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Aportes a la estrategia
para el enfrentamiento
a la realidad de las
drogas en el marco del
Consejo Suramericano
sobre el Problema
Mundial de las Drogas,
UNASUR
ecuador
por el buen vivir
Introducción
Aportes a la estrategia para el enfrentamiento a la realidad de
las drogas en el marco del Consejo Suramericano sobre el
Problema Mundial de las Drogas surge en el proceso de gestación de una nueva política regional que revisa las políticas y
las estrategias antidrogas luego de un decenio de su implementación. La declaración latinoamericana sobre drogas y democracia (febrero 2009) advierte de los pocos resultados de una
política criminalista y prohibicionista para la superación del
fenómeno.
El mundo y, especialmente, los países en vías de desarrollo han
sido afectados por una política cuya visión represiva y punitiva de las drogas se ha hecho extensiva a la población. Esta
posición ha degradado la política antidroga y la ha distanciado
de sus objetivos, con el riesgo de convertirla en un instrumento para desencadenar otras guerras en nombre de las drogas.
Se reconoce que los grandes capitales del narcotráfico consolidan su progresión geométrica en las economías de los países
desarrollados y no en las economías de los países pequeños en
las que difícilmente pueden mimetizarse.
En consecuencia, la persecución al delito debe dirigirse esencialmente al núcleo duro del tráfico ilícito de drogas y no a sus
eslabones débiles. Decenas de miles de personas que pueblan
las cárceles constituyen el escudo humano en el que se oculta
una política fallida, y decenas de miles de muertos que pueblan
los cementerios denuncian el macabro engendro de su violencia.
1
UNASUR es un espacio histórico de integración que nuestros
pueblos demandan para el desarrollo armónico de la región.
Este organismo naciente no puede ser minado por la recurrencia de una antigua y fallida política que, directa e indirectamente, involucra en la violencia a las naciones.
Por estas razones, el Consejo Nacional de Control de
Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, CONSEP, pone en
sus manos el documento abierto elaborado a partir de nuevas
visiones que surgen del análisis nacional e internacional el
fenómeno de las drogas. Su propósito es contribuir a una
nueva política y estrategia que protejan los derechos humanos,
las culturas y la naturaleza, así como la soberanía y la integración de los Estados.
Ecuador, julio de 2010
Ing. Rodrigo Vélez Valarezo
Secretario Ejecutivo del CONSEP
2
Romper el Tabú, reconocer los fracasos de las políticas
vigentes y sus consecuencias es una condición previa
para la discusión de un nuevo paradigma de políticas
más seguras, eficientes y humanas.
Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma1
De la política antidroga
La política oficial antidroga ha obligado a los Estados a reflejar la lógica del carácter empresarial en el diseño de sus políticas nacionales y sus estrategias. De esta manera, se ha reproducido su noción de mercancía en la caracterización del
fenómeno visto como oferta y demanda, despojándola de sus
múltiples sentidos. Desde esta perspectiva, se ha excluido a
los sujetos y se ha reducido la intervención del Estado al control de la producción y el tráfico. Por otra parte, a los países
se los califica a partir de las acciones de la delincuencia organizada como países de cultivo, producción, de tránsito, circulación y de consumo de la droga-mercancía.
1. Declaración de la Comisión
Latinoamericana sobre Drogas y
Democracia, César Gaviria,
Ernesto Zedillo, Fernando
Cardoso y otros, 2009.
3
Se trata, pues, de una visión reduccionista que pretende dar al
problema un carácter homogéneo, como si siempre se tratase
de lo mismo. De esta manera, los Estados han reducido sus
posibilidades de intervención para dar respuestas específicas al
fenómeno.
Es indispensable la gestación de una política integral de prevención y control de drogas que surja del reconocimiento de
las realidades nacionales. En la búsqueda de soluciones comunes para confrontar la problemática, los Estados pueden aportar al desarrollo de una política regional desde sus políticas
nacionales.
La visión punible de la problemática
Puesto que se trata de una mercancía tipificada como ilegítima
e ilícita, la visión penal de las políticas organizadas para
enfrentar a las drogas ha inundado todos los ámbitos de la problemática. Así la droga-delito ha terminado condicionando al
Estado y sus organizaciones tanto como a la percepción social
de la misma. En este sentido, son las drogas las que se han
impuesto sobre los criterios y políticas del Estado. Desde esta
perspectiva, ha primado el uso de políticas reactivas en desmedro de políticas proactivas, lo cual ha provocado serias distorsiones en el rol del Estado y en su relación con la sociedad.
Sin duda, la visión penal es adecuada y necesaria en el ámbito
de la interdicción. Sin embargo, extender esta postura a toda
la compleja problemática de las drogas impide la construcción
de políticas y legislaciones que miren la complejidad de los
múltiples actores involucrados que deberían ser siempre diferenciados.
Desde esta visión se ha estigmatizado a quienes las usan condenándolos a la exclusión social, en contra de los principios
universales de presunción de inocencia, de la seguridad jurídica. La criminalización ha desnaturalizado el rol del Estado y
ha llenado las cárceles con usadores y pequeños traficantes,
eslabón más débil del tráfico ilícito de drogas.
Transnacionalización de la política antidroga
La transnacionalización de la política antidroga tiende a ignorar las especificidades sociales, políticas, culturales y económicas de cada país. Esto conduce a su homogeneización de tal
manera que se pierden sus particularidades, fenómeno, que se
refleja luego en los instrumentos internacionales y en los ordenamientos jurídicos nacionales.
4
Esta internacionalización uniforme de la política desconoce lo
nacional y conduce al control político y económico de los países. Por ende, la transnacionalización de la guerra contra las
drogas podría convertirse en un intento de inmiscuir a los
Estados en otras guerras en nombre de las drogas. Desde estas
posiciones, se sostiene y aplica el principio de la extraterritorialidad del uso de la fuerza y de la intervención militar.2
Frente a la transnacionalización, es necesario limitar los conceptos de defensa y de seguridad interna y externa a fin de
delimitar el rol y misión de las fuerzas armadas y de la policía
para no caer en situaciones históricas determinadas por la doctrina de seguridad nacional.
La multilateralidad de la política regional
2. Los Miembros de la
Organización, en sus relaciones
internacionales, se abstendrán
de recurrir a la amenaza o al
uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier
Estado, o en cualquier otra
forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas.
Carta de las Naciones Unidas,
26 de junio de 1945, Art. No 4.
3. Ibídem. Art. 2 No 1 La
Organización está basada en el
principio de la igualdad soberana de todos sus Miembros.
5
La protección y sobrevivencia de los Estados exigen la consolidación de la paz, la integración, la seguridad y el desarrollo
del Continente. Por ende, las políticas y las acciones sobre
drogas no deben basarse en acciones extrínsecas que debiliten
o condicionen su institucionalidad o afecten su desarrollo
armónico.
Para superar la univocidad de la política antidroga, es indispensable el reconocimiento de las diferencias históricas, sociales, económicas y culturales de las naciones. Este reconocimiento otorga legitimidad y eleva la ética y viabilidad de las
políticas regionales. La igualdad soberana de los Estados es el
principio que impulsa la multilateralidad, reconoce su existencia y fundamenta una perspectiva regional de reducción de las
asimetrías.3
Perspectiva y rol social del Estado
en el control de las drogas
La complejidad de las drogas exige que los Estados y sus organizaciones sociales se conviertan en los referentes desde los
cuales se definan las políticas para enfrentar las causas y efectos tanto de la producción, tráfico y lavado de activos, como de
los usos de drogas.
El control de la actividad lícita debe fundamentarse en el
fomento de la industria para propiciar su desarrollo y el comercio nacional e internacional de conformidad a las regulaciones
establecidas para el efecto. También se podría promover la
sustitución de sustancias controladas por otras no lesivas para
la salud.
Respeto a la naturaleza y a las culturas
4. Carta Mundial de la
Naturaleza, Resolución aprobada por la Asamblea General de
Naciones Unidas 48ª, Sesión
Plenaria, 28 de octubre de 1982.
5. Principios Generales: 1.- Se
respetará la naturaleza y no se
perturbarán sus procesos esenciales. 2.- No se amenazará la
viabilidad genética en la tierra;
la población de todas las especies, silvestres y domesticadas,
se mantendrá a un nivel por lo
menos suficiente para garantizar
su pervivencia; asimismo, se
salvaguardarán los hábitat
necesarios para este fin. Ibídem.
6
Es necesario reconocer que en la naturaleza no existen plantas
ni buenas ni malas, ni lícitas ni ilícitas. En consecuencia, la
naturaleza no puede ser objeto de valoraciones morales o jurídicas.
"Toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco, el hombre ha
de guiarse por un código de acción moral."4
Por consiguiente, las políticas en torno a las drogas no deberían implicar la erradicación y exterminio de ciertas plantas
sino el control de sus cultivos.5
Se impone la revisión de los criterios de medición de los logros
de la política antidrogas basados en la erradicación de cultivos.
En este orden, es necesario impulsar métodos de erradicación
manual de la hoja de coca destinada a usos ilícitos que sustituyan a las aspersiones químicas ciertamente lesivas a la salud y
a la naturaleza que faciliten la recuperación de la flora y la
fauna en esos lugares. Igualmente se debe impedir la introducción de cultivos en otras zonas para evitar la alteración de la
biota y concomitantemente su uso ilícito.
En el marco de la estrategia regional, se debe impulsar la
implementación de los avances con respecto al desarrollo
alternativo y desarrollo alternativo preventivo, como un conjunto de acciones de los Estados encaminadas a la inclusión
social y económica de los grupos de la población expuestos a
ser cooptados en actividades ilícitas.
6. Teniendo en cuenta que uno
de los objetivos de UNASUR
establecido en su Tratado
Constitutivo es "la promoción de
la diversidad cultural y de las
expresiones de la memoria y de
los conocimientos y saberes de
los pueblos de la región, para el
fortalecimiento de sus identidades", reconocemos que el masticado de la hoja de coca es
una manifestación cultural
ancestral del pueblo de Bolivia
que debe ser respetada por la
Comunidad Internacional".
Declaración Presidencial de
Quito, III Reunión Ordinaria del
Consejo de Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno de la
Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR), No
19, 10 de Agosto de 2009.
La Declaración Universal de la
UNESCO sobre la Diversidad
Cultural eleva la diversidad cultural a la categoría de patrimonio común de la humanidad, tan
necesaria para el género humano como la diversidad biológica
para los organismos vivos.
7
La superficie ocupada por los cultivos de coca y otras plantas
refleja la dimensión de la ausencia del Estado y de la influencia de las organizaciones delictivas en esos espacios. De ahí
que los procesos de monitorización de cultivos no deban resignarse a la erradicación sino a desarrollar la presencia del
Estado.
La erradicación de cultivos, si bien es una finalidad vinculada
con la interdicción, es tan solo una medida inicial del rol del
Estado en el control del mundo de las drogas. Sin embargo, la
intervención integral es fundamental para recuperar a los grupos vulnerables expuestos a ser cooptados en actividades ilícitas y, al mismo tiempo, para rescatar las áreas afectadas.
Es necesario aplicar el principio de la responsabilidad compartida entre los Estados en todo el fenómeno drogas, tomando en
cuenta, sin embargo, que las responsabilidades deben ser asumidas por cada país en todo lo que tiene que ver con la producción, el tráfico y el consumo. La lógica de la cooperación internacional debe sustentarse necesariamente en este principio.
No es suficiente basar los éxitos en la disminución de los usos
de drogas exclusivamente sostenidos en la reducción de la producción y la oferta. Hay que tener siempre presente que los
usos responden a dinámicas sociales, culturales, antropológicas y psicológicas tan distintas que no se dejan afectar necesariamente por los cambios que se producen en la relación entre
oferta y demanda. En este contexto se observa la existencia del
uso ancestral de ciertas plantas en su estado natural.6
Potenciar la cooperación y
el principio de corresponsabilidad
Los Estados deben optar por una cooperación horizontal, sin
condicionamientos que proteja la multilateralidad, la igualdad
soberana y la integración de los Estados.
Ante los problemas de las drogas, se requiere una cooperación
dirigida a la búsqueda de soluciones políticas y no militares,
que preserve la paz y la seguridad de la región.
La cooperación circunscrita preferentemente a una política de
lucha contra las drogas es insuficiente para determinar el
carácter y el alcance de la cooperación internacional. Existen
factores que agravan la problemática de las drogas tales como
la pobreza, el desempleo, la limitada calidad y cobertura de los
servicios de salud y educación, respecto de los cuales
UNASUR constituye una potencial alternativa regional para su
superación.
Es necesario, pues, que la política del Estado-receptor de la
cooperación internacional tenga una presencia activa, de tal
manera que esta cooperación no llegue a sustituirlo en aquellos
lugares en los que su presencia es débil.
La concepción unipolar de la política antidroga no ha permitido desarrollar un criterio de equidad en la asunción de responsabilidades compartidas por los Estados.
El principio de corresponsabilidad conduce al establecimiento
de compromisos de cooperación diferenciados y no a unilaterales evaluaciones que contribuyen a degradarlo y que terminan condicionando el comportamiento político de los Estados.
La responsabilidad compartida debe considerar la integridad
de la problemática, independientemente del énfasis que tenga
un ámbito del fenómeno dentro de un Estado.
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Pertinencia de la política regional de drogas
Es necesario formular una política regional que parta de una
visión global de la problemática de las drogas, se diferencie de
la lógica del mercado y se inserte en la protección de los
Estados, de las sociedades y sus culturas.
Una política regional de drogas exige se profundicen los
procesos de integración y de cooperación mutua, la preservación de la paz, la soberanía y el respeto a los derechos humanos.
La pertinencia de la represión debería circunscribirse al ámbito de la interdicción de las drogas para no invadir otros espacios sociales, culturales, políticos, económicos, ambientales y
de soberanía territorial.
Esta política también supone que de manera efectiva se repriman los delitos vinculados con el tráfico ilícito de drogas. Ello
exige salvaguardar los derechos de la población y las buenas
relaciones entre los Estados.
La vigente política antidroga considera a nuestros Estados
como fábricas que producen drogas o como un pasillo sin
nación, ruta del narcotráfico. Esta visión, que ignora la existencia de nuestros pueblos y culturas, degrada el enfoque integral y equilibrado, así como la responsabilidad compartida,
principios ratificados por Naciones Unidas.
"La globalización de los derechos humanos es la afirmación de
la soberanía de las naciones grandes y pequeñas (…) para la
restauración de la dignidad de los pueblos".7
7. Ligia Galvis Ortiz.
Comprensión de los Derechos
Humanos. 4º edición. Bogotá
2008.
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La política regional de drogas debe basarse en el principio de
no agudización y no internacionalización de los conflictos.
Así se consolidan la integración regional y la paz.
La efectividad de esta política de integración demanda la
no militarización de la lucha contra las drogas y el fortalecimiento de los organismos de control, interdicción e inteligencia.
El negocio de las drogas no afecta de la misma manera a todos
los implicados. Existen, por ejemplo, tráficos relacionados de
manera directa con las estrategias de sobrevivencia en poblaciones económicamente deprimidas, igual que existen cultivadores que habitan zonas donde la extensión de los cultivos es
la medida de la ausencia del Estado.
La política de interdicción del Estado debe afectar la base
financiera que sostiene y fortalece el tráfico ilícito de drogas lo
que significa atacar el núcleo superior y organizado del negocio.
Las convenciones internacionales sobre drogas que se invoquen deberán ser compatibles con la política y estrategia regional y no otras como las vinculadas a la migración, a las armas
las que deben aplicarse en relación con su objeto y no en nombre de la política sobre drogas.
La desnarcotización de los lenguajes
El término consumo parte de la lógica del mercado ilegal que
vincula a la persona que usa drogas con la droga misma. En
esa relación se criminaliza y excluye socialmente al sujeto que
posee una cantidad de droga para su uso personal. De esta
manera, se criminalizan los usos. Los términos no solo portan
su significado sino las relaciones, las palabras presionan o
liberan, las imágenes impresionan. Los sujetos, por el solo
hecho de usar drogas, no pertenecen a la cadena del tráfico ilícito.
Los Estados deben diferenciar el consumo de drogas de las
concepciones del mercado pues las lógicas que conducen al
sujeto a usar drogas se hallan relacionadas, entre otras realidades, con la cultura.
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Es indispensable reconocer que existen diferencias fundamentales entre los distintos usos de drogas como, por ejemplo, los
ocasionales, esporádicos, regulares o conflictivos. Estas dife-
rencias han sido suprimidas en los discursos oficiales y en las
investigaciones de carácter epidemiológico.
Estas precisiones permitirán incidir en la prevención y en la
reducción real de los usos. Cuando se cambian los lenguajes, se
crean nuevas relaciones de carácter social y jurídico. Es preciso, pues, desnarcotizar los lenguajes con los que la sociedad
identifica, califica y juzga lo que tiene que ver con las drogas.
El término narcotráfico, sin definición conceptual ni delimitaciones, se constituye en un instrumento de políticas que homogeneizan diferentes realidades, actores y responsabilidades.
Es necesario precisar las motivaciones del tráfico ilícito de
drogas, sus grados de involucramiento, grados de jerarquía y
de responsabilidad, los poderes de decisión, sus diferentes
niveles de ganancia, a fin de determinar su dinámica para no
descargar la punición en los eslabones débiles que dejan intacta su estructura mayor.
La política antidroga concibe la problemática a partir del tráfico ilícito y no desde su globalidad. Es decir, que la parte define al todo. La ilegalidad ha sido el punto de partida del análisis de las drogas y no la complejidad del problema.
Observatorio Suramericano de Drogas
Es necesario desarrollar un espacio orgánico del saber y del
conocimiento del fenómeno de las drogas en la constitución
del Observatorio Suramericano de Drogas, que sistematice la
información obtenida de la evolución de la problemática en la
región, que examine las nuevas tendencias en el ámbito del uso
de drogas, obtenga y promueva el intercambio de información
sobre las mejores prácticas para su enfrentamiento. De igual
manera, desarrolle investigaciones sobre nuevas sustancias
psicoactivas y la sustitución de sustancias por otras no lesivas
para la salud.
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Un observatorio que acopie información sobre el quehacer de
la cooperación internacional, su orientación y su incidencia en
el tratamiento del fenómeno.
Un observatorio que aporte a la dinámica de la política y estrategia regional y de los Estados miembros en su planificación
nacional.
Quito, enero de 2010
12
Rodrigo Vélez Valarezo
Secretario Ejecutivo
Comisión de Redacción:
Marta de Diago
Hernán Castillo Bujase
Jorge Marambio Chávez
Rodrigo Tenorio Ambrossi
Quito, Ecuador
Agosto 2010
por el buen vivir
12 de Octubre N2399 y Wilson
Quito, Ecuador
Teléfonos (593 2) 2221829
www.consep.gov.ec
www.drogasinfo.ec
ref: documento abierto