Modelo de Cooperación Intermunicipal en el Estado de Jalisco

Transcripción

Modelo de Cooperación Intermunicipal
en el Estado de Jalisco
El estudio “La Cooperación Intermunicipal como un Elemento del Desarrollo
Regional”, fue elaborado por un equipo liderado por el Doctor Antonio Sánchez
Bernal, y surgió de un proceso de disertación al interior de la Comisión de
Desarrollo Regional e Infraestructura (CDRI) del Cesjal.
La idea plasmada a partir del diálogo generado en la CDRI, era la de buscar una
forma institucional a partir de la cual los municipios, sobre todo los que no están
integrados como áreas o regiones metropolitanas y no tienen alguna forma de
organización entre sí, pudieran coordinarse para impulsar, a la luz de dicho formato
institucional, el desarrollo de proyectos, prestación de servicios y generación de
infraestructura municipal. En este proceso, se definió avanzar hacia la construcción
de un “modelo de cooperación intermunicipal”, integrado con una serie de
características y consideraciones estructurales legales y de organización básicas,
que sirviera como punto de partida para que este ámbito tuviera los lineamientos
generales para su desarrollo.
El Dr. Antonio Sánchez Bernal es Jefe del Departamento de Estudios Regionales
INESER del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la
Universidad de Guadalajara.
1
UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS ECONÓMICO ADMINISTRATIVAS
DIVISIÓN DE ECONOMÍA Y SOCIEDAD
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS REGIONALES - INESER
LA COOPERACIÓN INTERMUNICIPAL COMO UN
ELEMENTO DEL DESARROLLO REGIONAL.
RESPONSABLE TÉCNICO
DR. ANTONIO SÁNCHEZ BERNAL
COLABORADORES
DRA. JARUMY ROSAS ARELLANO
MTRA. BEATRIZ ADRIANA VENEGAS SAHAGÚN
Zapopan, Jalisco. Febrero 2015
1
Periférico Norte 799, Modulo N- 206 Núcleo Universitario Los Belenes
C.P. 45100 Zapopan, Jalisco, México Tel. (33) 3770 3300 Ext. 25255
Contenido
Antecedentes ....................................................................................................... 4
1. ................. El marco jurídico como ventana de oportunidad para la cooperación
intermunicipal. .................................................................................................. 13
1.1.
Servicios públicos................................................................................ 15
1.1.1.
Agua potable................................................................................. 16
1.1.2.
Alumbrado público ........................................................................ 18
1.1.3.
Mercados y Centrales de Abastos ................................................ 18
1.1.4.
Panteones o cementerios. ............................................................ 19
1.1.5.
Rastros ......................................................................................... 19
1.1.6.
Seguridad pública y tránsito ......................................................... 19
1.2.
Infraestructura urbana. ........................................................................ 23
1.3.
Medio Ambiente .................................................................................. 25
2.Experiencias de cooperación intermunicipal en México .................................. 31
2.1.
Experiencias de servicios públicos ...................................................... 31
2.1.1.
Programa intermunicipal de seguridad pública ............................. 31
2.1.2. Programa intermunicipal de seguridad pública y tránsito terrestre
del distrito de Lirdizabal y Uribe. ................................................................ 32
2.2. Experiencias de infraestructura .............................................................. 33
2.2.1. Carretera Intermunicipal Naupan – Huauchinango .......................... 33
2.2.2. Programa de administración de obra pública ................................... 34
2.2.3. Sendero intermunicipal de movilidad interna ................................... 36
2.3.
Experiencias de medio ambiente ........................................................ 36
2.3.1. Intermunicipalidad con visión Territorial como Estrategia para el
Desarrollo Rural Sustentable: Región de Tierra Caliente del Estado de
Guerrero .................................................................................................... 37
2.3.2. Proyecto del Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de
Basura de la Asociación de Municipios de la Zona Norte del Estado de
Guerrero (AMZNEG) .................................................................................. 38
2.3.3. Aprovechamiento Forestal Sustentable (Pueblos Mancomunados:
una forma de vida ancestral y contemporánea) ......................................... 38
3.Casos de cooperación intermunicipal en Jalisco ............................................. 40
3.1. Sistema Intermunicipal de Servicios de Agua Potable (SIAPA) ............. 40
2
3.2. El Consejo Metropolitano de Guadalajara .............................................. 46
3.3. Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos - Sureste (SIMARSureste) ........................................................................................................ 53
3.4. Junta intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la
Cuenca Baja del Río Ayuquila (JIRA) ........................................................... 57
3.5. Análisis comparativo de los casos de cooperación intermunicipal en el
estado de Jalisco. ......................................................................................... 61
3.5.1.
Actores ......................................................................................... 64
3.5.2.
Incentivos ..................................................................................... 65
3.5.3.
Reglas .......................................................................................... 67
3.5.4.
Logros y beneficios ....................................................................... 68
3.5.5.
Obstáculos .................................................................................... 69
4.Modelo teórico de cooperación intermunicipal ................................................ 72
4.1.
Justificación de la coordinación intermunicipal.................................... 72
4.2.
Coordinación intermunicipal ................................................................ 73
4.2.1.
Actores ......................................................................................... 73
4.2.2.
Organización intermunicipal ......................................................... 75
4.3.
Instrumentación del modelo teórico de cooperación intermunicipal .... 76
4.3.1. Modelo teórico de cooperación intermunicipal de infraestructura y
servicios públicos. ...................................................................................... 76
4.3.2.
Modelo teórico de cooperación intermunicipal de medio ambiente
82
5.La cooperación intermunicipal como motor del desarrollo regional ................. 85
6.Referencias ..................................................................................................... 88
3
LA COOPERACIÓN INTERMUNICIPAL COMO ELEMENTO DE
DESARROLLO REGIONAL
La cooperación intermunicipal es una práctica que presenta grandes beneficios
para afrontar los retos actuales de los gobiernos municipales. A partir del
proceso de descentralización de la década de los noventa, este orden de
gobierno ha enfrentado nuevas responsabilidades que propiciaron una
expansión de su agenda “integrando ámbitos que tradicionalmente no se
atendían, interviniendo en cuestiones de la acción pública que anteriormente no
eran de su competencia, y abarcando de una manera más profunda e integral
las áreas que tradicionalmente se atendían” (Cabrero, 2003:26). Ante este
panorama, la cooperación intermunicipal se ha convertido en una alternativa
para responder satisfactoriamente a la nueva agenda municipal.
El esquema intermunicipal permite atender satisfactoriamente la nueva agenda
municipal, ya que “al enfrentar los municipios insuficiencias y retrasos en la
provisión de servicios públicos y en vista de las fuertes restricciones
presupuéstales con que cuentan, deben buscar alternativas a la provisión de
servicios públicos con recursos limitados. (Rodríguez y Tuirán, 2006: 396)
Por
otra
parte,
los
gobiernos
municipales,
principalmente
aquellos
considerados como urbanos y en zonas metropolitanas se enfrentan a
problemas que rebasan sus límites administrativos ante el crecimiento
poblacional, por lo cual “el intermunicipalismo aparece como una solución
adecuada, que permite abordar de manera asociativa servicios públicos
esenciales (Carrizo, et al, 2012: p. 133)
Antecedentes
La cooperación intermunicipal es entendida como “un acuerdo mediante el cual
dos o más municipios buscan alcanzar fines comunes, proveer servicios o
resolver problemas de manera conjunta” (Rodríguez y Tuirán, 2006:394) así
como “arreglos institucionales que colaboran en el fortalecimiento y viabilidad
4
de las actuales estructuras ayudando a superar desafíos y limitaciones a nivel
local” (Vellenich, 2005:29).
De acuerdo a Cravacuore (2006) la cooperación intermunicipal proporciona un
marco de soporte a los gobiernos municipales para competir en un entorno
globalizado y “para el mejoramiento de la eficacia y eficiencia de las políticas
públicas en el territorio, para poder llevar adelante tareas de una complejidad
superior como las implícitas en la nueva agenda local y para el fortalecimiento
de los gobiernos locales en su capacidad de negociación frente a otros actores”
(p. 2); Adicionalmente se considera que este arreglo permite “dar solución
eficaz y sostenible para mejorar la efectividad, calidad e integridad de la
prestación de servicios y administración municipal (VNG International, 2010:6)
La cooperación intermunicipal por lo tanto se ha visto como un proceso
eficiente en la política pública (Cravacuore, 2006:1), el cual tiene como su
mayor ventaja el generar economías de escala en la prestación de servicios,
en donde los costos son muy elevados (en lo que respecta a personal,
tecnologías y herramientas), pero al llevarlos a cabo entre varios municipios se
reducen de una forma considerable y se vuelve más eficiente y eficaz
(Cravacuore, 2006:1; VNG International, 2010:10; IMCO, 2010:189-190;
Carrizo, et al, 2012: p.54; Rodríguez y Tuirán, 2006: 396; Marquez Carbo,
1981; Vellenich, 2005: 32)
Conforme a Cravacuore (2006:1) y el IMCO (2010:189-190), el hecho de que
exista una desconcentración provincial ayuda a que los mismos municipios
detonen y generen capacidades tanto sociales e institucionales en aquellos
municipios pequeños, que no tienen aún la fortaleza en este ámbito, a su vez
esta cooperación impulsa a gobiernos locales sin experiencia a tener capacidad
de negociación y que así participen en proyectos y programas más
especializados y de mayor dimensión (Carrizo, et al, 2012: p.34).
5
Otra ventaja que se puede observar dentro de la cooperación intermunicipal es
que existe un mejor acceso de información, debido a que genera redes entre
gobierno-sociedad-ONG-academia, las cuales facilitan este proceso; y es
gracias a esto que se tiene una mejor rendición de cuentas, ya que por su
naturaleza, todos los municipios involucrados deben de conocer lo que sucede
dentro de esta intermunicipalidad, por lo que ocurre un intercambio directo de
información en temas de política pública y existe un intercambio de
experiencias, las cuales ayudarán a los gobiernos locales a tener mejores
gestiones (Carrizo, et al, 2012: p.34; Cravacuore, 2006:1; IMCO, 2010:189190).
Si bien la cooperación intermunicipal genera grandes beneficios para los
miembros de estos esquemas, también existen desventajas al considerar que
estos acuerdos no proporcionan una solución a necesidades a corto plazo
(VNG International, 2010:13), ya que el dar solución a problemas tanto
sociales, económicos y ambientales es parte de un proceso de gestión y el
formar una intermunicipalidad requiere de tiempo.
Otra desventaja que se puede observar dentro de la cooperación intermunicipal
es el hecho de que los gobiernos quieren dar solución a problemas propios de
la entidad de una forma rápida y sencilla, que no involucre muchos costos, lo
cual al principio suele ser una tarea difícil, ya que como todo proyecto, el
arranque del mismo incluye tiempo y costos los cuales muchas veces los
municipios no están dispuestos a pagar.
Adicionalmente, Carrizo et al (2012) determina que existen algunos obstáculos
para la cooperación intermunicipal, tales como: la falta de continuidad entre
administraciones municipales, la influencia de los partidos políticos, ausencia
de incentivos fiscales, marcos legales restrictivos, ausencia de voluntad
política, falta de capacidades humanas, técnicas y metodológicas en las
administraciones así como la limitada difusión de experiencias previas que
6
permitan valorar los beneficios de este esquema. Por su parte, Rodríguez y
Tuirán (2006) consideran que la heterogeneidad social, económica e
institucional de los gobiernos locales, la desconfianza que puede existir entre
diversos actores y la falta de experiencia son las principales limitantes para la
implementación de los arreglos intermunicipales.
Independientemente de los obstáculos existentes, las diversas experiencias
municipales y los beneficios explicados anteriormente han influido en la
generación diversas formas de cooperación intermunicipal, las cuales pueden
ser clasificadas de acuerdo a su esquema institucional, los objetivos del
acuerdo, el producto final y el grado de formalidad, tal como se muestra en el
siguiente cuadro.
Tabla 1. Formas de cooperación intermunicipal
Tipología
Formas de cooperación intermunicipal
Por el origen legal
Cooperación voluntaria
Cooperación obligada (impuesta por niveles superiores)
Por el número de Cooperación un fin especial
objetivos
Cooperación para objetivos múltiples
Por el tipo de Cooperación para la realización en común de una obra
producción pública Cooperación para instalar, explotar y prestar en común un
servicio
Por el nivel de Cooperación permanente cristalizada en la constitución de un
formalidad
organización común
Cooperación a través de reuniones especiales, esporádicas y
hasta informales
Fuente: Tomado de Sánchez (2011) con información de Márquez (1981)
El uso de esquemas de cooperación intermunicipal en las políticas públicas es
ampliamente observable en experiencias internacionales, en donde se han
realizado varias intermunicipalidades en materia de distribución y cuidado de
agua, las que a su vez se relaciona con la gestión y cuidado del medio
ambiente. Algunos casos de esta intermunicipalidad son los siguientes:
7

En Alemania, el abastecimiento de agua del estado federado es ejemplo
de
una
mancomunidad
de
intereses.
A
esta
pertenecen
aproximadamente 108 ciudades miembro asociadas, municipalidades
(entre ellas Aalen, Esslingen, Göppingen, Heidenheim, Ludwigsburg,
Schwäbisch Gmünd, Stuttgart y Ulm), mancomunidades de intereses y
empresas de abastecimiento en Baden-Wurtemberg y Baviera. La
empresa de abastecimiento de agua del estado federado es una de las
empresas de abastecimiento de agua más grandes y de más tradición
de Alemania. Está organizada como una mancomunidad de intereses. El
gremio a cargo de las decisiones es la asamblea asociativa. La
administración principal de la empresa de abastecimiento de agua tiene
su sede en Stuttgart, la capital del estado federado de BadenWurtemberg. Emplea a un total de aproximadamente 250 trabajadores
en seis emplazamientos (InWEnt, 2009: 14-17).

En España, Francia e Italia el suministro y distribución de agua potable
es responsabilidad de los gobiernos locales por lo que para la provisión
de agua las intermunicipalidades son muy frecuentes (J.R.
Hulst,
A.J.G.M. van Montfort, 2011; Nieto Garrido, 2007: 178; West, 2007: 71).

En Perú, entre las mancomunidades, por ser experiencias recientes se
tiene la Asociación de municipalidades de la cuenca del rio Zaña
(AMUCZA), la de la cuenca del río Bigote y Serrán, Valle sur en el Cusco
y Andino Central. En esta intermunicipalidad trabajan la preservación del
medio ambiente y la promoción del desarrollo económico de sus
territorios (InWEnt (2009:26-36)

En Francia, donde ya hace algunos años existen más de 25,000
sindicatos intermunicipales, y entre ellos más de 3,000 sindicatos
intercomunales de electrificación y de distribución de agua, que cuentan
desde dos a más de cien municipios, las intermunicipalizaciones tienden
a multiplicarse bajo la impulsión de la Federation Nationale des
8
Collectivetes Concedantes et Regies, que agrupa a los alcaldes y
presidentes de las uniones intercomunales (Marquez Carbo, 1962:30)
Adicionalmente, es posible identificar intermunicipalidades en el tema de
transporte público, política social y desarrollo económico, tal es el caso del
Centro doble Wiesloch-Walldorf (Alemania) el cual desarrolló en conjunto el
transporte público por ferrocarril y el transporte público de cercanías, escuelas
de música, centro de formación de adultos, asociación protectora de animales,
atención de personas sin techo y sin vivienda. A su vez en esta
intermunicipalidad se fortalece el desarrollo económico en común, se planean
actividades conjuntas de formación profesional, trabajos especializados del
personal y autorizaciones de construcción (InWEnt, 2009: 14-17).
La cooperación intermunicipal, también se ha ocupado de desarrollar
capacidades dentro de las mismas administraciones públicas tal es el caso de
La asociación de municipalidades de la región San Martín (AMRESAM) en
Perú, con cerca de una década de funcionamiento, presta servicios a sus
socios en capacitación en gestión municipal, participación ciudadana y
proyectos de inversión. Tiene apoyo de diversas entidades de cooperación
entre la que sobresale USAID (InWEnt 2009: 14-17).
En México, los esquemas de cooperación intermunicipal se han utilizado en el
diseño de políticas públicas enfocadas en diversos temas como la seguridad
pública, ejemplificada a través de la Coordinación Intermunicipal en Seguridad
Pública, desarrollada en la zona conurbada de Altamira – Ciudad Madero –
Tampico (Salazar et al., 2011:436).
Las experiencias de cooperación intermunicipal se han difundido en todo el
país, logrando posicionarse en los estados del occidente de México, de tal
forma que es posible observar estos esquemas en políticas públicas
relacionadas con el medio ambiente, turismo e infraestructura pública.
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El Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos Sureste (SIMAR- Sureste) en
Jalisco se ha convertido en un referente nacional en materia de manejo de
residuos sólidos. Este sistema se creó el 15 de octubre del año 2008 y está
conformado por los municipios de Concepción de Buenos Aires, La Manzanilla
de la Paz, Mazamitla, Quitupan, Valle de Juarez, Santa María del Oro,
Teocuitatlán, Tizapán y Tuxcueca en el estado de Jalisco, así como el
municipio de Marcos Castellanos en Michoacán. Esta intermunicipalidad es
responsable del servicio de limpia, recolección, traslado, tratamiento y
disposición final de los residuos sólidos generados en los municipios que la
conforman, obteniendo reconocimientos nacionales e internacionales.
Por otra parte, los municipios de Zamora, Tanganicuaro y Jacona en el estado
de Michoacán han planeado la conformación del Consejo Intermunicipal de
Turismo que tendrá como objetivo principal promover los atractivos turísticos y
acceder a apoyos que permitan efectuar mejoras en estos rubros.
La creación de infraestructura también se ha convertido en un asunto que ha
recurrido a esquemas de cooperación intermunicipal, tal es el caso del Consejo
de la Zona Metropolitana de Guadalajara, mejor conocido como Consejo
Metropolitano. Este organismo fue creado en 1989 con el propósito de fomentar
el desarrollo urbano de la ciudad; en el año 2011 se institucionalizó dicho
esquema a través de la Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de
Jalisco, donde se establece la creación de la Junta de Coordinación
Metropolitana. Actualmente esta experiencia intermunicipal se encuentra activa
y toma decisiones en materia de infraestructura para la zona metropolitana de
Guadalajara, conformada por los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque,
Tonalá y Zapopan.
Estas experiencias han proporcionado gran aprendizaje sobre la cooperación
intermunicipal, así Carrizo et al (2012) identifica la existencia de retos que
deben afrontar los municipios para implementar estos esquemas relacionados
con la capacidad de negociación, la transformación de la cultura política, el
10
compromiso con la participación ciudadana, la equidad de género en el ámbito
político y la revalorización de la gestión y el espacio local, debido a que “las
intermunicipalidades latinoamericanas tienen niveles de institucionalización
muy limitados, y en muchos casos suelen ser más un espacio de reivindicación
política que herramientas para el desarrollo regional” (p.133)
Particularmente, el IMCO (2010) señala que los municipios mexicanos afrontan
importantes obstáculos para la cooperación intermunicipal, debido a que:
“contamos con cortos períodos de gobierno para realizar una buena
gestión; ausencia de una legislación propia para cada tipo de municipio;
inexistencia de un marco jurídico para la coordinación metropolitana que
establezca obligatoriedad hacia los municipios conurbados para cooperar
en la planeación, prestación de servicios, en los mecanismos de
participación ciudadana, políticas de transporte, agua, seguridad, fomento
económico, entre otras; Un diseño institucional del cabildo poco funcional
a los problemas de la agenda urbana; ausencia de un servicio profesional
de carrera en el ámbito municipal” (p. 194)
Para considerar la posibilidad de realizar un acuerdo institucional es necesario
que existan algunas condiciones o requisitos que ayuden a formalizar y dar
continuidad a dicho esquema; así Rodríguez y Tuirán (2006) consideran que la
voluntad política es un requisito indispensable pero no único para que exista
esta cooperación, ya que “además de la voluntad deben existir fuertes
incentivos que hagan atractivo el hecho de cooperar” (p.396).
Por su parte, Vallenich (2005) determina que existen algunos requisitos para
generar un espacio adecuado para la implementación de esquemas
intermunicipales, entre los que se encuentran; compartir problemas y posibles
soluciones, la determinación de objetivos claros y participativos, confianza,
capacidad de gestión e innovación, entre otros.
11
Adicionalmente es importante señalar que para lograr que los acuerdos
intergubernamentales funcionen adecuadamente “no basta con transferir
competencias a las intermunicipalidades para que puedan ejercer mejor sus
misiones. También hay que dotarlas de medios” (Carrizo, et al, 2012:60); de tal
forma que la existencia de recursos de vuelve vital para la continuidad de estos
esquemas.
Como se puede observar, la cooperación intermunicipal es un esquema que
provee
grandes beneficios para los municipios mexicanos al considerar la
expansión de su agenda ante el proceso de descentralización vivido en
décadas anteriores, por lo cual se convierte en una opción viable para propiciar
el desarrollo en las regiones de Jalisco.
El objetivo de este trabajo es generar una propuesta de modelo de
cooperación intermunicipal a partir de los factores de éxito identificados en
experiencias previas relacionadas con la prestación de servicios públicos,
medio ambiente e infraestructura; considerando el marco jurídico vigente de
estos temas con el propósito de identificar los espacios de oportunidad para
implementar estos esquemas en las regiones que los municipios construyan
dentro del estado de Jalisco.
Para realizar lo anterior, en primera instancia se presenta una revisión del
marco jurídico federal, estatal y municipal en los temas de servicios públicos,
medio ambiente e infraestructura para identificar la posibilidad de realizar
esquemas de cooperación intermunicipal, seguida de la descripción de
experiencias previas en México. En el tercer apartado se presentan y analizan
cuatro casos de cooperación intermunicipal en el estado de Jalisco para
continuar con la descripción del modelo teórico creado a partir de los factores
de
éxito
identificados
en
las
revisiones
anteriores.
12
1. El marco jurídico como ventana de oportunidad para la cooperación
intermunicipal.
De acuerdo al artículo 115 constitucional, los gobiernos municipales son
responsables de la provisión de servicios públicos, entendidos estos como “una
actividad derivada de la función administrativa cuyos realizadores se apoyan en
la obra pública existente, en su ampliación o en construcción es nuevas, para la
continua, eficaz y regular satisfacción de un interés general o colectivo”
(Yanome, 2008:698)
La fracción III de este artículo señala que las funciones y servicios públicos que
son responsabilidad del gobierno municipal son: agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; alumbrado
público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de
residuos; mercados y centrales de abastos; panteones; rastro; calles, parques y
jardines y su equipamiento; y seguridad pública preventiva y tránsito.
La prestación de estos servicios se convierte en una oportunidad para crear
esquemas de cooperación intermunicipal, ya que el inciso i de la fracción III del
artículo 115 constitucional señala que “los municipios, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la eficaz prestación de los
servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan”
Sin embargo, para implementar esquemas de cooperación intermunicipal
adecuados, es importante considerar que, de acuerdo a Fernández (2002)
existe una confusión en el artículo 115 de la constitución sobre lo que debe
entenderse como servicio público, obra pública y función pública. El primero
está relacionado con una actividad derivada de la función administrativa,
entendida esta última como “la actividad estatal encaminada a la satisfacción
de un interés permanente, general o colectivo” (Yanome, 2008: 699), mientras
que la obra pública puede ser comprendida como “la construcción, instalación,
reparación, reconstrucción, mantenimiento, conservación, modificación o
demolición de inmuebles” (Fernández, 2002:135) siempre y cuando estos sean
13
de carácter y uso público. Por último, la función pública está relacionada con la
acción “atribuida al estado cuyo ejercicio requiera del desempeño de una
actividad que conlleve su potestad, su imperio, su autoridad, de ahí que sea en
última instancia una manifestación de su soberanía” (Ibídem: 89).
Al considerar estas clasificaciones, entonces es posible desagregar las
responsabilidades del gobierno municipal que pueden ser consideradas como
servicios públicos: suministro de agua potable, drenaje, tratamiento y
disposición de aguas residuales; alumbrado público, limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de
abastos; panteones y rastros.
Por otra parte, la obra pública hace referencia a los inmuebles municipales, así
como a la red de agua potable, drenaje, alcantarillado y alumbrado público,
calles, parques y jardines; mientras que la seguridad pública y tránsito deben
ser considerados como funciones públicas.
En un intento por reconocer las diferencias, para realizar la revisión del marco
jurídico consideramos la conformación de tres grandes temas que se
convierten en espacios de apertura para la incorporación de modelos de
cooperación entre los diversos municipios que conforman las regiones de
Jalisco.
El primer grupo está conformado por los servicios públicos, incluida en este
caso la función pública a partir de las observaciones de Fernández (2002), de
tal forma que se incluyen: agua potable, drenaje, tratamiento y disposición de
aguas residuales; alumbrado público; mercados y centrales de abastos;
panteones, rastros, seguridad pública y tránsito.
En el segundo grupo tenemos las experiencias de cooperación intermunicipal
ambiental, en este punto las experiencias que se tomarán en cuenta son
14
aquellas que traten el tema de limpia, recolección, traslado, tratamiento y
disposición final de residuos1; así como aquellos casos de gestión ambiental.
Por último, el tercer grupo se relaciona con la obra pública, el cual
particularmente para los fines de este trabajo es denominado como
infraestructura urbana e incluye a la red de agua potable, drenaje,
alcantarillado, alumbrado público así como calles, vialidades y equipamiento de
las mismas así como parques, jardines e inmuebles municipales de uso
público.
Tabla 2. Temas de análisis para la cooperación intermunicipal
Servicios públicos
Agua potable y drenaje
Medio ambiente
Limpia, recolección,
traslado, tratamiento y
Alumbrado público
disposición de residuos
Mercados y centrales de sólidos
abastos
Panteones
Rastros
Gestión ambiental
Seguridad pública y
transito
Infraestructura urbana
Red de agua potable,
drenaje y alcantarillado
Red de alumbrado
público.
Calles, vialidades y su
equipamiento
Parques y jardines.
Inmuebles municipales.
Fuente: Elaboración propia
1.1. Servicios públicos.
Como se ha señalado anteriormente, los servicios públicos que los municipios
son responsables de ofertar se encuentran especificados en el artículo 115 de
la Constitución Mexicana, el cual a su vez señala la oportunidad de generar
esquemas de cooperación intermunicipal para la provisión de los mismos.
De forma particular, el artículo 79 de la Constitución del Estado de Jalisco
señala que los municipios tienen la responsabilidad de proveer los siguientes
1
En este aspecto resulta importante aclarar que la creación de rellenos sanitarios quedará dentro de los
aspectos ambientales a pesar de que sea infraestructura, ya que quien se encarga de bajar recursos para
la federación son aquellas áreas municipales dedicadas a la recolección, traslado y disposición de los
RSU.
15
servicios y funciones públicas: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento
y disposición de aguas residuales; alumbrado público; aseo público,
recolección, traslado, tratamiento y disposición final de los residuos de su
competencia;
mercados
y
centrales
de
abastos;
estacionamientos;
cementerios; rastros; calles, parques y jardines, y su equipamiento; seguridad
pública, policía preventiva y tránsito.
Asimismo, el artículo 81 de esta Constitución permite a los municipios generar
acuerdos de coordinación intermunicipal para la prestación de estos servicios,
así “los municipios, previo acuerdo entre los ayuntamientos, podrán
coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos
o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan”
Bajo este marco institucional, los gobiernos municipales de Jalisco pueden
crear acuerdos de cooperación intermunicipal para la prestación de los
diferentes servicios públicos. Para los objetivos de este trabajo serán
considerados como servicios públicos: agua potable y drenaje, alumbrado
público, mercados y centrales de abastos, panteones o cementerios, rastros así
como seguridad pública y tránsito.
De acuerdo a las atribuciones de los gobiernos municipales, este orden de
gobierno puede emitir los reglamentos que considere pertinentes para la
regulación de los servicios públicos desde sus espacios de competencia; así,
para realizar un análisis sobre la posibilidad de crear acuerdos de coordinación
intermunicipal en los municipios y las regiones de Jalisco, a continuación se
presenta una revisión del marco jurídico de los servicios públicos en los
municipios de esta entidad federativa.
1.1.1. Agua potable
De acuerdo a la ley del agua para el estado de Jalisco y sus municipios, los
gobiernos municipales podrán “previo acuerdo de sus Ayuntamientos,
coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios a los que
16
se refiere esta ley” (Art. 47:22) haciendo referencia los servicios de agua
potable, drenaje y alcantarillado
En materia de agua potable fue posible identificar que 44 municipios del estado
de Jalisco tienen un reglamento en materia de agua potable, no obstante no fue
posible tener acceso al documento en cinco municipios, de tal forma que la
base inicial fue de 39 reglamentos municipales.
Al analizar de forma particular cada reglamento de la base inicial se identificó
que solo en los municipios de La Barca, Mascota, Mexticacán, Mezquitic y San
Julián se estipula la posibilidad de realizar acuerdos de coordinación
intermunicipal para proveer de servicios de agua a la población de estos
territorios.
Tabla 3. Reglamentos municipales que
intermunicipal en materia de agua potable
Municipio
La Barca
Nombre del reglamento
Reglamento para la prestación de
los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento del
municipio de La Barca, Jalisco
Mascota
municipio de Mascota, Jalisco
Mexticacán
Reglamento de alcantarillado, agua
potable y saneamiento
permiten
la
cooperación
Artículo
Art. 7 Los Municipios, previo acuerdo entre
sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de
los servicios a que se refiere ésta ley,
cuando se asocien con otros municipios de
otros estados, deberán contar con la
aprobación del H. Congreso del Estado,
como las legislaturas de los estados.
respectivos
Art. 44 frac. IV. “Corresponde al director
general…coordinarse cuando sea necesario,
con otras dependencias, entidades y
organismos públicos municipales, estatales,
federales e internacionales, así como con
instituciones de carácter social y privado,
para el ejercicio de sus funciones que le
correspondan”
Art. 6 Frac XVI El departamento de agua
tendrá las siguientes funciones: “Celebrar
acuerdos o convenios con las autoridades
estatales o de otros municipios, tendientes a
lograr una coordinación integral en materia
de agua”
17
Mezquitic
Reglamento de agua potable, de
municipio de Mezquitic.
Art. 8 frac. III “Son facultades del director del
sistema: coordinarse cuando sea necesario
federales e internacionales, así como
para el ejercicio de las funciones que le
correspondan”
Art. 8 frac. IV “Corresponde al director
general…coordinarse cuando sea necesario,
federales e internacionales, así como con
para el ejercicio de sus funciones que le
correspondan” “
Fuente: Elaboración propia con base en los reglamentos municipales
San Julián
municipio de San Julián, Jalisco
1.1.2. Alumbrado público
De los 125 municipios del estado de Jalisco, solo 16 cuentan con un
reglamento u ordenamiento en materia de alumbrado público, de los cuales es
posible tener acceso a 14 de los mismos; situación que se agrava al considerar
que solo en el caso del municipio de Tlajomulco de Zúñiga se considera la
cooperación intermunicipal par al prestación de este servicios público.
De acuerdo al ordenamiento de alumbrado público de Tlajomulco de Zúñiga, la
dirección responsable de este servicio debe “promover y coadyuvar con el
Presidente Municipal la celebración de convenios con la Federación, el Estado
y otros municipios, en materia de contratación y pago de servicios de
alumbrado” (art. 6).
Como se puede observar existe un vacío importante en el marco institucional
de la prestación del servicio de alumbrado público, ya que pocos municipios
cuentan con esta normativa y solo se considera la creación de esquemas de
cooperación intermunicipal en materia del pago de la energía eléctrica.
1.1.3. Mercados y Centrales de Abastos
Al considerar el marco institucional para la prestación del servicio público de
mercados y centrales de abastos se identificó que solo 26 municipios de estado
18
de Jalisco cuentan con reglamentos en la materia, de los cuales solo fue
posible tener acceso a 23 de estos.
A pesar de la falta de normatividad en materia de mercados y centrales de
abastos, la revisión del marco institucional permitió concluir que en ninguno de
estos documentos se posibilita la existencia de esquemas de coordinación
intermunicipal para la prestación de este servicio público.
1.1.4. Panteones o cementerios.
La revisión del marco institucional que regula la prestación del servicio de
panteones o cementerios permitió identificar que 53 municipios del estado de
Jalisco cuentan con esta normativa y de estos, solo fue posible acceder a 46
reglamentos o normativas en la materia.
El análisis particular del marco institucional permitió reconocer que solo el
municipio de Totatiche posibilita la existencia de esquemas de cooperación
intermunicipal, al considerar que este servicio público “podrá prestarse…en
coordinación o asociación con otros municipios” (art. 76, fracc. III).
1.1.5. Rastros
En el estado de Jalisco, solo 37 municipios cuentan con reglamentos o
normatividad que regula la prestación del servicio público de rastros, no
obstante, solo se tuvo acceso a 31 documentos institucionales.
Al realizar la revisión de dicho marco, se identificó que ninguno de estos se
contempla la posibilidad de realizar esquemas de coordinación intermunicipal
para la prestación de este servicio público.
1.1.6. Seguridad pública y tránsito
La revisión realizada al marco institucional de los gobiernos municipales
permitió identificar que 61 municipios cuentan con reglamentos que regulan la
prestación del servicio de seguridad pública y tránsito, sin embargo solo se tuvo
acceso a 54 de dichos documentos.
19
A diferencia del resto de los servicios públicos presentados anteriormente, en
29 reglamentos de seguridad pública es posible identificar la posibilidad de
realizar esquemas de coordinación intermunicipal.
Tabla 4.
Reglamentos municipales que permiten la cooperación
intermunicipal en materia de seguridad pública
Municipio
Nombre del reglamento
Artículo
Ahualulco de
Mercado
Reglamento de policía y buen gobierno
del municipio de Ahualulco de Mercado
Art. 53 “El presidente municipal, previa autorización
del ayuntamiento celebrará los convenios que juzgue
convenientes y necesarios con otros municipios y/o
gobierno del estado, para llevar a cabo programas de
coordinación para la seguridad pública del municipio"
Amacueca
Reglamento interior de la Dirección de
Seguridad Pública de Amacueca
Art. 2 “La Dirección de Seguridad Pública Municipal,
es la dependencia responsable de conducir en el
Estado las normas, políticas y programas…en
coordinación con los municipios, la seguridad y el
orden público, prevenir la comisión de delitos,
proteger a los habitantes[ …]”
Ameca
Reglamento de protección civil del
municipio de Ameca, Jalisco
Art. 35 Frac. IX “Corresponde al Presidente del
Consejo Municipal: Proponer la celebración de
convenios de coordinación con el Gobierno Estatal,
Federal y de los municipios, y estados circunvecinos
para instrumentar los programas de protección civil y
[…]”
Colotlán
 Reglamento de policía y buen
gobierno para el municipio de
Colotlán, Jalisco
 Reglamento de policía y buen
gobierno del municipio de Mezquitic,
Jalisco
Art. 38 “El Presidente Municipal, previa autorización
del Ayuntamiento, celebrará los convenios necesarios
para que la dirección de seguridad pública y vialidad
municipal se coordine y participe en forma conjunta,
con otras policías municipales y estatales y con la
Dirección de Tránsito del Estado”
 Reglamento de la policía preventiva
del municipio de Gómez Farías,
Jalisco
 Reglamento de la Policía Preventiva
del municipio de Tizapán el Alto
 Reglamento de la policía Preventiva
de San Diego de Alejandría
 Reglamento de Seguridad Pública
Preventiva
del
municipio
de
Tamazula de Gordiano
 Reglamento de la Policía Preventiva
del muncipio de Cihuatlán, Jalisco
 Reglamento de Seguridad Pública
Municipal de Zapotitic
Art. 6 “Para el mejor ejercicio de sus atribuciones, la
Dirección podrá participar en operativos conjuntos
con las autoridades respectivas de otros municipios,
del Estado o de la Federación, ajustándose a lo
establecido en la Ley General”
Mezquitic
Gómez
Farías
Tizapan del
Alto
San Diego
de
Alejandría
Tamazula de
Gordiano
Cihuatlán
Zapotitic
20
Mexticacán
Reglamento bando de policía y
gobierno del municipio de Mexticacán
Art. 48 “El ayuntamiento podrá convenir con los
ayuntamientos de cualquiera de los municipios
vecinos, así como con el Gobierno del Estado, sobre
la prestación conjunta de uno o más servicios
públicos, cuando así fuera necesario”
El Arenal
Reglamento Interno de la Policía del
municipio de El Arenal
Art. 16 “Actuar coordinadamente… Cuando las
disposiciones de este reglamento comprendan
materias y acciones que incidan en diversos ámbitos
de competencia de la Federación, los Estados y de
los Municipios, se aplicarán y ejecutarán mediante
convenios generales y específicos que se celebran
entre […]
Quitupan
 Reglamento de policía y
gobierno de Quitupan, Jalisco
 Reglamento de Policía y
Gobierno de Zapopan
Art. 8 Frac. XIV “Al director de seguridad pública
municipal… le corresponde: Coadyuvar con las
instituciones federales, estatales y municipales, para
combatir la delincuencia, aplicando las leyes,
reglamentos y convenios a fin de garantizar, el orden
público y promover la participación ciudadana en esta
materia”
Zapopan
buen
Buen
Chiquilistlán
Reglamento Interno de la Dirección de
Policía
Preventiva
Seguridad
y
Movilidad de Chiquilistlán
Art. 7. “La función de Seguridad Pública se ejercerá
en todo el territorio municipal…, para el mejor
ejercicio de sus atribuciones, la Dirección podrá
participar en operativos conjuntos con las autoridades
respectivas de otros municipios. “
Cuautitlán
de
García
Barragán
Reglamento de Protección Civil para el
municipio de Cuautitlán de García
Barragán, Jalisco
Art. 9 Frac. VI. “Son atribuciones del Ayuntamiento
las siguientes: Coordinarse y asociarse con otros
municipios de la entidad y el Gobierno del Estado
para el cumplimiento de los programas de Protección
Civil Estatal y Municipal”
Arandas
Reglamento de Tránsito municipal
Art. 159 “Con objeto de informar a la ciudadanía
sobre el estado que guarda la vialidad…, las
autoridades de Tránsito Municipal, se podrán
coordinar con las dependencias centralizadas del
mismo Municipio, con otros Municipios y con el
Gobierno del Estado, además […]
Tenamaxtlan
Tepatitlán de
Morelos
Huejúcar
 Reglamento de la policía preventiva
del municipio de Tenamaxtlan,
Jalisco
 Reglamento de Seguridad Pública y
Tránsito del municipio de Tepatitlán
de Morelos, Jalisco
 Reglamento Interno de la Dirección
de Seguridad Pública Municipal de
Huejúcar
Art. 6 “Para el mejor ejercicio de sus atribuciones, el
Ayuntamiento podrá suscribir convenios de
colaboración o coordinación en operativos conjuntos
con las autoridades respectivas de otros municipios,
del Estado o de la Federación”
21
Reglamento de policía y orden público
para el municipio de Zapotlán el
Grande, Jalisco.
Art. 12 Frac. IV “Al presidente municipal
corresponde…en cumplimiento con los acuerdos del
Ayuntamiento, celebrar convenios con el gobierno del
estado y con otros ayuntamientos, para la mejor
prestación del servicio de seguridad pública
Guadalajara
Reglamento Interno de la Secretaría de
Seguridad Ciudadana de Guadalajara
Art. 5 “La función de Seguridad Pública…, para el
mejor ejercicio de sus atribuciones, la Secretaría
podrá participar en operativos conjuntos con las
autoridades respectivas de otros municipios.”
Jilotlán
Reglamento de Policía y orden Público
del Municipio de Jilotlán
Art. 12 Frac. IV “Al presidente Municipal corresponde:
En cumplimiento a los acuerdos del H. Ayuntamiento,
celebrar convenios con el Gobierno del Estado y con
otros municipios , para la mejor prestación del
servicio de seguridad pública”
Tlajomulco
de Zúñiga
Reglamento de la policía preventiva
municipal de Tlajomulco de Zúñiga
Art. 10 “La coordinación y aplicación de este
reglamento… Cuando las disposiciones de este
Reglamento comprendan materias y acciones que
incidan en diversos ámbitos de competencia de la
Federación, de los Estados y de lo Municipios, se
aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales
y específicos…
Tonalá
Reglamento interno de la comisaría de
Seguridad Pública y del Servicio
Profesional de Carrera Policial de
Tonalá
Art. 20 Frac. XIII. “Al Director Operativo le
corresponde el ejercicio de las siguientes facultades:
Participar en el cumplimiento de los convenios de
coordinación que se celebren con otros gobiernos
municipales, estatales, en materia de seguridad
pública”
Totolán
Reglamento de Seguridad Pública del
municipio de Tototlán
Art. 22 Frac. XIII “Al Comandante le corresponde el
ejercicio de las siguientes facultades: Participar en el
cumplimiento de los convenios de coordinación que
se celebren con otros gobiernos municipales,
estatales, en materia de seguridad pública
Valle
de
Guadalupe
Reglamento de Seguridad
Valle de Guadalupe
Art. 19 Frac. XXVII “Además de ejercer las
atribuciones generales reconocidas a la Policía
Municipal …, participar en la celebración de los
convenios de coordinación y colaboración en materia
de seguridad pública”
Mazamitla
Bando de policía y buen gobierno
Zapotlán
Grande
el
Pública
Art. 54 “El H. Ayuntamiento podrá convenir con los
ayuntamientos de otros municipios y/o con el estado,
sobre la prestación conjunta de uno o más servicios
municipales”.
Fuente: Elaboración propia con base en reglamentos municipales
22
1.2. Infraestructura urbana.
La infraestructura urbana se relaciona con el conjunto de obras públicas que
permiten al gobierno municipal la provisión de los servicios públicos. La Ley
General de Asentamientos Humano (LGAH) define la infraestructura urbana
como “los sistemas y redes de organización y distribución de bienes y servicios
en los centros de población” (art. 2, fracc. XII:2)
Para este trabajo se considera como infraestructura urbana la red de agua
potable, drenaje y alcantarillado, la red de alumbrado público, calles, vialidades
y el equipamiento de las mismas; parques y jardines así como inmuebles
municipales; así como la infraestructura social y económica señalada en el
catálogo del fondo de aportaciones para la infraestructura social.
Asimismo, es importante señalar que la creación o modificación de la
infraestructura urbana tiene un fuerte impacto en el desarrollo urbano,
entendido este último como “el proceso de planeación y regulación de la
fundación, conservación mejoramiento y crecimiento de los centros urbanos”
(LGAH, art. 2, fracc. VIII:2), lo cual se debe considerar a partir de la
responsabilidad que el art. 115 otorga a los gobiernos municipales en materia
de planeación urbana.
La existencia de infraestructura urbana tiene como objetivo la provisión de
servicios públicos, por lo cual, se considera que la posibilidad de crear
esquemas de cooperación intermunicipal para la construcción o modificación
de la infraestructura se ampara en el artículo 115 constitucional así como el
artículo 79 de la constitución del estado de Jalisco y la posibilidad que otorgan
a los gobiernos municipales para realizar este tipo de acuerdos.
La cooperación intermunicipal también está considerada en el artículo 9, fracc.
VII de la LGAH al señalar que los municipios pueden “celebrar… con otros
municipios…convenios y acuerdos de coordinación y concertación que apoyen
los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de
23
desarrollo urbano” (p.7) en los cuales se especifica la planeación de la
infraestructura urbana.
De forma particular, el Código Urbano del estado de Jalisco en su artículo 10
fracc. XV especifica que los gobiernos municipales pueden “coordinarse y
asociarse con otros municipios de la entidad para el cumplimiento de los
programas y planes de desarrollo urbano” (p. 15), mientras que la fracc. XVII
del mismo artículo señala que los municipios podrán “asociarse con otros entes
públicos o con particulares para coordinar y concertar la realización de obras
de utilidad social” (p. 15), entendiendo como ente público a otras entidades de
la administración pública y municipios.
Al realizar una revisión de los reglamentos municipales relacionados con la
infraestructura urbana y obras públicas fue posible identificar que 56 municipios
cuentan con este tipo de marco normativo, de los cuales es posible acceder a
estos documentos en 47 municipios; sin embargo, solo en los municipios de
Arandas, Guadalajara, Jilotlán de los Dolores, Mazamitla, Sayula y Tonalá los
reglamentos contemplan la posibilidad de realizar cooperación intermunicipal
en la materia.
Tabla 5. Reglamentos municipales que permiten
intermunicipal en materia de infraestructura urbana.
Municipio
Nombre del
reglamento
la
cooperación
Artículo
Arandas
Reglamento
construcción
para
municipio de Arandas
de
el
Guadalajara
Reglamento
de
Obra
Pública para el Municipio
de Guadalajara
Jilotlán
de
los Dolores
 Reglamento de Obras
Públicas del municipio de
Jilotlan de los Dolores
Tonalá
 Reglamento de obra
pública del municipio de
Tonalá
Art. 30 "Los municipios con población menos a cincuenta
mil habitantes, podrán celebrar un convenio con municipios
de la región, con la Secretaría de Desarrollo Urbano, y con
el Consejo de Peritos en supervisión Municipal, a fin de
que, [..]”
Art. 9 Frac. II “La planeación de la obra pública que se
realice, deberá: Considerar las necesidades municipales y
de beneficio social… coordinación, cooperación o
colaboración, convenios con otros municipios, en el Estado
o la Federación, así como […]”
Art. 19 Frac. I “La planeación de la obra pública que se
realice, deberá: Sujetarse a los objetivos, políticas,
estrategias, por los convenios que sean celebrados a los
Gobiernos Federal y Estatal, así como aquellos de
coordinación, cooperación o colaboración con otros
municipios, según corresponda”
24
Mazamitla
Sayula
Reglamento
Públicas
Jalisco
Obras
Maazamitla,
Reglamento
de
Construcción y Desarrollo
Urbano para el municipio
de Sayula
Art. 9 Frac.I “La planeación de la obra pública que se
realice, deberá: Sujetarse a los objetivos, políticas,
estrategias, por los convenios que sean celebrados a los
Gobiernos Federal y Estatal, así como aquellos de
coordinación, cooperación o colaboración con otros
municipios, según corresponda”
Art. 70 Frac. IV “El H. Ayuntamiento tiene en materia de
desarrollo urbano, las siguientes atribuciones; Celebrar con
el gobierno del estado o con otros ayuntamientos de la
entidad, los acuerdos de coordinación necesarios para la
ejecución de planes y programas […]
Art. 28 “Los municipios con población menos a cincuenta
mil habitantes, podrán celebrar un convenio con municipios
de la región, con la Secretaría de Desarrollo Urbano, y con
el Consejo de Peritos en supervisión Municipal, a fin de
que, [..]”
1.3. Medio Ambiente
La cooperación intermunicipal ambiental la cual trataremos y como se
mencionó con anterioridad, se refiere a los temas de limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición final de residuos; así como aquellos casos
de gestión ambiental.
Recordemos que en México el proceso de descentralización que se llevó a
cabo a partir de 1983 marcó el inicio de la autonomía política y administrativa
en el ámbito ambiental, delegando así responsabilidades a los municipios,
estas responsabilidades quedaron plasmadas en el Art. 115 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, de donde posteriormente se
plasmaron estas responsabilidades en las leyes ambientales, en este caso la
LGEEPA en su Art. 8 designa las responsabilidades en materia ambiental las
cuales corresponden a los municipios.
De forma particular y entrando al tema de cooperación intermunicipal, la
LGEEPA en su Art. 11 menciona lo siguiente: “La Federación, por conducto de
la Secretaría, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el
objeto de que los gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, con la
participación, en su caso, de sus Municipios, asuman las siguientes facultades,
en el ámbito de su jurisdicción territorial: …”, por lo que en cuestiones
25
ambientales las cuales son competencia de los municipios, éstos son libres de
realizar convenios o intermunicipalidades en las áreas que les competen. En
estas mismas líneas, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de
los Residuos en su Art. 10 menciona que los municipios pueden coordinarse
para realizar las actividades de recolección, traslado y disposición de residuos.
A su vez, en la Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en
su Art. 7 se menciona lo siguiente: “El gobierno del estado podrá celebrar con
los gobiernos federal y municipales, así como con los sectores social y privado,
todo tipo de instrumentos de coordinación y concertación de acciones para la
protección, conservación, restauración y mejoramiento del entorno ambiental”.
Como podemos observar, la cooperación intermunicipal en el área ambiental
está permitida e incluso incentivada por el gobierno, ya que si bien algunas
actividades en el área ambiental son muy costosas, los municipios son capaces
de coordinarse para disminuir sus gastos y cumplir con sus obligaciones.
Analizando el marco legal de cada uno de los municipios de Jalisco nos
encontramos que en 32 de los 125 municipios que conforman el estado se
establece la cooperación intermunicipal en el área ambiental siempre y cuando
sea benéfica para todas las partes y para realizar acciones en pro del medio
ambiente. Es importante mencionar, que esta cooperación se especifica en
materia de residuos sólidos urbanos como en aquellas de beneficio ecológico
tal como se muestra en la tabla 6.
26
Tabla 6. Reglamentos municipales que permiten
intermunicipal en materia de medio ambiente
la
cooperación
Municipio
Nombre del Reglamento
Artículo
Autlán de Navarro

Colotlán

El Ayuntamiento podrá celebrar los
convenios necesarios para procesar
los residuos sólidos provenientes de
otros municipios, instituciones
públicas o privadas.
Tamazula de
Gordiano


Totatiche
Reglamento para la Protección del
Medio Ambiente y Ecología (Art.
73)
Reglamento de ecología para el
municipio de Colotlán, Jalisco. (Art.
91)
Reglamento Municipal de Ecología
y Protección al Medio Ambiente
(Art. 122)
Reglamento de Ecología (Art. 91)
Chiquilistlán
Reglamento para la Protección al
Ambiente y la Preservación Ecológica
del Municipio de Chiquilistlán Jalisco
Cuautitlán de García
Barragán

Reglamento de Ecología. (Art. 15)

Reglamento de Ecología. (Art. 14)

Reglamento de Ecología San
Gabriel (Art. 31)
El Limón
San Gabriel
El Grullo
Reglamento Municipal de Ecología y
Protección al Ambiente de El Grullo,
Jalisco
Gómez Farías
Reglamento de Protección al Ambiente
Art. 44. Celebrar acuerdos y
convenios de coordinación con los
Ayuntamientos de los municipios
colindantes, excepto con los de otras
entidades federativas, a fin de recibir
o enviar residuos sólidos o peligrosos
para su disposición final en sitios que
previamente sean autorizados por el
Municipio.
El Ayuntamiento, conforme a lo
dispuesto por las Leyes General y
Estatal de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, participará en
las actividades y medidas de
conservación, administración,
desarrollo y vigilancia de las áreas
naturales protegidas, celebrando,
para tal efecto, convenios de
coordinación con la Federación y el
Estado, a efecto de regular las
materias que a continuación se
enuncian
Art. 7. El H. Ayuntamiento, el Consejo
Municipal de Ecología, la SEMADES,
SEMARNAT y demás dependencias,
dentro del marco de la coordinación,
vigilaran el cumplimiento y aplicación
de las diversas disposiciones legales
y reglamentarias referentes a la
protección del medio ambiente,
conforme a lo señalado en la Ley
General y Estatal del Equilibrio
Ecológico y la Protección del
Ambiente.
Art. 4. La Coordinación de los tres
niveles de gobierno (Federal, Estatal
y Municipal) con otros municipios y
regiones, para la buena eficacia de
las acciones ambientales.
27
Guadalajara

La Manzanilla de la
Paz

Reglamento para la Protección del
Medio Ambiente y la Ecología en el
Municipio de Guadalajara (Art. 59 y
63)


Mascota
El Ayuntamiento podrá formalizar
convenios con otros ayuntamientos o
instituciones públicas o privadas para
el reuso de los residuos industriales
recuperables.
El Ayuntamiento podrá celebrar los
convenios necesarios para procesar
los residuos sólidos que provengan
de otros municipios, instituciones
públicas o privadas.
Mezquitic

Reglamento Municipal para la
Protección del Medio Ambiente y
el Equilibrio Ecológico (Art. 105 y
110)
Ecología y Protección al Ambiente
(Art. 114 y 119)
Huejúcar
Jilotlán de Dolores



San Diego de
Alejandría
Jamay
Protección Ambiental y Ecología
Art. 32. El Sistema de Gestión
Ambiental Municipal se articulará con
las entidades territoriales
circunvecinas, mediante el
establecimiento de convenios de
coordinación, que tengan como fin
concertar y cooperar en el diseño de
reglamentos, políticas y planes
ambientales regionales.
La Huerta

Tizapán el Alto

Valle de Guadalupe


Reglamento de Ecología y
Protección al Ambiente (Art. 9)
Reglamento de Protección al
Medio Ambiente y la Preservación
Ecológica del Municipio de Villa
Purificación, Jalisco. (Art. 10)
Autorizar convenios de colaboración
con el Ejecutivo del Estado, los
demás Municipios, y con los
Organismos Públicos estatales o
intermunicipales, para la prestación
del servicio de limpia, recolección,
transporte, co-procesamiento,
tratamiento, reciclaje, reuso,
transferencia y disposición final de
residuos;
Lagos de Moreno
Mexticacán

Villa Purificación
Pihuamo
Reglamento del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente
Art. 59. El municipio conforme a lo
dispuesto por la legislación ambiental
participara... celebrando convenios de
coordinación con la Federación y el
Estado...como posteriormente se
enuncia Fracc. II. La coordinación de
las políticas federales, estatales y
municipales colindantes. Fracc. VII.
La elaboración conjunta de los
programas de manejo de las Áreas
Naturales del municipio.
Concertar convenios con la
Federación, el Estado o los
Municipios para la mejor
prestación de los servicios públicos
Art. 17. Las atribuciones
gubernamentales, en materia de
preservación y restauración del
equilibrio ecológico y protección al
ambiente, que son objeto de este
reglamento, serán ejercidas, de
manera concurrente, por el gobierno
del estado y los gobiernos
28
municipales, Para tal efecto, el
gobierno del estado y los gobiernos
municipales podrán celebrar
convenios entre ellos o con la
federación, en los casos y las
materias que se precisan en la Ley
Federal DEL EQUILIBRIO
ECOLOGICO Y LA PROTECCION
AL AMBIENTE .
Puerto Vallarta
Reglamento de Ecología para el
Municipio de Puerto Vallarta
San Marcos
Reglamento de Residuos Municipales
Tecalitlán


Reglamento Municipal de Ecología
Reglamento de Ecología
Valle de Juárez
Tlajomulco
Ordenamiento de manejo de Residuos
Sólidos del Municipio de Tlajomulco de
Zúñiga
Art. 9. Buscará celebrar acuerdos con
los municipios con los cuales exista
coincidencia geográfica,
socioeconómica o de problemática
ambiental, para realizar acciones
conjuntas de beneficio
ambiental.
Art. 7. Corresponde al Municipio, en
la esfera de su competencia, el
manejo de los residuos sólidos
municipales y, mediante convenios de
coordinación con las autoridades
federales y estatales competentes,
los residuos sólidos no peligrosos y
residuos especiales, sin embargo
podrá coordinarse, asociarse,
autorizar o concesionar todo o parte
de este servicio público, a
instituciones o entidades públicas,
privadas o sociales, para una
prestación más eficaz y eficiente del
mismo.
Art. 68. Para los residuos sólidos
generados en otros municipios y que
pretendan ser depositados en
terrenos dentro del municipio de
Tecalitlán, el H. Ayuntamiento deberá
celebrar un convenio de colaboración
con las autoridades de los municipios
generadores, en los que se
especifique de manera clara: El lugar
donde deberán ser depositados. El
transporte. La temporalidad
Periodicidad. Tipo de residuos. La
contraprestación a favor del municipio
de Tecalitlán.
Art. 5. Corresponde al Ayuntamiento:
l. Los servicios de limpia, recolección,
traslado, tratamiento y disposición
final de residuos,
a través del Presidente Municipal.
II. La concesión total o parcial de los
servicios públicos a que se refiere la
fracción anterior.
III. La celebración de convenios con
el Ejecutivo Estatal y con los
ayuntamientos del estado, para la
prestación de los servicios a que se
refiere la fracción I de este artí-
29
Zapotiltic
Reglamento de Ecología
Art. 6. La participación, bajo la
anuencia y/o acuerdo con los
Municipios vecinos, en la atención de
los asuntos que afecten el equilibrio
ecológico de los Municipios vecinos y
que generen efectos ambientales en
la circunscripción territorial del
Municipio.
Zapotlán el Grande
Reglamento de Ecología y Protección
al Medio Ambiente del Municipio de
Zapotlán El Grande, Jalisco.
Art. 4 . El H. Ayuntamiento podrá
celebrar convenio con los demás
municipios cuando estas acciones
impliquen medidas comunes de
beneficio ecológico.
30
2. Experiencias de cooperación intermunicipal en México
Dentro de este apartado se presentan experiencias de cooperación municipal
tanto en México de las áreas de Servicios Públicos, Infraestructura y Medio
Ambiente. Cabe señalar que dentro de la metodología se identificaron sesenta
y cuatro experiencias de cooperación intermunicipal en México en el período
2001 – 2012, estas experiencias fueron recuperadas de las bases de datos del
Premio Gobierno y Gestión Local.
2.1. Experiencias de servicios públicos
La revisión de la base de datos de experiencias de cooperación intermunicipal
permitió reconocer que pese la posibilidad que el marco institucional otorga a
los gobiernos municipales para implementar estos esquemas en la prestación
de los servicios públicos, la existencia de los mismos es escasa y se concentra
en la provisión de seguridad pública, los cuales se pueden ejemplificar a través
de los siguiente programa.
2.1.1. Programa intermunicipal de seguridad pública
En el año 1998 se implementó el programa “por una región más segura, unidos
contra la inseguridad” en los municipios de Torreón, Gómez Palacios y Lerdo,
el primero en el estado de Coahuila y el resto en la entidad de Durango; el cual
emitía mensajes relacionados con los problemas de seguridad pública que
aquejaban a estos territorios.
Más tarde, en el año 2001, este programa se actualizó y cambio su nombre, sin
embargo, la estructura inicial se mantiene y tiene como objetivo “alentar,
mantener la atención y la participación de la sociedad civil, así como su
integración a la manera dinámica en las tareas de prevención y concientización
de los roles que esta juega dentro de los principales problemas de seguridad
pública” (PGGL, 2001)
Las direcciones de seguridad pública de los municipios de Torreón, Gómez
Palacios y Lerdo participan activamente en el diseño de las campañas, sin
31
embargo, en este programa participan las direcciones de comunicación social
de dichos municipios, grupos de teatro e instituciones de auxilio
Para operar el programa se emiten campañas con mensajes sobre temas de
seguridad pública que afectan a los tres municipios a través del apoyo del
grupo Multimedios Estrellas de Oro, S.A. de C.V que trabaja en televisión, radio
y prensa; el cual otorga espacios sin costo para la emisión de la campaña.
Adicionalmente, para obtener la información sobre los principales problemas y
a su vez evaluar el efecto del programa se cuenta con los servicios telefónicos
de emergencia así como los reportes que se levantan en las correspondientes
direcciones de seguridad.
Los resultados de este programa han sido favorables, ya que se redujeron los
índices delictivos en temas como secuestros, asaltos bancarios, accidente por
estado alcoholizado, entre otros así como una disminución de llamadas de
emergencia falsas, proporcionando adicionalmente un sentido de seguridad en
la región.
2.1.2. Programa intermunicipal de seguridad pública y tránsito terrestre
del distrito de Lirdizabal y Uribe.
Los altos índices de violencia, crimen e infracciones de diversas índoles en los
municipios de Santa Ana Chlautempan; Apetatitlan de Antonio Carvajal; Cantla
de Juan Cuamatzi; Amaxac de Guerrero; Santa Cruz Tlaxcala; La Magdalena
Tialteluico; y San Francisco Telanohcan del estado de Tlaxcala fomentaron la
búsqueda de soluciones para combatir este problema público.
Como resultado se creó el programa intermunicipal de seguridad pública y
tránsito terrestre del distrito de Lardizabal y Uribe (conformado por los
municipios señalados anteriormente) con el objetivo de “fomentar el respeto por
la filosofía de la seguridad pública y el tránsito terrestre de cada jurisdicción,
impulsar el desarrollo tecnológico en la seguridad y el tránsito” (PGGL, 2001)
así como mejorar el marco institucional que permita incrementar la calidad de
este servicio público.
32
Para dar certidumbre a este programa, los diversos municipios firmaron un
convenio de colaboración intermunicipal y regional con su respectivo
reglamento que regula la actuación del gobierno federal, estatal y municipal, en
los diversos ámbitos de su competencia en materia de seguridad pública.
2.2. Experiencias de infraestructura
Las experiencias de cooperación intermunicipal en el ámbito de la
infraestructura se han enfocado la movilidad, por lo cual los casos presentados
a continuación se relacionan con la provisión de infraestructura vial en distintos
municipios del país.
2.2.1. Carretera Intermunicipal Naupan – Huauchinango
En el año 2001 el municipio de Naupan en el estado de Puebla que forma parte
de la zona de la Sierra Norte de la entidad federativa presentaba importantes
deficiencias en su infraestructura vial, ya que la mayoría de los caminos de
acceso al municipio eran de terracería, los cuales en primera instancia era
insuficientes y ocasionaban problemas durante los temporales de lluvia al
volverse intransitables.
Las implicaciones que las características de los caminos de acceso al
municipio traían a las actividades económicas y sociales iban más allá de la
sola molestia por las condiciones de esta infraestructura; debido a que la
ausencia de vías en buen estado incrementaba los costos de transporte de los
productos generados en el municipio, dificultaba el intercambio comercial y
reducía las posibilidades de incentivar actividades turísticas.
En busca de una solución, el municipio de Naupan obtuvo acceso a un fondo
concursable creado por el gobierno del estado que pretendía apoyar proyectos
intermunicipales que lograrán fomentar el desarrollo regional; así, en unión con
el municipio de Huachinango decidieron impulsar el proyecto denominado
Carretera Intermunicipal Naupan- Huauchinango.con el objetivo de “mejorar y
33
facilitar la comunicación, disminuir el tiempo de transporte y los costos de
fletes, impulsando así el desarrollo agropecuario” (PGGL, 2001)
Este proyecto consistía en la pavimentación de 7 kilómetros de carretera que
vinculara a los municipios de Naupan y Huauchinango; para lo cual el gobierno
del estado de Puebla contribuyó con $7,850,000 pesos, mientras que el
municipio de Naupan participó con $2,000,000 pesos y por último, el municipio
de Huauchinango aportó $3,000,000 pesos al proyecto, generando un fondo de
$12,850,000.
Esta obra comenzó en el año 2002 y concluyó en el año 2005 beneficiando a
una población de 20,000 habitantes; mejorando la infraestructura vial de ambos
municipios y proporcionado elementos que favorecen el acceso a estos
territorios así como las actividades económicas y sociales que se desarrollan
en su interior.
2.2.2. Programa de administración de obra pública
Los municipios de Tahdziú y Tixméhuac del estado de Yucatán tenían antes del
año 2003 problemas de ineficiencia en la construcción de obra pública, al ser
de altos costos y mala calidad; debido principalmente a que se contrataban a
personas sin las capacidades técnicas, financieras y normativas necesarias
para realizar los proyectos de obra pública municipal.
Adicionalmente, estos municipios tenían problemas para financiar de forma
independiente los proyectos de obra pública que deseaban implementar, ya
que son espacios con presupuestos limitados y problemas como la marginación
y el desempleo.
Ante este panorama, los ayuntamientos de ambos municipios decidieron
cooperar para resolver este problema, a pesar de que existían diferencias
políticas debido a que dichos municipios eran gobernados por diferentes
partidos políticos; sin embargo, los problemas existentes impulsaron a los
34
ayuntamientos de los municipios de Tahdziú y Tixméhuac a buscar una
solución.
La creación del programa de administración de obra pública tuvo como
propósito mejorar la calidad de la obra pública y eficientar a su vez los recursos
destinada a la misma así como “crear un registro de las obras que se realicen
con el fin de que haya transparencia en el manejo de los recursos económicos
de nuestros ayuntamientos,
eficientar el desarrollo de las obras al dar
seguimiento de programas y acciones; y fomentar el diálogo intermunicipal para
poder dar solución a problemas comunes” (PGGL, 2003)
Para llevar a cabo el programa se contrató a un ingeniero civil especializado en
obra pública, al cual, para mejorar sus condiciones laborales se le estipuló un
contrato en ambos municipios. La secretaria de planeación y presupuesto a
través de la dirección de infraestructura social básica del estado de Yucatán
proporcionó asesoría a los ayuntamientos para determinar el perfil que debería
tener el responsable de la obra pública, considerando las habilidades
necesarias para gestionar recursos públicos y cumplir con los requerimientos
de la normatividad en la materia.
La contratación de esta persona ha tenido beneficios importantes para el
desarrollo de obra pública en los municipios de Tahdziú y Tixméhuac, ya que
existe un mayor control de la obra pública y se realizan los trámites en tiempo y
forma, facilitando la transparencia y rendición de cuentas. Adicionalmente se ha
fomentado la planeación urbana, permitiendo programar, proyectar y
presupuestar las obras públicas en ambos municipios.
De forma particular, este programa ha permitido incrementar el número de
obras públicas en los municipios, se han ampliado calles y redes de alumbrado,
rehabilitado espacios públicos, creado infraestructura para la producción y
mejorado la imagen urbana de estos territorios.
35
2.2.3. Sendero intermunicipal de movilidad interna
La necesidad de generar espacios públicos para la convivencia y esparcimiento
de la población, así como la movilidad entre diversos municipios dio como
resultado en el año 2006, la creación de la obra pública denominada sendero
intermunicipal de movilidad interna, el cual tiene como objetivo “brindar un
espacio público a la sociedad para desplazarse, reutilizando la infraestructura
de comunicación en desuso que dé solución junto con otras actuaciones a el
problema
de movilidad
que
se
presenta…favoreciendo
el rescate
y
preservación del patrimonio natural y cultural, además de dotar de una opción
de turismo alternativo a la región” (PGGL,2005)
La creación de esta infraestructura contó con la participación del gobierno
federal, el gobierno del estado de Hidalgo y los municipios de Tulancingo de
Bravo, Santiago Tulantepec y Cuautepec de Hinojosa; los cuales cooperaron
para rehabilitar 17 kilómetros de
las antiguas vías del tren y generar un
sendero que además de conectar a dichos municipios sirviera como espacio
público para la recreación y esparcimiento de los municipios, considerando de
forma adicional la posibilidad de convertirse en un atractivo turístico para la
zona.
El sendero intermunicipal beneficia a 6,000 personas, concentrándose en forma
particular en cuatro grupos de población que hacen uso de dicha
infraestructura; adultos mayores, personas con discapacidad, jóvenes y
familias, los cuales utilizan este espacio para desplazarse de forma segura
entre los municipios, y realizar actividades deportivas y recreativas.
2.3.
Experiencias de medio ambiente
A continuación se presenta un ejemplo de experiencias de cooperación
intermunicipal en el tema de medio ambiente, teniendo como variable principal
el tema de los Residuos Sólidos Urbanos, la cooperación en este tema ha
36
tomado fuerza, ya que se ha incentivado por parte de los gobiernos estatales y
a su vez contribuye a la economía del municipio.
2.3.1. Intermunicipalidad con visión Territorial como Estrategia para el
Desarrollo Rural Sustentable: Región de Tierra Caliente del Estado de Guerrero
Este programa tuvo sus inicios en el 2007, el cual estuvo integrado por los
municipios de Pungarabato, Ajuchitlan del Progreso, Arcelia, Coyuca de
Catalan, Cutzamala de Pinzon, San Miguel Totolapan, Tlalchapa, Tlapehuala,
Zirandaro (Premio Gobierno y Gestión Local, 2008).
Dentro de su objetivo principal se trata de resolver el problema de los tiraderos
de basura a cielo abierto que tienen los ayuntamientos. Para dar solución a
esta problemática, los nueve municipios suscribieron un convenio de
asociación intermunicipal para la prestación del servicio público del manejo y
disposición final de residuos sólidos urbanos, mediante un acuerdo formal de
ayuntamientos para constituir la “Asociación de Municipios de la Región de
Tierra Caliente” (Gobierno del Estado de Guerrero, 2007).
Con la implementación de este programa se obtuvieron resultados
significativos, resolviendo no únicamente el problema de saneamiento básico
como lo es el de la limpieza, recolección y disposición final de los residuos
sólidos municipales, que requieren asesoría legal, asistencia técnica,
financiamiento, participación social y visión empresarial. Se sentaron las bases
para seguir resolviendo la problemática de los servicios públicos básicos como
son el agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas
residuales, mercados y centrales de abasto, rastros, seguridad pública entre
otros.
Se estimuló la participación, la acción colectiva de la ciudadanía, la
coordinación interinstitucional (de los tres órdenes de gobierno) y cumplir con la
obligación de las Normas Oficiales Mexicanas. Con este programa se benefició
directamente a toda la población de la región. Dentro de las evidencias exitosas
37
más claras del programa de Intermunicipalidad con Visión Territorial, es que se
realizaron obras y servicios públicos multianuales, que difícilmente un solo
municipio pudiera realizar, inclusive una sola obra en todo su periodo de
gobierno, por las limitaciones financieras con las que se enfrentan los
municipios de México (PGGL, 2008).
2.3.2. Proyecto del Sistema Regional de Recolección y Disposición Final de
Basura de la Asociación de Municipios de la Zona Norte del Estado de
Guerrero (AMZNEG)
Este programa inició impulsado por el Consejo Intermunicipal de la Asociación
de Municipios de la Zona Norte de Estado de Guerrero (AMZNEG), que en su
POA del ejercicio 2003, realizó un estudio de pre factibilidad para el Manejo
Integral de los Residuos Sólidos de los Ocho Municipios que integran la
Asociación, los cuales son: Atenango del Rio, Cocula, Huitzuco de los
Figueroa, Tepecoacuilco de Trujano, Iguala de la Independencia, Buenavista
de Cuellar, Copalillo y Cuetzala del Progreso.
Su objetivo general es establecer, con apego a la legislación y normatividad en
la materia, un sistema adecuado y sustentable para manejo Integral de los
residuos sólidos urbanos de los ocho municipios que integran la AMZNEG.
La asociación de estos municipios ha seguido trabajando en conjunto después
de este programa, en otros ámbitos. Existe un respaldo jurídico en el que se
permite su coordinación intermunicipal. En el año 2009 el Estado de Guerrero
llevo a cabo el programa “Programa Estatal para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos Sólidos” en donde la Asociación de Municipios de la
Zona Norte trabajó en conjunto.
2.3.3. Aprovechamiento Forestal Sustentable (Pueblos Mancomunados: una
forma de vida ancestral y contemporánea)
Este programa está integrado por los municipios de San Miguel Amatlan, Santa
Catarina Lachatao y Santa María Yavesia del Estado de Oaxaca, teniendo así
38
como principal objetivo aprovechar los bosques del Mancomún, asegurando su
preservación
mediante
la
observancia
de
restricciones
ecológicas
y
considerando la productividad y condiciones de crecimiento de cada especie,
así como la aplicación de los ingresos generados en pro de la población.
Este programa surgió ante la necesidad de generar fuentes de empleo en la
jurisdicción, tomando como base la mano de obra calificada que laboraba en
las empresas cuyas concesiones de explotación culminaron en 1976. La
Unidad, creada a fines de los setenta y con aserradero desde 1989, tiene como
objetivos generales aprovechar los bosques del Mancomún, asegurando su
preservación
mediante
la
observancia
de
restricciones
ecológicas
y
considerando la productividad y condiciones de crecimiento de cada especie,
así como la aplicación de los ingresos generados en pro de la población.
Aunque 41% del territorio es apto para el aprovechamiento forestal, sólo se ha
utilizado 18%; mientras que 57% se destina a resguardo de la biodiversidad y
el ecosistema, y reforestación. La Unidad, en modernización constante, y
capacitando a proyectos afines en localidades vecinas, ha contribuido a gestar
otras empresas y al desarrollo de infraestructura básica en el Mancomún
(PGGL, 2005).
En la actualidad los municipios trabajan aun en conjunto en este proyecto y
otros similares, debido a que se encuentran en la sierra de Oaxaca, cuentan
con una amplia diversidad de fauna y flora (siendo de las más importantes a
nivel nacional), así como diversos lugares turísticos. El gobierno del estado
aportó en el 2013, una cantidad de $200 millones de pesos para el uso de
madera, que es el fundamento del programa, y se tienen proyecciones del
proyecto hasta el 2025.
39
3. Casos de cooperación intermunicipal en Jalisco
La cooperación intermunicipal ha sido una oportunidad para que los municipios de
México busquen soluciones a sus problemas en materia de servicios públicos,
infraestructura y medio ambiente. Esta situación se ha replicado en los gobiernos
municipales del estado de Jalisco, donde es posible identificar experiencias de
cooperación a través de la creación de organismos o asociaciones de carácter
intermunicipal.
Por lo anterior, el objetivo de este apartado es analizar las principales
características de cuatro casos de cooperación intermunicipal implementados en
el estado de Jalisco con el propósito de identificar y reconocer factores de éxito
para el desarrollo de futuros esquemas de cooperación en los temas de servicios
públicos, infraestructura y medio ambiente.
Para cumplir con este objetivo, el capítulo se conforma de cinco apartados, en
donde se describen los casos del sistema intermunicipal de servicios de agua
potable, el consejo metropolitano de Guadalajara, el sistema intermunicipal de
manejo de residuos y la junta intermunicipal de medio ambiente para la gestión
integral de la cuenca baja del río Ayuquila; para continuar con el último apartado
que presenta un análisis comparado de las experiencias de cooperación
intermunicipal en Jalisco.
3.1. Sistema Intermunicipal de Servicios de Agua Potable (SIAPA)
El Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable (SIAPA) es un
organismo público descentralizado intermunicipal creado el 21 de marzo de 1987
que tiene como objetivo regular la provisión de los servicios públicos de agua
potable, alcantarillado, tratamiento y saneamiento de aguas residuales, la cual
inicialmente consideraba solo a los principales municipios de la zona metropolitana
de Guadalajara.
40
Previa a la existencia del SIAPA existían otros organismos que eran responsables
de la gestión del agua en la ZM de Guadalajara “existían juntas locales y
patronatos para la administración del agua; sin embargo, debido a la problemática
existente, se realizaron los estudios necesarios para determinar la viabilidad de la
fusión de dichos organismos, consolidándose en uno solo” (SIAPA, 2008:23)
El SIAPA está conformado por los municipios de Guadalajara, Zapopan,
Tlaquepaque y Tonalá; sin embargo, este sistema puede ofrecer sus servicios a
otros municipios del estado de Jalisco a partir de las modificaciones que ha sufrido
a su marco institucional.
Desde sus inicios el SIAPA tuvo problemas financieros relacionados con la deuda
así como dificultades en materia de eficiencia. Ramírez y Ponce (1998) realizaron
un análisis de este organismo y determinaron la ausencia de planeación y
evaluación; fallas técnicas, administrativas y operativas; sin mecanismos de
participación ciudadana y falta de responsabilidad y transparencia por parte de los
funcionarios que laboraban en dicho sistema. Esta situación propició que los
autores advirtieran desde dicho año que “no puede concluirse que SIAPA sea un
organismos metropolitano que opere adecuadamente en términos administrativos
ni políticos Y los nexos que establece con las instancias políticas (municipales,
estatales y federales) así como con la ciudadanía implican que reconoce
escasamente la dependencia que se encuentra respecto a ellos” (p. 125)
Las reformas al artículo 115 constitucional del año 1999 obligaron al SIAPA a
eliminar la participación del gobierno estatal en el mismo; de tal forma que en el
año 2002 se transformó en un organismo público descentralizado intermunicipal
con personalidad jurídica y patrimonio propios a través de la firma del convenio de
asociación intermunicipal; lo que se convirtió en una nueva oportunidad para
mejorar la operación del sistema.
41
Hasta antes del año 2013, el SIAPA era dirigido a través del Consejo de
Administración, el cual se conformaba por los presidentes de los municipios
miembros del organismo, los cuales seleccionaban un presidente de entre los
mismos, un secretario, director general, dos representantes de los ayuntamientos
de Guadalajara, Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan así como tres representantes del
Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado.
En sus orígenes el gobernador del estado de Jalisco era el presidente del Consejo
de Administración, sin embargo, el nuevo marco institucional de la asociación
intermunicipal señalaba que dicha presidencia debería recaer en un miembro del
consejo por lo cual se fue turnando entre los presidentes municipales miembros
del organismo.
Los municipios que formaron parte de la asociación intermunicipal tuvieron acceso
a la infraestructura instalada del SIAPA y la posibilidad de que se ampliara la
cobertura de los servicios prestados por el organismo en sus respectivos
territorios. Adicionalmente la delegación del cobro del servicio de agua y drenaje y
la administración de los mismos se convirtió en un incentivo para que los
ayuntamientos aprobaran la conformación de este organismo.
Los principales logros o beneficios que ha tenido el SIAPA como organismo es la
ampliación de la cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento en la
zona metropolitana de Guadalajara. En la tabla 7 se observa que los municipios de
Tlaquepaque y Tonalá han sido los más beneficiados, así, este último tenía una
cobertura de agua potable del 53.7% en el año 1990 que se incrementó al 86.9%
en el año 2010, mientras que su cobertura de drenaje creció 25.8% en el mismo
periodo.
42
Tabla 7. Coberturas de agua potable y drenaje en las viviendas de la zona
metropolitana de Guadalajara.
Municipio
1990
Agua
2000
Drenaje
Agua
2010
Drenaje
Agua
Drenaje
Guadalajara
96.5%
97.3%
97.5%
98.4%
96.6%
97.0%
Tlaquepaque
70.3%
77.7%
85.1%
92.4%
94.0%
97.4%
Tonalá
53.7%
70.1%
77.3%
90.8%
86.9%
95.9%
Zapopan
80.4%
86.5%
91.3%
95.9%
95.1%
97.0%
Fuente: INEGI
La reducción de los costos de producción fue un beneficio adicional de la
existencia del organismo intermunicipal. Para reconocer dicho beneficio es posible
comparar el costo de producción2 por m3 de agua del SIAPA contra algún
municipio similar a los miembros del sistema que proporcione los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento de forma individual. En la gráfica 1 se
observa que el municipio de León que cuenta con una población muy cercana a la
existente en el municipio de Guadalajara tiene costos de producción mucho más
altos que los realizados por el SIAPA, lo que permite ejemplificar que la existencia
de este organismo reduce costos en la producción de este servicio público.
2
Se obtiene al dividir los costos de operación, mantenimiento y administración entre el volumen de agua
producido anualmente
43
Gráfica 1. Costos entre volumen producido 2002- 2011
14
12
10
8
6
4
2
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
León
SIAPA
2008
2009
2010
2011
Fuente: Elaboración propia con datos de Pigoo (2015)
Otro beneficio importante derivado del incrementó de la cobertura es el efecto en
la marginación de los municipios de la ZM de Guadalajara que son miembros del
SIAPA; ya que dicho índice contempla entre sus variables la cobertura de agua
entubada y drenaje que tienen los ocupantes de las viviendas; así, en la tabla 8 se
observa que el grado de marginación de los municipios de Tlaquepaque y Tonalá
ha tenido una mejora importante a partir del año 2000.
Tabla 8. Grado de marginación de los municipios miembros del SIAPA
Municipios
Guadalajara
Tlaquepaque
Tonalá
Zapopan
Fuente: CONAPO
1990
Muy bajo
Bajo
Bajo
Muy bajo
2000
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
2010
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
El marco normativo del SIAPA estaba conformado por el convenio de asociación
intermunicipal que fue derogado y en sustitución se creó la Ley que crea el
44
organismo público descentralizado del poder ejecutivo denominado sistema
intermunicipal de los servicios de agua potable y alcantarillado. Adicionalmente
existe el reglamento interno del SIAPA y el reglamento que regula la integración y
operación de la comisión tarifaria del mismo organismo.
De forma externa, el marco institucional en materia de agua federal y estatal
influye en la operación del SIAPA, así como la normatividad relacionado con la ley
de ingresos estatal debido a que este organismo realiza los cobros del servicio a la
población.
Uno de los principales problemas que ha tenido que afrontar el SIAPA se relaciona
fuertemente con el inadecuado manejo de los recursos del organismo. Como se
puede
observar
en
la
tabla
9;
el
gasto
de
personal se
incrementó
significativamente en los últimos años, mientras que el gasto de inversión ha sido
inestable y en muchos años menor al esperado.
Tabla 9. Presupuesto de egresos del SIAPA 2007-2014. (Pesos 2010)
Año
Egresos
Gastos de Personal
2007
$ 1,931,083,234.35
$ 553,549,108.17
2008
$ 3,233,627,487.90
$ 636,838,157.04
2009
$ 3,121,337,880.85
$ 731,758,923.62
2010
$ 2,887,184,988.07
$ 758,420,965.51
2011
$ 2,818,587,529.82
$ 788,210,249.06
2012
$ 2,353,865,865.13
$ 808,296,360.25
2013
$ 2,396,540,708.44
$ 807,370,615.45
2014
$ 3,038,323,058.20
$ 913,310,990.72
Fuente: Informes financieros del SIAPA
Gastos de Operación
Gastos de Inversión
$
$
$
$
$
$
$
$
$ 284,012,664.29
$ 1,311,597,568.35
$ 1,095,666,322.87
$ 949,531,148.90
$ 815,540,168.61
$ 187,526,533.79
$ 257,970,800.86
$ 887,414,852.58
848,442,225.57
1,016,923,322.81
1,110,428,167.76
1,007,795,661.08
1,007,795,661.08
1,149,348,223.58
1,331,199,292.14
1,237,597,214.90
Otro elemento con implicaciones importantes para el destino del SIAPA se
relacionó con los problemas financieros derivados de la falta de transparencia en
el uso del crédito adquirido con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con
BANOBRAS así como el exceso de deuda “el sistema intermunicipal de agua
45
potable y alcantarillado (SIAPA) es el organismo público descentralizado más
endeudado en México” (El informador, 20133)
Estos problemas propiciaron que en el año 2011 el consejo de administración
anunciara la reestructuración del SIAPA para transformarse en Metroagua,
contemplando así “una reestructuración interna y operativa destinada a disminuir
dependencias y reducir el gasto corriente, así como la integración formal de los
municipios de El Salto, Juanacatlán y Tlajomulco de Zúñiga que no estaban
contemplados” (Arellano, 2013).
Esta transformación nunca se logró a concretar, en cambio, en el año 2013 el
SIAPA se transformó en un organismo público descentralizado del poder ejecutivo
del estado de Jalisco, manteniendo su personalidad jurídica y patrimonio propios.
Con este cambio se disolvió la asociación intermunicipal y actualmente los
municipios deben celebrar convenios con el gobierno estatal para “la prestación
más eficiente de los servicios públicos de agua potable, no potable, residual,
tratada y agua negra, saneamiento de las aguas residuales y drenajes sanitarios y
pluvial en el ámbito de competencia del Estado de Jalisco” (Ley SIAPA, 2013)
3.2. El Consejo Metropolitano de Guadalajara
El Consejo Metropolitano de Guadalajara (CMG) es reconocido como el
“organismo básico de coordinación y concertación para las acciones de alcance
municipal en la zona metropolitana de Guadalajara” (Consejo metropolitano de
Guadalajara; 2000) y se creó en el año 1989 como respuesta a la crisis urbana
resultado del modelo de metropolización que vivió la ciudad desde la década de
los años 50´s del siglo pasado.
El principal objetivo del CMG es “mejorar en todos los aspectos los niveles de
vida de la ciudadanía en general y a procurar un mejor y más eficiente desarrollo
3
http://www.informador.com.mx/jalisco/2013/445294/6/el-siapa-es-lider-nacional-en-deuda.htm
46
urbano de la Zona Metropolitana de Guadalajara, así como la atención de sus
servicios públicos” (Ibidem: 1). De forma particular, el CMG tiene injerencia en los
temas de crecimiento urbano; servicios públicos, incluidos aquellos relacionados
con el medio ambiente; infraestructura urbana; vialidades y servicios de transporte
así como seguridad pública.
Inicialmente, el CMG estaba conformado por los municipios de Guadalajara,
Tlaquepaque, Tonalá y Zapopan, sin embargo, el marco institucional posibilitaba la
oportunidad de participar en este organismos a los municipios de El Salto,
Ixtlahuacán de los Membrillos, Juanacatlán y Tlajomulco de Zúñiga, los cuales
forman parte de la zona metropolitana de Guadalajara declarada por el Consejo
Nacional de Población (CONAPO) en el año 2009.
El CMG se conforma por un presidente que será el gobernador del estado de
Jalisco y por consejeros titulares, representados por los presidentes municipales y
los secretarios de desarrollo urbano y rural; vialidad; promoción económica y
desarrollo; fomento turístico artesanal y pesca; salud y bienestar social; educación
y cultura; así como el procurador general del estado, el director del sistema
intermunicipal de servicios de agua potable y alcantarillado (SIAPA), el director
general de la comisión estatal de ecología y los delegados estatales de las
secretarias de desarrollo urbano y ecológico, reforma agraria y la comisión para la
regularización de la tenencia de la tierra y por último el secretario técnico del
gobernador.
De acuerdo a Arellano (2013) las funciones y objetivos del CMG no han cambiado
sustancialmente desde su formación, por lo cual, en la actualidad tienen “como
atribución revisar y en su caso, presentar propuestas para la actuación el plan de
ordenamiento de la zona metropolitana de Guadalajara, así como de los planes
parciales de desarrollo urbano de los municipios” (p.89). Adicionalmente el CMG
realiza acciones en materia de desarrollo urbano, reservas territoriales, planeación
47
urbana, políticas de vivienda, servicios públicos, control de la contaminación
atmosférica, conservación del patrimonio histórico, infraestructura y equipamiento
urbano y servicios públicos.
Sin embargo, de manera informal se reconoce que el CMG se concentra en
determinar las obras públicas que se realizarán en la zona metropolitana de
Guadalajara, de tal forma que es “un espacio de negociación política en donde, si
bien es cierto que la partidización y las coyunturas en momentos someten su vida
interna y el desarrollo urbano, en esta instancia se discute y deciden las obras de
infraestructura con carácter metropolitano” (Ibídem: 90)
La participación de los presidentes municipales en el CMG les permite gestionar
recursos para realizar obra pública en su municipio. De acuerdo a la información
recolectada de informes y medios de comunicación es posible reconocer que el
municipio de Guadalajara ha sido el más beneficiado por los recursos del CMG al
contar con 28 proyectos de obra pública, seguido de Zapopan y Tlaquepaque que
lograron obtener 25 y 24 proyectos respectivamente entre el año 2008 y 2014.
Tabla 10. Proyectos de obra pública asignados mediante el CMG
Año
Guadalajara
Tonalá
2008
0
1
2009
2
1
2010
13
5
2011
1
2
2012
2
0
2013
3
1
2014
7
5
Total
28
15
Tlaquepaque
2
2
8
2
4
1
5
24
Ixtlahuacán
El
de Los
Zapopan
Salto
Membrillos
0
1
4
0
1
2
2
2
5
4
2
1
0
0
3
0
0
3
0
4
7
6
10
25
Tlajomulco
de Zúñiga
Juanacatlán
0
1
3
2
1
1
6
14
0
0
2
0
0
0
2
4
Los proyectos iniciales del CMG se concentraban en la creación de nodos viales y
algunas obras de infraestructura hidráulica; sin embargo, a partir del año 2010 se
reconoce la existencia de proyectos en materia de movilidad urbana, creación de
48
espacios públicos e incluso inversión en imagen urbana.
Adicionalmente se
observa que en los últimos años los proyectos de obra pública realizados a través
de los recursos del CMG ejecutan en etapas, lo que si bien ayuda a mejorar la
planeación urbana puede tener implicaciones en la culminación de dichos
proyectos.
El principal incentivo de los presidentes municipales para participar en el CMG es
la obtención de recursos financieros para realizar obras en sus municipios que de
otro modo no serían capaces de realizar. En el año 2014 se realizaron obras por
$1,070 millones de pesos. La obra más barata fue la primera etapa de la
rehabilitación de la imagen urbana del ingreso El Salto- Juanacatlán por $10
millones de pesos, mientras que el proyecto con mayor presupuesto fue la
segunda etapa de la construcción y equipamiento de red de bici pública
metropolitana, zonas 30 y ciclovías en la zona metropolitana de Guadalajara por
$147 millones de pesos.
Al revisar las obras programadas en los gobiernos municipales de la ZM de
Guadalajara se reconoce que son obras públicas con un presupuesto menor a las
realizadas a través del CMG; un ejemplo de lo anterior se observa en el municipio
de Zapopan, en donde en 2014 solo se identifican dos proyectos de infraestructura
que rebasan los $10 millones de pesos cada una, considerando adicionalmente
que este es uno de los principales municipios de Jalisco. Lo anterior permite
reconocer que el CMG les proporciona recursos a los municipios que lo conforman
para desarrollar infraestructura que se encuentra fuera de sus posibilidades de
crearla mediante sus presupuestos individuales.
Los ingresos para los proyectos contemplados por el CMG provienen del
presupuesto federal y estatal. A partir del año 2006 el presupuesto de egresos de
la federación otorgó recursos para la creación del Fondo Metropolitano que fueron
asignados a la zona metropolitana (ZM) del Valle de México y en el año 2007
49
dicha partida incluyó a las ZM de Guadalajara y Monterrey y ha continuado
incluyendo a otras ciudades del país a partir ese año, de tal forma que en las
reglas de operación del año 2014 incluyen a 47 zonas metropolitanas.
De acuerdo a lo estipulado en las reglas de operación del fondo metropolitano “los
recursos federales… pueden ser complementados con aportaciones adicionales
que realicen las entidades federativas y los municipios o demarcaciones
territoriales del Distrito Federal” (SHCP, 2014:18); por lo cual, los gobiernos
estatales e incluso los municipios realizan aportaciones adicionales para la
ejecución de los proyectos estipulados en el CMG; sin embargo, los recursos son
transferidos al gobierno estatal, siendo este el responsable de su ejecución, “lo
que permite que se distorsione la toma de decisiones debido a que los recursos
financieros otorgan gran poder al ejecutivo federal” (buscar!!)
El presupuesto estatal destinado al fondo para el consejo metropolitano se ha
incrementado en los últimos años como se observa en la tabla 2. En el año 2008
los recursos financieros crecieron de una forma significativa, no obstante, en
necesario considerar la inclusión de la ZM de Guadalajara en el fondo
metropolitano federal, los cuales se suman al presupuesto que otorga el gobierno
estatal, situación que explica dicho incremento.
Tabla 11. Presupuesto estatal para el consejo metropolitano de Guadalajara
2005-2014. (Pesos 2010)
Año
Fondo para el consejo
metropolitano
2005
$180,253,128.41
2006
$203,266,347.02
2007
$219,561,258.70
2008
$985,021,873.28
2009
$1,448,561,578.35
2010
$1,187,820,494.25
2012
$1,337,923,535.26
2013
$1,313,845,351.57
2014
$1,569,695,126.07
Fuente: Gobierno del estado de Jalisco, 2015
Porcentaje con respecto al
presupuesto total
0.5%
0.5%
0.5%
1.8%
2.3%
2.0%
1.9%
1.8%
2.0%
50
El CMG cuenta con un marco institucional interno que regula las acciones del
mismo y que básicamente se conforma por el Acuerdo que crea el Consejo
Metropolitano de Guadalajara y el Reglamento que norma el funcionamiento del
Consejo Metropolitano de Guadalajara; sin embargo, existe normativa externa que
influye en la operación y estructura del CMG, tal es el caso de las Reglas de
operación del fondo metropolitano, el cual determina la necesidad de contar con
un Consejo para el desarrollo metropolitano o una figura similar que sea
responsable de la asignación y aplicación de los recursos del fondo metropolitano
y que
debe ser presidida por el gobernador de la entidad federativa. Esta
situación implicó la inclusión de los municipios de Tlajomulco de Zúñiga,
Ixtlahuacán de los Membrillos, El Salto y Juanacatlán al CMG debido a que estos
son parte de la declaratoria de zona metropolitana
Adicionalmente, el CMG se suscribe en el marco regulatorio estatal de las zonas
metropolitanas; de tal forma que la Ley de coordinación metropolitana del estado
de Jalisco creada en el año 2011, señala las características y requisitos para
conformar una metrópoli en la entidad federativa y a su vez determina que la
coordinación metropolitana estará regulada por tres instancias intermunicipales; la
junta de coordinación metropolitana, el instituto metropolitano de planeación y el
consejo ciudadano metropolitano.
La junta de coordinación metropolitana es un órgano de coordinación política
intermunicipal que se conforma por el gobernador del estado de Jalisco y los
presidentes municipales de la ZM; una característica importante de esta instancia
de coordinación es que la presidencia de la misma se rota entre los presidentes
municipales. Sus principales atribuciones son la aprobación de la agenda y
planeación metropolitana y la gestión de asuntos metropolitanos con la federación
y el estado.
51
Por su parte, el instituto metropolitano de planeación tiene el objetivo de “coordinar
la planeación del área o región metropolitana correspondiente y apoyar
técnicamente a la junta de coordinación metropolitana” (Congreso Jalisco,
2011:11). Sus responsabilidades se enfocan en la elaboración de los documentos
y herramientas de planeación metropolitana que serán aprobados posteriormente
por la junta.
El consejo ciudadano metropolitano es “un órgano consultivo intermunicipal de
participación
ciudadana
representantes
de
las
y
carácter
asociaciones
honorifico,
vecinales
integrado
y
por
ciudadanos
organizaciones
civiles,
profesionales y académicas asentadas en el área o región metropolitana” (Ibídem,
13)
y
tiene
las
responsabilidades
de
hacer
consultas,
propuestas
y
recomendaciones a las instancias de coordinación metropolitana.
Como se puede observar, a partir del año 2011 las responsabilidades que
originalmente eran otorgadas al CMG se asignaron a otras instancias de
coordinación metropolitana; no obstante, las reglas de operación del fondo
metropolitano demandan la existencia de un consejo metropolitano para la gestión
de estos recursos, situación que ha evitado su desaparición.
Por lo anterior, las funciones del CMG se han relegado a la asignación de recursos
financieros para la creación de obra pública en la ZM de Guadalajara; sin
embargo, aun estas acciones poseen un vacío institucional, por lo cual “al no
contar con instrumentos jurídicos más sólidos, se han puesto en riesgo varios
recursos por cuestiones de coyuntura política, partidización o lucha por el
liderazgo” (Arellano, 2013:103)
52
3.3.
Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos - Sureste (SIMARSureste)
En Jalisco surge la idea del esquema de cooperación Sistema Intermunicipal de
Manejo de Residuos (SIMAR) en el año 2000 como un concepto innovador a
iniciativa de la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo Sustentable del
Estado de Jalisco (SEMADES).
En el año 2007 se planteó trabajar en regiones con la intención de
establecer un nuevo esquema de soporte técnico y financiero a los municipios
para apoyar la elaboración e implementación de la política estatal y municipal en
materia de prevención y gestión integral de residuos sólidos, cumpliendo con los
objetivos de la LGPGIR y la Ley de Gestión Integral de los Residuos del Estado de
Jalisco (LGIREJ) (SEMADES, 2007)4.
En este sentido, el programa SIMAR-Sureste inició su proceso de
conformación en febrero de 2007 con reuniones entre los gobiernos estatales y los
municipales de Mazamitla, Valle de Juárez, Quitupan, La Manzanilla de la Paz,
Tuxcueca, Concepción de Buenos Aires, Tizapán El Alto (del estado de Jalisco) y
Marcos Castellanos (del estado de Michoacán), con el fin de promover una política
integral en materia de prevención y gestión integral de residuos de acuerdo con la
legislación federal y estatal vigente (Venegas, 2012), consolidándose formalmente
en el año 2008 con la firma del convenio de creación del Organismo Público
Descentralizado denominado “Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos
Sureste”. Posteriormente en el año 2010 se adhiere el municipio de Santa María
del Oro y en el 2012 el de Teocuitatlán de Corona (SIMAR-Sureste, 2014).
4
Entrevista con el Director de SIMAR-Sureste, Lic. Francisco Javier Galván Meraz (García et al., 2011) y la
Directora de Regulación Ambiental de la SEMADES-Jalisco, Biol. Consuelo Correa (27-07-2012).Directora de
Regulación Ambiental de la SEMADES-Jalisco, Biol. Consuelo Correa (27-07-2012).
53
Teniendo así como principal objetivo dentro del Programa Intermunicipal
para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sureste: “contribuir a la
conservación y recuperación de los recursos naturales, la minimización de los
impactos, riesgos a la salud y al medio ambiente; además del cumplimiento de la
normatividad vigente, mediante un esquema de colaboración intermunicipal en la
gestión y manejo integral de los residuos sólidos, que fomente un desarrollo
regional sustentable” (SIMAR-Sureste, 2009).
El funcionamiento de SIMAR-Sureste y las decisiones que se toma n nacen
del consenso entre los presidentes de los municipios que lo integran, otros
organismos gubernamentales como SEMADET, SEMARNAT y el Instituto de
Información Territorial del Estado de Jalisco (IIT), los cuales conforman el consejo
administrativo.
Cabe mencionar que esta región se presentaba los siguientes problemas en
cuestiones de gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU):
1. Se contaba con un inadecuado marco institucional o en su caso nulo, de los
municipios que actualmente conforman el SIMAR-Sureste.
2. Se tenía poca y mala infraestructura para un adecuado manejo de los residuos
sólidos la cual cumpliera con la normatividad ambiental vigente.
3. Los equipos de recolección eran inadecuados, obsoletos e ineficientes.
4. No se tenía capacitación al personal que se encargaba de las actividades de
limpia, recolección, traslado y disposición de los RSU.
5. Los municipios no tenían capacidad financiera para solventar la construcción
de un relleno sanitario que cumpliera con la normatividad vigente.
Los problemas mencionados anteriormente se han solucionado y se ha tenido una
buena gestión de los RSU, a continuación se mencionan algunos de sus logros y
beneficios de este sistema:
54

Los municipios que integran este sistema cuentan con un marco
institucional en relación con los RSU, a su vez el mismo SIMAR-Sureste
cuenta con un Reglamento Interno y un Programa Intermunicipal para la
Prevención y Gestión Integral de Residuos Sureste 2009-2016, en el cual
se establecieron los objetivos del mismo y se realizó una planeación
estratégica para el correcto funcionamiento del sistema.

Se cuenta con un relleno sanitario y una estación de transferencia los
cuales cumplen con la normatividad estatal vigente; gracias a esto se
cerraron seis vertederos a cielo abierto que se tenían en la zona.

En todos los municipios se tiene un parque vehicular nuevo y adecuado
para las actividades de recolección, traslado y disposición, al igual que en el
relleno sanitario.

El equipo de SIMAR-Sureste tiene capacitaciones constantes para el buen
desempeño de sus actividades.

Han realizado campañas de sensibilización a los habitantes de estos
municipios.
Los beneficios que se han obtenido también es la reducción de los costos para
llevar a cabo la gestión de los RSU, es por esto que se presenta una tabla de
costos estimados de la infraestructura municipal e intermunicipal, en donde se
puede observar el ahorro que se tiene al formar esta intermunicipalidad.
55
Tabla 12. Costos estimados de la infraestructura municipal e intermunicipal
Actividad
Costo individual
Construcción de
rellenos
sanitarios
$
4,500,000.00
Maquinaria de
operación
Terrenos
Operación de
rellenos
sanitarios
Municipal (9)
Intermunicipal
Diferencia
$ 40,500,000.00
$
10,450,000.00
74%
$ 36,900,000.00
$
4,100,000.00
89%
$
4,100,000.00
$
400,000.00
$
3,600,000.00
$
2,250,000.00
38%
$
980,000.00
$
8,820,000.00
$
4,270,000.00
52%
Fuente: García Bátiz et al., 2011
Gracias a su gestión, SIMAR-Sureste ha tenido varios reconocimientos tanto
nacionales como internacionales, entre los que se destacan el Premio Gobierno y
Gestión Local y la Escoba de Plata; a su vez, dado la obtención de estos logros,
SIMAR-Sureste ha recibido visitas internacionales las cuales están interesadas
sobre la operación exitosa que ha tenido el programa.
De acuerdo con Venegas (2012), SIMAR-Sureste ha impactado de forma
directa en la reducción de exposición de la población a la contaminación por los
RSU al tener un mejor manejo de dichos residuos; lo cual también ha contribuido
a la recuperación del paisaje de la Sierra del Tigre. A su vez se ha disminuido la
contaminación a los mantos freáticos ya que el relleno sanitario actual cumple con
la NOM-083-SEMARNAT-2003, y se han disminuido los malos olores los cuales
afectaban a las diversas poblaciones; todo esto ha mejorado la calidad de vida de
los habitantes de los municipios que integran SIMAR-Sureste.
Por lo que a continuación se presenta una tabla en términos de eficiencia,
eficacia y continuidad, la cual nos muestra los logros que se han obtenido a partir
de la conformación de SIMAR-Sureste.
56
Tabla 13. Indicadores de eficiencia, eficacia y continuidad SIMAR-Sureste
Tipo de indicador
Eficiencia
Indicador
Porcentaje de recolección
Costos/Tonelada de basura
Eficacia
Porcentaje de vertederos saneados.
Cuenta con Planta Intermunicipal de
Selección de Residuos Sólidos
Existencia de un programa para le
prevención y gestión de los residuos sólidos
Porcentaje de municipios con marco
normativo en materia de RSU
Continuidad
Estabilidad en cambios de administración
Fuente: Venegas Sahagún y Sánchez Bernal (2013)
3.4.
SIMAR – Sureste
95%
$ 67.5
100%
Sí
Sí
100%
Sí
Junta intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la
Cuenca Baja del Río Ayuquila (JIRA)
La JIRA tiene sus inicios como la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral
de la Cuenca del Río Ayuquila (IIGICRA). La cual surge de la demanda social que
buscaba dar solución al problema de contaminación del río, el cual ocasionado
principalmente por las descargas sin tratamiento de aguas residuales y de lavado
de caña del ingenio azucarero, la localización de basureros en los márgenes del
río y las descargas de aguas negras de las cabeceras municipales, entre otros
(JIRA, 2014). Este organismo tiene su carta de creación a partir del 25 de julio de
2001 en la ciudad de El Grullo Jalisco.
Para el año 2007 se celebra el convenio de creación como un Organismo
Público Desentralizado llamado Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la
Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila (JIRA), conformada por los
municipios de Autlán de Navarro, Ejutla, El Grullo, El Limón, Unión de Tula, San
Gabriel, Tolimán, Tonaya, Tuxcacuesco y Zapotitlán de Vadillo.
Este organismo de acuerdo con Sánchez Bernal y García Bátiz (2010) inició
sus operaciones con un presupuesto de $1’200,000 pesos, los cuales fueron
57
aportados por un fideicomiso que se tenía; anualmente los municipios aportan la
cantidad de $30,000 pesos, los cuales sirven para el funcionamiento de la
organización; cabe mencionar que la JIRA puede competir por recursos tanto
nacionales o internacionales para su funcionamiento. A continuación se presenta
en la tabla 14 las aportaciones que ha tenido la JIRA hasta el año 2012. Esta
tabla nos permite ver el cómo es más fácil el obtener recursos tanto estales,
federales y externos cuando se es parte de una intermunicipalidad de este tipo.
Así mismo los costos de construcción de rellenos sanitarios y aquellos
involucrados en el saneamiento de la cuenca, son menores cuando se realiza una
intermunicipalidad.
Tabla 14. Aportaciones recibidas por JIRA 2002-2009
Aportaciones (en pesos mexicanos MXN)
Año
Municipios
Gobierno del
Estado
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
$300,000.00
$300,000.00
$300,000.00
$300,000.00
$270,000.00
$270,000.00
$300,000.00
$270,000.00
$300,000.00
$1,000,000.00
$1,400,000.00
$2,000,000.00
$2,000,000.00
$3,000,000.00
$3,580,000.00
$4,000,000.00
$4,000,000.00
2011
2012
$300,000.00
$300,000.00
$4,000,000.00
$4,000,000.00
Gobierno Federal
Otros
$400,000.00
(PC) $ 250,000.00
(SMRN) $6'500,000
(CNF) $ 500,000
(SMRN) $ 100,000
CNF) $ 500,000.00
(CNF) $ 500,000.00
(SMRN) $ 500,000.00
(CNF) $995,000.00
(VAR) $ 500,000.00
(FMCN) $ 742,000.00
(AFD) € 135,000.00
(AFD) € 110,000.00
(FMCN) $ 749,600.00
(LSR) $CD 100,000.00
Fuente: González (2012)
Nota: CNF= CONAFOR, SMRN = SEMARNAT, PC = PREMIO CIDE, VAR= COECYTJAL, DIBA,
CONSELL, ETC, FMCN = FONDO MEXICANO, LSR = LAKE SIMCOE REGION CONSERVATION
AUTHORITY, AFD =AGENCIA FRANCESA
Actualmente su Consejo de Administración está compuesto por los
presidentes de los municipios que lo integran, Gobierno del Estado a través de la
58
Secretaría de Desarrollo Rural
y la Secretaría de Medio Ambiente para el
Desarrollo Sustentable, el Gobierno Federal a través de la Delegación de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) en Jalisco, la
Universidad de Guadalajara a través del Departamento de Ecología y Recursos
Naturales – IMECBIO del Centro Universitario de la Costa Sur y la Fundación
Manantlán para la Biodiversidad de Occidente AC (MABIO).
Este organismo de gestión ambiental diseña y aplica estrategias para el
manejo integral de la cuenca, atiende y soluciona su deterioro ambiental y
garantiza la conservación del patrimonio natural, a partir de las iniciativas locales y
a través del fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios y
con la participación de los distintos sectores de la población, para lograr el
desarrollo sustentable y el bienestar humano en el marco de los objetivos y metas
de los Planes de Desarrollo Municipal y de la región de la cuenca (JIRA, 2014).
La JIRA ha beneficiado y contribuido a la calidad de vida de los habitantes de
los municipios que lo integran, obteniendo así los siguientes logros (JIRA, 2014):

Los municipios cuentan con un marco institucional en el ámbito de la
resolución de problemas de degradación ambiental de la cuenca.

Reducción de la carga contaminante en el río Ayuquila, por la industria,
operaciones agropecuarias y de los propios ayuntamientos, mejorando las
condiciones económicas y de salud pública que beneficia directamente a
más de 15 localidades ribereñas que dependen del Río Ayuquila para su
sustento.

Reducción de la contaminación por disposición inadecuada de residuos
sólidos, al ser implementados los programas municipales de separación y
reciclado de residuos a nivel doméstico, que a su vez ha generado mayor
conciencia ciudadana sobre la problemática ambiental, el mejoramiento de
las condiciones de salubridad urbana y la economía en el gasto público
59
futuro por el aumento en la vida útil de los rellenos sanitarios y la reducción
de demanda de espacios para la construcción de infraestructura para el
manejo de la basura.

Mayor participación ciudadana a través de la organización de grupos civiles
y escuelas en la limpia de cauces de ríos y arroyos, carreteras y actividades
de restauración de la ribera del Río Ayuquila.

Mayor
capacidad
de
las
comunidades,
municipios
e
instituciones
gubernamentales estatales y federales en la prevención y combate de
incendios forestales.

Creación de capital social a través de la conformación de grupos civiles que
realizan actividades en beneficio de la comunidad mediante el programa
intermunicipal de educación ambiental que se implementa desde el año
2003.

Incremento en la disponibilidad de información sobre la problemática
ambiental y su relación con el desarrollo social y económico del municipio al
haberse integrado un sistema de información geográfica.
De acuerdo con Arellano y Rivera (2011), la
“JIRA es un mecanismo de cooperación y asociación municipal en el que la
participación comunitaria y municipal, la voluntad política de las autoridades
locales y el apoyo técnico de las instituciones académicas son su baluarte y fortín;
el resultado evidente es que ha sido premiado y reconocido por diferentes
instituciones nacionales e internacionales. El buen funcionamiento, su diseño y los
cambios institucionales le han permitido ser una experiencia exitosa para emular
en la formulación de políticas públicas” (p.49)
60
3.5.
Análisis comparativo de los casos de cooperación intermunicipal en el
estado de Jalisco.
A partir de los casos de cooperación intermunicipal presentados anteriormente es
posible realizar un análisis de sus principales características, entre las que se
encuentran; actores, incentivos, reglas internas y externas así como logros o
beneficios;
los
cuales
se
describen
a
continuación
en
la
tabla
15.
61
Tabla 15. Análisis comparativo de los casos de cooperación intermunicipal de Jalisco.
SIMAR-Sureste
JIRA
Actores
SEMARNAT
SEMADET
IIT
Presidentes
de
los
Ayuntamientos que conforman
el sistema.
El Director del sistema.
Incentivos
Reducción de costos
Obtención
de
premios
nacionales e internacionales
Obtención de recursos para la
operación del sistema
Reglas internas
Convenio de conformación
Reglamento Interno
Programa Intermunicipal para
la Prevención y Gestión
Integral de Residuos Sureste
2009-2016
Secretaría de Desarrollo
Rural
SEMADET
SEMARNAT
UDG-IMECBIO
MABIO
Presidentes
de
los
Ayuntamientos que lo
conforman
El Director del sistema.
Obtención de premios
nacionales
e
internacionales
Obtención de recursos
para la operación del
sistema
Convenio
de
conformación
Reglamento Interno
Programas
Operativos
Anuales
Consejo Metropolitano de
Guadalajara
SIAPA
Gobernador de Jalisco
Presidentes municipales
Secretarios del gabinete estatal
Secretaria de Hacienda y Crédito
Público
Gobernador de Jalisco
Presidentes municipales
Director general
Secretario
Representantes
del
gobierno ejecutivo estatal
Participar de los recursos del
fondo metropolitano para obra
pública
Acceso a infraestructura
instalada y nueva
Delegación
de
la
responsabilidad del servicio
Acuerdo y reglamento del consejo
metropolitano de Guadalajara
Convenio de asociación
intermunicipal (Derogado)
Ley que crea el organismo
público descentralizado del
poder
ejecutivo
denominado SIAPA
Reglamento interno del
SIAPA
Reglamento que regula la
integración y operación de
la comisión tarifaria
62
SIMAR-Sureste
Reglas externas
Marco Normativo municipal en
materia de RSU
Logros/Beneficios Logros:
Cierre de vertederos a cielo
abierto.
Construcción de un relleno
sanitario que cumple con la
normatividad vigente.
Construcción de una estación
de transferencia.
Compra
de
equipo
y
maquinaria adecuada para la
gestión de los RSU.
Beneficios:
Reducción en los costos de
operación referente a los
RSU.
Capacitación al personal del
Ayuntamiento
y
del
organismo.
Se minimizó la contaminación
ambiental la cual se generaba
a partir de condiciones no
aceptables de disposición de
los RSU.
Consejo Metropolitano de
Guadalajara
JIRA
Marco
Ambiental
SIAPA
Normativo
Reglas de operación del fondo
metropolitano federal
Ley
de
coordinación
metropolitana
Marco
Normativo
materia de agua
en
Reducción
de
la
disposición final de RSU
ben los municipios.
Reducción de la carga
contaminante en el río
Ayuquila.
Reducción
de
la
contaminación
por
disposición inadecuada de
residuos sólidos.
Participación ciudadana
Creación de capital social.
Incremento
en
la
disponibilidad
de
información
sobre
la
problemática ambiental.
Ampliación de obra pública
Acceso a recursos financieros
federales
Ampliación de la cobertura
de
agua
potable,
alcantarillado
y
saneamiento
Mejora de los indicadores
de marginación y desarrollo
humano de los municipios
miembros.
Fuente: Elaboración propia.
63
Mediante el reconocimiento de las características de los casos de cooperación
intermunicipal en Jalisco es posible desarrollar cada uno de los elementos
descritos en la tabla anterior con el propósito de identificar la existencia de
factores de éxito para la futura implementación de estos esquemas.
3.5.1. Actores
Un aspecto fundamental para el éxito de formación de una intermunicipalidad
son los actores que están involucrados dentro de la misma.
Como se puede mostrar en la tabla anterior, tanto en SIMAR-Sureste como en
la JIRA participan los tres órdenes de gobierno, los cuales son fundamentales
para la gestión de la organización. En el caso de SIAPA el marco institucional
obligó la salida del ejecutivo estatal, quedando solo involucrados los gobiernos
municipales; sin embargo, los problemas financieros implicaron la desaparición
del organismo intermunicipal para ser retomado por el gobierno estatal. Por su
parte, el CMG opera con apoyo de los gobiernos estatales y municipales, no
obstante funciona en su mayoría con fondos federales. Así, a partir de las
experiencias intermunicipales se reconoce que un elemento importante para la
existencia de esquemas de cooperación intermunicipal es la participación de
los tres órdenes de gobierno que trabajen de forma conjunta e interrelacionada.
Otra característica importante que se identificó a partir del análisis de las
experiencias de cooperación intermunicipal es la necesidad de que el
organismo funcione a través de un Director que tenga los conocimientos
técnicos y administrativos necesarios para dirigir la organización de forma
independiente a los miembros del Comité de Administración. Este actor debe
de tener capacidad de liderazgo para poder ser el mediador entre los
presidentes municipales y los representantes del gobierno estatal y federal. Así
mismo, el Director debe tener el conocimiento adecuado para tomar decisiones
de emergencia y ser capaz de hacer recomendaciones con fundamento sobre
los aspectos a atender de acuerdo a los objetivos de la organización.
64
Por último, los esquemas de cooperación intermunicipal requieren la
participación de actores sociales que no sean funcionarios públicos; los cuales
pueden ser Asociaciones Civiles, ONG’s, especialistas en la materia o
consultores externos. En el caso de SIMAR y JIRA se reconoce la existencia de
estos actores, sin embargo, en SIAPA y CMG solo reciben asesoría técnica sin
que esta necesariamente se vea reflejada en la toma de decisiones.
Adicionalmente, la participación de actores sociales no solo representa
beneficios para la operación de la organización intermunicipal, sino que puede
contribuir a la transparencia y rendición de cuentas, logrando de esta forma que
la sociedad tenga información e injerencia dentro de las decisiones que se
toman al interior de la organización.
La participación de los actores en la organización intermunicipal requiere del
dialogo continuó y la existencia de voluntad política para la toma de decisiones
sobre el rumbo del esquema de cooperación; así, a partir de las experiencias
analizadas anteriormente se reconoce que para la creación de asociaciones
intermunicipales se necesita de la inclusión de los actores del orden municipal,
estatal y federal así como la presencia de un director y especialistas técnicos,
los cuales con apoyo de actores sociales incrementará la posibilidad de que la
asociación intermunicipal funcione de forma adecuada a través de decisiones
consensadas y trabajo conjunto.
3.5.2. Incentivos
Para que un municipio se integre a una intermunicipalidad debe tener una
motivación, en este caso un incentivo en el cual se vea beneficiado. Un
incentivo importante para un municipio es la gestión de recursos financieros y
técnicos para sus municipios, estos recursos deben ser acordes al objetivo de
la organización ya que el competir por recursos económicos federales,
estatales
y
extranjeros
es
más
fácil
cuando
forma
parte
de
una
intermunicipalidad.
65
El caso del CMG es un ejemplo claro de la gestión de recursos financieros, ya
que la creación de esta asociación intermunicipal permite el acceso al fondo
metropolitano federal, debido a que las reglas de operación del mismo señalan
como un requisito la existencia de un organismo que administre los recursos
destinados a la metrópoli; de esta forma la existencia de esquemas de
coordinación intermunicipal benefician la adquisición y gestión de recursos
financieros de otros órdenes de gobierno.
A su vez, la difusión y el reconocimiento es fundamental cuando se forma parte
de una intermunicipalidad, este reconocimiento incentiva a los municipios a
integrarse ya que pueden desde recibir visitas de otros gobiernos para ver sus
procesos, hasta viajar y recibir premios en nombre de la organización. Así
mismo, el municipio tiene más publicidad positiva y esto llega a atraer
inversionistas y turistas a la zona. El SIMAR-Sureste y el JIRA son ejemplos
importantes de este incentivo, ya que han recibido reconocimientos y premios
por las innovaciones realizadas y continuamente reciben visitas de personas e
investigadores interesados en estudiar su caso y darle difusión nacional e
internacional.
La reducción de costos de operación es fundamental, un ejemplo de este
incentivo se tiene en SIMAR-Sureste, en donde se construyó un relleno
sanitario para los diez municipios que lo conforman, sin embargo el costo del
relleno en la mayoría de los casos no es accesible para un solo municipio. Por
tanto el trabajo en conjunto reduce de forma significativa los costos de
operación, teniendo siempre equipos vigentes y de la más alta calidad.
Por último, un punto clave es la delegación de responsabilidades a expertos,
debido a que las atribuciones de los gobiernos municipales se han
incrementado, de tal forma que un beneficio de la existencia de organismos de
cooperación
intermunicipal
es
la
derivación
de
responsabilidades
a
especialistas, permitiendo que se cumplan con lo establecido en la
normatividad en tiempo y forma. En el caso de SIMA y JIRA se reconoce que la
66
gestión de los recursos ambientales por expertos en el tema posibilita el
cumplimiento del marco institucional y reduce las responsabilidades de los
gobiernos municipales que deben cumplir con una agenda que en los últimos
años se ha extendido y complejizado.
3.5.3. Reglas
Una organización no puede funcionar si no se tienen reglas internas y externas
establecidas desde el inicio de sus operaciones y que regulan la interacción de
los actores involucrados en el esquema de cooperación intermunicipal.
Por lo anterior, es primordial tener un convenio de asociación, en donde se
indiquen los derechos y obligaciones de los municipios; a su vez debe de
abarcar las sanciones por incumplimiento. Este convenio da formalidad a la
intermunicipalidad. En la totalidad de los casos analizados existe un acuerdo de
cooperación que establece las atribuciones y limita las responsabilidades del
organismo intermunicipal y los miembros de la misma.
Adicionalmente, un reglamento interno es esencial dentro de cualquier tipo de
organización intermunicipal, ya que describirá las actividades de cada uno de
los miembros, señalará los puestos que se tienen dentro de una organización,
describe los perfiles de puestos y establece un tabulador de sueldos. Esto es
reconocido en las experiencias de cooperación intermunicipal en Jalisco
analizadas, donde se identificó que la existencia de un reglamento es la clave
para que una organización funcione de manera interna.
Por último, todas las intermunicipalidades deberán tener una planeación, en
donde definan su misión, visión y objetivos. Dentro de esta planeación se
deben de contemplar actividades a largo plazo, costos y recursos a utilizar
dentro de su operación. Se deben de contemplar los gastos y los ingresos para
que se pueda realizar un equilibrio entre estos y que la organización no sufra
de pérdidas. En la totalidad de las experiencias intermunicipales analizadas se
67
reconoce la existencia de instrumentos de planeación, sin embargo se observa
que en el caso del CMG dichos documento son inaccesibles para la población.
3.5.4. Logros y beneficios
El primer beneficio identificado en los casos de estudio y que adicionalmente es
ampliamente reconocido por la literatura es la reducción de los costos en la
provisión de infraestructura o servicios para cada uno de los miembros del
organismo intermunicipal.
A través de los organismos intermunicipales que fueron seleccionados como
estudios de caso se incrementó la cobertura de los servicios y/o infraestructura
proporcionados por los mismos. Así, se observa que el SIAPA mejoró los
porcentajes de agua potable y drenaje en la ZM de Guadalajara, mientras que
el CMG realizó diversas obras de infraestructura en los municipios miembros
de dicho organismo y el SIMAR ha mejorado los porcentajes de cobertura
recolección de residuos sólidos.
El incrementó de la cobertura ha derivado en una mejora en la calidad de vida
de la población; en el caso del SIAPA la marginación en los municipios
miembros del organismo se redujo, mientras que en el caso del CMG se
reconoce que la creación de infraestructura ya sea en materia vial o de
espacios públicos tienen un efecto en la población de los municipios.
La reducción de la contaminación en los casos de SIMAR y JIRA ha tenido
beneficios importantes para la salud de la población, se ha reducido la
exposición a fuentes contaminantes tales como los tiraderos a cielo abierto o
agua contaminada, los cuales traen consigo enfermedades en la piel, zoonosis,
enfermedades gastrointestinales entre otras.
La existencia de esquemas de coordinación intermunicipal requiere realizar
acuerdos políticos entre los diversos actores involucrados y por ende un
compromiso y voluntad política para el funcionamiento de los organismos,
68
significando un beneficio adicional que puede observarse en la totalidad de las
experiencias analizadas previamente.
Por último, los organismos intermunicipales permiten construir capacidades en
los funcionarios involucrados en los mismos; en el caso de SIMAR y JIRA fue
necesario capacitar a los operadores del sistema para su funcionamiento de
acuerdo a la normatividad requerida y adicionalmente se han dado una difusión
significativa de estas experiencias en otros municipios del país.
3.5.5. Obstáculos
El análisis de las experiencias de cooperación intermunicipal del estado de
Jalisco permite reconocer no solo los beneficios de dichos esquemas, sino los
elementos que pueden ocasionar el fracaso de este tipo de asociaciones, los
cuales se presentan a continuación.
Uno de los principales obstáculos para el fomento de la cooperación
intermunicipal es la falta de voluntad política y la priorización de intereses
particulares sobre los intereses del organismo intermunicipal; en el caso del
CMG se reconoce que en diversas ocasiones se han puesto en peligro
recursos financieros federales debido a que los presidentes municipales no han
llegado a acuerdos sobre el uso de los mismos al buscar que se realicen obras
de infraestructura en sus municipios.
Sin un marco institucional que posibilite la existencia de cooperación
intermunicipal es imposible realizar este tipo de acuerdos; asimismo, las
modificaciones que se realizan al andamiaje normativo posibilitan u
obstaculizan la vida de los organismos intermunicipales. En el caso del SIAPA,
los cambios al artículo 115 constitucional requirieron que el ejecutivo estatal
saliera del organismo, situación que redundo en falta de control y consenso
generando a su vez la necesidad de que dicho actor retomará la administración
del sistema a partir de 2013.
69
Si bien la existencia de esquemas de cooperación municipal reducen los costos
de operación en la creación de infraestructura y la operación de servicios
públicos también es cierto que si los municipios que desean adoptar estos
sistemas no poseen recursos financieros, la posibilidad de que la asociación
intermunicipal prevalezca será muy baja; por lo cual se requiere que los
miembros que participen en dicho esquema dispongan de recursos.
Adicionalmente, el manejo inadecuado de los recursos es un elemento que
obstaculiza
la
posibilidad
de
construir
esquemas
de
coordinación
intermunicipal. El SIAPA desde sus inicios tuvo problema financieros, sin
embargo estos se fueron agravando con el paso del tiempo, reconocimiento a
su vez el manejo discrecional del presupuesto, la existencia de corrupción y el
uso inadecuado de créditos otorgados por instituciones nacionales e
internacionales; situación que contribuyó a su desaparición como organismo
intermunicipal.
La cooperación intermunicipal requiere de liderazgo, de tal forma que una
asociación intermunicipal que carezca de líder tiene pocas posibilidades de
subsistir. El caso de SIMAR es un claro ejemplo de lo anterior, ya que el
director del organismo se ha dedicado a dirigir el sistema y alcanzar acuerdos
políticos entre los presidentes municipales, situación que le ha permitido
prolongar su existencia a pesar de los cambios de administración municipal.
Sin embargo, si bien es cierto que se requieren acuerdos entre los miembros
del organismo intermunicipal, también se reconoce que la falta de autonomía
en la operación del mismo es un obstáculo para el funcionamiento adecuado;
debido a que las intervenciones constantes en la toma de decisiones sobre la
operación cotidiana limitará el margen de acción y los resultados que la
asociación intermunicipal pueda alcanzar.
Por último, un obstáculo importante para la existencia de esquemas de
coordinación intermunicipal es la competencia de empresas y organismos que
realicen las mismas funciones del organismo intermunicipal. De forma
70
particular, esta situación puede presentarse en la prestación de servicios
públicos o la gestión de recursos ambientales.
A partir de la información obtenida en el análisis comparativo de los casos es
posible realizar un modelo teórico que permite identificar el diseño e
instrumentación de experiencias de cooperación intermunicipal en materia de
servicios públicos, infraestructura y medio ambiente en el estado de Jalisco, el
cual se presenta en el siguiente apartado.
71
4. Modelo teórico de cooperación intermunicipal
El estudio del marco jurídico y el análisis comparativo de casos de cooperación
intermunicipal en Jalisco ha permitido reconocer la existencia de elementos que
incrementan la probabilidad de éxito de esquemas de cooperación; así, bajo la
evidencia identificada en el apartado anterior se presenta un modelo teórico de
cooperación que tiene como objetivo describir los requerimientos básicos para
diseñar e implementar esquemas intermunicipales en los temas de servicios
públicos, infraestructura y medio ambiente.
Este apartado se compone de tres secciones en las cuales se determinan la
justificación de la coordinación intermunicipal y los factores esenciales que la
integran así como los pasos a seguir para la instrumentación del
modelo
teórico construido.
4.1.
Justificación de la coordinación intermunicipal
En base a lo previamente expuesto, la coordinación intermunicipal es una
estrategia para resolver problemas tanto ambientales, de infraestructura y de
servicios públicos, entre otros.
En Jalisco existen muy pocas intermunicipalidades que han tenido éxito, por lo
que los gobiernos municipales han estado trabajando de forma individual,
provocando que sus operaciones en ciertas áreas se vuelvan ineficientes, no
efectivas y costosas.
Esto afecta no sólo a la popularidad del ayuntamiento en turno, sino que afecta
directamente al bienestar de la población. Es decir, si en un municipio no se
recoge basura, esta se acumula y trae consigo plagas y zoonosis; si no existen
servicios públicos adecuados como lo es la disponibilidad de agua potable y
saneamiento trae como consecuencia graves problemas de salud y
ambientales.
72
Una coordinación intermunicipal ofrece incentivos a los municipios que la
integran como son: a) acceso a financiamiento externo; b) una reducción en
sus costos de operación, ya que se reparten gastos de forma equitativa; c) la
instrumentación se realiza mediante expertos en el área, por lo que la gestión
se hace más efectiva; y d) la realización de proyectos a gran escala.
4.2.
Coordinación intermunicipal
En la siguiente figura se presenta en forma de diagrama el modelo de
cooperación intermunicipal. El cual se explicará en los siguientes apartados.
Figura 1. Modelo de cooperación intermunicipal
Marco
institucional
externo
Recursos
financieros
externos
4.2.1. Actores
Un punto fundamental dentro de la coordinación intermunicipal y para el éxito
de la misma son los actores que la conforman. Estos actores los dividiremos en
cinco: representantes municipales, estatales, federales, de la sociedad civil u
ONG’s y el director del organismo.
73
Los actores municipales deben de contar con las siguientes características
para participar en la organización: éstos primeramente deben de estar en la
mejor disposición de trabajar en conjunto con los demás municipios sin
importar el partido político de procedencia. A su vez deben de estar de acuerdo
en dar aportaciones económicas mensuales para el funcionamiento de la
organización (lo cual debe estar previamente establecido). Los actores
municipales son los responsables directos de la organización, por lo que uno
de los presidentes municipales debe de fungir como presidente de la misma,
aun así, las decisiones que se tomen deben de ser consensadas y el voto de
cada municipio tendrá el mismo peso.
Los actores estatales y federales deben de estar representados de acuerdo al
objetivo de la organización, es decir, si es una intermunicipalidad con temas
ambientales la SEMADET en materia estatal y la SEMARNAT en materia
federal, tendrán un representante; en el caso de la infraestructura y servicios
públicos es posible que participen los secretarios de desarrollo urbano y
delegados de SEDESOL. Estos tendrán voz y voto dentro de las decisiones
que se tomen en la organización, ya que el conocimiento de estos actores en
materia ayudará a que se tomen decisiones para el beneficio común e
igualitario de los municipios; se tendrá equidad entre los mismos.
La sociedad civil ya sea representada por ONG’s, instituciones educativas o
cooperativas, deben también tener voz y voto dentro de la organización, ya que
llegan a ser los expertos en el conocimiento de las necesidades del municipio,
y su participación habla de un buen proceso de gobernanza.
Por último, el director de la intermunicipalidad juega un papel importante, ya
que es quien realiza propuestas para lograr el objetivo y posee el conocimiento
técnico. El director no tendrá voto pero sí tendrá voz dentro de las decisiones;
este debe tener un liderazgo para llevar al éxito a la organización y también
tener capacidad de conciliación, ya que el trabajar con autoridades que tengan
diferentes ideologías puede resultar complicado.
74
Como se puede ver, los actores son uno de los pilares fundamentales dentro
de una intermunicipalidad, de éstos dependerá gran parte del éxito y la
permanencia de la organización.
4.2.2. Organización intermunicipal
La creación de una organización intermunicipal requiere del reconocimiento de
cinco aspectos para funcionar de manera exitosa y resolver el problema público
que justifica su existencia; así, es necesario identificar los aspectos
institucionales, financieros, organizacionales, políticos y conceptuales.
Los aspectos institucionales se relacionan directamente con la necesidad que
tiene la organización intermunicipal de contar con un marco institucional
externo e interno; el primero proporcionará la justificación legal requerida para
la conformación de la organización, mientras que el segundo delimitará las
atribuciones y responsabilidades de los diversos actores involucrados en el
esquema de cooperación.
En segundo término, el funcionamiento de la organización intermunicipal
requiere
de
aspectos
financieros
relacionados
principalmente
con
la
disponibilidad de recursos económicos, los cuales pueden obtenerse de forma
interna a través de los miembros o externa mediante el acceso de fondos del
gobierno estatal y/o federal así como organizaciones internacionales. Sin
embargo, independientemente del origen de los recursos financieros es
necesario conformar un fideicomiso a través del cual sea posible administrar
dichos recursos.
El tercer elemento requerido para la conformación de una organización
intermunicipal es la determinación de la estructura organizacional en donde se
especifique la participación de los representantes de los municipios ya sea
como consejo de administración o una figura similar y el área operativa de la
organización conformada principalmente por un director y secretario así como
recursos humanos especializados en los asuntos prioritarios del esquema de
75
coordinación. La asignación del director deberá llevarse a cabo mediante
concurso de oposición.
Los aspectos políticos son fundamentales para la creación y funcionamiento
exitoso de la organización intermunicipal, ya que se requiere la voluntad política
de los miembros para el logro de acuerdos y el cumplimiento del marco
institucional interno; así, el mantener un ambiente de colaboración entre los
diversos actores involucrados en la organización incrementa las posibilidades
de que esta alcance su objetivo.
Por último, la creación de una organización intermunicipal requiere la
determinación de aspectos conceptuales que permitan la determinación de los
objetivos y el potencial de la misma; de esta forma, es necesario que los
actores establezcan el alcance del esquema de cooperación y los asuntos que
atenderán de manera particular.
4.3.
Instrumentación del modelo teórico de cooperación intermunicipal
El modelo teórico presentado en el apartado anterior puede ser utilizado para la
creación de esquemas de cooperación intermunicipal en diversos temas de la
gestión pública municipal; sin embargo, la instrumentación de este modelo
requiere que se determinan algunas particularidades en atención al objetivo de
la organización intermunicipal, de tal forma que, dado los objetivos de este
trabajo, en el presente apartado se describen la implementación del modelo en
dos vertientes; a) la infraestructura y servicios públicos así como, b) medio
ambiente.
4.3.1. Modelo teórico de cooperación intermunicipal de infraestructura y
servicios públicos.
La creación de modelo teórico de cooperación intermunicipal relacionado con
asuntos de infraestructura y servicios públicos puede ser implementada a
través de diversas etapas, las cuales se describen a continuación.
76
Paso 1. Diagnóstico de factibilidad de la organización intermunicipal
El primer paso para instrumentar el modelo de cooperación intermunicipal en
materia de infraestructura y servicios públicos es crear un diagnóstico de
factibilidad de la conformación de la organización intermunicipal el cual tendrá
como objetivo determinar la disposición y capacidad de los recursos existentes
para lograr el funcionamiento adecuado de la organización.
El diagnóstico de factibilidad deberá contener en primer lugar la definición y
magnitud del problema que se desea solucionar y que justifique la existencia de
la organización. La ausencia de infraestructura, bajos porcentajes de cobertura
de los servicios públicos, los altos costos que enfrenta un municipio para
proveer infraestructura y servicios públicos así como la falta de financiamiento
municipal, entre otros, son problemas que deben ser identificados y analizados
para determinar los objetivos de la organización intermunicipal.
En segundo término, el diagnóstico de factibilidad deberá contener un análisis
financiero que permita identificar las posibilidades de que los municipios
miembros de la organización intermunicipal sean capaces de realizar sus
aportaciones al fideicomiso con el propósito de contar con recursos
económicos para realizar los proyectos de infraestructura y servicios públicos
requeridos.
El tercer elemento se relaciona con el reconocimiento del contexto institucional
de los municipios que serán miembros de la organización intermunicipal como
un elemento importante, por lo cual se considera que el diagnóstico de
factibilidad deberá contener un estudio de factibilidad legal, en donde se
contemplen las posibilidades de los municipios para participar en esta
organización, señalando de esta forma si existen concesiones con empresas
particulares para la prestación de servicios públicos, las convocatorias y/o
licitaciones en materia de infraestructura pendientes y otros asuntos legales
que pudieran afectar la creación de la organización intermunicipal en materia
de infraestructura y servicios públicos.
77
En cuarto lugar, el diagnóstico de factibilidad deberá contener un análisis de
planeación financiera el cual determine las fuentes de ingresos internas y las
posibles fuentes de financiamiento externa a corto, mediano y largo plazo;
asimismo se deben incluir proyecciones de escenarios financieros para la
organización intermunicipal, con el propósito de reconocer la disponibilidad de
fondos para realizar proyectos de infraestructura y servicios públicos.
Por último, se requiere la creación de una ficha de factibilidad que resuma las
principales condiciones de los elementos anteriores con el objetivo de
reconocer la posibilidad de realizar una organización intermunicipal para
atender los problemas de infraestructura y asuntos públicos identificados.
Paso 2. Conformación de la organización intermunicipal
En caso de que los resultados del diagnóstico señalen la factibilidad de lograr
un esquema de coordinación intermunicipal, los miembros deberán entonces
conformar la organización intermunicipal de infraestructura y servicios públicos
a través de la creación del convenio de cooperación intermunicipal, el cual
deberá ser firmado por todos los miembros y estipular las condiciones
generales de la participación de los municipios; este convenio deberá
respaldarse y publicarse en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco en donde
se le concede validez ante el estado mediante su aprobación en el Congreso.
La creación de la organización intermunicipal de infraestructura y servicios
públicos será capaz de realizar proyectos considerados como infraestructura
social y económica entre los que se encuentran:
Infraestructura social:

Construcción, ampliación, mantenimiento de redes e instalaciones de
agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento

Instalación, ampliación, mantenimiento o sustitución de electrificación no
convencional

Construcción de red de electricidad
78

Acciones de mejoramiento de la vivienda

Construcción, manteniendo, rehabilitación, ampliación de comedores
comunitarios y escolares

Construcción, mantenimiento, ampliación y equipamiento de clínicas
dentales y dispensarios médicos

Mantenimiento, construcción, ampliación y rehabilitación de panteones o
cementerios

Construcción, ampliación, mantenimiento y equipamiento de aulas
educativas en niveles de preescolar, primaria, secundaria y preparatoria

Dotación de servicios básicos de agua, electricidad y drenaje en la
infraestructura educativa de los niveles de preescolar, primaria,
secundaria y preparatoria
Infraestructura económica:

Mantenimiento,
construcción,
ampliación
y
rehabilitación
de
infraestructura para actividades agrícolas (abrevaderos, camino saca
cosecha, canales, huertos comunitarios, presas, sistemas de riego
tecnificados)

Construcción y mantenimiento de infraestructura para actividades
apícolas (salas de extracción de miel)

Construcción y mantenimiento de infraestructura para actividades
artesanales (espacio, maquinaria y equipo artesanal y comunitario)

Adquisiciones y mantenimiento de infraestructura para actividades
forestales (maquinaria y equipo comunitario para el mejoramiento de
suelos)

Construcción,
rehabilitación,
ampliación,
mantenimiento
de
infraestructura para actividades pecuarias (espacio, maquinaria y equipo
comunitario)

Mantenimiento, construcción, rehabilitación y ampliación de mercados y
centrales de abastos
79

Mantenimiento, construcción, rehabilitación y ampliación de rastros

Construcción, mantenimiento y rehabilitación de carreteras

Construcción y mantenimiento del revestimiento

Instalación, ampliación y sustitución de redes de electrificación de pozos

Construcción, rehabilitación, ampliación
y construcción de caminos
rurales

Rehabilitación, ampliación y mantenimiento de muros de contención
para caminos rurales

Construcción, ampliación, mantenimiento de señalética

Construcción, ampliación, mantenimiento de calles (adoquín, asfalto,
concreto y empedrado)

Construcción, ampliación y mantenimiento de guarniciones y banquetas

Construcción, ampliación y mantenimiento de alumbrado público

Rehabilitación, construcción y mantenimiento de infraestructura y
equipamiento para el acceso de las personas con discapacidad
Adicionalmente,
es
necesario
que
la
organización
intermunicipal
de
infraestructura y servicios públicos cuente con un reglamento de operación
interno en el cual se estipulen los objetivos particulares de la misma así como
los principales órganos de gobierno y administración, los mecanismos de
operación y toma de decisiones en materia de infraestructura y servicios
públicos; así como las condiciones de transparencia y rendición de cuenta, la
posibilidad de inclusión de nuevos socios o la salida de los mismos, entre otros.
La organización intermunicipal requiere la creación de instrumentos de
planeación, ya que esto servirá de guía y dará claridad sobre las actividades a
realizar a través de un periodo de tiempo. Esta planeación deberá contener
tanto los objetivos, propósitos, un diagnóstico de la situación que se desea
mejorar y las actividades a realizar estableciendo los tiempos y costos para
realizarlos.
80
Por otra parte, es necesario que la organización intermunicipal cuente con una
estructura organizacional reflejada en un organigrama en el cual se estipulen
las jerarquías de los actores involucrados en la toma de decisiones y
operación. De esta forma, es necesario tener un área administrativa que
mantenga un control y seguimiento de los proyectos de infraestructura y
servicios públicos en materia de requerimientos legales y financieros,
considerando adicionalmente el reclutamiento y manejo de recursos humanos.
Adicionalmente, la estructura de la organización intermunicipal debe contar con
un área de especialistas en infraestructura y servicios públicos que será
responsable de la creación de proyectos en esta materia, determinada a partir
de las necesidades detectadas en los municipios miembros del esquema de
cooperación.
Paso 3. Operación de la organización intermunicipal
Como tercer paso del modelo teórico la organización deberá realizar
Programas Operativos Anuales como parte de su planeación a corto plazo, en
este programa se deben establecer los objetivos, estrategias y metas las
cuales sean acordes a la planeación estratégica previa. Adicionalmente, la
operación continua requiere la implementación de procesos para cumplir con
los objetivos en materia de infraestructura y servicios públicos planteados en la
organización.
Paso 4. Evaluación de la organización intermunicipal
Por último, como cuarto paso, es importante que se realice una evaluación de
la organización intermunicipal, ya que así se podrá ver de una forma empírica
su eficiencia y efectividad. Para realizar esta evaluación se deberán proponer
indicadores que reflejen las metas y los objetivos de la organización. Estos
indicadores se deberán presentar a los actores involucrados en la toma de
decisiones así como la difusión de los mismos para brindar transparencia a la
organización intermunicipal.
81
4.3.2. Modelo teórico de cooperación intermunicipal de medio ambiente
El modelo teórico de cooperación intermunicipal de medio ambiente, tiene una
composición muy similar al de infraestructura y servicios públicos. A
continuación se presentan los pasos para la instrumentación del modelo
Paso 1. Diagnóstico de factibilidad de la organización
El primer paso para instrumentar el modelo de cooperación intermunicipal en
materia ambiental es crear un diagnóstico de factibilidad de la creación de la
organización
intermunicipal,
este
tendrá
dos
objetivos
principales:
1)
Determinar la disposición y capacidad de los recursos existentes para lograr el
funcionamiento adecuado de la organización. 2) Identificar si el tema ambiental
a tratar es factible de acuerdo a las economías de escala.
El diagnóstico de factibilidad deberá contener la definición y magnitud del
problema ambiental que se desea solucionar y que justifique la existencia de la
organización.
En segundo término, se deberá de realizar un análisis financiero que permita
identificar las posibilidades de que los municipios miembros de la organización
intermunicipal sean capaces de conformar un fideicomiso con el propósito de
contar con recursos económicos para realizar los proyectos y sostener los
pagos que involucran sueldos, materiales y equipo dentro de la organización.
A su vez se deberá de realizar un estudio de factibilidad legal, en donde se
contemplen las posibilidades de los municipios para participar en este tipo de
organización, señalando de esta forma si existen concesiones con empresas
particulares las cuales tengan un contrato vigente y otros asuntos legales que
pudieran impedir la creación de la organización intermunicipal en materia
ambiental
En cuarto lugar, se deberá realizar un análisis de planeación financiera el cual
determine las fuentes de ingresos internas y las posibles fuentes de
financiamiento externa a corto, mediano y largo plazo; asimismo se deben
82
incluir
proyecciones
de
escenarios
financieros
para
la
organización
intermunicipal, con el propósito de reconocer la disponibilidad de fondos para
realizar los proyectos establecidos.
Por último, se requiere la creación de una ficha de factibilidad que resuma las
principales condiciones de los elementos anteriores con el objetivo de
reconocer la posibilidad de realizar una organización intermunicipal para
atender los problemas ambientales, esta ficha se podría realizar como un check
list el cual será avalado por un experto en el tema.
Paso 2. Conformación de la organización intermunicipal
En caso de que los resultados del diagnóstico señalen la factibilidad de lograr
un esquema de coordinación intermunicipal, como segundo paso, se deberá
de conformar la organización intermunicipal ambiental, teniendo como eje
principal la creación del convenio de cooperación intermunicipal, el cual deberá
ser firmado por todos los miembros y estipular las condiciones generales de la
participación de los municipios; este convenio deberá respaldarse y publicarse
en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco en donde se le concede validez
ante el estado .
Al estar conformada la asociación se debe de iniciar a trabajar con el contexto
institucional interno, esto es, iniciar con la elaboración de un reglamento interno
en donde se establezcan las disposiciones generales, la organización y el
funcionamiento del organismo describiendo las atribuciones, facultades y
funciones de los actores involucrados; asimismo es necesario establecer en el
reglamento las tarifas que los municipios deben aportar por el servicio y
establecer las condiciones de transparencia y rendición de cuenta, la
posibilidad de inclusión de nuevos socios o la salida de los mismos, entre otros.
Una intermunicipal ambiental podrá abarcar aquellos temas ambientales de su
competencia como lo es el traslado, recolección y disposición de los residuos
sólidos orgánicos; asimismo podrá realizar actividades de mejora de las
condiciones ambientales de la zona tales como limpieza y gestión de la calidad
83
de cuerpos acuíferos; tratar los temas de educación ambiental en la población;
limpieza y cuidado para evitar la degradación y erosión del suelo.
La creación de la organización intermunicipal de medio ambiente será capaz de
realizar proyectos en donde se encuentran los siguientes:
Infraestructura social:

Construcción de un sitio de disposición final intermunicipal que cumpla
con las especificaciones de la NOM-083-SEMARNAT-2003.

Construcción, mantenimiento y ampliación de plantas de transferencia
para los RSU en caso de ser necesarios.

Adquisición y sustitución de equipo vehicular nuevo y a la vanguardia
para la recolección y traslado de los RSU.

Construcción de un centro de educación ambiental.

Construcción de un centro de acopio y de reciclaje en donde la sociedad
pueda llevar separados sus residuos.
Como siguiente paso, la organización requiere tener una planeación
estratégica, ya que esto servirá de guía y dará claridad sobre las actividades a
realizar a través de un periodo de tiempo. Esta planeación deberá contener
tanto los objetivos, propósitos, un diagnóstico de la situación que se desea
mejorar y las actividades a realizar estableciendo los tiempos y costos para
realizarlos.
Dentro de la creación del organismo se deberá determinar la estructura interna
de la organización, en donde se designen actividades y funciones de los
puestos. Esta estructura interna dependerá del tamaño de la organización. Al
tener la descripción de puesto se deberá proceder al reclutamiento de los
recursos humanos iniciando por el reclutamiento del director, el cual se puede
realizar por medio de un concurso oficial, en donde la persona más capacitada
en el tema ambiental y que cumpla con las especificaciones sea el elegido.
84
Al contar con el director se deberá realizar la contratación de los demás
miembros de la organización, desde el personal administrativo hasta el
operativo. Para realizar esto se debe de tomar en cuenta las descripciones de
puesto, las habilidades y experiencia de los reclutados.
Paso 3. Operación de la organización intermunicipal
Como tercer paso del modelo teórico la organización deberá realizar
Programas Operativos Anuales como parte de su planeación a corto plazo, en
este programa se deben establecer los objetivos, estrategias y metas las
cuales sean acordes a la planeación previa.
Paso 4. Evaluación de la organización intermunicipal
Por último, como cuarto paso, es importante que se realice una evaluación del
sistema, ya que así se podrá ver de una forma empírica su eficiencia y
efectividad. Para realizar esta evaluación se deberán proponer indicadores que
reflejen las metas y los objetivos de la organización. Estos indicadores se
deberán presentar a los actores involucrados.
5. La cooperación intermunicipal como motor del desarrollo regional
La
cooperación
intermunicipal
en
los
temas
de
servicios
públicos,
infraestructura pública y política medio ambiental reduce costos a través de la
generación de economías de escala, construye capacidades y habilidades
organizacionales y mejora el acceso a la información. Adicionalmente se
reconoce que la creación de este tipo de esquemas reduce los obstáculos para
el desarrollo de infraestructura pública, reflejados principalmente en falta de
recursos económicos.
La creación de infraestructura económica y social promueve el desarrollo
regional, debido a que “la infraestructura sirve no solo a la producción de
sectores concretos, sino que al disminuir sus costes contribuye además al
desarrollo del resto de la economía y a la productividad de los factores de
producción privados” (Urbano, 2005:57)
85
La existencia de infraestructura pública en el ámbito económico y social
relacionada con los servicios de agua, alumbrado público, mercados y
centrales de abastos, rastros, seguridad pública, vialidades, espacios públicos
así como limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición de residuos
sólidos, entre otros; son condiciones esenciales para incentivar el desarrollo
regional.
Fuentes (2003) realizó un estudio para comprobar la influencia de la
infraestructura pública sobre los cambios en patrones de ingreso regional y los
resultados permitieron reconocer que “En el caso de México, la evidencia
empírica muestra, a pesar de las limitaciones de información, que la inversión
en infraestructura pública es un factor explicativo de las diferencias de ingreso
regional” (p. 102)
En esta tendencia, Mendoza (2007) analiza el desarrollo económico y social de
las diversas regiones de México y reconoce que las desigualdades regionales
del país requieren “una política regional que intentara revertir las fuertes
desigualdades existentes entre las regiones y los estados de México, debería
enfatizar el gasto público y la creación de infraestructura” (p.31)
Las desigualdades regionales del estado de Jalisco pueden disminuirse a
través de la creación de infraestructura gestionada mediante esquemas de
cooperación intermunicipal; reconociendo de esta forma que “las diferentes
formas de infraestructura representan el esqueleto de las ciudades y países;
son equipamientos que es necesario ampliar y mantener para lograr el
crecimiento de las regiones y, en consecuencia, aumentar la calidad de vida de
la población” (Meixuerio, et al, 2012: 9)
En suma la instrumentación del modelo teórico de cooperación intermunicipal
propuesto en este trabajo, de llevarse a cabo, contribuiría a la generación de
infraestructura social y para la producción que impulsaría el desarrollo de
negocios y empleos en las distintas regiones de Jalisco.
86
87
6. Referencias
Arellano, A., y Rivera, Y. (2011). Asociacionismo municipal y medio ambiente. La
junta intermunicipal del río Ayuquila, Jalisco. Espacios Públicos, 14(31), 3256.
Cabrero, E. (2003) La agenda de políticas públicas en el ámbito municipal: una
visión introductoria en E. Cabrero (coord.) Políticas públicas municipales.
Una agenda en construcción (pp. 13-48). México: Miguel Ángel Porrúa/
CIDE.
Carrizo, L., et al. (2012). Una nueva estrategia de gobernanza local. La
intermunicipalidad en América Latina. México: CLAEH, Uruguay.
Consejo metropolitano de Guadalajara (2000) Acuerdo que crea el consejo
metropolitano de Guadalajara y Reglamento que norma el funcionamiento
del
consejo
metropolitano
de
Guadalajara.
Disponible
en
http://info.jalisco.gob.mx/sites/default/files/leyes/Acuerdo_y_Reglamento_que
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