Aprendizajes para un Legado - Intranet TetraTech ARD Inc

Transcripción

Programa MIDAS de USAID
Aprendizajes para
un Legado
Componente de Pequeñas y Medianas Empresas
Aprendizajes para
un Legado
Componente de Pequeñas y Medianas Empresas
Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible -MIDAS- *
Brian D. Rudert
Director General
Natalia Arias Echeverry
Gerente Componente PYME
Francisco Bautista Calixto
Gerente Planeación
Victoria M Mulgannon M.Gerente Comunicaciones y Relaciones Externas
a.
* El Programa MIDAS fue operado por ARD Inc.
Sucursal Colombia bajo los términos del
Contrato No 514-C-00-06-00301-00.
Aprendizajes para un legado hace parte de la serie Competitividad Empresarial +
Inclusión Social, que la conforman cuatro libros y 33 videos, disponibles en
www.mapadecolombia.com.co.
Comité Editorial
Competitividad
Empresarial
+ Social
Inclusión
Victoria María del Castillo Mulgannon
Coordinación Editorial
Luis Eduardo Laverde Mazabel
Juan Manuel Uribe Robledo
Coordinación Técnica
Claudia Marcela Franco Rivera
María Cristina Mora Almario
Edición y Corrección de Estilo
Marisol Cano Busquets
Diseño y Concepto Gráfico
José David Baquero Venegas
Fotografía
USAID/Programa MIDAS
Impresión
Gráficas Colorama S.A.
www.graficascolorama.com
PBX: 247 7756
Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
-USAIDKen Yamashita Director de Misión
Nadereh Lee
Subdirectora de Misión
Margaret Enis
Directora Oficina de Consolidación, Medios de Vida y Ambiente
Amy Meyer
Subdirectora Oficina de Consolidación, Medios de Vida y Ambiente
David Cano
Oficial de Desarrollo Alternativo
Francisco González
Oficial de Programas Económicos
“Esta publicación fue posible gracias al apoyo del gobierno de Estados Unidos, a través de su Agencia para el
Desarrollo Internacional, USAID, bajo los términos del Contrato No 514-C-00-06-00301-00.
Las opiniones expresadas en este material son responsabilidad de sus autores y no representan las posiciones u
opiniones de USAID y/o las del gobierno de Estados Unidos de América”.
Tabla de Contenido
El Programa MIDAS de USAID
XI
Prólogo
XII
Introducción
XVII
Aprendizajes para un Legado
El modelo del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID y la gestión de proyectos
para pymes
3
Un modelo exitoso de la cooperación internacional
Autor
Oficina Nacional Programa MIDAS de USAID
Equipo colaborador
Adriana Rivera Arboleda
Fanny Hernández Flórez
Evey Johanna Hernández Gutiérrez
Regional Eje Cafetero Programa MIDAS de USAID
Patricia Osorno Villalba
Regional Suroccidente Programa MIDAS de USAID
VII
Cómo definir políticas público-privadas para
pymes con base en el efecto de las tecnologías de
gestión en su desempeño
69
El papel de la política pública para contribuir a la sostenibilidad
de las pymes en un mundo globalizado
Autores
Felipe Millán Constain
Director Regional Suroccidente, Programa MIDAS de USAID
Néstor Eduardo Muñoz
Economista, consultor Programa Midas de USAID
El toque MIDAS de la prosperidad colectiva
Desarrollo regional a través de la gestión por demanda de
proyectos productivos
Autores
Marco Sergio Cote Peña
Director de Investigación, profesional Programa MIDAS de USAID
Rafael Téllez Sánchez
Co-Director de Investigación, docente Universidad Industrial de Santander, UIS
Equipo colaborador
Liliana Patricia Bastidas Valderrama
Sergio Andrés Jaramillo Mesa
Mauricio Andrés Hoyos Jiménez
Profesionales Regional Antioquia, Córdoba, Chocó Programa MIDAS de USAID
Francisco José Mesa Salamanca
Juan Manuel Ramírez Pineda
Jorge Cortissoz Cabrera
Profesionales Regional Magdalena Medio, Santanderes, Boyacá Programa MIDAS de USAID
VIII
117
Construcción del capital social desde lo
productivo
171
A partir de la experiencia del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, recomendaciones de política para el
fortalecimiento de las relaciones empresariales e institucionales
sostenibles en Colombia
Autores
Óscar González Valencia
Néstor Muñoz
Consultor componente PYME Programa MIDAS de USAID
IX
X
El programa MIDAS de USAID
La Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional,
USAID, es la principal agencia gubernamental responsable de la administración
y financiación de los programas de asistencia social, económica y humanitaria
del gobierno de Estados Unidos a nivel mundial.
En Colombia (2006-2010), USAID a través de su programa Más Inversión
para el Desarrollo Alternativo Sostenible, MIDAS, en conjunto con la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción
Social,, trabajó por el fortalecimiento sostenible de fuentes de ingresos y
empleos lícitos con el sector privado y por el crecimiento económico de los
colombianos.
El Programa MIDAS de USAID a través de tres de sus componentes
productivos: Agronegocios, Pequeñas y Medianas Empresas, y Bosque Natural
y Plantaciones Forestales, apoyó 287.000 familias, generó más de 258.000
empleos que mejoraron la calidad de vida de población vulnerable; fortaleció
la capacidad productiva y comercial de más de 18.000 pequeñas y medianas
empresas; apoyó la siembra de más de 160.000 nuevas hectáreas de diversos
productos y contribuyó con el manejo y conservación de más de 113.000
hectáreas de bosque natural. Con el área de Políticas Públicas, promovió
reformas a la política económica, fortaleció la institucionalidad buscando
aumentar la competitividad del país y apoyó a más de 500.000 colombianos al
favorecer el acceso de poblaciones vulnerables al micro crédito.
XI
XII
Prólogo
Durante cinco años comprendidos entre 2006 y 2010 el componente de
Pequeñas y Medianas Empresas -CPYME- del Programa MIDAS de USAID ha
tenido el privilegio de apoyar a más de 231.000 familias colombianas en su
sueño de construir un futuro más próspero, en un marco de paz y legalidad.
Buscábamos contribuir al florecimiento de las capacidades productivas y
competitivas del tejido empresarial con actividades de asistencia técnica a
empresas individuales o grupos asociativos que tuvieran la disposición de
efectuar procesos de expansión que se reflejaran luego en incrementos en
ventas y en empleos sostenibles como mecanismo para generar fuentes
alternativas lícitas de ingreso.
En el CPYME invertimos 24 millones de dólares y ejecutamos más de 470
proyectos en 25 sectores económicos y 600 municipios del país. Como
resultado, logramos generar 171.000 empleos, beneficiar 231.000 familias con
más y mejores ingresos y crear y fortalecer más de 18.000 micro, pequeñas y
medianas empresas urbanas y rurales. No sólo superamos las metas propuestas,
sino que desarrollamos un modelo para la gestión de proyectos; una buena
práctica que transferimos a seis entes territoriales, los cuales actualmente
tienen 43 proyectos en marcha financiados con sus propios recursos con
miras a generar empleo y mejorar la competitividad de sus regiones.
El modelo desarrollado por el CPYME se apoya en un conjunto de actores
regionales y alinea sus incentivos para que trabajen en pro de un desarrollo
económico incluyente construido desde el bienestar y progreso del pequeño
empresario. Debe señalarse que las personas e instituciones que intervinieron
en cada proyecto cumplieron a cabalidad con la función a su cargo, y asumieron
los roles y las responsabilidades que les correspondían.
Los proveedores de proyectos, porque sin su colaboración y apoyo
permanente habría sido imposible identificar tantas posibilidades, en lugares
frecuentemente remotos, y haber formulado tal cantidad de propuestas de
manera precisa y acertada.
Los proveedores de servicios de consultoría, porque interpretaron
correctamente las necesidades de los empresarios y productores y las
tradujeron en excelentes respuestas y soluciones. Los integrantes del equipo
del componente PYME del Programa MIDAS de USAID en Bogotá y en sus
XIII
seis oficinas regionales, porque no sólo hicieron una labor extraordinaria en
la difusión del Programa sino porque lograron que los proyectos a su cargo
fueran implementados con éxito e integridad. Otras entidades, públicas y
privadas, como gobernaciones, alcaldías, agencias de desarrollo, asociaciones
de productores, gremios, empresas ancla, fundaciones y la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, tuvieron
asimismo una gran relevancia al apoyar los proyectos y al asumir con frecuencia
parte de la cofinanciación necesaria e imposible de cubrir por los mismos
productores debido a sus precarias condiciones.
Sin duda, fue en el éxito de cada proyecto, donde se construyó el notable
resultado del Programa. La suma de logros ha sido el triunfo del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID. Por eso es que desde este componente;
cada proyecto es una historia de satisfacción, una historia de logros alcanzados
y metas conseguidas.
Esta experiencia nos ha permitido generar un conocimiento a partir del cual
es posible afirmar que con un modelo de gestión proyectos productivos
como el desarrollado por el componente se puede contribuir, de forma
contundente a alcanzar importantes logros para el país, entre los que se que
queremos resaltar:
•
Generar desarrollo económico y humano desplazando las
actividades ilícitas.
•
Construir competitividad desde el pequeño empresario rural y
urbano.
•
Fomentar la formalización empresarial y laboral en beneficio del
aparato productivo.
•
Alcanzar avances significativos en la calidad de vida y superación de
las condiciones de pobreza.
•
Lograr que las regiones y sus gobiernos locales gestionen
proactivamente su propio desarrollo.
Estamos convencidos de que mediante la promoción de alianzas públicoprivadas, negocios inclusivos y la implementación de prácticas efectivas de
responsabilidad social empresarial, es posible promover competitividad
empresarial con inclusión social. Estos dos objetivos no tienen por qué ser
excluyentes.
Queremos compartir estos y otros aprendizajes con quienes tienen
la posibilidad de aprovechar nuestra experiencia y desde su campo de
responsabilidad aplicarla y enriquecerla en beneficio de Colombia.
XIV
Nuestra serie Competitividad Empresarial + Inclusión Social constituye el
mejor testimonio de las historias de un país que se transforma. La conforman
cuatro libros y 33 videos de los cuales sus protagonistas son miles de
beneficiarios de nuestros proyectos, anónimos casi siempre, cuyas historias,
publicadas o no, merecen ser contadas y reconocidas como ejemplo a seguir.
Gerente Componente PYME Subgerente Componente PYME
XV
XVI
Introducción
En el año 2006, el equipo del componente PYME del Programa MIDAS
de USAID, recibió de la Agencia del gobierno de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional, USAID, y del Gobierno colombiano un enorme
reto: contribuir a mejorar la competitividad del aparato productivo del país,
a través del apoyo al pequeño productor rural y la micro, pequeña y mediana
empresa impulsando la generación de empleo e ingresos, con el fin mejorar
el bienestar y la calidad de vida de la población y así quitarle espacio a las
actividades ilícitas. Este reto venía acompañado de ambiciosas metas.
Frente al desafío, el equipo empezó la selección del grupo humano que
lideraría el proceso de diseñar y montar un modelo de gestión de proyectos
que le permitiera responder con excelencia. Los resultados superaron las
expectativas y en menor tiempo del esperado el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID, que también se conoce como CPYME, pudo
certificar el cumplimiento de la totalidad de sus metas contractuales. Esto
le dio el privilegio de asumir, durante 18 meses, una profunda tarea de
gestión del conocimiento, parte de cuyos resultados se materializan en la
serie Competitividad Empresarial + Inclusión Social de la cual hace parte este
libro.
El proceso de gestión del conocimiento permitió comprender que el principal
elemento diferenciador del CPYME fue un modelo innovador, una manera
particular de hacer las cosas. Sus fortalezas, además, llevaron al convencimiento
de que podría convertirse en una buena práctica de política pública.
Lo anterior se evidenció en la evaluación de impacto del Programa MIDAS
de USAID, realizada por la firma Econometría SEI, en la que se expresa:
“Con relación al componente PYME del Programa MIDAS de USAID, la
evaluación de impacto encontró que el enfoque de intervención del CPYME,
concentrándose en capacitación y asistencia productiva y empresarial,
permeada por buenas prácticas ambientales, fue adecuado y obtuvo impactos
estadísticamente significativos en el ingreso esperado de los hogares, en
prácticas administrativas, contables, ambientales y en prácticas de control de
calidad de los beneficiarios (…). Como consecuencia del cambio en buenas
prácticas ambientales y expectativas de ingreso futuro, los hogares beneficiarios
del CPYME perciben una mejor seguridad alimentaria. Adicionalmente,
el CPYME como enfoque, aprovechó las dinámicas existentes y el interés
XVII
del sector privado en apalancar proyectos que de otra forma se hubieran
demorado más en ejecutarse y tendrían menores niveles de sostenibilidad.
Así, reforzó el impacto sobre expectativa de ingreso futuro en la medida que
ofrece estabilidad de la intervención a los beneficiarios”.
Por otro lado, el economista Jorge Hernán Cárdenas, de la firma Oportunidad
Estratégica, en el documento Memorando sobre la sostenibilidad, afirma: “el
programa fue altamente exitoso en varios aspectos: (i) impacto del programa
en empleo y revitalización de producción; (ii) desarrollo de servicios de
consultoría, en regiones donde tradicionalmente había limitaciones en este
campo; (iii) respuesta de Proveedores de Proyectos y conformación de una
amplia red de Proveedores de Proyectos ; (iv) tener una red de Proveedores de
Proyectos con competencias diversas y diversificadas (…); (v) total flexibilidad,
pues el modelo funcionó bien con asociaciones, poblaciones vulnerables y
pymes; (vi) interés posterior de las autoridades en las regiones donde operó el
programa para examinar formas de continuidad del mismo; (vii) interés de las
autoridades nacionales en el modelo, en el caso concreto de Fomipyme y del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras expresiones de apoyo.
(…) el programa fue exitoso de manera multidimensional: produjo el impacto
productivo; funcionó en la parte institucional; dinamizó la construcción de
competencias para el desarrollo productivo en instituciones líderes de cada
región –sus Proveedores de Proyectos y los Proveedores de Servicios de
Consultoría– y propició diversas e innovadoras alianzas y encuentros entre
Proveedores de Proyectos y asociaciones productivas”.
En consecuencia, es claro que el modelo del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID permite el diseño e implementación exitosos de políticas
públicas desde el apoyo a proyectos productivos del pequeño empresario y
productor. En particular, el presente libro profundiza en análisis econométricos
y estadísticos a partir de los cuales se puede afirmar, y con un fundamento
estadístico, lo siguiente:
a. Las intervenciones de corto plazo y/o en fases, a través de la
transferencia de tecnologías de gestión al pequeño empresario
o productor, producen resultados significativos en el bienestar y
calidad de vida de los beneficiarios. La efectividad de la intervención
está asociada a la combinación de tecnologías aplicadas y a su
correspondencia con los objetivos de la intervención.
b. El apoyo a iniciativas productivas del pequeño empresario o
productor es una enorme oportunidad de construcción de capital
social, dado que es la institucionalidad en la cual siente que mejor y
de manera más cercana están representados sus intereses.
c. Este modelo facilita a las regiones capturar de manera eficaz la
demanda y las dinámicas productivas de sus empresarios y asumir
un rol más profundo y determinante en su propio desarrollo
XVIII
económico, posibilitando escenarios de desarrollo endógeno,
generación de ingresos y superación de la pobreza.
d. El modelo permitió alinear a los actores y sacar lo mejor de cada
uno de ellos en pro de un desarrollo económico incluyente, que se
construyó desde el bienestar y progreso del pequeño empresario y
productor. Pero resulta evidente que el crecimiento empresarial y la
formalización son un proceso que, además, requiere un seguimiento
especializado, profundo y cercano.
Estas son algunas de las lecciones aprendidas más importantes. La experiencia
ha permitido demostrarlas de manera robusta. Hoy quedan, en este libro, a
disposición de quienes pueden enriquecerlas por el bien de Colombia. Estos
son nuestros aprendizajes para un legado.
Finalmente, este libro lo conforman cuatro documentos. El primero, El modelo
del componente PYME del Programa MIDAS de USAID y la gestión de proyectos
para pymes, tiene el objetivo de mostrar cómo los recursos de la cooperación
internacional fueron utilizados localmente de manera eficiente y eficaz y que
a través del componente PYME del Programa MIDAS de USAID se concibió
un modelo –que se explica aquí con detalle– orientado a obtener resultados
exitosos, además de ser fácilmente adaptable para ser utilizado por una
variedad de entidades de gobierno, nacionales o locales, e incluso privadas o
no gubernamentales, con el fin de orientar y canalizar los recursos existentes
para desarrollo económico y empresarial de manera estratégica, eficaz y ágil
y para hacer una eficiente administración de proyectos.
El segundo texto, Cómo definir políticas público-privadas para pymes con base
en el efecto de las tecnologías de gestión en su desempeño, explica cómo la
experiencia del componente PYME del Programa MIDAS de USAID permite
comprender mejor el desempeño de las empresas y renovar el abordaje con
el cual se diseñan e implementan políticas públicas, privadas y de cooperación
internacional de apoyo a las pequeñas y medianas empresas en función
de mejorar su contribución a la reducción de la pobreza y el desarrollo
económico del país en el marco de los avances del proceso globalizador, la
revolución de las tecnologías de la información y comunicaciones, TIC, y los
métodos y tecnologías de gestión. El trabajo precisa cómo este tipo de política
evidencia un mayor impacto cuando se basa en una combinación adecuada
de tecnologías de gestión (integralidad de la transferencia de conocimiento),
abarca un mayor número de empresarios apoyados (asociatividad) y cuando
el proyecto moviliza mayores recursos (escala).
El tercer documento, Desarrollo regional a través de la gestión por demanda
de proyectos productivos, propone una argumentación lógica que permite
recomendar la aplicación de un modelo de gestión por demanda de proyectos
productivos, que potencia el desarrollo endógeno y posibilita la inclusión
territorial en las dinámicas regionales, nacionales e internacionales del
XIX
desarrollo. Mediante sinergias público-privadas, de productores y academia
como pilares de desarrollo endógeno, en procura del fortalecimiento
empresarial a través de la asistencia técnica otorgada a los beneficiarios del
modelo, se inducen cambios culturales con mejoramiento de la calidad de
vida de la población, en el marco de una política pública descentralizada.
El cuarto material, Construcción del capital social desde lo productivo, describe
los impactos sobre el capital social y el desarrollo humano en Colombia,
producto de la implementación del modelo operativo del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID y la experiencia acumulada en sus
cuatro años de operación en el país. El contenido desarrollado pretende dar
respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Cómo las relaciones sinérgicas del
modelo de gestión de proyectos desarrollado por el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID influyen y refuerzan el capital existente? y ¿cómo
esto impacta el desarrollo económico y humano de los empresarios y las
comunidades apoyadas? Como resultado de la experiencia acumulada en
cuatro años de operación y de los análisis econométricos de los resultados
de los proyectos, se presentan recomendaciones de política para mejorar el
desarrollo empresarial y humano de comunidades, mediante la implementación
y consolidación de vínculos entre empresarios y/o instituciones en un
contexto de confianza y cohesión social.
XX
Aprendizajes para un Legado
RESUMEN
Con el apoyo de la Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional, USAID, el programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo
Sostenible, MIDAS, en Colombia diseñó e hizo uso de un modelo de gestión
de proyectos focalizado en la expansión y/o el fortalecimiento de pequeñas
empresas, urbanas y rurales. El modelo se centra en la gestión exitosa y ágil
de proyectos y en una canalización estratégica de los recursos humanos,
financieros e institucionales, especialmente en el nivel local. Los propósitos
de propiciar un desarrollo alternativo y una mayor cultura de la legalidad,
incrementar la productividad de las empresas y mejorar su competitividad,
se cumplieron.
Entre 2006 y 2010 el componente apoyó 470 proyectos de asistencia técnica
en 600 municipios de 20 departamentos; con más de 24 millones de dólares
provenientes de USAID, se beneficiaron más de 18.000 pequeñas firmas y
unidades productivas urbanas y rurales, las cuales crearon o consolidaron
más de 171.000 empleos directos y dieron una solución de ingresos a más
de 231.000 familias. Todas las metas del programa se cumplieron en menor
tiempo del esperado mientras que el modelo utilizado se ha transferido a
varias entidades nacionales y regionales.
Los resultados demuestran que programas apoyados por la cooperación
internacional, cuando son bien manejados y orientados, pueden tener gran
éxito a la vez que ser transferidos posteriormente para ser utilizados por
otras entidades sin perder su efectividad, dando además sostenibilidad a los
esfuerzos finitos que realiza la cooperación internacional.
2
El modelo del componente PYME
del Programa MIDAS de USAID
y la gestión de proyectos
para pymes
Un modelo exitoso de la cooperación
internacional
Autor
Equipo colaborador
Regional Eje Cafetero Programa MIDAS de USAID
Regional Suroccidente Programa MIDAS de USAID
3
1. INTRODUCCIÓN
Como parte de su programa de Desarrollo Alternativo, el gobierno de
Estados Unidos, a través de su Agencia para el Desarrollo Internacional,
USAID, firmó un contrato con un consorcio compuesto por organizaciones
locales e Internacionales para implementar en Colombia el Programa MIDAS,
Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible, el cual trabajó con
los lineamientos del gobierno de Colombia en conjunto con la Agencia
Social.
El Programa MIDAS de USAID es por tanto un programa dirigido a generar
y fortalecer fuentes sostenibles de ingresos y empleos lícitos en el sector
privado y, a su vez, a fomentar el crecimiento económico y la competitividad
del sector productivo. Se enmarca así dentro del concepto de Desarrollo
Alternativo, el cual se entiende como un conjunto de procesos orientados a
fortalecer una base económica legal, en lo regional y lo nacional, al focalizarse
en generar condiciones económicas sostenibles y oportunidades de empleo
legales y productivas; lo anterior, en conformidad además con el uso apropiado
de los recursos ambientales y el potencial económico, político y social de
cada comunidad.
Para lograrlo, apoyó proyectos y beneficiarios a través de la provisión de
asistencia técnica a las iniciativas productivas. De este tipo de actividades
hacen parte el acompañamiento técnico, la capacitación y el entrenamiento, la
estructuración técnica y financiera de los proyectos en su etapa de desarrollo
y la construcción de capital social que potencia alianzas productivas.
El Programa MIDAS de USAID tuvo tres componentes de desarrollo de
negocios: Agronegocios, Forestal comercial y Pequeña y mediana empresa, los
cuales se apoyaron entre sí para el logro de sus objetivos y metas; también
contó con un componente de Política, el cual desarrollaba reformas dirigidas a
fortalecer el crecimiento económico del país y sus regiones, y al mejoramiento
de la competitividad de su economía.
En particular, el componente PYME del Programa MIDAS de USAID (CPYME
como también se utilizara en el presente documento) contribuyó al desarrollo
de las capacidades productivas y competitivas del tejido empresarial, utilizando
para ello un modelo operativo diseñado internamente, el cual demostró ser
exitoso para los propósitos definidos. De modo especial, logró un éxito
notable en dar apoyo a pequeñas empresas y pequeñas unidades productivas
urbanas y rurales asociadas, al desarrollo de las capacidades empresariales,
organizacionales y productivas de estos empresarios y productores y, de
manera muy específica, a poblaciones vulnerables, incluyendo entre estas a
personas en situación de desplazamiento o tradicionalmente excluidas, como
las afrodescendientes.
4
El modelo desarrollado por CPYME operó por demanda continua, atendió
un alto volumen de iniciativas de desarrollo empresarial, mantuvo una
operación descentralizada y fue ágil y flexible en la evaluación, aprobación e
implementación de las iniciativas para el desarrollo empresarial.
Este documento tiene como principal finalidad demostrar que los recursos de
la cooperación internacional han sido utilizados localmente de manera eficiente
y eficaz y que su resultado, un modelo concebido y utilizado para obtener
resultados exitosos, puede además ser fácilmente adaptado y utilizado por
una variedad de entidades de gobierno, nacionales o locales, e incluso privadas
o no gubernamentales, para orientar y canalizar los recursos existentes para
el desarrollo económico y empresarial de manera muy estratégica, eficaz y
ágil y para hacer una eficiente administración de proyectos.
Por sus condiciones y los elementos que lo constituyen y que pueden
adaptarse, es factible que el modelo sea asimismo de una utilidad crucial para
ofrecer a poblaciones desesperanzadas una oportunidad única en sus vidas de
lograr una inclusión social y económica y generar dinámicas positivas hacia un
mayor desarrollo sostenido y sostenible.
Este documento tiene como principal finalidad demostrar que los
recursos de la cooperación internacional han sido utilizados localmente
de manera eficiente y eficaz y que su resultado, un modelo concebido
y utilizado para obtener resultados exitosos, puede ser fácilmente
adaptado y utilizado por una variedad de entidades de gobierno,
nacionales o locales, e incluso privadas o no gubernamentales.
En otros términos, con el modelo, y de paso con la intervención realizada a
través de él, además de cumplir los propósitos contractuales establecidos,
se logró mejorar el bienestar de poblaciones muy pobres y alejadas, se les
generó una esperanza y un sentido de futuro, y se les brindó el acceso a una
mayor cantidad de oportunidades, que de otro modo escasamente hubieran
podido tener.
Este documento busca, adicionalmente, hacer parte del debate que desde
tiempo atrás se está dando en torno al uso, utilidad y beneficios de los
recursos provenientes de la cooperación internacional. Se parte de la base de
que el modelo CPYME y su operación han tenido éxito, ambos derivados de la
cooperación internacional provista por la USAID a Colombia; esta aseveración
se sustenta en que se alcanzaron todas las metas, incluso en un menor tiempo
del pactado, y en que existen resultados gratamente sorprendentes que así lo
demuestran, soportados en datos y en evidencias obtenidas de los proyectos
y de los mismos beneficiarios.
5
El trabajo realizado puede incluirse dentro de lo que William Easterly
denomina como un modelo realizado por “buscadores”1, es decir, por quienes
en primer lugar definen un propósito y una población objetivo y, con base en
ellos, estudian y diseñan una manera de intervenir, un modelo de actuación,
antes de empezar a actuar.
Adicionalmente, el modelo se ajustó a diversas necesidades y solicitudes,
demostrando una gran flexibilidad. El proceso final fue llevarlo a otros,
pudiendo demostrar sus capacidades de adaptación y el uso por diferentes
núcleos, énfasis e intereses de desarrollo.
2. EL DEBATE SOBRE LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL Y SU CONTEXTO
En los últimos años se ha presentado un profundo debate en torno a la
utilización de los recursos y a los beneficios de dichos recursos para programas
previstos o provistos por las agencias de cooperación internacional, casi
siempre de común acuerdo con el gobierno receptor, para promover un
mayor desarrollo y bienestar en aquellas regiones o comunidades donde éste
ha sido elusivo.2 Aunque la controversia sobre la efectividad de la asistencia
internacional se ha dado por muchos decenios, ha sido un debate en gran
medida circunscrito a integrantes de la comunidad académica, universidades,
institutos de investigación, centros de pensamiento y entidades similares de
los países desarrollados. En ocasiones, no obstante, han participado también
miembros de las agencias de desarrollo y de cooperación internacional, casi
siempre cuando se sienten atacados y se ven en la necesidad de defender su
actividad.
1
En la introducción al libro Reinventing Foreign Aid (2008, MIT Press), William Easterly, editor del mismo,
presenta dos filosofías alternativas sobre la cooperación internacional. Una se refiere a quienes hacen
una especie de planeación central, por adelantado, sobre lo que deben ser los programas y el uso de los
recursos que se reciben. A estos los llama planners y ya saben todo. En otra orilla están quienes son más
humildes y reconocen su desconocimiento sobre lo que los demás necesitan; se encuentran en permanente
búsqueda de una oportunidad para resolver un problema a partir de una realidad y de su contacto con los
necesitados. Una vez la encuentran y la resuelven, buscan maneras de ampliar su solución (scale up).A estos
los llama searchers. Considera que existen pocos y poco son tenidos en cuenta. Si así fuera, la cooperación
internacional (foreign aid) podría ser mucho más útil y benéfica.
2
Algunos libros y autores representativos de este debate, pocos con traducción al español y sin ser
un listado exhaustivo, son: William Easterly, como autor o editor: En busca del crecimiento, andanzas y
tribulaciones de los economistas del desarrollo (Antoni Bosch editor, 2001); The White Man’s Burden, Why the
Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good (Penguin Books, 2006); Reinventing Foreign
Aid (The MIT Press, 2008). Abhijit Vinayak Banerjee, ed.: Making Aid Work (The MIT Press, 2007). Roger
C. Riddell: Does Foreign Aid Really Work? (Oxford University Press, 2008). Dambisa Moyo: Dead Aid: Why
Aid is Not Working and How There is a Better Way for Africa (Farrar, Straus and Giroux, 2009). James Manor,
ed.: Aid That Works, Successful Development in Fragile States (The World Bank, 2007). Indermit S. Gill y Todd
Pugatch, ed.: A la vanguardia del desarrollo, reflexiones desde el Banco Mundial (Banco Mundial, 2005). Dichter,
Thomas W.: Despite Good Intentions, Why Development Assistance to the Third World Has Failed (University of
Massachusetts Press, 2003).
6
Las críticas, en términos generales, alegan que estos recursos han aumentado
las burocracias de los gobiernos (donantes y receptores), han perpetuado
malos gobiernos, enriquecido unas élites en los países pobres o, simplemente,
se han perdido. Los críticos fundamentan sus apreciaciones en que aún existe
una amplia pobreza en África y el sureste asiático a pesar de la sustancial
ayuda a través de muchos años. A su manera de ver, estos programas
deben ser reformados de modo dramático, recortados sustancialmente o
completamente eliminados. Jeffrey Sachs, Nicholas Stern y Joseph Stiglitz,
entre otros, defienden la asistencia internacional y aunque reconocen que ha
habido errores, también deben estimarse grandes reducciones en pobreza y
aumento en el crecimiento de muchos países; consideran que muchas de las
debilidades tienen que ver más con los países donantes que con los receptores
pues a menudo la asistencia se va hacia países aliados más que hacia satisfacer
necesidades de desarrollo. Dicen, finalmente, que en los últimos 40 años se ha
dado una sustancial reducción de pobreza en un gran número de países y que
los indicadores en educación y salud durante ese mismo período han sufrido
cambios sustanciales, subiendo más rápido que en cualquier otro período de
40 años de la historia del mundo.3
Aunque la controversia sobre la efectividad de la asistencia internacional
se ha dado por muchos decenios, éste ha sido un debate en gran medida
circunscrito a integrantes de la comunidad académica, universidades,
institutos de investigación, centros de pensamiento y entidades similares
de los países desarrollados.
La evidencia existente es suficiente para demostrar que hay razón en ambos
lados pero, también, que ambos evitan entregar una apreciación más integral
sobre el tema, lo que podría traducirse en una apreciación más objetiva, que
no refleje solamente sus intereses. Los problemas con los recursos de la
cooperación internacional no pueden ocultar avances importantes en muchas
áreas, en un sinnúmero de países; tampoco estos avances pueden ocultar
que muchos recursos de la cooperación internacional dirigidos a mejorar
la calidad de vida de la población y a fomentar su desarrollo, se han perdido
irremediablemente.
2.1. Contexto del debate
Es posible apreciar este último debate como resultado de lo que podría
denominarse una crisis en el sistema internacional de ayudas, cuyas raíces
3
Radelet, Steven, Michael Clemens & Rikhil Bhaynani (2005). “Aid and Growth”, Finance & Development,
Quarterly Magazine of the IMF; September 2005,Volume 42, Number 3.
7
no se centran sólo en dudas sobre su funcionalidad como instrumento de
apoyo al desarrollo sino, también, en cambios en el entorno internacional.
En este retroceso han influido factores provenientes de tres grandes áreas:
los cambios habidos en el sistema de relaciones internacionales, los cambios
en la doctrina y en las estrategias de desarrollo de muchos países en los
últimos años y las implicaciones derivadas de los resultados de los estudios
encargados de evaluar la eficacia de esta cooperación. Además, los donantes
(países, agencias) han sufrido un fuerte desgaste y en los beneficiarios se ha
venido generando una actitud de desánimo; estos últimos reclaman más que
recursos de asistencia, cambios estructurales y tratamiento más equitativo
de los países industriales, como una efectiva apertura de mercados, la
transferencia amplia de tecnologías y una mayor inversión proveniente de
esos mismos países.
Cambios en el sistema de relaciones internacionales. “Las políticas de ayuda
externa y la Cooperación Internacional para el Desarrollo han sido uno de
los elementos constitutivos del sistema internacional de posguerra, e incluso
un rasgo histórico singular del mismo. Antes de 1945, las políticas de ayuda no
existían como tales”.4
Aunque nos hallamos entonces ante un fenómeno relativamente nuevo en la
historia de las relaciones internacionales, las actuaciones de la cooperación
deben situarse en el marco más amplio de las relaciones internacionales,
entendiéndolas como una de sus consecuencias. Entre los procesos más
significativos de esas relaciones, el de globalización es quizás el más cercano
a nuestra realidad actual; la apertura e integración de los mercados supuso
en los donantes que el mercado era capaz por sí mismo de promover el
desarrollo y llevó a las entidades bilaterales y multilaterales a ajustar sus
esfuerzos financieros en ese sentido. Con el transcurrir del tiempo, las
políticas de apertura desencadenaron un mundo más rico pero más desigual,
consecuencia que hoy en día tiene en máxima alerta a los donantes de todo
el mundo. Esta situación ha venido siendo analizada y en muchos casos ha
obligado a reestructurar las políticas de apoyo a muchas sociedades y países.
Cambios en la doctrina y estrategias para el desarrollo. En las últimas décadas
se ha producido un cambio notable en la forma de entender el proceso
de desarrollo; han aparecido nuevas visiones del desarrollo e innumerables
teorías y propuestas y, con ellas, nuevas formas de entender la ayuda a
ese desarrollo. A principios del decenio de los setenta, la política de ayuda
estaba fundamentada en una visión economicista, basada en esencia en la
importancia de crear o fortalecer las capacidades productivas de cada país;
esto es, la dimensión clave del problema del subdesarrollo era de naturaleza
predominantemente económica. Con el transcurrir del tiempo, la concepción
Sanahuha Perales, José Antonio (2001): “Del interés nacional a la ciudadanía global: la ayuda al desarrollo
y las transformaciones de la sociedad internacional” en M. Gómez Galán y J.A. Sanahuha (Coord.) (2001),
La cooperación al desarrollo en un mundo en cambio. Perspectivas sobre nuevos ámbitos de intervención. Madrid,
Cideal, pág. 51-128.
4
8
de desarrollo ha sufrido importantes e interesantes cambios, en especial con
la consolidación del concepto de “desarrollo humano” acuñado por Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.
Así como los conceptos de desarrollo y las variables e indicadores para
medirlo han cambiando, los protagonistas responsables del mismo también lo
han hecho, obteniéndose una visión más equilibrada del papel que los agentes
públicos y privados deben desempeñar. En términos muy claros, se pasó a
caracterizar el desarrollo como un proceso de ampliación progresiva de las
oportunidades y capacidades de las personas, individual y colectivamente.
Esto se resume en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Cambios en las teorías del desarrollo: Aspectos de la
fundamentación5
ÁMBITO
CONCEPCIÓN PRETÉRITA
NUEVA VISIÓN DEL DESARROLLO
Concepción
Desarrollo como ampliación
de capacidades productivas.
Desarrollo como ampliación de capacidades
productivas y opciones de las personas.
Justificación
El desarrollo se asocia con
una ampliación de los niveles
de eficiencia y de bienestar
material.
El desarrollo se asocia al ejercicio efectivo de los
derechos humanos civiles, políticos, sociales y
culturales.
Naturaleza
Estadio diferenciado: países
desarrollados frente a
subdesarrollados.
Proceso continuado de realización.
Dimensión económica
como elemento central del
desarrollo.
Visión Plural:
 Crecimiento económico.
 Equidad social.
 Democracia y participación global.
 Sostenibilidad ambiental, etc.
Capital físico (Ahorroinversión).
Visión plural del capital:
 Capital físico.
 Capital humano.
 Capital social.
 Capital natural.
Protagonismo del Estado.
Co-protagonismo de:
 Estado.
 Sector privado.
 Sociedad civil.
Dimensiones
Variables
relevantes
Actores
1.
Políticas
2.
3.
Intervencionismo
estatal.
Reserva frente al
mercado.
Voluntarismo
social.
 Estabilidad macro como requisito.
 Inserción internacional.
 Espacio para el fundamento de
mercados.
 Fortalecimiento institucional.
 Cohesión social.
Fuente: Elaborado por el equipo de trabajo, 2009.
5
Ibíd.
9
La eficacia de la ayuda al desarrollo. Se presenta el argumento de que la ayuda es
sustitutiva –al menos en parte– del ahorro nacional, que genera distorsiones
en los mercados internos del país que la recibe, promueve la hipertrofia de su
sector público, estimula el consumo en perjuicio de la inversión y contribuye
a ocultar la percepción que los agentes nacionales tienen acerca del esfuerzo
requerido para promover el desarrollo. Se deriva de lo anterior, sostienen
entonces, que el efecto global neto puede ser más perjudicial que beneficioso,
deslizando al receptor hacia la dependencia del exterior. Otros argumentos se
refieren a la baja cuantía de la ayuda con muy pocos efectos dinámicos sobre
el beneficiario y que, a cambio, contribuye a encubrir el carácter dominante y
desequilibrado de las relaciones económicas internacionales.
Como se ha mencionado, y más allá de la utilidad de las advertencias, las
posiciones se han vuelto extremas, a favor y en contra, siendo incapaz cada una
de respaldar sus argumentos con pruebas solventes. También ha contribuido
a mantener estas opiniones discrepantes el escaso poder concluyente de los
estudios agregados que miden el impacto de la ayuda.
Se ha buscado investigar el efecto que la ayuda internacional tiene sobre
el crecimiento, la capacidad inversora, la posibilidad de ahorro y el nivel de
pobreza de la economía receptora. En particular, los estudios realizados sobre
el impacto de la ayuda al desarrollo revelan una debilidad marcada entre la
ayuda y la tasa de crecimiento del país receptor, así como entre la ayuda y la
reducción efectiva de la pobreza.
La discusión ha girado básicamente en torno a tres grandes temas: las
mejores prácticas y la orientación de los programas para hacer uso
eficiente y eficaz de los recursos, la calidad de los receptores centrales
para evitar que los recursos se desvíen hacia actividades no incluidas
en los programas y la importancia de rendir cuentas a los ciudadanos
del lugar donde se originan los recursos.
Dadas las dificultades que entraña medir con precisión el efecto agregado de la
ayuda, los resultados de estos estudios deben tomarse con cierta cautela. No
obstante, el hecho de que todos apunten en la misma dirección, subrayando el
reducido impacto sobre el beneficiario, contribuye a dotar a sus conclusiones
de una mayor consistencia.Y obligan a reconsiderar la orientación de la ayuda,
con el objeto de mejorar su eficacia.
2.2. Efectos del debate
La polémica presentada ha puesto, en fin, a las agencias de cooperación,
bilaterales y multilaterales, así como a sus programas, en el ojo del huracán.
10
Personas influyentes han empezado ya a inquirir por el uso de esos recursos;
en Estados Unidos, por ejemplo, algunos congresistas han empezado a ser
requeridos por sus electores para que les rindan cuentas en estos temas.
La discusión ha girado básicamente en torno a tres grandes temas. Primero,
sobre las mejores prácticas y la orientación de los programas para hacer uso
eficiente y eficaz de los recursos. Segundo, sobre la calidad de los receptores
centrales para evitar que los recursos se desvíen hacia actividades no
incluidas en los programas. Tercero, sobre la importancia de rendir cuentas a
los ciudadanos del lugar donde se originan los recursos.
Quienes han propuesto la discusión sostienen que la asistencia para el
desarrollo dada en los últimos 60 años ha fracasado. Y no solamente ha
fracasado sino que, con demasiada frecuencia, sus resultados han hecho más
daño que bien entre las sociedades donde se ha dado. Entre sus principales
argumentos está el bajo impacto sobre las dinámicas de desarrollo de largo
plazo de esos países; los programas definidos no han generado dinámicas
endógenas positivas ni económicas, ni sociales, ni políticas, ni de gobierno.
Cuando se habla de algún impacto significativo, este fue efímero, no perdurable
ni sostenido en el tiempo; es preciso indicar que con frecuencia se excluyen de
esta discusión los programas que apoyan la salud, especialmente la vacunación
y la educación para la salud.
Se indica, asimismo, la gran dependencia que entidades y gobiernos receptores
se generan a sí mismos en estos recursos, y que muy poco se ha logrado en
el empoderamiento de las sociedades para avanzar de manera autónoma y
endógena en solucionar sus problemas. También se enfatizan los altos niveles
de corrupción en los receptores donde una considerable cantidad de recursos
se desvía hacia otros programas, cuando no hacia cuentas particulares.
Otro argumento que esgrimen quienes han propuesto el debate es la enorme
burocracia y costos asociados con ésta, necesarios para usar los recursos
anuales y plurianuales, tanto de los países o entidades donantes como en los
donatarios. Incluyen en esto, la burocracia de la agencia tanto en el país de
origen como en sus oficinas en los distintos países; los estudios que en cada
caso y de manera permanente se solicitan y necesitan para definir la orientación
de los recursos y que deben hacerse para cada lugar, para cada momento y
para cada problema; los recursos para manejar los recursos de cada programa
y de cada proyecto, todo lo cual, al final, reduce de manera considerable los
recursos que pudieran asignarse a los programas de desarrollo para lo cual
estaban originalmente predestinados.
Tal vez la mayor crítica ha sido la hecha al conjunto de lo presentado, es decir,
a la ausencia de evaluaciones sobre el impacto de los programas que han sido
apoyados por los recursos de la cooperación internacional. Por desinterés,
por un reconocimiento ex ante e implícito del bajo impacto, por decisión
política o, tal vez, por simple desidia, son pocos los programas evaluados de
modo científico, completo o integral y de esa manera conocer o medir su
11
verdadero impacto, en el corto o largo plazos; en ese mismo orden de ideas
y al no evaluarse, se vuelve imposible mejorarlos, pues se desconoce qué
pudiera hacerse mejor o diferente.
Porque no evaluar los impactos conduce a que sea muy difícil decir qué funciona
y qué no, bajo qué contexto (cultural, geográfico, temporal, organizacional,
etc.). Esto evita que solamente se repliquen las buenas prácticas; dicho de
otro modo, lleva a que se replique cualquier cosa, bajo cualquier contexto, sin
importar si es útil o apropiado. Casi siempre se habla de éxito, pero pocas
veces se demuestra.
A pesar de lo anterior y de las innumerables críticas acá y allá, los recursos
de la cooperación internacional, en especial los de la cooperación bilateral,
han venido creciendo de nuevo en los últimos años luego de un sustancial
decrecimiento desde principios del decenio de los noventa, como se muestra
en la Gráfica 1.
Gráfica 1. Monto total de la ayuda internacional 1970-2003
Fuente: “Picture This. Aiding Development”. Finance & Development; A Quarterly Magazine of the IMF.
Volumen 42, Número 3, Septiembre de 2005.
Los compromisos de duplicar la ayuda a los países africanos, en especial a los
del sub-Sahara, sugieren que esta tendencia de montos de recursos habrá
de continuar. Asimismo, existe otra cantidad de compromisos, en algunos
casos políticos, como el de la lucha contra las drogas; o morales, como los
relacionados con la pobreza en antiguas colonias, y éticos, como los de lucha
contra la pobreza, dar educación y salud a todos los niños o buscar mayor
equidad de género, entre otros, todos los cuales hacen parte de los Objetivos
12
de Desarrollo del Milenio; son compromisos que llevan a pensar que no
obstante la oscilación en los montos, siempre se mantendrán recursos en los
países y en los organismos de carácter multilateral para apoyar el desarrollo
y dar asistencia a los más necesitados.
El diseño de programas adecuados, el uso de productos apropiados y
contextualizados que permitan hacerlo bien, la permanente y correcta
evaluación de los impactos de los programas y una fuerte tendencia hacia la
rendición de cuentas se convertirán en los mayores retos de los próximos
años tanto para los donantes y las agencias de cooperación, como para los
donatarios, los países, organizaciones y comunidades receptoras de dichos
recursos.
2.3. La cooperación internacional y su apoyo a las pymes en
Colombia
Este documento muestra cómo un modelo de apoyo a proyectos presentados
por pequeñas y medianas empresas urbanas o unidades productivas rurales,
para mejorar su productividad y su competitividad o apoyar sus propósitos
de crecimiento y que fuera asistido en su totalidad por la cooperación
internacional, obtuvo gran éxito tanto por su forma de operar como en los
resultados logrados.
El componente PYME del Programa MIDAS de la USAID hizo, desde sus
inicios, un inmenso esfuerzo para desarrollar y operar un modelo de apoyo
a las pymes, urbanas y rurales, que a la postre ha demostrado su efectividad
y eficiencia en la promoción y manejo de proyectos productivos y en
la canalización de recursos humanos y financieros, con un gran énfasis en
pequeñas y poco desarrolladas empresas urbanas y en pequeñas, remotas
y también poco desarrolladas unidades productivas rurales, en 20 de los 32
departamentos que tiene el país.
La presentación del modelo y los resultados obtenidos por el componente
y su modelo intentan contribuir al actual debate y poner así de presente
que, por lo menos en este caso, los recursos recibidos y administrados por
el Programa MIDAS de USAID no sólo fueron bien utilizados sino que se
alcanzaron las metas esperadas. Se dice que hace parte de este debate porque
el programa tiene su origen y funcionó con recursos de la cooperación
internacional (foreign aid) de la Agencia del gobierno de Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional, USAID, por sus siglas en inglés.
Se muestra entonces que los recursos de la cooperación internacional pueden
ser utilizados de manera eficiente y eficaz. Esto se debe, sin duda, al excelente
desempeño del programa en cuanto al cumplimiento de las metas previstas,
superando todas las expectativas; también, a los resultados e impactos que
en el corto plazo se obtuvieron y que se han logrado medir bajo distintos
indicadores y en diferentes tiempos de duración del programa; pero, sobre
13
todo, porque su producto, el modelo concebido y utilizado para obtener
esos resultados tan exitosos no se ha quedado guardado en la oscuridad
de un archivo sino que se ha entregado a otros para su uso puesto que es
fácilmente adaptable y por ende adoptable para ser utilizado por agencias
del gobierno o por instituciones privadas y así orientar sus recursos para el
desarrollo económico y productivo de una manera estratégica y acorde con
los intereses y énfasis definidos por cada una de ellas.
El modelo operativo desarrollado por el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID se constituye en un modelo útil y flexible,
capaz de adaptarse a las necesidades e intereses de quien lo adopta así
como a los cambios de las políticas de la cooperación internacional.
Es un modelo sistémico, articulador del sector público con el sector
privado y con la sociedad civil.
Aún cuando los anteriores argumentos son suficientes para estar orgullosos
del trabajo realizado, existen pruebas adicionales que permiten ir aún más
allá en esta definición de excelencia pues el modelo y su uso continuado,
entrañan adicionalmente connotaciones que trascienden los indicadores
tradicionales de desempeño, gestión y resultados alcanzados. Por la forma
en que interactúan sus componentes sistémicos y por la manera como se
establecen los mecanismos de llamado a presentar proyectos y los criterios de
evaluación de las propuestas de proyectos, permiten una altísima flexibilidad
y direccionamiento del modelo, lo que en el caso del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID permitió ofrecer a poblaciones pobres, aisladas,
muy necesitadas y quizás también desesperanzadas, una oportunidad única en
sus vidas de lograr una inclusión social y económica para generar dinámicas
positivas hacia una mejor calidad de vida y un mayor desarrollo individual,
familiar, colectivo y empresarial, sostenido y sostenible.
El modelo operativo desarrollado por el componente PYME del Programa
MIDAS de USAID se constituye, en síntesis, en un modelo útil y flexible,
capaz de adaptarse a las necesidades e intereses de quien lo adopta así
como a los cambios de las políticas de la cooperación internacional. Es un
modelo sistémico, articulador del sector público con el sector privado y con
la sociedad civil, dentro del cual se identifican y asignan de manera afectiva
roles y responsabilidades en el desarrollo de cada proyecto, propiciando
el fortalecimiento institucional de cada uno de sus partes interesadas
(stakeholders), empoderando y generando capacidades en los receptores o
beneficiarios, quienes gestionan los recursos y los integran a sus procesos
internos de inversión y transformación económica y social.
14
Su carácter sistémico pero con responsabilidades claramente establecidas
contribuye a la mutua condicionalidad y al compromiso efectivo entre receptor
y donante; cuenta, asimismo, con un sistema de monitoreo y seguimiento de
cada proyecto que es permanente y con mecanismos de evaluación del impacto
de sus resultados, pudiendo convertirse de esta manera en una alternativa
óptima para la generación de confianza ante la fatiga de los donantes y la
definición de sus presupuestos de ayuda.
2.4. La sostenibilidad de los esfuerzos de la cooperación
internacional
Teniendo en cuenta la finalización de esta fase de apoyo de la cooperación
ofrecida a Colombia por la USAID a mediados de 2010, el principal reto
del período final del programa fue dar una sostenibilidad a los esfuerzos
realizados por cada uno de los componentes del Programa MIDAS de USAID,
en este caso, del de Pequeña y Mediana Empresa.
Para proponer una definición de sostenibilidad para el trabajo realizado
por parte de este componente fue necesario, en primera instancia, tener en
cuenta el marco general del mandato bajo el cual se desarrollaron tanto la
intervención como el modelo concebido para adelantar dicha intervención.
Se reconoce que la cooperación internacional es un esfuerzo económico
finito, que interviene de un modo específico para corregir deficiencias y
asimetrías socioeconómicas con el fin de promover condiciones sociales,
económicas y culturales distintas a las encontradas con los recursos de
dicha cooperación y se traduzcan así en mejores condiciones de vida para la
población beneficiada.
Como consecuencia de este entendimiento, la sostenibilidad de un esfuerzo
cualquiera de la cooperación internacional debe entenderse como un esfuerzo
dirigido a garantizar condiciones que aseguren que los impactos derivados
de dicha cooperación se mantengan en el tiempo, en particular, a partir del
momento en que termina; de modo simultáneo, a tener un inventario de
recursos –económicos, de capitales humano e institucional, y de habilidades
socioculturales–, que permitan que el esfuerzo pueda continuarse en el futuro
una vez se termine el realizado por la cooperación.
Con base en el trabajo ya realizado, la experiencia y el modelo desarrollado
por el componente PYME del Programa MIDAS de USAID, se logrará
garantizar que las condiciones mencionadas puedan existir de nuevo y
ofrecerlas en iguales o mejores condiciones a generaciones subsiguientes de
beneficiarios para que ellas alcancen también mejores condiciones de vida. Es
de esta manera como el componente entendió su sostenibilidad y la manera
de alcanzarla.
Basados entonces en esta definición, el componente estableció cuatro
objetivos estratégicos por ejecutar durante los años 2009 y 2010 y, de esa
15
manera, cumplir con su estrategia de sostenibilidad. El primero de estos
objetivos y sobre el cual versa el presente documento, era garantizar que el
modelo operacional, que permitió un desempeño ejemplar y llevó a alcanzar
unos resultados e impactos muy exitosos y absolutamente demostrables, se
mantuviera en el tiempo y su utilización pudiera extenderse por todo el
territorio nacional una vez se hubieran terminado los recursos del apoyo
dado por la Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional, USAID. Este objetivo se lograría por medio de una transferencia
completa e integral del modelo, adaptado a las necesidades e intereses de
quien lo adoptara.
Para mediados de 2010 el componente PYME de Programa MIDAS de
USAID había brindando soporte conceptual, metodológico y logístico
a un importante número de entidades nacionales y regionales para su
adopción adaptada del modelo; la adaptación se ha hecho con base
en los intereses y necesidades definidos por cada una de ellas y en
la normatividad pertinente a la agencia de gobierno respectiva o a la
entidad territorial.
La transferencia daría sostenibilidad a este gran esfuerzo de la cooperación
internacional en la medida que ofrecía a un conjunto de agencias de carácter
tanto nacional como regional, el fortalecimiento de sus capacidades y el uso de
recursos financieros y humanos de carácter local para el manejo exitoso del
modelo adaptado. La transferencia efectiva de este conocimiento generado
por el componente PYME del Programa MIDAS de USAID durante este
período, vale decir del modelo, de su esencia conceptual y de sus elementos
formales, adaptados a las necesidades de la entidad receptora, como pueden
serlo sus manuales, formatos, sistema de información, ofrecería la posibilidad
real de dar un uso continuado y sostenible en el futuro a este importante
desarrollo para fortalecer las pymes.
Esto se hizo en un contexto de desarrollo económico local, con la facultad
de recurrir y hacer uso de múltiples fuentes de financiación, incluyendo las
de cooperación internacional, y así dar un fuerte impulso a los sistemas
productivos locales, propiciando cambios estructurales en la vida de la
población beneficiada, en particular de aquella más vulnerable. De igual
manera y para cuando fuera necesario, el modelo también ha demostrado su
utilidad en promover un desarrollo alternativo que ayuda a soportar acciones
sólidas para desplazar actividades económicas ilícitas.
Para mediados de 2010 el componente PYME de Programa MIDAS de USAID
había brindando soporte conceptual, metodológico y logístico a un importante
número de entidades nacionales y regionales para su adopción adaptada del
modelo; la adaptación se ha hecho con base en los intereses y necesidades
16
definidos por cada una de ellas y en la normatividad pertinente a la agencia
de gobierno respectiva o a la entidad territorial.
Uno de estos procesos de transferencia se realizó con Fomipyme6, entidad
dependiente del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para el desarrollo
de un nuevo modelo que apoyara su labor misional con pymes; los trabajos
giraron en torno al establecimiento de las mejores prácticas desarrolladas
por el componente, tales como su trabajo por demanda, y que fueran tanto
útiles como adaptables a las necesidades de esa entidad.
De manera similar se trabajó con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, en conjunto con la Dirección de Desarrollo Rural Sostenible del
Departamento Nacional de Planeación, que también solicitaron el soporte del
componente para el diseño de un nuevo modelo de asistencia técnica dirigido
de modo muy particular y específico a los pequeños productores rurales y
campesinos; sería un esquema de operación basado en gran medida en el
modelo, en las buenas prácticas y en la experiencia con proyectos rurales del
componente PYME del Programa MIDAS de USAID.
En tercer lugar pero tan importante como los casos mencionados de agencias
del nivel nacional fue la transferencia del modelo y del conocimiento acumulado
por el componente a un conjunto de entidades territoriales que demostraron
su interés y deseo por adoptar y adaptar el modelo de tal manera que muy
rápidamente adquirieran la capacidad interna de apoyar las pequeñas y
medianas empresas existentes en su territorio y así impulsar procesos locales
de desarrollo económico y social. El modelo adaptado les ha empezado ya a
ayudar a mejorar la capacidad de canalizar recursos destinados al desarrollo
económico, a orientar estratégicamente dichos recursos de acuerdo con sus
intereses, con sus planes de desarrollo y de competitividad, y a fortalecer las
capacidades de las instituciones a cargo de estos procesos.
Todos estos propósitos se han enmarcado dentro del convencimiento de
que la estrategia y el trabajo adelantado en estos últimos años fue exitosa
y que, por ende, debe reconocerse que, al menos en este caso, el Programa
MIDAS de USAID e implícitamente los recursos otorgados por esta agencia
de cooperación no sólo fueron utilizados de manera adecuada sino que los
propósitos para los cuales fueron entregados al gobierno de Colombia se
cumplieron con el mayor éxito.
Fomipyme: Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y
Medianas Empresas. Su propósito central es financiar proyectos, programas y actividades orientadas al
desarrollo tecnológico y mejoramiento de la competitividad de las pymes.
6
17
3. EL MODELO OPERATIVO DEL COMPONENTE PYME
DEL PROGRAMA MIDAS DE USAID
3.1. Antecedentes
El Programa MIDAS se estableció por medio de contrato con USAID para
proporcionar el conocimiento técnico necesario para el diseño, gestión y
evaluación de diversas actividades relacionadas con proyectos de desarrollo
alternativo. El Programa MIDAS de USAID fomentaba el desarrollo alternativo
sostenible, apoyando a familias desfavorecidas a través de iniciativas privadas
empresariales, agroindustriales, forestales y de reformas en el marco legal e
institucional para la generación de ingresos lícitos, mejorando sus condiciones
de vida y opciones socioeconómicas.
Para el programa, el desarrollo alternativo se entendía como un conjunto
de procesos orientados al fortalecimiento de una base económica legal
en lo regional y lo nacional, focalizándose en la generación de condiciones
económicas sostenibles y en oportunidades de empleo legales y productivas,
en conformidad con el uso apropiado de los recursos ambientales así como
en el potencial económico, político y social de cada comunidad.
Las propuestas del Programa MIDAS de USAID para avanzar en los
propósitos hicieron referencia a la promoción de una cultura de la
legalidad, al fortalecimiento del tejido social, a la creación de un sentido
de la legitimidad del Estado y a asegurar la sostenibilidad de los ingresos
y empleos creados por medio de las actividades de la cooperación
internacional.
Para crear incentivos que desestimularan que los productores se involucraran
en economías ilícitas y más allá de la generación de ingresos legales sostenibles
y oportunidades de trabajo, era necesario desarrollar la infraestructura,
asegurar condiciones de seguridad en el territorio, hacer cumplir la ley y
reforzar una cultura de la legalidad, es decir, lograr un reconocimiento por
la población de las ventajas asociadas a las actividades lícitas, creando raíces
sociales y legitimidad.
Las propuestas del Programa MIDAS de USAID para avanzar en estos
propósitos hicieron referencia a la promoción de una cultura de la legalidad, al
fortalecimiento del tejido social, a la creación de un sentido de la legitimidad
del Estado y a asegurar la sostenibilidad de los ingresos y empleos creados
por medio de las actividades de la cooperación internacional.
18
Con base en lo anterior, el programa definió que su trabajo dentro de
esta propuesta de desarrollo alternativo y de mejora de las condiciones
de productividad y competitividad de la economía y del uso que debería
darse a los recursos asignados por USAID, se dirigirían de manera primordial
hacia actividades orientadas a crear empleos sostenibles y oportunidades de
ingresos, a la mayor competitividad de las actividades apoyadas al asegurar
su apropiada integración en las cadenas de valor, a la consolidación y
sostenibilidad de alternativas económicas, al involucramiento del sector
privado y su integración con los gobiernos locales y nacionales, al apoyo a
grupos vulnerables, al fortalecimiento del tejido social y a la promoción de
una cultura de la legalidad, la cual debería ir mucho más allá del rechazo
frontal a las actividades económicas no lícitas, buscando el empoderamiento
de la gente para fortalecer la idea de la legitimidad y el compromiso con el
desarrollo legal.
Fue dentro de este proceso que se creó el componente de pequeña y
mediana empresa, CPYME, uno de los cuatro que finalmente se crearon en
el Programa MIDAS de USAID para atender el contrato en mención. Los
otros tres componentes fueron agronegocios, forestal comercial y de política,
este último encargado de prestar asesoría a los distintos niveles de gobierno
para formular políticas públicas y mejorar su institucionalidad. Cada uno de
los componentes debió establecer su forma de trabajo y el rumbo que éste
debería tomar. De allí entonces el trabajo adelantado por el componente
PYME del Programa MIDAS de USAID para dar respuesta a los retos ya
presentados.
Es así como el modelo utilizado por el componente de pequeña y mediana
empresa durante sus cuatro años de operación (2006-2010) y con el cual hizo
uso de la totalidad de los recursos de USAID asignados para los propósitos
establecidos contractualmente (apoyo a pymes como soporte al desarrollo
alternativo y al incremento de su productividad y competitividad), se construyó
sobre la experiencia de inversiones y trabajos previos de USAID en este
tema; el proceso de construcción tomó casi un año antes de dejarlo listo.
El modelo CPYME se construyó sobre, y expandió un modelo desarrollado
dentro del programa CED (Colombia Financed Development), el cual también
fue financiado con recursos de USAID y ejecutado en su momento (20022006) por Carana Corporation.
El programa CED generó alrededor de 14.000 nuevos empleos en un período
de ejecución de tres años, con una inversión de cinco millones de dólares.
En comparación, el modelo CPYME ha generado más de 170.000 empleos
sostenibles y permanentes en menos de tres años, con un presupuesto
aproximado de 24 millones de dólares. En breve, el modelo del CPYME fue
capaz de mejorar y escalar el modelo utilizado por CED y crear así muchos
más empleos con una menor inversión por empleo; CPYME utilizó 140
dólares por empleo mientras que el valor de cada empleo creado por CED
fue de 357 dólares, una diferencia de 1:2.5, aproximadamente.
19
3.2. Síntesis
El apoyo de la USAID fue fundamental para la concepción y el uso de un
modelo que, en principio, buscaba fomentar un Desarrollo Alternativo en
áreas específicas pero que en términos generales resultó ser de gran utilidad
para analizar y evaluar propuestas y para aprobar e implementar proyectos
que promovieran el desarrollo económico en un territorio dado o hacia
grupos poblacionales específicos, debido a que se enfoca hacia proyectos que
enfatizan una asistencia técnica que favorece la transferencia de conocimientos
encaminados al mejoramiento del capital humano para lograr así una expansión
y/o fortalecimiento sostenible y duradero de pymes o pequeñas unidades
productivas, sean de origen urbano o rural, de modo individual o colectivo.
El modelo consiste, esencialmente, en un sistema de Proveedores locales de
Proyectos encargados de formular y presentar propuestas de proyectos que
fortalezcan o permitan la expansión de empresas o unidades productivas de
su territorio. Los recursos para financiar este propósito, si es aprobada la
propuesta de proyecto, provienen de modo conjunto y por partes iguales del
Programa MIDAS de USAID y del negocio o negocios que habrán de recibir la
asistencia técnica; esto quiere decir que cada uno asume una responsabilidad
similar en los pagos a los consultores. En el caso del Programa MIDAS de
USAID, el aporte de la cooperación internacional era de hasta un 50% del
valor total de la consultoría lo que suponía entonces que el beneficiario
debía pagar el restante porcentaje, bien con recursos propios, con recursos
de otro proyecto privado o gubernamental, con recursos de crédito o una
mezcla de los anteriores. Por eso es que, derivado de lo anterior, un sistema
de Proveedores de Servicios de Consultoría, proveedores de la asistencia
técnica, es un complemento indispensable del modelo.
El modelo concebido por el componente PYME del Programa
MIDAS de USAID tiene como fin primordial la canalización efectiva,
eficiente y estratégica de recursos dirigidos a cofinanciar proyectos
que satisfagan necesidades palpables en asistencia técnica identificadas
por los empresarios, bien de modo individual o de manera colectiva o
asociativa.
El modelo creado por el CPYME es descentralizado, altamente apalancado,
muy flexible y fácilmente adaptable, que trabaja por demanda de proyectos
y que presenta resultados muy positivos, todos verificables. Han sido cientos
de proyectos dirigidos a pequeñas empresas urbanas y unidades productivas
rurales que, individualmente o bajo condiciones de asociación, han ayudado a
expandir los negocios, a hacer crecer y/o fortalecer las empresas, a incrementar
sus ingresos, al tiempo que impulsaron la generación o consolidación de más
de 170.000 empleos permanentes y sostenibles.
20
Para el desarrollo y uso del modelo, el componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, con un grupo reducido de funcionarios en Bogotá y en
seis oficinas regionales, fue capaz de promover y atender un gran número de
proyectos, todos orientados por demanda; esto es, la revisión, aprobación e
implementación de ellos en tiempos récord, con el resultado final de haber
logrado no sólo cumplir sino exceder considerablemente y mucho antes
de lo esperado aquellas metas contractuales relacionadas con la creación
de nuevos empleos y con el número de empresas o pequeñas unidades
productivas apoyadas. El modelo también entregó beneficios adicionales
como lo fueron el fortalecimiento de la institucionalidad regional y local que
apoya a las pymes en cada territorio donde actuó, así como el impulso de
conjuntos de sistemas productivos de carácter local y a cadenas de valor de
variadas complejidades.
Una característica muy propia de este modelo sistémico es la amplitud y
diversidad de sus redes de entidades Proveedoras de Proyectos y de
Proveedoras de Servicios de Consultoría, todas en estrecha conexión con
las necesidades de las pymes locales; estas redes han demostrado una gran
flexibilidad y adaptación a necesidades que pueden ser cambiantes así como a
los intereses particulares de las fuentes de financiación. En el caso del CPYME,
éste tuvo la capacidad de realizar un cambio dramático de apoyar únicamente
proyectos urbanos en su inicio a rápidamente pasar a apoyar proyectos con
un carácter totalmente rural, o presentados por poblaciones denominadas
vulnerables (indígenas, afrodescendientes, en situación de desplazamiento,
reinsertados, mujeres cabeza de familia, etc.); esto se logró sin sacrificar
ninguno de sus elementos esenciales, en especial, su interés por un estricto y
riguroso apalancamiento o en los criterios económicos y financieros.
3.3. Esencia del modelo
El modelo concebido por el componente PYME del Programa MIDAS de
USAID tiene como fin primordial la canalización efectiva, eficiente y estratégica
de recursos dirigidos a cofinanciar proyectos que satisfagan necesidades
palpables en asistencia técnica identificadas por los empresarios, bien de
modo individual o de manera colectiva o asociativa.
En la propuesta de proyecto se solicita asistencia técnica, la cual debe ayudar
a fortalecer y a hacer crecer los negocios de las micro, pequeñas o medianas
empresas, urbanas o rurales, involucradas en el proyecto que se presenta; la
implementación del proyecto, esto es, el proceso de adopción de los nuevos
conocimientos derivados de las indicaciones y recomendaciones entregadas
por el proveedor de dichos servicios de consultoría, es decir, de la asistencia
técnica solicitada, debe conllevar un incremento efectivo y suficiente de
los ingresos empresariales para permitirle generar y certificar los nuevos
empleos comprometidos dentro de los propósitos del proyecto, o también
y que puede ser tan importante, para consolidar aquellos empleos cuya
precariedad es evidente.
21
3.3.1. Los Proveedores de Proyectos
El modelo opera por medio de un sistema de diversas entidades denominadas
Proveedores de Proyectos. Los Proveedores de Proyectos son entidades
de diversa índole capacitadas para apoyar a los productores o empresarios
en generar las propuestas de proyectos orientadas a la expansión o
fortalecimiento de las micro, pequeñas o medianas empresas o de las
iniciativas productivas rurales, casi siempre bajo arreglos asociativos. Dentro
del conjunto de entidades que hicieron parte de la red de Proveedores de
Proyectos del componente PYME del Programa MIDAS de USAID había, entre
otras, organizaciones no gubernamentales, ONG, de diverso tipo, cámaras
de comercio, agencias de desarrollo económico local o regional, centros de
desarrollo empresarial o tecnológico, universidades, cajas de compensación
familiar, gremios de la producción y fundaciones sin ánimo de lucro.
Los propósitos centrales de esta red o conjunto de entidades Proveedoras
de Proyectos son:
a. Difundir el programa de apoyo a las pymes.
b. Promover el interés de los empresarios.
c. Ayudar a los mismos a identificar sus verdaderas y más sentidas
necesidades.
d. Formular el proyecto de común acuerdo con el o los empresarios
interesados en acceder al apoyo del programa. Con esta labor
institucional se elimina, por ejemplo, la necesidad de que un
empresario deba tener conocimientos sobre cómo se formulan
proyectos de este tipo o deba dedicar a esta actividad tiempo que le
es precioso mientras puede estar desatendiendo su labor principal:
el manejo de su propia empresa.
La labor que desempeña un Proveedor de Proyectos se compensa con una
remuneración en dinero; se le reconoce un valor por la labor desarrollada,
en particular por la formulación y presentación del proyecto, y ese valor
corresponde a un porcentaje del valor total de los recursos cofinanciados
por el programa. En el caso del Programa MIDAS de USAID y teniendo en
cuenta que su apoyo no podía superar el 50% del valor total del proyecto,
el porcentaje del pago era sobre ese 50% o del valor que finalmente fuera
solicitado, si era inferior. Es de gran relevancia enfatizar que esta remuneración
se hace efectiva única y exclusivamente cuando y si el proyecto se aprueba y,
además, se formaliza su implementación.
De no darse este último paso, la remuneración no se hace efectiva. En este
punto es importante indicar que esta opción de remunerar a los Proveedores
22
de Proyectos ofrece una serie de ventajas, las cuales deben tenerse en cuenta
si se quiere adaptar el modelo. La primera de ellas es que se crea una fortaleza
alrededor de un grupo de instituciones como es la de conocer cómo se
formulan proyectos. La segunda, como ya se mencionó, es que se elimina en
los empresarios la necesidad de formular sus proyectos, lo que les permite
dedicarse a sus asuntos. Una tercera ventaja, donde el modelo presenta un
elemento muy propio, es que los proyectos que finalmente se presentan para
ser evaluados por el Comité Evaluador tienen una alta posibilidad de ser
aprobados; esto se debe, como se indica, a que la remuneración ofrecida
solamente se hace efectiva si el proyecto es aprobado; pocos, si alguno, se
arriesgan entonces a presentar proyectos mediocres o con el conocimiento
previo de que tienen problemas serios para ser aprobados.
Figura 1. Los Proveedores de Proyectos
Potencial
Beneficiario
Proveedor de
Proyectos
Empresarios
Gremios
Centros de desarrollo
tecnológico
Pyme urbana y rural
Gran industria cabeza de
cadena
Universidades
Microempresas asociaciadas
Firmas de consultoría
23
3.3.2. La propuesta de proyecto
El propósito de una propuesta de proyecto es la identificación de un plan
dirigido a proveer asistencia técnica a una pyme o a un conjunto de estas7 por
parte de una red complementaria de entidades denominadas Proveedores
de Servicios de Consultoría (ver más adelante). La asistencia técnica prevista
en el proyecto debe resultar en una serie de hitos o de metas asociadas,
en el caso del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, con la
generación o consolidación de empleos permanentes y sostenibles. Para
la correcta formulación y presentación del proyecto existían los formatos
adecuados así como el correspondiente manual de apoyo.
La asistencia técnica prevista en el proyecto debe resultar en una serie
de hitos o de metas asociadas, en el caso del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID, con la generación o consolidación de
empleos permanentes y sostenibles. Para la correcta formulación y
presentación del proyecto existían los formatos adecuados así como el
correspondiente manual de apoyo.
Las metas o resultados propuestos en cada hito dentro del proyecto
formulado son en sí mismos un elemento crítico del modelo. Es crítico
porque esos resultados deben ir completamente de la mano de la propuesta
específica de metas a obtener que se hace dentro de la formulación del
proyecto; también porque, de modo muy especial, estos resultados nunca
pueden ser ajenos a las metas, intereses y propósitos definidos o establecidos
por quien destina los recursos para este fin, es decir, por quien establece
las condiciones para ese apoyo. Adicionalmente, los pagos que se realizan
a los Proveedores de Servicios de Consultoría se encuentran íntimamente
asociados con el cumplimiento de las metas intermedias. Así, cualquier pago
dependerá siempre de que se haya alcanzado un resultado positivo, una
meta de acuerdo con la propuesta; en caso de presentarse problemas con
el proyecto durante su implementación, del total de recursos previstos o
solicitados en un principio, los que fueron pagados siempre habrán tenido un
resultado asociado mientras que los restantes recursos se podrán demorar
hasta cuando se cumplan los compromisos o, en caso de cancelación del
proyecto, canalizarlos hacia otro proyecto.
Es importante recalcar en este punto que cuando en el escrito se hace referencia a las pymes, debe
entenderse siempre que este concepto es genérico (a menos que se diga lo contrario de modo específico)
e incluye, por ejemplo, microempresas, iniciativas productivas rurales y/o pequeños productores rurales,
tanto individuales como de modo asociado o colectivo.
7
24
En el caso del Programa MIDAS de USAID, el propósito central y de común
acuerdo con el gobierno de Colombia, era generar o fortalecer empleos, lo
cual se lograba a través de la expansión o el fortalecimiento de pequeñas y
medianas empresas, urbanas o rurales. Son dos variables complementarias
y claramente establecidas dentro del contrato y cuyos indicadores se han
medido mes a mes.
Para adelantarnos un tanto a las conclusiones, es importante indicar que no
todos los potenciales usuarios del modelo (aquellos que decidan adoptarlo y
hacer uso de él) tienen por qué estar de acuerdo con que esas metas –empleos
asociados al fortalecimiento o expansión empresarial– sean las mismas que
ellos desean para sí. Podrán estar de acuerdo en que la generación de empleo
es muy importante, central para los fines propuestos con los recursos
disponibles. Pero también podrán acordar que existen otras variables que
pueden ser tan importantes como esas o que las prioridades son otras en el
momento. Igual, el modelo permite flexibilidad para alcanzar unas metas en
unos períodos y luego modificarlas para alcanzar otras en el futuro.
Lo que sí tiene que quedar absolutamente claro, antes de solicitar a cualquiera
que formule y presente un proyecto, es cuáles habrán de ser las categorías
de análisis y los criterios para la aprobación de los proyectos. Se incluye en
esta intención, obviamente y sin duda alguna, los propósitos y metas que
tenga la agencia. Esto es lo que le permitirá orientar sus recursos de manera
estratégica. Tanto las condiciones habilitantes (para ser tenido en cuenta),
como los criterios de evaluación integran los requerimientos que deben
cumplir las propuestas de proyectos para poder acceder a los recursos de
cofinanciación.
3.3.3. Condiciones habilitantes
Las condiciones generales son verificables una vez presentada la propuesta y
determinan si puede o no pasar a la evaluación. En ocasiones y de encontrarse
viable, la propuesta puede devolverse para ser ajustada o completada, si no
cumple con dichas condiciones. En general estas condiciones son conocidas
de antemano tanto por el Proveedor de Proyectos como por el proponente
lo cual les permite saber previamente si pueden o no participar por los
recursos. Estas condiciones se refieren, adicionalmente, a características,
perfiles y documentos que se deben hacer evidentes y presentar físicamente
para que una propuesta recibida pueda iniciar el proceso de evaluación; estos
son:
a. Beneficiarios. Aquellas que tienen que ver con el perfil de los
beneficiarios y las características de las empresas o unidades
productivas, por ejemplo, que debe ser una mipyme; si no lo es o
no lo son (en caso de propuesta asociativa o colectiva), no podría
hacer parte del programa y se descartaría la propuesta de entrada.
También es posible hacer referencia a la participación obligatoria
25
de poblaciones específicas, bien en su totalidad o como un
porcentaje del total de posibles beneficiarios; esto hace referencia a
propuestas que involucren, por ejemplo, mujeres cabeza de familia,
indígenas, afrodescendientes, jóvenes, reintegrados, en situación de
desplazamiento u otras poblaciones definidas por quien maneja el
programa.
b. Proponentes. Hace referencia al tipo de organizaciones que pueden
ser donatarios o ejecutores del proyecto (por ejemplo: pequeñas y
medianas empresas de manera individual, fundaciones, asociaciones,
gremios, ONG, instituciones educativas) y cuáles no podrían serlo
por ningún motivo; también puede hacer referencia a su formalidad,
como estar inscrito en una cámara de comercio y en el RUT o,
también, a un tiempo mínimo de existencia o de constitución legal
(mínimo seis meses, un año, etc.) o al tipo de tenencia de la tierra
en el caso de los proyectos rurales (necesidad de ser propietario o
no, de tener títulos de propiedad o no, por ejemplo). En este último
punto, cuando se piense en la adopción del modelo, será importante
tener en mente el tema de los emprendimientos.
c. Topes y montos de cofinanciación. Topes porcentuales de los montos
no reembolsables a otorgar, los cuales pueden estar incluso sujetos
al cumplimiento de ciertas condiciones como el número de empleos
a generar o los compromisos en incremento en ventas o el o los
tipos de uso de los recursos, por ejemplo, ciertos tipos de asistencia
técnica únicamente, si es que así se decide. En el caso del Programa
MIDAS de USAID, esta cofinanciación tenía un tope de 50% es decir
que el proponente debía buscar cómo financiar el resto del proyecto
de asistencia técnica sin que hubiera limitantes al tipo de asistencia
técnica o al número de éstas en un mismo período, siempre y
cuando quedara claro desde la misma formulación del proyecto
que eran complementarias, que podían ir de modo concomitante y
no generaban obstáculos las unas a las otras. Puede existir también
un monto máximo de cofinanciación, lo cual es muy útil tener en
cuenta cuando los recursos totales para un programa similar no son
muy grandes o se quiere llegar a una población muy amplia en un
período. Como se mencionó, el propósito de cofinanciar, además de
buscar que los recursos alcancen para apoyar un número grande de
proyectos, es buscar la corresponsabilidad de quienes tienen acceso
a estos recursos y dar mayor sostenibilidad a cada proyecto. En la
medida que quienes reciben el apoyo tienen también una obligación
de pagar de su propio bolsillo parte de los costos, se considera
que será mejor la escogencia de quienes los ayuden así como la
26
apropiación del proyecto y la atención que presten a los resultados
de la asistencia técnica.
d. Contrapartidas aceptables en la propuesta. De antemano deben
estar claramente determinados los rubros que se aceptarán como
contrapartida, es decir, para cubrir el porcentaje que debe ser
aportado por los beneficiarios. En particular, es central establecer si
se aceptan aportes en especie, hasta por qué valor y cuáles son los
mecanismos o indicadores para establecer ese valor.
e. Inhabilidades. Establece quiénes, por alguna circunstancia de tipo legal,
por ejemplo, no podrían presentarse a la convocatoria. En el caso del
Programa MIDAS de USAID, existían prohibiciones explícitas para
apoyar propuestas donde hubiera empresas o personas incluidas en
lista Clinton, en el Epls (Excluded Parties List System o Sistema Lista
de Partes Excluidas, con información sobre entidades excluidas,
suspendidas, propuestas para ser excluidas o descalificadas para
contratar con el Gobierno o declaradas no elegibles para contratar
con el Estado Federal, obtener ciertos subcontratos o ciertos
beneficios Federales), o en la Ofac (Office of Foreign Assets Control
u Oficina de Control de Activos Extranjeros), todas de los Estados
Unidos. Para el caso colombiano pudiera mirarse que la empresa o
el donatario o incluso los beneficiarios, no se encuentren tampoco
en las categorías anteriores ni, por ejemplo, en Ley 550, en listados
de la Dian, Contraloría General de la República o Procuraduría
General de la Nación, o incluidos en centrales de información
crediticia.
f. Requisitos mínimos exigibles. Hace referencia, básicamente, a todos
aquellos requisitos de carácter formal como cartas de presentación
de la propuesta, de compromisos y de certificación de fondos de
contrapartida; certificados de cámara de comercio y RUT; actas
de la o de las juntas directivas aprobando la participación en el
proyecto; referencias comerciales; estados financieros, balances, etc.;
demás documentos exigidos para la presentación de la propuesta,
incluyendo el formulario donde se diligencia el proyecto y se
establecen los compromisos. Es claro que el listado de documentos
que se soliciten como apoyo a la propuesta de proyecto, deben ser
conocidos de manera previa por quienes presentan el proyecto y de
solicitarse en formatos específicos, estos también sean conocidos
públicamente.
27
3.3.4. Comité Evaluador
Sin duda una de las instancias centrales del modelo, aun cuando en la medida
que los criterios de evaluación de los proyectos (ver adelante), sean claros,
transparentes y ampliamente conocidos por todos, su tarea se facilita. Y la
tarea se facilitaba aún más a partir de la existencia de herramientas objetivas
de calificación de las propuestas, como corresponde a la Matriz Objetiva de
Calificación y Evaluación que se presenta a continuación.
Los Especialistas de Proyectos están capacitados para ayudar a solucionar
problemas, aprobar el trabajo realizado por los consultores de común
acuerdo con el donatario así como los pagos a los consultores, acordar
cambios menores en los procesos y se encuentran siempre al tanto del
avance de cada proyecto. Son ellos, en síntesis, quienes mejor conocen
cada proyecto y los llamados a ser protagonistas en el mayor o menor
éxito de cada uno.
En el Programa MIDAS de USAID y a través de sus oficinas regionales, una
gran parte de los proyectos fueron aprobados en dichas oficinas, a las cuales
se les estableció un monto tope de autonomía. Cuando un proyecto superaba
dicho monto, podía ser preaprobado en esa instancia pero debía ser avalado
finalmente por la oficina central en Bogotá. No existía doble instancia pero
sí la posibilidad de mejorar el proyecto si quienes intervenían en su análisis y
aprobación consideraban que los problemas del proyecto eran subsanables y
podían esperar a que se corrigieran inconsistencias o falencias no graves.
En todos los casos y con el fin de tener una gran claridad y conocimiento
previo del proyecto, el programa contaba con Especialistas de Proyectos,
encargados en una primera instancia de analizar integralmente el proyecto
en su parte inicial y sólo con los papeles presentados; luego, visitar en el sitio
a los beneficiarios, conversar con ellos, verificar su existencia e interés en
el proyecto y reconocer sus necesidades –para que estuvieran acordes con
la asistencia técnica prevista en la propuesta–, así como de incluir todos los
datos del proyecto más sus apreciaciones respectivas en la matriz objetiva
que sería estudiada por el Comité Evaluador. Estos llamados Especialistas de
Proyectos tenían también a su cargo otra serie de tareas de vital importancia
para el modelo como se presenta a continuación.
3.3.5. Especialistas de Proyectos
Son personas con conocimientos sobre proyectos, con habilidades para
analizarlos, para gestionarlos y para hacer un seguimiento juicioso a los
mismos pero sin la necesidad de tener conocimientos específicos sobre el
sector del proyecto pues no es esa su tarea. Algunos de los Especialistas de
28
Proyectos del componente PYME del Programa MIDAS de USAID tuvieron a
su cargo, de manera simultánea, más de 20 proyectos y todos fueron atendidos
perfectamente pues el seguimiento, a menos que hubiera problemas, no era
del día a día sino de conocer el avance del proyecto y estar al tanto del mismo,
con visitas semanales o quincenales. No debe olvidarse que en muchos casos
fueron proyectos en zonas aisladas, a varias horas de viaje, cuando no días
como en el caso de proyectos en Chocó, y debían utilizar en un mismo viaje
varios modos de transporte (avión, bus, lancha e incluso caballo o caminata).
Los Especialistas de Proyectos están capacitados para ayudar a solucionar
problemas, aprobar el trabajo realizado por los consultores de común acuerdo
con el donatario así como los pagos a los consultores, acordar cambios
menores en los procesos y se encuentran siempre al tanto del avance de
cada proyecto. Son ellos, en síntesis, quienes mejor conocen cada proyecto y
los llamados a ser protagonistas en el mayor o menor éxito de cada uno. Es
necesario resaltar que un elemento distintivo del modelo CPYME ha sido su
capacidad de hacer un seguimiento permanente a cada proyecto y a esto se
debe la existencia e importancia de estos Especialistas de Proyectos. No debe
olvidarse, por último, que aunque el Comité Evaluador hace la aprobación del
total del monto del proyecto (porcentaje total de cofinanciación), los pagos a
los Proveedores de Servicios de Consultoría se realizan en la medida que se
van cumpliendo las metas intermedias de acuerdo con la propuesta incluida
en el proyecto.
3.3.6. Criterios de evaluación y matriz objetiva
En cuanto a los mecanismos de evaluación y aprobación justa e
imparcial, el CPYME desarrolló lo que denomina una Matriz Objetiva
de Calificación y Evaluación de los proyectos, utilizando cuatro grandes
categorías para evaluar los proyectos; las convocatorias o invitaciones
incluían información completa a todos los interesados sobre los
criterios de evaluación. De esa manera todo el mundo conocía desde un
principio lo que se pretendía con el programa. Las cuatro categorías de
criterios para evaluar proyectos bajo este modelo hacían referencia a:
a. Criterios del programa, los cuales corresponden a la estrategia del
programa; califica los objetivos a alcanzar de acuerdo con el interés
y con los recursos definidos.
b. Criterios relacionados con la firma, empresa, asociación o entidad
que presenta el proyecto.
c. Criterios relacionados con la propuesta de asistencia técnica, es
decir, sobre la propuesta misma del proyecto, las calidades del
prestador de servicios.
29
d. Criterios deseables, los cuales dan una calificación adicional pero en
ningún caso descalifican o quitan puntos si no existen.
Cada categoría consta de un conjunto de variables con su correspondiente
definición, ponderación y forma de calificarlas. Esta calificación se hace
normalmente entre uno (1) y cinco (5), siendo tres (3) un punto promedio,
en el cual el proyecto pasa porque cumple, porque es regular o promedio,
sin que esto indique que sea el proyecto más ambicioso o más eficiente.
Esta calificación, además, se establece de esta manera para lograr que el
programa corresponda conceptual y efectivamente a un programa que obra
por demanda.
Una calificación de uno (1), por ejemplo, corresponde a una propuesta que
no cumple o cumple mal con esa variable pero no se elimina la posibilidad de
acceder a los recursos. Puede suceder que no haya más proyectos y que este,
a pesar de la calificación, pueda ser aprobado. Esto se dará en el ámbito del
Comité de Evaluación, el cual podrá solicitar su aprobación siempre y cuando,
también, cumpla con aquellos criterios que son habilitantes o mínimos; en
este último caso, se indica que un proyecto, para ser aprobado, debe tener
una calificación agregada de, por establecer un número mínimo, sesenta (60)
puntos de cien, incluso si, como se dijo, en alguna variable la calificación fuera
de uno (1).
Todos los criterios, en términos generales, deben responder al menos
a dos aspectos: la seguridad, para quien financia, sobre el buen uso y
fin de los recursos (calidades de la firma que propone y calidad de la
propuesta de asistencia técnica) y el cumplimiento de los objetivos del
programa y a los deseables del mismo, los cuales normalmente hacen
parte de una política pública de largo plazo.
Es importante anotar, por último, que las diferentes variables, además de la
calificación anotada también pueden contar con una ponderación; esto es,
que las calificaciones no todas tienen necesariamente un mismo peso dentro
del análisis final. Existirán unas variables de mayor importancia que otras
(ponderación) y eso se refleja también en el análisis para la decisión final
sobre aprobar o no un proyecto.
3.3.7. Criterios de CPYME para evaluar y aprobar proyectos
Todos los criterios, en términos generales, deben responder al menos a dos
aspectos: la seguridad, para quien financia, sobre el buen uso y fin de los
recursos (calidades de la firma que propone y calidad de la propuesta de
asistencia técnica) y el cumplimiento de los objetivos del programa y a los
30
deseables del mismo, los cuales normalmente hacen parte de una política
pública de largo plazo.
En el caso que nos concierne, los proyectos presentados para ser cofinanciados
por el componente PYME del Programa MIDAS de USAID, debían cumplir
con las siguientes variables:
A) Variables para los criterios del programa
En el componente PYME del Programa MIDAS de USAID fueron cinco las
variables utilizadas dentro de este primer criterio, el de programa, para evaluar
y aprobar los proyectos; corresponden básicamente a los compromisos
contractuales que se asumieron para dar un uso apropiado a los recursos
recibidos de la cooperación internacional y para cumplir con los compromisos
entre los dos gobiernos:
a. Empleos. Que el proyecto generara o fortaleciera un empleo formal
o jornal (anual o su equivalente) y bajo unos costos promedio de
creación adecuados.
b. Ingresos. Que la empresa o el conjunto de empresas que recibían la
asistencia técnica incrementaran sus ventas en un porcentaje con el
cual se comprometían de partida y que les permitiera, obviamente,
pagar los nuevos empleos comprometidos.
c. Condiciones de vida. Que mejorara las condiciones de vida de las
familias beneficiadas por el proyecto.
d. Vulnerabilidad. Que tuviera en cuenta o involucrara un porcentaje
de personas o familias pertenecientes a grupos de población
vulnerable; en el caso del Programa MIDAS de USAID se hacía
referencia a mujeres cabeza de familia, en estado de desplazamiento,
reinsertados, indígenas y/o afrodescendientes.
e. Porcentaje de cofinanciación. Se tenían en cuenta los aportes del o
de los empresarios; si esos aportes eran superiores al 50%, que era
lo mínimo que se pedía de parte suya, se le otorgaba una calificación
superior.
31
B) Variables en criterios de la Firma, es decir, de la Empresa u Organización que
representa a los beneficiarios
En esta categoría se evalúan los antecedentes así como las características
financieras, organizacionales y de gestión de la empresa que fungirá como
donataria de los recursos del Programa MIDAS de USAID, que será la encargada
de hacer que los recursos de contrapartida se consigan, y que asumirá la
obligación contractual de lograr que las metas propuestas se conviertan en
resultados, tal y como se han propuesto en el proyecto presentado. Entre los
principales temas a analizar están:
a. Paquete competitivo y sostenible de la empresa. Se evalúa la
situación financiera de la empresa a partir de los estados financieros
auditados de los dos últimos años; específicamente se analizan
las razones de liquidez, actividad, rentabilidad y solvencia del
proponente.
b. Fortaleza en la capacidad administrativa y gerencial del proponente.
Este criterio hace referencia a la experiencia del proponente
en proyectos y programas similares y/o auspiciados por otros
programas de cooperación, internacional o nacional.
c. Antecedentes del proponente en negocios y área geográfica iguales
o similares. Con este criterio el propósito es evaluar la trayectoria y
el liderazgo de la empresa en el sector y en el territorio.
d. Compromiso de la empresa para emprender el proyecto. Se
evalúa si el empresario conoce el programa y sus objetivos y si
está comprometido con el cumplimiento de las obligaciones de la
contrapartida que le será donada.
C) Variables en criterios de propuesta de Asistencia Técnica
Esta categoría busca recoger información necesaria y suficiente conducente
a establecer la relevancia y la pertinencia de la asistencia técnica solicitada.
Como es posible que bajo una misma propuesta de proyecto se solicite más
de un tipo de asistencia técnica, es importante considerar en la evaluación la
manera como se interrelacionan o se refuerzan unos a otros y analizar los
posibles impactos finales. La evaluación incluye el análisis de los siguientes
temas que se incluyen en dos amplios componentes, el primero de relevancia
de la asistencia técnica (a-c) y formulación consistente y adecuada de la
propuesta de asistencia técnica (d-i):
32
a. Pertinencia y oportunidad. La asistencia técnica solicitada es
compatible con el problema planteado o con la oportunidad de la
empresa.
b. Impacto esperado. La asistencia técnica tendrá un impacto positivo
sobre la empresa o conjunto de beneficiarios.
c. Comunidad con objetivos del programa. Existe una correlación
directa entre la asistencia técnica propuesta y la consecución de
los objetivos propuestos, verbigracia, la generación o consolidación
de los empleos propuestos y/o el incremento en los ingresos o
utilidades y, con base en los logros anteriores, una mejora en las
condiciones de vida de los beneficiarios.
d. Consistencia. Hay consistencia entre 1) el problema y/u oportunidad
de la empresa, con 2) objetivos de la asistencia técnica y 3)
productos propuestos y resultados esperados de la asistencia
técnica.
e. Claridad en objetivos. Están claramente establecidos el producto y
los resultados esperados de la asistencia técnica.
f. Precisión en resultados. Los resultados esperados están definidos
con precisión, bien o tanto, en términos cualitativos como
cuantitativos.
g. Coherencia propuesta/objetivos. Existe consistencia y coherencia
entre la estructura y la duración del plan de trabajo con los
objetivos y la complejidad de la asistencia técnica.
h. Calificaciones del consultor. El consultor (o consultores) propuesto
tiene y demuestra las calificaciones suficientes y necesarias para
asesorar y acompañar el proyecto.
i. Consistencia consultor/propuesta. La complejidad y dificultades
previsibles del proyecto se corresponden con el valor de los
honorarios y las capacidades manifiestas y hechas evidentes por el
consultor.
33
D) Variables en criterios deseables
Como se anotó, la presencia de criterios de esta índole da una calificación
adicional pero, en ningún caso, descalifican o quitan puntos si no existen o
se dan en muy bajos valores. En el caso del componente pyme se tuvieron
en cuenta cuatro variables las cuales, cuando se cumplían, una o varias,
otorgaban un puntaje adicional a los proyectos que las incluían. Cada una de
ellas, adicionalmente, correspondía a un interés particular de promocionar un
elemento que agregaba valor al programa y consecuentemente, al país y a la
comunidad donde se asentaba el proyecto.
a. Asociatividad. El programa benefició todos aquellos proyectos que
tenían un carácter asociativo. Además de presentar un enorme
potencial para la generación de empleos era clara también la
intención de fortalecer la acumulación de capital social en el
territorio donde se asentaba el proyecto.
b. Exportaciones. Se favorecieron o se dio un puntaje adicional a
propuestas de proyectos que incluían tangiblemente un interés o
que tenían una vocación exportadora. Se aclara, nuevamente, que en
ningún momento se castigaron aquellos que no la tenían.
c. Grado de ruralidad. A aquellos proyectos provenientes de
municipios de primacía rural (alto grado de ruralidad), o de ciudades
no capitales, o de asentamientos urbanos que no eran cabeceras
municipales, se les otorgaba un puntaje adicional de acuerdo con las
características anotadas.
d. Sinergias con otros proyectos (USAID, Acción Social, locales). El
programa tuvo un gran interés en favorecer aquellas propuestas
de proyectos donde los beneficiarios también lo eran de otros
proyectos apoyados por el Programa ADAM de USAID (Áreas de
Desarrollo Alternativo Municipal), por los otros componentes del
Programa MIDAS de USAID, por otros proyectos de USAID en el
país, por proyectos de la Alta Consejería Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, o, también,
cuando se encontraban acordes con los lineamientos establecidos
por los planes de desarrollo del departamento, por los planes
regionales de competitividad o incluso por entidades locales que
apoyan el desarrollo económico y empresarial del municipio o del
departamento. En caso de que cualquier agencia tenga interés por
adoptar el modelo CPYME, podrá definir sus propios criterios
deseables como, por ejemplo, que el sector haga parte de la agenda
regional de competitividad, que incluya un elemento de innovación
34
(cuya definición debe ser clara y comprendida por todos), que se
encuentre localizado en territorios rezagados o muy pobres donde
se quieren impulsar actividades productivas (que se especifiquen
los territorios en los criterios), que hagan parte de una cadena
productiva que incluye varios municipios, etc.
Gráfica 2. El modelo del componente PYME del Programa MIDAS
de USAID, redes y propósitos
Fortalecimiento Institucional
Desplazamiento
de lo ilícito
MIDAS - CPYME
PYME
Oficinas
oficinas
regionales
y
regionales
Bogotá
y Bogotá
Desplazamiento
de lo ilícito
Donatario
Proveedor
dede
Proveedor
Proyectos
proyectos
Desplazamiento
de lo ilícito
BEnEFICIArIoS
Proveedor
de de
Proveedores
Servicios
servicios
Desplazamiento
de lo ilícito
Fortalecimiento Empresarial
Fuente: Componente PYME Programa MIDAS de USAID, 2009.
3.3.8. Los beneficiarios
Son todas las empresas o productores que se benefician con la asistencia técnica
que presta el proyecto y, con ella, una mayor productividad o producción,
más y mejores empleos, incrementos en ventas y un conocimiento específico
que hace más sostenible la empresa o la producción. En el Programa MIDAS
de USAID hubo proyectos que contemplaban desde uno hasta más de 500
beneficiarios simultáneos. En el caso de múltiples beneficiarios, normalmente
se dio un proceso de asociación previa, formal o no formal, pero en el cual
todos se ponían de acuerdo sobre sus intereses y propósitos y de allí la
solicitud de asistencia técnica para solucionar los problemas y necesidades
comunes. Una característica importante en este sentido es que el proyecto
debía ser avalado por todos los posibles participantes que se beneficiarían
del mismo.
35
En la visita que se hacía al lugar del proyecto por parte del Programa MIDAS
de USAID cuando se presentaba la propuesta, se hacían entrevistas aleatorias
con quienes aparecían como posibles beneficiarios, todo con el fin tanto de
constatar su interés en hacer parte del proyecto como de reconocer que
la asistencia técnica solicitada era la adecuada y esperada; de esa manera se
verificaba el compromiso individual de los beneficiarios y que el proyecto
sí podía tener el impacto esperado. Uno de los resultados adicionales del
programa, en este caso, fue una acumulación de capital social local pues en
la medida que los grupos de productores o empresarios se asociaron para
el proyecto en común se derivaron otros resultados que fueron más allá
de la asistencia técnica específica pues muchos de ellos han podido no sólo
mantener los propósitos iniciales sino que han fortalecido el tejido social y el
sistema productivo local a partir de la generación sostenida de sinergias.
3.3.9. Donatario
Es quien recibe la donación. En el caso de un proyecto donde el beneficiario
era una sola empresa, normalmente el donatario fue esa misma empresa;
es decir, quien presentaba el proyecto a través del Proveedor de Proyectos
y se encargaba de todos los aspectos administrativos, de interlocución con
el Programa MIDAS de USAID, de seguimiento al programa y de pago a los
Proveedores de Servicios de Consultoría. En el caso de múltiples beneficiarios,
los donatarios revestían diversas posibilidades, pero en general fueron
instituciones sin ánimo de lucro, asociaciones de productores o cooperativas.
Eran estas, en nombre de los asociados o beneficiarios quienes se encargaban,
en una primera instancia, de construir y presentar el proyecto a partir de
un proceso de localizar, informar y asociar a los eventuales beneficiarios;
posteriormente y para la implementación del proyecto de tener los recursos
de cofinanciación propuestos así como una vez aprobado, administrar el
proyecto, mantener la interlocución con el Programa MIDAS de USAID a la
vez que se convertía en la entidad responsable de que se cumplieran las metas
en todos los casos.
3.3.10. Los Proveedores de Servicios de Consultoría
Como se ha mencionado, el Programa MIDAS de USAID pagaba hasta el
50% del costo de la asistencia técnica solicitada en el proyecto, y el monto
restante era pagado por la empresa o conjunto de estas que recibían dicha
asistencia. La asistencia técnica es prestada por Proveedores de Servicios de
Consultoría –consultores individuales o empresas–, los cuales son identificados
y seleccionados por los potenciales beneficiarios y propuestos al Programa
MIDAS de USAID. En algunos casos un Proveedor de Proyectos puede hacer
también las veces de Proveedor de Servicios de Consultoría.
En la gran mayoría de ocasiones estos Proveedores de Servicios de Consultoría
fueron propuestos desde un principio, desde la propuesta misma del proyecto,
por los mismos beneficiarios. Esto tiene dos grandes ventajas y podría decirse
36
que una posible desventaja. En cuanto a la última, existe la posibilidad de que
haya mejores entidades (personas jurídicas) o individuos (personas naturales)
que a juicio de algunos pudieran ser más competentes que los propuestos; en
alguna medida esto se mitigaba en la medida que sus propuestas y calidades
se evaluaban en la propuesta técnica.
En relación con la primera ventaja es preciso decir que al ser propuestos por los
mismos beneficiarios o donatario la posibilidad de que sus recomendaciones
tendrían un mayor grado de aceptación entre quienes reciben dicha
asistencia técnica pues al conocerlos con anterioridad generaban legitimidad
y credibilidad; por otro lado, su participación en la construcción del proyecto
permitía una mayor cercanía con los productores o empresarios así como
un conocimiento de la realidad local y asimismo con la mejor definición de
las metas y la posibilidad de alcanzar los objetivos definidos en los tiempos
y momentos previstos en la propuesta. En la Figura 2 se puede apreciar la
manera como los diferentes actores interactúan dentro del modelo para que
las responsabilidades individuales se puedan cumplir a cabalidad y se haga
entrega efectiva y oportuna a los beneficiarios de los servicios de asistencia
técnica.
Figura 2. Interacción Proveedores de Servicios de Consultoría con
beneficiarios y especialistas de proyectos
Ente Administrador
Proveedor(es) de Servicios de
Consultoría o PSC
Persona Natural
Persona Jurídica
Empresario Rural o Urbano
Especialista de proyectos
Empresario
37
Los Proveedores de Servicios de Consultoría reciben pago por prestar los
servicios especializados de asistencia técnica. Son ellos entonces los que
en última instancia definen los costos del proyecto. Es importante advertir
que un proyecto no depende necesariamente de un único Proveedor de
Servicios de Consultoría sino que pueden participar varios de ellos, pues
en muchas ocasiones la asistencia técnica solicitada podía tener múltiples
vertientes: producción, manejo de suelos, instalación y manejo de equipos,
administración empresarial, acceso a servicios bancarios, costeo y finanzas,
mercadeo, comercialización, etc.
3.4. El modelo del Componente PYME del Programa MIDAS de
USAID
En las dos figuras siguientes se sintetiza el modelo CPYME. En la primera
(Figura 3) aparecen los actores centrales y su interacción. En la segunda (Figura
4) aparece la secuencia de las fases del proceso del modelo en términos
generales.
Figura 3. Actores e interacción de los mismos en el modelo CPYME
del Programa MIDAS de USAID
Proponente
Proveedor de
Proyectos
Proveedores de
Servicio
Evaluador y Supervisor
Persona natural
38
Aliados estratégicos
PYME
Gremios
Regionales
Gran Industria
Cabeza de cadena
Centro de desarrollo
tecnológico
Bogotá
Microempresas
asociadas
Universidades
Firmas de
consultoría
Personal Jurídico
MIDAS
Donatario
Empresario
PYME
PYME
Figura 4. Secuencia de todas las fases del proceso en términos
generales
Operador Programa
Gestión de recursos
y definición de
institucionalidad
Especialista de Proyectos
Proveedores de
Proyectos (PP)
Constituir Comité
Evaluador CE
Evaluar al operador
Coodinador
Técnico
Proveedor Servicio Consultoría
(PSC)-BeneficiariosCoordinador Técnico
Divulgación
Selección de criterios
de evaluación
Selección de una
entidad que opere el
programa
Comité
Evaluador
(CE)
Identificar potenciales
propuestas/Proyectos de AT
Formular propuesta de AT
Presentar propuesta de AT al
operador del programa
Evaluar propuestas de AT
Programa
Presentar al CE
el resultado de la
evaluación
Implementar proyecto
Asistencia Técnica:
Acta de Inicio
Contratos PSC
Reuniones de seguimiento
Pagos
Cierres de AT
Informes
Formalizar
decisión
Convocar a los
actores
MIDAS
3.5. Algunas características adicionales del modelo CPYME del
Entre las características esenciales que hacen de este modelo algo único y
muy particular están:
a. Que está orientado por la demanda centrando así sus propósitos y
metas en los empresarios mismos, donde deber ser.
b. Que funciona de modo descentralizado.
c. Que es muy eficiente para manejar altos volúmenes de proyectos.
d. Que sus resultados son sostenibles.
e. Que establece claramente las responsabilidades entre los actores
involucrados.
f. Que genera capacidades institucionales logrando de modo
simultáneo fortalecer las instituciones mismas individualmente y el
capital social regional.
39
Estas características no son únicas en sí mismas sino en la medida que
interactúan, como sistema, logrando volver el modelo algo muy particular,
como se aprecia en adelante.
3.5.1. Demanda
El que se haya decidido que el modelo deba funcionar por demanda es una
evidente demostración de confianza en la iniciativa privada. Esta es una
característica que indica una seguridad en que las empresas, al mismo tiempo,
son las mejores para identificar los problemas que deben enfrentarse como las
mejores para articular los esfuerzos que permitirán solucionarlos. El hecho de
que la empresa (o conjunto de ellas) deba hacerse cargo de al menos el 50% de
los costos de la asistencia técnica ofrece seguridad de que los recursos serán
utilizados eficaz, eficiente y apropiadamente. Es importante tener en mente
que el programa tiene como foco central el impulso al desarrollo empresarial;
no obstante, el modelo puede adaptarse a otro tipo de proyectos, por ejemplo
aquellos que tienen un énfasis más social y lo que debe modificarse son los
criterios de calificación y evaluación de los proyectos.
El modelo hace un gran énfasis en el logro de resultados que sean
sostenibles a través de la creación de vínculos de mercado, en el
desarrollo y mejoramiento de cadenas y sistemas de valor y en el
fortalecimiento de los esfuerzos asociativos entre las pymes y entre
las unidades productivas rurales y, de esa manera, de los sistemas
productivos locales. Los esfuerzos asociativos han demostrado ser
elementos claves en la generación de cambios.
3.5.2. Descentralización
El modelo se implementó mediante una operación descentralizada,permitiendo
una alta interacción entre el Programa MIDAS de USAID y los Proveedores
de Proyectos en cada una de las regiones del país. Adicionalmente se dio
una descentralización de la autoridad, es decir, de la capacidad para aprobar
proyectos, condicionada únicamente por el monto de los proyectos y, en
algunos casos, por la complejidad de los mismos, según criterios conjuntos
entre la oficina nacional y el director regional. Esta descentralización de la
autorización para aprobar proyectos tuvo como resultado que cerca del 60%
del total de proyectos aprobados durante el período fueran aprobados en la
instancia regional. Esto permitió aumentar considerablemente el volumen de
propuestas evaluadas y finalmente aprobadas.
40
3.5.3. Alto volumen
El modelo incorpora un conjunto de herramientas y procedimientos muy
claros de entender y sencillos de manejar, logrando una alta eficiencia y agilidad.
En un período de dieciocho meses, entre junio de 2006 y diciembre de 2008
se procesaron y evaluaron cerca de 600 propuestas de proyectos; esto es, un
promedio de 1.5 propuestas por día laboral. Esta es una demostración de la
eficiente operatividad del modelo. Debido, además, a la participación de la red
de Proveedores de Proyectos, otra parte esencial del modelo, más del 80% de
las propuestas fueron aprobadas y se convirtieron en proyectos.
3.5.4. Sostenibilidad de resultados
El modelo hace un gran énfasis en el logro de resultados que sean sostenibles a
través de la creación de vínculos de mercado, en el desarrollo y mejoramiento
de cadenas y sistemas de valor y en el fortalecimiento de los esfuerzos
asociativos entre las pymes y entre las unidades productivas rurales y, de esa
manera, de los sistemas productivos locales. Los esfuerzos asociativos han
demostrado ser elementos claves en la generación de cambios significativos
en las vidas de los pequeños productores rurales que seguramente perdurarán
por largo tiempo, incluso una vez se termine el período de apoyo que ofrece
el Programa MIDAS de USAID.
3.5.5. Responsabilidades apropiadas
El engranaje del modelo permite identificar, precisar y limitar perceptiblemente
el ámbito de trabajo y las responsabilidades de cada uno de los involucrados
sin que se presente duplicidad de esfuerzos ni superposición de funciones o
responsabilidades. Cada uno sabe lo que tiene que hacer: los empresarios,
incluyendo la empresa, entidad, asociación o institución responsable
de adelantar el proyecto (donatario, o sea, quien recibirá la donación); el
Proveedor de Proyectos; el Proveedor de los Servicios de Consultoría;
quienes hacen la labor de monitoreo y auditoría; los miembros del equipo
nacional y regional del componente PYME del Programa MIDAS de USAID,
encargados de orientar los recursos, evaluar y aprobar o no las propuestas,
hacer seguimiento a los proyectos y manejar problemas, coordinar su cierre
y liquidación, y manejar la información agregada para evaluar el impacto del
programa. Las responsabilidades así definidas implican que todos tienen una
tarea, que cada una es importante y que existen incentivos suficientes para
que cada uno lo haga de la mejor manera posible.
3.5.6. Aumento de capacidades institucionales
Además de que las instituciones tienen, cada una, claramente definidas
sus responsabilidades y labores dentro del modelo, el apropiarse de dicha
responsabilidad redunda de modo directo en su propio fortalecimiento
como institución y como prestadora de los servicios a su cargo y para los
41
cuales se ha especializado. El aumento de las capacidades repercute de modo
positivo en la institución no sólo en lo individual; el engranaje que propone
el modelo implica que ninguna institución pueda hacer todo el trabajo de
manera independiente o completo; al mismo tiempo se obliga a ofrecer
apoyo, a recibirlo, y a ser complemento necesario de las otras entidades, lo
cual lleva a que el elemento confianza y el trabajo conjunto se convierten
decididamente en piezas fundamentales para un incremento de la densidad y
de las capacidades institucionales en el territorio. Esta característica resulta,
por lo tanto, en el incremento y acumulación de capital social en la región y en
el mejoramiento de las capacidades de esas instituciones para responder cada
vez mejor y oportunamente a las demandas de los empresarios urbanos y
rurales, así como de los retos económicos provenientes de allende lo local.
3.6. Respuesta del modelo a los retos
A pesar del corto período de tiempo transcurrido entre el principio del
Programa MIDAS de USAID, cuando se hizo la concepción misma del modelo,
su operación y la finalización del Programa, cuando se ha debido hacer el
cierre y liquidación de todos los 470 proyectos implementados, el modelo ha
demostrado claramente que puede cumplir y dar respuesta a una variedad
de retos, sean éstos los propios por contrato, impuestos desde afuera ante
la necesidad de dar respuesta a nuevas situaciones, o a aquellos que se
desprenden de una decisión interna de hacer más o de comprometerse con
tareas adicionales, ciertamente de la misma índole, no obstante.
El alto porcentaje de aprobación de propuestas está directamente
relacionado con la estructura del modelo dentro de la cual son
evidentes los esfuerzos por desarrollar las capacidades de la red local
o regional de Proveedores de Proyectos y para trabajar muy de cerca
con sus integrantes. Cada uno de los Proveedores de Proyectos recibió
una capacitación completa impartida por el equipo del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID.
En primer lugar, el modelo tuvo la capacidad de responder a una altísima
demanda de propuestas de proyectos como ya se dijo. Segundo, le permitió
cumplir a cabalidad con las metas contractuales en menos tiempo del
esperado, en especial con las metas de creación o consolidación de empleos
y de fortalecimiento de firmas. Tercero, demostró una gran flexibilidad y
pudo responder a un cambio de mandato bajo el cual se debió pasar de
una orden inicial de apoyar proyectos de pymes urbanas, para adaptarse y
pasar a dar soporte a proyectos provenientes de áreas rurales, proyectos de
pequeños productores agropecuarios casi siempre con carácter asociativo, y
provenientes de poblaciones y comunidades consideradas como vulnerables
42
–indígenas, afrodescendientes, mujeres cabeza de familia, en situación de
desplazamiento, reinsertados, etc.–.
En cuarto lugar, permitió que sus brazos se extendieran hasta cerca de
550 municipios lo que significa un 65% del total de municipios que podrían
tener acceso al programa de acuerdo con las condiciones firmadas. Quinto,
ha respondido con gran agilidad, eficiencia y sin contratiempos a la alta y
cambiante demanda. Como sexto punto, se ha convertido también en una
respuesta apropiada a las demandas y necesidades del concepto de Desarrollo
Alternativo. Por último, logró un fortalecimiento del capital social, de las
empresas, instituciones y demás arreglos productivos locales así como ha
ayudado a la inclusión de los productores del territorio en encadenamientos
productivos locales lo que al tiempo permite impulsar el crecimiento y
vigorización de las cadenas productivas regionales.
3.6.1. Alta demanda de propuestas
El 81% de las propuestas presentadas para evaluación a los Comités de
Evaluación, regionales y nacional, fue finalmente aprobado para implementación
(ver Tabla 1). El rechazo del porcentaje restante de propuestas (19%), se debió
a una variedad de razones; algunos proponentes, por ejemplo, fueron incapaces
de conseguir finalmente los recursos necesarios para cofinanciar la parte
que les correspondía; en otros casos se constataron, dentro de la propuesta,
fuertes e insubsanables inconsistencias financieras; en otras propuestas no
se podían reconocer claramente los beneficiarios finales del proyecto de
asistencia técnica. En cualquier caso, el alto porcentaje de aprobación de
propuestas está directamente relacionado con la estructura del modelo
dentro de la cual son evidentes los esfuerzos por desarrollar las capacidades
de la red local o regional de Proveedores de Proyectos y para trabajar muy
de cerca con sus integrantes. Cada uno de los Proveedores de Proyectos
recibió una capacitación completa impartida por el equipo del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID; de igual manera fue monitoreado
de modo directo su trabajo, para asegurar la presentación de excelentes
propuestas, en conformidad con los objetivos estratégicos y estándares de
calidad establecidos por el Programa.
Tabla 1. Proyectos presentados, aprobados y rechazados
PROYECTOS
RURALES
URBANOS
TOTAL
Proyectos aprobados/presentados
81 %
82 %
81 %
Proyectos rechazados/presentados
19 %
18 %
19 %
Total
100 %
100 %
100 %
Fuente: Componente PYME Programa MIDAS de USAID, SME, 2009.
43
3.6.2. Empleos
Todas las decisiones tomadas y las acciones emprendidas por el componente
PYME del Programa MIDAS de USAID para hacer muy eficiente y ágil su
trabajo, incluyendo la utilización del modelo que se describe en este
documento, son las que en conjunto le permitieron exceder la ya de por sí
muy ambiciosa meta referida a creación de nuevos empleos o consolidación
de aquellos con alta precariedad; los denominados empleos FTE (Full Time
Equivalent Jobs) que pueden ser urbanos o rurales; los primeros se miden a
partir de la verificación de una relación contractual o de existencia en nómina
y los segundos por el pago de los respectivos jornales. Entre 2007 y 2008 se
llegó a un número acumulado de 160.000 empleos, superando ampliamente la
meta de 125.000 empleos que el contrato obligaba para el período completo,
es decir, incluyendo lo que se hiciera durante 2009 y 2010. En menos de dos
años la meta contractual que debiera cumplirse durante la duración total
del programa –LoP o Length of Program Goals–, se superó en casi un 30% de
más. Como durante 2010 había todavía algunos proyectos en implementación,
en sus últimas etapas claro está, la expectativa de que la meta se superara
finalmente en alrededor del 40% adicional, posiblemente sobrepasando los
170.000 empleos, se hacía viable.
Gráfica 3. Nuevos empleos o empleos consolidados por CPYME.
Empleos equivalentes acumulados - FTE vs. metas LoP (compromiso
contractual)
Evolución de empleos FTE
180,000
164,076
160,000
140,000
146,862
Compromisos
120,000
100,000
Logros
80,000
60,000
40,000
20,000
-
44
Metas WP
Meta LOP
3.6.3. Cambio de lo urbano hacia lo rural y poblaciones vulnerables
El modelo ha probado su capacidad de adaptarse a un cambio de mandato. Un
perfecto ejemplo de esto fue su respuesta a la propuesta que a principios de
2007 le hiciera al Programa MIDAS de USAID la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, su socio dentro
del gobierno nacional, por profundizar el impacto del trabajo del CPYME
en las áreas rurales, apoyando las propuestas de los pequeños productores
agropecuarios, campesinos de todo el país. Es así como para mediados de
ese mismo año se había logrado no solamente identificar todos los pasos
requeridos para virar hacia este nuevo punto de concentración de la atención
sino que se había difundido este nuevo eje e iniciado la formulación de
proyectos que enfatizaban este núcleo emergente de concentración que
iba además muy de la mano del concepto de Desarrollo Alternativo y del
apoyo a las poblaciones más vulnerables del país. Para finales de 2008, el
componente PYME del Programa MIDAS de USAID había logrado dar tal
cambio a su programa que el 68% de todos los nuevos empleos y de los
empleos consolidados se habían dado en el sector rural y con poblaciones
vulnerables.
Gráfica 4. Nuevos empleos o empleos consolidados, FTE, por
CPYME. Relación urbano-rural, evolución y acumulado
180,000
160,000
140,000
120,000
61%
100,000
80,000
60,000
40,000
39%
20,000
0
Rural FTE
Urbano FTE
45
Para poder realizar esta transición, obligada por los nuevos intereses y
énfasis del gobierno nacional, el CPYME debió redirigir sus esfuerzos
para la conformación de nuevas redes de Proveedores de Proyectos y de
Proveedores de Servicios de Consultoría, acordes con el nuevo foco. En
2007 el componente había alistado, entrenado y coordinado una red con
96 Proveedores de Proyectos. Esta red se redujo en 2008 a cerca de 40
instituciones, todas ellas con capacidades compatibles y reconocidas para
hacer parte del realineamiento estratégico y de los nuevos intereses del
programa. Era crucial que los miembros de esta red tuvieran la capacidad de
formular el tipo de proyectos correspondientes con este nuevo foco y que
se estaba convirtiendo entonces en la máxima prioridad del componente. En
la figura siguiente se compara, por especialidad, la composición de la red de
Proveedores de Proyectos y el grado de cambio entre 2007 y 2008.
Gráfica 5. Cambios en la composición de la red de Proveedores de
Proyectos del CPYME entre 2007 y 2008
Cajasde
de
Cajas
compensación
compensacio
Otros
n familiar
Agencias de
6%
4%
desarrollo
local
4%
Centro de
desarrollo
dllo
empresarial
y productivo
6%
Cámaras de
comercio
10%
Firmas de
consultoría
14%
2007
Cajas
Cajas de
de
compensación
compensació
nfamiliar
familiar
9%
Fundaciones
21%
Otros
4%
2008
Cámaras de
comercio
16%
Agencias de
desarrollo
local
9%
Universidade
Universidades
s
19%
Universidade
Universidades
s
11%
Gremios
16%
Fundaciones
17%
Gremios
17%
Firmas de
consultoría
17%
Es importante resaltar en esta Gráfica 5 el importante crecimiento relativo
durante 2008 de las Agencias de Desarrollo Económico Regional o Local
y de Fundaciones como entidades Proveedoras de Proyectos así como la
importante continuidad como tales de las cámaras de comercio, a pesar de
sus énfasis tradicionalmente urbanos.
3.6.4. Eficiencia y agilidad en el cambio
Un enorme reto creado por el cambio hacia un foco rural hacía referencia al
tiempo requerido para reaccionar rápidamente a una solicitud de apoyo de
una propuesta proveniente de ese ámbito. El CPYME se había propuesto la
meta de dar respuesta en 16 días a cualquier propuesta recibida. Aunque este
46
nivel de servicio en los tiempos se había logrado en casi todos los casos, fue
necesario reconocer que existían diferencias significativas en los requisitos de
tiempo para la evaluación y toma de decisiones entre los proyectos urbanos
y los rurales, tal como se manifiesta en la Gráfica 6.
Gráfica 6.Tiempo promedio (días) para la formalización y comienzo
de proyectos
Inicio
Formalización
68,1
Total general
36,9
53,9
Urbano
23,5
91,7
rural
59,3
El tiempo promedio para formalizar y luego iniciar un proyecto apoyado por
CPYME es de 68 días, como se aprecia en la gráfica anterior. No obstante,
este proceso requirió un promedio de 91 para proyectos de carácter rural.
En igual sentido, mientras que el tiempo requerido para la preparación y firma
de los documentos de un proyecto urbano era de sólo 23 días en promedio,
este promedio se elevó a 59 días para un proyecto rural.
Son varias las causas para estas diferencias tan marcadas; entre ellas el que
los proyectos rurales deben obedecer a las políticas ambientales de USAID
así como atenerse a los procedimientos que confirman la inexistencia de
cultivos ilícitos, tal como se han definido por la misma USAID y por la
Agencia Presidencia para la Acción Social y la Cooperación Internacional. En
relación con las políticas ambientales, los proyectos urbanos habitualmente
se encuentran dentro de aquellas provisiones denominadas como “exclusión
categórica” y tampoco requieren que se realice una visita para verificar la
existencia o no de cultivos ilícitos. La gran mayoría de proyectos rurales debió
entonces recibir visitas de verificación que permitieran confirmar la ausencia
de cultivos ilícitos y un número considerable de todos ellos debieron sujetarse
también a los procedimientos relacionados con temas medioambientales.
47
Tan importante como lo anterior es el hecho de que los requerimientos
específicos para los proyectos rurales eran más que simples complejidades
procedimentales. Los proyectos de este tipo demandan considerablemente
más asistencia técnica que los urbanos en áreas tales como el desarrollo
de habilidades gerenciales y para el fortalecimiento de la unidad productiva
agropecuaria en aspectos empresariales, lo cual se explica en buena medida
por las limitadas capacidades técnicas y administrativas del beneficiario
campesino promedio. Adicionalmente, lo proyectos rurales son afectados por
ciclos productivos definidos tanto por los ciclos propios de los productos
como por las condiciones climáticas, lo que con frecuencia obliga a que se
deba extender el período de asistencia comparado con aquel prestado a
empresas con un carácter urbano.
Como resultado de todo lo anterior, el tiempo promedio de implementación
de un proyecto en áreas rurales es mucho mayor que el de proyectos
considerados como urbanos; de igual manera, la asistencia técnica debe
continuar por un período de tiempo mayor para que logre su efectividad y
garantice cierta sostenibilidad del esfuerzo realizado.
Son precisamente estas actividades y los retos que cada una planteó en su
momento lo que permite asegurar entonces que el modelo operativo de
CPYME es altamente flexible y adaptable, pues tiene la capacidad de dar
respuesta a necesidades emergentes sin que se pierdan ni el norte ni sus
elementos de esencia.
3.6.5. Cobertura del programa y distribución geográfica de proyectos
CPYME
CPYME apoyó proyectos en los 20 departamentos definidos como territorio
del Programa MIDAS de USAID. Del mandato inicial de apoyar proyectos
presentados por pymes urbanas pasó a favorecer proyectos cuyo origen
era principalmente rural. Iniciativas que provinieran de unos 800 municipios
de esos 20 departamentos, podían ser elegibles para ser evaluados, al tener
acceso al Programa.8 Un total de 600 municipios se beneficiaron finalmente
con recursos del CPYME, bien fuera con proyectos urbanos o proyectos
rurales. La determinación de ruralidad, definición de si un municipio es rural o
no, fue hecha por el componente de acuerdo con un procedimiento estándar
el cual considera el porcentaje de población en áreas rurales y la densidad
poblacional del territorio municipal completo. Es así como el 85% de los
municipios con proyectos del componente se determinó como rural.
El mandato del Programa MIDAS de USAID era el de desarrollar actividades en seis regiones de Colombia
seleccionadas previamente por la USAID. A estas regiones se les denominó corredores, los cuales incluían
20 de los 32 departamentos que tiene el país. Los departamentos definidos por USAID para hacer parte
del programa fueron: Antioquia, Chocó, Córdoba, Atlántico, Bolívar, Cesar, La Guajira, Magdalena, Caldas,
Quindío, Risaralda, Huila, Putumayo (región norte), Tolima, Boyacá, Norte de Santander, Santander, Cauca,
Nariño y Valle del Cauca.
8
48
El número de proyectos considerados como urbanos se mantuvo inalterable
desde agosto de 2007. La tendencia se parecía muy bien en la Gráfica 7.
Gráfica 7. Municipios beneficiados según ámbito de ruralidad
600
511
523 529
554
541 542 546 547
500
441 445
409
419
385
385
400
325
286
300
279
296 303
394 400
422
411 412 416 417
321 324
Rural
253
227
Dic-08
nov-08
Sep-08
oct-08
jul-08
80
Ago-08
71
jun-08
54
126 129 129 130 130 130 130 132
116 120 121
106 113
Abr-08
51
98
May-08
48
jul-07
33
Ago-07
32
93
Feb-08
77
Mar-08
71
45
jun-07
Feb-07
Mar-07
Ene-07
11 11 19
2
2
32
11 11
65
Abr-07
51
May-07
100
Dic-07
131 130
Sep-07
122
93
Total
Ene-08
173
nov-07
200
193
oct-07
201
0
Urbano
3.6.6. Demanda por un Desarrollo Alternativo
El Programa MIDAS de USAID definió el Desarrollo Alternativo como un
conjunto de procesos orientados al fortalecimiento de una base económica
legal en lo regional y lo nacional, focalizándose en la generación de condiciones
económicas sostenibles y en oportunidades de empleo legales y productivas,
en conformidad con el uso apropiado de los recursos ambientales así como
en el potencial económico, político y social de cada comunidad.
Con base en la definición anterior, el Programa promovió el desarrollo
alternativo mediante la asistencia técnica dirigida a proveer a los productores
beneficiados con tecnología, recursos humanos de altísima calidad, financiación
y opciones reales de incrementar la rentabilidad de actividades económicas
lícitas.
El modelo desarrollado y utilizado por CPYME fue de singular importancia
en dar impulso a las metas de un desarrollo alternativo. La gran mayoría de
proyectos apoyados canalizaron recursos desde abajo, a partir de iniciativas
productivas privadas recibidas por demanda, que buscaban generar empleos
sostenibles y oportunidades de ingreso, en especial en regiones donde se han
dado presiones indeseables sobre el uso del suelo y la fuerza de trabajo.
49
3.6.7. Fortalecimiento de asociaciones de productores y de sistemas
productivos locales; apoyo a encadenamientos productivos y cadenas de
valor
El cambio del énfasis inicial en proyectos de origen urbano hacia proyectos
de origen rural, o provenientes de poblaciones en condiciones de alta
vulnerabilidad, fue de suprema importancia para promover formas asociativas
y colectivas de trabajo entre pequeños productores de naturaleza rural.
Las iniciativas agrícolas y pecuarias consistían primordialmente de unidades
productivas de un tamaño muy pequeño, casi siempre de propiedad de una
sola familia y de la cual derivaba su sustento la totalidad de sus integrantes.
Esta situación hizo posible poner en movimiento una nueva manera de
formular proyectos donde las familias rurales no solamente colaboraban para
la formulación de la propuesta del proyecto para recibir asistencia técnica, sino
también para establecer arreglos largamente esperados y necesarios para que
los beneficios obtenidos por los productores tuvieran efectos muy positivos
también en el largo plazo, más allá del tiempo de duración del proyecto y
después de que finalizara la asistencia técnica obtenida en ese período.
Los proyectos apoyados por CPYME mediante esta manera de intervenir
obtuvieron logros importantes como ayudar a incrementar la productividad
de las unidades productivas rurales así como aumentar la seguridad alimentaria
de las familias campesinas; también, mejorar de modo considerable las
capacidades y conocimientos de los propietarios rurales y reducir sus costos;
asimismo, ha sido muy útil en ayudar a ampliar los mercados locales regionales,
y en fortalecer segmentos de una cantidad de encadenamientos productivos,
especialmente locales y subregionales.
Gráfica 8. Evolución y acumulado de empresas fortalecidas
12,000
10.500
10,000
10.400
8,000
No. de
empresas
6,000
4,000
2,000
-
50
Meta LOP
Como si lo anterior no fuera suficiente, también se tuvo éxito en aspectos
menos visibles pero no por ello de menor trascendencia o impacto. Es el
caso, por ejemplo, del fortalecimiento del capital social local que se deriva
de la intervención; en términos generales, el capital social ha tenido un
debilitamiento paulatino en casi todo el país debido, entre otras razones, a
los años de conflicto interno y violencia, a la presencia del narcotráfico, a
los altos niveles de pobreza en muchos territorios, a la ausencia de acción
estatal en variedad de sitios del país, a la falta de más y mejor educación, a
la presencia de grupos armados ilegales y, aún, a aspectos culturales propios
de la población. Proyectos con las características ampliamente anotadas han
originado una nueva construcción de confianza, al menos en sus vecinos, y han
entregado a la población, en especial a los productores del campo, una nueva
posibilidad de salir adelante y de mejorar continuamente, al volverse realidad
la antes lejana perspectiva de trabajar y avanzar de la mano con otros.
La característica del modelo de trabajar por demanda así como la existencia
de una red de instituciones Proveedoras de Proyectos se convirtieron en
elementos clave para que estos pequeños productores rurales llegaran a hacer
parte del programa y se encontraran con el ímpetu necesario para pasar de
una situación de desesperanza a una donde la esperanza y la convicción de
que el futuro puede ser mejor, se vuelven tangibles y reales. Esta nueva actitud
se convierte además en un punto de gran importancia para el programa, pues
da indicaciones para que la sostenibilidad deseada y necesaria para todos los
proyectos pueda ser una realidad. Este es un propósito que de acuerdo con
datos obtenidos por el programa y por el componente, y en la información
obtenida al cierre de los proyectos o, en ocasiones, de los testimonios de
los mismos beneficiados, parece haber sido alcanzado en gran número de
proyectos.
Un aspecto final, mencionado rápidamente más arriba, tiene que ver con
el fortalecimiento de vínculos productivos y de mercado de los pequeños
productores al verse incluidos o insertados de manera continua y más sólida
en encadenamientos productivos y cadenas de valor, una vez finalizado el
proceso de asistencia técnica. Esto les ha ayudado, sin duda alguna, a agregar
valor a sus propios encadenamientos de menor tamaño y menor alcance
territorial pero, más importante que todo lo anterior, es la generación de una
mayor seguridad y confianza en cada uno de ellos sobre su propio futuro y el
de sus familias y la apertura de nuevas oportunidades en sus vidas, debido a
esta reciente inclusión económica y social. Fue, para muchos, un sueño vuelto
realidad pues nunca antes un programa económico de esta índole había
tocado a sus puertas y generado logros tan tangibles en un corto período
de tiempo.
51
Algunos ejemplos de casos o proyectos donde se dio esta vigorosa inserción
en encadenamientos productivos, se presentan a continuación.9
Caso 1: Interactuar. Asistencia técnica a microempresas, para crear
capacidades que mejoren las operaciones esenciales de su cadena de valor y
externalicen actividades no centrales.
Con el apoyo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID,
Interactuar, Corporación de Desarrollo Social y sin ánimo de lucro que desde
1983 ha apoyado el desarrollo del sector microempresarial del departamento
de Antioquia, proveyó asistencia técnica especializada y subsidiada a
13.700 microempresas en 55 municipios de ese departamento. Con este
trabajo, generó capacidades en ellas para que externalizaran (contrataran
externamente) múltiples actividades no centrales a su labor, de tal manera
que focalicen su trabajo en las competencias que sí les son centrales y de
esa manera alcanzar mayores niveles de productividad y llegar a ser más
competitivos.
La característica del modelo de trabajar por demanda así como la
existencia de una red de instituciones Proveedoras de Proyectos se
convirtieron en elementos clave para que estos pequeños productores
rurales llegaran a hacer parte del programa y se encontraran con el
ímpetu necesario para pasar de una situación de desesperanza a una
donde la esperanza y la convicción de que el futuro puede ser mejor, se
vuelven tangibles y reales.
Interactuar también pudo aumentar el portafolio de industrias a las cuales ofrece
asistencia. Para cada tipo de industria provee cursos y sesiones de capacitación
en aquellas actividades que son primarias, es decir, centrales o esenciales
en su cadena de valor, como pueden serlo la producción, la manufactura
o el mercadeo. Al dar una formación más profunda a los empresarios en
mejores prácticas relativas a sus respectivas industrias, Interactuar provee las
herramientas necesarias para mejorar los procesos esenciales del negocio,
con el fin de reducir tiempos, entrar en nuevos mercados, etc. Con estas
herramientas, los empresarios obtienen capacidades importantes para
mejorar la productividad de la firma así como su competitividad. Al fortalecer
los servicios de desarrollo empresarial que presta Interactuar, el Programa
MIDAS de USAID ha permitido que los empresarios no utilicen los recursos
para su mera subsistencia sino que los conviertan en creadores sostenibles
de riqueza.
Para una panorámica más completa de los proyectos, se pueden consultar los documentos adicionales
que hacen parte de este mismo conjunto de libros producidos por el componente PYME del Programa
MIDAS de USAID (septiembre de 2010) titulado Competitividad Empresarial + Inclusión Social: Relatos de
prosperidad incluye las historias de 74 proyectos; una serie de siete documentos conocidos como How to se
publica en Fruto de la experiencia y cuatro casos de estudio son analizados en el libro Frente al desafío.
9
52
Caso 2: Nespresso AAA. Asistencia técnica especializada para integrar
pequeños caficultores a la cadena de valor global de cafés especiales de alta
calidad, orientada a la producción de café Nespresso AAA.
El Programa MIDAS de USAID trabajó de la mano con la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, y la
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia con el fin de identificar y
crear un mercado de nicho para pequeños productores de café en varios
municipios de los departamentos de Cauca y Nariño. Con la asistencia técnica
prestada, 16.250 productores desarrollaron un tipo unificado de café especial
satisfaciendo los elevados estándares de Nespresso AAA, firma de cafés
especiales, subsidiaria del grupo suizo de alimentos Nestlé. Los resultantes,
es decir, canal de ventas y producto diferenciado, ayudaron a que estos
caficultores capturaran de manera colectiva un mercado y alcanzaran por su
café una prima sobre los precios comunes.
Nespresso AAA distingue sus cafés, que provienen de todo el mundo, porque
asegura los más altos estándares de calidad por medio de su Programa
Nespresso AAA de Calidad Sostenible. Para convertirse en un proveedor
viable de Nespresso AAA, los caficultores, con el apoyo del Programa MIDAS
de USAID, desarrollaron un proceso que aseguraba que de modo colectivo
cumplirían con los estándares exigidos por Nespresso AAA.
Caso 3: Colfloras. Asistencia técnica para la formulación e implementación
de estrategias dirigidas a la optimización de costos en las unidades productivas
de flores y follajes pertenecientes a la Asociación de Floricultores del Centro
Occidente Colombiano.
El Programa MIDAS de USAID apoyó la asistencia técnica prevista a
los integrantes de la Asociación de Floricultores del Centro Occidente
Colombiano, Colfloras, en el departamento de Risaralda, con el fin de elevar
productividades, mejorar calidades y fortalecer las relaciones entre las distintas
unidades de negocio para crear economías de escala. Al fortalecer segmentos
de la cadena de valor por medio de una estrategia horizontal, Colfloras
fortaleció las calidades y disminuyó los costos de los cultivos de flores y de
follajes, mejorando su competitividad, permitiéndoles así una expansión en el
mercado internacional.
Para alcanzar estos propósitos, las dos fases del proyecto apoyado por el
Programa MIDAS de USAID ofrecieron asistencia técnica para revisar
las prácticas colectivas de los productores y de esa manera proporcionar
mejoras apropiadas y factibles de poner en práctica; entre ellas, la revisión
y ajuste de los métodos para analizar el costo de los productos, la revisión
y definición de procesos para enganchar y administrar el recurso humano,
aprendizaje e implementación de las normas fiscales y métodos para disminuir
el porcentaje de rotación de personal y mejorar las capacidades de la firma
para tomar sus propias decisiones. El proyecto pudo cumplir también, para
53
bien de los cultivadores regionales de flores, con el objetivo de desarrollar
localmente habilidades gerenciales en áreas clave de la cadena productiva de
flores y follajes y de esa manera mejorar integralmente la competitividad y el
desempeño del sector en áreas como planeación estratégica, administración
de costos y legislación fiscal y laboral.
Se reconoce que la cooperación internacional es un esfuerzo finito.
Como resultado de este razonamiento, la sostenibilidad de un
esfuerzo como el descrito debe entenderse como un propósito para
garantizar unas condiciones que permitan que los aprendizajes de dicha
cooperación se puedan transferir y que aseguren que los impactos
puedan mantenerse en el tiempo, especialmente a partir del momento
cuando ella llegue a su fin.
Todo lo anterior fue central para ayudar a la asociación a mejorar la cadena
de valor en la medida que logró fortalecer su poder como compradora o
proveedora, y las diferentes firmas que hacen parte de la línea de negocios
lograron construir relaciones para colaborar en la compra de insumos a
menores costos pues las cantidades son más grandes, ganando así poder de
compra. De modo similar, las firmas se han coordinado para ganar poder
como proveedoras, con lo cual proveen producto a un comprador en grandes
cantidades.
4. LA SOSTENIBILIDAD DEL ESFUERZO Y EL FUTURO
DEL MODELO CPYME.TRANSFERENCIA ADAPTADA
DEL MODELO
Se reconoce que la cooperación internacional es un esfuerzo finito. Como
resultado de este razonamiento, la sostenibilidad de un esfuerzo como
el descrito debe entenderse como un propósito para garantizar unas
condiciones que permitan que los aprendizajes de dicha cooperación se
puedan transferir y que aseguren que los impactos puedan mantenerse en
el tiempo, especialmente a partir del momento cuando ella llegue a su fin.
Esto implica lograr que las condiciones que hicieron posible unos resultados
exitosos en una primera instancia puedan posteriormente apoyar nuevas
generaciones de beneficiarios para que así estos nuevos beneficiarios puedan
alcanzar mejores condiciones de vida. La transferencia del exitoso modelo
desarrollado y utilizado por el componente PYME del Programa MIDAS de
USAID se estableció y se llevó a cabo con el fin de cumplir el propósito de
dar sostenibilidad al esfuerzo de la cooperación internacional, al extenderse
en el territorio a otras entidades nacionales como regionales.
54
Y fueron muchos los que aprendieron a pescar. La transferencia se hizo a
entidades nacionales como Fomipyme, del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, con cuatro departamentos piloto (Huila, Nariño, Risaralda y
Santander) y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el fin de
apoyar a los pequeños productores rurales; de igual manera, a entidades
regionales de las gobernaciones de los departamentos de Cesar, Huila, La
Guajira, Risaralda y Santander; estas entidades no sólo adoptaron sino que
adaptaron el modelo a sus intereses y necesidades y así promover y dar
soporte explícito a su propio desarrollo regional.
Desde mediados de 2008 se inició la formulación de la estrategia de
transferencia del modelo con el propósito central de apoyar a todas estas
entidades en el diseño, incorporación y perfeccionamiento del modelo para
su adopción. La estrategia se apuntalaba en tres pilares:
a. El fortalecimiento de la institucionalidad, nacional y regional.
b. La generación de nuevas capacidades.
c. Un acompañamiento temporal que asegurara la adopción adecuada
del modelo y su adaptación.
4.1. Fomipyme y su redefinición hacia un enfoque por demanda
Los departamentos disponen de recursos limitados para promover sus
objetivos y metas de desarrollo económico, productivo y empresarial.
Como se ha presentado, el modelo del CPYME tiene la virtud de ayudar
a canalizar adecuadamente y a orientar de manera estratégica los recursos
con que cuentan las entidades territoriales, ayuda a evaluar los impactos que
la ejecución de dichos recursos puede tener y proporciona elementos de
análisis para la toma de decisiones sobre políticas públicas que soporten
localmente el desarrollo productivo y empresarial del territorio.
Estas consideraciones se alcanzan sólo si la transferencia, adaptación y adopción
del modelo se da en paralelo con un fortalecimiento de las capacidades
institucionales y del capital social regional. La formulación de proyectos por
parte de la red de Proveedores de Proyectos, la discusión de criterios para
asignar los recursos –que lleva implícita la definición de políticas de apoyo al
desarrollo productivo–, la participación de varias entidades en la evaluación y
aprobación de los proyectos y el uso de Proveedores locales de Servicios de
Consultoría, son ejemplos de este fortalecimiento.
Desde la perspectiva del Fomipyme, este proceso demostraba desde el
principio un beneficio para la política pública del gobierno nacional, tanto
en sus objetivos directos de una gestión eficaz, focalizada y medible del
instrumento para apoyar las mipymes, como en los impactos indirectos,
asociados a la consolidación institucional y de capacidades regionales.
55
Fue así como el Consejo Administrador del Fomipyme aprobó en 2008 una
nueva estrategia y plan de acción donde adoptaba el modelo de CPYME y
hacía uso de las buenas prácticas derivadas de su utilización y resultados. Se
creó un equipo con personas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
del Departamento Nacional de Planeación y del Programa MIDAS de USAID
para un trabajo que uniera ambas experiencias, desarrollos y posibilidades.
Este nuevo enfoque, denominado como de demanda, colocaba al empresario
como motor del instrumento de apoyo de tal manera que:
a. Fomipyme fuera un instrumento más efectivo y eficiente de apoyo
directo a la modernización, desarrollo tecnológico y de gestión, el
mejoramiento de la calidad y la ampliación de la diversidad de los
servicios de desarrollo empresarial especializado para las mipymes.
b. Pudiera alinear los incentivos y esfuerzos de los agentes alrededor
de las mipymes en la búsqueda de oportunidades de negocio que
redundaran en el mejoramiento de la productividad y capacidad de
gestión de las empresas.
c. Dinamizara las redes de agentes regionales que ofrecen Servicios
de Desarrollo Empresarial desde la formulación hasta la
implementación de los proyectos.
El cronograma acordado se orientó a definir la conceptualización del enfoque
sustentado en las siguientes actividades:
a. Presentación del Modelo Operativo de Fomipyme tradicional.
b. Presentación del Modelo Operativo del CPYME del Programa
MIDAS de USAID.
c. Conceptualización del modelo denominado Fomipyme enfoque por
demanda.
d. Definición de la estructura financiera de fuentes y montos asignados.
e. Definición y elaboración de los documentos jurídicos requeridos
por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y los entes
territoriales receptores del modelo para la implementación de los
pilotos del Fomipyme enfoque por demanda.
f. Definición de los formatos y herramientas de evaluación por utilizar.
56
Una vez cumplidos estos pasos, se dio una construcción colectiva de los
criterios de evaluación en conjunto con las entidades territoriales y con
visitas de trabajo a cada uno de los departamentos donde inicialmente se
implementaría el modelo (pilotos), para la integración de matrices, criterios
y manuales.
Se logró establecer, de manera concertada con los entes territoriales, los
criterios y procedimientos de evaluación de las propuestas que llegaran a
Fomipyme así como los manuales e instrumentos automatizados. En otras
palabras, se obtuvo un esquema metodológico orientado a identificar
aquellas propuestas que por su calidad, pertinencia y coherencia, ameritara
ser apoyadas con recursos de Fomipyme y los departamentos seleccionados
para implementar el piloto.
Los resultados fueron satisfactorios, evidenciados en la definición de recursos
aportados por parte de las Gobernaciones como se detalla a continuación:
RECURSOS
Santander
Risaralda/Pereira
Huila
Nariño
TOTAL
Aportes
Fomipyme
800.000.000
500.000.000
350.000.000
350.000.000
2.000.000.000
Contrapartidas
200.000.000
300.000.000
232.000.000
0
732.000.000
TOTAL
1.000.000.000
800.000.000
582.000.000
350.000.000
2.732.000.000
Para oficializar el apalancamiento de recursos con los entes territoriales se
firmaron convenios regionales. El Fomipyme presupuestó $2.000 millones
para la cofinanciación de proyectos y $400 millones para la operatividad del
programa.
Asimismo, se definió la conformación de Comités de Evaluación Regional
Fomipyme (Cerf), cuya función era emitir concepto técnico favorable sobre
las propuestas y recomendar al Consejo Administrador la aprobación de los
proyectos. Estos comités estarían integrados por delegados regionales de la
Comisión Regional de Competitividad, personal del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y representantes del gobierno local.
Se definieron y concertaron los criterios y procedimientos de evaluación
de las propuestas, los documentos de soporte y las actividades por realizar
antes, durante y después del proceso de aprobación de las propuestas
y, con el fin de asegurar la correcta formalización de los proyectos, se
perfeccionaron los manuales, formatos, herramientas de evaluación y
los términos de referencia. Los resultados tangibles fueron entonces:
a. Un Manual operativo, en el que se exponen las condiciones generales
para acceder a los incentivos de cofinanciación de proyectos
productivos.
57
b. Una Guía simplificada para presentación de propuestas con su
instructivo y un Aplicativo o Matriz de evaluación. El aplicativo de
evaluación arroja, en cuestión de minutos, un perfil de la propuesta
presentada, automatizando el proceso de evaluación, el cual se
complementa con la visita al empresario.
c. Una matriz individualizada de evaluación, en la cual cada región
decide los criterios que considera deseables con base en sus
apuestas productivas y estrategias para el desarrollo económico.
d. Finalmente, los términos de referencia para cada una de las
convocatorias.
Adicionalmente se alcanzaron otros objetivos, entre los cuales se cuentan:
a. La conformación de Redes de Estructuradores Regionales,
capacitados por el Comité Técnico del Programa Piloto a través de
talleres desarrollados en las regiones. Se elaboró un registro con
datos de contacto, publicados en la web del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo.
b. La creación de Comités Regionales de Evaluación compuestos
por actores que hacen parte de los Comités Regionales de
Competitividad a los cuales se les acompañó posteriormente en los
respectivos comités de evaluación.
c. La validación de la premisa de que los recursos económicos y
humanos para estos fines, que serán siempre escasos e insuficientes
para atender las necesidades regionales, deben dirigirse a lograr
complementariedades y sinergias y contribuir así a alcanzar metas
que deben ir más allá de lo que lograría cada uno por su lado o de
manera independiente.
d. La selección y contratación de Gestores de Proyectos Regionales
(lo que en el modelo se denominan Especialistas de Proyectos),
encargados de evaluar y acompañar la ejecución del proyecto.
Con base en la convocatoria, los resultados más relevantes de
acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, fueron:
a. Los estructuradores presentaron 97 proyectos en los cuatro
departamentos piloto, lo que demostró el interés de los
58
empresarios. Por departamentos, la distribución de proyectos
fue la siguiente en esta primera fase: 11 en Nariño (4 de pymes
y 7 de microempresas); 36 en Risaralda (22 de pymes y 14
de microempresas); 41 en Santander (21 de pymes y 20 de
microempresas) y 9 en Huila (1 de pymes y 8 de microempresas).
b. Después de validar los criterios de elegibilidad, resultaron un total
de 25 proyectos distribuidos así:
PROYECTO
SANTANDER
RISARALDA/
PEREIRA
HUILA
NARIÑO
TOTAL
Presentados
41
35
11
9
97
Elegibles
13
5
3
4
25
Porcentaje
32%
14%
27%
44%
26%
c. De las 97 propuestas presentadas, 48 de ellas fueron presentadas
por pymes (49% del total) y 49 por microempresas (51%).
d. En 2009 y bajo el enfoque tradicional, las pymes habían triplicado el
número de propuestas presentadas por microempresas (32% contra
10%); se aprecia cómo en el enfoque por demanda se registra una
paridad entre las propuestas presentadas.
e. Las propuestas recibidas en el enfoque por demanda representaron
el 25% del total de propuestas recibidas en las convocatorias del
enfoque tradicional en 2009 (en total 297 propuestas en el enfoque
tradicional).
f.
En 2009, bajo las convocatorias del enfoque tradicional, estos
departamentos presentaron un menor número de propuestas
(38 propuestas): Nariño: 16, Risaralda: 2, Santander: 7 y Huila: 13.
Esto indica que bajo en nuevo enfoque se duplicó el número de
propuestas presentadas.
Según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo los resultados
comparados con el Fomipyme tradicional son:
a. Se registra una disminución considerable en los costos de
evaluación: en el enfoque tradicional los costos habrían ascendido
a aproximadamente $90 millones, mientras que en el piloto estos
fueron de aproximadamente $40 millones.
59
b. En comparación con el enfoque tradicional, la evaluación fue más
personalizada e incluyó una visita a los empresarios logrando un
mayor conocimiento del proyecto, la empresa y su entorno.
c. Con el aplicativo o matriz de evaluación, se presenta una
disminución en los tiempos requeridos para la evaluación en el 30%
aproximadamente, en comparación con el enfoque tradicional. Los
tiempos pueden ser menores luego de que los gestores han cursado
esta primera etapa del piloto y se han superado circunstancias
coyunturales.
Las principales conclusiones, en abril de 2010, sobre la primera etapa de
implementación del modelo por Fomipyme en los cuatro departamentos
piloto, son las siguientes:
a. Con el modelo de regionalización desarrollado por el programa
piloto fue posible alinear los incentivos y esfuerzos entre agentes del
orden central y territorial alrededor de las mipymes.
b. En contraste con el modelo tradicional de regionalización, el
programa piloto de enfoque por demanda logró involucrar de
manera activa a las gobernaciones y entidades regionales para el
desarrollo empresarial, otorgándoles mayor poder de decisión
y enfocando con mayor precisión los intereses y las apuestas
productivas regionales.
c. Es evidente la dinamización de las redes de agentes regionales
que ofrecen Servicios de Desarrollo Empresarial. La red de
Estructuradores Regionales mostró ser un instrumento efectivo
para la promoción y divulgación del programa y para estimular la
presentación de proyectos por parte de las mipymes.
d. En general, las mipymes de los departamentos seleccionados
mostraron más interés en participar en este enfoque por demanda,
que bajo el tradicional. Los incentivos adicionales incluidos en
el piloto, como el pago por los servicios de estructuraciones
de proyectos, explicarían en parte la mayor participación de las
mipymes en el enfoque por demanda.
e. Los Gestores de Proyectos Regionales se consolidan como una
alternativa efectiva, de bajo costo y con amplios conocimientos de
las particularidades de la región, para la evaluación de propuestas del
modelo.
60
f. Existen importantes debilidades en la formulación de proyectos en
el enfoque por demanda, lo que se evidencia con el bajo indicador
de aprobación. Fortalecer la función de desarrollo de negocios debe
ser una prioridad.
g. Se recomendó la apertura de una segunda ronda de convocatorias
una vez realizados los ajustes sugeridos.
4.2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y los pequeños
productores rurales
Que el 60% de los exitosos resultados obtenidos por el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID se hubieran logrado con productores rurales era
prueba fehaciente de la validez de utilizar un modelo con estas características
para dar apoyo a esta población. De allí el llamado de la Dirección de
Desarrollo Rural Sostenible del Departamento Nacional de Planeación y del
propio Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para apoyar el diseño de
un esquema, basado en el modelo CPYME, para desarrollar una política pública
que ayudara a fortalecer los servicios de asistencia técnica para pequeños
productores rurales.
El propósito de esta actividad era proveer soporte al gobierno nacional en el
diseño de un nuevo y mejorado modelo para proveer asistencia técnica en el
campo. Aun cuando este trabajo no debe entenderse como una transferencia
completa del modelo, la experiencia del CPYME y la esencia del modelo
ofrecieron elementos sustanciales para buscar dar un giro positivo a esa tarea
de ofrecer asistencia técnica, a cargo del Ministerio.
4.3. El modelo CPYME y su apoyo al desarrollo regional
Seis entidades territoriales, entre las que se cuentan los departamentos de La
Guajira, Cesar, Santander, Risaralda y Huila así como el municipio de Pereira,
se han apropiado del modelo operativo del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID. Estas entidades, en conjunto, habían aportado hasta el
mes de julio de 2010 recursos por más de US$ 3.5 millones, mostrando
que el modelo les permite gestionar estratégicamente sus presupuestos de
competitividad y de apoyo al sector empresarial, para orientarlos a favor del
progreso empresarial y productivo de sus territorios de una manera eficiente
y transparente.
La transferencia del modelo logró, con la realización de 14 comités regionales
de evaluación, aprobar 43 proyectos, comprometer 927 nuevos empleos,
asignar en una primera fase alrededor de un millón de dólares y dejar
capacitado al recurso humano seleccionado por los operadores, listos para
iniciar la fase de implementación.
61
En este proceso de transferencia de experiencias y conocimiento, más que
una adopción estricta del modelo por estos entes territoriales, lo que se dio
fue un proceso de adaptación del mismo a los intereses y singularidades de
cada uno de ellos. Cuando se miran en conjunto y se comparan, ninguno es
igual al otro. Cada uno tiene sus particularidades sin que en ningún momento
se haya perdido la esencia del modelo original y en todos ellos permanecen
los elementos centrales que lo hicieron tan exitoso. Lo más importante es tal
vez que en este proceso de adaptación los entes territoriales reconocieron
que podían ser dueños de su destino, es decir, que cada uno podía utilizar
un mismo modelo para favorecer su propio desarrollo productivo a la vez
que hacer un uso muy eficiente y racional de los recursos que para el efecto
tienen y que previamente no habían logrado hacerlo de la manera como
hubieran querido.
En síntesis, la transferencia del modelo del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, cumplió su propósito de fortalecer institucionalmente
a un conjunto de actores regionales, logrando alinear sus incentivos para
que todos trabajen ahora en pro de un desarrollo económico incluyente,
construido desde el bienestar y progreso del pequeño empresario y del
productor rural.
Son varias las etapas que se surtieron en todos estos procesos y que
pueden servir de guía para otros procesos similares en diferentes entidades
territoriales.
En primer lugar, se aseguró el interés y el compromiso de cada gobierno local.
Se requiere la voluntad política del mandatario local o regional, de tal manera
que el mismo se convierta en un líder que facilite los procedimientos técnicos
y jurídicos que se dan en la transferencia y que empodere a sus colaboradores,
en especial a los secretarios de despacho y directores de entidades como
los institutos de desarrollo, para trabajar de manera cohesionada y eficiente
en la conceptualización del modelo basados en los objetivos de desarrollo
económico y social de sus regiones.
En segundo lugar fue preciso identificar mecanismos presupuestales bajo los
cuales cada entidad pudiera cofinanciar proyectos de desarrollo empresarial y
de generación de ingresos, utilizando aportes que no son reembolsables. Esto
implica tener en cuenta al menos tres aspectos:
a. Un mecanismo legal de operación.
b. La disponibilidad de recursos.
c. Su sostenibilidad tanto en lo legal como en lo financiero.
62
No obstante y antes de entrar a identificar en detalle estas tres variables, se
recomienda un conocimiento en detalle de:
a. La competencia y posibilidades reales de la respectiva entidad
territorial para cofinanciar proyectos.
b. La facultad de la misma para asignar recursos o bienes públicos a
particulares.
c. La composición de los presupuestos departamentales y municipales.
d. La identificación de reglas de derecho público, particularmente de
contenido presupuestal y contractual, aplicables a las entidades
territoriales y las descentralizadas del orden territorial.
Al analizar estas consideraciones, se llega a la conclusión de que existe una
estricta normatividad para efectos de adelantar actividades de cofinanciación
no reembolsable. Esto lleva a que deban analizarse diferentes alternativas de
ejecución:
a. La cofinanciación como aporte a proyectos de inversión
contemplados en los planes territoriales de desarrollo, adelantados
por entidades de derecho privado, sin ánimo de lucro.
b. El otorgamiento de créditos blandos a los respectivos beneficiarios.
Para los casos específicos que atañen a esta reflexión, el componente PYME
del Programa MIDAS de USAID debió contratar varias consultorías en temas
institucionales, presupuestales y legales, lo que permitió entender temas de
carácter general así como particularidades de cada entidad territorial.
Adicionalmente se llevó a cabo un trabajo interdisciplinario y con las
diferentes entidades territoriales, contando en todos los casos con asesores
jurídicos y técnicos provenientes de los componentes de PYME y de Política
(Policy), ambos del Programa MIDAS de USAID, así como de abogados y
otros funcionarios de los seis gobiernos locales, generándose un ambiente
muy propicio y útil para el análisis y la discusión. De allí surgieron acuerdos
jurídicos alineados con los principios técnicos que deberían implementarse
en la transferencia del modelo.
Una vez logrados los entendimientos mencionados y los acuerdos necesarios
se pasó a definir las potenciales fuentes de recursos para cofinanciar los
proyectos de desarrollo empresarial y generación de ingresos de iniciativa
regional.
63
Para ello, se emplearon dos criterios sencillos: el primero, de carácter
normativo, consistió en determinar la composición por mandato legal de las
fuentes de financiación de departamentos y municipios, así como su margen de
destinación, atendiendo a la decisión adoptada por la norma que establece el
respectivo ingreso. Un segundo criterio tenía que ver con el comportamiento
económico del respectivo ingreso, medido en un periodo de tiempo, en orden
a determinar su comportamiento y margen de estabilidad. En todos los casos
se analizaron el Sistema General de Participaciones o SGP, las regalías directas,
los recursos del Fondo Nacional de Regalías, los recursos de escalonamiento
de carbón administrados por el Fondo Nacional de Regalías y, claro está, los
recursos propios o tributarios de cada entidad.
El paso siguiente, una vez se hubo conceptualizado y estructurado el
modelo operativo apropiado para el gobierno local, fue definir y diseñar
un plan de acción para la transferencia regional del modelo. Debe ser
un plan de acción en el cual se determinan las actividades, tiempos,
entidades y personas responsables así como los recursos financieros,
de tal manera que se pueda monitorear su ejecución y realizar los
ajustes pertinentes.
Para el caso de La Guajira, por ejemplo y con base en la asesoría jurídica, se
definió el mecanismo legal para ejecutar el modelo utilizando como fuente
principal un porcentaje de sus regalías y se definieron los documentos
jurídicos –convenios y contratos– dentro del marco legal sólido resultado
del análisis. Para las demás entidades territoriales se determinó como fuente
los Ingresos Corrientes de Libre Destinación, Icld, y, de igual manera, la forma
como se debería aplicar.
En tercer lugar se analizaron y definieron los esquemas institucionales, es
decir, la manera como debería o podría operar el modelo en cada entidad
territorial. Esto quiere decir que para implementar el modelo jurídico y
financiero era preciso analizar las opciones legales que permitan a la entidad
territorial adaptar e implementar el modelo operacional del CPYME para la
canalización de recursos y la gestión de los proyectos.
Se estudiaron varias opciones, evaluando en primer lugar los existentes
Institutos de Fomento y Desarrollo o los Infi donde los había, así como su
naturaleza y régimen jurídico.
Lo anterior se hizo con el fin de definir el operador el cual, fuera público o
privado, debería tener una gran trayectoria institucional y probar su idoneidad.
Para el caso del Cesar, Santander y Huila se seleccionaron finalmente sus
propios Institutos de Fomento y Desarrollo. Para La Guajira, Risaralda y
Pereira se determinó que fueran entidades privadas sin ánimo de lucro.
64
El paso siguiente, una vez se hubo conceptualizado y estructurado el modelo
operativo apropiado para el gobierno local, fue definir y diseñar un plan
de acción para la transferencia regional del modelo. Debe ser un plan de
acción en el cual se determinan las actividades, tiempos, entidades y personas
responsables así como recursos financieros, por fases, de tal manera que se
pueda monitorear su ejecución y se puedan realizar los ajustes pertinentes.
En este plan debían tener participación todas las instituciones y personas
involucradas desde el comienzo, para lograr una verdadera apropiación del
conocimiento con todos los detalles.Tanto los secretarios de despacho como
sus colaboradores, el equipo humano contratado por quien se haya encargado
como operador así como el equipo de asesores para la transferencia se
encontraban a cargo de definir claramente los canales de comunicación, con
el fin de asegurar efectividad en los requerimientos y solicitudes que surjan.
Este plan de acción debía contener, como mínimo:
a. Desarrollo y adaptación de los criterios e instrumentos de
evaluación y selección de propuestas.
b. Desarrollo, adaptación y actualización de manuales y formatos para
la identificación, evaluación, formalización e implementación de
proyectos de acuerdo con la metodología transferida.
c. Conformación, capacitación y consolidación de las redes de
Proveedores de Proyectos.
d. Conformación de los Comités Regionales de Evaluación, en lo
posible bajo una estructura público-privada.
e. Elaborar términos de referencia de la convocatoria o invitación
pública de presentación de propuestas.
f.
Capacitar y acompañar al equipo humano contratado o definido
por quien recibe la transferencia y establecido para la apropiación
regional del modelo: esto incluye todo lo que tiene que ver con la
evaluación, aprobación y formalización de propuestas presentadas
por los Proveedores de Proyectos.
g. Capacitar y acompañar al equipo humano contratado o definido por
el receptor del proceso de transferencia en la implementación de
los proyectos que son aprobados y legalizados.
h. Elaborar y aplicar instrumentos para la medición de desempeño de
la gestión de los procesos de transferencia del modelo.
65
i.
Elaborar un documento de recomendaciones de mejoramiento a la
gestión de los procesos de transferencia del modelo.
Una vez estructurado el plan de acción, éste debió validarse con todos los
actores. La adaptación del modelo debe realizarse de manera concertada, por
lo tanto deben existir acuerdos, actas firmadas y evidencias que prueben lo
anteriormente expuesto.
En lo que tiene que ver con la capacitación, ésta no puede limitarse
exclusivamente a talleres magistrales sobre procesos y procedimientos. Se
requiere un acompañamiento en campo con las personas involucradas, de tal
manera que se pueda validar la generación y consolidación de competencias
y la apropiación efectiva del conocimiento.
El paso siguiente hacía referencia a la definición de los instrumentos y
mecanismos de seguimiento a la implementación del modelo adaptado. Se
considera de gran importancia la existencia de herramientas que permitan
hacerle un seguimiento a la transferencia a la vez que propiciar espacios para
la retroalimentación, de tal manera que se adviertan situaciones susceptibles
de ajustar y se ejecuten soluciones inmediatas a las novedades que se
presenten.
En lo que tiene que ver con la capacitación, ésta no puede limitarse
exclusivamente a talleres magistrales sobre procesos y procedimientos.
Se requiere un acompañamiento en campo con las personas involucradas,
de tal manera que se pueda validar la generación y consolidación de
competencias y la apropiación efectiva del conocimiento
Los Comités de Evaluación,la red de Proveedores de Proyectos,los Proveedores
de Servicios de Consultoría y los beneficiarios son todos actores centrales en
el modelo con capacidad de enriquecer y complementar con sus sugerencias
la adaptación del modelo. Debe aclararse, no obstante, que existen procesos
y actores que no deben negociarse porque de lo contrario podrían desvirtuar
las bondades del modelo.
Por último, era necesario crear las condiciones suficientes para dar
sostenibilidad a los modelos ya adaptados, concepto que debe entenderse
de la misma manera como lo entendió el componente PYME del Programa
PYME de USAID y al cual se hizo referencia al principio de este capítulo. Este
objetivo se materializa cuando se logra la sostenibilidad de las transferencias
en los gobiernos locales y son estas mismas autoridades regionales como
también las instituciones receptoras del modelo, las llamadas a liderar su
institucionalización y sostenibilidad.
66
Con el propósito de promover la reflexión, el aprendizaje conjunto y de
generar dinámicas que favorezcan la sostenibilidad de los modelos transferidos,
en junio de 2010 se realizó un evento denominado “Modelo CPYME del
Programa MIDAS de USAID: buena práctica para la gestión de proyectos”, en
el cual todos los receptores del modelo mostraron a los demás y a todos los
asistentes sus particularidades y sus avances. Este evento propició un diálogo
constructivo, permitiéndoles a los gerentes de los operadores y secretarios
de despacho de los gobiernos locales presentar todos sus resultados y
experiencias, los cuales fueron mucho más allá de unos resultados puntuales
en materia de indicadores cuantitativos, que en todo caso eran bastante
positivos.
Los mensajes fundamentales que se recogen de ese encuentro son muestra
de que el modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, es
un activo que ha quedado en manos de las regiones, a través de los vínculos
entre instituciones públicas y privadas, generando una fuerza creativa capaz
de canalizar eficientemente los recursos públicos en pro de la competitividad
de las mipymes y de orientar en cada caso su propio desarrollo regional hacia
los objetivos propuestos en los planes de desarrollo así como en los planes
de competitividad y ofreciendo una real posibilidad de inclusión y de apoyo a
las empresas del departamento y a los productores rurales.
Es así como el departamento de La Guajira ha abierto el camino para el
uso eficaz de las regalías en la financiación del desarrollo empresarial,
comprometiendo importantes recursos a través de ordenanza y vigencias
futuras con el fin de proteger la ejecución del programa, de tal manera que
sus impactos trasciendan períodos políticos particulares.
Santander tuvo la capacidad de adaptar un programa integral de apoyo en el
que involucró aportes para capital de trabajo, inversiones en activos fijos y
asistencia técnica. Consiguió legitimarlo jurídicamente, acomodó muy bien
los intereses de tres secretarías de despacho a las necesidades de los micro
y pequeños empresarios, dándoles fuerza y consistencia.
En el departamento de Risaralda y el municipio de Pereira, a pesar de ser dos
instancias disímiles, tuvieron toda la amplitud mental para ponerse de acuerdo
y trabajar juntos. No era el camino más fácil pero sí el de mayor proyección
y blindaje al lograr una coalición no sólo de dos entes territoriales, sino de
actores público-privados que le dan solidez y fortaleza al modelo.
Huila, por su parte, adaptó el modelo para evaluar y gestionar recursos de
crédito reembolsables, generando innovación en sus procesos. Deja además
conformado un banco de proyectos para la gestión de recursos de apoyo
empresarial ante diferentes programas nacionales.
67
RESUMEN
El presente documento explica cómo la experiencia del componente PYME
del Programa MIDAS de USAID, ejecutado en Colombia entre 2006 y 2010,
permite comprender mejor el desempeño de las empresas y renovar el
abordaje con el cual se diseñan e implementan políticas públicas, privadas
y de cooperación internacional de apoyo a las pequeñas y medianas
empresas, pymes, en función de mejorar su contribución a la reducción de
la pobreza y el desarrollo económico del país en el marco de los avances
del proceso globalizador, la revolución de las tecnologías de la información y
comunicaciones, TIC, y los métodos y tecnologías de gestión.
El contenido de este trabajo muestra por qué y para qué resulta relevante
construir una política pública y fomentar alianzas público-privadas para el
desarrollo empresarial de la pequeña y mediana empresa y cómo esta política
se articula en una estrategia eficaz de competitividad en un escenario de
globalización.
Se incluye también un demostración que precisa cómo desde la experiencia del
componente PYME del Programa MIDAS de USAID es posible implementar
una estrategia de desarrollo empresarial construida a partir del apoyo a
iniciativas productivas de pequeños empresarios urbanos y rurales, que
resulte eficaz en el corto plazo para la generación de empleo y el crecimiento
de las ventas.
Asimismo, se precisará cómo este tipo de política evidencia un mayor impacto
cuando se basa en una combinación adecuada de tecnologías de gestión
(integralidad de la transferencia de conocimiento), abarca un mayor número de
empresarios apoyados (asociatividad) y cuando el proyecto moviliza mayores
recursos (escala). Estos elementos constituyen características diferenciadoras
y potencializadoras del impacto de las recomendaciones de política, que son
el objeto del presente documento.
Cómo definir políticas públicoprivadas para pymes con base
en el efecto de las tecnologías
de gestión en su desempeño
El papel de la política pública para
contribuir a la sostenibilidad de
las pymes en un mundo globalizado
Autores
Director Regional Suroccidente, Programa MIDAS
de USAID
Néstor Eduardo Muñoz
Economista, consultor Programa Midas de USAID
1. INTRODUCCIÓN
Las políticas y programas de apoyo al desarrollo de las pequeñas y medianas
empresas generalmente incluyen la incorporación de mejores tecnologías de
gestión, con las cuales se espera enriquecer las competencias de las personas
que laboran en ellas, de manera que contribuyan a optimizar el desempeño
económico y la generación de empleo.
El espectro de tecnologías que las organizaciones pueden implementar en
función de tales propósitos es muy amplio como quiera que abarcan todas
las dimensiones de la empresa. Cabe por lo tanto preguntarse ¿cuáles
tecnologías generan una mayor contribución al desempeño económico de
las organizaciones?, ¿cuáles generan beneficios asociados a la generación de
empleo, en el corto plazo y cuáles en el largo?
Este documento explora los vínculos que pueden existir entre las tecnologías
de gestión utilizadas por las empresas beneficiarias del Programa Midas de
USAID entre 2006 y 2010 y los resultados económicos alcanzados por tales
unidades productivas, utilizando las bases de datos creadas por el programa,
relacionadas con las organizaciones beneficiarias, su desempeño financiero y
el impacto generado en términos de empleo y ventas, entre otras variables.
El texto está dividido en cinco partes, así:
a. El papel de las pymes en un mundo globalizado.
b. El marco de políticas e instrumentos de apoyo para las pymes.
c. Características del Programa Midas de USAID.
d. Las tecnologías de gestión aplicadas y los resultados del modelo
econométrico.
e. Conclusiones y recomendaciones.
2. MARCO CONCEPTUAL: EL PAPEL DE LAS PYMES EN
UN MUNDO GLOBALIZADO
2.1. Una definición de pymes
Las pequeñas y medianas empresas no se diferencian por los mercados que
atienden: locales, nacionales, internacionales, urbanos o rurales; ni por los
niveles de sofisticación de sus operaciones, pues incluyen tanto al artesano
que vende en la feria de su pequeña población como a una sofisticada firma
70
de ingeniería de software; ni por la condición de formal o informal; ni por el
hecho que unas pequeñas empresas sean pobres y otras no; en suma, se trata
de un segmento altamente heterogéneo.
Comúnmente se definen en función del número de empleados y el nivel de
ventas o de activos, los cuales se incrementan con el mayor tamaño de cada
economía1. Generalmente el término pyme incluye a las microempresas y los
emprendimientos productivos, razón por la cual algunos países prefieren usar
el término mipymes.
2.2. Por qué se necesita una política pyme
En contraposición con quienes han argumentado que “la mejor política es
no tener política” para hacer notar que el papel de las instancias públicas es
dejar que la iniciativa privada por sí misma impulse su desarrollo, limitándose
el Estado a no entorpecer su funcionamiento, aquí se reconoce que en un
escenario globalizado, el desarrollo de las empresas pyme en las economías
emergentes debe ser agenciado, en razón de las asimetrías que retrasan la
obtención de los beneficios de la internacionalización de las economías y
de las sanciones o sobrecostos que pagan. Por consiguiente, se necesita la
inversión y el apoyo público-privado, en casos como los siguientes:
a. Situaciones en las que los empresarios –tanto los grandes como las
pymes– no acometen el desarrollo de nuevos productos y servicios
o nuevos de modelos de negocios, especialmente los Negocios
Inclusivos, por su alto riesgo, lo cual retrasa el beneficio para la
sociedad.
b. La necesidad estratégica de desarrollar capacidades propias con
tecnología avanzada, la cual marcaría una nueva ruta de crecimiento.
c. Cuando los derechos de propiedad o patente no están
suficientemente protegidos y la piratería, falsificación, contrabando y
otros, no son perseguidos y castigados.
d. Cuando las asimetrías generadas por la informalidad, los poderes
monopólicos y la ineficiencia de los mercados impiden el acceso a
bienes y servicios de menor costo para la base de la pirámide, BdP.
e. Cuando “el entorno operativo y el marco regulatorio de los países
en desarrollo pueden resultar desafiantes, particularmente para las
micro y pequeñas empresas. Si son informales, no pueden conseguir
En Colombia, según la Ley para el fomento de la micro, pequeña y mediana empresa, Ley 590, las pymes
se clasifican así: Microempresa: Personal no superior a 10 trabajadores. Activos totales inferiores a
501 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Pequeña Empresa: Personal entre 11 y 50 trabajadores.
Activos totales mayores a 501 y menores a 5.001 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Mediana:
Personal entre 51 y 200 trabajadores. Activos totales entre 5.001 y 15.000 salarios mínimos mensuales
legales vigentes. En agosto de 2010 el salario mínimo mensual legal vigente en Colombia es $515.000.
1
71
acceso al financiamiento para inversiones ni participar en la cadena
de valor de compañías más grandes; en ocasiones, incluso, ni siquiera
recibir servicios públicos legalmente. Condenadas a permanecer
pequeñas, no tienen la posibilidad de generar riqueza y empleos
para su comunidad ni contribuir a la economía general pagando
impuestos. (Allen L. Hammond)
f.
Las oportunidades y los desafíos generados por la globalización y
el libre comercio nos son iguales para todas las empresas grandes
y las pymes. Sólo una pequeña parte de las pymes tiene la habilidad
para identificar y explotar las oportunidades y afrontar los desafíos.
La mayoría de las empresas y sectores pyme, apenas si pueden
enfrentar los productos importados de más bajo costo, y a los
grandes competidores nacionales y extranjeros.
g. Las fallas del mercado que impiden que los inversionistas recuperen
el costo de sus inversionistas y generen valor en el tiempo esperado.
2.3. Para qué se necesita una política pyme
Existiendo un amplio consenso acerca de la importancia de las pymes como
generadoras de empleo e ingreso, el proceso globalizador ha permitido
evidenciar que el alcance de su aporte a la sociedad se ha ensanchado a través
de varios fenómenos, que reclaman ser fortalecidos a través de políticas de
desarrollo:
a. Hay pymes que nacen globales, vinculadas a cadenas de valor global,
lo cual es diferente a ser exportadoras casuales, razón por la cual
se reclaman herramientas de política que faciliten su creación e
inserción.
b. Las pymes tienen alto potencial para contribuir a reducir la pobreza,
mediante la creación de modelos de negocios audaces o mediante la
vinculación con grandes empresas. La política pública y privada debe
estructurar mecanismos que articulen los dos mundos.
c. Facilitan la innovación, con lo cual aportan al incremento de la
productividad total de los factores, PTF, y de esta al crecimiento
económico, lo cual obliga a integrar y dinamizar los sistemas nacional
y regional de innovación.
d. Su vinculación a la economía formal reduce sustancialmente la
“economía oculta” (shadow economy), la cual castiga la productividad
de un país.
Los hechos y tendencias referidos anteriormente, permiten comprender que
las mayores oportunidades y riesgos a que están sometidas las pymes, hace
72
aún más exigente y desafiante la definición de políticas público-privadas, así
como la oferta de servicios por parte de las autoridades gubernamentales,
las agencias de cooperación, los gremios, las universidades y demás instancias
de apoyo; y ni qué decir de la mayor agudeza y profundidad con la cual los
propios empresarios deben definir sus estrategias.
Tales desafíos (los por qué y para qué de una política pyme) se pueden resumir
afirmando que el proceso globalizador ha cambiado e intensificado los
factores determinantes de la competitividad, de manera que en los mercados
abiertos se requiere mayor tecnología, competencias, capital y calidad de
la estrategia para competir con las empresas grandes y especialmente las
multinacionales, tanto en los mercado domésticos como a nivel internacional
y, como consecuencia de este proceso para que una política de intervención
sea exitosa, debe ser multidimensional o sistémica y sistemática.
¿A dónde llevará la globalización? Es algo que se ignora; más, lo que hoy se
conoce por globalización ha sido entendida en términos amplios, como el
proceso de intensificación de las relaciones internacionales (Stiglitz); como
el fenómeno por el cual personas, empresas e instituciones, interactúan
de manera coordinada a nivel planetario, en tiempo real (Castell); como la
compresión del tiempo y el espacio debido al incremento de la percepción de
la unificación e interdependencia de las economías nacionales, así como de la
difusión global de prácticas, tecnologías y valores (Prisching).
Existiendo un amplio consenso acerca de la importancia de las pymes
como generadoras de empleo e ingreso, el proceso globalizador ha
permitido evidenciar que el alcance de su aporte a la sociedad se ha
ensanchado a través de varios fenómenos, que reclaman ser fortalecidos
a través de políticas de desarrollo.
Estos conceptos, sin embargo, no capturan la esencia del fenómeno. La dinámica
de la globalización corresponde a una unidad dialéctica de contrarios, que
se implican y rechazan mutua y simultáneamente: las fuerzas centrífugas que
llevan a un mundo uniforme (Friedman) y las fuerzas centrípetas que impulsan
la identidad y diferenciación de las regiones (Ohmae).
De un lado, se observa que la globalización genera desnacionalización, reducción
o desaparición de las fronteras geográficas, dispersión, descentralización,
unificación de los gustos de las personas, ubicuidad, enormidad o escala,
universalización de los acontecimientos, así como de la producción de bienes
y servicios. La globalización se percibe como totalizante, en el sentido que
compromete los aspectos políticos, tecnológicos, culturales y económicos
73
de todas las sociedades del planeta siendo, por tanto, una suma compleja de
procesos y no uno solo, que conducirá a una interdependencia de todos los
países y economías.
Sin embargo, al mismo tiempo, se observan tendencias contrapuestas como el
surgimiento de megaregiones; la concentración de tipos similares de actividad
productiva e innovación en una misma área –conglomerados, clusters–; el
resurgimiento de nacionalismos e identidades culturales ancestrales latentes
en Estados-Nación, que han dado surgimiento a nuevos Estados o que luchan
por su reconocimiento e independencia; la “vuelta al terruño” (Boisier) como
necesidad de las personas de sentir que pertenecen a un lugar concreto, en
un mar de “ciudadanos del mundo”, entre otras.
En su dinámica, la globalización intensifica la movilidad de los factores de
producción y productos finales, con un mayor grado de estandarización de
las estructuras y culturas, lo cual supone la reducción o eliminación de las
barreras nacionales para permitir el libre flujo de bienes y servicios; más
también se ha hecho cierto que “mientras más móviles son las cosas, más
decisiva se torna la ubicación”.
La combinación de las TIC con las nuevas formas de hacer negocio,
nuevos procesos empresariales, nuevas destrezas, nuevas tecnologías
de gestión y nuevos modelos de negocio, permite la convergencia de
ambos fenómenos, su retroalimentación mutua y un incremento en la
productividad.
En suma, coexisten una dinámica que unifica, la cual afirma que “la tierra es
plana” (Friedman) y, otra que concentra y rescata al identidad del territorio y las
diferencias de todo tipo. La globalización implica finalmente las dos tendencias
y, como es de suponer, las empresas encuentran grandes oportunidades y
riegos en esta dinámica.
2.4. Fuerzas que impulsan la globalización
Para Ohmae, el año 1985 en que se conoció el Windows de Microsoft, puede
ser referido como el año cero “0” de la globalización. Sin embargo, más allá
de este hecho, lo que se observa es que en los años previos y siguientes
a tal fecha, acontecieron una serie de fenómenos cuyas consecuencias han
generado grandes cambios. A continuación se reseñan algunos de los procesos
más importantes:
a. La revolución de las Tecnologías de Información y Comunicación,
TIC. Ésta condujo a la creación de un “terreno de juego global
74
y con conexión a Internet, que permite la puesta en práctica de
infinidad de variantes de colaboración (que viene a ser el hecho de
compartir conocimientos y trabajos) en tiempo real, sin que importe
el lugar geográfico, la distancia ni, en el futuro próximo, el idioma.
Por supuesto, no todo el mundo tiene acceso aún a esta plataforma,
a este terreno de juego, pero hoy en día, está abierto a más gente,
de más lugares, durante más días y de más formas diferentes que
cualquier otra cosa similar que haya habido en algún momento de la
historia de la humanidad”. (Friedman)
b. La innovación de la gestión (management innovation). Iniciada por
Motorola Company en los años 80, en las últimas décadas se ha
vivido una explosión de herramientas, tecnologías y métodos de
gestión, muchos de los cuales si bien se conocían de largo tiempo
atrás, no habían sido operacionalizados, ni masificados hasta que la
revolución de las TIC facilitó la infraestructura para hacerlo.
Gary Hamel ha hecho notar que las innovaciones en gestión han
aportado al desarrollo empresarial y de la sociedad, tanto o más que
las propias innovaciones institucionales o tecnológicas (referidas
a nuevos descubrimientos científicos). En su investigación, Hamel
(2006), revela que “durante los últimos 100 años, la innovación de la
gestión más que cualquier otro tipo de innovación ha permitido a las
empresas atravesar nuevos umbrales de desempeño”.
El estudio en cuestión estableció más de 175 innovaciones de
gestión, muchas de las cuales al momento de su aparición fueron
conceptos, ideas y estrategias deslumbrantes de empresas y autores
pioneros. Con el tiempo, se han convertido en tecnologías de
gestión de dominio público, algunas de ellas de amplia aplicación,
gracias a la divulgación desde las universidades, las propias empresas,
las firmas de consultoría y últimamente y los sitios web.
Este documento explora el impacto de una selección de tales
tecnologías aplicadas por las pymes donatarias en desarrollo del
Programa MIDAS de USAID.
La combinación de las TIC con las nuevas formas de hacer negocio,
nuevos procesos empresariales, nuevas destrezas, nuevas tecnologías
de gestión y nuevos modelos de negocio, permite la convergencia de
ambos fenómenos, su retroalimentación mutua y un incremento en
la productividad.
Al efecto, un trabajo de McKinsey (Stephen and J. Dowdy), establece
que “las inversiones en TIC tienen en sí mismas un pequeño
impacto en la productividad a menos que estén acompañadas o
precedidas por el mejoramiento de las prácticas de gestión. De
75
hecho, las compañías que incrementan su poder de procesamiento
con base en mejores prácticas de gestión, logran un 20% de mayor
productividad”.
c. La integración política. Según Jeffrey Sachs y Andrew Warner,
se puede resumir afirmando que: “el período de 1970 a 1995, y
especialmente la última década, han sido testigos de la armonización
institucional y la integración económica entre las naciones más
destacadas de toda la historia. Aunque a lo largo de las décadas
de 1970 y 1980 la integración económica fue cada vez mayor, sus
dimensiones empezaron a verse con claridad a partir de 1989 con
la caída del comunismo. En 1995 emergió un sistema económico
global dominante”. El comienzo de la apertura de China e India, el
resquebrajamiento de la Urss y la caída del Muro de Berlín (1989),
son manifestación de este proceso.
d. La incorporación de nuevos actores. Entre 1985 y 2000 el mundo
económico global pasó de vincular 2.500 millones a casi 6.000
millones de personas y la fuerza laboral de la economía global se
incrementó en 1.500 millones de nuevos trabajadores, especialmente
de los países emergentes. (Friedman)
2.4. Contexto competitivo de las empresas
Las consecuencias de estos hechos, en relación con el papel de las empresas
y su sostenibilidad, así como en el papel del Estado en el mundo actual, han
sido contundentes:
a. La economía global está reduciendo las fronteras del Estado-
Nación, debido a la convergencia de cuatro dinámicas, conocidas
como las cuatro “C”: las comunicaciones instantáneas, el capital,
las corporaciones y los consumidores. En consecuencia, los
protagonistas ya no son los Estados-Nación sino los Estados-región,
como unidad económica, no política. Los Estados tienden a ser cada
vez más “livianos”, más facilitadores de la apertura, la desregulación
e integración y menos intervencionistas, eliminando barreras a los
flujos de capital, personas e información.
b. La iniciativa y el poder de decidir el consumo lo tienen las personas.
Los Estados establecen las reglas del juego y obran como árbitros,
pero son las personas y las empresas las que despliegan su libre
iniciativa productiva.
c. La relación gobierno-empresa basada en incentivos. Como efecto
de la actual crisis económica mundial, de la cual una de sus causas
reconocida es la falta de regulación del sistema financiero de los
Estados Unidos, en palabras de Robert Reich, acerca de los sistemas
76
regulatorios de esta relación, se espera que “con el tiempo, las
economías de todo el mundo se decidirán por versiones de un
sistema que está empezando a emerger en Estados Unidos, y que
se basa menos en las regulaciones que limitan o reemplazan las
transacciones de libre mercado y más en los incentivos que impulsan
a los mercados a abordar las necesidades públicas. Es decir, el
gobierno estará menos interesado en impedir acciones corporativas
que posiblemente puedan dañar al público y más inclinado a premiar
acciones que, con seguridad, serán beneficiosas. Llámelo ´persuadir
en lugar de regular´. Implicará una relación de trabajo cercano entre
el gobierno y las empresas pero una lo suficientemente consistente
y transparente como para mantener la confianza pública mientras
aborda los desafíos que corresponda”.
d. El tamaño de las empresas no es óbice para competir en el mercado
nacional ni en el internacional. Si bien el mercado es global, la
hipercompetencia es local, en ella participan directamente, tanto las
grandes multinacionales como las pymes globales.
e. El desarrollo de múltiples formas de colaboración, que al tiempo
representan grandes oportunidades y amenazas, especialmente para
las pymes, de las cuales, a continuación, se refieren algunas de las
más importantes:
•
La adopción de múltiples estándares comunes de manejo
de la información, telecomunicaciones, normas de calidad,
competencias laborales, idioma comercial, normas contables y de
información financiera, entre otros aspectos.
•
El acceso libre a los códigos fuente (open-sourcing), el cual
permite a cualquier persona participar, sin pagar en el desarrollo,
copia, modificación o mejoramiento de un software, siempre
y cuando los ponga a disposición de los demás, de manera
igualmente gratuita.
•
La subcontratación (outsourcing) de proveedores externos, en
algunos casos la vinculación de sus unidades productivas dentro
de las empresas clientes (insourcing) así como el traslado de
empresas (offshore) como mecanismos de integración de las
cadenas de valor a nivel global optimizando el uso de recursos
y generando menores costos de transformación (generalmente
por acceso a mano de obra, materias primas baratos) y
operación logística.
El libre acceso a la información (informing) a través buscadores y sitios web,
como Google, Yahoo, Youtube, Twitter, MySpace, Facebook, Wikipedia, que
dan cuenta de la facilidad de los individuos para crear sus propias redes
77
informales de suministro de información, entretenimiento y participación
social y colaboración, las cuales debilitan el poder de las empresas y el Estado,
pudiendo crear fuerzas políticas, impulsores de productos, redes de trabajo y
localización o resolución de problemas que ni las más grandes organizaciones
pueden aprovechar (Shirky), en parte debido a los casi cero costos que las
redes informales tienen al crear productos y servicios no factibles para las
empresas orientadas por las utilidades.
2.5. Avance de la globalización
El nivel de avance del proceso globalizador cuenta con un indicador que se
actualiza cada año desde 1970, cuya observación (Figura 1) confirma que se
trata de un proceso incremental, sistemático y acumulativo, de largo aliento.
Basada en el trabajo de Dreher, el KOF Index of Globalization (Índice de
globalización)2, sistematiza el desempeño de más de 120 países y es un
promedio ponderado de 24 indicadores organizados en tres dimensiones:
económica, política y social.
Figura 1. Índice KOF de globalización promedio
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Fuente: Elaborado con base en KOF Index of Globalization.
Con base en esta dinámica, no pocos formadores de opinión, académicos,
consultores,formuladores de política pública y privada,agencias de cooperación,
entre quienes se destaca el profesor de la Universidad de Harvard Theodore
Levitt, por su trabajo pionero sobre la globalización de los mercados en
1983, han advertido que las empresas deben diseñar estrategias conducentes
a la estandarización de los procesos, la unificación de los productos para
lograr ubicuidad, la producción deslocalizada a gran escala, la expansión
En el sitio web: http://globalization.kof.ethz.ch/ se encuentran los archivos sobre la metodología, índice,
variables y resultados por país.
2
78
desmesurada hacia nuevos mercados, la desnacionalización (proclamar que
no tienen casa matriz) y la creación de estructuras y redes de trabajo a nivel
planetario, asistidas por una especie de visión apocalíptica que anuncia que la
globalización arrasará con todo lo local y nacional.
2.6. Efectos de la globalización
Stiglitz señala que la globalización trata del proceso de“integración más estrecha
de los países y los pueblos del mundo, producida por la enorme reducción
de los costos de transporte y comunicación, y el desmantelamiento de las
barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios, capitales, conocimiento
y (en menor grado) personas, a través de fronteras (…) En sí misma, la
globalización no es buena ni mala. Tiene el poder de hacer un bien enorme
y para los países del Este asiático, que han adoptado la globalización bajo
sus propias condiciones y a su propio ritmo, ha representado un beneficio
gigantesco, a pesar del paso atrás de la crisis de 1997. Pero en buena parte
del mundo no ha acarreado beneficios comparables. Y a muchos les parece
cercana a un desastre sin paliativos”.
La globalización es, entonces, un hecho no una teoría del desarrollo (por lo
menos hasta ahora). Por lo tanto, se debe entender lo que tiene de positivo
y negativo, como se intenta resumir en la Tabla 1 y la manera como las
sociedades, Estados, instituciones internacionales, empresarios y comunidades
deben abordarla para corregir sus errores y aprovechar sus oportunidades,
como se propone más adelante.
Tabla 1. Efectos de la globalización
No.
POSITIVOS
NEGATIVOS
1
Mayor crecimiento económico global y
de algunos paises emergentes, lo cual ha
permitido reducir la probreza
Asimetría en el crecimiento y el ingreso de otro
grupo de países
2
Mayores rentas, lo cual ha contribuído
a mejorar el nivel y calidad de vida de
enormes masas de población
Exclusión de países y regiones menos
desarrolladas
3
Mayor competitividad empresarial, gracias a
la división del trabajo, el acceso a recursos,
las TIC
Mayores niveles de desempleo y subempleo en
todo el mundo y menores salarios por los menos
cualificados.
4
Integración de comunidades en red, en
perjuicio del aislamiento
Riesgo de perder la identidad, los valores,la
cultura y el medio ambiente de comunidades y
países
5
Mayor generación y circulación de
ideas, experiencias, mejores prácticas y
conocimiento, así como de bienes, servicios
y capitales
Mayores restricciones a la migración trabajdores.
Fuente: Elaborado con base en: Joseph E. Stiglitz, El malestar en la globalización. Santillana Ediciones
Generales, 2002.
79
2.7. Diferencia entre pymes y grandes empresas
¿Qué hace diferente a las pequeñas y medianas empresas respecto de las
grandes en el contexto global?
Como características diferenciadoras de las grandes empresas, se suele
mencionar que:
a. Representan una pequeña parte del número total de unidades
productivas, en la mayoría de los países apenas del 1% al 3%.
b. Atienden la menor proporción de la población total.
c. Se enfocan en la población con el más alto poder adquisitivo, en
términos de ingreso per cápita.
d. Su aporte a la generación de empleo directo en la economía de un
país, es baja.
Las pymes, por el contrario:
a. Representan más del 95% de las unidades productivas de los países.
b. Construyen relaciones económicas con el 90% de la población, que
por regla general son las de más bajo ingreso o pertenecientes a la
base de la pirámide. (Prahalad)
c. El poder de compra en términos del ingreso per cápita es bajo.
d. El aporte a la generación de empleo directo es alto, siendo estas las
razones principales por las cuales se afirma que son factor clave para
la reducción de la pobreza en los países emergentes. (Oecd, 2004)
La Figura 2 muestra la relación entre población e ingresos, a nivel mundial.
Figura 2. La pirámide económica del mundo
Equivalencias en
poder adquisitivo
( en USD )
> 20 000
75 -100
Población
en millones
nivel 1
1 500 - 20 000
> 1 500
nivel 2-3
1 500 - 1 750
nivel 3-4
4 000
< 1 500
nivel 5
Fuente: C. K. Prahalad. La oportunidad de negocios en la base de la pirámide. Grupo Editorial Norma, 2005.
80
Pero más allá de las diferencias referidas a la cantidad por tipo de empresas,
los segmentos de población a los cuales generalmente se orientan y su
contribución al empleo, también resulta útil diferenciarlas por las fortalezas
y debilidades con que cuentan para actuar en el mercado global, como se
propone en la Tabla 2.
Tabla 2. Fortalezas y debilidades de las empresas grandes y las
pymes
No.
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE
LAS EMPRESAS GRANDES
F
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE
LAS PYMES
1
Capacidad para integración de su
propia cadena de valor
F
Escasa integración de la cadena de valor
D
2
Fortaleza económica propia
F
Bajo nivel de capital propio
D
D
3
Acceso al sistema financiero formal
F
Limitado acceso al sistema financiero
formal
4
Más alta productividad, crecimiento
y reinversión
F
Baja productiva, crecimiento y limitado
proceso de acumulación
D
5
Capacidad operativa, de gestión y
planeación
F
Alta capacidad operativa, baja capacidad
de gestión y planeación
D
6
Acceso a la tecnología
F
Escaso acceso a tecnología
D
7
Posibilidad de apalancamiento a
menor costo
F
Alto costo de acceso al financimiamiento
D
8
Generación de empleo formal
F
Lenta generación de empleo formal
D
9
Menor costo de trámites
burocráticos
F
Mayor costo de los trámites burocráticos
D
10
Mayor apoyo institucional
F
Carencia de infraestructura institucional
de apoyo eficiente
D
11
Menor impacto de cambios
externos (precios macro)
F
Alta afectación de cambios en variables
como tasa de cambio, impuestos
D
12
Tasa de sobrevivencia alta
F
Baja tasa de sobrevivencia
D
13
Menor proximidad a consumidores
finales
D
Proximidad a consumidores finales
F
14
Lenta adaptación a los cambios
D
Flexibilidad para responder a los cambios
F
15
Bajo nivel de generación de empleo
D
Alto nivel de generación de empleo
F
16
F
Capacidad para integrarse a esquemas de
subcontratación y cadenas de valor
F
Factores no diferenciales
17
Focalización en sectores de altos
ingresos
Relaciones directas con los sectores de
bajos ingresos
18
Alto costo de oportunidad
Bajo costo de oportunidad
19
Creatividad metódica
Creatividad no convencional
20
Compromiso y pasión de gerentes y
empleados
Compromiso y pasión asociados a los
emprendedores y dueños
21
Producción orientada al mercado
nacional e internacional
Producción orientada a los mercados
local, regional o nacional en mayor
volumen que el internacional
Fuente: Elaboración propia.
81
En suma, en la perspectiva de interés del presente documento, y pese a las
asimetrías y restricciones existentes, la globalización se muestra como un
libro abierto en el cual las personas, empresas y economías escriben su
propio destino por acción u omisión, significando esto que, en estrategia, no
decidir… es decidir.
2.8. Impacto de la globalización en las pymes
En este contexto se debate acerca del impacto de la globalización sobre las
pequeñas y medianas empresas. De un lado se argumenta que estas empresas
son afectadas negativamente en razón de su imposibilidad para enfrentar la
mayor competencia internacional en los mercados locales, particularmente
en los países en desarrollo en los cuales existen asimetrías de información,
tecnología, productividad y capital, así como deficiencias en las condiciones de
factores, en las industrias relacionadas y de apoyo, la demanda interna de baja
escala y bajos niveles de sofisticación, y la calidad de la estrategia.Así entonces,
pareciera que “para competir globalmente es necesario ser grande”. (Chandler)
En este sentido, la Unctad afirma que “la liberalización comercial incrementa
la habilidad de las empresas transnacionales para penetrar mercados externos
y poco desarrollados y hace aún más difícil para las pymes su sobrevivencia
o mantener su posición en el mercado local y, si corresponde, en el mercado
global”.
De otro lado, se resaltan como fortalezas de las pymes para asumir la
competencia, básicamente las mencionadas en el Tabla 2, referidas a su
capacidad de innovar productos, procesos y modelos de negocio; flexibilidad
para adaptarse al mercado y ágil toma de decisiones, principalmente.
Sin embargo, muchas de las afirmaciones tanto a favor como en contra
de la capacidad competitiva de las pymes, pueden corresponder a mitos
generalizados carentes de demostración fundamentada en la aplicación
de métodos de análisis científico, por lo que recurrir a estos, a través de
evidencias empíricas, resulta conveniente para derivar mejores conclusiones.
En este sentido, el estudio publicado por el Banco Central de Chile (Álvarez
y Vergara), usando una base de datos de la industria manufacturera de Chile
correspondiente al período 1979-1999 en el cual se analiza si las pymes han
experimentado efectos negativos en su probabilidad de sobrevivencia a través
del tiempo, considerando que Chile ha profundizado con el curso de los años
su política de apertura e internacionalización de la economía, lo cual supone
mayor grado de exposición a la competencia, da cuenta de que: “las empresas
más pequeñas no han sido dramáticamente afectadas por la mayor exposición
a la competencia externa y que el análisis entre sectores –dependiendo de
su grado de exposición a la competencia internacional– muestra que las
pymes no han sido altamente afectadas por la liberalización de la economía,
contraviniendo algunas populares ideas en torno a este fenómeno. Se encuentra
82
que, en comparación con las empresas de igual tamaño en sectores menos
expuestos a la competencia externa, plantas pequeñas y medianas poseen
mayores probabilidades de sobrevivencia en sectores donde las empresas
están más expuestas a la competencia internacional. Basado en lo anterior,
la conclusión general del estudio es que las pymes pueden, efectivamente,
aprovechar sus ventajas comparativas y tener un rol importante en la
economía global. Nuestros resultados para 25 sectores manufactureros
muestran la existencia de una alta heterogeneidad en el impacto del tamaño
sobre la sobrevivencia. Esta evidencia sugiere algunas dudas respecto a la
implementación de políticas de apoyo a las pymes que no consideran las
diferentes realidades sectoriales, ni las diferencias entre plantas pequeñas y
medianas”.
3. MARCO DE POLÍTICAS E INSTRUMENTOS DE APOYO
PARA LAS PYMES
Para enfrentar los desafíos señalados hay tres pilares sobre los cuales se deben
construir tanto las políticas públicas como las estrategias privadas:
a. Un enfoque de mercado vs. el enfoque tradicional.
b. Entender el comportamiento de las empresas e identificar posibles
brechas y oportunidades en función de su ciclo de vida.
c. La competitividad sistémica como guía para hacer integral el
abordaje.
Con base en estos tres elementos se propone definir dos aspectos
complementarios: la política de intervención y la matriz de políticas públicoprivadas para el apoyo a las pymes.
3.1. Enfoque tradicional vs. enfoque de economía de mercado
El modelo tradicional de políticas de apoyo a las comunidades se basa en
ofrecer ayuda a los más pobres entre los pobres –la población que recibe
menos de un dólar al día para su sobrevivencia–, sobre la base que no pueden
ayudarse a sí mismos. Al efecto, las inversiones públicas y privadas se canalizan
para mitigar los riesgos de vida con soluciones asistencialistas o caritativas
que si bien constituyen ayuda cierta, no necesariamente conducen a superar
la pobreza.
El enfoque de economía de mercado, que no es ciertamente una idea nueva3,
centra su propósito en contribuir a incrementar el bienestar, la productividad
y el nivel de ingreso de las personas, mediante la formación de mercados más
Se basa en conceptos aportados por Hernando de Soto (2003), Prahalad y Hammond (2002), Hart y
Prahalad (2002).
3
83
eficientes, competitivos e inclusivos que aporten a la reducción de las trampas
de la pobreza y estimulen el crecimiento que genere riqueza.
A continuación, con base en los hallazgos de Prahalad y Hammond, se refieren
las diferencias entre los dos enfoques:
a. El entendimiento de que no sólo los más pobres económicamente
tienen necesidades insatisfechas sino que el concepto de pobreza es
más amplio y universal, por lo que se sugiere hablar de pobrezas y
no de pobreza. (Manfred Max-Neef)
b. La creación de oportunidades de integración a la economía
de mercado a nivel global tanto para los pobres como para las
empresas de atender un mercado de gran tamaño y capacidad de
pago agregada interesante, más que en ofrecer ayuda para atender
las necesidades no satisfechas de salud, agua, educación, con
subsidios u otras dádivas. (Hammond)
c. La movilización de recursos del sector privado activa tanto la oferta
como la demanda de bienes y servicios, como quiera que aún los
más pobres consumen bienes y servicios y ofrecen mano de obra y
comercio, en efectivo.
d. La valoración de las personas como consumidoras y productoras,
agentes de su propio desarrollo, que construyen su propio camino
para salir de la pobreza, lo cual supera la condición de carga pasiva
para la sociedad, según la cual hay que subsidiar por siempre a los
más pobres.
e. La estructuración de mercados más eficientes, inclusivos y
competitivos, determinados por la demanda, superando las
distorsiones generadas por intermediarios, acaparadores (Sen) y
rentistas que hacen opacos los mercados populares.
f.
La sostenibilidad de las soluciones de mercado, frente a las ayudas
parciales y temporales.
g. La complementariedad de los enfoques basados en la economía
de mercado y las políticas públicas de apoyo, para contribuir a
endogenizar las capacidades que aceleren el proceso de hacer
que las soluciones de mercado floten y se hagan sostenibles,
en las comunidades con ingresos entre US$3.000 y 20.000 y,
especialmente, para satisfacer las necesidades de los que apenas
ganan un dólar al día y pagan más caros los bienes y servicios.
84
3.2. El comportamiento y el ciclo de vida de las empresas
De la misma manera que los productos y servicios cumplen un ciclo de vida
que comprende su desarrollo e introducción en el mercado, el crecimiento,
madurez y finalmente su desaparición, también las empresas tienen su propio
ciclo de vida, el cual se encuentra en correspondencia con el comportamiento
del conjunto de productos que configuran el portafolio de la empresa.
La Figura 3 ilustra de manera genérica el desempeño típico de una empresa
en relación con sus ventas, ganancias y flujo de caja y, si bien se entiende que
en todas las fases del ciclo están presentes diferentes formas de riesgo, es
claro que las etapas de lanzamiento y crecimiento en las que se presentan
rendimientos y flujo de caja negativos, el riesgo de sobrevivencia para las
empresas, especialmente pymes, es mayor.
La duración de cada fase del ciclo es diferente para cada producto y para
cada empresa y, puede ser administrado para que, por ejemplo, la etapa de
crecimiento se extienda o el lanzamiento se acorte. La intensificación del
proceso globalizador, la dinámica de la innovación, y la oferta de servicios TIC
están contribuyendo a reducir dramáticamente el tiempo de ciclo, al punto
que algunos observadores ya no hablan del ciclo de vida como una curva “S”
sino, como una curva “I”.
En la etapa de lanzamiento el alto riesgo del negocio está asociado al hecho
que, generalmente, los productos y/o la empresa y sus administradores son
todavía poco conocidos en el mercado; su flujo de caja es negativo durante
el lanzamiento y continúa siéndolo en buena parte de la fase de crecimiento
debido a los altos requerimientos de capital de trabajo e inversión; el futuro
de la empresa es incierto como quiera que la trayectoria es desconocida.
Figura 3. Ciclo de vida de la empresa
Lanzamiento
Crecimiento
Madurez
Declinación
$
0
Tiempo
Flujo de Caja
Beneficios
Ventas
Fuente: Bender, R. and Ward, K. (2005). Corporate Financial Strategy. Elsevier. p.46.
85
Es un hecho común a la mayoría de los países que más del 60% de las
empresas mueren durante los dos años siguientes a su creación, por lo que
se entiende que los desafíos de un creador de empresa consisten en asegurar
la sobrevivencia de la misma, impulsar su crecimiento y desarrollarla para que
sea sostenible en el largo plazo.
La carencia de buenas ideas no es un problema crítico de las pymes. Convertir
las buenas ideas en dinero es el problema. Conocer el proceso que permita
reducir la incertidumbre resulta clave para entender cuáles deben ser las
capacidades centrales de una pyme.
Como causa subyacente del mayor nivel de riesgo de sobrevivencia que se
observa en la primera etapa, generalmente se encuentra el escaso nivel de
información y conocimiento diferenciado con que cuentan el emprendedor o la
empresa naciente. La Figura 4 muestra cómo en cada etapa los requerimientos
de conocimiento tienden a ser menores.
Figura 4. Requerimientos de conocimiento en el ciclo de vida de la
empresa
Lanzamiento
Crecimiento
Riesgo de producto
Participación de mercado
Aceptación del mercado
Tamaño y madurez del
mercado
Participación de mercado
Tamaño y madurez del
mercado
Duración del período de
maduración
Mantenimiento del Market
Share
maduración
Madurez
maduración
Declinación
Tasa de declinación eventual
Share
Share
Fuente: Bender, R. and Ward, K. (2005). Corporate Financial Strategy. Elsevier. P.66.
Durante el ciclo de vida, las empresas también pueden ser diferenciadas,
atendiendo algunas dimensiones consustanciales a su funcionamiento:
mercado, finanzas, estilo de dirección, estrategia y estructura, los cuales se
resumen en la Tabla 3.
86
Tabla 3. Características de las etapas del ciclo de vida
Mercado
Finanzas
Estilo de
dirección
CREACIÓN
CRECIMIENTO
MADUREZ
DECLINACIÓN
La empresa logra
superar el 10% de
las metas de ventas,
cobertura (puntos de
venta) y participación
de mercado,
creciendo a tasas de
por lo menos dos
dígitos por año.
El crecimiento de las
ventas es más alto
que el crecimiento
del mercado.
Crecimiento del 10
al 95% de las metas
de ventas cobertura y
marketshare.
Crecimiento
vegetativo o
perdida de hasta el
25% de las ventas,
participación
de mercado o
cobertura.
Reducción de
hasta el 50%
de las ventas
(abandono) y si
mayor al 51%
cierre
Curva de aprendizaje
alta
alto índice de
fidelización de
clientes
Amplia extensión
del producto
Elevada rotación
de inventarios
Muy alto riesgo del
negocio
Alto riesgo del
negocio
Mediano riesgo del
negocio
Bajo riesgo del
negocio
Riesgo financiero
muy bajo
Riesgo financiero bajo
Riesgo financiero
medio
Riesgo financiero
alto
Financiación con
patrimomio
Financiación con
patrimonio
Financiación con
deuda
Financición con
deuda
Cero pago de
dividendos
Pago nominal de
dividendos
Alto pago de
dividendos
Dividendos
pagados
totalmente
Precio de las
acciones creciente y
alta volatilidad
Precio de la acción
creciente y volátil
Precio de la
acción estable con
limitada volatilidad
Precio de la
acción, declinante
y volátil
Utilidad por acción
nominal
baja
alto
Utilidad por
acción, declinante
Margen de
contribución alto
Baja inversión
adicional
Liderazgo creativo
centralizador
Liderazgo integrador
Liderazgo
burocrático
Liderazgo
destructor.
creador
(reestructurador)
Trabajo operativo
intenso
Administrador (statu
quo)
Baja urgencia del
cambio
Constructores de
ventaja competitiva
Planificador y
descentralizador
Descentralización
rígida
Controlador
Se define a nivel de
unidad de negocio
Definida a nivel de
UEN y Corporativo
Definida a
nivel de UEN y
Corporativo
Definida a
nivel de UEN y
Corporativo
Expandir, diversificar,
diferenciar, ampliar,
penetrar y desarrollar
productos y mercados
Concentrar,
consolidad, sanear,
relanzar, redifinir o
recombinar
Contraer,
cosechar y
liquidar
Simple e informal
Especializada por
funciones
Formal y
burocrática
Formal y
burocrática
Estrategia
Estrutura
87
3.3. El enfoque de competitividad sistémica
Con base en lo anterior y siguiendo el enfoque propuesto por Jörg MeyerStamer, se entiende que las empresas actúan, reciben influencia e inciden en los
niveles micro, meso, macro y meta que configuran la sociedad como un sistema
o matriz, donde todos los factores son interdependientes, coevolucionan e
interactúan en los contextos nacional e internacional. Dichas niveles revelan
los activos o pasivos de toda sociedad y obran como la matriz en la cual las
empresas encuentran un ambiente propicio u hostil. Esto se conoce como
competitividad sistémica.
El enfoque de competitividad sistémica converge con los llamados movimientos
de productividad que buena parte de los países asiáticos desarrollaron con base
en la exitosa experiencia de Japón a partir de los años 50 y también converge
con la creación de Sistemas Nacionales de Innovación, SIN, concebidos en
Europa sobre la base que “el progreso tecnológico es la vez la causa y el
resultado de las innovaciones”, los cuales involucran a todos los agentes de
interés de una sociedad en función de la incorporación de cambios técnicos
que impulsen el incremento de la Productividad Total de los Factores, PTF, y
la contribución de esta al crecimiento económico.
Considerando que durante el tránsito de las empresas por sus diferentes
etapas del ciclo de vida, intervienen una serie de agentes que pueden incidir
de manera positiva o negativa en su desempeño, tales niveles y agentes pasan
a ser sujeto y objeto de las políticas de apoyo al desarrollo de las pymes,
cuyos lineamientos básicos de política se refieren en la Tabla 4.
Tabla 4. Nivel, agentes y lineamientos básicos de la política pyme
Estruturas de
la Sociedad
Agentes y Niveles
Línea de política público-privada en el ciclo de vida de la
empresa
Creación
Crecimiento
Madurez
Declinación
Emprendedor
Fortalecimiento de la empresarialidad
Organizacional
Mejoramiento de la eficiencia productiva y la capacidad de
estrategia
Red de trabajo
Dearrollo de la cadena de valor de la empresa ampliada o, de
las empresas relacionadas y de apoyo
Regional
Provisión de los factores productivos y las condiciones
Macro
Institucional
Mejoramiento del entorno empresarial y el marco regulatorio
Meta
Sociedad
Desarrollo del espíritu empresarial y la cultura de la
innovación
Micro
Meso
88
La competitividad sistémica
El concepto de competitividad sistémica parte de un fenómeno observado en
muchos países en desarrollo, que se refiere a la inexistencia o insuficiencia de
un entorno empresarial eficaz para alcanzar competitividad estructural. Cada
vez se acepta más que la creación de un entorno sustentador con el esfuerzo
colectivo de las empresas, las asociaciones, el Estado, y otros actores sociales,
puede conducir a un desarrollo más acelerado de las ventajas competitivas. En
este sentido, la competitividad es el resultado de la interacción –tal como el
diamante competitivo de Porter pero con un mayor protagonismo del papel
institucional–, entre cuatro niveles económicos y sociales: micro, macro, meta
y meso.
Nivel micro. Para afrontar con éxito la globalización de la competencia (…)
las empresas y sus organizaciones necesitan readecuarse tanto a nivel interno
como en su entorno. La consecución de eficiencia, calidad, flexibilidad y
rapidez de reacción por parte de las empresas es necesaria a través de la
introducción de cambios en la organización de la producción, en el desarrollo
del producto (…), y en la organización de las relaciones de suministro.
Nivel macro. Se refiere a la estabilidad del contexto macroeconómico, pues su
inestabilidad perjudica la operatividad, transparencia y eficiencia de mercados
de factores, bienes y capitales que son claves para una asignación eficiente de
los recursos en la economía.
Nivel meta. Para optimizar la eficiencia de los niveles micro, macro y meso
son esenciales la eficacia de la organización jurídica, política y económica, del
esquema social de organización e integración de la interacción estratégica,
porque la competitividad sistémica no puede dar resultados sin la formación
de estructuras a nivel de la sociedad entera.
Nivel meso. La formación del nivel meso es ante todo un problema de
organización y gestión; se trata de establecer una estructura institucional
eficiente y de promover la capacidad de interacción entre agentes privados,
públicos e intermedios –empresas, asociaciones, institutos tecnológicos,
sindicatos, entidades públicas. Aunque opera a nivel nación, tiene particular
incidencia en los niveles regional y local.
El entorno de las empresas –constituido por las instituciones y políticas
situadas en este nivel– ha venido cobrando mayor importancia debido al
cambio tecnológico organizativo. Así, el Estado y los actores sociales deben
desarrollar políticas de apoyo específico, fomentar la formación y articular los
procesos de aprendizaje de la sociedad con el objetivo de crear un entorno
capaz de generar, integrar y multiplicar los esfuerzos de las empresas.
Fuente: Luis Jorge Garay y otros. Colombia: estructura industrial e internacionalización,1967-1996. Tomo I.
DNP, Colciencias. pp. 565-566
89
3.4.Tipos de política de intervención
Sea que la política de intervención la propongan entidades públicas, privadas
o de cooperación, en los niveles local, regional o nacional, los tipos de
intervención se definen en función de los objetivos específicos de la política
pyme, siendo los principales tipos, los siguientes:
a. Minimalista. Limita la intervención a la definición de las reglas del
juego o condiciones básicas del clima de inversión, asumiendo que
el desarrollo de las empresas es un asunto exclusivo de ellas; su
función es garantizar los derechos de propiedad. Algunas escuelas
han defendido que la mejor política pyme o industrial es no tener
política, lo cual puede entenderse también como que el mejor
aporte de las instancias públicas es no poner obstáculos.
b. Fortalecimiento horizontal. Busca compensar las fallas de mercado
mediante la intervención, sin diferenciar firmas, región, actividad
o tamaño. Tiende a ser usada en territorios con mejor grado de
desarrollo relativo en donde el objetivo es crear las condiciones
para que el desarrollo económico se endogenice.
c. Fortalecimiento selectivo. Apunta a las empresas picking winners
(ganadoras), en actividades o sectores que se consideran
estratégicos para consolidar ventajas competitivas a nivel de región
o país. Normalmente corresponde a actividades emergentes o
promisorias y no a actividades ya consolidadas en la estructura
productiva. Estas políticas se aplican generalmente en regiones o
países donde el nivel de desarrollo económico es mayor y donde
se busca, por ejemplo, estimular la inserción en los mercados
internacionales.
d. Restrictivo. Corresponde a territorios que con el propósito de
beneficiar a las pymes o las empresas locales, o las de ciertos grupos
sociales o económicos, para proteger el mercado doméstico, gravan
o desestimulan la llegada de nuevos competidores, los obligan a
hacer algún porcentaje de compras locales, transferir tecnología,
reinvertir excedentes (vía el gravamen a las remesas de dividendos).
En muchos casos se observa combinación de algunos tipos.
3.5. Matriz de política pública-privada para el desarrollo de pymes
Teniendo claro cuáles son los asuntos fundamentales de las empresas en cada
fase de su ciclo vital y los actores que intervienen en ellos, el paso siguiente es
utilizar tales bases como guía para definir la matriz de política pública-privada
para el desarrollo de las pymes o para evaluar la configuración de la política
existente a nivel país, región o localidad.
90
La matriz está configurada por la interrelación de dos ejes: en sentido vertical,
las cuatro etapas del ciclo de vida de la empresa y en sentido horizontal, cada
fila corresponde a un nivel de la estructura social que incide sobre la creación,
desempeño y muerte de las empresas. Dichos niveles corresponden, a su vez,
a un agente o instancia de decisión y va de lo individual (el emprendedor)
hasta la sociedad en su conjunto, como el sistema en el cual operan los demás
subsistemas. Las tablas 5, 6, 7 y 8 despliegan la matriz por niveles.
Tabla 5. Matriz de política público-privada: Nivel micro
NIVELES
Individual
Micro
Organizacional
CREACIÓN
CRECIMIENTO
MADUREZ
DECLINACIÓN
Tutorías para la elaboración
de planes de negocio
Programas de
profesionalización de
emprendedores
Asistencia
para manejar
la sucesión
en empresas
familiares
Establecimiento de canales de
información sobre servicios a
las empresas
Visitas a empresas e
intercambio de experiencias
Asistencia técnica
para nuevos
propietarios
Apoyo para trabajar en
otra empresa nacional o del
exterior, durante un tiempo
Presentaciones sobre buenas
prácticas empresariales
Apoyo para emprendedores
honestos que se quebraron
Ayuda a desempleados
con algún saber hacer y sin
recursos de inversión
Concursos de mejores planes
de negocio (algunos incluyen
como premio capital semilla)
Participación en grupos de I+D
Participación en ferias y
exposiciones, vinculación
a redes de información y
suscripciones a publicaciones
y sitios web
Elaboración e implementación
de estrategias exportadoras.
Elaboración de planes
de mercadeo, proyectos
de desarrollo de nuevos
productos y servicios
Líneas de crédito especiales
para I+D, formación y medio
ambiente.
Búsqueda de inversionistas
ángel
Políticas crediticias diferenciales
(tiempo, costo y garantías).
Reducción de la
documentación para trámite
de créditos.
Sustitución de la dependencia
financiera de recursos propios,
proveedores y prestamitas
“gota a gota”.
Tasa de interés diferencial
para créditos de
emprendimiento.
Desarrollo del
mercado de
capitales
Desarrollo de competencias
contables y gestión financiera
transparente.
Estímulos a la bancarización
Desarrollo de capacidades en gestión de proyectos
91
Tabla 6. Matriz de política público-privada: Nivel meso
NIVELES
Red de
trabajo
Meso
Región
CREACIÓN
CRECIMIENTO
MADUREZ
DECLINACIÓN
Incubadoras de empresas
Creación de Fondos de Capital de
Riesgo
Redes de mujeres
empresarias, estudiantes o
jóvenes empresarios
Subcontratación de I+D, crear
redes de I+D, adquirir experiencia
tecnológica, solucionar problemas
comunes o particulares
Apoyo a la asociatividad,
mediante programas de
fortalecimiento de clusters.
Cooperación público-privada
para cerrar brecha tecnológica
mediante proyectos de I+D de
productos, montaje de laboratorios
Reducción de trámites y
tiempo máximo para crear
una empresa, obtener
licencias y permisos
Realización de
compras o ventas
colectivas (incluidas
exportaciones)
Garantías de crédito
a través de fondos de
cobertura o de riesgo
compartido
Especialización
y cooperación
productiva
Estudios entre
empresarios, banqueros y
académicos para reducir
las barreras de acceso al
crédito
Escalamiento de
producción
Ayudas a I+ D o
innovación, obtención de
patentes, contratación
de personal calificado
en empresas de base
tecnológica
Integraciones
cliente-proveedores; Localización conjunta (zonas francas, calles
comerciales, otras)
Programas de estructuración de mercados
regionales
Parques empresariales, tecnológicos, zonas
francas, centros sectoriales de C&T o I+D
Selección de sectores
estratégicos para apoyar
de manera sistemática
durante largo tiempo,
mediante contratación
pública, normalización,
beneficios legales.
Cofinanciación de proyectos de
eficiencia energética
Desarrollo de la oferta local de servicios especializados a
través de universidades, centros de desarrollo tecnológico,
asociaciones, administraciones locales, agencias de desarrollo
local, ONG, otros.
Reconocimiento y visibilidad a empresas que adoptan
estándares mundiales de gestión ambiental, de recurso humanos, responsabilidad social, calidad, etc.
92
Tabla 7. Matriz de política público-privada: Nivel macro
Macro
NIVELES
Institucional
CREACIÓN
CRECIMIENTO
MADUREZ
DECLINACIÓN
Simplificación de
trámites en todos los
niveles
Programas de
compras públicas
mediante acceso a
información sobre
contratos, ofertas
en línea, reducción
de exigencias
financieras,
reducción del
tamaño de los
contratos y
menores trámites
burocráticos
y carga
administrativa
Líneas de
crédito para
financiar
activos
inmateriales:
I+D,
redes de
distribución
Líneas de
financiación para
la transmisión
de empresas
(jubilación de
propietarios, por
ejemplo)
Titularización de la
propiedad
Desarrollo del mercado de
capitales
Recursos públicos que
apalanquen o cubran
parcialmente el capital
de riesgo de fondos
privados inversionistas
Revisión de las
normas sobre
morosidad
mediante mayores
plazos, tasas
Subsidios al
establecimiento de
empresas en áreas
deprimidas o de
renovación urbana
Reducción del IVA
a las empresas
que emplean
o contratan
mano de obra
intensivamente
Protección de los
derechos de propiedad
intelectual nacional
y en terceros países,
especialmente contra
la falsificación, piratería,
derechos de copyright,
marcas, patentes, diseños
y modelos
Acuerdos con
países vecinos
para crear
zonas especiales
de mercado
transfronterizo
que dinamicen a
las empresas de
ambos países
Definición de políticas claras de competencia que protegan
a las pymes de prácticas desleales de otras empresas,
subvenciones, ayudas polémicas, abuso de posición dominante
vía fusiones, acuerdos sobre precios, conformación de carteles
u otras prácticas
Profundización del mercado financiero
Fortalecimiento de la seguridad jurídica
93
Tabla 8. Matriz de política público-privada: Nivel meta
NIVELES
CREACIÓN
CRECIMIENTO
MADUREZ
Cátedras de
emprendimiento en todos
los niveles educativos,
que contibuyan a reducir
la aversión al riesgo
(el miedo al fracaso) y
valoricen los premios que
puede generar el espíritu
emprendedor (relación
riesgo-beneficio)
Programas de formación de
empresarios en los países donde
exportan para operar mejor en tales
países y fortalecer sus alianzas
Programas de actualización y formación de alta calidad
Meta
Sociedad
DECLINACIÓN
Cualificación de la mano
de obra, la certificación
de competencias en
oficios y programas de
actualización
Provisión de
información
actualizada y
completa sobre los
temas de interés
en sitios web y de
consulta personal.
Premios a la vida y obra
de líderes empresariales
(valoración social del
empresario)
Establecimiento
en el exterior de
centros de apoyo a
empresas nacionales
Creación de miniempresas
como parte de la
formación académica de
secundaria o universidad
Eventos de promoción, información e irradiación
de experiencias pymes a través de congresos,
ferias, ruedas de negocios y de ideas, entre otros
Suministro de información en línea, escrita y personal sobre
todos los temas de la política de apoyo a pymes mediante la
creación de sitios web y redes de información empresarial
Promoción de la actualización y movilidad laboral
Programas de apoyo a mujeres empresarias,
jóvenes empresarios, empresarios de minorías
étnicas, empresarios con limitaciones físicas
Centros de información sobre el empleo
Empresarismo de la economía social: cooperativas, fondos
mutuales, asociaciones, fundaciones y corporaciones sin ánimo de
lucro, empresas sociales
Premio a los mejores programas locales y regionales de apoyo al
desarrollo empresarial
Premio al inventor anual por categorías
Pasantías en empresas
La anterior matriz recoge en sus cuatro niveles algunas de las lecciones básicas
aprendidas del desarrollo de las pymes a nivel internacional:
a. Que el desarrollo de las pymes requiere una estrategia transversal,
coherente y evolutiva.
94
b. Que integra tanto las políticas de desarrollo económico como las de
reducción de la pobreza.
c. Que involucra a muchos agentes del sector público, privado y la
sociedad civil, en un diálogo continuo.
d. Que el acceso a los mercado implica inversión en infraestructura,
desarrollo institucional, inclusive en la remotas áreas rurales.
e. Que armoniza la construcción de capacidades con el acceso a los
mercados.
f.
Que realza el papel de la mujer por su probada capacidad para
participar en los procesos de reducción de la pobreza. (Oecd, 2004)
4. ENFOQUE Y ATRIBUTOS DEL COMPONENTE PYME
DEL PROGRAMA MIDAS DE USAID
Como parte de su estrategia de Desarrollo Alternativo, el gobierno de los
Estados Unidos, a través de la Agencia del gobierno de Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional, USAID, ejecutó en el marco de los lineamientos
definidos con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social, instancia adscrita a la presidencia de la República
de Colombia, el Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo
Sostenible, MIDAS, entre 2006-2010. Uno de los componentes del Programa
MIDAS de USAID, es el de pequeñas y medianas empresas que orienta
sus esfuerzos en apoyar las unidades productivas urbanas o rurales, que
contribuyen a la generación de riqueza y empleo.
El componente PYME del Programa MIDAS de USAID, CPYME como también
se le denomina en este documento, diseñó e implementó un modelo de gestión
de proyectos focalizado en la expansión y/o el fortalecimiento de pequeñas
y medianas empresas, urbanas y rurales, mediante la gestión exitosa y ágil
de proyectos de mejoramiento e innovación de la gestión. Los propósitos
de propiciar un desarrollo alternativo y una mayor cultura de la legalidad,
incrementar la productividad de las empresas y mejorar su competitividad,
condujeron a que entre 2006 y 2010 el componente apoyara, en cerca de
600 municipios de veinte 20 departamentos y con más de 24 millones de
dólares de contrapartida aportada por los empresarios e instituciones de
apoyo, 470 proyectos de asistencia técnica, beneficiando 18.000 pequeñas
firmas productivas urbanas o rurales las cuales crearon o consolidaron
171.000 empleos e hicieran una contribución real a la generación de ingresos
para 231.000 familias. Todas las metas del programa se cumplieron en menor
tiempo del esperado y el modelo utilizado ha sido transferido a varias
entidades nacionales y regionales al haber demostrado ser muy exitoso para
95
los propósitos mencionados.
El programa se enfocó en contribuir a satisfacer las necesidades de desarrollo
de capacidades empresariales de pequeños productores, urbanos y rurales
–tradicionalmente informales, con altos retraso tecnológico y sin experiencias
previas en recibir asistencia técnica.
Los impactos de la asistencia técnica sobre estas empresas han sido notables al
conseguir incrementos sustanciales en la productividad, ayudarles a insertarse
en encadenamientos productivos, aumentar sus ingresos, generar capacidades
para dar sostenibilidad a las empresas, fortalecer los sistemas productivos y
el desarrollo mediante la estructuración de mercados, oferta y demanda de
determinados productos en mercados locales y regionales. Específicamente,
el modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID tiene como
características principales, las siguientes:
4.1. El programa es activado por la demanda, esto es, que las pymes proponen
su proyecto de expansión, en demostración de confianza en la iniciativa
privada, en la certeza de que las empresas son las mejores para identificar
los problemas a los cuales se enfrentan así como las mejores para articular
los esfuerzos que permiten solucionarlos. El hecho de que la empresa (o
grupo de ellas) deba hacerse cargo de al menos el 50% de los costos de la
asistencia técnica ofrece la seguridad de que los recursos serán utilizados
eficaz y eficientemente.
4.2. Las iniciativas o proyectos deben ser presentadas al programa, a través
de un Proveedor de Proyectos, seleccionado por el programa, quien se ocupa
de formular el proyecto en conjunto con el correspondiente donatario. El
programa trabajó con 80 proveedores localizados en las principales ciudades
del país y en su mayoría son universidades y entidades promotoras del
desarrollo regional.
Los impactos de la asistencia técnica sobre estas empresas han sido
notables al conseguir incrementos sustanciales en la productividad,
ayudarles a insertarse en encadenamientos productivos, aumentar sus
ingresos, generar capacidades para dar sostenibilidad, fortalecer los
sistemas productivos y el desarrollo mediante la estructuración de
mercados, oferta y demanda de determinados productos en mercados
locales y regionales.
4.3. Un proyecto generalmente consiste en la incorporación de mejores
prácticas de gestión, tales como estudios de mercado, consultoría
gerencial, diseño de aplicativos de información y comunicación,
capacitación y entrenamiento, adopción de estándares internacionales.
96
En total se observaron 28 tipos de asistencia técnica, los cuales
corresponden a 10 grupos de tecnologías, como se observa en la Tabla 9.
4.4. Las mejores prácticas de gestión que una empresa o colectivo propone,
son implementadas por los donatarios, a través de los Proveedores de Servicios
de Consultoría , que bien pueden ser consultores o expertos, obrando como
personas naturales o jurídicas, a través de sus propias firmas de consultoría o
de universidades, cámaras de comercio, gremios u otras figuras. Generalmente,
un proyecto conlleva la aplicación de varias tecnologías de gestión por unidad
productiva, simultáneamente y por excepción sólo una tecnología.
4.5. Las metas de cada proyecto deben estar enfocadas al incremento de
las ventas y la generación de empleo en las unidades productivas aceptadas
por el programa, sean estas empresas, colectivos de unidades productivas o
asociaciones de productores.
La propuesta de proyecto debe, por lo tanto, definir un plan de acción dirigido
a proveer asistencia técnica a una pyme o a un conjunto de estas4 por parte
de la red de Proveedores de Servicios de Consultoría que fue mencionada
antes. La asistencia técnica prevista debe resultar en una serie de hitos o de
metas referidas a la generación o consolidación de empleo. Para la correcta
formulación y presentación del proyecto existían los formatos adecuados así
como el correspondiente manual de apoyo.
Las metas o resultados propuestos en cada hito dentro del proyecto
formulado son en sí mismos un elemento crítico del modelo. Es crítico porque
no solamente esos resultados deben ir completamente de la mano de la
propuesta específica de metas a obtener que se hace dentro de la formulación
del proyecto sino porque, de modo muy especial, estos resultados nunca
pueden ser ajenos a las metas, intereses y propósitos definidos o establecidos
por quien destina los recursos para este fin, es decir, por quien establece las
condiciones para ese apoyo.
4.6. Si el proyecto es aprobado, el programa cofinancia, con recursos no
reembolsables, hasta del 50% del valor de la asistencia técnica que la pyme
propone, pudiendo ser el otro 50% financiado con recursos de la propia
unidad productiva pudiendo ser estas recursos propios, créditos o de otros
programas gubernamentales o de cooperación. La cofinanciación de USAID
corresponde solamente a la contrapartida en dinero, lo cual implica que un
proyecto puede tener un mayor valor en caso que incluya algún otro tipo de
inversiones: equipos, construcciones, compra de software, etc.
Es importante recalcar en este punto que cuando en el escrito se hace referencia a las pymes, debe
entenderse siempre que este concepto es genérico (a menos que se diga lo contrario de modo específico)
e incluye, por ejemplo, microempresas, iniciativas productivas rurales y/o pequeños productores rurales,
tanto individuales como de modo asociado o colectivo.
4
97
4.7. El valor de las consultorías se paga a precios del mercado cuyos
rangos son establecidos por el programa y es el propio donatario
quien invita, califica y selecciona los proveedores de este servicio. El
programa puede entregar listados de posibles consultores, más no
interviene en la negociación entre el donatario y el consultor. Asimismo
establece la razonabilidad de la propuesta económica, comparando el
valor cobrado por otros consultores, en las diferentes regiones del país.
4.8. El modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID es
descentralizado, flexible y adaptable. Se refiere al hecho que para el desarrollo
del programa se establecieron oficinas propias en seis ciudades capitales:
• Corredor Noroccidente: Antioquia, Córdoba y Choco, con sede en
Medellín.
• Corredor Eje Cafetero: Caldas, Risaralda y Quindío, con sede en
Pereira.
• Corredor Nororiente: Santanderes, Boyacá y Sur del Cesar, con
oficina en Bucaramanga.
• Corredor Macizo, Putumayo: Huila, Tolima y Putumayo, con oficina en
Neiva.
•
Corredor Costa Atlántica: los seis departamentos de la costa caribe,
atendidos desde Barranquilla.
• Corredor Suroccidente: Cauca, Nariño y Valle del Cauca, con oficina
en Cali.
El programa estableció la oficina principal en Bogotá, ciudad que no fue
beneficiada con el programa.
Este modelo permitió tener la mayor cantidad de funcionarios cerca de las
empresas y comunidades beneficiarias, lo cual asegura una mayor inmediación,
mejor conocimiento del entorno específico, fácil referenciación de los
empresarios y consultores participantes, en general, mayor flexibilidad para
adaptarse a las especificidades propias de cada región.
4.9. Se dio una descentralización de la autoridad, es decir, de la capacidad para
aprobar proyectos, condicionada únicamente por el monto de los proyectos y,
en algunos casos, por la complejidad de los mismos, según criterios conjuntos
entre la oficina nacional y el director regional. Esta descentralización de la
autorización para aprobar proyectos tuvo como resultado que cerca del 60%
del total de proyectos aprobados durante el período fueran aprobados en la
instancia regional. Esto permitió aumentar considerablemente el volumen de
propuestas evaluadas y finalmente aprobadas.
98
4.10. El modelo de gestión permitió atender un alto volumen de proyectos.Al
efecto, el modelo incorpora un conjunto de herramientas y procedimientos
muy claros de entender y sencillos de manejar, logrando una alta eficiencia
operacional y agilidad. En un período de 18 meses, entre junio de 2006 y
diciembre de 2008 se procesaron y evaluaron cerca de 600 propuestas de
proyectos; esto es, un promedio de 1.5 propuestas por día laboral. Debido,
además, a la participación de la red de Proveedores de Proyectos, otra parte
esencial del modelo, más del 80% de las propuestas fueron aprobadas y se
convirtieron en proyectos.
4.11. La contribución al fortalecimiento de la capacidad de las regiones
para agenciar directamente su propio desarrollo, especialmente mediante el
desarrollo de los Proveedores de Proyectos y los Proveedores de Servicios
de Consultoría, es otra de las características distintivas del programa.
4.12. Condiciones habilitantes. En general, las condiciones son conocidas de
antemano tanto por el Proveedor de Proyectos como por el proponente, lo
cual les permite saber previamente si pueden o no participar por los recursos.
Estas condiciones se refieren a características, perfiles y documentos que
se deben hacer evidentes y presentar físicamente para que una propuesta
recibida pueda iniciar el proceso de evaluación.
4.13. Criterios de evaluación y matriz objetiva. El Componente PYME del
Programa MIDAS de USAID desarrolló lo que denomina una matriz objetiva
de calificación y evaluación de los proyectos, utilizando cuatro grandes
categorías que hacen referencia a:
• Criterios del programa, los cuales corresponden a la estrategia del
programa; califica los objetivos a alcanzar de acuerdo con el interés
y con los recursos definidos.
• Criterios relacionados con la firma, empresa, asociación o entidad
que presenta el proyecto.
• Criterios relacionados con la propuesta de asistencia técnica, es
decir, sobre la propuesta misma del proyecto, las calidades del
prestador de servicios.
• Criterios deseables, los cuales dan una calificación adicional pero en
ningún caso descalifican o quitan puntos si no existen.
4.14. Criterios de CPYME para evaluar y aprobar proyectos. Todos los
criterios, en términos generales, deben responder al menos a dos aspectos: la
seguridad para el que financia sobre el buen uso y fin de los recursos (calidades
de la firma que propone y calidad de la propuesta de asistencia técnica) y, por
otro lado, el cumplimiento de los objetivos del programa y a los deseables del
mismo, los cuales normalmente hacen parte de una política pública de largo
99
plazo. Los proyectos presentados para cofinanciación al componente PYME
del Programa MIDAS de USAID, debían cumplir con las siguientes variables:
4.14.1.Variables para los criterios del programa
El componente PYME del Programa MIDAS de USAID establece cinco
variables dentro de este primer criterio, para evaluar y aprobar los proyectos;
corresponden básicamente a los compromisos contractuales que se asumieron
para dar un uso apropiado a los recursos recibidos de la cooperación
internacional y para cumplir con los compromisos entre los dos gobiernos:
a. Empleos. Que el proyecto generara o fortaleciera un empleo formal
o jornal (anual o su equivalente) y bajo unos costos promedio de
creación adecuados.
b. Ingresos. Que la empresa o el conjunto de empresas que recibían la
asistencia técnica incrementaran sus ventas en un porcentaje con el
cual se comprometían de partida y que les permitiera, obviamente,
pagar los nuevos empleos comprometidos.
c. Condiciones de vida. Que mejorara las condiciones de vida de las
familias beneficiadas por el proyecto.
d. Vulnerabilidad. Que tuviera en cuenta o involucrara un porcentaje
de personas o familias pertenecientes a grupos de población
vulnerable; en el caso del Programa MIDAS de USAID se hacía
referencia a mujeres cabeza de familia, en estado de desplazamiento,
reinsertados, indígenas y/o afrodescendientes.
e. Porcentaje de cofinanciación. Se tenían en cuenta los aportes del o
de los empresarios; si esos aportes eran superiores al 50%, que era
lo mínimo que se pedía de parte suya, se le otorgaba una calificación
superior.
4.14.2.Variables en criterios de la firma, es decir, de la empresa u organización
que representa a los beneficiarios
En esta categoría se evalúan los antecedentes así como las características
financieras, organizacionales y de gestión de la empresa que fungirá como
donataria de los recursos del Programa MIDAS de USAID, que será la encargada
de hacer que los recursos de contrapartida se consigan, y que asumirá la
obligación contractual de lograr que las metas propuestas se conviertan en
resultados, tal y como se han propuesto en el proyecto presentado. Entre los
principales temas a analizar están:
a. Paquete competitivo y sostenible de la empresa. Se evalúa la
situación financiera de la empresa a partir de los estados financieros
100
auditados de los dos últimos años; específicamente se analizan
las razones de liquidez, actividad, rentabilidad y solvencia del
proponente.
b. Fortaleza en la capacidad administrativa y gerencial del proponente.
Este criterio hace referencia a la experiencia del proponente
en proyectos y programas similares y/o auspiciados por otros
programas de cooperación internacional o nacional.
c. Antecedentes del proponente en negocios y área geográfica iguales
o similares. Con este criterio el propósito es evaluar la trayectoria y
el liderazgo de la empresa en el sector y en el territorio.
d. Compromiso de la empresa para emprender el proyecto. Se
evalúa si el empresario conoce el programa y sus objetivos, y si
está comprometido con el cumplimiento de las obligaciones de la
contrapartida que le será donada.
4.14.3.Variables en criterios de propuesta de asistencia técnica
Esta categoría busca recoger información necesaria y suficiente conducente
a establecer la relevancia y la pertinencia de la asistencia técnica solicitada.
Como es posible que bajo una misma propuesta de proyecto se solicite más
de un tipo de asistencia técnica, es importante considerar en la evaluación la
manera como se interrelacionan o se refuerzan unos a otros y analizar los
posibles impactos finales. La evaluación incluye el análisis de los siguientes
temas que se incluyen en dos amplios componentes, el primero de relevancia
de la asistencia técnica (a-c) y formulación consistente y adecuada de la
propuesta de asistencia técnica (d-i):
a. Pertinencia y oportunidad. La asistencia técnica solicitada es
compatible con el problema planteado o con la oportunidad de la
empresa.
b. Impacto esperado. La asistencia técnica tendrá un impacto positivo
sobre la empresa o conjunto de beneficiarios.
c. Comunidad con objetivos del programa. Existe una correlación
directa entre la asistencia técnica propuesta y la consecución de
los objetivos propuestos, verbigracia, la generación o consolidación
de los empleos propuestos y/o el incremento en los ingresos o
utilidades y, con base en los logros anteriores, una mejora en las
condiciones de vida de los beneficiarios.
d. Consistencia. Hay consistencia entre el problema y/u oportunidad
de la empresa, los objetivos de la asistencia técnica y los productos
propuestos y resultados esperados de ella.
101
e. Claridad en objetivos. Están claramente establecidos el producto y
los resultados esperados de la asistencia técnica.
f.
Precisión en resultados. Los resultados esperados están definidos
con precisión, bien o tanto en términos cualitativos como
cuantitativos.
g. Coherencia propuesta/objetivos. Existe consistencia y coherencia
entre la estructura y la duración del plan de trabajo con los
objetivos y la complejidad de la asistencia técnica.
h. Calificaciones del consultor. El consultor (o consultores) propuesto
tiene y demuestra las calificaciones suficientes y necesarias para
asesorar y acompañar el proyecto.
i.
Consistencia consultor/propuesta. La complejidad y dificultades
previsibles del proyecto se corresponden con el valor de los
honorarios y las capacidades manifiestas y hechas evidentes por el
consultor.
4.14.4.Variables en criterios deseables
Como se anotó más arriba, la presencia de criterios de esta índole da una
calificación adicional pero, en ningún caso, descalifica o quita puntos si no
existen o se dan en muy bajos valores. En el caso del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID se tuvieron en cuenta cuatro variables las cuales,
cuando se cumplían, una o varias, otorgaban un puntaje adicional. Cada una de
ellas, adicionalmente, correspondía a un interés particular de promocionar un
elemento que agregaba valor al programa y consecuentemente, al país y a la
comunidad donde se asentaba el proyecto.
a. Asociatividad.El programa benefició todos aquellos proyectos que tenían
un carácter asociativo.Además de presentar un enorme potencial para
la generación de empleos era clara también la intención de fortalecer la
acumulación de capital social en el territorio donde se asentaba el proyecto.
b. Exportaciones. Se favorecieron o se dio un puntaje adicional a
propuestas de proyectos que incluían tangiblemente un interés
o que tenían una vocación exportadora. Se aclara, nuevamente,
que en ningún momento se castigaron aquellos que no la tenían.
c. Grado de ruralidad. A aquellos proyectos provenientes de municipios
de primacía rural (alto grado de ruralidad), o de ciudades no capitales,
o de asentamientos urbanos que no eran cabeceras municipales, se
les otorgaba un puntaje adicional de acuerdo con las características
anotadas.
102
d. Sinergias con otros proyectos (USAID, Acción Social, locales). El
programa tuvo un gran interés en favorecer aquellas propuestas
de proyectos donde los beneficiarios también lo eran de otros
proyectos apoyados por el Programa ADAM de USAID (Áreas de
Desarrollo Alternativo Municipal), por los otros componentes del
Programa MIDAS de USAID, por otros proyectos de USAID en el
país, por proyectos de la Alta Consejería Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, también, cuando
se encontraban acordes con los lineamientos establecidos por los
planes de desarrollo del departamento, por los planes regionales de
competitividad o incluso por entidades locales que apoyan el desarrollo
económico y empresarial del municipio o del departamento.
4.15. Responsabilidades apropiadas. El engranaje del modelo permite
identificar, precisar y limitar perceptiblemente el ámbito de trabajo y las
responsabilidades de cada uno de los involucrados sin que se presente duplicidad
de esfuerzos ni superposición de funciones o responsabilidades. Cada uno
sabe lo que tiene qué hacer: los empresarios, incluyendo la empresa, entidad,
asociación o institución responsable de adelantar el proyecto (donatario o
sea, quien recibirá la donación); el Proveedor de Proyectos; el Proveedor de
los Servicios de Consultoría; quienes hacen la labor de monitoreo y auditoría;
los integrantes del equipo del componente PYME del Programa MIDAS de
USAID, nacional y regional, encargados de orientar los recursos, evaluar y
aprobar o no las propuestas, hacer seguimiento a los proyectos y manejar
problemas, coordinar su cierre y liquidación, y manejar la información
agregada para evaluar el impacto del programa. Las responsabilidades así
definidas implican que todos tienen una tarea, que cada una es importante
y que existen incentivos suficientes para que cada uno lo haga de la mejor
manera posible.
5. ANÁLISIS ECONOMÉTRICO: DISEÑO DE LA
INVESTIGACIÓN
5.1. La muestra
Un total de 207 proyectos son considerados para el desarrollo de las
estimaciones econométricas. Proyectos en los que la variable objetivo ventas
tiene crecimientos que se encuentran entre el 4% y el 100%, y corresponden
al 5% y al 95% de los datos cuyos proyectos presentaron ventas por encima
del 0% y son menores o iguales a 100%. (Ver Figura 5)
103
0
10
20
Crecimiento en Ventas (%)
30 40 50 60 70
80
90
100
Figura 5. Box-Plot crecimiento en ventas
Fuente: Cálculos componente PYME del Programa MIDAS de USAID.
Los límites (4% y 100%) permiten desarrollar estimaciones robustas debido
a que excluyen datos atípicos de la variable dependiente ventas5. En la base
se encontraron proyectos cuyas ventas fueron atípicas, extraordinarias o de
muy bajo crecimiento, o en otras palabras, ventas cuyo comportamiento es
explicado ampliamente por factores no observados ni cuantificados por el
componente PYME del Programa MIDAS de USAID en su seguimiento.
Para el desarrollo de las estimaciones econométricas en torno al empleo y
los factores que determinan su crecimiento, se mantuvo la muestra de 207
proyectos.
5.2.Tecnologías de gestión aplicadas
La revisión de los proyectos ejecutados permitió identificar el tipo de
tecnologías aplicadas. En total, las empresas usaron 28 diferentes tecnologías,
cuya frecuencia de uso se observa en la Tabla 9 tanto en el ámbito de
cada tecnología, como de los diez grupos formados según la relación de
afinidad de una y otra tecnología con un aspecto común de la gestión de las
organizaciones.
Los límites fueron estimados a partir de la identificación y exclusión de datos atípicos mediante la técnica
de Box-Plot.
5
104
Tabla 9.Tecnologías de gestión aplicadas
No.
GRUPO
No. TECNOLOGÍAS DE GESTIÓN
1
Visión, misión, valores, metas y objetivos
DIRECCIONAMIENTO
Despliegue de directrices, Balanced Scorecard o
1
2
ESTRATÉGICO
Hoshin Kanri
3
Enfoque hacia la generación del valor
Protocolos, manuales de calidad, ISO HACCP4
BPM-BPA INVIMA,BASC
2
ESTANDARIZACIÓN 5
ASME OSHAS 14000
6
CMMI
Conectividad, uso de simuladores, CAD/CAM,
7
paquetes estadísticos
Diseño de software a la medida; entrenamiento
TECNOLOGÍAS DE
en aplicaciones computacionales específicas.
3
INFORMACIÓN Y
8
montaje de sistema de información, correo
COMUNICACIÓN
electrónico, mensajería instantánea, wikis, blogs,
otros
9
ERP, CRM, DBM, SCHM, MRP
10 5S, mejoramiento contínuo
deTPM; optimización de procesos;
INCREMEMTO DE LA 11 Pilares
4
reducción de costos; optimización logística
PRODUCTIVIDAD
flexible (lean manufacturing),Eiss
12 Manufactura
sigma
Promoción de ventas: ferias, misiones
eventos; entrenamiento de
13 comerciales,
vendedores; mejoramiento de producto (marcas,
logos,empaques, otros)
5
MERCADEO Y VENTAS
Investigación de mercados, diseño de estrategias
14 de publicidad o comercialización; planes generales
de mercadeo; franquicias.
de estrategias de mercadeo,
15 Implementación
ventas, publicidad nacional o internacional
Estudios de factibilidad de proyectos; diseños;
16 desarrollo de nuevos productos, servicios,
equipos o procesos
6
INGENIERÍA
y montaje o adecuación de plantas o
17 Diseño
turnos
18 Modernización tecnológica automatizada
capacitación y entrenamiento técnico
19 Selección;
en el sitio de trabajo; asistencia técnica en campo
7
FORMACIÓN
20 Formación por competencias especializadas
21 Formación profesional
22 Promoción y fortalecimiento de la asociatividad
a cadenas productivas; codificación de
23 Vinculación
INTEGRACIÓN
productos; acuerdos de suministro
8
PRODUCTIVA
Desarrollo de proveedores; integración logística
24 o cadena de suministro y distribución; fusiones,
franquicias e integraciones.
Fortalecimiento administrativo; definición de
estructura organizacional; comunicación
25 la
organizacional; clima laboral; evaluación 360;
DESARROLLO
9
gobierno corporativo
ORGANIZACIONAL
26 Reestructuración
27 Entrenamiento dirigido
28 Diseño e implementación de sistemas de costeo
FORTALECIMIENTO
10
FINANCIERO
29 Estructuración financiera
Totales No. No.
74
22
108
12
141
4
0
145
3
34
40
3
24
59
89
6
39
88
201
6
84
39
141
18
172
78
11
136
37
261
211
38
158
169
7
4
42
32
74
1439
105
5.3. Medición del desempeño y variables del modelo
Los indicadores que se utilizan como variables dependientes de los
modelos que se proponen, son los mismos indicadores meta del programa: el
incremento en ventas y la generación de empleo. El modelo propuesto permite
identificar y establecer la existencia de relaciones o efectos determinantes de
las tecnologías de gestión aplicadas sobre los indicadores meta, así como la
mayor o menor incidencia de una u otra tecnología o la eventual existencia
de una combinación óptima de tecnologías que impacte positivamente el
desempeño.
El modelo propuesto permite identificar y establecer la existencia
de relaciones o efectos determinantes de las tecnologías de gestión
aplicadas sobre los indicadores meta, así como la mayor o menor
incidencia de una u otra tecnología o la eventual existencia de una
combinación óptima de tecnologías que impacte positivamente el
desempeño.
En suma, se toma como variables dependientes el incremento en ventas o
en empleo y como variables independientes las tecnologías de gestión, en
dos niveles: individualmente consideradas y con interacciones entre estas. El
modelo de ventas se basa en un análisis de varianza o modelo Anova cuyos
factores o variables independientes a ser incluidas tienen que ver con la
aplicación o no de tecnologías de gestión en su unidad productiva.
Por lo anterior, cada uno de los factores o variables independientes divide
en dos grupos los proyectos, según si se aplicó o no la tecnología de gestión,
por lo que cada uno de sus efectos será analizado como la existencia de una
diferencia estadísticamente significativa en la media de la variable de interés de
los grupos formados. Adicionalmente, al modelo se le introdujo interacciones
entre los factores y covariables o variables cuantitativas.
Las covariables que se tuvieron en cuenta para las estimaciones del Anova
fueron:
a. El número de duración en horas del proyecto.
b. El número de meses de duración del proyecto.
c. El valor total del proyecto en pesos.
106
d. El número de empleos generados.
e. Las familias beneficiarias.
f. La variación en la razón de liquidez (activos corrientes/pasivos
corrientes).
g. La variación en el capital de trabajo (activos corrientes-pasivos
corrientes).
Antes de la estimación del modelo Anova, se hizo un análisis descriptivo basado
en el cálculo de medias en ventas para cada uno de los grupos formados
por los factores o tecnologías de gestión y la estimación de correlaciones
parciales de las tecnologías de gestión con la variable dependiente, con el cual
se determinaron los siguientes factores (Tabla 10) a ser introducidos en el
análisis.
Tabla 10. Factores intersujetos
FACTOR
CATEGORÍA
OBSERVACIONES
Implementación de estrategias de mercadeo, ventas,
publicidad nacional o internacional
0 (No)
180
1 (Si)
27
Selección, capacitación o entrenamiento técnico en el
sitio de trabajo, asistencia técnica en campo
0 (No)
122
1 (Si)
85
0 (No)
189
1 (Si)
18
Diseño e implementación de sistemas de costeo
La Tabla 11 presenta la media y la desviación en el crecimiento en ventas
respecto a cada uno de los factores descritos en la Tabla 10. En la tabla se
puede ver que el incremento medio de los proyectos que implementaron
estrategias de mercadeo y ventas (Valor 1 Total) fue de 52.6% frente a un
36.9% de los proyectos que no implementaron la estrategia (Valor 0 Total);
diferencias que se mantienen para las otras tecnologías de gestión que se
aplicaron.
107
Tabla 11. Estadísticos descriptivos
VARIABLE DEPENDIENTE: CRECIMIENTO EN LAS VENTAS
Implementación
estrategias de
mercadeo
Selección,
capacitación o
entrenamiento
técnico
0
0
1
Total
0
1
1
Total
Total
0
1
Total
Diseño e
implementación de
sistema de costeo
Media
Desviación
típica
N
0
33,726
25,1901
97
1
43,366
26,5699
10
Total
34,627
25,3489
107
0
38,818
25,3979
70
1
73,220
19,7979
3
Total
40,232
26,0067
73
0
35,860
25,3267
167
1
50,255
27,6802
13
Total
36,900
25,6940
180
0
31,683
27,7876
12
1
50,933
43,3545
3
Total
35,533
30,6387
15
0
70,373
29,1627
10
1
91,250
12,3744
2
Total
73,853
27,8530
12
0
49,270
34,0257
22
1
67,060
38,2847
5
Total
52,564
34,7878
27
0
33,501
25,3593
109
1
45,112
29,2190
13
Total
34,738
25,9155
122
0
42,762
27,7592
80
1
80,432
18,2149
5
Total
44,978
28,6357
85
0
37,421
26,7263
189
1
54,923
30,7523
18
Total
38,943
27,4656
207
Una vez hecho el análisis descriptivo se procede a la estimación del modelo
(Tabla 12) con tres factores, una interacción y una covariable, y cuya salida se
encuentra a continuación:
108
Tabla 12. Pruebas de los efectos intersujetos
VARIABLE DEPENDIENTE: CRECIMIENTO EN VENTAS
Origen
Suma de
cuadrados tipo III
Gl
Media
cuadrática
F
Sig.
Eta al
cuadrado
parcial
Modelo corregido
23882,079a
5
4776,416
7,300
,000
,154
Intersección
36360,507
1
36360,507
55,571
,000
,217
duración_proyecto_meses
2504,070
1
2504,070
3,827
,052
,019
mercvent_estr_dummy
5697,296
1
5697,296
8,707
,004
,042
form_selcapentr_dummy
10337,401
1
10337,401
15,799
,000
,073
fort_sistcost_dummy
4385,183
1
4385,183
6,702
,010
,032
mercvent_estr_dummy *
5217,218
1
5217,218
7,974
,005
,038
654,310
Error
131516,349
201
Total
469325,701
207
Total corregida
155398,428
206
a. R cuadrado = .154 (R cuadrado corregida = .133)
duración_proyecto_meses = Duración del proyecto en meses.
mercvent_estr_dummy = Dummy Implementación de estrategias de mercadeo y ventas.
form_selcapentr_dummy = Dummy Selección, capacitación o entrenamiento técnico en el sitio de
trabajo o asistencia técnica en campo.
fort_sistcost_dummy = Dummy Diseño e implementación de sistemas de costeo.mercvent_estr_
dummy * form_selcapentr_dummy = Dummy interacción o combinación de la implementación de
estrategias de mercadeo y la selección, capacitación o entrenamiento técnico en el sitio de trabajo ó,
asistencia técnica en campo.
La Tabla 12 muestra que las medias en las ventas para cada uno de los grupos
definidos por los factores difieren significativamente por cuanto los niveles
críticos (Sig) asociados a cada estadístico F para cada factor son menores a
0,05. En otras palabras, los proyectos en los que se aplicaron las anteriores
tecnologías de gestión en promedio tuvieron un más alto incremento en las
ventas que los que no, lo cual evidencia la existencia de efectos positivos de
estas tecnologías sobre el crecimiento medio en las ventas.
El tamaño de cada uno de los efectos de los factores entendido como la
proporción de variación de la variable dependiente explicada por cada factor
es del orden de 4.2% para el factor mercvent_estr_dummy, de 7.3% para
form_selcapentr_dummy y de 3.2% para fort_sistcost_dummy (ver Tabla 12,
Eta al cuadrado parcial).
Los argumentos que pueden contribuir a explicar por qué solo tres tecnologías
de gestión: mercadeo y ventas; selección, capacitación y entrenamiento técnico
en el sitio de trabajo (on the job training) y fortalecimiento de los sistemas de
costos, generan un efecto positivo en las variable dependiente, son de dos
tipos:
109
Primero, los que se refieren a cada tecnología específicamente, a saber:
a. La implementación de estrategias de mercadeo y ventas se encuentra
directamente asociada a los objetivos del programa y al criterio más
importante con el cual las propuestas fueron evaluadas y seleccionadas.
Adicionalmente, esta tecnología generalmente corresponde a la
puesta en marcha de las estrategias definidas por las empresas
como producto de los estudios e investigación de mercados o como
producto de las estrategias que la dirección de las empresas estableció.
b. El entrenamiento en el sitio de trabajo impacta positiva, directa e
inmediatamente la productividad laboral en las operaciones de la
empresa, toda vez que se ocupa de la incorporación de mejores
prácticas que incrementan la eficiencia de las actividades que
configuran la cadena de valor de la empresa por dos vías: i) la
reducción de las múltiples formas de desperdicio que se suelen
generar en la combinación de insumos-máquinas-materias primasoperarios-métodos de trabajo y ii) el mejor aprovechamiento de las
oportunidades de mercado que se le puedan presentar a la empresa.
c. Aprender a costear es una de las competencias más importantes
de las pymes en crecimiento; una competencia crítica para escalar
las ventas, toda vez que permite que las empresas corrijan los
eventuales errores en el cálculo de la relación costo-precio a
nivel de unidad de producto o lote, según el tipo de producto.
Segundo, los comunes a las tres tecnologías.
Como factor común a las tres anteriores tecnologías, se menciona que
todas corresponden a actividades que generan impacto en el corto plazo, a
diferencia de la mayoría de las demás tecnologías apoyadas, las cuales por su
naturaleza generan impactos ciertos en el largo plazo.
Una vez estimados varios modelos, la combinación o interacción entre factores
que tiene influencia sobre la variable dependiente o cuyas medias en ventas
de los grupos definidos por la interacción difieren estadísticamente (menor
a 0,05) son: mercadeo y ventas y selección, capacitación o entrenamiento
técnico en el sitio de trabajo. El efecto estimado sobre la varianza de la
variable dependiente es del orden de 3.8%.
Una forma de visualizar la potencia del efecto de la combinación o interacción
de estas tecnologías son los gráficos de perfil. La Figura 6 muestra la amplia
diferencia en las medias en ventas entre los grupos dados por la variable
capacitación y entrenamiento de personal y el grupo que implemento la
estrategia de mercadeo y ventas.
110
Figura 6. Perfil de estrategias de mercadeo-ventas y capacitación o
entrenamiento de personal
Medias marginales estimadas de sales_increase
mercvent_estr_dummy
La única covariable incluida en el modelo y cuyo efecto es significativo (<0.10)
es la duración del proyecto en meses, lo cual quiere decir que esta variable
se encuentra linealmente relacionada con la variable dependiente y tiene
un efecto individual de 1.9%. Este hallazgo refuerza nuestra creencia de que
esta combinación de tecnologías de gestión concentra sus impactos en el
corto plazo, en tanto que otras tecnologías aplicadas resultan en cambios
significativos en plazos más largos, que desafortunadamente están fuera de los
objetivos y de los datos disponibles para el presente documento.
Este modelo es explicativo de los efectos de algunas tecnologías de gestión
sobre el crecimiento en las ventas. Por lo tanto, los residuos no son normales
y aleatorios dado que el crecimiento en las ventas se explica por todas las
variables incluidas en el modelo, sólo en un 13.3%, pudiendo ser explicada por
muchas otras variables no observadas ni cuantificadas.
111
5.4. Crecimiento en el empleo: aspectos a tener en cuenta
El empleo es una variable determinante en el desarrollo y crecimiento de
un país; un instrumento indispensable en la construcción y evaluación de la
política económica. Por ello es necesario determinar qué variables influyeron
significativamente en el crecimiento del empleo generado por las pymes
apoyadas por el componente PYME del Programa MIDAS de USAID, como
evidencia empírica, base para la definición de políticas públicas para la mediana
y pequeña empresa.
En la construcción del modelo de empleo se trabajo con los mismos proyectos
u observaciones con los cuales se desarrolló todo el análisis del modelo de
ventas. Sin embargo, se encontró que la variable empleo presenta magnitudes
muy grandes, por lo cual se decidió transformarla a través del cálculo de su
logaritmo.
Las relaciones que se obtuvieron se describen en el siguiente modelo de
regresión lineal, Tabla 13.
lninc_empleo = intercepto + b1lnvlr_tot_proxy + b2lncumpl_flias_benef
+ b3dummytam + b4dummycorred + e
Tabla 13. Modelo incremento empleo
VARIABLE DEPENDIENTE: INCREMENTO EMPLEO
Variables independientes
Coeficiente
Error estándar
P-Valor
Intercepto
-6.41
1.19
0.000
lnvlr_tot_proyecto
0.34
0.07
0.000
lncumpl_flias_benef
1.15
0.11
0.000
dummytam_micro
1.35
0.26
0.000
0.28
0.003
dummycorred_suroccidente
0.85
Número de obs. (Muestra)
168
R-Cuadrado
0.64
R-Cuadrado Ajustado
0.64
F(4,163)
73.7
La Tabla 13 muestra un modelo de elasticidad constante en el que el 64% de la
variación del logaritmo en el incremento del empleo se encuentra explicado
por el logaritmo del valor total del proyecto (expansión) y el cumplimento de
la meta de familias beneficiadas, así como las variables control dummy tamaño
micro y dummy corredor suroccidente.
Dado que es un modelo en logaritmos, la interpretación es en términos de
elasticidad; por ello, un incremento en 1% en el valor total del proyecto,
112
incrementa en 0.34% el empleo; así mismo, un crecimiento en 1% en el
cumplimiento de las familias beneficiadas, hace que el empleo se incremente
en 1.15%.
Estos resultados son importantes en materia de política, por cuanto los
proyectos de expansión per se están generando empleos y entre mayor sea el
valor del proyecto, mayor será el empleo; por otra parte, como los proyectos
son apoyados con recursos adicionales a los propios, el no incremento en
el cumplimiento de las familias beneficiadas durante el tiempo del proyecto
o en otras palabras, el bajo seguimiento del mismo en materia de familias
beneficiadas, tiene implicaciones importantes en materia de empleos.
Otro hallazgo importante y acorde con la teoría, es que en promedio las
microempresas demandan y emplean más fuerza de trabajo, a diferencia de
las empresas pequeñas, medianas y grandes.
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE
POLÍTICA
En conclusión, se puede afirmar que la experiencia del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID permite demostrar que es posible desarrollar
una política pública de desarrollo empresarial, basada en la transferencia de
conocimiento y tecnologías de gestión a través de un modelo de gestión
de proyectos productivos para pequeñas y medianas empresas que tenga
impacto de corto plazo en la generación de empleo y el crecimiento de las
ventas de las empresas.
También se puede afirmar que para lograr estos efectos de corto plazo la
mejor combinación de tecnologías de gestión es la que incluye asistencia en
temas de mercadeo y ventas, entrenamiento en el sitio de trabajo y sistemas
de costeo. Se concluye también del análisis econométrico que el impacto está
correlacionado con la duración del proyecto.
Por otro lado, del análisis de los impactos sobre la generación de empleo
evidencia que el impacto está determinado de una manera importante por
el tamaño del proyecto apoyado en términos de los recursos movilizados
y de la cantidad de familias beneficiadas. También se demuestra que las
microempresas tienen un mayor impacto en la generación de empleo que las
empresas pequeñas y medianas.
Lo anterior permite recomendar la definición de políticas de apoyo al
microempresario, que aseguren a través de la asociatividad una escala crítica
de beneficiarios y recursos para magnificar su impacto. Con este diseño de
política se genera competitividad y se mejoran las condiciones construyendo
bienestar para el pequeño empresario desde el desempeño empresarial.
113
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115
RESUMEN
La acertada aplicación de los recursos de la cooperación internacional, en
este caso de la Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional, USAID, a través de su programa Más Inversión para el
Desarrollo Alternativo Sostenible, MIDAS, mediante su exitoso modelo de
gestión por demanda continua de iniciativas de desarrollo empresarial, y cuya
atención se efectuó de manera descentralizada, dinámica y flexible en los
distintos niveles de formulación, evaluación, aprobación e implementación de
proyectos, presenta destacados impactos de reconocimiento público en el
país, constituye una experiencia valiosa de estudio académico y motiva su
replicabilidad con recursos propios, en el propósito de construir prosperidad
colectiva regional y nacional.
Este documento propone una argumentación lógica que permite recomendar
la aplicación de un modelo de gestión por demanda de proyectos productivos,
que potencia el desarrollo endógeno y posibilita la inclusión territorial en las
dinámicas regionales, nacionales e internacionales del desarrollo. Mediante
sinergias público-privadas, de productores y academia como pilares de
desarrollo endógeno, en procura del fortalecimiento empresarial a través
de la asistencia técnica otorgada a los beneficiarios del modelo, se inducen
cambios culturales con mejoramiento de la calidad de vida de la población, en
el marco de una política pública descentralizada.
116
El toque MIDAS de la
prosperidad colectiva
Desarrollo regional a través de la gestión
por demanda de proyectos productivos
Autores
Director de Investigación, profesional Programa MIDAS
de USAID
Rafael Téllez Sánchez
Co-Director de Investigación, docente Universidad
Industrial de Santander, UIS
Equipo colaborador
Mauricio Andrés Hoyos Jiménez
Profesionales Regional Antioquia, Córdoba, Chocó
Francisco José Mesa Salamanca
Jorge Cortissoz Cabrera
Profesionales Regional Magdalena Medio, Santanderes,
Boyacá Programa MIDAS de USAID
117
1. INTRODUCCIÓN
La Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional,
USAID, es la principal agencia gubernamental, responsable de la ejecución y
administración de los programas de asistencia social, económica y humanitaria
del Gobierno de los Estados Unidos a nivel mundial. En Colombia, la embajada
de los Estados Unidos, a través de USAID apoya los objetivos del Gobierno
colombiano a través de cuatro áreas1:
• Gobernabilidad democrática.
• Desarrollo alternativo.
• Asistencia a población desplazada y vulnerable.
• Apoyo al proceso de desmovilización y reintegración.
En este marco se estructura el programa Más Inversión para el Desarrollo
Alternativo Sostenible, MIDAS, de USAID, como una estrategia de desarrollo
alternativo que genera y fortalece fuentes sostenibles de ingresos y empleos
lícitos en el sector privado, y a su vez, fomenta el crecimiento económico
y la competitividad del sector productivo del país en alianza con la Agencia
Social.
El Programa MIDAS de USAID interviene con el cofinanciamiento de
proyectos a través de cuatro componentes estratégicos:
• Acompañamiento técnico a las iniciativas productivas.
• Capacitación y entrenamiento.
• Estructuración técnica y financiera de los proyectos en su etapa de
desarrollo.
• Construcción de capital social potenciando alianzas productivas.
Complementariamente, el
programa
tiene
tres
componentes
productivos estratégicos para el logro de sus objetivos y metas:
Agronegocios, Forestal Comercial, Pequeñas y medianas empresas y
un componente de Política que promueve y apoya reformas dirigidas
a fortalecer el crecimiento económico y el mejoramiento de la
competitividad. En este caso, el componente PYME del Programa MIDAS
Memorando de entendimiento Transferencias del modelo PYME del Programa MIDAS de USAID a entidades
territoriales, 2009, p.2.
1
118
de USAID, ha contribuido con 24 millones de dólares para el desarrollo
de las capacidades productivas y competitivas del tejido empresarial del
país y las regiones, mediante un modelo operativo por demanda continua,
atendiendo un alto número de iniciativas de desarrollo empresarial, de
manera descentralizada, dinámica y flexible en los distintos niveles de gestión
en la formulación, evaluación, aprobación e implementación de iniciativas de
desarrollo empresarial.2
Para identificar factores de sostenibilidad de sus objetivos se ha sistematizado
la experiencia del componente PYME del Programa MIDAS de USAID en varios
documentos, facilitando así la transferencia de los aprendizajes alcanzados y
un mejor aprovechamiento de los mismos asociados a los logros en beneficio
del país, como referentes de políticas públicas.
El “Desarrollo regional a través de la gestión por demanda de proyectos
productivos”, se considera un objetivo estratégico de la experiencia del
componente PYME del Programa MIDAS de USAID, a partir del análisis
asociado de indicadores y datos cuantitativos y cualitativos de las actividades,
procesos y actores involucrados.
De la observación empírica y las percepciones de los profesionales se concluye
que la aplicación del modelo operativo del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, generó un efecto positivo en pequeños productores
rurales y urbanos de diferentes municipios del país, incluyendo a familias
pertenecientes a comunidades vulnerables, al tiempo que activó la formación
de capital humano a través de los siguientes procesos:
• Promoción del desarrollo empresarial y fomento del
“emprenderismo”.
• Articulación productiva y asociatividad empresarial.
• Fomento del cambio tecnológico y técnico a través de la asistencia
técnica.
• Articulación entre el sector público y privado, la academia y el
sector productivo para potenciar el desarrollo local y regional,
mediante redes comprometidas con la construcción de territorios
prósperos.
• Generación de empleo productivo e ingresos dignos.
• Acceso a oportunidades de mercados justos, para superar factores
de exclusión.
2
Documento interno Programa MIDAS de USAID.
119
• Apoyo efectivo a población vulnerable (mujeres cabeza de familia,
familias en condición de desplazamiento forzado, comunidades
indígenas, afrodescendientes y grupos reincorporados), para
aumentar sus capacidades de intercambio de bienes y servicios.
• Gestión exitosa de proyectos productivos.
Esta experiencia se desarrolló metodológicamente con un modelo de
gestión por demanda de proyectos productivos orientados al fortalecimiento
empresarial por medio de asistencia técnica, coherente con los lineamientos
del documento Conpes 3484 del Departamento Nacional de Planeación,
DNP, que contiene la política nacional para la transformación productiva y la
promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas: un esfuerzo públicoprivado, reconociendo que “las microempresas y las pymes son actores
estratégicos en el crecimiento de la economía, la transformación del aparato
productivo nacional y el mejoramiento de la posición competitiva del país.
Además, estos segmentos empresariales contribuyen a reducir la pobreza y la
inequidad, al ser alternativas de generación de empleo, ingresos y activos para
un gran número de personas”.
Estudios como el de Rajendra Kumar3 han mostrado que la estrategia de los
enfoques destinados a la demanda para asistir al sector informal y a las pymes,
“presentan varias ventajas con respecto a los enfoques de apoyo a la oferta,
al mejorar el rendimiento tanto a nivel de empresa o de sector como a nivel
de agencias de apoyo”4. Los enfoques de demanda se orientan a proporcionar
a las pymes “opciones de productos, ayuda técnica asociada y financiación”
(oferta de servicios), los cuales son ofertados por agencias gubernamentales5
y por grandes empresas privadas puesto que puede contribuir a reducir la
transacción y controlar costos de compra contribuyendo a elevar la calidad
de las pymes, dando lugar a costos más bajos y a una mejor calidad de sus
productos y servicios6.
Los enfoques por demanda se centran en asistencia personalizada a las
empresas y están orientados también a proyectos y resultados, centrados en
grupos asociativos que buscan economías de escala en reducción de costos
por unidad en la distribución de pedidos, la especialización, la compra de
aportaciones y la solución mancomunada de problemas.
Rajendra, K. (1996). United Meditech Inc. 1182, 6th Main A Block II stage, Rajajinagar Banglore, Karznataka,
India.
4
Tendler, J. & Amorim, M. (1996). Las empresas pequeñas y sus auxiliadores: las lecciones a la demanda. En Word
Development. Vol. 24, Nº 3.
5
Op. Cit.
6
García T., A., Lebitsky, J. & Mikkelsen, H. (Ed.) (2001). La micro y pequeña empresa en Latinoamérica. La
experiencia de los servicios de desarrollo empresarial. Lima: Publicado en asocio con el BID.
.
3
120
1.1. Marco problemático y justificación
La intervención del Programa MIDAS de USAID, hace parte de una estrategia
de cooperación internacional que busca fortalecer la gobernabilidad del país,
particularmente en regiones y territorios proclives a los cultivos ilícitos,
a través de la intervención basada en las demandas locales y territoriales,
contribuyendo a superar los factores conflictivos derivados de esta actividad
que involucran a la sociedad civil y sustraen grandes extensiones territoriales
de las dinámicas institucionales del desarrollo, al tiempo que son caldo de
cultivo de la proliferación de grupos armados ilegales al servicio o financiados
por el narcotráfico. En particular, el componente PYME contribuyó a mejorar
la competitividad del aparato productivo de los territorios y regiones del
país, mediante el apoyo técnico a pequeñas iniciativas productivas rurales
y urbanas, favoreciendo la generación de empleo, el aumento de ingresos,
ventas y el mejoramiento de la calidad de vida y bienestar de la población.
Es necesario consolidar las condiciones socioterritoriales creadas o
derivadas del programa, como una manera de proyectar los activos
intangibles en los pobladores y comunidades en cada lugar para activar
fuerzas y potenciales de desarrollo endógeno territorial o regional. Este
desafío de política pública supone la sistematización de los aprendizajes
como factores culturales y sicosociales de cambio que expresan nuevas
capacidades de autogestión y cogestión de las comunidades.
La implementación y gestión de los proyectos productivos llevó a develar
factores y fenómenos en el enfoque del fortalecimiento empresarial,
relacionados con el descubrimiento de vocaciones socioproductivas y
culturales que terminan, en algunos casos, construyendo activos sociales
innovadores o capital social que bien puede contribuir no sólo a la prevención
y resolución de los conflictos ilegales o no institucionales, sino que pueden
derivar en factores de sostenibilidad del desarrollo endógeno territorial
mediante políticas públicas descentralizadas.
Se hace necesario consolidar las condiciones socioterritoriales creadas o
derivadas del programa (los cambios o efectos), como una manera de proyectar
los activos intangibles en los pobladores y comunidades en cada lugar para
activar fuerzas y potenciales de desarrollo endógeno territorial o regional. Este
desafío de política pública supone la sistematización de los aprendizajes como
factores culturales y sicosociales de cambio que expresan nuevas capacidades
de autogestión y cogestión de las comunidades. La ausencia de políticas y
estrategias en este sentido, puede aumentar un pasivo de la inversión y el
gasto público, particularmente en el mantenimiento y reconstrucción de la
confianza y legitimidad social de las políticas de desarrollo alternativo. Se
requiere pasar a una fase estratégica de interacción entre sector productivo,
121
sector público y la academia que promueva el desarrollo endógeno mediante
con recursos propios del país.
La experiencia lograda con el modelo de gestión por demanda estuvo
conformada por una red nacional de aprendizajes locales asociados a las
vocaciones culturales y productivas, lo que contribuye además de la prevención
y abandono de los cultivos ilícitos, a dinamizar la producción territorial, a
generar fuentes alternativas de ingreso, a vincular territorios apartados o
desconectados, y a propiciar cambios culturales en la población beneficiada.
La aplicación de un modelo de gestión por demanda de proyectos
productivos potencia el desarrollo endógeno y posibilita la inclusión
territorial en las dinámicas regionales, nacionales e internacionales. Las
sinergias público-privadas de productores y academia como pilares de
desarrollo en el fortalecimiento empresarial por medio de la asistencia
técnica otorgada a los beneficiarios, inducen cambios culturales con
mejoramiento de la calidad de vida.
La sistematización del apoyo dado en los proyectos de asistencia técnica y
los impactos generados en los territorios, contribuyó a superar la lógica de
los proyectos con la cual se implementó el programa y pasar a una lógica
que integra la dimensión ecológica, socioproductiva, cultural y política de
los territorios. ¿Cómo pasar de los resultados y efectos de los proyectos a
los impactos a una escala territorial o regional? y ¿cómo diseñar escenarios
territoriales para aprovechar el modelo del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID con el fin de propiciar el desarrollo endógeno regional?,
son inquietudes analizadas en este documento.
1.2. Hipótesis de trabajo
La aplicación de un modelo de gestión por demanda de proyectos productivos
potencia el desarrollo endógeno y posibilita la inclusión territorial en las
dinámicas regionales, nacionales e internacionales del desarrollo. Las sinergias
público-privadas, de productores y academia como pilares de desarrollo
endógeno, en el fortalecimiento empresarial por medio de la asistencia
técnica otorgada a los beneficiarios del modelo, inducen cambios culturales
con mejoramiento de la calidad de vida de la población, en el marco de una
política pública descentralizada.
122
2. ENFOQUE TEÓRICO Y CONCEPTUAL
Este trabajo se enmarca en un enfoque integral de desarrollo endógeno y
descentralización administrativa como líneas estratégicas de los resultados
alcanzados en la aplicación del modelo de gestión por demanda. El cumplimiento
de ese objetivo no agota la complejidad temática del desarrollo regional y/o
territorial, sino que le apuesta a un enfoque abierto que incorpora conceptos
instrumentales del desarrollo humano, el desarrollo institucional y la ecología
del desarrollo, apoyados en trabajos de los principales investigadores de
América Latina.
Se subraya el enfoque sistémico para el análisis de las subjetividades de los
beneficiarios de los proyectos del componente PYME del Programa MIDAS
de USAID, sus anhelos, expectativas y sueños cumplidos, competencias
personales y empresariales, etc., y sus interrelaciones en el ámbito territorial
donde se construye convivencia y tolerancia entre los beneficiarios, y entre
ellos y los agentes externos, que permiten leer las identidades culturales y la
identificación de los conflictos y sus referentes territoriales. En este caso se
aborda la perspectiva subjetiva, intersubjetiva7 y material de los conflictos en
la construcción de los territorios, para poder ver en perspectiva de tiempo
(inmediato, corto, mediano, y largo plazo intergeneracional) los niveles de
resolución de éstos o su transformación en oportunidades de desarrollo.
Algunos estudiosos como Paul Collier, investigador del Banco Mundial, y
Mancur Olson, atribuyen a la capacidad organizacional un peso superlativo,
asociado a la gobernabilidad8.
En el caso de las iniciativas económicas creadas por el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID, sus dinámicas se inscriben en la hipótesis sobre
el papel que juegan los procesos económicos en la creación y evolución de
las organizaciones territoriales9, asociadas al capital social, en la perspectiva
de Putman10, en cuanto contribuyeron a crear y fortalecer capacidades
organizacionales e institucionales de la mano de las vocaciones productivas
activadas desde el modelo con enfoque en la gestión de proyectos.
7
Boisier, S. (1998). Postscriptum sobre el desarrollo regional: modelos reales y modelos mentales, en Anales de
Geografía de la Universidad Complutense, Madrid. Este autor formula la propuesta del hexágono como seis
subsistemas interdependientes que determinan el desarrollo territorial: a) subsistema de acumulación; b)
subsistema decisional; c) subsistema procedimental; d) subsistema axiológico; e) subsistema organizacional
y f) el subsistema subliminal.
8
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Mundial; y Olson Mancur (1992). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard
University Press.
9
Coraggio, J. (2004). La gente o el capital, desarrollo local y economía del trabajo. Buenos Aires: Ed. Espacio, p.
31.
10
Putnam, R. (2000b). Bowling alone: the collapse and revival of American community. Nueva York: Simon and
Schuster.
123
2.1. Enfoque del desarrollo humano, el capital social y humano
El desarrollo alcanzado por la humanidad y sus organizaciones tiende a
expresarse como la capacidad racional del hombre para satisfacer sus
necesidades materiales o espirituales de modo individual y colectivo. También
el desarrollo se refiere al éxito o el fracaso de las sociedades en la consecución
de bienestar espiritual y material determinadas por la manera como
estas sociedades han respondido culturalmente a las presiones ecológicas
resultantes de la dinámica natural o antrópica.
Las problemáticas del desarrollo interpelan la capacidad innovadora de
las organizaciones sociales, el Estado, los partidos y la empresa privada,
en la construcción de agendas autogestionarias y de cooperación
solidaria entre sí, pero donde su lugar de encuentro y destino es la
región, la ciudad y los territorios.
Hoy los enfoques de desarrollo adquieren mucha importancia en función
de la implementación de políticas públicas11, uno de cuyos principales retos
es la superación de los desequilibrios socioterritoriales (Cepal-Ilpes) y
la disminución de la marginación-exclusión de grupos determinados de
población como señala el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y la ONU
junto con el Pnud a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM,
como estrategias de superación de la pobreza, el hambre, las pandemias, el
analfabetismo, etc.
Dentro de las posibilidades conceptuales del desarrollo, el caso colombiano
constituye un reto formidable, principalmente por los fenómenos atípicos
con respecto a otros países de la región, asociado al deterioro ecológico
y el agotamiento de recursos naturales, el conflicto armado interno, el
paramilitarismo,el desplazamiento forzado y la precariedad de la gobernabilidad.
Esta última, es por ejemplo, para Paul Collier12 y para Alfredo Rangel13, una
de las causas del subdesarrollo de un país y que Collier llama “capacidad
organizacional”14, que bien puede ser complementada con la tesis de Francis
Fukuyama15 de la “estatalidad contemporánea” medida por el grado de
fortaleza de la institucionalidad.
BID (2008). Informe 2008. Los de afuera. Washington.
Mundial.
13
Rangel, A., Borrero, A., Ramírez, W. (2004). Conflictividad territorial en Colombia. Bogotá: Esap y Fundación
Buen Gobierno.
14
Olson, M. (1992). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. México: Harvard
University Press.
15
Fukuyama, F. (2003). La nueva estatalidad. Nueva York.
11
12
124
En este contexto, las problemáticas del desarrollo interpelan la capacidad
innovadora de las organizaciones sociales, el Estado, los partidos y la empresa
privada, en la construcción de agendas autogestionarias y de cooperación
solidaria entre sí, pero donde su lugar de encuentro y destino es la región, la
ciudad y los territorios.
A tal reto pretende contribuir esta propuesta de política pública regional de
desarrollo endógeno autogestionario, subrayando que lo más importante no
es el capital-dinero para emprender procesos de desarrollo territorial y/o
local, sino, como plantean Collier y Mancur, la “capacidad organizacional” a
escala regional, local, territorial y a gran escala. Para ampliar y enriquecer
el análisis incorporando factores materiales y subjetivos de los agentes
económicos y su autoconstitución como sujetos (individuos) o colectivos
(familias y organizaciones o actores sociales), opta por verificar la pertinencia
de los enfoques de capital social de Putnan, y las “capacidades” de Amartya
Sen.
Dado que se necesita indagar por el estado del tejido social antes y después
de la intervención del Programa MIDAS de USAID, se opta por el enfoque de
Robert Putnam16 (similar al planteamiento de Woolcock: 1999)17, que supone
tres dimensiones claves para medir el capital social:
a. Vertical vs. horizontal: las relaciones se pueden desarrollar entre
individuos de distinta jerarquía o entre individuos situados a un nivel
jerárquico similar.
b. Vínculos fuertes vs. vínculos débiles: los vínculos fuertes crean
mayor solidaridad entre los miembros de la red, pero los vínculos
débiles permiten el acceso a un conjunto más amplio y heterogéneo
de relaciones.
c. Capital social puente (Bridging vs. bonding): bridging hace referencia
a las relaciones entre conocidos, amigos distantes y asociaciones,
es decir, trata de relaciones entre miembros más heterogéneos y
pertenecientes a distintas comunidades, mientras que bonding (o
capital social vínculos) son relaciones entre miembros homogéneos,
es decir, familiares y amigos muy cercanos y pertenecientes a una
misma comunidad.
Putnam, R. (2000b). Bowling alone: the collapse and revival of American community. Nueva York: Simon and
Schuster.
17
Woolcock, M. (2000b). The Place of Social Capital in Understanding Social and Economic Outcomes.The World
Bank. Paper presented at Symposium on the Contribution of Human and Social Capital to Sustained
Economic Growth and Well Being, Quebec. March 2000.
16
125
En este sentido, complementariamente se adopta el enfoque del desarrollo
humano para el análisis, embocando la propuesta hacia la construcción de
capacidades en los individuos y los colectivos para su propia realización.
Para este propósito, el enfoque de desarrollo de las capacidades18 humanas
planteadas por Amartya Sen, constituyen un marco adecuado teniendo
en cuenta variadas aplicaciones cuyos resultados pueden resumirse en las
siguientes consecuencias:
La ampliación de la capacidad del ser humano reviste una importancia
a la vez directa e indirecta para la consecución del desarrollo.
Directamente estimula actitudes y estados de bienestar de los individuos
e indirectamente estimularía la productividad, elevaría el crecimiento
económico, y contribuiría a controlar razonablemente el cambio
demográfico contribuyendo a ampliar las libertades, el bienestar social
y la calidad de vida.
En primer lugar, este enfoque ha incidido en profundos cambios en el terreno
del desarrollo económico y la economía del bienestar, entendido éste como
el desarrollo de las “capacidades de las personas”. Significa que se puede
hablar de desarrollo cuando las personas son capaces de hacer más cosas,
no cuando éstas son capaces de comprar más bienes o servicios. En segundo
lugar, Amartya Sen estableció que la equidad de género es consustancial a los
procesos de desarrollo, demostrando que, inclusive, al interior de los hogares,
las mujeres y los hombres no tienen el mismo acceso a los cuidados de salud
y a la nutrición19. En tercer lugar, para Sen el hambre no está relacionada con
la producción de alimentos, sino, principalmente por los injustos mecanismos
de distribución y, en cuarto lugar, las implicaciones de la relación entre
capacidades y las mediciones de la pobreza.
Así, la ampliación de la capacidad del ser humano reviste una importancia a
la vez directa e indirecta para la consecución del desarrollo. Directamente,
estimula actitudes y estados de bienestar de los individuos e indirectamente,
tal ampliación permitiría estimular la productividad, elevar el crecimiento
económico, ampliar las prioridades del desarrollo, y contribuiría a controlar
razonablemente el cambio demográfico contribuyendo a ampliar las libertades,
el bienestar social y la calidad de vida20.
18
Según el enfoque de Amartya Sen, las “capacidades comprenden todo aquello que una persona es capaz
de hacer o ser. El ser capaz de estar bien nutrido/a, escribir, leer y comunicarse, tomar parte de la vida
comunitaria forma parte de estas capacidades”. Señala que las necesidades básicas constituyen una parte
de las capacidades, pero que éstas se refieren a algo mucho más amplio. Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad.
Barcelona: Planeta.
19
Sen, A. (1993). The economics of life and death. Scientific American, 268, 5, pp. 40-47.
20
Varios Autores. (2007). Teorías de desarrollo a principios del Siglo XXI, en Desarrollo crónica de un desafío
permanente. Coord. por Fernado López Castellano, 2007, pp. 247-274.
126
2.2. El enfoque Activos Vulnerabilidad Estructura de Oportunidades,
Aveo
Recientemente, la Cepal ha venido trabajado el enfoque Activos Vulnerabilidad
Estructura de Oportunidades, Aveo, para los análisis cualitativos de las
condiciones de pobreza en América Latina, Centroamérica y el Caribe.
Este enfoque surge del debate sobre la pertinencia de los indicadores
tradicionales de pobreza y los complejos cambios que están ocurriendo en
el marco de la globalización y la creciente internacionalización-diferenciación
de los fenómenos de pobreza. La vulnerabilidad como condición y situación
contribuye a reconocer las dinámicas de interdependencia entre los múltiples
y diferenciados espacios de acción social.
La profundidad de los cambios se expresa como debilitamiento y
desmoronamiento de instituciones como la familia, la comunidad y el trabajo
que constituyeron una plataforma de sostenibilidad de las condiciones de vida
de los hogares. Éstas se han visto en nuevas condiciones de permanente de
inseguridad y vulnerabilidad frente a los cambios económicos y sociales como
lo afirma Kaztman21.
En este sentido, el concepto de vulnerabilidad requiere ser definido
operacionalmente de manera que se puedan representar adecuadamente la
condición y situación antes de la aplicación del Programa MIDAS de USAID,
de ahí la importancia del enfoque Aveo.
Al respecto Laura Golovanevsky dice que “en la actualidad, el concepto
de vulnerabilidad parece ser el más apropiado para captar y comprender
el impacto transformador que el nuevo patrón de desarrollo ha provocado
en el plano social. En un contexto de cotidiana incertidumbre y riesgos, la
noción de vulnerabilidad aparece como una forma pertinente de abordar
teóricamente las nuevas realidades, complementando a la noción de pobreza
como herramienta analítica para la comprensión de los fenómenos sociales.
Pobreza y distribución del ingreso parecen ya insuficientes para entender
la indefensión y el debilitamiento de recursos y capacidades de grupos
sociales”22.
Este enfoque refiere a las causas de la vulnerabilidad teniendo en cuenta
las limitantes y manera de afrontarlas en un contexto de globalización,
informatización y liberalización de la vida privada acompañada de emergencia
del multiculturalismos como contextos en los que se mueven las familias,
grupos sociales y organizaciones productivas.
Kaztman, R. (coord.). (1999). Activos y estructuras de oportunidades estudios sobre las raíces de la vulnerabilidad
social en Uruguay. Montevideo: Cepal, p.31.
22
Golovanevsky, L. (2007). Vulnerabilidad social: una propuesta para su medición en Argentina. Revista de
Economía y Estadística, Vol. XLV, N˚ 2, p.55.
21
127
El análisis de vulnerabilidad permite avizorar las respuestas de los hogares
pobres cuando el ingreso decrece, el empleo se vuelve escaso y los gastos en
alimentación y servicios se incrementan23. Originalmente atribuida a Caroline
Moser, precursora de esta línea, la perspectiva Aveo es recompuesta por
Katzman y Filgueira haciendo alusión a las respuestas referidas, agregando
la consideración con las oportunidades que ofrecen el Estado, el mercado
y la sociedad en general o en este caso la oferta del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID24. La innovación de Katzman y Filgueira25 es la
incorporación del concepto de estructura de oportunidades para destacar
cómo los activos de los hogares, trascienden de ser recursos para convertirse
en activos al momento de ser movilizables y aprovechables en relación con
las oportunidades.
La fuerza de trabajo es un activo familiar en tanto existe la posibilidad
de disponer de personas o de la capacidad de movilizar personas como
fuentes de ingreso al realizar actividades en el mercado de trabajo,
pues según Katzman los activos son primero que todo recurso, y luego
activos cuando este recurso se pone a rentar o se hace efectivo en el
contexto de la estructura de oportunidades.
Según este planteamiento los activos están conformados por recursos
materiales e inmateriales (como habilidades), que manejan los individuos
y hogares, y que pueden movilizarse para aprovechar las estructuras de
oportunidades provenientes del Estado, del mercado y de la sociedad. Dicha
movilización de activos permite a los individuos y los hogares mejorar su
situación de bienestar y evitar el deterioro de sus condiciones de vida o
reducir su vulnerabilidad26. Estos activos son por ejemplo, la casa, los recursos
monetarios, la educación, la salud, la fuerza de trabajo de la familia, etc.
En este orden de ideas, la fuerza de trabajo es un activo familiar en tanto
existe la posibilidad de disponer de personas o de la capacidad de movilizar
personas como fuentes de ingreso al realizar actividades en el mercado de
trabajo, pues según Katzman los activos son primero que todo recurso, y
luego activos cuando este recurso se pone a rentar o se hace efectivo en el
contexto de la estructura de oportunidades.27
Verdera, F. (2007). La pobreza en el Perú: un análisis de sus causas y de las políticas para enfrentarla. Serie
Análisis Económico, 24. Lima: IEP, p.34.
24
Pues según los autores de esta línea las explicaciones estructuralistas pecan en incorporar elementos
normativos e ideológicos, por cuanto investigan a quien hay que ayudar o fijar como población objetivo
de políticas públicas, de forma ad hoc y no se preocupa por los elementos que a estas familias les impide
salir de su situación.
25
Ibíd, p.34.
26
Sagone, M. (coord.). Vulnerabilidad social: hacia un enfoque pro activo de la seguridad social en Guatemala.
Guatemala: Renases, p.26.
27
23
128
Entonces aquí se apela a la idea de eficiencia en el uso de los recursos de
la familia como una idea que hace parte del concepto de activos. En el caso
de un recurso como la vivienda en la estrategia familiar, es un activo dada la
posibilidad de obtener recursos crediticios gracias a esta por medio de una
hipoteca, pero puede ser al tiempo activo de otra forma ya que brinda un
servicio fundamental para la acumulación de capital humano, ambientando los
años de educación en los miembros más jóvenes, brindando un espacio para
el estudio y el aprendizaje, a pesar de no entrar en referencia directa con la
estructura de oportunidades.
De los activos y las habilidades se desprende también que éstos son
acumulables, desgastables y renovables. Así, por ejemplo, el uso de los
contactos para conseguir empleo frecuentemente reduce su existencia para
aquel que utiliza este activo, mientras que para quien ayuda al otro a conseguir
empleo aumenta su stock de capital social. En este sentido, así como existen
los activos existen también los pasivos; Sagone los define como “la presencia
de barreras, materiales y no materiales, para la utilización de ciertos recursos
del hogar. Esas barreras pueden ser conceptualizadas como pasivos, en la
medida que su existencia impide el aprovechamiento de oportunidades o
la acumulación de activos”28. Haciendo un paralelo con el argot económico,
estos pasivos son la barrera a la salida de familias para salir de la vulnerabilidad
y la pobreza.
Los pasivos familiares dificultan la posibilidad de acceder a la estructura de
oportunidades del mercado, el Estado y la comunidad. Este pasivo puede ser las
condiciones de inseguridad del barrio o la vereda que impiden la movilización
del recurso trabajo hacia el mercado de trabajo, debido a que debe destinarse
al cuidado de los bienes del hogar.
Además, Kaztman establece una tipología de pasivos. Los “Pasivos integrales:
son aquéllos que degradan tanto la integración social como los ingresos,
como por ejemplo el desempleo de larga duración; Pasivos a plazos: sin tener
un efecto inmediato sobre el nivel de ingresos, pueden afectar la integración
social al socavar algunos de los activos del individuo. Así, la deserción escolar
va minando el capital humano y la desescolarización en el caso de los jóvenes
tiene un efecto desintegrador a largo plazo, aún cuando en el corto plazo
permita el mejoramiento de la situación económica por la entrada al mercado
de trabajo de un nuevo perceptor. Pasivos de empobrecimiento: producen la
degradación de la situación económica sin cambio en la integración social. En
nuestros países, la depreciación salarial sin pérdida del puesto de trabajo, es
un claro ejemplo, sumamente extendido, en las últimas décadas (por inflación
y recorte de bonificaciones históricas”29.
Sagone, M. (coord.). Vulnerabilidad social: hacia un enfoque pro activo de la seguridad social en Guatemala.
Guatemala: Renases, p.40
29
28
129
En suma, la estructura de oportunidades “se define como probabilidades de
acceso a bienes, servicios o a actividades que inciden sobre el bienestar del
hogar porque le facilitan el uso de recursos propios o le suministran recursos
nuevos, útiles para la movilidad e integración social a través de los canales
existentes”30.
De tal manera la estructura de oportunidades son las condiciones que hacen
útiles para el mercado principalmente, los recursos de los hogares. El Estado, el
mercado y la sociedad contribuyen, con funciones distintas e interconectadas,
al grado de apertura y a la eficacia de los eslabonamientos de estas cadenas
de oportunidades al bienestar. A manera de ilustración, estas funciones se
pueden clasificar en dos grandes grupos: las que facilitan un uso más eficiente
de los recursos que ya dispone el hogar y las que proveen nuevos activos o
regeneran aquellos agotados.
Ante la lógica antidrogas y antieconomía ilícita, se buscaría construir un
blindaje a la comunidad que lleva necesariamente, a blindar el territorio
(como unidad de vida). De ahí que la sustitución de cultivos ilícitos es
directa en cuanto cambia un cultivo por otro, pero también indirecta en
cuanto hace incidir una actividad económica diferente con la extinción
del cultivo.
Kaztman señala cómo el mercado ha influenciado tanto al Estado como a la
sociedad: “Las nuevas vías de movilidad social se concentran alrededor de
las actividades ´globalizadas´. Los umbrales de conocimientos y habilidades
requeridos para el ingreso a las ocupaciones modernas de ese sector tienden
a establecerse a niveles similares a los de los países desarrollados, con quienes
se comparten los avances tecnológicos”31.
Estos elementos sirven para hacer una lectura sobre las vulnerabilidades
sociales, pero que en función del presente trabajo permiten hacer una lectura
desde los activos y pasivos sociales de la realidad de los beneficiarios, familias
y/o comunidades. Todas las anteriores ideas sirven para llegar por fin al
concepto de vulnerabilidad y su relación con los objetivos del componente
Kaztman, R. Notas sobre la medición de la vulnerabilidad social. Montevideo: Cepal, p.299.
30
31
130
2.3. Desarrollo endógeno y gobernabilidad
Los indicadores de efecto o resultado de los proyectos instalados por el
componente PYME del Programa MIDAS de USAID en los diferentes
municipios del país, deben ponerse en el contexto de la compleja y dinámica
realidad territorial para identificar impactos probables de dichos proyectos. En
este sentido se deja clara la diferencia entre efecto e impacto para buscar en
el proceso de evaluación los puntos de contacto con los factores territoriales
o los encadenamientos de las distintas actividades económicas afectadas.
Para el análisis de estos procesos se opta por un marco conceptual de
desarrollo endógeno con el objeto de establecer el rol de ciertos factores
presentes en el territorio en la construcción de bienestar social y material y su
relación o articulación con los encadenamientos productivos o interculturales
y socioterritoriales tocados por componente PYME del Programa MIDAS
de USAID. El desarrollo endógeno no sólo apunta a potenciar o construir
capacidades a nivel local, territorial o de una comunidad barrial o veredal, sino
a construir tejido social y revalorizar la identidades culturales.
En este marco se plantea la pertinencia del enfoque territorial del desarrollo
entendido éste (el territorio) como una unidad sistémica compleja de vida, en
la cual los proyectos interfirieron positiva o negativamente. También porque
ante la lógica antidrogas y antieconomía ilícita, se buscaría construir un blindaje
a la comunidad que lleva necesariamente, a blindar el territorio (como unidad
de vida). De ahí que la sustitución de cultivos ilícitos es directa en cuanto
cambia un cultivo por otro, pero también indirecta en cuanto hace incidir una
actividad económica diferente con la extinción del cultivo.
Óscar Madoery respecto a las estrategias de desarrollo endógeno plantea
que los territorios “cuentan con un conjunto de organizaciones económicas
que se desenvuelven en un entrono institucional favorable, con un complejo
jerarquizado de relaciones entre organizaciones y entre individuos y con
actores comprometidos en políticas orientadas a crear dinámicas colectivas
de naturaleza productiva y tecnológica”32.
Este es un enfoque según Téllez33 que concreta un ámbito de articulación
entre lo económico y lo sociocultural, como un sistema complejo:
• Subsistema ecológico y ambiental: ¿Qué es el territorio? ¿Una unidad
de vida?
• Subsistema territorial de producción: Permite a productores,
empresarios y consumidores locales el uso libre, responsable,
Madoery, O. (2008). Otro desarrollo, el cambio desde las ciudades y regiones. Buenos Aires: Ed Unsan Edita,
p.118.
33
Téllez, R. (2008). Desarrollo social alternativo… un desafío. Bucaramanga: Editorial UIS, p.87.
32
131
ecológico y eficiente de los factores disponibles para construir y
aprovechar el mercado local y generar excedentes exportables
o intercambiables. En este caso la estrategia de planificación
del desarrollo endógeno privilegia los sistemas territoriales de
producción en términos de redes de productores-comercializadores,
distribuidores y consumidores. (Coraggio: 2004)
• Subsistema social: Conformado por los colectivos y organizaciones y
sus relaciones de interacción cultural, económica, política y espiritual.
El conjunto de organizaciones y formas de relacionamiento tanto
personales como virtuales y electrónicas (redes), constituyen
el tejido y paisaje del territorio y ámbito donde se producen y
autoreproducen identidades y representaciones colectivas.
• Subsistema político: Lo integran los actores y sujetos con sus
intereses y estrategias de poder, expresados en pactos de
democracia efectiva participativa. El subsistema político es la forma
territorial de poder para la concertación y negociación con el poder
central del Estado.
Complementariamente el desarrollo endógeno según el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, IlpesCepal, hace referencia principalmente a cuatro niveles:
• El político, que se caracteriza por una creciente capacidad para
tomar decisiones relevantes para las opciones de desarrollo
territorial.
• El económico, que hace referencia a la apropiación y reinversión de
parte del excedente a fin de diversificar la economía del territorio.
• El científico-tecnológico, es decir, la capacidad interna del sistema
para generar sus propios cambios e impulsos tecnológicos.
Respecto a la gobernabilidad, Paul Hirst (2000) la define como una alternativa
para gobernar y que promueve el Banco Mundial bajo el slogan de “buena
gobernabilidad” apoyando a una administración eficiente y eficaz, la cual debe
estar acompañada por el sector privado, sistemas legales sólidos y la presencia
de una sociedad civil activa e independiente34. También la gobernabilidad es
para Paul Collier35, investigador del Banco Mundial, una de las causas materiales
34
Hirst, P. (2000). Democracy and Governance. En: Debating Governance. Authority, Steering and Democracy.
Nueva York: Oxford University Press, p. 133.
35
Mundial
132
del desarrollo de un país y que él llama “capacidad organizacional”36, que
bien puede ser complementada con la tesis de Fukuyama37 de la estatalidad
contemporánea medida por el grado de fortaleza de la institucionalidad38.
2.4. El enfoque territorial y regional del desarrollo
La intervención e interacción del Programa MIDAS de USAID han estado
orientadas a activar factores productivos de desarrollo local en 600
municipios de Colombia. Una lectura preliminar de los resultados y efectos de
los proyectos sobre las unidades e iniciativas económicas permite constatar
empíricamente un incremento de sus capacidades de gestión con incidencia
en la construcción del territorio. Al mismo tiempo es posible establecer
relaciones entre las vocaciones productivas que el proyecto afectó y las
identidades culturales arraigadas en las condiciones ecológicas. En este sentido,
la apuesta de transformar los aprendizajes de la experiencia del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID en indicadores de desarrollo regional
resulta plausible.
2.4.1. Centralidad del enfoque territorial en las políticas de
desarrollo regional
La consideración de territorio como una unidad de vida donde los sujetos
se constituyen tanto como individuos como ciudadanos y miembros del
colectivo o entidades como la familia, etc., hace parte del paradigma de la
construcción social del espacio, conforme a unas capacidades planteadas
por Amartya Sen y a los recursos naturales. “La producción de la vida es un
proceso biosocial, que hace que las variaciones y los cambios sean resultado
de procesos adaptativos lentos, acelerados o lentificados por la cultura, de
acuerdo con grados diferentes de conocimiento y evolución tecnológica”39.
Los últimos cincuenta años el progreso científico-tecnológico no sólo ha
acelerado la productividad y eliminado las restricciones espaciales, sino que ha
modificado profundamente las percepciones y apropiación del futuro. Ya no
importa apropiarse del presente “gana quien tenga capacidad y conocimiento
sobre el futuro”, esta es una ficción muy vendida y comprada. Si bien se
ha incrementado la productividad y aumentado los inventarios mundiales
Olson, M. (1992). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. México: Harvard
University Press.
37
Fukuyama, F. (2003). La construcción del Estado: hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI. Nueva York.
38
Gobernabilidad se refiere a un proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad
ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo, influencian y llevan a cabo políticas y toman
decisiones relativas tanto a la vida pública como al desarrollo económico y social. Estas últimas implican
una relación individual de los hombres y mujeres con el Estado, la estructuración de los órganos del
Estado, la producción y la gestión de los recursos para las generaciones actuales y venideras, así como la
orientación de las relaciones entre los Estados”. Fuente: http://www.monografias.com/trabajos13/trgober/
trgober.shtml.
39
Téllez, R. (2009).Territorios y espacios del poder. Bucaramanga: Ed. Universidad Industrial de Santander.
36
133
de alimentos, también la extracción y biotransformación han sobrepasado el
umbral de legalidad natural, haciendo impredecible los impactos a largo plazo
de la manipulación genética sobre la calidad de la vida y la ética cultural del
desarrollo humano y sostenible.
Las empresas deben prepararse hoy más que nunca para la evolución
permanente. Desarrollar la capacidad de adaptación a nuevos escenarios,
es imperativo; y actuar en consecuencia. De hecho las empresas de
clase mundial están transformando sus estructuras organizativas para
dirigirlas por objetivos y gestionarlas por proyectos.
En el caso colombiano estos procesos tienen una dinámica particular derivada
como dice Téllez del desplazamiento forzado, el refugio y la migración forzada
como factores generadores de fragmentación y marginalidad socio territorial,
matizando el fenómeno de metropolización con un empobrecimiento
progresivo. Y de otra parte, el impacto socioterritorial de la extensión de
los cultivos ilícitos generadores de conflictos territoriales que chocan con
la escasa capacidad de los pobladores y por lo tanto minan sus capacidades
productivas y de autogestión, cuestión que es incorporada en la estrategia
por demanda del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, como
actor potenciador del desarrollo endógeno40.
Una cuestión importante para tener presente según Boisier41 es que en el
contexto de la globalización, con la extraordinaria movilidad de los factores
productivos, principalmente capital financiero y tecnología, los territorios
tienen escasa endogeneidad y más bien, desde el punto de vista de las
decisiones que determinan la conducta de los factores de crecimiento en
espacios subnacionales (capital, tecnología, capital humano, proyecto nacional,
política económica, demanda externa), el crecimiento se muestra como
exógeno.
Sin embargo, el mismo autor plantea: “no resulta suficiente apelar a los
actores en un sentido meramente abstracto; es necesario rescatar de
entre ellos los verdaderos agentes de desarrollo, actores portadores
de proyectos, con poder efectivo como para incidir en el curso de los
acontecimientos, los que deben ser identificados con exactitud a fin de
convocarlos en los momentos oportunos (en la complejidad los agentes
son elementos capaces de determinar su propio comportamiento)”42.
Téllez, R. (2008). Op. Cit.
Boisier, S. (2003). El desarrollo en su lugar (el territorio en la sociedad del conocimiento). Santiago de Chile:
Universidad Católica, Geolibros.
42
OP. Cit.
40
41
134
2.4.2. Gestión de proyectos productivos43
Debe ser propósito de todas las organizaciones productivas de bienes o
servicios, independiente de su tamaño y ubicación geográfica, procurar su
sostenibilidad; es decir, ser capaces de mejorar o mantener su posición en
el mercado garantizando su viabilidad financiera (sostenibilidad económica),
propiciar la responsabilidad empresarial (sostenibilidad social) y contribuir
con los conceptos de desarrollo sostenible (sostenibilidad ambiental). Su
participación en la dinámica económica así entendida, debe permitirle retribuir
beneficios que compensen el capital invertido, tanto en el presente como en
el futuro, haciendo posible el crecimiento, la equidad y la vida misma en el
planeta.
Para asumir tales retos en entornos de tanta incertidumbre como los
actuales, se requiere de medios efectivos en la gestión interna y externa
de las empresas. Además del direccionamiento estratégico en cuanto al
análisis, identificación y diseño de ventajas competitivas para cada uno de
los mercados en los cuales se participe, debe garantizarse el éxito en la
ejecución de esta planeación estratégica. Es insuficiente acertar únicamente
en su formulación; las empresas deben prepararse hoy más que nunca para
la evolución permanente. Desarrollar la capacidad de adaptación a nuevos
escenarios, es imperativo; y actuar en consecuencia. De hecho las empresas
de clase mundial están transformando sus estructuras organizativas para
dirigirlas por objetivos y gestionarlas por proyectos.
Alinear la estrategia de las mipymes con el Project management, para ejecutar
acciones específicamente definidas, posibilita un horizonte operativo de mayor
acierto en cuanto al manejo del tiempo, los costos y la calidad de sus proyectos.
La alta complejidad de la dinámica que enfrentan las diversas organizaciones
en un mundo globalizado como el actual, exige medios tecnológicos avanzados
para hacer realidad la sostenibilidad. Cada día se reconoce a la dirección
y administración de proyectos como el conocimiento de mayor innovación
tecnológica y organizacional para liderar dicho panorama económico, social
y ambiental.
El conjunto de conocimientos del Project management integra de manera clara
fortalezas estratégicas para direccionar asertivamente las organizaciones en
el Siglo XXI, diseñar soluciones reales a problemas u oportunidades mediante
la gestión de proyectos, optimizar el cumplimiento de metas por el manejo
apropiado del tiempo y de los costos, trabajar en equipos multidisciplinarios
efectivos y generar aprendizaje permanente a través de la acción ejecutada
con calidad.
Cote, M. (2009). Proyecto fin de máster en dirección y administración de proyectos. Universidad de Valencia,
España.
43
135
El Project management está al alcance de las microempresas y pymes colombianas,
como conocimiento accesible mediante la contratación de servicios de
consultoría con profesionales expertos en el tema. USAID, a través de su
Programa MIDAS con el componente PYME, dispuso como medio operativo
de su gestión en el país, su aplicación en el apoyo a proyectos urbanos y
rurales que procuran la sostenibilidad empresarial de sus organizaciones –a
través de asistencia técnica– con el propósito de mejorar la calidad de vida
de la población beneficiada y contribuir a un futuro digno, productivo y más
equitativo en sus territorios.
La asistencia técnica apoyada en el modelo operativo del componente PYME
del Programa MIDAS de USAID constituye un referente de acción efectiva,
para promover cambios culturales en la gestión de proyectos productivos,
por los propósitos cumplidos en las metas de alcance, tiempo, costos y la
pertinencia de su implementación en el fortalecimiento empresarial de sus
beneficiarios.
3. ESTRATEGIA METODOLÓGICA DE LA
INVESTIGACIÓN
En este apartado se presenta un esquema metodológico para el análisis
descriptivo de los datos utilizados como soporte empírico asociados a la
hipótesis de trabajo. La mejor manera de medir los resultados y los efectos
buscados por el Programa MIDAS de USAID, es pensando que alguien más
pueda utilizar la misma información y pueda hacer la misma prueba y de esa
manera replicar la metodología para llegar a conclusiones similares.
Se presentan los tipos de datos utilizados, la manera como se obtuvieron, las
fuentes, los cálculos adicionales que se han hecho, teniendo en cuenta tanto los
resultados cuantitativos como los cualitativos extraídos de la sistematización
y organización de las bases de datos del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID en el país.
Este análisis descriptivo contempla los resultados de la intervención de dicho
componente en 400 proyectos productivos en distintas regiones de Colombia,
de acuerdo con la aplicación de su modelo operativo de gestión por demanda
y con el objetivo principal de construir o expandir el tejido empresarial.
Con base en el apoyo dado en los proyectos de asistencia técnica y los efectos
generados en sus beneficiarios, se determinaron las áreas de intervención
política en las cuales es posible identificar impactos derivados de la aplicación
del programa como valor agregado de ampliación de su enfoque en la
implementación del modelo por demanda, con impactos en los siguientes
aspectos:
136
• Desarrollo regional endógeno.
• Cambio cultural.
• Política de descentralización.
• Inclusión territorial.
• Calidad de vida.
El ejercicio está presidido por la hipótesis, de manera que las líneas de política
pública que se proponen refieren a acciones y resultados de los proyectos
que fortalecen o potencian tanto la descentralización administrativa y el
desarrollo endógeno, como dos factores estrechamente ligados a procesos
incluyentes de mejoramiento de la calidad de vida (Figura1).
Figura 1. Esquema de líneas de política pública
HIPÓTESIS
LÍnEAS DE PoLÍTICA
PÚBLICA
Desarrollo endógeno
regional
(Cambio cultural)
Descentralización
administrativa
(Inclusión territorial)
CALIDAD DE VIDA
137
En el siguiente esquema se sintetiza la metodología desarrollada para tales
propósitos:
LINEAMIENTO
ELEMENTO
OPERACIONAL
Encadenamientos
productivos.
Alianzas
estratégicas.
Desarrollo
empresarial.
1. Desarrollo
endógeno
regional
(Cambio
cultural)
Gestión de
proyectos.
Asociatividad.
Innovación
y desarrollo
tecnológico.
2. Descentralización
administrativa
(Inclusión
territorial)
Conectividad.
Identidad cultural.
Capital humano.
Equidad y capital
social.
Sostenibilidad
ambiental
138
Potenciar las
capacidades
autogestionarias
productivas
que generen
valor agregado,
cooperación
e integración
horizontal y vertical
de procesos en
el desarrollo
territorial.
Promover cambios
de patrones
individualistas
de gestión y
producción
por valores de
trabajo asociativo
y colaborativo,
mediante la
aplicación de
conocimiento
especializado en
administración de
proyectos.
Fortalecer la
acción institucional
a través de la
Capital intelectual. participación
ciudadana en
Gobernabilidad
la adopción y
democrática.
ejecución de
políticas públicas
de desarrollo local
y regional.
Entorno de la
inversión.
3. Calidad de
vida
OBJETIVO GENERAL OBJETIVO
ESPECÍFICO
1.1. Analizar la
información de
la base de datos
– Componente
PYME del
Programa MIDAS
de USAID.
OBJETIVOS
METODOLÓGICOS
1.1.1. Elaborar un
fichero para revisar la
información obtenida en
la implementación de los
proyectos. Fuente: Base
de datos componente
PYME del Programa
MIDAS de USAID.
1.1.2. Tabular la
información y obtener
datos consolidados.
1.1.3. Analizar la
pertinencia de los datos
de la base de datos del
componente PYME del
Programa MIDAS de
USAID con la hipótesis
de trabajo.
1.2. Analizar
los impactos
descritos en
los Relatos de
prosperidad de
los proyectos
implementados.
1.3. Analizar
la información
recopilada
por la firma
Oportunidad
Propiciar la
Estratégica
vinculación
a través de
de los actores
económicos locales entrevistas
y paneles
al flujo de redes
con la red de
de información,
Proveedores de
tecnología y
Proyectos del
mercados, sin
componente
afectar sus
PYME del
identidades
Programa MIDAS
culturales.
de USAID.
Propiciar el
1.4. Analizar y
aprovechamiento
revisar referencia
responsable de
bibliográfica,
la diversidad
biofísica, ecológica, en especial los
textos sobre
social, económica
conflictividad
y política, en la
territorial en
construcción
Colombia y la
del desarrollo
caracterización
territorial y la
del desarrollo
calidad de vida de
su población actual territorial
departamental.
y futura.
1.2.1. Analizar los
principales impactos
de los proyectos
implementados,
descritos en los Relatos
de prosperidad.
Fuente: 74 Relatos de
prosperidad publicados
en un libro del
componente PYME del
Programa MIDAS de
USAID.
1.3.1 Recopilar y
analizar la información
de los factores claves
de éxito de una red
de Proveedores de
Proyectos, de acuerdo
con la gestión cumplida
en cada corredor
según las capacidades
endógenas territoriales.
Fuente: Informe de
oportunidad estratégica
- Consultora Programa
MIDAS de USAID.
1.4.1. Analizar la
información pertinente
de los aspectos
relevantes de las
referencias bibliográficas
consideradas en este
documento.
Fuente: Textos
relacionados en las
referencias bibliográficas.
4. ANÁLISIS DE RESULTADOS
Teniendo en cuenta los objetivos estratégicos incluyentes del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID de mejorar la competitividad de la
estructura productiva territorial y regional del país mediante la asistencia
técnica a iniciativas productivas rurales y urbanas, con énfasis en generación
de empleo, aumento de ingresos, ventas y mejoramiento de la calidad de
vida, los resultados obtenidos en algunos casos superaron los objetivos
cuantitativos programados44, derivando en impactos cualitativos de alcance
socioterritorial que contribuyen a recuperar la confianza que se había perdido
en las instituciones por parte de los pobladores beneficiarios y cercanos a
los proyectos.
De igual manera los resultados e impactos logrados se acercaron –en
mayor y menor grado– a la hipótesis dado que el desarrollo endógeno y la
inserción de las actividades a los mercados y redes de servicios (como la
asistencia técnica y otros fuera del programa) implican la inclusión territorial
a dinámicas regionales y nacionales del desarrollo. Se acercaron las unidades
productivas a otras entidades públicas y se establecieron relaciones entre
productores locales y de afuera llevando a construir confianza y autoestima,
como soportes de la calidad de vida de la población al tiempo que fortalece
procesos de descentralización y gobernabilidad.
De otra parte, la delimitación regional de la estrategia de intervención involucró
criterios relacionados con los flujos poblacionales, de bienes, servicios del
corredor de Antioquia, Choco y Córdoba, el corredor del Eje Cafetero, el
corredor del Magdalena Medio, Santanderes y Boyacá, el corredor del Macizo
y Putumayo, el corredor de la Costa Atlántica y Sierra Nevada y el corredor
del Suroccidente, como unidades espaciales de intervención y análisis lo que
permitió un horizonte de relacionamiento de las unidades productivas que
contribuye a superar la lógica del proyecto.
4.1. Activación del desarrollo endógeno regional
El programa regionalizó las demandas de asistencia técnica y financiamiento
de iniciativas productivas a través del concepto de corredores con el objetivo
de que los procesos y resultados hagan parte del capital humano, social y
económico de cada de las regiones definidas como corredores.
El Programa MIDAS de USAID en la fase de socialización movilizó a más de
500 productores, los cuales presentaron sus iniciativas. A estas, el programa
“En un principio eran proyectos con proyección exportadora pero vimos que eran otras las necesidades
y fuimos evolucionando hacia zonas rurales o municipios pequeños, con iniciativas que involucraran
población vulnerable: población en situación de desplazamiento, madres cabeza de familia, indígenas,
afrocolombianos o reinsertados. Sin embargo, el asunto no es un requisito. El proyecto comenzó en 2006
con un presupuesto de 26 millones de dólares y oficialmente termina el 31 de enero de 2010”, entrevista a
Natalia Arias, directora del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, febrero 27 de 2009.
44
139
aplicó los principios de selección y aprobación que correspondió al 73%
para la colocación de US$24 millones, como se muestra en la Grafica 1.
La región o corredor Suroccidente y del Magdalena Medio, Santanderes y
Boyacá representan el mayor volumen aprobado en proporción a la demanda.
Debe aclararse que cada propuesta tiene un número plural de beneficiarios
contenidos en la categoría de familias.
Grafica 1. Propuestas presentadas y aprobadas para apoyo técnico
y financiero
140
120
100
80
60
40
20
0
Antioquia,
Antioquia
/
Chocó, Córdoba
Choco /
Córdoba
Eje Cafetero
Eje
Cafetero
Magdalena Medio,
Magdalena
Santanderes,
Medio/
Boyacá
Santanderes /
Boyacá
Propuestas presentadas
Presentadas
Propuestas
Macizo, Putumayo
Macizo /
Putumayo
Costa Atlántica,
Costa
Atlántica /
Sierra Nevada
Sierra Nevada
Suroccidente
Suroccidente
Propuestas
PropuestasAprobadas
aprobadas
Fuente. Base de datos del proyecto.
La distribución regional por cada corredor de la intervención del programa
recoge la identificación de zonas que en Colombia presentan alto grado de
complejidad y profundización de conflictividad territorial por la presencia
de agentes insertados a la cadena de narcotráfico desde la producción, el
procesamiento y la distribución que constituyen el entorno de las familias o
unidades de producción impactadas por el Programa MIDAS de USAID. En
este caso la vulnerabilidad de esta población fue significativamente disminuida
con la creación y fortalecimiento de las unidades productivas cuya demanda
fue atendida en un 75% como se muestra en el Cuadro 1.
140
Cuadro 1. Demanda de proyectos atendida por el Programa MIDAS
de USAID
CORREDOR
PROPUESTAS
PRESENTADAS
PROPUESTAS
APROBADAS
% DE
APROBACIÓN
PROYECTOS
CANCELADOS
% DE
CANCELACIÓN
Antioquia, Chocó
Córdoba
95
71
75
17,0
24
Eje Cafetero
98
87
89
15,0
17
Magdalena Medio,
Santanderes, Boyacá
130
94
72
14,0
15
Macizo, Putumayo
101
76
75
12,0
16
Costa Atlántica,
Sierra Nevada
110
54
49
11,0
20
Suroccidente
139
109
78
19,0
17
Fuente. Base de datos del proyecto.
Dado que antes de la intervención del Programa MIDAS de USAID los
territorios que hacen parte de estas regiones estaban atravesados por el
entorno regional del conflicto armado Estado-guerrilla y Estado-paramilitares,
ambos permeados por el narcotráfico, la implantación y desarrollo de los
proyectos contribuyó a recuperar la confianza y visión regional del desarrollo.
En este caso, las historias de vida recogidas muestran la prospectiva de los
pobladores reconociéndose en la región y no sólo en el emprendimiento
iniciado.
Un primer paso para las cadenas de valor y sistemas territoriales de producción
Los resultados y efectos medidos por las unidades de producción creadas y
las fortalecidas constituyen un punto de partida tanto por los procesos reales
que se desataron en los lugares y su entorno, como por la carga simbólica
de motivación y aumento de la autoestima y el sentido de pertenencia al
territorio y/o a la región (Cuadro 2), al tiempo que se generó un valor
agregado importante en el relacionamiento de los productores con agentes
de servicios externos como los Proveedores de Proyectos y aliados en las
localidades como las llamadas anclas.
En cuanto a los tamaños y tipologías de unidades productivas es bueno indicar
que el programa logró discriminar la intervención, dándole representatividad
a los espacios de acción social diversos en cada región con gran impacto en
procesos incluyentes de estas unidades a las redes sociales y de cooperación
con las cuales establecieron vínculos técnicos o comerciales.
141
Cuadro 2. Unidades de producción creadas y fortalecidas por el
CORREDOR
N° EMPRESAS FORTALECIDAS
Micro
N° EMPRESAS CREADAS
PYME
Ancla
Otras
Total
Micro
PYME
Ancla
Otras
Total
Antioquia,Chocó, 5.511
Córdoba
54
3
270
5.838
8.182
4
566
8.752
Eje Cafetero
137
167
4
213
521
1
-
-
-
1
Magdalena Medio,
Santanderes,
401
Boyacá
231
10
285
927
274
1
-
5
280
Macizo,
Putumayo
1
38
1
62
102
-
-
1
-
1
Costa Atlántica,
Sierra Nevada
16
31
5
54
106
832
1
-
-
833
Suroccidente
1.477
262
2
225
1.966
31
-
-
-
31
Total
7.543
783
25
1.109
9.460
9.320
6
1
571
9.898
Un poco mas de 16.900 microempresas (Cuadro 2 y Gráfica 2) distribuidas
en las distintas regiones o corredores, recibieron el programa MIDAS de
USAID en las modalidades de creación y fortalecimiento no sólo con la
MicroempresasFortalecidas
asistencia técnica directa, sino creando entornos institucionales
y simbólicos
de confianza. La distribución regional de estas unidades que fueron creadas
o fortalecidas impacta profundamente a cada territorio de distinta manera en
función de la vocación económica de cada uno.
Magdalena Medio/
Santanderes / Boyacá
5% Eje
Cafetero
2%
Suroccidente
20%
Antioquia / Choco /
Cordoba
73%
Gráfica 2. Distribución regional de la microempresas creadas y
fortalecidas con la intervención del Programa MIDAS de USAID
Microempresas
Fortalecidas
MicroempresasFortalecidas
Magdalena
Medio,
Magdalena
Medio/
Santaderes,
Santanderes / Boyacá
Boyacá
5% Eje
Suroccidente
20%
MicroempresasCreadas
Microempresas
Creadas
MagdalenaCosta Atlántica,
CostaAtlántica/
Medio/ Sierra Nevada
Magdalena
SierraNevada
Santanderes/
9%
Medio,
9%
Boyacá
Santaderes,
Boyacá 3%
3%
5%
Cafetero
2%
Eje Cafetero
2%
Antioquia,
Antioquia / Choco /
Chocó, Córdoba
Cordoba
73% 73%
Antioquia,
Antioquia/
Chocó,
Córdoba
Choco/Cordoba
88%
88%
De otra parte, como se muestra
en la Gráfica 2 y el Cuadro 2, regiones
MicroempresasCreadas
CostaAtlántica/
como Magdalena
Antioquia
donde existen condiciones sólidas de estructura
Medio/
SierraNevada
Santanderes/
9%
productiva
Boyacáy mayor experiencia empresarial, se creó el 88% del total de las
3%
microempresas registradas y se direccionó el 73% de la intervención hacia el
fortalecimiento.
Antioquia/
Choco/Cordoba
88%
142
UNIDADES PRODUCTIVAS FORTALECIDAS
6% OTRAS
4% PYME
Micro
“Mientras en la modalidad de microempresas el programa logró llegar al 87%
de las unidades inscritas, en la modalidad de fortalecimiento la cobertura
correspondió a unidades productivas de tipo microempresarial en un 39%
(Gráfica 3).”
PYME
Otras
39% MICRO
UNIDADES PRODUCTIVAS CREADAS
3% OTRAS
4% PYME
6% OTRAS
Gráfica 3. Fortalecimiento y creación por tipos de empresas en el
Micro
Micro
PYME
Otras
Otras
48% MICRO
39% MICRO
UNIDADES PRODUCTIVAS INSCRITAS
3% OTRAS
6% OTRAS
4% PYME
9%OTRAS
4%PYME
Micro
PYME
Micro
Otras
Otras
39% MICRO
Micro
PYME
Otras
48% MICRO
87%MICRO
3% OTRAS
9%OTRAS
4%PYME
Micro
Es importante tener en cuenta que las unidades productivas bajo cualquier
modalidad se convirtieron en capital socioproductivo de cada territorio
donde se ubicó el destinatario del proyecto o emprendimiento, articulado
a los Proveedores de Proyectos y Proveedores de Insumos y Materiales con
los cuales se dieron pasos para la consolidación a mediano plazo de cadenas
de valor agregado. Como se muestra en el Cuadro 3 el valor del componente
de asistencia técnica financiado por el Programa MIDAS de USAID tiene un
mayor peso en las regiones Antioquia, Chocó y Córdoba y en el Macizo y
Putumayo sobrepasando el 50%, contrario a lo ocurrido en las otras regiones,
debido al más alto peso que tienen las actividades y procesos de creación de
las unidades productivas como se indicó en la Gráfica 3.
Micro
Otras
PYME
Otras
48% MICRO
87%MICRO
9%OTRAS
4%PYME
Micro
PYME
Otras
87%MICRO
Cuadro 3. Composición en la financiación en actividades de
expansión.
CORREDOR
VALOR TOTAL
PROYECTO
EXPANSIÓN
(Mill. de Pesos)
Mill. de Pesos %
Mill. de Pesos
%
Antioquia, Chocó, Córdoba
29.291
16.885
57,6
12.406
42
Costa Atlántica, Sierra Nevada
30.358
9.602
31,6
20.756
68
VALOR TOTAL AT
VALOR
TOTAL OTRAS
INVERSIONES
Eje Cafetero
38.225
7.202
18,8
31.023
81
Macizo, Putumayo
18.022
11.258
62,5
6.764
38
Magdalena Medio, Santanderes, Boyacá
110.872
21.359
19,3
89.513
81
Suroccidente
208.684
29.559
14,2
179.125
86
Total
435.452
95.866
22
$ 339.586
78
143
4.2. Fortalecimiento de la descentralización administrativa
Más allá de la eficiencia en la colocación y consolidación de los procesos de
cada proyecto medido por los aportes sugestionados por los beneficiarios
que representaron para el conjunto de las regiones el 73% promedio de la
inversión total (Cuadro 3 y Gráfica 4), se destaca la virtud del enfoque donde
sólo a partir del 17% como monto de capital aportado por el Programa
MIDAS de USAID, se lograron procesos de aprendizaje autogestionarios que
Aport. endógeno
Midas a escala
Otrosregional.
Aport
son claves para el desarrollo
Gráfica 4. Distribución de las fuentes de financiación de los
emprendimientos productivos con asistencia técnica del Programa
MIDAS de USAID
Aport. MIDAS
Otros Aport
92,20
90,46
91,97
85,86
74,61
67,48
35,79
27,93
15,55
Antioquia,
Chocó, Córdoba
8,83
Eje Cafetero
10,49
Magdalena Medio,
Santanderes,
Boyacá
Macizo, Putumayo
8,58
Costa Atlántica,
Sierra Nevada
Suroccidente
Una de las razones de éxito de la estrategia autogestionaria está asociada
al enfoque de diseño técnico de los Proveedores de Proyectos los cuales
aumetaron de 26 a 39 entre el año 2008 y 2009 para un total de 65 instituciones
que tuvieron contacto con el programa durante 24 meses (Grafica 5).
Gráfica 5. Proponentes de proyectos en las regiones 2008-2009
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Magdalena Medio,
Antioquia,
Antioquia/Chcó/
Chocó, Córdoba
Córdoba
Costa Atlantica
Atlántica,
Costa
Sierra Nevada
Sierra
Nevada
Eje Cafetero
Cafetero
Eje
ACTIVOS 2007
4
3
4
1
2
5
ACTIVOS 2008
3
2
7
4
7
8
144
Macizo,Putumayo
Putumayo Magdalena
Macizo
Santanderes, Medio
Boyacá
Suroccidente
Suroccidente
Como se evidencia en el Cuadro 2, la financiación de la atención a 19.358
empresas por el programa bajo la modalidad de fortalecimiento y creación
implicó una transferencia de recursos externos (Programa MIDAS de USAID)
para el componente productivo y de capital social de la región en una proporción
3 a 7 (Cuadro 4) con respecto a los recursos transferidos desde agentes,
instituciones y organizaciones de la misma región que complementaron el
esfuerzo autogestionario de los mismos beneficiarios.
Cuadro 4. Composición de las fuentes de financiación de las unidades
de producción atendidas
CORREDOR
APORT. MIDAS
OTROS APORT
27,93
74,61
15,55
85,86
Eje Cafetero
8,83
91,97
Macizo, Putumayo
35,79
67,46
10,49
90,46
Suroccidente
8,58
92,20
4.3. Calidad de vida
El programa definió el criterio de vulnerabilidad como condición y situación de
la población, familias o productores beneficiarios, sin excluir las no vulnerables
como una condición de construir tejido social y sinergias territoriales como
el caso de pymes y las anclas.
En este caso los activos de los hogares o familias pudieron movilizarse
hasta traducirse en oportunidades para los individuos como productores
o miembros del hogar. Los activos referidos a nuevas habilidades de
relacionamiento económico, personal y social permiten que puedan aprovechar
las oportunidades provenientes de agencias de cooperación, política públicas,
el mercado, etc. Se asume que las personas adquirieron y construyeron nuevos
activos como la casa, los recursos monetarios, la educación, la salud, la fuerza
de trabajo de la familia, que permite a los individuos y los hogares mejorar
su situación de bienestar y evitar el deterioro de sus condiciones de vida, en
últimas, reducir su vulnerabilidad.
145
Cuadro 5. Población vulnerable y no vulnerable como entorno
poblacional de los beneficiarios atendidos por el Programa MIDAS
de USAID
CORREDOR
NO VULNERABLE
VULNERABLE
3,400
96,600
Eje Cafetero
25,700
74,300
32,900
67,100
Macizo, Putumayo
22,700
77,300
9,500
90,500
Suroccidente
12,000
88,000
Total
106,200
493,800
En este sentido el entorno poblacional de los beneficiarios atendidos por el
Programa MIDAS de USAID representaba el 77% del conjunto del regiones
y otros casos como en la región Antioquia, Chocó, Córdoba que representó
el 96% (Cuadro 5) indicando el grado de extrema pobreza de ésta, junto
Costa Atlántica, Sierra Nevada y Suroccidente que sobrepasan el promedio
de población en condición de vulnerabilidad (90% y 88%, respectivamente).
Cuadro 6. Familias beneficiarias de la intervención del Programa
MIDAS de USAID
CORREDOR
No. FAMILIAS
CONVOCADAS
FAMILIAS
BENEFICIARIAS
25.399
33.093
27.212
18.522
Eje Cafetero
17.716
22.705
Macizo, Putumayo
19.768
48.049
35.000
62.706
Suroccidente
56.008
61.230
Total
181.103
246.305
En este sentido, es de anotar como se muestra en el Cuadro 6, que el programa
convocó 181.103 familias representadas en las iniciativas productivas, pero
la atención se acercó al doble de este estimado, dada las expectativas de
confianza generadas por la presencia del Programa MIDAS de USAID en la
zona.
Grupos especiales de población vulnerable
Una población cercana a los cien mil habitantes se seleccionó con el criterio
de que al atacar algunos aspectos de la vulnerabilidad, como se evidencia
146
en el Cuadro 7, el criterio de selección recayó en el grupo poblacional más
numeroso conformado por las madres cabeza de hogar.
Cuadro 7. Grupos de población vulnerable beneficiados por el
GRUPO POBLACIONAL
No.
%
Población en situación de desplazamiento
23.826
27
Reinsertados
244
0,2
Madres cabeza de hogar
39.513
43
Afrocolombianos
11.875
13
Indígenas
14.284
17
Total población
89.742
100
Aunque no se profundizó en los referentes de vulnerabilidad referidos a
los activos que generan las oportunidades y capacidades para aprovechar
oportunidades, la observación y verificación de campo permite establecer el
efecto de las estrategias del programa en el mejoramiento de las viviendas y
la actitud proactiva hacia las instituciones del entorno cercano y lejano.
5. CONCLUSIONES
Con base en el análisis efectuado a los datos de la experiencia obtenida en
los proyectos apoyados por el componente PYME del Programa MIDAS de
USAID, se exponen las conclusiones más relevantes.
El apoyo de la Agencia del gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional, USAID, a través de su programa Más Inversión para el Desarrollo
Alternativo Sostenible, MIDAS, con su componente de Pequeñas y Medianas
Empresas -CPYME-, propició un modelo sostenible de desarrollo alternativo
enfocado a la expansión y fortalecimiento de pequeños productores rurales
y urbanos.
El modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID basado
en la gestión por demanda, descentralizado, con un alto apalancamiento de
recursos principalmente privados, y con un sistema de redes de diversos
actores, permitió de manera ágil y transparente la canalización de recursos
para apoyar a las poblaciones objetivo. La eficiencia del modelo se evidenció
por su gran flexibilidad y adaptabilidad a las prioridades cambiantes que
permitió un notable fortalecimiento institucional.
147
El factor humano es el más importante para lograr cambios hacia el
desarrollo socioeconómico sostenible. Todos los actores comprometidos
en la metodología del modelo (beneficiarios, donatarios, consultores, equipo
regional y nacional) participaron activamente en cada etapa de desarrollo de
la iniciativa con la interiorización y apropiación de la misma (participación,
responsabilidades, compromisos, conocimientos, habilidades, valores,
costumbres y conducta).
La operación del modelo del componente PYME del Programa MIDAS de
USAID benefició de manera especial a pequeños productores de unidades
económicas rurales y urbanas, y la lógica de su intervención estuvo circunscrita
a los objetivos señalados por USAID y por Acción Social, en cuanto al
fortalecimiento del tejido empresarial de diversos sectores del país mediante
el apoyo a proyectos productivos que demandaron asistencia técnica como
elemento fundamental de sus expectativas de crecimiento.
El balance de los resultados obtenidos por los beneficiarios de los
proyectos del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, en
cuanto al fortalecimiento de sí mismos como capital humano local, la
construcción de capital social en sus regiones, el acceso equitativo a
oportunidades de prosperidad y la imperativa concienciación de la
sostenibilidad ambiental, son elementos que contribuyen a mejorar la
calidad de vida de la población.
La articulación de diversos actores público-privados en los distintos
territorios donde intervino el componente PYME del Programa MIDAS de
USAID constituye un capital institucional de potenciación del desarrollo
endógeno local y una expresión de gobernabilidad democrática para que
el principio constitucional del Estado Social de Derecho, sea próximo al
ciudadano común mediante acciones proactivas de superación de sus actuales
condiciones socioeconómicas y de sus factores de conflictividad espacial.
Dichos elementos se enmarcan en una lectura de la descentralización, como
factor endógeno esencial, por parte de las comunidades beneficiadas de
los proyectos productivos y de construcción de autonomías estatales en el
territorio.
La disponibilidad y orientación de los recursos otorgados por USAID para
fomentar el desarrollo empresarial de los beneficiarios de los proyectos
productivos, de manera que pudieran establecer alianzas estratégicas y
consolidar encadenamientos productivos como factor de mejoramiento
de su dinámica económica, ciertamente empoderan capacidades de actores
locales y potencian estrategias efectivas que privilegian el desarrollo endógeno
territorial.
148
La participación de los beneficiarios y entidades donatarias de los proyectos
productivos del componente PYME del Programa MIDAS de USAID y el
acompañamiento permanente otorgado como elemento fundamental del
modelo, les permitió apropiarse de la transferencia de conocimiento brindado
en la gestión de sus proyectos, entender la importancia de la asociatividad
productiva y destacar la relevancia del desarrollo tecnológico mediante la
incorporación de técnicas innovadoras, como elementos claves para promover
cambios culturales y consolidar nuevas conductas colectivas dinamizadoras
del desarrollo endógeno territorial.
El apoyo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID a proyectos
productivos localizados en zonas apartadas de los principales centros urbanos
capitales de los departamentos, y más aún, distantes de cabeceras urbanas
en múltiples municipios rurales, demuestra cómo el espíritu empresarial
de las comunidades locales aprovecha el entorno propio de inversión y los
medios disponibles de conectividad de dichas zonas geográficas, procurando
su inserción al flujo económico territorial e impactando en sus condiciones
actuales de desarrollo.
El balance particular de los resultados obtenidos por los beneficiarios de los
proyectos del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, en cuanto
al fortalecimiento de sí mismos como capital humano local, la construcción
de capital social en sus regiones, el acceso equitativo a oportunidades de
prosperidad y la imperativa concienciación de la sostenibilidad ambiental, son
elementos que contribuyen a mejorar la calidad de vida de la población en
dichos territorios y les permite vislumbrar con optimismo el horizonte de
sus proyectos de vida individual y familiar.
Es válido, entonces, recomendar la aplicación de un modelo de gestión por
demanda de proyectos productivos orientados al fortalecimiento empresarial
por medio de asistencia técnica, que articule propósitos comunes de los
sectores público-privado, academia y sectores productivos, para potenciar
estrategias de desarrollo endógeno regional, posibilitar la inclusión territorial y
promover cambios culturales en el propósito de contribuir a mejorar la calidad
de vida de la población, en el marco de una política pública descentralizada.
6. RECOMENDACIONES
6.1. Concepto de política pública
En general, una política pública es un proceso institucional estructurado y
organizado de acciones concertadas participativamente en torno a un interés
colectivo local, regional o nacional que trasciende los intereses privados
particulares.
149
Así entendida, la política pública del desarrollo endógeno territorial a través de
la gestión por demanda de proyectos productivos es un proceso técnico y social
de selección e identificación de las expectativas de crecimiento empresarial
individuales y colectivas (rurales o urbanas) de mipymes con potencial de
articulación y encadenamiento a procesos de desarrollo socioterritorial de
regiones o ciudades, que se ejecutan de manera coordinada conforme a las
capacidades autogestionarias y recursos de las entidades privadas, públicas y
académicas.
6.2. Proceso de formulación de políticas
Una política pública implica la elección entre varias alternativas de un curso
de acción orientado a alcanzar un objetivo de interés público. Las políticas
expresan un orden de prioridad en el ámbito de acción del Estado, generalmente
definido de manera democrática y participativa. El origen de las políticas se
encuentra en la agenda pública, en la cual participan actores sociales, relaciones
de poder, rasgos del sistema político, legitimidad institucional, relaciones
Estado y sociedad civil.
La política pública del desarrollo endógeno territorial a través de la
gestión por demanda de proyectos productivos es un proceso técnico
y social de selección e identificación de las expectativas de crecimiento
empresarial, individuales y colectivas, de mipymes con potencial de
articulación y encadenamiento a procesos de desarrollo socioterritorial
de regiones o ciudades.
La formulación de políticas públicas regionales responde a la necesidad de
contar con un marco de referencia que oriente las decisiones de gobierno
hacia la asignación equitativa de recursos presupuestales para:
d.
a. Lograr el acceso sostenible a las dinámicas socioproductivas
regionales y nacionales de los productores rurales y urbanos,
elevando así la calidad de vida de las regiones de manera sostenible.
e.
b. Crear condiciones favorables para la gestión descentralizada
y sostenible de los servicios de asistencia técnica (desarrollo
empresarial), por demanda.
f.
c. Gestión empresarial de proyectos productivos con articulación y
cohesión socioterritorial.
g.
d. Generar capacidad autogestionaria asociativa y colaborativa entre
los actores locales para desencadenar procesos de crecimiento y
150
desarrollo.
h. Blindar cultural, económica y socialmente a las comunidades
e.
de economías ilícitas promoviendo la coherencia ecológica y la
formalidad empresarial.
6.3. Objetivos de la recomendación como política pública
Implementar una estrategia descentralizada de gestión por demanda de
proyectos productivos para el fortalecimiento de la capacidad empresarial a
través de la asistencia técnica.
Crear espacios de articulación y coordinación interinstitucional del sector
público, la academia y el sector privado, para potenciar el desarrollo endógeno
(capacidades locales, territoriales y/o regionales) y fortalecer el desarrollo de
capacidades de autogestión para la autoinclusión del territorio y la región a
las dinámicas nacionales y globales del desarrollo.
Promover cambios culturales para el mejoramiento de la calidad de vida y una
inserción social, ecológica y económicamente sostenible.
6.4. Política pública de apoyo a las mipymes
6.4.1. Fase preparatoria
• Socialización metodológica
Comprende la socialización de la metodología aplicada por el
componente PYME del Programa MIDAS de USAID, en su objetivo
de fortalecer el tejido empresarial, en distintas regiones del país.
Los actores de naturaleza pública y privada, involucrados en
cada territorio por razón de esta experiencia financiada por la
cooperación internacional, constituyen un capital institucional
disponible para generar procesos orientados con el liderazgo de los
gobiernos departamentales de manera descentralizada.
Los efectos exitosos logrados por la aplicación del modelo del
componente PYME del Programa MIDAS de USAID, constituyen el
fundamento probado de acciones que deben replicarse con recursos
propios del orden nacional y/o departamental.
• Concertación territorial
La demanda de asistencia técnica y financiera está relacionada con
151
la presencia de centros de investigación, consultoría o de expertos
reconocidos por el Estado. Esta fase implica una convocatoria de
las instituciones públicas o privadas locales y regionales dedicadas
a la prestación de servicios de desarrollo empresarial para
acompañamiento de proyectos productivos, así como a entidades
estructuradoras de proyectos, con quienes se podrán realizar las
siguientes tareas:
a.
i. Identificación de la demanda técnica y financiera de
emprendimientos productivos.
b.
j. Ejercicios de prospectiva para elaborar escenarios
territoriales y/o regionales de impacto de los proyectos
productivos.
c.
k. Elaboración de plan operativo (objetivos y metas esperadas,
actividades, responsables y requerimientos).
d.
l. Formulación de los lineamientos de política de participación,
concertación y negociación regional y local (bajo la
coordinación del comité ejecutivo departamental).
• Motivación y coordinación con autoridades regionales
Se propician acercamientos con las entidades territoriales y
autoridades regionales y/o territoriales encargadas o responsables
de políticas públicas para fortalecer lo público y el colectivo social
como soportes de la legitimidad institucional.
Las acciones de los proyectos deben estar orientadas a:
a. Promover la participación activa y el empoderamiento de
m.
organizaciones de productores de bienes y servicios, así como
de las autoridades locales.
b. Analizar la situación de los programas de atención por
n.
demanda de proyectos.
c. Generar compromisos institucionales a nivel regional y local.
o.
d. Promover el proceso de participación.
p.
152
• Zonificación regionalizada de los proyectos
La demanda de asistencia técnica y financiera de las iniciativas
productivas (o emprendimientos) debe ser conocida y clasificada
por áreas y sectores. Luego delimitada acorde con la continuidad
espacial y territorial de los procesos y las bases ecológicas o
ambientales que involucra.
En los distintos departamentos, las oficinas de planeación junto con
las unidades territoriales de las corporaciones autónomas regionales,
proveen de argumentos e información para una regionalización o
zonificación de proyectos adecuada. En algunos casos puede ser en
el marco de las provincias, en otros las ecoregiones, en otros las
asociaciones de municipios por contigüidad de algunas funciones.
Ello con la finalidad de realizar la convocatoria al proceso y prever
los aspectos de organización y logística de las reuniones de trabajo.
Se busca comprometer a los distintos actores de los departamentos
y los entes territoriales en la implementación de lineamientos de
gestión por demanda como marco institucional del desarrollo
endógeno regional y /o territorial.
• Conformación de comités ejecutivos regionales en cada departamento
El proceso de implementación de la política debe ser planificado,
participativo y concertado, lo que implica que alguno de los
participantes asuma el liderazgo y la conducción, para darle impulso
en los niveles provinciales y locales, e ir articulando los aportes que
se producen en las distintas zonas. Este papel debe ser asumido por
el gobierno, y respaldado por las universidades, la representación de
los beneficiarios y las organizaciones comunitarias y de productores.
• Fortalecimiento de las capacidades de los actores locales (gobernaciones,
alcaldías, entidades e instituciones académicas, organizaciones sociales)
Se deben tener en cuenta los actores, sus intereses y conflictos
de interés y de poder regionales, que pueden potenciar
encadenamientos e integración de proyectos productivos o que los
pueden condicionar.
La intervención y participación activa de los diversos actores
153
locales en el esfuerzo de construir procesos a partir de los
proyectos es la principal estrategia. Por el interés de participación
y aporte de los actores locales, de manera coordinada entre los
gobiernos departamentales y locales se hace necesario fortalecer
las capacidades de los actores locales en aspectos relacionados
principalmente al contexto del sector general y particular de las
políticas territoriales del DNP y las oficinas de planeación de las
entidades territoriales, así como de la entidades ambientales y los
programas de Incoder. Este fortalecimiento tiene, entre otros, las
siguientes áreas de capacitación:
• El marco conceptual de la formulación de políticas.
• El modelo de gestión empresarial por demanda.
• Desarrollo endógeno regional.
• Descentralización y democracia participativa.
• Inclusión territorial.
• Cambio cultural.
• La asociatividad y la cooperación.
6.4.2. Lineamientos
La implementación del modelo por demanda para la gestión exitosa de
proyectos productivos orientados al desarrollo empresarial del territorio
se fundamenta en la consecución de objetivos estratégicos en las siguientes
cinco áreas:
q. Desarrollo regional endógeno.
a.
r. Cambio cultural.
b.
s. Política de descentralización.
c.
t. Inclusión territorial.
d.
u. Calidad de vida.
e.
Estos cinco aspectos refieren al análisis crítico de los impactos y aprendizajes
de la experiencia de implementación del Programa MIDAS de USAID, los cuáles
pueden evidenciarse de igual modo en otras experiencias de implementación
154
de políticas de desarrollo territorial y/o regional a través de proyectos
productivos, como el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio
o los Laboratorios de Paz, auspiciados y financiados por la Unión Europea.
Implícitamente estas experiencias buscan pasar de la lógica de proyecto a
la de generación de procesos de alcance local o territorial y/o regional, que
hagan perceptible la sostenibilidad a largo plazo de los procesos de desarrollo
que se desencadena por la aplicación de proyectos.
El modelo por demanda para la gestión exitosa de proyectos productivos
orientados al desarrollo empresarial adopta cinco lineamientos, los cuales se
concretan en elementos operacionales así:
LINEAMIENTO
a. Desarrollo
regional endógeno
PROBLEMA
OBJETIVO GENERAL
Actividades y
procesos económicos
aislados y dispersos
tecnológicamente
rezagados como causa
de la escasa capacidad de
retención de excedentes
del territorio.
Potenciar las capacidades
productivas para
generar valor agregado,
cooperación e
integración horizontal
y vertical de procesos
locales.
b. Cambio cultural
Prevalece en forma
predominante de
individualismo y
racionalidad de
subsistencia, sin
proyección de largo
plazo.
Promover cambios de
patrones individualistas
de gestión y producción
por valores de trabajo
asociativo y colaborativo.
c. Descentralización
administrativa
La descoordinación
interinstitucional en el
diseño e implementación
de políticas territoriales
deterioran y debilitan la
legitimidad institucional
y la confianza facilitando
la justicia privada y
limitan la participación
comunitaria.
Fortalecimiento de la
presencia institucional a
través de la participación
en la adopción y
ejecución de políticas
públicas de desarrollo
local.
d. Inclusión territorial
Actividades productivas
dispersas y sin
articulación a redes y
mercados regionales o
nacionales de servicios
de TIC como factores de
exclusión del territorio.
Construir capacidades
de acceso a TIC y
participación en
redes electrónicas
de aprendizajes y de
información tecnológica.
Vulnerabilidad
individual y familiar por
analfabetismo, bajos
ingresos y ausencia de
proyectos de vida son
una condición histórica
que limita las capacidades
de desarrollo colectivo
local.
Estimular la construcción
de escalas de valores de
autoestima y sentido de
pertenencia.
e. Calidad de vida
ELEMENTO
OPERACIONAL
- Encadenamientos
productivos.
- Alianzas
estratégicas.
- Desarrollo
empresarial.
- Gestión de
proyectos.
- Asociatividad.
- Innovación
y desarrollo
tecnológico.
- Capital institucional.
- Gobernabilidad.
democrática.
- Conectividad.
- Entorno de la
inversión.
- Identidad cultural.
- Capital humano.
- Equidad y capital
social.
- Sostenibilidad
ambiental.
155
a. Desarrollo endógeno regional
Refiere al territorio y/o la región como ámbitos donde se espera
que los proyectos desencadenen dinámicas de desarrollo. Ello
supone niveles de coordinación y concertación entre instituciones y
entre productores y centros de servicios.
Se proponen los siguientes elementos como factores principales del
desarrollo endógeno:
• Encadenamientos productivos.
• Alianzas estratégicas.
• Desarrollo empresarial.
b. Cambio cultural
La gestión por demanda pasa por identificar los vacíos o factores
críticos del comportamiento y patrones conductuales colectivos.
Entre estos, los patrones alimentarios, de consumo, de producción
son, a menudo, resultado de tradiciones que se constituyen en
barreras a la entrada de innovaciones o impiden la interacción con
el entorno. Pese a la connatural tendencia del hombre a producir en
sociedad, uno de los mayores obstáculos del desarrollo territorial
y/o regional es el exagerado individualismo de los productores
rurales.
La necesidad de cambio tecnológico no sólo está relacionada con
el aumento de la productividad, asociada a la competitividad, sino
también a patrones conductuales de consumo que son, a menudo,
grandes generadores de residuos contaminantes o consumidores
de energía o recursos naturales. El desarrollo alternativo, por esto,
constituye una estrategia directamente relacionada con la toma
de conciencia sobre el agotamiento de los ecosistemas y recursos
naturales, así como los efectos de los cultivos ilícitos sobre la
sociedad.
Por tales razones, se impone la aplicación de conocimientos
especializados en la administración de los proyectos como medio
efectivo para operacionalizar las estrategias de las unidades
productivas apoyadas.
Se proponen los siguientes elementos como factores principales del
cambio cultural deseado:
156
• Gestión de proyectos.
• Asociatividad productiva.
• Innovación y desarrollo tecnológico.
c. Descentralización administrativa
La importancia de la descentralización administrativa estriba en el
principio de que las políticas expresan un orden de prioridad en los
distintos ámbitos de acción del Estado (sectoriales y territoriales),
generalmente definidos de manera democrática y participativa.
Estas prioridades están referidas a las relaciones gobierno local
o departamental y sociedad civil que tienden a expresarse más
nítidamente en ámbitos espaciales, ya sean lugares, espacios,
territorios o regiones, donde la democracia participativa se concreta.
Para ello, se requiere el afinamiento y mayor proximidad de la
presencia institucional con las comunidades y los ciudadanos, lo cual
contribuye a la gobernabilidad democrática.
Se proponen los siguientes elementos como factores principales de
la indispensable descentralización administrativa:
• Capital institucional.
• Gobernabilidad democrática.
d. Inclusión territorial
Dado que las dinámicas del desarrollo nacional y/o regional tienden
a limitar la autonomía y las capacidades de las comunidades y a
subordinar las decisiones a factores externos, se requiere que los
proyectos productivos se articulen e inserten en los circuitos de
información, de tecnología, de comercialización y de conocimiento.
Esto les permite anticiparse a eventos externos adversos, al tiempo
que insertarse a redes de información, tecnología y mercados sin
necesidad de menguar sus identidades culturales.
Los proyectos apuntan a superar la exclusión territorial a través de
procesos incluyentes soportados en:
• Conectividad.
157
• Entorno de la inversión.
• Identidad cultural.
e. Calidad de vida
La calidad de vida está directamente relacionada con los efectos o
consecuencias producidas por la producción material de la vida (la
producción-distribución-consumo y la manera de conocer). Tanto
a nivel individual como colectivo esta producción material afecta
la existencia espiritual de la comunidad y la calidad biofísica del
territorio.
La calidad de vida refiere al conjunto de aspectos biofísicos,
ecológicos, sociales, económicos, políticos que armónicamente están
presentes en la vida de los individuos y las comunidades. Dado las
mediaciones que en este aspecto tienen el Estado y el capital, se
requiere hacer explícitos los principios y prácticas de:
• Capital humano.
• Equidad y capital social
• Sostenibilidad ambiental.
6.4.3. Socialización y concertación de lineamientos de las políticas
Este es un proceso complejo que requiere de un trabajo de elite, entre
representantes del Comité Ejecutivo Regional, y el equipo técnico asesor
conocedores de la experiencia del Programa MIDAS de USAID, para afinar
la propuesta metodológica-operativa, teniendo en cuenta la discusión de los
siguientes ítems:
a. Analizar el contexto nacional y regional, la coyuntura social y
política, la evolución y tendencias del proceso de descentralización
en curso.
b. Esclarecer algunos conceptos básicos con relación a política
económica, política social y política pública en los diferentes niveles
de gobierno.
c. Establecer la secuencia de pasos.
158
Cada lineamiento de política, y su respectiva estrategia de intervención, debe
ser evaluado en su viabilidad en cuatro dimensiones: política, social, económica
y técnica.
a. Dimensión política: aquella que cuenta con el respaldo de los
decisores políticos (gobernador, alcaldes, autoridades, instituciones),
y por la cual están dispuestos a invertir tiempo y recursos.
b. Dimensión económica: aquellas acciones factibles de incluirse o
que se encuentran en los planes y presupuestos de desarrollo
institucionales públicos y privados; los costos pueden ser asumidos.
c. Dimensión social: se refiere al respaldo y/o compromiso social que
genera una determinada intervención.
d. Dimensión técnica: se dispone de alternativas técnicas probadas que
garantizan durabilidad y costos razonables.
Los actores deben analizar de manera crítica las propuestas planteadas,
realizando la priorización, consolidación y definición de los lineamientos
dirigidos a hacer claridad sobre el marco normativo institucional y a la definición
de indicadores que permitan el monitoreo y evaluación de los lineamientos,
subrayando el rol que deben cumplir los actores en áreas críticas de gestión
empresarial asociativa. Estas áreas pueden estar referidas a cinco temas:
a. Acceso a los servicios de asistencia técnica (investigación, tecnología,
gerencia, mercadeo).
b. Condiciones de acceso a capital de crédito.
c. Educación-capacitación (ecología y desarrollo sostenible;
asociatividad y trabajo en equipo; estilos de vida saludables
resolución y transformación de conflictos, etc.).
d. Organización y participación comunitaria (gestión y gerencia
participativa de proyectos).
e. Marco normativo institucional (Plan Nacional de Desarrollo,
documentos Conpes y lineamientos de desarrollo territorial, planes
departamentales y locales de desarrollo, planes de ordenamiento
territorial, descentralización, modernización, eficacia y eficiencia en
la gestión).
En este último caso, las autoridades de los entes territoriales deben aprobar
los lineamientos mediante actos administrativos, resoluciones o decretos u
ordenanzas, etc.
159
6.4.4. Estrategia de acción, seguimiento y evaluación
Se sugieren las siguientes acciones y propósitos:
• El gobierno nacional debe estudiar la destinación de recursos
del Fondo Nacional de Regalías para apoyar mediante el Sistema
General de Participaciones a los departamentos y seguimiento del
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, el apalancamiento
descentralizado de cofinanciación a las mipymes en sus proyectos de
expansión empresarial.
• Los gobiernos departamentales deben liderar programas piloto
en sus propios territorios, para adaptar e implementar el modelo
operativo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID,
como estrategia del desarrollo endógeno regional.
• Elevar a política pública departamental, como estrategia sostenible
de apoyo integral a las mipymes, la gerencia y operación del modelo
del componente PYME del Programa MIDAS de USAID adaptado, así
como la asignación de recursos de su presupuesto anual de rentas
y gastos, para cofinanciarles servicios de desarrollo empresarial, la
adquisición de activos fijos e inversiones en capital de trabajo.
• Los gobiernos departamentales deben articular propósitos comunes
de sectores público-privados, academia y sectores productivos,
promoviendo la implementación de una red de Proveedores de
Proyectos y la red de Proveedores de Servicios de Consultoría
de carácter local, departamental, nacional e internacional, y la
participación de la Comisión Regional de Competitividad en la
aplicación del modelo operativo de apoyo a mipymes.
• Los gobiernos departamentales deben propiciar la construcción
de sinergias de acción con entidades del orden internacional,
nacional, gremial y/o municipal para apalancar recursos con idéntico
propósito de apoyo a mipymes, tales como el Fondo Fomipyme del
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, el Fondo Emprender
del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, fondos de fomento
empresarial de las Cámaras de Comercio, fondos de las agencias de
cooperación internacional, fondos de apoyo empresarial propios de
los municipios y fondos de empresas destinados a la responsabilidad
social.
160
• Los gobiernos departamentales deben implementar un sistema de
gestión del conocimiento con plataforma virtual, para el seguimiento
de la operación del modelo adaptado, el registro de lecciones
aprendidas durante su aplicación y la administración de la base de
datos de los actores involucrados como Proveedores de Proyectos,
Proveedores de Servicios de Consultoría y Entidades Proponentes.
• Los gobiernos departamentales implementarán un sistema de
indicadores de seguimiento a los efectos directos generados por
los beneficiarios de los proyectos, así como a los impactos directos
generados en el desarrollo endógeno territorial donde se ejecutan
los proyectos productivos apoyados. Para tal efecto, aprovechará la
infraestructura profesional dispuesta en la operación del modelo
para apropiar la información pertinente.
• Los gobiernos departamentales con participación de la Comisión
Regional de Competitividad respectiva, definirán los criterios y
variables para la calificación de los proyectos productivos para que
mediante los procedimientos adaptados de evaluación se asignen los
recursos de apoyo solicitados. Para tal efecto, además, se dispondrá
de un comité técnico evaluador con participación de secretarios del
gobierno departamental y representantes de la Comisión Regional
de Competitividad.
6.4.5. Recomendaciones de política pública que garantizan el desarrollo
regional
• Resulta recomendable profundizar el proceso de transferencia de
metodologías ágiles y transparentes a los gobiernos locales.
• Se recomienda impulsar una reglamentación que clarifique y
posibilite el uso eficiente y transparente de los recursos disponibles
y estimule a los gobiernos locales a tomar un rol protagónico en su
propio desarrollo económico regional.
• Es importante mantener el principio de cofinanciación para
fortalecer la apropiación del proyecto.
• En poblaciones de muy bajo ingreso la posibilidad de financiar
actividades de una manera integral acelera los impactos.
• Se debe mantener la operación de redes locales de Proveedores de
Proyectos, así como también se recomienda mantener y profundizar
161
las facultades de aprobación regional y local de las propuestas
(aplicación de un modelo descentralizado efectivo).
• El acompañamiento orientado a la generación de capacidades en el
beneficiario es esencial en el enfoque de intervención.
• El plazo de intervención orientado a la sostenibilidad debe ser
integral. Parecen deseables intervenciones cercanas a los tres
años con un módulo básico e inmediato orientado a la seguridad
alimentaria, uno intermedio de apoyo productivo y uno de largo
plazo con foco en competitividad y vínculos de mercado.
• Se debe mantener y profundizar el enfoque regional, tanto en lo
institucional como en el capital humano formado.
• Se deben apoyar proyectos productivos que incrementen la
productividad basados en la asistencia técnica, en el uso racional de
los recursos e impactos ambientales, a través de la diversificación e
innovación de los procesos productivos y mediante un esquema de
trabajo participativo y la inyección de recursos de capital, inversión
en activos (equipos y herramientas) y dotación de capital de trabajo
para la iniciación o continuidad de los emprendimientos.
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Zárate, R. & Artesi, L. (2007). Ciudadanía, territorio y desarrollo endógeno,
Argentina.
8. APÉNDICE
Caso exitoso de transferencia regional del modelo del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID en el departamento de Santander45
A la luz del éxito en los resultados alcanzados por el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID en seis corredores estratégicos de Colombia,
entre ellos, el Departamento de Santander (Corredor Magdalena Medio), y
teniendo en cuenta que el programa tiene un horizonte de tiempo finito,
la Gobernación del Departamento de Santander, junto con el Instituto
Financiero para el Desarrollo de Santander, Idesan, realizaron un acercamiento
directo con el componente PYME del Programa MIDAS de USAID, para
solicitarle la adaptación, la transferencia y el acompañamiento técnico en la
implementación del modelo operativo desarrollado por ese componente,
con el propósito de conformar y desarrollar redes de proyectos propias,
adaptar e implementar procesos, procedimientos, metodologías, herramientas
y sistemas de información probados exitosamente, con el fin de que las
entidades territoriales como el Departamento de Santander, cuenten con
herramientas útiles para continuar gestionando e implementando proyectos
de desarrollo empresarial, después de concluida la operación del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID en la región de Santander.
Mediante el memorando de entendimiento No. 1277 de septiembre 30 de 2009,
se formalizó el proceso de transferencia y adaptación del modelo operativo
del componente PYME del Programa MIDAS de USAID en el Departamento
de Santander, como una mejor práctica para la canalización de recursos y
gestión de proyectos hacia el desarrollo empresarial aplicable en esta región
del país. USAID a través de su Programa MIDAS con el componente PYME, en
conjunto con las Secretarías del Interior, Desarrollo, Planeación, Agricultura
y el Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander, Idesan, actuando
dentro de un esquema de cooperación, desarrollaron con éxito, las actividades
pertinentes que han dado lugar a la operación del Programa Departamental
denominado Modelo Integral de Desarrollo Empresarial Sostenible, Mides.
45
Cote, M. (2010). Fruto de la experiencia: “Transferencia Regional del Modelo del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID”, Colombia.
164
Mediante contrato interadministrativo No. 1597 de noviembre 11 de 2009,
se formalizó el mandato sin representación dado por el Departamento de
Santander al Instituto Financiero para el Desarrollo de Santander, Idesan, con
el fin de atender todo lo concerniente a la puesta en marcha y operación
del Modelo Integral de Desarrollo Empresarial Sostenible, Mides, como
resultado del proceso de transferencia y adaptación del modelo operativo
del componente PYME del Programa MIDAS de USAID.
Se presenta el esquema general de articulación de los actores involucrados
en el Programa Mides:
CoMITÉ EjECUTIVo
Mercado
Proveedor de Servicios de
Desarrollo Empresarial
Proveedor de
Proyectos
Presenta Proyecto
MIDES
IDESAn
Convenio
Ventas
Aprueba Proyecto
Asistencia Técnica
Proyecto
Identifica
Formula
Beneficiarios
Proveedor Bienes
o Insumos
Entidad
Proponente
gerencia Proyecto
Contrato con Proveedores
165
El exitoso balance final del proceso de transferencia regional del modelo
operativo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, adaptado
y cristalizado en el Programa Modelo Integral de Desarrollo Empresarial
Sostenible, Mides, permite destacar los siguientes impactos generados por su
aplicación:46
a. Modelo adaptado e implementado con éxito
El conjunto total de elementos conceptuales del modelo en cuanto
a su marco normativo legal, los manuales de operación de cada una
de sus fases, es decir, Área de Desarrollo de Negocios, Evaluación
e Implementación de los proyectos, procesos, herramientas y
técnicas de aplicación de los mismos debidamente documentados
constituyen un metodología probada con éxito, para la canalización
efectiva de recursos y la gestión por demanda de proyectos
productivos de las micro y pymes en el Departamento de Santander.
b. Transferencia de conocimiento apropiada
La apropiación de conocimiento, motivación y compromiso del
equipo de profesionales del Idesan y de las Secretarías del Interior,
Planeación y Desarrollo Departamentales, constituye el activo
más importante de la sostenibilidad del Programa Mides para su
crecimiento y desarrollo futuro.
c. Fortalecimiento institucional regional
La articulación de actores del sector público, sector privado y
academia, dado por las entidades vinculadas como actores del
modelo operativo Mides: Gobernación de Santander, Secretarías
Departamentales, Idesan, Proveedores de Proyectos, Entidades
Proponentes, Proveedores de Servicios de Desarrollo Empresarial,
Proveedores de Bienes e Insumos, todos ellos orientados en el
propósito común de favorecer la generación de empleo y mayores
ingresos a los beneficiarios de los proyectos Mides, con el fin
mejorar su bienestar y su calidad de vida, es la piedra angular para
hacer realidad la prosperidad colectiva territorial en el país a través
del fortalecimiento del desarrollo empresarial que promueve el
programa adaptado.
Cote, M. (2010). Fruto de la experiencia: “Transferencia Regional del Modelo del componente PYME del
Programa MIDAS de USAID”, Colombia.
46
166
d. Coordinación interinstitucional
El espacio de encuentro común en procesos de planificación,
asignación de recursos públicos y seguimiento a las metas
propuestas del Programa Mides, han propiciado una coordinación
institucional bien interesante por parte de los responsables de
las oficinas gestoras de la Gobernación de Santander como las
Secretarías del Interior, Planeación, Desarrollo y el Idesan.
e. Apoyo financiero integral
La posibilidad de otorgamiento de recursos reembolsables (crédito)
y recursos no reembolsables para atender las solicitudes de apoyo
en asistencia técnica (imprescindible), activos fijos y capital de
trabajo, de los beneficiarios del Programa Mides, proveen un soporte
financiero integral para sus expectativas de expansión empresarial.
f. Posicionamiento público del Programa Mides
El reconocimiento público del Programa Mides es un hecho cierto,
medido a través del número de interesados en acceder al apoyo
integral ofertado desde el Idesan, que en cantidad mayor a los
1.000 microempresarios, están pendientes de las convocatorias del
Programa Mides en 2010.
g. Cultura formalización de empresas
El Programa Mides promueve la cultura de la formalización
de empresas como medida del grado de desarrollo de las
organizaciones productivas beneficiarias, en el entendido por parte
de ellas de que dicha condición es resultado de su empoderamiento
económico y no de una imposición legal. La formalidad es
además la puerta de acceso a mercados regionales, nacionales e
internacionales.
h. Equidad de género
El Programa Mides prioriza la equidad de género, como un
reconocimiento al esfuerzo de las mujeres (muchas de ellas cabeza
de familia) que han debido asumir además de sus labores maternales
en la crianza de los hijos, la decisión irrevocable de contribuir a la
generación de ingresos para mantener la alegría en sus hogares y el
disfrute de la vida misma.
167
i. Focalización de recursos en población vulnerable emprendedora
El Programa Mides prioriza igualmente las solicitudes de apoyo de la
población vulnerable del Departamento, como un reconocimiento
al coraje de comunidades afectadas por el conflicto armado interno
y la economía ilícita del narcotráfico, algunos de ellos en situación
de discapacidad y mujeres cabeza de familia que enfrentan con
fortaleza espiritual innegable y de manera lícita la construcción de
la esperanza terrenal que les permita criar a sus hijos e iluminar
sus hogares, mediante el esfuerzo empresarial que les provea de la
generación de ingresos suficientes como expresión creadora del
disfrute de la vida.
j. Cambio de actitud en los proyectos de vida de los beneficiarios
El Programa Mides ha generado además del empoderamiento del
conocimiento técnico en competencias productivas, administración
de sus unidades productivas y mejores capacidades para asumir
el riesgo empresarial de sus negocios lícitos, una elevación de
su comprensión individual que ha propiciado la modificación de
conductas en su entorno personal, familiar y social, posibilitando
la apropiación de valores que dignifican la vida humana como la
verdad, la belleza y la bondad de su experiencia terrenal individual y
colectiva.
168
169
RESUMEN
Uno de los elementos diferenciales del modelo implementado por el
componente PYME del Programa MIDAS de USAID fue la creación y
consolidación de vínculos entre empresarios e instituciones privadas y
públicas. Dichos vínculos se concretaron fundamentalmente porque se
generó un ambiente de confianza y se pusieron en marcha incentivos que
dinamizaron el capital social empresarial existente en Colombia.
Durante el proceso de ejecución del componente, y particularmente con
un objetivo de sostenibilidad de los impactos positivos generados en los
proyectos de asistencia técnica, se evidencia la importancia estratégica de
intervenir en los capitales organizacional y relacional de los empresarios
entre ellos mismos y entre las instituciones, factores que están condicionando
el buen desempeño del entorno regional para la competitividad.
Asimismo se puede concluir que un buen camino para mejorar el desarrollo
humano en Colombia es a través de programas de desarrollo productivo,
dado que la participación en grupos o asociaciones productivas resulta
representativa frente a otro tipo de participaciones, genera cohesión y
amplía las oportunidades. De la misma manera, resulta posible demostrar
que los proyectos que evidencian un capital social mayor derivan en mejores
condiciones de vida para sus beneficiarios.
En el siguiente documento se presentan recomendaciones de política para
mejorar el desarrollo empresarial y humano de comunidades, mediante
la implementación y consolidación de vínculos entre empresarios y/o
instituciones en un contexto de confianza y cohesión social, basadas en la
experiencia acumulada en cuatro años de operación del componente PYME
del Programa MIDAS de USAID en Colombia y de los análisis econométricos
de los resultados de los proyectos.
170
Construcción del capital social
desde lo productivo
A partir de la experiencia del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID
Recomendaciones de política para
el fortalecimiento de las relaciones
empresariales e institucionales
sostenibles en Colombia
Autores
Óscar González Valencia
Néstor Muñoz
Consultor componente PYME Programa MIDAS
de USAID
171
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento describe los impactos sobre el capital social y
el desarrollo humano en Colombia producto de la implementación del
modelo operativo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID
y la experiencia acumulada en sus cuatro años de operación en el país. El
modelo se basó, en parte, en una red de Proveedores de Proyectos, quienes
se encargaron de realizar la difusión del programa, identificar potenciales
proyectos, apoyar al empresario en la formulación de solicitudes de asistencia
técnica y presentarlas para su respectivo análisis. Esta red de proveedores se
constituyó rápidamente en una exitosa articulación del sector público con el
sector privado y con la sociedad civil en las regiones colombianas.
El contenido desarrollado en este documento pretende dar respuesta a
los siguientes interrogantes: ¿Cómo las relaciones sinérgicas del modelo de
gestión de proyectos desarrollado por el componente PYME del Programa
MIDAS de USAID influyen y refuerzan el capital existente? y asimismo, ¿cómo
esto impacta el desarrollo económico y humano de los empresarios y las
comunidades apoyadas?
Una de las principales características de la actual sociedad del conocimiento
que explica, en gran parte, los desarrollos en determinadas regiones del
mundo, está asociada con lo que algunos teóricos han denominado el capital
social. Según Putman (2001), el capital social es una parte importante de la
organización social y está relacionado con la confianza, las normas y los lazos
que mejoran la eficiencia de la sociedad al facilitar la ejecución de acciones
coordinadas.
Varios estudios señalan al bajo capital social como uno de los principales
obstáculos para el desarrollo en América Latina. En efecto, Francis Fukuyama
(1995) afirma en su libro la Gran ruptura:“Sólo las culturas en las que prevalece
un alto activo de capital social están presentes en las sociedades desarrolladas;
mientras que en América Latina, en donde la reserva o stock de capital social
es de los más bajos del mundo, persiste una cultura del subdesarrollo y del
realismo mágico, que actúa como pesado lastre para la superación de la región
frente al reto de la globalización”. Fukuyama describe el déficit de capital
social en América Latina, en términos de desconfianza, pobreza de valores,
corrupción y poca solidaridad.
El capital social puede ser estimulado y reforzado a través de relaciones
sinérgicas. Según Evans (1997), el mejor camino para entender sinergia es un
conjunto de relaciones público-privadas construidas alrededor de la integración
de conceptos como complementariedad y embeddednes. Actualmente existen
trabajos y casos concretos en los que la complementariedad, entendida
como relaciones mutuamente soportadas entre actores públicos y privados,
y embeddednes o relaciones que conectan realmente a actores públicos y
privados, contribuyen a reforzar el capital social y acrecientan el desarrollo
172
económico y humano.
Existe consenso sobre los beneficios que se obtienen entre empresas e
instituciones como la transformación de las economías del Este asiático1;
sin embargo, la realidad de las unidades productivas en Colombia evidencia
enormes dificultades para lograr que dichos vínculos o sinergias se constituyan
en una verdadera estrategia de desarrollo empresarial, con excepción de
algunos casos que han logrado procesos de articulación exitosos que perduran
en el tiempo.
No se puede afirmar que las debilidades están asociadas exclusivamente a
la falta de promoción de vínculos o sinergias, pues durante la última década
las instituciones colombianas, algunas veces apoyadas por organismos
internacionales, los han creado; ejemplo de ello son los acuerdos sectoriales
de competitividad, las cadenas y minicadenas productivas, los programas
de desarrollo sectorial (Prodes), las redes empresariales (Proexport) y las
iniciativas de clusters, entre otros.
Tampoco es posible aceptar que las deficiencias de articulación estén
relacionadas con los niveles de ingresos, grupos étnicos o zonas geográficas,
o bajos niveles tecnológicos que caracterizan buena parte de las micros,
pequeñas y medianas empresas de Colombia (Colciencias 2008), algunas
de ellas con reducidos niveles de rentabilidad asociados a la producción y
comercialización de productos con bajos componentes de valor agregado.
Precisamente, es en estas circunstancias donde más se justifica consolidar
sinergias entre actores públicos y privados, como la principal alternativa de
desarrollo. A través del modelo de gestión del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, que en este documento también se mencionará como
CPYME, se concretaron sinergias entre diferentes agentes de desarrollo, por
cuanto se encontraron empresarios con propuestas de proyectos de asistencia
técnica; instituciones proveedoras de proyectos capaces de acompañar a
los empresarios en sus propuestas; entidades del Estado promotoras del
desarrollo empresarial; y empresas de consultoría prestadoras de servicios
de asistencia técnica.
Esta sinergia entre los diferentes actores de desarrollo implicó no sólo
un reforzamiento en el capital social sino también un incremento en las
capacidades tangibles e intangibles de los empresarios, que redundaron en
desarrollo humano. Según Sen (1999), las capacidades son las diferentes
combinaciones de funcionamientos que cada individuo puede alcanzar, y los
funcionamientos son definidos como las diferentes cosas que una persona
El Banco Mundial concede un importante rol al link Estado/sociedad en la transformación de las economías
del Este asiático. Según Evans (1995),“this profusion of concrete ties between officials in organizations such
as Taiwan´s Industrial Development Bureau, Japan´s MITI, or Korea´s Ministry of Communications and those
who manage private industrial corporations generates in turn a Joint Project of industrial transformation”.
1
173
puede valorar ser o hacer; por lo tanto, un aumento o disminución en las
capacidades se correlaciona con un alto o bajo desarrollo humano, por
cuanto éste se define como el proceso de alargue de las capacidades y
funcionamientos de las personas. (Sen, 1989)
El enfoque de demanda y la cultura de la legalidad promovidos por el
componente PYME del Programa MIDAS de USAID se sustentan en la
tesis de desarrollo humano propuesta el Nobel de economía Amartya Sen:
“El desarrollo humano consiste en la expansión de las libertades humanas,
ampliando sus capacidades y oportunidades, de acuerdo con sus intereses
y valores. Pero la libertad humana entendida como un compromiso social”.
Este enfoque es muy importante en el caso colombiano, dado que la variable
que registra menores valores en las mediciones de los índices de desarrollo
humano es la variable relacionada con el ingreso por habitante. Como se
demuestra en este documento, un camino para lograr mejores resultados en
términos de desarrollo humano en Colombia consiste en abordarlo desde
la concepción productiva, a partir de la cual se pueden dar cambios en otras
dimensiones del desarrollo humano.
Desarrollar relaciones concretas entre el Estado y la sociedad ayuda a
transformar las relaciones tradicionales mediante un efectivo desarrollo
del capital social. Estas relaciones o embeddednes no sólo pueden
verse en programas sociales en los que existen relaciones efectivas
entre agencias públicas y los menos favorecidos, sino que son aún más
notables en proyectos en los que se encuentran el Estado y los agentes
o actores de la elite.
Las recomendaciones de política, presentadas al finalizar el documento, parten
de los resultados obtenidos por el CPYME que intervino en componentes
esenciales del capital social, sobre todo en la generación de confianza y el
desarrollo de vínculos.
2. EL MODELO DEL COMPONENTE PYME DEL
PROGRAMA MIDAS DE USAID: INFLUYE Y REFUERZA EL
CAPITAL SOCIAL EXISTENTE
Existen diferentes visiones y definiciones de capital social pero según Woolcock
y Narayan (2000) hay un amplio consenso en cuanto a que el capital social
se refiere a normas y lazos que permiten a la gente actuar colectivamente.
Esta definición incorpora diferentes dimensiones en las cuales el capital social
logra desarrollarse y reconoce que las comunidades pueden acceder en
mayor o menor grado a este capital. Una de las dimensiones del capital social
174
es aquella referida a relaciones entre familiares, amigos cercanos y vecinos, y
otra, tiene que ver con amigos lejanos, asociados y colegas, en general gente
con similares características o complementarios. (Olate)
A la idea del capital social como fuente de eficiencia de la sociedad,
desarrollada por Putman, se suma la concepción de Kliksberg, quien destaca
los valores de la conciencia cívica y la ética como componentes claves del
concepto de capital social; es preciso resaltar, además, que Kliksberg critica
la ausencia de estos valores fundamentales en la formulación de estrategias
para promover el desarrollo. En esta concepción, el Estado debe desempeñar
un papel fundamental en la creación de capital social, favoreciendo el clima
de confianza social, pues existe una significativa correlación entre el grado de
confianza general, las normas de cooperación prevalecientes en la sociedad y
los avances en el desarrollo de las regiones.
La visión de sinergia presentada por Evans como un conjunto de relaciones
público-privadas de complementariedad y embeddednes, puede incluir en
materia de complementariedad para el caso de Latinoamérica un conjunto
de reglas y leyes que protegen los derechos a asociarse en el contexto de
derecho al trabajo y a la negociación colectiva.
Los embeddednes se deben entender como las relaciones que trascienden la
esfera de lo público-privado y que conectan realmente a los actores que se
encuentran en estos ámbitos tanto privado como público. Para entender más
las relaciones sinérgicas que envuelven complementariedad y embeddednes, se
presenta el proyecto tipo Grameen Bank, el cual fue organizado por el Institute
of Economic Research, IER, y una agencia del gobierno de la ciudad de Ho Chi
Minh, con soporte de una organización internacional no gubernamental.
La complementariedad se ve cuando el IER da entrenamiento y soporte
técnico a los comités formados en las villas2 y la secretaría local de la villa
provee las habilidades organizacionales y la energía que actualmente hace
que el proyecto siga adelante. Asimismo, lo que se define como embeddednes
se refleja en la organización inicial del esquema y su administración, ya que
depende de la interacción del gobierno local y su relación con la mujer local.
(Evans, 1997)
Por lo anterior, desarrollar relaciones concretas entre el Estado y la sociedad
ayuda a transformar las relaciones tradicionales mediante un efectivo
desarrollo del capital social. Estas relaciones o embeddednes no sólo pueden
verse en programas sociales en los que existen relaciones efectivas entre
agencias públicas y los menos favorecidos, sino que son aún más notables en
proyectos en los que se encuentran el Estado y los agentes o actores de la
elite, ya que no sólo se establecen relaciones entre estos sino también entre
2
Similar a los corregimientos colombianos.
175
los funcionarios locales y agencias a nivel central para el acceso a créditos y
recursos que necesitan los empresarios locales (Evans, 1997). Un hecho que
ejemplifica lo anterior tiene que ver con las economías del Este asiático, en su
transformación de economías de baja productividad y agrarias a economías
industriales con muy alto y sorprendente crecimiento.
La Gráfica 1 esquematiza las relaciones o vínculos que se generaron o
fortalecieron a través de la operación del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, que permitió la incorporación de asistencia técnica de
iniciativas productivas.
Gráfico 1. Relaciones y vínculos generados por CPYME
MICroS, PEQUEÑAS Y
MEDIAnAS EMPrESAS
¨ DonATArIoS ¨
MErCADo DE ConSULTorIA
¨ ProVEEDorES DE SErVICIo DE
Í ¨
ConSULTorIA
VÍNCULOS
InSTITUCIonES
¨ ProVEEDorES DE ProYECToS ¨
EnTIDADES DEL ESTADo
Fuente: Elaborado por componente PYME Programa MIDAS de USAID.
El componente PYME del Programa MIDAS de USAID trabaja en conjunto con
una red de Proveedores Proyectos y otra red de Proveedores de Servicios
de Consultoría. Los Proveedores de Proyectos son las entidades encargadas
de realizar la difusión del programa, identificar los potenciales proyectos,
formularlos y presentarlos al programa para su respectivo análisis. Los
Proveedores de Servicios de Consultoría son aquellas firmas o consultores
responsables de proveer los servicios de asistencia técnica en las empresas
beneficiarias del programa.
Las tareas de un Proveedor de Proyectos inician con la promoción del programa
entre su mercado objetivo, por ejemplo clientes, afiliados, cooperados,
beneficiarios, etc. Esta actividad consiste en la realización de convocatorias
a los empresarios o conceder espacios al programa dentro de los eventos
176
propios de la organización con el fin de explicar su contenido, objetivos y
alcance, entre otras.
El producto esperado de esta labor de convocatoria y sensibilización a los
empresarios es la identificación de potenciales proyectos de expansión con
labores de asistencia técnica que puedan ser apoyados por el componente
Una vez identificados los potenciales proyectos de expansión interesados en
el apoyo, el Proveedor de Proyectos debe liderar la formulación de la solicitud
de asistencia técnica. El trabajo de formulación debe hacerse en conjunto con
el empresario (donatario) y el consultor que desarrollará la asistencia técnica.
Esta formulación será producto de la identificación de los requerimientos que
la potencial empresa o grupo de empresas beneficiarias demandan en materia
de consultoría o asistencia técnica.
Los Proveedores de Servicios de Consultoría son identificados por el
empresario (donatario) o el Proveedor de Proyectos y se proponen como
parte de la solicitud de asistencia técnica a analizar por el programa. Cuando
su experiencia lo acredite, los Proveedores de Proyectos podrán también ser
Proveedores de Servicios de Consultoría.
Por su labor de apoyo al empresario (donatario), el CPYME reconoce al
Proveedor de Proyectos un porcentaje del valor del apoyo solicitado al
Programa MIDAS de USAID por cada proyecto aprobado y formalizado. Por
lo tanto, todas las solicitudes de asistencia técnica deben presentarse a través
de un Proveedor de Proyectos.
Los procesos de evaluación y formalización de proyectos inician en el momento
en que las propuestas son presentadas a consideración del programa por
parte de los Proveedores de Proyectos.
Se establecen unas consideraciones mínimas que se deben cumplir, las cuales
condicionan la aprobación del proyecto. Los Comités de Evaluación se
realizan en el ámbito regional o nacional dependiendo del monto solicitado al
La interventoría de la asistencia técnica se realiza entre el CPYME y el
empresario (donatario).
Considerando lo anterior, el CPYME ha contribuido a fortalecer el capital
social empresarial, logrando la convergencia de empresarios, instituciones
privadas orientadas al desarrollo empresarial y los entes territoriales, para
propiciar una dinámica que conlleve a la búsqueda de mejores y mayores
formas de interacción, comunicación e intercambio, a fin de construir
respuestas a distintas y varias problemáticas.
177
Los resultados del componente PYME del Programa MIDAS de USAID son
concluyentes en los aportes en la generación de confianza y consolidación
de relaciones concretas entre los diferentes actores principalmente en las
iniciativas productivas beneficiarias. La sencillez y los resultados obtenidos
generaron un alto interés en la continuidad en varios gobiernos locales. Es
fundamental que exista una plena confianza de todos los participantes no sólo
en el compromiso con el objetivo y propósito final, sino en la eficiencia en la
administración y manejo de recursos.
La transferencia del modelo del componente PYME del Programa MIDAS de
USAID, cumplió su propósito de fortalecer institucionalmente a un conjunto
de actores regionales, logrando alinear sus incentivos para que todos trabajen
en pro de un desarrollo económico incluyente, construido desde el bienestar
y progreso del pequeño empresario y productor.
Seis entidades territoriales entre las que se cuentan los departamentos de
Guajira, Cesar, Santander, Risaralda y Huila, así como el municipio de Pereira,
se han apropiado a nivel regional del modelo operativo del componente PYME
del Programa MIDAS de USAID, aportando recursos por más de 3.5 millones
de dólares, evidenciando que el modelo les permite gestionar estratégicamente
sus presupuestos y orientarlos a favor del progreso empresarial y productivo
de sus territorios de una manera eficiente y transparente.
El enfoque de demanda permitió que los empresarios propusieran
proyectos de acuerdo con sus necesidades y, en la mayoría de los casos,
de acuerdo con sus capacidades financieras y de absorción de nuevos
conocimientos. No era algo impuesto, obedecía a las necesidades
particulares de los empresarios y a la mejora de sus capacidades y sus
funcionamientos.
La transferencia del modelo logró, a través de la realización de 14 comités
regionales de evaluación, aprobar 42 proyectos, comprometer 927 empleos,
asignar un millón de dólares y dejar capacitado al recurso humano seleccionado
por los operadores para que inicie la fase de implementación, evidenciándose
la generación de capital social empresarial.
Asimismo promovió la reflexión, el aprendizaje y generó vínculos en pro
de la sostenibilidad de los modelos transferidos propiciando escenarios de
discusión entre los gerentes de los operadores y secretarios de despacho de
los seis Gobiernos locales y el Gobierno nacional y sector privado con el fin
de aunar esfuerzos para que estas iniciativas locales canalizaran eficientemente
los recursos públicos en pro de la competitividad de las micro, pequeñas y
medianas empresas.
178
En la generación de confianza y en el fortalecimiento de los vínculos entre
los diferentes agentes del desarrollo empresarial dentro de la operación
del modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID se
identificaron los siguientes aspectos:
La información general para dar a conocer el CPYME fue clara, precisa,
oportuna y tuvo la suficiente cobertura para llegar a zonas apartadas de los
centros urbanos del país; su divulgación se hizo en dos ámbitos: uno, del
CPYME hacia las instituciones y otro, de las instituciones hacia los empresarios
como multiplicadores del programa.
El programa generaba reportes de aprobación de proyectos en un plazo
inferior a los 20 días desde su formulación. La agilidad de la operación de
aprobación o rechazo de proyectos permitió que los proponentes conocieran
de manera oportuna las decisiones de obtener recursos de cooperación.
Todos los proyectos de desarrollo empresarial, sin excepción, tenían que
cumplir con unos requisitos y procedimientos claramente establecidos en el
marco de una política definida por el CPYME (formatos, firmas, compromisos,
entre otros). Aquellas propuestas que no cumplían con los requisitos y
procedimientos no eran tenidas en cuenta y se rechazaban incluso antes de
ingresar a los comités de evaluación.
Es importante resaltar la exigencia que hizo el CPYME frente al cumplimiento
de las leyes colombianas que rigen el funcionamiento de las empresas (empresas
legalmente constituidas o asociaciones reconocidas). Además se verificó que
las empresas y sus socios no estuvieran reportados en las listas Clinton y Epls,
como también en el caso de los proyectos que presentaran alguna acción en
torno a los recursos naturales, que cumplieran con las exigencias mínimas
de impacto y que se comprometieran a manejos especiales de los recursos
naturales. El CPYME le cerró el paso a las actividades ilícitas generando
esperanza en los beneficiarios de actividades lícitas y fomentó una cultura
por la sostenibilidad de los recursos naturales.
El enfoque de demanda permitió que los empresarios propusieran proyectos
de acuerdo con sus necesidades y, en la mayoría de los casos, de acuerdo con
sus capacidades financieras y de absorción de nuevos conocimientos. No era
algo impuesto, obedecía a las necesidades particulares de los empresarios y a
la mejora de sus capacidades y sus funcionamientos.
Otro aspecto importante fue la responsabilidad que asumieron los empresarios
en la gerencia del proyecto de asistencia técnica. El CPYME confió en el
empresario en la definición de sus necesidades y el cumplimiento de los
objetivos del proyecto de asistencia técnica. Por supuesto, las oficinas regionales
estuvieron presentes en un proceso de acompañamiento permanente.
179
La confianza depositada en los empresarios fue muy importante para el
éxito del CPYME, dado que obraron con libertad y responsabilidad buscando
siempre obtener mejores resultados empresariales. El CPYME nunca percibió
a los empresarios, los Proveedores de Servicios de Consultoría y a las
instituciones como agentes corruptos los cuales debían tener un sistema de
vigilancia estricta.
La existencia de instrumentos objetivos de calificación de todas las propuestas
de asistencia técnica. No existieron otras consideraciones que hicieran
modificar los instrumentos técnicos, ni políticas, ni preferencias específicas a
grupos empresariales o consideraciones a grupos vulnerables.
La transparencia partía de la definición de un formato estándar para la
formulación del proyecto como la aplicación de una matriz para la evaluación
de las iniciativas. Los dos instrumentos eran ágiles y permitieron priorizar
criterios del programa como los de empleo y producción, junto con
otros criterios empresariales. El CPYME permitió evaluar varios aspectos
simultáneamente de manera sencilla, lo que le dio gran agilidad y permitió la
participación de todos en iguales condiciones.
Se generaron cambios permanentes en las relaciones entre empresarios,
consultores y entidades privadas y públicas. Relaciones más estables
y con criterios de largo plazo, que seguramente permanecerán una
vez el componente PYME del Programa MIDAS de USAID se retire,
situación que ya se está evidenciando en los procesos de transferencia
del CPYME a las entidades territoriales y nacionales.
Otro aspecto no menos importante es el sistema de pagos establecido por
CPYME. Para evitar intermediar los recursos a través de los empresarios, el
CPYME, previa autorización del empresario, el cumplimiento de las metas
de empleo y la culminación del producto de consultoría específico, giraba
directamente los recursos de contrapartida a los Proveedores de Servicio de
Consultoría.
De acuerdo con los resultados del estudio de Oportunidad Estratégica, una vez
aplicado el modelo se evidenció que los Proveedores de Proyectos mejoraron
las relaciones con empresarios en temas claves como la identificación precisa
de necesidades.
Los empresarios se vincularon con los Proveedores de Servicio de Consultoría
y las instituciones porque podían obtener recursos no reembolsables para
las asistencias técnicas requeridas, accediendo a conocimientos y mejorando
sus rentabilidades y/o incrementando los ingresos de las familias beneficiadas.
180
Y los Proveedores de Servicio de Consultoría porque les permitió tener
un mayor reconocimiento de sus servicios en las empresas e instituciones
locales y nacionales.
Se observa que el mayor incentivo para participar en el CPYME como
Proveedor de Proyectos no parece haber sido la ganancia económica, sino el
hecho de cumplir, en buena parte, con la razón misional de la entidad. En efecto,
el 84% de los Proveedores de Proyectos destacaron como incentivo el interés
de hacer parte de un programa de una agencia internacional como USAID,
mientras que un 81% resaltó la ganancia en contactos y experiencia. Por su
parte, el 71% de los Proveedores de Proyectos también consideró como un
incentivo la constitución de alianzas que potencian el desarrollo de su objeto
social. A juicio de los Proveedores de Proyectos, las comisiones fueron las
menos representativas, sólo el 28% de los Proveedores de Proyectos activos
hasta 2008 consideraron que un incentivo muy importante fueron los ingresos
que representaron la comisión de éxito por cada proyecto aprobado.
Sin lugar a dudas, se generaron cambios permanentes en las relaciones entre
empresarios, consultores y entidades privadas y públicas. Relaciones más
estables y con criterios de largo plazo, que seguramente permanecerán una
vez el componente PYME del Programa MIDAS de USAID se retire, situación
que ya se está evidenciando en los procesos de transferencia del CPYME a las
entidades territoriales y nacionales.
Incluso las razones de por qué no se presentó una mayor participación justifican
la creación o fortalecimiento de las relaciones entre los actores en cuanto a la
obtención de beneficios no sólo económicos sino de confianza. Los incentivos
no deben considerarse como un gasto burocrático, sino por el contrario se
debe entender como la posibilidad de generar capacidades y relaciones que
se traducen en mejores resultados para todos los participantes.
Un análisis del capital social encontrado en las regiones donde intervino
el CPYME refleja que la participación en asociaciones de productores y/o
comercializadores es el mecanismo de participación más representativo. Más
del 60% de los beneficiarios del CPYME manifestó pertenecer a este tipo
de asociaciones, seguido por la participación en Juntas de Acción Comunal
con un porcentaje del 43%. Las otras formas de participación no son muy
representativas.
181
Gráfico 2. Porcentaje de participación en diferentes
organizaciones
Organizaciones
organizaciones de
devigilancia
vigilancia o seguridad
seguridad
Veeduríasciudadanas
ciudadanas
Veedurías
Escuela
CampodedeAgricultores
Agricultores(ECAS)
(Ecas)
Escuela de
de Campo
Organizaciones
de de
población
endesplazada,
situación de
desplazamiento,
organizaciones
población
población
retor
población retornada o población vulnerable
o población vulnerable
Movimiento
Movimientooopartido
partido político
político
Grupo
voluntarioodeasociaciones
trabajo conde
la comunidad
rabajo con
la comunidad
apoyo parao
asociaciones de apoyo parapoblación
poblaciónnecesitada
necesitada
Otro
otro
grupodeportivo,
deportivo,cultural
cultural,o odedeconservación
conservacióndel
delmedio
medio ambiente
ambiente
Grupo
Asociación de
de padres
padres de
de familia
familia
Asociación
Gruposgrupos
u organizaciones
que apoyan
a las familias
para para
mejorar
u organizaciones
que apoyan
a las familias
mejosu
calidad de vida
su calidad de vida
Juntas
junta de
de Acción
Acción Comunal
Comunal
Asociaciónde
deproductores
productoresy/o
y/ocomercializadores
comercializadores
Asociación
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Fuente: Econometría. Tabulado propio.
La asociación de productores y/o comercializadores no sólo es la más
representativa de todas las formas de organización, sino que también es la más
significativa para la población encuestada. A las personas que manifestaron
participar en algún mecanismo, se les preguntó cuál era el que más contribuye
con el desarrollo de su familia y mayoritariamente, con un porcentaje del 49%,
escogió la asociación de productores y/o comercializadores.
Gráfico 3. Participación más significativa para el desarrollo de su
familia: % de personas
Otro
4%
Grupos u
organización
2%
Movimiento o
partido
16%
No/Nr
16%
Junta de Acción
Comunal
22%
182
El resto
3%
Asociación de
productores
49%
Además, buena parte del mecanismo de participación en asociaciones de
productores y/o comercializadores presentan condiciones básicas que facilitan
la implementación de programas de desarrollo empresarial. En este sentido,
vale la pena resaltar que la participación tiene un componente importante de
responsabilidad, dado que más del 60% de los integrantes participa en la toma
de decisiones o asiste y opina en las reuniones.
Gráfico 4. Forma de participación: % de personas
No/Nr
18%
Asiste y opina en las
reuniones
42%
Sólo asiste a las
reuniones
16%
Participa en la toma
de decisiones
21%
Nunca asiste a las
reuniones
3%
De la experiencia del CPYME se evidencia que las personas se integran más
alrededor de las iniciativas productivas, seguramente un asunto relacionado
con su mayor interés por mejorar los ingresos de manera legal y más
sostenible. Las otras formas de participación no son muy representativas, ni
tampoco muy significativas.
Sin embargo, también presentan debilidades en su estructura organizativa
como deficiencias en la estructura que los articula, poca continuidad de
las personas que logran acumular conocimientos, debilidades gerenciales o
limitaciones para articularse provechosamente con instituciones de fomento
de desarrollo.
Las evidencias muestran claramente que una buena estrategia de desarrollo
humano en Colombia debe estar sustentada a la generación de ingresos
y que el mecanismo más apropiado son las asociaciones de productores
y/o comercializadores. A partir de estas asociaciones se pueden generar
procesos de mejoras sociales en cultura, educación, salud y bienestar en
general, es decir, ampliar las libertades humanas. En otras palabras, un
buen camino para el desarrollo humano es el que está relacionado con la
generación de relaciones entre los diferentes agentes del desarrollo, pero
fundamentalmente, relaciones concretas que influyen en las condiciones de
vida de los actores, específicamente los beneficiarios del programa como lo
son los empresarios.
183
3. EL MODELO DEL COMPONENTE PYME DEL
PROGRAMA MIDAS DE USAID: EL CAPITAL SOCIAL
TIENE EFECTOS SOBRE EL DESARROLLO Y LAS
CONDICIONES DE VIDA DE LOS BENEFICIARIOS
Con el fin de visualizar si los empresarios o beneficiarios del Programa MIDAS
de USAID se beneficiaron del reforzamiento del capital social dado por el
programa, se partió de los datos de la evaluación hecha por cada uno de los
especialistas de los proyectos en torno a la sostenibilidad de los impactos de
los proyectos de asistencia técnica apoyados por CPYME y pretendía calificar
de manera objetiva diferentes factores determinantes de la sostenibilidad. La
metodología partió de reconocer 26 factores explicativos de la sostenibilidad,
los cuales se agruparon en seis capitales específicos: humano, organizacional,
relacional, físico, cultura de la legalidad y condiciones de entorno.
De los 26 factores se tomaron tres como proxies para el capital social según la
definición de Putman y consistentes con la identificación de lazos y relaciones
dentro de una organización social. Ellos son: institucional, factor que se
calificaba si el proyecto tiene la capacidad para hacer y mantener relaciones
con instituciones, organizaciones locales, nacionales y/o internacionales;
alianzas, factor que califica los proyectos según presentan procesos
favorables de asociatividad o alianzas con organización o unidades similares
o complementarias, que le generan beneficios adicionales; y condiciones
sociales, el cual califica la ausencia de conflictos en los proyectos.
Con los anteriores factores se estimó, mediante la técnica de componentes
principales, una variable o índice que los agrupara a los Tres. La tabla 1, presenta
los resultados del análisis de componentes principales para el factor capital
social.
Tabla 1. Componentes del factor capital social
Principal components/correlation
Number of obs = 388
Number of comp = 3
Trace = 3
Rotation: (unrotated = principal) Rho = 1.000
COMPONENT
EIGENVALUE
DIFFERENCE
PROPORTION
CUMULATIVE
Comp1
184.727
101.994
0.6158
0.6158
Comp2
.827326
.501922
0.2758
0.8915
Comp3
.325404
0.1085
10.000
184
Principal components (eigenvectors)
VARIABLES
COMP1
COMP2
COMP3
UNEXPLAINED
Alianzas
0.6523
-0.2325
-0.7215
0
Institucional
0.6339
-0.3546
0.6874
0
Condiciones sociales
0.4156
0.9057
0.0839
0
Una vez se tiene que una buena parte de la proporción de la varianza del
conjunto de datos es explicada por el primer componente (61.6%), se procede
al cálculo de este componente. El índice o factor que representa los niveles
de capital social existentes tiene una escala cuyo valor mínimo es 0 y un valor
máximo de 100, con un promedio de 47.2 puntos y una desviación estándar
de 19.6 puntos.
Tabla 2. Estadísticos descriptivos del primer componente
ESTADÍSTICO
VALOR
Promedio
47.2
Mediana
43.9
Desv. est
19.6
Estimados los niveles de capital social existentes para cada uno de los proyectos
se calcula la variable o índice de resultado vía componentes principales, que
para este caso refleja las condiciones de vida o de desarrollo de los proyectos
beneficiarios. Para ello, se tomó de los 26 factores, el factor que evalúa las
condiciones de vida de los beneficiarios, el cual se calificó de acuerdo a si
sus condiciones son suficientes y/o están mejorando; adicionalmente, se
tomó para la construcción del índice una variable que realmente controlara
y validara el factor de condiciones de vida y por ello se adicionó una variable
relacionada con el ingreso como lo es el cumplimiento en las metas de ventas
en los proyectos beneficiarios.
Las observaciones utilizadas para el índice se restringieron en torno al 50%
de los datos referentes al cumplimiento en las metas de ventas con el fin de
que los valores atípicos no afecten la estimación del índice vía componentes
principales. La Tabla 3, muestra los resultados del componente relacionado
con condiciones de vida.
185
Tabla 3. Componentes del factor condiciones de vida
Principal components/correlation
Number of obs = 187
Number of comp = 2
Trace = 2
Rotation: (unrotated = principal) Rho = 1.000
COMPONENT
EIGENVALUE
DIFFERENCE
PROPORTION
CUMULATIVE
Comp 1
104.716
.0943245
0.5236
0.5236
Comp 2
.952838
.
0.4764
10000
Principal components (eigenvectors)
VARIABLES
COMP1
COMP2
UNEXPLAINED
Condiciones de vida
0.7071
0.7071
0
0.7071
-0.7071
0
Cumpl_Increm_Vtas
*
* Cumplimiento en las ventas por parte de los proyectos beneficiarios.
Una vez se estimaron los índices se estableció si estos tienen o presentan
una relación lineal que nos ayude a identificar posibles efectos de tener altos
o bajos niveles de capital sobre las condiciones de vida de los empresarios.
Para ello, se realizó una regresión lineal como una versión explicativa simple
de las condiciones de vida de los empresarios o beneficiarios del componente
PYME del Programa MIDAS de USAID (Ver Tabla 4).
Tabla 4. Estimación entre índice de condiciones de vida e índice
capital social
VARIABLE INDEPENDIENTE: ÍNDICE DE CONDICIONES DE VIDA
Variables dependientes
Coef.
Std. Err.
T
P>t
Capital social
0,303
0,06
5,12
0,000
Constante
28,38
3,92
7,24
0,000
Los resultados de la regresión lineal indican que un incremento en los niveles
de capital medido por el índice de capital social incrementa las condiciones de
vida de los beneficiarios de los proyectos. Por ello, el incentivar y fortalecer
las relaciones y vínculos entre los actores de desarrollo entendido desde
la perspectiva de capital social influye en las condiciones de vida de los
empresarios.
186
4. RECOMENDACIONES
De acuerdo con la experiencia acumulada por el componente PYME del
Programa MIDAS de USAID, se recomienda:
4.1. Los programas de apoyo empresarial deben generar mecanismos de
confianza a través de modelos de gestión que tengan en cuenta los vínculos
como un elemento que genera oportunidades entre los diferentes agentes del
desarrollo empresarial. Las bases del modelo del programa se deben sustentar
en la transparencia, reglas de juego formales y claras, las cuales deben ser
respetadas en común acuerdo, así como los mecanismos que regularon el
cumplimiento de las mismas reglas.
El modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID se
constituye como una buena práctica para la gestión de proyectos que generó
capital social empresarial, toda vez que acercó la mipyme a la institucionalidad,
propiciando a través de vínculos un ambiente favorable para interactuar entre
empresarios (donatarios), instituciones de apoyo (Proveedores de Proyectos),
consultores especializados (Proveedores de Servicios de Consultoría) y
Stakeholders (entes territoriales y otros), para dar solución a problemas y/o
aprovechar oportunidades comunes, a través de proyectos, los cuales se
constituyen en la unidad básica que facilita la interacción e integración entre
los diferentes agentes del desarrollo.
4.2. Dentro de un entorno de equidad y libre acceso a las oportunidades, debe
existir un enfoque de demanda, que parta de las necesidades y capacidades de
las iniciativas empresariales, de tal manera que permita las condiciones para
que las instituciones puedan actuar con responsabilidad social.
Para el modelo del componente PYME del Programa MIDAS de USAID, se
constituyó en el eje central de las articulaciones con otras empresas, firmas de
consultoría y con las diferentes institucionales públicas y privadas, explicando
así los resultados obtenidos en incrementos en ventas y mejores condiciones
de vida para la población beneficiada.
4.3. Debe existir una estrategia de fortalecimiento institucional que permita
dar importancia a todos los actores en el proceso de gestión de proyectos.
Uno de los factores claves para mejorar las relaciones entre empresas e
instituciones está relacionado con la mejora de capacidades en todos los
agentes, sobre todo las capacidades relacionadas con la identificación,
formulación, gerencia y seguimiento de proyectos productivas. El proyecto
se constituyó en otro elemento articulador (una metodología clara, precisa,
corta y exigente).
El éxito de las articulaciones institucionales y empresariales promovidas por
componente PYME del Programa MIDAS de USAID se sustentó en que todos
ganan. Las empresas ganaban por la posibilidad de incorporar conocimientos,
187
los proveedores de proyectos porque les permitía cumplir con su misión
institucional, los consultores porque fortalecieron la prestación de sus
servicios y otras instituciones porque permitieron ampliar sus alcances.
4.4. Los programas de cooperación internacional y las instituciones
públicas y privadas deben implementar programas de mejoramiento de la
competitividad de las mipymes considerando sus niveles de relacionamiento
empresarial internos y externos. Aquellas iniciativas con bajos capitales
relacionales requieren un enfoque de asistencia diferente a los proyectos que
tienen relaciones más estables y maduras. El capital social empresarial está
determinando buena parte de la sostenibilidad de los impactos generados por
el proyecto de asistencia técnica.
4.5. Los programas que se implementen se deben estructurar teniendo
en cuenta un sistema de incentivos claramente definidos que faciliten y
profundicen las relaciones entre los diferentes agentes del desarrollo de la
iniciativa empresarial. Incentivos como pago de comisiones a los proveedores
de proyectos, incorporación de conocimientos que mejoran las capacidades
institucionales y empresariales, reconocimientos de las buenas prácticas y
divulgación de experiencias exitosas. Para promocionar los vínculos virtuosos
hay que generar incentivos de manera que cada uno de los participantes
obtenga beneficios o ganancias. No se puede calificar los incentivos como
gastos burocráticos innecesarios, pues éstos se constituyen en piezas
fundamentales para obtener mejores resultados empresariales.
4.6. Se encontró con la experiencia del componente PYME del Programa
MIDAS de USAID, sobre todo en comunidades rurales y algunas urbanas, que
los articuladores de las iniciativas empresariales (asociación de productores,
cooperativas, comercializadoras de beneficio colectivo, entre otras) son muy
débiles en todos los sentidos. Tienen limitaciones humanas, financieras y
tecnológicas. Por el papel protagónico de los articuladores en el desarrollo
empresarial se recomienda que las iniciativas de apoyo consideren mecanismos
para fortalecerlos, sin generar burocracias improductivas.
4.7. De acuerdo con la experiencia componente PYME del Programa MIDAS
de USAID se encontró que existe unos niveles interesantes de participación
social alrededor de asociaciones de productores o similares, mucho más
significativas para la población que otro tipo de organizaciones. Se recomienda
avanzar en programas de desarrollo humano partiendo de las asociaciones de
productores, lo que les facilitaría avanzar en la mejora de sus ingresos, los
niveles de educación, salud, vivienda y, en general, en mejores oportunidades
y libertades humanas.
188
BIBLIOGRAFÍA
Econometría. (2009). Análisis de impacto. Material preparado para el Programa
MIDAS de USAID.
Evans, P. (1997). Government Action, Social Capital and Development: Reviewing the
Evidence on Synergy. Gaia Research Series. University of California, Berkeley.
Fukuyama, F. (1999). La gran ruptura. Editorial Atlántida.
López Cerdán, C. (2003). Redes empresariales: la experiencia de la región andina.
Cooperación Italiana.
Olate, R. (2003). Local Institutions, Social Capital and Capabilities. Challenges for
Development and Social Intervention in Latin America. Washington: University in
St Louis.
Oportunidad Estratégica. (2009). Identificación de los factores de éxito en una
red de Proveedores de Proyectos, a partir de la experiencia del modelo operativo del
componente PYME del Programa MIDAS de USAID. Material preparado para el
Programa MIDAS de USAID. (2009). Análisis de Microsostenibilidad. Documento
interno del Programa MIDAS de USAID.
Putman, R. Social Capital: Measurement and Consequences. Kennedy School of
Government, Harvard University.
Sen, A. (1999). Desarrollo y libertad. Editorial Planeta.
Sen, A. & Kliksberg, B. (2007). Primero la gente. Ediciones Deusto.
Woolcock, M. & Narayan, D. (1990). Social Capital: Implications for Development
Theory, Research and Policy. World Bank Research Observer.
189
ANEXOS
Factores explicativos de la sostenibilidad de los impactos positivos generados
por los proyectos de asistencia técnica en el componente PYME del Programa
MIDAS de USAID.
CATEGORÍAS
FACTORES
Liderazgo
Este factor está relacionado con la existencia de un liderazgo
en el interior de la(s) organización(es) beneficiada(s) con el
proyecto de asistencia técnica.
CAPITAL HUMANO
Optimismo
Los líderes y/o beneficiarios del proyecto de asistencia
técnica tienen esperanza, fe, ganas y orgullo para sacar
adelante sus iniciativas, sobre todo aquellas relacionadas con
los impactos del proyecto de asistencia técnica.
Habilidades y conocimientos
Pregunta si la mayoría de los beneficiarios cuentan con las
habilidades y conocimientos necesarios para la sostenibilidad
de los impactos del proyecto de asistencia técnica
Condiciones de vida
Las condiciones de vida de los beneficiarios son suficientes
y/o están mejorando. Por ejemplo se percibe un
mejoramiento de los ingresos, o en las condiciones de la
vivienda, educación, salud o de inclusión social, entre otros.
Visión de futuro
La(s) organización(es) está(n) soportada(s) en una visión
de futuro y está(n) haciendo todo lo posible por construir
ese futuro, es decir, sabe(n) para dónde va(n), quiere(n) y lo
está(n) haciendo.
Cultura organizacional
Se pretende evaluar los niveles de cohesión y armonía en el
interior de la organización de beneficiarios, de manera que
les permita trabajar en equipo, la solución oportuna de los
conflictos y el fomento de una cultura del logro.
CAPITAL ORGANIZACIONAL (En
el interior de la organización)
Protocolo de funcionamiento
Los niveles de organización permiten identificar claramente
los roles y las responsabilidades en el interior del grupo de
beneficiarios.
Gerencia
En el interior de la(s) organización(es) existen Buenas
Prácticas de Gestión, lo que soporta un proceso de
aprendizaje permanente. Por ejemplo, monitorean el entorno
y toman decisiones.
Condiciones financieras
Cuentan con las condiciones financieras suficientes para
adelantar inversiones, operar y mantener todos aquellos
aspectos relacionados con la sostenibilidad del impacto del
proyecto de asistencia técnica.
190
Clientes
Presenta relaciones estables y suficientes con los clientes
de sus productos y/o servicios producidos, que se traducen
en mercados viables. Los clientes pueden ser industrias,
comercializadoras y directamente al público, entre otros.
Proveedores
Presenta relaciones estables y suficientes con los
proveedores de materias primas o insumos necesarios
relacionados con los productos y/o la prestación de los
servicios.
CAPITAL RELACIONAL (Relaciones
externas a la organización)
Alianzas
Presenta procesos favorables de asociatividad o alianzas
con organizaciones o unidades productivas similares o
complementarias, que le generan beneficios adicionales.
Relación con el entorno
Tienen capacidad para adaptarse al entorno. Conocen
el entorno y toman decisiones para aprovechar las
oportunidades que se generan.
Institucional
Tiene capacidad para hacer y mantener relaciones con
instituciones, organizaciones locales, nacionales y/o
internacionales. Por ejemplo, las organizaciones tienen
capacidad de captar recursos de programas nacionales o de
cooperación interna
Instalaciones físicas
Presenta instalaciones físicas suficientes para la operación de
las unidades productivas. Instalaciones como predios rurales,
plantas de aprovechamiento, espacios en las casas o bodegas,
entre otros.
CAPITAL FÍSICO
Activos físicos
Las unidades productivas cuentan con los activos físicos
suficientes y en estado aceptable (hatos ganaderos,
plantaciones agrícolas, máquinas, herramientas, entre otras)
que les permite tener unos mínimos de rentabilidad y les
permite operar el proyecto de asistencia técnica.
Dominio de la tecnología dura
Domina la tecnología dura como las máquinas, equipos y
herramientas relacionadas con las unidades productivas y los
bienes y servicios producidos.
Laboral
Cumplen con la normatividad laboral establecida en las leyes
colombianas.
Tributario
Cumplen con las normas tributarias establecidas por la
legislación nacional, asociadas fundamentalmente a la Dian y
a los impuestos locales.
CULTURA DE LA LEGALIDAD
Ambiental
Usan racionalmente los recursos naturales, en el marco de
una estrategia de sostenibilidad de los recursos naturales
renovables y no renovables.
Certificaciones o sellos
Tienen o están en proceso de obtener los certificados
requeridos para su operación o sellos que certifiquen
algunas características.
Actividades lícitas
Según la percepción del especialista de proyectos y una
vez se retire el componente PYME del Programa MIDAS
de USAID, las personas beneficiadas con el proyecto de
asistencia técnica tienen riesgos de participar en actividades
ilícitas.
191
Respaldo de políticas
Está respaldado por políticas públicas o privadas, nacionales
o locales, como por ejemplo políticas sectoriales de un
Ministerio y/o Agendas Internas departamentales para la
productividad y competitividad.
CONDICIONES DE ENTORNO
Condiciones sociales
Las condiciones sociales son favorables para la sostenibilidad
de los impactos, como por ejemplo ausencia de conflictos o
presencia de actividades ilícitas.
Condiciones ambientales
Las condiciones ambientales son favorables para la
sostenibilidad de los impactos, como por ejemplo ausencia
de riesgos de inundaciones o deslizamientos, entre otros.
Infraestructura
Las condiciones de infraestructura vial, energética,
comunicaciones de la zona son favorables para la
sostenibilidad de los impactos.
192
193
Equipo de Profesionales
Componente pyme
Gerente Componente
Subgerente Componente
Ricardo Garzón Díaz
Coordinadores Oficina Nacional
Alejandro Serrano Roa
Mónica Varela Murcia
Ramsés Vargas Lamadrid
Especialistas Oficina Nacional
Ángela Liliana Tascón
Benjamin McWilliams
Claudia Marcela Franco Rivera
Claudia Patricia Tabares Giraldo
Diana Ospina Lara
Elver Hernando García Rodríguez
Francisco Mesa Salamanca
Luis Gonzalo Gómez Hüemer
María Isabel Castellanos Acevedo
María Ximena Peñuela Díaz
Monika Kellner Nowogroder
Oliver Cristhian Ostos Ramirez
Rocío Angélica Bacca Domínguez
Directores Regionales
Jorge Cortíssoz Cabrera
Jorge Eduardo Vera Kidd
KristianTello Salazar
Mauricio Andrés Hoyos Jiménez (E)
Mirna Sánchez Piedrahita
Pablo Andrés Siegert García
Pedro José Sierra García (E)
Tatyana Bolívar Vasilef
Coordinadores Técnicos Regionales
Ana Milena Yoshioka Vargas
Luis Gonzalo Bernal Echeverry
Mario Andrés Prado Ortiz
Pedro Enrique Olaya Díaz
Coordinadores Regionales Desarrollo de
Negocios
Alejandro García Restrepo
Denis Fajardo Dans
Jorge Gómez Betancourt
Luis David Giraldo Sierra
Especialistas de proyectos
Franco Eliécer Betancourt Pérez
Hans Oliver Durán Rueda
Heidy Yulieth Rivera Rojas
Jairo José Tamayo Charris
Jesús Afranio Cabal Lavado
Jesús de Moya Ahumada
Jesús Enrique Maturana Rengifo
Laura Mejía Posada
Lina Marcela Vélez Bustos
Lina María Patiño Vallejo
Luis Fernando López Mejía
Margarita María Vega Acevedo
María Claudia Montaño Carvajal
Mauricio Bonilla Guerrero
Nira Milena Quintero Salazar
Oscar González Valencia
Reynaldo Bacca Domínguez
Viviana Vallejo Fernandez
Wilson Zapata Valencia
Yadi Mercedes Chaparro Rojas
Asistentes de proyectos
Andrés Felipe Larrota Naranjo
Carolina Ruiz Acero
Daisy Hernández Gama
Diego Uscátegui Leyva
Jesús Andrés Pacheco
Lina Marcela Larrota Martínez
Lina Marcela Trujillo Osso
Oscar Vargas Mosquera
Gerentes de Actividad USAID
Charles T. Owen
Daniel López
Francisco González Rodríguez
Agradecimientos especiales
Charles T. Owen
Liliana Ayalde
Mark Carrato
Omar Trigo
Paul Davis
Sean Jones
Susan Reichle
Claudia Rodríguez
Diego Andrés Molano
Érika Arango
Luz Ángela Medina
María Paula Matiz
Nicolás Pérez
Soraya Pardo
Vanessa Coronado
Víctor Nieto
Ximena Niño
Jan Auman
Jim Maxwell
John Dorman
Paula Goddard
Peter Hetz
Carolina Aray
Cristina Castro
Diego Bautista
Fernando Henao
Jaime Orozco
Jesús Andrés Pacheco
José Luis Astorquia
Juan Carlos Parada
Juan Carlos Salazar
Juan Lucas Restrepo
María de los Ángeles Zelaya
Martha Trujillo
Morelca Giraldo
Plinio Palomino
Sandra Martínez
Solanda Figueroa
ISBN:
Este libro se terminó de imprimir en los talleres de Gráficas Colorama S.A., Bogotá D.C., Colombia en
septiembre de 2010.
La presente edición consta de xx ejemplares.

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