capítulo 2 análisis de problemas en el sector rural y pesquero
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capítulo 2 análisis de problemas en el sector rural y pesquero
II CAPÍTULO Diagnóstico del sector rural y pesquero: Identificación de la problemática del sector agropecuario y pesquero de México 2012 Contenido II ANÁLISIS DE PROBLEMAS EN EL SECTOR RURAL Y PESQUERO 6 2.1 Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento 8 2.1.1 Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas 9 y empresariales 2.1.2 Innovación tecnológica insuficiente 10 en el Sector Rural y Pesquero 2.1.3 Bajos niveles de productividad de las UER 12 2.1.4 Acceso limitado al mercado de productos 16 agropecuarios y pesqueros 2.1.5 Insuficiente financiamiento para la actividad 23 agropecuaria y pesquera 2.1.6 Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable 24 2.1.7 Altos niveles de riesgo en la actividad 27 agropecuaria y pesquera 2.2 Pobreza de las familias rurales 29 2.2.1 Bajos ingresos de los hogares rurales 30 2.2.2 Bajo desarrollo de capital humano 32 2.3 Degradación de los recursos naturales 35 en el Sector Rural y Pesquero 2.3.1 Sobreexplotación de los recursos pesqueros 36 2.3.2 Erosión de suelos 40 2.3.3 Salinización de los suelos 42 2.3.4 Sobreexplotación de los recursos hídricos 42 2.3.5 Contaminación de los cuerpos de agua 44 y suelos por residuos agropecuarios y pesqueros 2.3.6 Emisiones de gases de efecto invernadero 47 2.4 Entorno económico desfavorable 47 2.4.1 Tipo de cambio sobrevaluado 47 2.4.2 Precios internacionales distorsionados 48 2.4.3 Mercado oligopólico de insumos 48 2.5 Marco institucional débil en el medio rural 50 2.5.1 Baja coordinación interinstitucional 52 2.5.2 Reglamentación débil para el funcionamiento 53 de los programas públicos 2.5.3 Instituciones informales que desvían la política sectorial 55 índice de cuadros 22 Población rural derechohabiente, 2010 35 índice de figuras 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Causas del desarrollo no sustentable del Sector Rural y Pesquero de México Causas que explican el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesqueras Causas que explican el bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales Causas que explican la insuficiente innovación tecnológica Causas que explican el bajo nivel de productividad Causas que explican el acceso limitado de las UER al mercado de productos agropecuarios y pesqueros Causas que explican el insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesquera Causas que explican que el patrimonio fito y zoosanitario sea desfavorable Causas que explican los altos niveles de riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera Cobertura de seguro catastrófico de acuerdo a la superficie elegible Causas que explican la pobreza de las familias rurales Prevalencia nacional de desnutrición crónica en menores de cinco años por región y zonas rurales y urbanas Causas que explican la degradación de los recursos naturales en el sector rural y pesquero Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Pacífico Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Golfo de México y Mar Caribe 8 9 10 11 13 17 24 25 28 29 30 34 36 37 38 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros Producción pesquera y acuícola 1950 - 2010 Causas que explican la erosión del suelo Causas que explican la sobreexplotación de los recursos hídricos Porcentaje de UER en zonas con altos niveles de presión hidrológica Rentabilidad económica de los Distritos de Riego por regiones hidrológicas administrativas Causas que explican la contaminación de cuerpos de agua y suelos Variables económicas desfavorables al sector rural y pesquero Índice de tipo de cambio real: 1970-2010 (1990=100) México: Relación de precios nacionales y precios internacionales para productos agrícolas (1990-2004) Tasa de cambio anual del índice de precios de los principales insumos agropecuarios: 1981-2010 Causas del marco institucional débil en el medio rural 39 39 40 43 44 45 46 47 48 49 50 52 II Análisis de problemas en el Sector Rural y Pesquero Diagnóstico del sector rural y pesquero de México El Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero tiene como uno de sus objetivos el identificar y definir la problemática que enfrenta el sector agropecuario y pesquero de México, identificando aquellas situaciones negativas, sus causas y efectos, susceptibles de revertirse mediante acciones de política pública1. En el Capítulo 1 de este documento se presentó información que pone de manifiesto la importancia de las actividades económicas en el sector rural y su entorno actual en los ámbitos territorial, social, económico e institucional. En el ámbito económico, las actividades primarias han perdido relevancia en la generación de empleo y aporte al PIB entre 1994 y 2010. En el aspecto productivo, continúan predominando las prácticas que degradan los recursos naturales y, finalmente, en el ámbito institucional, aunque existen instrumentos que persiguen la complementariedad de las políticas públicas, existe duplicidad de acciones y ausencia de planificación de actividades, que permitan lograr un objetivo de desarrollo rural sustentable. El objetivo de este Capítulo es analizar los problemas que se identificaron como relevantes para el Sector Rural y Pesquero de México, así como sus principales causas 2. El problema central del Sector Rural y Pesquero de México es que éste no presenta un desarrollo, el cual además sea sustentable, debido principalmente a: I) actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento, II) la pobreza de las familias rurales, III) la degradación de los recursos naturales en el SRP, IV) un entorno económico desfavorable y V) un marco institucional débil. El análisis de las causas que determinan el desarrollo no sustentable 3 del SRP se realiza en los siguientes apartados del presente Capítulo. 1 La elaboración del Diagnóstico da respuesta a una de las recomendaciones emitid as en la evaluación externa de diseño realizadas a los Programas de la SAGARPA en 2008 (Evaluaciones de Diseño de los Programas de SAGARPA realizadas por FAO-CEPAL (2008) y UNAM (2008)). 2 Para los detalles metodológicos, se puede consultar el Anexo 2 de este documento. 3 Art. 3. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. El desarrollo rural sustentable se refiere al “mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio”. 7 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 8: Causas del desarrollo no sustentable del SRP Sector rural y pesquero no desarrollado sustentablemente Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento Pobreza de las familias rurales Degradación de los recursos naturales Entorno económico desfavorable Marco institucional débil Fuente: Elaboración propia. 2.1 Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento En el periodo comprendido entre 1994 y 2010, la tasa de crecimiento media anual (TCMA) del Producto Interno Bruto (PIB) en México fue del 2.3%. Por su parte, la TCMA del PIB agropecuario, pesquero y forestal fue del 1.9%, y la de la industria alimentaria de las bebidas y el tabaco del 2.5%. Dentro de las actividades primarias 4 el crecimiento promedio anual fue del 1.3% para la agricultura, del 3.5% para la ganadería, y del 1.0% para la silvicultura, caza y pesca. Dentro de las manufacturas, la TCMA de la industria alimentaria fue del 2.3%, de las bebidas y el tabaco del 3.2% y la industria del papel del 3.6%. Mientras que la TCMA del sector comercio fue del 3.6%5. sector primario no está plenamente encadenado al desarrollo de los sectores secundarios y terciarios, puesto que no proporciona las materias primas necesarias para el desarrollo de éstos, por lo cual existe una diferencia en las tendencias de crecimiento. Lo anterior muestra un crecimiento de la agricultura, la silvicultura y la pesca menor al reportado por las industrias alimentaria, de bebidas, tabaco y papel, así como del comercio de las mismas. Ello indica que el Las causas que explican el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesqueras son: el bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales, la innovación tecnológica insuficiente en el SRP, los bajos niveles de productividad de las UER, el acceso limitado a mercados de productos agropecuarios y pesqueros, el insuficiente financiamiento para las actividades agropecuarias y pesqueras, el patrimonio fito-zoosanitario desfavorable y el alto nivel de riesgo de la actividad agropecuaria y pesquera (Figura 9). 4 Las actividades primarias o sector primario incluyen agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, pesca, caza y captura, y servicios relacionados. $24,029. 5 INEGI. 6 Ídem. 8 Entre 1994 y 2010, la tasa de crecimiento promedio anual de las importaciones agropecuarias fue del 6.1% y del 6.5% para la industria de alimentos, bebidas y tabaco. En 2010, el valor de las importaciones agropecuarias correspondió al 29.5% del valor del PIB agropecuario, mientras que en 1994 representó el 16.0%6 . Esto muestra que el bajo crecimiento del sector primario se mantendrá mientras exista una baja desarticulación con los sectores secundario y terciario. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 9: Causas que explican el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesqueras Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento Bajo desarrollo de capacidades técnicoproductivas y empresariales Innovación tecnológica insuficiente en el SRP Acceso limitado al mercado de productos agropecuarios y pesqueros Bajos niveles de productividad de las UER Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable Alto nivel de riesgo de la actividad agropecuaria y pesquera Insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesquera 2.1.1 Bajo desarrollo de capacidades técnicoproductivas y empresariales El bajo desarrollo de capacidades técnicas, productivas y empresariales de los productores es una de las principales causas que explican el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesqueras. Ello se debe a que las limitadas capacidades impiden a los productores generar, aplicar o demandar innovaciones tecnológicas que los hagan más eficientes, dinámicos y emprendedores7 . Las UER agropecuarias experimentan una combinación de tres factores que explican el bajo desarrollo de las capacidades técnicas, productivas y empresariales. Estos son: el bajo nivel de escolaridad, el bajo acceso a la información económica y el bajo acceso a información técnico-productiva (Figura 10). Los responsables de las UER agropecuarias en México tienen un bajo nivel de instrucción: el 20.9% no cursó ningún grado escolar y el 56.8% tiene algún grado de instrucción primaria 8 De esta manera, los bajos niveles de educación formal II Fuente: Elaboración propia. se presentan como un factor que limita el desarrollo del capital humano del sector y de su población, así como de sus capacidades tecnológicas, productivas y empresariales, como se verá más adelante en la descripción específica de los Estratos de productores con menores ingresos9. 7 Se puede ejemplificar con los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para la elaboración de este diagnóstico: • En las UER con actividades agrícolas, menos de una tercera parte de los productores aplican la dosis de fertilizantes con base en un análisis de suelos. El 83% de estas UER utiliza semilla criolla y el 76% aplica láminas de riego únicamente con base en su experiencia; es decir, sin un respaldo técnico. • En el caso de las UER con actividad pecuaria, solo la mitad calcula la carga animal de su UER, y de estos dos terceras partes se basan en la experiencia para dicho cálculo. Adicionalmente, el 71% detecta la presencia de enfermedades con base en su propia experiencia y menos de un cuarto sabe calcular la dosis adecuada de medicamento. • Asimismo, únicamente un tercio de las UER agropecuarias tiene un manejo de registros contables para sus actividades productivas y menos de un tercio realiza análisis de los mismos. De igual forma, el 18.7% de las UER utiliza información sobre posibilidades de desarrollo de mercados, uso de nuevas tecnologías y/o oportunidades de nuevos mercados. 9 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 10: Causas que explican el bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales Bajos niveles de escolaridad Bajo acceso a la información económica Bajo acceso a la información técnicoproductiva Fuente: Elaboración propia. Respecto al bajo acceso a la información económica, en 2007 solo 15,792 UER recibieron capacitación en temas relacionados con la administración y la comercialización, lo que corresponde al 14.5% del total de las UER que recibieron capacitación (108,597)10 Adicionalmente, el 96.3% de las UER no consulta, recibe o tiene acceso a algún tipo de información sobre el sector agroalimentario y pesquero proporcionada por el SIAP-SAGARPA relacionada con la actividad productiva11. Ello limita a las UER el acceso y el conocimiento de oportunidades de mercados. Finalmente, la baja información técnico-productiva se refleja en el acceso de los productores a los servicios de capacitación y asistencia técnica, pues sólo el 2.1% de las unidades productivas en el SRP tuvieron acceso a estos servicios en 200712. Estos tres elementos son causas del bajo desarrollo de las capacidades técnico-productivas y empresariales en el SRP, al impedir el uso adecuado de la tecnología 8 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. Las características de estas UER se analizan en el Capítulo 3 del presente documento. 10 NEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007. 11 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. 12 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007. 9 10 y técnicas existentes. Si bien estos elementos no son los únicos determinantes del bajo nivel de capacidades técnico-productivas y empresariales, sí son una condición necesaria para que éstas se desarrollen. A su vez, el bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales afecta los niveles de productividad de las UER, la baja incorporación de tecnologías en las UER, la baja valoración del conocimiento, la baja capacidad de gestión empresarial y el acceso a los mercados agropecuarios y pesqueros, mismas que son causas directas e indirectas del bajo crecimiento del SRP y que serán tratadas más adelante. 2.1.2 Innovación tecnológica insuficiente en el Sector Rural y Pesquero Las innovaciones tecnológicas que se generan en el SRP no son suficientes para acelerar el ritmo de crecimiento del sector agropecuario (Figura 11). En el Sector predomina el bajo nivel tecnológico, lo cual tienen como principales causas: Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 11 Causas que explican la insuficiente innovación tecnológica Innovación tecnológica insuficiente en el SRP Sistemas de investigación, validación y transferencia tecnológica desvinculados de las necesidades de innovación productiva Inadecuada estrategia de innovación agropecuaria Desinterés de instancias privadas de producción de tecnologías para generar innovaciones Fuente: Elaboración propia. En 2006, la congruencia14 entre la orientación de la investigación y el valor de la producción en el sector agropecuario tuvo el siguiente comportamiento: el radio de congruencia para cultivos fue de 1.1, para la actividad pecuaria de 0.6, para pesca de 4.5 y para la silvicultura de 3.8. Lo anterior indica que la investigación para cultivos es la única congruente, ya que la proporción de investigaciones es acorde al valor proporcional que representan los cultivos respecto al valor total de la producción agrícola, mientras que para el caso pecuario es inferior, y para pesca y silvicultura muy superior15. En cuanto a biotecnología, en 2009 el país ocupaba el quinceavo lugar a nivel mundial y quinto lugar en América Latina16. Los avances en biotecnología corresponden principalmente a productos como el algodón y la soya, los cuales presentan una participación mínima dentro de la estructura productiva17. II I. Sistemas de Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica desvinculados de las necesidades de innovación productiva Por una parte, las UER empresariales 13 no identifican a los centros de investigación nacionales como un referente para el acceso a innovaciones tecnológicas agropecuarias y, por otra, las UER familiares de transición y subsistencia no tienen representación en las instancias de priorización de necesidades tecnológicas y asignación de presupuestos. De esta forma, no se puede estructurar la demanda por innovaciones tecnológicas adecuadamente. De otro lado, la asignación de recursos entre diferentes líneas de investigación en el sector agropecuario es baja. El presupuesto destinado a investigación y desarrollo tecnológico agropecuario, como porcentaje del PIB agropecuario, llegó al 1.2% en 2006, ligeramente superior 13 Las características de estas UER se analizan en el Capítulo 3 del presente documento. 14 La congruencia o modelo de paridad es un método de uso común para evaluar la asignación de recursos de investigación. Generalmente, se trata de asignar personal a distintas áreas de investigación proporcionalmente a su correspondiente contribución al valor de la producción primaria (INIFIP). 15 INIFAP. 2008. Indicadores de ciencia y tecnología. 16 En 2008 México ocupaba el 13vo lugar en materia de biotecnología (ISAAA).. En 2008 México ocupaba el 13vo lugar en materia de biotecnología (ISAAA). 17 Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agrobiotecnológicas (ISAAA, por sus siglas en inglés), 2010.Reporte Anual sobre la Adopción de Cultivos Biotecnológicos en el mundo. 11 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México al correspondiente en América Latina (1.1%) pero por debajo del porcentaje en países desarrollados (2.3%)18 . Finalmente, las tecnologías desarrolladas por los centros de investigación no se hacen tangibles para su transferencia e implementación por parte de las UER agropecuarias. Ello debido a que en la actualidad los centros de investigación no cuentan con el arreglo institucional que propicie las innovaciones y su transferencia hacia las UER19. El bajo nivel de adopción tecnológica es reflejo de que no existe un desarrollo de las mismas. Ello se debe, entre otras cosas, a las indefiniciones en los derechos de la propiedad de las nuevas tecnologías -muchas relacionadas a los procesos y difícilmente patentables-, lo cual a su vez no permite el desarrollo de las mismas; y a que muchas tecnologías no responden a una necesidad específica, por lo que aunque existan y le sean ofrecidas al productor, éste no tiene interés en adoptarlas o adaptarlas. II. Inadecuada estrategia de innovación agropecuaria La estrategia de innovación agropecuaria en México, que debiera plasmarse en el Plan Estratégico del Sistema Nacional de Investigación y Transferencia, no contempla los resultados esperados respecto de los avances en materia de innovación que requiere el SRP. Más aún, el SNITT no es un sistema que funcione de manera eficiente y eficaz en el cumplimiento de su misión20. 18 En el caso de Japón, el porcentaje del gasto destinado a la investigación con respecto del PIB agropecuario fue del 3.4% en 2006. 19 FAO. 2010. Evaluación del Componente Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica. Marzo 2010. 20 Ídem. 21 Las Fundaciones Produce son Asociaciones Civiles que tienen responsabilidad en la administración y ejecución del Componente de Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica del Programa Soporte de SAGARPA. 22 FAO. 2010. Evaluación del Componente Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica. 12 La anterior situación se refleja en una ejecución de recursos para la investigación e innovación sin una orientación estratégica. Únicamente el 39% de los temas de innovación e investigación abordados en los proyectos autorizados por las Fundaciones Produce21 y un 39% de los recursos asignados en los Planes Operativos Anuales, correspondientes a 2008, se encontraban alineados con las agendas de innovación tecnológicas 22. III. Desinterés de instancias privadas de producción de tecnologías para generar innovaciones En el país existen empresas que venden y adoptan tecnologías para el SRP; sin embargo, no son generadoras de las mismas. Las tecnologías que distribuyen y/o adaptan (métodos de siembra, fertilizantes orgánicos, insecticidas biológicos, fórmulas de fertilización, sustratos hidropónicos, sistemas de riego, invernaderos, acolchados, mallas para sombra, maquinaria para empaque y cosecha, empaques, etc.) tienen como destino a los productores más rentables, dejando fuera al grupo de productores que presentan una relación beneficio costo menor o igual a uno lo cual les impide realizar inversiones (69.6% de UER) y a las UER del Estrato familiar sin vinculación al mercado (22.4%). La innovación tecnológica insuficiente en el SRP, además de afectar indirectamente al crecimiento de la actividad del SRP, es una causa de las insuficientes soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes. 2.1.3 Bajos niveles de productividad de las UER Uno de los principales problemas que enfrenta el SRP de México, y que determina el bajo crecimiento del sector, es el bajo nivel de productividad existente en las UER (Figura 12). La baja productividad se evidencia a partir del análisis de los rendimientos de las principales actividades Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 12 Causas que explican el bajo nivel de productividad Bajos niveles de productividad de las UER Baja incorporación de tecnologías en las UER Baja dotación de bienes de capital Baja adopción de innovaciones validadas Bajos niveles de inversión privada Baja valoración del conocimiento Baja capacidad de reinversión de las UER II Insuficientes soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes Baja capacidad de gestión empresarial Fuente: Elaboración propia. económicas y de los niveles de productividad de la mano de obra ocupada en el sector. El 88.2% de las UER se dedican a la actividad agrícola, ya sea como actividad única o en combinación con otras actividades productivas 24 El comportamiento de los rendimientos es el siguiente: • Los cultivos básicos (maíz, frijol y trigo) representaron en 2009 el 44.2% de la superficie cultivada y el 27.4% del valor de la producción agropecuaria de México. Estos mostraron un rendimiento promedio de 3.2 ton/ ha para el maíz, 0.9 ton/ha para el frijol y 5 ton/ha para el trigo, mientras que las tasas de crecimiento promedio anual de los rendimientos, entre 2000 y 2009, fueron de 2.8%, 3.9% y 0. 7%, respectivamente. El problema de bajos rendimientos es más acentuado en el régimen de temporal: maíz 2.1 ton/ha, frijol 0.7 ton/ha y trigo 1.8 ton/ha para el mismo año 25. • En 2009 los productos agrícolas industriales 26 representaron el 9.4% de la superficie cosechada y el 9.0% del valor de la producción agrícola, los cuales muestran menores niveles de productividad que los principales socios comerciales de México. Los rendimientos promedio anual fueron: 70.4 ton/ha para la caña de azúcar, 2.2 ton/ha para la cebada, 1.9 ton/ha para el café y 0.36 ton/ha para el cacao; cuyo crecimiento promedio anual entre 2000 y 2009 fue del 0.27%, -1.2%, -3.2% y 0.6%, respectivamente27. 23 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA, CEPALSTAT, FAOSTAT y SIACON. 24 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. 25 SAGARPA. SIACON. 26 Incluye cacao, café cereza y caña de azúcar y cebada. 27 SAGARPA. SIACON. 13 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México • Una excepción de los bajos rendimientos la constituyen las frutas y hortalizas, que representaron el 9.9% de la superficie cosechada y el 36.2% del valor de la producción agrícola nacional en 2009. Al interior de este rubro se observan altos rendimientos de los principales cultivos, como aguacate (10.1 ton/ha), chile (14.1 ton/ha), tomate (39.0 ton/ha), limón (14.0 ton/ha) y mango (8.9 ton/ha)28 Por su parte, las actividades pecuarias representan el 33.2% del PIB agropecuario de México y son desarrolladas por el 30.4% de las UER 29, mostrando diferentes niveles de rendimientos: • En el caso de la carne, la productividad medida por el peso en carcasa 30 para el periodo 2000-2009 fue: • Para la carne bovina de 204.8 kg/unidad animal (UA), medida que fue menor a los 266 Kg/UA que se obtuvieron en los países miembros de la OCDE 31 Asimismo, la tasa media anual de crecimiento del rendimiento de la producción de carne bovina en México fue de 0.2%, menor a la obtenida en los países miembros de la OCDE que fue de 0.6%. • Si bien en la producción de carne de ave y ovina en México el rendimiento fue igual al obtenido por los 28 SAGARPA. SIACON. Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. 30 FAOSTAT. 31 Incluye Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República de Corea, Suecia, Suiza y Turquía. Se excluyó México del análisis. 32 En la carne de ave, en México el rendimiento es de 1.7 Kg/UA y en el caso de la carne ovina de 17.8 Kg/UA. En EE.UU. el rendimiento de la producción de carne de ave fue 2 Kg/UA y en la producción de carne ovina 30.4 Kg/UA. En Canadá el rendimiento de la producción de carne de ave fue de 1.8 Kg/UA y en la producción de carne ovina fue de 21.7 Kg/UA. 33 FAOSTAT. 34 Ídem. 29 14 productores de los países miembros de la OCDE, éste es menor al rendimiento que se obtiene para estas actividades en EE.UU. y Canadá32 . • La producción de leche, en el periodo 2000-2009, tuvo un rendimiento de 3,292 lt/UA, que fue menor al rendimiento de 4,735 lt/UA que se obtiene en los países de la OCDE. De igual forma, el rendimiento de la producción lechera en México fue menor al alcanzado por EE.UU. y Canadá, que fue de 8,241.6 lt/UA y 7,406.7 lt/UA, respectivamente33 . • La producción de huevo tuvo un rendimiento de 1.2 kg/UA, menor a 1.6 kg/UA obtenidos en los países de la OCDE. Asimismo, dicho rendimiento fue menor al obtenido por Estados Unidos y Canadá; 1.5 kg/UA en ambos casos. Es importante resaltar que el rendimiento de esta actividad en México decreció a una tasa media anual de -0.04% en el periodo 2000-2009 34. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México 25% menor a la que se obtuvo en la industria manufacturera y un 39% menor a la de del sector servicios42. No obstante estas diferencias, la productividad de la mano de obra de las actividades primarias presentó un crecimiento promedio anual de 32.2%, en el periodo 2000-2009, que es mayor al obtenido por la industria manufacturera 43. Asimismo, la tasa de crecimiento de la productividad de la mano de obra agropecuaria fue menor a la registrada en Chile (4.7%), Brasil (5.2%) y en EE.UU. (6.2%). Se identifican tres causas fundamentales al problema de bajos niveles de productividad: i) baja incorporación de tecnologías en las UER, ii) baja capacidad de gestión empresarial y iii) baja dotación de bienes de capital. A continuación se analizan estas causas: II • En el caso de las actividades pesqueras y acuícolas 35, cuyo rasgo característico es la actividad de pequeña escala y artesanal de las unidades de producción36, los rendimientos fueron los siguientes: • La captura obtenida por embarcación pesquera fue de 15 ton/embarcación en 2009 37. Este rendimiento creció debido a una mayor captura de especies marinas, a una tasa promedio anual del 2.8% entre 2000 y 2009, lo que permitió pasar de 1.2 a 1.5 millones de toneladas; y por una disminución de las embarcaciones pesqueras a una tasa media anual de -0.02%. • Asimismo, la producción obtenida por pescador fue de 5.6 ton en 200638, misma que decreció entre 1996 y 2006 a una tasa media anual de -0.09%. • Entre las principales especies se encuentra la extracción de sardinas, que representó el 47.5% del total de la captura pesquera y en las cuales se obtuvo un rendimiento de 7,279 ton/embarcación, misma que creció a una tasa media anual del 4.7% entre 2000 y 2009. • En el caso de la actividad acuícola comercial, el rendimiento obtenido en 2006 39, medido por la producción que se obtiene en la superficie abierta al cultivo, fue de 1.7 ton/ha. Asimismo, la productividad por unidad acuícola fue de 37.4 toneladas. • La productividad en actividades forestales también tuvo un comportamiento similar al resto de las actividades económicas del SRP. Esto se observa en el rendimiento obtenido en 2009, que fue de 1.8 m3/ha 40, mismo que decreció a una tasa media anual de -14.9% entre 2000 y 2009. •Finalmente, la productividad de la mano de obra, que es el resultado de la relación entre el valor agregado y la población ocupada en las actividades agropecuarias, silvícolas y pesqueras, fue de $53,11741 por persona en 2009, la cual fue I. Baja incorporación de tecnologías en las UER En el SRP sólo el 6.3% de las UER realizó cambios en sus prácticas o procesos productivos en el ciclo productivo 2008-200944, lo cual se debió a las insuficientes soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes a las necesidades y requerimiento de los productores, así 35 En 2008 México ocupó el lugar número 20 a nivel mundial en la captura y el 25 en la producción acuícola. FAO, 2010. Estadísticas de Pesca y Acuicultura. 36 FAO. 2009. Estudio social de la pesca en México: Diagnóstico sobre la problemática social de los pescadores, su entorno y su visión sobre posibles soluciones a los problemas que afectan la pesca en México. 37 CONAPESCA. 38 OECD. 2010. Review of fisheries in OECD countries 2009. 39 Financiera Rural. 2007. El sector pesquero en México. 40 Estimación propia con base en datos de SEMARNAT: Anuarios estadísticos de la producción forestal 2000 a 2008; y CEPALSTAT. 41 A precios de 2003. 42 Elaboración propia con base en datos del INEGI: Sistema de Cuentas Nacionales. 43 La tasa media de crecimiento de la productividad en la industria manufacturera fue de 1%. 15 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México como a la baja adopción de innovaciones validadas, principalmente por una baja valoración del conocimiento. Esto se explica, además, porque sólo el 10.5% de las UER consultó algún estudio o análisis que les brindó información sobre las posibilidades de desarrollo del sector agroalimentario y uso de nuevas tecnologías, entre otros aspectos 45. II. Baja capacidad de gestión empresarial La baja capacidad de gestión empresarial se refleja a través de las dificultades que enfrentan los productores para lograr que la UER sea rentable. En el SRP, las UER que obtuvieron una rentabilidad mayor al costo de capital representaron el 22.5%46 . Esta baja capacidad de gestión empresarial se explica por la baja adopción de innovaciones, explicadas anteriormente, los bajos niveles de inversión privada y el mercado financiero poco desarrollado que limita el acceso al capital. III. Baja dotación de bienes de capital En el SRP la baja dotación de bienes de capital se expresa por los bajos niveles de activos productivos que tienen las UER agropecuarias. El 29.6% de las UER no contaban con ningún tipo de activos 47(infraestructura e instalaciones, maquinaria y equipo, y medios de transporte): mientras que el valor promedio de los activos para el 81.2% de las UER, que sí tenían activos productivos, estaba por debajo del promedio nacional, que es de $132,051 48. La baja dotación de bienes de capital se debe al bajo ingreso que obtienen las UER, ocasionado por los bajos 44 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. Ídem. 46 Ídem. 47 Ídem. 48 Ídem. 49 Ídem. 45 16 niveles de rentabilidad de las mismas y por el empleo del crédito en usos distintos a inversiones productivas y ampliación del stock de capital, que ocasionan una baja capacidad de reinversión. El 6.2% del total de UER recibieron crédito, de éstas únicamente el 30.2% lo utilizó para reinversión 49. 2.1.4 Acceso limitado al mercado de productos agropecuarios y pesqueros La producción del SRP está orientada al mercado nacional y presenta condiciones desfavorables para los productores, tales como bajos márgenes de ganancia, contratos informales y bajo poder de negociación (Figura 13). El acceso limitado de los productores en los mercados del SRP tiene como principales causas: I Débil integración de las cadenas productivas El débil nivel de integración de las cadenas productivas se manifiesta en las ineficiencias del sistema de comercialización de los productos. La primera causa del problema es la baja participación de los productores en las cadenas productivas, donde las relaciones comerciales se mantienen a corto plazo y de manera informal, sin existir relaciones de cooperación. Por el Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 13 Causas que explican el acceso limitado de las UER al mercado de productos agropecuarios y pesqueros Acceso limitado al mercado de productos agropecuarios y pesqueros Débil integración de las cadenas productivas Asimetrías de la información entre eslabones Débil capacidad de negociación de los participantes Desorganización de los productores Dificultad de acceso a información de mercados Bajos niveles de inversión privada Una segunda causa es la débil capacidad de negociación de los participantes, que atañe principalmente a los productores vinculados a la producción primaria. Esto deviene, en parte, por la desorganización (únicamente el 1.9% de las UER estaban organizadas ) y por la informalidad en las relaciones comerciales establecidas al interior de las cadenas productivas 51. Dichos acuerdos informales elevan los costos de transacción debido al incumplimiento en el pago de la Mercados poco exigentes de estándares de calidad Baja incorporación de buenas prácticas Informalidad en las relaciones comerciales contrario, en esta situación predomina la asimetría de la información entre eslabones, en términos de margen de ganancia, mercados y calidad del producto, entre otros. Bajos niveles de inversión pública Baja calidad de los productos agropecuarios y pesqueros II Baja participación en las cadenas productiva por parte del productor Deficiencias en la infraestructura de apoyo a la producción y comercialización Fuente: Elaboración propia. transacción comercial, por penalizaciones injustificadas sobre el precio de venta de los productos y a un mayor tiempo entre el momento que se realiza la transacción y el pago de la misma. Los elementos anteriormente expuestos llevan a deducir que las relaciones y transacciones informales 50 INEGI. Censo agropecuario 2007. Esto se puede ejemplificar con los datos obtenidos a través de estudios de caso elaborados para este diagnóstico. Las transacciones comerciales que efectúan las UER se realizan por medio de relaciones informales (acuerdos de palabra) en el 80.3% de los casos. Asimismo, del total de UER solo el 3.3% realiza su comercialización por medio de un contrato notariado, y el restante 16.4%, a través de un contrato simple. 51 17 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México que se realizan por medio de contactos personales con intermediarios ocasionan pérdidas para las UER, las cuales van adquiriendo experiencia con base en la prueba y el error, en detrimento de mejores condiciones para su participación en los mercados. Una última causa de la débil integración de las cadenas productivas es la dificultad de acceso a información sobre los mercados. En 2008 en el SRP el 10.5% de las UER consultó algún estudio o análisis que le brindó información sobre las posibilidades de desarrollo del sector agroalimentario, uso de nuevas tecnologías y oportunidades de mercado, entre otros aspectos. Sin embargo, esta información se encuentra disponible para aquellos productores que tienen acceso a los grandes mercados nacionales e internacionales y cuentan con la tecnología informática necesaria, así como de capacidades para interpretar dicha información52. Entre las principales herramientas que actualmente se encuentran disponibles están: apoyos fiscales a la comercialización de granos y oleaginosas, diseño de esquemas de negociación entre productores y compradores, estímulos para el uso de coberturas de riesgos de precios, difusión de la información de mercados, e identificación y promoción las exportaciones; todos estos impulsados por Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA). Además, existe información sobre el comportamiento de los precios al por mayor de los productos agrícolas, pecuarios y pesque- 52 De acuerdo a los datos y la estratificación de la línea de base 2008 de los Programas de la SAGARPA, se tiene que los estratos de productores más grandes consultaron esta información (34.4% del Estrato Empresarial pujante (E5) y 55.9% del Estrato Empresarial dinámico (E6)). De otro lado, en el Estrato Familiar sin vinculación al mercado (E1) solo el 1.3% lo consultó. 53 Según cifras del Banco Mundial, la deficiente infraestructura física ocasiona pérdidas de hasta un 30% de la producción, debido a transporte y almacenamiento inadecuados. 18 ros que se comercializan en los mercados nacionales e internacionales y un módulo de enlaces comerciales a cargo del Sistema Nacional de Información e Integración de Mercados (SNIIM). Por tanto, mientras los grandes productores, dirigentes de asociaciones o representantes de productores conocen el estado actual de los diferentes mercados, permitiéndoles tomar decisiones apropiadas, los productores en transición y de autoconsumo desconocen la situación prevaleciente en su entorno. II. Deficiencias en la infraestructura de apoyo a la producción y comercialización La deficiente infraestructura 53 pública y privada de apoyo a la producción y comercialización afecta de manera directa a la rentabilidad de las UER al incrementar los costos y, por tanto, el acceso a los mercados de productos agropecuarios. Ello, a su vez, incide en el nivel de integración de las cadenas productivas. Las causas de las deficiencias en infraestructura se deben principalmente a bajos niveles de inversión, tanto pública como privada, las cuales se presentan a continuación. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México a) Bajos niveles de inversión privada La inversión privada en infraestructura para asegurar el desarrollo de las actividades comerciales es baja. El valor promedio de los activos fue de $132,051 en el medio rural, de $213,277 para las plantaciones, $73,609 para los animales y de $66,517 para la infraestructura y equipo 54. b) Bajos niveles de inversión pública 56 El bajo nivel y la calidad de la inversión pública, como se mencionó en el Capítulo 1, ha llevado a que actualmente existan deficiencias importantes en infraestructura pública que limitan el desarrollo y crecimiento del sector rural. Entre las principales áreas afectadas se encuentran: II El 15.5% del total de UER con actividades agrícolas contaba con bodegas y almacenes; mientras que en el caso de las actividades pecuarias, las UER tampoco tenían suficiente infraestructura para el manejo, procesamiento y/o comercialización de sus productos. Solamente el 1.7% de las UER con producción porcina contaban con naves porcinas55 . embargo, si se realiza una comparación entre México y sus socios del TLCAN, EE.UU. y Canadá, presentan una capacidad de transporte terrestre de carga de 4,419.5 y 441.0 toneladas-kilómetros (miles de millones), respectivamente, frente a México que tiene 283.1 toneladas-kilómetros (miles de millones) 59. La red y equipamiento de ferrocarriles en México consta de 20,715 km de vías principales, 6,002 km de vías secundarias y particulares, de 31,845 carros de carga y 1,177 locomotoras 60. La longitud de vías ferroviarias se mantuvo prácticamente constante entre 1994 y 2009. A pesar de enfrentar problemas relacionados al establecimiento de tarifas y prácticas competitivas 61 que hacen que este servicio limite la competitividad del sector productivo, entre 2000 y 2009 se incrementaron las toneladas de carga neta transportada en un 22.5%. b.2) Puertos La infraestructura en puertos facilita el acceso a las mercancías, en particular en lo relacionado al comercio 54 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. Ídem. 56 En 2003 la OCDE estableció que México presentaba deficiencias en infraestructura que obstaculizaban su capacidad para competir en los mercados internacionales, retrasando su desarrollo económico. Las principales áreas de insuficiencia identificadas por la OCDE se encuentran en el costo de la electricidad, las comunicaciones y el transporte. 57 Ídem. 58 Dirección General del Autotransporte Federal, 2009. 59 Ferroviaria y Carretera. 60 Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 2009. 61 Debido en un inicio a grandes discrepancias en la estructura de costos y a la falta de reglamentos claros y objetivos, los dueños de concesiones privadas se han visto involucrados en serias disputas. Algunos han emprendido prácticas anticompetitivas al establecer tarifas excesivas y discriminatorias, limitar las condiciones de acceso y negarse a proporcionar interconexiones y derecho de vía. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes no ha podido resolver las disputas entre las empresas ferrocarrileras privadas y detener las prácticas anticompetitivas. OCDE, 2007. 55 b.1) Red carretera, ferroviaria y transporte En México existe una densidad de carreteras global de 18.7 km/km2. En el sector rural se dispone de 166,415 km de carreteras, que corresponden al 45.4% del total nacional. México extendió su red en un 26% desde 1994 a 2009; el principal crecimiento se produjo en las carreteras rurales, con el 45% y estatales con el 21% 57. En cuanto a los vehículos de carga, en los últimos 10 años la flota ha aumentado en un 72% y la antigüedad promedio de la flota ha bajado de 15 a 12.8 años 58. Sin 19 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México exterior. México cuenta con 56 puertos en el Pacífico y 58 en el Golfo y Caribe. En 2008 se contaba con 158 mil metros de obras de protección, 208 mil metros de obras de atraque y 7,658 mil m2 de áreas de almacenamiento 62. Respecto a la flota mercante, ésta se incrementó, entre 1994 y 2008, en 17%, principalmente por el aumento de buques de altamar en 107%, y en los remolcadores63 en 67%. El resto de la flota mercante de México ha permanecido constante en el periodo analizado. Pese a las cifras señaladas anteriormente, los puertos mexicanos tienen problemas de eficiencia y son relativamente caros al compararlos con otros en una escala internacional64 . Adicionalmente, de acuerdo a este mismo organismo, existe una mala coordinación en las aduanas, controles sanitarios y controles policiales, lo que termina provocando altos costos de manejo y almacenamiento. b.3) Aeropuertos Aunque el principal movimiento de carga en México se realiza principalmente por vía terrestre o por mar (99%), la carga aérea toma mayor relevancia con un mercado valuado en aproximadamente 1,000 millones de dólares y con perspectivas de triplicarse en los próximos 10 años. Sin embargo, la infraestructura ae- 62 Secretaría de Comunicaciones y Transporte. 2009. Los remolcadores tienen como misión ayudar a la maniobra de atraque y desatraque de los barcos, remolcándolos para su entrada y salida de los puertos y colocándolos en los sitios donde realizan su actividad. 64 OCDE. 2007. 65 Una de las razones que explican los altos costos de este servicio de telefonía, con respecto a otros países, es que no se han puesto en marcha decisiones en materia de competencia económica debido al excesivo uso de amparos por parte de las compañías telefónicas. 66 CONAGUA. Estadísticas del Agua en México, edición 2010. 63 20 roportuaria de carga en el país sufre un fuerte rezago, principalmente porque los aeropuertos en México no cuentan con la capacidad para recibir los grandes aviones; por tanto el transporte de carga aérea se concentra en un 80% en la Ciudad de México, Guadalajara, Monterrey, Cancún, Mérida y Tijuana, y desde estos puntos o hacia esos puntos la carga debe ser trasladada vía terrestre. b.4) Telefonía En la telefonía fija, México ha presentado un gran crecimiento desde el año 2000 al 2008, aumentando en 67% las líneas telefónicas y alcanzado una densidad telefónica de 19.3 líneas por cada 100 habitantes. En cuanto a la telefonía rural, el crecimiento ha sido moderado con respecto al registrado en las zonas urbanas, alcanzándose una cobertura de 51,396 comunidades conectadas, lo que corresponde al 27% de las localidades rurales por arriba de 15,000 habitantes. Los Estados que alcanzan la mayor cobertura de telefonía rural son el Estado de México, Tabasco e Hidalgo. Si bien en los años recientes se han tenido reducciones significativas en las tarifas telefónicas, México es aún uno de los miembros de la OCDE con las tarifas más altas 65. En cuanto al servicio de Internet, éste, al igual que la telefonía móvil, presenta un fuerte crecimiento. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México El número de usuarios ha aumentado de aproximadamente 12 millones en el año 2000 a 24.6 millones en 2009. Sin embargo, la gran concentración de usuarios se ubica en las grandes urbes (Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey), existiendo una muy baja penetración en los sectores rurales. diciembre de 2008 existían 23 DTT organizados en 33 agrupaciones civiles, con una cobertura de 2.9 millones de hectáreas y de 119,956 usuarios 71. En el año agrícola 2007-2008 la superficie física regada en los Distritos de Riego fue de 2.55 millones de ha y el 87.9% de ésta empleó riego por gravedad con una eficiencia en el uso del agua de no más del 30% 67. A pesar de ello, la productividad del agua 68 en los Distritos de Riego aumentó de 1.1 a 1.46 kg/m3 de 1994 a 2008. La Infraestructura de Diagnóstico y Apoyo está conformada por un laboratorio de nivel tres de bioseguridad, siete laboratorios nivel dos (cinco en colaboración con los Comités de Fomento y Protección Pecuaria), cuatro Centros Nacionales de Referencia en materia de Sanidad Vegetal e Inocuidad y una Estación Nacional de Cuarentena y Saneamiento Vegetal. En cuanto a las Unidades de Riego (URDERALES), éstas son operadas por ejidatarios y pequeños propietarios que presentan muy bajos niveles de organización, con una alta variabilidad entre ellos y con superficies de predios reducidas. No se cuenta con estadísticas actualizadas, pero la superficie cosechada de las URDERALES para la temporada 2005–2006 fue de 3.2 millones de ha, de las cuales el 57% correspondió a aguas subterráneas y el 43% a aguas superficiales 69. La red de laboratorios públicos y privados está integrada por 187 laboratorios de diagnóstico en salud animal que reportan al Sistema de Vigilancia Epidemiológica (SENASICA), de los cuales tres son de referencia nacional (CENAPA, CENASA y CPA), 164 son particulares, 19 corresponden a centros de enseñanza e inves- Por otra parte, en las regiones del sur y sureste del país se constituyeron los Distritos de Temporal Tecnificado (DTT). En ellos se han establecido obras hidráulicas para el desalojo de los excedentes de agua 70 de manera que se aumente la productividad y se incorporen terrenos que son exclusivamente de temporal. Al 31 de II b.5) Infraestructura hidro-agrícola El área con infraestructura de riego en el país es de 6.5 millones de ha, de las cuales 3.5 millones corresponden a 85 Distritos de Riego, y los restantes 3 millones de hectáreas a 39,500 Unidades de Riego66 aproximadamente. b.6) Servicios de inspección sanitaria e inocuidad de los alimentos En 2009 la infraestructura fito y zoosanitaria se conformaba por 56 Oficinas de Inspección de Sanidad Agropecuaria en puertos, aeropuertos y fronteras; 45 Puntos de Verificación e Inspección Federal, ubicadas en las cinco regiones del país; 342 Puntos de Verificación e Inspección Estatal, y de Unidades de Inspección Canina en los cinco principales aeropuertos del país. 67 CONAGUA. Estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola 2007-2008. 68 Evalúa la eficiencia con la que se utiliza el agua para la producción de alimentos y depende de la eficiencia en la conducción desde la fuente de abastecimiento hasta las parcelas, así como la aplicación de la misma (CONAGUA). 69 CONAGUA. Estadísticas Agrícolas de las Unidades de Riego 2005–2006. 70 Ello se debe a que en estas zonas se produce un exceso de humedad y constantes inundaciones. 71 CONAGUA. Estadísticas del Agua en México, edición 2010. 72 SENASICA. 2011. 21 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México tigación y uno es de la Comisión México-Americana para la Erradicación del Gusano Barrenador del Ganado (COMEXA). Adicionalmente, existe una Red de Laboratorios de Diagnóstico Fitosanitario que reportan al área de vigilancia epidemiológica integrada por tres laboratorios de referencia en diagnóstico y 11 laboratorios de diagnóstico particulares . Sin embargo, a pesar de la infraestructura existente para los servicios de inspección sanitaria e inocuidad en los alimentos, de manera frecuente presentan en el país problemas sanitarios, y los productos agropecuarios se ven expuestos a rechazos en los mercados internacionales. Lo anterior refleja que en el medio rural aún subsisten deficiencias en la infraestructura, necesaria para el manejo, procesamiento y/o comercialización de los productos agropecuarios. III. Baja calidad de los productos agropecuarios y pesqueros El problema de baja calidad de los productos afecta de forma directa a las UER cuyo potencial u orientación comercial es principalmente hacia los mercados de exportación, además de aquellas que entregan sus productos en canales de comercialización modernos como son los supermercados. Este problema se atribuye, principalmente, a las siguientes dos causas: a) Mercados poco exigentes de estándares de calidad En el mercado interno, los grandes centros de distribución de productos agropecuarios tienen exigencias mínimas de calidad sanitaria o inocuidad, las cuales están enfocadas de forma específica a los productos cárnicos y aves73. Las exigencias de calidad en el mercado interno se reducen a una inspección visual de la calidad organoléptica de los productos que reciben los centros comerciales. Además, no existen mecanismos ágiles de sanción o queja efectiva que garanticen la calidad de los productos, en consecuencia los consumidores nacionales son poco exigentes en el rubro calidad. 73 En el caso de Walmart, éste sólo tiene exigencias específicas para los productos cárnicos: “Certificado Zoosanitario de Movilización”; y en el caso de aves: “Constancia de origen de Zona Libre o Granja Libre”. En el caso de Comercial Mexicana, ésta solo tiene exigencia de manutención de la cadena de frío para sus productos cárnicos. Por su parte, en la central de abastos únicamente se realiza una inspección visual de la mercancía. 74 Las normas fito-zoosanitarias más importantes aplicadas en México son: a) NOM-069-FITO-1995, para el establecimiento y reconocimiento de zonas libres de plagas y las normas referentes a las especificaciones para el manejo fitosanitario y movilización de productos, ya que esto permite la certificación de procesos de producción en frutas y hortalizas frescas a través del sello México Calidad Suprema. b) NOM-008-ZOO-1994, especificaciones zoosanitarias para la construcción y equipamiento de establecimientos para el sacrificio de animales y los dedicados a la industrialización de productos cárnicos. En 2010 se estableció como proyecto estratégico de prioridad nacional el “Apoyo para Impulsar la Calidad e Inocuidad de Productos Cárnicos, Mediante el Sacrificio de Ganado en Establecimientos Tipo Inspección Federal (TIF)”. 22 Se han creado políticas públicas que garantizan la calidad de los productos a través del establecimiento y vigilancia de los procesos productivos, pero éstas tienen una orientación al cuidado en el área sanitaria, más que al establecimiento de estándares de calidad como una estrategia de desarrollo de mercados74. b) Baja incorporación de buenas prácticas La baja incorporación de buenas prácticas, que están relacionadas con inversiones significativas en infraestructura, salarios, servicios de asistencia social y capacitación, entre otros, es otra de las causas de la baja calidad de los productos agropecuarios y pesqueros. Si los mercados no lo exigen, éstas no se incorporan en Diagnóstico del sector rural y pesquero de México los procesos productivos, ya que el costo de implementarlas disminuiría la rentabilidad de las UER. El gobierno federal instauró, a partir de 2005, un programa de buenas prácticas en los procesos de producción: •En la actividad pecuaria se han establecido buenas prácticas productivas para siete productos: leche bovina, huevo para plato, pollo de engorda, empacadores no TIF de embutidos, manufactura de miel, granjas porcícolas y leche caprina. Sin embargo, en 2009 los últimos tres programas contaban únicamente con 3, 5 y 9 empresas registradas 75, respectivamente. •Para la actividad acuícola y pesquera se tiene un total de 128 empresas reconocidas en buenas prácticas de producción acuícola y pesquera: camarón (50), trucha (54), tilapia (13), bagre (5), carpa (1), moluscos bivalvos (1), productos acuícolas (1) y productos pesqueros y acuícolas (3), las cuales se concentran en 11 Estados de la República76. A pesar de los avances obtenidos, es claro que existe un gran camino por recorrer en materia de buenas prácticas que eleven el nivel de calidad de los productos agropecuarios y pesqueros. 2.1.5 Insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesquera En el medio rural existe insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesquera, principalmente porque el mercado financiero está poco desarrollado para este sector. Ello se debe a que el sector agropecuario y pesquero es poco atractivo77 para las instituciones financieras privadas, por lo cual la cobertura financiera rural no se ha expandido en los últimos años. Además, ello no ha sido compensado por las instituciones públicas, las cuales no generan un significativo aporte de capital financiero, lo cual limita su accionar como elemento impulsor del desarrollo (Figura 14). II •Para la actividad agrícola se cuenta con dos programas encaminados a mejorar la calidad de los productos a través de la inocuidad de los mismos: sistema de reducción de riesgos de contaminación (SRRC) y recolección de embases vacios de agroquímicos. Sin embargo, aún no se han establecido lineamientos generales para contar con un esquema de buenas prácticas productivas. Lo anterior conlleva a que los productores nacionales se encuentren en desventaja al querer incorporarse a nuevos mercados, pues para su incursión deben realizar un arduo y costoso proceso de mejoramiento en sus procesos productivos. El problema se hace evidente al analizar la información del crédito colocado en el sector agropecuario en México. El crédito canalizado al sector agropecuario pasó de representar el 3.7% del total de crédito en el año 2000 al 1.4% en 2009. En ese sentido, el crédito al sector agropecuario decreció a una tasa promedio anual del 6.3% entre 2000 y 2009; en contraste con el crecimiento del 1.6% del crédito total colocado en la economía para el mismo periodo78. 75 SAGARPA. SENASICA, buenas prácticas productivas. Ídem. 77 Algunas razones de esta situación son: los altos costos de transacción para otorgar créditos y la dificultad para hacer valer las garantías. 78 Información obtenida del Banco de México. 76 23 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 14 Causas que explican el insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesquera Insuficiente financiamiento para la actividad agropecuaria y pesquera Mercado financiero poco desarrollado en el medio rural SRP poco atractivo para el sector financiero Fuente: Elaboración propia. En 2008 únicamente el 6.2% de las UER de México obtuvo un crédito 79. De éstas, el 26.9% lo obtuvo por medio de la banca de desarrollo, el 9.4% por medio de la banca comercial y el 63.7% a través de Uniones de 79 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. Como ejemplo, se puede mencionar que los responsables de UER no accedieron a un crédito debido a que el 43.7% considera que las tasas de interés son altas; el 8.7% considera que son muchos trámites por realizar, lo que significa altos costos de transacción; y el 12.1% considera que no cumple los requisitos (ingresos mínimos y aval) para acceder a un crédito, según los datos obtenidos a través de estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 81 CNBV. Segundo informe de inclusión financiera, marzo de 2010. 82 FAO. 2008. “Evaluación del PATMIR”. 83 Se entiende por patrimonio al conjunto de bienes valiosos, materiales o inmateriales, heredados o construidos. En un contexto de globalización y con un sector agropecuario y pesquero cada vez más integrado al comercio internacional, las condiciones fito y zoosanitarias pasan a constituir un patrimonio público, ya que entrega ventajas competitivas a los productores locales. 80 24 Crédito, Cajas de Ahorro, Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo u otro intermediario financiero 80. Otro elemento que refleja la incipiente penetración del sistema financiero formal en el medio rural es la baja inclusión financiera. Para el año 2010, en el 76.0% de los municipios del medio rural no existía ningún tipo de servicio financiero, incluidos los cajeros automáticos. Los municipios del medio rural que contaban con instituciones financieras rurales (IFR), en promedio tenían dos sucursales por cada 1,000 km2, o bien, 3.4 sucursales por cada 10,000 habitantes81. Dicha escasez se atribuye a los altos costos de operación de las IFR (63.4% de los costos totales 82), ocasionados por las limitadas tecnologías financieras −adecuadas a las necesidades de las UER−; lo cual se traduce en baja accesibilidad y elevadas tasas de interés para los usuarios. 2.1.6 Patrimonio83 fito y zoosanitario desfavorable Aunque México mantiene un estatus fito y zoosanitario que es considerado superior al de los países vecinos de la frontera sur 84, al interior del territorio existen diferentes niveles: es muy elevado en la zona norte y de serio riesgo de pérdida de patrimonio en la zona sur; por lo que se puede calificar como un patrimonio fito y zoosanitario desfavorable a nivel del país. Esta situación se manifiesta por la prevalencia o aparición de enfermedades que merman la calidad de los productos con potencial exportador, e inclusive de aquellos orientados al mercado nacional pero que requieren la movilización interestatal (Figura 15). Las principales causas identificadas que explican el patrimonio fito y zoosanitario desfavorable son las que se mencionan a continuación. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 15 Causas que explican que el patrimonio fito y zoosanitario sea desfavorable Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable Arreglo institucional inadecuado Reducida capacidad operativa para desplegar una estrategia fito zoosanitaria efectiva Planeación de la política sanitaria no orientada a objetivos y metas Bajos incentivos privados para realizar acciones de mejora sanitaria Insuficiente infraestructura física y personal para instrumentar la estrategia Fuente: Elaboración propia. Por el contrario, el esquema de reducción burocrática se basó en los programas de retiro voluntario, lo que provocó la salida de personal –generalmente preparado para cumplir sus labores-, afectando sensiblemente la calidad del servicio oficial. II I. Arreglo institucional inadecuado El arreglo institucional incorporado a partir de 1996, con la entonces Alianza para el Campo 85 y que sigue vigente, establece la operación del control fito y zoosanitario a través de Convenios de Concertación entre el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y Organismos Auxiliares de Sanidad Vegetal (OASV) en el caso agrícola, de Fomento y Protección Pecuaria (CEFPP) para la protección pecuaria, y de Sanidad Acuícola (CESA) en el caso acuícola. Este proceso de reducción de personal y recursos ha sido el principal obstáculo para la creación de 84 Estos procesos de descentralización y de reducción del aparato del Estado no contemplaron conservar las estructuras mínimas adecuadas para cumplir con las responsabilidades indelegables (como la vigilancia fitosanitaria de plagas cuarentenarias y exóticas, la supervisión normativa, el control de la movilización de productos regulados y la planeación estratégica), así como tampoco de mantener una plantilla de personal basada en principios de calidad del servicio. SENASICA. 2010. Sanidad e Inocuidad para la Competitividad. En Salud Animal: Fiebre Porcina Clásica, Influenza Aviar de alta patogenicidad, Fiebre Aftosa, EEB (vacas locas), Gusano Barrenador del Ganado, Peste Porcina Africana, Hemorragia Viral del Conejo, Enfermedad Vesicular del Cerdo, Peste Bovina y Peste Equina Africana. El Pequeño Escarabajo de la Colmena se encuentra bajo control en zonas específicas. En Sanidad Vegetal: Mosca del Mediterráneo, Palomilla del Nopal, Gorgojo Khapra y Leprosis de los Cítricos. La Cochinilla Rosada, el Trips Oriental, el Ácaro del Vaneo del Arroz, la Enfermedad de Pierce y la Palomilla Oriental se encuentran bajo control en zonas específicas; y el Huanglongbing y la Palomilla Marrón de la Manzana se encuentran en etapa de detección para su control. 85 La Alianza para el Campo fue una estrategia del gobierno federal para apoyar al sector rural, basada en los principios de descentralización, co-financiamiento y atención a la demanda de los productores. 25 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México estructuras estatales del Servicio Nacional de Sanidad Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA). incrementar su eficacia en términos de mayores impactos económicos, comerciales y fito-zoosanitarios86. Otra deficiencia institucional se presenta en la inexistencia de una instancia que lleve a cabo el monitoreo de los recursos que administra el Fideicomiso Fondo de Fomento Agropecuario de los Estados (FOFAE), para el caso específico de los programas de Sanidades e Inocuidad Agroalimentaria. Por tanto, el arreglo institucional prevaleciente conlleva a que el SENASICA se vea limitado para ejercer una conducción estratégica de las acciones fitosanitarias del país. El esquema actual de la asignación de recursos reduce la posibilidad de orientarlos hacia las prioridades sanitarias nacionales, debido a que una importante proporción de las decisiones sobre el destino de los presupuestos se realiza en el ámbito estatal y, principalmente, en cada Comité Sanitario Estatal. Este enfoque limita las posibilidades del SENASICA para incidir adecuadamente en la orientación de los recursos hacia las prioridades nacionales, además de no prever la atención con un enfoque regional de los problemas fito-zoosanitarios para resolver las externalidades negativas que las plagas y enfermedades pueden generar entre Estados y regiones del país. El arreglo institucional inadecuado es una de las causas de la reducida capacidad operativa para desplegar una estrategia fito y zoosanitaria efectiva, que es explicada con más detalle a continuación. II. Reducida capacidad operativa de las instituciones formales para desplegar una estrategia fitozoosanitaria efectiva En la actualidad, las instituciones responsables de desplegar una estrategia fito y zoosanitaria tienen una reducida capacidad operativa. La primera causa de esta situación es que la planeación de la política sanitaria no está orientada a objetivos y metas. Por el contrario, ésta se realiza con base a planes de trabajo anual, que no corresponden a procesos de planeación estratégica con visiones de mediano y largo plazo de manera que orienten la planeación operativa anual. Esto ha reducido el potencial de los recursos de los programas para 86 Un ejemplo de la poca concientización sobre controles sanitarios por desconocimiento de las UER se observa en la región citrícola de la región del Golfo. En dicha región las huertas de las UER que tienen prevalencias de enfermedades, pertenecientes a UER con baja rentabilidad, son abandonadas. Esta situación propicia que se propaguen las enfermedades con mayor facilidad a las UER que continúan con su actividad productiva. 26 Una segunda causa de la reducida capacidad operativa para desplegar una estrategia fito y zoosanitaria efectiva es la insuficiente infraestructura física y personal para instrumentar los controles. Aunque se han tenido importantes avances en la infraestructura de inspección y vigilancia y las plantas de control biológico, existen claras falencias puesto que los laboratorios existentes no son suficientes para certificar los procesos de inocuidad en todos los productos de exportación, principalmente porque la mayoría de ellos están destinados a los procesos sanitarios pecuarios y solo once de ellos se encuentran en los procesos de sanidad vegetal e inocuidad. III. Bajos incentivos privados para realizar acciones de mejora sanitaria La poca concientización sobre los controles fitosanitarios es una expresión de las carencias de información o el desconocimiento de los productores sobre la seriedad de los problemas que podrían causar al ser humano, al medio ambiente y a la rentabilidad de la UER un problema de Diagnóstico del sector rural y pesquero de México índole fito-zoosanitario. Lo anterior, aunado a los bajos incentivos para realizar acciones de mejora sanitaria, conlleva a que el productor no tenga interés en controlar plagas y enfermedades en sus predios. Como se mencionó anteriormente, el mercado nacional de productos agropecuarios no impone exigencias de calidad certificada a los productos, sino que solo se limita a observaciones organolépticas. Por ello, los productores (a no ser que accedan al mercado en las cadenas de supermercados o grandes centrales de abastos) no tienen mayor interés en controlar plagas y enfermedades fito y zoosanitarias . En la actualidad predominan los altos niveles de riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera debido a las siguientes causas: I. Mecanismos de transacción formal costosos El que los mecanismos de transacción formal de las UER sean costosos, se explica por la gobernabilidad débil del sistema jurídico que, de un lado, resulta frágil a nivel institucional y legal para la elaboración de los contratos; y, de otro, por la debilidad del sistema legal para el cumplimiento de los contratos. Resulta muy costoso para las partes involucradas, en términos de recursos monetarios y tiempo, el realizar una transacción formal87 . II 2.1.7 Altos niveles de riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera El desarrollo de actividades agropecuarias y pesqueras conlleva implícitos los riesgos relacionados con las actividades biológicas y las que se realizan en el medio rural. La administración del riesgo requiere de factores internos (financiamiento; conocimientos técnicos, administrativos y de mercado; infraestructura; insumos para la alimentación y crecimiento; etc.), y de factores externos, como los mecanismos legales para la transacción comercial, la seguridad nacional que permite el libre desarrollo de las actividades económicas y seguros ante los fenómenos climatológicos, que en la mayoría de los casos determinan el crecimiento y reproducción de los productos agropecuarios y pesqueros (Figura 16). Sin embargo, el que las transacciones sean informales conlleva a los siguientes problemas: • Incumplimiento en el pago de los productos88 . • Penalizaciones injustificadas sobre el precio de los productos. Este problema genera condiciones de transacción menos favorables para las UER 87 Los indicadores del Banco Mundial muestran que el costo de hacer cumplir contratos inherentes a las actividades económicas en México representa el 32% del costo total del reclamo, que es mayor al mismo indicador en otras economías como Argentina (16.5%), China (11.1%) y Japón (22.7%). 88 Como ejemplo, se puede mencionar que tres de cada diez UER analizadas identificaron algún problema para cobrar por la venta de sus productos. Entre estos problemas destacan: que no se haya pagado la transacción (25.5%), que el cheque con que se pagó la transacción no tuviera fondos (16.4%) o que el comprador no regresara para pagar (9.1%), según los estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 27 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 16 Causas que explican los altos niveles de riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera Altos niveles de riesgo de la actividad agropecuaria y pesquera Mecanismos de transacción formal costosos Gobernabilidad débil Debilidad del sistema legal para el cumplimiento de contratos agropecuarias, y en algunos casos limita que se concrete la comercialización de los productos de las UER agropecuarias 89. II. Inseguridad La segunda causa que incrementa el riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera se refiere a un fenómeno que no afecta de forma exclusiva al medio rural, sino que es una afectación general al país y que es el problema de la inseguridad. El problema es derivado de la escalada de violencia que ha traído el enfrentamiento entre grupos del crimen organizado y de la delincuencia común. 89 Por ejemplo, en el 12.7% de las UER los compradores no respetaron los precios pactados y el 9.1% enfrentaron disminuciones de los precios por supuestos problemas de calidad de sus productos, según los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para el diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 28 Fenómenos climatológicos adversos Inseguridad Crimen organi-zado Delincuencia común Fuente: Elaboración propia. A pesar de no ser un problema de origen económico, la inseguridad tiene afectaciones sobre las actividades económicas por medio del incremento de los costos. Los impactos de este problema a las UER se dan a través de dos canales: • Por una parte, un incremento del costo de operación por la necesidad de contratación de servicios de seguridad privados. En zonas con presencia de enfrentamientos entre bandas del crimen organizados existe un alto costo de transacción de las UER agropecuarias comerciales, pues constantemente son sujetas de extorsión y robo de activos productivos por parte de estos grupos criminales. • Adicionalmente, existen zonas en el norte de México donde se está generando un abandono de las UER, debido a la apropiación de las mismas por parte de grupos del crimen organizado. Este factor genera un ambiente de incertidumbre que desincentiva la inversión en este tipo de explotaciones agropecuarias, mismas que se tornan vulnerables ante la situación de inseguridad. Figura 17 Cobertura de seguro catastrófico de acuerdo a la superficie elegible El problema de inseguridad afectó a las instancias gubernamentales con responsabilidad de actuación en el SRP. En el último año, la inseguridad y la violencia han impuesto limitaciones al actuar de los funcionarios públicos, puesto que tienen que enfrentar extorsiones y mayores riesgos al acudir a zonas rurales para el pago de subsidios y desarrollo de proyectos. Más aún, en algunos casos la inseguridad provocó el cierre de oficinas gubernamentales en la zona norte del país 90. y es la perteneciente a productores de bajos ingresos. En este sentido, el avance que muestra la cobertura del seguro catastrófico se ilustra en la Figura 17. III. Fenómenos climatológicos adversos En 2007, de los 3.2 millones de UER que declararon tener problemas para la producción el 77.8% indicó que la principal problemática que enfrentó fue la pérdida por fenómenos climatológicos adversos 91. En 2008 la pobreza en el medio rural llegó a tasas del 31.8% de pobreza alimentaria, del 39.1% en pobreza de capacidades y del 60.8% de pobreza patrimonial, II Fuente: SAGARPA, padrón de beneficiarios del Programa de Contingencias Climatológicas (PACC), 2003-2010 2.2 Pobreza de las familias rurales Otro de los principales problemas que determina que el SRP de México no esté desarrollado sustentablemente es el nivel de pobreza de las familias rurales (Figura 18). 90 La SAGARPA considera que 11.8 millones de hectáreas es la superficie elegible de asegurar ante la ocurrencia de contingencias climatológicas92 , lo cual representa alrededor del 50% de la superficie cultivada en México Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. En el 80% de los funcionarios entrevistados en el trabajo de campo mencionaron la inseguridad como un problema relevante. 91 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007. 92 SAGARPA. MIR del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas, 2010. 29 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 18 Causas que explican la pobreza de las familias rurales Pobreza de las familias rurales Bajos ingresos de los hogares rurales (monetarios y Bajos niveles de productividad de las UER Baja capacidad de inserción laboral en actividades con un nivel de remuneración mayor al mínimo Bajo desarrollo de capacidades Bajos niveles de educación de la PEA rural Bajo nivel de desarrollo de actividades económicas no agropecuarias Desaprovechamiento de actividades locales no agropecuarias o pesqueras Alta dispersión de la población en pequeñas localidades Bajo desarrollo de capital humano Inadecuadas condiciones de nutrición y de salud familiar Dificultades en la creación de empresas o en el inicio de proyectos Fuente: Elaboración propia. cifras levemente inferiores a la que se presentaban en 199493. Al nivel nacional, el 61.9% de las UER tienen ingresos netos monetarios por debajo de la línea de bienestar establecida por el CONEVAL94 . 93 CONEVAL. 2010. Medición multidimensional de la pobreza en México. 94 El CONEVAL establece que una persona en el medio rural al menos debe contar con un ingreso de $7,326.6 anuales para tener un bienestar mínimo. De acuerdo a los datos de la Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA se estimó que las familias en las UER están integradas por dos personas adultas y 2 menores, lo que en gasto es equivalente a 3.28 adultos, según las equivalencias calculadas a través del método de Rothbarth utilizadas por SEDESOL. Por tanto, el ingreso que permite un bienestar mínimo a los integrantes de una UER es $24,029. 95 Menores a dos salarios mínimos. 30 Estas familias se encuentran dentro de un círculo de pobreza: los bajos ingresos no les permiten acceder a los servicios de salud, educación, capacitación y alimentación, generando con ello que las personas tengan un bajo desarrollo de capital humano. Lo anterior conlleva a que estas personas se incorporen o realicen actividades de baja productividad y, por lo tanto, de baja remuneración95, perpetuando así el círculo de pobreza. 2.2.1 Bajos ingresos de los hogares rurales El ingreso monetario neto promedio anual que perciben los hogares rurales que se encuentran en las UER resulta bajo. Como se mencionó anteriormente, aproximadamente el 61.9% de las UER percibe ingresos por debajo de la línea de bienestar mínimo. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Recuadro 1 Jornaleros Agrícolas Capacidad Nada capaz Poco capaz Medianamente capaz Muy capaz Casa 6.6 17.2 30.6 43.1 Localidad 28.4 30.9 22.7 14.8 II Los jornaleros agrícolas son uno de los ejemplos más ilustrativos de las condiciones sociales y económicas que se viven en el medio rural, ya que se encuentran entre la población más pobre del país. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas (ENJO) 2009, existen en el país 2,040,414 jornaleros agrícolas, quienes junto con los miembros de sus familias ascienden a más de 9 millones de personas. Los resultados permiten conocer las siguientes características en los jornaleros agrícolas: • El 81% de los jornaleros son hombres y el 19% mujeres • Existen 727.5 mil niños, niñas y adolescentes dedicados al trabajo remunerado como jornaleros agrícolas (60%), al trabajo remunerado realizando otros oficios (10%) y al trabajo doméstico (30%) • El 40% de los jornaleros provienen de población indígena • El 18.4% son analfabetas • El 21.3% migra para conseguir trabajo, de ellos el 49.8% se trasladan a más de un lugar para trabajar; el 64% de los niños de 6 a 18 años que migran con el jornalero agrícola no estudian • El 90% carece de contrato formal • El 73.3% percibe ingresos mensuales por debajo de la línea de pobreza, establecida por el CONEVAL • El 48.3% tiene un ingreso de tres salarios mínimo y el 37% gana dos salarios mínimos • Las necesidades más importantes que no se cubren con los ingresos que perciben son: la alimentación para el 41.3%, la vestimenta o calzado para el 24.4%, el arreglos en la vivienda para el 12.2% y medicinas para el 9.9% • El 54.8% está expuesto a productos agroquímicos de forma cotidiana • El 6.4% ha experimentado algún abuso, maltrato físico o psicológico, de estos el 40.1% lo ha experimentado en el lugar de trabajo • El 28.5% realiza algún ahorro, de estos el 41.2% lo utiliza para comprar comida, el 30.3% para arreglo o construcción de la casa y el 26.3% para gastos de salud o medicina • El 66.2% no pertenece a ninguna organización • Porcentaje de jornaleros según consideran que tienen capacidad para cambiar las cosas País 63.9 15.6 9.3 6.5 SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL). Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas (ENJO) 2009. 31 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México El problema de los bajos ingresos tiene tres causas principales: I) los bajos niveles de productividad de las UER; II) la baja capacidad de inserción laboral en actividades con un nivel de remuneración mayor al mínimo, ocasionada por el bajo desarrollo de capacidades de la población; y III) el bajo desarrollo de actividades económicas no agropecuarias, causado por el desaprovechamiento de activos locales no agropecuarios o pesqueros, la alta dispersión de la población en pequeñas localidades y las dificultades para crear una empresa o iniciar un negocio. Los tres problemas serán descritos con mayor detalle en el Capítulo 4. 2.2.2 Bajo desarrollo de capital humano Los indicadores de desarrollo humano indican condiciones desfavorables para el capital humano en el medio rural. Ello se manifiesta como un problema relevante (Recuadro 2), en tanto que restringe las posibilidades de la población rural para el emprendimiento de actividades económicas propias, rentables, que permitan a las UER generar el ingreso suficiente para alcanzar un nivel de bienestar mínimo. A su vez, el bajo desarrollo humano impone dificultades para que la población rural pueda incorporarse al mercado laboral en actividades económicas (agropecuarias y/o no agropecuarias) con mayores remuneraciones que las que reciben por la explotación de sus unidades productivas. La primera causa del bajo desarrollo de capital humano son los bajos niveles de educación en el ámbito rural. En este sentido, el 77.7% de los responsables no 96 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. CONEVAL. 2010. Indicadores complementarios de pobreza multidimensional e INEE 2008, Exámenes de Calidad y el Logro Educativos (Excale). 97 32 ha realizado estudios, tiene primaria incompleta o solo concluyó la primaria 96. Aún cuando han existido en los últimos años importantes avances en materia de infraestructura educativa y cobertura de la población para la educación básica, en el medio rural se mantiene un importante rezago en la calidad educativa, factor que incide en el bajo desarrollo de capacidades de la población rural. En 2007 el porcentaje de alumnos en sexto grado de primaria tuvo un logro educativo por debajo del nivel básico en español y matemáticas ascendió a 20.5% y 19.9%, respectivamente, en las escuelas públicas rurales y a 42.4% y 37.4%, respectivamente, en establecimientos de educación indígena97 . La segunda causa del bajo desarrollo de capital humano está relacionada con las inadecuadas condiciones de nutrición y salud familiar. El hecho de no contar con una Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Recuadro 2 Capital Humano en el Sector Rural de México Pareciera que existe un umbral (sexto año de educación básica), a partir del cual el efecto de la educación formal se hace más notorio y se empieza a percibir claramente un aumento en la capacidad de absorción de nuevas tecnologías, en la adaptación a condiciones específicas y en la eficiencia general de utilización de los insumos. Se llega a un aumento en la productividad cercano al 2% por año escolar adicional a partir de dicho umbral. II México ha realizado un ambicioso esfuerzo de formación de capital humano, particularmente en educación. El gasto en educación primaria y secundaria ha aumentado 36% entre 1995 y 2001; el gasto por estudiante aumentó 25%, en educación media superior el gasto se elevó 22%. Además, el aumento de la inscripción de estudiantes indígenas en la escuela primaria fue de 45% entre 1980 y 2003. Hubo grandes avances en indicadores educativos, tales como aumentos en la eficiencia terminal e inscripciones y reducción de la deserción y reprobación. En total, el gasto en educación preescolar, primaria y secundaria representó en 2004 el 7% del PIB, por arriba del promedio de la OCDE. Pese a lo anterior, persisten rezagos educativos en el medio rural que afectan la productividad agrícola y el desarrollo rural. Las tasas de inscripciones en la universidad de estudiantes provenientes del medio rural son en promedio del 3% y 0.1% en el grupo de extrema pobreza. Así, las diferencias urbanas-rurales se vuelven más pronunciadas y la formación de capital humano disponible para la agricultura es menor. La calidad de la educación continúa siendo uno de los desafíos más importantes sobre todo en el medio rural. Si a lo anterior se añade que la población rural cuenta con pocos años de escolaridad, se tiene un capital humano débil para elevar la productividad y lograr una mayor competitividad internacional, en particular del sector agropecuario y de las actividades productivas rurales. México: Crecimiento Agropecuario, Capital Humano y Gestión del Riesgo. CEPAL. 2005. nutrición apropiada desencadena en las personas una serie de enfermedades crónicas como desnutrición, anemia, obesidad, diabetes e hipertensión, principalmente. Actualmente la población mexicana padece estas enfermedades, lo cual genera deficiencias físicas, dificultando el desempeño laboral; así como el incremento en los gastos de salud y el costo de vida de los individuos, acentuando con ello su condición de pobreza. Entre 1999 y 2006 en el medio rural se apreció un descenso de la desnutrición crónica en menores de 5 años de edad del 11.7%, lo cual implica un avance importante en cuanto al combate a la desnutrición de menores. Como se observa en la Figura 19, el mayor avance se dio en la zona sur del país al pasar del 41.5% a 25.6% 98. 33 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 19 Prevalencia nacional de desnutrición crónica en menores de cinco años por región y zonas rurales y urbanas Fuente: Informe de evaluación histórica de la situación nutricional de la población y los programas dealimentación,nutrición y abasto en México. 2009. ENN: Encuesta Nacional de Nutrición 2009. ENSANUT: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006. Existen otros problemas que están relacionados con la malnutrición, como son el sobrepeso y la obesidad. Actualmente, la obesidad es considerada un problema de salud pública debido a su magnitud y consecuencias en la población mexicana. En 2006, más del 65% de la población presentaba sobrepeso u obesidad. Entre las mujeres la prevalencia de sobrepeso fue del 71.4%, y del 66.7% entre los hombres. La frecuencia de sobrepeso y obesidad es más alta, para ambos sexos, en la población urbana 99. Con lo anterior se observa que, por un lado, se tienen avances en cuanto a desnutrición infantil y por el otro se agudiza el problema de obesidad y sobrepeso. 98 Informe de evaluación histórica de la situación nutricional de la población y los programas de alimentación, nutrición y abasto en México. CONEVAL, 2009. 99 Ídem. 34 Asimismo, la carencia de servicios de salud constituye un serio problema para las familias, en la medida que al contar con bajos recursos no tienen otra opción que desprenderse de sus escasos activos o bien endeudarse para atender las necesidades de salud requeridas por algún integrante de la familia. En 2010, de los 42.2 millones de personas que habitaban en el medio rural mexicano existían 15.7 millones de personas (62.0%) que no eran derechohabientes de algún servicio de salud (Cuadro 22). Actualmente, la Comisión Nacional de Protección Social en Salud busca brindar a la población que no cuenta con seguridad social el acceso a un esquema de protección financiera que proteja la salud y el patrimonio de las familias. Para lograr su objetivo, la Comisión cuenta con diversas estrategias y programas de atención a la población tales como el Seguro Popular, Embarazo Saludable, Seguro Médico para una Nueva Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Cuadro 22 Población rural derechohabiente, 2010 % No derechohabiente Personas % Personas % 64.6 38,020,372 33.8 1,801,653 1.6 16,141,279 62.0 9,698,497 37.2 209,352 0.8 9,991,610 62.0 5,960,739 37.0 155,284 1.0 Derechohabiente Tamaño de la localidad Nacional Personas Nacional 1 a 2,499 habitantes 2,500 a 14,999 habitantes 112,336,538 72,514,513 26,049,128 16,107,633 No especificado Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010. Generación y Oportunidades en su Componente de Salud y Cirugía extramuros. Para el año 2010 se reportan 42.6 millones de beneficiarios con el Seguro Popular a nivel nacional 100. 2.3 Degradación de los recursos naturales en el Sector Rural y Pesquero No obstante, la riqueza invaluable en que se expresa la biodiversidad (ecosistemas, especies y genes) en México, el aprovechamiento de los recursos naturales por parte del sector primario ha tenido un manejo no sustentable, considerándolo como una de las fuentes de contaminación del agua y los suelos por el uso intensivo de agroquímicos y el mal manejo de desechos en el medio rural, entre otros. De igual forma, las prácticas pesqueras, forestales y agrícolas han contribuido a la pérdida de biodiversidad y a los daños en los ecosistemas terrestres y marítimos. Estos impactos han tenido consecuencias sobre la calidad de los suelos, los cuerpos hídricos y la pérdida de biodiversidad. La expansión de la frontera agrícola sobre los bosques y selvas, el deterioro de los suelos, la sobreexplotación de En cuanto a los efectos climáticos, el sector ha tenido que enfrentar pérdidas asociadas a contingencias climáticas que han sido más evidentes en los últimos años, en particular por la presencia de sequías prolongadas y huracanes que han afectado los niveles productivos e ingresos agropecuarios. Asimismo, este sector se ha constituido también como uno de los emisores de gases de efecto invernadero, contribuyendo con el 6.4% del total de emisiones, las cuales corresponden a 45.5 millones de toneladas de CO2 equivalentes 101. II A pesar de los esfuerzos por ampliar la cobertura en materia de salud, es necesario mencionar que por ser un proceso reciente, la población apenas comienza a disfrutar de sus beneficios. acuíferos y la sobre-captura de las pesquerías son fenómenos que ponen en riesgo la sustentabilidad de la producción en el mediano plazo, en la medida en que estos recursos son generalmente no renovables o su tasa de renovación suele ser baja y de largo plazo. Lo anterior conduce a una serie de problemas en el mediano plazo ya que, por un lado, el sector debe satisfacer las necesidades alimentarias, mismas que crecen en la medida en que la población aumenta. Por el otro, la dotación de recursos naturales es cada vez menor en el país, en términos de la calidad y la cantidad, derivado de su uso intensivo en los últimos años (Figura 20). 100 101 Gobierno Federal. Salud. 2010. Seguro-popular.gob.mx. SAGARPA. 2010. 35 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 20 Causas que explican la degradación de los recursos naturales en el sector rural y pesquero Degradación de los recursos naturales en el SRP Sobreexplotación de los recursos pesqueros Erosión de suelos Salinización de suelos Sobreexplotación de los recursos hídricos Contaminación de cuerpos de agua y suelos Emisiones de gases de efecto invernadero Fuente: Elaboración propia. Las principales causas que explican el proceso de degradación de los recursos naturales son: 2.3.1 Sobreexplotación de los recursos pesqueros En general, se reconoce que en México la explotación de los recursos pesqueros se encuentra en el límite o superando los niveles de sustentabilidad102. Esto se presenta tanto en pesquerías de mar abierto, como en cuerpos de agua internos de acceso abierto, tales como presas y lagos. Con base en los indicadores de disponibilidad, publicados en la Carta Nacional Pesquera 2010103, es posible analizar los estatus de las diferentes pesquerías según la especie y la zona de explotación, diferenciando entre el litoral del Pacífico y el litoral del Golfo de México y el Mar Caribe, así como por pesquerías continentales. 102 Diagnóstico y Planificación Regional de la Pesca y Acuicultura en México. CONAPESCA–SAGARPA. 2008. 103 Carta Nacional Pesquera 2010. INAPESCA. 36 Las asimetrías de recursos humanos, esfuerzo de captura, capacidad de procesamiento instalada y especies con mayor potencial comercial histórico, entre las pesquerías, se refleja en condiciones diferenciadas dentro de cada litoral. En el análisis realizado para el Litoral del Pacífico se observa que en ocho de las 39 especies revisadas existe sobreexplotación y deterioro, mientras que en 18 la ex- Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 21 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Pacífico Fuente: Elaboración propia a partir de la Carta Nacional Pesquera 104. Cabe señalar que las especies reconocidas históricamente por su potencial comercial y de mayor importancia económica en la región (camarón, callo de hacha, abulón y almeja caracol, entre otros) presentan mayor deterioro y sobreexplotación principalmente en los estados de Sonora y Sinaloa, donde se practica una captura intensiva. Dichos estados presentan la mayor participación en la producción pesquera del país con el 44.8% y 17.2%, respectivamente. Para el Litoral del Golfo de México y Mar Caribe la situación no es más alentadora. De las 22 especies contenidas en la Carta Nacional Pesquera 2010, once se encuentran explotadas al máximo nivel sostenible, nueve de ellas están sobreexplotadas o deterioradas y solo una presenta potencial de desarrollo como actividad deportiva (Figura 22). En el análisis de las Pesquerías Continentales se revisaron 51 casos, de los cuales solo uno registra potencial de aprovechamiento; en 18 las poblaciones están condicionadas a resiembras de alevines, embalses y variaciones en los niveles de agua; y en 23 de los casos no está determinado el estatus de las poblaciones, lo cual implica un desconocimiento de la presión ejercida por el esfuerzo pesquero. El resto de los casos se encuentra en deterioro, con sobreexplotación, fuerte presión o al máximo sostenible. II plotación se encuentra en el máximo nivel sostenible, de éstas solo cuatro tienen posibilidades de crecimiento (Figura 21). Las principales causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros se presentan en la Figura 23. I. Exceso de flota pesquera de pequeña escala En 2008 el 96.9% de la flota pesquera nacional estaba representado por 102,807 embarcaciones menores, lo que determina que la actividad pesquera se realice principalmente en las zonas más próximas a la costa. Solo 104 Publicada en el DOF el Jueves 2 de diciembre de 2010. 37 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 22 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Golfo de México y Mar Caribe Fuente: Elaboración propia a partir de la Carta Nacional Pesquera 105. el 3.1% del total de la flota pesquera de México lo conforman las flotas de mayor altura: atunera, camaronera, escamera y sardina-anchovetera106 , lo cual genera problemas, a las autoridades en épocas de vedas para ejercer medidas de control eficientes. A ello se agrega que gran parte de la pesca artesanal o para autoconsumo actúa bajo ninguna regulación de las autoridades. Así, la caída de la producción en muchas especies comerciales es consecuencia de la sobreexplotación ejercida por el exceso de flota de pequeña escala sin control, y el incremento de los pescadores, que además no logran ser controlados o regulados debido a la debilidad institucional. A partir de los años ochenta se produjo un estancamiento en el volumen de la producción, contrario a lo que se esperaría dado el aumento exponencial del esfuerzo pesquero que se ha dado desde entonces en el sector (Figura 24). 105 Ídem. Anuario Estadístico de Acuicultura y Pesca. Edición 2009 – Preliminar. Última modificación 14/12/2010. CONAPESCA–SAGARPA. 106 38 Lo anterior indica que el aumento en el esfuerzo pesquero no se ha traducido en un aumento en la producción, sino más bien en mayor presión y deterioro de las pesquerías y en un incremento de los costos de captura. A menor volumen de peces, mayor es la distancia que se debe recorrer, lo que implica un aumento de los costos, principalmente de combustible. Por tanto, derivado de la Carta Nacional Pesquera, de los 112 casos analizados entre especies y zonas de captura solo en seis de ellos existe la posibilidad de un incremento en el esfuerzo pesquero. Para la mayoría restante, la recomendación varía entre no incrementar el esfuerzo pesquero o reducirlo, tomando en consideración únicamente a los permisionarios oficiales. II. Captura excesiva de organismos juveniles A pesar de que no existen estadísticas que cuantifiquen el problema, la captura excesiva de organismos juveniles es identificada, por los propios pescadores artesanales, como una causa de la sobreexplotación de recursos pesqueros. En algunas ocasiones han existido normas oficiales con la intención de establecer medidas de manejo adicionales para la conservación de las po- Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 23 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros Sobre-explotación de los recursos pesqueros Exceso de flota pesquera de pequeña escala Captura excesiva de organismos juveniles Vedas no respetadas Debilidad institucional Debilidad institucional Debilidad institucional Fuente: Elaboración propia. de las mismas, lo cual ha sido imposibilitado debido a la débil institucionalidad de CONAPESCA. II blaciones de túnidos, de manera que limiten la captura incidental de juveniles de atún aleta amarilla (Thunnus albacares) y patudo (Thunnus obesus)107 y eviten las capturas incidentales. Sin embargo, el control y aplicación de estas medidas ha estado condicionado a la capacidad del ente regulador a ejercer el control y respeto III. Vedas no respetadas En el país se establecen zonas de veda y épocas de veda como medidas de control que prohíben la captura Figura 24 Producción pesquera y acuícola 1950 - 2010 Fuente: Fisheries and Aquaculture Department, FAO. 39 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 25 Causas que explican la erosión del suelo Erosión de suelos Técnicas de labranza inadecuada Excesiva carga animal Deforestación Incendios forestales Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable Tala inmoderada Uso de suelos no aptos para producción agropecuaria Cambio en el uso del suelo Fuente: Elaboración propia. en una zona y por un tiempo limitado, generalmente durante las etapas de reproducción y crecimiento, buscando que la población de la especie se restablezca. Este mecanismo ayuda a controlar el tamaño de los organismos capturados cuando se trata de zonas o de épocas en las que abundan particularmente las tallas pequeñas. Sin embargo, los pescadores han manifestado que a pesar del establecimiento de medidas y la ausencia de control por parte de las autoridades hace que las vedas no sean respetadas. Ello además se intensifica, en la medida que los recursos pesqueros son bienes de acceso abierto, lo cual dificulta que su aprovechamiento sea controlado. La sobreexplotación de recursos pesqueros está también relacionada con el bajo desarrollo de capital humano, que impide que la mano de obra de este sector se dirija hacia otras fuentes de la economía, manteniendo a la familia de los pescadores en situaciones de pobreza. 107 Por ejemplo, la Norma Oficial de de Emergencia NOM-EM-04PESC-2001. 108 SEMARNAT. 2010. 109 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007. 40 Además, el bajo capital humano y las fuertes necesidades económicas conllevan a que los pescadores traten de aprovechar al máximo los recursos pesqueros que consideran disponibles, aunque con ello se estén perjudicando. 2.3.2 Erosión de suelos En 2002 la erosión de suelos se presentó en 40.8 millones de hectáreas a nivel nacional, mismas que mostraban los siguientes grados de afectación: 0.1% del total de superficie se encontraba en estado extremo de erosión, 3.7% en estado severo de erosión, 51.7% en estado moderado de erosión y 44.5% en estado ligero de erosión108 (Figura 25) Durante el año agrícola 2006-2007 la erosión impactó a 115,549 ha que se encontraban en predios de las UER, ocasionando que dicha. superficie no fuera cultivada durante este período. A pesar de que la magnitud del problema no es amplia en comparación con la superficie agrícola total, el problema es relevante en la medida que el 73% de esta superficie se encuentra erosionada por más de 5 años109, lo cual puede Diagnóstico del sector rural y pesquero de México conducir a que el problema resulte irreversible. Las causas para explicar el problema de erosión de los suelos son: I. Técnicas de labranza inadecuadas. Las técnicas de labranza que contribuyen a la erosión de suelos son aquellas que son profundas, continuas y excesivas en la remoción de los suelos para el cultivo. Este problema se presenta en la mayoría de las UER en la medida que en ellas se llevan a cabo técnicas de labranza tradicional, que pueden desencadenar una pérdida de materia orgánica y la pérdida de capacidad de resistencia a la erosión hídrica y eólica110. III. Deforestación al interior de las UER. Es un problema que presiona a la erosión de suelos por la pérdida de cubierta vegetal. En el periodo 20052010 México ocupó la posición número 17 a nivel mundial con un promedio de 155,000 ha deforestadas anualmente114. Las dos prácticas predominantes, en el medio rural, que originan la deforestación son los incendios y la tala inmoderada115. IV. Uso de suelos no aptos para la producción agropecuaria. Se ha observado la presencia de actividades agropecuarias en áreas con altas pendientes (mayores a 50%) y II II. Excesiva carga animal. El sector pecuario también genera presiones sobre el suelo, debido a que la sobrecarga animal puede conducir a su compactación. El 65.3%111 de los productores ganaderos supera el coeficiente de agostadero establecido por entidad estatal, generando presión hacia los suelos pecuarios e incluso los forestales112. Ello puede ser explicado, por ejemplo, por el desconocimiento de los productores del coeficiente de agostadero, quienes en muchos casos ejercen la presión animal sin conocer los índices de agostadero a nivel estatal113. sin protección, las cuales se clasifican como tierras altamente vulnerables y con mayor probabilidad de erosión. El uso de dichas tierras se debe a que, por un lado está el desconocimiento de los productores sobre el daño que ocasionan al recurso natural y, por el otro, está presente la escasez de alimento y recursos monetarios que padecen dichos productores. La cuantificación de este tipo de tierras, así como la ocurrencia de escurrimientos y deslaves en estos predios, no ha sido realizada. 110 En los estudios de caso se encontró un 4% de UER que empleaban técnicas de mínima o cero labranza. 111 Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA. 112 Se encontraron UER con ganado sin superficie ganadera o agrícola pero que sí contaba con terrenos forestales. 113 De acuerdo a los estudios de caso, el 86% de los productores determinan la presión animal sin conocer los índices de agostadero de la región. 114 FAO. 2010. Evaluación de los recursos forestales mundiales. 115 En ese sentido, se puede mencionar como ejemplo que los incendios forestales se produjeron en el 80% de los predios forestales y la tala inmoderada en el 20% de dichos predios, según los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para este diagnóstico. 41 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Otro factor que influye en el uso de suelos no aptos para la producción agropecuaria es el cambio en el uso del suelo sin un análisis que determine la pertinencia del cambio116. Como resultado de la erosión de los suelos se reducen los niveles de productividad de las UER, lo cual a su vez incide de forma negativa en los niveles de ingreso de los hogares rurales. 2.3.3 Salinización de los suelos El proceso de salinización de suelos puede acelerarse con el empleo de técnicas de irrigación inadecuadas que generan acumulación de sales en las tierras o que permiten la intrusión salina en el suelo. La salinización afectó a 139,257 ha117, las cuales no fueron cultivadas 116 Al respecto se pude ejemplificar que el 20.4% de los productores han realizado un cambio de uso de suelo en los últimos diez años para expandir su frontera productiva y el 20.8% de las unidades pecuarias o agrícolas señalaron haber deforestado o realizado cambio de suelos forestales para realizar actividades agrícolas o pecuarias. Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 117 INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007. 118 SEDESOL. 1994. Informe de la situación general en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente 1993-1994. 119 CNA. 2010. 120 Ídem. 42 dentro de los predios de las UER. Existen dos causas principales que explican la salinización de los suelos: I. Riego excesivo. La concentración de sales puede presentarse en tierras bajo riego, debido principalmente a dos factores: la ausencia de drenaje (o un mal sistema de drenaje) y el exceso de riego, mismos que generan la acumulación de sales en el suelo. En relación a este problema en el SRP de México existen aproximadamente 400,000 ha de tierra de riego con problemas de salinización118. II. Intrusión salina Al incrementarse la salinización de las fuentes de riego, los suelos también tienen afectaciones. Para finales del año 2008 existían 32 acuíferos con presencia de suelos salinos y agua salobre, localizados principalmente en la Península de Baja California y en el altiplano mexicano119. Al emplearse estas fuentes en las áreas de riego, se afecta negativamente la fertilidad de los suelos. 2.3.4 Sobreexplotación de los recursos hídricos De acuerdo al origen, el sector agropecuario ocupa el 80% de las aguas superficiales y el 70% de las aguas subterráneas, lo que representa el 77% del volumen total concesionado120. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 26 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos hídricos Sobreexplotación de los recursos hídricos Subsidios distorsionantes a la energía Nulo o escaso control de concesiones o cuotas de uso de agua Baja eficiencia de riego Sobreconcesionamiento de uso de agua Fuente: Elaboración propia. Como se observa en la Figura 27, el 50% de las UER en México se encuentran ubicadas en zonas con niveles de presión hidrológica fuertes y muy fuertes. La sobreexplotación de los recursos hídricos se puede explicar por cuatro causas, principalmente: I. Subsidios distorsionantes a la energía. El subsidio, implícito en las tarifas de electricidad para el bombeo de agua para uso agrícola (tarifa 09), representa aproximadamente el 64% del precio real de la generación y distribución de energía (94 centavos por KWh). Este subsidio incentiva a que el agua se utilice de forma no sustentable, al tiempo que desincentiva el uso de tecnologías de riego eficientes. Adicionalmente, el subsidio es regresivo porque se concentra en aquellos productores con mayores sistemas de riego y consumo. Al existir un precio distorsionado por el subsidio a la energía que no se incorpora el costo real del uso del agua, se tiende a extraer mayores cantidades de agua y a mayor profundidad, generando presión sobre el recurso. II Si bien el país en su conjunto experimenta un bajo grado de presión sobre el recurso, existen ocho de las 13 regiones hidrológicas con un nivel de presión fuerte o muy fuerte121, las cuales están localizadas principalmente en las zonas norte, noroeste y centro del país (Figura 26). II. Baja eficiencia de riego. El sector agropecuario es altamente consumidor de los recursos hídricos, en comparación a los otros sectores de la economía, y presenta bajos niveles de productividad del agua. En México la productividad122 económica del agua es dispersa entre los diferentes distritos de Riego, e incluso al interior de las Regiones Hidrológicas, como se observa en la Figura 28. Las regiones hidrológicas donde se presentan los Distritos de Riego con menor productividad son aquellas donde existe una presión fuerte. Esto implica que en muchos casos el recurso no sea aprovechado para incrementar la renta de los productores sino, que el agua es utilizada de forma ineficiente y, por lo tanto, contribuye a reducir la disponibilidad de la misma. 121 Nivel de presión fuerte: cuando la razón del volumen total de agua concesionada respecto al agua renovable es mayor a 40% y menor a 100%; muy alto: cuando la razón es mayor a 100%. 122 Medida como el valor de la producción por metro cúbico de agua recibida. 43 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 27 Porcentaje de UER en zonas con altos niveles de presión hidrológica Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola 2007-2008 e INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007. III. Nulo o escaso control de concesiones o cuotas de agua. Existe un bajo control del volumen concesionado, lo cual se refleja en que el volumen empleado por el sector agropecuario (239,908 millones de m3) supera en aproximadamente 300% el volumen total concesionado. Aunada a esta ausencia de control de las concesiones se encuentra el escaso control de las cuotas o del consumo al interior de los predios. En el SRP existen pozos profundos en predios privados123 localizados en zonas de vedas y que fueron instalados sin controles, y cuyo consumo en la actualidad no puede ser verificado. IV. Sobreconcesionamiento del uso de agua. Para poder controlar el nivel de concesiones y el volumen 123 Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 124 Entrevistas a funcionarios para la elaboración del Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero. 125 Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 44 de agua concesionada, se requiere información suficiente sobre el estado de los acuíferos en México. Si bien la CNA publica acuerdos relativos a los cambios en el régimen natural de recarga, el manejo del agua y de los volúmenes concesionados para algunos acuíferos, esto no se realiza de forma periódica en todo el territorio mexicano. Como resultado, no es factible establecer un sistema de monitoreo y control de las concesiones sin información precisa sobre el nivel de agua en los acuíferos. Más aún, las autoridades relacionadas con la administración del recurso agua aceptan124 una debilidad institucional para poder realizar un efectivo monitoreo sobre las concesiones de uso de dicho recurso, misma que es un factor que determina su sobre explotación. 2.3.5 Contaminación de los cuerpos de agua y suelos por residuos agropecuarios y pesqueros Las unidades productivas del SRP no contemplan el manejo de residuos e insumos químicos como método para evitar la contaminación de cuerpos de agua y suelo125 En el caso del sector agropecuario, estos residuos corresponden a envases de agroquímicos y desechos orgánicos, tales como heces de bovinos y cuerpos de animales. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 28 Rentabilidad económica de los Distritos de Riego por regiones hidrológicas administrativas En el sector acuícola, las granjas no realizan el tratamiento de aguas una vez que las han empleado y enriquecido con nutrientes para la engorda de especies, impulsando la eutrofización de los cuerpos de agua126 (Figura 29). Entre las principales causas que se identificaron para explicar el problema de la contaminación se pueden mencionar: I. Mal manejo de residuos de la producción agropecuaria y acuícola En México cada año se generan aproximadamente 50 millones de envases vacíos de plaguicidas. De ellos, aproximadamente el 85% son de plástico, 14% de metal y sólo 1% de papel. A partir de 2007 se implementó el Programa Nacional de Recolección de Envases Vacíos de Agroquímicos y Afines “Conservemos un Campo Limpio”, con la finalidad de fortalecer la armonía de las actividades productivas del sector agropecuario del país II Fuente: Elaboración propia con datos de CNA sobre estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola 2007-2008. Nota: Cada observación representa un Distrito de Riego dentro de la Región Hidrológica. con el ambiente . 127 Sin embargo, se desconoce cuál es el alcance del programa hasta el momento. La causa principal en la ausencia de autocontrol sobre los residuos es la falta de control y sanciones por parte de la autoridad competente, aunado a la baja responsabilidad social empresarial que determina que los productores no asuman las externalidades de la producción y los desechos se traduzcan en contaminantes para el medio rural128. 126 Ídem. SAGARPA. Programa Nacional de Recolección de Envases Vacíos de Agroquímicos. 128 Por ejemplo, entre los productores pecuarios sólo el 17% realiza tratamientos de residuos para evitar la contaminación del agua y el 39% hace algún tipo de manejo de envases para evitar su difusión sobre el suelo o el agua, según datos de los estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México. 127 45 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 29 Causas que explican la contaminación de cuerpos de agua y suelos. Contaminación de cuerpos de agua y suelos Mal manejo de residuos de la producción agropecuaria y acuícola Uso excesivo de agroquímicos Bajo nivel de responsabilidad social empresarial Incumplimiento de responsabilidades en el manejo de residuos Fuente: Elaboración propia. La segunda causa está relacionada con el incumplimiento de responsabilidades en el manejo de residuos. La legislación ambiental promueve el establecimiento de programas locales para la prevención y gestión integral de los residuos de manejo especial y medidas para la gestión de residuos peligrosos 129. 129 Son considerados residuos de manejo especial los generados por las actividades pesqueras, agrícolas, silvícolas, forestales, avícolas y ganaderas, incluyendo los residuos de los insumos utilizados en esas actividades. Los residuos peligrosos son aquellos que poseen alguna de las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad, inflamabilidad, o que contienen agentes infecciosos que les confiere peligrosidad; así como envases, recipientes, embalajes y suelos que hayan sido contaminados cuando se transfiera a otros sitios. 130 El acopio de residuos sólidos recae sobre las autoridades municipales y el manejo de los residuos peligrosos y de los envases es competencia de las autoridades federales (SEMARNAT y SAGARPA) que deben velar también por el manejo de contaminantes o residuos peligrosos así como su monitoreo. 131 El nivel máximo permitido de nitratos es 0.2 mg/l, que es el límite máximo permitido dentro del consumo a largo plazo para prevenir la metahemoglobinanemia en infantes (OMS, 2004). 132 Línea de base del Programa de uso sustentable de Recursos Naturales. Documento de trabajo. 46 Sin embargo, existe una baja participación por parte de las UER en dichas acciones. Lo anterior se agrava por el incumplimiento de responsabilidades para el manejo de residuos agropecuarios y la ausencia de controles y sanciones entre los diferentes órdenes de gobierno 130. A la fecha no existen estudios relacionados con el manejo de residuos por parte de las UER a nivel nacional. II. Uso excesivo de agroquímicos En 2009 el 73% de las zonas de monitoreo de las regiones hidrológico-administrativas superó los niveles permitidos de concentración de nitrato en aguas superficiales131. Adicionalmente, el 88% de las zonas de monitoreo de calidad de agua 132 superó los niveles máximos permitidos para evitar problemas de eutrofización. Estos resultados reflejan parcialmente el empleo de agroquímicos en zonas agrícolas, no obstante que puede deberse a residuos generados por otros sectores. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 30 Variables económicas desfavorables al sector rural y pesquero Entorno económico desfavorable Tipo de cambio sobrevaluado Precios internacionales distorsionados Mercado oligopólico de insumos Fuente: Elaboración propia. 2.4 Entorno económico desfavorable El SRP se desenvuelve en un entorno económico desfavorable que se ha caracterizado por variables que limitan el crecimiento como son: I) el tipo de cambio sobrevaluado; II) precios internacionales distorsionados; y III) un mercado oligopólico de insumos (Figura 30). De acuerdo con algunos estudios realizados, se estima que además de la degradación ambiental, el valor de la producción, los rendimientos e ingresos son algunas de las variables que serán perturbadas por los efectos del cambio climático. 2.4.1 Tipo de cambio sobrevaluado El tipo de cambio sobrevaluado ha penalizado a los productores agropecuarios del país históricamente. En la Figura 31 se presenta el índice de tipo de cambio real 135 de 1970 a 2010, el cual presenta un promedio anual por debajo de 80, llegando a sus límites más bajos en 1981 y 2002. El índice solo presentó valores mayores a 100 en 1988 y 1996, años posteriores a crisis económicas, situación que favoreció al productor nacional solo en esos períodos. La apreciación de la moneda nacional ha tenido consecuencias negativas para los exportadores nacionales, ya que su rentabilidad se ha visto afectada artificialmente, al igual que para los productores que compiten con las importaciones, Las emisiones de gases de efecto invernadero del sector surgen principalmente por las emisiones provenientes de actividades agrícolas (cultivos y manejo de suelos) y pecuarias (fermentación entérica y manejo de estiércol). Sus principales gases son CH4 proveniente de la fermentación entérica, manejo de estiércol y cultivo de arroz; y N2O proveniente de suelos agrícolas y quemas programadas134. La degradación de los recursos naturales generara fenómenos climatológicos adversos, lo cual es una causa de los altos niveles de riesgo de la actividad agropecuaria y pesquera, que a su vez explican el bajo crecimiento de dichas actividades. II 2.3.6 Emisiones de gases de efecto invernadero En México el sector agropecuario contribuye con el 6.4% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), que corresponden a 45.5 millones de toneladas de CO2 equivalentes . 133 SAGARPA. 2010. INE. 2010. 135 Banxico. Serie 1970-2010. 134 47 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 31 Índice de tipo de cambio real: 1970-2010 (1990=100) Fuente: Banxico. las cuales llegan al país a precios más bajos, en parte como resultado de la apreciación del peso. do implementada por el Estado mexicano, como son los precios de garantía137(Figura 32). 2.4.2 Precios internacionales distorsionados Desde 1980 la tendencia de los precios internacionales hacia la baja, principalmente los cereales y las carnes (cuyos precios han disminuido en más de un 50%)136, se atribuye a la prevalencia de subsidios en los países exportadores y al aumento de los excedentes exportables de los mismos. Dicha tendencia de precios no fue un problema que afectó a los productores mexicanos sino hasta inicios de los años noventa, dado que hasta ese momento aún permanecían vigentes algunos de los instrumentos de la política de protección de merca- A partir del 2006 los precios internacionales de los productos agrícolas aumentaron de manera considerable138 al tiempo que se observa cierta volatilidad, reflejando así algunos de los efectos del cambio climático sobre la producción de alimentos, el uso de productos agrícolas para la industria energética139 y la especulación en el mercado internacional; ello aunado al creciente consumo de países como China y la India. 136 FAO. 2000. Las negociaciones comerciales multilaterales sobre la agricultura. 137 Los precios de garantía operaron hasta 1989, fecha en que se adoptó el esquema de precios de concertación para el arroz, la cebada, el trigo, el sorgo, la soya y demás oleaginosas. Para el maíz y el frijol los precios de garantía se mantuvieron hasta 1994, mientras que los permisos de importación rigieron durante los 15 años previstos en el TLCAN. 138 FAO, Conferencia de alto nivel sobre la seguridad alimentaria mundial: los desafíos del cambio climático y la bioenergía. 2008. pág. 2. 139 FAO–IICA-CEPAL. 2010. 48 2.4.3 Mercado oligopólico de insumos Hasta finales de los años ochenta, los gobiernos jugaron un papel fundamental en cuanto a la producción y distribución de semillas, así como en los subsidios para la compra de fertilizantes. Con las reformas de los años noventa se liberalizaron los mercados de semillas, se eliminaron los subsidios a los fertilizantes y se privatizaron los sistemas para la importación de semillas y su distribución. Sin embargo, dichas medidas no incentivaron el desarrollo de un mercado competitivo de insumos agropecuarios. Por el contrario, actualmente existe un mercado concentrado en un reducido núme- Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 32 México: Relación de precios nacionales y precios internacionales para productos agrícolas (1990-2004) Fuente: Salcedo, S. 1999. Impactos diferenciados de las reformas sobre el agro mexicano: productos, regiones y agentes. El precio de los agroquímicos ha mostrado una volatilidad continua entre 1981 y 2010. Así lo demuestran las tasas de cambio del índice de precios de los principales insumos para la producción agropecuaria, principalmente en el periodo 1981-1998. Entre 1999 a 2010 dichos precios presentaron mayor estabilidad, con excepción de 2008 (Figura 33). México consume el 1.2% de la producción mundial de fertilizantes y produce el 0.4%. A pesar de que la cotización de los precios es internacional, en el país persisten precios superiores. Por ejemplo, entre enero y octubre de 2008 los precios de la urea y el fosfato diamónico (DAP) se incrementaron 69.4% y 75.7%, respectivamente. Lo anterior a pesar de que los precios en el mercado internacional ya habían iniciado una fuerte caída después de alcanzar niveles máximos en los meses anteriores140. La maquinaria agrícola presenta un comportamiento similar al de los agroquímicos. Por otro lado, el diesel y la energía eléctrica, principales combustibles para la producción agropecuaria, son insumos subsidiados a través de programas gubernamentales, y el Estado es el principal proveedor. II ro de empresas nacionales e internacionales, las cuales tienen el poder de mercado suficiente para fijar los precios de los insumos, restando con ello rentabilidad a los productores agropecuarios. La volatilidad de los precios de los insumos genera serios impactos e incertidumbre a los productores rurales, puesto que influye en sus decisiones de producción y, por tanto, en su rentabilidad. Las UER se ven cada vez más afectadas por la influencia de estas políticas económicas, las cuales forman parte de una estrategia de desarrollo que no incluye al sector rural como elemento prioritario para garantizar la autosuficiencia y seguridad alimentaria del país, lo cual se refleja en el rezago del mismo. 140 FIRA. 2009. El mercado de los fertilizantes en México: situación actual y perspectivas. 49 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Figura 33 Tasa de cambio anual del índice de precios de los principales insumos agropecuarios: 1981-2010 Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO 2.5 Marco institucional débil en el medio rural La política para el sector rural en México se rige en la actualidad por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), aprobada en 2001 (Diario Oficial de la Federación, 7 diciembre 2001). Esta Ley tiene como objetivo la planeación y la coordinación de la política para el desarrollo rural sustentable. Para las actividades de coordinación, la LDRS establece un marco institucional y prevé la participación de actores y organizaciones del gobierno federal, así como de los gobiernos estatales y municipales, de cuya acción se esperan resultados en favor de la economía y del desarrollo rural. Con la crea- ción del marco normativo previsto por la LDRS se busca promover la concurrencia intergubernamental para hacer un uso más eficiente de los recursos públicos, de manera que los problemas del SRP se atiendan coordinadamente. 141 La Comisión Intersecretarial142 está integrada por nueve Dependencias federales , las cuales tienen incidencia en el medio rural. Por su parte, en el PEC se habla de la participación de 17 ramas administrativas del Gobierno Federal; es decir, ocho más de las que prevé la SAGARPA, SEDESOL, SE, SEP, SHCP, SEMARNAT, SCT, SRA y SALUD. 142 SAGARPA, SEDESOL, SE, SEP, SHCP, SEMARNAT, SCT, SRA, SALUD, SENER, SEGOB, SRE, TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL y TURISMO. Adicionalmente está el SEGURO SOCIAL, el Tribunal Agrario y la Comisión Nacional para la Atención a los Pueblos Indígenas. 50 La operación de la LDRS contempla, por una parte, la creación de una Comisión Intersecretarial como un espacio para hacer concurrir a las distintas Dependencias federales141; por la otra, se promovió el uso de un Programa Especial Concurrente (PEC) como eje rector de las acciones gubernamentales orientadas a resolver los problemas del SRP mexicano. Diagnóstico del sector rural y pesquero de México Comisión Intersecretarial. El PEC está conformado por el conjunto de políticas públicas orientadas al bienestar de la población rural y a hacerlos partícipes en el desarrollo nacional, dando prioridad a zonas de alta y muy alta marginación, y a las poblaciones económica y socialmente más vulnerables. En ese sentido, en la actualidad se percibe un marco institucional en el que persiste la descoordinación entre las políticas y los programas públicos. Adicionalmente, puede constatarse que el funcionamiento de las instituciones formales se ve modificado por la presencia de las instituciones informales, que influyen en el logro de los objetivos de desarrollo rural. Algunas de las instituciones informales contravienen el espíritu de las instituciones formales, propiciando que los resultados de la política sectorial sean diferentes a los originales y formalmente establecidos. Un ejemplo de lo anterior es la integración del presupuesto del PEC, la cual obedece a una demanda administrativa, más que a un proceso efectivo de planeación, donde se agrupan programas, pero por lo general no a partir de concurrencias o complementariedades, así como del posible impacto de los mismos. En ese sentido, tanto las acciones de cada participante en el II La implementación de las actividades previstas en la LDRS, y que promuevan los resultados a que la LDRS aspira, presupone tareas de coordinación, las que según el Artículo 21 de la LDRS deberá realizar la SAGARPA. En el plano operativo, sin embargo, puede constatarse que la Comisión Intersecretarial, como instancia que reúne a los participantes para el desarrollo rural, no ha resultado ser un espacio para generar sinergias. Por su parte, el PEC tampoco se ha constituido en una herramienta articuladora de las diferentes acciones de las Dependencias federales en el medio rural. PEC, como los resultados a obtener, se guían por su propio marco normativo y objetivos de las Dependencias participantes, o por usos y costumbres, sin que exista claridad sobre la contribución explícita de cada Dependencia en el logro del objetivo central. Otro aspecto sobresaliente, tanto en el ordenamiento de la LDRS como en el del PEC es que, a pesar de establecer reglas en un contexto de convergencia de actores de diversos ámbitos, no se establecen los incentivos que promuevan su actuación o, en su caso, sanciones correctivas cuando no lo hacen. Los incentivos y sanciones son mecanismos que facilitan el cumplimiento de normas, siempre que éstos sean ajustados a la situación en la que deben incidir, y 51 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México su implementación sea realizable y creíble. Dadas las diferentes fases que supone la implementación de la política sectorial y los diversos actores que en ella intervienen, la presencia de los incentivos y las sanciones deberá incorporar esa complejidad para asegurar su cumplimiento; pero no sólo su cumplimiento administrativo, sino su cumplimiento en función de los resultados que busca la política sectorial. 2.5.1 Baja coordinación interinstitucional Respecto al marco normativo formal, la LDRS no ha mejorado el funcionamiento de las políticas públicas en el SRP. Si bien el PEC contempla a la SAGARPA como ente coordinador, en el funcionamiento diario prevalecen las normas informales que propician y se reflejan en una actuación independiente de las diferentes instancias que contempla la política sectorial. Al interior de las Dependencias públicas que participan en el PEC también se presenta descoordinación entre el diseño, la planeación y la operación de los programas por lo que, como consecuencia de ello, no se encuentra con correspondencia vis a vis entre los contenidos en las Matrices de Indicadores para Resultados de los Programas y lo expresado en las Reglas de Operación que norman la ejecución de dichos Programas. En ese sentido, ni la participación de la SAGARPA en el presupuesto global del PEC, como tampoco los usos y costumbres en el funcionamiento del gabinete, facilitan la ascendencia necesaria para que la SAGARPA coordine a las diferentes Secretarías que intervienen en el PEC. Esta falta de coordinación, a pesar de existir formalmente en el ordenamiento actual, hace ver la necesidad de normas claras y precisas, y de sanciones o incentivos, que garanticen el papel de la SAGARPA. Por lo tanto, aunque existe el marco normativo formal, éste no ha subsanado el problema del bajo nivel de coordinación entre las instancias que intervienen en la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, situación que resulta en duplicidades, contradicciones o vacíos, y que se reflejan en ineficiencias en la asignación y ejecución del gasto público. Existen tres causas principales que contribuyen a explicar la debilidad del marco institucional en el medio rural: a) la baja coordinación interinstitucional, b) una reglamentación débil para el funcionamiento de los programas públicos y c) instituciones informales que desvían la política sectorial (Figura 34). Figura 34 Causas del marco institucional débil en el medio rural Marco institucional débil Baja coordinación interinstitucional Reglamentación débil para el funcionamiento de los programas públicos Instituciones informales que desvían la política sectorial Fuente: Elaboración propia. 52 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México En algunos casos, la duplicidad de los Programas Gubernamentales tiene como origen la amplitud en las definiciones de población objetivo establecidas en cada una de sus Reglas de Operación, lo que hace que prácticamente cualquier habitante del medio rural sea elegible para recibir apoyos de los diversos programas. Esta circunstancia impide que se realice la focalización de los recursos hacia la población que más los necesita y resulta en una redundancia en los espacios de incidencia de cada programa. Por su parte, las duplicidades y potenciales contraposiciones de los programas también tienen su origen en el diseño de los mismos. En el caso de la mayoría de los programas en el medio rural, los objetivos establecidos en las Reglas de Operación presentan ambigüedades y, en algunos casos, una multiplicidad de objetivos, lo cual disipa el propósito de un programa. En algunas situaciones extremas, los objetivos llegan a equipararse con actividades o, incluso, existen programas que no tienen objetivos establecidos. En los hechos estas circunstancias no solo limitan la potencial complementariedad que pueda existir entre programas, sino que limita la eficiencia y eficacia de los programas mismos. Ello significa que a pesar de que la LDRS prevé un espacio de concurrencia entre las diferentes Dependencias públicas, éste no ha sido aprovechado para planear las acciones enfocadas a resolver los problemas específicos que experimenta el sector rural. Por el contrario, en la práctica cada Dependencia instrumenta programas y proyectos que entre sí se contraponen o duplican. Se constatan, entonces, la falta de tareas fundamentales de coordinación por parte de la SAGARPA para cumplir con el espíritu que dio origen a la LDRS y al PEC. II Como resultado de la baja coordinación institucional, en la actualidad existen en el medio rural alrededor de 67 relaciones de duplicidad entre los programas de la administración pública federal y solo 24 relaciones de potencial complementariedad entre dichos programas; además, se observan cuatro casos en los que los programas se contraponen143. Lo anterior implica, por ejemplo, que Dependencias como la Secretaría de la Reforma Agraria, de Economía y de Desarrollo Social dupliquen esfuerzos con los que realiza la SAGARPA. Lo anterior se deriva de la falta de un marco normativo claro para cada Dependencia pública, que establezca el ámbito de acción e incidencia en la problemática rural y el logro de los objetivos estratégicos nacionales. Esta falta de claridad en las atribuciones se ve también manifiesta en la indefinición entre lo que es el gasto de fomento productivo y el gasto social. Por ejemplo, al Programa PROCAMPO a menudo se le compara y evalúa con los mismos criterios que al Programa Oportunidades. La falta de objetivos claros del PROCAMPO da lugar a dichas comparaciones. 2.5.2 Reglamentación débil para el funcionamiento de los programas públicos La política sectorial recorre un largo camino desde su diseño e implementación, hasta su ejecución a través de programas públicos. Es necesario que los actores que intervienen en las diferentes fases tengan claridad sobre el espíritu de la política sectorial, sobre el programa público en el que participan, y sobre la importancia 143 Para una mayor información sobre la operación de los programas puede consultarse el Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y pesquera en México. Tomo I. FAO. 2010. 53 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México de su papel y tareas específicas en el conjunto para el logro del objetivo central. Ello es indispensable para dar cumplimiento cabal a la política sectorial. En la política sectorial o en un programa público no hay lugar para actores o tareas aisladas. En este sentido, el marco institucional actual no provee una visión integral que sea comprensible a todos los actores que participan en el proceso de instrumentación de la política pública rural, y que facilite su cumplimiento. En el PEC se consideran nueve vertientes que persiguen objetivos específicos y con los que se busca el desarrollo rural. Por ejemplo, en la vertiente de “Competitividad” se prevé la participación complementaria de siete Secretarías, que deberán dar “viabilidad económica al sector”. Pero el PEC no proporciona más elementos que permitan conocer en detalle la posible división del trabajo entre Secretarías o al interior de cada una de ellas, ni el papel que deberán jugar los diferentes actores que participarán en las 16 Estrategias y los siete Programas previstos para lograr tal fin. Asimismo, no se establece, explícita o implícitamente, la comple- 54 mentariedad entre las funciones de los actores en las diferentes fases, así como tampoco la secuencia o la división del trabajo entre Secretarías y al interior de ellas. Si bien cada programa tiene sus Reglas de Operación, éstas generalmente establecen una dinámica de trabajo que concede atención principal al funcionamiento administrativo del programa y menos al cumplimiento del objetivo central de desarrollo rural. Adicionalmente, la mayoría de los programas opera bajo el esquema de atención a la demanda, lo cual se contradice con la orientación a resultados. Si bien formalmente la Evaluación de los Programas Públicos ofrecería un medio para corregir posibles desviaciones del objetivo del programa, tampoco existe el instrumento que garantice el uso de los resultados de la evaluación en la corrección del funcionamiento. La ausencia de una reglamentación funcional que sea clara, concisa y fácil de aplicar, o de los mecanismos de vigilancia en cada fase de la gestión pública, son factores que pueden orillar a incurrir en el fenómeno conocido como riesgo moral, que se presenta cuando los actores desvían el espíritu de la política sectorial y Diagnóstico del sector rural y pesquero de México 2.5.3 Instituciones informales que desvían la política sectorial Las instituciones informales se manifiestan en reglas vigentes, aunque no escritas, y actúan a la par del marco institucional formal. Las instituciones informales pueden ser, por ejemplo, los códigos sociales de conducta, las tradiciones organizacionales, o en general las reglas no escritas asociadas a la cultura o al marco de valores morales de los actores en el contexto local. En la política sectorial las instituciones informales adquieren relevancia por la influencia que pueden ejercer en la conducta de los actores que toman decisiones y por los resultados que pueden provocar en cada una de las fases que recorre la política sectorial. Las instituciones informales pueden, entonces, fortalecer o contravenir el logro del objetivo central de la política sectorial, según la relación que se establezca entre las instituciones formales e informales. II aprovechan su posición para el logro de fines distintos a los originalmente establecidos, y al no aplicarse las sanciones correspondientes se da lugar a la recurrencia de tal conducta. Esta situación puede suceder en cada fase de la gestión, aunque es más susceptible de darse durante la ejecución de los programa públicos, donde se lleva a cabo la asignación o distribución de los recursos. Son, además, las fases de ejecución de los programas públicos donde a nivel local intervienen instituciones informales, que se expresan a través de códigos de conducta, usos y costumbres locales o compromisos familiares o de grupos, y que dificultan o desvían el cumplimiento del objetivo original de desarrollo rural previsto en el diseño de los programas públicos. Las instituciones informales tienen repercusiones en la planeación y la asignación de los recursos públicos. Un ejemplo puede verse en la atención a demandas específicas de organizaciones campesinas y de productores, que son canalizadas a partir del 2011 a través de algunos de los denominados “proyectos estratégicos” de la SAGARPA. En la práctica, estos proyectos estratégicos son programas que atienden a problemas coyunturales de naturaleza económica o climática, que pueden ser situaciones imprevistas y que por sus consecuencias pueden tratarse de un asunto humanitario y de conflicto social. Pero igualmente se recurre a estos instrumentos para 55 Diagnóstico del sector rural y pesquero de México cumplir los compromisos que tiene el gobierno federal con ciertos grupos de productores o campesinos, sin la necesidad de seguir el circuito operativo establecido en los programas eje de la SAGARPA. La incidencia de las instituciones informales puede provocar, entonces, un uso ineficiente de los recursos públicos, contraviene la planeación o atiende según la fuerza política de los actores, independientemente de la prioridad de la problemática, de los grupos de productores o de las regiones que requerirían atención con más urgencia. Las reglas informales pueden dificultar la coordinación externa entre dependencias e interna entre las áreas de la SAGARPA, en la medida que la observancia de esas reglas prioriza los intereses individuales o de grupos, aún contraviniendo el marco normativo formal y, con ello, al interés de la política sectorial. En este contexto, es necesario tener presente que el logro de los objetivos de la política sectorial requiere de la observancia de un marco normativo formal que sea claro, conciso y de fácil aplicación, pero que considere la presencia de las instituciones informales y busque orientarlas hacia el logro del objetivo central. El marco normativo debe ser dinámico y recoger los cambios de la realidad en que actúa, y debe guiar la 56 conducta de los actores a lo largo de todo el proceso que recorre la política sectorial, enlazando acciones, y promoviendo los incentivos y sanciones que sean necesarios para garantizar el cumplimiento exitoso de cada fase, y con ello del objetivo fundamental de la política sectorial. Pero también habrá que lograr un cambio en la visión sobre las funciones que debe cumplir el marco normativo, como el que puede constarse en la actualidad, en el que los incentivos no se orientan a los resultados, y las sanciones están dirigidas hacia quienes no ejercen los recursos de acuerdo a la norma y no hacia quienes no generan resultados. El marco institucional tiene, entonces, diversas áreas potenciales de mejora. A pesar del marco normativo actual existe baja coordinación interinstitucional, prevalece una orientación de atención a la demanda en los programas, hay normas que conceden atención prioritaria a las funciones y resultados administrativos antes que al éxito de la política sectorial, y hay vigencia de instituciones informales que compiten u obstaculizan el funcionamiento de las instituciones formales. Todo ello permite concluir que el marco institucional del sector rural es débil en su funcionamiento.