Una mirada a los procesos de tarificación de la

Transcripción

ISSN 0717-9987
en foco
Una mirada a los procesos
de tarificación de la transmisión eléctrica
en Chile: Perspectivas a considerar para
tarificaciones y regulaciones futuras
Pilar Bravo
98
Una mirada a los procesos de tarificación de la transmisión eléctrica en Chile
Introducción
El mercado eléctrico está regulado por el DFL Nº 4 de 2006, en adelante
Ley Eléctrica, distinguiéndose en él tres segmentos: Generación, transmisión y
distribución. De ellos el primero se caracteriza por ser competitivo, siendo la
transmisión y la distribución típicamente monopolios naturales.
Con anterioridad a la dictación de la Ley 19.940 (en adelante Ley Corta I)
el 13 de marzo de 2004, la legislación eléctrica regulaba sólo el segmento de
distribución declarando su carácter de servicio público, sujetándolo a un régimen de fijación de precios y estableciendo estándares mínimos de calidad de
suministro, entre otros. Este escenario cambió radicalmente con la Ley Corta I,
cuyo principal objetivo fue regular de manera integral y sistémica, el servicio de
transmisión eléctrica, estipulando por primera vez su carácter público y estableciendo un complejo sistema de tarificación.
Procesos tarifarios introducidos por la Ley Corta I
I. Calificación de las instalaciones de transmisión por parte del
Regulador
El sistema de transmisión está constituido por las líneas de transmisión
eléctricas, subestaciones eléctricas y equipos necesarios para asegurar una operación confiable y segura del mismo. La Ley Corta I distinguió por primera vez
tres categorías dentro de este segmento: El Sistema de Transmisión Troncal()
(STT), el de Subtransmisión() (SBTX) y el de Transmisión Adicional.() El uso y
transporte de los dos primeros está sujeto a fijación de precios y a un régimen de
() De acuerdo al inciso 1º del artículo 74 de la Ley Eléctrica: “Cada Sistema de Transmisión Troncal estará constituido por
las líneas y subestaciones eléctricas que sean económicamente eficientes y necesarias para posibilitar el abastecimiento
de la totalidad de la demanda del sistema eléctrico respectivo, bajo los diferentes escenarios de disponibilidad de las
instalaciones de generación, incluyendo situaciones de contingencia y falla, considerando las exigencias de calidad y
seguridad de servicio establecidas en la presente ley, los reglamentos y las normas técnicas”.
() De acuerdo al inciso 1º del artículo 75 de la Ley Eléctrica: “Cada Sistema de Subtransmisión estará constituido por
las líneas y subestaciones eléctricas que, encontrándose interconectadas al sistema eléctrico respectivo, están dispuestas
para el abastecimiento exclusivo de grupos de consumidores finales libres o regulados, territorialmente identificables,
que se encuentren en zonas de concesión de empresas distribuidoras”.
() El artículo 76 de la Ley Eléctrica dispone que: “Los Sistemas de Transmisión Adicional estarán constituidos por
las instalaciones de transmisión que, encontrándose interconectadas al sistema eléctrico respectivo, están destinadas
esencial y principalmente al suministro de energía eléctrica a usuarios no sometidos a regulación de precios y por
aquéllas cuyo objeto principal es permitir a los generadores inyectar su producción al sistema eléctrico, sin que formen
parte del Sistema de Transmisión Troncal ni de los Sistemas de Subtransmisión”.
acceso abierto.() En tanto, el transporte por sistemas adicionales se regirá según
lo previsto en los respectivos contratos.()
La autoridad pública es la encargada –mediante la dictación de un Decreto
Supremo del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción– de calificar
cada cuatro años las instalaciones del STT y del SBTX en base a las condiciones
establecidas previamente en la ley.
Sin embargo, la primera calificación del STT fue realizada por el legislador, en el artículo 1º transitorio de la Ley Corta I. Esta norma señaló expresamente las líneas, de las ya existentes en cada sistema eléctrico, con carácter
troncal. En consecuencia hasta la fecha, no existe experiencia en la calificación
de las instalaciones troncales por parte del ente regulador.
La ley en su articulado transitorio dispuso que la autoridad pública debía
determinar aquellas obras urgentes, sean estas nuevas de transmisión o de ampliación de las ya existentes. Esta medida representa una primera manifestación
de la acción regulatoria que estableció qué obras eran urgentes. Así, las nuevas
instalaciones prioritarias se licitaron en tiempo y forma, lográndose el objetivo
perseguido por el regulador de comenzar las faenas imprescindibles y apremiantes para la seguridad del sistema de transmisión,() de modo que ingresarán nuevos actores al mercado. Lo mismo ocurrió con las ampliaciones del STT.
Se espera que este sistema de licitaciones impuesto por la ley en cuestión traiga como consecuencia precios más competitivos en la construcción de
las obras, ya que en los próximos procesos tarifarios serán los resultados de
las licitaciones abiertas y competitivas los que se traspasarán a tarifas. De este
modo, sólo está pendiente que las obras e instalaciones de troncales entren en
operación, para ver en el tiempo cómo se comportan los precios en relación a las
ampliaciones.
Respecto a la calificación de las construcciones de subtransmisión, el proceso fue llevado a cabo principalmente por la Comisión Nacional de Energía
() En conformidad al artículo 77 de la Ley Eléctrica, las instalaciones de los STT y SBTX están sometidas a un régimen
de acceso abierto, pudiendo ser utilizadas por terceros bajo condiciones técnicas y económicas no discriminatorias entre
todos los usuarios, a través del pago de la remuneración del sistema de transmisión que corresponda de acuerdo a la ley.
En los sistemas adicionales solo estarán sometidas al régimen de acceso abierto aquellas líneas que hagan uso de las
servidumbres a que se refiere el artículo 51º y las que usen bienes nacionales de uso público, como calles y vías públicas,
en su trazado.
() No obstante ser un segmento también sujeto a varias normas regulatorias.
() Ejemplo de estas obras lo constituye el proyecto de la línea Temuco–Charrúa, que se adjudicó a una empresa brasileña
Transchile S.A.
(CNE) durante el 2005 y concluyó con la determinación de 7 sistemas de subtransmisión (6 en el SIC y 1 en el SING), clasificación que no fue objeto de
reclamo u oposición por parte de las empresas.
II. Procesos tarifarios
Los sistemas de transmisión son el medio único y necesario para la
existencia y conexión del mercado de los generadores y los consumidores.
Además, la efectividad de la creación
de un mercado competitivo en el secCabe destacar que los procesos de tarificación son
tor de producción eléctrica depende
en sí mismos técnicamente complejos y producen
de las políticas adoptadas tanto en el
importantes efectos en: La inversión del sector sumercado de generación como en el de
transmisión, siendo el acceso no disjeto a tarificación, la competitividad del mercado
criminatorio a las redes de transmisión
vinculado a la regulación y el desarrollo económico
uno de los temas fundamentales para el
y social del país.
desarrollo de competencia en el sector
generación.
Cabe destacar que los procesos de tarificación son en sí mismos técnicamente complejos y producen importantes efectos en: La inversión del sector
sujeto a tarificación, la competitividad del mercado vinculado a la regulación y
el desarrollo económico y social del país.
Los nuevos procesos tarifarios de los sistemas de transmisión introducidos
por la Ley Corta I se basan en dos etapas o pilares fundamentales:
•
La valorización de las redes con el fin de llegar a establecer la remuneración de las mismas (peajes), las cuales para efectos de este artículo denominamos Proceso de Tarificación Propiamente Tal.
•
La planificación de los sistemas a través de la cual se busca determinar
el nivel óptimo de desarrollo del mecanismo de transmisión respectivo.
Ello, estableciendo las obras necesarias para que el servicio de transporte
eléctrico cumpla a cabalidad con las exigencias de calidad y continuidad
de servicio que se exige a toda prestación pública.
A continuación revisaremos brevemente cómo se han llevado a cabo los
procesos de tarificación propiamente tal del STT y del SBTX.
1. Tarificación Propiamente Tal
Tarificación del Sistema de Transmisión Troncal
La Ley regula detalladamente las etapas y los plazos en que debe llevarse
a cabo el proceso de tarificación troncal. El hito principal de este lo constituye
el Estudio de Transmisión Troncal (ETT), cuya realización debe ser licitada públicamente y su ejecución supervisada por un comité formado para tal efecto,
constituido por empresas del sector y la autoridad regulatoria, esto es la CNE y
el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Un aspecto importante a
resaltar de este estudio es que, por exigencia de la ley, es pagado completamente
por todos los actores privados del sector, vale decir: Empresas transmisoras, generadoras y clientes libres.()
En base a los resultados del ETT la CNE debe emitir un Informe Técnico,
el que puede estar sometido a la instancia del Panel de Expertos para que luego
de su resolución el Ministerio de Economía dicte el respectivo Decreto de Tarificación del STT.
Cabe señalar que todo este proceso es público y que las empresas eléctricas
y demás agentes interesados cuentan con diversos mecanismos de participación.
Además, se contemplan instancias de resolución de discrepancias, las que deben
ser resueltas por el Panel de Expertos. Finalmente, como todo decreto tarifario,
el de Tarificación Troncal está sujeto al trámite de toma de razón por parte de la
Contraloría General de la República.
Así, en cumplimiento de la Ley, se dio inicio al primer proceso de tarificación troncal, en junio de 2004. El Estudio ya fue realizado y debidamente
publicado. El informe técnico fue comunicado por la CNE el 20 de marzo de
este año y las empresas participantes presentaron sus observaciones ante la instancia del Panel de Expertos, conforme lo señala la ley con fecha 3 de mayo del
presente.() Por tanto está pendiente el dictamen del Panel de Expertos y, posteriormente, previo informe de la CNE, la dictación del decreto por el Ministerio
de Economía.()
Es importante tener presente que independiente de la fecha de publicación
del Decreto de Tarificación, este tiene una vigencia de 4 años y se aplica de manera
() Decreto Supremo Nº 233 de 2004, del Ministerio de Economía, que aprueba reglamento de financiamiento del ETT.
() Presentaron discrepancias, Colbún S.A, Empresa Nacional de Electricidad S.A., Transelec S.A. en conjunto con
Transelec Norte S.A. y AES Gener S.A.
() La dictación conforme cronograma, correspondería a más tardar el 4 de julio del 2007. Art. 92 del DFL Nº 4 de 2006.
retroactiva al período inmediatamente posterior al vencimiento de las tarifas
anteriores. En el caso de esta primera fijación, su entrada en vigencia, para determinar
el próximo proceso, deberá ser establecida en el Reglamento que la autoridad debe
dictar al efecto, teniendo en consideración que la Ley Corta I establece, en su artículo
3 transitorio, que las tarifas de transmisión troncal se aplican retroactivamente a la
fecha de publicación de la ley, es decir, marzo de 2004.
El primer Proceso de Tarificación del STT traerá como efecto inmediato
el pago —a través de una remuneración— de todas las instalaciones troncales.
Conforme a la ley, las tarifas se aplican en forma retroactiva desde la fecha de
su publicación y se deberá proceder a efectuar las reliquidaciones que tuvieran
lugar. Actualmente, las instalaciones de
cada STT están siendo remuneradas en
Las lecciones que hasta el momento se pueden
conformidad a la ley antigua, por tanto,
sacar del primer proceso tarifación son varias y de
se deberá proceder a la reliquidación de
distinta índole. Primero, los plazos establecidos en
esos pagos una vez que se publique el
respectivo decreto. Este procedimiento
la ley para llevar a cabo las distintas etapas han re(reliquidación y pagos) requiere necesultado ser, generalmente, insuficientes para que los
sariamente de un reglamento por parte
consultores del estudio, la autoridad y las empresas
de la autoridad, el cual está en etapa de
de transmisión puedan elaborar, procesar y revisar la
redacción e implicará un movimiento
alta cantidad de información que es requerida para
de recursos importante entre los agentes
involucrados.
llevar a cabo este mecanismo.
Respecto de los efectos mediatos,
esta regulación trajo un ordenamiento y claridad en el mercado eléctrico, tanto
para los nuevos inversionistas del sector como para los usuarios, quienes contarán
con peajes definidos previamente y ya no tendrán que negociar el precio de este
servicio con el único proveedor del mismo.
Las lecciones que hasta el momento se pueden sacar del primer proceso
tarifación son varias y de distinta índole. Primero, los plazos establecidos en la
ley para llevar a cabo las distintas etapas han resultado ser, generalmente, insuficientes para que los consultores del estudio, la autoridad y las empresas de
transmisión puedan elaborar, procesar y revisar la alta cantidad de información
que es requerida para llevar a cabo este mecanismo.
Relacionado con el punto anterior, aparece como necesario, por ejemplo,
elaborar un “sistema único de información”, a través del cual se canalice y orde-
ne la mayoría de los datos que se requieren para la elaboración del Estudio y la
posterior tarifación.
Por otra parte, teniendo presente la dictación del próximo reglamento que
regule el procedimiento, resulta necesario recoger todas las materias que en definitiva se discutan durante esta primera tarificación, con el fin de velar por la
eficiencia del proceso y por la necesaria e indispensable certeza jurídica de este
sector, por ejemplo, en cuanto a la forma en que la CNE debe aplicar el dictamen
del Panel de Expertos, al adecuado manejo de la información y publicidad de las
actuaciones, a la participación de todos los agentes, entre otros.
Tarificación de los Sistemas de Subtransmisión
Las etapas del proceso de tarificación del SBTX son similares a las señaladas previamente para el STT, sin embargo, están reguladas en la ley en forma
mucho más sucinta. De hecho, la legislación no fue explícita en cuanto a determinar las dos líneas de tarificación señaladas para el STT. Es decir, aunque si
bien existen algunas señales en la ley, no se dispone expresamente la idea de una
tarificación propiamente tal y de una etapa de planificación para la tarificación
de la subtransmisión, a diferencia de
como se hizo para el STT. Actualmente,
Cabe señalar que los resultados del ESBTX reali- en este proceso se encuentra pendienzado por las empresas difirieron sustancialmente en
te la comunicación del Informe Técnico de la CNE (posterior al dictamen
temas de cuantificación y tarificación propiamente
del Panel de Expertos) al Ministerio de
tal, con los obtenidos por la CNE y señalados en su
Economía, Fomento y Reconstrucción
informe técnico. Estas diferencias se vieron plasmay la dictación del decreto respectivo.
das en el significativo número de divergencias que
Cabe señalar que los resultados
se presentaron ante el Panel de Expertos.
del ESBTX realizado por las empresas
difirieron sustancialmente en temas de
cuantificación y tarificación propiamente tal con los obtenidos por la CNE y
señalados en su informe técnico. Estas diferencias se vieron plasmadas en el significativo número de divergencias que se presentaron ante el Panel de Expertos.
Dicha instancia ratificó en gran medida el Informe de la CNE, lo que trajo como
consecuencia, incluso, que una de las empresas subtransmisoras haya recurrido
a los tribunales de justicia a través de un recurso de protección en contra del
respectivo dictamen del Panel de Expertos.
Respecto a las lecciones que se pueden extraer de este proceso, estas son
compartidas con las ya señaladas para el STT, sin embargo, requieren atención
algunas menciones generales en relación a la futura reglamentación.
Respecto a las lecciones que se pueden extraer de
En primer lugar, los procesos de
tarifación de los SBTX requieren de un
este proceso, estas son compartidas con las ya señamayor grado de regulación de parte de
ladas para el STT, sin embargo, requieren atención
la autoridad que el proceso de los STT.
algunas menciones generales en relación a la futura
Esto porque la ley es muchísimo menos
reglamentación.
explícita, tanto en los aspectos de fondo
como de forma. Además, esta regulación
se hace mucho más necesaria en atención que los SBTX, como se indica legalmente, son aquellos que están dispuestos esencialmente para la atención de clientes
regulados. Por tanto, la tarifa será principal y directamente pagada por éstos.
Por otra parte, la Ley es escueta en cuanto a la estructura y forma de pago
de la tarifa. En esta materia el regulador tiene la palabra y deberá reglamentar
el cargo en atención a la existencia de los 7 SBTX previamente definidos. La
situación de los STT es distinta, pues la ley regula minuciosamente la forma de
pago de estos peajes.
2. El proceso tarifario como herramienta de planificación
La Ley señala que la tarificación de los STT debe efectuarse en base a
criterios de eficiencia, considerando la seguridad de suministro y la calidad de
servicio necesario para atender la demanda futura. Es por esta razón que los
procesos de tarificación también actúan como una señal de inversión. Sin embargo, en el marco de la reforma en análisis se estableció expresamente dentro del
proceso tarifario el carácter de herramienta de planificación de los respectivos
sistemas de transmisión.
El legislador optó por un sistema de planificación que es el resultado del
proceso de tarificación, no de un acto de autoridad o del poder público. En este
sentido, estimamos que la planificación de los STT instituida por la nueva Ley
Eléctrica quedó entregada a una especie de autorregulación de los privados, por
medio de su participación en los respectivos estudios y procesos tarifarios y de
medidas de control y revisión que se instituyeron año a año, a través del organismo que coordina el sistema eléctrico respectivo (CDEC).
Este aspecto es quizás el más innovador del sistema tarifario impuesto
por la nueva normativa. La discusión en el Parlamento no estuvo exenta de
aspectos ideológicos, temores y aversión a una planificación que pudiera aparecer como centralizada, estricta, poco
flexible, impuesta, obligatoria y evenEste mecanismo de planificación de los STT pro- tualmente ineficiente.
mueve la eficiencia en la operación del sistema elécEste mecanismo de planificación
de los STT promueve la eficiencia en
trico, la cual es supervisada por la autoridad pública,
la operación del sistema eléctrico, la
por los informes técnicos y por la presencia de todos
cual es supervisada por la autoridad
los actores en el proceso.
pública, por los informes técnicos
y por la presencia de todos los actores en el proceso. Además, entrega las señales necesarias de inversión en el
sector transmisión, evitando sobreinstalación o subinstalación, permitiendo
compensar a los dueños de las obras necesarias ya existentes en forma transparente y en base a estándares comunes.
Por otra parte, la adecuada planificación del STT permite hacer efectivo y real el libre acceso a las redes de transmisión y la competencia en
todos los segmentos del suministro eléctrico. En efecto, a través de esta línea del proceso tarifario, se asegura que donde exista necesidad de redes de
transmisión el desarrollo de las mismas no queda sujeto al propietario de las
respectivas líneas; esto permite que los desarrollos tanto de generación con
necesidades de conexiones e inyecciones y fortalecimiento de las redes no
se vea sujeto a la mera voluntad, conveniencia y eventualmente barreras del
dueño de las líneas; lo mismo frente a conexiones para retiros de suministro
provenientes de grandes clientes.
Aspectos administrativos de la planificación en el Sistema de Transmisión Troncal
El ETT que se realiza cada 4 años deberá contener las alternativas de ampliaciones de nuevas obras y la calificación de líneas existentes como nuevas,
considerando las instalaciones que resulten económicamente eficientes y necesarias para el desarrollo del respectivo sistema eléctrico en las distintas alternativas de expansión, en los siguientes cuatro años.
La ley regula detalladamente los diversos aspectos que debe contener en
esta materia el ETT.(10) Además contempla mecanismos de control y actualización adecuados. Sobre este punto, la legislación dispone que anualmente la
Dirección de Peajes del CDEC analizará la consistencia de las instalaciones de
desarrollo y expansión del sistema troncal, contenidas en el Informe Técnico
de la CNE, con los desarrollos efectivos en materia de inversión en generación
eléctrica, interconexiones y evolución de la demanda; una propuesta a la CNE.
Teniendo en consideración dicha propuesta, la CNE presentará el plan de expansión para los doce meses siguientes, el que servirá de base para la dictación
por parte del Ministro de Economía del Decreto Supremo que fijará las expansiones del sistema de transmisión troncal para los doce meses siguientes.(11)
Estimamos que por la concurrencia de elementos públicos y privados esta variante del proceso tarifario es innovadora y de suma importancia, la cual, además de
tener aspectos de valorización, constituye claramente una especie de planificación.
Aspectos de la planificación del Sistema de Subtransmisión
En este punto la ley también fue mucho menos explícita que en relación
al STT. Al respecto, se sostiene, principalmente, que el valor anual de los SBTX
será calculado por la CNE cada cuatro años y que el mismo deberá basarse en
instalaciones económicamente adaptadas a la demanda proyectada, para un período de cuatro a diez años, que minimice el costo actualizado de inversión,
operación y falla de las instalaciones eficientemente operadas.(12) La Ley no establece la existencia de un plan de expansión o de desarrollo con obras nuevas o
ampliaciones, como lo hace en el STT.
Estimamos que aunque la fase de planificación no ha sido regulada o establecida claramente en la ley para la subtransmisión, se pudiera pensar que la normativa contiene de una manera más ambigua algunas directrices al respecto, por
tanto nada impide que las condiciones aplicables a los desarrollos de las redes
(10) La ley es expresa además en señalar que en los contenidos del informe del ETT se deberán especificar y distinguir, a
lo menos, el plan de expansión del o los sistemas de transmisión troncal objeto del estudio para cada escenario, indicando:
1. Las características y la fecha de incorporación de las ampliaciones del troncal existente y las empresas de transmisión que
deberán realizar dichas ampliaciones. 2. Los valores referenciales de la inversión y los costos de operación, mantenimiento y
administración de las ampliaciones. 3. Las recomendaciones de nuevas obras de los sistemas de transmisión. 4. Los criterios
y rangos bajo los cuales se mantienen válidos los supuestos de cada escenario contemplado en el estudio.
(11) La Ley Eléctrica también contempla en esta etapa la posibilidad de las empresas y demás participantes de recurrir
al Panel de Expertos en caso de discrepancia con el Informe de la CNE.
(12) Artículo 108 Ley Eléctrica.
sean debidamente reflejadas en el decreto tarifario respectivo y, para el próximo
proceso, en el reglamento pertinente.
Conclusiones
Los principales beneficios de estos nuevos procesos de tarificación son:
a.
La transparencia y ordenamiento respecto de las instalaciones de transmisión existentes en ambos sistemas eléctricos.
b.
A diferencia de la situación que existía antes de la Ley Corta I, hoy se
distinguen y son de público conocimiento las redes troncales, las de subtransmisión y las adicionales.
c.
La certeza jurídica y económica que genera, tanto a los usuarios del sistema
de transmisión como a los dueños de las instalaciones, el establecimiento
mediante un proceso público, técnico y participativo de tarifas reguladas
por este servicio de transporte.
d.
Se garantiza un desarrollo en las principales redes del sistema, acorde con
las necesidades de la demanda y en cumplimiento de las condiciones de
seguridad y calidad de suministro.
e.
Con esta remuneración y planes de desarrollo de las redes se garantiza la
incorporación al mercado de nuevos actores en generación (oferta) y de
grandes clientes en igualdad de condiciones.
Sin embargo, estimando que próximamente la autoridad procederá a la dictación de los reglamentos respectivos, en especial en el caso de la subtransmisión,
es de vital importancia que la reglamentación considere, analice y desarrolle algunos de los aspectos señalados y otros tales como aplicación de las tarifas, claridad los periodos de vigencias, fecha de inicio de los próximos procesos, a la luz
de las lecciones que estos procesos en curso están dejando al descubierto.
10
Autora
Pilar Bravo
Abogada, Universidad de Concepción. Ejerció como abogada de la
Subdirección del Servicio Nacional de la Mujer y del Ministerio del Trabajo,
entre otros. Fue Jefa Jurídica de la Comisión Nacional de Energía entre
1997 y 2004. Actualmente se desempeña como Abogada Senior del estudio
Urrutia y Cía. Abogados.
© 2007 Expansiva
La serie en foco recoge investigaciones de
Expansiva que tienen por objeto promover un
debate amplio sobre los temas fundamentales de la
sociedad actual.
Este documento, cuya presente publicación fue
editada por Daniela Crovetto, es parte de un proyecto
de la Corporación que se propuso responder cómo
perfeccionar el sistema de la Libre Competencia en
el marco de la regulación vigente.
El proyecto fue coordinado por José Luis Ramaciotti.
Estos documentos, así como el quehacer de Expansiva,
se encuentran disponibles en www.expansiva.cl
Se autoriza su reproducción total o parcial siempre
que su fuente sea citada.
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