reforma

Transcripción

reforma

Novena
reforma
constitucional
El cambio de las reglas
del juego democrático en Nicaragua
Novena
reforma
constitucional
El cambio de las reglas
del juego democrático en Nicaragua
N
342.03
N939
Novena reforma constitucional 2014: el
cambio de las reglas del juego democrático en
Nicaragua / Alejandro Aguilar Altamirano…
[et al]. -- 1a ed. -- Managua: Ieepp, 2014
64 p.
ISBN 978-99964-22-73-7
1. REFORMAS CONSTITUCIONALES-NICARAGUA
(2014) 2. NICARAGUA-CONSTITUCIÓN
3. ANÁLISIS
DIRECTORA EJECUTIVA
Elvira Cuadra
INVESTIGADORES
Alejandro Aguilar Altamirano
Ada Esperanza Silva
Adelmo Sandino
Mireya Zepeda Rivera
EDICIÓN
Irene Agudelo
DISEÑO y DIAGRAMACIÓN
Veinti3.com
Managua, Nicaragua
Noviembre, 2014
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas
Lomas de San Juan, casa No. 152
Apartado Postal: LM202
Teléfono: (505) 2270 5104
www.ieepp.org
Índice
Agradecimientos
Resumen ejecutivo
Presentación
Introducción
1. Aspectos generales de la novena reforma
5
6
9
11
12
1.1. Los antecedentes de la reforma
12
1.2. El contexto en el que se produce la reforma
13
1.3. La dimensión de la reforma
17
1.4. La justificación formal de la reforma
20
2. Los ejes de la novena reforma constitucional
2.1. Permanencia y fortalecimiento del poder presidencial
23
23
2.1.1. Reelección indefinida y fortalecimiento del poder presidencial
25
2.1.2. De las mayorías electorales suficientes a la mayoría simple
27
2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los cargos de elección popular
28
2.2. Relación presidencial directa con las instituciones armadas
29
2.2.1. La nueva situación de la Policía Nacional
31
2.2.2. La nueva situación del Ejército de Nicaragua
32
2.3. Institucionalización del modelo de gobierno
2.3.1. El modelo de alianza, diálogo y consenso
34
34
2.4. El diseño de un modelo económico corporativo
36
2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economía
37
2.4.2. La alianza asimétrica con empresarios y trabajadores
38
2.5. Instauración de la llamada democracia directa
42
2.5.1. Un reconocimiento limitado de la ciudadanía
43
2.5.2. El contenido de la democracia directa
45
2.6. Reforma institucional del sistema judicial
2.6.1. Los cambios organizativos del poder judicial
2.7. Precisiones o mejoras de ciertos derechos ciudadanos
47
48
49
2.7.1. La mejora o precisión de ciertos derechos procesales
49
2.7.2. La reforma del derecho de propiedad
50
2.7.3. La protección de la competencia y los consumidores
51
3. A manera de conclusiones
53
3.1. Reelección, presidencialismo y cambio de reglas electorales
53
3.2. Riesgos y oportunidades para la democracia participativa
54
3.3. Riesgos y oportunidades para la institucionalidad democrática
55
3.4. Oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos
56
Referencias bibliográficas
Textos legislativos
58
63
El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua
Agradecimientos
El Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas agradece a todas aquellas
personas e instituciones que contribuyeron a la realización de este trabajo, en especial
al Instituto Nacional Demócrata (NDI, por sus siglas en inglés) y al Centro de Derechos
Constitucionales (CDC).
También quiere dar las gracias a las instituciones y personas que ofrecieron sus
observaciones, a los intelectuales y profesionales que compartieron sus puntos de vista
con el equipo de investigación: Elvira Cuadra, Juana Jiménez Martínez, Lillyam Canales
Medina, Eva Zeas Delgado, Nelly Valdivia, Haydeé Castillo, Nina Monje, Azahálea Solís,
Alejandro Serrano, Cairo Manuel López, Mario Chamorro, Óscar Castillo, Hauke Maas,
Marvin Mayorga, Donald Méndez, Gabriel Álvarez, Eduardo Cuadra Ferrey, Julio Icaza
Gallard, Javier López Lowery, Hugo Torres Jiménez, Carlos Arellano Argüello, Álvaro
Porta Balladares, Ramón Eugenio Rodríguez y Edgardo Pinell. Sus aportes y reflexiones
enriquecieron el documento.
El agradecimiento es extensivo a todas las personas que leyeron y comentaron los
borradores, así como a aquellas que discutieron con el equipo de investigación la
estructura del análisis interpretativo y la forma de presentación.
5
Novena reforma constitucional 2014
Resumen ejecutivo
El lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua despertó con
el requisito del 40 por ciento de votos para ser electo
una nueva Constitución Política que por disposición final
Presidente y pasa a un sistema de mayoría simple
establecida en la propia ley de reforma parcial, Ley No.
(art. 147); elimina la mediación de los ministerios de
854, entró en vigor el mismo día de su publicación.
Defensa y Gobernación con los cuerpos armados
y establece una relación directa del Presidente
Las justificaciones explícitas de la reforma de la Carta
con el Ejército y la Policía (art. 95 y 97); dispone la
Magna giran en torno a cuatro ejes argumentales:
separación de los tránsfugas de su cargo por traicionar
a) la incorporación de los límites de Nicaragua en el
la voluntad del elector lesionando la democracia
mar Caribe; b) el fortalecimiento institucional con la
representativa (art. 131), y trata de convalidar todas
participación protagónica de la persona, la familia y
las acciones realizadas desde 2012 para otorgar la
la comunidad; c) la institucionalización del modelo de
concesión canalera a la empresa HK Nicaragua Canal
gobierno de democracia directa inspirado en valores
Development Investment Company Limited (HKC).
cristianos, ideales socialistas y prácticas solidarias; y d)
el fortalecimiento del sistema jurídico nacional.
La reforma propone “institucionalizar el modelo de
gobierno” que se auto reconoce como de alianza, diálogo
Luego de analizar las justificaciones explicitas,
y consenso con empresarios y trabajadores (art. 98 y
implícitas y omitidas en la propuesta, su contenido
101), pero mantiene formalmente el sistema de partidos
material, la valoración del contexto en que se produce
políticos (art. 5.2) condicionando su reconocimiento
y sus efectos sobre la institucionalidad democrática,
a su participación en procesos electorales. Aunque
se extraen siete aspectos claves que constituyen los
en la exposición de motivos la propuesta original era
ejes de la misma: 1) permanencia y fortalecimiento del
que los tres actores asumieran una “responsabilidad
poder presidencial; 2) relación presidencial directa con
compartida” por los resultados de los acuerdos de la
las instituciones armadas; 3) institucionalización del
alianza, finalmente ésta no se llegó a concretar. De ser
modelo de gobierno; 4) diseño de un modelo económico
así, se hubiera generado una superposición entre la
corporativo; 5) instauración de la democracia directa;
responsabilidad pública y la privada.
6) reforma institucional del sistema judicial; y 7)
precisiones o mejoras de ciertos derechos.
No obstante, la alianza resulta incompatible con
derechos fundamentales como el principio de
La reforma elimina (no deroga) los límites a la
igualdad y de no discriminación, pues de acuerdo con
reelección presidencial despejando el camino para la
la Constitución los “ciudadanos tienen derecho de
reelección sucesiva e indefinida (art. 147); le otorga
participar en igualdad de condiciones en los asuntos
al Presidente la facultad de dictar decretos ejecutivos
públicos y en la gestión estatal” (art. 50), debiendo
“de aplicación general” en materia administrativa,
el Estado garantizar por la ley, a nivel local como
pretendiendo crear una ambigüedad en la relación de
nacional, “la participación efectiva del pueblo”, siendo
jerarquía entre leyes y decretos (art. 150.4); elimina
una obligación del Estado “eliminar los obstáculos que
6
impidan de hecho la igualdad entre los nicaragüenses y
que inspiran la Constitución (como la laicidad, el
su participación efectiva en la vida política, económica y
pluralismo ideológico, la igualdad, la no discriminación,
social del país” (art. 48).
la objetividad o neutralidad de los actos de la
administración), ya que crean una exclusión injustificada
Planteada así, la alianza posee rasgos propios de un
de quienes no se adscriban a ninguna de estas
régimen corporativo no democrático, donde ciertas
corrientes, una religiosa y la otra política.
organizaciones designadas tienen una relación
privilegiada con el poder, y se proyectan ante la
En el ámbito judicial la reforma reconoce al Consejo
sociedad como entidades reconocidas, protegidas o
Nacional de Administración y Carrera Judicial (art. 165)
tuteladas que hacen una labor de intermediación entre
como la instancia de gobierno de los jueces, que había
la sociedad y el Estado.
sido creada por la Ley de Carrera Judicial (Ley 501).
Sustituye la Ley de Amparo (Ley 49) por una futura
En cuanto al concepto de democracia directa, la
nueva Ley de Justicia Constitucional, por lo que habrá
Constitución ya establecía dos mecanismos: el
que esperar su promulgación para conocer el grado de
referéndum y el plebiscito; además del reconocimiento
profundidad en la protección de derechos humanos
del sufragio universal, libre, directo y secreto. La reforma
y la amplitud de su jurisdicción, aunque incluye
promete una nueva forma de democracia directa
recursos que ya eran reconocidos en la legislación
inspirada en valores cristianos, ideales socialistas
como el habeas data, el conflicto de competencia y
y prácticas solidarias con mecanismos como:
constitucionalidad entre los poderes del Estado, el
“presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas,
control de constitucionalidad en caso concreto, y otros
los Consejos territoriales, las asambleas territoriales y
no previstos como los conflictos de constitucionalidad
comunales de los pueblos originarios y afrodescendientes,
entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales y
los Consejos sectoriales, y otros” (art. 2).
de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe. Siendo
importante la inclusión del reconocimiento a una
En realidad, aunque la propuesta pretende ser nueva
jurisdicción contencioso-administrativa (art. 131).
y disruptiva con la democracia representativa y
participativa, todos los mecanismos referidos son
La reforma también amplía y mejora la referencia y
instrumentos de participación, que pueden ayudar a
visibilidad de algunos derechos individuales que ya eran
mejorarla pero no la sustituyen.
reconocidos en la legislación como: el habeas data, el
acceso a la justicia, el debido proceso, la tutela judicial
Por otra parte, la irrupción del trinomio persona, familia
efectiva, el derecho a una sentencia motivada, razonada
y comunidad, como el origen y el fin del Estado (art. 4),
y fundada en derecho; establece el deber del Estado
propone un ámbito limitado al ejercicio de los derechos
de procurar la reparación de los daños causados a las
ciudadanos, sometidos así a un ideal de participación
víctimas y además extiende las garantías procesales
familiar y comunitaria que no corresponde con el ideal
mínimas a todos los procesos administrativos y
constitucional de ciudadanía, aunque cabe reconocer
judiciales. También introduce el derecho a la propiedad
el mérito de prever una representación equitativa entre
comunal, familiar y mixta, aspectos que requieren de un
hombres y mujeres en lo local (art. 131).
seguimiento especial para evaluar su desarrollo.
Justamente por ello la incorporación de los valores
El estudio ofrece algunas conclusiones en torno a cuatro
cristianos y socialistas como principios de la nación,
grandes asuntos: la reelección, el presidencialismo
resultan contradictorios con los valores republicanos
y el cambio de reglas electorales; los riesgos y las
7
oportunidades para la democracia representativa; los
con procesos abiertos, inclusivos y transparentes de
riesgos y las oportunidades para la institucionalidad
participación ciudadana.
democrática y las oportunidades derivadas de la
precisión de ciertos derechos individuales y colectivos.
No obstante la presencia de estos riesgos, considerando
que algunos aspectos positivos como la mejora o
Se ha pretendido ir más allá del análisis formal,
precisión de ciertos derechos sólo han sido enunciados
examinando la reforma en su contexto político,
y deben ser desarrollados en normas secundarias,
concluyendo que la misma afecta la institucionalidad
se podría producir una apertura en la dirección de
y la democracia, e inaugura un nuevo período
alcanzar la objetividad o neutralidad de los actos de
constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado
la administración y el respeto hacia otras formas
por un presidencialismo reforzado, reelección
de participación autónomas e independientes, más
presidencial indefinida, personalización de la autoridad y
consecuente con un régimen democrático.
concentración de poder en el Ejecutivo.
Finalmente, aunque la búsqueda de “consensos”
Se produce además un cambio de las reglas del
es una estrategia deseable en toda sociedad que
juego democrático que puede tener consecuencias
necesita resolver la distribución de la riqueza y de las
negativas para la democracia representativa y
cargas públicas, se evidencia que el actual modelo
participativa, dado que se modifica el sistema
de alianza, contradice los principios de la democracia
electoral, y se incorporan mecanismos de
representativa y participativa, al evolucionar hacia
participación política denominados de “democracia
estructuras o instancias formales de codecisión, que
directa”, cuya evolución y desarrollo será necesario
se han convertido en mecanismos institucionales
observar a efectos de valorar su correspondencia
excluyentes de otros intereses legítimos.
8
Presentación
El documento Novena reforma constitucional. El cambio
En el primero de los apartados se exponen algunas
de las reglas del juego democrático en Nicaragua es un
cuestiones previas necesarias para entender el
estudio sociopolítico y jurídico sobre el proceso de la
proceso de la reforma: sus antecedentes, el entorno
reforma de la Constitución Política llevado a cabo entre
y el contexto político y social en el que se produce, la
el 31 de octubre de 2013 y el 10 de febrero de 2014.
dimensión cuantitativa de la reforma, el debate sobre los
alcances de su contenido al abordar principios rectores
El documento es producto de una investigación
de la nación, así como una valoración crítica del eje
académica y ofrece un análisis de los aspectos más
argumental que justifica la necesidad de la misma por
relevantes de la reforma constitucional, centrándose en
parte de los proponentes.
aquellos puntos que, a criterio del equipo investigador,
constituyen las claves que permiten comprender la
En el segundo apartado se realiza una exposición
magnitud y el significado de la misma, intentando
analítica de los aspectos esenciales de la reforma
descubrir sus virtudes y contradicciones, así como
partiendo de una lectura crítica de los datos obtenidos,
las oportunidades y los riesgos que entraña para el
así como de sus efectos para una sociedad que aspira
presente y el futuro de las instituciones democráticas y
a vivir en paz y democracia. Dado que dicho apartado
de la nación.
ofrece una perspectiva reflexiva desde las ciencias
humanas y sociales, los ejes analizados no siguen el
Para realizar la investigación se organizó un equipo
orden de la exposición de motivos presentada por los
de profesionales que pudiera aportar distintas
proponentes de la reforma, ni el lógico constitucional,
perspectivas sobre el proceso de la reforma, indagando
sino la jerarquía que el equipo investigador ha creído
y contrastando los argumentos ofrecidos en la
haber encontrado para explicar su contenido. El
documentación oficial de la iniciativa con su posterior
objetivo es compartir un prisma analítico que permita
resultado. El proceso incluyó también el análisis de los
comprender al lector cuáles son los resultados
argumentos de los distintos sectores y el contraste de
esenciales que la explican.
su resultado con la realidad del país, y concluyó con
mesas de consulta y entrevistas a profesionales que,
Finalmente se presentan las conclusiones más
por su propio interés, dieron seguimiento a diversos
relevantes del estudio con el propósito de facilitar una
aspectos del proceso de reforma y sus consecuencias.
síntesis de los distintos aspectos analizados, ofreciendo
a los lectores pistas sobre los desafíos que la reforma
Debido a la complejidad de la reforma y con el objeto
plantea a la sociedad nicaragüense, y sobre los que
de simplificar su comprensión, el informe final se
merece la pena continuar reflexionando y debatiendo
estructuró en tres grandes apartados: 1) los aspectos
abiertamente por el bien de la nación, así como los
generales; 2) la interpretación de los puntos clave que la
riesgos y las oportunidades que ésta implica.
explican; y 3) las conclusiones relevantes.
9
El equipo investigador es consciente de que el debate
datos y visiones, por ello deja manifestada su esperanza
nacional sobre las consecuencias de la novena reforma
de que este documento sea útil a posteriores estudios
constitucional (2014) requiere de una multiplicidad
desde diversas disciplinas sociales, aunque será la
de análisis, así como de la suma de una diversidad de
historia la que tendrá la última palabra.
10
Introducción
La palabra constitución puede tener distintos
común” para todos los habitantes que conforman la
significados y usos. Por ello aquí la empleamos en su
organización social de una comunidad política.
sentido formal (Sola, 2010), es decir, la ley que emana
de un poder constituyente legítimo y democrático, que
Como razona Sola (2010), la Constitución busca ser,
expresa su voluntad de dictar un acto de naturaleza
además, la solución de un buen número de problemas
constitucional dentro de la competencia de ese órgano y
de los habitantes. Por ejemplo: cómo elegir a sus
de acuerdo con un procedimiento específico.
representantes, establecer los límites de su poder,
impedir la discriminación injusta, determinar quién paga
Dicha ley constituye el pacto social que es la fuente
impuestos o cómo controlar el gasto público, impedir
formal del derecho constitucional. Entendiendo
que el poder público se entrometa en los asuntos
que un poder constituyente, la intención normativa
privados de los ciudadanos, preservar la libre expresión,
constitucional y el procedimiento idóneo para el dictado
entre otros. Es decir, todos los muchos asuntos que
de una ley fundamental son, en principio, los requisitos
afectan cotidianamente y a los que se busca solución
exigidos para que un acto tenga la naturaleza de fuente
por medio de la aplicación del derecho.
formal de una norma constitucional.
La Constitución también debe establecer los
La constitución suele ser llamada también carta magna,
mecanismos que permitan el debate y eventual solución
norma o ley fundamental. En definitiva, el término hace
de dificultades que nos aquejan y debe ser observada
referencia a la norma suprema de un Estado de Derecho
no como un documento arcaico que establece
soberano, y a la organización establecida o aceptada
una enumeración genérica de ciertas libertades y
para regirlo. Es pues, el conjunto de normas que regulan
procedimientos, sino como una herramienta cotidiana
las estructuras del Estado y de la sociedad en sus
de solución de conflictos.
aspectos fundamentales, independientemente de las
fuentes formales de donde esas normas son originarias
En definitiva, es generalizada la idea de que toda
(Gomes Canotilho, 2003).
constitución democrática debe ser no sólo un conjunto
de reglas organizativas para el funcionamiento de un
La carta magna establece los principios sobre los que
Estado democrático de Derecho, por tanto sometido
se asientan la nación y el Estado, fija los límites y define
a normas que resultan de la voluntad general, sino
las relaciones entre los distintos poderes del Estado
además la concreción de un conjunto de valores y
(en el caso de Nicaragua: legislativo, ejecutivo, judicial
principios compartidos que constituyen un verdadero
y electoral, además de otras entidades), y de éstos con
pacto social; lo que se ha llamado aquí una casa
sus ciudadanos; determina las bases para el ejercicio de
común de los ciudadanos, garantía de la convivencia
su gobierno y para la organización de las instituciones
social que reafirma al pueblo, el soberano, sus
públicas, por lo que debería entenderse que sus reglas
derechos y libertades.
constituyen lo que podemos llamar “una casa normativa
11
1. Aspectos generales de la novena reforma
1.1. Los antecedentes de la reforma
el proyecto de un Estado constitucional democrático
con el ideal de la revolución.
La historia constitucional de Nicaragua comienza
En toda sociedad, pero sobre todo en aquella que
justamente hace 190 años cuando la Federación
como la nuestra vive un proceso revolucionario,
Centroamericana promulga la Constitución de 1824.
es necesario alcanzar la identidad entre la ley y la
Pocos meses antes, el 1 de julio de 1823, la región había
justicia, pues hay leyes que son injustas y actos justos
declarado su independencia del imperio de Agustín de
que son ilegales. El equilibrio se alcanza cuando la
Iturbide y constituido una República Federal, dada la
ley es justa y la justicia legal; cuando lo que prescribe
preeminencia de las ideas republicanas sobre las de una
monarquía constitucional moderada (Esgueva, 2005).
la norma corresponde a lo que una sociedad
Catorce años después de este intento, Nicaragua se
de sus componentes, y respectivamente, cuando las
considera necesario para sí misma y para cada uno
aspiraciones sociales se expresan cabalmente en el
separa de la Federación y adopta en 1838 la que será
ordenamiento jurídico (Serrano, 2012).
su primera constitución como República independiente.
Desde aquel año hasta la fecha se han promulgado diez
De modo que el desafío de elaborar una nueva
constituciones, siendo la última en 1987, vigente hasta
la fecha (Esgueva, 2011).
constitución sólo se produjo una vez que el resultado del
La Constitución Política de 1987 es sin duda el resultado
absoluta del 67 por ciento del voto popular al FSLN,
proceso electoral de 1984 le diera una cómoda mayoría
gracias en parte al retiro de sectores importantes de la
de una época revolucionaria. Fue redactada, aprobada y
oposición política2.
refrendada luego del triunfo de la revolución popular de
1979, como el principal instrumento jurídico del Estado
En sus primeros 17 años de vigencia hasta el año 2004,
y del Gobierno revolucionario en sustitución del Estatuto
Fundamental del 20 de julio de 1979.
la Constitución fue reformada en cuatro ocasiones, las
Los casi ocho años transcurridos entre 1979 y 1987,
(Asamblea Nacional, 2012). Por su parte, la quinta
más trascendentales las acaecidas en 1995 y 2000
reforma de 2005 (Ley No. 520) generó una crisis de
así como los intensos debates de esa época (Serrano,
gobernabilidad (CDC, CINCO, IPADE, 2008) que tuvo
2012)1, dan cuenta de que el Gobierno revolucionario
como consecuencia tres reformas más (la sexta,
enfrentaba dificultades conceptuales para hacer encajar
1. Como testimonio de los debates de la época véase Serrano Caldera, A. (2013). Obras. IV Volumen. Hispamer: Managua, Nicaragua.
2. En aquella ocasión el sandinismo triunfó abrumadoramente: obtuvo el 67 por ciento de los votos válidos. Pero muchos no reconocieron
el carácter democrático de su ideología revolucionaria. En 1990 la oposición derrotó al FSLN con el 55 por ciento de los votos depositados,
lo que le permitió al sandinismo haber logrado amplia credibilidad por su apego a la democracia. Tomado de Equipo Envío. “¿Cómo votó
Nicaragua? Los resultados electorales”. Revista Envío Digital No. 102, Abril, 1990. Recuperado de internet el 14 de agosto de 2014 de:
http://www.envio.org.ni/articulo/621
12
séptima y octava). Es decir, se produjeron cuatro
distintas bancadas de la Asamblea Nacional, en base
reformas en el lapso de tres años, razón por la cual
a Resolución de la Junta Directiva de la Asamblea
resultaba lógico que una novena contara con un amplio
Nacional en su próxima sesión, la que procederá
consenso político y social.
a elaborar, sustentada en una amplia consulta, un
anteproyecto de Reformas Constitucionales, que
De hecho la novena reforma empezó a gestarse cuando,
permitan la adecuación de la actual Constitución al
tras las elecciones del año 2006 que permitieron el
desarrollo democrático del país
ascenso nuevamente al poder del FSLN, las fuerzas
(Asamblea Nacional, 2007).
políticas parlamentarias acordaron solucionar la crisis
de gobernabilidad iniciada en el año 2005 con la quinta
De este acuerdo político no se tuvieron más noticias
reforma, y aprueban una ley de reforma, que a su vez
a lo largo de su segundo mandato (2007-2012). Las
reformaba una reforma de la Constitución.
elecciones del año 2011 dieron como resultado un
tercer período de gobierno del Presidente Ortega que
La octava reforma se completó mediante la Ley No. 610,
concluirá en el año 2017, en el que deberá entregar la
que fue aprobada el 19 de enero de 2007 por las fuerzas
Presidencia a quien resulte electo en el año 2016.
políticas representadas en la Asamblea Nacional como
1.2. El contexto en el que
se produce la reforma
resultado de las elecciones de 2006, con el objeto de
facilitar la gobernabilidad del país, y en el artículo tercero
de la misma establecía lo siguiente:
La Constitución de 1987 fue el resultado de una
Artículo 3. Siendo que la presente Ley, nace de
mayoría parlamentaria encabezada por el FSLN
un acuerdo político o consenso que tiene como
cuya opción política para obtener legitimidad y
uno de sus objetivos, permitir la ampliación de las
reconocimiento internacional era tratar de construir
Reformas Constitucionales, a fin de impulsar la
un Estado constitucional. La nueva Carta Magna fue
profundización de la institucionalidad democrática
elaborada en medio de una sangrienta guerra civil, con
del país y el fortalecimiento del Estado de Derecho, y
una sociedad dividida, polarizada y enfrentada, y con
para darle cumplimiento a esa voluntad se crea una
un manifiesto predominio de las fuerzas que estaban a
Comisión Especial integrada por miembros de las
favor de la Revolución.
Reformas constitucionales 1987 -2014
1
Origen
1987
1990
PAZ
2
1995
74 Art.
3
4
567
8
2004
2005
2007
2000
PACTO
19 Art.
2014
58 Art.
2do y 3ro
1er
Gobierno
Ortega
1984-1990
9
Gobierno
Barrios
1990-1997
Gobierno
Alemán
1997-2002
13
Gobierno
Bolaños
2002-2007
Gobierno
Ortega
2007-2012
2012-2017
Este contexto explica que la Carta Magna se haya
también permitió el regreso legítimo al poder de Daniel
gestado sin el suficiente consenso político, social y
Ortega al frente de la Alianza “Unida Nicaragua Triunfa”
económico necesario, de manera que ello ya anticipaba
en el año 2007.
la posibilidad de que fuese reformada bajo una nueva
situación de mayorías políticas. Esta realidad, aunada
La novena reforma se produjo en un contexto político
a la tradicional actuación de líderes políticos poco
particular que no puede obviarse: el resultado
acostumbrados a adaptar sus acciones a las leyes, sino
electoral de noviembre de 2011 que le permitió al
las leyes a sus deseos (Aráuz, 2011), es lo que explica
FSLN, no obstante los cuestionamientos de algunos
que la misma sufriera las ocho reformas ya referidas
organismos de observación electoral (en especial
a lo largo de sus 26 años de vigencia, siendo las más
de la Misión de Observación de la Unión Europea, y
relevantes las de 1995, 2000 y 2005, a las que habría
también de la Organización de Estados Americanos),
que sumar ahora la novena de 2014.
disponer del número de escaños necesarios para
constituirse en una mayoría suficiente para resolver
Bien se ha afirmado que la Constitución se ha situado
todos los desafíos legislativos; pues de los 91
siempre dentro de la tradición liberal democrática, ya
diputados de la Asamblea Nacional el FSLN dispone
que tanto el texto original como las diversas reformas
de 63, el Partido Liberal Independiente de 26 y Partido
han mantenido, con los notables y variados matices que
Liberal Constitucionalista de dos.
cada caso plantea, el respeto al principio democrático,
al pluralismo político, a la separación de poderes y a los
Como también han explicado Alvarez y Vintró (2014)
derechos de los ciudadanos3.
esta mayoría permite al FSLN ejercer un total control
parlamentario, incluyendo aquellas tareas que exigen
Como expresan Alvarez y Vintró (2014), estos cambios
mayorías cualificadas como la aprobación de una
constitucionales permitieron que una Constitución
reforma parcial de la Constitución, o de la iniciativa de
diseñada con una concepción predominantemente
una reforma total sin necesidad de tener que alcanzar
estatalista en el terreno económico y extremadamente
un consenso con otras fuerzas parlamentarias. Esto
presidencialista en el ámbito institucional, diera paso a
sucedió a lo largo del procedimiento de aprobación de
un texto constitucional homologable con las pautas más
la Iniciativa de Ley para la Novena Reforma Parcial, en el
comunes del Estado Social y Democrático de Derecho
que la bancada de Gobierno actuó en solitario.
y con las de un presidencialismo atenuado e incluso
acompañado de elementos de parlamentarización.
A esto debe sumarse el hecho de que el Gobierno ha
logrado construir una interesante y muy productiva
De manera que la Constitución de 1987 fue el marco
alianza con un sector de la empresa privada, un
jurídico que permitió la sucesión de varios gobiernos
sector de la Iglesia católica, un sector de las iglesias
de distintos signos políticos: el de Violeta Barrios de
evangélicas y mantiene un importante control sobre los
Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán (1997-2002) y
empleados públicos, sindicatos y otras organizaciones
Enrique Bolaños (2002-2007). Este marco constitucional
sociales afines.
3. En este sentido véase las afirmaciones de Solis Cerda, R. (2008). A 21 años de la Constitución Política: Vigencia y Desafíos. Castro, E. y
Cuarezma, S. (Directores), 2008, págs. 31 y ss. Y especialmente Álvarez, Gabriel y Vintró, Joan. (2014). “Nicaragua: claroscuros de la reforma constitucional de 2014”. Revista Catalana de Dret Públic, Escola dÁdministració Pública de Catalunya, Barcelona, España. Recuperado
de internet el 15 de agosto de 2014 de: http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2014/03/19/nicaragua-claroscuros-de-la-reforma-constitucional-de-2014-gabriel-alvarez-y-joan-vintro/
14
Por el contrario, las fuerzas políticas opositoras se
2012, mediante la Ley No. 800, se creó la Autoridad del
encuentran atomizadas, dispersas y sin liderazgo, en una
Gran Canal (AGC) con la vasta responsabilidad de:
situación de debilidad y fragmentación, en un contexto
en que el más grave problema que la población enfrenta
(...) definir el régimen jurídico y normativo de
es su situación económica o de seguridad, como lo
la Empresa Gran Nacional de El Gran Canal de
demuestran diversas encuestas realizadas en los
Nicaragua y su régimen societario y en virtud de su
últimos meses4, lo cual tiene un efecto sobre su interés y
representación y autoridad, negociar los términos de
participación en los asuntos de carácter político, siendo
referencia, la operación y manejo de la nueva entidad,
una característica del momento histórico en el que la
así como la reglamentación y supervisión del uso
reforma se produce.
racional y sostenible de los recursos naturales, la
protección del medio ambiente y su biodiversidad en
Es en el contexto de un tercer período de gobierno
el área geográfica y de influencia y en todo el ámbito
del Presidente Ortega (2012-2016) con una mayoría
donde se construirá la vía interoceánica dentro del
absoluta, que el 31 de octubre de 2013, a escasas seis
marco de los tratados y convenios internacionales y
semanas de que se produjera el cierre de la legislatura
la legislación nacional (art. 3).
anual, los 63 representantes del gobernante FSLN,
presentaron a la Asamblea Nacional la iniciativa de
El 5 de septiembre del mismo año, a 42 días hábiles
ley para reformar la Constitución Política,
del inicio de las funciones de la AGC, en un acto
emprendiendo así el camino de la novena reforma
confidencial que se conoció al año siguiente6, designó
de dicha ley fundamental5.
concesionaria exclusiva del proyecto principal y
sub proyectos asociados a HK NICARAGUA CANAL
La reforma se produjo también en el contexto del
DEVELOPMENT INVESTMENT COMPANY (HKC), una
otorgamiento de la concesión canalera. El 9 de julio de
empresa incorporada en Hong Kong el 20 de agosto
4. Ver Jarquín, 2014: “El 80.7 por ciento de los nicaragüenses asegura que la economía es el problema más grave que enfrenta el país, y el 33.3 por
ciento considera que su situación económica ha empeorado en los últimos 12 meses, revela la encuesta Barómetro de las Américas para Nicaragua, realizada por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina, Lapop. Según los resultados de dicho estudio, presentado ayer por el investigador Kenneth Coleman, de la Universidad de Michigan, los problemas económicos (37.1 por ciento), el desempleo (31.7 por ciento), la pobreza (9.3
por ciento) y la inflación (2.6 por ciento) colocan a la economía como el principal problema que percibe la población.”
5. Las anteriores reformas a la Constitución Política de Nicaragua de 1987, y/o a las leyes de reforma parcial de la Constitución
han sido las siguientes:
1.
1990 – Ley de reforma constitucional para las elecciones del 25.02.1990 (30 enero).
2.
1995 – Ley No. 192, de reforma parcial a la Constitución Política.
1995 – Ley No. 199, ley marco de implementación de las reformas constitucionales.
3.
4.
2004 – Ley No. 490, que reforma parcialmente el artículo 138, inciso 12 constitucional.
5.
6.
7.
8.
2005 – Ley No. 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del país.
2007 – Ley No. 610, reforma Ley 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del país.
9.
2014 – Ley No. 854, de reforma parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua.
6. El Memorandum de Entendimiento del 5 de septiembre de 2012 y el Acuerdo Marco de Concesión e Implementación con relación a El
Canal de Nicaragua y Proyectos de Desarrollo del 31 de octubre de 2012, sólo se conocieron en junio de 2013 cuando fueron presentados
como Anexos de la iniciativa legislativa enviada por el Presidente Daniel Ortega a la Asamblea Nacional de Nicaragua con carta del 4 de
junio de 2013. Antes de esa fecha dichos documentos no eran públicamente conocidos.
15
de 2012; quince días antes que recibiera la concesión,
cualquier obstáculo legal o material que pudiera impedir la
con un capital de 10 mil dólares, controlada por el señor
ejecución del proyecto principal o los sub proyectos.
Wang Jing, socio y administrador único, con quien la
AGC suscribió un Memorandum de Entendimiento el 5 de
De acuerdo con la propia norma constitucional, la
septiembre de 2012 y luego un Acuerdo de Cooperación
aprobación de una reforma parcial debe ser discutida en
el 31 de octubre de 2012 (Aguilar, 2014).
dos legislaturas (art. 192), de manera que para cumplir
con esta exigencia, la bancada del FSLN debió trabajar
Ocho meses después, el 5 de junio de 2013, el Presidente
con rapidez; de lo contrario la reforma podría haberse
Ortega envió a la Asamblea Nacional una iniciativa de
atrasado un año, y aprobarse en 2015.
ley especial para ratificar todo lo actuado por la AGC y
redefinir aspectos relacionados con la concesión. La
Inmediatamente se conformó una Comisión Especial
Secretaría de la Asamblea Nacional remitió la iniciativa a
para tramitar la iniciativa de ley y tras una breve ronda de
la comisión parlamentaria el viernes 7 de junio para que
consultas que se extendió por un par de semanas, del 8
fuese dictaminada el lunes 10 de junio, de manera que
al 22 de noviembre, con preeminencia de instituciones
los consultados debieron estudiar todos los documentos
del Estado y algunas organizaciones sociales afines al
y emitir criterios durante un fin de semana.
partido de gobierno, la bancada sandinista aprobó la
novena reforma constitucional en primera legislatura el
La Ley del canal, formalmente llamada Ley No. 840, “Ley
día lunes 9 de diciembre de 2013.
Especial para el Desarrollo de Infraestructura y Transporte
Nicaragüense Atingente a El Canal, Zonas de Libre
Continuando con lo que fue un expedito procedimiento,
Comercio e Infraestructuras Asociadas”, fue aprobada
el martes 28 de enero de 2014, a pocos días de haber
con 61 votos del FSLN (con la abstención de la diputada
reiniciado actividades parlamentarias, las reformas
Xochilt Ocampo), el jueves 13 de junio de 2013 luego de
fueron refrendadas por la bancada del FSLN sin
tres horas de debate, y publicada en el periódico oficial
mayores dilaciones, se cumplió así con la exigencia
del día siguiente (La Gaceta Diario Oficial, 2013)7. Ese
formal de la discusión y aprobación en dos legislaturas.
mismo día, 14 de junio, el Presidente Ortega firmó el
Acuerdo Marco de la Concesión con el señor Wang Jing en
Esto significa que toda la tramitación de la reforma se
representación de HKC, bajo el compromiso de remover
realizó finalmente en unas seis semanas de actividad
7. La Gaceta, Diario Oficial, No. 110 del viernes 14 de junio de 2013.
16
parlamentaria, sumando los tiempos de ambas
La reforma fue caracterizada por los reformistas y
legislaturas, lo que evidencia que desde el principio
sectores afines al Gobierno como “la única reforma
esta exigencia fue más bien asumida como un simple
constitucional que ha sido ampliamente consultada con
requisito y no como una oportunidad que podría permitir
una diversidad de participantes que abarcan una gran parte
distintos y variados mecanismos de difusión, reflexión,
de la población nicaragüense”8, pero también recibió un
debate y en definitiva una amplia participación.
amplio y manifiesto rechazo de importantes sectores de la
nación (Diario Hoy, 2013).
Finalmente, el Poder Ejecutivo mandó a publicar en
La Gaceta Diario Oficial del día lunes 10 de febrero, la
La reforma constitucional del 10 de febrero de 2014
Ley Número 854, de reforma parcial de la Constitución
constituye una reedición de viejos capítulos de la historia
Política de Nicaragua, completando así la novena reforma
constitucional de Nicaragua (Esgueva, 2011), pero
constitucional desde 1987, que por una disposición final
también la apertura de un nuevo e importante período
establecida en la propia ley de reforma parcial, entró en
político constitucional, de gran trascendencia para el
vigor el mismo día de su publicación.
futuro de la nación. El análisis de las consecuencias a
mediano y largo plazo de esta reforma requerirá de un
De esta manera, el lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua
debate más amplio, a fin de determinar los mecanismos
despertó con una nueva Constitución Política que entró
de salvaguarda más apropiados de las instituciones y del
en vigencia ese mismo día y como podrá comprobarse en
propio sistema democrático.
el presente estudio, modificó sustancialmente las reglas
1.3. La dimensión de la reforma
del juego democrático de Nicaragua, introdujo cambios
sustantivos en los principios rectores de la nación y el
Estado, y redefinió las normas organizativas de algunas
Uno de los temas que se debatió durante la tramitación
instituciones públicas.
de la reforma fue si por la dimensión, extensión o la
profundidad de la misma, puede considerarse que en
Reforma
1995
74
artículos
Reforma
2000
19
artículos
Reforma
2014
58
artículos
8. Declaraciones brindadas a los medios de comunicación por la diputada Alba Palacios, Presidenta de la Comisión Especial de la Asamblea Nacional para la reforma constitucional, y recogidas por la periodista Mayra Vado, noviembre 26, 2013. Recuperado de internet el 10
de agosto de 2014 de: http://www.asamblea.gob.ni/190241/amplia-consulta-al-proyecto-de-reforma-parcial-constitucional/
17
realidad se trataba de una reforma “total” y no “parcial”,
o explicitas que recaen sobre el órgano legislativo
como había sido presentada y tramitada.
constituido, recuérdese que la Asamblea Nacional no es
un poder constituyente originario, por lo que no puede
Cabe recordar que en la segunda reforma (1995) se
modificar el contenido esencial de la Constitución
modificaron 74 artículos de la Constitución, en la tercera
(Uribe y Correa Esquivel, 2012)9.
reforma (2000) 19 artículos, y en la novena (2014) 58
artículos, siendo estas tres las de mayor dimensión.
Esta es sólo una de las aristas del debate sobre
mutaciones constitucionales iniciado a principios del
A simple vista puede apreciarse que el número de
siglo pasado por George Jellinek (1991). La pregunta
artículos reformados en 1995 fue bastante mayor que
clave es: ¿Cómo puede respetar la Carta Fundamental
en todas las demás reformas parciales.
quien habiendo tomado posesión de un cargo público
para el que ha jurado respetar la Constitución y las
Para efectos de análisis podría alegarse que la segunda
leyes luego opta, sin haber sido encomendado para
reforma (1995) tuvo una particular profundidad debido
ello, por modificar aspectos sustanciales de la misma
a que era el resultado natural del ascenso al poder de
como los principios constitucionales?
los grupos políticos excluidos en la Constitución de
1987 y, por tanto, fue su oportunidad para agregar su
Es válido recordar que tribunales constitucionales como
impronta en la Carta Fundamental.
el peruano, han considerado no modificable por una
reforma parcial el núcleo duro constitucional, que sería
La sola cuestión numérica es irrelevante como criterio
el conjunto de principios y presupuestos básicos de la
de análisis para valorar la profundidad de una reforma
organización política, económica y social que sirven de
constitucional, por lo que no merece la pena insistir
fundamento a la Carta Magna10.
sobre este asunto, habida cuenta de la magnitud de la
reforma parcial realizada en 1995, con independencia de
Por lo tanto, la cuestión de los aspectos materiales que
las razones que la justificaron.
una reforma parcial puede o no modificar se vuelve
un debate necesario en cualquier ordenamiento frente
Cabe señalar que una reforma parcial puede ser
a una reforma constitucional, considerando que hay
cuestionada no por el número de artículos modificados,
límites que los poderes constituidos deben respetar.
sino por la inobservancia de las limitaciones implícitas
9. Uribe Arzate, E. y Correa Esquivel, G. A. (2012). “Mutaciones constitucionales y la problemática de su control en el Estado constitucional”. Revista de Derecho, núm. 38, julio-diciembre, 2012, pp. 196-224. Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia. “Existen dos tipos de
límites: los expresos y los implícitos. En el caso de México, no existen los primeros; los implícitos los encontramos en el contenido o contenidos esenciales de la Constitución, los cuales, sin duda, marcan las reglas de actuación para el poder revisor de la Constitución; hace
falta, desde luego, asentar de manera expresa en la Constitución el mecanismo óptimo para el control constitucional de las propias reformas constitucionales, pero ese, aun siendo un problema relevante, parece accesible, cercano y posible de realización”. En esta corriente de
opinión se ubica Miguel Covián (2000), quien señala: “Se entiende que las limitaciones a que está sujeto el órgano revisor son implícitas,
cuando al no encontrarse determinados en forma explícita, éstas se infieren de la naturaleza misma del poder encargado de realizar la
revisión de la Constitución, que no es la de un órgano constituyente, sino la de un órgano constituido” (p. 236).
10. Véase la Sentencia del Tribunal Constitucional peruano de 21 de enero de 2003. Expediente 014-2002-AI-TC, publicada el 25 de enero
de 2003 en el diario oficial, El Peruano. Recuperado de internet el 10 de agosto de 2014 de:
http://www.google.com.ni/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=17&ved=0CEYQFjAGOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.idpc.es%2Farchivo%2F1212575869revista-01jur-per1.pdf&ei=9dwYVJ2vF82RgwTOh4HABQ&usg=AFQjCNEPjCrqFB02b9JncQJo2Z-VASCXsg&bvm=bv.75558745,d.eXY
18
En este sentido, debe advertirse que, aun cuando
administración, entre otros), ya que crean una
no existen en el texto constitucional nicaragüense
exclusión injustificada de aquellos ciudadanos que
materias expresamente sustraídas o vedadas a la
no se adscriban a ninguna de estas corrientes, una
reforma parcial, sí debe entenderse, siguiendo la
religiosa y la otra política.
lógica del constitucionalismo contemporáneo, que
los principios fundamentales de la convivencia de
Vale recordar que hasta la reforma 2014, los
la nación y de un Estado no deben ser modificados
principios de la nación nicaragüense eran: a) libertad;
por los poderes constituidos mediante una reforma
b) justicia; c) el respeto a la dignidad de la persona
parcial, puesto que modificar una sola palabra podría
humana; d) el pluralismo político, social y étnico; e) el
vaciar de contenido al resto de la Carta Magna.
reconocimiento a las distintas formas de propiedad
privada; f) la libre cooperación internacional; g) el
Por ejemplo: trasladar la soberanía nacional a una
respeto a la autodeterminación de los pueblos; h) la
institución o corporación; sustituir un régimen presidencial
resolución pacífica de las controversias; i) la integración
por uno parlamentario, una república por una monarquía,
centroamericana. A los cuales ahora se han sumado
adoptar ideologías específicas en el marco de una
los valores cristianos, los ideales socialistas, las
república, distraer la neutralidad de los actos de la
prácticas solidarias y los valores e ideales de la cultura
administración creando alianzas privilegiadas, entre otros.
e identidad nicaragüense (art. 4 y 5).
Lo fundamental no es una cuestión sólo numérica ni
Los diputados que reformaron la Constitución
sólo semántica, sino un asunto de reconocer en el
eliminaron parte del contenido relativo al pluralismo
imaginario colectivo de cada Estado-nación aquellos
político tal como originalmente fue redactado por el
que sean los principios que garantizan la convivencia
Constituyente de 1987, ya que el párrafo segundo del
democrática y la organización del Estado Social y
texto original, Artículo 5, decía lo siguiente:
Democrático de Derecho, para asegurar que no sean
modificados por los poderes constituidos sin el
El pluralismo político asegura la existencia y
consenso y la legitimidad necesarios.
participación de todas las organizaciones políticas
en los asuntos económicos, políticos y sociales del
Es cuestionable que el legislador ordinario (que
país, sin restricción ideológica, excepto aquellos
debe su representación a la Carta Fundamental),
que pretenden el restablecimiento de todo tipo de
disponga de las facultades necesarias para modificar
dictadura o de cualquier sistema antidemocrático.
libremente los principios sobre los que se asientan
y fundamentan la nación y la organización política,
La frase: “excepto aquellos que pretenden el
social y económica de un país.
restablecimiento de todo tipo de dictadura o de
cualquier sistema antidemocrático” fue borrada
Justamente este sería el caso de la incorporación de
por la misma fuerza política que la incorporó en la
los valores cristianos y socialistas como principios de
Constitución de 1987, como expresión del valor que se
la nación nicaragüense que resultan contradictorios
dio a la libertad y a la democracia.
con los valores republicanos que inspiran a la
Constitución (como la laicidad, el pluralismo
A pesar de que la reforma contó, de acuerdo con los
ideológico, la igualdad y la no discriminación,
medios oficiales, con una alta participación ciudadana,
la objetividad o la neutralidad de los actos de la
el texto del dictamen de la comisión, evidencia que las
19
consultas realizadas se concentraron en instituciones
explicación frente a la relevancia de algunas de las
públicas y organizaciones afines al Gobierno11.
reformas propuestas.
No parece posible conocer con certeza cuál fue el
Del análisis del texto de la iniciativa de ley presentada,
apoyo mayoritario del que gozó la reforma, dado que los
resulta que la mayoría de los argumentos justificativos
datos de la única encuesta realizada en ese período no
explícitos giran en torno a cuatro grandes ejes
resultaron concluyentes12 debido a la complejidad de
argumentales, los que han sido tomados en su sentido
la reforma y el tipo de preguntas que se hicieron a los
más literal posible. Estos son:
encuestados, y una segunda encuesta demostró que la
mayoría de los ciudadanos no las conocía después de
a. La necesidad de incorporar en la Constitución los nuevos
haber sido aprobadas13.
límites territoriales de Nicaragua en el mar Caribe;
b. el fortalecimiento del esquema institucional con la
Por otra parte, dado que el procedimiento para la reforma
participación protagónica de la persona, la familia y
constitucional no exige ningún mecanismo de ratificación
la comunidad;
popular, los diputados que reformaron la Constitución
c. la institucionalización del modelo de gobierno de
decidieron no aplicar ningún instrumento de validación,
democracia directa inspirado en valores cristianos,
como podría haber sido un referéndum, muy a pesar
ideales socialistas y prácticas solidarias y
de que uno de los declarados propósitos de la reforma
d. el fortalecimiento del sistema jurídico nacional.
es —precisamente— fortalecer los mecanismos de
democracia directa.
1.4. La justificación formal de la
reforma
Algunas reflexiones analíticas o de contraste son
necesarias para valorar la veracidad, coherencia,
corrección o validez de los principales argumentos
planteados por los proponentes para justificar la
necesidad y la pertinencia de la reforma.
Un aspecto un tanto formal pero importante, es la
identificación y valoración crítica de los argumentos
Sobre el primer argumento cabe señalar que, aun cuando
que los proponentes plantearon frente a la nación, para
resulta meritorio modificar los límites territoriales del
justificar la necesidad y pertinencia de la reforma.
Estado de acuerdo con las Sentencias de la Corte
Internacional de Justicia, éstos se encuentran definidos
Junto con los argumentos explícitos y declarados,
en un solo artículo de la Constitución (art. 10); pero la
también son relevantes los silencios que en la exposición
reforma se extiende a otros 57 adicionales y decenas
de motivos se guardaron. Estos silencios no tienen
de temas relacionados con otros asuntos muy
11. Véase el documento: Dictamen de la Comisión Especial de la Asamblea Nacional de 28 de noviembre de 2013.
12. Membreño, 2014. “La mayoría de los ciudadanos nicaragüenses apoyan las reformas constitucionales, pero en carácter parcial y en
la búsqueda de una estabilidad para el país, refleja la última encuesta de M&R Consultores, realizada entre el 12 y el 29 de diciembre de
2013”. Descargada de internet:
http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/307682-apoyo-parcial-a-reformas
13. Delgado, 2014. “(…) el Barómetro de las Américas incluyó las Reformas Constitucionales y la Concesión Canalera como dos tópicos
clave de los últimos doce meses. Aunque el trabajo de campo de la encuesta inició quince días después de que el Gobierno de Ortega publicara las reformas en La Gaceta Diario Oficial, un 70 por ciento de los encuestados respondió que no conocía el contenido de las mismas
y el impacto que tendrían en el país”.
http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia#sthash.XOB5xfvt.dpuf
Recuperado de internet de: http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia
20
controvertidos que nada tienen que ver con los límites
constituciones suponen acoger los principios y
territoriales del Estado.
valores compartidos por una sociedad y la forma de
organización general del Estado, pero no un modelo de
Mientras por una parte resulta poco creíble que este
gobierno. Y en todo caso, como veremos en el presente
argumento pueda ser considerado válido para explicar
análisis, los instrumentos propuestos como modelo de
el contenido y la profundidad de la reforma, no puede
democracia directa son en definitiva formas concretas de
dejar de observarse como una pérdida de oportunidad
participación ciudadana, pero no un modelo de gobierno.
para reforzar la unidad y la identidad nacional, el hecho
de que un tema de tanto consenso como éste se haya
El gobierno es el conjunto de los órganos directores de un
vinculado a otros que por la controversia que generan,
Estado, a través de los cuales se expresa y ejerce el poder
más bien dividen a la sociedad.
estatal, regulado por un ordenamiento jurídico. Podría
incluso entenderse como un grupo de representantes
Es necesario recordar que la definición de los límites
legítimamente electos o designados que ejercen esa
territoriales en el mar Caribe constituye uno de los más
autoridad: el Presidente y sus ministros o secretarios.
importantes logros de la política exterior de Nicaragua
en toda su historia de vida independiente. Es fruto del
Justamente por esta razón el artículo 150, numeral
esfuerzo y empeño de miles de personas que habitan
12, de la Constitución establece como una función
esas comunidades, de acciones aisladas y acciones
del Presidente la de organizar y dirigir el gobierno. La
concertadas, de distintos gobiernos y, por supuesto, de
noción de gobierno puede extenderse incluso a otros
la capacidad y trabajo de decenas de nicaragüenses
funcionarios que ejercen un cierto poder político en
profesionales que dedicaron años de su vida a estos
beneficio de la sociedad. Por esa razón los gobiernos
asuntos. Estos límites redefinen la identidad nacional
deben someterse a la ley y no someter ésta a su
como caribeña, y es un logro que resitúa el imaginario
voluntad. Pero, además, hay que tomar en cuenta que
de la perseverancia de la nación nicaragüense y de la
mientras los gobiernos cambian y se transforman, los
“nicaragüanidad” en el contexto continental y mundial.
Estados tienden a permanecer, y la constitución debe
tener validez más allá de cualquier gobierno.
En el caso de los otros argumentos justificativos de la
reforma cabe señalar que, aun cuando el fortalecimiento
Por otra parte, muchos de los argumentos planteados
institucional es un objetivo legítimo, resulta inadmisible
se refieren a derechos o institutos jurídicos que ya
desde la doctrina constitucional contemporánea que
son reconocidos o tienen cabida en las normas
una Constitución sea reformada para institucionalizar un
constitucionales o en leyes secundarias (habeas data,
modelo de gobierno, puesto que justamente la tarea más
tutela judicial efectiva, debido proceso, motivación de las
importante que corresponde a los parlamentos, además
sentencias, entre otros)14 y sin embargo se presentan
de participar en la legislación, es el control permanente
como algo novedoso.
del Gobierno, examinando la legalidad y la conveniencia
Contrariamente, en la exposición de motivos se
de sus actos (Uribe y Correa, 2012).
omitieron razonamientos que eran necesarios
para entender la virtud o la corrección de aspectos
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que las
14. Por ejemplo: el habeas data ya era reconocido por el art. 26 de la Constitución.
21
importantes de la novena reforma, como los
En Nicaragua hoy, 26 años después, estamos
que justifican la necesidad de la continuidad y
viviendo nuevos tiempos, tiempos de restitución
permanencia en el ejercicio del poder político del
de derechos, de protagonismos colectivos, de
gobierno, el relevo de sus funciones a ministerios
consensos socioeconómicos, de economía
de Estado, la modificación del sistema electoral, la
solidaria, de defensa de la soberanía nacional en
inclusión del concepto de seguridad nacional, entre
base al derecho internacional, de desarrollo humano
otros. Pero sobre muchos de estos puntos no hay
sostenible con equidad; por tanto es necesario que la
ningún argumento en la exposición de motivos.
principal Ley del país institucionalice el nuevo modelo,
de plenos derechos y transformaciones en justicia
No obstante la carencia de explicaciones y argumentos
social (López, 2014).
suficientes para poder entender algunos de los puntos
torales de la reforma, la realidad que aprecian los
En definitiva, la justificación formal de la reforma puede
parlamentarios reformistas sobre el momento histórico
considerarse insuficiente para explicar la pertinencia y
que vive la nación es sumamente optimista.
necesidad de la misma. La exposición de motivos no logra
Así se dirá por ejemplo que:
aclarar las preguntas de la ciudadanía y guarda silencio
sobre las modificaciones torales que se han realizado.
22
2.
Los ejes de la novena reforma constitucional
Los siete puntos que explican y resumen el contenido
indefinida del Presidente de la República (eliminación
de la novena reforma constitucional corresponden a
del primer párrafo del art. 147).
la jerarquía que el equipo investigador definió y a los
objetivos esenciales de la misma. No obedecen al orden
b. La modificación de las reglas de las mayorías
jerárquico de la exposición de motivos, ni a la propia
electorales al establecer el acceso a la Presidencia
Carta Magna, y son:
por mayoría simple o relativa, eliminando el requisito
del 40 por ciento de votos para ser electo presidente,
1. Permanencia y fortalecimiento
o el 35 por ciento si hubiera una diferencia de 5
del poder presidencial;
puntos porcentuales con el segundo lugar. De igual
2. relación presidencial directa con las
forma, la supresión de la segunda vuelta electoral
instituciones armadas;
en caso de que no se alcancen estas mayorías; a
3. institucionalización del modelo de gobierno;
pesar de que en la exposición de motivos se alega
4. diseño de un modelo económico corporativo;
fortalecer la democracia directa, siendo justamente
5. instauración de la democracia directa;
las elecciones un instrumento clave de la democracia
6. reforma institucional del sistema judicial; y
(eliminación del primer párrafo del art. 147).
7. precisiones o mejoras de ciertos derechos.
c. Se mantiene un trato deliberadamente desigual
2.1. Permanencia y fortalecimiento
del poder presidencial
entre el Presidente en funciones y el resto de los
principales funcionarios del Estado, al conservar
sobre ellos la prohibición de ser candidatos a la
La exposición de motivos de la novena reforma no
presidencia, a menos que renuncien al cargo doce
explica las razones que justifican algunas de las
meses antes de la elección (la prohibición alcanza a
más importantes modificaciones realizadas al orden
Ministros, Viceministros, Presidente de la Asamblea
constitucional, en particular los cambios destinados a
Nacional, Magistrados de la Corte Suprema de
fortalecer el poder presidencial y modificar las reglas del
Justicia y del Consejo Supremo Electoral, Miembros
sistema democrático.
del Consejo Superior de la Contraloría, Fiscal
General y Fiscal General Adjunto, Procurador y
Entre los vacíos argumentativos destacan los referidos a:
Subprocurador General, Procurador y Subprocurador
General de Derechos Humanos, y todos los que
a. La eliminación de los límites a la reelección
estuvieren ejerciendo el cargo de Alcalde (prohibición
presidencial que era una garantía mínima para evitar la
establecida en el inciso “d” del art. 147).
entronización de los líderes políticos en la Presidencia,
y que podría facilitar el relevo generacional, dejando
d. Se dispone el fortalecimiento del Poder Ejecutivo
libre el camino formal para la reelección sucesiva e
al otorgarle al Presidente de la República la
23
facultad de “dictar decretos ejecutivos de aplicación
titular del Ejecutivo, sino “las instituciones civiles”.
general en materia administrativa”. Las palabras
La reforma también se distancia de este modelo
“de aplicación general” pretenden generar una
regional cuando dispone la participación de
ambigüedad con relación a la jerarquía entre leyes
militares en funciones civiles (arts. 92 y 95).
y decretos, que podrá ser interpretada y aplicada
como si el Ejecutivo fuese un órgano que colegisla
f. La subordinación directa de la Policía Nacional al
con el parlamento, fortaleciendo más su poder
Presidente de la República en su carácter de Jefe
político y debilitando el equilibrio necesario entre
Supremo de la misma, eliminando la intermediación
ambos poderes; ello puede afectar la seguridad
del Ministerio de Gobernación, lo que también
jurídica y la democracia representativa, ya que
era una consecuencia lógica de los principios
los decretos ejecutivos no están sometidos a la
del Tratado Marco de Seguridad Democrática de
transparencia propia del proceso de formación de
Centroamérica (fortalecimiento continuo y sostenido
la ley (art. 150 numeral 4). En realidad, las leyes
del poder civil y de las instituciones democráticas;
se encuentran en una posición jerárquica superior
subordinación de las fuerzas policiales a las
a la que corresponde a los Decretos Ejecutivos.
instituciones civiles). De esta manera se allana
el camino para una relación directa, además de
e. La eliminación de las funciones de intermediación
disponer también la participación de policías en
del Ministerio de Defensa en la relación del Ejército
funciones civiles (art. 95 y 97).
con el poder civil, conservando únicamente la
relación directa con el Presidente de la República
g. La eliminación de la expresa obligación del
en su carácter de Jefe Supremo. La reforma se
Estado en cuanto a la preservación, conservación
aleja del modelo previsto en el Tratado Marco de
y rescate del medio ambiente y de los recursos
Seguridad Democrática de Centroamérica (TMSD,
naturales (antiguo art. 60), mientras dispone que
1995)15, en el que se estableció el principio de
se podrán celebrar contratos u otorgar concesión
“fortalecimiento y perfeccionamiento constante de
para la construcción y explotación de un canal
las instituciones democráticas”, por medio de “un
interoceánico. El contrato había sido concedido
proceso continuo y sostenido de consolidación y
en exclusividad desde el 5 de septiembre de 2012,
fortalecimiento del poder civil” (art. 2.b TMSD); y el
mucho antes de la reforma constitucional, sin que
principio de “subordinación de las fuerzas armadas,
se estableciera algún mecanismo para validar la
de policía y de seguridad pública, a las autoridades
opinión del pueblo, como el referendo popular, a
civiles constitucionalmente establecidas, surgidas
pesar de tratarse de un asunto de trascendencia
de procesos electorales, libres, honestos y
para el medio ambiente, la soberanía nacional,
pluralistas” (art. 2.c TMSD); dado que el modelo
la configuración del territorio y las futuras
regional presupone que el poder civil no es sólo el
generaciones de nicaragüenses (art. 102).
15. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, fue aprobado por Decreto de la Asamblea Nacional No. 1372, del 11 de
junio de 1996, publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 133 del 16 de julio de 1996) y ratificado por Decreto No. 13-96, aprobado el 25 de
julio de 1996 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 140 del 26 de julio de 1996.
24
Reelección
presidencial
indefinida
Trato
desigual a
funcionarios
del Estado
Castigo
a los
tránsfugas
Reafirma
concesión
canalera
Fortalecimiento
del Poder
Presidencial
Modificación
de mayorías
electorales
Relación
directa con el
Ejército y la
Policía
Nacional
Decretos
ejecutivos
de aplicación
general
h. La separación de sus cargos de los funcionarios
del Estado, así como la descentralización de la
electos considerados tránsfugas “por traicionar la
administración pública. Por otra parte, la permanencia
voluntad del elector”. Esta sanción es violatoria de
en el cargo de los funcionarios electos (diputados,
los derechos humanos del representante electo ya
alcaldes y concejales) deja de ser una garantía para
que se introduce sin reserva de ley y sin forma ni
que éstos puedan ejercer la representación popular
figura de juicio; además facilita las sustituciones
con la libertad requerida, de manera que sus efectos se
injustificadas de diputados, alcaldes y concejales,
convierten en un riesgo para la democracia.
incrementa el poder de los líderes políticos de los
2.1.1. Reelección indefinida y fortalecimiento
del poder presidencial
partidos al contar con un instrumento de castigo;
crea una dependencia de la persona electa y lesiona
la democracia participativa y representativa, así
Antes de ser electo en el año 2006 para su
como la democracia directa que se dice promover
segundo mandato, el Presidente Daniel Ortega
(art. 131 párrafo segundo).
Saavedra venía pronunciándose por establecer un
régimen parlamentario en Nicaragua. En reiteradas
Estas medidas tienen como fin asegurar la continuidad
ocasiones expresó la necesidad de “acabar con el
en el cargo de Presidente de la República y fortalecer
régimen presidencialista y establecer un régimen
el poder presidencial. Al fortalecer el poder central se
parlamentario” (Discurso pronunciado en el Acto del
debilita el equilibrio formal con el resto de instituciones
25
24 aniversario de la Revolución, celebración del 19 de
De manera que una vez resuelta la reelección
julio de 2003)16.
indefinida del presidente, primero por la vía judicial y
ahora por la novena reforma, todo indica que aquellas
A principios de 2008, habiendo sido ya reelecto titular
preocupaciones sobre los vicios del presidencialismo
del Ejecutivo, en ocasión de la presentación de un libro
y su desprestigio, no eran sinceras o constituían un
en homenaje al veintiún aniversario de la Constitución,
eufemismo que escondía las mismas obsesiones
criticó al régimen republicano y presidencialista. Entre
reeleccionistas constatadas por Esgueva (2011) como
sus señalamientos expuso:
una constante de la historia de Nicaragua.
En la actualidad, se plantea que en los sistemas
Dada la importancia capital de esta cuestión en
presidenciales la concentración del poder y la
el contexto actual, entendemos que el silencio de
irresponsabilidad de su ejercicio no son compatibles
los legisladores en la exposición de motivos de
con un Estado constitucional. El Derecho comparado
la reforma es, cuando menos, una manifestación
muestra la evolución que se ha dado en cuanto a
de que no había interés por dar explicaciones
la actualización de los sistemas presidenciales. La
al pueblo sobre las medidas que allanan el
preservación de estos sistemas no excluye que sean
camino para un cuarto período presidencial.
reformados y actualizados. La mayor parte de las
reformas han consistido en adoptar instituciones
Vale recordar que la candidatura del Presidente Ortega
que tienen su origen en los sistemas parlamentarios,
para un tercer período (2012-2017), fue facilitada por
ya que (…) el presidencialismo es la causa del
el Consejo Supremo Electoral (CSE) y resuelta en base
desprestigio del resto de poderes del Estado (Castro
a la Sentencia 504 del 19 de octubre de 2009, dictada
y Cuarezma, 2008:14).
por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia (Aguilar, 2011).
Esta singular frase sobre la incompatibilidad del sistema
presidencialista con el Estado Constitucional suscrita
El camino de la reelección presidencial indefinida ya
por el Presidente, quizá puede explicarse porque, de
había sido trazado, primero por la Sala Constitucional
acuerdo con información publicada en la prensa escrita
y luego por la Corte en pleno con la sentencia número
de ese año (2008)17, se encontraba explorando la
6 del 30 de septiembre de 2010. La sentencia declaró
posibilidad de establecer un régimen parlamentario que
la “inaplicabilidad” erga omnes del artículo 147
hubiera fortalecido las competencias de la Asamblea
constitucional, reformando así “de hecho” la Constitución.
Nacional, moderado las facultades ejecutivas de un
Esta reforma “de hecho” de la Constitución no está
Primer Ministro (Jefe de Gobierno) y reducido las del
incluida en la lista de reformas formales a la misma,
Presidente (Jefe de Estado). Todo lo contrario a lo que
aunque en realidad implicó una reforma realizada por el
ha hecho con la novena reforma.
máximo tribunal, sin contar con las facultades para ello.
16. (Uriarte, 2003). «Daniel Ortega, secretario general del Frente Sandinista, insistió ayer durante su discurso en la celebración del triunfo
de la revolución sandinista, en acabar con el sistema presidencial que rige en el país e instó a impulsar un sistema parlamentario de alta
participación popular. “Lo que se propone es eliminar el sistema presidencial, el centro del poder estaría en el Parlamento, que a la vez tendría una contraparte que sería el Congreso Popular, donde estarían electos representantes de la sociedad nicaragüense, sin ganar salario, de
manera que habría una contraparte permanente incidiendo en las decisiones de Gobierno”, apuntó Ortega».
17. (Potosme, 2008). «La idea del sistema parlamentarista, es decir, mayor concentración de poder en la Asamblea Nacional, toma fuerza
y esa es la temática que argumenta el libro: A 21 Años de la Constitución Política, Vigencia y Desafíos, que presentará el próximo martes el
presidente Daniel Ortega.»
26
Se puede argumentar que la reforma no abordó la
La potestad de dictar decretos ejecutivos con fuerza
reelección presidencial porque este asunto ya había sido
de ley en materia administrativa hubiera convertido
resuelto por la Corte Suprema de Justicia, pero lo cierto
al Ejecutivo en una especie de órgano colegislativo,
es que, aquella solución judicial (la sentencia número 6),
debilitando el equilibrio formal entre Poder Ejecutivo
no era lo suficientemente segura, pues dejaba abierta
y Legislativo. Esto hubiera significado una mayor
la puerta para una posible reinterpretación en sentido
afectación a la seguridad jurídica y a la democracia
contrario. De manera que no fue sólo una cuestión
representativa, pues los decretos ejecutivos no están
de carácter estético lo que explica la eliminación
sometidos al procedimiento y la transparencia propios
definitiva de los límites constitucionales a la reelección
del proceso de formación de las leyes.
presidencial introducidos desde 1995 con la segunda
reforma (Ley No. 192), que constituían una base legal
Sin embargo, la valoración positiva que podría hacerse
para limitar las ambiciones de perpetuación de los
de este cambio en la redacción final de la reforma,
políticos en la Presidencia.
todavía deberá esperar que se conozcan los alcances
que el Ejecutivo le dará al término “aplicación general en
En el texto de la iniciativa de la reforma no se justificó
materia administrativa”, y la manera en que los tribunales
formalmente la reelección presidencial, ni se argumentó
interpretarán, llegado el caso, esta disposición legal;
por qué se eliminaban otros temas relativos al modelo
aunque no cabe ninguna confusión en la relación de
electoral, como las mayorías mínimas exigidas para
jerarquía entre ley y decreto.
ganar una elección presidencial o la necesidad de
una segunda vuelta, asuntos que no fueron objeto de
Finalmente, no puede obviarse que la reforma fortalece
revisión o disputa en la referida sentencia número 6
el control presidencial directo sobre las dos instituciones
de 2010 de la Corte Suprema de Justicia. En dicha
armadas: el Ejército y la Policía, sin el seguimiento ni la
sentencia estos temas no son abordados, ni existen
asistencia o intermediación de ninguna otra institución
pronunciamientos sobre las mayorías electorales
profesional civil.
exigidas para ganar una elección presidencial.
2.1.2. De las mayorías electorales suficientes
a la mayoría simple
Aunque los límites para la reelección indefinida
establecidos en 1995 no resolvieran los imaginarios
y las tendencias caudillistas de la cultura política
Una de las modificaciones de mayor calado a las
local, sí contribuían a evitar el continuismo y a facilitar
reglas del juego democrático en la novena reforma
la sucesión política de las dirigencias dentro de los
constitucional, que no fue justificada ni tampoco
partidos políticos, así como el ascenso de las nuevas
comentada por los diputados que la reformaron en su
generaciones dentro de estas organizaciones.
exposición de motivos, es la transformación del sistema
electoral, que pasa de una mayoría calificada a una
mayoría simple.
La exposición de motivos de la reforma planteó
inicialmente la necesidad de fortalecer las facultades
presidenciales para dictar decretos ejecutivos con fuerza
Se prevé que esta modificación no se agotará en la
de ley en materia administrativa, esta frase luego fue
reforma constitucional, sino que tendrá consecuencias
sustituida por dictar decretos ejecutivos de aplicación
en una futura reforma de la Ley Electoral.
general en materia administrativa (art. 150.4).
27
La segunda reforma (1995) estableció que para ganar
gobiernos con muy poco apoyo y, por tanto, debilitar
la Presidencia un candidato debía obtener al menos el
el sistema de representación y el modelo democrático
45 por ciento de los votos válidos, regla que cambió en
que se dice profundizar, aun cuando es más
la tercera reforma (2000) y que Arturo Cruz (2013: 5)
económico y sencillo de administrar, además que
explica de la siguiente manera:
favorecerá a los partidos grandes de base amplia.
La modificación de la Constitución durante el
Los requisitos del art. 147 aseguraban que el presidente
Gobierno de Arnoldo Alemán, le permitía a Daniel
resultara electo con un porcentaje mínimo. Lo que en
Ortega ganar la presidencia en primera vuelta con
esta investigación hemos llamado “mayoría suficiente”,
el 40 por ciento de los votos válidos, y hasta con
es decir, un mínimo de electores que se sitúa entre 40 y
el 35 por ciento, siempre y cuando hubiese una
35 por ciento de los votos válidos. De manera que, como
distancia del 5 por ciento de los votos entre él y el
quiera que fuese, alcanzar la presidencia del país exigía
candidato que lo siguiese. Sin esta modificación
un esfuerzo para conseguir apoyo del electorado.
hecha para favorecer a Daniel Ortega como parte de
un paquete de reformas conocido como el “Pacto”,
La reforma constitucional del sistema electoral no
negociado entre los principales de la sociedad política
queda ahí, al pasar a un sistema de elección por
nicaragüense, aún con las fuerzas del antisandinismo
mayoría simple elimina la segunda vuelta electoral
fragmentadas, Daniel Ortega con el 38 por ciento
porque siempre habrá un ganador en la primera y única
de los votos que obtuvo en el 2006, nunca hubiese
vuelta. Esto significa que, aun cuando ninguno alcance
regresado a la presidencia de Nicaragua.
un número mínimo de votos que expresen cierta
representatividad, el candidato que obtuvo el mayor
La Carta Magna establecía que sería electo Presidente
número resultará ganador de la contienda.
quien obtuviera la mayoría relativa de votos (art. 146), el
válidos para resultar electo.
2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los
cargos de elección popular
Dado que la reforma elimina el primer párrafo del art.
Un tema que merece especial atención en la reforma
147, el próximo Presidente de la República a elegirse en
es la sanción de separación del cargo de los
el 2016 resultará electo con la mayoría relativa de los
funcionarios electos por el voto popular cuando sean
votos de acuerdo con la regla general del art. 146. Esto
considerados —o quizá acusados— tránsfugas (art.
es: con la mayoría simple.
131 párrafo segundo).
El candidato que resulte ganador de las próximas
Aunque resulten admisibles e incluso legítimas las
elecciones será el que obtenga la mayor cantidad
preocupaciones de los partidos políticos a efectos
de votos válidos. Bajo este sistema, un candidato
de instaurar un régimen legal que trate de evitar o
puede ganar con dos votos, si cada uno de los demás
desincentivar el transfuguismo, este tipo de sanción así
candidatos únicamente logra un voto.
planteada puede considerarse una violación múltiple del
art. 147 reformado demandaba el 40 por ciento de votos
derecho de participación política.
Dado que, por ahora, no se sabe cómo se adecuará
este sistema en el reordenamiento del sistema
Esta medida afecta gravemente el acceso y la
electoral, es difícil adelantar conclusiones definitivas.
permanencia libre de la persona electa en la
Un sistema de mayoría simple puede generar
representación; lesiona su libertad de asociación
28
política; atropella el respeto al pluralismo político, ya
Ocampo fue destituida de hecho de su cargo sin
que ninguna organización política puede considerarse
mayores explicaciones oficiales y el exdiputado de la
con mayor legitimidad que otra; crea una arbitraria
UDC (parte de la alianza con el FSLN en 2006), Agustín
interferencia en los derechos de libertad de conciencia,
Jarquín Anaya, también fue destituido de hecho de
de libertad de expresión, de libertad de asociación y de
su cargo por haber traicionado “el mandato de sus
adhesión política del representante electo; y, finalmente,
electores al cambiarse de partido” (Resolución del CSE
afecta la sustitución del mandato por el elector, que es
del 26 de julio del año 2013).
el soberano llamado a sustituir a su representante.
2.2. Relación presidencial directa
con las instituciones armadas
Esta sanción se introduce sin reserva de ley y
sin forma ni figura de juicio. La persona acusada
de tránsfuga no cuenta con las garantías del
La Constitución Política de Nicaragua reconoce las
debido proceso establecidas para los demás
misiones relativas a la defensa nacional19 (art. 92), y
ciudadanos, lesionando no sólo sus derechos y
además incorpora la seguridad20 como un derecho
garantías individuales sino, además, la democracia
fundamental de las personas (art. 25.2); asumiendo
participativa y representativa .
que el Estado es garante de los derechos individuales
18
de quienes se encuentran bajo su jurisdicción,
La nueva disposición constitucional no precisa quién
lo que convierte a la seguridad en una condición
será la autoridad competente para conocer, resolver
necesaria para alcanzar el pleno desarrollo humano y,
y aplicar la sanción, ni qué deberá hacerse cuando
consecuentemente, para la paz, la libertad y la justicia.
resulte que el acusado de tránsfuga sea el representante
suplente y no el propietario de un cargo por elección.
Como explica Elvira Cuadra (2014) “antes de 1979,
la Guardia Nacional era la institución que realizaba
Existen dos antecedentes de este tipo de sanción
indistintamente las funciones de defensa y seguridad
impulsadas antes de la reforma por el Consejo
en Nicaragua, pero ejercía sus funciones a partir de los
Supremo Electoral (CSE). Tales sanciones no tenían
preceptos establecidos en la doctrina de la seguridad
fundamento legal y sin embargo la instancia ejecutora
nacional y a través de métodos cruelmente represivos”.
argumentó que la sanción era materia electoral y,
por tanto, exclusiva de sus funciones, sin respetar
La Guardia Nacional era una de las instituciones clave
las garantías mínimas del debido proceso que tienen
en el círculo de poder que sostenía a la dictadura
todos los ciudadanos. La exdiputada del FSLN Xochilt
de los Somoza desde sus inicios en la década de
18. Véase los argumentos expresados por el diputado Wilfredo Navarro, en su voto razonado a la iniciativa de reforma, con fecha
3 de diciembre de 2013. Recuperado de internet de: http://legislacion.asamblea.gob.ni/SILEG/Iniciativas.nsf/0/9e79461787f2f80f06257c1600609ea0/$FILE/ATT11ITE.pdf/VotorazonadoWNM.pdf
19. El Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua del Ministerio de Defensa de Nicaragua define defensa como “la capacidad del Estado para
brindar protección a sus intereses y objetivos nacionales, mediante la disposición y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y
materiales de la Nación” (Ministerio de Defensa/Ejército de Nicaragua, 2005).
20. La seguridad es entendida como “una condición permanente de soberanía, independencia, integridad territorial, paz y justicia social, que
en el marco institucional de estado social de derecho, provee las garantías necesarias a la Nación para la vigencia de sus intereses y objetivos
nacionales, frente a cualquier amenaza, riesgo o agresión, así como el goce de las libertades individuales y los derechos políticos, conforme a
la ley, la misma definición continua informando que si bien, la seguridad nacional, no es un fin en sí mismo, es un propósito genérico del Estado
que involucra a todas las fuerzas de la Nación, expresadas en el poder nacional” (Ministerio de Defensa/Ejército de Nicaragua, 2005).
29
los 40 hasta su derrocamiento en 1979 (Millet,
también fue clave la promulgación en 1998 de la Ley de
1979). Sus métodos abiertamente represivos y las
Organización, Competencia y Procedimiento del Poder
constantes violaciones a los derechos humanos,
Ejecutivo (Ley 290), que permitió la redefinición de las
le granjearon la animadversión de la mayoría de la
relaciones de los cuerpos armados con las instituciones
sociedad nicaragüense y la condena pública de la
civiles de la administración.
comunidad internacional, especialmente durante
las insurrecciones armadas lideradas por el Frente
En el año 1998, como resultado de esta ordenación
Sandinista de Liberación Nacional, FSLN, que
administrativa del Poder Ejecutivo, al Ministerio de
culminaron con la caída del régimen de los Somoza y
Defensa le fue asignada la facultad de dirigir y coordinar
su desarticulación como aparato militar el 19 de julio
los asuntos relacionados con el Ejército, y al Ministerio
de 1979 (Baltodano, 2010).
de Gobernación aquellos concernientes a la Policía.
Estos procesos contribuyeron a la profesionalización y
De acuerdo con los artículos 92 y 97 de la Carta
democratización del sector de defensa y seguridad, e
Magna el país cuenta ahora con dos cuerpos armados:
inauguraron una nueva etapa en las relaciones cívico
el Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional. El
militares y generaron la credibilidad de ambos cuerpos
Ejército de Nicaragua es la única institución de
armados ante la sociedad.
naturaleza militar encargada de la defensa nacional (y
después de la reforma debe entenderse que también
La relación institucional de los cuerpos armados con el
podría estar a cargo de ciertos asuntos relacionados
poder civil cesó con el segundo mandato del Presidente
con la seguridad nacional). La Policía Nacional, cuerpo
Ortega en 2007. Se instauró entonces un modelo de
armado de naturaleza civil, vela por la seguridad y el
relación directa entre el Presidente y las instituciones
orden interno, así como por la prevención, persecución
armadas que no estaba previsto en la organización
e investigación del delito.
jurídica de la administración. El proceso inició con
la vacancia del Ministro de Defensa en el año 2007,
Ambos cuerpos armados iniciaron a partir de su
el nombramiento de una Secretaria General, hasta la
fundación un proceso de institucionalización y
reducción de su contenido de trabajo. En el caso del
profesionalización que tuvo diversos momentos
Ministerio de Gobernación se produjo un relevo fáctico
históricos, como la promulgación del Código de
de sus competencias en su relación superior jerárquica
Organización Jurisdiccional y Previsión Social Militar
con la Policía Nacional.
en 1994 (Ley 181) y la reforma constitucional (1995),
que permitió la transformación del Ejército Popular
Este modelo de relaciones directas fue legalizado
Sandinista a Ejército de Nicaragua y de la Policía
con la novena reforma constitucional al relevar a
Sandinista a Policía Nacional, a fin de que ambas fuesen
ambas instituciones ministeriales de sus antiguas
valoradas como instituciones del Estado y la nación, y
competencias, y también fue materializado con la
no de un partido político o de un gobierno específico.
reforma del Código Militar (Ley No. 855), y la nueva Ley
de la Policía Nacional (Ley No. 872).
Especialmente relevante para impulsar este proceso de
institucionalización, así como para enrumbar de manera
La relación directa entre el Presidente y los
estratégica las relaciones entre civiles y militares, fue
cuerpos armados es uno de los rasgos de la actual
la adopción en 1996 del Tratado Marco de Seguridad
administración Ortega. Si bien esta relación puede
Democrática de Centroamérica (TMSD) y la creación
facilitar decisiones relacionadas con la seguridad y
del Ministerio de Defensa en 1997. En el mismo sentido,
la defensa, también reduce las capacidades de las
30
Reforma del sector seguridad/ defensa
Presidencia
Ministerio
de Defensa
c
c
Policía
Nacional
ar
go
s civ
il e s
iviles
sc
o
g
ar
Ministerio
de Gobernación
Ejército de
Nicaragua
instituciones civiles para dirigir cuerpos armados,
otros. A pesar de ello, los diputados que propusieron la
además de crear una relación de subordinación
reforma no ofrecieron una explícita justificación.
jerárquica individual, pero no institucional.
La reforma introdujo algunas funciones que no
La reforma introduce además, para ambos cuerpos
estaban contempladas anteriormente como las de
armados (art. 95), la posibilidad de que sus miembros
“investigación del delito” (art. 97), también otorgó
puedan “ocupar cargos temporalmente en el ámbito
reconocimiento legal al modelo preventivo, proactivo y
del Poder Ejecutivo por razones de seguridad
comunitario y planteó que éste debe realizarse con la
nacional cuando el interés supremo de la nación así
participación protagónica de los habitantes, la familia
lo demande” (art. 95). Aunque esta disposición pueda
y la comunidad.
ser empleada para resolver necesidades de personal
relacionadas con asuntos de seguridad y defensa,
Aun cuando este modelo policial ha logrado el
también puede crear riesgos innecesarios de militarizar
reconocimiento de organizaciones internacionales, su
instituciones civiles.
perfil sigue siendo aún impreciso. El éxito del modelo
requiere de un mayor grado de profundidad de su
2.2.1. La nueva situación de la Policia Nacional
definición a través de la legislación ordinaria, así como
del conocimiento y empoderamiento de los distintos
En Nicaragua el tema de la seguridad moviliza
sectores de la sociedad.
distintos imaginarios debido a los dolorosos procesos
históricos vividos en el pasado reciente: control social,
En cuanto a la intervención del Ejército en los asuntos
represión política, desplazamiento de personas,
de seguridad pública o de orden interno en apoyo a
enfrentamientos bélicos, desmovilización y desarme de
la Policía Nacional (art. 92) no hay modificaciones en
grupos alzados, inobservancia de derechos humanos,
la reforma. Esta posibilidad ya estaba prevista antes,
profesionalización de los cuerpos armados, entre
de acuerdo con la Ley de la Policía Nacional es esta
31
institución policial la que solicita al Presidente de la
f. Seguridad Nacional: Se entiende por Seguridad
República el apoyo del Ejército en casos excepcionales:
Nacional, la condición permanente de soberanía,
“(…) cuando la estabilidad de la República esté amenazada
independencia, integridad territorial, paz y justicia
por graves alteraciones al orden público y desordenes
social dirigida a preservar la integridad, estabilidad
internos, calamidades y desastres naturales y la capacidad
y permanencia del Estado de Nicaragua, sus
institucional se encontrare excedida”21.
instituciones, el orden democrático, Estado Social de
Derecho, el bien común, protección de las personas
Aunque el Ejército Nacional y la Policía Nacional
y sus bienes, frente a cualquier amenaza, riesgo o
han emprendido planes conjuntos de intervención,
agresión, en apego a la Constitución Política de la
el cumplimiento de misiones no tradicionales por
República, los derechos humanos, los convenios
parte del Ejército, que normalmente le corresponden
y tratados de los que Nicaragua es Parte en esta
a instituciones civiles, pone a la institución militar
materia.
en una constante relación con la ciudadanía, lo que
siempre representa un riesgo debido a que por su
Este concepto de “seguridad nacional” es amplio, y
propia naturaleza militar, este cuerpo armado no ha
lo es mucho más si consideramos los objetivos que
sido entrenado para negociar, consensuar o gestionar
deben perseguir las misiones de la “seguridad nacional”
tensiones con la población, sino enfrentar riesgos o
de acuerdo con la ley: preservación de la vida y de la
peligros contra la defensa nacional.
democracia; desarrollo económico, político, cultural,
social, ambiental y tecnológico del país; preservación
2.2.2. La nueva situación del Ejército
de Nicaragua
Los diputados que elaboraron la reforma introdujeron
en la Constitución un concepto de “seguridad
nacional” (art.92) no definen, aunque está relacionado
con asuntos vinculados a las tecnologías de las
telecomunicaciones como: la prohibición de instalar
sistemas que afecten las comunicaciones nacionales y
la propiedad estatal sobre los “puntos de comunicación”
para la defensa nacional, el espectro radioeléctrico y
satelital.
Lo que sea que signifique este concepto dentro de la
propia Constitución es un asunto que no puede ser del
todo aclarado. Vale recordar que a finales de 2010 fue
aprobada una Ley de Seguridad Democrática en la que se
establecía el siguiente concepto:
de la soberanía, independencia e integridad territorial;
mantenimiento del orden constitucional y fortalecimiento
de las instituciones de gobierno; enfrentamiento al
narcotráfico y crimen organizado y defensa frente a una
agresión extranjera (art. 5, Ley 750).
Es significativo que tales asuntos puedan ser
asignados al Ejército, ya que aunque la reforma no es
explícita sobre qué debe entenderse por “seguridad
nacional” en la Constitución, este concepto es muy
amplio en la Ley de Seguridad Democrática.
De acuerdo con la Ley 750, el Sistema Nacional de
Seguridad Democrática cuenta con una amplia gama de
funcionarios que proceden de distintas instituciones civiles
como: Migración, Aduana, Penitenciaria, Procuraduría,
Fiscalía, Unidad de Análisis Financiero22 y Superintendencia
de Bancos, además del propio Ejército y la Policía.
21. Así lo establece el artículo 13 numeral 4 (Atribuciones y funciones del Director o Directora General) de la Ley No. 872, Ley de Organización, Funciones, Carrera y Régimen Especial de Seguridad Social de la Policía Nacional, aprobada el 26 de junio de 2014 y publicada en
la Gaceta Diario Oficial No.125 del 7 de julio de 2014.
22. Nueva entidad que sustituyó a la Comisión de Análisis Financiero (CAF) y que fue creada en 2012 mediante Ley No. 793, Ley Creadora
de la Unidad de Análisis Financiero, aprobada el 15 de junio de 2012 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 117 del 22 de junio de 2012.
32
Este tipo de competencias atribuidas al Ejército, en
República en la formulación de los planes y políticas
cumplimiento de funciones no tradicionales del cuerpo
de defensa y seguridad nacional, convirtiendo la
militar, abre una brecha de discrecionalidad y de riesgos
anterior relación institucional del Ejército con las
en orden a la preponderancia de las autoridades civiles.
instituciones civiles en una relación directa con el
Presidente de la República.
Algunas interrogantes que deja la reforma y que deben
ser definidas para evitar riesgos de superposición
b. La ampliación del criterio para autorizar el tránsito o
de funciones y competencias entre las autoridades
estacionamiento de naves, aeronaves, maquinarias
militares y las civiles, o el eficiente desempeño de
y personal militar extranjero para otros fines que no
ambas instituciones son:
sean humanitarios como: adiestramiento, instrucción
e intercambio, a solicitud del Presidente de la
¿Cómo se prepara y entrena el personal de la institución
República y ratificación de la Asamblea Nacional.
militar para lidiar con el cumplimiento de sus misiones
en orden a los desafíos de la preservación de la
c. La extensión de la educación militar, a temas como
democracia y de los derechos humanos que forman
el derecho internacional humanitario y temas
parte de los objetivos de la seguridad nacional?
“patrióticos”. Deberá analizarse lo que se entienda
por “educación patriótica” y si esto puede encausarse
¿Cuáles serán las misiones a desarrollar por el
a una formación que pretenda implantar valores
Ejército para garantizar la democracia y los derechos
no acordes con los principios democráticos y los
humanos? ¿Debemos entender que las funciones y
derechos humanos.
las competencias del Ejército en materia de seguridad
nacional de acuerdo con la reforma estarán limitadas
d. La ausencia de un concepto de seguridad nacional,
sólo a la protección de las telecomunicaciones o serían
pero que se relaciona con asuntos referidos a las
también otros temas como la salud, la educación, la
tecnologías de las comunicaciones. El Ejército
alimentación, la energía o el agua potable?
destaca como la institución encargada de asumir
estos asuntos.
¿Cómo comprometen estos cambios y la asignación
de nuevas funciones y misiones en torno a la
e. Se abre la posibilidad de que los integrantes de
seguridad nacional o megaproyectos como el
la Policía y el Ejército puedan ocupar cargos en el
gran canal, la transformación del rol profesional,
ámbito del Poder Ejecutivo. Aunque se señala que
institucional, moderno y democrático que el Ejército
dichos cargos serán temporales, es manifiesta tanto
había venido experimentado en los últimos años y le
la discrecionalidad de tales nombramientos como el
ha permitido convertirse en la institución de mayor
número de nombramientos, el tiempo de la duración
reconocimiento y valoración entre la población?
y la posición. Convendría una correcta regulación de
esta posibilidad, a fin de evitar que se abuse de ella.
La novena reforma constitucional modifica puntos
importantes en materia de defensa y seguridad nacional:
La reforma constitucional coincidió con dos
modificaciones al régimen de los cuerpos armados: la
a. El relego de las funciones del Ministerio de
del marco normativo del Ejército de Nicaragua (por la
Defensa al establecer una relación directa entre el
Ley No. 855) y la aprobación de un nuevo régimen de la
Comandante en Jefe del Ejército y el Presidente de la
Policía Nacional (por la Ley No. 872).
33
El mandatario instalará el viernes los CPC y se
Esta coincidencia no es fruto del azar; tanto la reforma al
prepara de esta forma a legitimar los Comités como
Código Militar realizada en paralelo, como la promulgación
“verdaderos representantes de la sociedad civil”
de una nueva Ley de la Policía meses después de
ante el Gobierno del Frente Sandinista (FSLN). “Hay
aprobada la reforma constitucional, dan cuenta de un
quienes se llenan la boca hablando de la sociedad
orden de prioridades destinado a legalizar la relación
civil organizada, pero la verdadera sociedad civil es
jerárquica directa entre el Presidente de la República y las
el pueblo organizado en los CPC”, afirmó Ortega,
instituciones armadas. Una sola persona no puede hacer
ante cientos de seguidores del Reparto Shick, uno
frente y dar seguimiento a la complejidad administrativa
de los barrios más grandes y pobres de la capital (La
de todos los asuntos relacionados con las funciones,
Primerísima, 2007)24.
competencias y planes de ambas instituciones armadas.
La promoción de organizaciones como los CPC desde
2.3 Institucionalización del modelo
de gobierno
el Gobierno, así como la determinación de sus ámbitos
o espacios de participación frente a una sociedad plural,
compleja y diversa, ha originado valoraciones críticas
desde distintos sectores sociales (Stuart et al., 2009).
La exposición de motivos de la iniciativa presentada el
31 de octubre de 2014, plantea que “(…) Esta reforma
constitucional viene a institucionalizar el modelo de
El fomento y la tutela de estas instancias de
gobierno que se está aplicando en el país (…)”.
participación desde el Gobierno, es además incompatible
con una administración pública neutra e inclusiva, y
afecta el desarrollo de una sociedad plural y diversa.
Esta afirmación evidencia la falta de subordinación
del poder a la ley. Serrano Caldera (2011) plantea que
el sometimiento a la ley es una característica propia
En realidad, lo que está sucediendo es que las
de un gobierno que respeta el Estado de Derecho, de
negociaciones y transacciones entre el Gobierno
manera que “el poder es lo que la ley dice que es, y la
y ciertos actores específicos han sustituido, de
ley es, lo que la voluntad colectiva —la Asamblea como
hecho, el sistema de partidos políticos propio de
representante de esa voluntad colectiva— dice que es
una democracia representativa, por uno de carácter
el poder”.
transaccional corporativo, basado en la adopción de
acuerdos, a los que se les denomina consenso, con
2.3.1. El modelo de alianza diálogo y consenso
ciertos grupos organizados.
La idea de institucionalizar el modelo de gobierno no
El poder estatal soluciona las demandas de estos
puede desligarse de lo que sucede en la realidad social.
grupos, a cambio de que éstos abonen a su legitimidad
Desde el año 2007 fueron puestas en funcionamiento
y mantengan entre sus asociados una cierta
por el Poder Ejecutivo nuevas formas de participación
discreción o moderación en sus señalamientos.
denominadas de democracia directa, como los
La reforma constitucional legalizó este modelo
Consejos de Participación Ciudadana (CPC) :
de transacciones y mantuvo el sistema formal de
23
partidos políticos, aunque restringió el pluralismo
23. Instancias de participación creadas por medio del Decreto Ejecutivo No. 112-2007, Creación de los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano, aprobado el 29 de noviembre del 2007 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 230 del 29 de noviembre de 2007.
24. Nota de Radio La Primerísima: 29 noviembre de 2007. Recuperada de internet de:
http://www.radiolaprimerisima.com/noticias/22276/ortega-firma-otro-decreto-para-confirmar-la-creacion-de-los-cpc-y-reorganiza-el-conpes
34
político (art. 5 párrafos 2do), concebido ya no para las
religiosas) elegidas por el Gobierno, y no los partidos
organizaciones políticas en general como planteaba
políticos, construyen una relación privilegiada con
antes, sino para los partidos políticos, quienes se
la administración pública o se incorporan a ella,
convierten en actores del pluralismo.
proyectándose ante la sociedad como entidades
reconocidas, protegidas y hasta tuteladas por el
El reconocimiento de los partidos políticos está
Estado. Sus logros y actividades se publicitan como
condicionado a su participación en los procesos
concreción de la democracia directa, dada su conexión
electorales. No participar en un proceso electoral tendrá
con el aparato estatal, como un ejercicio de la
como consecuencia dejar de ser partido político. Esto
voluntad popular.
resulta ventajoso para asegurar la participación de los
partidos en el proceso electoral y lograr su legitimidad.
La presencia de estas “alianzas”, propias de un modelo
corporativo, con mecanismos de transacción o de
Al configurar formalmente el diseño de un régimen
participación que constituyen una nueva forma de
económico de mercado, pero caracterizado en la
estructurar y articular institucionalmente el poder
práctica por rasgos monopólicos u oligopólicos, y
alrededor de un único centro, tiende a fortalecer
algunos elementos de una economía social de mercado
cada vez más a la única autoridad reconocible y, en
(libre competencia y protección de consumidores), la
consecuencia, su resultado siempre será una mayor
reforma constitucional instala un modelo de alianza del
concentración y centralización del poder político.
Gobierno con el sector empresarial pequeño, mediano y
grande, y los trabajadores, bajo el diálogo permanente en
De esta manera el modelo de alianza, diálogo y
la búsqueda de consensos (art. 98 y 101). Esta situación
consenso puede desarrollar un círculo de transacciones
genera algunas reflexiones.
no transparentes, en el cual el centro de poder resuelve
las peticiones de las corporaciones elegidas como
Si bien el diálogo y la búsqueda de consensos merecen
aliadas para mostrar la voluntad de diálogo y consenso;
el máximo reconocimiento, la “alianza” con cualquier
en tanto que dichos grupos obtienen aquello que
sector de la sociedad como forma de organización
desean del Estado, aunque a cambio se sometan o
política, resulta inapropiada para justificar el accionar
moderen, apuntalando la autoridad del centro de poder,
del Estado, quien debe actuar con total neutralidad en
que de nuevo concederá otros consensos a cambio de
beneficio de todos los sectores sociales. Lo que puede
mantener el apoyo.
facilitar el riesgo de aprovechamiento indebido o abuso
del poder sobre los bienes y asuntos públicos.
El efecto de este modelo de alianza y de su asimilación
institucional y social se contradice con el concepto
En el caso del consenso, hay que decir que su búsqueda
moderno de democracia participativa y representativa,
es meritoria como política pública, pero someter
dado que los consensos de estas alianzas se
el accionar del Estado al consenso, en realidad es
superponen a las instituciones públicas y marginan la
incompatible con la democracia como régimen de
mediación de los partidos políticos.
mayorías con respeto hacia las minorías.
La introducción del modelo de alianza, diálogo y
Las alianzas específicas tampoco toman en cuenta
consenso parece encajar con un régimen corporativo,
los intereses de los sectores sociales no organizados
donde ciertas organizaciones (económicas, sociales y
excluidos del modelo, quienes no tienen otra opción
35
ESTADO
Gobierno
Poder
Ejecutivo
Policía Nacional
Ejército Nacional
Poderes
Poder
Judicial
Poder
Electoral
Poder
Legislativo
Alianza
FSLN
Trabajadores
CPC/Iglesias
COSEP
Partidos
políticos
Sociedad
que aceptarlo, ya que el poder central no encuentra
(art. 98 y 101), bajo el principio de “responsabilidad
ningún límite ni contrapeso a su voluntad, lo que además
compartida” (art. 98), frase que luego fue eliminada
imposibilita cualquier alternancia en el poder político.
del texto constitucional, en el que también caben
Como bien señala Arturo Cruz (2013), el Presidente Ortega
los trabajadores.
es en la actualidad el mediador exclusivo entre el Estado y
la sociedad25.
El rol del Estado en la economía no puede ser asumido de
manera dogmática y debe ser el resultado de un profundo
2.4. El diseño de un modelo
económico corporativo
y amplio debate de todos los sectores involucrados,
siendo que cada nación enfrenta retos diferentes en la
configuración de sus bienes públicos y de sus mercados,
En el orden de la gestión económica, la reforma
así como en su nivel de desarrollo humano.
propone un replanteamiento de la función o razón
de ser del Estado en la economía hacia un rol de
Las disposiciones de la reforma en materia económica
facilitador (art. 98) y el modelo de alianza, diálogo
deben ser contrastadas con la realidad de la gestión
y consenso del Gobierno con el sector empresarial
económica del país, si quieren obtenerse conclusiones
25. “En la Nicaragua de hoy, el mediador exclusivo entre Estado y sociedad es Daniel Ortega, encargado de distribuir esas rentas que se originan en los fondos venezolanos, pero también en la cooperación tradicional, sin la cual, los fondos venezolanos tendrían que ser incorporados
obligatoriamente al presupuesto formal, lo que le restaría a Daniel Ortega la discrecionalidad fiscal, misma que le ha permitido resolver con
agilidad los imprevistos de la mediación” (Cruz, A., 2013:8).
36
que sean útiles para comprender su contenido. Sus
años ochenta, y que mantendrá una comunicación
conclusiones pueden ofrecer pistas sobre las virtudes
fluida con el sector privado. Esta idea subyace en la
del modelo en resultados económicos y los riesgos que
exposición de motivos al hacer referencia a uno de los
entraña en el marco de una sociedad democrática.
empresarios locales:
2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economía
Parafraseando al empresario Carlos Pellas, la alianza
conlleva a una unidad de propósito de criterios y
La reforma constitucional establece que el rol del
acciones en un esfuerzo político para el desarrollo y
Estado en la economía será de “facilitador” de la
la búsqueda de un consenso que cree confianza en el
actividad productiva (art. 98). Se trata de un papel
sector empresarial27.
disminuido si pretende lograr el “desarrollo humano
sostenible”26, mejorar las condiciones de vida del
Esto explicaría la preocupación por regular hasta el
pueblo y hacer una distribución más justa de la
detalle —algo más propio de leyes ordinarias que de
riqueza (art. 98 párrafo primero).
un texto constitucional— algunas de las actividades
de “facilitación” que debe realizar el Estado en la
La reforma propone un modelo de Estado limitado
economía: simplificación de trámites y reducción
a facilitar el desarrollo del sector privado, lo que
de barreras de entrada a la formalidad (art. 98,
constituye una contradicción con las obligaciones
párrafo tercero).
atribuidas en el art. 99 de ser: “(…) responsable de
promover el desarrollo integral del país y como gestor
Tales precisiones pretenden transmitir tranquilidad
del bien común, deberá garantizar los intereses y
a los empresarios, dado que no constituyen una
las necesidades particulares, sociales, sectoriales y
respuesta a una carencia de normas en el modelo
regionales de la nación”.
económico constitucional de Nicaragua previo a
la novena reforma, además que, la Constitución
Las referencias al rol de “facilitador” del Estado en la
reconocía el rol protagónico de la iniciativa privada en
economía no se corresponden con lo que sucede en
la economía (art. 99).
la realidad, tampoco son resultado de algún debate
nacional o “consenso” con el resto de sectores de la
De acuerdo con Schneider (2014), este tipo
sociedad; sino que son el reflejo de una propuesta
de reformas también pueden ser el resultado
específica del Gobierno, que debería ser discutida con la
de la presión que ejercen ciertos grupos para
sociedad, a fin de valorar si es suficiente para satisfacer
tener acceso político e impulsar una agenda
sus aspiraciones de desarrollo humano.
pública que les ayuda a mantener su dinamismo,
incluyendo las adaptaciones administrativas y
Con la reforma parece querer trasmitirse tranquilidad
la creación de nuevas instituciones políticas.
a la empresa privada al asegurar que el Gobierno
no emprenderá ningún proceso de estatización de
En Nicaragua es una constante la creación de
empresas o de la economía, como ocurrió en los
espacios o instancias de decisión o de codecisión de
26. Una referencia aproximativa del “desarrollo humano sostenible” a nivel mundial lo constituye la medición del Índice de Desarrollo Humano (IDH) que realiza desde hace más de dos décadas el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
27. Tomado textualmente del punto número 18 de la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma de 31 de octubre de 2013.
37
gobierno y grupos de empresarios, tal es el caso de
garantizar la propiedad privada y el cumplimiento
las mesas de trabajo sectorial y las juntas directivas28.
de los contratos. El nuevo desarrollismo es
El proceso incluye la creación de modalidades que
entonces un tercer discurso, un conjunto
pueden facilitar o ayudar a gestionar las relaciones y
de propuestas útiles para que los países de
los vínculos que requieren los grupos emergentes con
desarrollo medio, como Brasil y Argentina,
el Estado.
recuperen el tiempo perdido y logren ponerse
a la par de las naciones más prósperas.
Sin embargo, ¿cómo resolverá el Estado la tensión
2.4.2. La alianza asimétrica con empresarios
y trabajadores
de ser, al menos en el diseño legal, “facilitador” de la
actividad empresarial y el “responsable de promover el
desarrollo integral del país” (art. 98 párrafo primero)?
Desde la óptica de las tesis económicas desarrollistas
Desde el año 2007 el Gobierno se propuso emprender
(Breseer-Pereira, 2007) este tipo de objetivos sugeriría
un modelo de alianza con algunas organizaciones de
una relación diferente, quizá más equilibrada, entre
empresarios y algunas organizaciones de trabajadores, a
Estado y mercado.
fin de alcanzar ciertos “consensos” en torno a la solución
de asuntos referidos a la vida económica del país.
El nuevo desarrollismo no es una simple teoría
económica, sino una estrategia nacional de
A pesar de la importancia que tiene la búsqueda de
desarrollo. Se diferencia del desarrollismo de
consensos en una sociedad, en el modelo que se ha
los 50 en que no defiende amplias medidas
configurado no está representado ni todo el sector
para proteger a una industria infante y en que
empresarial29, ni todos los trabajadores organizados,
si bien le otorga al Estado un papel central, cree
sino aquellas organizaciones con las que el Gobierno
que para llevar a cabo su tarea éste debe ser
ha decidido mantener un diálogo cercano.
financieramente sólido y administrativamente
eficiente. Por otro lado, a diferencia de la
De hecho, en la mayoría de instancias de participación
ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo
predominan representantes de los grupos empresariales
no cree que el mercado pueda resolverlo todo
mejor organizados y organizaciones de trabajadores
ni que las instituciones deban limitarse a
afines al Gobierno30.
28. (Prado Reyes, 2014). «(…) el representante del Cosep, José Adán Aguerri, manifestó que en esta primera reunión el sector privado impulsa tres
ejes fundamentales, la facilitación, la educación y la productividad.
“Trajimos una serie de planteamientos en materia de facilitación. En cuanto a las mesas sectoriales estamos proponiendo que a partir de febrero
empiecen a trabajarse 5 mesas sectoriales, tendrán que responder a los problemas del día a día, a la estrategia de desarrollo que nos estamos
planteando sectorialmente”, explicó.
También comentó que en esta primera reunión se entregó al Gobierno una matriz en la que se refleja que solo 22 de las 58 juntas directivas en las
que está presente el Cosep, están trabajando de manera efectiva.
En ese sentido, explicó que “nos hemos comprometido a hacer una valoración mes a mes de cómo están trabajando estas 58 juntas directivas” y
urgió la necesidad de que se trabaje de manera dinámica.
El Cosep también presentó una matriz con los obstáculos que la empresa privada identifica contra el comercio centroamericano.» Recuperado de:
http://www.el19digital.com/articulos/ver/titulo:15878-gobierno-y-cosep-sostienen-primera-reunion-de-la-comision-de-seguimiento
29. El sector privado (en estricta separación del estatal) está conformado por tres sub sectores: 1. El sector privado empresarial, compuesto por
empresas de todo tamaño (pequeñas, medianas y grandes, organizadas y no organizadas, formales e informales); 2. El sector privado familiar,
compuesto por hogares de diferentes características y grados de organización interna y externa; 3. El sector privado de organizaciones no
gubernamentales, tales como iglesias de diferentes denominaciones y organizaciones civiles sin fines de lucro, entre otros.
30. En espacios informales los representantes del COSEP han alegado que las organizaciones de sociedad civil y los partidos políticos que se
expresan de forma crítica a esta forma de alianza deben trabajar sus propias estrategias para establecer mecanismos de diálogo con el Gobierno.
38
El modelo convenido está incorporado en el Plan
cierta estabilidad al modelo a corto o mediano plazo,
de Gobierno (PNDH 2012-2016)31 como una “Gran
también es conveniente que, dadas las presiones
Alianza” de la que se espera pueda cumplir los
sociales sobre una riqueza nacional escasa y la
siguientes objetivos:
inequitativa distribución de las cargas relativas a
los bienes públicos (impuestos), tales decisiones se
• Contribuir a la estabilidad y crecimiento del
adopten para favorecer a otros sectores sociales y
sector privado;
empresariales no representados o menos organizados,
• facilitar las decisiones de política;
que no tienen ni voz ni voto dentro de la alianza.
• lograr consensos en las reformas tributarias;
• facilitar el acceso a la cooperación internacional
Cuando la influencia de algunos actores en la agenda
dirigida a las prioridades nacionales productivas;
de los asuntos públicos está sobredimensionada,
• formar consensos para iniciativas futuras; y
se erosiona el debate político, libre y transparente,
• lograr del sector privado sus compromisos de
usualmente desarrollado en las asambleas legislativas,
nación sobre responsabilidad fiscal, laboral, social
dando lugar a un corporativismo34, en el que las
cultural y ambiental32.
decisiones relevantes de una sociedad están en manos de
•
ciertos grupos organizados que no han competido en la
Los actores más importantes de la Gran Alianza, el
arena electoral, erosionando la democracia representativa.
Gobierno y el COSEP, coinciden en que la misma les
ha permitido mantener un clima de entendimiento,
El proceso de la negociación de la reforma
predictibilidad de costos, estabilidad social y laboral
constitucional fue reflejo de la voluntad de un actor
favorable, y que esto ha repercutido en el aumento
(el Gobierno), que aceptó modificar algunos puntos
de la inversión extranjera directa y de las inversiones
planteados por el otro actor clave de la alianza, los
privadas nacionales33.
empresarios; considerando que del proyecto original los
cambios más relevantes resultaron de algunos de los
Si bien la participación de los grupos empresariales
planteamientos del COSEP35.
en las decisiones políticas del Gobierno puede darle
31. El Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016. Recuperado de internet de: http://www.pndh.gob.ni/
32. Dichos objetivos guardan concordancia con lo que el COSEP demanda al Gobierno en su Agenda 2013-2016. “Los cinco pilares del
crecimiento”: 1. Gobernabilidad democrática y seguridad jurídica; 2. Infraestructura; 3. Mercado laboral y formalidad; 4. Financiamiento; 5.
Incorporación de tecnologías y nuevas formas de organización.
33. Véase el discurso del Presidente del COSEP en ocasión del “Día del Empresario Nicaragüense”, del 09 de septiembre de 2014, en
donde resalta los logros de la alianza con el Gobierno. Recuperado de internet de: http://www.youtube.com/watch?v=Ktb5_GmBn7E
34. Para una caracterización del nivel de penetración de grupos empresariales organizados en la toma de decisiones económicas en los
países de la región centroamericana puede verse: Programa Estado de la Nación. 2011. Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo
Humano Sostenible. San José, Programa Estado de la Nación. Disponible en internet en:
http://www.estadonacion.or.cr/estado-de-la-region/region-informe-actual2011
35. Durante el proceso de aprobación el Gobierno nunca se mostró interesado en consensuar la reforma con los partidos políticos ni con la sociedad civil organizada, sólo con los empresarios.
(Salinas Maldonado, 2013). «La cúpula del Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP) suspendió una gira de negocios por Europa y regresó
a Managua para resolver una urgencia: sentarse a negociar con el Gobierno del comandante Daniel Ortega los cambios a la propuesta de reforma
constitucional que serían aprobados por el oficialismo en la Asamblea Nacional. Días previos a la aprobación de las reformas hubo una negociación de fondo directamente con Ortega, de la que salió un dictamen satisfactorio para el líder del Frente Sandinista y el gran capital de Nicaragua.
“Hubo comunicaciones con Ortega, en las que se recogieron los puntos que creíamos se debían asegurar”, confirmó José Adán Aguerri, presidente
del Cosep, en una entrevista en el programa Esta Semana.» Recuperado de :
http://www.confidencial.com.ni/articulo/15319/cosep-negocio-con-ortega#sthash.2XLshROi.dpuf
39
El tiempo dirá si el nivel de confianza y aval que el sector
este es su rasgo característico; es decir, que requieren
privado, representado en el COSEP, ha dado a la alianza
un cierto nivel de amplitud de la alianza, participación,
tendrá o no resultados, considerando que su estabilidad
de la cual carece el actual modelo de Nicaragua que, por
debería suponer un incremento significativo de las tasas
defecto, es excluyente, pero sin duda alcanza una mayor
de inversión y productividad en los próximos años.
profundidad de los compromisos adquiridos.
Se suponía que después de la reforma constitucional la
El Gobierno de Enrique Bolaños (2002-2007) realizaba
gran alianza se ampliaría a otros sectores empresariales
consultas para la revisión y definición de políticas
del país (gremios y cooperativas, entre otros), pero
socioeconómicas en el marco del Consejo Nacional de
hasta ahora todo indica que continuarán siendo sólo los
Planificación Económica y Social (CONPES), pero no
empresarios organizados en el COSEP quienes seguirán
logró una progresión suficiente de los acuerdos, que
actuando como interlocutores de parte del sector
en general se quedaba en el nivel de la consulta y no
privado y participando en las decisiones políticas y las
alcanzaba a materializarse en la implementación de las
reformas económicas36.
estrategias del sector público.
La intención de fortalecer los mecanismos de
A partir de 2007 el Gobierno logra avanzar en la
participación del sector empresarial se encuentra en el
definición de sus estrategias basándose en las
art. 100, que hace referencia a la obligación del Estado
prioridades acordadas con ciertos grupos de
de garantizar el marco jurídico para impulsar proyectos
empresarios, de manera que limitó el número de
público-privados (las APP), en infraestructura y la
interlocutores y abandonó un esquema incluyente y
institucionalización de concesiones a megaproyectos.
participativo para llegar a dicho “consenso”.
Si bien a nivel internacional se reconoce que las
La negociación y discusión de la Ley de Concertación
“alianzas público-privadas” (APP), constituyen
Tributaria (2012) marcó un antes y un después en la
mecanismos mediante los cuales se logran acuerdos
concentración de actores de la alianza, que a partir de
de cooperación entre organismos del sector público y
entonces han sido los que han definido las estrategias
el sector privado, que aportan soluciones o dialogan
de su desarrollo.
en torno a intereses comunes y en aras del desarrollo
económico, estas no están exentas de ser utilizadas de
Pero el actual modelo de alianza, diálogo y consenso sigue
manera inadecuada para imponer la visión de ciertos
estando en tensión con la Constitución reformada, ya que
grupos económicos37.
en la misma establece que el pueblo puede participar
“libremente en la construcción y perfeccionamiento del
Las APP38 requieren alcanzar niveles amplios de diálogo
sistema económico” (art. 2) y en igualdad de condiciones
e implementación de las estrategias consensuadas,
en los asuntos públicos y en la gestión estatal” (art. 50).
36. Hasta ahora esto es lo que ha estado sucediendo. Especialmente llamativo fue el caso de la negociación de la Ley de Concertación
Tributaria en 2008 - 2012. Para un análisis detallado sobre el proceso y los resultados de esta negociación véase Medal (2012): “La reforma tributaria es más de lo mismo y el desarrollo sostenible, un reto nunca asumido en nuestra historia”. Revista Envío. Edición No. 369.
Managua, Nicaragua.
37. Sobre el funcionamiento y experiencias internacionales de las APP puede consultarse STDF y BID (2012) y Devlin y Moguillansky (2010).
38. Puede verse video institucional 2014, presentado el 09 de septiembre durante la celebración del “Día del Empresario Nicaragüense”.
Recuperado de internet de: https://www.youtube.com/watch?v=gZD2kuE79Z8
40
Gráfico No. 1: Evolución del empleo formal y salario real
(miles de trabajadores y córdobas de 2006)
Empleo formal (eje izq.)
Salario real
800
700
600
500
400
300
420
493
459
535
578
673
703
5,600
4,824
4,800
4,471
4,353
4,342
4,013
100
2006
2007
6,000
5,200
200
-
504
623
2008
2009
2010
4,204
4,143
4,129
2011
2012
2013
4,256
2014*
4,400
4,000
Fuente: Elaboración propia con estadísticas del BCN (revisadas el 11/09/2014).
(*) 2014 a junio para empleo formal y mayo para salario real.
Por su parte, el Estado tiene la responsabilidad de
trianuales en el sector de zonas francas. Por el contrario,
velar porque la participación en los asuntos públicos
esfuerzos como la iniciativa de una ley para regular
de la economía sea lo más amplia posible, y ello
la “tercerización laboral” promovida por los sindicatos
implica asegurar una representación plural de los
afines al Gobierno, que además cuenta con el respaldo
intereses nacionales .
de sindicatos independientes, no ha prosperado desde
39
el año 2009 hasta la fecha.
Una valoración de los resultados del modelo de alianza
del Gobierno concluiría que el balance ha estado a
El consenso tampoco ha sido posible en cuanto a la
favor de los empresarios y no de los trabajadores. Así
discusión de la conformación de la canasta básica legal.
por ejemplo, se han aprobado incrementos salariales
Por un lado, los empresarios han demandado revisar
que han estado más cercanos a las propuestas de los
la cantidad de bienes de la canasta, proponiendo
empresarios que a las de los sindicalistas.
que se conforme sólo de bienes alimenticios (que de
acuerdo con su visión la homogenizaría con el resto
A iniciativa de los empresarios se han materializado
de países de Centroamérica)40, mientras los sindicatos
iniciativas como la aprobación de los salarios mínimos
abogan para que se mantenga la actual y que los
39. COSEP participa en 39 instancias público-privadas, y promueve la iniciativa de Ley de Asociación Público Privada, por lo que no hay
ningún otro actor que se le compare. De acuerdo con sus propios reportes, entre 2008 y 2012, cincuenta y tres (53) leyes y reglamentos
del ámbito económico fueron trabajados técnicamente y en consenso con su organización. Normas para garantizar la estabilidad del
sistema y cambio de matriz energética; impulso para el desarrollo de PYMES, Ley de Factura Cambiaria, Ley de Arrendamiento Financiero,
Ley de Factoraje, entre otros. A su entender, estas leyes fortalecen el sistema bancario, reactivan sectores económicos (turismo, construcción y vivienda) y mejoran la regulación de las contrataciones del sector público (ver COSEP, 2012).
40. Véase: (Largaespada, 2014). “Reajuste salarial se haría en base a productividad y competitividad” en El Nuevo Diario, 06 febrero de 2014.
Recuperado de internet de: http://www.elnuevodiario.com.ni/economia/310188-reajuste-salarial-se-haria-base-a-productividad-competitividad
41
salarios vayan equiparándose a su costo monetario,
En definitiva, la concreción del modelo de alianza,
demanda que a la fecha no se han logrado.
diálogo y consenso en lo económico, se caracteriza
por una replanteamiento formal del rol del Estado
Una revisión de las estadísticas oficiales revela
como facilitador del sector privado a fin de crear
que el salario real de los trabajadores ha sufrido un
confianza, y se concreta en una alianza asimétrica con
retroceso: de C$ 4,823.9 en 2006 pasó a C$ 4,255.6
grupos de empresarios y trabajadores organizados,
en 2013. La reducción promedio anual fue del 2 por
con una fuerte tendencia hacia un modelo corporativo
ciento (véase gráfico No.1). Sin embargo, el empleo
que se confronta con la democracia representativa
formal ha experimentado un crecimiento promedio
y participativa.
anual del 7 por ciento . Han sido los representantes
41
2.5. Instauración de la llamada
democracia directa
de los empresarios quienes han impulsado una suerte
de disyuntiva en la discusión y negociación del salario
mínimo, al proponer ajustes salariales “moderados” en
la mesa tripartita de negociación del salario mínimo,
Un quinto eje de la reforma es el replanteamiento o
para “proteger la generación de empleos formales” .
la introducción del modelo de la democracia directa
42
Recuadro No.1: Alianzas público privadas
Las alianzas público-privadas bien estructuradas pueden minimizar el riesgo de que el Gobierno se vea
capturado por sectores organizados específicos del sector privado: Esto sugiere que la alianza debe
cumplir ciertas condiciones como: contar con representación de intereses diversos, reglas bien establecidas,
transparencia, modalidades de evaluación y un servicio civil profesional.
Específicamente recomienda:
1. Establecer marcos formales para que el sector público y el privado puedan colaborar.
2. Promoción de la transparencia pública.
3. Una clara exposición de los objetivos de un programa de incentivos, junto con evaluaciones posteriores
apropiadas basadas en la evidencia.
4. Contar con un servicio civil profesional y razonablemente bien remunerado y establecer de manera explícita
las normas que regirán la conducta de los funcionarios públicos y los miembros de la alianza público privada.
Fuente: : Tomado de Devlin y Moguillansky (2010).
41. Las principales líneas de acción de la política laboral que persigue el COSEP para el quinquenio 2012-2016 son: la reducción del
desempleo y el sub empleo; el fortalecimiento de la seguridad social; la estabilidad y desarrollo del trabajo en el mediano y largo plazo;
fortalecimiento del diálogo social. Estos lineamientos de política son similares a los establecidos en el PNDH 2012 – 2016.
42. Existe escasa evidencia que respalde una relación inversa entre salarios mínimos y empleos en Nicaragua. De esa forma, aumentos
desmedidos en el salario mínimo tienen un impacto negativo en la generación de empleos. Alaniz et al. (2010) encontró que un incremento del salario mínimo real en 10 por ciento causa una reducción de 5 por ciento del empleo formal.
42
(art. 2 y 7), que debe ser analizado y valorado no sólo
no se agotan en el ámbito local, sino que trascienden
a partir de los conceptos jurídicos o sociológicos sino,
a lo nacional, regional e internacional, y alcanza todo el
además, considerando la naturaleza del esquema de
universo de los derechos humanos.
participación y del ejercicio de los derechos ciudadanos
que la reforma institucionaliza.
El debate teórico doctrinario diferencia la comunidad
como una colectividad solidaria idealizada que se
La Constitución reconocía un concepto de democracia
mueve por el bien común, del concepto de sociedad,
directa, no se trata de un elemento nuevo. La novedad
que considera al ciudadano como un individuo
está en cuál es el tipo de ciudadanía del que se parte
libre que se somete al control social a través del
para llegar a la construcción de la nueva democracia
cumplimiento de las normas.
directa. El punto de partida está limitado al ejercicio de
ciertos derechos y el cambio, sin duda, es relevante.
Ferdinand Tönnies en Comunidad y Sociedad (1887)
describió la comunidad como un organismo natural en
2.5.1. Un reconocimiento limitado
de la ciudadanía
el que prevalece una voluntad común, predominan los
intereses colectivos, los miembros son escasamente
individualizados, la orientación moral e intelectual
El artículo 4 reformado establece que “el Estado
está dada por creencias de tipo religioso, la conducta
nicaragüense reconoce a la persona, la familia y la
cotidiana está regulada por las costumbres, la
comunidad como el origen y el fin de su actividad”,
solidaridad es global y espontánea, la propiedad es
vinculando ésta a un tipo determinado de valores
común (Tönnies, 1947).
considerados “como valores universales y generales”,
que son los valores cristianos, los ideales socialistas y las
La sociedad en cambio —señalaba— comprende un
prácticas solidarias.
conjunto de relaciones sociales de signo contrario.
Domina la voluntad individual y los miembros están
Desde la óptica y el interés de la reforma, este
fuertemente individualizados. Los intereses de los
reconocimiento estatal a la persona, la familia y la
particulares prevalecen y la acción de cada uno está
comunidad no incluye a la ciudadanía, puesto que sujeta
orientada por la opinión pública; la moda controla
el ejercicio cívico a estos tres niveles ya mencionados.
la manera de actuar cotidiana. La solidaridad se
Esto redujo la amplitud del concepto de ciudadanía
realiza solamente en términos contractuales y gira
que se construye desde el siglo pasado (Marshall y
alrededor del intercambio de mercancías y servicios.
Bottomore, 1950)43, cuyo accionar va mucho más allá
La propiedad privada predomina.
de los límites de la comunidad, porque sus actividades
43. Para definir a la ciudadanía los autores emprendieron un estudio histórico y propusieron una división de la ciudadanía en tres partes o elementos:
a) Elemento civil: Se compone de los derechos necesarios para la libertad individual, esto es, libertad de la persona, libertad de expresión, libertad de
pensamiento y de religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y el derecho a la justicia. Sobre este último, el autor expresa que
es de índole distinta a los restantes derechos porque se trata del derecho a defender y a hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en
igualdad con los demás, mediante los debidos procedimientos legales. Así, instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los
tribunales de justicia.
b) Elemento político: Está integrado por los derechos que tiene un sujeto a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo
investido de autoridad política o como elector de sus miembros. A este elemento le corresponden el parlamento y las juntas de gobierno local.
c) Elemento social: Comprende desde el derecho a la seguridad y a un mínimo bienestar económico, hasta el derecho a compartir plenamente la
herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas con este elemento son el sistema educativo y los servicios sociales.
43
persona
c
ie
comunidad
da
d
familia
So
ámbito nacional
ámbito internacional
(Art. 4) Origen y fin del Estado:
persona, familia y comunidad
En esa contradicción entre comunidad y sociedad,
El trinomio persona, familia y comunidad, no solo está
los seres humanos han encontrado nuevas formas
concebido como el fin del Estado en el artículo 4, se
colectivas de hacer política, “(…) menos interferidas
remarca en los artículos 50 y 70, relativos al derecho
por mediaciones partidarias o prácticas patrimoniales
de participación ciudadana y al concepto de familia,
y más centradas en las determinaciones culturales de
respectivamente. Además es notorio que la reforma
sus actores (…)”, en las que “(…) la democracia —como
suprimió la obligación del Estado de proteger a todos los
un orden en que los conflictos se resuelven por la
y las nicaragüenses “contra toda forma de explotación,
vía del diálogo, la negociación y el consenso— es un
discriminación y exclusión” (art. 4). De la misma manera
contexto necesario para articular Estado y sociedad
que suprimió la participación efectiva del pueblo,
civil del modo menos coercitivo posible, privilegiando
sustituyéndola por la participación efectiva de “la persona,
una racionalidad comunicativa que responde a sus
la familia y la comunidad” (art. 50).
propios intereses frente a la acción del Estado”
(Miranda, 2005).
La reforma recurre de nuevo a este concepto de
ciudadanía limitada, cuando se refiere al modelo policial
Es así que la ciudadanía, sea individual o
preventivo, proactivo y comunitario, ya que este debe
colectivamente considerada, participa en la vida
realizarse con la “participación protagónica de los
pública o política, en condiciones de autonomía frente
habitantes, la familia y la comunidad” (art. 97).
al poder, construyendo, disputando o reconstruyendo
No obstante la introducción del nuevo trinomio
el orden social a través de mecanismos de incidencia,
conceptual, la reforma no eliminó del todo el término
gestión y concertación. Es por esta razón que
ciudadana o ciudadano. En el art. 6 se mantuvo la
establecer como origen y fin del Estado a la persona,
disposición de que, “(…) las ciudadanas y ciudadanos
la familia y la comunidad, sólo puede entenderse
y la familia son elementos protagónicos en la toma
como una exclusión de la amplitud de la ciudadanía, o
de decisiones, planificación y gestión de los asuntos
cuando menos la reduce a cierto tipo de actividades.
públicos del Estado”. Y en el artículo 50 mantuvo el
reconocimiento de que “los ciudadanos tienen derecho
44
de participar en igualdad de condiciones en los asuntos
De manera que la referencia a mecanismos de
públicos y en la gestión estatal”.
democracia directa, como expresiones de la democracia
participativa, se había planteado claramente desde
¿Cómo se resolverán estas contradicciones en la vida
1995, por lo que en rigor histórico no constituye una
cotidiana de una sociedad plural, diversa y democrática?
novedad constitucional.
Si el fin del Estado, la participación, está concebido para
los ámbitos de la persona, la familia y la comunidad,
A pesar de estos antecedentes constitucionales de
¿cuáles son los espacios de participación a los que
1995, la novena reforma introdujo otros mecanismos de
pueden aspirar los ciudadanos y las ciudadanas que
democracia directa como si se tratara de un concepto
trasciendan estos límites?, ¿quiénes serán considerados
novedoso, una nueva vía o una nueva alternativa
ciudadanas y ciudadanos?, ¿sólo las personas o
para que el pueblo ejerza su poder soberano, sin
habitantes que participan en actividades de nivel
interferencias de sus representantes.
comunitario?, ¿en cuáles organizaciones y territorios?, ¿y
en la solución de qué tipo de asuntos?
La democracia directa se presenta entonces en la
reforma como un camino alternativo o adicional a
Es preciso reflexionar profundamente sobre esta
la democracia participativa y representativa, que ya
visión de la reforma y estas interrogantes, debido
estaba recogida en la Constitución de 1987 como uno
a la limitación que implica para las personas como
de los principios fundamentales del Estado y de la
sujetos políticos, con derecho a vivir, ejercer, expresar
organización social (arts. 2 y 7).
y manifestar el ejercicio de una plena ciudadanía, de
manera individual, institucional o bajo diferentes formas
Por lo tanto, la primera interrogante que cabe
organizativas, libres y voluntarias.
plantearse es si, ¿la introducción de este “nuevo
concepto” ampliado o extensivo de democracia directa
2.5.2. El contenido de la democracia directa
podía ser objeto de una reforma parcial o debería
serlo dentro de una reforma total?, habida cuenta de
En su redacción original, la Constitución Política de 1987
que presentada de una manera tan disruptiva podría
recogía un solo mecanismo de democracia directa:
alterar el funcionamiento de todo el sistema político y,
el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, por
en consecuencia, sólo podría haberlo hecho un poder
medio del cual el pueblo, fuente de todo poder y forjador
constituyente originario. A menos que aquello que
de su propio destino, se decía entonces, escogía a sus
en la reforma se denomina democracia directa sea
representantes (art. 2 en su redacción original).
sólo un mecanismo de realización de la democracia
Luego, la segunda reforma de 1995 introdujo dos
participativa, más no una ruptura del modelo
mecanismos adicionales de democracia directa que
participativo y representativo.
nunca han sido utilizados por ningún gobierno: el
referéndum y el plebiscito. Ambas figuras permiten que
Si la democracia directa fuese una ruptura del modelo
el pueblo pueda ejercer su poder soberano de manera
participativo y representativo, esta debía haber sido
directa. Pero, además, la segunda reforma abrió la
objeto de un proceso constituyente más amplio
puerta a la introducción de otros procedimientos de
y consensuado, pues se trataría entonces de la
democracia directa que pudieran establecerse, ya
configuración jurídica de una serie de mecanismos
fuera en la Carta Magna o en las leyes ordinarias (art.
institucionales que, bajo el nombre de democracia
2 en su redacción de 1995).
directa, sientan las bases para reestructurar el sistema
democrático, esencial para la convivencia social.
45
Ciertamente, la democracia participativa enfrenta el
ciudadanas, los Consejos territoriales, las asambleas
desafío de proponer mecanismos de involucramiento
territoriales y comunales de los pueblos originarios y
que fortalezcan la participación ciudadana más
afrodescendientes, los Consejos sectoriales, y otros
allá del simple ejercicio del sufragio, propio de la
procedimientos que se establezcan en la presente
democracia representativa.
Constitución y las leyes” (art. 2).
Pero igualmente, algunos mecanismos de aplicación
Dejó así establecida una reserva de ley que consiste
de la nueva democracia directa han tenido y pueden
en desarrollar la norma constitucional en una ley
tener un efecto lesivo sobre la democracia participativa
secundaria. El artículo 2 remite el asunto a leyes
y representativa. Esto es justamente lo que podría
secundarias ya aprobadas, como la Ley Electoral para
suceder si grupos de ciudadanos organizados
los mecanismos que existían con rango constitucional:
actúan por instrucciones políticas, sin la legalidad y
el referéndum y el plebiscito.
legitimidad necesaria, haciendo una presencia activa
en los espacios de consulta y toma de decisiones o
Los nuevos espacios o formas participativas
pretenden sustituir a los representantes electos por
deberán cumplir con las disposiciones de las normas
las vías de hecho.
secundarias vigentes en el ordenamiento jurídico, tal
es el caso de la Ley de Participación Ciudadana, que
Por otra parte, si la norma constitucional ya recogía y,
ya regulaba instrumentos como la iniciativa ciudadana
por tanto, permitía la inclusión de nuevas formas de
de ley; la consulta ciudadana en todos los niveles
participación, es más que necesaria la exigencia de
territoriales, tanto para elaborar y aprobar normas
ciertos requisitos mínimos para que la democracia
legales como para formular, dar seguimiento y evaluar
directa y participativa pueda ser ejercida y considerada
políticas públicas; así como las asociaciones de
un instrumento complementario en un Estado
pobladores, y las organizaciones gremiales, sectoriales
democrático de Derecho, por lo cual no basta hacer
y sociales.
enunciados de los instrumentos de participación, sino
que hace falta una previa y clara regulación jurídica.
Hasta que no se conozca el contenido de éstos
nuevos mecanismos de participación y su
La puesta en funcionamiento de estos mecanismos
normativa de funcionamiento más allá de los
o instrumentos exige requisitos sine qua non para ser
enunciados, es poco lo que se puede analizar,
acreditados como válidos y legítimos: la necesidad
excepto que, más que manifestaciones de
de un adecuado régimen jurídico que ofrezca certeza
democracia directa se trata de mecanismos
y seguridad; la selección neutral y objetiva de la
complementarios de la democracia participativa.
ciudadanía participante; el acceso y la disponibilidad
En este sentido Alvarez y Vintró (2014) expresan:
de información libre y adecuada; la colaboración de las
instituciones sin exclusiones de ningún grupo o sector;
En realidad la reforma constitucional no introduce
la participación en todas las etapas del proceso y la
en sentido estricto nuevos mecanismos
influencia en la decisión final (Vintró Castells, 2012).
de democracia directa a los ya existentes
anteriormente (las figuras tradicionales del
La reforma establece que esta nueva forma de
referéndum y el plebiscito) ya que no contempla,
democracia tendrá “otros mecanismos directos,
por ejemplo, la revocación por votación ciudadana
como los presupuestos participativos, las iniciativas
de titulares de determinadas instituciones
46
prevista en otros textos constitucionales. En
los diferentes poderes sociales, especialmente del
este sentido el artículo 2 establece más bien una
poder político. Pero el principio de independencia
relación de figuras de la denominada democracia
judicial también se traduce en un deber de
participativa que, cuando menos parcialmente,
independencia de todos y cada uno de los jueces
ya se contemplaban en la legislación ordinaria y
cuando realizan actos jurisdiccionales (Aguiló, 1996).
habían conocido un cierto desarrollo práctico con
Por tanto, el asunto de la independencia e imparcialidad
el retorno del FSLN al Gobierno a partir de 2007.
de los jueces resulta capital, hasta el punto de que ha
En todo caso, no cabe duda de que los instrumentos
sido configurado como un derecho humano. En este
de participación popular, llámense democracia
sentido, la Convención Interamericana de Derechos
directa o de cualquier otra manera, revitalizan
Humanos (CIDH, 1969), en su artículo 8 sobre “Garantías
y complementan los sistemas de democracia
Judiciales” expresamente plantea:
representativa y, por tanto, fortalecen un sistema
democrático en general, pero deben ser regulados
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las
de manera adecuada en el ordenamiento jurídico
debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
y aplicados al universo ciudadano para asegurar
por un juez o tribunal competente, independiente e
que no se conviertan en instrumentos de una
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
minoría organizada, de control o represión social, y
sustanciación de cualquier acusación penal formulada
que tampoco sirvan a los intereses de un régimen
contra ella, o para la determinación de sus derechos
centralizado, autoritario y excluyente.
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter.
2.6. Reforma institucional
del sistema judicial
En aplicación de estos preceptos de la Convención, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
La novena reforma también introduce algunos cambios
ha señalado reiteradamente “que el derecho a ser
organizativos en el sistema de organización del
juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía
poder judicial. Pero antes de referirnos a ellos, debe
fundamental del debido proceso”; habiendo desarrollado
advertirse que en un sistema democrático de derecho,
una valiosa jurisprudencia sobre la independencia e
la independencia y la imparcialidad de los jueces
imparcialidad de los jueces y tribunales, que no es
se convierten en premisa básica de la credibilidad y
posible desarrollar en este breve estudio, pero que tiene
confiabilidad del sistema de justicia. ¿Por qué razón los
punto de partida en la Opinión Consultiva de la CIDH (OC
ciudadanos acudirían ante un juez o tribunal que no es
9/87 del 6 de octubre de 1987) en la que el alto tribunal
verdaderamente independiente e imparcial?
de Derechos Humanos dejó establecido que:
El autogobierno de los jueces es una condición
No pueden considerarse efectivos aquellos recursos
necesaria pero no suficiente para alcanzar su
que, por las condiciones generales del país o incluso
independencia e imparcialidad. El énfasis en el marco
por las circunstancias de un caso dado, resulten
institucional (autogobierno del sistema judicial),
ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su
resulta sobre todo porque uno de los mayores riesgos
inutilidad haya quedado demostrada por la práctica,
para el Estado de Derecho procede de injerencias
porque el Poder Judicial carezca de la independencia
arbitrarias en la actividad jurisdiccional por parte de
necesaria para decidir con imparcialidad o porque
47
falten los medios para ejecutar sus decisiones; por
2.6.1. Los cambios organizativos
del poder judicial
cualquier otra situación que configure un cuadro
de denegación de justicia, como sucede cuando se
incurre en un retardo injustificado en la decisión; o por
Uno de los mayores desafíos del sistema judicial es
cualquier causa, no se permita al presunto lesionado
mantener su independencia del poder político. Desde
el acceso al recurso judicial.
esta perspectiva se valora como positivo el aspecto de
la reforma constitucional que se refiere al Poder Judicial
Las contribuciones de la doctrina sobre el valor
porque otorga rango constitucional a instituciones
de la independencia e imparcialidad de los jueces
llamadas a ser las garantes de los derechos ciudadanos.
también constituyen un aporte valioso. Alvarado
Sin embargo, parte de su contenido ya estaba regulado
Velloso (2008) afirma que la imparcialidad tiene tres
en normas secundarias y, en algunos casos, las
despliegues: la impartialidad: el juez no ha de ser parte;
modificaciones son de carácter sistemático.
la imparcialidad: el juez debe carecer de todo interés
subjetivo en la solución del litigio; y la independencia:
La reforma constitucional sustituyó la Ley de Amparo
el juez debe poder actuar sin subordinación jerárquica
respecto de las dos partes.
(Ley 49), reformada y ampliada apenas un año antes
Desde 1987 el texto constitucional establecía el derecho
Ley 49 regulaba el Recurso por Inconstitucionalidad,
(Ley 831), por una Ley de Justicia Constitucional. La
el mecanismo de control de inconstitucionalidad en
a ser juzgado por el juez natural (art. 24.3), así como el
casos concretos, el Recurso de Amparo, el Recurso
reconocimiento expreso del derecho a un juez imparcial
de Exhibición Personal, el Recurso de habeas data
e independiente, no de manera directa, pero si a través
y la solución de los Conflictos de Competencia y
de los instrumentos internacionales que se incorporaron
Constitucionalidad entre los Poderes del Estado.
plenamente al texto constitucional en su artículo 46,
como la citada CIDH (1969).
Habrá que esperar la promulgación de la nueva ley
La novena reforma incorpora en la Constitución al
en la protección de derechos humanos y en la
para poder conocer el grado de avance y profundidad
amplitud de la jurisdicción constitucional que se
Ministerio Público, definiéndolo como una institución
argumenta querer mejorar.
independiente, con autonomía orgánica, funcional
y administrativa, que tiene a su cargo la función
La reforma incluyó en la Constitución (art. 190), recursos
acusadora y la representación de los intereses de la
que ya estaban incorporados en la Ley de Amparo en su
sociedad y de la víctima del delito en el proceso penal,
versión reformada 2013, pero no en la Carta Magna:
a través del Fiscal General de la República quien sólo
estará subordinado a la Constitución Política de la
• El Recurso de habeas data;
República y a las leyes (art. 138, numeral b).
• el conflicto de competencia y constitucionalidad
entre los Poderes del Estado; y
Esta independencia y autonomía plena del Ministerio
• el control de constitucionalidad en caso concreto.
Público de otras entidades del Estado, así como del
resto de poderes orgánicos o fácticos de la sociedad,
Además, incorporó recursos que no estaban previstos
puede quedarse en una declaración o convertirse en
en la Ley de Amparo en su versión 2013 como los
una realidad. El futuro que tenga la institución en los
conflictos de constitucionalidad entre el Gobierno
próximos años lo dirá.
48
Central y los Gobiernos Municipales y de las Regiones
humanos no sólo afectan al fortalecimiento del
Autónomas de la Costa Caribe.
Estado de Derecho, sino que son obstáculos para
que cualquier país avance en materia de desarrollo
Adicionalmente, elevó a rango constitucional la
humano, equidad social, justicia, seguridad y progreso
instancia de gobierno de los jueces, el Consejo
económico. Para revertir estas tendencias es
Nacional de Administración y Carrera Judicial (art.
necesario impulsar esfuerzos institucionales para que
165), que había sido creado por la Ley de Carrera
la cultura de la legalidad y la transparencia permitan
Judicial (Ley 501 de 2005), y estableció de manera
recuperar la confianza de toda la ciudadanía, y ello
precisa sus atribuciones. Las definiciones de este
incluye también la confianza de las minorías.
órgano de gobierno de los jueces podría ayudar a
mejorar el funcionamiento de la justicia y, en todo
El acceso a la justicia debe asentarse en la igualdad
caso, es positivo que la reforma haya separado las
de todas y todos ante la ley y en el respeto al debido
funciones jurisdiccionales de las competencias del
proceso, mismos que permitan garantizar que las
Consejo, a fin de que sus integrantes se concentren en
leyes normen la convivencia social dentro de un
la administración y en la gestión financiera del Poder
Estado democrático.
Judicial, así como en lograr un mejor desempeño de la
carrera judicial.
La Constitución Política antes de la reforma establecía
que Nicaragua era un Estado Social de Derecho donde
Dada la nueva situación constitucional del Consejo
la libertad, la justicia, el respeto a la dignidad de la
como órgano de administración del Poder Judicial,
persona humana, el pluralismo político, social y étnico,
es necesario saber si las disposiciones de la Ley 501
el reconocimiento a las distintas formas de propiedad,
no incluidas en la reforma constitucional han perdido
la libre cooperación internacional y el respeto a la libre
su vigencia o no. Por ejemplo: se agregaron nuevas
determinación de los pueblos eran, entre otros, los
funciones al Consejo, pero se omitieron funciones que
principios fundamentales sobre los que se construía
le habían sido concedidas por la Ley 501. ¿Significa
la convivencia social y el sistema jurídico-político. El
que éstas no serán aplicables porque no se incluyeron
acceso a la justicia es una de las más importantes
en la reforma constitucional? Las interrogantes
consecuencias del Estado Social de Derecho.
evidencian la necesidad de trabajar contra reloj en una
2.7.1. La mejora o precisión de ciertos derechos
procesales
nueva y más amplia regulación para el ejercicio de las
funciones del Consejo.
2.7. Precisiones o mejoras de
ciertos derechos ciudadanos
Otro dato relevante es que la reforma constitucional
Finalmente el séptimo y último aspecto clave de
referido recurso de habeas data (art. 26 y 190), el derecho
la reforma estaría conformado por un conjunto
al debido proceso y la tutela judicial efectiva (art. 34);
de disposiciones que precisan o mejoran ciertos
así como la incorporación del derecho a una sentencia
derechos ciudadanos.
motivada, razonada y fundada en derecho (art. 34.8).
El abuso de poder, los actos de corrupción, la
La reforma también establece el deber del Estado a
impunidad y las constantes violaciones a los derechos
procurar la reparación de los daños causados a las
también amplía, mejora o precisa ciertos derechos
procesales de los ciudadanos. Este es el caso del ya
49
víctimas y extiende las garantías mínimas establecidas en
principio de igualdad (art. 27), garantías procesales
el debido proceso y en la tutela judicial efectiva a todos los
(art. 34), principio de legalidad en la administración
procesos administrativos y judiciales (art. 34 in fine).
de justicia (art. 160), y de los principios rectores de la
actividad judicial (art. 165).
Desde un punto de vista estrictamente jurídico, se trata
de una mejora de los derechos y las garantías de los
Según el Informe de Derechos Humanos y conflictividad
ciudadanos a las que debe darse seguimiento, a fin
en Centroamérica 2011-2012, el acceso a la justicia se
de determinar cuál es la calidad de las resoluciones
ha convertido en uno de los principales indicadores de
y la jurisprudencia que se deriva de estas precisiones
precariedad de la institucionalidad democrática, siendo
constitucionales, muchas de las cuales constituyen
la impunidad el principal desafío que enfrentan los
sólo un cambio en la estética constitucional, más no en
sistemas judiciales.
la sustancia, lo cual también es meritorio reconocer.
Es importante destacar algunos esfuerzos realizados
La reforma precisa el reconocimiento del recurso de
por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) para mejorar
habeas data (art. 190), pero hay que tomar en cuenta
el acceso a la justicia, como la construcción y mejora
que este hecho no modifica en nada el contenido del
de casas y complejos judiciales en todo el territorio
régimen de protección de datos personales.
nacional, la creación del programa de facilitadores
judiciales rurales, la creación de la Dirección de
Por ejemplo: el art. 54 de la Ley de Protección de Datos
Resolución Alterna de Conflictos, las mejoras salariales
Personales excluye de su aplicación la información
y capacitación permanente de funcionarios judiciales
obtenida, manejada y regulada por la Comisión Nacional
y el Modelo de Gestión de Despacho Judicial, que
de Microfinanzas (CONAMI), la Superintendencia de
pretende ayudar a la transparencia de la asignación de
Bancos y de Otras Instituciones Financieras (SIBOIF) y las
casos y recuperar la confianza en el Poder Judicial.
entidades autorizadas, supervisadas y reguladas por estas
instituciones, así como la información sujeta a convenios
Sin embargo, las posibilidades de mejora aún son
de intercambio recíproco para objeto de supervisión entre
significativas. En particular, uno de los principales
entes nacionales supervisores nacionales o extranjeros,
desafíos que enfrenta la justicia para garantizar un
y las Centrales de Riesgo Privadas que manejan
efectivo y eficiente acceso a la justicia, es lograr la
información crediticia, conforme lo regulado en sus
independencia del Poder Judicial de otras instituciones
respectivas leyes y normas prudenciales dictadas por los
del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, así como
Consejos Directivos de las instituciones señaladas.
de otros poderes fácticos, lo cual repercute en su
imparcialidad y afecta su credibilidad, así como el
Aunque no puede ser considerada una novedad,
ejercicio efectivo de los derechos y las libertades de los
también es necesario reconocer que la reforma
ciudadanos y las ciudadanas.
precisa el derecho al debido proceso y la tutela judicial
2.7.2. La reforma del derecho de propiedad
efectiva (artículo 34), cumpliendo así con un principio
universal del derecho.
Un principio fundamental para que funcione una economía
Igualmente es digno de recalcar la introducción del
de mercado es el cumplimiento de los derechos de
derecho de acceso a la justicia como una garantía del
propiedad. La reforma constitucional amplió las “formas
ciudadano (art. 160), aunque la misma conclusión
de propiedad”, al incluir la propiedad comunal, familiar y
resultaría de una interpretación sistemática del
mixta (arto. 99 y 103), además de la propiedad pública,
50
privada, cooperativa, asociativa y comunitaria, que ya
o una parte de El Proyecto, en adelante “Propiedad
estaban reconocidas antes de la reforma.
Requerida”, ya sea propiedad privada, propiedad
comunal de las Regiones Autónomas o de las
A pesar del reconocimiento de otras formas de
comunidades indígenas o propiedad que tenga
propiedad y de que la reforma plantea que “no se
cualquier Entidad Gubernamental. Dicha expropiación
perturbará el dominio y posesión legal de estas formas
se llevará a cabo por La Comisión de acuerdo al
de propiedad”, quedó abierta la posibilidad de que esto
proceso y demás términos establecidos en esta Ley.
pueda suceder “cuando las leyes de la materia así lo
dispongan” (art. 103). Esto constituye una reserva legal
El Concesionario tiene la entera discreción para
en materia de afectación a este derecho. Será necesario
decidir si solicita a La Comisión la expropiación de
dar seguimiento a la promulgación de leyes secundarias
una Propiedad Requerida y en qué momento. Sin
que puedan represent ar riesgos a la seguridad jurídica
embargo, para que una Propiedad Requerida sea
de la propiedad.
expropiada, de conformidad con esta Ley, deberá ser
expropiada por La Comisión.
En el año 2013, con la aprobación de la Ley 840 del
Canal, los legisladores dejaron establecido un nuevo
La reforma introduce por tanto nuevos categorías en
procedimiento de expropiación que no existía hasta la
orden al reconocimiento del derecho de propiedad
fecha, en el que se deja en manos del concesionario
(comunal, familiar y mixta), pero abre algunas
la determinación de las áreas que “La Comisión”44 del
interrogantes en lo que respeta al respeto a la tenencia y
Canal deberá expropiar:
disfrute de la misma, cuando las leyes de la materia así
lo dispongan.
Art. 12. Procedimiento de Expropiación:
2.7.3. La protección de la competencia
y los consumidores
Es de interés público del pueblo de la República
de Nicaragua la expropiación de cualquier bien
inmueble o derecho sobre un bien inmueble que
Un elemento novedoso de la reforma constitucional
sea razonablemente necesario para efectuar todo
es que precisa a manera de derechos colectivos, una
44. De acuerdo con art. 6 de la Ley 840, la Comisión está conformada por:
a) Los miembros de la Autoridad de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua que son:
(i) El Presidente de la Autoridad de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua;
(ii) El Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales;
(iii) El Ministro de Hacienda y Crédito Público;
(iv) El Delegado Presidencial en La Comisión para el desarrollo del Río San Juan;
(v) El Delegado Presidencial para la Promoción de Inversiones y Facilitación del Com. Int.;
(vi) El Secretario de la Presidencia de la República para el Desarrollo de la Costa Atlántica.
b) Los siguientes funcionarios públicos también serán miembros de La Comisión:
(i) El Secretario Privado para Políticas Nacionales de la Presidencia de la República;
(ii) El Director General del Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos;
(iii) El Gerente General de la Empresa Administradora de Aeropuertos Internacionales;
(iv) El Presidente Ejecutivo de la Empresa Portuaria Nacional;
(v) El Presidente de la Junta de la Empresa Nicaragüense del Petróleo;
(vi) Un representante de la Delegación Presidencial para la Promoción de Inversiones y la Facilitación del Comercio;
(vii) El Presidente y de la Comisión de Infraestructura y Servicios Públicos de la A. N.;
(viii) Un Vice-Presidente de la Comisión de Infraestructura y Servicios Públicos de la A.N.;
(ix) Cualquier representante de cualquier otra Entidad Gubernamental seleccionado por los miembros permanentes de La Comisión.
51
regulación que ya estaba implícita antes de la reforma,
Consumidoras y Usuarias”, en la que se les reconoce
que el Estado promocionará y tutelará la libre y sana
el carácter de derechos humanos, lo cual implica una
competencia empresarial y la protección de los derechos
revaloración a efectos de su aplicación; por lo que esta
de las personas consumidoras y usuarias (arto. 99).
declaración debería estar acompañada de políticas
públicas en materia de protección de los consumidores
No obstante, resulta contradictorio que por un lado
y de la publicidad comercial.
haya asumido el modelo de Estado “facilitador” de
la actividad productiva, y por otro haya adoptado
En un reciente estudio sobre las condiciones generales
elementos clave del modelo de Economía Social
de los contratos45 desde la “óptica del consumidor”, y a
de Mercado, donde el papel del Estado no es tan
propósito de la aprobación de la Ley 842, Berrios (2014)
pasivo, puesto que la promoción y la tutela de la libre
concluyó que la regulación y las medidas de protección
competencia implica, necesariamente, una proactividad
al consumidor frente a los contratos de adhesión y
pública en la regulación y supervisión de la conducta
las cláusulas abusivas son poco efectivas y, por tanto,
de los agentes económicos en el mercado, a fin de que
dejan en la indefensión a los consumidores. Esta autora
no se distorsionen los beneficios de la misma, debido a
encontró que la definición de consumidor sigue siendo
posibles acuerdos colusorios y otras prácticas abusivas.
restrictiva al no incluir a los pequeños empresarios
como consumidores en aquellas adquisiciones de
En el año 2013 fue aprobada la Ley No. 842 “Ley
bienes y servicios dirigidos a su actividad económica.
de Protección de los Derechos de las Personas
45. La autora explica cómo una buena regulación de las condiciones generales de los contratos, son un medio de control de las cláusulas abusivas
presentes en los contratos de adhesión, que los consumidores celebran con los proveedores de bienes y servicios.
52
3.
A manera de conclusiones:
Un análisis formal de la novena reforma constitucional
público hacia formas de participación autónomas e
y de su propuesta de “constitucionalizar” los límites
independientes de su control. Este punto de partida
en el mar Caribe, el “fortalecimiento institucional”, la
permitirá evaluar el respeto y reconocimiento de los
introducción de la “democracia directa”, el “modelo
derechos de libertad de asociación, de conciencia, de
de alianzas” y la mejora de los derechos ciudadanos,
expresión, de reunión y de participación.
desprovisto de los elementos de su contexto político,
económico, social y cultural, puede llevar a pensar que
Debido a la complejidad y extensión de la reforma
se trata de un esfuerzo por fortalecer la democracia
constitucional, así como al hecho de que algunos
participativa y representativa en Nicaragua.
conceptos, figuras y categorías sólo han quedado
enunciados en su contenido (será necesario valorarlas
Es necesario examinar la reforma en su contexto
en su desarrollo y aplicación práctica) no parece
político y evaluar la aplicación de los mecanismos de
posible aún evaluar con certeza todas sus ventajas y
la democracia directa como complemento del sistema
desventajas, riesgos y oportunidades. Algunos puntos
democrático. De acuerdo con Gómez (2010), este
clave no pueden, desde ahora, ser admitidos como
beneficio sólo será posible “en tanto exista una sólida
contribuciones valiosas a la institucionalidad y el
cultura política y un marco institucional arraigado en los
fortalecimiento de la democracia en Nicaragua, sino
principios democráticos fundamentales”.
todo lo contrario.
A juicio de Álvarez y Vintró (2014) la reforma
A continuación se ofrece un breve prontuario a manera
constitucional puede enriquecer el sistema democrático
de conclusiones, reconociendo el contexto de la
representativo y participativo, mediante el desarrollo
reforma, para realizar un seguimiento a la evolución y
de los instrumentos de democracia participativa
desarrollo normativo y aplicativo posterior, centrándonos
consagrados con rango constitucional en tanto y en
en aquellos puntos que consideramos esenciales.
cuanto se respeten dos condiciones: “la ausencia de
3.1. Reelección, presidencialismo y
cambio de reglas electorales
manipulación partidista por parte de los gobernantes en
la composición de los diversos marcos de democracia
participativa; y la adecuada y complementaria
articulación de la democracia participativa con la
La novena reforma inauguró un nuevo período político y
democracia representativa de tal manera que esta
constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado
última no acabe desempeñando un papel totalmente
por el retorno a un presidencialismo reforzado, con
subordinado y secundario”.
reelección presidencial indefinida, personalización de
la autoridad y concentración de poder en el Ejecutivo.
Para ello será necesario un adecuado y participativo
Su efecto práctico será la carencia de contrapeso
proceso de desarrollo normativo de todos los
institucional y una subordinación de todos los órganos
mecanismos de participación ciudadana en las
estatales al poder central, lo que podría llegar a
leyes secundarias, y apertura y respeto del poder
ralentizar o atrofiar su propio desarrollo institucional.
53
La ruptura de la relación institucional entre el poder
diputados, alcaldes y concejales electos, sanción
civil y las instituciones armadas se presenta como
dispuesta sin forma ni figura de juicio, ésta sólo puede
injustificada e innecesaria, a efectos del proceso de
ser valorada como una violación múltiple de derechos
institucionalización y profesionalización que venían
humanos, perjudicial para un régimen de democracia
desarrollando ambas instituciones. Este cambio genera
representativa, cuyo efecto será el fortalecimiento
una serie de interrogantes sobre el futuro de ambas
de los liderazgos más autoritarios, por lo que implica
instituciones, habida cuenta de los desafíos que deberán
un riesgo para la sanidad democrática del país, que
enfrentar en orden a su conducta y responsabilidad,
debería ser sometida a tribunales internacionales
frente a las naturales tensiones que se producen en
de derechos humanos o establecida con todas las
una sociedad democrática y la posibilidad de ver
garantías para los imputados.
comprometida su neutralidad institucional.
3.2. Riesgos y oportunidades para la
democracia participativa
En lo que hace a la democracia representativa, la
reforma implicará un cambio en las reglas del juego
democrático de Nicaragua, al eliminar el requisito del 40
El replanteamiento de las reglas básicas del juego
por ciento de votos válidos para ser electo Presidente de
democrático también puede tener consecuencias
la República. De esta manera se eliminó, sin explicación
negativas para la democracia participativa, toda vez
ni motivo de interés general, lo que denominamos una
que se incorporan en la constitución una serie de
“mayoría electoral suficiente”; es decir, el requisito de
mecanismos de participación política denominados de
recibir la confianza de un número de electores que debía
“democracia directa”, cuya evolución y desarrollo será
situarse entre 35 y 40 por ciento de los votos, abriendo
necesario observar, a efectos de valorar la coherencia
un cauce legal a gobiernos de escasa representación
de la reforma con procesos abiertos, inclusivos y
social, especialmente frente a una espontánea o
transparentes de participación ciudadana.
manipulada multiplicidad de pequeños partidos.
Dado que por ahora estos nuevos mecanismos sólo
Al posibilitar la elección presidencial por mayoría
han sido enunciados, la inclusión de formas como los
simple, la reforma elimina también la posibilidad de una
presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas, los
segunda vuelta que siempre habrá un ganador en la
consejos y asambleas territoriales y comunales de pueblos
primera y única ronda.
originarios y afrodescendientes, con el objeto de mejorar
la democracia participativa, dependerá de su posterior
desarrollo normativo y aplicativo.
Aunque los favorecidos del nuevo sistema electoral
son inicialmente los partidos de base amplia mejor
organizados, este sistema también podría facilitar
Tal desarrollo puede también abrir nuevas
una sucesión presidencial, siempre que se realicen
oportunidades para fortalecer los procesos
elecciones en un contexto de respeto a la voluntad
democráticos, siempre que se produzca una
popular; sin considerar aquí el efecto que podrían tener
apertura o el reconocimiento de formas autónomas
reglas indeseables del sistema en el resultado o una
e independientes de participación política, y dichos
conducta inadmisible del árbitro electoral.
mecanismos no sean utilizados para sustituir o relevar
a las autoridades electas en los procesos electorales, es
decir, si con ellos se anula la democracia representativa.
En cuanto a la pérdida de la representación política
por acusaciones de transfuguismo que pesa sobre
54
3.3. Riesgos y oportunidades para la
institucionalidad democrática
Precisamente por ello, y a pesar de que el país tuvo
La inclusión en la reforma del modelo de alianza entre
abierta, menos formal y más inclusiva, en mejor sintonía
mandatarios que provenían del sector empresarial,
la participación económica sectorial era mucho más
con las reglas básicas de un Estado democrático
el Gobierno y los empresarios, con la participación
de Derecho, prevaleciendo la búsqueda de acuerdos
de los trabajadores, implica la oficialización de un
mediante comisiones de trabajo como medios de
sistema de decisión corporativo, y el abandono de
interacción o como mecanismos de consulta, tales
mecanismos más inclusivos de participación ciudadana
como las “habitaciones al lado” muy utilizadas en ciertas
anteriormente utilizados para consensuar o dirimir los
desafíos económicos del país.
negociaciones como los acuerdos de libre comercio y
Aunque la formación de “consensos” es una estrategia
muy específicas, como la mesa de negociación del
otras modalidades equivalentes que, salvo excepciones
salario mínimo, no pretendían un estableciendo
deseable en toda sociedad que necesita resolver la
excluyente del resto de sectores o actores interesados.
distribución de la riqueza y de las cargas públicas,
este modelo de alianza contradice los principios de la
Por otra parte, la inclusión en la reforma de las
democracia representativa y participativa (art. 2), al
alianzas público privadas en proyectos de inversión
evolucionar hacia estructuras o instancias formales
de infraestructura, como el megaproyecto del canal
de codecisión, que se convierten así en un mecanismo
institucional excluyente de otros intereses legítimos.
interoceánico, sienta las bases para que la alianza
Este nivel de involucramiento puede ser expedito y
y fuentes alternativas de financiamiento, ante los
pueda explorar nuevas oportunidades de negocio
riesgos derivados de la inminente reducción de la
efectivo, pero implica un riesgo importante para los
cooperación internacional (incluyendo a Venezuela).
empresarios que codeciden con el Gobierno porque
Justamente por ello, habrá que valorar el desempeño
el modelo constituye, en sí mismo, una ruptura de
de la inversión, el crecimiento y la productividad que
principios básicos de la nación: “La soberanía nacional
se generará en los próximos años, así como de la
reside en el pueblo y la ejerce a través de instrumentos
democráticos” (art. 2).
generación de empleo de calidad.
El modelo de la alianza se confronta directamente con
El Gobierno parece estar consciente de esta realidad.
Su inclusión en la reforma es una clara expresión de
derechos fundamentales como el principio de igualdad
su interés en promover las condiciones para que en el
y de no discriminación en tanto que, de acuerdo con la
país se instalen proyectos de inversión que permitan
propia Constitución, los “ciudadanos tienen derecho de
un flujo estable de recursos para sostener sus políticas
participar en igualdad de condiciones en los asuntos
asistenciales. Un seguimiento específico de dichas
públicos y en la gestión estatal” (art. 50), debiendo el
inversiones, permitirá evaluar si éstas se realizarán sin
Estado garantizar por la ley, tanto a nivel local como
favores ni ventajas y si en realidad contribuirán con
nacional, “la participación efectiva del pueblo”, siendo
recursos frescos a financiar bienes y servicios públicos.
además una obligación del Estado, “eliminar los
obstáculos que impidan de hecho la igualdad entre los
Aunque la alianza es excluyente en su diseño, la
nicaragüenses y su participación efectiva en la vida
posibilidad de que se integren más sectores en la
política, económica y social del país” (art. 48).
definición de la política económica del Estado, como
55
concreción de una sociedad democrática, pasa no
de la participación ciudadana en las diversas
sólo por la voluntad política del Gobierno hacia un
actividades de la administración de justicia, que requiere
modelo más neutral e inclusivo sino, además, porque
de un desarrollo inclusivo. También debe destacarse la
los sectores excluidos de las decisiones económicas
referencia al derecho internacional humanitario como
fortalezcan sus estructuras asociativas y sus
contenido educativo del Ejército de Nicaragua, así como
estrategias de seguimiento y participación, de manera
el reconocimiento al modelo preventivo, proactivo y
que esto les permita articular iniciativas y propuestas
comunitario de la Policía Nacional, que sirvió de base a
ciudadanas en torno a intereses más generales.
la profesionalización de dicha institución.
3.4. Oportunidades derivadas de la
precisión de ciertos derechos
Las experiencias internacionales demuestran que el
fortalecimiento del resto de actores y sectores de la
sociedad puede ayudar a disminuir el riesgo de “captura”
del Gobierno por una parte del sector empresarial (o
En lo relacionado a la extensión, mención y/o precisión
el “endoso” de los empresarios a los abusos de un
de ciertos derechos individuales y colectivos, que ya
gobierno autócrata). Por ello es necesario establecer
eran reconocidos como consecuencia del art. 46 de la
reglas más claras del juego democrático, trabajar por
Constitución, por ahora sólo puede concluirse que, a
mayores dosis de transparencia pública y privada,
causa de la diversidad de los temas abordados en la
ampliar y diversificar la representación de los intereses
reforma, conviene realizar estudios más específicos
sociales, establecer estrategias de seguimiento y
y profundos para lograr su mejor valoración, debido a
modalidades de evaluación de los acuerdos alcanzados
sus especificidades y antecedentes normativos, a fin
y demandar un servicio civil administrativo altamente
de precisar las oportunidades derivadas de una mejor
competente y profesional.
regulación y el ejercicio de tales derechos.
La inclusión del reconocimiento de los derechos
Se reconoce que la reforma amplía y mejora la
laborales de los trabajadores en la promoción de
referencia y visibilidad de algunos derechos individuales
la inversión extranjera es destacable. La precisión
que ya eran reconocidos en la Constitución, en los
de la referencia a la promoción de la libre y sana
tratados internacionales o en las leyes secundarias
competencia, así como la protección de los derechos
como: el habeas data; el acceso a la justicia, el debido
de los consumidores y usuarios, merece una alta
proceso; la tutela judicial efectiva; el derecho a una
valoración, siempre que, mediante políticas públicas
sentencia motivada, razonada y fundada en derecho; el
definidas, se desarrollen y fortalezcan las instituciones
deber de procurar la reparación de los daños causados
encargadas de aplicar dichas leyes.
a las víctimas así como el derecho a la propiedad
comunal, familiar y mixta. En igual sentido se ubica la
También merece una valoración positiva que la reforma
extensión de las garantías procesales mínimas a todo
haya establecido las bases constitucionales para una
tipo de procesos administrativos y judiciales.
mejor estructuración del sistema judicial: el Consejo
Nacional de Administración y Carrera Judicial, que
En el mismo sentido de los derechos procesales
pretende separar las funciones administrativas de las
anteriores destaca la inclusión de la jurisdicción
jurisdiccionales; el reconocimiento de una jurisdicción
contencioso-administrativa en la reforma cuyo sentido
contenciosa administrativa que deberá desarrollarse en
teórico y conceptual es controlar la legalidad ordinaria
el futuro como medio de resolución de conflictos entre
de las actuaciones de la administración pública.
los ciudadanos y la administración; y el reconocimiento
Habrá que estudiar, analizar y dar seguimiento a lo
56
que sucede con la reimplantación de su régimen legal,
e institucional relevante y suficiente como para
congelado desde hace más de una década, cuando
considerar su grado de avance, por ejemplo, la
se aprobó la primera normativa en la materia (Ley
propiedad comunal, familiar y mixta.
No. 350), a efectos de evaluar la forma en que será
organizada dicha jurisdicción, los recursos humanos y
Finalmente, frente al otorgamiento de megaproyectos
materiales con que dispondrá, su alcance y capacidad
como el canal interoceánico para el que se establecieron
de actuación, habida cuenta de que la reforma no
mecanismos propios y expeditos de expropiación,
introduce nuevos mecanismos que fortalezcan la
cabe expresar la preocupación por la introducción de
independencia del Poder Judicial.
la restricción establecida en el artículo 103, cuando
plantea que no se perturbará el dominio y la posesión
Lo mismo puede decirse de aquellas instituciones
legal de la propiedad “excepto los casos en que las leyes
patrimoniales que a pesar de muchas presiones e
de la materia así lo dispongan”, ya que no establece
intentos fallidos, aún no tienen el desarrollo legal
causales claras de esa posible perturbación.
57
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Ley No. 800, Ley del Régimen Jurídico de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua y de creación de la
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julio de 2014.
64
2014
1987

reforma

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