consello de contas de galicia informe de fiscalización del urbanismo
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CONSELLO DE CONTAS DE GALICIA INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE OLEIROS EXERCICIOS 1998-2001 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 ÍNDICE Página 1. OBJETIVOS Y ALCANCE ..................................................................................................... 3 1.1. Objetivos........................................................................................................................... 3 1.2. Legislación aplicable ........................................................................................................ 4 1.3. Limitaciones al alcance .................................................................................................... 4 2. PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................. 5 2.1. El planeamiento municipal general .................................................................................. 5 2.2. Planeamiento de desarrollo.............................................................................................. 5 2.3. Organización administrativa, dotación y desarrollo presupuestario del servicio de urbanismo......................................................................................................................... 7 2.4. Urbanísmo y efectos presupuestarios directos (períodos 1998-2001) ............................ 9 3. GESTIÓN URBANÍSTICA .................................................................................................... 10 3.1. SUNP B-23-R. plan parcial “FONTE DOURO”................................................................. 10 3.2. SUNP 42-R plan parcial “TOXEIRAS” ............................................................................. 14 4. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS) ........................................................... 19 4.1. Enajenación del PMS ..................................................................................................... 20 4.2. Sustitución del 10% del aprovechamiento en metálico.................................................. 23 4.3. Contabilidad financiera del PMS y aspectos tributarios de su enajenación .................. 27 5. DISCIPLINA URBANÍSTICA................................................................................................ 30 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................... 35 6.1. Observaciones de carácter general ............................................................................... 35 6.2. Gestión Urbanística........................................................................................................ 35 6.3. El Patrimonio Municipal del Suelo.................................................................................. 36 6.4. Disciplina urbanística ..................................................................................................... 36 6.5. Recomendaciones.......................................................................................................... 37 ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL AYUNTAMIENTO..................................................39 RÉPLICA A LAS ALEGACIONES .............................................................................................55 Consello de Contas de Galicia. Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 ABREVIATURAS CE Constitución Española. ICAL Instrucción de Contabilidad para la Administración local aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de julio de 1990 ICIO Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras IGAE Intervención General del Estado. LALG/97 Ley 5/97, de 22 de julio, de Administración local de Galicia. LRHL Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales LS/98 Ley 6/98, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones. LSG/97 Ley1/97, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia. m2 Metros cuadrados m2/t Metros cuadrados techo o edificables PMS Patrimonio Municipal del Suelo. RBEL/86 Reglamento de Bienes de las entidades locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. RD Reglamento Presupuestario aprobado por Real Decreto 500/90. 500/90 RDUG/99 Reglamento de Disciplina urbanística Gallega aprobado por Decreto autonómico 28/1999, de 21 de enero. RGU/78 Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. RP/78 Reglamento de Planeamiento 2159/1978 SUNP Suelo urbanizable no programado SUP Suelo Urbanizable programado TC Tribunal Constitucional Consello de Contas de Galicia. 1 aprobado por Real Decreto Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 2 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 1. OBJETIVOS Y ALCANCE De conformidad con lo establecido en la Ley 6/1985, de 24 de junio, del Consello de Contas de Galicia, el Pleno de esta institución, en sesión celebrada el día 16 de diciembre de 2002, adoptó el acuerdo de incluir en su programa de actuaciones a realizar en el año 2003 la fiscalización de la gestión y desarrollo urbanístico realizada por el Ayuntamiento de Oleiros durante los ejercicios 1998,1999,2000 y 2001. Actualmente el urbanismo aparece como una función pública dirigida, por un lado, a garantizar un reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios incursos en actuaciones urbanísticas y, por el otro, a que la obtención de los terrenos destinados a satisfacer las necesidades colectivas se efectúe a cargo de los agentes que intervengan en el proceso, sin olvidar la participación de la comunidad en la apropiación de las plusvalías generadas por el poder público y por la iniciativa económica privada. Para este objeto se instrumentan diversos mecanismos y técnicas jurídicas, tanto en el ámbito del planeamiento como en la gestión o ejecución urbanística. 1.1. Objetivos El objeto del presente informe es analizar y verificar el grado de cumplimiento de las funciones atribuidas al Ayuntamiento por la legislación urbanística y la participación de la comunidad en las plusvalías que se generen, así como su incidencia en la financiación de las haciendas locales. En particular, los objetivos a fiscalizar son los siguientes: Dotación administrativa y técnica del Ayuntamiento, a los efectos de verificar la capacidad municipal para el desarrollo urbanístico, analizando los ingresos y gastos presupuestarios asociados al mismo. Gestión urbanística de diversos ámbitos y su control por parte del ente fiscalizado. Aspectos contable, tributarios y de legalidad del PMS. Consello de Contas de Galicia. 3 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Fiscalización de la disciplina urbanística y posibles sanciones derivadas de la misma. 1.2. Legislación aplicable Dentro del ámbito temporal de fiscalización (período 1998 a 2001) es de aplicación la LSG/97, así como la LS/98 estatal como normativa de aplicación plena en los términos señalados por la doctrina del TC fijada en su Sentencia 61/97, de 20 de marzo. En materia de gestión y planeamiento urbanístico es de aplicación el RGU/78 y el RP/78 como norma de aplicación supletoria en defecto de normativa autonómica. La disciplina urbanística se encuentra regulada en el RDUG/99, norma de creación autonómica de plena aplicación al ámbito territorial gallego. Las vinculaciones económicas de la gestión y desarrollo urbanístico se regirán por la LRHL y normativa de desarrollo (ICAL y el RD 500/90) en materia contable y presupuestaria. Asimismo, será de aplicación el PGOU del Ayuntamiento de Oleiros y el planeamiento de desarrollo del mismo, como definidor de las determinaciones y demás parámetros exigibles a los propietarios del suelo. 1.3. Limitaciones al alcance El Ayuntamiento de Oleiros no lleva proyectos de gastos con financiación afectada, que exige las reglas 376 y siguientes de la ICAL, a los efectos de verificar el cumplimiento de los fines de los ingresos derivados de la gestión del PMS de acuerdo con la legislación vigente. El grado de colaboración prestada por las autoridades y personal de del Ayuntamiento durante el trabajo de fiscalización ha sido correcto y satisfactorio. Consello de Contas de Galicia. 4 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 2. PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 2.1. El planeamiento municipal general El 5 de mayo de 1997, en sesión ordinaria del Pleno, se realiza la ratificación del documento refundido de revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Municipal elaborado en febrero de ese mismo año. El 20 de junio de 1997 tiene lugar la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, incluyendo el texto íntegro de las ordenanzas reguladoras, cumplimentando así los requisitos legales establecidos al efecto. De acuerdo con la información deducida del PGOU de 1997, la superficie susceptible de desarrollo urbanístico en sentido estricto, esto es, que se exija cesión, equidistribución y urbanización, se plasma en la siguiente cuadro: Clase de suelo Superficie (hectáreas) Suelo urbano unidades de ejecución (polígonos) 28,84 Suelo urbanizable Programado 30,09 Suelo urbanizable no Programado 394,71 Total 453,64 2.2. Planeamiento de desarrollo De acuerdo con los datos facilitados por el Ayuntamiento y atendiendo exclusivamente a las superficies consignadas en el PGOU, resulta que al día de terminación de los trabajos de campo el grado de desarrollo urbanístico, en las diferentes clases de suelo antes señaladas, es el que se detalla a continuación, advirtiendo que por desarrollo se entiende tanto los ámbitos ya ejecutados como los que disponen de la aprobación inicial o definitiva del correspondiente instrumento de planeamiento o de equidistribución, según la clase de suelo de que se trate, hubieran sido o no objeto de desarrollo material: Consello de Contas de Galicia. 5 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Superficie desarrollada (hectáreas) Clase de suelo Suelo urbano integrado en unidades de ejecución Porcentaje de desarrollo (%) 8,45 29,3 Suelo urbanizable Programado 30,09 100,0 Suelo urbanizable no Programado 98,10 24,8 136,64 30,1 Total El desarrollo del suelo urbanizable programado y no programado se describe en el siguiente cuadro: DESARROLLO DEL SUNP Área de reparto Superficie (hectareas) Localización Aprobac. inicial Plan Parcial Aprobac. Definit. Plan Parcial SUNP 14R 5,36 Longora II 31/03/97 9/09/97 SUNP 38R 5,84 Granxal II 3/10/97 28/05/98 SUNP 21R 13,40 Río Montrove 18/12/97 1/10/98 SUNP 23R 13,42 Covada-Oleir 18/12/97 31/06/98 SUNP 15R 10,20 Bastiagueiro 18/12/97 25/03/02 SUNP 31R 6,09 Carballo I 5/02/99 4/09/00 SUNP 25R 7,36 A Cova-Oleir 15/10/99 31/07/00 SUNP 42R 5 Montrove 10/06/99 31/07/00 SUNP 45R 5,60 Carballo III 6/02/01 15/11/01 SUNP 29R 9,60 Seixal-O Vieir 17/04/02 03/03/03 SUNP 28R 2,40 Granxal I 13/11/01 27/06/02 SUNP 18R 10,87 Perillo- Ribeir 12/04/02 26/09/02 SUNP 39R 2,96 Mera-Laguna 26/12/02 Pendiente Total 98,1 Consello de Contas de Galicia. 6 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 DESARROLLO DEL SUP Área de reparto Superficie (hectareas) Aprobac. inicial Plan Parcial Localización Aprobac. definit Plan Parcial SUP 1R 7,22 Carballido 29/04/98 29/03/00 SUP 2R 5,37 Sta Cruz Mexixónfrío 20/09/01 Pendiente SUP 3R 7,94 Perillo 5/11/99 29/06/00 SUP 4R 9,56 Oleiros 6/02/01 03/03/03 Total 30,09 2.3. Organización administrativa, dotación y desarrollo presupuestario del servicio de urbanismo En el ejercicio 2001, respecto al ejercicio 1998, el número de empleados adscritos a este servicio no ha variado, pero sí la condición de los trabajadores, ya que ahora el número de funcionarios es 12 y 1 que tiene la condición de personal laboral. De los 12 funcionarios, 5 pertenecen a la escala de administración especial, los arquitectos y los arquitectos técnicos, como es lo propio de funciones para cuyo ejercicio exige la ley estar en posesión de títulos académicos determinados. En el año 2001 la plantilla del personal del servicio de urbanismo está constituida por trece personas que ocupan los trece puestos de trabajo. Denominación plaza Funcionarios Número Grupo Nivel de destino 12 Técnico de administración general 1 A 26 Técnico de administración especial 1 A 24 Arquitecto 2 A 24 Aparejador 2 B 20 Administrativo 2 C 18/16 Auxiliar administrativo 4 D 16/15 Personal laboral 1 Auxiliar administrativo 1 D 15 Total Consello de Contas de Galicia. 13 7 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 En comparación con otras entidades locales de similares características, la dotación de medios personales y materiales parece resultar suficiente. Sin embargo, el alto grado de desarrollo urbanístico llevado a cabo por el Ayuntamiento así como el número de expedientes de disciplina urbanística tramitados pudiera exigir una mayor dotación de medios para alcanzar un mayor grado de eficacia en el cumplimiento de las funciones públicas que tienen encomendadas los entes locales. Las obligaciones reconocidas correspondientes a los distintos gastos del servicio de urbanismo durante el ejercicio de 2001, ascienden a 113.592.906 pesetas. De ellas, 56.276.547 pesetas corresponden a gastos de personal y suponen el 50 % del total. El resto se refiere fundamentalmente a gastos de inversión. GASTOS PRESUPUESTARIOS DEL SERVICIO DE URBANISMO. EJERCICIO 2001 (en pesetas) Partida Presupuestaria: Subfunción y artículo Créditos Iniciales Modificaciones Créditos Definitivos Obligaciones Reconocidas Pagos Ordenados Pagos Realizados 432.12 41.800.000 0 41.800.000 38.277.714 38.277.714 38.158.738 432.13 2.275.000 0 2.275.000 2.155.573 2.155.573 2.155.573 432.15 3.700.000 0 3.700.000 3.481.056 3.481.056 3.392.185 432.16 15.750.000 0 15.750.000 12.362.204 12.362.204 12.362.204 432.60 182.949.833 110.440.743 293.390.576 57.016.359 57.016.359 56.661.249 300.000 300.000 0 432.78 Total 0 300.000 300.000 246.474.743 110.740.743 357.215.576 113.592.906 113.592.906 112.729.949 Los derechos de naturaleza urbanística liquidados en el año 2001 provienen del impuesto de construcciones, instalaciones y obras, de la tasa por expedición de licencias urbanísticas, de las sanciones urbanísticas, de la enajenación del patrimonio municipal del suelo y de los convenios urbanísticos. DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA. EJERCICIO 2001 (en pesetas) Partida Presupuestaria: subconcepto Previsiones Iniciales 282 (ICIO) 175.000.000 31200 (Tasas) 39904 (Infracciones) Derechos pendientes de cobro a 31/12 Previsiones Definitivas Derechos Reconocidos Recaudación neta 0 175.000.000 218.419.801 218.419.800 1 37.900.000 0 37.900.000 31.755.901 31.743.469 12.432 2.000.000 0 2.000.000 3.446.258 2.737.271 708.987 Modificaciones 600 (Ventas parcelas) 455.482.950 0 455.482.950 269.294.044 219.194.044 50.100.000 770 (Aprovechamientos) 421.695.332 181.793.551 603.488.883 89.777.057 89.777.057 0 Total 1.092.078.282 181.793.551 1.273.871.833 612.693.061 561.871.641 50.821.420 Consello de Contas de Galicia. 8 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 2.4. Urbanísmo y efectos presupuestarios directos (períodos 1998-2001) El impacto presupuestario directo de la actividad urbanística en el Ayuntamiento de Oleiros, se puede resumir en el cuadro siguiente. Los ingresos tributarios considerados son los que corresponden al impuesto de construcciones (ICIO) y a las tasas por licencias urbanísticas y de primera ocupación. No existen derechos reconocidos correspondientes a contribuciones especiales. Estos ingresos representan el 43% del total considerado en el período. No incluyen, por dificultades en su cuantificación, la parte correspondiente del IBI ni los ingresos que corresponden al impuesto que grava las plusvalías urbanas (IVTNU). No consta la existencia de contribuciones especiales. Los ingresos por venta de parcelas y por aprovechamiento urbanístico, constituyen el seguimiento más relevante, alcanzando el 56% de los ingresos totales considerados en el período. Los ingresos por infracciones urbanísticas solo representan el 1% del total. En cifras, el impacto agregado de todos estos recursos urbanísticos supero el 16,8% del presupuesto liquidado municipal. DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA. EJERCICIOS 1998-2001 (millones de pesetas) Concepto Ingresos tributarios 1998 Índice 1999 Índice 2000 Índice 2001 Índice Total Índice 173,4 36 272,4 38 210,2 77 250,2 41 906,2 44 3,5 1 3,4 1 3,1 1 3,4 1 13,4 1 Venta parcelas y aprovechamientos 311,3 63 431,9 61 61,3 22 359,1 58 163,6 56 100 707,7 100 274,6 100 612,7 100 2.083,2 100 Infracciones urbanísticas TOTAL (%) Presupuesto liquidado total Consello de Contas de Galicia. 488,2 14,7 22,5 8,9 9 21,3 16,8 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 3. GESTIÓN URBANÍSTICA El PGOU de Oleiros delimita una serie de ámbitos territoriales, denominadas Áreas de Reparto cuyo desarrollo quedaba condicionado a la programación y aprobación de un Plan Parcial que permita su urbanización y edificación. De acuerdo con la Disposición Transitoria Segunda, punto tercero, de la LSG/97, el suelo que tenga la clasificación de urbanizable no programado podrá ser incorporado al proceso de desarrollo urbanístico mediante la aprobación de los correspondientes planes parciales, momento que, de acuerdo con el artículo 21.2 de ese mismo texto normativo, pasarán a tener la consideración de urbanizables. En consecuencia, en el suelo urbanizable no programado (SUNP) la aprobación del correspondiente Plan Parcial supone el paso previo para su desarrollo urbanístico. De las diferentes Áreas de Reparto clasificadas como SUNP por PGOU y desarrolladas mediante los correspondientes Planes Parciales, se han muestreado dos: SUNP 23-R y SUNP 42-R. La fiscalización se ha realizado examinando todo el proceso del desarrollo urbanístico, iniciándolo con la verificación del cumplimiento de las cesiones por dotaciones que como mínimo fija el RP/78 y el PGOU del Ayuntamiento, pasando por la aprobación de los instrumentos de equidistribución (proyecto de compensación) donde se plasma el derecho de la Administración local al 10% de aprovechamiento, y terminando con la comprobación del correcto control y posterior recepción de las obras de urbanización para su uso por parte de los vecinos. 3.1. SUNP B-23-R. plan parcial Fonte Douro Como antecedentes de la gestión del polígono conviene precisar que el Convenio de programación, de fecha 31 de julio de 1998, se subscribe por la Alcaldesa, autorizada por acuerdo plenario de 14 de noviembre de 1997, en representación del Ayuntamiento, y un propietario del área de reparto que representaba más del 50% del ámbito. Este propietario se comprometía a presentar el correspondiente Plan Parcial de desarrollo que el Ayuntamiento se obligaba a tramitar. Asimismo, el propietario promotor del Plan Parcial se obligaba a contribuir con suelo para sistemas generales previstas en el PGOU Consello de Contas de Galicia. 10 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 en proporción de 55m2 por vivienda construible, que supera la exigencia mínima establecida en el artículo 130.8 del PGOU (35m2 por vivienda), aplicando una valoración de 3.000 pts m2 de suelo. Se justifica su sustitución por su equivalente en metálico porque de esta forma se posibilita que la toma de decisiones sobre el sistema general quede a cargo del Ayuntamiento. Ese ingreso debería de realizarse en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor del Plan Parcial aprobado. También el promotor se obliga, de forma voluntaria, a contribuir, para la construcción de equipamientos, la cantidad económica resultante de sustituir 3m2 de la anterior por vivienda construible, valorando el m2 de construcción en 60.000 pts en 1998, actualizada de acuerdo con el IPC si el ingreso se produce después de ese ejercicio. La valoración de esas aportaciones para el Polígono número uno de los dos delimitados en el Plan Parcial aprobado es el que sigue: CONTRIBUCIONES COMPROMETIDAS EN CONVENIO POLÍGONO 1. MÁXIMO DE 85 VIVIENDAS. Concepto Sistemas Generales (55m2/viv) Equipamientos (3m2/viv) m2 a contribuir Valoración según convenio (en pesetas) 4.675 14.025.000 255 15.300.000 Esas cantidades fueron ingresadas el 22 de septiembre de 1998 dentro del plazo de dos meses a contar desde la entrada en vigor del Plan Parcial que fijaba el Convenio de Planeamiento y Gestión antes referido. Tales ingresos fueron imputados al concepto 770 del estado de ingresos, siendo correcto tal imputación en la parte correspondiente a la aportación para equipamientos. Pero no en lo referente a Sistemas Generales, que atendiendo a su carácter obligatorio (130.8 del PGOU) y no voluntario, por lo menos en la proporción de 35m2 vivienda, debieron ser imputados al capítulo 3 del estado de ingresos, tal y como recomienda la consulta de la IGAE nº 9/93. El hecho de que dichos ingresos no se asignen a un proyecto de gastos con financiación afectada, impide comprobar el cumplimiento del fin (adquisición de Sistemas Generales y construcción de equipamientos) que tenían esos recursos. Tampoco el sistema utilizado para el cálculo del estado de gastos con financiación afectada permite analizar el cumplimiento de tales fines, al realizarse el cálculo de las desviaciones de financiación sobre la base de Consello de Contas de Galicia. 11 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 niveles de vinculación jurídica presupuestaria que no reflejan los diferentes proyectos ejecutados o previsión de su ejecución que permitirían verificar el citado cumplimiento mediante la imputación de los ingresos a un gasto determinado. Las características y determinaciones del Plan Parcial aprobado definitivamente en Pleno de 31 de julio 1998 para el Área de Reparto, se detallan en los cuadros siguientes: CARACTERÍSTICAS DEL PLAN PARCIAL SUNP B-23-R Superficie total del sector de actuación 59.100 m2 Total cesiones 20.146 m2 Edificabilidad total 23.640 m2/t Número máximo de viviendas 153 viv. CESIONES Número Polígono Tipo de Cesión Superficie en m Zona Verde 3.434 Equipamiento docente Polígono 1. 541 Equipamiento social 70 Viales Superficie edificable 7.054 21.536 Zona Verde Polígono 2. 2 2.476 Equipamiento docente 989 Equipamiento social 570 Viales Superficie edificable 5.015 14.521 Se ha verificado que las zonas de dominio y uso público de cesión obligatoria y gratuita se ajustan a los estándares mínimos que fija los artículos 45 del RP/78 y 22 de la LSG/97. Asimismo, se ha comprobado el cumplimiento de la previsión exigida para dotaciones culturales y docentes, de acuerdo con la normativa de aplicación (artículo 45.1 d) RP/78 y 22.1 e) de la LSG/97). También cumple lo exigido por el artículo 4 del anexo del RP/78 para áreas de juego y recreo de niños incluyéndolos dentro de la zona verde tal y como permite este último artículo. Consello de Contas de Galicia. 12 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 El proyecto de compensación y equidistribución fue elevado por la propiedad para su aprobación a la Administración dentro del plazo que señalaba el Plan Parcial, ratificándolo mediante acuerdo del Pleno de la Corporación de 1 de octubre de 1998, donde se ordenaba también su elevación a público e inscripción en el registro de la propiedad, condicionando lo ordenado, en una buena técnica jurídica de garantía y prudencia, al ingreso en metálico del 10% del aprovechamiento que le corresponde a la Administración. También se ordenaba su inscripción en el Inventario Municipal de los bienes de dominio y uso público y parcelas de equipamiento que fueron cedidos gratuitamente a favor del Ayuntamiento. Se verificó que los terrenos para dotaciones locales (viales, equipamiento y zonas verdes) previstos en el proyecto de compensación se ajustan a las determinaciones exigidas en el Plan Parcial del que trae causa y que ya fueron reproducidas anteriormente. También se comprobó que dichas cesiones fueron dadas de alta en el Inventario Municipal con los requisitos que señala el RBEL/86. Sin embargo, se observó que tales altas en el Inventario Municipal no tienen su reflejo en la contabilidad municipal, siendo lo procedente que se le otorgare la correspondiente valoración que permitiera su alta en la contabilidad, en los términos descritos en la consulta de la IGAE nº1/93, permitiendo dar cumplimiento a la regla 202 de la ICAL que exige una correlación entre el inventario municipal y la contabilidad, de tal manera que se respete el principio contable de imagen fiel. En relación al 10% de aprovechamiento, se prevé su sustitución por equivalente en metálico cuyo análisis se realiza en el capítulo correspondiente al PMS. No obstante, teniendo en cuenta que el 10% del aprovechamiento correspondiente a la Administración se cuantificó en 27.588.600 pesetas y los gasto de urbanización en esa proporción ascendía a 7.199.056 pesetas, la contabilización del mismo se realizó por importe de 20.389.034 pesetas con cargo al estado de ingresos por el importe de lo recaudado en tesorería cuando, en una buena técnica presupuestaria, lo correcto sería haber contabilizado el derecho por el importe total del 10% del aprovechamiento sin descontar los costes de urbanización imputables al Ayuntamiento y, en formalización, saldar la parte de estos últimos con cargo al estado de gastos, respetando de esta manera el principio de no compensación y de reflejo de todos los gasto e ingresos que recoge el artículo 146.3 de la LRHL. Consello de Contas de Galicia. 13 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 El proyecto de urbanización se aprueba inicialmente mediante Decreto de la Alcaldía de 23 de febrero de 1999 y tras el correspondiente trámite de información pública se resuelve definitivamente mediante Decreto nº3381/1999. Se verificó que el proyecto de urbanización constaba de todos los documentos exigidos en los artículos 67 y siguientes del RP/78. Ante la solicitud del promotor de licencias de edificación para la construcción de 35 viviendas unifamiliares en el polígono fiscalizado el Ayuntamiento exigió, al amparo y de acuerdo con los artículos 40 y 41 del RGU/78, la constitución, como requisito previo para la concesión de la licencia, de un aval por importe íntegro de las obras de urbanización que fue depositado en la Tesorería Municipal el 25 de mayo de 1999, garantizando de esta manera la correcta urbanización del polígono y permitiendo un adecuado control de la obra de urbanización. A la fecha de la terminación del trabajo de campo, si bien no se había recepcionado la obra de urbanización, sí se había solicitado licencia de primera ocupación para las 35 viviendas en su día autorizadas cuya concesión estaba pendiente de la recepción definitiva de la obra urbanizadora tal y como exige la normativa urbanística. No obstante, es de destacar que las obras de urbanización estaban prácticamente terminadas como se verificó en la visita realizada y que se refleja en el ANEXO nº 1 y 2. 3.2. SUNP 42-R plan parcial TOXEIRAS Mediante Convenio de Programación de 26 de agosto de 1998, ratificado en Pleno de 1 de octubre de 1998, se acuerda, entre más del 50% de la propiedad del Sector y el Ayuntamiento la tramitación del correspondiente Plan Parcial de desarrollo del ámbito delimitado por el PGOU como SUNP. De conformidad con la Disposición Transitoria Segunda, apartado tercero de la LSG/97, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 21.2 del mismo texto legal, se aprueba definitivamente el Plan Parcial en sesión Plenaria de 29 de noviembre de 2000 que delimita un solo polígono de gestión urbanística. El Convenio urbanístico, al igual que ocurría en el Plan Parcial antes analizado, preveía la aportación de sistemas generales en una proporción de 55m2 por vivienda, tomando como base el número máximo admisible por el PGOU. El promotor también se compromete a la aportación de una cantidad Consello de Contas de Galicia. 14 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 equivalente de multiplicar el número de viviendas admisibles por 3m2 de construcción de equipamientos, valorando el metro cuadrado de construcción a 60.000 pesetas en 1998, cantidad que será actualizada de acuerdo con los índices y módulos oficiales si su aplicación se produce una vez transcurrido el ejercicio 1998. Considerando que de acuerdo con el artículo 130.4 del PGOU la densidad y edificabilidad máxima para el Área, de tipo A, es de 12 viv/hectarea, y constituyendo el ámbito una superficie de 49.910 m2, resulta un número máximo de viviendas de 60. De acuerdo con ello, las cantidades a aportar en terrenos para sistemas generales y equipamientos se reflejan en el siguiente cuadro: CONTRIBUCIONES COMPROMETIDAS EN CONVENIO CON UN NÚMERO MÁXIMO DE 60 VIVIENDAS. m2 a contribuir Concepto Sistemas Generales (55m2/viv) Equipamientos (3m2/viv) Valoración según convenio 3.300 9.900.000 255 10.800.000 En relación a la contribución de los sistemas generales, aún preveniendo en el convenio urbanístico que dicha contribución se realizaría en metálico, de acuerdo con un mejor técnica jurídica, se optó por adscribir un espacio previsto en el PGOU para Sistemas Generales de superficie equivalente a la de cesión (3.300 m2). El 24 de abril de 2001 ingresan en las arcas municipales, con cargo al concepto del estado de ingresos 770, la cantidad de 11.719.534 pesetas correspondientes a la aportación de la Junta de Compensación en concepto de equipamientos. Esta cantidad responde a la inicialmente valorada y actualizada de acuerdo con el IPC a la fecha de su ingreso, cumpliendo así lo establecido en el convenio urbanístico suscrito. Señalar que si bien, de acuerdo con el texto del convenio, ese ingreso estaba afectado a las obras de adecuación de la finca “Ibarrola” o del Campo de Fútbol de Montrove, la limitación de no llevar proyectos de gastos con financiación afectada impide comprobar el cumplimiento de tal finalidad. Consello de Contas de Galicia. 15 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Las características y determinaciones del Plan Parcial aprobado definitivamente en Pleno de 29 de noviembre de 2000 para el Área de Reparto se detallan en los cuadros siguientes: CARACTERÍSTICAS DEL PLAN PARCIAL SUNP A-42-R Superficie total del sector de actuación 53.210 m2 Total cesiones 18.482 m2 Edificabilidad total 12.477,50 m2/t Número máximo de viviendas 60 CESIONES Superficie en m2 Zona Verde 5.170 Equipamiento docente 1.350 Equipamiento social 120 Viales 8.355 Parcela de Servicio 187 Parcela Sistema General adscrito 3.300 Superficie edificable 34.728 Se ha verificado que las zonas de dominio y uso público se ajustan a los estándares mínimos que fijan los artículos 45 del RP/78 y 22 de la LSG/97. Asimismo se ha comprobado el cumplimiento de la previsión exigida para dotaciones culturales y docentes, de acuerdo con la normativa de aplicación (artículo 45.1 d) RP/78 y 22.1 e de la LSG/97). Mediante Decreto de la Alcaldía-Presidencia nº 1798/00, de siete de abril de 2000, se aprobó definitivamente los estatutos y bases de actuación de la Junta de Compensación, designado en el mismo como representante municipal al Concejal Delegado de Urbanismo como exige el artículo 162.3 del RGU/78. De esta manera el Ayuntamiento puede ejercer sus facultades de control sobre las obras de urbanización a desarrollar por la Junta de Compensación. Mediante escritura de 31 de octubre de 2000, se eleva a pública la constitución de la Junta de Compensación. Aprobado inicialmente el proyecto de compensación por la Junta de Compensación y expuesto al público en forma reglamentaria, mediante Decreto de la Alcaldía de 13 de septiembre de 2001 y previos los informes técnicos, se aprueba definitivamente, ordenando su elevación a documento Consello de Contas de Galicia. 16 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 público e inclusión de los bienes de cesión obligatoria y gratuita en el Inventario municipal. Asimismo se ordena el ingreso por la Junta de Compensación de 919.834 pesetas correspondientes al aprovechamiento de un camino público incluido en la unidad de ejecución analizada. Esta cantidad consta como ingresada el 18 de septiembre de 2001. Se eleva a público mediante escritura de 21 de septiembre de 2001, no constando su inscripción en el Registro de la Propiedad. Examinado el proyecto de compensación, se comprobó que las cesiones en concepto de zona verde, equipamientos docentes y sociales, viales y parcelas de servicio se ajustan a lo previsto por tal concepto en el Plan Parcial 1. En relación al 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita a la Administración, teniendo en cuenta que la edificabilidad máxima permitida por el PGOU es de 0,25m2t/m2 ( artículo 129 en concordancia con el 130 del PGOU) resultaría un aprovechamiento máximo para la superficie del polígono (49.910 m2) de 12.477,5 m2t, correspondiendo a la Administración el 10% del mismo (1.247,75 m2t). En este sentido, el proyecto de compensación cede seis parcelas resultantes, de un total de sesenta, de 500 m2 cada una, con una edificabilidad de 208m2t por parcela, lo que supone un total de aprovechamiento cedido al Ayuntamiento de 1.248 m2t. Se cumple así con la obligación antes señalada de ceder gratuitamente el 10% del aprovechamiento. El ANEXO nº 3 pone de manifiesto la situación y grafismo de las parcelas adjudicadas gratuitamente al Ayuntamiento. En el año 2002 se procedió a la enajenación de las parcelas antes señaladas por un precio total de 78.381.010 pesetas, sin incluir el IVA, partiendo de un valor de licitación de 22.880.000 pesetas. El Ayuntamiento asume en la venta los gastos de urbanización. En la cuenta de liquidación provisional, el concepto de gastos de urbanización imputables al Ayuntamiento en proporción a las parcelas antes señaladas se fija en 23.560.051 pesetas. No consta que al aprobar el proyecto de 1 Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones presentadas. Consello de Contas de Galicia. 17 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 compensación existiera crédito adecuado y suficiente para afrontar los citados gastos que debe asumir el Ayuntamiento. Tampoco consta que el IVA devengado en el pago de las cuotas de urbanización se hubiera compensado con el repercutido en la enajenación de parcelas. Si bien las cesiones de dotaciones locales (espacios públicos) y de parcelas edificables fueron objeto de alta en el Inventario municipal, no se cumplió la misma exigencia en la contabilidad municipal, donde sólo se procedió a dar de alta las parcelas edificables en el momento previo a su enajenación. El proyecto de urbanización se aprobó y tramitó de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Dentro del plazo establecido, mediante escrito de 18 de septiembre de 2002, se solicita por la Junta de Compensación la recepción de las obras de urbanización. Esta recepción es informada por el Arquitecto municipal que exige la presentación de un aval de 12.294,44 euros correspondiente a una partida de urbanización de la zona verde pendiente de ejecutar. El 5 de febrero de 2003 se recepciona la urbanización excepto la parte correspondiente a la zona verde que queda pendiente. Interesa destacar la prevención contenida en el convenio urbanístico al establecer la obligación de constituir una entidad de conservación, previa a la liquidación y disolución de la Junta de Compensación, asumiendo esta el compromiso de conservar a su costa los elementos que integran la urbanización recepcionada por el Ayuntamiento, de acuerdo con lo dispuesto en el número 3. del artículo 25 del RGU/78. Este hecho refuerza el control por parte del Ayuntamiento ante el desarrollo urbanístico llevado a cabo en el término municipal. Consello de Contas de Galicia. 18 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 4. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS) El PMS constituye un mecanismo de intervención y regulación del mercado del suelo. Está integrado por los bienes patrimoniales municipales que resulten clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, así como los obtenidos como consecuencia de cesiones y expropiaciones urbanísticas, quedando afectado tales bienes a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o bien a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico (artículo 157.1 LSG/97). Como consecuencia de la gestión urbanística, el Ayuntamiento recibe, en concepto del 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita, parcelas resultantes edificables o bien su equivalente en metálico. Las parcelas se integran en el PMS afectándose a los fines antes señalados. Su equivalente en metálico, si bien no se integra en el PMS en cuanto patrimonio separado e independiente, está afectado a los fines urbanísticos de obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, facilitar la ejecución del plan y contribuir a la regulación del mercado del suelo destinado al desarrollo urbanístico (artículo 155.1 LSG/97). En caso de que se proceda a la enajenación de parcelas integrantes en el PMS, los ingresos obtenidos de las mismas estarán afectados a los fines antes señalados, siempre que se justifique la no existencia de demandas de protección pública. Las anteriores exigencias llevan a la necesidad de analizar el grado de cumplimiento de los fines del PMS y de la sustitución en metálico del 10% del aprovechamiento, así como su adecuada valoración, procedimiento de enajenación de parcelas, control, contabilización y tributación. Con carácter general se observó que si bien el Ayuntamiento de Oleiros tiene un inventario general debidamente constituido y definido, de acuerdo con lo exigido en el RBEL/86, donde se incluyen las parcelas integrantes en el PMS, no lo tiene aprobado y constituido como Patrimonio separado y diferenciado de los restantes bienes municipales, tal como exigen los artículos 155.2 de la LSG/97 y 276.2 del TRLS/92. Este aspecto es señalado por la Secretaria municipal, en su informe de 13 de junio de 2003 cuando, se constituye la nueva Corporación y se aprueba el Inventario municipal. Consello de Contas de Galicia. 19 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 De acuerdo con la información suministrada por el Ayuntamiento, desde el año 1989, el PMS derivado de la cesión del 10/15% del aprovechamiento ascendió, al menos, a las cifras que se contienen en los cuadros siguientes. PARCELAS DEL PMS ENAJENADAS Y/O PERMUTADAS (CIFRAS AGREGADAS) 2 Número de parcelas Superficie (m ) Importe acumulado venta (pesetas) 72 40.805 951.443.048 PARCELAS DEL PMS NO ENAJENADAS O PERMUTADAS (CIFRAS AGREGADAS) 2 Número de parcelas Superficie (m ) 50 30.014 4.1. Enajenación del PMS En el presupuesto de 2001 el desarrollo correspondiente al concepto de ingresos 600 es el siguiente: Partida Presupuestaria: concepto Previsiones Iniciales Previsiones Definitivas Derechos Reconocidos Recaudación neta Derechos pendientes de cobro a 31/12 600 455.482.950 455.482.950 269.294.044 219.194.044 50.100.000 Se corresponden estos ingresos con la venta de parcelas que, mediante subasta, realiza el Ayuntamiento. Como son ingresos afectados, la Ley 1/1997, de 24 de marzo, en su artículo 155, establece que los mismos se destinarán a fines de carácter urbanístico, por lo que su gestión, control y contabilización debe realizarse con las garantías establecidas por la LRHL para los gastos con financiación afectada. Parcela M.5.2.7 Galeras I M.5.2.8 Galeras I M.5.2.9 Galeras I M.5.2.10 Galeras I M.5.2.13 Galeras I M.5.2.14 Galeras I M.5.2.15 Galeras I M.5.2.16 Galeras I M.9.4 vivi. colectivas Galeras I Parcela 60 SUNP B 25 R A Cova Total Derecho reconocido Derecho recaudado Derechos pendiente cobro 18.848.000 20.510.000 17.710.974 16.540.515 17.998.574 17.998.583 17.998.517 17.998.593 73.590.288 50.100.000 18.848.000 20.510.000 17.710.974 16.540.515 17.998.574 17.998.583 17.998.518 17.998.593 73.590.288 - 50.100.000 269.294.044 219.194.045 50.100.000 La venta de estos bienes se realizó mediante subasta conforme a lo establecido en el artículo 112 del RBEL/86 y 277 de la Ley de Administración Local de Galicia. Como requisito previo a la venta, consta en los expedientes la valoración técnica de los bienes que sirve de tipo de licitación en la Consello de Contas de Galicia. 20 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 contratación. El precio total de las parcelas incluye el 16% de IVA.. Para participar en las subastas los Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares exigen la constitución de una fianza del 2% del tipo de licitación. La Intervención informa que la enajenación de estas parcelas está prevista en el Capítulo VI del presupuesto de ingresos del año 2000, ascendiendo los recursos ordinarios de este presupuesto a 1.999.324.912 pesetas. El importe obtenido con la venta de estos bienes no puede ser destinado a la financiación del gasto corriente (artículo 5 de la LRHL), sino que debe cumplir los fines de carácter urbanístico que establecen los artículos 155, 156 de la LSG/97 y 276,98.2 TRLS. El Ayuntamiento no realiza un seguimiento de este destino ni realiza el control de los ingresos afectados conforme establece la ICAL (Reglas 376 y siguientes), a través de los proyecto de gastos con financiación afectada y su reflejo en el Estado de Gastos con Financiación Afectada. Esto imposibilita verificar el cumplimiento de los fines urbanísticos que corresponden al Patrimonio Municipal del Suelo, hecho que se agrava por el nivel de vinculación jurídica que establece el artículo 6 de las bases de ejecución del Presupuesto municipal, que sitúa los gastos de inversión del capítulo VI a nivel de grupo de función y capítulo, impidiendo así la realización de alguna muestra conducente a la comprobación de tal finalidad. El Ayuntamiento dio cuenta de la enajenación al órgano competente de la Xunta de Galicia, como exige el RBEL/86, pero como el valor conjunto de las enajenaciones no supera el 25% de los recursos ordinarios del presupuesto, no fue necesaria la autorización del órgano autonómico competente. En 2001 se tramitaron 3 expedientes de subasta de bienes del patrimonio municipal del suelo. EXPEDIENTE Nº1 DE ENAJENACIÓN DE PARCELAS (en pesetas) Adjudicatarios M5.2.7 M5.2.8 M5.2.9 M5.2.10 M5.2.13 M5.2.14 M5.2.15 M5.2.16 Soto Pedre, Emilio García Díez, Joaquín María FADESA FADESA FADESA FADESA FADESA FADESA Precio licitación Importe adjudicación IVA 16% Importe total 8.821.384 8.821.384 8.680.452 8.106.800 8.821.384 8.821.384 8.821.384 8.821.384 18.848.000 20.510.000 17.710.974 16.540.515 17.998.574 17.998.583 17.998.517 17.998.593 3.015.680 3.281.600 2.833.756 2.646.482 2.879.772 2.879.773 2.879.763 2.879.775 21.863.680 23.791.600 20.544.730 19.186.997 20.878.346 20.878.356 20.878.280 20.878.368 El 24 de abril de 2001 tiene lugar la reunión de la Mesa de contratación que procede a la apertura y propuesta de adjudicación de las ofertas existentes. A Consello de Contas de Galicia. 21 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 través de Decretos de la Alcaldía, órgano competente para contratar ya que el importe total de las enajenaciones previstas en el presupuesto no excede del 10% de los recursos ordinarios (199.932.491 pesetas), se adjudican las distintas parcelas. En el expediente no se acredita formalmente la inexistencia de demanda de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública (artículo 157.2 y 3 de la LSG/97), pero esta justificación puede entenderse implícita ya que se tramita este procedimiento conjuntamente con otras ventas de parcelas destinadas a la construcción de viviendas de protección oficial. EXPEDIENTE Nº2 DE ENAJENACIÓN DE PARCELA M.9.4 (viviendas colectivas Galeras I) (en pesetas) Parcelas M9.4 Adjudicatarios FADESA Precio licitación Importe adjudicación 68.370.288 73.590.288 IVA 16% Importe total 11.774.446 85.364.734 La parcela se destinará a la construcción de 22 viviendas en régimen de Protección Oficial (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio) por lo que se incluyen entre las obligaciones del adjudicatario la de destinarla a los fines para los que fue adjudicada y la de comunicar al Ayuntamiento el inicio de la campaña de ventas. Se señala que los precios máximos y los destinatarios de las viviendas deben cumplir las condiciones establecidas en la normativa aplicable a la promoción pública. EXPEDIENTE Nº3 DE ENAJENACIÓN DE PARCELA 60 SUNP "A COVA" (en pesetas) Parcelas A60 Adjudicatarios GAIA SL Precio licitación 32.832.000 Importe adjudicación 50.100.000 IVA 16% Importe total 8.016.000 58.116.000 Esta parcela se destinará a la construcción de 24 viviendas en régimen de Protección Pública (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio) por lo que se incluyen en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, entre otras, las obligaciones mencionadas en el apartado anterior. El adjudicatario, con posterioridad a la adjudicación y antes de la formalización, rechaza la condición de vivienda de protección oficial de las viviendas a construir, ya que sostiene que en el Pliego no se hacía referencia a este tipo sino a las declaradas protegidas. Tras una primera solicitud (que es desestimada por decreto 3511/01) para que se declare esta especificación, se presenta recurso de reposición que se resuelve por decreto 4279/01 de 17 de agosto confirmando el anterior. Contra ambas resoluciones se interpone Consello de Contas de Galicia. 22 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso del TSJ de Galicia. Por este motivo está pendiente de cobro a fin del ejercicio 2001 el precio de la venta de la parcela (50.100.000 pesetas). Se reconoce el derecho en el momento de la adjudicación del contrato, pero no se recauda ya que el recurso contencioso administrativo está pendiente de resolución. 4.2. Sustitución del 10% del aprovechamiento en metálico Consideraciones Generales El artículo 157.5 de la LSG/97 señala: “cuando el uso de los terrenos o las características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los fines del patrimonio municipal del suelo, y exista conformidad de todos los propietarios afectados, la Administración actuante podrá transmitir el aprovechamiento urbanístico que les corresponda en el mismo, por el precio resultante de su valor urbanístico”. El artículo 155.2 de ese mismo texto legal exige que el destino de dichos ingresos se afecte a fines de carácter urbanístico. Se comprobó el grado de cumplimiento de las previsiones y exigencias antes señaladas y en especial la adecuada valoración de la conversión en dinero del 10% con los criterios que señala la LS/98, así como la aplicación de los ingresos a fines de naturaleza urbanística. La limitación que supone el no llevar proyectos de gastos con financiación afectada, agravado por el hecho de que el nivel de vinculación en inversiones es el de capítulo y grupo de función, imposibilita comprobar el destino de los ingresos obtenidos por la sustitución del 10% de su aprovechamiento en metálico. Desde la perspectiva presupuestaria, estos ingresos han sido contabilizados con cargo al concepto 770 del estado de ingresos del presupuesto, cuando los mismos no gozan del carácter voluntario de los ingresos imputados a este concepto, debiendo ser contabilizados en el concepto 397 “Aprovechamientos urbanísticos”, como propone la IGAE en su consulta 9/93. Se analizaron 5 unidades de ejecución en las que se ha procedido a sustituir el aprovechamiento urbanístico por su equivalente en metálico, alcanzando un importe total de 76.083.980 pesetas. Consello de Contas de Galicia. 23 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Ámbito de actuación Importe (en pesetas) Concepto Fecha del ingreso SUNP 23-R Fonte Douro 20.389.034 10% Aprovechamiento 10/12/1998 4.979.071 10% Aprovechamiento 26/10/1999 EU 9 Sta.Cruz de Lians 20.132.990 10% Aprovechamiento 30/12/2000 EU 18 22.892.385 10% Aprovechamiento 07/06/2001 10% Aprovechamiento y Valor Subsuelo Plazas Aparcamiento 09/08/1999 EU 15 EU.1 El Argentino TOTAL 7.690.500 76.083.980 SUNP 23-R Fonte Douro, Polígono 1. (20.389.034 pesetas) Existe informe jurídico y técnico al proyecto de compensación del polígono, donde se justifica la imposibilidad de materializar la cesión al Ayuntamiento del 10% de aprovechamiento en una parcela independiente, ya que la adjudicación en pro-indiviso de una parcela resultante haría difícil su venta posterior. La valoración del arquitecto municipal se realiza, tal como exige el artículo 27.2 de la LS/98, sobre la base de la ponencia de valores catastrales del Ayuntamiento de Oleiros, actualizada a 1997, aplicando el valor básico de repercusión más específico del polígono fiscal, deduciendo los gastos de urbanización imputables al aprovechamiento municipal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 132.1 de la LSG/97. El importe resultante asciende a la cantidad de 20.389.034 pesetas que se ingresan el 10 de diciembre de 1998. El Decreto de aprobación del proyecto de compensación exige el ingreso de dicha cantidad como condición previa a la inscripción del proyecto en el Registro de la Propiedad. Unidad de ejecución nº15. (4.979.071 pesetas) Existe informe técnico de 21 de mayo de 1998 donde se justifica la imposibilidad de convertir el 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento en parcelas resultantes, debido a la ordenación volumétrica de los aprovechamientos, a la escasa cuantía de los mismos y las dificultades de dotar plazas de aparcamiento en el subsuelo a razón de dos plazas por vivienda. Estos hechos hacen inviable la utilización racional del Consello de Contas de Galicia. 24 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 solar resultante a favor del Ayuntamiento. En ese informe se cuantifica el valor del aprovechamiento según la ponencia de valores catastrales, actualizándolos de acuerdo con los índices del INE, descontando los gastos de urbanización que de forma estimativa calcula el técnico al no estar aprobado el proyecto de urbanización. El ingreso se efectúa el 26 de octubre de 1999, antes de la aprobación definitiva del Proyecto de Compensación y elevación a escritura pública, como exigió el Decreto de aprobación inicial del mismo. VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas) Edifica. del polígono 10% Aprov.Ayunt Valor repercusión actualiz INE m2t Valor suelo cesión Gastos urbanización 10% Valor neto a ingresar 3870 m2t 387 m2t 13.868,40 pts/m2t 5.367.070 388.000 4.979.071 Unidad de ejecución 9. Sta.Cruz de Lians. (20.132.990 pesetas) El informe técnico de 27 de diciembre de 2000 justifica la improcedencia de la conversión del 10% en parcelas resultantes, sobre la base de la cesión de una plaza pública de 3.595,33 m2 que no facilita la entrega al Ayuntamiento del 10% del aprovechamiento en una parcela independiente con entrada propia y con aparcamiento suficiente. La valoración se realiza en el citado informe sobre la Ponencia de valores catastrales de 1997, debidamente actualizadas con el IPC de cada año que es aplicado al resultado final. VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas) Edifica. del polígono 10% Aprov.Ayunt Valor repercusión actualiz IPC m2t Valor suelo cesión 5830 m2t 583 m2t 34.533,43 pts/m2t 20.132.990 Gastos urbanización 10% 0 Valor neto a ingresar 20.132.990 Unidad de Ejecución 18. (22.892.385 pesetas) El informe de 4 de junio 2001 de la Técnica de Administración General de Urbanismo y Arquitecto municipal defiende la conversión del 10% del aprovechamiento en dinero por la dificultad de garantizar el cumplimiento del estándar mínimo de plazas de aparcamiento. Respecto a su valoración, el informe da por bueno los criterios utilizados en el proyecto de compensación. En este último se valora el 10% de aprovechamiento aplicando los valores de Consello de Contas de Galicia. 25 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 la Ponencia de valores catastrales de 1997, actualizada con el IPC de cada año hasta el 2001. VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas) Edifica. del polígono 8.839,12 m2t 10% Aprov.Ayunt 883,91 m2t Valor repercusión actualiz IPC m2t 25.899 pts/m2t Valor suelo cesión Gastos urbanización 10% 22.892.385 0 Valor neto a ingresar 22.892.385 Unidad de Ejecución 1. El Argentino. (7.690.500 pesetas) Este proyecto se sustenta sobre un Estudio de Detalle que destina parte del subsuelo (707,50 m2) de lo situado bajo un espacio público (plaza pública), previsto en el estudio y de titularidad municipal, a la construcción de suficientes aparcamientos que permita cumplir al promotor el estándar mínimo de dos plazas por vivienda que señala el PGOU, procediéndose a la enajenación de la citada superficie del subsuelo de titularidad municipal a favor del promotor. Consta informe técnico de la valoración, según la ponencia de valores catastrales, del 10% de aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento que asciende a 3.490.500 pesetas, y de la parte del subsuelo atendiendo al valor en venta de las plazas de aparcamiento (un millón por plaza) resultando un total por este último concepto de 4.200.000 pesetas. De acuerdo con el Informe del Técnico de Administración General de Urbanismo se justifica la conversión del 10% del aprovechamiento en metálico debido a que la materialización del 10% del aprovechamiento en una titularidad pro-indivisa no garantiza la posibilidad de destinar las viviendas a algún régimen de protección pública. Interesa destacar que mediante la aprobación del proyecto de compensación se cede gratuitamente un edificio catalogado, denominado “el argentino”, de planta alta y baja, de acuerdo con la previsión establecida en el artículo 127 del PGOU del Ayuntamiento. VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas<9 Edifica. del polígono 1790 m2t 10% Aprov.Ayunt 179 m2t Consello de Contas de Galicia. Valor repercusión m2t 19.500 pts/m2t Valor suelo cesión 3.490.500 26 Gastos urbanización 10% 0 Valor neto a ingresar 3.490.500 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 4.3. Contabilidad financiera del PMS y aspectos tributarios de su enajenación La regla 202 de la ICAL exige que todos los bienes que estén recogidos en el oportuno inventario, donde deberán figurar perfectamente identificados en cuanto a sus características físicas, económicas y jurídicas, tengan su reflejo contable en las cuentas del subgrupo “20”. En este sentido, también se ha pronunciado la IGAE en sendas consultas (1/93 y la 9/93), donde señala que las altas en contabilidad de las cesiones de terrenos no lucrativos (dotaciones locales) se realizarán con abono a la cuenta “822” de resultados extraordinarios; mientras la de terrenos lucrativos (parcelas resultantes que integran el PMS), con abono a una nueva cuenta propuesta por la IGAE “787” “aprovechamientos urbanísticos”. De acuerdo con los criterios de valoración señalados en el Anexo I de la ICAL, los bienes adquiridos a título lucrativo (hay que entenderlo en términos de gratuidad) incorporarán como precio de adquisición el valor real de mercado obtenido por tasación. Si bien el Ayuntamiento fiscalizado lleva un inventario donde se definen todos los bienes patrimoniales, así como los de dominio y uso público, se comprobó que las altas en el mismo no lleva aparejado la correspondiente en contabilidad, lo que denota una falta de coordinación entre los servicios de urbanismo y de contabilidad que debería ser corregida. También se comprobó que los únicos bienes que se dan de alta en la contabilidad municipal, son las parcelas resultantes en el momento de proceder a su venta, cuando lo correcto es dar de alta a los bienes integrantes en el PMS, junto a los bienes dotacionales de uso público y cesión obligatoria y gratuita, con la aprobación de los correspondientes instrumentos equidistributivos (proyectos de compensación y/o reparcelación). A tales efectos, el Ayuntamiento debe realizar, mediante informe técnico de tasación, una valoración urbanística de dichos bienes que permita esa contabilización. La evolución de la cuenta financiera 2000, representativa de los bienes patrimoniales a lo largo de los ejercicios 1999, 2000 y 2001, es la que sigue: REFLEJO CONTABLE ACUMULADO DE LAS ALTERACIONES PATRIMONIALES (CUENTA 2000) Ejercicio 1999 (en pesetas) Saldo inicial Altas Bajas Saldo Final 58.549.926 312.417.385 349.561.989 21.405.322 Consello de Contas de Galicia. 27 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 En el ejercicio 1999 se dan de alta en la contabilidad municipal las parcelas a enajenar por el valor de licitación-tasación, pero de forma errónea (incumpliendo la regla 207.2 de la ICAL) se dan de baja en el momento de la enajenación por el valor total de venta, en lugar de contabilizar el beneficio de la venta (47.531.116 pesetas) con cargo a resultados extraordinarios. Ello provocaría una baja de activos inmobilizados por encima del valor de alta ,con la consiguiente despatrimonialización contable de la cuenta financiera analizada. REFLEJO CONTABLE ACUMULADO DE LAS ALTERACIONES PATRIMONIALES (CUENTA 2000) Ejercicio 2000 (en pesetas) Saldo inicial Altas Bajas Saldo Final 21.405.322 0 2.398.517 19.006.805 El importe de las bajas en contabilidad responde a los siguientes conceptos: 122.200 pesetas por depósitos previos expropiación. Dirección General de Carreteras , Acceso Puente Pasaje. 358.172 pesetas por diferencias de edificabilidad SUNP 25-R A Cova. 1.918.145 pesetas por venta de suelo (Parcela 152) Los dos primeros ingresos fueron erróneamente imputados al capítulo seis de ingresos al no responder a enajenaciones de inmobilizado. El tercero, si bien es correctamente imputado a ese capítulo, no fue dado de alta previamente en contabilidad, suponiendo una reducción del saldo de la cuenta patrimonial por ese importe. REFLEJO CONTABLE ACUMULADO DE LAS ALTERACIONES PATRIMONIALES (CUENTA 2000) Ejercicio 2001 (en pesetas) Saldo inicial Altas Bajas Saldo Final 19.006.805 176.335.844 188.185.844 7.156.805 En este ejercicio la contabilización de las enajenaciones se realizó de acuerdo con la regla 207.2 de la ICAL, reflejando el beneficio obtenido (92.958.200 pesetas) con cargo a la cuenta de resultados extraordinarios salvo la venta de la parcela nº 60 del polígono “A Cova” en que la baja lo fue por el valor de adjudicación (incluido el correspondiente beneficio de 11.850.000 pesetas). En el año 2002 se corrige el asiento contable y se recupera el saldo inicial. Consello de Contas de Galicia. 28 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 De acuerdo con la resolución 2/2000, de 22 de diciembre, de la Dirección General de Tributos, la enajenación de bienes integrantes en el PMS están sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido al tipo impositivo general del 16 %. Se analizó el correcto tratamiento de la tributación del IVA con ocasión de la venta de parcelas del PMS en los ejercicios 1999, 2000 y 2001. En el ejercicio 1999 el IVA repercutido por el Ayuntamiento en la venta de parcelas ascendía a 55.929.918 pesetas, resultado de aplicar el tipo del 16% al importe de adjudicación, mientras que el contabilizado e ingresado a la Hacienda pública estatal ascendió a 54.553.219 pesetas. La diferencia de 1.376.699 pesetas se debe a las ventas de las parcelas Z-6 y 13 Romandeiro, cuyo IVA repercutido no fue objeto de oportuna y correcta contabilización, y por tanto de su tributación a la AEAT. En el ejercicio 2001, el IVA repercutido a los adjudicatarios de venta de parcelas municipales ascendía a 42.927.047 pesetas, mientras que el contabilizado lo fue por 35.071.047 pesetas. La diferencia se encuentra en la parcela nº 60 de “A Cova” cuya adjudicación fue objeto de impugnación por parte del propio adjudicatario, lo cual no impedía la contabilización del IVA devengado y su posterior rectificación o anulación si se decidiera proceder a la resolución de la venta. No consta sin embargo que el IVA repercutido por la venta de parcelas fuese objeto de adecuada y procedente compensación (Resolución de la Dirección General de Tributos 2/2000, de 22 de diciembre) con el soportado procedente de gasto de urbanización a sufragar por el Ayuntamiento, en las diferentes unidades de ejecución, y en proporción a las parcelas obtenidas por el Ayuntamiento mediante cesión obligatoria y gratuita que luego son objeto de venta en pública subasta. Consello de Contas de Galicia. 29 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 5. DISCIPLINA URBANÍSTICA La actividad administrativa de policía urbanística consiste en un conjunto de medidas destinadas a lograr que los actos de los particulares cumplan la legalidad vigente y se mantengan en el marco del interés general. La trasgresión urbanística significa incumplimiento de la legalidad que da lugar a la restauración del ordenamiento perturbado, en su caso, así como a la sanción del infractor. Así, las medidas destinadas a reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal, son simultáneas e independientes de los procedimientos de sanción. Pero el Ayuntamiento opta por la tramitación acumulada de los dos expedientes: de sanción y de reposición de la legalidad urbanística, cuando es esto sea el caso. El Ayuntamiento de Oleiros inició 455 expedientes de disciplina urbanística en el período 1998-2001, lo que supone un volumen importante de actividad administrativa en el servicio de urbanismo. Se analizó una muestra de 34 expedientes que representa el 7,5% sobre el total. En la tramitación de estos expedientes se respeta lo establecido en los artículos 175 y siguientes de la LSG y en la Ley 30/1992, en cuanto al inicio e instrucción del procedimiento, trámite de audiencia y separación de las fases instructoras y de resolución en el procedimiento sancionador. Sin embargo, se han detectado las siguientes incidencias: Se declara formalmente la caducidad de expedientes por transcurso del plazo máximo para resolver, sin perjuicio de que se incoe un nuevo procedimiento dentro del período de prescripción. Expte. 81/98 100/99 Resolución de caducidad Infracción Cambio cubierta y revestimiento de fachada Obra de nueva planta 3/07/2003 15/00 Obra de nueva planta, rehabilitación en suelo urbano que no es solar sin la realización de urbanización 96/00 Porche Consello de Contas de Galicia. 10/10/2002 28/02/2003 3/07/2003 30 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 En los expedientes 141/98, 13/99, 25/99, 47/99, 28/00 y 15/01, se declara el archivo de las actuaciones por prescripción de la infracción urbanística. Expte. 141/98 Infracción Resolución Rehabilitación de vivienda 10/10/2002 13/99 Muro de contención y cierre que presenta desperfectos 24/06/2002 25/99 Mantenimiento y conservación de edificación 3/07/2003 47/99 Ampliación de vivienda 28/00 Construcción de pozo 24/06/2003 3/07/2003 15/01 Rampa de acceso y apertura de huecos 3/07/2003 En los expedientes 5/98, 80/98 y 89/98 se declara el archivo de las actuaciones por prescripción de la sanción urbanística impuesta. Expte. 5/98 Infracción Resolución Importe obra Importe sanción cambio cubierta de galpón 22/10/2002 94.000 4.700 80/98 reconstrucción de edificación 10/10/2002 2.743.320 685.830 89/98 rehabilitación de vivienda 22/10/2002 2.286.100 114.305 En 6 expedientes no ha finalizado el procedimiento o bien no consta ninguna actuación respecto del cobro de la sanción urbanística, de la multa coercitiva o de la ejecución subsidiaria por parte de la Administración municipal 2. A pesar de que no existe una declaración formal de archivo de las actuaciones, dado el tiempo transcurrido desde la iniciación del expediente, la producción del ilícito o el acuerdo de imposición de la sanción, el Ayuntamiento debería decidir si existe caducidad del expediente, prescripción de la infracción o prescripción de la sanción 3. 2 De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, en el expediente nº 86/98 la obra ilegal fue retirada, en la 86/00 la obra es legalizable y en la 46/01 se acordó su ejecución forzosa mediante resolución nº 4333/03. 3 De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, el expediente 97/99 derivó en el procedimiento sancionador S-29/2002 de la Consellería de Pesca y Asuntos Marítimos. Consello de Contas de Galicia. 31 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Expte. 86/98 127/98 Infracción Importe sanción 10.665 Importe obra cerramiento de finca edificación auxiliar 165.000 No hay resolución del expediente No se inicia expediente 97/99 cerramiento garaje y acondicionamiento 51/00 vivienda unifamiliar 86/00 cierre 112.500 33.750 46/01 edificación auxiliar 774.816 38.714 4.045.459 1.213.638 En cuanto al pago de las sanciones y de las multas coercitivas impuestas, se pueden hacer las siguientes consideraciones: Expte. Sanción 84/98 553.440 113/98 Multa coercitiva mensual 96.255 73/99 2.000 50.000 77/99 186.788 50.000 79/99 383.378 13/00 2.369 26/00 1.440.000 30/00 380.250 13/01 6.830 Expediente 84/98: a pesar de que no se llega a resolver y por tanto no existe resolución sancionadora, se archiva el expediente el 10 de octubre de 2002 por efectuar el pago voluntario incluido en la propuesta de resolución (553.440 pesetas). Expediente 113/98: el interesado paga la sanción de 96.255 pesetas tras el acuerdo de incoación. En el 2002 se archiva el expediente al haberse producido el pago voluntario y estimarse ejecutada la resolución. Expediente 73/99 4: se ordena el derribo de la obra ilegalizable. Comprobado que no se realizó la demolición se impone multa coercitiva de 50.000 pesetas mensuales. La multa se reduce a 23.000 pesetas en reposición, pero en el expediente consta un ingreso de 2.000 pesetas. Con este ingreso se archiva el expediente por pago voluntario. 4 De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, se indica la existencia de una sentencia que anula la multa coercitiva impuesta, rebajando la multa a la cantidad de 23.000 pesetas, constando el pago de la cantidad de 50.000 pesetas con fecha 10/04/2000. Consello de Contas de Galicia. 32 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Expediente 77/99 5: se paga voluntariamente la multa de 186.788 pesetas pero no la multa coercitiva mensual de 50.000 pesetas mensuales impuesta como medio de ejecución forzosa para cumplir lo ordenado. Expediente 79/99: se ingresa voluntariamente la multa de 383.378 pesetas. Expediente 13/00: el interesado ingresa voluntariamente la multa de 2.369 pesetas antes de que se produzca resolución sancionadora. En 2003 se ordena el archivo de las actuaciones. Expediente 26/00: consta en el expediente el pago de la multa de 1.440.000 pesetas en el año 2001. La orden de reposición es recurrida en vía judicial que suspende ejecutar la orden de derribo. Expediente 30/00: se paga voluntariamente el importe de 380.250 pesetas en el año 2003. Expediente 13/01: el interesado ingresa voluntariamente el importe de la sanción impuesta (6.830 pesetas). En casi todos los expedientes analizados no constan las actuaciones para el cobro de las sanciones y multas coercitivas, lo que denota dejadez y descoordinación entre el departamento de urbanismo y la intervención y la tesorería municipal. Se han examinado dos procedimientos en lo que atañe al seguimiento contable y recaudatorio de los importes mencionados, con base en datos proporcionados en el servicio de recaudación municipal. a) En el expediente 69/00 la vía ejecutiva se inicia en enero de 2002 para el cobro de la sanción urbanística (75.500 pesetas) y multa coercitiva de 50.000 pesetas mensuales por ejecución de las obras ilegalizables. b) En el expediente 33/98 aparece en la contabilidad la liquidación de los importes correspondientes a la sanción urbanística y a las multas coercitivas 5 De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, la imposición de la multa coercitiva fue objeto de impugnación por el interesado, informándose el cumplimiento parcial de lo ordenado, siguiéndose las actuaciones en este momento. Consello de Contas de Galicia. 33 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 correspondientes a los meses de enero a marzo del 2001 y de noviembre de 2001 a marzo del 2003. Consta en el expediente la providencia de apremio de fecha 3 de diciembre de 2002 para el cobro de los meses de noviembre de 2001 a mayo del 2002 (350.000 pesetas) y los meses de junio (50.000 pesetas), julio (50.000 pesetas) y agosto (50.000 pesetas) del 2002. En ninguno de los dos procedimientos analizados consta el cobro de las cantidades apremiadas. El Ayuntamiento de Oleiros debería corregir con urgencia las debilidades observadas en la tramitación de los expedientes de disciplina urbanística, a fin de evitar las posibles responsabilidades que de los mismos se puedan derivar. Consello de Contas de Galicia. 34 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6.1. Observaciones de carácter general El Ayuntamiento de Oleiros programa, desarrolla y gestiona la actividad urbanística desde el primer PGOU aprobado en la etapa democrática, circunstancia que otorga al municipio ciertas características y sensibilidades que no suelen ser frecuentes en Galicia. Para llevar a cabo esa actividad, el Ayuntamiento dispone de un servicio cualificado, así como de medios técnicos e informáticos suficientes. Mediante una actividad urbanística sostenida, el municipio amplió considerablemente su población, mejoró la calidad de vida ciudadana, incrementó su patrimonio inmueble y obtuvo además importantes recursos presupuestarios. No obstante, en la fiscalización selectiva llevada a cabo por el Consello de Contas para el período 1998-2001, se detectaron las incidencias detalladas en los siguientes apartados. 6.2. Gestión Urbanística En este ámbito las incidencias más significativas hacen referencia a la técnica incorrecta de sustituir la aportación de sistemas generales por su equivalente en metálico, agravado por el hecho de que el Ayuntamiento no lleva proyectos de gastos con financiación afectada (exigido por las reglas 376 y ss de la ICAL) a los efectos de verificar y garantizar el cumplimiento de la afectación legalmente establecida. En la actualidad, el Ayuntamiento ha corregido, a instancias de la Consellería de Política Territorial, esta práctica, utilizando la técnica normal de adscripción a las diferentes áreas de reparto los terrenos destinados a Sistemas Generales. También se verificó que en el momento de aprobación definitiva de los proyectos de compensación, no existía crédito adecuado y suficiente para afrontar los gastos de urbanización comprometidos y derivados de la cesión del 10% de aprovechamiento municipal. Consello de Contas de Galicia. 35 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 6.3. El Patrimonio Municipal del Suelo Aunque el Ayuntamiento de Oleiros tiene un inventario municipal debidamente constituido y definido de acuerdo con el RBEL/86, en el que se integra el PMS, este último está constituido formalmente como Patrimonio separado y diferenciado de los restantes bienes municipales; exigencia que se deriva del artículo 155.2 de la LSG/97. La Corporación, a los efectos de mayor control, debería proceder a su delimitación como Patrimonio separado, aunque integrado en el inventario general del Ayuntamiento. El hecho de no llevar proyectos con financiación afectada y que el cálculo de las desviaciones de financiación no se realice por proyectos o gastos afectados por ingresos concretos, impide comprobar y garantizar la afectación de los ingresos por venta de PMS a los fines (gastos) de naturaleza urbanística del artículo 155.1 de la LSG/97. Asimismo, esta práctica desvirtúa el Anexo de Inversiones del Presupuesto municipal, al impedir verificar el grado de cumplimiento de sus gastos en relación a las diferentes fuentes de su financiación, con el riesgo de destinar recursos procedentes de enajenación de PMS a gasto corriente, práctica prohibida por el artículo 5 de la LRHL. En cuanto a la sustitución del 10% de aprovechamiento por su equivalente en metálico, se observó la incidencia ya mencionada de no disponer de proyectos con gastos con financiación afectada que garanticen el cumplimiento de los fines del artículo 155.2 de la LSG/97. Estos ingresos se imputaron a la aplicación presupuestaria de ingresos 770, siendo lo correcto su imputación al concepto 397 “Aprovechamiento urbanísticos”, como propone la IGAE. Si bien con la aprobación definitiva de los proyectos equidistributivos (compensación/reparcelación) se procede a dar de alta los bienes de cesión obligatoria y gratuita en el Inventario municipal, no se hace lo mismo en la contabilidad municipal, cuya alta se demora incorrectamente al momento de la venta de las parcelas. 6.4. Disciplina urbanística Del área de disciplina urbanística se deduce un volumen muy importante de expedientes tramitados. El hecho de que muchos de ellos caduquen y que en otros la infracción o sanción prescriba hace recomendar que el Ayuntamiento adopte las medidas necesarias para corregir esta practica y evitar las Consello de Contas de Galicia. 36 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 responsabilidades en que se pudieran incurrir. Por ello se estima necesario, entre otras medidas, reforzar el servicio de inspección a los efectos de detectar las infracciones cometidas nada más iniciadas, procediendo a la paralización de la misma y evitando o reduciendo la tramitación de largos y costosos procedimientos. También se detectó falta de coordinación de los servicios de urbanismo con los de intervención y recaudación en cuanto a la contabilización, exigencia y recaudación de las sanciones y multas coercitivas impuestas. 6.5. Recomendaciones El Ayuntamiento de Oleiros debe corregir las debilidades observadas en los epígrafes anteriores en aras a un mayor control, transparencia y, adecuación a la legalidad vigente. Consello de Contas de Galicia. 37 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 38 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 39 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 40 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 41 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 42 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 43 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 44 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 45 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 46 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 47 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 48 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 49 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 50 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 51 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 52 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 53 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Consello de Contas de Galicia. 54 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL AYUNTAMIENTO DE OLEIROS. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron remitidas al Alcalde del Ayuntamiento de Oleiros en escrito de 5 de diciembre de 2003, concediéndole un plazo hasta el 15 de enero de 2004 para que presentara las alegaciones, documentación y justificantes que estimara oportunos. El 15 de enero de 2004 se presentaron alegaciones que se adjuntan al presente informe. En relación al contenido y con independencia de las aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso figuran en la réplica, es necesario señalar con carácter general lo siguiente: a) Si como consecuencia de las alegaciones se modificara total o parcialmente el contenido del informe, esta modificación se señalará en nota a pie de página. b) Excepto en casos concretos que así lo requieran, el Consello de Contas de Galicia no valora las alegaciones que: • Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el informe. • Ofrecen criterios u opiniones sin soporte documental o normativo. • No rebaten el contenido del informe, proporcionando explicaciones o justificaciones de la actividad municipal. 1. Alegaciones estimadas. a) Cesión parcela sistema general SUNP –42-R “As Toxeiras”. En relación ás deficiencias observadas, en concreto á citada na páx, 17 “no proxecto de compensación non consta que a adquisición da dita superficie estivera garantida ou en vias de solución” relativa á parcela destinada a sistemas xerais de 3.300 m2 a aportar polo SUNP –42-R “As Toxeiras”, resulta que na páx. 16 do Proxecto de compensación elevado a escritura pública o Consello de Contas de Galicia. 55 sólo Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 día 21 de setembro de 2001, nº2193, ante o Notario D. Rafael Benzo Sains, consta coa seguinte descrición (....). Se acepta la alegación referida al sistema general adscrito al polígono del proyecto de compensación del SUNP-42-R “As Toxeiras”, modificándose el párrafo segundo de la página 17 del anteproyecto de informe. 2. Alegaciones no estimadas. a) Auditoria aplicada Alegación Primera: Dunha lectura do documento, dá a sensación que interesa resaltar o negativo máis que o grao de cumprimento das funcións urbanísticas (....). Entendemos que unha auditoría debería analizar, verificar e no seu caso resaltar, o grao de cumprimento ou incumprimento de tales funcións, tendo en conta que a valoración se debe facer en termos relativos- comparándoo co resto de municipios galegos-, non vaia ser que o que se resalta como negativo é o mellor, posto que os Municipios que non realicen a función urbanística non terán contabilizados nin ingresos nin gastos, e de non realizar a función de disciplina urbanística non terán hipotéticos defectos de tramitación. En definitiva, non serán obxecto de auditoría ó non ter nada que auditar.(...). De acuerdo con los principios y normas de auditoria del Sector Público existen diferentes tipos de auditorias (de regularidad, operativa, integrada). La auditoria realizada en este caso se concreta, básicamente, en analizar el cumplimiento de la legalidad urbanística, así como su expresión contable y patrimonial. La elección del tipo de auditoria es competencia del Pleno del Consello de Contas. b) Afectación de los ingresos procedentes del PMS. Alegación segunda: Os ingresos obtidos a través do presuposto de investimentos destináronse a obter reservas de solo para actuación de iniciativa pública (expropiacións, obtencións de terreos para equipamentos, facilitar a execución de Consello de Contas de Galicia. 56 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 sistemas xerais e dotacións públicas locais previstos no PXOM) tal como establece o art. 155 da Lei 1/97 e art. 152 e 153. (...). (....) non debe nin se pode insinuar –de non ser con probas ó efecto-, que as plusvalías xeradas pola acción urbanística non se repercutiran na comunidade. É dicir, os defectos denunciados na contabilización aínda no suposto de certos, non poden ter tanta transcendencia como para ensombrecer o esforzo realizado polo Concello no reinvestimento das plusvalías xeradas. No se justifica documental o presupuestariamente la afectación de los ingresos obtenidos del PMS a los gastos que se dice realizados y la realidad de estos últimos. No obstante, la realización de esos gastos no impide criticar la ausencia de proyectos de gastos con financiación afectada que garanticen y permitan comprobar la existencia de un control y seguimiento de la realización de dichos gastos, debidamente correlacionados con los ingresos que los financian (Regla 376 ICAL). En ningún momento se ha insinuado que las plusvalías urbanísticas no revirtieran en la comunidad. Como se dice en el informe, el hecho de no llevar proyectos de gastos con financiación afectada supone una limitación a los trabajos de auditoria y un incumplimiento de la obligación establecida en la regla 376 de la ICAL. Ello impide, por un lado, verificar la correlación entre ingresos y gastos afectados, y, por el otro, afirmar el cumplimiento de los fines que tiene el PMS según la normativa urbanística. c) Procedimientos sancionadores y de reposición de legalidad urbanística. Alegación tercera, punto tercero: O núm. 86/98, (...), constando informe da policía local de data 2.07.03 sobre a retirada do pechamento obxecto do expediente. Nú. 127/98, (...), obran no expediente os informes correspondentes para a remisión do mesmo á consellería con competencias en materia de urbanismo, competente para súa tramitación. Consello de Contas de Galicia. 57 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Ó núm. 97/99, (...), informádonse pola Consellería de Pesca e Asuntos Marítimos coa data 19.03.03, a existencia de expediente sancionador S-29/2002. Núm. 51/00, (...), constando o informe da policía local de data 11.08.03, sobre a inexecución do ordenado, procedendo a súa execución con carácter forzoso. Núm. 86/00, (...), rematado por Resolución nº5193/03, seis de novembro, que serán legalizables previa aportación do correspondente proxecto arquitectónico coa autorización da Consellería de pesca e Asuntos Marítimos. Núm. 46/01, (..), acordándose a súa execución forzosa por Resolución nº.4333/03. En el cuadro del Anteproyecto de informe, en el que se relacionan los expedientes citados, se refiere al procedimiento sancionador iniciado y no al de reposición de la legalidad. Sólo en el número 97/99 se alega, sin justificación documental, la existencia de un expediente sancionador iniciado por la Consellería de Pesca y Asuntos Marítimos. En el número 127/98 se justifica la existencia de informes para su remisión a la Consellería con competencias, pero nada se dice sobre su envío efectivo y real. En relación a la reposición de la legalidad urbanística, se alega, sin justificación documental, el cumplimiento de la orden en el número 86/98, la posible legalización en el 86/00 y la orden de ejecución forzosa por Resolución nº4333/03 en el número 46/01. En el número 51/00, la alegación se limita a decir que se ha procedido a su ejecución con carácter forzoso sin señalar la Resolución que la acordara. Atendiendo a la ausencia de documentación justificativa no se modifica el anteproyecto de informe. No obstante, en orden a recoger las alegaciones vertidas por el ente auditado, se aportan en pies de página al informe las justificaciones recibidas en relación a los expedientes núm. 97/99, respecto al procedimiento sancionador, y los 86/98, 86/00 y 46/01, respecto al de reposición de la legalidad urbanística vulnerada. Consello de Contas de Galicia. 58 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 Alegación tercera, punto cuarto: Expte. Nº73/99, (...), foi obxecto de Recurso Contencioso, seguido polo Xulgado nº4 dos de A Coruña, co nº 41/00, P.A, que remata por Sentencia de 14.07.00, que tendo por acreditada a infracción imputada, a considera un desaxuste mínimo da normativa, anulando a orde de reposición e por tanto da multa coercitiva imposta para a súa execución forzosa, rebaixando a multa á cantidade de 23.000 ptas constando o abono da cantidade 50.000 ptas coa data 16.04.00, e resolución de arquivo das actuacións por Resolución nº2840/03. Expte. Nº77/99, (....),pola que se acorda a imposición da sanción de multa polo importe de 830.172 ptas, abonada na data 30.01.02, en vía executiva co recargo do 20% na cantidade 1.412,22 euros, e intereses, e a orde de reposición da legalidade urbanística vulnerada, para a que se acorda a súa execución forzosa coa multa coercitiva de 300 euros, que impugna o interesado coa data 9.05.03, informándose o cumprimento parcial do ordeado, polo aparellador municipal coas datas 6.10.03, 12.12.03, seguíndose as actuacións neste intre. Atendiendo a la ausencia de documentación justificativa no se modifican el anteproyecto de informe. No obstante, en orden a recoger las alegaciones vertidas por el ente auditado, se incorpora como pies de página al informe de fiscalización las justificaciones recibidas en relación a los expedientes citados. d) Metología empleada en la auditoría y adscripción de sistemas generales Alegación cuarta: Falla na metodoloxía empregada ou canto menos no estilo co que se formulou, posto que ó non analizar a actividade urbanística desenvolvida polo Concello desde a perspectiva do grao de cumprimento das funcións que a lei autonómica esixe, desvirtúa o esforzo que realiza Oleiros no cumprimento das competencias urbanísticas. (...). Tampouco estamos de acordo coa conclusión relativa á xestión urbanística, dado que a imposición por parte da Consellería de Política Territorial, de adscribir ás diferentes áreas de reparto, os terreos destinados a Consello de Contas de Galicia. 59 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 sistemas xerais, (...), neste tipo de solos urbanizables non programados non estaba homoxeneizado o aproveitamento medio, o que fai incorrecto legalmente o imposto pola Consellería de Política Territorial, nos seus informes preceptivos e vinculantes. (...) .... En consecuencia se os titulares de terreos de sistemas xerais fan uso do dereito establecido no art. 99, da nova lei 9/2002 (iniciación de expropiacións por ministerio da lei) presentando follas de xustiprecio con valores de solo urbanizable, a consecuencia será a bancarrota da Facenda Municipal e “Facenda somos tódolos cidadáns..”. El primer párrafo de la alegación cuarta se contesta con la explicación dada a la primera de las alegaciones no estimadas. El cambio de criterio en la adscripción de los sistemas generales en SUNP supone consentir el mantenido por la Consellería de Política Territorial. No obstante, la justificación dada por las alegaciones llevaría a considerar contrario a la legislación urbanística el artículo 130.8 del PGOU del Ayuntamiento, toda vez que la adscripción se produce bien incorporando materialmente a los propietarios del Sistema General al polígono, bien aportando los propietarios del polígono dinero para la adquisición de los terrenos (reduciendo, en el primero la cantidad y en el segundo el importe económico, el aprovechamiento lucrativo de los promotores). Este dinero se repercutirá después en la cuenta de liquidación provisional a distribuir, como una carga, entre los propietarios del polígono. O se admite la adscripción de sistemas generales al SUNP, como se deriva del artículo 152.1 de la LSG/97, o bien no cabe la exigencia de aportación de terrenos -o de dinero para su adquisición- que se prevé en el artículo 130.8 del PGOU. En relación a la última observación analizada, se recuerda, en perjuicio de las haciendas locales pero en garantía de los expropiados afectados, que es consolidada la jurisprudencia del TS ( entre otras muchas, tres Sentencias de 3 de diciembre de 2002) al establecer que, según el principio de equidistribución contenido en el artículo 5 de la Ley 6/98, “a pesar de estar clasificado como no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de expropiación debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase”, siempre Consello de Contas de Galicia. 60 Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001 que se consideren sistemas generales aptos para “crear ciudad” y tengan “trascendencia urbana”, matización que emplea el TS de forma intencionada para evitar interpretaciones desorbitadas. e) El resto de las alegaciones no se consideran Consello de Contas de Galicia. 61