apéndice a - cómo se crean nuestras leyes en la realidad

Transcripción

CÓMO SE CREAN NUESTRAS LEYES EN LA REALIDAD
APÉNDICE A
En una época anterior de mi
vida, pasé siete años trabajando
como periodista del Congressional Quarterly, y es así como
aprendí los pormenores de la
forma en que un anteproyecto de
ley se convierte en una ley. Un
antiguo editor del CQ me
advirtió hace mucho tiempo que
en realidad los reportajes sobre
Capitol Hill tienen que hacerse
en persona, puesto que nadie le
devuelve a uno las llamadas si no
lo conocen de cara.
LAS NOTICIAS DE CAPITOL HILL DESDE EL OTRO LADO DEL ANILLO
PERIFÉRICO - CÓMO SE CREAN NUESTRAS LEYES EN LA REALIDAD
Por Julie Rovner
Corresponsal de la National Public Radio y del periódico Congress Daily
Adaptación de un discurso dictado en la
CONFERENCIA NACIONAL DE LA ASOCIACIÓN DE PERIODISTAS PARA
TEMAS DE SALUD
7 de abril de 2002
WASHINGTON, DC
A pesar de que las palabras de Julie Rovner se refieren a las leyes que
existían cuando pronunció su discurso, es decir, en abril de 2002, su
análisis de cómo funciona el proceso legislativo sigue teniendo vigencia.
Cualquier cambio que haya acontecido desde su discurso ha sido anotado
en el texto. Tenemos una deuda de gratitud con Julie Rovner por habernos
permitido reproducir una versión editada de sus comentarios, como
también con Kaiser Network.org por habernos proporcionado la
transcripción original.
Tengo que reconocer que es mucho más
fácil estar ahí cuando se están cubriendo las noticias de Capitol Hill. Puede dirigirse a los empleados, y yo elaboro
muchas noticias mientras almuerzo en la cafetería de la Casa Blanca. También puede hablar con miembros del
Congreso durante las votaciones. Hay acceso inmediato a los formuladores de políticas y a los empleados.
No obstante, ahora es mucho más fácil que nunca cubrir las noticias del Congreso cuando no se está presente. Y mi
tarea el día de hoy consiste en explicarles cómo se hace esto.
Primero repasaremos brevemente el proceso legislativo. Comencemos con el presupuesto. La elaboración del
presupuesto suele confundir a los periodistas más que cualquier otro aspecto de la legislación de salud. Pero es el
único presupuesto que se sabe con seguridad que el Congreso prepara cada año y gran parte de la legislación en torno
a la salud, si no toda, gravita en torno al presupuesto.
PROPUESTAS PRESIDENCIALES
Vamos a empezar por el presupuesto presidencial, que suele llegar al Congreso el primer lunes de febrero.
Normalmente llega sólo un par de días después de que el presidente da su discurso sobre el estado de la Unión, donde
por lo general se presenta el presupuesto a grandes rasgos.
Con esto se inicia el ciclo presupuestario para el año fiscal que comienza en octubre del año siguiente. De modo que
la elaboración del presupuesto en realidad comienza el primer lunes de febrero y, en teoría, termina el 1 de octubre,
aunque el Congreso puede optar por extender la fecha mediante una "resolución de continuación". Y, este año pasado,
se empezó a preparar el presupuesto el primer lunes de febrero y acabaron de hacerlo, me parece, el lunes antes de
la Navidad.
El presidente envía su presupuesto. Es un documento sumamente grande; en realidad, se compone de tres
documentos enormes. Y contiene el presupuesto que el presidente desea. Sus peticiones adoptan dos formas distintas:
los gastos totales para programas que ya existen y los cambios que requieren un proceso legislativo separado.
Examinemos un ejemplo. Para el año fiscal 2003, que comenzó el 1 de octubre de 2002, el presidente propuso un
aumento de $3 mil millones para los Institutos Nacionales de Salud. Eso implica cambiar la cantidad de fondos
ALLIANCE FOR HEALTH REFORM
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asignados a un programa que ya existe.
En cambio, la propuesta presidencial para Medicare,
que agregaría prestaciones farmacéuticas y cambiaría
muchos aspectos del programa, requerirá un proceso
legislativo separado. Eso significa que, aunque se
presenta como parte de la solicitud del nuevo
presupuesto, en realidad lo que se solicita es modificar
las leyes. [Nota editorial: El Congreso aprobó las
prestaciones farmacéuticas y el presidente Bush
sancionó la ley correspondiente en diciembre de 2003.]
RESOLUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL
CONGRESO
La primera parte de este proceso en la que participa el
Congreso es la resolución presupuestaria. Llegado el 15
de abril, cada cámara del Congreso se supone que haya
aprobado una resolución presupuestaria. Esto es lo que
suele conocerse por mapa del presupuesto para el año en
curso. No tiene carácter vinculante ni es una ley; es, más
bien, una expresión de lo que el Congreso se propone
hacer. No requiere la firma del presidente,
independientemente de lo que usted haya visto en el
programa de televisión "The West Wing." Y hay años en
que ni siquiera se adopta la resolución, aunque sigue
siendo importante por dos motivos:
Primero, fija el total general de los gastos discrecionales, que son programas contenidos en los 13
proyectos de asignación anuales, que examinaremos
a continuación.
Segundo, la resolución presupuestaria fija los niveles de gasto para programas obligatorios, conocidos
también por programas de ayuda social, tales como
Medicare y Medicaid, que suelen ser de gran interés
para los periodistas.
El año pasado, por ejemplo [año fiscal 2002], la
resolución presupuestaria apartó $328 mil millones para
las personas sin seguro médico, así como $300 mil
millones para prestaciones farmacéuticas bajo
Medicare. Como ninguna de estas cosas sucedió el año
pasado — no se perdió nada —, puede inferir, sin
equivocarse, que meter un programa en la resolución
presupuestaria no es ninguna garantía de que sea
aprobado. Pero si un programa no se pone en dicha
resolución, la probabilidad de que lo aprueben es
remota.
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MANUAL PARA PERIODISTAS, 2004
ALOS PASOS PARA LA AUTORIZACIÓN, LAS
ASIGNACIONES Y LOS PROGRAMAS DE
AYUDA SOCIAL
No todas las leyes tienen el mismo peso. En la
secuencia habitual, que se describe en el texto, el
Congreso aprueba una ley de autorización y
posteriormente asigna los fondos mediante una ley
separada hasta el límite máximo establecido en la
autorización. A estos programas se les suele llamar
discrecionales.
Pero el Congreso puede promulgar un tipo diferente
de autorización, lo que se conoce por una concesión
obligatoria para la ayuda social. Medicare es un
ejemplo de un programa tal. Una vez que se aprueba
una ley de este tipo y que se fijan los criterios para
derechohabientes y el nivel de las prestaciones, se
produce una especie de asignación automática de
fondos por cualquier cantidad que sea necesaria para
pagar las prestaciones a las que tienen derecho los
beneficiarios. No hay ninguna batalla anual para
determinar cuál será el nivel del financiamiento, a no
ser que se enmiende la ley correspondiente.
Cualquier proyecto de ley -una autorización o
asignación-tiene que seguir la misma trayectoria para
convertirse en una ley. Los comités en ambas
cámaras del Congreso presentan el proyecto para
común deliberación, y la totalidad de los miembros
de la Cámara de Representantes o del Senado lo
aprueban. Las diferencias entre una versión y otra las
elimina un comité en conferencia, y la versión
modificada tiene que ser aprobada de nuevo por
ambas cámaras antes de que se la presenten al
presidente para que la sancione o la vete.
La gráfica titulada "El proceso presupuestario" ilustra
los pasos para que un proyecto de ley presupuestario
se convierta en una ley.
En el Senado, esto significa que le harán falta 60 votos
para invalidar la temible traba conocida por "punto de
orden presupuestario".1 Por consiguiente, si usted está
en la resolución presupuestaria, ya ha franqueado la
primera traba, pero no necesariamente la última, para
lograr instaurar un programa nuevo.
Otra característica común de la resolución
presupuestaria, sobre todo cuando el presupuesto en su
totalidad es deficitario, es el de las "instrucciones de
reconciliación". Éstas son mensajes que la Cámara de
Representantes envía al Senado o a sus respectivos
comités con "instrucciones" para que produzcan
determinados ahorros para poder hacerles frente a todas
las metas del presupuesto. El Comité de Medios y
Arbitrios de la Cámara de Representantes, por poner un
ejemplo, puede recibir instrucciones de conseguir un
ahorro de $5 mil millones mediante los programas bajo
su jurisdicción, ya sea recortando los gastos o
aumentando los ingresos.
LAS ASIGNACIONES
PRESUPUESTARIAS
Ahora examinemos el proceso de asignación de fondos.
Una vez que la resolución presupuestaria ha sido
aprobada por la Cámara de Representantes y el Senado,
o bien el 15 de mayo si éstos no han llegado a una
resolución, se inicia el proceso de asignación de fondos
para el siguiente año fiscal.
La Cámara de Representantes y el Senado tiene su
propio comité de asignaciones. Cada uno de éstos tiene
13 subcomités separados, y cada subcomité tiene una
tarea: producir una sola ley presupuestaria cada año.
En teoría, las asignaciones simplemente determinan
cuánto se gastará en los programas ya existentes; no
establecen políticas, las cuales son tarea de los comités
de autorización, a los cuales llegaremos pronto. En la
práctica, sin embargo, a los proyectos de ley en torno a
las asignaciones a menudo se les incorporan cambios de
política debido a que son vehículos "de aprobación
obligatoria".
En otras palabras, los 13 proyectos de ley para las
asignaciones tienen que ser aprobados cada año, de
modo que si desea cambiar algo, es buena idea procurar
montarlo en ese tren. Sabemos que ese tren saldrá de la
estación. En 2001, por ejemplo, el Senado aprobó un
requisito global pidiendo paridad en el manejo de la
salud mental, que fue una enmienda a uno de los
proyectos de ley presupuestarios.
La mayoría de los programas sanitarios—y seguimos
hablando de las asignaciones—están en un proyecto de
ley que abarca los Departamentos del Trabajo, de Salud
y Servicios Sociales, de la Educación y de diferentes
agencias afines. Se le conoce por proyecto Trabajo—
HHS, o simplemente "Trabajo H" (Labor H). Es el más
extenso de los 13 proyectos de ley porque en él figura el
financiamiento de algunos de algunos programas
obligatorios muy grandes, tales como Medicaid y la
parte B de Medicare.
Pero esa parte del proyecto de ley es un poco
automática. Los que asignan los fondos no tienen el
poder necesario para fijar los niveles de gasto de esos
programas obligatorios. Estos son "programas de ayuda
social" y el gasto que se les destina sólo se puede
cambiar mediante cambios a la ley correspondiente.
(Véase el recuadro titulado "Los pasos para la
autorización, las asignaciones y los programas de ayuda
social".) Y solamente los comités de asignaciones
pueden hacer eso. Ya sé que esto es confuso; pero lo que
sigue es más confuso aún.
Por motivos que en alguna ocasión pasé una semana
tratando de descifrar, la Administración de Alimentos y
Medicamentos (FDA), a pesar de que forma parte del
Departamento de Salud y Servicios Sociales, recibe su
financiamiento por conducto de la asignación del
Departamento de Agricultura.
Durante los últimos dos años, los debates en torno a ese
proyecto de ley presupuestario se han centrado en si
permitir o no que los medicamentos sean reimportados
del Canadá y otros países. Técnicamente esto consiste
en una reautorización, no en una reasignación, pero
algunos senadores querían ponerlo en el proyecto de ley
presupuestario que abarcaba a la FDA, que era el del
Departamento de Agricultura. De modo que, a pesar de
que soy un periodista especializado en el campo de la
salud, cada año tengo que cubrir el proyecto de ley de
agricultura. ¿Lógico, no?
LAS LEYES DE AUTORIZACIÓN
Y ahora, examinemos el proceso de autorización. Es
aquí donde tiene lugar la mayor parte de la legislación
para la formulación de políticas. En términos
resumidos, la diferencia entre la autorización y la
asignación es que los autorizadores colocan el dinero en
las cuentas corrientes y los asignadores escriben los
cheques.
Quién tiene jurisdicción sobre la legislación en materia
de salud es algo complicado. Hay por lo menos una
docena de comités que manejan ciertos aspectos de la
salud, según el modo de contar. Ahora voy a enfocarme
en cinco de ellos.
En la Cámara de Representantes, hay tres de ellos:
Medios y Arbitrios, Energía y Comercio y Educación y
Fuerza de Trabajo. Sí, parece que fuesen seis, pero yo
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EL PROCESO DEL PRESUPUESTO
El presupuesto del presidente lo entrega el Congreso
a más tardar el primer lunes de febrero
El Comité del Presupuesto de la
Cámara de Representantes formula
una resolución presupuestaria
El Comité del Presupuesto del
Senado formula una resolución
presupuestaria
Votación nominal
de la Cámara
Votación nominal
del Senado
El Comité de Deliberación para la Resolución del Presupuesto informa de la resolución concordante en torno al presupuesto
Votación nominal
del Senado
Votación nominal
de la Cámara
La resolución concordante no tiene carácter legal /no la sanciona el presidente
Las adjudicaciones monetarias y la reconciliación (optativa) se envían al comité de jurisdicción
Los Comités de Autorización
de la Cámara de
Representantes completan
los cambios legales
de ajuste a la
resolución y reconciliación
presupuestarias
El Comité de Apropiaciones
de la Cámara de
Representantes informa
de qué medidas de
apropiación se ajustan a la
resolución presupuestaria
(meta de 1 año)
El Comité de Apropiaciones
del Senado completa los
cambios del gasto a fin
de ajustarlos a la
resolución presupuestaria
(meta de 1 año)
Los Comités de
Autorizaciones del
Senado completan los
cambios legales de ajuste
a la resolución y
reconciliación
presupuestarias
Las recomendaciones de
los Comités de
Autorización de la Cámara
de Representantes se le
entregan al Comité
del Presupuesto
de la Cámara
Cámara de Representantes:
13 leyes de
apropiación separadas
Senado: 13 leyes
de apropiación separadas
13 votos de la Cámara
de Representantes
13 votos del Senado
Las recomendaciones
de los Comités de
Autorización del Senado
se le entregan al Comité
del Presupuesto de la
Cámara de
Representantes
13 votos del
Comité de Deliberación
Votación de la Cámara
de Representantes sobre
la reconciliación
13 votos de la Cámara de
Representantes sobre el Informe
del Comité de Deliberación
13 votos del Senado sobre
el Informe del
Comité de Deliberación
Votación del Senado
sobre la
reconciliación
El presidente sanciona o puede vetar los 13 informes
de los Comités de Deliberación sobre las apropiaciones
Se celebran subconferencias del Comité de Deliberaciones sobre la Reconciliación del Presupuesto de los
comités de autorización
Votación de la Cámara de Representantes sobre la
ley Omnibus de reconciliación del presupuesto
(Omnibus Budget Reconciliation Act, OBRA)
Votación del Senado sobre la OBRA
El presidente sanciona o puede vetar la OBRA
Proporcionado por el grupo minoritario del Comité del Presupuesto de la Cámara de Representantes, mayo de 2004
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no les pongo los nombres; me limito a cubrirlos.
A Medios y Arbitrios se le conoce comúnmente por
comité tributario, aunque también tiene jurisdicción
sobre todo el programa de Seguridad Social, todo el
programa de beneficencia y la parte A de Medicare (la
parte concerniente a los seguros de hospitalización),
cuyo financiamiento proviene de los impuestos sobre la
nómina. Como el financiamiento proviene de
impuestos, queda bajo su jurisdicción.
Medios y Arbitrios comparte la jurisdicción sobre la
parte B de Medicare, que cubre a los pacientes
ambulatorios, con el Departamento de Energía y
Comercio. Este último tiene la jurisdicción en materia
de salud más extensa de todo el Congreso. Como decía
anteriormente, comparte la jurisdicción sobre la parte B
de Medicare con el Comité de Medios y Arbitrios. [Nota
editorial: Ambos comités también tienen jurisdicción
sobre las partes C y D de Medicare, que abarcan los
planes de asistencia gestionada y las nuevas
prestaciones para medicamentos de venta por receta.]
También tiene jurisdicción exclusiva sobre el programa
de Medicaid. Supervisa el Servicios de Salud Pública,
incluidos los Institutos Nacionales de Salud, la
Administración de Alimentos y Medicamentos, los
Centros para el Control y la Prevención de
Enfermedades y la Administración de Recursos y
Servicios de Salud. De modo que cubren básicamente la
mayor parte de la salud pública, Medicaid y la mitad de
Medicare.
El Departamento de Educación y Fuerza Laboral tiene
jurisdicción sobre la salud principalmente mediante la
supervisión de ERISA, o Ley de seguridad del ingreso
de los empleados jubilados, que controla la mayor parte
de las prestaciones de salud costeadas por el empleador.
De manera que la batalla en torno a la ley de paridad en
materia de salud mental se está produciendo no sólo en
el Comité de Energía y Comercio, sino también en el de
Educación y Fuerza de Trabajo, habida cuenta de que se
trata eminentemente de una prestación costeada por el
empleador.
Medicaid, al igual que el Comité de Medios y Arbitrios
de la Cámara de Representantes.
El Comité de Salud, Educación, Trabajo y Pensiones,
conocido por Comité HELP, tiene la misma jurisdicción
sobre el servicio sanitario público que tiene el Comité
de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes.
Supervisa a la FDA, los NIH y los CDC. HELP tiene la
jurisdicción sobre el programa ERISA, al igual que el
Comité de Educación y Fuerza de Trabajo de la Cámara
de Representantes, puesto que su jurisdicción también
abarca las prestaciones costeadas por el empleador.
Estos son los pasos fundamentales para que un proyecto
de ley pase a ser una ley. Y he aquí como usted puede
mantenerse al tanto de este proceso desde su propia
casa. Solamente necesitará tres herramientas básicas:
Thomas, C-SPAN y KaiserNetwork.org.
Thomas. Este es el sitio web oficial del Congreso,
cuyo nombre proviene del de Thomas Jefferson. Se
encuentra en la dirección http://thomas.loc.gov
(observe que no se pone "www").
Kaisernetwok.org. Este servicio de la Fundación de
la Familia Kaiser, en la dirección www.kaisernetwork.org, tiene varios informes electrónicos diarios,
reportajes electrónicos de audiencias y otros sucesos en torno a políticas y mucha información acerca
de la opinión pública y de la salud en los distintos
estados.
C-SPAN. Se encuentra en la web en la dirección
www.C-SPAN.org, así como por cable televisivo, y
cubre en vivo los debates en la Cámara de
Representantes y el Senado y, en su sitio web, todas
las audiencias del Senado.
[Si desea ver los consejos de Julie Rovner sobre la
manera de sacarles el mejor provecho a estas tres
herramientas, puede consultar la transcripción original
completa en http://www.kaisernetwork.org/health_
cast/uploaded_files/Transcript_JulieRovner.pdf.]
En el Senado, como es de esperar ya que es parte del
Congreso, las cosas son completamente diferentes. El
Comité de Finanzas, que es el comité tributario de esa
cámara, supervisa todo lo concerniente a Medicare y
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NOTAS FINALES
1
160
El punto de orden presupuestario lo introduce un senador cuyo argumento es que la provisión viola los reglamentos del
Senado en torno al presupuesto, normalmente porque el gasto anticipado sobrepasa la cantidad límite permitida en la
resolución presupuestaria.
Las actualizaciones del texto se encuentran en www.allhealth.org

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