Cartilla-gestion-publica

Gestión pública local
Departamento Nacional de Planeación, DNP
Escuela Superior de Administración Pública, ESAP
Dirección
Director Nacional
Subdirección
Subdirectora de Alto Gobierno
Dirección Técnica de
Desarrollo Territorial Sostenible
Subdirector Académico
www.dnp.gov.co
Carolina Rentería Rodríguez
Andrés Escobar Arango
Oswaldo Aharón Porras Vallejo
Grupo de Gestión Pública Territorial
Maritza Pomares Quimbaya
Lina Margarita Bravo Ardila
Margarita Jaramillo Marín
Rafael Alberto Cerón Bravo
Consultor
Carlos Augusto Giraldo
Proyecto Profundización de
la Descentralización en Colombia
www.esap.edu.co
Honorio Miguel Henríquez Pinedo
María Magdalena Forero Moreno
Carlos Roberto Cubides Olarte
Subdirectora de Proyección Institucional
Luz Amparo González Agudelo
Subdirector Administrativo y Financiero
Mauricio Villalobos Rodríguez
Secretario General
Edgar Sierra Cardozo
Decano Facultad de Pregrado
Jaime Antonio Quiceno Guerrero
José Oswaldo Espinosa Cuervo
Alberto Maldonado Copello
Hernando González Murillo
Íngrid Johanna Neira Barrero
Liliana María Girón Aponte
Decana Facultad de Postgrado
Con la colaboración especial de:
Jefe de la Oficina Asesora de Planeación
Subdirección de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial
Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas
Luz Helena Chamorro Arboleda
Zoraida Celis Carrillo
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Rubén Dario Calderón Jaramillo
Germán Insuasty Mora
Andrea Villada Aristizabal
Subdirección de Finanzas Públicas terrtoriales
Jefe de Control Interno
Grupo de Análisis Finanzas
Públicas Territoriales
Revisión de textos
Grupo de Comunicaciones y
Relaciones Públicas
Escuela Superior de Administración Pública
Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogotá. D.C.
Conmutador: 2202790 Ext.: 7333
e-mail: [email protected]
© Departamento Nacional de Planeación
Calle 26 Núm. 13-19, Bogotá, D.C.
Teléfono: 5960300 / 5663666
Diseño y diagramación
ISBN: 978-958-8340-06-7
Natalia Ninomiya
Luz Stella Carrillo Silva
William Augusto Jiménez Santana
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Luz Ángela Andrade Arévalo
Luz Dary Madroñero Pachón
Impreso y hecho en Colombia
Bogotá D.C., Colombia
Octubre de 2007
Salima Miserque Salomón
María Juliana Ramírez Zea
Iván Roberto Santoyo Pinzón
Diana Muñoz Montoya | Diego Pinilla Amaya
Ilustración
Impresión y acabados
Imprenta Nacional de Colombia
Diagonal 22 Bis Núm. 67-70, Bogotá, D.C.
__ Agradecimiento
Agradecemos la dedicación y disposición de las Direcciones Técnicas del Departamento Nacional
de Planeación, así como del Departamento Administrativo de la Función Pública quienes realizaron
importantes aportes para la elaboración de esta Cartilla.
__Contenido
__ Presentación [ pág. 6 ]
__ Introducción [ pág. 8 ]
Capítulo 1
__ Gestión pública orientada a resultados [ pág. 11 ]
Capítulo 2
__ Competencias [ pág. 15 ]
Capítulo 3
__ Planificación [ pág. 21 ]
2.1 Principios de las competencias [ 15 ]
2.2Reglamentación constitucional y legal [ 16 ]
3.1 Características de la planificación [ 22 ]
3.2Instrumentos de la planificación municipal [ 23 ]
3.2.1 Planificación estratégica [ 23 ]
3.2.2 Planificación operativa [ 25 ]
3.3Planificación financiera [ 25 ]
3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 26 ]
3.3.2Plan Financiero [ 26 ]
3.3.3Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) [ 26 ]
3.3.4Presupuesto [ 26 ]
Capítulo 4
__ Organización Administrativa [ pág. 29 ]
Capítulo 5
__ Recursos [ pág. 35 ]
4.1La estructura administrativa [ 29 ]
4.2Limitaciones a la estructura administrativa [ 30 ]
4.3Procesos [ 30 ]
4.4Control interno [ 31 ]
5.1 Talento humano [ 35 ]
5.1.1 Los actores del proceso de gestión [ 35 ]
5.1.2 Las personas que sirven al municipio [ 36 ]
5.1.3 Régimen salarial y prestacional [ 40 ]
5.1.4 Régimen disciplinario, fiscal y penal [ 42 ]
5.2Recursos físicos y tecnológicos [ 42 ]
5.2.1 Clasificación de los bienes y elementos de la administración [ 42 ]
5.2.2 Recursos tecnológicos [ 44 ]
5.3Recursos financieros [ 44 ]
5.3.1 Ingresos [ 45 ]
5.3.2Gastos [ 48 ]
5.3.3Gestión financiera municipal [ 49 ]
[]
Capítulo 6
__ Ejecución [ pág. 51 ]
6.1Gestión de proyectos [ 51 ]
6.2Ejecución de presupuesto [ 51 ]
6.3Contratación [ 53 ]
6.3.1 Esquema de contratación pública [ 53 ]
6.3.1 Participación ciudadana en la contratación minicipal [ 58 ]
Capítulo 7
__ Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas [ pág. 61 ]
7.1 Control [ 61 ]
7.1.1 Control interno [ 61 ]
7.1.2 Control disciplinario [ 61 ]
7.1.3 Control fiscal [ 61 ]
7.1.4 Control social [ 61 ]
7.2Seguimiento [ 62 ]
7.3Evaluación [ 62 ]
7.3.1 Autoevaluación [ 62 ]
7.3.2 Ámbitos y aplicaciones de la evaluación [ 63 ]
7.3.3El diseño del sistema de evaluación [ 63 ]
7.3.4Componentes del sistema de evaluación [ 64 ]
7.4Rendición de cuentas [ 65 ]
Capítulo 8
__ Dirección [ pág. 67 ]
Capítulo 9
__ Gestión participativa [ pág. 71 ]
8.1Liderazgo democrático [ 67 ]
8.2Relaciones en el seno del concejo municipal [ 68 ]
8.3Profesionalización y política de desarrollo del recurso humano [ 68 ]
8.4Trabajo en equipo [ 68 ]
Gestión participativa del desarrollo local [ 71 ]
9.1Coordinación [ 71 ]
9.2Alianzas público-privadas [ 71 ]
9.3Figuras asociativas [ 72 ]
9.4Mecanismos de la participación [ 72 ]
[]
*Pre
senta
ción
Al considerar la importancia asignada por la Constitución Política de Colombia al municipio como entidad
fundamental de la organización territorial del Estado,
por cuanto le corresponde prestar los servicios públicos, realizar las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria y el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes, entre otras funciones
asignadas por ley, el Departamento Nacional de
Planea­ción presenta la guía Gestión Pública Local,
con el fin de facilitar la labor de los alcaldes y sus
adminis­traciones.
En esta guía se incluyen los principales componentes de la administración –planeación, ejecución,
seguimiento y evaluación– para cumplir tanto con las
competencias y funciones asignadas a los municipios,
como para alcanzar los objetivos y las metas de desa­
rrollo acordados democráticamente en el programa
de gobierno.
La gestión es la capacidad de llevar a cabo lo pro­puesto,
por eso la gestión pública la podemos entender como
la capacidad de los alcaldes y funcionarios gubernamentales para ejecutar los lineamientos programáticos
consignados en los planes de desa­rrollo. Tal capacidad
puede ser ejercida atendiendo las orientaciones y recomendaciones presentes en el actual documento que
el DNP pone a disposición de las administraciones municipales colombianas, cuyo principal objetivo es dar
orientaciones para que las prácticas gubernamentales
sean ejercidas con legitimidad, transparencia, eficacia
y eficiencia. El desarrollo de los municipios depende
también de la calidad y eficiencia de las políticas y de la
gestión pública.
El documento de Gestión Pública Local se plantea
con un enfoque participativo, integral y sistémico
con lenguaje sencillo sin perder el rigor conceptual.
Las prácticas para la administración de los recursos
del Estado exigen la aplicación de criterios de
racionalidad y uso de las herramientas de dirección,
de planificación estratégica y financiera, de organización administrativa, de manejo de recursos, de
focalización, de formulación y ejecución proyectos,
de contratación, de control, ejecución y seguimiento
y de rendición de cuentas a la ciudadanía y a los
órganos de control.
Carolina Rentería Rodríguez / Directora General
Departamento Nacional de Planeación, DNP
[]
La Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sos­
te­ni­ble del Departamento Nacional de Planeación
– DNP, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto
de 2006, celebra­do entre la Escuela Superior de
Administración Pública – ESAP, institución líder en
capacitación y formación del saber y conocimiento
administrativo público, y el Departamento Nacional
de Planeación, estructuró para el “Seminario de
Inducción a la Administración Pública para Alcaldes
y Gobernadores” el texto “Gestión Pública Local”,
indicativo de canales fundamentales tales como
bases constitucionales, legales, teóricas, prácticas y
apuntamientos sustanciales para ser aplicados en la
gestión de la administración pública.
El estudio presente está conformado de una Intro­
ducción y una parte estructural contentiva de nueve
capítulos (Gestión Pública Orientada a Resultados;
Competencias; Planificación; Organización Adminis­
trativa; Recursos; Ejecución; Control, Seguimiento,
Evaluación y Rendición de Cuentas; Dirección y Gestión
Participativa del Desarrollo Local). Estos contenidos
que permitirán a alcaldes y gobernadores ponerse
a tono con los nuevos rumbos de la gestión pública,
gobernar con demostrado lideraz­go y criterios geren­
ciales que busquen formas de excelencia administrativa
cuando ésta es una obligación que debe estar siempre
presente e inmersa en quienes gobiernan.
Orienta el texto sobre el proceso de la Gestión
Pública Local, que integra de forma permanente el
ejercicio de la planificación, ejecución y evolución
de las principales estrategias de desarrollo social,
ambiental y el crecimiento económico, sobre la base
de metas democráticamente definidas, que cuenta
con instrumentos estratégicos del corto al largo plazo,
a través de los cuales una administración local puede
alcanzar sus propósitos de desarrollo, determinando
que los resultados de una buena gestión dependan
en gran medida de la voluntad y compromiso de
alcaldes, gobernadores y equipos de gobierno, de la
claridad en la definición de los objetivos, estrategias,
metas y programas y de la capacidad institucional para
rea­lizar en forma integral, con organización, eficacia,
eficiencia y transparencia, las acciones suficientes y
necesarias para dar cabal cumplimiento a lo estable­
cido en el plan de desarrollo.
La Gestión Pública Local demanda cambios estructu­
rales de fondo, que serán posibles de existir la aptitud
de construir sólidas y necesarias alianzas Estado-tejido
social, para impulsarlos desde adentro, ya que úni­
camente lo territorial está en capacidad de forjar y
edificar su modelo de sociedad deseado que no es po­
sible construir desde afuera, pues nadie que no quiera
y pueda desarro­llarlo logrará alcanzar tal propósito.
El desarrollo implica cambios en los modos de
pensar y actuar de la colectividad, por lo que tiene
que incentivarse y empujarse, si es el caso, para que
asuma las responsabilidades y comportamientos
que sean menester en esa dirección; no es obligarla
a cambiar su modo de pensar sino hacerla compren­
der la urgencia de interactuar y conducir los procesos
colectivos a favor de los proyectos locales en los que
ojalá haya intervenido la sociedad interesada en su
vital y fundamental desarrollo.
Lo expuesto lleva a comprender que el mayor
desafío de la Gestión Pública Local, ha de ser su
amoldamiento a los requerimientos del cambio y la
armonía entre sus diferentes actuaciones, ya que las
metas perseguidas deben estar siempre presentes
como unas guías inspiradoras hasta de sus más intrans­
cendentes movi­mientos, siendo preciso aclarar que
los efectos de cada uno de éstos tendrán que calcu­
larse de antemano, para no estrellarse con la marcha
de otros organismos públicos. Esto exige la presencia
activa de un plan congruente donde las finalidades
irradien su influencia para imponer orden en la, mu­
chas veces, descoordinada actividad del sector oficial
siendo definitivo propuestas ajustadas, para evitar
distorsiones, conflictos inútiles y desasosiegos que a
nada conducen y sí perturban la buena marcha de las
administraciones municipales y departamentales.
Honorio Miguel Henríquez Pinedo / Director Nacional
Escuela Superior de Administración Pública, ESAP
[]
*Introducción
[]
Colombia es “un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista...”. Así lo define la Constitución Política.
De igual manera, el artículo 2 de la Carta Política precisa que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”. Tal caracterización implica una estructura especial de Estado, en
la cual la gestión pública –de la Nación, del departamento y del municipio– está
orientada a obtener resultados.
El esquema descentralista colombiano otorga a cada nivel de gobierno un papel
básico y unas competencias. El nivel nacional, por ejemplo, se encarga de definir
los objetivos, planes, políticas y estrategias de desarrollo económico y social para
todo el territorio; el departamento, como nivel intermedio, se encarga del control y supervisión de la aplicación de esa política en su jurisdicción, y el municipio
–como entidad fundamental de la división político-administrativa– es el prestador de los servicios públicos que determine la ley, y el encargado de construir las
obra­s demandadas por el progreso local, ordenar el desarrollo de su terri­torio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y culEl municipio es, en esencia, tural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen
la Constitución y las leyes (CP, Artículo. 311)1. Por lo tanto, no sólo es el
un prestador de servicios ejecutor básico del gasto público y primer intérprete de la comunidad,
sino que es el escenario propicio para el cumplimiento de los fines y depara la población. Es la beres esenciales del Estado y es en donde se puede medir la eficiencia,
efectividad y equidad de las políticas públicas.
manifestación más cercana En tal sentido, el fin último del municipio es satisfacer las necesidades
básicas de la población de su territorio para alcanzar un desarrollo perdel Estado a los ciudadanos. manente y sostenible a escala local, lo cual, unido a la acción de otros
niveles de gobierno, permitirá alcanzar los fines del Estado.
De acuerdo con lo anterior, la administración local debe concebir a la entidad
territorial como una organización que busca los mayores niveles de bienestar y de
servicios sociales para su población. En consecuencia, el alcalde debe ser un líder
que asume funciones como planificador, organizador y controlador de la organización que dirige.
En este orden de ideas, en el municipio se deben tomar decisiones, con base en
los objetivos, estrategias, y políticas priorizadas en el proceso de planificación;
orientar la ejecución de las acciones planeadas, y deben llevar a cabo evaluaciones de las acciones adelantadas, con el fin tanto de dar cuenta a la comunidad, y
a los órganos de control como de tomar correctivos.
El concepto que reúne estos elementos –planeación, ejecución, seguimiento
y evaluación para cumplir con las competencias y alcanzar objetivos y metas de
desarrollo acordadas democráticamente– es el de gestión pública integral orientada a resultados, objeto central del presente documento.
En la primera parte de la guía se definirá el concepto de gestión pública integral
orientada a resultados, indicando sus fases y aspectos generales. En un segundo
(1) No obstante, existen
lugar, el lector encontrará los principales elementos de la planificación. En los
bienes y servicios prestados
capítulos tres y cuatro se desarrollarán aspectos administrativos, organizacionapor el nivel nacional, como la
les, y de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros. El capítulo sexto
defensa, las vías troncales, el
comprende la fase de ejecución, en la cual se tratará la contratación. Por último,
comercio exterior, entre otros.
se presentarán los módulos de evaluación y control, y de gestión participativa.
[]
Ca
pí
tulo
[ 10 ]
1.
__Gestión pública orientada a resultados
El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que
logre una Administración, y se ha definido como: proceso dinámico, integral,
sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo
económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una
Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática.
En estos términos, la gestión pública debe buscar de manera eficaz y eficiente
resultados frente a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes y, en consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sostenible. En el gráfico 1 se exponen los elementos fundamentales de la gestión.
Gráfico 1. Elementos fundamentales de la gestión
[ 11 ]
(2) Para medir estos resultados
se han creado varios indicadores que sirven para evaluar
la situación de una entidad
territorial específica y para
fijarse metas: el indicador de
pobreza según Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI), el
indicador de pobreza según
nivel de ingresos, el Indicador
de Desarrollo Humano (IDH),
el Indicador de Condiciones
de Vida (ICV) y el indicador
de pobreza según niveles del
sistema de identificación de
beneficiarios de los servicios
sociales (Sisbén). Algunos
de estos indicadores están
disponibles para todos los municipios o pueden construirse
con los datos del Censo general
La Constitución y la Ley establecen que la gestión, en el marco de los principios
de la función administrativa, debe traducirse en resultados concretos. De hecho,
en el caso específico del Sistema General de Participaciones se señala que debe
garantizarse la prestación de los servicios y la ampliación de sus coberturas.
De esta manera, la gestión debe orientarse al mejoramiento de las condiciones
de vida y a la reducción de la pobreza2, lo cual, a su vez, implica la obtención de
resultados en distintos sectores –mejorar el nivel educativo, las coberturas y la
calidad educativa; la cobertura de afiliación al régimen subsidiado de salud, la
mayor cobertura de vacunación; mejorar la cobertura, calidad y continuidad del
servicio de acueducto; aumentar la cobertura de la red vial pavimentada; etc.– y,
por lo tanto, que el municipio ofrezca un conjunto de productos y servicios, en
condiciones de eficiencia.
Para el logro de los resultados mencionados es fundamental la conformación
de una organización que cumpla adecuadamente con todas las funciones y principios administrativos, en el marco de lo dispuesto por la Constitución y la Ley.
Ello implica desarrollar procesos de planeación estratégica y operativa, diseñar
y poner en marcha estructuras administrativas apropiadas para el cumplimiento
de los objetivos, dirigir la acción administrativa, conformar y manejar el recurso
humano y adelantar las acciones de control y evaluación requeridas para ajustar
el proceso de gestión.
En el gráfico 2 se presenta el papel de los municipios dentro del conjunto del
Estado colombiano y su proceso de gestión.
de 2005, como el NBI o el ICV.
En el caso del Sisbén, todos
los municipios cuentan con la
correspondiente información.
Gráfico 2. Papel de los municipios y su gestión
La colectividad aporta recursos, participa y ejerce control social
[ 12 ]
[ 13 ]
Ca
pí
tulo
[ 14 ]
2.
__Competencias
La Gestión debe ser acorde con las competencias que la Constitución y las Leyes
asignan a cada uno de los niveles de la administración pública: la Nación, los departamentos y los municipios.
__¡IMPORTANTE!
Un gobernante no puede hacer nada diferente a lo que la normativa le establece; de lo contrario, estaría sujeto a sanciones penales y disciplinarias por
extralimitarse en sus funciones. Por ejemplo, un alcalde no puede firmar un
tratado comercial con otro país porque esa función no se la asigna ni la ley ni
la Constitución a los alcaldes; por el contrario, se la asigna al Presidente de la
República. Y si un alcalde suscribiese un tratado de estos, afrontaría sanciones
disciplinarias y penales.
2.1 Principios de las competencias
Las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
(3) En busca de desarrollar la
coordinación de este principio
La coordinación: es cuando las autoridades administrativas concertan sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, principio que debe
darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación.3
Ejemplo: para solucionar los problemas ocasionados por el terremoto de enero
de 1999 en el Eje Cafetero, la Nación, los departamentos de Quindío, Risaralda y
Caldas, y los municipios afectados, aunaron esfuerzos para que a través del Forec4
se coordinaran las acciones de atención del desastre y la reconstrucción.
se expidió el Decreto 1188
de 2003, mediante el cual se
establecieron procedimientos
para la coordinación de
funciones administrativas entre
los niveles nacional y territorial.
(4) Fondo para la
Reconstrucción del Eje
Cafetero.
(5) Para ello se puede acudir
a las entidades privadas o
asociaciones de municipios o
de departamentos con el fin de
obtener eficacia y eficiencia en
la prestación del servicio.
La concurrencia: se presenta cuando dos o más niveles de gobierno desarrollan
actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito común, y en procura
de una mayor eficiencia, respetan mutuamente los fueros de competencia de
cada una de ellas5.
Ejemplo: un municipio que tiene baja cobertura en educación, y tanto el alcalde
como el gobernador tienen como objetivo mejorar el indicador. En este caso,
cada mandatario realiza las tareas que están bajo su competencia: el alcalde cons­
truye las escuelas que hacen falta y garantiza el transporte escolar, mientras el
gobernador asegura las plazas docentes.
La subsidiariedad aplica cuando las autoridades de un nivel superior apoyan
transitoriamente a otras de un nivel inferior, por solicitud de estas últimas, en la
realización de actividades propias de ese nivel.
Ejemplo: un municipio promueve dentro de su estrategia de desarrollo económico local, los cultivos y agregación de valor a las frutas tropicales; por su parte,
la Nación promueve la exportación de tales frutas. Entonces, esta última, por
[ 15 ]
petición del municipio entra a cofinanciar –con recursos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural– el plan fitosanitario de aquel municipio dirigido a todo el
proceso de las frutas hasta su exportación.
2.2 Reglamentación constitucional y legal
La Constitución señala algunas competencias generales que sirven de guía sobre
hacia dónde debe orientar su gestión cada entidad territorial, la tabla 1 es un resumen de ello.
Tabla 1. Distribución de Competencias entre niveles de Gobierno
Nación
Departamento
La Nación tiene como
competencia la formulación
de políticas y planes
generales y la reglamenta­
ción, control y evaluación en
todos los sectores. Así
mismo, le co­rresponde en
forma ex­clusiva el manejo
de los instrumentos
macroeconó­micos en
materia monetaria,
crediticia, de control de
cambios y de comercio
exterior, y los principales
instrumentos de interven­
ción en las actividades
productivas.
Adicionalmente, tiene
competencias en aquellos
bienes y servicios cuyos
beneficios tienen impacto
nacional como la defensa,
las vías troncales o grandes
obras de infraestructura, los
parques nacionales, y de los
que son considerados
meritorios o de especial
importancia como el
bienestar familiar, la
atención a poblaciones
vulnerables y la capacitación
para el trabajo.
Los departamentos tienen
competencias de coordinación entre la Nación y las
entidades territoriales, de
asistencia financiera, técnica,
administrativa, de control y
evaluación.
En cuanto a provisión de
servicios tienen responsabilidades principalmente en
educación, salud, infraes­
tructura vial y desarrollo
económico, en competencias cuyos beneficios se
dirigen a todo el departamento o a grupos de
municipios.
Municipio
Distrito
A los municipios les
Los distritos tienen las
corresponde la provisión, en competencias de departaforma directa o indirecta, de mentos y municipios.
bienes y servicios cuyos
beneficios se concentran en
su territorio.
Igualmente, tienen
responsabilidad por el
ordenamiento territorial y
por la promoción de la
participación ciudadana.
Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP
La ley básica de distribución de competencias y recursos es la Ley 715 de 2001. No
obstante, existen otras leyes sectoriales, decretos reglamentarios y sentencias
de las altas cortes que reglamentan el tema. Para mayor información se puede
consultar el documento sobre competencias de las entidades territoriales elabo­
rado por el DNP y el libro orientaciones para la programación y ejecución de los
recursos del SGP, al cual se puede acceder en la página www.dnp.gov.co.
La tabla 2 presenta un resumen de las principales competencias del municipio
colombiano:
[ 16 ]
Tabla 2. Competencias municipales
Sector
Educación
Distritos y municipios
•Distritos y municipios certificados
- Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en
sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
- Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
- Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción.
•Municipios no certificados
- Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen
para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001)1.
Salud
- Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus
competencias:
- Afiliar a la población pobre al régimen subsidiado.
- Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud Pública ajustado al perfil epidemiológico del
municipio.
- Vigilar la calidad del agua, Decreto 475 de 1998.
- Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de
establecimientos gastronómicos, así como, el transporte asociado de estas actividades a los
distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de 2007, artículo 34).
Servicio de agua
potable y saneamiento básico
- Garantizar la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asegurar que se
presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto,
alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de
servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración
central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.
Bienestar
- El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizará el diagnóstico de la
situación de la niñez y la adolescencia en su municipio, con el fin de establecer los problemas
prioritarios que deberá atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a
corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello.2
- Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley 1098 de 2006, la temática de infancia y
adolescencia, y formular los planes, programas y proyectos necesarios para su implementación.
- Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a grupos de población vulnerable, como
por ejemplo, la población en condición de desplazamiento.
- Garantizar el servicio de alimentación escolar para los estudiantes de su jurisdicción, –según lo
establecido por la Ley 715 de 2001–.
- Crear las Comisarías de Familia.
- Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Política Social.
Cultura
- Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el
municipio.
- Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las
expresiones multiculturales del municipio.
- Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural
del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio
cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación tanto al crecimiento
económico como a los procesos de construcción ciudadana.
- Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones
culturales –museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.–, así como otras iniciativas de
organización del sector cultural.
- Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales con base
en el Plan Decenal de Cultura.
Recrea­ción, deporte
y aprovechamiento
del tiempo libre
- Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.
- Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.
Otros servicios
- Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de
públicos domicilia­rios
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por
empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la
administración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.
[ 17 ]
Sectores
Distritos y municipios
Ordena­miento
territorial
- Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del
territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997;
reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y
rurales de acuerdo con las leyes.
- Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con
las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
Medio ambiente
- Tomar medidas necesarias para control, preservación y defensa del medio ambiente.
- Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.
- Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales.
- Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua.
- Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en coordinación con otros
sectores.
- Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de
control de contaminación del aire.
- Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras y defensa contra las
inundaciones.
- Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas.
- Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
- Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la producción más limpia y los
mercados verdes.
Prevención y
- Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, y les
atención de desastres corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones
específicas contenidas en el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
- Involucrar el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones
relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos,
así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales.
- Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas
que sean indispensables para atender una situación de desastre declarada como local.
Infraestructura de
transporte
- Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas,
veredales y las que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y
marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de
su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.
- Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar
alternativas viables.
Tránsito
- Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%,
conforme con el censo aprobado, para el normal tránsito de sus vehículos podrán organizar su
policía de tránsito, siempre que lo requieran (Ley 105 de 1993).
Vivienda
- Promover programas y proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios.
Equipamiento
municipal
- Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el
cementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los demás bienes de uso público,
cuando sean de su propiedad.
Desarrollo rural
- Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertación entre las
autoridades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.
- Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica directa rural.
- Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3 y Especial realizar la vigilancia y
control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos
gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades.
- Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural que tengan impacto
regional y/o que conserven la soberanía alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria.
- Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
- Promover alianzas de pequeños y medianos productores hacia proyectos con potencial
exportador.
[ 18 ]
Sectores
Distritos y municipios
Empleo y desarrollo
económico
- Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial
e industrial.
- Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial.
- Promover el empleo y la protección a los desempleados.
Justicia, seguridad y
convivencia
ciudadana
- Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones.
- Apoyar con recursos la labor que realiza la Fuerza Pública en su jurisdicción.
- Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo las políticas que
establezca el Presidente de la República.
- Financiar las inspecciones de policía.
- Generar condiciones de seguridad ciudadana.
- Elaborar plan de convivencia y seguridad3.
- Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH.
- Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada.
- Atender de manera oportuna e integral a la población víctima de la violencia.
- Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
- Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la ley y su reintegración social
y económica.
- Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
- En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de gobierno se deberá
incorporar el tema de apoyo a la población desplazada con enfoque diferencial, con una
política e instrumentos claros, que permitan identificar problemas y debilidades estructurales.
En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboración de Planes Integrales
Únicos de Atención a la Población Desplazada.
- Coordinar y cofinanciar la implementación del Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes.
Participación
comunitaria
- Promover mecanismos de participación comunitaria y control social, para lo cual podrá
convocar, reunir y capacitar a la comunidad.
Fortalecimiento
institucional
- Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la
administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el
desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros.
- Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local con el fin
de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales.
Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP
Notas en el cuadro anterior:
(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página Web www.dnp.gov.co /
desarrollo territorial / gestión pública territorial.
(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación.
(3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que
laboran en una jurisdicción específica –departamento y/o municipio-, que garantiza atender, a partir de
una serie de estrategias, programas y acciones específicas de manera integral, los problemas y los hechos
que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de protección a
los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, deben contemplar el diseño y ejecución de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre
autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general –Programa Departamentos y Municipios
Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos
Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá–-.
En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado trabajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la
importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.
[ 19 ]
Ca
pí
tulo
[ 20 ]
3.
__Planificación
La Constitución Política, en su artículo 339, establece que “Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional,
planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el
desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la Ley”; lo cual significa que la gestión de los gobernantes está sujeta a un
ejercicio de planificación que se materializa en el instrumento Plan de Desarrollo.
Planificar significa que las decisiones de hoy producirán resultados en el futuro;
resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la organización
(Ivanicevich, 1997, p. 199)
El proceso de planificación permite analizar los problemas que enfrenta el municipio y las oportunidades que debe potenciar, así como identificar los mecanismos
para la optimización de los recursos para obtener el máximo beneficio con el
mínimo costo económico y social. Esta es la concepción más aplicada en la planificación; pero ella permite también anticiparse a los hechos futuros para cambiar su
rumbo o para tomar las medidas (anticipadas) que evitan consecuencias negativas.
Además, sirve para prever los hechos y tomar medidas que permitan aprovecharlos (el recuadro 1 ofrece ejemplos para ambos casos).
Recuadro 1: Planificar es también anticiparse
Anticiparse para tomar medidas correctivas
Las consecuencias del deterioro paulatino de los precios del café en los mercados internacionales fueron previstas
por los gobiernos regionales del Eje Cafetero. A través del proceso de planificación, se tomaron medidas anticipadas
ejecutadas durante varios años, consistentes en impulsar la reconversión de la economía regional hacia el turismo:
las fincas cafeteras se convirtieron en hoteles y hospedajes y se construyeron hitos turísticos como el Parque del
Café, el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria - PANA­CA y el Mariposario.
Anticiparse para aprovechar las tendencias
En enero de 2006, el mundo asistió a un giro radical en la tendencia energética mundial. En efecto el presidente de
los Estados Unidos anunció, en el llamado “Discurso sobre el Estado de la Unión”, que este país debería buscar otras
fuentes energéticas para ser menos dependiente del petróleo. Un año después en el mismo discurso, el presidente
anunció el inicio de la era de los biocombustibles. Y unos meses después los presidentes de los Estados Unidos y el
de Brasil firmaron un acuerdo de entendimiento para impulsar los combustibles biológicos –etanol derivado de vege­
tales: maíz, caña de azúcar, girasol, colza, etc–.
De otra parte, en Colombia se hizo obligatorio el uso de porcentaje de etanol mezclado con la gasolina. Era previsible el alza en la demanda de cultivos productores de etanol.
Anticiparse y aprovechar las tendencias significa, en este caso, incluir en los planes de desarrollo la promoción de
cultivos productores de etanol, porque tendrán el mercado asegurado.
De esta manera, la planificación se convierte en el primer momento de la gestión,
ya que a través de ella se identifican, ordenan y armonizan –de manera participativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar
determinadas metas, según la problemática y las oportunidades analizadas. Es
con la planificación que el municipio decide, a futuro, cuáles acciones y programas
se ejecutarán para mejorar la vida de los habitantes y reducir la pobreza.
[ 21 ]
3.1 Características de la planificación
La planificación está llamada, principalmente, a lograr consensos e impactos. Para
ello debe cumplir con unas características:
•Prospectiva. El municipio mediante la planificación de largo plazo o prospectiva puede formular metas de desarrollo y bienestar que se quiere lograr en
10 ó 20 años. Esta visión permite orientar las acciones y recursos de manera
continua y progresiva durante esos años. Con ello se evitan los cambios de
rumbo en las prioridades de inversión y que se dan con cada cambio de admi­
nistración.
•Integralidad. Debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los componentes de la gestión local; es decir, debe integrar los aspectos físicos, geográficos,
económicos, sociales, culturales, políticos, administrativos y finan­cieros para
poder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el
largo plazo.
•Optimización de procesos y eficiencia en la asignación de recursos. Debe identificar y optimizar los distintos recursos y capacidades disponibles en el municipio,
en favor de proyectos estratégicos. Así, a manera de ejemplo, (a) para aumentar
la cobertura en educación, quizás no se requiera la construcción de una nueva
escuela sino abrir dos jornadas en un establecimiento que ya existe; y (b) una vía
veredal que se abre, puede estar orientada a apoyar también un programa de
producción de cítricos en esa misma vereda o subregión.
•Articulación interinstitucional. Para no duplicar esfuerzos y, a la vez, para
buscar la orientación de las acciones y metas en la misma dirección, el Estado
colombiano es una sola entidad; por lo tanto, es indispensable que los diferentes niveles de gobierno planifiquen el desarrollo armonizadamente y según sus
competencias, para alcanzar los objetivos comunes.
•Participación efectiva y concertación, equidad. El proceso de planificación del
desarrollo debe evitar todo tipo de discriminación y, por el contrario, debe asegurar una justa distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades que
garanticen mejores condiciones de vida a toda la población, independien­temente
de factores como sexo, edad, posición política, religiosa, social o económica.
Esa equidad apunta también a factores territoriales; con ello, el desarrollo debe
alcanzar a todo el territorio municipal y no concentrarse en el caso urbano o
algunos sectores rurales privilegiados.
•Integración. La planificación del desarrollo municipal debe contemplar no sólo
los límites de su territorio. El marco de la integración regional recomienda considerar las posibilidades de integración y de prestación de servicios en asocio con
sus municipios vecinos. La globalización manda que el municipio se considere
como parte del mundo entero y que se intercomunica e interrelaciona. Así,
un municipio colombiano ubicado en la Cuenca del Pacífico, debe contemplar
las posibilidades que para su desarrollo le ofrece la cercanía del Océano y las
demandas de materia prima por parte de China.
•Flexibilidad. La planeación no es un proceso lineal y rígido que termina con la
formulación de un plan de desarrollo. La realidad es cambiante y exige también
adaptabilidad de esos planes de desarrollo, lo cual se logra con su revisión cons­
tante. A manera de ejemplo: un municipio pudo haber encaminado su estrategia
de desarrollo al fomento de un producto agrícola determinado orientado a la
exportación, pero un año después los precios en el mercado internacional se
desploman. Ese municipio tiene que revisar su estrategia de desarrollo ante las
nuevas circunstancias.
[ 22 ]
•Evaluabilidad. Si la intención es que el Plan de Desarrollo sea el instrumento
fundamental de la gestión en el municipio y que sea la guía para ejecución de
programas y proyectos y para la asignación de recursos, éste debe ser evalua­
ble; es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde
y su equipo de gobierno tengan la posibilidad de identificar el avance en el
cumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos. Para ello el plan debe identificar claramente las metas cuantificables y los impactos a alcanzar tanto a nivel de producto (Ej. Número de aulas por construir)
como de resultados (Ej. Porcentaje de cobertura educativa que se espera alcanzar en un periodo de tiempo).
(6) Para mayor información
3.2 Instrumentos de la planificación municipal
consultar en la página Web
www.dnp.gov.co la Guía El
3.2.1 Planificación estratégica
proceso de planificación en las
entidades territoriales: El plan
3.2.1.1 Plan de Desarrollo6
de desarrollo y sus instrumentos para la gestión, elaborada
por el DNP. 2008 - 2011.
(7) La meta es un propósito
medible para poder llegar al
objetivo, es la cuantificación del
objetivo que se pretende alcanzar en un tiempo señalado, con
los recursos necesarios.
Como se mencionó anteriormente, el plan de desarrollo es el instrumento de pla­
nificación que orienta la gestión de los diferentes actores del territorio durante un
período de gobierno, en él se expresan de manera ordenada los objetivos, metas,
políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo
son el resultado de un proceso de concertación, sino también que responden a
los compromisos adquiridos tanto en el Programa de Gobierno como en las competencias y recursos definidos por la Constitución y la Ley.
Los planes deben contar indicadores y metas cuantificables7, que permitan ha­
cerle seguimiento, control y evaluación a los resultados de la gestión.
__¡IMPORTANTE!
El Plan de Desarrollo debe elaborarse de manera participativa para que recoja
el sentir de la comunidad y se oriente a los resultados que ella requiere. Por lo
tanto, la participación no puede reducirse a que la administración elabore un
documento y luego lo exponga ante la comunidad para que ella lo convalide.
(8) El artículo 29 de la Ley 152
3.2.1.2 Plan Indicativo Cuatrienal8,9
de 1994 establece que “…todos
los organismos de la adminis­
tración pública nacional deberán elaborar, con base en los
lineamientos del Plan Nacional
El plan indicativo es un instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes
de desarrollo. En él se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar
en cada vigencia y al terminar el período de gobierno, con la ejecución del Plan.
de Desarrollo y de las funciones
que le señale la ley, un plan
3.2.1.3 Plan de Ordenamiento Territorial10
indicativo cuatrienal con planes
de acción anuales que se constituirá en la base para la posterior
evaluación de resultados”. Así
mismo, el artículo 36, establece
que “en materia de elaboración, aprobación, ejecución,
seguimiento y evaluación de los
planes de desarrollo de las enti-
El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento, con una mirada de largo
plazo, 9 años o más, que contribuye a reordenar físicamente el territorio del municipio, de acuerdo con los propósitos de desarrollo económico, social, am­biental.
De esta manera, el POT permite determinar los usos que debe tener cada parte
del territorio municipal –caso urbano y rural–. A manera de ejemplo, puede establecer que la ronda de inundación del río al lado del cual está ubicado el casco
urbano, es zona de reserva natural y de protección, y por lo tanto, no se puede
construir vivienda en esa franja del territorio.
[ 23 ]
dades territoriales, se aplicarán,
en cuanto sean compatibles, las
mismas reglas previstas en esta
Ley para el Plan Nacional de
Desarrollo”.
(9) Guía El proceso de
planificación en las entidades
territoriales: El plan de
desarrollo y sus instrumentos
para la gestión.
(10) Guía Metodológica 2:
Así mismo, permite tomar decisiones que incrementen el desarrollo del municipio de acuerdo con su vocación, por ejemplo, si la entidad territorial tiene
potenciales en el sector turístico, el POT permite organizar el casco urbano y la
zona rural municipal, de tal manera que se identifiquen áreas de recreación, restaurantes, espacios culturales; también, debe incluir proyectos que aseguren la
dotación necesaria y de calidad en la infraestructura de servicios públicos, y aspectos fundamentales como disponibilidad de parqueadero para turistas.
El alcance de los POT varía según el tamaño del municipio –con base en su población–, de esta manera los municipios mayores de 100.000 habitantes deben
realizar planes de ordenamiento territorial, los que poseen entre 30 mil y 100 habitantes deben realizar planes básicos y los que cuentan con menos de 30 mil
habitantes sólo requieren formular y aprobar esquemas de ordenamiento territorial (tabla 3).
Revisión y Ajuste de Planes de
Ordenamiento Territorial. Minis­
Tabla 3. Planes de ordenamiento territorial y población municipal
terio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Población municipal
Tipo de Plan
Más 100.000
Plan de Ordenamiento Municipal
Entre 30.000 y 100.000
Plan Básico de Ordenamiento Territorial
Menor de 30.000
Esquema de Ordenamiento Territorial
3.2.1.4Sisbén11
El Índice Sisbén refleja un
puntaje de 0 a 100 para cada
una de las familias. Una familia
es más pobre cuanto más se
acerca su puntaje a 0 y menos
cuanto más se aproxima a 100.
La Constitución Nacional de 1991 establece la necesidad de focalizar o dirigir el gasto social a la población más pobre y vulnerable
por parte de los diferentes niveles de gobierno. Para cumplir con
este mandato el Gobierno nacional diseñó una herramienta que
permite establecer quiénes son los más necesitados y desprotegidos: el Sisbén.
Esta herramienta se aplica a hogares no colectivos, y es muy
útil para la elaboración y ejecución de planes de desarrollo porque
facilita el diagnóstico socioeconómico de determinados grupos
de la población y la selección técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios de programas sociales, de acuerdo con su
condición socioeconómica particular, representada mediante un
indicador resumen de calidad de vida: índice Sisbén.
Tabla 4. Responsabilidades de los niveles de gobierno frente al Sisbén12
(11) Información adicional:
Grupo de Calidad de Vida,
Dirección de Desarrollo Social
– DNP. Calle 26 # 13 - 19, Edificio
FONADE (piso 5) -Bogotá. Tel.:
596 0300 - 566 3666.
www.dnp.gov.co. websisben@
dnp.gov.co.
(12) http://www.dnp.gov.co/
paginas_detalle.aspx?idp=592
[ 24 ]
Nación
• Diseñar el marco de
las políticas,
regulación y sanción.
• Elaborar instrumentos
de focalización.
• Generar elementos de
uso en la implementa­
ción del instrumento.
• Consolidar y evaluar
la calidad de la
informa­ción.
Departamento
Municipios y distritos
• Sensibilizar a la comunidad y • Sensibilizar a la población
autoridades sobre el Sisbén.
municipal sobre el Sisbén.
• Apoyar a los municipios en la • Implantar, operar y
implementación del Sisbén.
administrar el Sisbén
• Sensibilizar a la comunidad y
siguiendo las políticas y
autoridades sobre el Sisbén.
procedimiento creados para
• Apoyar a los municipios en
el efecto.
la implementación del
Sisbén.
• Controlar el desarrollo de
los operativos.
Nación
• Administrar las bases
para su uso en
programas de
subsidios.
• Coordinar con otras
instancias centrales.
• Diseñar mecanismos
de depuración de las
bases.
Departamento
Municipios y distritos
• Consolidar la información
• Propiciar la participación
municipal del departamento.
activa tanto de los
• Administrar las bases para
organismos de control y
su uso en programas de
vigilancia municipal como de
subsidios.
la comunidad para que se
• Diseñar mecanismos de
conviertan en veedores del
depuración de las bases.
proceso.
3.2.2 Planificación operativa
En forma complementaria a la planeación estratégica, los municipios deben formular planes de acción, y proyectos de inversión, de acuerdo con parámetros
mínimos que garanticen la mayor eficacia y eficiencia. Además, deben contar con
bancos de proyectos de inversión, en los cuales se registren todas las iniciativas
que serán parte de los presupuestos públicos.
3.2.2.1 Plan de Acción
El plan de acción contiene la distribución y organización anual de las tareas en las
secretarías o dependencias de la alcaldía para cumplir los compromisos del plan
de desarrollo municipal. En esa medida, también es un instrumento de apoyo para
el seguimiento y la evaluación.
3.2.2.2 Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal
El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento de apoyo
al proceso de planeación, en el cual se registran todos los proyectos de inversión viables, que son susceptibles de ser financiados
Proyectos de Inversión Mu- con recursos de cualquier fuente, y de interés para el municipio;
además, registra información sobre todas las etapas del ciclo
nicipal registra los proyectos de de vida de los proyectos –formulación y evaluación, ejecución y
ope­ración–, esta herramienta proporciona información útil para
inversión que son viables y sus- diferentes propósitos relacionados con la planeación y, de manera
especial, en la programación de las inversiones y con el seguimienceptibles de ser financiados con to a su ejecución. Los proyectos deben ser elaborados según las
metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.
recursos de cualquier fuente. La comunidad puede participar en la identificación y elaboración de los proyectos considerados, los cuales deben cumplir
con las condiciones técnicas necesarias para su viabilización, estimar los costos
y tener en cuenta los recursos disponibles de la administración municipal. Los
proyectos que se formulen han de estar encaminados a resolver problemas concretos de la comunidad y no a la solución de necesidades particulares de uno de
sus miembros.
El Banco de Programas y
3.3 Planificación financiera
Los municipios deben elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se
establezcan escenarios fiscales y se sustenten la viabilidad de los planes de desa­
rrollo, los planes operativos anuales de inversión y los presupuestos.
[ 25 ]
3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)
Es una herramienta de análisis y previsión de la situación de ingresos y gastos
para un plazo futuro de diez años; permite programar inversiones a largo plazo y
tomar medidas para fortalecer ingresos, reducir gastos y programar el endeudamiento pagable.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo se presenta a título informativo al Concejo, y
se constituye en un compromiso de referencia para que todas las decisiones finan­
cieras se tomen en forma responsable pensando en lograr una buena gestión
financiera (sobre este aspecto se sugiere consultar la Ley 819 de 2003, por medio
de la cual se definió el MFMP y su composición).
__PARA TENER EN CUENTA
El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)
Debe ser presentado anualmente por el alcalde, a título informativo al Concejo
en el mismo período de presentación del presupuesto. Debe contener:
-El Plan Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 5).
-Metas de superávit primario, nivel de deuda pública y su sostenibilidad.
-Acciones para cumplir las metas del MFMP.
-Informe de resultados fiscales de vigencia anterior.
-Estimación del valor de las exenciones tributarias que fueron aplicadas en la
vigencia anterior.
-Relación de pasivos exigibles que puedan afectar la situación financiera del
municipio.
-Costo fiscal de la implementación de los proyectos de acuerdo sancionados en
la vigencia anterior.
3.3.2 Plan financiero
Además de hacer parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero es
una herramienta que desde el sistema presupuestal, se considera necesaria para
analizar la situación fiscal y financiera de los municipios y para definir medidas
respecto a los ingresos, gastos y su relación, durante el año siguiente o incluso en
un período mayor, si así lo considera conveniente la administración –por ejemplo,
para el periodo de 4 años, de acuerdo al Plan de Desarrollo del municipio–. En el
plan financiero se definen las metas de ingresos, y gastos, en especial las metas
de inversión para la vigencia siguiente.
3.3.3 PLAN Operativo Anual de Inversiones (POAI)
Es un instrumento de programación de la inversión anual. En él se relacionan los
proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Tal programación debe corresponder con la metas del Plan de Desarrollo, así el POAI es
el principal vínculo entre el Plan y el sistema presupuestal municipal.
3.3.4 Presupuesto
Es la estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos
que espera ejecutar el municipio en la respectiva vigencia anual. Debe reflejar las
[ 26 ]
prioridades de inversión y, ante todo, los gastos ineludibles como servicio de la
deuda, transferencia y gastos de funcionamiento.
El presupuesto como herramienta de gestión debe relacionar los indicadores
de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes
programas, es lo que se denomina Presupuesto Por Resultados (PPR).
3.3.4.1 Proyecto de presupuesto
Es el estimativo de ingresos y la autorización máxima de gastos, que se espera
ejecutar en la vigencia siguiente, se concreta a partir de los ingresos esperados,
y los gastos que pueden realizarse de acuerdo con el Plan Financiero y el Marco
Fiscal de Mediano Plazo, así como, con las prioridades de inversión definidas en el
Plan Operativo Anual de Inversiones, y, por ende, en el Plan de Desarrollo.
3.3.4.2Aprobación del Presupuesto
El proyecto una vez concertado y aprobado internamente por parte de la administración municipal, se presenta al Concejo Municipal para su aprobación –las fechas
dependen del estatuto de presupuesto que tenga el municipio, generalmente en
el último periodo de sesiones octubre o noviembre–. En el Concejo se estudia y
aprueba el proyecto mediante Acuerdo.
3.3.4.3Sanción y decreto de liquidación
Expedido el Acuerdo, pasa a ser sancionado por el Alcalde –quien puede objetarlo
por ilegalidad o inconveniencia, en los términos definidos en el estatuto de presupuesto–, a través de la expedición de un decreto de liquidación que desagrega
el Acuerdo respectivo.
[ 27 ]
Ca
pí
tulo
[ 28 ]
4.
__Organización administrativa
4.1 La estructura administrativa
(13) Tomado de El Alcalde
Municipal – ESAP.
La Constitución y la Ley definen los elementos básicos relacionados con la estructura municipal: alcaldía, concejo, personería y en algunos casos, contraloría;
sin embargo, las autoridades de las entidades territoriales son autónomas para
aumentar dicha estructura, de acuerdo con su tamaño, y, por ende, a la especiali­
zación en la prestación de servicios.
Lo importante, es que la organización que se defina facilite el cumplimiento de
las competencias y los objetivos de desarrollo, sin recurrir para ello a una estructura sobredimensionada e inflexible. De este modo, se establece un nexo entre
las responsabilidades y la forma organizativa.
Así, una ciudad con alto tránsito vehicular tiene dentro de su estructura adminis­
trativa una Secretaría de Tránsito; no sería sensata la existencia de tal secretaría
en un municipio pequeño con un tráfico vehicular mínimo. El gráfico 3 presenta un
organigrama general que muestra un ejemplo de estructura administrativa de un
municipio intermedio13:
Gráfico 3. Estructura Administrativa Municipal
__¡IMPORTANTE!
Cabe resaltar que el municipio tiene como una de sus competencias la promoción del desarrollo económico y del empleo, pero no debe constituirse en una
fuente de empleo por sí mismo, dentro de su estructura administrativa. [ 29 ]
4.2 Limitaciones a la estructura administrativa
Si bien no existe un límite propiamente dicho para la estructura administrativa,
sí lo hay para los gastos de funcionamiento de los municipios –con los cuales se
paga la nómina derivada de la estructura administrativa–.Es así como durante
cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no
podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación
y su respectiva categoría, (tabla 5).
Tabla 5. Límites al gasto de funcionamiento municipal según los ingresos corrientes
Categoría
Límite
(porcentaje de los ingresos corrientes)
Especial
50
Primera
65
Segunda y tercera
70
Cuarta, quinta y sexta
80
__RECUERDE
La Ley 617 de 2000 impone límites al costo de las estructuras administrativas, y
los gastos de funcionamiento del municipio.
4.3 Procesos
(14) Según los sistemas de
gestión de calidad que deben
ser adoptados, el Modelo de
operación con enfoque basado
en procesos se compone de 4
tipos de procesos a saber:
• Procesos de Direccionamiento estratégico,
referidos al diseño o revisión de
los compromisos de la entidad
entorno a los objetivos de
política definidos en el Plan de
Desarrollo, en cumplimiento de
su misión institucional.
Los procesos son el conjunto de actividades relacionadas mutuamente o que interaccionan para generar valor y las cuales transforman insumos en resultados.
Corresponden a la organización interna y a la forma como la Administración
adelanta su gestión para transformar los insumos en bienes y servicios con participación de la comunidad, la dirigencia política y demás actores que intervienen
en el desarrollo municipal.
Es importante anotar que en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, reglamentada mediante Decreto 4110 de 2004, los municipios deben adoptar sus propios
sistemas de gestión de calidad y eficiencia administrativa, con el fin de mejorar su
desempeño y capacidad de proporcionar bienes y servicios (3,40) que respondan
a las expectativas de sus clientes (3,10) o usuarios. En tal sentido, se presenta una
aproximación al modelo de operación municipal con enfoque basado en procesos14,
el cual debe ser adecuado en el marco de la implementación de un proceso de
gestión de calidad que conlleve a su caracterización y a su certificación. Gráfico 4.
• Procesos Misiona­
les: Los que debe realizar el
municipio para cumplir con las
funciones de tipo constitucional
y legal de acuerdo a sus competencias y naturaleza jurídica.
• Procesos de Apoyo,
aquellos que brindan los
[ 30 ]
(Ver cuadro en la página siguiente)
Gráfico 4. Modelo Operativo por Procesos de la Administración Municipal
4.4 Control interno
Recuadro 2: CONCEPTO DE CONTROL INTERNO
Control interno son una serie de acciones que se desarrollan de manera constante a través del funcionamiento y
operación de la entidad debiendo reconocerse como un componente integral de cada sistema o parte inherente a la
estructura administrativa, asistiendo a la dirección de manera constante, en cuanto al manejo de la entidad y al
cumplimiento de sus objetivos y metas (MECI 1000:2005).
recursos humanos, físicos,
financieros y tecnológicos para
el cumplimiento de la misión
institucional.
• Procesos de
Evaluación, aquellos necesarios
para medir y recopilar datos
para el análisis del desempeño y
la mejora en eficiencia, eficacia
y efectividad de la gestión
institucional.
La administración municipal respecto a la aplicación del control interno en las
entidades debe, en el ejercicio de sus funciones y procesos administrativos,
implementar los controles necesarios que le permitan monitorear y realizar el
seguimiento a la gestión, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos institucionales a los cuales se comprometió con la comunidad, con base en
tres fundamentos básicos: el autocontrol entendido como la responsabilidad que
tienen los servidores públicos en el desarrollo de sus funciones con eficiencia,
eficacia y efectividad; la autorregulación entendida como la responsabilidad que
tiene la entidad de reglamentar y formalizar las diferentes políticas y actuaciones
administrativas y la autogestión entendida como la responsabilidad que tiene la
entidad para cumplir con la finalidad social del Estado, para la cual fue creada
constitucionalmente.
Con el fin de facilitarle a las entidades el cumplimiento de sus metas y el desarro­
llo de la gestión institucional la Ley 87 de 1993, por medio de la cual se reglamentó
la creación de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos
[ 31 ]
los funcionarios en cabeza del representante legal de cada entidad, este sistema a
partir del Decreto 1599 de 2005 recibe el nombre de Modelo Estándar de Control
Interno (MECI) y debe ser implementado en todo el país; la fecha límite para dicha
implementación es el 8 de diciembre de 2008 - Decreto 2913 de 2007.
El objetivo fundamental
El ejercicio del control interno pretende, a partir de la formulación y desarrollo de
las acciones, políticas, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención,
control, evaluación y de mejoramiento continuo, que las entidades públicas pue­
dan garantizar una función administrativa transparente, eficiente, para cumplir la
Constitución, las leyes y las normas que la regulan, al trabajar con la participación
de todos los servidores, dentro de un ambiente de control, ético, transparente y
cercano al ciudadano.
El MECI busca a través de la cualificación de sus funcionarios, el fortalecimiento
de la cultura organizacional orientada hacia la ética pública, la mejora en el tratamiento de la información y la comunicación tanto interna como externa y en el
mejoramiento continuo de sus procesos, garantizar la calidad de vida de las comunidades a las cuales sirve y lograr que el Estado colombiano sea más competitivo
y efectivo.
El Modelo Estándar de Control Interno es un sistema que está conformado por
tres subsistemas (gráfico 5): el Estratégico que se encarga de hacer seguimiento y
monitorear todo lo relacionado con el ambiente laboral, los planes, los procesos,
la estructura y la administración del riesgo; es decir todo aquello que establece hacia donde se dirige la entidad y lo que va a realizar para cumplir con sus objetivos.
El de Gestión, se encarga de hacer seguimiento, verificación y monitoreo de las
diferentes acciones adelantadas por la entidad para cumplir lo que formuló estratégicamente; además contempla el manejo de la información y la comunicación;
el de Evaluación retroalimenta y contempla el diseño de acciones preventivas,
correctivas y de mejoramiento a través de las evaluaciones realizadas por los servidores públicos, la Oficina de Control Interno y las Contralorías, además de la
formulación de planes de mejoramiento.
Gráfico 5. Sistema de Control Interno (MECI 1000:2005)
[ 32 ]
La Oficina de Control Interno, o la entidad que haga sus veces, es un elemento
más del Sistema de Control Interno, y en ningún momento es la responsable de su
implementación. Dicha oficina apoya y fortalece el mejoramiento continuo institucional a través de: el seguimiento, la evaluación y la asesoría multidisciplinaria a
las directivas, funcionarios y personas que lo soliciten, para el adecuado funcionamiento del Sistema de Control Interno.
__¡IMPORTANTE!
La Ley 87 de 1993 contempla varias posibilidades de contratación externa para
el desarrollo de la función de Control Interno, pero las entidades externas NO lo
ejercerán, sino que debe ser ejercido indelegablemente por los funcionarios, sin
perjuicio de que en esta tarea, puedan contar con la colaboración de una oficina
especializada o externa a la entidad.
La Ley 617 de 2000 establece que los municipios de las categorías 3, 4, 5 y 6
no están obligados a tener Oficina de Control Interno y en tal caso sus funciones, pueden ser ejercidas por una dependencia que cumpla funciones similares,
como sería la Secretaría de Planeación del municipio.
En el artículo 3 del Decreto 1537 de 2001 se enuncian los cinco tópicos dentro de
los cuales se deben desempeñar las Oficinas de Control Interno: (1)valoración del
riesgo, (2) acompañamiento y asesoría, (3) evaluación y seguimiento, (4) fomento
a la cultura de control y (5) relación con los entes externos.
El rol de evaluador independiente, asignado a las Oficinas de Control Interno
se encuentra en el componente de Evaluación Independiente del Subsistema de
Control de Evaluación del MECI.
Listado de chequeo
El diseño del sistema de control interno debe comprender, entre otros, los siguientes
aspectos:
Organización de la función de control interno Plan de organización o de operación de la entidad
Plan de desarrollo de la función de control interno
Manual general de control interno y por áreas
Plan de trabajo para la formalización y documentación de los demás procesos y
procedimientos
Definición de los mecanismos e instrumentos de control interno La racionalización de trámites
Mecanismos e instrumentos de reportes y seguimiento
Recurso humano idóneo
[ 33 ]
Ca
pí
tulo
[ 34 ]
5.
__Recursos
5.1 Talento humano
Al reconocer que el talento humano es el principal recurso con que cuentan los
niveles territoriales para cumplir con las metas del Plan de Desarrollo y producir
los cambios requeridos en materia de desarrollo local, es importante mencionar
cuáles son los actores que intervienen en el proceso de gestión, las personas que
le sirven al municipio, el régimen salarial y prestacional y el régimen disciplinario,
fiscal y penal a los cuales se deben sujetar.
5.1.1Los actores del proceso de gestión
(15) Son los representantes de
los cuerpos colegiados en el
municipio.
Los actores que participan en el proceso de gestión son la Administración, la dirigencia política y la comunidad (individual y de manera organizada).
La responsabilidad de la administración local es liderar el desarrollo del municipio; por su parte, la dirigencia política15 representada en el Concejo Municipal,
debe ejercer el control político y participar activamente en la toma de decisiones
sobre temas estratégicos; así mismo, la población civil participa al ejercer control
social y es cogestora de las acciones y decisiones públicas. La tabla 6 muestra el
papel de cada actor en el proceso de gestión pública.
Tabla 6. Actores del proceso de gestión, según su intervención en los momentos
Actores
Administración Local
Planeación
Ejecución
Seguimiento y Evaluación
Coordina y formula el Plan
de Desarrollo sobre la base
del programa de gobierno, a
partir de los recursos
disponibles para la inversión.
Elabora los planes de acción, Elabora los informes de
el plan operativo de
seguimiento y gestión con
inversiones y el presupuesto. base en las metas del Plan.
Sociedad civil
Participa en la formulación
del Plan de Desarrollo a
través del Consejo Territorial
de Planeación Municipal
directamente y a través de
reuniones que promueva la
Administración.
Participa en la identificación, Ejerce funciones de veeduría
formulación y ejecución de
y control social de las
proyectos.
acciones públicas en la
entidad territorial.
Se hace responsable por el
buen uso de los bienes
públicos.
Dirigencia política
Aprueba las estrategias y
programas establecidos en
el Plan de Desarrollo.
Aprueba el plan de
inversión, el presupuesto y
otras normas.
Participa en las decisiones.
Realiza procesos interadRealiza procesos de
ministrativos (contratación). rendición de cuentas.
Recibe y aprueba los
informes de gestión.
Realiza control político y
veeduría.
[ 35 ]
5.1.2Las personas que sirven al municipio
Recuadro 3: Clasificación de las personas al servicio del municipio
•
Servidores públicos
- Empleados públicos.
- Trabajadores oficiales.
- Miembros de las corporaciones públicas.
• Auxiliares de la administración
- Contratistas.
- Supernumerarios.
Para la ejecución de los servicios a cargo del municipio se debe vincular, o contratar,
el recurso humano idóneo, capacitado y necesario para el cumplimiento de las
diferentes funciones. Para tal, se deben tener en cuenta las reglamentaciones
exis­tentes para ese fin, entre las cuales se encuentran principalmente las Leyes
136 de 1994, 617 de 2000 y 909 de 2004.
Las personas que sirven al municipio son los servidores públicos y los auxiliares
de la administración pública, del modo como se enumera en el recuadro 3.
5.1.2.1Los servidores públicos
(16) La Ley 909 de 2004, regula
lo relacionado con el empleo
público, la carrera administrativa y la gerencia pública.
Existen tres modalidades de servidores públicos: empleados públicos16, trabajadores oficiales y miembros de las corporaciones públicas –concejales para el
caso del municipio–. Ellos tienen diferentes regímenes salariales o de honorarios;
también diferentes tratamientos en los aspectos esenciales de cualquier relación
de trabajo: asignación de salario o sueldo, posibilidades de negociar pliegos de
peticiones, forma de vinculación y jurisdicción ante la cual se resuelven los proble­
mas surgidos de esa relación entre municipio y servidor público. La tabla 7 resume
los aspectos citados.
Tabla 7. Servidores públicos de la administración municipal
Denominación
Empleado público
¿Dónde trabajar?
Administración municipal
central.
¿Qué hace? Funciones
Funciones administrativas de
carácter permanente.
Establecimientos públicos
municipales.
Empresa industrial y comercial Actividades de manejo y
del municipio.
confianza así determinadas
por los estatutos.
Sociedad de economía mixta
(Municipio posee 90% o más
del capital).
Trabajador oficial
Administración municipal
central.
Construcción y mantenimiento de obras públicas.
Empresa industrial y comercial Funciones administrativas de
del municipio.
carácter permanente.
Sociedad de economía mixta
donde el municipio posee el
90% o más del capital.
[ 36 ]
Observaciones especiales
Está vinculado por acto
administrativo, no negocia
pliegos, se rige por la ley
administrativa y reglamentaciones especiales del Concejo.
Las controversias las dirime la
jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Está vinculado por contrato
de trabajo.
Sus asuntos laborales pueden
ser objeto de negociación y
pacto.
Las controversias las dirimen
los jueces laborales.
Denominación
Concejal
¿Dónde trabajar?
Concejo Municipal como
corporación.
¿Qué hace? Funciones
Observaciones especiales
Representación comunitaria y Perciben honorarios por
control político.
asistir a sesiones.
Están sometidos a inhabilidades.
a. Empleado Públicos17
(17) Este conjunto de empleos
también se denominan Función
Pública.
Los empleados públicos pueden ingresar al servicio: (1) para ocupar empleos de
libre nombramiento y remoción (2) para ocupar empleos de carrera administrativa,
(3) por elección, para ocupar empleos de período fijo (4) para ocupar empleos
temporales.
1. Los cargos de libre nombramiento y remoción. Los ocupan empleados públicos
y se crean para el desempeño funciones de dirección, de manejo, de conducción
u orientación institucional, o los que impliquen confianza. Respecto de ellos, el
alcalde tiene libertad para decidir sobre la vinculación, permanencia y retiro; es
decir, él puede escoger entre las personas que cumplen los requisitos y ocupar
el cargo con un nombramiento ordinario y retirarlo del servicio, mediante declaratoria de insubsistencia, en el momento que lo considere conveniente sin
motivar su decisión.
__PARA TENER EN CUENTA
(18) Carrera administrativa
La Ley de Cuotas
En virtud de la denominada Ley de Cuotas que favorece la participación de la
mujer en la vida pública nacional, se debe tener en cuenta que esta norma se
materializó en la Ley 581 de 2000, la cual define entre otros, estos preceptos:
es un sistema técnico de administración de personal que
tiene por objeto garantizar la
eficiencia de la administración
pública y ofrecer a todos los
colombianos en igualdad de
•Mínimo el 30% de los cargos de máximo nivel decisorio deben ser desempeñados por mujeres.
•En el nombramiento de cargos por medio de ternas, se debe incluir por lo
menos una mujer para dicha elección, en el sistema de listas se deben incluir
hombres y mujeres en proporciones iguales.
oportunidades el acceso al
servicio público, la capacitación,
la estabilidad en sus empleos
y la posibilidad de ascender
(artículo. 1, Ley 27 de 1992).
(19) Por necesidades del
servicio y al estar los cargos de
carrera administrativa vacantes,
se pueden proveer de manera
transitoria mediante nombramientos provisionales; no
El incumplimiento de lo ordenado en la Ley, constituye causal de mala conducta, que será sancionada con suspensión hasta de 30 días en el ejercicio del
cargo, y con la destitución en caso de persistir en la conducta, de conformidad
con el régimen disciplinario.
Le corresponde al Departamento Administrativo de la Función Pública elaborar
un informe anual sobre la participación de la mujer en el desempeño de cargos
públicos de máximo nivel decisorio. Para ello ha dispuesto de un aplicativo en
su página web: www.dafp.gov.co, en el vínculo aplicaciones en línea, encuesta
ley de cuotas, al cual deberán reportar todas las entidades la información de
género de manera oportuna y confiable de acuerdo con las instrucciones impartidas previamente por ese Departamento Administrativo.
obstante para ello se requiere
informar y solicitar autorización
a la Comisión Nacional del
Servicio Civil
2.La selección de las personas para desempeñar empleos de carrera administrativa18
se realiza por concursos de mérito19, y los cargos se ocupan o proveen con
nombramientos en período de prueba hasta por seis meses, tiempo durante el
[ 37 ]
cual el funcionario está sometido a la calificación de servicio; una vez terminado
éste de manera satisfactoria, el empleado se inscribe en carrera administrativa.
Así mismo, la administración debe realizar la evaluación de desempeño laboral y
calificación de servicios de los empleados de carrera administrativa. El retiro de
los empleados de carrera lo realiza el nominador mediante un acto administrativo
donde se explique los motivos o razones de la decisión –resolución motivada– y
sólo pueden ser desvinculados en los siguientes casos: (1) por declaratoria de
insubsistencia del nombramiento, (2) por renuncia regularmente aceptada,
(3) por supresión del empleo, (4) por retiro con derecho a jubilación, (5) por
invalidez absoluta, (6) por edad de retiro forzoso, (7) por destitución, (8) por
declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo, (9) por
vencimiento del período para el cual fue nombrado o elegido el empleado, y (10)
por orden o decisión judicial.
3.En la administración municipal la única persona que desempeña un empleo
público de elección popular para períodos de cuatro años, no reelegible, es el
Al­­calde20.
4.Empleos temporales. Se entiende por empleos temporales los creados en las
plantas de cargos para el ejercicio de las siguientes funciones:
• Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de
las actividades permanentes de la Administración.
• Desarrollar programas o proyectos de duración determinada.
• Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por
hechos excepcionales.
• Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no
superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución.
Es importante señalar que:
• La creación debe tener una motivación técnica.
• Se debe tener la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir el pago
de salarios y prestaciones sociales y su provisión.
• Su provisión se hace con base en la lista de elegibles vigente.
(20) Constitución Política
De acuerdo con lo anterior, la planta de personal es “el conjunto de los empleos
permanentes requeridos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a una organización, identificados y ordenados jerárquicamente y que
corresponden a un sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de
cargos legalmente establecido”21. El municipio para determinar el tamaño de la
planta de personal debe tener en cuenta las competencias de carácter misional y
legal que le fueron atribuidas y la disponibilidad de recursos para su financiación.
Colombia, artículo 314,
modificado por el Acto
b. Trabajadores oficiales
Legislativo 02 de 2002.
(21) Departamento Administrativo de la Función Pública. Guía
de reestructuración de entidades
del nivel nacional. Bogotá, 2001
[ 38 ]
“Son aquellos que se vinculan a la administración mediante contrato de trabajo; su
ingreso no se hace por concurso ni pueden ser inscritos en la carrera administrativa.
Para ellos existe un régimen de prestaciones sociales mínimas que debe ser expedido conforme al artículo 150 numeral 19 literal f) de la Constitución, pero están
en posibilidad de negociar las cláusulas económicas de su contrato y, por tanto,
las prestaciones sociales son susceptibles de aumentarse convencionalmente. El
contrato regula el régimen del servicio que se va a prestar, permitiendo discutir las
condiciones.
Esta categoría de servidores públicos corresponde a:
• Quienes prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado
y en sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por
ciento (90%) o más de las acciones.
• Quienes desempeñan actividades de construcción y mantenimiento de las
o­bras públicas en los Municipios.”22
(22) http://cabildo.com.co/Articulos/administraci%C3%B3n_
c. Miembros de corporaciones públicas
de_personal.htm
(23) Ley 136 de 1994, Art. 22.COMPOSICIÓN. Los concejos
municipales se compondrán
del siguiente número de
concejales: los municipios cuya
población no exceda de cinco
mil (5.000) habitantes elegirán,
Los miembros de las corporaciones públicas son elegidos popularmente para
períodos de cuatro años, en el caso municipal, se denominan concejales y su
número varía dependiendo de la población23 (no menos de siete, ni más de veintiún miembros).
La Ley 617 de 2000 determina las calidades, inhabilidades e incompatibilidades
de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. La ley podrá
determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a
sesio­nes.
siete (7); los que tengan de
cinco mil uno (5.001) a diez
5.1.2.2Auxiliares de la Administración
mil (10.000 elegirán nueve
(9); los que tengan de diez mil
a. Contratistas
uno (10.001) hasta veinte mil
(20.000), elegirán once (11);
los que tengan de veinte mil
uno (20.001) a cincuenta mil
(50.000) elegirán trece (13); los
de cincuenta mil uno (50.001),
hasta cien mil (100.000) ele-
Son personas que prestan servicios al municipio a través de contratos diferentes
a los de trabajo, tales como consultoría, prestación de servicios, entre otros. Este
tipo de relación no es de carácter laboral y no genera un vínculo de servidor de
la administración; por lo tanto, se rigen por las disposiciones legales aplicables a
cada tipo de contrato. Las principales características del contrato de prestación
de servicios son24:
girán quince (15); los de cien mil
uno (100.001) hasta doscientos
cincuenta mil (250.000) elegirán
diecisiete (17); los de doscientos
cincuenta mil uno (250.0001), a
un millón (1.000.000), elegirán
diecinueve (19); los de un millón
uno (1.000.001) en adelante,
elegirán veintiuno (21).
(24) Adaptado de: Administración de personal.
www.cabildo.com.co
(25) Disposiciones que por vía
de excepción a la igualdad entre
las partes, colocan al Estado en
condición de superioridad para
resolver de manera unilateral
aspectos contractuales.
•El contrato de prestación de servicios tiene por objeto desarrollar actividades
relacionadas con las funciones de la entidad de carácter transitorio o que requie­
ran conocimientos especializados. Por ejemplo, el municipio va a construir un
parque infantil y dentro de su planta de personal no tiene un arquitecto o un
ingeniero civil para que elabore los diseños, por lo tanto, puede contratar un
profesional de estas áreas para que haga esta tarea. Luego, podría contratar la
ejecución de la obra.
•El contrato de prestación de servicios debe contener cláusulas excepcionales25
definidas por la Ley 80 de 1993. En ningún caso genera relación laboral ni prestaciones sociales.
•Se caracteriza por la autonomía del contratista el cual no tiene vínculos de subordinación con la entidad ni horario. Desarrolla su trabajo en forma autónoma,
en los términos y plazos convenidos, y entrega los productos o servicios para los
cuales fue contratado.
•Como contraprestación al servicio prestado el contratista no se percibe remunera­
ción o sueldo mensual sino honorarios; y por eso no rige para ellos la prohibición
de artículo 128 de la Constitución: “nadie podrá desempeñar simultáneamente
más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del
tesoro público...”.
[ 39 ]
b. Supernumerarios
Son personas que se vinculan a la administración para reemplazar vacancias
temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, o
para desarrollar actividades transitorias. La vinculación de supernumerarios se
realiza mediante resolución administrativa en la cual debe estar consignado el
término durante el cual prestarán los servicios y la asignación mensual que vaya a
pagárseles. Por ejemplo, la secretaria de alcalde está disfrutando de la licencia de
maternidad, en este caso se puede vincular a un supernumerario que cumpla con
sus funciones durante el tiempo que dure tal licencia.
Listado de chequeo
La definición de la estructura de las dependencias de la administración municipal le
compete a los concejos municipales, y de acuerdo con ello, se debe:
Determinar la planta de personal. Señalar a cada empleo sus funciones.
Señalar la respectiva remuneración.
__¡IMPORTANTE!
El Alcalde no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para
gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado y debe respetar los
límites para gastos de funcionamiento fijados, según la categoría del municipio,
por la Ley 617 de 2000.
5.1.3 Régimen salarial y prestacional
El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos está determinado
por las normas generales que dicte el Congreso (Ley 4 de 1992) y las disposiciones
que en desarrollo de éstas expida el Gobierno, para los trabajadores oficiales, por
las normas vigentes de contratación colectiva y por los mínimos del régimen de
prestaciones sociales que dicte el Congreso.
__¡IMPORTANTE!
El régimen prestacional de los empleados públicos municipales es el que fije la ley
y el Presidente de la República: los Concejos municipales no tienen tal facultad.
(26) Decreto 785 de 2005.
[ 40 ]
A los Concejos les corresponde la determinación de las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, es decir, para atender a
los diversos niveles, directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial con su res­
pectiva nomenclatura.26
El Gobierno nacional anualmente expide un decreto por medio del cual fija el
límite máximo salarial mensual del Alcalde, y con base en éste el Concejo Muni­
cipal fija el salario mensual del respectivo Alcalde y de los demás empleados del
municipio. Por su parte, los honorarios de los concejales, corresponden como
máximo al salario (de un día) del Alcalde por cada sesión a la que asistan.
Por ejemplo para el año 2007, el Decreto 626 de 2007 fijó, el límite máximo
salarial mensual que debieron tener en cuenta los concejos municipales para establecer el salario mensual del respectivo Alcalde, y de las escalas de remuneración
para los demás empleos.
Tabla 8. Límite salarial para alcaldes según categoría del municipio (2007)
Categoría
Límite máximo salarial mensual
Especial
$9.156.724
Primera
$7.758.602
Segunda
$5.608.087
Tercera
$4.498.579
Cuarta
$3.763.249
Quinta
$3.030.864
Sexta
$2.289.930
Aportes al FONPET
(27) Tomado de la página Web
del Ministerio de Hacienda,
ícono FONPET. (enero de 2007)
Antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, el Sistema Pensional de las
entidades territoriales se caracterizaba porque éstas reconocían y pagaban sus
pensiones directamente o a través de Cajas o Entidades de Previsión, que por
disposición de la ley, tuvieron que ser liquidadas y sustituidas por los Fondos
Terri­toriales de Pensiones27. Luego, la Ley 549 de 1999, creó el FONPET: un fondo
pensional de cotización (ahorro) obligatorio para departamentos y municipios.
__PARA TENER EN CUENTA
Los municipios no pueden crear fondos de pensiones ni cajas de previsión para
el recaudo de cotizaciones pensionales ni para pagar pensiones.
Recuadro 4: Entidades que transfieren directamente los recursos al FONPET
• El Ministerio de Hacienda y Crédito Público transfiere los recursos de cada entidad territorial correspondientes al
Situado Fiscal, los Ingresos Corrientes de la Nación y el Sistema General de Participaciones (el 2,9% del total de los
recursos del SGP y el 10% de los recursos de propósito general del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de
2001). Igualmente los recursos nacionales correspondientes al impuesto de timbre, privatizaciones y capitalizaciones.
Mientras se cumple con los requisitos de orden legal y presupuestal para el envío de estos recursos a las entidades
fiduciarias, son administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional.
• La Dirección Nacional de Estupefacientes transfiere los recursos provenientes de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la Nación
• La Empresa Territorial para la Salud (ETESA), transfiere los recursos provenientes de la explotación del Loto Único
Nacional.
• Los municipios transfieren los recursos correspondientes al 15% de las enajenaciones al sector privado de acciones
o activos de la entidad.
• Los departamentos y distritos transfieren el 20% del impuesto de registro y un porcentaje de los ingresos corrientes
de libre destinación.
• El Fondo Nacional de Regalías transfiere los recursos de regalías contemplados en las Leyes 549 de 1999 y 756 de 2002.
Fuente: Circular Externa Núm. 29 de julio de 2003, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[ 41 ]
__PARA TENER EN CUENTA
El sector educativo es un régimen especial porque los asuntos salariales y prestacionales, el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los directivos docentes y
los docentes se rigen por normas especiales, entre ellas, la Ley 715 de 2001 y en
el Decreto 1278 de 2002, por medio del cual se expidió el Estatuto de Profesiona­
lización Docente.
5.1.4 Régimen disciplinario, fiscal y penal
Las personas que prestan sus servicios al Estado y, por lo tanto al municipio, están
sometidos a diferentes controles: el de legalidad, el control político, el fiscal, el
del Ministerio Público y el autocontrol administrativo. La tabla 9 detalla el tipo de
control, su contenido y el (los) titular(es) para ejercerlo.
Tabla 9. Controles a los servidores municipales.
Tipo de control
¿En qué consiste?
¿Quién?
Ministerio Público
Vigilancia al cumplimiento de los deberes, al ejercicio de
derechos y funciones.
• Procuraduría General de la Nación
• Personerías Municipales
Político
Vigilancia que ejerce el Concejo municipal sobre las
actuaciones del gobierno y la administración municipal.
• Concejo Municipal
Fiscal
Vigilancia al uso de los recursos públicos y del patrimonio
del Estado y también a los resultados.
• Contraloría General de la República
(a los recursos de la Nación que
ejecuta el municipio)
• Contraloría municipal y, en su
defecto, la departamental.
Autocontrol
administrativo
Verificar que las actividades que se realicen se hagan en el
marco de las normas, metas y objetivos de la entidad y de
su planeación.
• Oficina de control interno del
municipio.
• Todos los servidores públicos
5.2 Recursos físicos y tecnológicos
Además del talento humano, los alcaldes cuentan con recursos físicos y tecnológicos
para adelantar su gestión, los cuales deben administrarse de manera eficiente para
garantizar el cumplimiento de las competencias y las metas definidas en el Plan de
Desarrollo. A continuación se mencionan algunos aspectos relacionados al tema.
5.2.1Clasificación de los bienes y elementos de la
administración
Los bienes o elementos de una administración son los materiales susceptibles de
inventariarse, que posee una institución, excluido dinero en efectivo.
Los bienes y/o elementos se clasifican en tres grandes grupos: elementos de consumo, elementos devolutivos –o bienes muebles– y los bienes inmuebles.
•Elementos de consumo: los que se agotan con el primer uso que se hace de
ellos. Son ejemplos de este tipo de elementos: aceites, grasas y lubricantes,
combustibles, útiles de escritorio, papelería, repuestos para máquina y equipo,
elementos para construcción, fungicidas, herbicidas, semillas, abonos etc.
[ 42 ]
•Elementos devolutivos: los que se pueden transportar de un lugar a otro y no
se consumen con el primer uso que se hace de ellos, aunque con el tiempo y por
razón de su naturaleza se deterioran o desaparecen. Algunos ejemplos de este
tipo de elementos son: los muebles y enseres, equipos de oficina, equipos de
cómputo, equipos de comunicaciones, instrumentos musicales, herramientas,
libros, semovientes etc.
•Bienes inmuebles: los que no son susceptibles de transportarse de un lugar a
otro; ejemplos de este tipo de bienes son: carreteras, acueductos, construcciones, edificaciones, minas y yacimientos, obras portuarias, terrenos, centrales
eléctricas etc.
Los bienes de uso público
(28) No se puede pasar o
transmitir a alguien el dominio
de algo o algún otro derecho
sobre ello.
(29) No se puede retener
por mandamiento del juez o
autoridad competente.
(30) No se puede adquirir un
derecho real por el transcurso
del tiempo en las condiciones
previstas por la Ley.
Dentro de los bienes inmuebles es importante tener en cuenta que unos pueden
estar al servicio exclusivo del municipio –por ejemplo el edificio donde funciona
la administración local–, mientras otros son de uso público, lo cual significa que
pueden ser usados y disfrutados por todos los habitantes –ejemplos: las calles,
puentes, plazas, parques, caminos, acueductos y otros del mismo tipo–.
En el caso de los bienes de uso público y por su naturaleza, ninguna entidad estatal tiene la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, puesto que
están destinados al servicio de todos los habitantes; por lo tanto, los ciudadanos
también tienen una responsabilidad en el adecuado manejo de este tipo de bie­
nes porque son sus principales usuarios.
Debido a que estos bienes son de interés social, el Estado ejerce los derechos de
administración, cuidado, protección y de policía para garantizar y proteger su uso
y goce común, por motivos de interés general.
Adicionalmente están sujetos a un régimen jurídico en virtud del cual gozan
de privilegios tales como la inalienabilidad28, inembargabilidad29 e imprescriptibilidad30, que los colocan por fuera del comercio. Caso contrario sucede con los
bienes inmuebles que son de uso y propiedad de la administración, los cuales
son susceptibles de ser comercializados. Tanto los bienes inmuebles de uso de
la administración como los bienes de uso público deben aparecer en el balance
general del municipio.
__RECOMENDACIONES
• Mantener actualizados los inventarios de los bienes y elementos, y hacer los
respectivos registros en el balance general del municipio.
• Cumplir con las responsabilidades legales para mantener saneada la propiedad de bienes muebles. En especial se debe impedir que los bienes municipales
sean ocupados –invadidos–. Se deben mantener al día los documentos que
acrediten la propiedad municipal.
• El Almacén, o la dependencia que haga sus veces, debe contar con un lugar
adecuado y con las condiciones necesarias para garantizar la seguridad, aseo y
orden de los bienes y/o elementos para evitar su deterioro por descuido.
• Cuando sea necesario emprender procesos de compras, hacerlo obedeciendo
las normas de contratación.
• Los bienes inmuebles deben ser registrados en el balance general de los municipios, para lo cual previamente, deben ser avaluados e inventariados.
• Los bienes inmuebles en desuso, se pueden aprovechar para venderlos y así
conseguir recursos adicionales que contribuyan a sanear las finanzas locales.
[ 43 ]
__¡IMPORTANTE!
Cuando existan evidencias del uso indebido de los bienes y elementos de las
administraciones municipales, se debe proceder a efectuar la denuncia ante
el organismo encargado del control fiscal, o sea, la respectiva contraloría. La
Contraloría puede establecer responsabilidad fiscal de los funcionarios. En consecuencia deberán restituir los bienes sustraídos, reparar los dañados por su
culpa o descuido y pagar multas.
__PARA TENER EN CUENTA
La gestión de los recursos físicos es una de las áreas que más cuidado requiere
por parte de la administración municipal; además, es de las que más riesgos
jurídicos generan para los servidores públicos.
• Cada entidad es autónoma en el manejo de sus bienes y debe establecer sistemas contables, financieros, de información y de planeación, que le permitan
administrarlos y protegerlos adecuadamente.
• La responsabilidad respecto de los bienes y recursos recae sobre todos los
funcionarios que hacen parte de la administración local; sobre el alcalde, por
ser la máxima autoridad administrativa municipal y por ser el ordenador del
gasto; sobre el almacenista por ser el responsable de la administración, custodia y distribución de los bienes y porque debe informar permanentemente a
la oficina o funcionario encargado de llevar la contabilidad acerca de los movi­
mientos del almacén, los ingresos, y egresos.
• Es un deber de los funcionarios custodiar y cuidar en debida forma los bienes
y recursos de la administración.
• Cada funcionario del municipio deberá responder personalmente por los bie­
nes que se le entreguen para uso, custodia, administración y transporte.
• Los funcionarios que tengan bienes a su cargo, son responsables de la pérdida
o daño que sufran, cuando lo anterior no se ocasione por el deterioro natural,
por su uso normal o por otra causa justificada.
• El municipio debe tomar las medidas administrativas que permitan el control
efectivo y transparente de los recursos físicos.
5.2.2 Recursos tecnológicos
El alcalde, junto con su equipo, deben propender por el uso y aprovechamiento adecuado de los recursos tecnológicos, como herramientas de apoyo, en la
consecución de las metas y objetivos institucionales de la entidad territorial. Así
mismo, deben promover la sistematización de los diferentes procesos de la Administración.
5.3 Recursos financieros
Por mandato constitucional y legal todas las entidades territoriales deben presentar anualmente la actualización o ajuste del presupuesto de ingresos y gastos
de cada vigencia, en relación con el Plan Financiero y el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, de acuerdo con los parámetros establecidos en la ley. Mediante estos presupuestos se busca llevar a la práctica tanto los objetivos como las estrategias de
los planes de desarrollo.
[ 44 ]
5.3.1Ingresos
5.3.1.1 Recursos propios
Dependen del esfuerzo de recaudo directo de la administración; en virtud de la
Constitución puede el propio municipio determinarlos y cobrarlos directamente
–respetando unas escalas y reglamentación general definida por las leyes–. Se
cuentan entre ellos, el impuesto predial, la sobretasa a la gasolina y el impuesto
de industria y comercio.
Tabla 10. Principales ingresos propios de las entidades territoriales
Tipo ingresos
Tributarios
• Directos. Cuando
corresponden a
gravámenes establecidos
por ley que consultan la
capacidad de pago y
recaen sobre la renta, el
ingreso y la riqueza de las
personas naturales y/o
jurídicas y, por lo tanto, no
son trasladables a otros
actores económicos.
Características
• Son de propiedad de la
entidad territorial.
• Tienen carácter obligatorio.
• Son generales, según su
base gravable.
• No generan contrapres­
tación alguna.
• Son exigidos coactivamente, si es del caso.
Departamentos
• Registro y anotación
• Licores
• Cerveza
• Cigarrillos y tabaco
• Degüello de ganado mayor
• Sobretasa consumo
gasolina motor
• Estampillas
Municipios
• Circulación y tránsito
• Predial unificado
• Telefonía
• Sobretasa ambiental
• Industria y comercio
• Avisos y tableros
• Publicidad exterior visual
• Delineación y urbanismo
• Espectáculos públicos
• Ocupación de vías
• Ventas por sistema de clubes
• Rifas municipales
• Apuestas hípicas
• Degüello de ganado menor
• Sobretasa bomberil
• Sobretasa consumo
gasolina motor
• Estampillas
• Alumbrado público
• Registro de marcas y
herretes
• Pesas y medidas
• Contribución contratos
obra pública
NO Tributarios
Son los ingresos recibidos
• Tasas o tarifas.
en forma regular, que se
• Multas y sanciones
originan por la prestación
• Contribuciones
de un servicio público, la
explotación de bienes o la
participación en los
beneficios de bienes o
servicios, transferencias y
demás recursos que
ingresen periódicamente al
presupuesto territorial,
pero que no correspondan
a impuestos.
• Tasas o tarifas
• Multas y sanciones
• Contribuciones fiscales
• Participación en la
plusvalía
• Peajes
• Otros ingresos no
tributarios
5.3.1.2 Regalías
Tienen su origen en una contraprestación económica por concepto de explotación
de recursos naturales no renovables. Se destina a financiar un 90% proyectos de inversión contemplados en el plan de desarrollo, con prioridad en salud, educación
[ 45 ]
y agua potable, saneamiento ambiental y electrificación. Se puede destinar el 5%
a financiar gastos de funcionamiento de dichos proyectos y el 5% a financiar su interventoría (Ley 756, artículo 14). Las regalías se dividen en directas e indirectas.
Las regalías directas benefician directamente a las entidades territoriales en donde
se adelantan explotaciones de recursos naturales no renovables, a los municipios
con puertos marítimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos y a
los municipios del área de influencia de esos puertos. Las regalías directas deben
destinarse, por ley, a proyectos de inversión contenidos en los planes de desarro­
llo territorial, con prioridad en saneamiento ambiental, cobertura y ampliación de
servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado, aseo y
demás servicios públicos básicos esenciales31.
Las regalías indirectas son recursos no asignados directamente a entidades territoriales que ingresan al Fondo Nacional de Regalías (FNR), a los cuales pueden acceder
todas las entidades territoriales presentando proyectos de promoción de minería,
preservación del medio ambiente y proyectos regionales de inversión definidos
como prioritarios en los planes de desarrollo. Existen, además, destinaciones específicas de recursos FNR otorgadas por ley en favor de difere ntes entidades32.
(31) Tomado de la guía El
5.3.1.3Sistema General de Participaciones
proceso de planificación de
las entidades territoriales:
el plan de desarrollo y sus
instrumentos de gestión 20082010. DNP - DDTS.
(32) Ídem.
Son recursos que en virtud de la Constitución Política y la Ley 715 de 2001 se transfieren a los municipios, departamentos, distritos y resguardos indígenas, para financiar
el desarrollo de sus competencias. Estos recursos son estables y permanen­tes, en
tanto sus giros se hacen regularmente por mes vencido. En la tabla 11 se pueden observar los componentes del Sistema General de Participaciones, los bene­ficiarios, la
destinación, los criterios de distribución de estos recursos y su giro.
Tabla 11. Recursos del Sistema General de Participaciones, SGP
Concepto
Beneficiarios
Destinación
Distribución
Giro
¿A quién gira?
1. El 4%: Destinaciones especiales (por deducción previa)
1.1 El 0,52% para
resguardos
indígenas.
Educación, Salud, Agua Según la
Potable, Desarrollo
población
Rural y Vivienda.
certificada
por el DANE.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
resguardo
administrada
por el
municipio.
1.2 El 0,08% para
Municipios y
municipios y
distritos.
distritos con
ribera sobre el río
Magdalena.
Libre inversión de
acuerdo con las
competencias.
Según km de
ribera sobre
el río
Magdalena
certificados
por IGAC.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio o
distrito.
1.3 El 0,5% para
programas de
alimentación
escolar de los
distritos y
municipios.
Municipios y
distritos.
Restaurantes
escolares.
Como
propósito
general.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio o
distrito.
1.4 El 2,9% para el
FONPET.
Municipios y
distritos.
Hacer una provisión
en el Ministerio de
Hacienda para cubrir
los pasivos
pensionales.
En proporción 10 primeros
a SGP sin
días del mes
destinaciones siguiente.
especiales.
[ 46 ]
Resguardos
indígenas
debidamente
constituidos.
Cuenta del
Ministerio de
Hacienda.
Concepto
Beneficiarios
Destinación
Distribución
Giro
¿A quién gira?
2. El 96%: Restante (se vuelve a constituir un nuevo cien por ciento)
2.1. El 58,5%: Participación educación
2.1.1 Prestación de
servicios.
2.1.2 Calidad.
Departamentos,
Pago de personal
distritos y municipios docente, directivo
certificados.
docente,
administrativo de
instituciones
educativas, y otras
acciones.
Municipios.
Construcción,
adecuación,
mantenimiento de
instituciones,
dotación, etc.
Según
tipologías y
matricula
oficial.
3 primeros días Cuenta del
del mes
departamento,
siguiente.
distrito o
municipio
certificado.
Según
matricula y
NBI.
3 primeros días Cuenta del
del mes
municipio.
siguiente.
2.2. El 24;5%: Participación salud
2.2.1 Régimen
Subsidiado.
Municipios y
departamentos con
corregimientos.
Para mantener la
cobertura de la
población afiliada al
régimen subsidiado o
para ampliar los
afiliados.
Per cápita de
afiliados.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio.
2.2.2 Prestación
servicios a la
población no
afiliada.
Departamentos y
municipios
certificados.
Convenios con
Per cápita
instituciones
población
prestadoras de
vinculada.
servicios de salud para
atender a la población
vinculada.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
departamento,
distrito o
municipio
certificado.
2.2.3 Salud Pública.
Departamentos,
distritos y
municipios.
Acciones generales de
vacunación, control de
factores de riesgo, y
promoción de la salud,
entre otros.
Población,
10 primeros
riesgos y
días del mes
cumplimiento siguiente.
de metas.
Cuenta del
departamento,
distrito o
municipio.
2.3. El 17%: Participación propósito general
El 20%, básica; el resto, por fórmula: el 40%, nivel relativo de pobreza; el 40%, población urbana y rural;
el 10%, eficiencia fiscal y el 10%, eficiencia administrativa.
2.3.1 El 28% de Libre
Municipios de
Funcionamiento,
10 primeros
Cuenta del
Asignación
categoría 4 a 6.
inversión o servicios
días del mes
municipio o
municipios de
de la deuda.
siguiente.
distrito.
categorías 4 a 6.
2.3.2 Forzosa
inversión: el 72%
en municipios
de categorías
4,5 o 6 y el 100%
en el resto de
municipios.
Municipios,
Inversión.
Departamento San
Andrés Providencia y
Santa Catalina.
10 primeros
días del mes
siguiente.
2.3.2.1 El 41%: Agua
Potable y
Saneamiento
Básico.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio o
distrito.
2.3.2.2 El 4%: Deporte. Proyecto de acuerdo
con las competencias
de deporte.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio o
distrito.
2.3.2.3 El 3%: Cultura.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio o
distrito.
Subsidios o
inversiones en agua
potable y saneamiento
básico.
Proyectos de acuerdo
con competencia de
cultura.
[ 47 ]
Concepto
Beneficiarios
Destinación
Distribución
Giro
¿A quién gira?
2.3.2.4 El 10%:
FONPET.
Hacer provisión en el
Ministerio de
Hacienda para cubrir
pasivos pensionales.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
Ministerio de
Hacienda.
2.3.2.5 El 42%: Libre
inversión en su
competencia.
Proyectos viables de
acuerdo con
competencias.
10 primeros
días del mes
siguiente.
Cuenta del
municipio o
distrito.
5.3.1.4 Recursos de crédito
Son aquellos que el municipio obtiene por medio de entidades crediticias nacionales o extranjeras, cuyo monto debe reembolsar de acuerdo con el plazo para su
pago, en las condiciones establecidas para el efecto, con vencimiento mayor de
un año, compromiso que se adquiere siempre y cuando el municipio tenga capacidad de endeudamiento en los términos establecidos por la ley.
5.3.1.5 Recursos de cofinanciación
Son de origen nacional o departamental orientados a apoyar la financiación de
determinados proyectos según las prioridades de inversión del respectivo departamento o de la Nación.
Listado de chequeo
Principales ingresos municipales
Impuestos directos
Impuestos indirectos
Tasas, tarifas y cobro de derechos
Multas
Contribuciones
Sistema General de Participaciones
Contribuciones
Regalías
Rentas derivadas de contratos
Participaciones nacionales
Participaciones departamentales
Venta de bienes municipales
Crédito (endeudamiento)
Rendimientos por operaciones financieras
Donaciones
5.3.2 Gastos
Se conocen tres grandes bloques de gastos en todas las entidades públicas: (1) de
funcionamiento, (2) de servicio de la deuda y (3) de inversión.
[ 48 ]
5.3.2.1 De funcionamiento
Son todos aquellos gastos que sirven para pagar las actividades continuas del
municipio, cubren el pago de los servicios personales –para funcionarios de la
administración–, los gastos generales en adquisición de materiales o insumos y
en adquisición de equipos para la administración, y las transferencias que legalmente deben hacerse a otras entidades como el concejo municipal, la contraloría,
la junta de deportes, etc.
5.3.2.2 De servicio de la deuda
Son los gastos en que se incurre para pagar las deudas que el municipio ha contraído, con entidades bancarias públicas o privadas u organismos financieros, que
le hayan otorgado créditos al municipio. Se subdividen en pago de intereses y
pago de capital.
5.3.2.3 De inversión
Son los gastos susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivos o que tienen cuerpo de bienes de utilización perdurable. La
inversión permite acrecentar la capacidad de producción y productividad en el
campo de la estructura física, económica y social.
5.3.3Gestión financiera municipal
La consecución de los recursos financieros y su manejo eficiente por parte del
municipio es parte esencial de las tareas del Gobierno local. Para una adecuada
gestión financiera se requiere:
•Contar con suficientes recursos para financiar el funcionamiento.
•Hacer que los gastos de funcionamiento no superen los ingresos corrientes de
libre destinación.
•Realizar un buen recaudo de recursos propios.
•Buscar altos niveles de inversión.
•Manejar adecuadamente los recursos del crédito.
Listado de chequeo
Características de la buena gestión financiera municipal
Buena gestión de recaudo de ingresos propios y una cultura ciudadana de pago
de impuestos.
La priorización del gasto de acuerdo con la disponibilidad real de ingresos.
El financiamiento de los gastos de funcionamiento corrientes de la administra­
ción con ingresos corrientes que no tengan destinación especifica, de tal manera
que se puedan liberar recursos para hacer más inversión social –cumplimiento de
límites de gasto de la Ley 617 de 2000–.
Equilibrio fiscal, o sea, buscar desde la programación hasta la ejecución, que los
gastos no excedan los ingresos disponibles.
Alianzas con la comunidad, el sector privado, el nivel departamental o el nivel
nacional, para garantizar que se potencien los recursos y se logren proyectos
que realmente afecten positivamente a la comunidad, generando bienestar y
promoviendo el crecimiento económico del municipio.
Gestión responsable en el mediano plazo, en tanto el alcalde y el concejo se comprometan a tomar decisiones que no sólo solucionen problemas coyunturales,
sino que también no comprometan la estabilidad fiscal de la entidad territorial.
[ 49 ]
Ca
pí
tulo
[ 50 ]
6.
__Ejecución
Al tener claridad sobre las competencias, al haber planificado lo que se va hacer,
y al administrar adecuadamente el talento humano y los recursos, la alcaldía, entonces, debe ejecutar las acciones a favor de la comunidad. Para ello, gestiona
proyectos y los ejecuta de manera directa o a través de contratación.
6.1 Gestión de proyectos
La ejecución exitosa del plan de desarrollo depende de que los proyectos apunten
al cumplimiento de sus objetivos y metas. En este sentido, es importante que se
recurra al Banco de Programas y Proyectos de Inversión de la entidad territo­rial
el cual, como anteriormente se mencionó, es el principal instrumento para la
gestión y asignación de recursos.
6.2 Ejecución del presupuesto
La ejecución del Plan de Desarrollo solo puede realizarse sobre el presupuesto
aprobado en la respectiva vigencia, la cual comienza el 1 de enero y termina el
31 de diciembre; sin embargo, los gobernantes pueden proponer modificaciones
presentando proyectos al Concejo. Así mismo, el Alcalde mediante decreto pue­
de congelar partidas o reducir gastos, conforme a la ley y a la disponibilidad de
recursos.
Estas modificaciones obedecen a diversos motivos, que van desde la incerti­
dumbre en la disponibilidad de recursos, hasta el cambio de administración y por
ende la recomposición de las prioridades presupuestales. Los tipos de modificación
presupuestal son: (1) traslados, (2) adiciones, (3) reducciones, (4) detalle de rubros,
(5) globalización de programas y (6) congelamiento (tabla 12).
Tabla 12. Modificaciones al presupuesto
Tipo de modificación
Traslados
Detalle de modificación
Traslados que no afectan el valor de los programas, subprogramas
o entidades.
Trámite
Decreto del alcalde.
Traslados de recursos clasificados en diferentes programas, subpro- Acuerdo del concejo
gramas o entidades.
municipal.
Adiciones
Ingresos adicionales que alteran el monto global del presupuesto
aprobado por el concejo. Se incluyen las adiciones a rubros ya
existentes, como la creación de nuevos rubros.
Acuerdo del concejo
municipal.
Reducciones
Permite ajustar el gasto cuando los recaudos son inferiores a los
programados, cuando no se logran los recursos de crédito
previstos, etc.
Decreto del alcalde.
[ 51 ]
Tipo de modificación
Detalle de modificación
Trámite
Detallar
Permite especificar cada rubro presupuestal, bien sea por
programas, subprogramas o entidades, sin necesidad de adicionar
ni reducir los recursos destinados.
Decreto del alcalde.
Globalizar
Se agrupan uno o más programas, subprogramas o entidades con
sus respectivos recursos.
Acuerdo del Concejo
municipal.
Congelamientos
Ocurre cuando por disposiciones legales (p.e. distribución del SGP), Decreto del Alcalde.
la administración local no dispone de recursos, que aunque están
asignados, aún no se ha hecho efectiva su entrega. Por esta razón,
el alcalde congela el rubro hasta tanto no disponga efectivamente
de los recursos.
__¡IMPORTANTE!
El Alcalde solo puede ejecutar lo que le autorizó el Concejo, sin sobrepasar los
recursos asignados. Proceder de manera diferente puede acarrear para el Alcalde y el equipo financiero municipal, sanciones disciplinarias y penales.
Es así como, la ejecución de los recursos sólo se puede realizar sobre lo aprobado,
de tal manera que cuando se quiere ejecutar un gasto debe preguntarse a la
dependencia de Hacienda si hay disponibilidad, es decir, si el Concejo autorizó
ese gasto en el presupuesto, esto se concreta a través de un documento
llamado Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP). Posteriormente, la
Administración contrae la obligación, puede ser mediante un contrato o convenio
para lograr el objetivo de la apropiación, luego, el contrato o compromiso vuelve
a la Secretaría de Hacienda –o quien haga sus veces– donde se le da el registro
presupuestal que consiste en comprometer definitivamente los recursos, conforme
a lo autorizado.
Una vez ejecutado el objeto del compromiso se procederá al pago correspondiente; vale anotar que para ello, la administración debe considerar el Plan Anual
Mensualizado de Caja (PAC) en el cual, conforme a la mensualización de ingresos
y de gastos al atender las destinaciones específicas, se conocerán las fechas en las
cuales se podrán cancelar los compromisos pactados.
Finalmente, a 31 de diciembre se cierra la vigencia fiscal y, por lo tanto, ya no es
posible seguir ejecutando el presupuesto, puesto que el 1 de enero entrará a regir
uno nuevo previamente aprobado, en los términos ya expuestos.
__¡IMPORTANTE!
No se puede efectuar gasto que no figure en el presupuesto para lo cual se requiere contar previamente con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal.
Todos los compromisos requieren de Registro Presupuestal.
No se pueden pactar planes de pago sin contar previamente con el PAC mensual requerido.
[ 52 ]
6.3 Contratación
Para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo, los recursos presupuestados pue­
den ejecutarse directamente o a través de terceros, mediante procesos de
contratación de bienes, servicios u obras requeridas, para lo cual es indispensable
contar antes de la apertura del proceso de contratación, con las apropiaciones
presupuestales que soporten el gasto y, además, con el estudio específico de
necesidad, conveniencia y oportunidad.
La contratación estatal involucra los actos jurídicos generadores de derechos y
obligaciones tendientes a satisfacer las necesidades de la administración para el
logro de los fines públicos perseguidos, que se traducen en contratos o convenios
celebrados por las entidades estatales con otras entidades públicas o privadas
para la provisión de ciertos bienes, servicios u obras. El Estado, en este caso el municipio, acude a la contratación cuando no puede directamente realizar el servicio
o proveer los bienes requeridos.
Existen fundamentalmente dos tipos o formas de contratación: (1) la licitación
o concurso de méritos y (2) la directa. Para acudir a una u otra modalidad, deben
cumplirse requisitos y procedimientos reglamentados por la legislación. Ello se
hace para garantizar la transparencia, equidad así como la participación y veeduría ciudadanas.
6.3.1Esquema de contratación pública
(33) Artículo 2 de la Ley 80 de
1993.
(34) Cualquier referencia a la
Ley 80 de 1993, debe considerar
la reforma de la que ésta fue
objeto por virtud de la Ley 1150
de 2007.
(35) Artículo 30 de la Ley 80
de 1993.
(36) Artículo 24 de la Ley 80
de 1993, así como los decretos
reglamentarios 855 de 1994 y
2170 de 2002, entre otros.
(37) Artículo 33 de la Ley 1150
de 2007.
(38) Parágrafo 1 del Artículo 2
de la Ley 1150 de 2007.
La contratación que realicen las “entidades estatales”, categoría ésta comprehensiva de los Departamentos y Municipios33, exige normativamente ser
instrumentada a través de distintos procesos de selección, establecidos imperativamente para el efecto por la Ley 80 de 199334 y demás normas reglamentarias
y concordantes.
En ese sentido, la normatividad anterior a la Ley 1150 de 2007 establecía la licita­
ción pública, el concurso público y la contratación directa como únicos procesos
de selección. Obsérvese en este punto, que mientras la licitación pública y el concurso público seguían un mismo procedimiento35, la contratación directa contaba
con el suyo propio36.
Con la promulgación de la Ley 1150 de 2007, se adicionaron nuevos procesos de
selección, con procedimientos independientes de acuerdo con lo que establezcan
los decretos reglamentarios que desarrollen dichos procedimientos –decretos
que se encuentran en proceso de elaboración para ser aplicados una vez la ley
antedicha entre en vigencia–.
Dentro de ese contexto, la Ley 1150 de 2007 establece la licitación pública, la
selección abreviada, el concurso de méritos y la contratación directa como únicos
procesos de selección. No sobra advertir, que las normas contentivas de los nuevos procesos de selección entrarán a regir 6 meses37 después de la promulgación
de la Ley 1150 de 2007, esto es, el 17 de enero de 2008.
A continuación, cabe advertir que la licitación pública continúa siendo la regla
general, esto es, que sólo cabe excluirla como proceso de selección, en cuanto,
se presenten objetivamente las circunstancias y causales que compelan a acudir
a los demás procesos de selección. En ese marco, es importante indicar que una
vez entre en vigencia la Ley 1150 de 2007, la entidad estatal respectiva debe “justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección de que se trate, los
fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección que se propone
adelantar”38.
[ 53 ]
Por ahora y dado que están pendientes de reglamentación39 los procedimientos
de los nuevos procesos de selección, se abordarán algunas pautas generales res­
pecto de éstos.
6.3.1.1. La Licitación Pública
(39) No se debería abordar
el estudio de la contratación
directa, dado que la nueva
configuración que respecto
de las causales concernientes
a la misma hizo la Ley 1150 de
2007, obliga a seguir los nuevos
parámetros que determine
el Gobierno al reglamentar
nuevamente su procedimiento.
No obstante, dado que las
normas derogadas relativas a la
contratación directa se encuentran vigentes aún – hasta la
efectiva entrada en vigencia de
la Ley 1150 de 2007 – no sobra
referirse a aquellas.
(40) Definición tomada de la
Guía No.1 sobre Contratación
Pública elaborada por La Procuraduría General de la Nación, la
Vicepresidencia de la República
y el Departamento Nacional de
Planeación. Mayo de 2003.
La Licitación Pública40 es “el procedimiento mediante el cual la entidad estatal
formula públicamente una convocatoria para que, en condiciones de igualdad, los
interesados presenten sus ofertas y se seleccione entre ellas la más favorable”. El
objetivo de este proceso de selección – al igual que el de los demás – es asegurar
que las actuaciones de dicho proceso se desarrollen con arreglo a los principios de
transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados
que rigen la función administrativa41.
En una licitación pública pueden participar todas las personas que cumplan con
los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones que rigen dicho proceso de
selección, de estirpe jurídica, técnica, administrativa y financiera, entre otras. Debe señalarse que la exigencia de dichos requisitos debe ser razonablemente
justificada, ello con el ánimo de soslayar el direccionamiento de una licitación
pública respecto de únicos oferentes que cumplen con aquellos requisitos.
Como preparación para la apertura del proceso de licitación pública, la entidad territorial debe contar previamente con la elaboración de los estudios que determinen
la necesidad del bien, obra o servicio a contratar, la conveniencia y oportunidad de
contratar42 y la adecuación al Plan de Desarrollo Municipal, el presupuesto de inversión o funcionamiento, según el caso, y las apropiaciones para el caso.
Así mismo, debe tener el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP),
que ampare el gasto objeto del proceso de licitación pública. Este certificado es
un acto de la administración que indica la disponibilidad de unos determinados
recursos en el rubro presupuestal correspondiente, para ser ejecutados en una
específica vigencia fiscal43.
La contratación pública, instrumentada a través del procedimiento de licitación
pública, está compuesta de las siguientes etapas:
(41) Artículo 209 de la Constitución Política y artículo 23 de la
Etapa Precontractual:
Ley 80 de 1993.
(42) Numerales 7 y 12 del
artículo 25 de la Ley 80 de 1993
y artículo 8 del Decreto 2170
de 2002.
(43) Numeral 6 del artículo 25
de la Ley 80 de 1993.
Una vez atendido lo precedente, se procede a la elaboración y publicación de un
“proyecto o borrador” de “pliegos de condiciones”, documento éste en el que
constan, entre otros, los requisitos técnicos y factores de escogencia de la mejor
propuesta; la definición del objeto, el plazo y la forma de pago del contrato; el
presupuesto oficial estimado para tal contrato; lugar de ejecución del contrato;
calidad y requisitos mínimos a cumplir; las condiciones técnicas y operativas de la
contratación y los plazos estimados para las diferentes etapas del proceso (observaciones, presentación de ofertas, evaluación, adjudicación etc.).
__¡ALERTA!
Sanciones penales
La contratación es una de las actividades más riesgosas para los servidores públicos. En efecto, el servidor público que tramite un contrato sin la observancia
de los requisitos esenciales puede ser sancionado con pena de prisión de cuatro
a doce años (Cfr. Código Penal, Art. 410).
[ 54 ]
Los municipios deben publicar los proyectos de pliegos de condiciones en el
Portal Único de Contratación, salvo que no cuenten con los recursos tecnológicos que provean una adecuada conectividad para enviar la información a dicho
Portal, caso este último en el cual, deben reportar esa circunstancia al Ministerio
de Comunicaciones dentro de los plazos establecidos por la ley, e informar la estrategia y plan de acción a desarrollar para efecto de cumplir con la obligación de
publicidad de los proyectos de pliegos de condiciones44.
El Representante Legal del Municipio expide un acto a través del cual declara
abierta la licitación pública. Ese acto administrativo es de singular importancia
puesto que constituye el punto de partida en el cómputo de los plazos45 y prórrogas
de las distintas etapas del procedimiento de la licitación pública, establecidos en
el pliego de condiciones definitivo y en la ley, así por ejemplo, tendrán que tenerse
presentes los cómputos del plazo de la licitación, el plazo para la evalua­ción de las
ofertas, el plazo de adjudicación, entre otros.
El advenimiento de la apertura de la licitación pública, supone también la entrega de los pliegos de condiciones a los interesados oferentes. A partir de la
entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, “las entidades estatales no podrán
exigir el pago de valor alguno por el derecho a participar en un proceso de selección, razón por la cual no podrán ser objeto de cobro los pliegos de condiciones
correspondientes”46.
El cierre de la licitación pública, implica a su turno, la finalización del plazo que
tienen los potenciales oferentes para presentar sus propuestas.
Enseguida, una vez acaecido el cierre de la licitación pública, se procede a la
evaluación de las propuestas allegadas oportunamente a la entidad estatal,
evalua­ción que requiere del examen de dos tipos de requisitos, unos habilitantes
de los oferentes para participar en el proceso de selección y otros de evaluación
de la oferta propiamente dichos.
De la evaluación de las ofertas se pasa a la selección de la mejor propuesta,
circunstancia ésta que otorgará a su turno, el derecho del proponente o adjudicatario escogido a la adjudicación y suscripción del respectivo contrato.
Etapa Contractual:
(44) Artículos 1 y 5 del Decreto
2434 de 2006.
(45) De naturaleza preclusiva y
perentoria por lo demás, según
el numeral 1 del artículo 25 de la
Ley 80 de 1993.
(46) Parágrafo 4 del artículo 2
de la Ley 1150 de 2007.
(47) Artículos 39 y 41 de la Ley
80 de 1993.
(48) Numeral 13 del artículo 25 y
artículo 41 de la Ley 80 de 1993.
(49) Numeral 4 del artículo 4 de
la Ley 80 de 1993.
Fenecida la etapa de selección, el adjudicatario de ésta tendrá el derecho a la sus­
cripción del contrato dentro del plazo establecido en el pliego de condiciones.
Dicha suscripción exigirá el cumplimiento de los requisitos establecidos por la
normatividad para el perfeccionamiento de los contratos estatales, entre los que
vale destacarse, el que el contrato estatal conste por escrito47.
Suscrito y perfeccionado el contrato, éste se encontrará en condiciones de ejecutarse una vez cumplidos los requisitos establecidos igualmente para el efecto
por la normatividad, entre los que vale destacarse, la aprobación de la garantía y
la existencia de disponibilidades presupuestales correspondientes48.
Durante la etapa de ejecución del contrato las entidades estatales deben adelan­
tar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes
suministrados, para verificar que ellos cumplen con las condiciones ofrecidas por
los contratistas49.
Finalmente, al terminar el plazo de ejecución del contrato, las entidades estata­
les deben proceder a la liquidación de los mismos, siguiendo un procedimiento
escalonado que se extiende hasta que la liquidación tenga lugar efectivamente
y dentro del tiempo fijado de mutuo acuerdo en los pliegos de condiciones. De
no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a
[ 55 ]
la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del
acuerdo que la disponga50.
6.3.1.2. La Selección Abreviada.
Esta modalidad corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para
aquellos casos en los que por las características del objeto a contratar, las circuns­
tancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio,
puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la
gestión contractual.
Se podrá utilizar la selección abreviada en los siguientes casos:
•La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades.
•La contratación de menor cuantía.
•La celebración de contratos para la prestación de servicios de salud, sin perjuicio
de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007.
•La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto.
•La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere
la Ley 226 de 1995.
•Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas
de productos legalmente constituidas.
•Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales
e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de
las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título
enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
•Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los
programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley.
•La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.
6.3.1.2.1 La contratación de menor cuantía51
(50) Artículos 60 y 61 de la Ley
80 de 1993 y numeral 10 del
artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y una vez
entre en vigencia, el artículo 11
de la Ley 1150 de 2007.
(51) En vigencia de la Ley 1150
Esta causal tiene carácter relativo, puesto que su configuración depende del
presupuesto de la entidad estatal de que se trate. En efecto, la procedencia de
la causal, está condicionada por el valor del bien o servicio a ser contratado en
relación con presupuesto de la respectiva entidad estatal – Departamentos y Municipios en el presente caso –. (Ver Ley 1150 de 2007, y Cuadro 12).
Tabla 12. Límites para contratación de menor cuantía según presupuesto del municipio
de 2007, la “menor cuantía”
está establecida como causal de
procedencia del proceso de selección abreviada, circunstancia
Rango de Presupuesto Municipal
> o = 1.200.000
Límite de contratación
Hasta 1.000*
> o = 850.000 y < a 1.200.000
Hasta 850
expresa del literal a) del nu-
> o = 400.000 y < a 850.000
Hasta 650
meral 1 del artículo 24 de la Ley
> o = 120.000 y < a 400.000
Hasta 450
> a 120.000
Hasta 280
que comportó la derogatoria
80 de 1993, que la establecía
como causal de procedencia de
la contratación directa.
[ 56 ]
*: smlmv: salarios mínimos legales mensuales vigentes
6.3.1.3. Concurso de méritos
Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación.
En este último caso, la conformación de la lista de precalificados se hará mediante
convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes utilizando para el efecto, entre otros, criterios de experiencia, capacidad intelectual y
de organización de los proponentes, según sea el caso.
6.3.1.4 La contratación directa
Sin perjuicio de que las normas contentivas del proceso de selección de
contratación directa fueron expresamente derogadas por la Ley 1150 de 2007,
aquellas se entienden aplicables hasta la entrada en vigencia de ésta, razón por
la cual, dichas normas aún conservan su aplicabilidad. En todo caso se reitera, la
configuración de este proceso de selección fue reestructurada por la Ley 1150 de
2007, excluyéndose algunas de las causales establecidas para su procedencia, y
adicionándose causales nuevas52.
Se entiende por contratación directa, la facultad que tiene el representante legal de una entidad estatal o su delegado, de proceder – una vez configuradas
las causales establecidas por el ordenamiento jurídico53 – a escoger sin el procedi­
miento de la licitación o concurso públicos, las personas naturales o jurídicas, con
las cuales se va a suscribir un contrato estatal.
La modalidad de selección de contratación directa, una vez entre en vigencia la
Ley 1150 de 2007, solamente procederá en los siguientes casos:
(52) Literales a) a i) del numeral
4 del artículo 2 de la Ley 1150
de 2007.
(53) Literal a) del numeral 1 del
artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
a) Urgencia manifiesta.
b)Contratación de empréstitos.
c) Contratos interadministrativos.
d) La contratación de bienes y servicios en el sector Defensa y en el Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, que necesiten reserva para su adquisición.
e) Los contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.
f) Los contratos de encargo fiduciario que celebren las entidades territoriales
cuan­do inician el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos a que se refieren las
Leyes 550 de 1999, 617 de 2000 y las normas que las modifiquen o adicionen,
siempre y cuando los celebren con entidades financieras del sector público.
g) Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado.
h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la
ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales;
i) El arrendamiento o adquisición de inmuebles.
__¡ALERTA!
Es importante tener en cuenta que no se puede contratar directamente con
quienes hayan presentado propuestas artificialmente bajas en el proceso licitatorio o concurso declarado desierto o cuyas propuestas no se hayan ajustado a
las reglas de la licitación. De todas las circunstancias que ameritan los casos de
contratación especial se debe dejar constancia escrita.
En el proceso de contratación privada se debe verificar el cumplimiento de los
requisitos legales de la contratación directa en cada una de sus etapas.
[ 57 ]
6.3.2. Participación Ciudadana en la contratación municipal
La contratación pública constituye uno de los escenarios en los que se desarrolla
el cometido constitucional de la participación ciudadana. En ese sentido, la Ley
80 de 1993 y los decretos reglamentarios 2170 de 2002 y 2434 de 2006 garantizan
esa participación.
¿Para qué participa la comunidad en la contratación municipal?
•Garantizar el principio de transparencia de la actividad contractual
•Aumentar los mecanismos de participación ciudadana
•Evitar la corrupción, haciendo más participativo el proceso
•Ejercer especial vigilancia sobre la contratación directa.
Recuadro 5: Modificaciones a la Ley 80 de 1993
El Decreto 2170 de 2002, hizo más rigurosas las disposiciones del Estatuto de Contratación Pública (Ley 80 de 1993).
Esa rigurosidad está orientada a aumentar la transparencia del proceso y refinar las posibilidades de participación
ciudadana. Veamos:
• Se hacen más estrictos algunos aspectos de la contratación directa, de ahí que no se haga una invitación particular
a participar sino una publicación para que la comunidad conozca los contenidos de los pliegos de condiciones o
términos de referencia.
• Se desarrollan los sistemas de selección de oferta, a través de las subastas.
• Se aplican medios electrónicos en la contratación.
• Se establecen nuevas reglas para contratos con cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, las cuales
se someten a los procesos de selección en los que participan en igualdad de condiciones con los particulares.
• Se establecen reglas para contratar la administración de recursos con organismos de cooperación y asistencia
técnica internacional.
• Los contratos deben establecer indicadores para la medición de la gestión durante el contrato; además, al finalizar
el contrato es obligación entregar un informe final auditado.
• Se modificó la forma de evaluar las ofertas. En efecto, inicialmente la oferta se evaluaba atendiendo indistintamente los requisitos habilitantes y los requisitos de la oferta. Hoy en día se tiene claro que los requisitos habilitantes atienden al derecho de los oferentes a participar en un proceso de selección, en tanto que los requisitos de la
oferta atienden al derecho a la evaluación propiamente dicha de las ofertas presentadas.
6.3.2.1. Mecanismos e instrumentos de participación en la contratación
Los requisitos y procesos de contratación pública están orientados en gran medida a garantizar que la comunidad pueda ejercer sus funciones participativas
en tales eventos. Se destacan como factores garantistas de la participación los
siguientes:
(54) A partir de la entrada en
vigencia de la Ley 1150 de 2007,
se eliminó la expresión “términos de referencia” para utilizar
solamente la de “pliegos de
condiciones” en los procesos
de selección que lo requieran.
[ 58 ]
•La publicación tanto de los proyectos de pliegos de condiciones54 como de los
pliegos definitivos. La comunidad puede presentar observaciones al proyecto de
pliegos o a los términos de referencia
•La realización obligatoria de las audiencias públicas de adjudicación en toda
licita­ción.
•El carácter público (accesibles a cualquier ciudadano) que tienen todos los documentos y actos relacionados con la contratación. Comprende a los actos previos, a
los de concurso, los de adjudicación y los de ejecución y liquidación del contrato.
(55) Artículo 9 del Decreto 2170
de 2002.
•Los ciudadanos pueden analizar y evaluar las propuestas y detectar posibles irre­
gularidades que consideren vaya en detrimento del patrimonio de la entidad
estatal – Departamento o Municipio en el presente caso –. Ante estos hechos puede instaurar peticiones, quejas, reclamos, denuncias y sugerencias, aportando
los documentos que así lo demuestre a la Contraloría respectiva.
•Las Veedurías ciudadanas pueden desarrollar su actividad en las etapas pre-contractual, y post-contractual, formulando recomendaciones preventivas, correctivas o
propositivas ante los organismos que ejercen el control del Estado55.
[ 59 ]
Capí
tulo
[ 60 ]
7.
__Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas
7.1 Control
La gestión pública moderna demanda un proceso permanente de control y
seguimiento desde el interior de la municipalidad y por parte de los organismos
establecidos para efectuarlo y la comunidad. En este sentido, existen diferentes
tipos de control: interno, disciplinario, fiscal y social.
7.1.1Control interno56
Como anteriormente se mencionó, es un proceso continuo realizado tanto por
la autoridad máxima de una entidad como por cada servidor público, para proporcionar la efectividad en el uso de los recursos y el cumplimiento de objetivos
previstos y la normativa vigente dentro de la entidad territorial.
(56) Compilación actualizada y
7.1.2Control disciplinario57
complementada de conceptos
sobre Control Interno,
Departamento Administrativo
de la Función Pública, 2002.
(57) Circular Conjunta 001 2 de
abril de 2002, Departamento
Administrativo de la Función
Pública - Procuraduría General
de la Nación.
Ley 734 de 2002.
El control disciplinario en una entidad es el garante del correcto ejercicio de la
función pública; en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, se establecen
las faltas disciplinarias y se da lugar a la imposición de las sanciones correspondientes a las conductas previstas en dicha ley que conlleven a incumplimiento
de deberes, irregularidad en el ejercicio de derechos y funciones, violación del
régimen de inhabilidades, sin estar amparado por las causales de exclusión de la
responsabilidad disciplinaria (artículo 28).
Cabe precisar que no es procedente jurídicamente integrar la oficina de Control
Disciplinario a la oficina de Control Interno, pues esta última tiene asignadas funciones de verificación respecto de la primera, y por lo tanto, no puede constituirse
en juez y parte.
(58) Compilación actualizada y
complementada de conceptos
7.1.3Control fiscal58
sobre de Control Interno,
Departamento Administrativo
de la Función Pública, 2002.
(59) Departamento
Administrativo de la Función
El control fiscal se define como el conjunto de mecanismos legales, técnicos y
administrativos que utiliza el Estado en cabeza de la Contraloría General de la
República y las contralorías territoriales para realizar de manera selectiva, y no
permanente, la vigilancia de gestión fiscal de la administración, de los particulares
o entidades que manejan recursos del Estado.
Pública, Ministerio de la
Protección Social, Ministerio
7.1.4Control social
del Interior y de Justicia, y
otras. Participación en el Control
Social a la Gestión Pública. Serie
Documentos de Consulta del
Plan Nacional de Formación y
Capacitación. Módulo 1. Bogotá:
Editorial Zeta Periodismo
- Imprenta Nacional, 2003.
Como su nombre lo indica es el control y vigilancia que el ciudadano ejerce sobre
la gestión pública, sobre sus resultados, y la prestación de servicios públicos suministrados por el Estado, o bien por particulares que ejercen funciones públicas. El
control social es un derecho y un deber de los ciudadanos o grupos sociales.
Las organizaciones sociales que tienen como objetivo adelantar el control social a la
gestión pública pueden recibir diversas denominaciones, como veedurías ciudada­nas,
comités de vigilancia, juntas de vigilancia, comités de control social, entro otros59.
[ 61 ]
En consecuencia, el papel de la comunidad en la gestión, se concreta mediante:
•El control y la veeduría, al observar que se cumplan los procedimientos legales,
la destinación de los recursos y los objetivos previstos.
•La realización de propuestas que se concreten en proyectos elaborados e inscritos en el Banco de Programas y Proyectos.
•El apoyo de alianzas para potenciar los recursos y hacer más eficiente y eficaz el
gasto municipal.
7.2 Seguimiento
El seguimiento provee información, sobre el progreso de una política, programa o
entidad, para comparar los avances logrados frente a las metas propuestas. Con
un enfoque en el desempeño, proporciona elementos para la acción correctiva y
establece responsabilidad entre los ejecutores y sus resultados, pero no examina
la causalidad entre las intervenciones y sus efectos.60
7.3 Evaluación
frente a la sociedad civil en
La evaluación consiste en una valoración exhaustiva de la causalidad entre una intervención del Estado y sus efectos –positivos,
negativos, esperados o no– para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad.61
El objetivo fundamental es incorporar las lecciones aprendidas
para mejorar las decisiones relacionadas con mantener, ampliar,
reorientar, crear o eliminar una política, un programa o un arreglo
institucional.
términos del cumplimiento
7.3.1 Autoevaluación
Una buena gestión se mide
por el cumplimiento de la
responsabilidad del Estado
de objetivos que contribuyan
El uso de la evaluación para valorar y mejorar las acciones de gobierno y la planeación, puede ser efectuada directamente por
a la creación de nuevas los agentes e instituciones responsables del plan, o a través de
evaluadores externos. La articulación de la evaluación con las
oportunidades de desarrollo acciones de gobierno y la planeación, de la que depende la integridad de la gestión y su orientación a resultados, se logra más
económico, social y ambiental adecuadamente cuando los responsables de ella son los mismos
actores que adelantan las acciones, es decir, cuando se realiza
para la población. una verdadera autoevaluación. Lo anterior, implica que mientras
las organizaciones, representadas por sus funcionarios o agentes,
evalúen la consecución de las metas expuestas en sus planes y programas, serán
responsables por resultados específicos.
Los enfoques modernos de evaluación buscan actuar sobre el autocontrol y
la autorregulación para enfrentar los problemas o aspectos que impiden la ejecución del plan con oportunidad y celeridad, y no esperar a que se den situaciones
irreversibles para evaluar lo negativo.
Sin embargo, la evaluación que realizan instituciones o agentes externos a la
organización también es conveniente, con el fin de contar con parámetros de de(60) Conpes 3294 de 2004.
sempeño y recomendaciones provenientes de la observación de elementos que
es posible que la administración no haya tenido en cuenta o contengan juicios
(61) Ídem.
subjetivos.
[ 62 ]
__PARA TENER EN CUENTA
La autoevaluación de la gestión local es fundamental para el cumplimiento de
los fines del Estado, ya que permite tomar decisiones racionales orientadas a la
prestación de los servicios sociales; se constituye en fuente de información que
hagan otros niveles superiores de gobierno y permite la rendición de cuentas y
el control social.
7.3.2 Ámbitos y aplicaciones de la evaluación
En términos generales es posible hablar de tres áreas principales de aplicación62
de la evaluación: (1) colaborar a la toma de decisiones y contribuir a optimizar la
gestión pública; (2) generar conocimiento y aprendizajes en el área de la planificación, y (3) aportar al control ciudadano.
Tabla 14. Aplicaciones de la función evaluación
En la gestión pública
• Respalda y fundamenta la toma de
decisiones.
• Fortalece la responsabilidad de las
entidades gubernamentales.
• Contribuye a una asignación más eficiente
de los recursos.
• Facilita el control y las decisiones
presupuestales.
• Informa a quienes diseñan políticas y
planes.
• Posibilita modificaciones o ajustes a
programas en curso.
• Contribuye a mejorar el desempeño de
procesos, programas y proyectos
• Suministra información a los directivos
sobre la marcha de planes, programas y
resultados obtenidos.
• Genera aprendizaje organizacional.
En la planificación
• Vigila por la calidad de la
metodología utilizada en la
planeación.
• Otorga flexibilidad a la planea­
ción.
• Permite hacer ajustes oportunos.
• Identifica la pertinencia de los
diseños y estrategias meto­
dológicas.
• Permite el contraste de
metodologías.
• Identifica y documenta buenas
prácticas.
En el control ciudadano
• Contribuye a la responsabilidad.
• Suministra información para el
control ciudadano.
• Permite mostrar eficiencia y
rendir cuentas.
• Facilita la participación.
Fuente: Serrano, Claudia y Raczynski, Dagmar. La función de evaluación de políticas sociales. Ibíd (ajustado).
Bajo un enfoque de gestión pública orientada a resultados y en el marco de una
democracia participativa, la evaluación como un proceso integral de la gestión,
genera información útil que le permite al Gobierno la rendición de cuentas sobre los
compromisos asumidos y acordados democráticamente al hacer más transparente
su gestión, facilitar el ejercicio del control social a que tiene derecho el ciudadano y
favorecer la gobernabilidad y legitimidad de las acciones de gobier­no.
7.3.3El diseño del sistema de evaluación
(62) Serrano, Claudia y
Raczynsk,i Dagmar. La función
evaluación de políticas sociales.
Asesorías para el desarrollo.
Santiago de Chile, 2002
Los planes de desarrollo municipales, y en general todos los planes de una organización, deben contener un componente explícito de evaluación en el cual se
presente la metodología que seguirá la administración para hacer seguimiento
y evaluación de su plan, incluidos informes de gestión periódicos en los que se
establezcan los avances y logros obtenidos, el proceso de uso de recursos, así
[ 63 ]
como la identificación de factores que permitieron o impidieron alcanzar mejores
resultados; esto último con el fin de tomar los correctivos necesarios y continuar
el proceso de gestión con mayor éxito.
En el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación es necesario tener en
cuenta los siguientes elementos:
•Un buen ejercicio de evaluación, parte de una definición precisa de los objetivos,
y de metas cuantificables acompañadas del diseño de los indicadores, los cuales
permitirán analizar los avances tanto en términos de resultado como de producto.
•Una definición previa del uso y acceso que se permitirá a los indicadores y resultados de la evaluación.
•Establecer para quiénes estará destinado el sistema, los usuarios y la finalidad
de su uso (administración, rendición de cuentas, veeduría, control, etc.).
•Disponibilidad de información y recursos disponibles.
•Compromisos de las autoridades y responsabilidades legales.
•Articulación de todas las dependencias de la organización en el proceso de
evalua­ción, ya que en muchos casos los resultados dependen de la acción conjunta de ellas.
7.3.4Componentes del sistema de evaluación
(63) En las administraciones
locales, los problemas de orden
público, el conflicto armado,
las relaciones políticas entre
el concejo y el alcalde, las
relaciones con la comunidad
son factores del entorno que
afectan la organización. Por
lo general, las organizaciones
tienen poco o ningún control
sobre los factores del entorno
y esto hace altamente
vulnerables los resultados de la
gestión. Conocer las variables
de entorno y el grado de
gobernabilidad que se tiene
sobre ellas, es cada vez más
estratégico para la efectividad
de la gestión.
[ 64 ]
El objetivo del municipio o de las organizaciones sociales es obtener los mayores
niveles de bienes y servicios –productos y resultados– que redunden en una ma­yor
calidad de vida para sus comunidades. El concepto que relaciona los resultados alcanzados con las metas propuestas –en el Plan de Desarrollo– es la EFICACIA.
Ésta mide el desempeño de la entidad para cumplir con las metas propuestas
en el plan de desarrollo. Es el grado de consecución de los objetivos y las metas.
Entre mayor sea el grado de cumplimiento en las metas trazadas, mayor es el nivel
de eficacia obtenido.
Sin embargo, no es suficiente obtener altos niveles de producto sin tener en
cuenta los insumos utilizados. Así como el objetivo de una empresa es maximizar
las utilidades –entendidas como los ingresos menos los costos–, el objetivo de cual­
quier municipio u organización social es maximizar o alcanzar los mayores niveles
de producto –bienes y servicios sociales– con un óptimo aprovechamiento de los
recursos o insumos disponibles, lo que representa una medida de EFICIENCIA.
Existirá ineficiencia en la gestión, si es posible aumentar la producción con los
recursos utilizados o si es posible reducir su uso para obtener el mismo nivel de
producto.
En el diseño del esquema de evaluación es necesario tener en cuenta los factores externos e internos que afectan la ejecución de los planes. En tal sentido, otro
componente que debe contener el sistema de evaluación de la gestión territorial
es el de GESTIÓN Y ENTORNO, el cual busca determinar qué factores de índole
institucional, financiera, política y de gestión sectorial tienen mayor incidencia en
los resultados obtenidos en las evaluaciones de eficacia y eficiencia63.
Finalmente, el esquema deberá contener un componente de evaluación del
CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES, cuyo objeto es determinar el
grado de cumplimiento de las competencias de los municipios, establecidas en
las leyes en el marco de la descentralización.
En resumen, el esquema de evaluación del desempeño de la gestión integral debe
contener mediciones de eficacia, tanto de productos como de resultados, de eficiencia, de incidencia de variables de gestión y entorno en esos resultados, y el
cumplimiento de los requisitos legales.
Listado de chequeo
En resumen, el esquema de evaluación del desempeño de la gestión integral debe
contener mediciones:
De eficacia tanto de productos como de resultados,
De eficiencia,
De la incidencia de variables de gestión y entorno en esos resultados, y
El cumplimiento de los requisitos legales.
Desempeño integral
Eficacia Resultados + Eficacia Productos + Eficiencia
+ Gestión + Requisitos Legales+Entorno
__¡IMPORTANTE!
No olvide los problemas identificados con la comunidad en la elaboración del
plan de desarrollo para hacerles un seguimiento continuo y mostrar resultados
en la evaluación al final de su período de gobierno.
7.4 Rendición de cuentas
(64) Guía para la rendición
de cuentas de las entidades
territoriales.
En el marco de la democracia participativa, la rendición de cuentas es una práctica
social y política de interlocución entre los gobiernos y la ciudadanía, con el fin
de generar transparencia, condiciones de confianza entre ciudadanos y gobernantes, y fortalecer el ejercicio del control social a la administración pública.
La administración pública debe garantizar la información, los espacios de interlocución y los mecanismos, para que la ciudadanía y sus organizaciones puedan
evaluar, vigilar la gestión pública, construir opinión y hacer propuestas para mejorar el desempeño de la administración.
Para las autoridades públicas la rendición de cuentas implica responsabilidades
del poder y debe entenderse como un proceso político mediante el cual los gobernantes informan, explican, responden y están dispuestos a recibir sanciones, con
el fin de generar gobernabilidad64.
[ 65 ]
Ca
pí
tulo
[ 66 ]
8.
__Dirección
(65) Según investigaciones
sintetizadas por el Instituto
Centroamericano de Estudios
Políticos (INCEP), el concepto
de liderazgo es entendido como
Los principales aspectos de la dirección asociados a un buen gobierno están
relacionados con el liderazgo democrático, las relaciones con el concejo; la profesionalización, la política de desarrollo humano y el trabajo en equipo.
8.1 Liderazgo65 democrático
una función ejercida como parte
del trabajo de un líder –persona
específica– que pertenece a
una organización. A su vez, es
concebido como un proceso
desarrollado en cinco pasos:
a. Definir la realidad. El proceso
del liderazgo comienza por
definir el punto de partida, la
realidad. La primera pregunta
es ¿Dónde estamos? Un
buen líder tiene sentido de
la realidad, sabe donde está
parado y sobre qué bases se
asienta, identifica los problemas
por resolver y las posibles
soluciones.
b. Construir y compartir
una Visión. Una vez conoce
la realidad del municipio, el
líder debe preguntarse ¿hacía
dónde vamos?, para encontrar
la respuesta, se necesita
desarrollar una visión de futuro
consensuada con actores
locales y compartirla con el
equipo. Esto es esencial para
marcar el rumbo y para guiar las
acciones de los actores hacia un
mañana mejor que el hoy.
c. Armar el Equipo. Bajo
la premisa de que “no hay líder
sin equipo y no hay equipo sin
líder”, se debe responder a la
pregunta ¿quiénes vamos? El
equipo debe ser conformado
con personas idóneas y con
competencias para cada cargo.
Este aspecto resulta de especial interés, ya que contribuye a rescatar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, y a construir un liderazgo
político que permita enfrentar el nuevo orden mundial.
La construcción de un liderazgo político renovado, efectivo y de amplia visión,
es un reto que demanda el desarrollo de habilidades del alcalde y los concejales para conducir a los diferentes actores del territorio hacia la búsqueda de
respues­tas concretas y consensos que contribuyan a solucionar los problemas y
el aprovechar las oportunidades.
Todo ello implica que se requieren líderes con vocación de servicio y compromiso con las comunidades y sus sectores menos favorecidos, que beneficien la
creación de una nueva cultura de diálogo, participación, consensos y tolerancia y
que sepan conducir al territorio por caminos la paz, democracia y desarrollo.
Un efectivo liderazgo político debe cumplir con dos características: la hones­
tidad y la democracia. La primera de ellas, implica hablar con la verdad y no
comprome­terse a realizar cosas imposibles de hacer, razón por la cual alcaldes
y concejales deben conocer las posibilidades de recursos, la situación de
endeudamiento y las posibles alianzas que puedan celebrarse con municipios
vecinos, instituciones locales o con los niveles departamental y nacional, antes de
estable­cer compromisos.
La honestidad también incluye la transparencia en las acciones, la cual puede
evidenciarse en el interés en la rendición de cuentas a los actores locales, organismos de control y ciudadanía en general, el establecimiento de sistemas de
comunicación y mecanismos para evitar la corrupción, la conformación e interacción con veedurías y organismos de control social a la gestión.
La implementación de Gobiernos electrónicos es una estrategia para el desarro­
llo de la democracia, la transparencia y el fortalecimiento de la gobernabilidad,
esto está íntimamente asociado a generar mayores desarrollos de la tecnología
de información.
Ser democráticos es la segunda característica fundamental del liderazgo político; un líder político no debe imponer, sino proponer y consultar a los actores
locales sobre las decisiones por tomar en términos de los objetivos de desarrollo
y otras que considere de interés general. Por ende debe buscar el consenso, la
concertación y llegar a acuerdos y obtener compromisos de los actores locales.
En este contexto, se requiere que un buen líder político tenga sólidos conocimientos; debe estudiar de todos los temas importantes inherentes a la administración
municipal, economía, política, finanzas, así mismo, conocer su cultura y la de sus
ciudadanos, estar bien informado sobre lo que sucede en su ámbito territorial,
sus municipios vecinos, su departamento, su país y en países vecinos.
[ 67 ]
En la práctica, cuando una persona tiene un verdadero liderazgo político, conoce
la situación de su territorio, las causas que la originan y las acciones por implementar para alcanzar ciertos objetivos y metas.
__PARA TENER EN CUENTA
El papel de los líderes en el contexto de la gestión pública cobra creciente importancia. La modernización de la administración pública local exige que la
comunidad y los líderes jueguen un papel importante en la concertación de decisiones que afectan a la comunidad municipal.
El líder, facilita y suministra
elementos a su equipo para la
acción.
8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal
d. Guiar el equipo. Un
líder es principalmente un guía,
es la persona que enseña a
otras el camino, su rol es guiar
el equipo hacia la construcción
de la visión y mantenerlo en
ruta, sirviendo de modelo,
caminando delante o junto con
su equipo. Su lema es “Vamos”.
e. Celebrar los logros.
Un buen líder ayuda al equipo
a constatar sus logros y a
celebrarlos. Cada meta lograda
es un triunfo que refuerza
al equipo, su liderazgo y su
Los concejos municipales, como corporaciones integradas por representantes de
los diferentes partidos políticos elegidos popularmente, tienen una importante
función en las administraciones municipales frente al proceso de planificación,
el diseño de políticas locales y aprobación de instrumentos legales en temas rele­
vantes para el desarrollo local. No obstante, sus actuaciones en un momento
dado pueden dinamizar u obstaculizar a una administración en el cumplimiento
de los compromisos adquiridos; por ende, debe existir comunicación e interacción permanente entre la administración local y la corporación pública y dentro
de ese organismo, bajo el principio de que en todas las decisiones debe primar el
interés colectivo antes que el particular y que, a su vez, dichas decisiones deben
contribuir con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo concertados.
8.3 Profesionalización y política de desarrollo del recurso
humano
sentido. Hay que saber apreciar
los errores que se cometieron
para aprender y corregirlos.
Pero más importante es
que hay que saber apreciar
los aciertos que se tuvieron
para reforzarlos y aprender.
Hay que saber evaluar para
aprender. Los buenos líderes
son eternos aprendices,
eternos facilitadores y eternos
Para la ejecución de los servicios a cargo del municipio se debe vincular recurso
humano idóneo y capacitado, pues este es el principal recurso con que cuentan
las administraciones para mejorar su capacidad de gestión. Ello significa que uno
de los aspectos de interés para los mandatarios consiste en conocer las fortalezas
y debilidades del personal de la planta del municipio, otro es implementar políticas o promover acciones tendientes a la actualización y formación permanente
del recurso humano, en temas muy afines al ejercicio de sus labores para mejorar
el desempeño en cumplimiento de las funciones asignadas.
8.4 Trabajo en equipo
maestros.
Las tres funciones
básicas de cualquier liderazgo
son: (1) mantener y fortalecer
la unidad de la organización;
(2) realizar las tareas para las
cuales la organización fue
creada y (3) desarrollar las
virtudes de los miembros de la
organización.
[ 68 ]
El liderazgo democrático debe estimular la participación, el libre intercambio y
el debate de las ideas; tomar en cuenta los diferentes pensamientos y reconocer
el valor de cada persona y sus contribuciones; descubrir las prácticas que contribuyen hacia el desarrollo de los potenciales de los miembros, y promover la
unidad para la mejor ejecución de las tareas del equipo de trabajo en función de
los objetivos y compromisos del Plan de desarrollo municipal.
Uno de los espacios que propician el trabajo en equipo en la administración
municipal son los consejos de gobierno, mecanismo que a veces es muy poco
utilizado por los mandatarios locales.
[ 69 ]
Ca
pí
tulo
[ 70 ]
9.
__Gestión participativa
Una clave del Buen Gobierno Local es la Gestión Participativa, la cual se fundamenta en la búsqueda sistemática para aunar voluntades y lograr acuerdos conjuntos
frente a los objetivos de desarrollo. Es decir, que si se pretende fomentar el
desarro­llo del municipio, una condición inherente es la participación de los ciudadanos en la planificación y en la toma de decisiones del gobierno municipal.
Esto significa que es necesaria la existencia de una responsabilidad compartida
entre gobernantes y gobernados, para lo cual ambos actores deben tener claridad y estar sensibilizados respecto de sus derechos y deberes en el accionar de la
gestión municipal.
Gestión participativa del desarrollo local
A través de este aspecto, se identifican componentes como la capacidad de gobierno para coordinar, promover alianzas público-privadas y figuras asociativas,
utilizar mecanismos de participación comunitaria66, e incentivar la participación
ciudadana67 y de la sociedad civil.
9.1 Coordinación
(66) Se refiere a acciones
colectivas de los ciudadanos
para mejorar sus condiciones
de vida. Usualmente está
relacionada con la mejora
del desarrollo comunitario.
promover la realización de
obras de beneficio común y la
participación en la ejecución de
proyectos de tipo comunitario –
ejemplo: pavimentación de una
calle–. Se da fundamentalmente
a través de las juntas de acción
comunal (JAC).
(67) Está determinada por la
intervención de ciudadanos
en determinados ámbitos que
tienen incidencia colectiva
La búsqueda de más capacidad de gestión supone avanzar hacia un modelo de
alta coordinación entre políticas públicas, sectores y programas y entre actores e
instituciones, para profundizar en los procesos de articulación territorial, sectorial
y vertical, –entre niveles de gobierno–.
Es importante anotar que cuando se habla de coordinación, por lo general se
hace referencia a una adecuada ejecución de políticas públicas, razón por la cual,
implica un alto contenido técnico y político.
En este contexto, la coordinación –concebida como un espacio intermedio
entre la planificación y la ejecución–, requiere de una institucionalidad capaz de
conjugar el sentido de lo estratégico con el principio de la realidad municipal, en
donde se establezca la precedencia jerárquica y temporal de las diferentes metas
establecidas como prioridades y se den las posibilidades de interacción con los
diferentes actores instituciones y los niveles de gobierno.
En el mismo sentido, la programación en la asignación de recursos debe ser objeto de coordinación intersectorial, actividad que también responde a un ejercicio
técnico de programación y aun proceso político que pueden ser expresados a
través de “Acuerdos”, como el celebrado entre los Gobiernos nacional, departamentales y municipales para el sector de agua potable y saneamiento básico y
demás que se establezcan.
9.2 Alianzas público-privadas
–ejemplo: empresas de
servicios públicos–. Está dirigida
por intereses comunes de la
población y con su participación
se busca el interés general.
Son mecanismos que pueden ser utilizados para la ejecución de programas o
proyectos considerados de interés para el cumplimiento de los objetivos de
desarro­llo. También incluye lo académico en lo relacionado con la ciencia la tecnología y la innovación.
[ 71 ]
9.3 Figuras asociativas
Conceptualmente, las figuras asociativas son mecanismos de cooperación y acción
colectiva para establecer relaciones o articulaciones entre individuos y grupos de
individuos en pos de un objetivo común.
En el desarrollo del quehacer municipal la necesidad de asociarse puede ser
considerada desde dos puntos de vista; en primer lugar, para la prestación de
algunos bienes y servicios, ejecución de obras y cumplimiento de funciones administrativas en razón a limitaciones de carácter presupuestal, físico y de recurso
humano, y/o a que existen bienes y servicios que superan la escala local y, por
lo tanto, producirlos colectivamente reduce los costos; y en segundo lugar, para
complementarse en lo relacionado con la competitividad económica territorial.
Es así que, la Ley 136 de 1994 en sus artículos 148 y 149 expresa que “dos o
más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar
de manera conjunta la prestación de servicios públicos, ejecución de obras, o el
cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en
los mismos, así como el desarrollo integral de los territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas.”
En este sentido, se debe buscar no sólo privilegiar la atención a las necesidades
sociales básicas, sino también propiciar el empoderamiento frente al propio
desarrollo local. Para ello, se considera que en la modernización de las adminis­
traciones locales se deben incorporar mecanismos innovadores, que permitan
el cumplimiento de su nuevo rol de promotores y animadores del desarrollo
económico local, con el fin de que junto con los actores locales públicos, privados y el resto de la sociedad civil, puedan construir ambientes propicios para el
fomento productivo, de manera que el crecimiento económico se revierta en desarrollo local.
__EJEMPLO
Un alcalde de un municipio mediano en Alemania, dedica hasta una tercera parte de su tiempo a resolver e impulsar los asuntos relacionados con la prestación
de servicios municipales en algún tipo de asociación o cooperación con otros
municipios.
__¡IMPORTANTE!
En el tema de delegación en la prestación de los servicios públicos, a pesar de
haber trasladado esta función a la asociación no deja de ser competencia directa del ente territorial, por lo cual es su deber asegurar la buena prestación
del servicio delegado, a través del seguimiento a dicha prestación.
9.4 Mecanismos de la participación
La democracia moderna además de representativa, busca consolidar la democracia participativa. El éxito de la gestión, en gran medida depende de la calidad de la
participación, razón por la cual es fundamental que las nuevas administraciones
[ 72 ]
apoyen los distintos mecanismos de participación comunitaria ciudadana y de la
sociedad civil, a través del fortalecimiento de los canales de comunicación e interacción de todos los actores presentes en el territorio, de forma que puedan
expresar sus intereses y concertar las estrategias de desarrollo para el municipio.
La Constitución Política y de manera particular la Ley 134 de 1994, además de las
diferentes leyes sectoriales, establecen una serie de mecanismos que permiten
que las comunidades tengan un papel proactivo frente a las decisiones públicas.
Entre ellos se destacan: los consejos municipales de planeación, las juntas adminis­
tradoras locales, las juntas de acción comunal, los comités de veeduría popular,
las asociaciones de usuarios, los consejos de política social, y los consejos municipales de desarrollo rural, ente otros. La tabla 15 resume los principales espacios
de participación, su finalidad y sus funciones, y su forma de actuación.
__¡IMPORTANTE!
Corresponde a cada alcalde fomentar la participación ciudadana, específicamente velar por la conformación de los comités de desarrollo y control social
por cada servicio público domiciliario. Si en el municipio se atienden menos de
2500 usuarios, se puede constituir un solo comité para todos los servicios68.
(68) Ley 142/94, Art. 62.
Tabla 15. Espacios de participación - finalidad y procedimiento
Espacios
Juntas de acción
comunal.
¿Para qué? (funciones)
¿Cómo actúa?
Actúan como forma primaria de organización
de las comunidades. Su objetivo es actuar
como gestoras, intermediarias y copartícipes
del desarrollo de su comunidad.
Asociación de vecinos con personería jurídica;
mínimo 60 afiliados en áreas urbanas y 25 en
rurales.
Comités de desarrollo y Aseguran la participación de los usuarios en la Se conforman a iniciativa de los propios
control social de
gestión y fiscalización de las empresas de
usuarios, suscriptores o suscriptores
servicios públicos.
servicios públicos.
potenciales de uno o más servicios públicos.
Los comités designan vocales de control por
cada servicio.
Juntas de vigilancia de
servicios públicos.
Velan por la prestación de los servicios
públicos domiciliarios cuando no se prestan
por una entidad descentralizada. Ejemplo: en
el municipio de El Antojo, el servicio de
acueducto no es prestado por una empresa
del municipio sino por una empresa privada o
por una empresa pública de otro municipio.
Pueden citar a empleados de las empresas
que vigilan para solicitarles informes.
Ponen en conocimiento de las autoridades las
anomalías en la prestación del servicio y su
administración.
Veedurías ciudadanas.1
Garantizan la transparencia y la no desviación
de los recursos públicos. Vigilan la gestión
pública y sus resultados –a nivel municipal–.
Conformada por convocatoria en medios de
comunicación. Pueden ser constituidas por las
organizaciones civiles. En pequeñas obras los
beneficiarios escogen a una persona como
veedor.
Consejo Municipal de
Desarrollo Rural.2
Organismo de concertación local entre
autoridades y comunidad, de todo lo
relacionado con el desarrollo rural.
Prioriza proyectos y participa en la formulación del Plan de Desarrollo Rural y el
Programa Agropecuario Municipal o regional.
Cuatro miembros en representación de las
autoridades y siete de las comunidades
rurales.
[ 73 ]
Espacios
Consejo Territorial de
Salud.3
¿Para qué? (funciones)
¿Cómo actúa?
Presta asesoría a la dirección local de salud en
la formulación de planes y estrategias
municipales en el área.
Hace seguimiento a la evaluación del Sisbén.
Integrado al menos por catorce personas
entre autoridades, gremios y comunidades
organizadas como usuarios de los servicios de
seguridad social en salud.4
Notas en el cuadro anterior:
(1) Ley 134 de 1994, Art. 100, Ley 563 de 2000 y Ley 850 de 2003.
(2) Ley 101 de 1993.
(3) Ley 100 de 1993, artículo 175. Decreto 1877 de 1994.
(4) Decreto 1877 de 1994 artículo 3.
__PARA TENER EN CUENTA
Es necesario que el Alcalde impulse la constitución de todos los medios de participación comunitaria. De lo contrario, podría ser investigado y sancionado
disciplinariamente
Los consejos territoriales de planeación municipal (CTPM)
Recuadro 6:
La Ley 152 de 1994 en el artículo 35, en el párrafo dice: “La dependencia de planeación de la correspondiente entidad
territorial prestará al respectivo Consejo, el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento.”; este apoyo debe entenderse no sólo como una asignación de recursos económicos sino también de apoyos
precisos como transporte cuando los consejeros lo requieren; ayudas didácticas que les permitan organizarse, realizar capacitaciones, talleres, facilidad de equipos de oficina y material de trabajo.
Los consejos territoriales de planeación, en el caso colombiano, son instancias de
carácter consultivo y espacios de participación comunitaria, tanto para la planificación como para el control social de las políticas de desarrollo económico, social,
cultural y territorial del municipio o el departamento, respectivamente.
Su misión es representar a las comunidades en los procesos de planificación. Son
la instancia de discusión del Plan de Desarrollo. Actúan durante todo el proceso de
la planeación: (1) en la formulación y aprobación del Plan, (2) en las modificaciones
y ajustes y (3) en el seguimiento y evaluación. En este sentido, los consejos territoriales de planeación tienen permanencia en el proceso de planificación local.
__¡IMPORTANTE!
Los consejos territoriales de planeación no deben convertirse en unidades
administrativas de los municipios, pues se puede romper su naturaleza de ins­
tancia de la sociedad civil. Para ello es suficiente que el municipio les preste
ayuda logística para el cumplimiento de sus tareas.
[ 74 ]
Recuadro 7: Principales funciones de los Consejos Municipales de Planeación
• Analizar y discutir el proyecto del Plan de desarrollo elaborado por la Secretaría de Planeación Municipal.
• Organizar y coordinar una amplia discusión sobre ese proyecto de plan.
• Absolver las consultas que formule la Administración o las demás autoridades de planeación durante la discusión
del proyecto del plan.
• Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del
plan.
•Conceptuar sobre el proyecto del plan de desarrollo.
• Emitir, por lo menos cada año, un concepto sobre la evolución, desarrollo y cumplimiento del plan de desarrollo.
• Cada año, en octubre, emitir un concepto sobre la correspondencia del proyecto de Presupuesto, en trámite en la
Alcaldía y el Concejo, con el plan de desarrollo.
• Emitir conceptos periódicos sobre la evolución de los programas, proyectos y, en general, sobre los avances del
plan de desarrollo.
•Desarrollar procesos continuos y sistemáticos de formación ciudadana sobre participación y planeación participativa.
•Preguntas sugeridas para emitir el concepto sobre el proyecto de Plan:
- ¿Las líneas principales del programa de gobierno presentadas por el ahora Alcalde, cuando era candidato, están
contenidas en el Plan?
- ¿Se realizaron acuerdos previos con la comunidad para definir objetivos, obras, metas del Plan?
- ¿Las propuestas realizadas en los foros o elaboradas por la comunidad fueron consideradas o incluidas en el Plan
de Desarrollo?
- ¿Son viables las estrategias propuestas para llevar a cabo el Plan con sus objetivos y metas? ¿Se pueden medir esas
metas?
[ 75 ]
Esta publicación se terminó de imprimir en
los talleres de la Imprenta Nacional
en el mes de octubre de 2007.