SIECS: Propuesta para el sistema de información en salud

Transcripción

SIECS
PROPUESTA PARA EL
SISTEMA DE INFORMACIÓN
EN SALUD
Proyecto de Mejoramiento
del Sistema de
Información en Salud
2
3
SIECS: Propuesta para el Sistema de Información en Salud
AUTORIDADES
John Beed
Director de USAID/Paraguay
Graciela Ávila
Oficial de Programa de Salud de
USAID/Paraguay
Centro de Información y Recursos para el
Desarrollo (CIRD)
Mariscal López 2.029 esquina Acá Carayá.
Telefax: (+595 21) 212-540 / 226-071.
E-mail: [email protected]
Web: www.cird.org.py
Edición y corrección: Silvia Ocampos Araújo.
Diseño Gráfico y Diagramación: Alberto Rodríguez.
Tirada: 500 ejemplares.
ISBN: 978-99953-32-09-9.
Se autoriza la reproducción, siempre y cuando sea
citada la fuente.
Febrero de 2009.
Asunción, Paraguay.
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Agustín Carrizosa
Presidente Ejecutivo del Centro de
Información y Recursos para el Desarrollo
Carlos Rodríguez
Coordinador Proyecto de Mejoramiento del
Sistema de Información en Salud
Equipo redactor del documento
Alexis Moreno
María Victoria Rojas
Jorge Galeano
Equipo de validación
Juan Carlos Sequera
María Teresa Cáceres
Carlos González López
Mirtha Mongelós
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PRESENTACIÓN
“Propuesta para el Sistema de
Información en Salud”
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Debido al rápido crecimiento de la población y de los problemas
de salud, la situación sanitaria en nuestro país se ha tornado cada
vez más compleja. No solo han aumentado los problemas, sino también los actores que buscan espacios de participación y contribución
al sistema de salud, entre ellos aparecen los consejos de salud, los
gobiernos municipales y departamentales, el Ministerio de Educación,
las secretarías de Acción Social, de la Mujer y de la Infancia, además
del propio Ministerio de Salud.
Consecuentemente, es necesario integrar acciones que son de dominio del sector salud con otras que no lo son; acciones relacionadas a los ámbitos político y social, extra sectoriales, con los que es
necesario coordinar para el desarrollo de la salud. Por ello es necesario implementar mecanismos que permitan a estos diversos sectores del sistema interactuar de forma complementaria y orientada en
una misma dirección.
Para ello, la capacidad resolutiva demanda una habilidad gerencial institucional moderna en el Ministerio y en el sistema, que permita manejar la "conducción de procesos" en una dinámica de cooperación intersectorial y de participación social, y contribuir así al mejoramiento del nivel de vida de todos y todas.
Tratar los problemas en salud a través de la articulación intersectorial de esfuerzos de diferentes organismos gubernamentales, no gubernamentales y sectores privados constituye un medio para alcanzar un desarrollo integrado a escala nacional, regional y local. Por esta
razón es preciso identificar los problemas de salud, sus componentes y a qué sistema pertenecen, para reconocer las causas y determinar las intervenciones que son más efectivas, considerando la disponibilidad de conocimientos y recursos, tanto institucionales como
7
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comunitarios, para concertar una actuación integrada.
Sin embargo, existen problemas institucionales, administrativos,
políticos, financieros, culturales y humanos para poner en marcha los
procesos de coordinación intersectorial y de participación social. Uno
de estos obstáculos de nuestro sistema de salud es su alta segmentación. Nuestro sistema sanitario está compuesto por instituciones diversas con funciones sobrepuestas, dispersión de recursos, normas
discordantes, planes descoordinados y muchas veces duplicados, y
un sistema de información en salud insuficiente y fragmentado.
Entre los factores que la actual administración en salud ha puesto en marcha para facilitar la coordinación de las acciones del sector salud y de esta forma incrementar la efectividad y la eficiencia
en el uso de los recursos es la articulación intersectorial del sistema de salud a través del fortalecimiento del Consejo Nacional de Salud (CNS) y la instalación de un Sistema de Información en Salud
(SIS), capaz de producir evidencia, conocimiento, monitorear acciones y medir el impacto de la producción de los servicios de salud en
la población general.
El proyecto “MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACION EN SALUD” es desarrollado por el Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD) mediante un acuerdo suscrito con la Agencia del Gobierno de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y tiene como objetivo contribuir a desarrollar y fortalecer el Sistema Nacional de Información en Salud dentro de la iniciativa de la Red de la Métrica en Salud, que es una alianza mundial, cuya meta es mejorar la disponibilidad, calidad y uso de
los datos para la toma de decisiones en salud.
El Sistema de Información, actualmente en uso por el Ministerio
de Salud, carece de las condiciones esenciales para la correcta identificación de los problemas y las necesidades, para el diseño de pro-
gramas, la asignación de recursos, la toma de decisiones, la ejecución de las actividades, el monitoreo y supervisión, la evaluación del
impacto de las intervenciones y la consecuente retroalimentación. De
esta forma, las debilidades del Sistema de Información en Salud contribuyen a mantener la inequidad, la ineficiencia y la poca efectividad
de las intervenciones sanitarias.
En un contexto más amplio, es mínima la integración de la información generada por los hospitales universitarios, los hospitales municipales, la Sanidad Militar, la Sanidad Policial, que junto con el Ministerio conforman el subsector público, y la producida por el Instituto de Previsión Social del subsector mixto y la del subsector privado.
El proyecto busca desarrollar un Sistema de Información en Salud orientado a facilitar a los diferentes usuarios tomar decisiones basadas en evidencia, es decir, producir información relevante y de calidad asociada a las funciones del sistema de salud para mejorar su
desempeño y el estado de salud.
El presente documento es el producto de un equipo transinstitucional y multidisciplinario que nos plantea un abordaje conceptual, basado en evaluación diagnóstica de las condiciones y tendencias actuales, y atendiendo las prioridades expresadas por la actual administración de salud.
Agustín Carrizosa
Presidente Ejecutivo del CIRD
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TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
ANTECEDENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1. JUSTIFICACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
Diagnóstico de situación del Sistema de Información en Salud según los ODM. . . . . . . 25
Código de Buen Gobierno del Ministerio de Salud Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Sistemas de Información en Salud del Mercosur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Sistema Nacional de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Principales instancias de coordinación y articulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.6.1 Consejo Nacional de Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.6.2 Consejos Regionales y Locales de Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2. INSTITUCIONALIDAD, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SIECS
EN EL PARAGUAY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
Visión y Misión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Funciones básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Macro áreas temáticas de los subsistemas componentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Etapas de implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.4.1 Institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.4.2 Temática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.5.1 Esquema del flujo tradicional vigente de información en el ámbito del
Sistema de Información en Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.5.2 Muestra de flujo a implementarse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2.5.3 Proceso de integración de las organizaciones componentes del Sistema
Nacional de Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.6.1 Proveedores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.6.2 Usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3. MARCO TEÓRICO DEL SIECS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
10
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Conceptualización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
¿Qué es un sistema? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
¿Qué es un Sistema Información en Salud? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
¿Qué es salud? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Niveles de prevención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
¿Qué es información? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
11
3.8
Proceso cognoscitivo informativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3.8.1 Producción de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3.8.2 Uso o aplicación de la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.9 ¿Qué hacemos con la evidencia y el conocimiento producidos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.10 Definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4. COMPONENTES – INDICADORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Atributos que se esperan en un indicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Selección de indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Indicadores ODM: situación del Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.4.1 Objetivos, metas e indicadores aplicables al Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.4.2 Evaluación de las metas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
4.4.3 Situación de los indicadores relacionados a la salud en el Paraguay . . . . . . . . 72
Proceso de selección de IBS de nivel nacional del Paraguay.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
Los IBS del Paraguay seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Conclusiones y sugerencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5. PLAN DE IMPLEMENTACIÓN – EJES ESTRATÉGICOS DEL SIECS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
12
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Principios para el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Proceso de implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.3.1 Elementos clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
5.3.2 Fases del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
¿Cómo medimos los avances? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Indicadores y datos básicos para evaluación y monitoreo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Antecedentes relacionados con el Sistema Nacional de Salud y el Sistema
de Información en Salud en el Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Estrategias: ¿qué camino debemos seguir? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
5.7.1 Objetivos generales y específicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
5.7.2 La metodología a seguir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Elementos clave para su desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
5.8.1 En su estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
5.8.2 En sus procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
5.8.3 En sus resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Líneas estratégicas complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.9.1 Definir componentes y procedimientos para le gestión de datos e
indicadores básicos relevantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.9.2 Integrar y armonizar los sistemas institucionales de información en salud . . . 104
5.9.3 Reforzar la incorporación de la medicina privada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.9.4 Mejorar la calidad de la información en salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
5.9.5 Contribuir al establecimiento explícito de prioridades y relevancia . . . . . . . . . 107
5.9.6 Mantener estándares internacionales de comparabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . 107
5.9.7
5.9.8
5.9.9
5.9.10
Producir información relacionada con las inequidades sociosanitarias . . . . . . 107
Producir información relacionada con la calidad de la atención . . . . . . . . . . . . 108
Fortalecer los canales de difusión, acceso y uso de la información en salud . 109
Construir y desarrollar indicadores para medir el impacto
y mejorar el desempeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
6. CONCLUSIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
7. ADENDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
7.1
7.2
7.3
7.4
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Antecedentes de la DIGIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
7.3.1 Subsistemas de información en el MSPyBS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
7.3.2 Condiciones para la incorporación de subsistemas de información al SNIES . 121
7.3.3 Gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
La Dirección General de Información Estratégica en Salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
7.4.1 Misión y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
7.4.2 Roles y funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
7.4.3 Ubicación jerárquica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
7.4.4 Estructura organizacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
8. ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
9. SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
10. BIBLIOGRAFÍA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
13
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14
RESUMEN
RESUMEN
os diagnósticos de situación realizados han detectado limitaciones que son comunes en los diferentes sistemas de información en salud de la región: excesiva fragmentación de datos, falta de coordinación y conexión
de los subsistemas, escasa producción de evidencia y conocimiento. Falencias debidas, en parte, a la deficiencia de
los atributos que hacen a la calidad de la información, la falta de eficacia y eficiencia en la gestión de los datos.
Para no quedar obsoleto, un Sistema de Información en
Salud (SIS) debe producir evidencia, conocimiento e impacto en la población. El flujo de este proceso cognoscitivo, con
componentes jerárquicamente constituidos, distingue dos momentos, la producción de la información: (dato, indicador, información y evidencia); y, el uso o aplicación de la información: (comunicación, conocimiento, acción e impacto).
Se propone como modelo de SIS, el Sistema de Información para la Evidencia y el Conocimiento en Salud
(SIECS), definido como un sistema experto, complejo, abierto, jerárquico, moderno, dinámico; integrado a su vez de subsistemas con elementos y procedimientos propios; organizados con metodología, plataforma (TICs1 ) y plan operativo descentralizado con el objetivo de generar evidencia y
conocimiento con criterios de calidad, universalidad y democracia, para utilizarlas de manera eficaz y eficiente en la
planificación, toma de decisiones y la solución de las inequidades sociales en todos los sectores y niveles del Sistema
Nacional de Salud (SNS).
El modelo así conceptualizado presenta un carácter de inclusividad para relacionar y cubrir operativamente los escenarios sanitarios. Se establece como escenarios sanitarios en
el marco teórico: 1- Funcional, referido a todos los niveles de
prevención, promoción y acciones sanitarias, educación e investigación científica en salud; y, 2- Estructural, relacionado
con los sectores de salud local, nacional y mundial.
El plan de implementación debe realizarse siguiendo un
1 Tecnologías de Información y Comunicaciones.
15
proceso continuo y estructurado en etapas o fases correlativas y retroalimentadas: coordinación y liderazgo; diagnóstico; planificación; implementación propiamente dicha;
monitoreo y evaluación. Cumplidas las dos primeras fases,
se debe alcanzar un acuerdo amplio sobre el conjunto limitado de prioridades para el período inicial del fortalecimiento e identificar las acciones por emprender a corto, mediano y largo plazos, según las necesidades y las demandas
del país. La utilización de indicadores robustos y estandarizados basados en la calidad, eficiencia y eficacia es una
condición sine qua non para el control, monitoreo y evaluación cuantitativa del SIECS.
Por principio ecléctico, consideramos algunos aspectos
del Plan Estratégico 20072 , aunque resulta incompleto para
lograr la excelencia que pretendemos con el presente modelo. El SIECS aborda también situaciones relevantes de
nuestra realidad que necesitan líneas estratégicas específicas (definir componentes y procedimientos para le gestión
de datos e indicadores básicos; integración de las instituciones relacionadas con la información en salud; mejorar
la calidad de la información; producir información relacionada con las inequidades socio-sanitarias; construir y
desarrollar indicadores para medir el impacto; etc.).
El SIECS jugará un rol fundamental, decisivo e impostergable para diagnosticar la situación sanitaria y sus tendencias; y, planificar y tomar decisiones oportunas basadas
en evidencia para todos los escenarios sanitarios arriba definidos. Potenciará el fortalecimiento de la investigación científica y la enseñanza del área salud.
Palabras clave: sistemas de información; sistemas de salud; gestión de la información; gestión del conocimiento para
la investigación en salud; medicina basada en evidencia.
2 Desarrollo del Sistema Nacional de Información en Salud. Plan Estratégico
2007 – 2011 – MSPyBS.
16
INTRODUCCIÓN
L
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INTRODUCCIÓN
RESUMEN
os procesos de reforma del sector salud en diversos
países han contado con el firme respaldo de una eficiente administración de la información que fluye entre los elementos componentes de los sistemas de salud,
tanto instituciones del sector público como empresas y organizaciones del sector privado.
Esta expresión de dinamismo de la información representa un abordaje renovado en la temática. En este siglo 21, las
cifras resultantes de las administraciones de los programas
de salud han dejado de ser parte de las estadísticas históricas simplemente, para pasar a ser insumos clave para proyecciones y gestiones estratégicas eficientes y eficaces.
El Paraguay no se mantiene ajeno a este proceso mundial y regional, y fortalece en el año 2005 una serie de acciones tendientes a la modernización del SIS, con apoyo de
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Desde 2007, la Fundación Comunitaria
Centro de Información y Recursos para el Desarrollo
(CIRD) en el marco del programa de Mejoramiento de los
Sistemas de Información en Salud (MSIS), brinda asistencia técnica al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS) y al Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud (SINAIS).
Como parte de los productos generados en el marco de
esta asistencia técnica, el presente documento plantea un abordaje conceptual, basado en evaluación diagnóstica de las condiciones y tendencias actuales, atendiendo también a las prioridades expresadas en los compromisos electorales establecidos por la Alianza Patriótica para el Cambio, grupo electo
en mayo de 2008, para la gestión de Gobierno 2008-2013.
El planteamiento en este documento tiene como ejes
principales los siguientes aspectos:
a. contempla las disposiciones legales nacionales y acuerdos regionales en materia de información y de salud;
17
b. rescata las experiencias locales del nivel central y periférico, como también de los de países de la región;
c. adopta como referente estructural principal el SNS, establecido por Ley N° 1.032/96 y decretos posteriores;
d. establece la conceptualización y el marco teórico de un SIS:
el SIECS, con el nivel de excelencia acorde a las exigencias actuales tanto en el contexto regional como mundial;
e. propone ejes estratégicos para el fortalecimiento, desarrollo e implementación del SIECS;
f. rescata conceptos de la propuesta del Plan de Gobierno, sector salud, de la Alianza Patriótica para el Cambio (abril 2008);
g. considera las posibilidades y condiciones operativas del
MSPyBS, así como las posibilidades de integración de
los demás organismos componentes del SNS; y,
h. promueve la incorporación de tecnología de vanguardia
en la administración de la información en salud.
Para el CIRD, esta asistencia técnica constituye un desafío y una oportunidad. Desafío, en el sentido de que el tiempo trascurrido y los esfuerzos invertidos hasta ahora en el
mejoramiento del SIS no se compadece con los resultados
alcanzados. Y, es una oportunidad, porque para el CIRD la
información en todos los sectores de la gestión de desarrollo tiene un especial significado y valor irremplazable entendiendo que, para que cualquier sistema funcione, se equilibre y desarrolle, deben correr por sus venas el alimento
que conlleva el conocimiento.
Se espera también, que el trabajo que está siendo realizado por los técnicos integrantes del equipo MSIS arroje resultados sostenibles que constituyan un aporte importante para el compromiso de las instituciones sanitarias, genere condiciones para el ejercicio pleno de la ciudadanía y
colabore con la generación del conocimiento.
18
ANTECEDENTES
E
E
ANTECEDENTES
INTRODUCCIÓN
l MSPyBS en el Paraguay es responsable de procesos de reformas de relevancia en los últimos años,
especialmente en el aspecto de la descentralización
de los servicios de salud.
En términos de administración de información, uno de
estos procesos se inicia en el año 2000 mediante la Resolución SG Nº 401/00 del MSPyBS que dispone la constitución de una comisión para el rediseño del SIS. Luego, a
mediados de 2006, por Resolución SG Nº 478/06, la entonces ministra en ejercicio, doctora Teresa León, resuelve la
creación de un equipo técnico interinstitucional para el fortalecimiento del desempeño del SIS.
Entre sus considerandos menciona:
“...que el Sistema Nacional de Información en Salud adquiere suma trascendencia para la definición y control de las metas establecidas en las políticas de salud, los programas de
salud pública y los servicios de salud públicos y privados…”;
“…que es de interés del Ministerio de Salud Pública y
Bienestar Social desarrollar acciones temáticas en forma participativa, con el fin de obtener acuerdos interinstitucionales que posibiliten la sostenibilidad de un Sistema Nacional de Información en Salud confiable y en concordancia con
las funciones de rectoría que ejerce en el área pertinente…”;
“…que es necesaria la definición de estrategias para el
fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud, así como la valoración diagnóstica de los sistemas de
información de las diferentes instituciones del sector, utilizando un marco teórico de referencia estandarizado para la generación de evidencias que apoyen las selecciones de estrategias y soluciones apropiadas que permitan identificar elementos críticos en los sistemas de información en salud, en
el contexto, condiciones y prioridades nacionales... ”;
“…que el sistema debe evaluar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Paraguay en las cumbres y conferencias mundiales y regionales en el ámbito de la salud…”.
19
20
El equipo técnico conformado para la administración de
este proceso incluye representantes de instituciones del sector y de otros relacionados. Además de los funcionarios del
MSPyBS designados para formar parte del mismo, se incorporan representantes de la Dirección General de Estadísticas Encuestas y Censos, del Instituto de Previsión Social, del Servicio de Sanidad de las Fuerzas Armadas de la
Nación, de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional
y de la empresa consultora MEASURE, que ofrece asistencia técnica con apoyo de la USAID.
Algunas de las funciones asignadas al equipo constituido son:
“… identificar y documentar procesos clave y lecciones
aprendidas de los Sistemas de Información en Salud de países de la región con experiencias exitosas, ejemplo México, Brasil y otros...”;
“….aplicar un marco de referencia, instrumentos y procesos de evaluación sistemática de los SIS, así como difundir y promover el uso del marco de referencia e instrumentos estandarizados para el proceso de fortalecimiento
de los SIS, de manera que permita la toma de decisión y
orientación de las acciones en base a una evidencia...”.
Posteriormente, a inicios de 2007, el ministro Oscar Martínez Doldán dicta la Resolución SG Nº 69/07 que establece la creación del Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en Salud. Dicho programa se
instala orgánicamente dentro de la Dirección General de Planificación y Evaluación del MSPyBS.
Entre sus considerandos, la citada resolución menciona
“…que el Ministerio de Salud y Bienestar Social, como ente
rector de la salud, tiene bajo su responsabilidad disponer
información en salud en forma confiable, oportuna y con calidad; a fin de intervenir con acciones apropiadas en el marco de la Política Sanitaria del País...” además considera
…”que a los efectos de fortalecer la capacidad técnica y administrativa de este Ministerio, es conveniente crear un Programa de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Información
en Salud, para desarrollar un sistema que articule y coordine la información proveniente de los distintos sectores relacionados a la salud…”; “… que la Ley Nº 836/80 del Código
Sanitario, en su Artículo 143º, dispone: el Ministerio tendrá
a su cargo la recolección, procesamiento, análisis y publicación anual de las estadísticas vitales y sanitarias del sector
salud, y en su Artículo 144º expresa: todas las instituciones,
públicas y privadas, que tengan relación con la salud, están
obligadas a recolectar y suministrar, periódicamente al Ministerio, los datos que él necesite para hacer el análisis y la evaluación estadística establecidas en el Artículo anterior…”
ANTECEDENTES
ANTECEDENTES
Todos estos antecedentes, con más de un lustro trascurrido, no han arrojado los resultados esperados y estos mismos resultados han quedado obsoletos hoy debido a la variación de la demanda de información en salud, lo que genera la necesidad de que, en forma dinámica, el SIS tenga que ser redefinido y reestructurado.
Es insoslayable, que la documentación formal respaldatoria de los avances logrados en la materia dentro del
MSPyBS, denota actitud integradora y participativa hacia los
organismos componentes del SNS. Sin embargo, no es posible señalar avances verificables significativos, excepto de
los procesos relacionados con la recolección de datos de
estadísticas vitales y de conversaciones avanzadas en aspectos jurídicos.
A estas alturas, el SIS cuenta con un Plan Estratégico 200720113 diseñado con participación de los organismos involucrados y afectados. Para la elaboración de este plan se llevó a cabo investigación diagnóstica previa4 que arrojó datos
que iluminaron las deliberaciones para su diseño. Además,
la asignación presupuestaria para el ejercicio 2008 ha permitido la ejecución de algunas actividades establecidas en el Plan
Estratégico, que fue aprobado mediante por Resolución SG
Nº 363/08 del MSPyBS el 5 de junio de 2008.
Asimismo, el 14 de agosto de 2008, justamente el último día de ejercicio en funciones de la administración ministerial saliente, fue aprobada la Resolución SG Nº 570/08
que aprueba la estructura y manual de funciones del Programa de Fortalecimiento del SINAIS.
3 Desarrollo y Fortalecimiento del Sistema
Nacional de Información en Salud. Plan
Estratégico 2007-2011. Mesuare Evaluation/USAID - OPS.
4 El documento de referencia es: Resultados del Diagnóstico del SIS, Lic. Nimia
Torres, Noviembre de 2007.
21
1
JUSTIFICACIÓN
22
1323
El concepto de información
ha superado las barreras
de simple herramienta
estadística y administrativa,
para convertirse en un
recurso básico para la
toma de decisiones
basadas en la evidencia.
5 Bertalanffy, Teoría General de los Sistemas.
24
Es sabido que el MSPyBS, durante la última década y en la presente, ha dedicado recursos al
fortalecimiento y desarrollo del
SIS. Todo este esfuerzo fue hecho
desde una conceptualización cerrada de administración de la información como elemento para
control de gestión y justificación
de los diseños presupuestarios
anuales. Pero no se conoce iniciativa que haya promovido la integración de los demás actores del
SNS o que, claramente, aborde la
administración de la información
como herramienta para el diseño
de políticas, la gestión estratégica y la toma de decisiones a nivel
sectorial integral. Tampoco se
tiene documentación que indique el aporte hecho por el Ministerio al conocimiento en salud y a
investigaciones académicas trascendentes. En nuestros días, el
concepto de información ha superado las barreras de simple herramienta estadística y administrativa, para convertirse en un recurso básico para la toma de decisiones basadas en la evidencia y generación del conocimiento.
La perspectiva de considerar
al SIECS como elemento estratégico que impulsa una verdadera
reforma sanitaria, nos lleva al
compromiso de plantear su conceptualización dentro de un marco relevante y de vanguardia.
Utilizando el lenguaje de sistemas, teniendo presentes la teoría postulada por Bertalanffy y en
un abordaje de procesos como
esquema de gestión planteamos
cuatro características básicas de
un sistema5:
a. totalidad, de tal forma que los
elementos en conjunto son diferentes a la suma de las
partes;
b. límites, en el sentido de sistema abierto que mantiene una
relación con el contexto que lo
rodea;
c. jerarquía, en que cada sistema
está formado por subsistemas y forma parte, a su vez,
de suprasistemas; y,
d. equifinalidad, ya que un sistema puede alcanzar un punto
determinado de desarrollo a
partir de diferentes condiciones iniciales.
Para abordar la lógica procesal
del SIS debemos discutir los procesos de producción y aplicación
de información en salud. Es decir
¿qué caracteriza a sus etapas y
cuál es la relación entre ellas? Un
sistema de información que pueda dar soporte a la gestión local
debe tener en cuenta la lógica procesal que articula datos, información, evidencia, comunicación, conocimiento, acción e impacto. Todos ellos orientados al concepto de
ciudadanía social. Estos componentes se entienden como un
conjunto, constituyendo una lógica de procesos y no como compartimentos estancos.
Una definición amplia del modelo de SIECS es “sistema experto, complejo, abierto, jerárquico, moderno, dinámico; compuesto por un conjunto integrado
de subsistemas con elementos y
procedimientos propios; organizados con una metodología, plataforma y plan operativo descentralizado con el objetivo de generar evidencia y conocimiento con
criterios de calidad, universalidad
y democracia para utilizarlas de
manera eficaz y eficiente en la
planificación, toma de decisiones
y la solución de las inequidades
sociales en todos los sectores y
niveles del SNS”.
Esta definición se desprende de
la conceptualización que será abordada in extenso en el capítulo correspondiente al marco teórico.
Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) constituyen referentes globales para establecer los
niveles de avance de los procesos
de desarrollo de los países. En relación a los objetivos específicos
que guardan relación con información en salud, a continuación se
presentan algunos de los problemas detectados. La expresión
rescatada del documento de evaluación del año 2005 de los ODM
resume la problemática de manera contundente:
“…persiste una brecha considerable entre lo que los planificadores de políticas sanitarias saben y
lo que necesitan saber para mejorar la salud y alcanzar los objetivos
de desarrollo internacionales…”.6
cos como de las posibilidades
de medición de la población y
los servicios de salud.
c. La información sanitaria no
incumbe únicamente a una
determinada entidad estatal; la
producen y utilizan diversas
instituciones, tales como los
ministerios de salud, las oficinas nacionales de estadística,
los ministerios de trabajo, bienestar social, planificación y finanzas, el sector privado, la
sociedad civil, los donantes y
los organismos de asistencia
para el desarrollo.
d. El traslado de las funciones del
ámbito central al periférico
genera necesidades nuevas
de información y exige una reestructuración en profundidad
de los sistemas de información, en función de los cambiantes requisitos para el acopio, el procesamiento, el análisis y la divulgación de datos.
Las reformas del sector sanitario reafirman la necesidad de
disponer de información normalizada y de buena calidad.
e. Los datos epidemiológicos
suelen estar dirigidos a los especialistas, y los esfuerzos
destinados a hacerlos comprensibles para los planificadores de políticas, la sociedad
civil o el público en general son
1.1
DIAGNÓSTICO DE
SITUACIÓN DEL SIS
SEGÚN ODM
a. Las instancias decisorias no
cuentan con la información necesaria para determinar los
problemas y las necesidades,
formular políticas y programas
basados en pruebas científicas
y asignar óptimamente los escasos recursos disponibles.
b. Se necesitan conocimientos y
asesoramiento técnico en materia de estadística, salud pública y biomedicina. La exactitud
de la medición depende tanto
de la disponibilidad de pruebas
biométricas para enfermedades
concretas y diagnósticos clíni-
6
Evaluación de los ODM, año 2005.
25
insuficientes. Por ese motivo,
la información sanitaria se
considera oscura, poco clara
y a veces contradictoria.
El Paraguay, como país miembro de la Organización de las Naciones Unidas está comprometido en la lucha por el logro de los
ODM, y los resultados de la última evaluación aplicada en este
marco en el aspecto de información en salud destacan:
a. no se dispone de datos actualizados en áreas de mayor necesidad, debido a una mala inversión en sistemas de acopio,
análisis, divulgación y uso. Las
dificultades no sólo se deben a
limitaciones financieras;
b. la información sanitaria involucrada es generada e incumbe
a diversos componentes del
SNS así como a otras entidades nacionales (DGEEC, Viceministerio de Trabajo, Secretaría Técnica de Planificación,
Ministerio de Hacienda, el sector privado, gremios de profesionales en salud, organizaciones de la sociedad civil, donantes y los organismos de
asistencia para el desarrollo);
c. la información sanitaria disponible se construye en base a
datos que no son sometidos a
un análisis crítico;
d. el personal de los servicios de
salud y de las instancias de dirección se ven desbordados
por la demanda de información captada y entregada sin
26
coordinación;
e. existe un consenso cada vez
mayor respecto de la necesidad fundamental de la información en salud con el fin de
alcanzar los ODM;
f. en el contexto de la reforma y
la descentralización del sector
salud, los sistemas de salud se
gestionan cada vez más cerca del nivel de prestación de
los servicios. El traslado de las
funciones del ámbito central al
periférico genera necesidades nuevas de información y
exige una reestructuración en
profundidad del sistema de
información;
g. los datos epidemiológicos, en
su generalidad, están dirigidos
a los especialistas. Por ese
motivo, la información sanitaria se considera oscura, poco
clara y a veces contradictoria;
h. al mismo tiempo, están aumentando las exigencias de
los planificadores de políticas
y de las comunidades para
que se rindan cuentas y las
decisiones se tomen en base
a información confiable; y,
i. la participación de diversos
donantes y la existencia de
iniciativas sanitarias a nivel local y nacional en el sector de
la salud pública han generado una mayor conciencia
acerca de la necesidad de
contar con datos adecuados
para evitar intervenciones mal
orientadas y, consiguientemente, derroche de esfuerzos
y recursos.
1.2
CÓDIGO DE BUEN
GOBIERNO DEL MSPyBS
Por otra parte, las condiciones
de gobernabilidad del MSPyBS
están respaldadas por un documento recientemente redactado,
cual es el Código de Buen Gobierno, que en varios de sus capítulos enuncia el compromiso del
MSPyBS de dedicar atención al
tema información. Por la pertinencia de este documento con la administración de la información en
salud, a continuación se citan algunos artículos de este código7.
CAPÍTULO 3º
POLÍTICAS DE COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN
Compromiso con la Comunicación Pública
Artículo 18°. El Misterio de Salud Pública y Bienestar Social se
compromete a asumir la comunicación y la información como
bienes públicos, a conferirles un
carácter estratégico y orientarlas
hacia el fortalecimiento de la identidad institucional y a la expansión
de la capacidad productiva de
los miembros de la Institución,
para lo cual las acciones comunicativas se efectuarán de acuerdo
con las políticas de comunicación
que se establezcan.
Compromiso con la Comunicación Institucional
Artículo 19°. La comunicación institucional estará orientada
a la construcción del sentido de
pertenencia y al establecimiento de
relaciones de diálogo y colaboración entre los funcionarios públicos
de la Institución; para ello la Administración establecerá procesos
y mecanismos comunicativos que
garanticen la interacción y la construcción de visiones comunes.
Compromiso de Confidencialidad
Artículo 20°. El Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social
se compromete a controlar y verificar de manera permanente que
los funcionarios públicos que manejan información privilegiada que
es reserva de la Institución no sea
publicada o conocida por terceros.
Ninguno de los grupos de interés
podrá directa o indirectamente
utilizar información privilegiada y
confidencial de la Institución para
sus propios intereses.
Compromiso con la Circulación y Divulgación de la Información
se compromete a establecer una
política de información hacia sus
grupos de interés. Con este fin se
adoptarán mecanismos para que
la información institucional llegue
a ellos de manera oportuna, actualizada, clara, veraz y confiable,
bajo políticas efectivas de producción, manejo y circulación de la información, para lo cual se adoptarán los mecanismos de información a los cuales haya acceso, de
acuerdo con las condiciones de la
comunidad a la que va dirigida.
Compromiso con el Gobierno
en Línea
Artículo 22°. El Ministro y su
Equipo de Gobierno se comprometen a poner especial interés en
la aplicación efectiva del Gobierno en Línea, a través de la implantación de las acciones necesarias
El Código de Buen
Gobierno, en varios de sus
capítulos, enuncia el
compromiso del Ministerio
de Salud Pública de
dedicar atención al
tema información.
7 Código de Buen Gobierno, Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social, Año
2007, Programa Umbral Paraguay.
27
para implementar y/o mantener
actualizada la página WEB de la
Institución con la más completa información sobre la marcha de la
administración en cuanto a procesos y resultados de la contratación, estados financieros, concursos para proveer cargos, Plan
Estratégico, avances en el cumplimiento de metas y objetivos del
Plan Estratégico, indicadores de
gestión, informes de gestión, servicios que la Institución presta a la
ciudadanía y forma de acceder a
ellos, y funcionamiento general de
la Institución, entre otros.
CAPÍTULO 4º
POLÍTICA DE CALIDAD
Compromiso con la Calidad
se compromete a orientar su gestión a la generación de bienes y/o
servicios de calidad para la comunidad, para lo cual promoverá la
implantación de un sistema de
gestión de la calidad basado en
procesos y orientado a la mejora
continua de la gestión institucional.
28
CAPÍTULO 5º
POLÍTICAS FRENTE A LA
COMUNIDAD
Compromiso con la Comunidad
orientará todas sus actuaciones
hacia el bienestar social de la comunidad, para lo cual propenderá por el mejoramiento de la calidad de vida de la población –especialmente de la más vulnerableestimulando la participación ciudadana, estableciendo políticas de
mejoramiento de la salud, un acceso adecuado a alimentos, agua,
vivienda, educación, trabajo y
servicios sociales desde una perspectiva de género y dentro de un
marco de libertad, paz, seguridad
y equidad, en consonancia con un
ambiente saludable.
La Institución declara expresamente su compromiso con la
protección de los derechos humanos fundamentales y, en particular, la protección a la vida, a
la libertad, a la igualdad, a la dignidad humana, a la intimidad, a
la libertad de conciencia y de cultos, a la información, al trabajo,
a la asociación, al respeto a la
naturaleza, a la participación ciudadana y a la solidaridad.
Información y Comunicación
con la Comunidad
Artículo 25°. Los estados e informes económicos, financieros,
contables y de gestión presentados por la Institución a los respectivos entes de regulación y control,
así como cualquier otra información sustancial, deben ser dados
a conocer y estar disponibles
para la comunidad, la cual tiene
derecho a informarse permanentemente de todos los hechos que
ocurran dentro de la Institución y
que no sean materia de reserva.
De igual manera se publicarán los
informes y recomendaciones que
los órganos de regulación y control presenten a la Institución respecto a su gestión y mejoramiento continuo. Los medios de información que podrán utilizarse son,
entre otros, la Oficina de Receptividad Institucional, boletines, folletos o circulares, periódico, línea
telefónica gratuita, correo electrónico y página Web.
Compromiso con la Rendición
de Cuentas
se compromete a realizar Rendición de Cuentas por lo menos una
vez al año, con el objeto de informar a la ciudadanía sobre el proceso de avance y cumplimiento de
las metas contenidas en el Plan
Estratégico de la Institución, y de
la forma como se está ejecutando
el presupuesto de la misma.
El mecanismo preferente serán
las audiencias públicas, con transmisión por radio y televisión, con
el fin de que la actividad pueda llegar a todos los ciudadanos interesados. Para el efecto se compromete a poner al alcance de los interesados la información necesaria como mínimo con quince (15)
días de anticipación a la realización de la audiencia, a través de
la página Web.
Atención de Quejas y Reclamos
Artículo 27°. La Institución,
tanto en el Nivel Central, como en
sus distintas dependencias instaurará una Oficina de Receptividad
Institucional, en la cual ésta podrá
presentar quejas, solicitudes, reclamaciones, consultas e informaciones referentes a la administra-
ción, a las cuales se les dará respuesta en los términos previstos
por la ley; esta oficina contará con
un procedimiento claro y público
sobre el procedimiento para tramitar las quejas que se instauren; en
ella reposará un ejemplar del Código de Buen Gobierno y del Código de Ética para su consulta permanente por parte de todos los interesados.
Contraloría Social
promoverá la participación de la
ciudadanía, organizaciones sociales y comunitarias, usuarios y
beneficiarios, contralorías y comités de vigilancia, entre otros, para
prevenir, racionalizar, proponer,
acompañar, vigilar y controlar la
gestión pública, sus resultados y
la prestación de los servicios suministrados por el Estado, garantizando la gestión al servicio de la
comunidad. Asimismo, se compromete a facilitar de manera oportuna la información requerida por la
ciudadanía para el ejercicio de la
contraloría ciudadana.
Desde el inicio de la Reunión
de Ministros de Salud y Estados
Asociados (RMS-EA) del Mercosur, se intentaron desarrollar las
áreas de SIS. A partir de la IV
RMS (Asunción), los ministros
de los Estados Partes señalaron
hacer efectiva la relación con la
OPS/OMS para la coordinación y
elaboración de información opor-
tuna y relevante para la región.
Al considerar el documento
del Punto Focal, sobre los progresos alcanzados en el tratamiento del tema “Sistemas de Información y Comunicación en
Salud”, decidieron aprobar el
Acuerdo Nº 07/98. El mismo
considera el avance de los estudios para el intercambio de las
1.3
SISTEMAS DE
INFORMACIÓN EN SALUD
DEL MERCOSUR
29
bases de datos nacionales y
para la armonización de los Estados Partes. Los datos nacionales a ser intercambiados serían
1.4
30
de tipo demográficos, socioeconómicos, mortalidad, morbilidad
y factores de riesgo, recursos y,
finalmente, de cobertura.
SISTEMA NACIONAL
DE SALUD
La Constitución Nacional de la
República del Paraguay en su Art.
69° establece: “Se promoverá un
sistema nacional de salud que
ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concertación, la coordinación y la complementación de
programas y recursos del sector
público y privado”.
Obedeciendo a este mandato constitucional, mediante el esfuerzo de un interesante equipo
de trabajo, liderado desde el
MSPyBS por el ministro de entonces, doctor Andrés Vidovich
Morales y respaldado por varios
sectores, se ha concebido el
esquema integrador del SNS,
mediante la elaboración y posterior sanción de la Ley Nº
1.032/96, que crea este sistema
en el Paraguay.
A pesar de todo el esfuerzo invertido, la expectativa generada y
las voluntades movilizadas, hasta el año 2008, la implementación
de esta ley sólo puede medirse en
los niveles regionales y locales,
donde gracias a la voluntad política de gobernadores e intendentes y al compromiso de organizaciones de la sociedad civil y de organismos de cooperación internacional se han iniciado acciones
para la aplicación efectiva de la
Ley Nº 1.032/96.
Esta ley enuncia la conforma-
ción del SNS y define las características de las organizaciones
miembros. En su Artículo 21º establece que el Consejo Nacional
de Salud (CNS) está integrado
por un representante de las instituciones que citamos a continuación.
Ministerio de Salud Pública y
Bienestar Social
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Educación y
Cultura
Comisión de Salud Pública de
la Honorable Cámara de Diputados
Comisión de Salud de la Honorable Cámara de Senadores
Secretaría Técnica de
Planificación
Facultad de Ciencias Médicas
Facultad de Odontología
Facultad de Enfermería
Facultad de Ciencias Químicas
Instituto de Previsión Social
Asociación de Sanatorios y
Hospitales Privados
Consejo de Gobernadores del
Paraguay
Organización Paraguaya de
Cooperación Intermunicipal
Asociación de Juntas Departamentales del Paraguay
Círculo Paraguayo de
Médicos
Círculo de Odontólogos del
Paraguay
Federación de Químicos del
Paraguay
Asociación Nacional de
Enfermeras
Centrales Sindicales
Centrales Patronales
Trabajadores de la Salud
ESSAP
SENASA
Sanidad Militar
Sanidad Policial
Organizaciones no Gubernamentales
Organizaciones Campesinas a
Nivel Nacional
En este estudio se propone
contextualizar toda la administración de la información de salud en
el SNS, considerando como protagonistas clave a las instituciones
componentes del sistema. En tal
sentido, a continuación hacemos
un repaso de la composición y
marco normativo del SNS.
La Ley Nº 1.032/96 del SNS
en su Artículo 9º establece: “El
Sistema debe erradicar, evitar o
disminuir los riesgos de enfermar
y morir, mediante acciones sanitarias sostenidas y concertadas,
1.5
entre instituciones sectoriales,
extrasectoriales, gubernamentales y no gubernamentales, preferentemente dirigidas a poblaciones de mayor pobreza estructural
y a aquellas de máximo riesgo,
todo esto mediante:
1) promoción y estímulo a la investigación socio-epidemiológica
con el fin de conocer el estado
de salud de la población, las necesidades insatisfechas y la demanda oculta de atención médica y sanitaria (…) las acciones
básicas a implementar son:
a) adecuar la estructura del Ministerio de Salud Pública y
Bienestar Social apuntalándolo para desarrollar las estrategias del Sistema y (…);
b) promover la articulación intra y extrasectorial, movilizar
recursos (…);
d) desarrollar un sistema de información para el adecuado
proceso de decisiones, para
el monitoreo, supervisión y
control de las acciones políticas, de planes y programas administrativos y operativos que se realizan…”.
La implementación de la
Ley N° 1.032/96 sólo
puede medirse en los
niveles regionales y
locales, donde la voluntad
política de autoridades
y el compromiso de la
sociedad civil permitieron
desarrollar acciones para
su aplicación efectiva.
MARCO NORMATIVO
Ley Nº 1.032/96
Crea el SNS y los Consejos de Salud.
Decreto Reglamentario
Nº 19.966/98
Por el cual ser reglamenta la descentralización
sanitaria local, la participación ciudadana y la autogestión en salud.
Decreto Reglamentario
Nº 22.385/98
Por el cual se reglamenta el funcionamiento
del CNS y los Consejos Regionales y Locales
de Salud.
31
Ley Nº 3.007/06
Ley Nº 2.319/06
1.6
Que modifica y amplía la Ley Nº 1.032/96, que
crea el Sistema Nacional de Salud, y faculta a los
Consejos a percibir, administrar y disponer de los
recursos propios de los servicios de salud en virtud de acuerdos suscritos con el Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social y aprobados por
el Consejo Nacional de Salud.
Que establece las funciones y competencias de
la Superintendencia de Salud creada por la Ley
Nº 1.032 /96.
PRINCIPALES INSTANCIAS
DE COORDINACION Y
ARTICULACION
1.6.1 CONSEJO NACIONAL DE SALUD
8 Ver centro de documentación
del CIRD www.cird.org.py
32
El CNS es un organismo de
coordinación, consenso y participación interinstitucional del sector
público y privado de la salud (Art.
19° Ley Nº 1.032/96). Está constituido por la Reunión General de
representantes de todos los sectores, que se reúnen en forma ordinaria cada dos meses y en forma extraordinaria las veces que
sea necesaria.
La Mesa Directiva está integrada por un presidente (presidencia
que es ejercida por el Ministro o
Ministra de Salud Pública), un vicepresidente y tres vocales, que
son designados en la primera
reunión general.
El Comité Ejecutivo es un organismo dependiente del CNS y
tiene la responsabilidad de conducir, orientar, decidir, normatizar y
controlar el funcionamiento del
sistema, e implementar el Plan
Nacional de Salud y su presupuesto correspondiente.
Está integrado por el Ministro
o Ministra de Salud Pública,
quien lo preside (pudiendo delegar el cargo al Viceministro o Viceministra), el presidente del
Instituto de Previsión Social, un
representante de la Secretaría
Técnica de Planificación, un representante del Ministerio de
Hacienda, un representante de
las instituciones médicas privadas, un representante de las gobernaciones, un representante de
los municipios y un representante del gremio médico (Art. 28º
Ley Nº 1.032/96).
El Comité Ejecutivo debe informar al CNS sobre la ejecución
del Plan Nacional de Salud, de su
presupuesto, de sus logros y las
dificultades en su desarrollo,
cada dos meses.
A pesar de que a nivel nacional el funcionamiento del CNS no
es muy regular, en los niveles
subnacionales (departamental y
local), se han dado pasos verificables de relevancia y se cuenta con abundante registro de las
respectivas experiencias8.
Consideramos conveniente
que el Sistema Nacional de Información en Salud se constituya con una Dirección Ejecutiva
dentro del SNS.
Esto, basados en lo dispuesto en el Art. 31º de la Ley Nº
1.032/96 que establece que el Comité Ejecutivo organizará la Dirección Médica Nacional, el Fondo
Nacional de Salud y de la Superintendencia de Salud, y teniendo
en cuenta que la jerarquía del
Sistema Nacional de Información
en Salud debería estar al nivel de
estas tres direcciones.
Para que los planes de salud
se implementen a cabalidad y generen cambios estructurales,
efectivos y sostenibles deberán
canalizarse a través del CNS,
que tendrá como principal elemento de gestión, la información
consolidada que arroje el SIECS.
Asimismo, el CNS tomara la información generada por el SIECS
para el monitoreo y evaluación de
los planes de salud.
1.6.2 CONSEJOS REGIONALES Y LOCALES
DE SALUD
Según el Artículo 15° del Decreto N° 19.966/98 los consejos
locales de salud son organismos
de concertación, coordinación y
participación interinstitucional,
que tiene como finalidad impulsar
el SNS a nivel distrital.
Este decreto sugiere un modelo orgánico pero no ofrece respaldo jurídico ni condiciones de dependencia de los consejos regionales y locales de salud. Este modelo, impulsa a las autoridades
municipales, instituciones sanitarias y organizaciones de la sociedad civil a consensuar planes,
gestionar recursos y ejecutar acciones a nivel local que mejoren
la salud y el bienestar de la población. Participan en estos consejos: la sociedad civil organizada,
las autoridades del gobierno local,
los servicios del sector privado en
salud, otras autoridades y organizaciones locales. Se crean así, ya
desde 1996 a través de una experiencia piloto ejecutada por
URC.Inc. con apoyo de USAID,
los consejos regionales y locales
de salud para propiciar la implementación del SNS en el interior
del país y facilitar el proceso de
descentralización en salud. Esto
significa que ciertas competencias
y administración de recursos para
la prestación de servicios de salud son delegados del nivel central a los niveles periféricos.
Los consejos regionales y locales tienen definidas y cumplen
funciones estratégicas y de gestión pública de la salud a nivel
subnacional. Algunas de sus principales características y funciones son
las siguientes:
están integrados
por instituciones
públicas, privadas y ciudadanos organizados;
velan por el mejoramiento de la
condición de vida
de la población
en forma amplia,
reconociendo los
33
34
factores políticos, económicos,
sociales y culturales de ella;
los ciudadanos participan en el
proceso de identificación y análisis de la realidad local, en el diseño e implementación de acciones prioritarias y en las evaluaciones de las mismas;
promueven alianzas, coordinan recursos y orientan las acciones de salud en el municipio;
fortalecen el capital social de la
comunidad promoviendo acciones de cooperación, solidaridad, responsabilidad compartida y asociación para lograr
propósitos de bien común;
aumentan el sentido de pertenencia a la comunidad, la confianza entre los actores sociales y la construcción de buenas
prácticas democráticas;
planifican con mayor conocimiento de las necesidades en
salud (oferta y demanda), lo
que permite el buen uso de los
recursos (eficiencia y optimización) y desarrolla mecanismos
para transparentar la gestión; y,
lideran el proceso de descentralización del sector salud en los
niveles correspondientes.
Con la promulgación de la
Ley N° 1.032/96 y su reglamentación se pretendió iniciar un proceso participativo de reforma del
sector salud, con un modelo descentralizado de la gestión de los
servicios sanitarios. En este contexto normativo, se promocionan
los Sistemas Locales de Salud
(SILOS), que constituyen un espacio social democrático que asegura la representatividad de los intereses locales, mediante la participación de la población en una
alianza de co-responsabilidad
con el sector público local y cen-
tral. Esta relación facilita el ejercicio de control social sobre las
acciones públicas y desarrolla el
compromiso de participar en la solución de los problemas, dejando
de ser meros espectadores o beneficiarios clientelistas de la gestión pública.
Con la concreción de los aspectos mencionados, se asegura una participación más responsable de la sociedad civil en
los procesos de decisión y evaluación de la entrega de servicios
locales. Con estos componentes,
incorporados en la Ley N°
1.032/96, se organiza un SNS en
su estructura técnico-administrativa, orientado a la transformación de la comunidad en su perspectiva política, social, económica y cultural.
La herramienta clave de gestión de los consejos de salud es
el Plan Regional y el Plan Local
de Salud. Estos documentos definen las estrategias y las acciones que va a implementar cada
consejo regional y local de salud
durante un período de tiempo en
un municipio determinado. Permite identificar, movilizar y administrar racionalmente los recursos
disponibles para la salud en un
municipio y orientarlos hacia las
necesidades priorizadas.
Algunas de sus principales características es que estos planes
son participativos, concertados,
intencionales o planificados, concretos e integrados. Los distintos
actores realizan alianzas y acuerdos respecto a las prioridades,
asignación de recursos y compromisos para participar en la resolución de los problemas, poniendo al
servicio de la comunidad, las capacidades y medios con que cuen-
tan o emprendiendo conjuntamente iniciativas innovadoras.
En todas las etapas correspondientes al Plan Regional y el
Plan Local de Salud, la información es elemento fundamental
de gestión, esto fundamenta la relevancia de la implementación de
un sistema único integrado de salud en el nivel local y en el nivel
regional, en concordancia con el
SIS a nivel nacional. Difícilmen-
te las políticas nacionales de salud podrían ser implementadas si
no se las permite “bajar a tierra”
en respuesta a análisis situacionales locales con administración
de datos y uso de información ordenada. El respaldo de los sectores componentes de los SILOS
solo puede ser útil cuando la difusión de la información ordenada y creíble llega hasta sus organismos miembros.
35
2
INSTITUCIONALIDAD,
ORGANIZACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DEL
SIECS EN EL PARAGUAY
36
1337
El objetivo es administrar
la información útil y
oportuna orientada a
la toma de decisiones
basada en la evidencia
dentro de la gestión
pública en salud.
2.1
VISIÓN Y MISIÓN
La Visión y la Misión de todo
organismo constituyen el génesis
de la gestión de los mismos. Estos elementos ya están definidos
en el Plan Estratégico 2007-2011
y en capítulos anteriores de este
documento. Sin embargo, volvemos a plantear aquí con algunas
variantes en su expresión, orientándolas a los aspectos institucionales que nos interesan desarrollar en los siguientes párrafos.
Visión
Un sistema de información en
salud funcionando al servicio del
SNS y de los ciudadanos, apoyando el fortalecimiento de la investigación y educación sanitaria;
caracterizado por procesos conducidos eficaz y eficientemente; y
con productos confiables, calificados y comparables a nivel nacional y mundial.
Misión
Coordinar y normar el proceso de recolección, análisis, gene-
2.2
38
ración del conocimiento, difusión
y uso de la información en salud,
impulsar la investigación en salud;
así como las actividades realizadas en la comunidad del Paraguay para la generación de evidencia oportuna y validada científicamente para la toma de decisiones estratégicas del SNS.
Objetivo
Administración de información
útil y oportuna orientada a la
toma de decisiones basada en la
evidencia dentro de la gestión pública en salud.
La expresión “administración”
está aplicada como la ciencia y el
arte a la utilización de los recursos escasos para satisfacer necesidades crecientes. Es en ese
contexto, que el sistema de información debe ser encarado como
vía factible de aplicar para satisfacer la demanda de información
para la gestión que se plantea en
los componentes del SNS y en el
propio CNS.
FUNCIONES BÁSICAS
Definición de políticas en materia de información en salud a nivel nacional acorde con las
políticas de Gobierno y disposiciones internacionales en la
materia.
Rectoría y administración de los
sistemas de información de salud de los sectores componentes del SNS.
Producción y actualización de
indicadores para la toma de decisiones en la gestión pública
en salud, a partir de datos e indicadores producidos por todos
los subsistemas de salud y
disposiciones nacionales e internacionales sobre el tema.
Resguardo de bases de datos,
indicadores y documentos pro-
ducidos por los diferentes subsistemas que lo conforman.
Difusión amplia y provisión directa de la información a usuarios del sistema.
2.3
Monitoreo, control y evaluación de los componentes y etapas que componen el proceso
de producción y aplicación de
la información.
MACRO ÁREAS TEMÁTICAS
DE LOS SUBSISTEMAS
COMPONENTES
Información epidemiológica.
Información económica financiera y administrativa.
Información sociodemográfica.
Información de carácter clínico.
Información para la investigación y educación sanitaria.
Estas áreas temáticas se agrupan de la siguiente manera, pudiendo este esquema ser variado
conforme a las prioridades que
establezca el CNS.
Información del SNS: políticas
y organización del SNS; Consejos de Salud: nacional, regionales y locales. Seguimiento a la
implementación de sus planes
de acción.
Estadísticas vitales: información sobre nacimientos y defunciones.
Información demográfica y
determinantes de la salud:
población actual y proyecciones, por regiones y distritos, por
características socioeconómicas, estimaciones de embarazos y nacimientos.
Vigilancia de la salud: incidencia y prevalencia de las enfermedades consideradas prioritarias para la salud de la población, transmisibles y no
transmisibles. Vigilancia de laboratorios.
Servicios prestados por el
sistema de salud: los servicios del MSPyBS y demás
prestadores del SNS. Esta información estará relacionada
con las metas establecidas y
con la población cubierta.
Bienestar social: información
sobre instituciones públicas y
privadas que trabajan en áreas
sociales, como niñez, discapacidad, tercera edad, etc.
Recursos humanos: número, distribución, características,
situación laboral y profesional,
incluyendo datos sobre la capacitación de los mismos.
Recursos físicos: con información sobre los establecimientos
de la red pública y privada, su
infraestructura física, transporte y equipamiento, situación
de habilitación sanitaria.
Vigilancia sanitaria: información sobre medicamentos registrados, laboratorios farmacéuticos y farmacias, entre otros.
Financiamiento en salud: información sobre presupuesto y su
ejecución, cuentas nacionales en
salud, disponibilidad financiera.
Logística: información sobre
disponibilidad, distribución, en-
39
trega y uso de suministros básicos como vacunas, kit de
partos, medicamentos, anticonceptivos, etc.
Vigilancia ambiental: información sobre conservación y
mejoramiento del agua, control
sanitario sobre los recursos hídricos, desechos sólidos, sustancias tóxicas y peligrosas,
zoonosis, desastres y emergencias, entre otros.
La puesta en actividad del CNS
es una condición fundamental para
que un SIS funcione. Teniendo en
cuenta que la administración de información está referida al insumo
y a la resultante de la gestión de todos los componentes del SNS.
Sin embargo, reconociendo el
liderazgo ejercido por el MSPyBS
en cumplimiento de su rol rector
sectorial para la puesta en funcio-
namiento, él mismo constituye el
punto de referencia. La implementación de un SIS dentro del
Ministerio, de manera preliminar
pero ya estructurada, constituye
una primera etapa. En ella, el Ministerio debe apoyar el fortalecimiento de los organismos componentes del SNS en lo referente a
captación y proceso de datos,
estableciendo pautas integrales.
2.4
ETAPAS DE
IMPLEMENTACIÓN
Consejo Nacional
de Salud
Consejos Regionales de Salud
2.4.1 INSTITUCIONAL
NIVEL / PLAZOS
Ministerio de
Salud Pública y
Bienestar Social
Áreas temáticas definidas a
nivel ministerial referidas a la
atención de la salud.
Diseño y prueba del componente tecnológico de procesamiento de datos.
MEDIANO
CORTO
Áreas temáticas de gestión de
los servicios.
Puesta en funcionamiento del
aspecto informático de proceso de datos.
Implementación integral del
sistema de procesamiento
de datos.
LARGO
40
Programas complementarios a la prestación de servicios de salud.
Integración de todos los sistemas en uso en los programas.
Desarrollo y fortalecimiento de
programas para la investigación y educación en salud.
Implemetación de mecanismos y pautas de monitoreo,
control y evaluación de la calidad y uso de la información.
Consejos Locales
de Salud
Instalación de la unidad de información en salud dentro
de su estructura.
Convocatoria a los componentes del SNS y definición
de esquema operacional de
flujo datos-información.
Desarrollo de capacidades
de los miembros de los Consejos Regionales de Salud y
de las organizaciones conectadas, en términos de comprensión, aplicación y alcance del SIECS.
Desarrollo de capacidades
de los miembros de los Consejos Locales y Subconsejos
de Salud y de las organizaciones conectadas, en términos de comprensión, aplicación y alcance del SIECS.
Puesta en funcionamiento del
sistema integrado de información con canales establecidos, entradas y salidas, políticas y estrategias de difusión
de información definidas. Todo
de acuerdo con normas nacionales e internacionales que rigen la materia.
Incorporación de indicadores
definidos en el SIECS, como
herramienta del diseño, implementación y evaluación de
los planes regionales de salud.
Incorporación de indicadores
definidos en el SIECS, como
herramienta del diseño, implementación y evaluación de
los planes locales de salud.
Intercambio de experiencias
y concertación de acciones en
el nivel del Mercosur en el
Subgrupo de Trabajo correspondiente
Aplicación de medidas de
monitoreo ciudadano a la
gestión del Sistema Regional
de Salud y provisión estructurada de insumo para la definición de estrategias locales
de atención a la salud.
Definición, basada en evidencias, de áreas de coordinación prioritarias entre los
componentes del Sistema
Regional de Salud.
Aplicación de medidas de
monitoreo ciudadano a la
gestión del Sistema Local de
Salud y provisión estructurada de insumos para la definición de estrategias locales de
atención a la salud.
Definición, basada en evidencias, de las áreas de coordinación prioritarias entre
los componentes del Sistema
Local de Salud.
De manera trasversal, deben ser efectuadas acciones de seguimiento a la implementación de SIECS, así como también
apoyo tecnológico y de movilización de recursos cuando fuere necesario.
Debido a la complejidad de los
paquetes de datos referidos a distintos temas del sector salud y del
MSPyBS, también es recomenda-
ble el abordaje gradual de otros
aspectos que conciernen. A continuación se presenta un cuadro
que plantea esa gradualidad.
41
2.4.2 TEMÁTICA
PLAZO
Áreas temáticas
MEDIANO
CORTO
Estadísticas vitales
Vigilancia de la Salud (algunos componentes)
Servicios prestados (egresos)
Información demográfica
Determinantes de la salud
2.5
Vigilancia de la Salud
Información del SNS
Servicios prestados (ambulatorio)
Recursos humanos
Recursos físicos
Logística
Financiamiento en salud
LARGO
Bienestar social
Vigilancia sanitaria
Vigilancia ambiental
Otros subsistemas
PROCESOS
2.5.1 ESQUEMA DEL FLUJO TRADICIONAL
VIGENTE DE INFORMACIÓN EN EL
ÁMBITO DEL SIS
1. Los prestadores de servicios
de salud (puestos y centros de
salud, hospitales, etc.) recogen
información en planillas (o instrumentos) consensuadas y
normatizadas, según el subsistema considerado.
2. Los prestadores de servicios de
salud elevan la información recogida a la Región Sanitaria correspondiente (pasando por la
unidad distrital o municipal si
corresponde al tipo de información recabada).
3. La Región Sanitaria carga en formato magnético los datos producidos en sus unidades de información y los eleva al nivel central, departamento o dirección
correspondiente al subsistema.
4. El nivel central, departamento o
dirección correspondiente al
subsistema, procesa la información y disponibiliza la versión final de las bases de datos e indicadores producidos al Programa de Fortalecimiento SINAIS.
5. El SINAIS almacena la información, la disponibiliza según
criterios de niveles de acceso
de usuarios y realiza el procesamiento de la información,
según las necesidades de la
gestión.
6. El SINAIS analiza la información proveniente de varios subsistemas y aporta valor agregado a su interpretación.
2.5.2 MUESTRA DE FLUJO A IMPLEMENTARSE
42
Los prestadores de servicios de
salud (puestos y centros de sa-
lud, hospitales, etc.) del sector
público y privado, recogen infor-
mación en planillas electrónicas
diseñadas en el marco de un
sistema integrado dirigido desde un centro de datos administrado desde el CNS.
Los datos son clasificados y ordenados electrónicamente.
Se verifica la clasificación.
Se consolida la información en
formatos preestablecidos, según usuarios.
Se consolidan informes para el
CNS.
En el seno del Consejo se establece prioridades de difusión
de la información.
Se emiten informes de rutina
con formato específico, consensuados y normatizados según
el subsistema considerado, según nivel de usuario.
Además, el CNS se constituye
en el referente internacional para
el ingreso de políticas y disposiciones globales y regionales, como así
también se constituye en el único
organismo fiable y autorizado para
entregar información nacional consolidada y verificada.
2.5.3 PROCESO DE INTEGRACIÓN DE LAS
ORGANIZACIONES COMPONENTES
DEL SNS
Dada la complejidad del fenómeno, los subsectores Sanidad
Militar, Sanidad Policial, IPS,
seguros privados, servicios privados de salud, universidades y
ONGs deberán integrarse gradualmente al SIECS, mediante
acuerdos intersectoriales e interinstitucionales, la adaptación de
sus unidades ejecutoras, la compatibilidad en los niveles de
complejidad y la semejanza conceptual entre sus subsistemas
de información para disponibilizar información regularmente.
En forma recíproca, los subsectores deben tener acceso a la información producida por los demás componentes del SNS.
Un sector que no aparece
con la relevancia debida en materia de salud y de información
en salud es el de la educación
superior, las universidades e instituciones de formación técnica
en salud. Ellas serán hoy las res-
ponsables de velar por la sostenibilidad del impacto de todo el
esfuerzo que sea hecho en materia de administración en salud,
de manera que la integración de
los organismos es fundamental
que sea hecha desde ya. Una
vía recomendable es integrar en
el currículo de los programas
educativos, temas relacionados
con el SIS, los organismos que
lo administran y los avances a nivel regional y global que sean noticia en la materia.
Esta inversión que sea hecha
en la instituciones de educación
superior, constituyen una garantía
para la sostenibilidad del sistema
de información, ya que los recursos humanos responsables en el
futuro de la provisión de datos de
acciones en salud, estará recibiendo ya ahora la información general que le inducirá luego a cumplir
con el rol fundamental del ingreso
de datos al sistema.
Dada la complejidad
del tema, los subsectores
del sistema de salud
deberán también
integrarse gradualmente
al SIECS, mediante
acuerdos intersectoriales
e interinstitucionales, para
disponibilizar información
regularmente.
43
2.6
ESTRUCTURA DEL SIECS
Para una adecuada organización institucional y funcional, se
propone la siguiente estructura.
En el abordaje de sistemas
que se aplica a este documento
y al estudio realizado, como así
también a la propuesta para el diseño de una estructura es fundamental la definición de los tres
macro componentes del siste-
ma, ellos son :
- los responsables de las Entradas: los proveedores;
- los responsables del Proceso: los gestores; y,
- los responsables de las Salidas: los “clientes” o usuarios.
Servicios de salud del
MSPyBS.
Servicios de salud del IPS.
Servicios de salud de otros
entes públicos del sector (Sanidad Militar y Policial, Municipalidad, etc.).
2.6.2 USUARIOS
44
Servicios de salud del
MSPyBS.
Servicios de salud del IPS.
Servicios de salud de otros
entes públicos del sector (Sanidad Militar y Policial, Municipalidad, etc.).
Servicios de salud del sector
privado.
Universidades (públicas y privadas).
Empresas de medicina prepaga.
DGEEC
Registro Civil.
OPS, OMS, UNICEF, PNUD y
otras agencias.
Ministerios y otros entes públicos no dedicados a la salud.
8. Difusión de información en
salud.
Con esta premisa, se han diseñado las dos estructuras que se
plantean a continuación.
En líneas generales se los
enuncia a continuación.
2.6.1 PROVEEDORES
5. Conjunto de indicadores básicos de salud.
6. Integración de tipos de fuentes
de datos.
7. Gestión de datos, proceso y
análisis de información.
Servicios de salud del sector
privado.
Servicios de salud de universidades (públicas y privadas).
Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos
(DGEEC).
Prensa.
Sociedad civil.
Asimismo, en relación a la gestión del SIECS, mediante el Plan
Estratégico definido y las sugerencias de adecuación del mismo
que son planteadas en este documento, se debe mencionar que los
principales temas estratégicos tenidos en cuenta son los que citamos a continuación.
1. Política y marco legal.
2. Capacidad de gestión.
3. Capacidad de los recursos humanos.
4. Infraestructura física, tecnológica y conectividad.
45
3
MARCO TEÓRICO
DEL SIECS
46
1347
3.1
PRINCIPIOS
Además de las tendencias
globales de administración de información en salud y la experiencia del CIRD en el conocimiento
de las condiciones sanitarias en
el Paraguay, también hemos tenido presente la propuesta de la
Alianza Patriótica para el Cambio,
que tendrá a su cargo la gestión
de Gobierno Nacional durante el
quinquenio 2008-2013, en el sector salud. La propuesta ha sido tenida muy presente a los efectos
de contextualizar la concepción y
descripción del SIECS.
El apartado al cual nos referimos es el que orienta la propuesta del SIECS y le ofrece un marco de aplicabilidad.
Especial énfasis hemos puesto a los Principios que sostienen
la gestión de Gobierno y en todos los aspectos se han tenido
presentes.
“(…) ESTOS SON
NUESTROS PRINCIPIOS9
9 Extraído de “Políticas Públicas para la Calidad
de Vida y Salud con Equidad en el Paraguay”
de Propuesta ALIANZA PATRIOTICA PARA EL
CAMBIO, Paraguay, 2008.
48
Universalidad del derecho a la
salud y los demás derechos humanos y sociales. Es decir todas
las personas deben ser atendidas en los servicios de salud
cuando necesiten, gratuitamente, sin intermediación, eliminando las barreras (dinero, padrino,
amigo, partido político) y generando condiciones que mejoren
la calidad de vida de la gente.
Integralidad en las respuestas
a todas las necesidades de todas las personas, desde lo más
simple hasta lo más grave (des-
de la consulta médica por un
resfrío hasta una enfermedad
grave como el cáncer o una enfermedad del corazón o la atención en terapia intensiva).
Equidad como principio de justicia para que todos/as se acerquen al máximo nivel de calidad
de vida y salud, con seguridad
social y seguridad económica,
donde la atención a la salud es
un factor determinante de estas
seguridades.
Participación protagónica de
comunidades y ciudadanos/as
como factor de radical democratización y transparencia del
Estado en su función de garante de derechos. La participación
real en todo lo que atañe a la
salud, lo que implica el reconocimiento a la opinión, el acceso a la información, el ejercicio
del control sobre los programas
y recursos públicos y la toma de
decisiones sobre las políticas
que afectan la salud de todos.
Red de Vigilancia Sanitaria
La vigilancia sanitaria, epidemiológica y ambiental dará lugar
a un monitoreo permanente sobre
la situación epidemiológica, las
condiciones sanitarias y los factores de riesgos para la salud pública, detectando, informando y sugiriendo las medidas de intervención necesarias, tanto las de
emergencia, como las de prevención de riesgos o amenazas para
la salud pública.
La vigilancia sanitaria, epide-
miológica y ambiental se ejercerá mediante una información y
comunicación permanente de todos los agentes vinculados a las
diferentes redes de servicios,
tanto públicos como privados,
articulados a un equipo técnico
epidemiológico regional y nacional mediante una red de información epidemiológica, informática, telefónica y de registros, que
además recoja la información de
los consejos de salud y la línea de
atención al ciudadano (…)”.
La Real Academia de la Lengua
Española entiende el vocablo definir como "fijar con claridad y precisión la significación de una palabra
o naturaleza de una cosa"; y, por la
palabra definición "proposición que
expone los caracteres genéricos y
diferenciales de una cosa".
Por el término concepto, entiende en una de sus acepciones: "pensamiento expresado con palabras".
En este contexto académico ya
avizoramos, por un lado, la complejidad del propósito de este capítulo y, por el otro, el aspecto medular de la cuestión, al contener al
desiderátum de nuestro trabajo.
Este preámbulo, a la par de
justificar la importancia del capítulo que desarrollaremos, nos
indica las pautas metodológicas
a seguir:
análisis descriptivo de los componentes inherentes al tema en
cuestión;
análisis comparativo con definiciones homólogas de otras investigaciones; para finalmente,
perfilar en una síntesis las particularidades y aspectos relevantes que queremos destacar
en esta redacción.
3.2
CONCEPTUALIZACIÓN
3.3
¿QUÉ ES UN SISTEMA?
Tomando como fuente el diccionario enciclopédico Espasa Calpe,
podremos definirlo como: "conjunto de cosas que, ordenadamente
relacionadas entre sí, contribuyen
a determinado objeto"; y, "conjunto de proposiciones o teorías que
constituyen un todo orgánico en razón de su coherencia interna".
En un contexto más específico,
define "sistema experto" como: "el
que permite contener una síntesis
de los conocimientos que existen
en un determinado campo, así
como suministrar ideas y decisiones que un especialista, partiendo
de aquellos, podría sugerir".
Si consideramos los cuatro elementos básicos que integran un
sistema experto (banco de conocimientos, motor de inferencia, módulo de adquisición e interfaz de interpretación) vemos como se establece una clara homología con la
base de datos, un mecanismo de
razonamiento lógico (tanto induc-
Un sistema experto
contiene una síntesis
de conocimientos en
un campo, suministra
ideas y sugiere
decisiones.
49
La OPS refuerza
el concepto de la
información como
herramienta para la
evaluación objetiva de
la situación sanitaria,
con la consecuente
programación de políticas
sanitarias y organización
de recursos y servicios.
10 Ver referencia bibliográfica.
50
tivo como deductivo) y una plataforma estructurada para la difusión
del conocimiento; componentes y
procedimientos del proceso cognoscitivo-informativo que analizaremos más adelante. Cada una de
las partes citadas en el párrafo
precedente son componentes de
todo sistema informativo.
La amplitud en la interpretación
de estas ideas dio lugar a la formulación de múltiples hipótesis y con
ellas se llegó a la formulación de la
teoría general de los sistemas,
postulada por Bertalanffy10, en la
cual se describe metodológicamente las características básicas
que componen un sistema.
Para observar el tema desde
una perspectiva más específica,
podemos analizar las definiciones
planteadas por diversas organizaciones y entes sanitarios regionales y mundiales.
Para la OMS es un "mecanismo de recolección, procesamiento, análisis y transmisión de la información necesaria para organizar y operar los servicios de salud;
y, también, para la investigación y
el planeamiento con vistas al control de las enfermedades".
La OPS en el marco de su proyecto Iniciativa Regional de Datos
Básicos en Salud refuerza el concepto de la información como
herramienta para la evaluación
objetiva de la situación sanitaria,
con la consecuente programación
de políticas sanitarias y organización de recursos y servicios.
En ambas conceptualizaciones se percibe un sesgo tanto en
lo que se refiere a los fines, ya
que es fuertemente sanitarista;
como en el sentido de la metodología, pues la reduce al clásico
método estadístico, caracterizado
en sus etapas de recolección de
datos, elaboración y ordenación
de los mismos, el análisis, y la
presentación de la información.
No obstante, la OPS agrega un
contenido más moderno en el sentido de mencionar como objetivo:
"(...) la toma de decisiones basadas
en evidencia". Más adelante nos
detendremos a analizar con mayor
profundidad este aspecto.
Health Systems Assessment
Approach (HSAA), uno de los
principales marcos referenciales
de la Red Métrica de Salud (RMS),
la define como un conjunto de
componentes y procedimientos
organizados con el objetivo de generar información válida, confiable,
oportuna y razonable para ser
usada de manera eficaz y eficiente en la planificación y toma de
decisiones de gestión en todos los
niveles del sistema de salud.
Justamente, la RMS, bajo su
premisa base de estandarizar el
SIS, hace hincapié en los atributos que debe tener la información
(calidad, acceso amplio o cobertura, integridad, periodicidad y
oportunidad) en los componentes
que deben integrar el SIS (recursos, indicadores, fuentes, administración y productos de la información, difusión y uso), con una
metodología establecida (método
3.4
¿QUÉ ES UN SIS?
estadístico), una plataforma y un
plan de implementación.
México define su SINAIS como
un sistema único, moderno, confiable, flexible, oportuno, dinámico,
democrático e integrador, que administra los datos humanos, físicos
y financieros, la información y los
conocimientos relacionados con la
población y cobertura; los recursos; los servicios; los daños a la
salud; y, evalúa el desempeño
del SNS, con el propósito de:
1) contar con la infraestructura de información que apoye los
procesos de toma de decisiones
de los diferentes actores y usuarios del SNS, relacionados con los
servicios de atención a la salud,
la enseñanza, la investigación y
con la sociedad en general; y,
2) apoyar los lineamientos de
equidad, calidad y protección financiera.
El diseño del modelo conceptual del Sistema Integrado
de Información en Salud (SIIS) de
Honduras, al igual que el anterior,
agrega el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación, busca la unidad, integración, homogeneidad en sus procesos, y menciona valores o atributos que se esperan de un SIS
(integración, transparencia, enfoque de equidad, calidad, eficiencia, oportunidad, satisfacción de
los usuarios y retroalimentación).
Pero pone particular énfasis en la
incorporación de: 1) interfase en
entorno Web como plataforma
primaria de difusión e integración
de todos los sistemas por desarrollar; y, 2) estándares tecnológicos (documentación de sistemas de Lenguaje Unificado de
Modelado (UML) e Interoperabilidad Health Level 7 (HL7).
Un SIS es un conjunto de
componentes y procedimientos
organizados con el objetivo de generar información válida, confiable,
oportuna y razonable para ser
usada de manera eficaz y eficiente en la planificación y toma de decisiones de gestión en todos los niveles del sistema de salud.
(HSAA). (…) con información con
criterios de calidad estándares y
componentes básicos (RMS).
En este punto, desde nuestro
observatorio imaginario, observamos un universo con elementos
(componentes) y procesos (metodología y procedimientos) regidos
por leyes (normas o estándares),
interrelacionados e interdependientes entre sí y orientados hacia un destino común: la toma de
decisiones basadas en evidencia
en todos los niveles de salud.
Luego de tener en perspectiva
la idea general que se tiene en la
actualidad del concepto de SIS, necesitamos afinar los conceptos de
información y salud para cerrar este
camino racional y mayéutico que
nos hemos trazado.
Más allá de la dificultad que encierra este concepto, que ha sufrido cambios paralelos a las transi-
ciones demográficas, epidemiológicas y de otros ámbitos que lo determinan, resulta más prioritario
3.5
¿QUÉ ES SALUD?
Un SIS es un conjunto
de componentes y
procedimientos
organizados con el
objetivo de generar
información válida,
confiable, oportuna
y razonable para ser
usada de manera eficaz
y eficiente en la
planificación y toma de
decisiones de gestión en
todos los niveles del
sistema de salud.
51
Salud es "el logro del más
alto nivel de bienestar
físico, mental y social,
y de capacidad de
funcionamiento, que
permitan los factores
sociales en los que viven
inmersos el individuo y la
colectividad" (Salleras).
para el discurrir lógico de este trabajo, exponer de la manera más
exhaustiva posible la complejidad
de los escenarios que la incluyen,
para evitar caer en sesgos de selección y confusión que resten
validez a esta investigación.
La OMS, en su carta Magna o
Carta Constitucional (1946), definió
la salud como "el estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de
afecciones o enfermedades".
Si bien esta constituye la definición más difundida en la actualidad, sigue siendo cuestionada en
los siguientes aspectos: equipara bienestar a salud; es una definición "subjetiva"; es una definición "estática" (no tiene en cuenta el concepto dinámico del "continuo salud-enfermedad").
Terris11 propone modificar la
definición de la OMS y definir salud como "un estado de bienestar
físico, mental y social, con capacidad de funcionamiento y no
únicamente la ausencia de afecciones o enfermedad".
No obstante, persiste el inconveniente de que pueden coexistir diversos grados de bienestar y
3.6
11 G. Piédrola Gil et al. Medicina. “Medicina
Preventiva y Salud Pública”.
12 G. Piédrola Gil et al. Medicina. “Medicina
Preventiva y Salud Pública”.
52
capacidad de funcionamiento con
enfermedades, sobre todo en su
fase precoz.
Podemos decir entonces, que
existe una zona neutra difícil de
precisar entre los diferentes grados de pérdida de salud (enfermedad) y los diferentes grados de la
salud positiva.
Aquí llegamos a la definición
de Salleras12, que incorpora el
concepto dinámico e inicia la consideración de los determinantes
en salud. Para él, salud es "el logro del más alto nivel de bienestar físico, mental y social, y de capacidad de funcionamiento, que
permitan los factores sociales en
los que viven inmersos el individuo y la colectividad".
Para comenzar a hablar de los
escenarios sanitarios, tenemos
que referirnos a los niveles de
prevención de la salud, así como
de las acciones que de ellas se
desprenden.
En los párrafos que siguen,
definiremos algunos términos comúnmente utilizados en el campo
de la salud pública que conceptualizan fenómenos parecidos
aunque no idénticos.
NIVELES DE PREVENCIÓN
Promoción de la salud: se refiere a la protección específica
contra los agentes causales de enfermedad, tales como la atención
de la higiene personal, uso de saneamiento ambiental, protección
contra los riesgos laborales, etc.
Prevención de la enfermedad: se refiere a las estrategias
para reducir los factores de riesgo
de enfermedades específicas, o
bien reforzar factores personales
que disminuyan la susceptibilidad a patologías o estrategias
encaminadas a reducir las consecuencias de la enfermedad una
vez establecida (prevención primaria, secundaria y terciaria).
La prevención primaria: pretende prevenir la aparición inicial
de una enfermedad o dolencia.
La prevención secundaria:
pretende detener o retardar una
enfermedad ya existente, mediante la detección precoz y el tratamiento adecuado.
La prevención terciaria: trata
de reducir la frecuencia de las recaídas y el establecimiento de
condiciones crónicas.
Las acciones sanitarias o acciones de protección de la salud
están dirigidas a la vigilancia y
control sanitario del medio ambiente y de los alimentos. Se trata de prevenir los riesgos para la
salud humana derivados de la
contaminación física, química o
biológica del medio ambiente.
Las acciones de promoción de
la salud y prevención de la enfermedad incluyen las actividades de
los servicios de salud, que tienen
por objetivo el fomento y defensa
de la salud y la prevención de las
enfermedades mediante actuaciones que inciden sobre las personas. Se trata de incrementar los
niveles de salud de los individuos
y colectividades.
Las acciones de restauración
de la salud comprenden todas
las actividades organizadas que se
realizan para recuperar la salud en
caso de su pérdida. Estas acciones son responsabilidad de los servicios de asistencia sanitaria.
En el marco de la RMS, la salud está constituida en tres escenarios o subsistemas interrelacionados: los determinantes salud
(factores de riesgo socioeconómicos, demográficos, ambientales,
conductuales etc.); sistema de salud (recursos políticos, financieros,
humanos, etc.); y, estado salud
(morbilidad, mortalidad, discapacidad, bienestar).
Efecto relativo de los determinantes de salud sobre
la Salud Pública13
Biología
humana
Medio
ambiente
Sistema de
asistencia
sanitaria
Estilo
de vida
13 De Lalonde, M. A New Perpective on the Health
of Canadians. Office of the Canadian Minister
of National Health and Welfare, 1974.
53
3.7
La jerarquía creciente
de los componentes de
un sistema de información
es: dato, indicador,
información, evidencia
(fase productiva del
sistema informativo),
comunicación,
conocimiento, acción e
impacto (fase de utilización
del conocimiento).
Del mismo modo que ocurría
con los otros términos que forman
parte del tema de nuestra investigación, la información es también
un universo complejo con límites
difusos y características propias y,
en ciertos casos, ambiguo.
Para el SIS de Costa Rica, información es el resultado de un
cuidadoso análisis, comparación
e interpretación de datos cuantitativos y cualitativos, así como hechos observados en relación con
conocimientos previos o de datos
sobre actividades respecto a normas o metas preestablecidas con
el objetivo de tomar una decisión.
Más que intentar precisar lo
que es información, deberíamos
intentar perfilar lo que es un sistema de información.
Un sistema de información es
un conjunto de elementos y procesos interrelacionados y retroalimentados mutuamente; son en
esencia un microuniverso o subsistema con todas las características inherentes, es decir:
54
¿QUÉ ES INFORMACIÓN?
totalidad, el sistema no es solamente la suma de sus partes;
abierto y relacionado con el entorno que le rodea;
jerárquico, integrado por subsistemas y formando parte de
universos superiores; y,
dirigido hacia una finalidad
concreta.
Los componentes se hallan
jerárquicamente constituidos en:
dato, indicador, información, evidencia, comunicación, conocimiento, acción e impacto; y relacionados a procesos gradativos, lógicos, dinámicos y de retroalimentación continua, como lo son los procesos de selección, jerarquización, interpretación y de integración
o apropiación por el sujeto.
De cuan armoniosa es la integración de este sistema dependerá que el producto esperado tenga calidad, homogeneidad y oportunidad; y, por tanto, sea útil y utilizable. Permitirá resolver las interrogantes específicas que surgen
en todo sistema de información:
¿qué?, ¿por qué?, ¿cómo?, ¿para
qué?, ¿qué periodicidad?, ¿cómo
controlar y evaluar?, etc.
Así planteados, estos componentes y procedimientos configuran a su vez dos subgrupos funcionales definidos: uno relacionado
con la producción (dato, indicador,
información y evidencia) y otro
con el uso o aplicación de la información (comunicación, conocimiento, acción e impacto).
3.8
PROCESO COGNOSCITIVO
INFORMATIVO
3.8.1 PRODUCCIÓN DE LA INFORMACIÓN
Como ya hemos mencionado
con anterioridad, el proceso cognoscitivo-informativo es un sistema con la característica resaltante de ser dinámico y continuo. Su
unidad básica o primer escalón lo
constituye el dato.
El dato coincide con, lo que
sería en el contexto bioestadístico, la variable en su forma
abstracta y adimensional; es
decir, aquello que estudiamos u
observamos en el sujeto o unidad de observación (personas,
colectividades, etc.). Responde a la pregunta ¿qué? de una
planificación o proceso. Ejemplo:
la mortalidad.
Cuando a este dato o variable
lo trasformamos en algo más
concreto (disminuimos el nivel de
abstracción) dándole dimensiones, es decir, lo volvemos operativo y mensurable, tenemos lo
que se llama un indicador (transformación del dato conceptual al
operativo), que es un avance
en el proceso. Responde a la
pregunta ¿cómo se mide el
dato?, y por ser algo más tangible, secundariamente se plantean cuestionamientos entorno a la
metodología de recolección
(fuentes, periodicidad).
La escalera del proceso cognoscitivo
= impacto poblacional de la información
+ Acciones
= Conocimiento
+ Difusión
= Evidencia
+ Marco Conceptual
= Información
+ Indicador
= Indicador
+ Dato
Dato
Un indicador es una
variable dimensionada
para asignar el valor de la
variable correspondiente a
cada unidad de análisis.
55
Del análisis de la relación
e interpretación de las
matrices de datos
e indicadores surge
la información.
La evidencia es el más alto
grado hermenéutico de
producción cognoscitiva a
que se puede llegar sobre
algo, en relación a su
realidad y a su marco
referencial explicativo.
Corresponde al producto
de mayor calidad
y refinamiento de la
fase de producción
de la información.
14 Descartes, René. Discurso del Método.
15 Procesos de Asimilación y Acomodación de
la Teoría Cognoscitiva de Jean Piaget.
56
Las respuestas a todas estas
preguntas irán engrosando los
componentes integradores de
nuestro sistema informativo. Son
ejemplo de indicadores las distintas frecuencias relativas utilizadas
(tasas, porcentaje, etc.).
Entonces, podemos definir
un indicador como una variable
dimensionada de tal manera de
poder asignar qué valor de la variable corresponde a cada unidad de análisis.
Llegado a este punto, como
parte del proceso natural, se acumularán una cantidad de datos e
indicadores que deberán ser organizados en conjuntos (matrices
o bases de datos).
No existe consenso en la definición de información. Incluso el
diccionario nos plantea problemas
hermenéuticos al utilizar vocablos
que son afines y parecidos (noticia, conocimiento, comprensión,
etc.) pero no sinónimos desde la
perspectiva epistemológica.
En este sentido, podemos decir que la información es una
descripción más completa y sistemática de la realidad (observaciones) mediante reglas de simbología. Un nexo entre las ideas
y la realidad.
Del análisis de la relación e
interpretación de las matrices de
datos e indicadores surge la información.
Cuando la información así
concebida es desarrollada y expuesta en el contexto de un marco teórico conocido, subimos a un
nuevo peldaño de nuestra escalera cognoscitiva: la evidencia.
La Real Academia de la Len-
gua Española define evidencia
como "certeza clara, manifiesta y
tan perceptible de una cosa, que
nadie puede racionalmente dudar
de ella".
Es claro, que en la metodología científica, y fundamentalmente en el área de salud, la duda y
el principio de la negación de autoridad expresado por Descartes14, constituyen uno de los principales motores del avance científico. Entonces, en nuestro plano
epistemológico sería más consistente decir que la evidencia es el
más alto grado hermenéutico de
producción cognoscitiva a que
se puede llegar sobre algo, en relación a su realidad y a su marco
referencial explicativo.
En este punto, resulta importante resaltar que la evolución
sustancial que se produce al pasar
de la información a la evidencia no
se produce sólo por la calidad de
la información, sino también por la
calidad de la metodología cognoscitiva con que el sujeto incorpora
dicha información15.
Ahora podemos dimensionar
la importancia de expresiones
como: “decisiones basadas en
evidencia” o “medicina basada
en evidencia”.
Este producto elaborado es el
desiderátum que se persigue
en la actualidad en todo campo
científico.
Con la evidencia llegamos
al producto de mayor calidad y
refinamiento del primero de los
dos subgrupos funcionales ya
definidos en nuestro sistema informativo: el de la producción de
la información.
3.8.2 USO O APLICACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Se debe realizar la transición
entre el ¿cómo se hace? al ¿para
qué se hace? para poder cumplir
los objetivos planificados.
Comunicación y conocimiento
son conceptos que en este punto se
hallan íntimamente relacionados.
La evidencia producida debe
ser difundida a todos los subsistemas y sectores involucrados
en el universo informativo sanitario, incluyendo, por supuesto, al
consumidor final: la comunidad.
Con la inclusión de la palabra
“sectores” y resaltando de manera especial a la comunidad pretendemos:
1- contextualizar nuestro marco
teórico con la idea que se presenta en el marco de la RMS
con respecto a los niveles de
recolección de la información.
Estos sectores en un sentido
abarcativo creciente son: local16, departamental-distrital, nacional y mundial. El flujo del proceso informativo debe ser bidireccional, o sea, orientado desde y para el sector local. Un sistema descentralizado en salud
es un compromiso con un marco legal ya estructurado y vigente de leyes, decretos y planes
estratégicos establecidos; y,
2- establecer al sector local, que
es el que representa de manera más íntima las necesidades
del individuo/comunidad, como
el primer beneficiario de los atributos del SIS.
Es decir, el conocimiento es
aquí conceptualizado en el sentido de la universalidad, democra-
tización y equidad de la información transformada en evidencia.
Estos atributos se hallan en
consonancia con los objetivos y
metas trazados por diversos organismos internacionales (OMS,
ODM), con los cuales se han
comprometido prácticamente todas las naciones del mundo.
En lo referente a la metodología de implementación, como
sistema de información debería
seguir un diseño descentralizado con la correspondiente
desagregación de los datos,
acorde con el sistema de salud
nacional con el que se está
comprometido. La comunicación realizada de manera adecuada constituye el medio articulador por el cual la evidencia
se convierte en conocimiento.
Si bien en todo proceso comunicativo intervienen esquemáticamente tres elementos: un
emisor, un medio o canal y un receptor, no debemos caer en el
pensamiento simplista de la
transmisión de información.
Debemos racionalizarlo en
un plano sociológico y antropológico, en donde el fenómeno
de la comunicación depende
fundamentalmente de lo que
pasa con el receptor. Más aún
si tenemos en cuenta que en el
extremo emisor se ha conseguido llegar a la evidencia, sumo
grado de la fase de producción
de la información.
Es menester, entonces, intentar igualar la calidad de los
medios de comunicación a ser
utilizados, así como evaluar los
cambios que se producen en los
potenciales receptores y el uso
La evidencia al
ser difundida a todos
los subsistemas y
sectores del SIS
se convierte en
conocimiento universal
y democrático.
16 Plan Local de Salud.
57
Filósofos y psicólogos
como Jaspers, Sartre,
Vigotsky establecieron
relaciones entre el
desarrollo social y la
comunicación (lenguaje).
Este lenguaje debe
actualizarse conforme
al avance tecnológico
(sistemas expertos,
GPS, internet).
17 Filósofos de la corriente “Existencialista”.
18 Lev Vigotsky (1896-1934). Psicólogo y sociólogo ruso. “El Desarrollo de los Procesos Psicológicos Superiores, Pensamiento y Lenguaje”.
58
que hacen con el conocimiento
apropiado (impacto).
Los filósofos existencialistas, Jaspers y Sartre17, han abordado en diferentes etapas la
idea de comunicación como medio de desarrollo social y realización personal. El primero introdujo el concepto y el segundo lo
desarrolló, considerando al lenguaje como elemento básico de
la comunicación.
También hemos de considerar
la teoría de la “socialización” de
Vigotsky18 que relaciona el desarrollo social con el desarrollo del
lenguaje y las relaciones interpersonales internalizadas.
Pero desde aquellas épocas
hasta nuestros días, las concepciones del lenguaje han sufrido
transformaciones paralelas al
avance de tecnologías, como la
informática, que ya se orientan hacia sistemas expertos e incluso
hacia modelos de inteligencia artificial y el desarrollo de medios
masivos y globales de comunicación, como ser Internet.
Entonces, la idea del lenguaje como articulador de la comunicación para producir cambios sociales y favorecer la génesis de
conocimientos sigue vigente, tan
solo hemos de tener la suficiente flexibilidad para incorporar y
adaptar estas nuevas formas de
lenguaje tecnológico.
Es así que, para un SIS actual
debemos considerar la implementación de estas herramientas
y plataformas. Es por esto, como
también por la homología mencionada con los sistemas expertos,
que el SIECS debe ser definido
en sí mismo como un modelo de
sistema experto.
En este momento evolutivo
de nuestro universo imaginario,
nos preguntamos ¿qué tanto conoce la colectividad o población
en general de todo lo referente al
escenario sanitario en que se
desenvuelve?
Recordando que se tiene establecidos dos tipos de escenarios sanitarios en nuestro marco
conceptual:
1- funcional, referido a todos los
niveles de prevención, promoción y acciones sanitarias, educación e investigación científica en salud; y,
2- estructural, relacionado con
los sectores de salud ya mencionados.
El SIECS debe cubrir operativamente los escenarios sanitarios funcional y estructural, relacionándolos entre sí.
Escenarios sanitarios (Funcional y Estructural)
interrelacionados
Sector Mundial
Sector Nacional
Sector Local
Educación, Política Económica, Viviendas, Obras Públicas y Urbanismo, Justicia Distributiva
El continuo salud-enfermedad.
3.9
¿QUÉ HACEMOS CON EL
CONOCIMIENTO Y LA
EVIDENCIA PRODUCIDOS?
La acción es el nexo con el
cual llegamos al nivel más sublime de la fase de aplicación de la
información, el impacto o medidas
de impacto en los sectores social
y sanitario.
La acción puede ser entendida como una interacción social de
difusión (acción comunicativa),
pero sobre todo nos referimos al
tipo de acción estratégica, es
decir, orientadas hacia los objetivos planificados.
Son justamente los cambios
concretos que se producen con
relación a los objetivos, lo que se
conoce como impacto. En este
sentido, uno de los principales
tiene que ver con la disminución
de las inequidades sociales,
económicas y sanitarias de la
población.
El impacto producido debe
retroalimentar la etapa inicial
del proceso cognoscitivo-informativo y producir una reacción
en cadena de manera dinámica
y continua.
Esto nos lleva a otro momento de nuestro proceso evolutivo,
pero tan importante que no podemos dejar de mencionarlo aquí: el
compromiso de objetivar y medir
los avances del SIECS.
La medición debe ser hecha
en función de las cualidades que
Las acciones estratégicas,
sumadas a la evidencia
y conocimiento, producen
cambios concretos
planificados o sea el
impacto en la población.
Son indicadores del
aprovechamiento
del conocimiento.
59
La utilización de
indicadores robustos
y estandarizados
basados en la calidad,
eficiencia y eficacia es
una condición sine
qua non para el
control, monitoreo y
evaluación cuantitativo
del SIECS.
esperamos tenga el sistema, fundamentalmente en cuanto a la calidad de sus datos e indicadores,
eficiencia y eficacia, pues estos
atributos son también los utilizados por las herramientas de la
RMS para la evaluación de desempeño de un SIS.
Calidad de los datos de un
SIS lleva implícita un conjunto
de atributos que mencionaremos muy brevemente:
- consistencia técnica o validez y relevancia;
- oportunidad o grado en que
los datos están actualizados
y disponibles en el tiempo
planificado, lo que está relacionado con el criterio de periodicidad;
- integridad, se refiere al nivel
de cobertura y al grado en
que se llenan los formularios
3.10
existentes, y,
- precisión, concordancia en
los datos trasmitidos entre
sectores y subsistemas de
un SIS.
Eficiencia: optimización de la
utilización de los recursos de un
SIS. Relaciones de tipo costo/
beneficio.
Eficacia: grado de resultados
obtenidos en función a los objetivos estratégicos planificados.
Medidas de impacto poblacional,
nivel de satisfacción del usuario
final, acciones basadas en evidencia y conocimiento, soluciones de inequidades sociales.
Queda por establecer la metodología de implementación,
pero esto corresponde a otro
capítulo, e incluso, a otro trabajo de investigación.
DEFINICIÓN
Podemos definir al SIECS como un sistema experto, complejo,
abierto, jerárquico, moderno, dinámico; compuesto por un conjunto integrado de subsistemas con elementos y procedimientos
propios; organizados con una metodología, plataforma y plan
operativo descentralizado, con el objetivo de generar evidencia y
conocimiento con criterios de calidad, universalidad y democracia, para utilizarlas de manera eficaz y eficiente en la planificación, toma de decisiones y la solución de las inequidades
sociales en todos los sectores y niveles del SNS.
60
4
COMPONENTES:
INDICADORES
1361
4.1
La construcción de
un indicador es un
proceso de complejidad
variable entre simple
conteo directo de casos
y frecuencias relativas,
hasta llegar a
combinaciones de
indicadores llamados
índices.
19 Referencias bibliográficas 19-20; 23-24; 27; 36.
62
INTRODUCCIÓN
Contar con una información
válida y oportuna que permita el
diagnóstico efectivo de la situación sanitaria y socioeconómica,
y la consecuente toma de decisiones basadas en dicha evidencia
es un derecho impostergable para
la población, así como una obligación ineludible de las autoridades
nacionales. Este escenario es
compartido a nivel mundial, y por
eso se han realizado acuerdos
globales con iniciativas de varios
organismos mundiales y con las
que se han comprometido prácticamente todas las naciones.
Dentro de este marco teórico
se hallan19: la Iniciativa Regional
de Datos Básicos en Salud de la
OPS, la Red Métrica de Salud y
los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la OMS/ONU.
En dicho contexto, se establece la prioridad para obtener un
SIS con estándares de calidad
que sean medibles y comparables
a nivel mundial. La base fundamental para impulsar el desarrollo de dichos sistemas, lo constituyen los datos o variables básicas, a partir de las cuales se construirán los indicadores.
Estos indicadores, tal como se
ha mencionado en la conceptualización del SIECS, equivalen a variables operativas y ponderables,
surgidas de relacionar un conjunto mínimo de datos. Son, por tanto, la unidad elemental de la información y, por ello, componente básico de todo sistema de información, en particular el sanitario.
Los indicadores vendrían a ser
medidas de síntesis o resumen
que tienen información relevante
sobre determinados atributos de la
salud. La construcción de un indicador es un proceso de complejidad variable entre simple conteo
directo de casos y frecuencias
relativas (proporciones, razones,
porcentaje y tasas), hasta llegar a
combinaciones de indicadores llamados índices, como por ejemplo,
la esperanza de vida al nacer.
La calidad de un indicador
depende de la propiedad de los
componentes utilizados en su
formulación, es decir, de los datos básicos así como de la precisión de los sistemas de gerenciamiento de los mismos (registros,
recolección, elaboración y transmisión de los datos).
1- La validez, que es la capacidad
de medir lo que realmente pretende medir.
2- La confiabilidad, que es la capacidad de reproducir los mismos resultados en las mismas
condiciones.
3- La sensibilidad, que es la capacidad de medir las alteraciones
que se espera midan, cuando
las mismas están presentes.
4- La especificidad, que es la ca-
4.2
ATRIBUTOS QUE SE
ESPERAN EN UN INDICADOR
pacidad de medir solamente el
fenómeno aislado.
5- La ponderabilidad o factibilidad,
que es la capacidad de obtener
fácilmente los indicadores. Está
más relacionado con la gestión
de los datos.
6- La relevancia, que responde a
las prioridades de la salud que
se tenga en una región.
7- Costo-efectividad, marcado por
la relación entre resultados y la
inversión de recursos.
8- Integridad, es decir, que el indicador aporte una visión completa del panorama que pretende medir (esta es una característica particular de los indicadores trazadores).
9- Consistencia interna, es decir,
que los diferentes datos en
que se basan los indicadores o
el conjunto de indicadores de
un grupo no estén en contradicción. Existen métodos de análisis estadísticos que permiten
cuantificar el grado de consistencia interna.
10- La comparabilidad de los indicadores de salud pueden
Otra utilidad de los indicadores
es la capacidad de discriminar las
desigualdades o inequidades en
salud y poder determinar así grupos humanos o zonas de riesgo,
desde el punto de vista epidemiológico y socioeconómico.
Un avance en este proceso lo
constituye la elaboración de los
llamados “indicadores trazadores”, que vendrían a ser indicadores de resumen de una situación, grupo específico o conjunto de indicadores. Como por
ejemplo, la tasa de mortalidad infantil. Este proceso es gradual,
continuo y con aspectos de importante complejidad.
Una etapa ulterior vendría a ser
definir pautas de seguimiento, monitoreo y evaluación de calidad de
estos indicadores, y aplicación de
modelos estadísticos que cuantifiquen el impacto de los mismos.
Para la RMS se deben seleccionar un grupo básico de indicadores
(trazadores), con objetivos precisos
para cubrir las tres principales áreas de la información en salud.
Los Determinantes o Factores
de Riesgo (FR): incluyen los factores socioeconómicos, ambientales, conductuales, biológicos y algunos entornos específicos, entre
los que se podría incluir el factor
de riesgo laboral u ocupacional.
Es importante destacar que el
enfoque de la información en
base a los determinantes de salud constituye en la actualidad el
fundamento de las metas trazadas a nivel mundial por la OMS,
los ODM y la RMS.
Citemos algunas de estas medidas de impacto20 a modo de
ejemplo. El 24% de la carga de
morbilidad y el 23% de la mortalidad a nivel mundial se atribuyen a
4.3
ser asegurados por la aplicación sistemática de definiciones operacionales y procedimientos estandarizados de
medición y cálculo.
Otra utilidad de los
indicadores es la capacidad
de discriminar las
desigualdades o
inequidades en salud y
poder determinar grupos
humanos o zonas de
riesgo, desde el punto de
vista epidemiológico y
socioeconómico.
SELECCIÓN DE
INDICADORES
20 Ambientes saludables y prevención
de enfermedades. OMS, 2006.
63
Contar con indicadores
que reúnan atributos
concretos es una
situación poco frecuente,
por no decir utópica,
por lo que se deben
adoptar pautas o criterios
selectivos para
un proceso de selección
64
de indicadores.
factores ambientales. El 40% del
total de enfermedades atribuidas
a FR ambientales recaen en menores de 5 años. El número de
años de vida sana perdidos debido a FR ambientales es 5 veces
mayor en menores de 5 años. Los
niños de países en desarrollo pierden en promedio 8 veces más
años de vida sana por habitante.
Sistema de salud: incluye las
aportaciones al sistema de salud
y los procesos relacionados,
como las políticas, la organización, los recursos humanos y financieros, la infraestructura en salud, el equipo y los suministros.
Mientras que el rendimiento incluye la disponibilidad y calidad de
los servicios de salud, y la disponibilidad y calidad de la información y los resultados inmediatos
del sistema de salud, incluyendo
la cobertura de la población con
los servicios clave de salud.
Estado de salud: incluye la
mortalidad, la morbilidad, la discapacidad y el bienestar.
Todas estas áreas o ámbitos
de la salud se hallan interrelacionadas entre sí constituyendo un
verdadero sistema con una dinámica de retroalimentación.
Es evidente que los límites del
SIS no se restringen al sector salud, pues hay una fuerte interdependencia entre este y los sistemas
de información de otros sectores.
Contar con indicadores que
reúnan la totalidad de los atributos arriba citados es una situación poco frecuente, por no decir utópica, por lo que se deben
adoptar pautas o criterios de selección para un proceso de selección de indicadores.
Analizados dentro del marco
conceptual de la RMS y de la Ini-
ciativa Regional de Datos Básicos
en Salud propuesto por la OPS,
los indicadores básicos deben
basarse en las prioridades locales y nacionales, es decir, deben
ser relevantes (útiles para la toma
de decisiones a nivel de la recolección de la información o en
donde existe una clara necesidad
de información a niveles más altos). Sin embargo, debe existir un
vínculo y una armonización coherentes entre los indicadores nacionales y los indicadores trazadores
utilizados en las principales iniciativas internacionales y mundiales,
como los ODM.
También la selección del indicador, la frecuencia de la medición y el nivel de desagregación
deben tomar en cuenta las capacidades de medición nacional y
subnacional.
En conclusión, los criterios de
selección de indicadores pueden
clasificarse en:
a) Mayores
- Relevancia: es decir, la justificación con respecto al objetivo
general. Debemos plantearnos
la siguiente interrogante ¿qué
importancia tendrá la información producida a partir de este
dato para lograr el objetivo?
- Comparabilidad/Estandarización: involucra los siguientes
cuestionamientos ¿es importante la información que se
busca a nivel mundial?, ¿responde a objetivos globales
(OMS - RMS - ODM)?
b) Menores
Lo constituyen el resto de los
atributos o propiedades ya citados. Ejemplo: factibilidad. En términos técnicos, en caso de detec-
tarse falencias en los mismo deberían ser considerados más
como LIMITACIONES.
Resulta fundamental vincular
los indicadores básicos de salud y
la estrategia relacionada a la recolección (especificando claramente
las principales fuentes de infor-
4.4
mación y considerando también los
mecanismos de costos y financiamiento).
Es recomendable establecer
objetivos de los indicadores básicos, en función a las metas internacionales, tales como los ODM
o bien a los planes nacionales.
INDICADORES ODM
SITUACIÓN DEL
PARAGUAY
En septiembre de 2000, en
sede de las Naciones Unidas (Nueva York), 147 Jefes de Estado y Gobierno, y representantes de un total de 191 naciones, reunidos en la
denominada Cumbre del Milenio,
firmaron la Declaración del Milenio,
asumiendo compromisos que se
reflejan en los llamados Objetivos
AXIOMA
Un dato o variable
que satisface plenamente
criterios mayores,
no debe ser excluido
por no cumplir criterios
menores.
de Desarrollo del Milenio.
Los ODM son un conjunto de
8 objetivos, con 18 metas y 48 indicadores que constituyen una
síntesis de los compromisos clave de las cumbres y conferencias
mundiales, llevadas a cabo por el
Sistema de Naciones Unidas,
durante la década de los 90.
4.4.1 OBJETIVOS, METAS E INDICADORES
APLICABLES AL PARAGUAY 21
Objetivo 1
Erradicar la extrema pobreza y el hambre
Meta 01. Reducir a la mitad el porcentaje de personas en extrema pobreza.
Indicador 01: Porcentaje de población en extrema pobreza.
Indicador 02: Razón de la brecha de la pobreza.
Indicador 03: Participación de los hogares del quintil más pobre
en el ingreso total de hogares.
Meta 02. Reducir a la mitad la proporción de personas que sufren
hambre.
Indicador 04: Porcentaje de menores de 5 años con desnutrición
global.
21 El lapso de cumplimiento de las metas comprende el período 1990-2015, a menos que se indique
otra cosa. Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe Paraguay, Naciones Unidas, 2005.
65
Objetivo 2
Lograr la enseñanza primaria universal
Meta 03. Asegurar para 2015 que todos los niños y niñas puedan
completar la educación primaria.
Indicador 06: Tasa de matrícula neta en la educación escolar básica (EEB).
Indicador 07: Tasa de supervivencia hasta el 5to. Grado.
Indicador 07 A: Tasa de término de la primaria para personas de
15 a 24 años*.
Indicador 08: Tasa de alfabetismo de personas de 15 a 24 años*.
* Indicador disponible para la población indígena.
Objetivo 3
Equidad de género y empoderamiento de la mujer
Meta 04. Eliminar la disparidad de género en la educación primaria y secundaria, preferiblemente para 2005, y en todos los demás
niveles educativos para 2015.
Indicador 09: Matrícula bruta (conjunta) de la EEB y Educación
Media. Paridad de género en mujeres/varones.
Indicador 10: Alfabetismo de personas de 15 a 24 años. Paridad
de género en mujeres/varones*.
Indicador 11: Porcentaje de mujeres en el empleo asalariado no
agrícola.
Indicador 12: Porcentaje de puestos ocupados por mujeres en el
Parlamento Nacional.
Objetivo 4
Reducir la tasa de mortalidad de la niñez
Meta 05. Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad de niños y
niñas menores de 5 años.
Indicador 13: Tasa de mortalidad de la niñez menor de 5 años.
Indicador 14: Tasa de mortalidad infantil (niñez menor de 1 año).
Indicador 15: Porcentaje de niñez de 1 año inmunizada contra el
sarampión.
Objetivo 5
Mejorar la salud materna
Meta 06. Reducir en tres cuartos la tasa de mortalidad materna.
Indicador 16: Tasa de mortalidad materna.
Indicador 17: Porcentaje de partos institucionales.
66
Objetivo 6
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Meta 07. Haber detenido y comenzado a invertir, para 2015, la propagación del VIH/SIDA.
Indicador 18: Tasa de prevalencia de VIH entre embarazadas de
15 y más años.
Indicador 19 a: Tasa de prevalencia en el uso del condón en mujeres de 15 a 24 años en la última relación sexual de los últimos
tres meses.
Indicador 19 b: Mujeres de 15 a 24 años con conocimiento espontáneo y conjunto de las tres formas de prevención del VIH/SIDA.
Indicador 19 c: Tasa de prevalencia en el uso de anticonceptivos
en mujeres.
Meta 08. Haber detenido y comenzado a invertir, para 2015, la incidencia de la malaria y otras enfermedades graves.
Indicador 21: Tasa de prevalencia e incidencia de la malaria.
Indicador 22: Porcentaje de población en áreas con riesgo de malaria utilizando medidas efectivas para prevención y tratamiento
de la malaria.
Indicador 23: Tasas de incidencia y mortalidad asociadas a la tuberculosis.
Indicador 24: Porcentaje de casos de tuberculosis detectados y
curados con TAES/DOTS.
Objetivo 7
Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente
Meta 09. Integrar los principios del desarrollo sustentable en las
políticas y programas del país e invertir la pérdida de los recursos del medio ambiente.
Indicador 25: Porcentaje del área de tierra cubierta por bosques.
Indicador 26: Porcentaje de área protegida para mantener la diversidad biológica.
Indicador 29: Porcentaje de población que usa combustibles sólidos para cocinar.
Meta 10. Reducir a la mitad, para 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento.
Indicador 30: Porcentaje de población con acceso a agua (potable) en red.
Indicador 31: Porcentaje de población con acceso a saneamiento básico.
67
Objetivo 8
Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Meta 15. Encarar de manera general, los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sea sostenible a largo plazo
Indicador 42: Servicio de la deuda como porcentaje de exportaciones.
Meta 16. En cooperación con los países en desarrollo, elaborar
y aplicar estrategias que proporcionen un trabajo digno y productivo a los jóvenes.
Indicador 45: Tasa de desempleo abierto de la población de 15
a 24 años.
Meta 18. En colaboración con el sector privado, velar porque se
puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en
particular de la información y de las comunicaciones.
Indicador 47 A: Porcentaje de población con teléfono fijo en el hogar.
Población 47 B: Porcentaje de población con teléfono celular en
el hogar.
Indicador 48 A: Porcentaje de población con computadora personal en el hogar.
Indicador 48 B: Porcentaje de población con computadora personal conectada a Internet en el hogar.
Ciertas metas han sido
parcialmente sustituidas
por la carencia de
información sobre
algún aspecto de ellas.
El criterio de reemplazo
es encontrar indicadores
afines a falta del
específico.
Las metas de los ODM son
consideradas un punto de partida
básico para el desarrollo, más que
el punto de llegada.
El ODM 8 plantea un pacto internacional solidario para el progreso entre las naciones desarrolladas y aquellas en vías de
desarrollo. Si bien carece de metas cuantificables y de plazos, permite el seguimiento de los compromisos de países desarrollados
en el apoyo a los países en vías
de desarrollo.
En el Paraguay, el proceso
presenta particularidades propias, inherentes a su realidad sociosanitaria. A continuación citamos algunas.
68
La reducción de la mortalidad
materna es una meta cuyo
cumplimiento resulta difícil.
Existen metas que se hallan
cercanas, como la tasa de matrícula neta en la enseñanza primaria o la reducción de la tasa
de incidencia de la malaria.
Determinadas metas no pueden ser estudiadas localmente, como por ejemplo la calidad de vida de personas que
viven en tugurios, porque sus
indicadores no se encuentran
disponibles.
Ciertas metas han sido parcialmente sustituidas por la carencia de información sobre algún
aspecto de ellas. Por ejemplo,
la tasa de prevalencia de VIH
entre mujeres embarazadas
de 15 a 24 años, que fue reemplazada por la correspondiente a mujeres de 15 y más años.
El criterio de reemplazo es encontrar indicadores afines a
falta del específico.
Existen metas nacionales que
reemplazan a otras originales
porque se ha optado por una
meta más ambiciosa. El abastecimiento de fuente de agua
mejorada fue sustituido por
abastecimiento de agua (potable) en red.
Como los indicadores globales
pueden esconder marcadas
disparidades nacionales, han
sido desagregados por sexo,
área de residencia y condición
de pobreza, según la disponibilidad de datos. En determinados casos, inclusive se cuenta
con indicadores de la población
indígena, segmento en situación de alta vulnerabilidad, aunque numéricamente pequeño.
Otra particularidad son las metas adoptadas como adicionales22. En estos casos se agrega
una meta e indicador. Por ejemplo, la erradicación del analfabetismo para el 2008, en la población de 15 y más años.
El Paraguay ha tropezado con
diversos factores históricos, estrucSITUACIÓN DE LOS PROCESOS
Proceso insuficiente
Proceso compatible
Proceso rapído
turales, económicos, políticos y regionales en su marcha hacia el
cumplimiento de los ODM.
Ante los limitados resultados alcanzados, el cumplimiento de los
ODM requiere de la efectiva implementación de una estrategia contra la pobreza y la desigualdad,
una concertación social y política
amplia, un pacto fiscal, un mecanismo presupuestario que asegure la disponibilidad de los recursos, la participación ciudadana y el
apoyo de la cooperación en cantidad y calidad de la asistencia.
Además, será necesario un
crecimiento económico de calidad, el incremento en volumen y
eficiencia del gasto social, programas de impacto inmediato en las
poblaciones más vulnerables y
políticas de Estado de mediano y
largo plazos.
El análisis de los ODM en el
Paraguay, que se presenta a continuación, comprende una estimación del proceso de cumplimiento de cada uno de ellos, mediante tres categorías.
DEFINICIÓN
Inferior al esperando de acuerdo al tiempo transcurrido y que también se refiere
a países que registraron un retroceso
Progreso compatible con trayectoria de cumplimiento de la meta
Mayor probabilidad de logro del objetivoque el caso anterior y países que
ya no lo han logrado
22 Se incluyeron metas adicionales nacionales en
el Plan de Crecimiento Económico con Equidad
(2004) y en la Dirección del Plan de la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza, la Desigualdad y la Exclusión Social (2004).
69
4.4.2 EVALUACIÓN DE LAS METAS23
70
Es imprescindible el fortalecimiento de la capacidad nacional
de seguimiento y evaluación de
las políticas, programas y proyectos orientados a las metas de
los ODM.
El Paraguay presenta características diversas en los criterios de
capacidad de seguimiento y evaluación, según las metas. En general, se cuenta con buena capacidad de recopilación de la información, la cual es de calidad,
aunque con insuficiencias en salud y medio ambiente.
No obstante, se carece de la capacidad de incorporar los datos estadísticos a las decisiones políticas.
Los mecanismos de seguimiento y
evaluación fluctúan entre una capacidad media e insuficiente.
Las diferentes capacidades
y/o mecanismos de seguimiento
y evaluación son las instancias a
fortalecer o mejorar, según las características encontradas.
23 Las tablas mostradas se obtuvieron de la publicación: “Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe Paraguay“, PNUD, 2005.
71
4.4.3 SITUACIÓN DE LOS INDICADORES
RELACIONADOS A LA SALUD
EN EL PARAGUAY
Objetivo 4: Reducir la tasa de mortalidad de la niñez
Meta 5. Reducir en dos tercios, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad en menores de 5 años.
Estimación del proceso de cumplimiento: progreso insuficiente
Estado de las condiciones de apoyo para el logro de las metas: muy
lenta mejoría.
Se encuentran significativas diferencias entre la tasa de mortalidad infantil estimada y la registrada:
aquella duplica a esta. La meta no se cumpliría a partir de la tasa estimada, y aún de la registrada a
partir de los datos de 1995, que es mejor en calidad, pero indica estancamiento. En 2003, murieron
más varones que mujeres y la tasa urbana fue muy superior a la rural, debido probablemente al subregistro en el campo.
Ambas tasas mantienen el problema del subregistro, dificultando
la interpretación de los datos y las
consecuentes acciones.
Considerando la tasa de mortalidad de menores de 5 años, la meta se cumpliría siguiendo la línea de
tendencia descendente desde 40,0 por cada mil nacidos vivos en 1990 a 23,9 en 2003. Sin embargo,
con el mejoramiento del registro a partir de 1995, la tendencia se estancó y no se cumpliría la meta. La
tasa de mortalidad de varones fue superior a la de mujeres y la tasa urbana fue mayor a la rural, indicador de probable subregistro rural.
Las tendencias emergentes
de las tasas registradas de ambas
mortalidades cuestionan el cumplimiento de la meta.
Tasa de mortalidad infantil en las Américas. Años 1990/2003
Mortalidad de menores de 5 años en las Américas. Años
1990/2002 y la meta al 2015
El Paraguay ha asumido
como compromisos explícitos
con los ODM los indicadores de
mortalidad de menores de 5
años e infantil, utilizando las tasas registradas. Se ha propues-
72
to pasar la mortalidad de los
menores de 5 años de 40 en
1990 a 17,5 en 2008 y 13,3 en
2015. Por otro lado, reducir la
mortalidad infantil de 30,4% en
1990 a 6,6% en 2015.
73
Objetivo 5: Mejorar la salud materna
Meta 6. Reducir en tres cuartos, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad materna.
Estimación del proceso de cumplimiento: progreso insuficiente.
Estado de las condiciones de apoyo para el logro de las metas: muy
lenta mejoría.
Tasa de mortalidad materna en las Américas. Años 1990/2002
y la meta al 2015
En el Paraguay persiste una alta tasa de mortalidad materna registrada. De 150,1 por 100.000 nacidos vivos en 1990 bajó a 114,4 en 1999, con importantes oscilaciones, producto del subregistro. Pero
en 2000, la tasa subió a 164,0 y en 2003 a 174,1, también probablemente asociada al fortalecimiento
de la vigilancia de la mortalidad materna y al mejoramiento de la calidad del registro.
Las principales causas biológicas estudiadas de la muerte materna siguen siendo evitables.
Ellas son las hemorragias, el
aborto, la toxemia y la septicemia.
Las razones no biológicas de
la muerte materna son las demoras en buscar el servicio de salud, asociadas al bajo nivel educativo de las mujeres, al machismo, al desconocimiento de los
riesgos relacionados con el embarazo, parto y puerperio y señales de alarma.
La mortalidad materna en mujeres de 15 a 19 años adquiere
particular importancia, ya que
ocupa el segundo lugar como
causa de muerte en esta franja
etaria. Para las mujeres de 20 a
24 años, la principal causa de
muerte está relacionada con las
complicaciones durante el embarazo, parto y puerperio.
74
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades
Meta 7. Detener en el 2015 y empezar a invertir la diseminación del
VIH/SIDA.
Meta 8. Detener en el 2015 y empezar a invertir la incidencia del paludismo y otras enfermedades endémicas.
Estimación del proceso de cumplimiento: progreso insuficiente.
Estado de las condiciones de apoyo para el logro de las metas: débil pero mejorando.
VIH/SIDA, infecciones de transmisión sexual (ITS) y
otras enfermedades endémicas (paludismo, tuberculosis).
Diagnóstico y tendencias.
La prevalencia del VIH/SIDA en mujeres embarazadas aumentó de 0,2% en 2000 a 0,8% en 2002. En
las trabajadoras sexuales fue 0,6% en 2000 y 2,6% en 2002. Se estima en 18.000 personas que
viven con VIH en la población de 15 a 49 años a octubre de 2004.
Esta estimación comparada con el número registrado para el mismo grupo de edad en la misma
fecha indicó un subregistro de 80%.
75
El paludismo o malaria es una
enfermedad endémica. El país sufrió una epidemia en 1999, alcanzando el Índice Parasitario Anual
(IPA) de 1,95 por mil. Desde
2002 volvió a los niveles endémicos, presentando 0,12 por mil
de IPA en 2004.
Según ambas tasas, no se cumpliría la meta.
4.5
La OMS estimó para el 2003 un total de 4.115 casos, en tanto el país
informaba 2.116. Esto equivale a 51,4% de lo estimado.
24 Investigación del Proceso de Elaboración de IBS:
Análisis Técnico Comparativo, Dr. Alexis Moreno
(Consultor CIRD/USAID), Paraguay, Abril de 2008.
76
PROCESO DE SELECCIÓN
DE IBS DE NIVEL
NACIONAL DEL PARAGUAY
Para el efecto, se conformaron
equipos técnicos con profesionales provenientes del MSPyBS,
la Sanidad Policial, la Sanidad Militar, el Instituto de Previsión Social, así como con consultores nacionales e internacionales.
Es destacable el apoyo técnico y financiero suministrado por el
CIRD y la USAID dentro del proyecto de Mejoramiento del Sistema de Información en Salud.
Desde el punto de vista metodológico, la selección y sobre
todo la calificación técnica de
los indicadores se ha basado en
el modelo brasileño realizado
por RIPSA.
RIPSA es una Red Interinstitucional de Información Sanitaria
de trabajo multidisciplinario, que incluye a varias instituciones: Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE), organismos de
administración pública, instituciones de salud y enseñanza, asociaciones técnico-científicas, y ONGs.
RIPSA24 vendría a ser el brazo articulador para la implementación estratégica de la Red Nacional de Información en Salud
(RNIS), y tiene el propósito de
generar y proveer de manera
adecuada, oportuna e integral de
datos básicos, indicadores, análisis de situación sanitaria y las
tendencias del país para la formulación y gestión de políticas y
actividades públicas dirigidas
para mejorar la calidad de la
salud de la población.
El proceso RIPSA es considerado como una de las experiencias más exitosas por la Iniciativa Regional de Datos Básicos en
Salud de la OPS.
En el documento25 “Indicadores
Básicos de Salud del Paraguay,
Conceptos y Aplicaciones”, sección “antecedentes”, relata que
para la construcción de los Indicadores Básicos de Salud (IBS) de
nivel nacional se tuvo en cuenta lo
siguiente: análisis funcional o situacional de los distintos niveles de
atención para la prevención y control de problemas prioritarios de salud; identificación de información
relevante para el funcionamiento
de los sistemas de salud y selección de indicadores (validez, relevancia y operacionalización); e,
identificación de las necesidades
de información de los diferentes
actores, tales como proveedores
de salud, consumidores de salud,
recopiladores de información y
usuarios en general.
Una vez seleccionados los posibles IBS a ser utilizados a nivel
nacional se procedió a la clasificación de los mismos de acuerdo a
la ficha técnica, tomando como
modelo la utilizada por el Brasil.
Este instrumento consta de los
siguientes ítems, debiendo aclararse que al formato proveído
por el Brasil le fueron agregados
los tres últimos puntos, por decisión del grupo técnico encargado
de su elaboración.
Concepto: características que
definen al indicador y la forma
como este se expresa, si es
necesario, se agregan informaciones para la comprensión de su contenido.
Interpretación: explicación detallada del tipo de información
obtenida y su significado.
Usos: principales formas de utilización de los datos, las cuales deben ser consideradas
para fines de análisis.
Limitaciones: factores que
restringen la interpretación del
indicador, referentes tanto al
propio concepto como a las
fuentes utilizadas.
Fuente: instituciones o áreas
responsables de la producción
de datos que son utilizados
para el cálculo del indicador y
por los sistemas de información
a que corresponden.
Método de cálculo: fórmula
utilizada para calcular el indicador, definiendo claramente los
elementos que la componen.
Categorías sugeridas para el
análisis: niveles de desagregación de los datos que pueden
contribuir para la interpretación de la información y que
sean efectivamente disponibles, como el sexo y la edad.
Unidad de medida: expresa
de acuerdo al método de cálculo si la información obtenida
es número absoluto, porcentaje, razón, etc.
Una vez seleccionados
los posibles Indicadores
Básicos de Salud a
ser utilizados a nivel
nacional se procedió a la
clasificación de los
mismos de acuerdo a
la ficha técnica, tomando
como modelo la utilizada
por el Brasil.
Periodicidad: se refiere al intervalo de tiempo seleccionado
para el cálculo del indicador, por
ejemplo, anual, quinquenal, etc.
Disponibilidad: expresa desde cuándo este indicador está
25 Indicadores Básicos de Salud del Paraguay, Conceptos y Aplicaciones, MSPyBS/SINAIS, 2008.
77
disponible en la institución, o si
aún no se dispone del mismo.
La construcción de las fichas
técnicas tuvo un proceso de perfeccionamiento con revisiones
tanto por el equipo técnico de trabajo, como por consultores nacionales e internacionales.
Se considera que los indicadores seleccionados no son definitivos y deberán ser revisados y
analizados periódicamente para
su actualización, según las necesidades que vayan surgiendo en
el sistema de salud del país.
Para la selección de estos indicadores, se han tomando en consideración los siguientes criterios.
Relevancia: la información obtenida debe ser útil para guiar
intervenciones a corto, mediano y largo plazos.
Alcanzable: debe obtenerse a
un costo razonable mediante el
uso de fuentes de información confiables.
Oportuno: debe realizarse,
reportarse y analizarse en el
momento adecuado.
4.6
26 Para más información sobre la ficha técnica de
cada indicador, revisar: “Indicadores Básicos de
Salud del Paraguay, Conceptos y Aplicaciones”,
MSPyBS/SINAIS, 2008.
78
Comparable: los valores del
indicador pueden ser comparables en diferentes grupos
poblacionales en donde el
abordaje del programa podría
ser deferente.
Confiable: los datos deben
ser fidedignos, es decir, deben
cumplir con un mínimo de calidad para ser usados de manera confiable.
Sencillez: las técnicas requeridas tanto para recolectar como para analizar los datos deben ser sencillas, de tal
manera que la recolección, el
procesamiento y análisis puedan estar a cargo del personal local encargado de estas
funciones.
Accesibilidad: los datos requeridos deben estar disponibles o
ser relativamente fáciles de recolectar mediante métodos que
han sido validados.
Sostenibilidad: debe ser posible elaborar los indicadores
de manera rutinaria en el
tiempo.
LOS INDICADORES BÁSICOS
DE SALUD DEL PARAGUAY
SELECCIONADOS
Indicadores Demográficos
1.
2.
3.
4.
5.
Población Total
Población Indígena
Tasa de Crecimiento Poblacional
Esperanza de Vida al Nacer
Proporción de Menores de 5
26
6.
7.
8.
9.
10.
años de edad en la Población
Proporción de Adultos Mayores en la Población
Razón de Dependencia
Tasa Bruta de Natalidad
Tasa Global de Fecundidad
Proporción de Nacidos Vivos
por Edad Materna
11. Tasa Específica de Fecundidad por edad
12. Índice de Envejecimiento
13. Esperanza de Vida a los 60
años de edad
22. Tasa de Mortalidad por Causas Externas
23. Mortalidad Proporcional por
Causas Mal Definidas
Grupos de Causas
1.
2.
3.
4.
1.
2.
3.
4.
Indicadores de Mortalidad
Tasa Bruta de Mortalidad
Tasa de Mortalidad Infantil
Tasa de Mortalidad Neonatal
Tasa de Mortalidad Neonatal
Precoz
5. Tasa de Mortalidad Neonatal
Tardía
6. Tasa de Mortalidad Post Neonatal
7. Tasa de Mortalidad Perinatal
8. Tasa de Mortalidad por Afecciones Originadas en el Periodo Perinatal
9. Tasa de Mortalidad de 1 a 4
años
10. Tasa de Mortalidad en menores de 5 años
11. Razón de Mortalidad Materna
Tétanos Neonatal
Infecciones Respiratorias
14. Agudas (IRA) en menores de
5 años
Enfermedades Diarreicas
16. Agudas (EDA) en menores de
5 años
17. Tasa de Mortalidad por Enfermedades del Aparato
Circulatorio
18. Tasa de Mortalidad por Enfermedades del Aparato
Respiratorio
Enfermedades Transmisibles
20. Tasa de Mortalidad por SIDA
21. Tasa de Mortalidad por Neoplasias Malignas
Indicadores de Morbilidad
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
Incidencia de Sarampión
Incidencia de Difteria
Incidencia de Coqueluche
Incidencia de Tétanos Neonatal
Incidencia de Tétanos (excepto neonatal)
Incidencia de Rubéola
Tasa de Incidencia del Síndrome de Rubéola Congénita
Tasa de Incidencia de Tuberculosis
Tasa de Prevalencia de Lepra
(Mal de Hansen)
Índice Parasitario Anual (IPA)
de Malaria
Tasa de Incidencia de Dengue
Tasa de Incidencia de Fiebre
Hemorrágica de Dengue
Tasa de Incidencia de Leishmaniosis Tegumentaria
Americana
Tasa de Incidencia de Leishmaniosis Visceral
Tasa de Incidencia de SIDA
Tasa de Incidencia de Sífilis
Congénita
Tasa de Prevalencia de Diabetes Mellitus
Tasa de Incidencia de Hepatitis B
Tasa de Incidencia de Hepatitis C
Tasa de Incidencia de Neoplasias Malignas
Proporción de Nacidos Vivos
de Bajo Peso al Nacer
Prevalencia de Lactancia Materna
79
23. Prevalencia de Lactancia Materna Exclusiva
24. Proporción de Internaciones
Hospitalarias por Grupos de
Causas
25. Proporción de Internaciones
Hospitalarias por Causas Externas
26. Incidencia de Fiebre Amarilla
27. Tasa de Incidencia de Accidentes de Trabajo Típicos
28. Tasa de Incidencia del Hipotiroidismo Congénito
29. Tasa de Incidencia de la Fenilcetonuria
30. Tasa de Incidencia de Fibrosis Quística
Indicadores de Cobertura
1. Porcentaje de Embarazadas
con Atención Prenatal
2. Proporción de Personas Atendidas en Consultorio Médico
3. Cobertura de Vacunas
4. Internaciones Hospitalarias
por Habitantes
5. Porcentaje de Partos en Servicios de Salud
6. Porcentaje de la Población
Usando Métodos Anticonceptivos
7. Cobertura de Salud por Sectores
8. Cobertura de Población con
Agua Potable
Alcantarillado Sanitario
Servicio de Recolección de
Basuras
11. Porcentaje de Mujeres con
Estudio Citológico Cérvicovaginal
12. Porcentaje de Emergencias
Obstétricas Exitosas
27 “Informe de Talleres de IBS de Nivel Subnacional:
Organización y Metodología”, Dr. Alexis Moreno
(Consultor CIRD/USAID), Paraguay, 2008.
80
Indicadores de Recursos
y Equipos
1. Número de Camas Disponibles por 10.000 Habitantes
2. Número de Profesionales de
Enfermería según función por
100 Camas Hospitalarias
3. Número de Profesionales de
Salud por Habitante
4. Número de Establecimientos
de Salud, según Complejidad y Área Geográfica
5. Gasto Público en Salud como
Proporción del PIB
6. Dotación de Equipos Básicos por
Tipo, por 100.000 Habitantes
7. Promedio de Gasto, por Prestaciones en Salud y Área de
Atención
8. Uso de Insumos por Tipo
Indicadores Socioeconómicos
1. Producto Interno Bruto (PIB)
Per Cápita
2. Porcentaje de la Población en
Extrema Pobreza
3. Tasa de Trabajo Infantil
4. Tasa de Analfabetismo
5. Años de Estudio / EPH
6. Tasa de Desempleo
En junio de 2008, se ha dado inicio el proceso de elaboración y selección de los indicadores básicos
de nivel subnacional27 y para el efecto se han diseñado cuatro talleres
con la duración de dos días cada
uno, que contaron con la participación del equipo técnico que participó en la selección de los IBS de nivel nacional, consultores nacionales e internacionales, y funcionarios
de 19 Regiones Sanitarias.
4.7
CONCLUSIONES Y
SUGERENCIAS
Con respecto al proceso de elaboración de los indicadores básicos
del Paraguay para el nivel nacional,
extractamos algunas conclusiones y sugerencias observadas28 .
El subgrupo “Morbilidad” debería abarcar también a los factores de riesgo, tal cual lo hace el
modelo brasileño y de esta manera hacer más hincapié en los
determinantes de salud, fundamentalmente los medioambientales, para estar en consonancia
con los requerimientos mundiales
(Metas 9 y 10 del ODM Nº 7).
La población indígena es un
indicador no incluido en el grupo
de los IDB del trabajo de RIPSA;
no obstante, se podría evaluar
una suerte de comparabilidad
para el seguimiento y monitoreo
con la variable raza/color.
Con respecto al método de
cálculo29 para el indicador Tasa
de Crecimiento Poblacional se
debería evaluar la aplicabilidad
del método geométrico modificado como estimación poblacional, ya que relaciona directamente el crecimiento promedio
anual con el semipromedio poblacional intercensal; es por tanto un
método más intuitivo.
Sería recomendable
Estructurar la red de instituciones encargadas de llevar adelante el proceso IBS-Paraguay
hasta la publicación del producto final, evaluación y monitoreo,
y la retroalimentación permanente. Como propuesta inicial
se podría basar en el esquema
estructural de RIPSA.
Los técnicos y coordinadores
de cada subgrupo de IBS deberán:
- definir las dificultades técnicas
halladas en la selección;
- establecer integración de las
fuentes para cada indicador,
teniendo en cuenta el marco
teórico propuesto por la
RMS; y,
- establecer una metodología
para la gestión de datos (estrategias de recolección, periodicidad, etc.).
Validar adecuadamente los IBS
preseleccionados siguiendo las
normativas de calidad para tal
efecto (talleres metodológicamente elaborados para validación).
Establecer ajustes técnicos generales y específicos a los indicadores de manera periódica,
basados en los informes de los
equipos técnicos encargados
de cada grupo temático.
Calendarizar reuniones periódicas de los comités o equipos técnicos con la elaboración, como
producto esperado, de un documento de IBS con las correcciones en el aspecto técnico, metodológico y de implementación.
Establecer criterios de selección (inclusión y exclusión)
para los IBS (nivel nacional).
Que los criterios absolutos
sean: relevancia, comparabilidad
e interdependencia. Los relativos: validez, sensibilidad, especificidad y factibilidad (eventualmente mencionarlos como posibles limitaciones).
Sería recomendable
estructurar la red de
instituciones encargadas
de llevar adelante el
proceso IBS-Paraguay
hasta la publicación
del producto final,
evaluación y monitoreo,
y la retroalimentación
permanente.
28 “Investigación del Proceso de Elaboración de IBS:
Análisis Técnico Comparativo”, Dr. Alexis Moreno
(Consultor CIRD/USAID), Paraguay, Abril de 2008.
29 Tanto la DGEEC (Paraguay), como la SEADE/RIPSA (Brasil), utilizan el método geométrico.
81
30 The Cochrane an International not – for – Profit Organization: www.cochrane.org
82
Establecer objetivos generales (a
nivel nacional e internacional) y
específicos (para cada subgrupo) que se persiguen con los
IBS, con especial énfasis en
los indicadores trazadores.
Identificar y clasificar los indicadores trazadores y sus respectivos indicadores complementarios para cada subsistema o área de información.
Contemplar que los IBS expresen todos los aspectos sanitarios
recomendados por la RMS (determinantes de salud o factores
de riesgo, sistema de salud, estado de salud). Las clasificaciones propuestas por RIPSA y
OPS cubren estos aspectos.
Incluir dentro de los IBS de nivel nacional indicadores de los
principales factores de riesgo
asociados, para que actúen
como trazadores predictivos.
Establecer un plan estratégico
para la implementación inicial
de los IBS. ¿Se utilizará la matriz total de indicadores seleccionados o una reducida, que
cubra las exigencias mínimas
propuestas por la OMS/OPS?
(grupo de los 40 indicadores
propuestos por la OMS, Estadísticas Mundiales de Salud) o
¿se buscará implementar un
modelo a escala?, etc.
Tener presente como referencia en la construcción de los
IBS, el marco conceptual del
Perfil del SIS propuesto por la
RMS: contexto y recursos para
el SIS; disponibilidad de IBS;
fuentes de datos; proceso de
gestión de datos; calidad de indicadores seleccionados; análisis, difusión y utilización de la
información.
Conformar grupos de trabajos
o comités técnicos encargados de grupos específicos de
indicadores, según vayan apareciendo las necesidades.
Estimular la investigación en
las diversas instituciones académicas relacionadas con la salud,
en particular, la salud pública;
por ejemplo, modelos estadísticos usando indicadores que
validen mejor las condiciones de
salud o para perfeccionamiento
de las bases de información.
Impulsar programas de extensión
universitaria orientados al diseño
de investigaciones basadas en
evidencias para la toma de decisiones como ser: revisión sistemática de la literatura médica y
metaanálisis. En este sentido, se
podría buscar el apoyo de centros especializados para el efecto, como ser el Centro de Colaboración Cochrane30.
Capacitar a profesionales en el
campo de información para la
salud, en los diferentes niveles.
Específicamente se hace mención de la limitación detectada
por RIPSA en cuanto a la subnotificación en el área de Vigilancia Epidemiológica, referida
a la capacitación en el manejo
de las codificaciones a ser utilizadas (CIE-10, CIAP-2, etc.).
En virtud a lo anterior, es prioritario diseñar un programa de
capacitación profesional y un
plan curricular con los contenidos programáticos inherentes al
SIS, a ser desarrollados en las
universidades e instituciones de
enseñanza superior relacionadas con la salud.
Por último, como reflexión final
(también por tratarse de una
etapa ulterior en el proceso del
componente “indicadores” den-
tro del SIS), se debe ir perfilando un plan estratégico de monitoreo y evolución de los IBS
de nivel nacional. En particular,
para esta consultoría sería de
un significativo valor cuantificar
el impacto que los indicadores
(sobre todo, aquellos trazadores) han tenido para generar
conocimiento, detectar las inequidades de salud y modificar
los escenarios originales de
la salud. Para ello, se podrían
implementar los modelos de
análisis estadísticos-epidemiológicos más apropiados para la
situación (mediciones epidemiológicas de impacto, pruebas
de hipótesis, modelos de jerarquización, etc.).
En este sentido, se podría
también realizar una evaluación cuantitativa del proceso
al medir:
- los documentos y publicaciones periódicas relacionadas
con los IBS producidos, implementados y desarrolla-
dos por las organizaciones
responsables. Se podría tomar como modelo los productos de RIPSA; y,
- la socialización de la información y documentación producida, a través de Internet.
El diseño de este plan estratégico de monitoreo y evaluación, y
su posterior implementación, es
una tarea ardua, altamente técnica y de una importante complejidad, que requiere de un equipo
técnico calificado y destinado exclusivamente a esta tarea.
83
5
PLAN DE
IMPLEMENTACIÓN
EJES ESTRATÉGICOS
DEL SIECS
84
1385
5.1
INTRODUCCIÓN
Como parte de un todo, el sistema de información debe recorrer un camino paralelo al sistema
sanitario, de tal modo que, para
entrar en tema, debemos analizar
brevemente el estado de la reforma del sector salud.
Para establecer un marco referencial debemos considerar
los ODM31 y la Agenda de Salud
de Las Américas32, donde se establecen objetivos y metas que
se pretenden alcanzar entre
2008 y 2017.
La Agenda de Salud de las Américas. 2008-2017, OPS/OMS.
OBJETIVOS
Derechos Humanos,
universalidad, accesibilidad.
Solidaridad panamericana.
Equidad en salud.
Participación de los ciudadanos.
31 Ver sección “Componentes: Indicadores
32 La Agenda de Salud de las Américas, 20082017, OPS/OMS.
33 Ver Anexo.
86
METAS
Fortalecer la autoridad sanitaria nacional.
Abordar los determinantes de la salud.
Aprovechar los conocimientos, la ciencia y la tecnología.
Fortalecer la solidaridad y la seguridad sanitarias.
Disminuir las inequidades en salud entre los países y al interior de los mismos.
Reducir los riesgos y la carga de enfermedad.
Aumentar la protección social y el acceso a servicios de salud de calidad.
Fortalecer la gestión y el desarrollo de las personas que trabajan por la salud.
Dentro de este contexto, la
OPS ha consensuado con los países miembros, una serie de objetivos estratégicos para lograr una
reforma efectiva del sector salud:
mejorar la salud y las condiciones de vida de todos los habitantes de la región;
convertirse en parte de la reforma social de la región, uno
de los pilares de desarrollo,
junto con la justicia, el bienestar y la equidad;
reducir las desigualdades del
estado de salud, mejorar el acceso de servicios de buena calidad y fomentar la responsabilidad compartida entre instituciones, individuos y comunidades;
modernizar y descentralizar la
organización y operación de
instituciones públicas que proporcionan servicios de salud;
equilibrar los subsectores de
salud pública y privada con el
fin de lograr complementariedad en sus esfuerzos; y,
asegurar que se cuente con recursos financieros razonables
a disposición del sector a un nivel sostenible que permita que
se cumplan estos objetivos.
Se han aprobado las resoluciones del Consejo Directivo de
OPS/OMS CE120.R7 y CD40.R1033
para la Recopilación y Utilización de
Datos Básicos en Salud.
5.2
PRINCIPIOS PARA EL
DESARROLLO
La RMS menciona unos ejes
estratégicos y principios guías
dentro del proceso de fortalecimiento del SIS de un país:
pertenecer al país y ser conducido nacionalmente con el apoyo político de alto nivel y de los
líderes en la materia;
responder a las necesidades de
los usuarios de la información en
salud, pero ser realista respecto
a los recursos y las capacidades;
construirse sobre lo que ya
existe, incluyendo cualquier
esfuerzo más amplio para mejorar la producción y el uso de
la información;
desarrollarse de forma incluyente y consultiva (coordinación
y construcción de consensos);
ser abordado como un proceso
gradual e incremental, que re-
5.3
Un elemento clave
para la implementación
del SIECS será la
evaluación de la
situación actual,
incluyendo cualquier
trabajo en curso para
mejorar las estadísticas
en salud.
PROCESO DE
IMPLEMENTACIÓN
5.3.1 ELEMENTOS CLAVE
quiere una inversión a largo plazo. Es preciso articular los medios para encontrar el justo
equilibrio entre el “trauma” que
genera toda evolución y el
quietismo del “status quo”;
describir una visión completa
de la información en salud,
que sea suficientemente flexible para cambiar en respuesta
al cambio de necesidades;
hacer uso de los mejores estándares internacionales, incluyendo guiarse por los Principios
Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de la ONU;
considerar las limitaciones institucionales y organizacionales, incluyendo los recursos
humanos y financieros; y,
servir de marco coherente para
el apoyo internacional a una
mejor información en salud.
El establecimiento de mecanismos de consulta y coordinación
que reúnan a todos los participantes, productores y usuarios de la información en salud.
Priorizando el principio de inclusividad.
Una evaluación de la situación
actual, incluyendo cualquier
trabajo en curso para mejorar
las estadísticas en salud. El
modelo de evaluación también
proporcionará la base para me-
jorar el monitoreo.
El acuerdo sobre una visión
compartida y las metas para el
futuro del SIS.
La definición de estándares
básicos para la disponibilidad,
oportunidad y calidad de la información.
La identificación de acciones
estratégicas requeridas para
establecer prioridades. Un
plan de acción detallado, que
incluya costos, cronograma y
87
la asignación de responsabilidades, a fin de lograr los resultados deseados.
La síntesis, análisis y uso de la
evidencia del país para informar
la planeación, la asignación de
recursos y la evaluación.
El desarrollo y uso del monitoreo de la implantación y de los
mecanismos de evaluación, que
conducen a la reprogramación.
Un plan de difusión y comunicación para mantener involucrados a los participantes.
Los principios y elementos
mencionados conforman las fases
o etapas del proceso, las cuales
se hallan secuencialmente relacionadas y retroalimentadas.
5.3.2 FASES DEL PROCESO
Diagnostico
inicial
Monitoreo y
evaluación
Coordinación y
liderazgo
planificación
Implementación
88
Fase 1 – El compromiso político y el liderazgo. Son fundamentales para el éxito del fortalecimiento y para su sustentabilidad
a largo plazo. Debe identificarse
a un tomador de decisiones de
alto nivel, con los atributos necesarios para el liderazgo y la dirección globales durante el proceso.
- Construcción del consenso y
coordinación efectiva: con la participación representativa de todas las instituciones relacionadas de alguna forma con la salud
y/o la información. Mención especial, por su frecuente exclusión
(generalmente involuntaria), de
ONGs, instituciones académicas,
asociaciones profesionales particulares (médicas, estadísticas),
universidades e instituciones de
educación superior y a usuarios de
la información relacionada con la
salud, como los parlamentarios, la
sociedad civil (grupos de abogacía
relacionados con la salud) y los
medios de comunicación.
Fase 2 – El diagnóstico. La
fase del diagnóstico identifica las
fortalezas y debilidades del SIS,
las deficiencias y oportunidades,
los recursos, las barreras a la generación y al uso de la información en salud, y los actores clave
que deben involucrarse.
La RMS recomienda usar el
Marco de la RMS como guía y la
Herramienta de Análisis de la Situación del Sistema de Información en Salud de la RMS34 para su
primer diagnóstico de referencia
y para monitoreos posteriores.
Fase 3 – El establecimiento
de prioridades y la planeación.
El diagnóstico proporciona la
base para la estrategia a seguir.
Un siguiente paso importante es
dar prioridad e identificar las acciones por emprender a corto,
mediano y largo plazos. Se debe
responder a las necesidades y las
demandas del país.
Considerar criterios de relevancia y factibilidad para la selección y definición de estrategias.
- Identificar los indicadores clave y las formas de recolección
de la información.
- Planeación: una vez que se ha
alcanzado un acuerdo amplio
sobre el conjunto limitado de
prioridades para el período inicial del fortalecimiento, se debe
preparar un plan nacional, de
preferencia con una perspectiva de largo plazo (10 años).
Debe realizarse un taller nacional para ultimar el plan de acción y conferir los roles y las
responsabilidades. El plan para
el fortalecimiento debe ser
aprobado al más alto nivel.
Considerar criterios de relevancia y factibilidad para la selección y definición de estrategias.
Para el costo y la movilización
de los recursos se deben realizar
cálculos de costo-efectividad.
Fase 4 – Optimizar la recolección de la información.
Fase 5 – La síntesis, el análisis, la difusión y el uso de la información. Esta fase implica sintetizar y analizar la información
(bajo estándares de calidad), difundirlos transformados en evidencia
a los diferentes grupos objetivo y
diagnosticar hasta qué grado la información en salud es realmente
usada para mejorar el funcionamiento del sistema de salud y la entrega de las intervenciones en salud; es decir, el impacto producido.
- Análisis de la información:
- las tendencias a través del
tiempo y las variaciones
entre las regiones u otros
ámbitos deben examinarse
e interpretarse usando los
principios básicos de la epidemiología;
- se deben resaltar las desigualdades y/o los grupos vulnerables;
- las gráficas y la representación geográfica pueden mejorar el análisis de la información y la presentación de
los resultados; y,
- la capacitación en epidemiología básica y en bioestadística es prioritaria.
- Síntesis y análisis. Es preciso
recurrir a las medidas más
apropiadas para resumir la información (frecuencia, riesgo e
impacto). Así como modelos
estadísticos, epidemiológicos y
demográficos que se ajusten a
las necesidades. Se requiere
tener acceso a la información
actualizada que surge de la investigación en salud y proporcionar una base más sólida de
El diagnóstico proporciona
la base para la estrategia
a seguir. Otro paso
importante es dar
prioridad e identificar
las acciones por
emprender a corto,
mediano y largo plazos,
respondiendo siempre
a las necesidades y
las demandas del país.
34 Ver ilustraciones al respecto.
89
la evidencia para la toma de
decisiones.
- Difusión y uso de la información.
Las decisiones deben tomarse
en base a la evidencia y la relevancia de la información generada. La difusión no debe limitarse únicamente al sector salud, sino que debe tomar en
cuenta las necesidades de información intersectoriales.
Fase 6 – El monitoreo, la
evaluación y la reprogramación. Esta fase debe alimentar un
ciclo renovado de diagnóstico,
planeación y desarrollo, a fin de
construir de manera incremental
hacia la visión acordada.
- Monitoreo. El plan para el fortalecimiento debe incluir un
marco de monitoreo y evaluación con indicadores específicos para seguir el progreso.
Los indicadores deben cubrir el
espectro de aportaciones, procesos, productos, resultados y
el impacto final. Deben entregar reportes mensuales sobre
el progreso de las actividades
y los costos del proceso.
- Evaluación y reprogramación.
Debe llevarse a cabo una evaluación completa de la implementación del plan para el fortalecimiento, en un lapso acordado. Conforme a la RMS,
una primera evaluación debería hacerse a los tres años de
iniciada la implantación, usando sus estándares y herramientas de análisis del SIS. La
retroalimentación de los resultados de la evaluación debe llevar a un ciclo renovado de establecimiento de prioridades,
planeación y reprogramación.
Debe convocarse a un taller
nacional para ultimar y aprobar el
plan de acción reprogramado.
Proceso para el fortalecimiento del sistema de salud: tabla con el resumen de
las actividades clave.
5.4
¿CÓMO MEDIMOS LOS
AVANCES?
La evaluación del desarrollo alcanzado por el SIS tiene como
sustrato básico los indicadores
que permiten medir los avances
en el proceso de implementación de las acciones del SIS.
Puntuación e interpretación de los resultados - Herramienta
de Análisis de SIS implementado por la RMS
90
91
La evaluación del
desarrollo alcanzado
por el SIS tiene como
sustrato básico los
indicadores que
permiten medir los
avances en el proceso
de implementación de
las acciones del SIS.
5.5
35 Según estándares internacionales para
comparabilidad.
92
INDICADORES Y DATOS
BÁSICOS PARA
EVALUACIÓN Y MONITOREO
Publicaciones de difusión y
uso en materia de información en salud.
Reuniones del grupo interinstitucional de información en salud.
Manuales actualizados de fuentes y métodos de la información
en salud.
Grupos de trabajo establecidos
para el análisis de las estadísticas de los diferentes subsistemas del SIS.
Grupos de trabajo establecidos
para la revisión y diseño de los
instrumentos del SIS.
Programas de capacitación del
personal que lleva a cabo actividades de gestión de información.
Diseño del sistema de indicadores de la calidad de la información en salud.
Sistema para el procesamiento automatizado en la gestión
de datos.
Instructores formados para la
capacitación de codificadores
en cada institución sanitaria.
Clasificación uniformada de
enfermedades y procedimientos en el país.
Nº de campañas permanentes
para el mejoramiento de los registros de morbilidad, mortalidad
y procedimientos médicos.
Publicaciones periódicas
(anual) de IBS nacionales.
Publicaciones periódicas
(anual) IBS subnacionales.
Publicaciones de manuales
operativos relacionados con la
información en salud.
Indicadores de inequidades en
el sector salud, de los proble-
35
mas en grupos vulnerables
(ejemplo, población indígena) y
de las diferencias de género incorporados progresivamente
en el sistema de información.
Publicaciones anuales de información a nivel nacional sobre
el gasto privado en salud.
Nº de grupos de trabajo interinstitucionales para la revisión, análisis y selección de la
metodología de gestión por
producto hospitalario.
Conjunto mínimo de datos integrados y homogéneos generados por las instituciones para
operar la gestión, la planeación
y la asignación de recursos
por producto hospitalario.
Medida de representantes del
sector privado a los grupos de
trabajo multidisciplinarios.
Medida de la información captada e integrada de las unidades de
apoyo del sector privado, como
son: laboratorios, gabinetes de investigación, farmacias, bibliotecas
y centros de información.
Sistemas de información instaladas en las unidades privadas.
Programas editoriales con la inclusión de títulos con periodicidad trimestral.
Accesibilidad de los usuarios a
toda la producción editorial en
formato electrónico a través
de Internet y CD.
Estadísticas en los portales de
Internet actualizadas y modernizadas.
Bases de datos nacionales,
sectoriales e institucionales
disponibles para los usuarios
mediante diversos medios de
comunicación.
Medida de la revisión y selección de los estándares internacionales que deben ser adoptados en el manual operativo
del SIS.
Informes de nuestro país para
los organismos internacionales
en materia de salud.
Servicios civiles de carrera e
institutos de formación en el
área de información en salud
creados y desarrollados.
Modelos conceptuales producidos sobre el desarrollo del SIS.
Listas de discusión electrónica/grupos de interés.
Medios de comunicación permanente (teléfono, correo electrónico, fax, sitio electrónico)
para interactuar con los diferentes actores del sistema, entre
generadores, intermediarios,
usuarios, etc.
Producción e instrumentación de
las políticas y la normatividad
que promuevan el aprovecha-
miento de la infraestructura instalada en materia de bibliotecas,
centros de información y documentación, unidades de información, salas de lectura, etc.
Indicadores de impacto y desempeño del SIECS.
Diagnósticos situacional del
SIS actual, a nivel nacional.
Retroalimentación y presentación de propuestas de modificación al SIS, por parte de los diferentes actores y usuarios del
sistema.
Reuniones técnicas y académicas sobre la evolución y desarrollo del SIS.
Medida de la difusión conceptual del SIS, a través de publicaciones en revistas científicas
de la especialidad, participación en foros de discusión y publicaciones en medios de divulgación, dirigidos a la sociedad
en general.
Investigaciones científicas basadas en evidencia producidas y publicadas.
Ejemplo de puntuación de contexto y recursos del SIS
con la herramienta de análisis de la RMS
93
La reforma de la salud
debe conceptualizarse
como un proceso
gradual, participativo,
generador de cambios
con descentralización
del Sistema Nacional
de Salud y siguiendo
cinco ejes estratégicos.
5.6
ANTECEDENTES
RELACIONADOS CON EL SNS
Y EL SIS EN EL PARAGUAY
En el país, la reforma sanitaria se impulsa a través de la promulgación de la Ley N° 1.032/96
que crea el SNS y establece el
marco normativo del proceso.
De acuerdo a esta ley, la coordinación del sector es responsabilidad del CNS, constituido por
instituciones relacionadas con el
sector salud y presidido por el Ministro de Salud, con la responsabilidad legal de coordinar y controlar los planes, programas y
actividades de las instituciones
públicas y privadas.
En 1998, a través del Decreto 19.966/98, se reglamenta la
descentralización sanitaria local,
la participación ciudadana y la autogestión en salud, como estrategias para el desarrollo del SNS.
La Política Nacional de Salud
2005–2008, denominada: “Construyendo Juntos una Política de
Estado: Salud Para Todos con
Equidad”, plantea como Pilares
Fundamentales: la reforma de la
salud; la promoción de la salud; la
protección social con financiamiento solidario y aseguramiento;
la salud ambiental y saneamiento básico; y, el desarrollo de los re-
5.7
1. el ordenamiento del marco jurídico normativo y de gestión;
2. el fortalecimiento del liderazgo
y coordinación del CNS;
3. el desarrollo del SNS;
4. la descentralización en salud; y,
5. el desarrollo de las funciones
esenciales de la salud pública.
Resalta como una de las principales líneas de acción para el desarrollo y fortalecimiento del SNS:
Desarrollar la inteligencia en
salud con un Sistema
Nacional de Información en
Salud moderno y actualizado.
La Ley Nº 2.319/06 establece
las funciones y competencias de
la Superintendencia de Salud
creada por la Ley Nº 1.032/96.
ESTRATEGIAS: ¿QUÉ
CAMINO DEBEMOS SEGUIR?
5.7.1 OBJETIVOS
94
cursos humanos y de la educación permanente.
Dentro de este marco, la reforma de la salud debe conceptualizarse como un proceso gradual, participativo, generador de cambios
con descentralización del SNS y
con los siguientes ejes estratégicos:
GENERAL
Desarrollar el SINAIS que genere evidencia y conocimiento
con criterios de calidad, universalidad y democracia para utilizarlas de manera eficaz y eficien-
te en la planificación, toma de decisiones y solución de los requerimientos del SNS y de los compromisos internacionales.
ESPECÍFICOS
1. Crear un marco integral del SIS
que signifique contar con una política nacional, el marco legal y estándares técnicos para su desarrollo a nivel de país y la comparabilidad local, regional y mundial.
2. Fortalecer la capacidad de
gestión del SIS en todas las
instancias y niveles.
3. Generar y difundir evidencia y
conocimiento calificados y confiables acerca de los subsiste-
mas que integran el SINAIS.
4. Mejorar el acceso, la calidad y el
uso de la información en salud.
5. Brindar los insumos de información necesarios para el monitoreo y evaluación del desempeño del SNS en su conjunto.
6. Contribuir con los indicadores
que apoyen a la medición del
estado actual y del impacto logrado con la implementación
de la reforma sanitaria.
7. Proporcionar la información a
la sociedad, para apoyar los
procesos de decisión y acción
en materia de asistencia, prevención, investigación y enseñanza en salud.
5.7.2 METODOLOGÍA A SEGUIR
El diagnóstico de las limitaciones
detectadas en el SIS actualmente
existente hizo necesario establecer
un planeamiento estratégico.
Como primera iniciativa de
aquello, se establecieron en el
plan estratégico para fortalecimiento del SINAIS: objetivos estratégicos36, estrategias y actividades que
se presentan a continuación.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 1
Contar con la Política Nacional y el marco legal del SINAIS
para asegurar su funcionamiento pleno y el derecho a la
información de salud.
ESTRATEGIAS
1.1. Compromiso político de alto nivel sostenible, que asegure el
funcionamiento y fortalecimiento del SINAIS.
1.2. Dotación del marco legal necesario para el buen desempeño
del SINAIS.
1.3. Amplia difusión para la aplicación de la ley vigente, los acuerdos, reglamentos y las normas aprobadas en todo el territorio
nacional, en los diferentes niveles y sectores relacionados con
el SINAIS.
ACTIVIDADES
1.1.1. Comunicación fluida con las autoridades de decisión política
para comprometer la cooperación en el fortalecimiento permanente del SINAIS.
1.1.2. Elaboración e implementación de la Política Nacional del SIS
36 Plan Estratégico SINAIS, 2007.
95
Para fortalecer la capacidad
de gestión de la Dirección
del Sistema de Información
en Salud del Ministerio
se debería elaborar e
implementar un Plan
Estratégico, con el
involucramiento de todos
los subsectores.
con la participación activa de los actores clave.
1.2.1. Compilación de las leyes y reglamentaciones relacionadas con
el SIS e identificación de los vacíos legales.
1.2.2. Elaboración de la propuesta de ley y reglamentación para la regulación del SINAIS, y su incorporación a la propuesta del nuevo Código Sanitario.
1.2.3. Abogacía para la sanción de la ley, los acuerdos, reglamentos
y normas propuestas, y Código Sanitario.
1.3.1. Socialización del marco legal y regulador a nivel de los servicios de salud públicos y privados del sector, así como los otros
actores relacionados.
1.3.2. Monitoreo y seguimiento de la implementación eficaz de la Ley
del SINAIS.
Fortalecer la capacidad de gestión, tanto de la Dirección del
Programa del SINAIS, como en todas las instancias del mismo, en
todos los niveles.
ESTRATEGIAS
2.1. Abogacía y negociación con las autoridades del MSPyBS y del
CNS para la aprobación e implementación de la propuesta de
creación y funcionamiento del Programa de fortalecimiento del
SINAIS y del Equipo Técnico Interinstitucional.
2.2. Organización y funcionamiento del Programa del SINAIS.
2.3. Organización y funcionamiento del Equipo Técnico Interinstitucional del SINAIS.
2.4. Aseguramiento del monitoreo y evaluación periódica relacionada con el plan y el desempeño del Programa del SINAIS.
2.5. Garantía de la conducción y gerencia del Programa del SINAIS hacia el éxito final del logro de los objetivos del Plan Estratégico Nacional con la participación activa de los consejos
nacional, regionales y locales de salud, y de las unidades central, regionales y demás establecimientos de salud.
96
ACTIVIDADES
2.1.1. Planteamiento a las autoridades de los niveles de decisión para
la creación del Programa del SINAIS.
2.1.2. Elaboración del Plan Estratégico para el desarrollo y fortalecimiento del SINAIS.
2.1.3. Involucramiento de los subsectores de salud y de otras áreas en
el diseño del Plan Estratégico y puesta en marcha del Programa.
2.2.1. Establecimiento de la estructura organizacional, misión, visión, principios y funciones básicas y plenas del Programa del
SINAIS, a través de resoluciones ministeriales.
2.2.2. Socialización de la organización con el equipo técnico/administrativo del Programa y otros involucrados en el SINAIS, buscando la integración y empoderamiento del mismo.
2.2.3. Elaboración y aplicación de los manuales de organización y funciones (MOF), y procedimientos del SINAIS.
2.2.4. Elaboración e implementación de normas para la protección
y confidencialidad de las bases de datos y la información producida por el SINAIS.
2.2.5. Elaboración e implementación del Plan de Acción o Plan Operativo Anual (POA).
2.3.1. Establecimiento de las funciones y mecanismos de relacionamiento del Equipo Técnico Interinstitucional con el Programa SINAIS.
2.4.1 Definición y aplicación del Plan de Monitoreo y Evaluación para
medir el proceso y resultados del Plan Estratégico, y el desempeño de los subsistemas del SINAIS.
2.4.2. Realización de evaluaciones internacionales de la implementación del Plan Estratégico Nacional del SINAIS.
2.5.1. Establecimiento de un liderazgo de alto nivel, que asegure la
coordinación y proporcione una orientación estratégica decidida del SINAIS.
2.5.2. Gerenciamiento de las actividades técnicas y administrativas
del Programa SINAIS.
2.5.3. Movilización de los recursos presupuestarios nacionales para el
óptimo funcionamiento y sostenibilidad del Plan y del Programa.
2.5.4. Movilización de los recursos técnico-financieros de las organizaciones de cooperación externa y países del Mercosur.
Fortalecer en forma gradual y sostenida la capacidad
de los recursos humanos del SINAIS en los niveles nacional,
regional y local.
ESTRATEGIAS
3.1 Identificación de las brechas en las capacidades de los
RR.HH del SINAIS.
3.2
Identificación de la disponibilidad y necesidad de recursos humanos involucrados en el SINAIS a nivel nacional, regional
y local en el MSPyBS, IPS, Sanidad Militar, Sanidad Policial
en el país.
3.3 Fortalecimiento de la capacidad técnica de los recursos humanos involucrados en el SINAIS en todos los niveles.
3.4 Aumento de la dotación de recursos humanos involucrados en el SINAIS en los niveles nacional, regional y local.
3.5 Formulación de propuestas de remuneración y políticas de incentivos a los recursos humanos involucrados en el SINAIS
a nivel nacional, regional y local.
ACTIVIDADES
3.1.1. Aplicación de la encuesta y análisis de los resultados de la
herramienta37 para la medición de aspectos organizacionales
37 OBAT, herramienta de medición
empleada por la RMS.
97
98
y conductuales bajo el marco de los determinantes del desempeño del SIS.
3.1.2. Elaboración de propuestas de intervención para superar las debilidades identificadas en la evaluación de aspectos organizacionales y conductuales.
3.1.3. Difusión de los resultados y abogacía de las propuestas de intervención.
3.2.1. Aplicación de la encuesta para identificar la disponibilidad de
los recursos humanos del SINAIS en el MSPyBS, IPS, Sanidad Militar y Sanidad Policial, y análisis de la información recolectada y elaboración de propuesta de los recursos humanos necesarios para el desempeño óptimo del SINAIS.
3.2.2. Análisis de las funciones de trabajo para poder definir las competencias de los recursos humanos del SINAIS y elaboración
del perfil de cargos.
3.2.3 Revisión de los programas de los cursos de pre y postgrado
relacionados con el SINAIS, del Instituto Nacional de Salud.
3.3.1. Participación en cursos de capacitación nacional e internacional de los funcionarios del Programa SINAIS y miembros del
Equipo Técnico Interinstitucional para el fortalecimiento técnico de la conducción del sistema.
3.3.2. Realización de educación permanente integral para los recursos humanos del SINAIS, en todos los niveles.
3.3.3. Realización de cursos técnicos para los recursos humanos del
SINAIS.
3.3.4. Realización de cursos de postgrado para los recursos humanos del SINAIS.
3.3.5. Realización de programa de actualización para docentes y tutores con nueva metodología educativa participativa y crítica,
incluyendo la elaboración del plan del docente.
3.3.6. Evaluaciones de los cursos a través de supervisiones y medición de los logros de los participantes, usando metodología estándar y sencilla.
3.3.7. Creación de un plan de seguimiento para los beneficiados con
el programa de fortalecimiento de los recursos humanos.
3.3.8. Contactos nacionales e internacionales con instituciones para
la realización de cursos de postgrado con recursos humanos
del SINAIS, con énfasis en políticas y gestión de información
en salud.
3.3.9. Pasantías internacionales para el equipo del Programa SINAIS
con el fin de conocer experiencias que faciliten la concreción
del Plan Estratégico.
3.4.1. Abogacía con los diferentes actores para contar con los recursos humanos, según perfil, acorde a las necesidades para
el desempeño óptimo del SINAIS.
3.5.1. Análisis de la situación del nivel salarial, según perfil de todos
los recursos humanos involucrados en el SINAIS, en los distintos niveles.
3.5.2. Presentación de propuestas a las instancias correspondientes
para el mejoramiento salarial, según perfil de los recursos humanos involucrados en el SINAIS.
Fortalecer la infraestructura física y tecnológica del SINAIS de los
niveles nacional, regional y local en forma gradual.
ESTRATEGIAS
4.1 Puesta en marcha de la infraestructura física y tecnológica requerida para el óptimo funcionamiento del SINAIS.
4.2 Implementación de los servicios de comunicación requeridos
para el óptimo funcionamiento del SINAIS.
4.3 Implementación del Plan Director de Informática del SINAIS.
4.4 Desarrollo de un programa de mantenimiento del SINAIS.
4.5 Dotación de insumos básicos para apoyar a los niveles de producción de la información y gestión del Programa SINAIS.
ACTIVIDADES
4.1.1. Relevamiento sobre la disponibilidad de infraestructura física,
tecnológica de las unidades centrales, regionales y locales del
SINAIS.
4.1.2. Construcción o refacción/refuncionalización de los espacios físicos a ser destinados para las sedes del SINAIS, a nivel central, regional y aquellas priorizadas a nivel local.
4.1.3. Equipamiento tecnológico de la sede del Programa para la recolección, proceso, análisis, administración y difusión/publicación de la información a nivel nacional, regional y local.
4.1.4. Fortalecimiento tecnológico para el desarrollo de cursos de capacitación del SINAIS, mediante la creación de salas adecuadas tecnológicamente.
4.2.1. Alianzas estratégicas con las instituciones de comunicaciones
para la obtención de los servicios bajo condiciones favorables.
4.2.2. Diseño e implementación de infraestructura para la disponibilidad
y el acceso de la información en salud a través del sistema Web.
4.2.3. Adecuación e instalación de redes de comunicación (incluyendo Internet) a nivel central, regional y aquellas priorizadas a
nivel local.
4.3.1. Revisión y actualización del Plan Director de Informática, en
base al SINAIS y a los avances tecnológicos.
4.3.2. Difusión, aplicación y seguimiento de la reglamentación.
4.4.1. Diseño y aprobación del plan de mantenimiento de la infraestructura física y tecnológica del SINAIS.
4.4.2. Implementación del plan de mantenimiento de la infraestructura física y tecnológica del SINAIS.
4.5.1. Inclusión en la programación o reprogramación del presupuesto de MSPyBS lo relacionado a materiales e insumos que garanticen el normal funcionamiento del Programa SINAIS.
99
Un inventario actualizado
de las instituciones,
según tipo de fuentes
de datos, además del
establecimiento de
comunicación entre el
sector salud y otras
instancias servirá para
fortalecer e integrar los
tipos de fuentes
relacionados al SINAIS.
Disponer de un conjunto de indicadores básicos de salud en apoyo
a la toma de decisiones en los niveles nacional y subnacional
para 2011.
ESTRATEGIAS
1.
Definición y selección de IBS que respondan a las necesidades en los niveles nacional, subnacional y mundial.
2.
Determinación de responsabilidades y procesos de generación
de IBS.
ACTIVIDADES
5.1.1. Recopilación, revisión y elaboración de IBS disponibles a nivel nacional y subnacional.
5.1.2. Identificación de las necesidades de nuevos IBS.
5.2.1. Establecimiento de los procesos de generación de los IBS.
5.2.2. Distribución de responsabilidades, según tipo de indicador.
Fortalecer e integrar los tipos de fuentes de datos relacionados
al SINAIS generados en los servicios de salud y las basadas
en la población.
ESTRATEGIA
1.
Implementación del trabajo conjunto para la disponibilidad, análisis y uso de los datos entre el sector salud, la DGEEC y otras
instancias de fuentes de datos basadas en la población y en
registros administrativos.
ACTIVIDADES
6.1.1. Inventario actualizado de las instituciones, según tipo de fuentes de datos.
6.1.2. Establecimiento de mecanismos de comunicación entre el sector salud y otras instancias de fuentes de datos.
6.1.3. Coordinación interinstitucional con los generadores de datos
relacionados a la salud de los diferentes sectores para la disponibilidad, análisis y uso de la información.
6.1.4. Participación del SINAIS en la planificación del componente de
salud en censos, encuestas y otros estudios.
Fortalecer la administración/gestión de los diferentes subsistemas del SINAIS, para responder al SNS en los niveles local, regional y central.
100
ESTRATEGIAS
1.
Desarrollo y articulación de los subsistemas del SINAIS para
2.
la recolección, procesamiento y análisis de los datos, y la información en los niveles local, regional y central que permita
el acceso y disponibilidad de información sistematizada.
Desarrollo de un Sistema de Información Georeferencial en Salud, compatible con los sistemas relacionados al SINAIS, orientado a apoyar la toma de decisiones en la gestión de los distintos niveles.
ACTIVIDADES
7.1.1. Diseño del SINAIS, incluyendo la definición de los subsistemas que lo conformarán y su modalidad de articulación, teniendo en cuenta las necesidades actuales de información de salud del país y normas internacionales.
7.1.2. Fortalecimiento del Subsistema de Información de Estadísticas
Vitales.
7.1.3. Desarrollo del Subsistema de Información de Servicios de Salud.
7.1.4. Desarrollo y fortalecimiento del Subsistema de Información en
Vigilancia de la Salud.
7.1.5. Desarrollo del Subsistema de Información de Recursos (humanos, físicos, logísticos).
7.1.6. Desarrollo del Subsistema de Información de Financiamiento
en Salud.
7.1.7. Desarrollo de otros subsistemas de información como Vigilancia
Sanitaria y otros, según necesidades del Sistema de Salud.
7.2.1. Diseño, adaptación e implementación del Sistema Georeferencial del SINAIS.
Difundir sistemática y periódicamente la información en salud para
elevar el nivel de conocimiento, actitudes y prácticas en el uso de
la información sanitaria por todos sus usuarios, para la correcta y
oportuna toma de decisiones.
ESTRATEGIAS
1.
Promoción de la utilización efectiva de la información ofrecida
por el SINAIS, estimulando la demanda de todos sus usuarios.
2.
Producción de la información para identificar y desarrollar herramientas, y mejorar las prácticas en salud, de acuerdo a las
necesidades del país.
3.
Establecimiento de un programa para medir el nivel de satisfacción de los usuarios del SINAIS.
ACTIVIDADES
8.1.1. Diseño e implementación de un plan de comunicación para difundir la información generada por el SINAIS.
8.1.2. Monitoreo y evaluaciones periódicas con el fin de ajustar los
medios utilizados.
8.1.3. Desarrollo de la capacidad de análisis en el uso óptimo y con-
101
tinuo de la información para la toma de decisiones de la información en salud, creando vínculos entre la generación y el uso
de la información.
8.2.1. Producción de reportes regulares sobre indicadores básicos y
otros, según definición acordada con los tipos de usuarios del
SINAIS.
8.2.2. Difusión oportuna de la información en salud mediante un lenguaje comprensible y culturalmente accesible a los usuarios,
usando diferentes medios de comunicación.
8.2.3. Creación de salas de análisis de información en salud a nivel
central, regional y distrital.
8.2.4. Establecimiento de técnicas exitosas para la presentación y comunicación de la información.
8.3.1. Diseño de los instrumentos y criterios que permitan medir el nivel
de satisfacción de los usuarios del SINAIS (por tipo de usuario).
8.3.2. Aplicación de los instrumentos de medición de satisfacción de
los usuarios.
Estas medidas pueden considerarse oportunas para un primer
momento del plan de implementación del SIS
No obstante, la conceptualización del SIS que deseamos, el cual
se encuentra expresado en el
marco teórico de este documento,
5.8
hacen que el plan estratégico arriba mencionado, sea aún incompleto para lograr la excelencia.
Existen elementos y situaciones
puntuales de nuestro universo sanitario que necesitan abordarse con
otras líneas estratégicas que complementen a las anteriores.
ELEMENTOS CLAVE PARA
SU DESARROLLO
Estos elementos en los diversos niveles de estructura,
proceso y resultado se hallan
directamente relacionados con
las limitaciones y necesidades
detectadas.
1. Establecer diagnósticos de
desempeño del SIS de manera periódica y basada en estándares de calidad.
2. Producir indicadores relacionados con la equidad, la calidad, eficacia y eficiencia.
3. Capacitar a los recursos humanos involucrados en los diferentes procesos del sistema, des-
de la colección de datos hasta
la codificación, difusión, uso y
gestión de la información.
4. Crear y fortalecer carreras de
enseñanza en el campo de la
salud pública y, específicamente, en el área de información en salud.
5. Crear y fortalecer proyectos
que impulsen la investigación
5.8.1 EN SU ESTRUCTURA
102
científica basada en evidencias
en el área de salud y, en especial, relacionadas al SIS.
6. Incorporar a las universidades, bibliotecas y diversos
centros de información, documentación y educación, a la
infraestructura de información del sistema.
7. Fortalecer y actualizar las herramientas (manuales, normas,
esquemas de clasificación,
etc.) y las habilidades en su
manejo, para realizar los procesos de análisis, codificación y
manejo de la información.
8. Identificar los canales de comunicaciones horizontales y verticales dentro del modelo, que
favorezcan los procesos de
recolección, transferencia, acceso y uso de la información.
9. Mantener estándares que protejan la privacidad y confidencialidad de los registros de salud.
10. Incorporar la información del
sector privado.
11. Contar con un sistema continuo de encuestas para la
evaluación del desempeño.
5.8.2 EN SUS PROCESOS
1. Identificar y definir las actividades relacionadas con el
procesamiento de la información dentro del modelo, para
facilitar la articulación horizontal y vertical.
2. Fortalecer la supervisión de
las actividades arriba mencionadas.
El sistema debe estar
diseñado de tal manera
que facilite la toma de
decisiones de gerentes,
trabajadores de la
salud, investigadores,
docentes, pacientes y
la sociedad en general.
3. Colectar los datos una vez,
aunque tengan múltiples propósitos (optimización de recursos).
4. Lograr una eficiente coordinación interinstitucional entre el
sector público, privado y los
sistemas de seguridad social, para consolidar un sistema nacional.
5.8.3 EN SUS RESULTADOS
1. Identificar productos de información basadas en las necesidades de los usuarios, en
los diferentes niveles del SIS.
2. Fortalecer la difusión, el acceso y uso de los productos a nivel horizontal.
3. Evaluar el funcionamiento y
utilización de los productos
del sistema.
4. Identificar la cobertura de objetivos y desempeño general
del sistema de información.
5. Enfocar los resultados en la
comparación del estado de salud y sus determinantes entre los
individuos, grupos y poblaciones.
6. Comprender patrones y tendencias cronológicas de la salud.
7. Producir información para mejorar la gestión del conocimiento e impacto, y no quedarse en la mera producción
de datos o de estadísticas.
8. Satisfacer a los diferentes
usuarios. El sistema debe estar diseñado de tal manera
que facilite la toma de decisiones de gerentes, trabajadores
de la salud, investigadores,
docentes, pacientes y la sociedad en general.
103
Modernizar el sistema
de información implica
pasar de un sistema
estadístico desarticulado
a un sistema de
información en salud
que armonice los
sistemas institucionales
de los sectores público,
social y privado.
La identificación de los elementos clave, de las metas y
de situaciones puntuales de
nuestra realidad sanitaria y so-
5.9
cial hace necesarias medidas
complementarias para el desarrollo pleno del SIS que presentamos.
LÍNEAS ESTRATÉGICAS
COMPLEMENTARIAS
5.9.1 DEFINIR COMPONENTES Y PROCEDIMIENTOS
PARA LE GESTIÓN DE DATOS E
INDICADORES BÁSICOS RELEVANTES
ESTRATEGIA
Definir y organizar las tres etapas38 básicas del proceso de gestión de datos.
Etapa 1: elaboración de datos e IBS relevantes para el nivel nacional y subnacional.
Etapa 2: proceso de implementación y desarrollo de los indicadores seleccionados.
Etapa 3: monitoreo, evaluación y reprogramación.
Las tres etapas son secuenciales, correlativas, dinámicas y continuas. Al estar terminadas, constituirían en sí el gran subsistema de
gestión de datos.
ACTIVIDADES
Fortalecer el proceso de elaboración de datos e IBS.
Establecer los procesos de implementación y desarrollo de gestión
de datos e IBS.
Establecer los procesos de monitoreo y evaluación de gestión de
datos e IBS.
Recopilar, revisar y elaborar indicadores trazadores para medir el
impacto y desempeño del SIS.
5.9.2 INTEGRAR Y ARMONIZAR LOS
SISTEMAS INSTITUCIONALES DE
38 Cada etapa tendría actividades específicas
que deben ser definidas en conjunto dentro de
un equipo técnico multidisciplinario.
104
Modernizar el sistema de información del sector implica el pasar
de un sistema estadístico desarticulado a un sistema de información
en salud que armonice, desde el punto de vista conceptual, operativo y tecnológico, los sistemas institucionales de los sectores público, social y privado.
ACTIVIDADES A DESARROLLAR EN LA INTEGRACIÓN
INTERINSTITUCIONAL
1. Fortalecer el grupo interinstitucional de información en salud.
2. Revisar y actualizar el manual de fuentes y métodos de la estadística en salud.
3. Modernizar los procedimientos de registro y procesamiento de las
estadísticas del sector salud.
4. Promover que la información de los organismos privados, universidades e instituciones educativas relacionadas a la salud sean
parte integrante del SIS.
5. Asesorar a la medicina privada en la adopción de sistemas de información acordes con el SIS.
6. Conformar grupos de trabajo que definan y vigilen el mejoramiento de la estadística de los subsistemas integrantes del SIS.
ACTIVIDADES A DESARROLLAR EN LA INTEGRACIÓN
INSTITUCIONAL39
1. Mejorar la plataforma tecnológica del sistema de información.
2. Conformar el grupo de trabajo para la revisión y diseño de los instrumentos del sistema de información.
3. Llevar a cabo reuniones de evaluación de la operación del sistema de información.
4. Difundir de manera continua el contenido del sistema de información, a efecto de que tanto los usuarios, como los informantes estén en conocimiento del alcance y limitaciones de los datos que
se generan (retroalimentación).
5.9.3 REFORZAR LA INCORPORACIÓN DE LA
MEDICINA PRIVADA
ACTIVIDADES
1. Integrar a un número mayor de representantes de asociaciones
que agrupan a centros de asistencia sanitaria del sector privado
al grupo interinstitucional de información.
2. Promover la instalación de sistemas de información y de registros hospitalarios en todas las unidades privadas.
3. Integrar un formato único de captación de información mejorando
su diseño conceptual, estructura y presentación, incorporando dentro del grupo de trabajo a representantes del sector privado.
4. Eliminar la brecha que existe en la difusión de datos por diferentes fuentes de información sobre este sector.
5. Integrar información de las unidades de apoyo a la prestación de
servicios, particularmente laboratorios, gabinetes, farmacias y bibliotecas o centros de información.
6. Mejorar la disponibilidad de variables que permitan caracterizar
39 Consejo Nacional de Salud (CNS).
105
La eficiencia y la
efectividad del sistema
de salud dependen de la
forma en la que se están
7.
y el contexto en el cual
8.
recolectando los datos
se transforman en
información, evidencia
y conocimiento.
9.
10.
al establecimiento, según el nivel de atención prestado. Asimismo, conocer los principales motivos de demanda en el área de
hospitalización, de tal manera que permita obtener información
suficiente para apoyar el seguimiento y la evaluación de programas prioritarios de salud compatibles al sector público.
Promover y vigilar que en las instituciones privadas se respete la
Norma de Información, así como los acuerdos que tome el grupo interinstitucional de información.
Crear los incentivos necesarios para que el sector privado informe periódicamente.
Contar con un directorio de unidades médicas, actualizado permanentemente, para su integración al resto del sector.
Retroalimentar al sector privado con productos de información especializados y cubrir expectativas sobre su participación.
5.9.4 MEJORAR LA CALIDAD DE LA
La eficiencia y la efectividad del sistema de salud dependen en gran
medida de la forma en la que se están recolectando los datos y el contexto en el cual se transforman en información, evidencia y conocimiento. Es decir, de los elementos que hacen a la calidad y comparabilidad de la información.
ACTIVIDADES
1. Definir y poner en operación los indicadores de calidad a ser utilizados en los sistemas institucionales, para los criterios de calidad y/o certificación.
2. Definir e implementar un programa de verificación de la información registrada en las distintas instituciones de salud.
3. Mejorar la calidad a través de la capacitación del personal encargado del proceso de generación de información en salud.
4. Concertar con las áreas educativas que correspondan la implementación de la enseñanza de la información en salud.
5. Impulsar proyectos para el desarrollo de la investigación científica basada en evidencia.
6. Definir y poner en operación un programa de capacitación continua del personal en labores de información.
7. Vigilar que los recursos financieros para la capacitación y supervisión en materia de información estén presentes en los presupuestos de cada una de las instituciones de salud.
8. Promover la creación de carrera o especialización en el área de
información en salud.
9. Impulsar la automatización en los procesos de gestión de la información.
106
5.9.5 CONTRIBUIR AL ESTABLECIMIENTO
EXPLÍCITO DE PRIORIDADES Y RELEVANCIA
ACTIVIDADES
1. Incluir en el sistema de información medidas de resumen de la
salud, en especial, los indicadores trazadores.
2. Incluir los insumos necesarios para evaluar el estado de salud de
la población y la cobertura de las intervenciones.
3. Implementar modelos estadísticos de análisis más apropiados para
la evaluación de los indicadores trazadores.
4. Incluir las medidas de resumen a las publicaciones regulares del SIS.
5.9.6 MANTENER ESTÁNDARES
INTERNACIONALES DE COMPARABILIDAD
ACTIVIDADES
1. Presentar anualmente reportes ante organismos internacionales.
2. Promover el intercambio de información con los países de la región de las Américas.
3. Promover la adopción y adaptación de estándares internacionales40 de comparabilidad.
4. Difundir la información en salud, mostrando comparaciones internacionales.
5. Compatibilizar la información que se envía a los organismos internacionales con la que se publica a nivel local.
6. Desarrollar un monitoreo de indicadores del sistema de información, que permitan la comparación con los indicadores de otros
sistemas de información extranjeros.
5.9.7 PRODUCIR INFORMACIÓN RELACIONADA
CON LAS INEQUIDADES SOCIOSANITARIAS
Un concepto completo de equidad en salud debe producir no sólo
coberturas completas con igual oportunidad de acceso, utilización y
calidad de servicios de salud, sino también el diagnosticar y corregir
los factores prevenibles, injustos e innecesarios que afectan la salud
de todos los grupos poblacionales, sin distinción de su edad, sexo o
pertenencia a grupo étnico minoritario.
ACTIVIDADES
1. Generar las fuentes de información con enfoque de género.
2. Definir indicadores que hacen referencia a grupos vulnerables dentro de la población, para proporcionar información sobre las inequidades dentro del sector salud.
3. Incorporar la temática indígena como tema de obligatoria referencia en la producción de información.
El concepto de equidad
en salud debe producir
no sólo coberturas
completas con igual
oportunidad de acceso
y calidad de servicios,
sino también el
diagnosticar y corregir
los factores injustos e
innecesarios que afectan
la salud de todos los
grupos poblacionales.
40 Los elementos del Alcance del Trabajo
para desarrollar un “Marco de Estándares” para el marco de la RMS
107
Es fundamental que la
información retroalimente
a quien la capte, codifique
e integre, a fin de que
disponga de los elementos
indispensables para
la planeación, evaluación
y toma de decisiones
basadas en evidencia.
4. Identificar las necesidades de información de usuarios potenciales, para diseñar y diseminar productos específicos.
5. Garantizar el acceso y uso del SIS de comunidades rurales dispersas y grupos marginalizados.
6. Identificar la productividad científica y tecnológica del sector sobre inequidad para el uso y difusión de este conocimiento a través del SIS.
7. Definir y desarrollar indicadores de impacto poblacional referidos
a las inequidades sociales y sanitarias.
8. Implementar modelos estadísticos de análisis más apropiados para
la evaluación de los indicadores de impacto.
5.9.8 PRODUCIR INFORMACIÓN RELACIONADA
CON LA CALIDAD DE LA ATENCIÓN
La calidad entendida como el grado en que los servicios mejoran
la salud de manera consistente con las normas profesionales y los
valores de los pacientes. Este concepto implica dos dimensiones de
la calidad. Una, que busca alcanzar los mayores beneficios con los
menores riesgos, la otra, supone el respeto al paciente como ser humano y la búsqueda de su plena satisfacción.
El subsistema de información de recursos para la salud provee información sobre la infraestructura sanitaria y los recursos disponibles.
Sin embargo, no proporciona información sobre la calidad de dicha
infraestructura.
La información de servicios prestados habla sobre la oferta de servicios sin hacer referencia a la calidad de los mismos.
108
ACTIVIDADES
1. Difundir indicadores básicos de calidad.
2. Proporcionar información para la evaluación periódica de las expectativas y necesidades de los usuarios, incluso la información
científica y tecnológica.
3. Proporcionar información para la evaluación periódica de la calidad técnica de la atención.
4. Establecer estándares de satisfacción y calidad técnica.
5. Proporcionar información para la evaluación del costo-efectividad.
6. Proporcionar información para la evaluación de tecnologías
para la atención a la salud.
7. Establecer sistemas de información confiables de indicadores de
calidad, con base en un sistema estandarizado de clasificación
de pacientes.
8. Realizar análisis comparativos entre regiones, instituciones, grupos de población.
9. Proponer lineamientos para organizar la infraestructura existente de información científica y tecnológica de las instituciones de
salud del sistema.
10. Promover el acceso y uso de la información científica y tecnológica, por parte del personal de la salud y de los usuarios del sistema de salud.
5.9.9 FORTALECER LOS CANALES DE
DIFUSIÓN, ACCESO Y USO DE LA
Es fundamental que la información retroalimente a quien la capte, codifique e integre, a fin de que disponga de los elementos indispensables para la planeación, evaluación y toma de decisiones basadas en evidencia.
Es prioritario impulsar los medios y foros para que los usuarios tengan un acceso fácil a la información desde los niveles locales hasta los
gerenciales, promoviendo que el análisis de la información sea materia
de interés en sesiones clínicas, investigación, evaluación y planeación.
ACTIVIDADES
1. Diseñar publicaciones electrónicas para su distribución en discos
compactos e Internet.
2. Rediseñar el contenido de las principales publicaciones, incluyendo secciones de análisis y seguimiento de ciertas variables a través del tiempo.
3. Promover la correspondencia entre diferentes fuentes de información, de manera a que los datos que se difundan sean claros
y homogéneos.
4. Diseñar y desarrollar aplicaciones que manejen información regional y en series cronológicas, georeferenciando los resultados
de cruce de variables.
5. Diseñar e integrar periódicamente un boletín con indicadores sectoriales en formato electrónico.
6. Difundir, a través de discos compactos y la red, las principales bases de información sobre recursos, servicios y, principalmente, la
de daños a la salud.
7. Implementar y actualizar el sitio de estadísticas en salud en un
portal de Internet.
8. Incluir en la página electrónica aplicaciones interactivas que permitan obtener información de diferentes bases de datos.
9. Diseñar fuentes de información selectiva a grupos de interés especializados; por ejemplo, sobre equidad, determinantes de salud, etc.
10. Generar e instrumentar políticas y normas sobre la organización
y administración de los recursos de información científica y tecnológica, tales como las bibliotecas y los centros de información
del sector, que apoyen las acciones de cobertura, difusión y uso
de la información en salud.
11. Generar grupos de discusión interactivos, a través de Internet, donde se distribuya información generada por el SIS.
109
5.9.10 CONSTRUIR Y DESARROLLAR
INDICADORES PARA MEDIR EL IMPACTO
Y MEJORAR EL DESEMPEÑO
ESTRATEGIA
Monitoreo y evaluación permanente sobre el funcionamiento del SIS,
que arroje indicadores para medir su impacto y mejorar su desempeño.
El seguimiento de la eficiencia del SIS se hace través de la identificación de indicadores relacionados principalmente con los objetivos planteados.
ACTIVIDADES
1. Identificar e instrumentar los indicadores de medida del SIS, relacionados con su impacto y desempeño.
2. Alertar periódicamente a las instancias correspondientes, en función al diagnóstico realizado.
3. Incorporar al SINAIS las correcciones derivadas de las observaciones sobre su funcionamiento.
4. Difundir en diversos foros científicos y técnicos, nacionales e internacionales, el desarrollo y funcionamiento del SIS.
110
6
CONCLUSIÓN
111
Reforzar el uso de la
evidencia para la toma
de decisiones y enlazar
el conocimiento a la
acción estratégica
constituyen la esencia
del concepto
“conocimiento orientado
a mejorar la salud”.
112
El SIS y el sistema de salud no pueden existir en mundos separados. El primero es un medio para el fortalecimiento del segundo.
Un sistema de información e investigación sanitaria, además de enfocarse en la medicina clínica y en el modo de invertir más eficazmente los recursos que se asignan a los sistemas de salud, debe abarcar también una amplia gama de asuntos tales como:
prevenir la enfermedad, los accidentes, las lesiones y cómo tratarlos más efectiva y eficientemente;
los determinantes sociales, ambientales y económicos;
responder a las necesidades y expectativas de las personas;
ofrecer servicios para todos los tipos de personas, grupos y subpoblaciones, especialmente los desprotegidos;
características epidemiológicas de los individuos en el seno de sus
economías domésticas, de sus comunidades y redes sociales;
organizar los servicios de salud, dada la existencia de diferentes
niveles administrativos, geográficos y políticos;
obtener una información sanitaria básica, precisa y fiable,
establecer prioridades y objetivos sanitarios y cómo desarrollar estrategias para su implementación;
dar formación apropiada a profesionales y trabajadores sanitarios;
financiar el sistema de salud en forma sostenible y equitativa; y,
evaluar los sistemas de salud.
Sin que la lista sea exhaustiva, son los principales temas relevantes para todo sistema sanitario.
Una primera conclusión a que se arriba es que el actual SIS se
halla en un estado de latencia debido a la excesiva fragmentación de
datos, falta de coordinación y conexión de los subsistemas, escasa
producción de evidencia y conocimiento. Estas falencias tienen sus
causas tanto en el aspecto conceptual del diseño actual, como también en el operativo.
Partiendo desde esta premisa, queda claro replantear el marco
teórico que sustentará los objetivos perseguidos. La contextualización de la necesidad de llegar a generar evidencia, difundir el conocimiento y, fundamentalmente, actuar en consecuencia, es decir,
tomar decisiones estratégicas, es lo que nos llevará al desiderátum:
lograr el cambio positivo, valorado como impacto. Del mismo
modo, es necesario el fortalecimiento de cada uno de los componentes que integran el SIS.
Reforzar el uso de la evidencia para la toma de decisiones y enlazar el conocimiento a la acción estratégica constituyen la esencia
del concepto “conocimiento orientado a mejorar la salud”. Es sabido
que la evidencia y el conocimiento no son suficientes para generar
un impacto per se. Si así fuese, nadie fumaría, ni bebería alcohol en
exceso, todos haríamos ejercicios físicos periódicamente y usaríamos
el cinturón de seguridad, por citar algunos ejemplos.
Los sistemas nacionales de información sanitaria deben ir más allá
de la producción y difusión pasiva de la evidencia. Deben prestar superlativa atención en promover el uso de la evidencia; diseñar estra-
tégicamente la investigación para resolver los problemas sanitarios
más relevantes; y, evaluar las actuaciones de prestación de asistencia sanitaria en relación a la evidencia e investigación acumulada.
Aspectos de trascendental importancia lo constituyen la capacitación continua de los recursos humanos y el sentido de apropiación
e integración de los distintos protagonistas del SIECS: técnicos e investigadores, tomadores de decisión y, fundamentalmente, el usuario final.
Otra conclusión importante es que para el debido desarrollo y evolución de un sistema de información, es necesario planificar pautas
de control, evaluación y monitoreo, fundamentalmente, de la calidad
y del proceso de gestión de la información. Si se considera al SIS como
un ente dinámico y continuo, el seguimiento del mismo sería un arjé
para su existencia. En este punto, es importante poner énfasis en la
necesidad de control y seguimiento de la calidad de los IBS, a cargo de grupos técnicos multidisciplinarios en los cuales se hallen representados todos los sectores que integran el SIECS.
El modelo de SIS que se presenta jugará un rol fundamental, decisivo e impostergable al posibilitar el diagnóstico de la situación sanitaria y las tendencias, toma de decisiones oportunas basadas en
evidencia para todos los niveles y sectores que conforman el SNS.
Suministrará el sustrato elemental para el fortalecimiento de la investigación científica y la enseñanza del área salud.
113
7
ADENDA
DIRECCIÓN GENERAL DE
INFORMACIÓN ESTRATÉGICA
EN SALUD
114
Organismo del MSPyBS, responsable de la
administración del Sistema Nacional de
Información en Salud.
115
7.1
Los conceptos vertidos en el
cuerpo del documento al cual se
agrega esta adenda41, constituyeron una guía para fundamentar y
orientar el debate acerca de la relevancia de la información en salud, que se mantuvo con las autoridades del MSPyBS que asumieron funciones en agosto de
2008, pasado.
Como resultado de este debate fueron incorporados argumentos y definiciones en relación a la
conceptualización del SIS, y, en
diciembre de 2008 se formalizó la
creación de la Dirección General
de Información Estratégica en
Salud (DIGIES), en dependencia
directa de la máxima autoridad ministerial. A partir de entonces, la
resolución de creación y los conceptos que se exponen en esta
adenda, sumados al plan estratégico definido para el SINAIS,
constituyeron la herramienta de
definición de funciones y de ges-
tión que posteriormente se consolidan en el Manual de Organización y Funciones, a la fecha en
proceso de formalización.
No es frecuente para los consultores ser partícipes de la concreción de las propuestas planteadas, como en este caso se ha
dado. Por ese motivo, el CIRD ha
considerado importante incluir
esta adenda a la conceptualización y propuesta que fue hecha,
a los efectos de evidenciar el
proceso dado y la incidencia de la
asistencia técnica brindada por el
proyecto MSIS CIRD/USAID.
El proceso de creación de la
DIGIES, al cual hicimos referencia más arriba, fue dado en el
marco de la asistencia técnica del
CIRD con recursos de cooperación brindada por la USAID al Proyecto de Mejoramiento del Sistema Nacional de Información en
Salud MSIS-CIRD/USAID Nº
526-A-00-07-00052-00.
El MSPyBS, en 2005 estableció una serie de acciones tendientes a la modernización del SIS,
con apoyo de la USAID. Ese
año, mediante la Resolución SG
764/05 se reactivó la comisión
para el rediseño del SIS creada ya
anteriormente por Resolución SG
Nº 401/00. Esta comisión identificó que existe una escasa utilización del SIS para la toma de decisiones en la gestión social y en
la definición de políticas públicas
debido a:
fragmentación del sistema,
superposición de tareas,
falta de normas y procedimientos estandarizados,
escasa informatización y
ausencia de redes informatizadas en los establecimientos de
salud de diferentes niveles.
En 2007, mediante la Resolución SG Nº 69/07, se creó el pro-
7.2
41 Apéndice o conjunto de notas añadidas después de terminada una obra escrita para aclarar, completar o rectificar su contenido. Diccionario de la lengua española © 2005 EspasaCalpe S.A. Madrid.
116
PRESENTACIÓN
ANTECEDENTES
DE LA DIGIES
grama de fortalecimiento del Sistema Nacional de Información en
Salud (SINAIS). Y, en el mismo
año, como parte de la estrategia
de cooperación en el SIS de
AIS/OPS y del Proyecto Paraguay
de PAHO-USAID, el CIRD brinda
asistencia técnica en el marco del
programa de Mejoramiento de
los Sistemas de Información en
Salud (MSIS).
El 5 de junio de 2008, mediante la Resolución SG 363/08,
se aprobó el Plan Estratégico
para el Desarrollo del Sistema de
Información en Salud 2007-2011,
cuya elaboración constituyó un
proceso amplio, participativo e inclusivo que convocó a todos los
actores del SNS.
El último día de gestión de la
administración ministerial saliente, el 14 de agosto de 2008, mediante Resolución SG Nº 570/08,
se aprobó el organigrama y el Manual de Organización de Funciones del SINAIS. El diseño estructural planteado ubica al ente dependiendo del área de planificación dentro del MSPyBS.
Con el cambio de administración ministerial, se potencia la valoración de los sistemas y subsistemas de información en salud y
se definen las principales líneas
de acción para el fortalecimiento de la rectoría del MSPyBS,
cuales son:
1. ejercer la conducción política
y de liderazgo a nivel nacional
en todas las instancias y mecanismos de participación;
2. desarrollar la inteligencia en
salud con un SINAIS moderno y actualizado; y,
3. propiciar políticas públicas
saludables e incorporar acciones de impacto en salud en
planes intersectoriales.
El 5 de diciembre de 2008,
por Resolución SG Nº 398/0842 la
nueva administración ministerial
crea la DIGIES del MSPyBS,
establece su relación jerárquica
en la estructura institucional y
aprueba su organigrama. Se dicta esta resolución en vista de la
necesidad de actualizar las condiciones de gestión de la información en salud en los distintos niveles y dependencias del
MSPyBS, para adecuarlas a las
estrategias de la actual administración ministerial.
Así, la mencionada Dirección
nació de la necesidad de combinar la información fragmentada
de diversas bases de datos, dispersas en diferentes dependencias y con pocas facilidades de
acceso. Es el instrumento institucional para el desarrollo de un
sistema integral de información y
análisis situacional en salud pública. El mismo, permitirá, además, a los tomadores de decisiones de todo el país encontrar la
información en salud necesaria
para facilitar la planeación estratégica del sector en todos los niveles administrativos.
A través de la DIGIES se accederá a las fuentes primarias y
secundarias de información en
salud; y, se buscará vincular el
conocimiento que emerge de la
prestación de servicios, y de la investigación en salud pública, con
los potenciales usuarios o clientes del mismo, ya que la información sobre la salud debería sostener la preparación, la planificación, la ejecución y la evaluación
de las políticas en materia de salud, es decir, de los programas y
acciones a nivel comunitario y de
Con el cambio de
administración ministerial,
se potencia la valoración de
los sistemas y subsistemas
de información en salud y
se definen las principales
líneas de acción para el
fortalecimiento de la
rectoría del MSPyBS.
42
Ver Anexo.
117
La información sanitaria
debería sostener la
preparación, la
planificación, la ejecución
y la evaluación de las
políticas en materia de
salud, es decir, de los
programas y acciones
a nivel comunitario y
de cada región.
43 Diseño del SINAIS. Dr. Marcio Alazraqui.
Marzo de 2008.
118
cada región.
Una información eficaz sobre
la situación sanitaria puede desembocar en la determinación de
las necesidades de datos sanitarios y las prioridades de investi-
7.3
gación sanitaria. Las actividades en este ámbito, si se realizan
eficazmente, pueden contribuir
significativamente a la misión
del MSPyBS en el sector de la
salud pública.
SISTEMA NACIONAL
DE INFORMACIÓN
ESTRATÉGICA EN SALUD
El Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud
(SNIES) es la herramienta fundamental, decisiva e impostergable
para diagnosticar la situación
sanitaria del país y sus tendencias; y, planificar y tomar decisiones oportunas basadas en evidencia para todos los escenarios
definidos en el proceso de reforma en salud.
Una capacidad propia de la
gestión pública es tomar decisiones, interactuar con grupos o individuos, resolver problemas y
conflictos a medida que surgen.
Para ello, la información debe
responder a diferentes tipos de
decisión: políticas y planes, y de
diseño, gerencia y operación de
los programas.
Es un sistema complejo,
abierto y jerárquico, compuesto
por subsistemas con especificidades propias. Genéricamente y
desde el punto de vista de sus
funciones, estos son los cuatro
grandes grupos en los que pueden ser clasificados los subsistemas de información:
sistema de información epidemiológica;
sistema de información econó-
mica financiera y administrativa;
sistema de información sociodemográfica ; y,
sistema de información de carácter clínico.
Las características que definen a los subsistemas de información son las siguientes43:
poseer normas escritas de su
subsistema de información;
disponibilizar en el sistema de
información estratégica en salud, bases de datos e indicadores de forma periódica. El período está determinado en consenso con la DIGIES en relación al tipo de información de
cada subsistema;
utilizar clasificaciones, codificaciones e indicadores acordados
con la DIGIES y de aceptación
internacional;
cada subsistema es responsable por la información que produce y de su calidad;
cada subsistema tiene autonomía y compromiso con el proceso de integración al SNIES;
disponibilizar sus bases de datos e indicadores a diferentes
actores a través de la DIGIES,
que a su vez, tendrán acceso a
información proveniente de los
otros subsistemas que conforman el SNIES, según una política acordada de niveles de
acceso por usuario;
identifica el referente responsable dentro de la estructura institucional del subsistema, que
sea el nexo con la DIGIES;
puede elegir el software de su
subsistema e incorporar variables locales de relevancia. (La
elección de software propio se
permite si existe una completa
adecuación a las variables básicas del subsistema); y,
poseer criterios de validación
de carga de datos implementados.
7.3.1 SUBSISTEMAS DE INFORMACIÓN
EN EL MSPYBS
En el sector salud y específicamente en el MSPyBS existen paquetes de información (65) claramente
identificados44 con distinto nivel de
automatización. Agrupados y referidos a la estructura de gestión ministerial se los considera subsistemas
y se enumeran a continuación.
44 Diagnósticos varios realizados entre
2006 y 2007, utilizados como insumos
para el diseño del Plan Estratégico
2007-2011.
119
N°
NOMBRE
1
Rectoría del Sistema
Nacional de Salud
2
Estadísticas Vitales
SUBSISTEMAS DE INFORMACIÓN EN EL MSPYBS
CONTENIDO
Políticas y organización del SNS. Superintendencia en Salud. Consejos de
Salud: nacional, regionales y locales. Vigilancia Sanitaria. Registros de
profesionales, establecimientos de salud, medicamentos, laboratorios de
producción de medicamentos e insumos, farmacias, domi sanitarios y otros
procesos de ejercicio de rectoría del MSPyBS.
SIGLAS45
SSIRSNS
SSIEV
Población actual y proyecciones, por regiones y distritos, por características
socioeconómicas, estimaciones de embarazos y nacimientos.
SSIDDS
4
Demográfica y
Determinantes de
la Salud
Nacimientos y defunciones.
Servicios de Salud
5
Vigilancia de la Salud
y Ambiente
Incidencia y prevalencia de las enfermedades consideradas prioritarias
para la salud de la población, transmisibles y no transmisibles. Vigilancia
de laboratorios. Conservación y mejoramiento del agua, control sanitario
sobre recursos hídricos, desechos sólidos, sustancias tóxicas y peligrosas,
zoonosis, desastres y emergencias, entre otros.
6
Bienestar Social
7
Recursos Humanos
8
Recursos Físicos
9
Financiamiento en
Salud
10
Logística en Salud
3
Servicios de atención a la salud del MSPyBS y demás prestadores del
SNS. Esta información estará relacionada con las metas establecidas y
con la población cubierta.
Instituciones públicas y privadas que trabajan en áreas sociales: niñez,
discapacidad, tercera edad, etc.
SSIVSA
SSIRRHH
Establecimientos de la red pública y privada, su infraestructura física,
transporte y equipamiento, situación de habilitación sanitaria.
SSIRRFF
Presupuesto y su ejecución, cuentas nacionales en salud, disponibilidad
financiera.
Disponibilidad, distribución, entrega y uso de suministros básicos, como
vacunas, kit de partos, medicamentos, anticonceptivos, otros insumos.
Se plantea corregir la dispersión y fragmentación de los subsistemas en el MSPyBS y en el sector a través de la incorporación gradual de los mismos a la gestión de
la DIGIES. Las condiciones que
deben darse, y sobre las cuales se
está trabajando desde dicha dirección, son las siguientes:
1. poseer un sistema de información digitalizado en funcionamiento;
2. poseer normas escritas de
funcionamiento del subsistema de información. Esta
debe referirse a todos los
aspectos de funcionamiento
del subsistema de información involucrado, es decir,
unidades de información, periodicidad, definición de unidades de análisis, de variables y de sus valores, flujos
de información, etc.; y,
3. estar identificado un responsable único de la articulación
operativa con la DIGIES.
En los casos de subsistemas
existentes que no reúnan estas
condiciones se debe acordar un
cronograma para la adecuación
correspondiente entre la DIGIES
y el programa o sección responsable del subsistema.
Con la incorporación
gradual de los subsistemas
de salud a la gestión de la
DIGIES se podrían corregir
la dispersión y la
fragmentación de los
mismos.
SSIBS
Número, distribución, características, situación laboral y profesional, incluyendo datos sobre capacitación de los recursos humanos del sector salud.
45 Todas las siglas llevan SSI al inicio, lo cual significa Subsistema de Información.
46 Clasificación basada en el Diseño del SINAIS.
Dr. Marcio Alazraqui. Marzo de 2008.
120
SSISS
7.3.2 CONDICIONES PARA LA
INCORPORACIÓN DE SUBSISTEMAS
DE INFORMACIÓN AL SNIES
SSIFS
SSIL
Estos diez subsistemas reúnen las condiciones para ser considerados subsistemas de información en salud y pueden ser incorporados al SNIES46.
121
7.3.3 GRÁFICOS
Gráfico 1
Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud, en el marco del SNS47
Gráfico 2
Esquema de funcionamiento de la DIGIES en el marco del SNS48
I: Información.
47 El número de elementos que se presenta en el gráfico es con fines meramente ilustrativos.
122
123
Gráfico 3
Esquema del funcionamiento de la DIGIES en el marco del MSPBS49
7.4
LA DIRECCION GENERAL
DE INFORMACIÓN
ESTRATÉGICA EN SALUD
7.4.1 MISIÓN Y OBJETIVOS
La DIGIES tiene como rol
principal implementar el Programa SINAIS y, a partir de esa implementación, desarrollar y robustecer el SNIES.
De este modo, hace suyas y
adapta las definiciones ya establecidas anteriormente en el marco del Programa SINAIS que
son las siguientes:
Fin
Lograr un rol protagónico y sostenible del SNIES en el país, en
todos sus ámbitos de competencia.
Misión
Generar procesos de construcción y fortalecimiento del SNIES,
respondiendo a las necesidades y a la dinámica del SNS y a otros
requerimientos; garantizando la disponibilidad, accesibilidad, calidad, difusión y uso de la información en todos los niveles.
I: Información.
124
Están definidos además los
principios que rigen el SNIES:
dinamismo y flexibilidad,
respeto al marco de la ley,
imparcialidad,
equilibrio entre los sistemas y
subsistemas relacionados con
la salud y
gestión excelente de los recursos tangibles e intangibles.
Los objetivos definidos a finales de 2007, para el entonces SINAIS, hoy día a cargo de la DIGIES, se presentan a continuación. Los mismos son en gran parte pertinentes y oportunos para su
aplicación desde la DIGIES, sin
embargo, serán revisados en la
brevedad, a la luz de la actual co-
yuntura y las condiciones generadas por el apoyo del nivel de decisión superior de la nueva conducción del MSPyBS, la asistencia externa recibida y el interés
manifestado por otros organismos
componentes del SNS.
El texto contenido en el cuadro
siguiente constituye la trascripción
textual de lo definido en el Plan
Estratégico de referencia, pero
debe tenerse en cuenta que la expresión SINAIS deja de tener
sentido a partir de diciembre de
2008 cuando se instaura el concepto de Sistema de Información Estratégica mediante la creación del organismo responsable
de su gestión, la DIGIES.
125
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEFINIDOS PARA EL PROGRAMA SINAIS PERÍODO 2007-201150
Objetivo General
Objetivo 1
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Objetivo 5
Objetivo 6
Objetivo 7
Objetivo 8
Desarrollar el SINAIS dentro de un proceso de democratización de la información, respondiendo, especialmente, a los requerimientos del SNS y a los compromisos internacionales,
buscando el mejoramiento de la salud de la población paraguaya.
1
Fortalecer la capacidad de gestión, tanto de la Dirección del Programa SINAIS, como en
todas las instancias de la misma, en todos los niveles.
Fortalecer en forma gradual y sostenida, la capacidad de los recursos humanos del SINAIS
en los niveles nacional, regional y local.
Fortalecer la infraestructura física y tecnológica del SINAIS de los niveles nacional, regional
y local en forma gradual.
Disponer de un conjunto de indicadores básicos de salud en apoyo a la toma de decisiones
en los niveles nacional y subnacional.
Fortalecer e integrar los tipos de fuentes de datos relacionados al SINAIS, generados en los
servicios de salud y los basados en la población.
Fortalecer la administración/gestión de los diferentes subsistemas del SINAIS para responder
al SNS en los niveles local, regional y central.
Difundir sistemática y periódicamente la información en salud para elevar el nivel de conocimiento, actitudes y prácticas en el uso de la información sanitaria por todos sus usuarios,
para la correcta y oportuna toma de decisiones.
La DIGIES tiene como:
Función principal
La recolección, verificación, análisis, integración y difusión de la
información generada por los subsistemas de información del
MSPyBS, con vista a garantizar datos de calidad y la promoción
de su uso dentro del Ministerio y en los demás organismos componentes del SNS.
126
ROLES
Contar con la Política Nacional y el marco legal del SINAIS para asegurar su funcionamiento pleno y el derecho a la información de salud.
7.4.2 ROLES Y FUNCIONES
50 Objetivos asumidos por la DIGIES.
Se presenta en el siguiente cuadro un esquema de los roles principales y las correspondientes funciones claves de la DIGIES51.
2
3
Ejercicio de la Rectoría del
MSPyBS, sobre el Sistema Nacional
de Información en Salud.
Producción de bases de datos, indicadores y documentos orientados a
la gestión.
Disponibilizar información en salud
a diferentes usuarios.
FUNCIONES
4
Protección de la información (backup).
Definir e implementar la política de información en salud orientada a
la producción de información para la gestión.
Regular el SNIES.
Definir y adoptar indicadores, procesos y niveles de responsabilidad
en la generación de la información.
Generar y mantener condiciones para la captación y proceso de datos de calidad.
Coordinar el tablero de comando del SNIES.
Analizar y realizar el monitoreo de los procesos de generación de información desde los subsistemas.
Identificación de los usuarios intrasectoriales (centrales y periféricos)
y extrasectoriales.
Definición de niveles de acceso de usuarios.
Implementación de mecanismos de comunicación.
Producción y difusión de información integral e integrada de salud.
Resguardo periódico y programado de las bases de datos, indicadores y documentos del SNIES.
Protección del secreto estadístico en las bases de datos.
La administración adecuada en la DIGIES de los recursos materiales y humanos, así como del rol de apoyo, cobra especial relevancia en razón de que:
entre los principales recursos físicos a su cargo, cuenta con equipamiento informático de alto nivel tecnológico para el registro y resguardo de los datos y la información;
los recursos humanos tienen un rol protagónico crucial en todas las
etapas del procesamiento de la información, de manera que es fundamental que sean especialmente tenidas en cuenta todas las cuestiones que corresponden a la atención a los funcionarios y otros responsables de los procesos. Entre ellas, las actividades de entrenamiento y capacitación, como también las de seguimiento en las
unidades de servicios.
51 Una vez que el SNS, y su organismo coordinador el CNS, incremente su capacidad de gestión, estas funciones deberían ser ejercidas desde este consejo
presidido por el MSPyBS.
127
La DIGIES posee jerarquía
suficiente para ejercer,
por delegación del Ministro
o Ministra, la rectoría
de los procesos de
administración de
información estratégica
en salud dentro
del Ministerio y en
el ámbito del SNS.
128
7.4.3 UBICACIÓN JERÁRQUICA
En el enfoque de sistemas, la
ubicación de los órganos como
elementos procesadores dentro
del organigrama responde, principalmente, a dos parámetros
principales: origen de sus entradas y destino de sus salidas
Además, la DIGIES presenta las
características fundamentales de:
órgano de apoyo (colabora con
la gestión al proveer insumos
para el diseño de los subsistemas en el marco de las políticas
sectoriales y ofrece resultados
producidos por los mismos subsistemas, que son útiles, nuevamente, para el diseño de
nuevas políticas sectoriales); y,
órgano de línea (ejerce mando
al disponer la implementación
de los diseños e instructivos en
los procesos, ejerciendo dentro
y fuera del MSPyBS, el rol rector sectorial que corresponde al
Ministerio).
Una vez atendidos estos parámetros, los demás criterios tradicionales que establece la disciplina de Organización y Métodos
dentro de las ciencias administrativas, son aleatorios y están sujetos a coyunturas. De manera que
resulta interesante visualizar los
niveles de gestión establecidos
dentro del MSPyBS (Gráfico 4),
ámbito cercano de actuación de
la DIGIES, y como espacio prima-
rio directo de captación de entradas y entrega de salidas.
Las características de las funciones de la DIGIES ubican a la
entidad entre:
la condición de unidad de apoyo (en tanto se ocupa de gestionar lo producido por otras entidades para poner a disposición de la máxima autoridad de
línea para que ella tome decisiones en base a lo proveído, y,
al mismo tiempo, disponibilizar
la información a todos los sectores del Ministerio); y,
la condición de unidad de línea
(en tanto ejerce mando al disponer que sean aplicadas las
disposiciones específicas referidas a todas las etapas de la
administración de la información y el uso de los recursos).
Esto justifica la ubicación de la
DIGIES en el entorno del nivel de
decisión superior y de coordinación del Ministerio, con jerarquía
suficiente para ejercer, por delegación del Ministro o Ministra, la
rectoría de los procesos de administración de información estratégica en salud dentro del Ministerio y en el ámbito del SNS. Además, la DIGIES se nutre y presta servicio a todas las áreas, niveles y sectores del MSPyBS, y capta y disponibiliza información en
el ámbito del SNS.
7.4.4 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Gráfico 4. Niveles funcionales del MSPyBS (Decreto N° 21.376/98).
129
Gráfico 5. Niveles de decisión superior y
coordinación en el MSPyBS.
130
Gráfico 6. Organigrama de la DIGIES.
131
8
ANEXO
132
133
CD40.R10 El Consejo Directivo,
Habiendo examinado el informe sobre recopilación y utilización de datos básicos (documento CD40/19);
Resolución del MSPyBS SG Nº 398/08, que crea la Dirección General de
Información Estratégica en Salud (DIGIES)
Considerando que la información y el conocimiento sobre las condiciones de salud y bienestar de
la población es un insumo estratégico para el establecimiento de políticas, programación, vigilancia y evaluación de las respuestas sociales en el campo de la salud; y,
Consciente de la necesidad de asegurar la disponibilidad de información de calidad sobre la situación sanitaria y la cobertura de los servicios de salud en la Región de las Américas,
Resuelve:
1. Tomar nota del documento CD40/19 y del esfuerzo regional para consolidar un sistema automatizado de información técnica en salud que permita el acceso rápido a información básica sobre la situación de salud de los países de la Región.
2. Recomendar a los Estados Miembros:
a)
b)
c)
que utilicen un conjunto básico de información en salud para orientar la formulación, el ajuste y
la evaluación de políticas y programas sanitarios, así como sustentar la reorientación de los servicios de salud y el fortalecimiento de los sistemas de vigilancia en salud pública;
que renueven su compromiso con la recopilación oportuna de datos sobre la situación de salud y bienestar, asegurando su validez y la cobertura de todos los grupos humanos, desglosando la información por niveles geográficos, sexo y grupos poblacionales de interés para la salud
y el desarrollo humano nacional; y,
que utilicen los datos básicos en salud como fuente principal para la medición cuantitativa y la
comparación de prácticas en cuanto al logro de metas de situación de salud fijadas por mandatos nacionales e internacionales.
3. Pedir al Director:
a)
b)
que siga apoyando el desarrollo de la iniciativa de datos básicos en salud como elemento fundamental del mandato de la OPS consistente en facilitar a los Estados Miembros información
sanitaria regional de la más alta calidad y relevancia; y,
que establezca mecanismos de coordinación con otros organismos y agencias internacionales
que solicitan esta información, con el fin de lograr la máxima coherencia de los datos presentados por las mismas.
Septiembre 1997, DO 285.
134
135
136
137
9
SIGLAS
138
139
CIAP-2
CIE-10
CIRD
CNS
DG
DGEEC
DIGIES
ESSAP
FFAA
GPS
IBS
IDB
IPS
MERCOSUR
MSIS
MSPyBS
ODM
OMS
ONGs
ONU
OPS
PNUD
POA
RIPSA
RMS
RNIS
RSM-EA
SEADE
SENASA
SG
SIECS
SILOS
SINAIS
SNIES
SIS
SNS
SSI
UNICEF
USAID
140
Clasificación Internacional de Atención Primaria. 2ª Ed.
Clasificación Internacional de Enfermedades. 10ª Ed.
Centro de Información y Recursos para el Desarrollo
Consejo Nacional de Salud
Dirección General
Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos
Dirección General de Información Estratégica en Salud
Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay
Fuerzas Armadas
Solucionador General de Problemas
Indicadores Básicos de Salud
Indicadores y Datos Básicos
Instituto de Previsión Social
Mercado Común del Sur
Mejoramiento del Sistema de Información en Salud
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organización Mundial de la Salud
Organizaciones No Gubernamentales
Organización de las Naciones Unidas
Organización Panamericana de la Salud
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Plan Operativo Anual
Red Interagencial Para la Salud en Brasil
Red de la Métrica en Salud
Red Nacional de Información en Salud
Reunión de Ministros de Salud y Estados Asociados
Sistema Estadual de Análisis de Datos
Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
Secretaría General
Sistema de Información para la Evidencia y el Conocimiento en Salud
Sistemas Locales de Salud
Sistema Nacional de Información en Salud
Sistema Nacional de Información Estratégica en Salud
Sistema de Información en Salud
Sistema Nacional de Salud
Subsistemas de Información
United Nations International Children's Emergency Fund / Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia
United States Agency for International Development / Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
10
BIBLIOGRAFÍA
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143
144
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SIECS: Propuesta para el sistema de información en salud

Transcripción

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