El litoral de Carmelo, Uruguay

El litoral de Carmelo, Uruguay
Una mirada desde el Manejo Costero Integrado
Contribución al Informe GEO Carmelo
Gustavo Olveyra
30 de Junio de 2010.
Gustavo Olveyra
099 613 300
[email protected]
El sistema litoral de Carmelo, Uruguay
Figura 1: Usos y actividades costeras. Carmelo
*Fotografía: Ippoliti, 2008
El análisis del litoral de Carmelo se organiza aplicando el esquema para el estudio del “Objeto: El Litoral”
(Figura 2. Barragán, 2003), que tiene por objetivo la planificación y gestión integradas de áreas litorales
(PGIAL). Esta síntesis sistémica se realizó en base a información secundaria y observación directa, mediante
el estudio del subsistema jurídico - administrativo, y la construcción de una caracterización de los
subsistemas físico – natural y socio – económico.
Figura 2: Esquema para el estudio de la PGIAL
*Fuente: Barragán, 2003.
1. El sistema litoral
El área de estudio forma parte de un complejo territorial que admite múltiples análisis y por lo tanto
múltiples delimitaciones, con tres principales escalas de abordaje: continental, regional, y local (Figura 3).
Figura 3: Escalas de abordaje (Perdomo et al., 2009).
*Modificado de NASA, Servicio Geográfico Militar y Google Earth.
La macroescala, o escala continental, estará referida al tramo inferior de la cuenca del Río de la Plata, en la
confluencia de los ríos Uruguay, Río de la Plata y Paraná (Figura 4).
Figura 4: Tramo inferior de la cuenca del Río de la Plata, donde confluyen los
ríos Uruguay y el Paraná
*Fuente: NASA
En esta escala es pertinente considerar la relación con el área de aporte de dicha cuenca considerada en
términos de hinterland, por la significancia que tiene la navegación comercial de alcance internacional en
estas grandes vías navegables. En términos de entradas y salidas, los flujos están definidos por la posición
geopolítica de la ciudad contigua de Nueva Palmira, cuyo sistema portuario es el punto terminal de la
Hidrovía Paraná – Paraguay (Figura 5).
Figura 5: Hidrovía Paraná Paraguay.
En la meso escala, que puede asimilarse a la escala microrregional, Carmelo y su contexto cercano1 (Figura
6), incluyen las áreas rurales y los centros urbanos próximos para los cuales la ciudad funciona como centro
de servicios de actividades del área. El sector analizado incorpora en esos aspectos la relación con las áreas
rurales que lo rodean, la ciudad de Nueva Palmira, y centros urbanos más pequeños como Balneario Punta
Gorda y Balneario Zagarzazú, Polancos, y Conchillas, entre otros.
Figura 6: Identificación preliminar del “Área núcleo” y “contexto cercano”
*Cartografía base: Mosaico elaborado en base a superposición de cartas de SOHMMA y SGM.
Esta relación se extiende en algunas actividades hasta Paraje Agraciada (Departamento de Soriano), por el
norte, y Conchillas – Punta Pereyra, por el Sur. Al oeste, comprende al río Uruguay hasta el límite
establecido por el Tratado del Río Uruguay, y a partir del Paralelo Punta Gorda -ya en aguas del Río de la
Plata-, por lo regulado en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, que establece para este sector
dos millas de jurisdicción exclusiva, límites máximos de aplicación de iniciativas de manejo nacionales o
locales. Hacia el este, en la dimensión terrestre, los límites se pueden fijar en los de la cuenca hidrográfica, o
1
El contexto cercano para asuntos de manejo costero integrado está integrado por las áreas acuáticas o terrestres que
condicionan las acciones y procesos que toman lugar en el área núcleo, o puedan ser afectadas por éstos.
desde un enfoque funcional, hasta Polancos, o incluso hasta Ombúes de Lavalle, dependiendo una vez más
del eje temático analizado
La delimitación preliminar debe considerar además la relación de esta zona con el Área Metropolitana de
Buenos Aires (AMBA). En aspectos como la navegación deportiva y la demanda de espacios para usos
productivos, recreativos y turísticos, el área de estudio se posiciona como unidad espacial y funcional
integrante del periurbano bonaerense. Esta relación se materializa en la conexión fluvial practicada por el
cluster náutico bonaerense entre los puertos deportivos de la margen argentina y los del área (Figura 7), y en
la existencia de líneas regulares de transporte fluvial de pasajeros.
Figura 7: Puertos deportivos del AMBA y en el área de estudio.
*Fuente: Prefectura Naval, República Argentina
La escala local comprende un área núcleo fluvial y continental que incluye la ciudad de Carmelo, cuyos
límites son difusos y también varían según el tema analizado. En una descripción preliminar que se expresa
en la Figura 8, estos límites se pueden situar por el norte, en la desembocadura del Arroyo Víboras en el Río
de la Plata, aguas arriba de la ciudad de Carmelo; y por el sur en la localidad de Juan González. Por el este,
incluiría las áreas rurales hasta Polancos y la Calera de las Huérfanas; por el oeste, en la ensenada De las
Vacas, hasta los límites fijados por el Tratado del Río de la Plata.
Figura 8: Área núcleo de asuntos costeros estudiados en Carmelo.
*Fuente: Google Earth
Las principales características del área de estudio se exponen en la Tabla I.
Tabla I: El sistema litoral. Ubicación y características del área de estudio
Área de estudio
Área núcleo
País
Departamento
Ciudad
Región
Área total
Área terrestre
Área fluvial
Humedales
Cursos de agua interiores más relevantes
Uruguay
Colonia
Carmelo
Litoral Suroeste, en la zona de confluencia del río Uruguay y el Río de la Plata
600 km2
400 km2 66 %
200 km2
33 %
3%
Arroyo de las Vacas - Arroyo Víboras
Población en el área núcleo
Ciudad de Carmelo
Total Rural
Total Urbana
19.423
16.866
2.271
17.152
Población visitante (*)
Visitantes de fin de semana y veraneantes.
Arribos a Carmelo de marzo a noviembre (**): entre 1800 y 3000 pasajeros por mes.
Arribos de temporada a Carmelo (**): diciembre, 5000; enero, 8000; febrero, 6000 pasajeros.
Capacidad hotelera: 750 plazas. Tasa de ocupación aproximada: 50%
Viviendas de vacaciones: ¿Una fracción del 15.38 % de viviendas desocupadas? (López Laborde, 2008)
1996-2004 aumento viviendas desocupadas/aumento número de hogares= 216%
Contexto cercano
Área total
Área terrestre
Área fluvial
Población contexto cercano (***)
Población contexto cercano,
ciudad de Nueva Palmira
Población Total en área núcleo y
contexto cercano
2.500 km2
2.000 km2
500 km2
8.535
9.230
37.188
Cuadro modificado de Olsen y Ochoa, 2008, aplicado a Carmelo en su área núcleo y contexto cercano. Fuentes consultadas: INE, MINTURD, IMC.
(*) El dimensionamiento de la cantidad de visitantes se realiza mediante datos aproximados sobre cantidad de arribos a la ciudad de Carmelo –
principal puerta de entrada al área-, tipo de visitantes, capacidad de alojamiento.
(**) De este número, no todos tienen como destino final las ciudades del área.
(***) El contexto cercano tiene límites difusos, que precisaremos para cada asunto a considerar. La aproximación a la población en el contexto
cercano fue realizada computando la población rural y urbana de las secciones censales 06, 07, 08, 09 y 11 del Departamento de Colonia, y la sección
censal 4 del Departamento de Soriano, según datos del Censo 2004 (INE).
El área núcleo, en la componente terrestre, se encuentra bajo la jurisdicción de la Intendencia Municipal de
Colonia y del Municipio de Carmelo –de reciente creación por Ley 18653 de 15 de marzo de 2010-, siendo
hasta 2010 la Junta Local Autónoma de Carmelo el nivel local de gobierno. En la componente acuática la
jurisdicción es nacional y bilateral. En el ámbito nacional, son varias las instituciones que tienen
competencias para atender los temas de la zona costera, siendo las más visibles la Prefectura Nacional Naval,
la Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, y la Administración
Nacional de Puertos. A su vez, el ámbito bilateral involucra las comisiones binacionales administradoras del
Río Uruguay, y del Río de la Plata y su Frente Marítimo (CARU y CARP, respectivamente).
Figura 9: Arroyo De Las Vacas y puente giratorio, en la Ciudad de Carmelo.
Fotografía: Gustavo Olveyra y Ana Perdomo, 2009.
2. Subsistema Físico - Natural
Ubicación
El área de estudio se encuentra en la desembocadura del río Uruguay en el Río de la Plata, frente al delta del
Río Paraná. Forma parte de la Cuenca del Plata, que drena 3:200.000 Km2, siendo la quinta cuenca del
mundo, y la segunda de América del Sur (PNUMA et al., 2009). La descarga de los tributarios principales
del Río de la Plata genera fenómenos hidrológicos singulares, y modela el fondo y la costa. En esta área las
características fluviales están acompañadas de características propias del medio marino: variaciones de
salinidad, mareas y oleaje (Soriano, 1995).
Geología y geomorfología
La costa uruguaya es alta, y está compuesta por formaciones sedimentarias de épocas en que el nivel del mar
fue varios metros más alto que en la actualidad, depositados sobre formaciones antiguas, que testimonian la
evolución del Río de la Plata. En sus distintos sectores, presenta arcos de playa apoyados en puntas rocosas
que afloran del basamento cristalino, campos de dunas y barrancas sedimentarias. Como producto de esta
evolución y el modelado de las forzantes, sobre la costa uruguaya se dan las mayores profundidades, siendo
especialmente apta para la navegación de gran calado (Perdomo et al., 2009).
Principales forzantes e impactos
Entre las principales forzantes a considerar están la descarga de los tributarios principales que contribuyen
con el 97% del caudal total promedio del Río de la Plata2 -24000 m3/s- (22% por el río Uruguay, 78% por el
Río Paraná), los eventos severos de tormenta y la marea eólica correspondiente, y la deriva litoral promedio,
en dirección río arriba. Los principales impactos de estas forzantes en relación a asuntos costeros están
relacionados con la erosión de playas y el retroceso de barrancas (Perdomo et al., 2008).
Ecosistemas
El ambiente acuático es un ambiente dulceacuícola. El área presenta condiciones aptas para algunas etapas
del ciclo vital de especies acuáticas importantes desde el punto de vista ecosistémico o económico. Entre las
especies con valor comercial, la más abundante es el sábalo; estudios han detectado gran abundancia de esta
especie en los veriles de los canales de navegación. También se registra la presencia en bañados y cuerpos de
agua interiores de cynolebias, encontrándose en el bañado del arroyo de Las Víboras el único hábitat
conocido de cynolebias cinereus (Perdomo et al., 2008).
El monte costero está compuesto por vegetación nativa. En esta área hay abundancia de algarrobos, y
también contaminación biológica por especies exóticas, producto de la intensa forestación desarrollada en el
pasado en las islas aguas arriba, con criterios hoy superados. Hacia el interior del territorio, al monte costero
lo suceden formaciones de parque, y praderas silvestres. Estos ambientes naturales nativos se mezclan con
forestaciones y praderas realizadas por el hombre con fines productivos, para fijación de arenales, o para
embellecimiento, conformando un paisaje en forma de parches que constituyen corredores biológicos
(Perdomo et al., 2008).
2 Este caudal medio puede tener importantes variaciones: En años en que se registraron eventos extremos del fenómeno El Niño, alcanzó valores superiores a 60.000 m3/s (PNUMA et al., 2009) La fauna utiliza estos corredores biológicos. Es especialmente importante la abundancia de especies de aves3
(Perdomo et al., 2008; Darwin, 1832, en Blasina, 2009).
Amenazas en el ámbito terrestre y acuático
El aumento de áreas dedicadas a la urbanización, a grandes infraestructuras, o al cultivo intensivo de granos
podría significar amenazas para los hábitats de especies nativas, por la sustitución de ambientes, o por la
contaminación por efluentes y por productos agrícolas. En el medio terrestre, el manejo de estos asuntos
debería estar enfocado al control de fuentes puntuales y difusas, a la producción más limpia, y a la gestión
por cuencas hidrográficas. En el medio acuático los problemas a controlar refieren a la contaminación de
origen urbano, al control de la gestión industrial, portuaria y naviera, y están vinculados a contingencias, al
vertido accidental o irregular, al manejo de aguas de lastre y de sentina, y a la introducción de especies
invasoras (Perdomo et al., 2008).
3
“En este verde y ondulado país las aves son muy abundantes. Es imposible no quedar maravillado con la gran belleza
y la gran cantidad que hay. La mayoría es de color amarillo, que es el color predominante de las flores” (Darwin,
1832. En Blasina, 2009)
3. Subsistema Socio – Económico
Aspectos sociales
La dinámica poblacional de Carmelo refleja algunos problemas de crecimiento. Como en todo el país, la
población se concentra en ciudades. Sin embargo, el Departamento de Colonia presenta características
propias: no se concentra en un solo centro poblado, sino que se distribuye en varios centros de tamaños
comparables, cubriendo integralmente el territorio (Martínez, 2008). Carmelo decreció en los últimos años,
mientras la vecina ciudad de Nueva Palmira ha crecido en base a migraciones internas. Hay problemas de
pobreza, y asentamientos irregulares. También hay ciertas fortalezas en lo referente a educación y salud. Las
debilidades refieren a la emigración y la capacitación para las actividades productivas (Perdomo y Olveyra,
2009).
Elementos del medio cultural y simbólico
Figura 10: Carmelo, las actividades costeras y los artistas locales.
*Obra de Rogelio Ferrari, gentileza de Ignacio Ferrari
El medio cultural y simbólico de Carmelo sigue las características generales del departamento de Colonia: Es
un mosaico de culturas de inmigrantes. La gravitación cultural de Buenos Aires está presente en los medios
de comunicación masivos; sin embargo, Carmelo tiene identidad local, lo que nos lleva a caracterizarlo como
un medio con acento local e inserción global, con manifestaciones culturales propias que constituyen el
patrimonio cultural intangible, e incluyen eventos y costumbres tradicionales. El territorio presenta hitos del
patrimonio tangible construido de distintas épocas, e interesantes unidades de paisajes culturales singulares,
que en un relevamiento primario se ubican en la costa, o a corta distancia de ésta. A su vez, la conformación
geológica
del
área
guarda
patrimonio
arqueológico
y
paleontológico.
Figura 11: Distribución de hitos patrimoniales y puntos notables en la zona de Carmelo.
*Gustavo Olveyra, 2009-2010 Georreferenciación sobre Google Earth
Principales actividades económicas
En el medio rural, las principales actividades económicas son la ganadería, la lechería, y el cultivo de granos.
Algunas de éstas generan actividades de acondicionamiento o de procesamiento de la producción,
destacándose la industria láctea y los complejos logísticos agrícolas que acondicionan granos para la
exportación (Perdomo y Olveyra, 2009). Las actividades en el medio urbano son variadas, de transformación
y de servicios. Los puertos deportivos y los servicios asociados son otra actividad importante con
proyecciones transfronterizas. El Turismo ocupa a un 16% de la población, y tiene un gran potencial de
desarrollo. Algunas actividades económicas son tradicionales y emblemáticas, lo cual podría dar lugar a
enfoques de desarrollo local basados en la puesta en valor del patrimonio cultural y los paisajes del trabajo.
Destacamos nuevamente que en la vecina ciudad de Nueva Palmira la actividad portuaria comercial tiene
importancia continental.
Perspectivas de desarrollo local, proyectos territoriales y manejo costero integrado
Existen potencialidades para desarrollar propuestas de turismo cultural articuladas con las demás actividades
económicas del área, con base en la recuperación y activación de valores paisajísticos, culturales y
patrimoniales. Iniciativas de este tipo podrían redundar en beneficios económicos y fortalecimiento de la
identidad local, y exigirían capacitación para el desarrollo del turismo.
La planificación de los usos y actividades en la costa y en el territorio, debe enfocar la preservación de los
recursos costeros, y recoger el apoyo de la comunidad: Turismo sostenible, gestión ambiental portuaria;
estrategias de producción más limpia para la sostenibilidad; infraestructura circulatoria adecuada.
Mediante la red de usos y usuarios los recursos costeros y marinos quedan incluidos en un espacio social
compartido donde se establecen relaciones complejas y desiguales entre una amplia gama de actores sociales.
Por eso, al momento de evaluar un área costera, además de conocer los distintos ambientes y sus recursos,
debemos conocer la comunidad, el uso que hace de los ambientes y recursos, y los impactos que genera. Es
necesario entender la estructura de la comunidad, así como las preocupaciones de los diferentes grupos e
individuos que la conforman. De esta manera, se puede elaborar un mapa de relaciones socio-ambientales,
que además de completar el diagnóstico, permite elegir la estrategia más adecuada para conseguir una
participación efectiva de la misma (Ávila et al. 2003). Para lograr este objetivo se realizó una aproximación
de los principales actores de la zona costera en estudio, agrupándolos, de acuerdo a su rol social en tres
categorías: actores de gobierno, actores del mercado y actores sociales (Tabla II: Tipos de actores).
Los actores de gobierno son aquellas instituciones gubernamentales que tienen injerencia en las decisiones
sobre la zona costera, sus competencias están vinculadas con la administración de los recursos, del territorio
o del ambiente. Los actores del mercado se agruparon como aquellas instituciones que mantienen con los
bienes, servicios o recursos una relación de finalidad comercial. Los actores sociales son los representantes
de la sociedad civil, pueden estar o no organizados y tienen influencia en los proceso de manejo en la zona
costera.
Tabla II: Tipos de actores
ACTORES DEL GOBIERNO
ACTORES DEL
MERCADO
ACTORES SOCIALES
Prefectura Nacional Naval (PNN) Carmelo
Industrias navales y servicios a la
navegación
Prensa de Carmelo
Dirección Nacional de Hidrografía (DNH)
Hoteles de proyección internacional:
Hotel Four Seasons Carmelo, Hotel
ONGs ambientales
ACTORES DEL GOBIERNO
Dirección Nacional de Medio Ambiente
(DINAMA-MVOTMA)
ACTORES DEL
MERCADO
Casino Carmelo, Granja Finca
Narbona.
Hoteles de mediano y pequeño porte,
integrados al tejido urbano.
Sector Turismo: Gastronomía y
servicios
ACTORES SOCIALES
Pescadores
Dirección Nacional de Ordenamiento
Territorial (DINOT-MVOTMA)
Productores agrícolas y ganaderos.
Organizaciones religiosas
Dirección Nacional de Recursos Acuáticos
(DINARA-MGAP)
Industrias del área: logísticas de
servicio al agro, láctea, vitivinícola,
Matadero.
Club de Leones de Carmelo
Sistema Nacional de Emergencia
Prensa (y su incidencia en asuntos del
mercado)
UTU Carmelo
Intendencia de Colonia (IC)
Sector Construcción
Junta Departamental de Colonia
Liceo Nº1 y Liceo Nº 2 de
Carmelo.
Cooperativas, sociedades de
fomento y gremiales del agro
Junta Local Autónoma de Carmelo
Comisión Administradora del Río
Uruguay (CARU)
Comisión Administradora del Río de la
Plata (CARP)
Cooperación Internacional
*Adaptado de Perdomo et al. 2008
Se elaboró una tabla con la finalidad de identificar a los actores involucrados de acuerdo a sus distintos roles
en los procesos de participación de los asuntos de manejo, estableciéndose un “mapeo” de actores clave
(Tabla III).
Tabla III: Roles de los actores clave en el Área de Estudio
CRITERIO
ACTORES
¿Quiénes planifican, toman decisiones y fiscalizan?
¿Quiénes se benefician o perjudican?
¿Quiénes producen la riqueza del departamento?
¿Quiénes manejan información y conocimiento?
¿Quiénes protegen los derechos humanos y/o administran
justicia o contribuyen con ella?
¿Quiénes cooperan?
IC, MVOTMA, PNN, Junta Local, DNH, CARP, CARU
Astilleros y varadero, productores rurales, industriales,
hoteles y sector Turismo, sector Construcción, agentes
inmobiliarios, organizaciones filantrópicas y religiosas,
pescadores, turistas, sociedad.
Empresas navieras y de logística, hoteleros, sector Turismo,
productores rurales, industrias, agentes inmobiliarios,
sector Construcción.
UdelaR, DINAMA, DINOT. IMC, UTU. Educación
Secundaria, gremiales rurales, prensa local
Poder Judicial, Ministerio Público
Programa EcoPlata, Maestría MCISur, FREPLATA,
organismos internacionales
*Adaptado de Perdomo et al. 2008
Este análisis de roles debe complementarse con una visión y comprensión dinámicas y permanentes de los
tipos de participación logrados para cada iniciativa de manejo, de acuerdo al desarrollo de las redes y los
procesos sociales en el área. Los tipos de participación dependen de múltiples factores, y tienen
características que se resumen en la Tabla IV.
Tabla IV: Tipos de participación
Tipo de Participación
Participación pasiva
Participación funcional
Participación
interactiva
Movilización propia
(“self-mobilization
empowerment”)
Características
Representantes no electos y sin poder. Reciben información de los cambios sin poder
de decisión. Contribuyen eventualmente con recursos (materiales, o con trabajo) sin
nuevo aprendizaje.
Agencias externas exigen participación para reducir costos, o con otros objetivos.
Pueden eventualmente participar en pequeñas decisiones, una vez que las principales
fueran definidas.
Participación conjunta en análisis y desarrollo de proyectos. Fortalecimiento de
instituciones locales. Metodologías interdisciplinarias multi-propósito. En la medida en
que los grupos tienen control sobre las decisiones locales, y determinan cómo serán
usados los recursos, tienen interés en el mantenimiento de las estructuras y las prácticas
Participación para cambiar sistemas con independencia de las instituciones externas.
Establecen contactos con instituci0nes externas para asesorías técnicas y de recursos.
No obstante, conservan el control sobre cómo usar dichos recursos. La automovilización se puede expandir si los gobiernos y las ONG ofrecen soporte que lo
permita. Esas movilizaciones auto-iniciadas pueden o no cuestionar la distribución de la
riqueza y del poder.
*Fuente: Pretty, 1995. En Foladori, 2003.
El tipo de participación en la sociedad carmelitana es bajo, y no se visualizan organizaciones sociales de
amplia convocatoria y continuidad en temas ambientales. La participación ciudadana, con algunos acentos
locales distintivos, presenta características similares a las que se describe para el departamento de Colonia:
“Las redes son escasas o débiles y, en el mejor de los casos, responden a iniciativas incipientes o a
convocatorias circunstanciales del gobierno local o nacional. Si bien existen actividades de cooperación,
éstas no responden a estrategias sustentables en el tiempo” (PNUMA, 2009. GEO Ciudad Colonia del
Sacramento). Los liceos y las escuelas realizan educación ambiental, y tienen potencialidades para participar
en iniciativas más ambiciosas. La Junta Local Autónoma ha participado y avalado algunas instancias de
trabajo en temas costeros y ambientales, invitando e involucrando actores clave4; deberá analizarse el
impacto que provocarán en estas dinámicas los nuevos liderazgos políticos locales emergentes de las
elecciones municipales y departamentales, así como los nuevos roles resultantes de la Ley de
Descentralización.
Como síntesis final de este análisis de actores con intereses o motivaciones sobre el área litoral de Carmelo,
se elabora el diagrama “Universo participativo”, que se presenta en la Figura 12. Los tamaños de los distintos
“planetas” y sus satélites indican el “peso específico” detectado en los asuntos abordados. Las órbitas indican
intensidad de los vínculos mediante líneas continuas, punteadas y diferentes grosores. Finalmente, se grafica
órbitas que salen fuera del sistema, lo cual indica que se trata de un sistema abierto, donde actores externos
tienen roles puntuales (cooperación internacional o universidades extranjeras que interactúan con actores
nacionales).
4 La Junta Local de Carmelo ha apoyado eventos como el realizado por MCISur UDELAR con Ecoplata y ACAP (Canadá) en el Liceo Nº1 “Dr. David Bonjour” el 28 de abril de 2008. Información disponible en http://sites.google.com/site/casocolonia/casocolonia, o el Taller de Infraestructuras Costeras de Ecoplata, realizado en la Junta para elaborar un diagnóstico sobre los factores que afectan o ponen en riesgo la sustentabilidad de la Playa Seré y plantear líneas de acción para mejorar las condiciones de la misma. Información disponible en http://www.ecoplata.org/boletin/noviembre‐diciembre‐2009‐1299/?noticia=1. Figura 12: Universo participativo en Carmelo. Departamento de Colonia, Uruguay.
*Adaptado de Barragán, 2005.
4. Subsistema Jurídico – Administrativo
Existen dimensiones complejas en lo jurídico. Los instrumentos aplicables a nuestro trabajo pueden ser de
escala Regional, Binacional, Nacional, Departamental y Local.
Las instituciones que tienen competencias sobre la costa son de jurisdicción bilateral, nacional,
departamental y local. En el medio acuático, predominan las instituciones binacionales y nacionales. En el
medio terrestre, aparecen las instituciones del ámbito departamental y local.
El análisis de competencias realizado arroja instituciones que cubren los distintos temas en forma transversal,
en mayor o menor grado. En particular, DINAMA, CARU, CARP, y la Intendencia de Colonia entienden en
mayor cantidad de temas. Desde este punto de vista, alguna de éstas podría cumplir el rol de institución líder
de un programa de manejo costero integrado.
Marco Normativo
Nuestra área de estudio es una zona costera fluvial, en ella se ubican dos ciudades con costas sobre dos ríos
distintos, que son además los ríos más importantes de nuestro país, ambos limítrofes con Argentina: El río
Uruguay y el Río de la Plata. Cada uno de estos ríos tiene a escala regional y binacional regímenes jurídicos
particulares y diferentes.
En el ámbito internacional el marco normativo se integra por normas convencionales escritas y por normas
de otro carácter, como ser la Costumbre, Principios Generales de Derecho, Actos Unilaterales con efectos
obligatorios, entre otras fuentes.
La posición geográfica confiere al área una gravitación estratégica de escala continental, que se traduce en el
rol de Nueva Palmira dentro del sistema portuario del cono sur, y el consecuente crecimiento en población,
producción, infraestructura y servicios.
A continuación realizaremos la descripción de algunas normas aplicables a la zona en sus diferentes escalas
geográficas.
Macroescala
La macroescala o escala regional, comprende a Paraguay, Bolivia, Argentina y Brasil. Los instrumentos
jurídicos convencionales seleccionados aplicables al área se organizan en la Tabla V.
Tabla V: Principales herramientas jurídicas regionales aplicables al área de estudio.
MARCO REGIONAL
NORMA
Tratado de la
Cuenca del Plata
(1969)
CONTENIDO
03/12/69. Ley Nº13.801.
Título: se aprueba el Tratado de la Cuenca del Plata (Brasilia, 23/04/69).
Por decreto N° 238/993 de 26/05/93 se instrumentan las referencias al perfeccionamiento
de las interconexiones f fluviales de la cuenca , disponiendo que a través de la
Representación Permanente de la República, a efectuar ante la Secretaría General de la
ALADI la notificación a que hace referencia el artículo 30 del Acuerdo de Transporte
Fluvial por la Hidrovía Paraguay - Paraná (Puerto de Cáceres - Puerto de Nueva Palmira)
expresando en ella que no es necesario, en lo que a la República respecta, ningún trámite
interno para habilitar su entrada en vigor. Por Decreto N° 281/000, que dispone en el
mismo marco legal la publicación de varios reglamentos sobre navegación y operaciones
dictados por el Comité Intergubernamental del Acuerdo de Transporte fluvial de la
Hidrovía Paraguay – Paraná (Puerto de Cáceres - Puerto de Nueva Palmira) y sus
protocolos Adicionales
Tratado de
Hidrovía Paraná
– Paraguay
(1992).
Tratado de
Asunción
29/09/00. Decreto Nº 281/000.
Título: Se dispone la publicación en el Diario Oficial de una serie de reglamentos dictados
por el Comité Intergubernamental de la Hidrovía relativos a la navegación y operaciones
del Acuerdo de Transporte Fluvial de la Hidrovía Paraguay – Paraná (Puerto Cáceres –
Puerto de Nueva Palmira) y sus Protocolos Adicionales, que fueron aprobados en la V
Reunión Extraordinaria de Cancilleres de los Países de la Cuenca del Plata, celebrada en
Montevideo el 14 /12/97.
22/07/91. Ley Nº16.196.
Título: se aprueba el Tratado de Constitución de un Mercado Común entre las Repúblicas
de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Modificado: por Ley Nº16.712 de fecha
15/09/95, se aprueba el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura
Institucional (Protocolo de Ouro Preto y su Anexo).
*Fuente: Perdomo et al. 2008
Asuntos bilaterales
La macroescala comprende la relación internacional bilateral entre Argentina y Uruguay. Destacamos los
Tratados más importantes: el Tratado del Río Uruguay y el Estatuto del Río Uruguay, y el Tratado del Río de
la Plata y su Frente marítimo. Estas normas aparecen graficadas en la Tabla VI.
MARCO BILATERAL
Tabla VI: Principales herramientas jurídicas bilaterales aplicables al área de estudio
NORMA
CONTENIDO
Tratado del Río Uruguay
(1965)
30/12/62. Ley Nº 13.462.
Título: se aprueba el Tratado de Límites Argentina – Uruguay en el río
Uruguay.
25/01/74. Decreto - Ley Nº 14.145.
Título: Se aprueba el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo
suscrito entre la República Oriental del Uruguay y la República Argentina
(1973).
11/05/76. Decreto - Ley Nº 14.521.
Título: se aprueba el Tratado suscrito por nuestro Gobierno con la
República Argentina relativo al Estatuto del Río Uruguay (1975).
*Fuente: Perdomo et al. 2008
Tratado del Río de la Plata y
su Frente Marítimo (1973).
Estatuto del Río Uruguay
(1976)
Asuntos nacionales
En la Tabla VII se presenta un relevamiento de las principales herramientas jurídicas nacionales aplicables al
área de estudio.
Tabla VII: Principales herramientas jurídicas nacionales aplicables al Caso de
MARCO NACIONAL
NORMA
28/11/00. Ley Nº17.283.
Título: Se aprueba la Ley General de Protección del Ambiente. Art. 50, Protección de las zonas costeras, Art.51.
Impactos territoriales negativos en zonas costeras. Art. 79 Sistema Nacional de Información Territorial.
Ley Nº 10.723 y sus modificaciones en la ley de OT (Nº 18.308)
Título: Centros Poblados
15/12/78. Decreto-Ley Nº 14.859
Título: Código de Aguas
17/12/87. Ley 15.921.
Título: Zonas Francas
Decreto 253/79 y modificaciones al 91.
Título: Normas para prevenir la contaminación
30/6/08. Ley Nº 18.308
Título: Ley de Ordenamiento territorial y desarrollo sustentable.
22/12/94. Ley 16.688.
Título: Aguas jurisdiccionales: Régimen de prevención y vigilancia ante posible contaminación.
19/1/94 Ley 16.466
Título: Ley de Impacto Ambiental
21/6/99 Ley Nº 17.121
Título: Competencia de la Armada Nacional a través de la Prefectura Nacional Naval
21/9/94 Dec. 349/05
Título: Reglamento Ley de Impacto Ambiental
2/5/50 Ley Nº 11.422
Título: Junta Local de Carmelo se declara autónoma
Ley 9.515
Título: Ley orgánica Municipal
8/4/92 Ley No. 16.246
Título: Ley de Puertos
21/10/71 Ley Nº 1.040
Título: Creación de la Comisión Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación.
9/4/75 Ley Nº 14.343 y Dec. 692/86
Título: Se establecen disposiciones referentes a embarcaciones nacionales o extranjeras, hundidas semihundidas o
varadas.
*Fuente: Perdomo et al. 2008
En lo nacional, los instrumentos se articulan en un sistema jerárquico piramidal, donde la Constitución de la
República está en el nivel superior, y la estructura se completa con Leyes y Decretos-Ley (los sancionados
durante el período de dictadura), Actos Legislativos, y Actos Administrativos y Reglamentos con validez en
todo el territorio.
Mesoescala y microescala
En lo Departamental, rigen instrumentos como ordenanzas y decretos departamentales -con fuerza de ley en
su territorio-. La nueva Ley Nº 18308 del 30/06/08 Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible
prevé instrumentos interdepartamentales, que serían de utilidad si se considera puntos estratégicos para la
cadena agrícola, o las potencialidades que presenta la costa del río Uruguay aún en localidades vecinas del
Departamento de Soriano, lo que ha motivado proyectos portuarios de alcance regional.
Se está desarrollando en la actualidad instrumentos de ordenamiento territorial departamentales, y existen
instrumentos vigentes como el Decreto de Ordenamiento Territorial del Departamento de Colonia, aprobado
por la Junta Departamental de Colonia el 19 de diciembre de 1997, con modificaciones y agregados
realizados en 1999, 2001 y 2004.
El análisis completo de los instrumentos locales y departamentales deberá realizarse en conjunto con los
actores locales y departamentales, para cada iniciativa específica, y no se aborda en este trabajo. Sin
embargo, en el análisis del Marco Institucional, consideramos algunos elementos que aportan a la
comprensión de las competencias en el área.
Marco Institucional
En la Figura 13 se presenta las instituciones identificadas con competencia sobre los asuntos ambientales y
costeros en el área de Carmelo, que se analizan a continuación.
Figura 13: Instituciones con competencia ambiental y costera en el área
*Modificado de Perdomo et al., 2008.
Competencias
Mediante el estudio de la estructura de la Administración Pública se puede determinar qué institución es la
responsable de hacer determinadas cosas frente a los asuntos analizados. Este análisis normalmente arroja
superposición de competencias entre las diferentes instituciones gubernamentales. Dado el grado de
centralización de nuestro país, el mayor protagonismo lo tienen las instituciones del ámbito nacional. Las
competencias para el área de estudio se presentan en la Tabla VIII, y su análisis en detalle se presenta en el
estudio específico del marco jurídico institucional (Anexo I).
CARP
MRE
CARU
MIEM /
DINAMIGE
MEC /
C.
ANP
DNH
MGAP /
DINARA
MTOP
MDN /
PNN-
DINAMA
MVOTMA
DINOT
Intendencia
de Colonia
Tabla VIII: Matriz de competencias supranacionales y gubernamentales (estatal y municipal)
Navegación
Conservación
Patrimonio y
turismo
Actividades
productivas
*Fuente: Perdomo et al. 2008
5. Problemas del espacio y los recursos
Para identificar los asuntos de manejo se consideraron los aspectos legales y administrativos, los principales
desarrollos que se encuentran en la línea de costa -algunos de los cuales forman parte de los cambios
socioeconómicos que se vienen dando en la región-, y la percepción de la población recabada en referencia a
alguno de estos cambios.
La siguiente es una lista de problemas identificados en el área de estudio, sin priorizar, elaborada mediante el
análisis interdisciplinario (Perdomo et al., 2008).
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Aumento de riesgo de accidentes marítimos
Aumento de la prostitución
Riesgo de contaminación acuática por efluentes de barcos
Introducción de especies exóticas por aguas de lastre
Riesgo de contaminación acuática por efluentes urbanos o industriales
Explotación de áridos
Pérdida de superficie de playa por erosión
Insuficiente infraestructura para recibir el turismo
Pérdida de patrimonio cultural e histórico por mal conservación de las infraestructuras
Sobreexplotación y pérdida de calidad de suelo
Infraestructura vial inadecuada
Residuos sólidos
Extranjerización de la tierra
Usos privados de áreas de playa
Ocupación de áreas por nuevos usos destruyendo monte nativo
Presión del turismo sobre las infraestructuras costeras
Ausencia de planes de ordenamiento territorial
Se complementó este análisis introduciendo herramientas de diagnóstico recomendadas para la elaboración
de Agenda 21: Listas de elementos de medio ambiente, de recursos, de medios geográficos, de actividades
humanas, de problemas; percepción que tiene la población sobre sus propios problemas y retos (Pérez
Cayeiro, 2007).
Usos, ocupaciones y presiones sobre los recursos del área
Se realizó el análisis integrado de los recursos, elementos de medio ambiente, medios geográficos,
actividades y usos humanos, por medio de la matriz presentada en la Tabla IX.
Tabla IX: Usos, ocupaciones y presiones sobre los recursos identificados
PLAYA
RECURSOS
USOS
Turismo Recreativo.
Urbanización
balnearia con la playa
como principal
atracción.
OCUPACIONES
Carmelo y Nueva Palmira
Balneario Zagarzazú
Balneario Brisas del Río
Balneario Punta Gorda
PRESIONES
El uso de la playa ejerce presión durante la
temporada por el tránsito de personas sobre la
playa, la alteración de hábitats de especies, y el
aumento de residuos sólidos y efluentes
líquidos a gestionar.
Las urbanizaciones costeras ejercen la mayor
presión sobre el recurso playa, por la ocupación
del litoral mediante infraestructuras
USOS
OCUPACIONES
CUERPO DE
AGUA NATURAL
Recreación contacto
directo.
Fuente de Agua
Potable
Receptor de
Efluentes
Navegación
comercial
Navegación
deportiva
Infraestructuras de retención de
arena, contención y accesos a la
playa.
Infraestructuras sumergidas (tomas
de agua y emisarios)
Infraestructuras de defensa de costas
Infraestructuras portuarias
Alteración en la calidad del agua (floración,
algas, efluentes urbanos e industriales,
descarga de buques, contaminación)
Pesca artesanal
Pesca deportiva
Colonias de pescadores artesanales
en Playa de los Argentinos Nueva
Palmira; Playa Corralito y Treinta y
Tres, en Carmelo.
Asentamiento informal de
pescadores en Punta Gorda
El tipo de pesquería instalada en la zona no
ejerce presión sobre los stocks. Especie más
importante en la zona: sábalo.
En los asentamientos de pescadores
generalmente la presión consiste en la
producción de residuos sólidos, y en el impacto
producido sobre las visuales por la presencia
física del asentamiento, de carácter precario.
RECURSO NO
RENOVABLE:
Arena
Cantera de arena autorizada
(periferia norte de Nueva Palmira)
Explotación ilegal informal en áreas
vedadas a la actividad
Uso cultural,
turístico, recreativo y
patrimonial.
Emplazamiento de
emprendimientos
turísticos y
recreativos
Fiestas tradicionales.
Sitios declarados
Monumento
Histórico Nacional.
Astilleros,
actividades
tradicionales.
Emprendimientos: Hoteles,
paradores, clubes de campo y tejido
urbano en puntos de paisaje
privilegiado.
Fiesta de la Vendimia. Fiesta de San
Roque.
Calera de las Huérfanas, Puente y
Molino Castells, Estancia y Capilla
Narbona. Puente Giratorio a tracción
humana en Carmelo.
Antiguos astilleros Mihanovich en
fase de abandono, Astilleros
Maffoni y DNH en actividad.
Bodegas vitivinícolas, olivos,
ganadería y lechería.
Tejido urbano
Emprendimiento
turístico y recreativo
Nueva Palmira
Carmelo
Desarrollos turísticos
Balnearios Costeros
Enclaves industriales y logísticos
vinculados a la agricultura.
SUELO
URBANO
Árido de
Construcción
Venta ilegal de arena
de playa
PAISAJE NATURAL Y PATRIMONIO
CULTURAL
RECURSOS
RENOVABLES:
Pesca
RECURSOS
PRESIONES
La actividad extractiva en la zona –muy
importante en el pasado- es reducida en la
actualidad, en los sitios de extracción los
efectos son puntuales aunque permanentes.
La extracción de arena de la costa está
prohibida por decreto desde la década de 1990.
Sin embargo se detectó habitantes que realizan
la extracción ilegal y la transportan en carros
tirados por caballo a las obras de construcción
o pequeñas barracas de venta de materiales de
construcción.
El desarrollo de infraestructuras urbanas y de
servicios induce cambios significativos en la
diversidad de los paisajes litorales, con la
consecuente modificación de hábitats.
Las fiestas de la Vendimia, de la Uva y de San
Roque, si bien son actividades tradicionales
con cierto arraigo, denotan decaimiento por
presión cultural de la cultura de Buenos Aires
que penetra por los medios masivos de
comunicación, colaborando con la pérdida de
identidad local.
Las actividades tradicionales expresan la
composición social de aluvión de inmigración,
y tienen alto valor cultural que podría
explotarse desde el punto de vista turístico.
Algunas están en retroceso.
La calidad de MHN, lejos de significar
protección o puesta en valor, se traduce en
abandono y deterioro por falta de políticas y
recursos reales.
Impermeabilización y modificación de
escorrentías.
Contaminación de napas freáticas y cursos de
agua.
Alteración de hábitats de especies, valores
paisajísticos y de la línea de costa por
extensión irracional de usos urbanos del suelo.
Erosión.
RECURSOS
USOS
TIERRA RURAL Y
SUB-URBANA
Agropecuario
Minero
Emprendimiento
Turístico y recreativo
Agrícola (Viñedos,)
Ganadero (Cuenca lechera)
Plantas Agro-Industriales
Apicultura
Erosión, modificación de usos,
empobrecimiento de suelos,
impermeabilización, alteración de escorrentías.
TIERRA
COSTERA
Áreas de servicios
logísticos
Puertos
Comerciales
Deportivos
Balnearios
Infraestructuras
hoteleras y
recreativas
Polo Portuario de Nueva Palmira
Marinas de Las Víboras
Área Portuaria Las Vacas
Paseo costero Nueva Palmira
Brisas del Río
Punta Gorda
El Faro
Complejo Hotelero
Zagarzazú
Impermeabilización, alteración de escorrentías,
erosión, modificación de dinámica litoral,
destrucción y sustitución de hábitats.
AGUA
SUBTERRÁNEA
OCUPACIONES
PRESIONES
Riego y consumo
humano y productivo
-
Las actividades humanas producen presiones
sobre el recurso agua subterránea, modificando
cantidad y calidad.
*Fuente: Perdomo et al. 2008
Análisis de conflictos entre actividades.
La relación entre usos puede ser Neutral, Conflictiva o Benéfica. Las relaciones conflictivas entre usos
pueden deberse al uso de un espacio común, a competencias concurrentes entre instituciones que no
coordinan entre sí, a impactos ambientales o incompatibilidad estética. Las relaciones benéficas entre usos
pueden ser recíprocas o beneficiar sólo a uno de los usos.
La relación se calificó de cero a tres, correspondiendo los valores a:
0 - Ausencia conflicto
1 - Conflicto de baja intensidad
2 - Conflicto de intensidad media
3 - Conflicto intenso
Los resultados de este análisis se presentan en la matriz de la Tabla X.
Disposición de desechos
Obras de protección de la costa
Minería
Pesca Artesanal
Conservación espacios naturales
Turismo Cultural
Turismo Ecológico
Turismo Sol y Playa
Puertos comerciales
Puertos deportivos
Asentamiento urbano
Agropecuario
Tabla X: Matriz de Análisis de Conflictos
Agropecuario
Asentamiento urbano
Puertos deportivos
Puertos comerciales
Turismo Sol y Playa
Turismo Ecológico
Turismo Cultural
Conservación espacios naturales
Pesca artesanal
Minería
Obras de protección de la costa
Disposición de desechos
3
1
1
3
0
1
2
0
0
1
3
1
0
2
0
0
0
0
0
0
0
3
2
1
2
1
0
0
3
0
0
0
0
0
0
1
3
1
0
0
1
3
1
3
1
1
1
1
1
1
2
1
1
0
3
2
1
3
3
3
3
3
1
3
1
0
*Fuente: Perdomo et al., 2008. Adaptado de Collazo y Saizar, 1998
Selección de los principales asuntos de manejo
Según Olsen y Ochoa (2004), uno de los mayores desafíos en el manejo costero integrado es seleccionar los
asuntos de enfoque. La experiencia indica que es mejor hacer pocas cosas bien, que muchas cosas poco
exitosas.
“Un asunto de manejo es un problema o una oportunidad relacionado con los desarrollos en la
línea costera, el crecimiento de la población, los cambios en la economía de la región, los cambios
globales ambientales, las amenazas actuales y futuras para las actividades costero-dependientes;
las percepciones de la población sobre su seguridad y bienestar, y otros aspectos relevantes”
(Olsen y Ochoa, 2004).
Los problemas identificados fueron agrupados por temáticas similares, formulando los llamados
“Principales asuntos de manejo”:
1. Conservación y recuperación de áreas en ecosistemas sensibles y/o vulnerables
2. Puertos y Vías Navegables
3. Bienes culturales y patrimoniales, Turismo y Recreación
4. Usos y actividades productivas en el ámbito terrestre.
Para realizar la selección se consideraron distintos criterios que permiten evaluar el nivel de cumplimiento
de determinados requisitos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Aporta a restablecer o mejorar el balance entre lo ambiental y lo social
Hay apoyo popular y de alto nivel para implementar el plan de acción
Hay disponibilidad adecuada de tiempo, fondos y capacidad técnica
Existen precondiciones adecuadas (ambientales, legales) de implementación
Previene o mitiga daños o riesgos naturales
Protege funciones ambientales o servicios ecológicos esenciales de los ecosistemas.
Protege valores estéticos o culturales de reconocido valor
Promueve un incremento de calidad de vida y/o nivel económico
Es una prioridad política
Fortalece a sectores vulnerables, promueve la equidad y reconoce la diversidad cultural
La evaluación de los asuntos propuestos se evaluó de acuerdo estos criterios, y se presenta en la Tabla XI.
Tabla XI: Selección y evaluación de los principales asuntos de manejo.
Asuntos prioritarios de manejo en el espacio
costero de Carmelo y Nueva Palmira
Criterios: (1, Poco. 2, En algún aspecto; 3, En la mayoría
de los aspectos)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Conservación y recuperación de áreas en ecosistemas
sensibles y/o vulnerables
3
3
1
3
3
3
3
2
2
2
Puertos y Vías Navegables
3
3
3
3
2
3
3
3
3
1
Bienes culturales y patrimoniales, Turismo y
Recreación
3
2
2
3
3
1
3
3
2
3
Usos y actividades productivas en el ámbito terrestre.
3
2
2
3
3
3
3
3
2
2
*Fuente: Perdomo et al. 2008
Propuesta de Manejo Costero Integrado
Para el área estudiada, en el marco de la Maestría de Manejo Costero Integrado de la Universidad de la
República, se propuso un plan estratégico para Carmelo y Nueva Palmira, formulado en términos de misión,
visión, objetivos estratégicos, acciones prioritarias, instituciones involucradas, indicadores, y elaborando
planes de acción estratégica (PAE) para cada asunto de manejo (Perdomo et al., 2008; 2009).
Según Olsen (2007), la representación del ciclo de vida de los proyectos sigue el patrón general del ciclo de
aprendizaje: un esfuerzo continuo y consciente de mejora en el aprendizaje y en la acción. En este mapa de
ruta (Figura 14), la propuesta académica elaborada puede ubicarse como un trabajo que ha completado el
llamado "Paso 1 - Identificación y evaluación de asuntos clave", y algunas acciones del "Paso 2- Preparación
del programa". Llegado este punto, se realizó una devolución a la comunidad, presentando el trabajo como
una propuesta metodológica para el abordaje comunitario del manejo costero integrado, un enfoque posible
para la gestión de los recursos costeros.
Figura 14: El ciclo de manejo
*Fuente: GESAMP (1996)
La propuesta fue presentada a la población en el Liceo Nº1 de Carmelo, el 28 de abril de 2009, con la
presencia de autoridades locales y departamentales, docentes y estudiantes de Carmelo, diversos organismos
y organizaciones locales, y representantes del Atlantic Coastal Action Program (Canadá), que compartieron
sus experiencias de manejo costero comunitario (Figura 15).
Figura 15: Taller realizado en el Liceo Nº1 de Carmelo
En la ocasión, se presentaron dos publicaciones: “Caminos hacia el manejo costero integrado Carmelo –
Nueva Palmira” (Figura 16), y “Las Costas de Naty y Lucho” (Figura 17), disponibles en el sitio web:
http://sites.google.com/site/casocolonia/
Figura 16: Propuesta metodológica para el
manejo costero integrado en Carmelo – Nueva
Palmira
Figura 17: Material de educación ambiental
sobre asuntos costeros en el área.
*Tomado de Grupo Carmelo – Nueva Palmira. MCISur 2008. Disponibles en
http://sites.google.com/site/casocolonia/
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