Estructuras, incentivos y resultados

Transcripción

“Estructuras, incentivos y resultados del régimen de
descentralización de Bogotá”
Una excursión por la democracia realmente existente
Documento Revisado
CONVENIO 191 DE 2005
Departamento Administrativo De Planeación Distrital –
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Marzo de 2005
1
INDICE
Capítulo 1
Conceptos básicos y métodos ....................................................................... 9
Capítulo 2
Descentralización y gestión. El problema de la responsabilidad............... 12
Capítulo 3
Estructuras, incentivos y resultados ........................................................... 17
3.1
Estructuras ........................................................................................ 17
3.2
Incentivos ........................................................................................... 19
3.3
Resultados .......................................................................................... 20
3.4
Aplicación de los conceptos de estructura, incentivos y resultados a la
descentralización bogotana ........................................................................................ 20
Capítulo 4
El sistema político local en Bogotá ............................................................ 22
4.1
El juego para ganar .......................................................................... 22
4.1.1
Período 1994-2000 .................................................................................... 24
4.1.1.1 Circunscripción electoral, censo electoral y comunidad política ....... 24
4.1.1.1.1 Estructura: Circunscripción y censo............................................... 24
4.1.1.1.2 Incentivos y resultados: comunidad política .................................. 26
4.1.1.2 Candidaturas: oferta electoral .............................................................. 37
4.1.1.2.1 Estructuras ........................................................................................ 37
4.1.1.2.2 Incentivos, estrategias y resultados: problemas de representación
40
4.1.1.3 Formas de votación................................................................................. 50
4.1.1.4 Fórmula: transformación de votos en escaños..................................... 51
4.1.1.4.1 Estructuras ........................................................................................ 51
4.1.1.4.2 Incentivos y resultados. Nuevos problemas de representación..... 51
4.1.2
Elecciones 2003 ......................................................................................... 55
4.1.2.1 Circunscripción y censo electoral. Estructuras ................................... 55
4.1.2.2 Candidaturas: oferta electoral. Estructuras ........................................ 55
4.1.2.3 Formas de votación. Estructuras (voto preferente)............................. 57
4.1.2.4 Fórmula electoral (cifra repartidora). Estructuras............................. 57
4.1.2.5 Incentivos y resultados de la reforma política en el 2003: cambiar
todo para que todo siga igual (¿o peor?) .............................................................. 58
4.1.2.5.1 Cómo cambió el número de partidos ................................................ 58
4.1.2.5.2 Transfuguismo ................................................................................... 61
4.1.2.5.3 Renovación ......................................................................................... 64
4.1.2.5.4 Renovación considerando las “líneas políticas” ............................... 67
4.1.2.5.5 Cómo cambió la representación ........................................................ 67
4.1.2.5.6 Concentración .................................................................................... 69
Capítulo 5
El juego para volver a ganar....................................................................... 70
5.1
La inversión de los recursos locales ................................................ 70
5.2
Estructuras y estrategias en la programación y ejecución de los
recursos locales de inversión..................................................................................... 72
5.3
Conformación y funcionamiento de los Consejos de Planeación Local
(CPL)
75
5.3.1
Primer borrador del plan y diagnóstico ................................................. 85
2
5.3.2
Los encuentros ciudadanos ....................................................................... 87
5.3.2.1 Inscripción y convocatoria a los encuentros ciudadanos .................... 88
5.3.2.2 Elección de Comisionados de trabajo ................................................... 91
5.3.3
Plan de Desarrollo Local: presentación por el Alcalde y “adopción” por la
JAL
115
5.3.4
Conclusión sobre el proceso de planeación (P1) .................................... 129
5.3.5
Primera parte de P2: el proceso presupuestal ....................................... 130
5.3.6
Inscripción de proyectos en el Banco de Programas y Proyectos Locales
(BPPL) y elaboración del proyecto de POAI ........................................................ 132
5.3.7
Del Proyecto de Presupuesto al Decreto de Liquidación .................... 137
5.3.7.1 Los discursos públicos y semipúblicos de los ediles........................... 141
5.3.7.2 ¿Globalizados o georreferenciados? ................................................... 142
5.3.7.3 Presión de los actores institucionales .................................................. 144
5.3.7.4 Presión en la JAL de actores no institucionales................................. 145
5.3.7.5 Decide el Alcalde Local ........................................................................ 147
5.3.8
Relación entre los planes financieros plurianuales y los decretos de
liquidación, año por año y por agregado de período de vigencia de los planes de
desarrollo local. Períodos 96-98; 99-2001; 2002-2004 .......................................... 148
5.3.9
Una intromisión relevante al ideal de la planeación: las adiciones ....... 153
5.4
Traslados presupuestales en las cinco localidades, años 1994-2004154
5.5
De las normas y prácticas sobre excedentes financieros............. 165
5.5.1
Estrategias de intervención en la primera parte de P2.......................... 176
5.5.2
Conclusión sobre el proceso P2............................................................... 177
5.5.3
Del decreto de liquidación a la “proyectación” ................................... 180
5.6
Resultados: la inversión local.......................................................... 180
5.6.1
¿Cuál es la información relevante?....................................................... 180
5.6.2
Metodología de análisis de la inversión local. La matriz de inversión.. 181
5.6.2.1 ¿En qué se invierten los recursos locales? El ping-pong entre los
sectores y las prioridades/los ejes/las estrategias ............................................... 182
5.6.2.2 Barrio cultural ....................................................................................... 183
5.6.2.3 Posibles fuentes de presión .................................................................. 184
5.6.2.4 Actor que ejerció la presión................................................................. 184
5.6.3
Georreferenciación de la inversión georreferenciable. ....................... 186
5.7
Eficacia de los ediles en la intermediación de recursos............... 187
5.8
Relación entre éxito en la intermediación por recursos y éxito
electoral subsiguiente .............................................................................................. 195
5.9
Representación según estrato en las JAL ..................................... 197
5.10
Evolución de la distribución de la inversión georreferenciable . 199
5.10.1
Inversión por estrato .............................................................................. 201
5.10.2
Inversión según población por estrato.................................................. 203
5.11
Representación por estrato ............................................................ 212
5.12
Comportamiento presupuestal y de inversión bajo los rubros de
legitimidad 214
5.13
Inversión vs. Funcionamiento .......................................................... 217
5.13.1
Las normas de contratación y la gestión pública................................. 218
3
5.14
Tendencia histórica de los gastos de inversión en desarrollo
institucional 218
Capítulo 6
Instituciones vs valores .............................................................................. 223
6.1
La democracia y sus equívocos...................................................... 223
6.2
Impactos del gobierno de cercanía en Bogotá .................................. 225
6.2.1
Ampliación de oportunidades para ejercer el “derecho a gobernar” ........ 225
6.2.2
El techo presupuestal ................................................................................ 225
6.2.3
El derecho a administrar y la selección de beneficiarios.......................... 226
6.2.4
La integración política y el derecho a ser contratista ............................... 226
6.3
Modelos de democracia y sus instituciones ................................... 227
6.3.1
Democracia de audiencia ........................................................................ 228
6.3.2
Democracia de partidos identificados por ideologías ............................ 229
6.3.3
Democracia directa.................................................................................. 231
6.3.4
Democracia deliberativa ......................................................................... 232
6.3.5
Democracia como representación de intereses....................................... 233
Capítulo 7
Compendio de conclusiones ..................................................................... 236
Anexo - Evolución de las normas presupuestales de los Fondos de Desarrollo Local
1993-2005
240
Anexo - Glosario presupuestal ............................................................................... 251
Anexo - Partidos que participaron en elecciones Jal Bogotá 2000 y 2003 ............... 254
Anexo - Información contenida en la matriz de inversión ........................................ 261
4
CUADROS Y GRAFICAS
Cuadro No 1: Circuito de responsabilidad en el sistema político local................................ 14
Grafica No 1 :Curules por habitante mayor de 18 años en las localidades de Bogotá........ 27
Grafica No 2: Curules por cada 10.000 habitantes en las localidades de Bogotá ............... 28
Cuadro No 2: Diferencia entre las votaciones de los ediles ganadores y los candidatos
perdedores, año 2000............................................................................................................ 31
Grafica No 3: Listas por Habitantes mayor de 18 (residente) ............................................. 32
Grafica No 4: Votos Depositados x Habitantes mayores de 18 años .................................. 33
Grafica No 5: Potencial Electoral Vs Población mayor a 18 años ...................................... 34
Grafica No 6: Participación + 18 x Localidad y Media Bogotá .......................................... 35
Cuadro No 3: Número de Firmas para Postular candidatos a Elecciones ............................ 38
Cuadro No 4 Comparación comportamiento votación elecciones regionales Bogotá ......... 42
Grafica No 7: Comparación participación Alcadía Concejo y Jal....................................... 42
Cuadro No 5: Participación electoral JAL Bogotá ............................................................... 42
Grafica No 8: Participación Electoral Jal Bogotá................................................................ 43
Cuadro No 6: listas que se presentaron a elecciones Jal Bogotá .......................................... 43
Grafica No 9: Preponderancia Descendientes por puesto 2000 .......................................... 46
Grafica No 10: Promedio concentración por año para Bosa ............................................... 47
Grafica No 11: Promedio Concentración por año para Kennedy........................................ 47
Grafica No 12: Promedio Concentración por año para San Cristóbal................................. 48
Grafica No 13: Promedio Concentración por año para Suba .............................................. 48
Grafica No 14: Promedio Concentración por año para Teusaquillo ................................... 49
Cuadro No 7: Votaciones máxima vrs mínima por localidad año 2000............................... 52
Grafica No 15: Promedio de Niveles máximo y mínimo de votación para alcanzar una
curul en Jal Bogotá ............................................................................................................... 53
Grafica No 16: Promedio de Votos representados e Bogotá 1992 – 2000 .......................... 54
Grafica No 17: Partidos que Avalan Candidatos en 2003 ................................................. 59
Cuadro No 8: listas que se presentaron a elecciones Jal Bogotá .......................................... 59
Grafica No 18: Partidos con representación en las Jal Bogotá 2000 y 2003....................... 60
Grafica No 19: Listas que no pasaron el Umbral ................................................................ 60
Cuadro No 9: composición partidista en las Jal Bogotá 2003.............................................. 61
Cuadro No 10: Umbral establecido por la RP ...................................................................... 62
Cuadro No 11: transfuguismo político en cinco Jal Bogotá periodo 2000 a 2003.............. 63
Grafica No 20: Promedio de Renovación Jal Bogotá.......................................................... 65
Grafica No 21: Renovación de Ediles por año nombres ..................................................... 66
Cuadro No 12: composición partidista en las Jal Bogotá 2003............................................ 66
Grafica No 22: Nivel de representación en las Jal Bogotá .................................................. 68
Grafica No 23: Preponderancia descendientes por puesto 2003 ......................................... 69
Cuadro No 13: etapas de los procesos P1 y P2 (ojo nombre)............................................... 75
Grafica No 24:Organizaciones inscritas a los CPL 2001-2004........................................... 76
Cuadro No 14: Datos sobre la elección de los CPL en el 2001............................................ 77
Cuadro No 15: Las funciones de los CPL con cometarios sobre la función ........................ 84
5
Cuadro No 16: Número de asistentes a encuentros ciudadanos 2004 por localidad ............ 90
Cuadro No 17: Número de Inscritos a los Encuentros Ciudadanos ..................................... 92
Cuadro No 18: Número de asistentes a encuentros ciudadanos 2004 por tipo asistente...... 93
Cuadro No 19: Prácticas encuentros ciudadanos (Caso 1) ................................................... 95
Cuadro No 21. Prácticas encuentros ciudadanos (Caso 3) ................................................... 97
Cuadro No 23: Prácticas encuentros ciudadanos (Caso 5) ................................................. 101
Cuadro No 26: Proyectos de gran impacto 2004................................................................ 106
Cuadro No 27: Propuestas Estratégicas Zonales ................................................................ 110
Cuadro No 28: Concepto del CPL a las propuestas de PDL 2001 ..................................... 112
Cuadro No 29: Tipos de Inversión ..................................................................................... 119
Grafica No 25: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 San Cristóbal.. 121
Grafica No 26: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Bosa ............... 122
Grafica No 27: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Kennedy ......... 122
Grafica No 28: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Suba ............... 123
Grafica No 29: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Teusaquillo..... 123
Cuadro No 30: Comparación por sectores POAI locales ................................................... 124
Cuadro No 31: Comparación por sectores POAI locales (sin cambio de PDL)................. 124
Grafica No 30: Variación anual promedio de sectores de inversión 1998 - 2003............. 125
Cuadro No: 32 Período 1999-2001..................................................................................... 126
Cuadro No 33: Período 2002-2004: ................................................................................... 126
Cuadro No 34: Período 2004-2008: ................................................................................... 127
Cuadro No 35: Procedimientos para proceso presupuestal local ....................................... 135
Cuadro No 36: Normatividad proceso presupuestal........................................................... 138
Cuadro No 37 planes financieros plurianuales: información encontrada en la gaceta
Distrital (registro electrónico) ............................................................................................ 148
Grafica No. 31 Plan formar ciudad, 1996-1998. Variación porcentual entre lo establecido
en el pfp para cada prioridad/año y el dl correspondiente del presupuesto para la vigencia
de ese año. Localidades de bosa, suba y teusaquillo. ......................................................... 149
Grafica No 32 Plan por la bogotá que queremos, 1998-2001. Variación porcentual entre lo
establecido en el pfp para cada prioridad/año y el dl correspondiente del presupuesto para la
vigencia de ese año. Localidades de bosa, suba y teusaquillo............................................ 150
Grafica No. 33. Plan Bogotá para vivir todos del mismo lado, 2002-2004. Variación
porcentual entre lo establecido en el PFP para cada prioridad/año y el DL correspondiente
del presupuesto para la vigencia de ese año. Localidades de Bosa, suba y Teusaquillo.... 151
Grafica No. 34 Tendencias en el período y por localidad en la variación entre PFP y
presupuesto ......................................................................................................................... 152
Cuadro No. 38. Decretos de Liquidación: información encontrada en la gaceta Distrital . 154
Cuadro No. 39. Situaciones posibles para efectuar traslados presupuestales en las
localidades .......................................................................................................................... 155
Cuadro No. 40. Modificaciones Presupuestales por localidad y año ................................. 155
1997- 2004.......................................................................................................................... 155
6
Cuadro No. 41 Comparativo monto de los traslados anuales - inversión directa (prevista en
el decreto de liquidación) ................................................................................................... 159
Grafica No. 35 Porcentaje de traslados presupuestales frente al decreto de liquidación año
por año. ............................................................................................................................... 161
Grafica No. 36 Porcentaje promedio de traslados presupuéstales frente a la inversión total
prevista en el decreto de liquidación, año por año. ............................................................ 162
Grafica No 37 Comparación de total de traslados presupuestales efectuados durante el año
frente a los efectuados en diciembre 1997-2004 ................................................................ 163
Grafica No 38 Adiciones presupuéstales por localidades .................................................. 163
Cuadro No 42 Acuerdos locales sobre excedentes financieros (gaceta Distrital) ............. 165
Cuadro No 43. Decretos locales sobre excedentes financieros (gaceta distrital) ............... 165
Cuadro No 44 Directrices administración Distrital para programación presupuestal (19962004)................................................................................................................................... 169
Cuadro No 45 Propuesta de la Secretaria de Gobierno-Dapd para el proceso de
presupuestacion año 2002................................................................................................... 172
Cuadro No 46: Porcentaje de excedentes financieros frente a la inversión directa 1998-2004
............................................................................................................................................ 174
Cuadro No 47: Votaciones sobre presupuesto en las JAL 2002-2004 ............................... 176
Cuadro No 48: Categorías de análisis matrices de inversión ............................................. 181
Cuadro No 49: tabla empleada para elaboración matriz inversión..................................... 182
Cuadro No 50: Fuentes de Presión en matrices de inversión ............................................. 185
Cuadro No 51: Inversión Georreferenciable ...................................................................... 186
Cuadro No 52: Preponderacia en puestos de Votación. Ejemplo Suba.............................. 186
Cuadro No 53 Monto de inversión en barrio cultural asociable a ediles georreferenciados
(por período) ....................................................................................................................... 188
Grafica No 39: Inversión promedio conseguida por edil georreferenciado en cada período,
por cada localidad (en pesos corrientes)............................................................................. 190
Grafica No 40 Evolución en los tres períodos de la inversión total georreferenciada
asociable a ediles en las cinco localidades bajo estudio..................................................... 190
Grafica No 41 Número de ediles georreferenciados en las cinco localidades, por período.
Información obtenida del trabajo de campo. ...................................................................... 191
Grafica No 42 Inversión promedio 5 localidades conseguida por edil georreferenciado en
cada período (en pesos corrientes)...................................................................................... 192
Cuadro No 54 Porcentaje de inversión georreferenciada asociable a la intermediación de los
ediles (por período)............................................................................................................. 193
Grafica No 43 Porcentaje de inversión georreferenciable en 5 localidades para cada periodo
............................................................................................................................................ 194
Cuadro No 55 Éxito electoral subsiguiente relacionado con éxito en la intermediación de
recursos............................................................................................................................... 196
Cuadro No 56 Porcentaje ediles por estrato ....................................................................... 198
Grafica No 44: Porcentaje de estratos representados en la Jal por periodo y localidad ..... 199
Cuadro No 57 Barrios atendidos vs. Barrios atendibles por localidad y periodo............... 200
Grafica No 45: Porcentaje de barrios atendidos frente a barrios atendibles, cinco
localidades, comparando períodos de ejercicio de ediles ................................................... 200
7
Grafica No 46: Porcentaje de inversión georreferenciada por estrato en 5 localidades por
cada periodo........................................................................................................................ 201
Cuadro No 58 Población y barrios por estratos en la localidad de Teusaquillo................. 203
Cuadro No 59 Población y barrios por estratos en la localidad de Bosa........................... 203
Cuadro No 60 Población y barrios por estratos en la localidad de Kennedy .................... 204
Cuadro No 61 Población y barrios por estratos en la localidad de San Cristobal ............. 204
Cuadro No 62 Población y barrios por estratos en la localidad de Suba........................... 204
Grafica No 47: Comparación porcentaje de inversión georreferenciable por estrato con el
porcentaje de población por estrato 1995-1998.................................................................. 205
Gráfica No 50: Porcentaje de exceso en la inversión por estrato, (1995-2004). Los valores
negativos muestran déficit y los positivos exceso .............................................................. 207
Cuadro No 63: Metodología de comparación estratos ....................................................... 208
Grafica No 51: Déficit de representación-inversión por estratos ....................................... 208
Grafica No 52: Comparación entre la inversión por estrato y la población por estrato en las
cinco localidades, 1995-2004. ............................................................................................ 209
Grafica No 53: Sin suba. Comparación entre la inversión por estrato y la población por
estrato en las localidades de Teusaquillo, Bosa, San Cristóbal y Kennedy, 1995-2004. ... 210
Grafica No 54: Sin suba y sin Teusaquillo. Comparación entre la inversión por estrato y la
población por estrato en las localidades de bosa, san Cristóbal y Kennedy, 1995-2004. .. 210
Gráfica No 55: Porcentaje de exceso (déficit) en la redistribución de la inversión localidad
y periodo. ............................................................................................................................ 212
Gráfica No 56: Representación por estrato y población en la localidad de suba 1994-2003.
............................................................................................................................................ 213
Cuadro No 64 Rubro de legitimidad en los planes de desarrollo Distrital ........................ 217
Cuadro No 65 Rubros en desarrollo institucional en los planes de desarrollo 1997-2004. 218
Grafica No 57: Comportamiento de los rubros de legitimidad institucional 1997-2004
(pesos corrientes)................................................................................................................ 219
8
Capítulo 1 Conceptos básicos y métodos
"Las instituciones interesan". Sí, pero añadimos, incluso en el sentido más restringido del viejo
institucionalismo, o sea, como conjunto de reglas escritas (leyes, acuerdos, decretos…) que
definen atribuciones, ofrecen mecanismos, imponen obligaciones y establecen límites para el
comportamiento de los diferentes actores que, para el caso que nos interesa, pujan en los
procesos políticos. En la metáfora de mercado, éstos constituyen lo que sería la “oferta
política” que se ofrece al conjunto de electores, quienes serían los “consumidores”. Estas
personas, a quienes llamaremos activistas, son profundamente racionales, en el sentido de que
sus decisiones y comportamientos tienen una alta coherencia medios-fines. En lugar de aceptar
literalmente su discurso público, que se constituye en parte de su estrategia, más bien
deduciremos sus intereses de la estrategia que emplean para conseguir sus fines.
A estos activistas aplicamos las hipótesis sobre la elección racional: aplican los medios hacia
un fin, y el más claro y directo fin de un activista político que juega en las reglas formales de
la democracia es ganar.1 En general, buscan más que imponer sus ideas para que otros se
sientan obligados a tomar las decisiones que ellos prefieren. Les interesa ocupar los espacios
en las estructuras institucionales en los que se toman esas decisiones. Pero, contrariamente a lo
que supondría una sociedad rousseauniana, en las sociedades modernas la política está inserta
en la división del trabajo 2 (STOKES, 2001); luego, en diferentes grados de intensidad, según
los proyectos políticos y los actores mismos, se combinan la necesidad de imponer unas ideas
y de dirigir las decisiones públicas hacia esas ideas con las necesidades propias de ganar,
porque se vive de una profesión en el contexto social de la división del trabajo.
Las decisiones sobre atribuciones y jurisdicciones son tomadas por actores que actúan
racionalmente en esa dirección. Jon Elster en Ulises y las Sirenas (ELSTER, 2000) 3 creyó
encontrar situaciones en las que actores racionales cerraban las constituciones con el fin de
protegerse contra la tentación de cambiarlas en la que podían caer ellos mismos, a la manera
de Ulises amarrándose al mástil porque temía sucumbir al encanto de las sirenas. Más tarde,
en Ulises revisited4 . Elster reconoció que los constituyentes cerraban la tentación de reformas
en la que podían caer otros, no ellos mismos, que ya habían incluido sus ideas y estrategias de
acceso al poder político.
No aplicamos este principio metodológico al conjunto del electorado, no porque no sea
interesante, sino debido a los límites autoestablecidos en este estudio. El comportamiento
racional de un elector, o el comportamiento de un elector racional, es menos predecible que el
1
2
En cuánto tiempo, es otra cosa. Además, puede haber excepciones de varios tipos.
La frase la he tomado de Susan Stokes. Patologías de la deliberación. En: Elster, Jon (comp). La
democracia deliberativa. Gedisa, 2001, Barcelona
Jon Elster. Ulises y las sirenas. Estudios sobre racionalidad e irracionalidad. Breviarios del FCE, 3e,
México, 2000.
4
Jon Elster: Ulises revisitado. Compromisos previos y constitucionalismo. Análisis político, 35.
3
9
del activista. Así, por ejemplo, en los grandes escenarios, en los que muy pocos pueden tener
contacto personal con la encarnación de la oferta política, en donde se juega el
comportamiento de muchedumbres, los electores le dan licencias a su ánimo altruista o por lo
menos desinteresado, a las ideologías, a la aventura, a la imagen que los medios producen en
la opinión pública sobre la calidad de los candidatos, a veces incluso independientemente de
las propuestas o de cómo las propuestas podrían afectarlos (democracia de audiencia). En
escenarios pequeños, más cercanos, los intereses son más importantes. En estos espacios los
electores que ya han obtenido algo en la repartición de recursos escasos pierden indiferencia.
En general estos temas no los trataremos en este estudio.
El estudio comienza (capítulo 2) aclarando de qué se trata descentralizar. No es entregar la
facultad de decidir a jurisdicciones más pequeñas, sino a ciertas personas que encarnarán las
estructuras institucionales en el nivel inferior. Se cambia, sobre todo, ante quién se es
responsable, lo que está relacionado con cómo se adquiere la facultad de decidir. En ocasiones
el empleo de términos como “mejorar la gestión” oculta que antes de la gestión está quién
gestiona. Lo que se pone en juego cuando se descentraliza es un cambio institucional (en el
viejo sentido de este concepto en la ciencia política) en el que se ceden poderes a personas que
tienen sus propios circuitos de responsabilidad, distintos de los que tienen quienes cedieron
poder al descentralizar. En este capítulo hablamos detalladamente, aunque en abstracto, de esta
noción. En particular tratamos los problemas de responsabilidad cuando el mecanismo
correspondiente es electoral, lo que nos obliga a caer (¡!) en el concepto de representación.
Como señalaremos en el capítulo 3, considerar las instituciones formales no es tomarlas a pie
juntillas. Por razones metodológicas y por razones de fondo tratamos de restringirnos a
aquellos elementos de las normas que son claramente eficaces en fijar comportamientos, que
llamamos estructuras, dejando de lado, en lo posible, aquellas estipulaciones que los actores
tratan de evadir, aprovechándose de que verificar si se cumplen o no requiere detectives. Así,
el tarjetón es una regla que se cumple. El Plan de Desarrollo Local se produce. Los
procedimientos establecidos en las normas se realizan. Pero si el producto se ajusta a lo que se
puede entender por las palabras Plan de Desarrollo, incluso a las declaraciones, muchas veces
grandilocuentes sobre lo que son estas piezas jurídico-administrativas, eso ya es otra cosa.
El capítulo 4, entra a emplear estos conceptos y métodos para estudiar la descentralización
territorial en Bogotá. Se analizan las estructuras y las estrategias que bajo ellas terminan
convirtiéndose en instituciones, en este caso informales. Unas de las reglas formales
conforman lo que llamaremos estructura, siguiendo la conceptualización del capítulo 3: se
trata de los “nodos” del aparato estatal, que tiene funciones y atribuciones otorgadas a
personas, y se trata de aquellos procedimientos visibles cuyo cumplimiento es fácil de
verificar. Las procedimentales (como el tarjetón, el tamaño de la circunscripción, el censo
electoral) dejan abierto un conjunto de comportamientos compatibles con esas normas;
tratamos de inducir desde el resultado electoral la estrategia que siguen los actores y
aplicamos la noción de responsabilidad para imaginar cuáles serían los comportamientos
esperables en el uso de las atribuciones si se trata de no pasar por alto los circuitos de
responsabilidad que crean sus estrategias.
10
En seguida pasamos (capítulo 5) al uso de sus atribuciones, de las que destacamos la
distribución presupuestal. Existe una relación entre los incentivos electorales, las estrategias,
los discursos y las atribuciones del espacio de decisión por el cual se compite.
El capítulo 6 es el de la doctrina. Buena parte del debate público de estos años ha girado
alrededor de los conceptos generales de la democracia y sus mecanismos y comienza y
termina en su propio capítulo 5. Trazamos una hipótesis sobre por qué aparece en las
localidades de Bogotá un sistema parlamentario. No puede darse a esta pregunta más que una
respuesta especulativa. De todo esto se deduce algo importante: en la democracia de masas el
poder debe ser justificado. Nos adentramos entonces en el resbaladizo terreno del análisis del
discurso. Termina el capítulo analizando las diferencias entre el discurso y las prácticas,
objetivadas estas últimas por el análisis del uso de sus atribuciones.
Una advertencia sobre por lo menos una ausencia. No se le da importancia a la corrupción
como motivación.
11
Capítulo 2 Descentralización y gestión. El problema de la
responsabilidad
La descentralización territorial es una apuesta de fondo, bastante más que la delegación o la
desconcentración. La definimos así:
Hay descentralización hacia un cierto territorio cuando algunas decisiones las
toman personas que han adquirido la atribución de tomarlas mediante reglas de
juego en las que interviene una comunidad política cuya identidad básica es
pertenecer a ese territorio.
Aclaramos los términos que aparecen en esta definición: se resalta territorio porque se trata de
descentralización territorial, pero como se sigue del resto del párrafo, no se trata de la
definición de territorio según nuestras instituciones jurídicas (“ente territorial”), sino de un
espacio físico en el cual convive una población determinada.
Se resalta personas por dos razones: la primera es superar el obstáculo de la
antropomorfización, una enfermedad tradicional en el discurso técnico y en el discurso
político. Quien la padece, porque le sirve o porque la ha adquirido mediante contagio, cree
o se inventa que las decisiones las toman los entes territoriales (BROMBERG, 2003). “Las
localidades deben decidir”, “los municipios se resienten”. Pero los entes territoriales no
toman decisiones, las toman personas de carne y hueso. Esta diferencia es ENORME.
La segunda razón por la que recalcamos que se trata de personas es la siguiente: en algunos
contextos políticos, con partidos relativamente estables en la lisa electoral que se
manifiestan en propuestas con un buen grado de coherencia en todas las dimensiones de la
vida del Estado, esos partidos tienen una influencia importante sobre lo que hacen las
personas que a través de ellos han llegado a ocupar los cargos de decisión. Desde el punto
de vista del investigador, el partido se convierte en un “predictor” importante del
comportamiento de las personas. Pero esa es una hipótesis que es necesario verificar. En el
capítulo 4 volveremos repetidamente sobre este tema.
Finalmente, comunidad política es el colectivo que, según unas reglas de juego
establecidas, tiene la atribución de participar en la toma de ciertas decisiones. Un
conglomerado se comporta como comunidad política cuando están en juego decisiones
colectivas: se toman a nombre de todos y afectan a todos los que podían participar, incluso
a los que participaron y no estuvieron de acuerdo.
La desconcentración es la atribución de unas determinadas competencias a órganos
inferiores en la jerarquía administrativa, en un marco de reglas claras de responsabilidad y
representación (esta última en el sentido de “actuar a nombre de”) del nivel superior en el
ámbito territorial más pequeño. Por ejemplo, un Secretario de Educación, entidad de la
organización central del Distrito, puede delegar decisiones a un funcionario suyo en la
12
localidad. Si este funcionario toma una “mala decisión” que, tras el análisis de un
organismo de control, fue motivada por “dolo o culpa grave”, el responsable disciplinario
debe ser este funcionario local, pero el responsable político de sus actuaciones será quien
delegó las atribuciones y, además, las delegó en él. La responsabilidad disciplinaria o penal
implica una sanción jurídica. La responsabilidad política, en cambio, la decidirían los
electores, pero en este ejemplo no hay electores locales que sancionen políticamente a
quien tomó la mala decisión, pues la atribución para decidir no la obtuvo el funcionario de
un proceso político local.
Luego, parafraseando la definición inicial, descentralizar es ceder poder de decisión a
portadores que estén sometidos a mecanismos de responsabilidad política frente a un
sistema político en el territorio correspondiente. Cuando se dice que la desconcentración
acerca los servicios del Estado al ciudadano mientras que la descentralización acerca el
Estado al ciudadano se da a entender que el Estado no es el gobierno, sino el territorio (en
este caso territorio no soberano), población e instituciones de varios órdenes mediante las
cuales se toman decisiones colectivas.
La noción de responsabilidad es central en la especificidad de la descentralización y por
consiguiente en el tema de las competencias. Bajo las figuras de desconcentración,
descentralización o delegación es necesario responder preguntas como las siguientes: ¿Ante
quién responde una persona investida de autoridad pública? ¿Ante quién se siente obligada?
¿Cómo depende su comportamiento de su fuente de autoridad 5 , es decir, del mecanismo
mediante el cual fue ungido de autoridad pública?
Responder es “rendir cuentas a”. Diremos que x es responsable ante y, en palabras
equivalentes: x responde ante y, si y le puede pedir cuentas a x, y x está obligado o
se siente obligado a dárselas por las consecuencias que x prevé en caso de no
dárselas. Debido a que estas consecuencias son distintas de cero, x, como actor
racional, incluye la reacción de y en sus cálculos al decidir sus comportamientos.
En el análisis constitucional se dice que x es responsable ante y si x le rinde cuentas
periódicamente; además, cuando x es llamado a rendir cuentas, y tiene alguna manera de
sancionarlo. Ante la rendición de cuentas considerada insatisfactoria por y éste puede actuar
de manera que x le tema a la reacción. 6 Diversas opciones jurídicas contemplan las normas
legales, como el voto de confianza o la moción de censura, la derogatoria del mandato, la
investigación disciplinaria o penal, la destitución, la insubsistencia, la cancelación del
contrato.
5
Obsérvese que consideramos como fuente de autoridad no el pueblo que determinó la Constitución, ni la
Constitución, ni la ley ni los acuerdos, sino lo que se dice en el texto.
6
Leer el lenguaje cifrado del análisis constitucional en lenguaje natural produce sobresaltos, cuando se habla
de “la irresponsabilidad de un Jefe del Estado” frente a tal o cual órgano. Así, se dice que en las formas de
gobierno parlamentarias “el ejecutivo aparece dividido … en dos sectores bien separados, en un jefe del
Estado políticamente irresponsable, y por tanto dotado de funciones prevalentemente formales, y un Gabinete,
constituido por varios ministros… con una responsabilidad ante el Parlamento…” (Paolo Biscaretti:
Introducción al derecho constitucional comparado, FCE, 1997, página 157).
13
Bajo esta definición, “responder ante su propia conciencia” no cabría dentro de la noción de
responsabilidad. No se pretende restarle importancia a la regulación moral, pero tampoco
otorgarle más de la conveniente. No es serio, basar en exceso las transformaciones
institucionales en la certeza total de la buena fe de quienes terminen investidos de autoridad
pública, bien como resultado de un proceso electoral, bien mediante la designación por
alguien superior en jerarquía, que preserve la capacidad de remoción.
Nada de esto es nuevo para los conocedores de la administración pública. En realidad, es el
abecé de la misma. El sistema político está debatiendo todos los días quién designa al
contralor, al personero, a los miembros de los altos tribunales, etcétera, porque saben que
un predictor sobre la manera como desempeñará el cargo es quién puede influir mediante
qué mecanismo, en su designación o remoción. Lo estamos recordando al advertir que la
atribución de gobernar, en el caso de la descentralización en Bogotá, no se transfiere “a las
localidades”, sino a las criaturas de carne hueso que mediante la transferencia de
competencias, atribuciones y funciones, quedarán investidas de poder de decisión luego de
un proceso político local. Quedarán facultadas para atender lo que les compete, incluyendo
la selección de beneficiarios, las modalidades de contratación, los momentos en que actúa o
la intensidad de trabajo, uno de los recursos más escasos, que le dedique a cada una de sus
funciones.
El siguiente cuadro hace un análisis de condiciones de responsabilidad en diferentes casos
Cuadro No 1: Circuito de responsabilidad en el sistema político local
Tipo de servidor público o tipo
de contrato
Cabeza del ejecutivo, por elección
popular en tarjetón independiente
Circuito de responsabilidad,
varios casos
Comentario
Ante sus electores
Ante los líderes de otros proyectos
políticos, con amenaza de dificultar el
ejercicio de gobierno
Ante los líderes de su partido político,
con peligro de futuro político
Cabeza del ejecutivo, elegido por un
cuerpo colegiado
Funcionario de alto nivel, libre
nombramiento y remoción
Ante los líderes de otros proyectos
políticos, con peligro para futuros
pactos políticos
Intereses de los diferentes sectores de
la alianza que produjo las mayorías
Su propio proyecto político
Pactos políticos, si obtuvo el cargo
implícita o explícitamente por este
canal
El nominador directo
Los comportamientos pueden ser
distintos si el cuerpo colegiado tiene
la facultad de retirarlo
En una democracia donde se ha
establecido la responsabilidad frente a
los electores, el nominador corre con
el desprestigio (posiblemente más que
con el prestigio en el caso de buen
desempeño) de un mal desempeño.
14
Funcionario de confianza, libre
nombramiento y remoción
Funcionario de nivel intermedio o
bajo, libre nombramiento y remoción
Funcionario de carrera, vinculado por
concurso
Moral
Son pocos los casos de este tipo que
quedan en nuestra normatividad
(tesorería, jurídica).
Altamente limitado en los últimos
años, en donde es eficaz la vigilancia
sobre el cumplimiento de las normas
sobre carrera administrativa.
Fuerte dependencia respecto del
nominador, de la palanca, o de los dos
simultáneamente
Fuerte independencia respecto del
nominador
Rutinas y metas, sometido a
evaluación
Cultura organizacional
Organismos de control
Contrato provisional
Cumplimiento de las obligaciones
Nominador
Influencias, si las ha habido
Cuerpo colegiado
Nota: Esta tabla es incompleta. No incluye los circuitos de responsabilidad asociados a la moral y a los
organismos de control.
Se distinguen aquí las atribuciones y deberes formales de los comportamientos pautados (por
ejemplo, la cultura organizacional) y de los comportamientos informales. La administración
pública (más que la privada) está fuertemente regulada por procedimientos que buscan ser
rutinas, a través del seguimiento de las cuales se pretende ir alcanzando el ideal weberiano de
aparato de estado neutral. La cultura organizacional: responsabilidad compartida, amiguismo,
favores, juegan un papel, que es objeto de análisis de los teóricos de la organización.
Como se ve, hay varias formas de contar con autoridad pública y también varias formas de
obtener la unción. Por autoridad pública entendemos la toma de ciertas decisiones – incluso
aquellas relacionadas tan sólo con trámites – en las oficinas públicas. Mencionamos lo de los
trámites porque en ellos se juega mucho. La secretaria de un alto funcionario puede terminar
intercediendo por algún ciudadano, o puede informar a su padrino político sobre hechos que
de alguna manera éste no sabría.
No vamos a trabajar en detalle estos temas, sólo queremos dejar constancia de que las redes
clientelistas que se han formado son bastante más que beneficiarios de contratos y
compromisos externos. Se ha asumido que los concursos amplían las oportunidades a personas
que no se sienten sometidas a “tener una palanca”, pero se tiene menos en cuenta la
independencia que significa romper lazos de responsabilidad con circuitos de poder como los
que figuran en el cuadro.
La tabla, a pesar de estar incompleta, contiene un abanico extenso. Puede incluir un presidente
de la República o un primer ministro, en un extremo, así como el personal de aseo en el otro.
En una democracia algunos de éstos son designados mediante procesos electorales en los
cuales puede participar – aunque no lo haga – la inmensa mayoría de la población adulta. En
15
estos casos, se ha desarrollado una amplia literatura sobre responsabilidad, representación y
buen gobierno. ¿Ante quién responden los funcionarios o los miembros de los cuerpos
colegiados cuyo mecanismo de acceso es directamente electoral, o es de responsabilidad
política? 7
7
Algunos autores insisten que en español no tenemos una palabra para el accountanbility del inglés, pues les
parece insuficiente rendición de cuentas. Pero si acudimos a un diccionario inglés-inglés encontramos que la
palabra responsabilidad que empleamos aquí cubre bastante bien lo que se pretende. En English Language
Dictionary, Collins, accountable está definido así: “If you are accountable for something that you do, you are
completeley responsable for it and must be prepared to justify your actions”.
16
Capítulo 3 Estructuras, incentivos y resultados
3.1 Estructuras
Llamaremos estructuras 8 (SARTORI, 2003) al conjunto de cargos del aparato estatal, y a los
procedimientos formales de comunicación entre estos cargos. Los cargos son “nodos” de la
estructura, encarnados por aquellas personas que en nuestro lenguaje jurídico se llaman
servidores públicos. Estos nodos se agrupan en entidades estatales, como los institutos
descentralizados, el Congreso, una Junta Administradora Local, el Ejército. La comunicación
formal entre estos nodos se produce en documentos escritos como decretos, memorandos,
solicitudes, planes de desarrollo… firmados por quienes encarnan los nodos.
Los nodos están enlazados mediante procedimientos que al operar se vuelven suficientemente
estables (es decir, aparecen cuando corre una rutina, un procedimiento jurídico-administrativo
repetitivo) como para que se les pueda aplicar también la palabra “estructura” sin mucho
estiramiento conceptual. Pensemos en el proceso de aprobación de un Plan de Desarrollo en
un municipio: durante el primer año de gobierno aparece una estructura a la cual se han
adaptado los diferentes actores políticos locales: el Alcalde expide un borrador, se lo entrega al
Consejo Territorial de Planeación, al cabo de un mes éste entrega otro documento escrito con
sugerencias, un mes después llega un documento escrito al Concejo, etcétera… Los nodos
enlazados por comunicaciones en este proceso serán, en nuestra definición, una estructura.
Bajo estas definiciones, las estructuras solo tendrían servidores públicos. Pero no es así. Hay
decisiones estatales con fronteras abiertas, difíciles de enmarcar en esta definición de
estructura. Citamos dos: por una parte, muy relevante, las elecciones. El elector es el
fundamento de este procedimiento y el conjunto de electores produce una decisión estatal:
quiénes acceden a algunos de los nodos, aquellos que son de elección popular.
Si bien el elector no es un servidor público por el hecho de emitir su voto, sus actos son
válidos para el aparato estatal. Esto es así porque se producen en documentos escritos
formalizados y verificables: su cédula, el tarjetón con el que expide su voto (la papeleta en el
sistema antiguo), su registro en el censo electoral, los formatos de la Registraduría que
8
Hemos decidido emplear el término estructura para evitar el término “instituciones”. Para la sociología, por
ejemplo, la “familia” es una institución. Desde esta óptica las instituciones serían como subunidades de un
todo social, con sus actores, roles, reglas e interacciones específicas. Recostarnos en Sartori tampoco nos
resuelve completamente el problema: así, él habla indistintamente de “formas democráticas”, de
“instituciones presidenciales”, protesta porque se ha menospreciado el papel de “las constituciones y las
instituciones” pues, dice, para los conductistas norteamericanos “el institucionalismo no era más que un viejo
legalismo”. Y más adelante se pregunta si “las conductas no pueden ser controladas y canalizadas por las
estructuras”. No todo puede definirse, y por cierto, Sartori no define estructuras, para diferenciarla de
instituciones estatales, constitución, o lo que sea. Giovanni Sartori Ingeniería constitucional comparada. Una
investigación de estructuras, incentivos y resultados, publicado por el FCE en el año 2003.
17
contabilizan su voto. Este ciudadano entra momentáneamente al engranaje formal de
decisiones eligiendo representantes o en referendos. La Constitución prevé otros mecanismos
de participación de los ciudadanos, y en Bogotá se han establecido algunos nodos que desde
esta óptica resultan extraños: los encuentros ciudadanos, los Consejos de Planeación Local y el
Consejo Territorial de Planeación. Según el Acuerdo 13 de 2000 (artículo 18), las decisiones
concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán ser modificadas por las
autoridades de planeación local. Este tipo de reglamentaciones basadas en estructuras y reglas
informales promueven circuitos de responsabilidad débiles.
Como es de esperar en un Estado, o en un Estado de Derecho, todas estas rutinas con
consecuencias están formalizadas en reglas escritas. Cuando hablamos de estructuras nos
referimos a aquellas “cosas” y “procesos” regulados en reglas jurídicas.
El dibujo aclara qué es una estructura. Los nodos son cargos. Están agrupados en entidades
(línea punteada). En el interior de esos contornos hay un sinnúmero de procedimientos
rutinarios a los que también aplicamos el término estructuras. Las flechas que salen son
decisiones que se dirigen hacia fuera del aparato: (1) ordenan a los ciudadanos hacer cosas
(como pagar impuestos; amenazan con castigarlos si roban y se les comprueba, construyen un
puente) y (2) hacia otras entidades estatales. Las flechas que entran al contorno representan
aquellos pocos casos, como las elecciones, los referendos y las decisiones de los encuentros
ciudadanos, que obligan a algún nodo a firmar un documento que contiene una decisión que se
vuelve de obligatorio cumplimiento 9 . Bajo nuestra definición los mecanismos mediante los
cuales los ciudadanos pueden ejercer presión para que los servidores públicos tomen tal o cual
decisión no constituyen estructuras. Sometido a la presión, la responsabilidad política y
administrativa del servidor público permanece suya.
En el sentido en que les hemos dado, todas las estructuras están representadas en normas
legales. Lo contrario no es cierto: no todas las normas legales se refieren a estructuras. Ésta es
una diferencia muy importante en este estudio.
En general, las reglas formales tienen tres tipos de contenido:
1) Regulan procedimientos que incluyen instrumentos visibles y fácilmente verificables. Esas
son las estructuras.
2) Prohíben u obligan a ciertas conductas que se mantienen ocultas y que son difíciles de
controlar y verificar: traslado de votos, compra de votos10 .
9
Es conveniente advertir aquí que, a la manera de Pilatos, el servidor público debería quedar exonerado de las
consecuencias políticas y administrativas de su decisión.
10
Convertir algunas de las estipulaciones de las reglas que se clasifican en esta casilla a la casilla primera es
el objetivo de mucha ingeniería legal y administrativa. Las normas por supuesto establecen castigos, pero los
procedimientos de control y verificación pueden volverse tan engorrosos, costosos o inaplicables que sólo
llegan a conocerse las flagrancias más extravagantes o las que son denunciadas por organizaciones o
individuos que tienen formas eficaces de presión, no siempre con motivaciones honradas. Pero, por otra parte,
se puede entender cómo en ocasiones luego de enormes debates se producen cambios en estructuras con poco
18
3) Hacen declaraciones de comportamientos que, aunque pueden ser objeto de vigilancia, se
asumen más bien como valores: “Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El elegido
es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de
las obligaciones propias de su investidura” (Constitución Política de Colombia de 1991,
Artículo 133). Hay ocasiones en que las invocaciones se definen en estructuras muy
frágiles.
Las estructuras no determinan completamente el comportamiento de los nodos. Lo vamos a
escribir de una manera dramática: el que haya unas estructuras cuyo objetivo es la guarda de la
honestidad (el sistema penal, los organismos de control) de ninguna manera implica que los
individuos que la componen sean honestos, ni que las decisiones de estos individuos tomadas
siguiendo las estructuras estén promovidas por móviles honestos. Para entender estas
estructuras es más adecuado mirarlas por sus mecanismos de responsabilidad, que se
discutieron en el capítulo anterior, que por las declaraciones de sus fines11 .
Las estructuras tampoco determinan de manera única los comportamientos de los individuos o
partidos que participan de esas dos decisiones estatales que no involucran servidores públicos,
que en el dibujo se representan con flechas punteadas.
En ambos casos, “se obedece pero no se cumple” puede traducirse al lenguaje que estamos
creando aquí: las estructuras se cumplen, pero no necesariamente las declaraciones de valores
que las justifican. Acogiéndose a la letra puede perfectamente violarse su espíritu.
3.2 Incentivos
Llamaremos incentivos a la interacción entre estructuras y factores externos a éstas que
motivan a un activista a escoger un comportamiento entre los varios posibles que son
compatibles con las estructuras 12 . Aunque las estructuras mismas se pueden analizar como
incentivos (algunos declarados abiertamente como tal, por ejemplo, conceder ciertos
privilegios a quienes votan para incentivar el voto), éstos no se entienden bien si no se
relacionan con varios otros factores, entre los cuales destacamos13 :
impacto en la práctica precisamente porque aquello que se clasifica en esta segunda casilla hace que la
estructura, primera casilla, se aleje radicalmente de las intenciones declaradas en la tercera casilla.
11
Aunque no es el tema aquí, vale un razonamiento del tipo “ley, moral y cultura”. Pero eso deja todo en el
individuo, en su decisión de actuar por amor o temor a la ley, por temor o culto a su moralidad o por
indiferencia o consideración a su entorno social. Es importante observar los incentivos que las estructuras le
crean. ¿Investigará disciplinariamente a quién le consiguió el puesto a través de mecanismos informales?
12
Empleamos la analogía entre las reglas de juego y el estilo de juego en el fútbol. Hemos encontrado esta
analogía también en Douglass North. En NORTH Douglas. Instituciones, cambio institucional y desempeño
económico. Editorial Siglo XXI. México. 1994.
13
Como una de las aficiones de nuestro tiempo es proponer y acometer transformaciones institucionales que
hagan milagros (léase, expedición de nuevas normas jurídicas) para atender conflictos sociales, económicos y
políticos, se vuelve muy importante analizar la diferencia entre las estructuras según nuestra definición, y las
otras dos casillas, como hacemos en este estudio.
19
(1) La tradición de quienes vienen usufructuando las reglas, así como las relaciones, rutinas y
compromisos que tienen una relativa consolidación;
(2) Las formas de comunicación eficaces según las características físicas de la circunscripción.
Este es un factor descuidado en el análisis de los tamaños de la circunscripción.
(3) Cultura política de los electores y del sistema político en general. Este es uno de los temas
más estudiados por la ciencia política desde el clásico de Almond y Verba (The Civic Culture).
Hemos prometido en la introducción no hacer un análisis de este punto tan complejo y tan
sujeto en nuestro medio a especulaciones sin fin.
3.3 Resultados
En este estudio los resultados serán las “salidas” (outputs) de las estructuras. Bajo esta
definición no clasificaría como resultado, por ejemplo, la guerra civil 14 , no porque no nos
interesan los perjuicios que ocasionarían unas estructuras que cerraran la participación
política o condujeran a una sensación generalizada de injusticia. Nos interesan las
decisiones estatales con fronteras claras – las tomadas por servidores públicos – y la manera
como las diferentes formas de responsabilidad determinan estas decisiones. Por supuesto,
nos interesan especialmente las formas de responsabilidad asociadas a la contienda
electoral. Un determinante muy relevante sobre la manera como se tomará una decisión es
la estrategia política que le permite al tomador de decisiones alcanzar el cargo desde el cual
éstas pueden tomarse.
Las estructuras, entonces, combinadas con otros factores externos a ellas, llevan al activista
político a elegir una u otra estrategia, lo que termina dando unos ganadores. Estos
ganadores se introducen en las rutinas propias de los aparatos estatales y producen unas
decisiones, los resultados. Esos resultados, especialmente los visibles, serán el centro de
nuestra atención, para estudiar la relación entre estructuras, incentivos y resultados.
3.4 Aplicación de los conceptos de estructura, incentivos y resultados a
la descentralización bogotana
El objetivo de este estudio es analizar la descentralización en Bogotá desde estos conceptos.
Nuestra experiencia de interacción con el sistema político de la descentralización nos lleva a
sugerir como válida la siguiente hipótesis:
14
Digamos que este tipo de efectos lo llamaríamos consecuencias.
20
Los aspirantes a las curules de las Juntas Administradoras Locales tienen como
objetivo directo ganar repetidamente
Es tan evidente que parece verdad de Perogrullo, y en efecto, las excepciones en la política
local son escasísimas 15 . Sin embargo, sus consecuencias pueden no ser compartidas
popularmente. Si se niega que estos políticos son responsables a su electorado (como se puede
deducir de los aplausos que genera sugerir que los ganadores no se esfuerzan por cumplir),
entonces parecería que al activista no le interesara ganar repetidamente.
Por otra parte, algunos estudiosos suponen que los ediles permanecen impasibles ante la
pérdida de la herramienta básica para volver a ganar que implica el ejercicio de sus
atribuciones (decidir sobre la inversión). Sería extraño.
Luego, el comportamiento racional sería el siguiente: los activistas hacen su proselitismo
mediante una estrategia que le permite ganar dadas las reglas de juego y las reglas de juego
con las que supone jugarán sus competidores; prometen cosas atractivas, pero también otras
cosas que le permiten cumplir dadas las atribuciones del cargo para el cual aspiran. Una vez en
el cargo, emplearán primordialmente sus atribuciones para cumplirle a sus electores, de
manera que cuando regresen a pedir nuevamente el voto pueda mostrar que es eficaz.
Cualquier comportamiento que no se acoja a este principio, es una anomalía que debe ser
estudiada.
Bajo este principio de elección racional del activista, analizaremos la descentralización en
Bogotá en el capítulo siguiente.
15
Un columnista de prensa ha sido el único caso en que un candidato ganó por cociente y no por residuo bajo
las reglas que estuvieron vigentes entre 1992 y 2000. Él hizo este tránsito por el sistema político, pero no
estaba obsesionado por seguir ganando y continuar en él. Algo parecido puede pensarse de la participación de
uno de nosotros (P. Bromberg) como edil de Bogotá. En el escenario nacional, es evidente que algunos
actores políticos quieren ganar curules en los cuerpos colegiados nacionales, pero les interesa la denuncia del
sistema, no convertirse en mayoría bajo las reglas de la democracia vigente. Esto son los comportamientos
que llamamos claramente excepcionales en la política local.
21
Capítulo 4 El sistema político local en Bogotá
4.1 El juego para ganar
El sistema electoral 16 define de manera diferente en cada país la forma en que se expresan
la oferta y el consumidor político. Constituye el mecanismo para canalizar la competencia
entre actores políticos o para permitir la representación de preferencias ciudadanas en los
cargos de decisión del aparato estatal. Estudiar estos componentes y su incidencia en las
acciones de aquellos que intervienen en el juego 17 es fundamental para entender nuestro
sistema político local y sugerir cómo funcionaría con otras reglas.
En las secciones 4.1 y 4.2 presentaremos el régimen electoral local en Bogotá,
distinguiendo dos períodos: el primero abarca desde 1994 al año 2000 y cubre las
elecciones de 1994, 1997 y 2000 18 . Su marco normativo básico es la Constitución de 1991
la Ley 130 de 1994 19 y el Estatuto Orgánico de Bogotá (en adelante EOB), Decreto-Ley
1421 de 1993. El segundo período cubre solamente las elecciones de 2003, realizadas bajo
la vigencia de la Reforma Política aprobada mediante Acto Legislativo 01 de 2003.
Con algunos desvíos el trámite de este capítulo será así: presentaremos por partes la
estructura y veremos en cada aspecto de ésta varias alternativas de estrategia compatibles
con ella. En seguida, mediante el comportamiento efectivo de la oferta y el resultado
electoral, veremos cómo los actores políticos escogieron una estrategia dominante (sería
insólito que hubiera una única estrategia dado el ambiente de pluralidad que se vive en la
política local).
En el capítulo 6 discutiremos en detalle los discursos sobre existencia, justificación y
racionalidad de esta democracia local creada en Bogotá y vigente ya durante trece años. Sin
embargo, nos adelantaremos a este tratamiento a fondo, y contrastaremos las estructuras
que vamos relatando con la siguiente versión inicial:
16
Para analizar los componentes del sistema electoral retomaremos algunas categorías utilizadas por Dieter
Nohlen, en Elecciones y sistemas electorales. Este autor define cuatro características que determinan el
funcionamiento de los sistemas electorales: distribución de las circunscripciones electorales, candidatura,
formas de votación y conversión de votos en escaños.
17
Entendemos la palabra juego como el escenario en que se interrelacionan un grupo de actores con un fin
último y en el que existen ganadores y perdedores.
18
En Bogotá las primeras elecciones para Juntas Administradoras Locales (JAL) se llevaron a cabo en 1992,
bajo la Constitución de 1991, la Ley 1 y el Acuerdo 6 de 1992. Este período se caracterizó por el
reacomodamiento de las instituciones y la novedad para los líderes y ciudadanos de los procesos de
participación política. Por lo anterior, se tomará el año 1992 solamente como base del análisis de continuidad
de los ganadores.
19
Congreso de la República de Colombia. Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos
políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones. Marzo 23 de 1994.
22
Una comunidad política plural dirimiendo preferencias (CPPDP): la comunidad
local, plural ideológica, económica y socialmente, es más idónea para tomar ciertas
decisiones en el marco de una gran ciudad. Para hacerlo, las diferentes corrientes de
esa comunidad compiten con el fin de conformar una asamblea, escenario clásico
para dirimir diferencias y decidir, haya o no consenso (no siempre hay que esperar
que en la vida real el consenso aparezca). Por las reglas del proceso electoral, la
asamblea sería un mapa de las corrientes mayoritarias. La ejecución de las
decisiones queda en manos de un alcalde local a quien vigilan, en cuyo
nombramiento la asamblea tiene una fuerte influencia. Las estructuras, clasificadas
en reglas para la competencia electoral así como atribuciones para decidir sobre
ciertos asuntos, son la concreción operativa de esta república local.
Los comportamientos correspondientes a esta imagen de república local son los siguientes:
Los ciudadanos de la localidad se levantan un domingo a seleccionar sus
preferencias entre un conjunto de listas cuyos integrantes encarnan un partido, o por
lo menos una visión conocida y discutida sobre las condiciones de vida y el futuro
de esa comunidad que en ese momento tiene como factor de identidad el hecho de
residir dentro del perímetro de la localidad.
El Artículo 1º del Acuerdo 13 de 2000 (qué es un Plan de Desarrollo Local) muestra que el
sistema político hace su discurso invocando esta imagen e incentivando a los ciudadanos e
interesados – unas veces dolientes, otras ciudadanos rasos – a participar de la vida política,
económica y social de “su localidad” formulando, implementando y haciendo seguimiento
a un “Plan de Desarrollo” que define – al menos eso dice el Acuerdo – el destino de esa
comunidad:
ARTICULO 1. DEFINICION DEL PLAN DE DESARROLLO LOCAL. Es un
instrumento de la planeación en el que se establece el marco del desarrollo de la
localidad con una visión estratégica compartida y de futuro, el cual es resultado de
un proceso de concertación entre los diversos actores de la planeación local. En él se
definen las prioridades del desarrollo para orientar la aplicación racional de los
recursos de los fondos de Desarrollo Local, permitiendo así concebir objetivos y
metas alcanzables en un período determinado.
La sección 4.1 trata las estructuras y los incentivos cuando los resultados son quién es
elegido y quién no. La sección 4.2 trata de las estructuras e incentivos cuando los resultados
son la destinación de la inversión local. Por qué nos concentramos en la inversión local lo
justificamos en su debido lugar. Sin embargo, es evidente que los resultados del primer
proceso están muy relacionados con los resultados en el segundo, y éstos a su vez influyen
en el resultado del siguiente proceso electoral. Tenemos una evolución por ciclos, según
muestra el diagrama siguiente:
23
Elecciones locales-JAL
Ediles ganadores
Ejercicio de
Atribuciones
Aquí y allí mencionamos sin ser exhaustivos que las estrategias que se han adoptado en el
régimen electoral son unas entre muchas posibles. Lo hacemos para romper, en caso de que
el lector la tenga, la imagen de un “régimen natural”, que sería único por ser evidente. La
variedad de estructuras en los países y en sus niveles territoriales es notable, pese a que el
abanico de discursos justificadores es pequeño.
La ciudad está dividida en 20 localidades, bien diversas entre sí e igualmente diversas a su
interior, con pocas razones para ser llamada, cada una de ellas, una comunidad. Como el
estudio parte de un supuesto metodológico, de mirar el detalle para entender cómo operan
los incentivos, se decidió estudiar cinco localidades en profundidad. En algunos análisis
presentamos información de toda la ciudad o de alguna localidad específica que puede
emplearse para señalar que alguna estrategia, no determinada de manera única por la
estructura, está en operación.
4.1.1
Período 1994-2000
Este período comprende las elecciones de 1994, 1997 y 2000, que se realizaron bajo las
mismas reglas. Las elecciones de 1992 se realizaron bajo la Carta Política de 1991, pero
además bajo la Ley 1ª de 1992 20 . Para las elecciones de este año la división del territorio
del Distrito Capital en localidades se ceñía entre otros, al criterio de tamaño según el cual
las localidades urbanas tendrían una población no inferior a trescientos mil habitantes.
Según definimos al inicio de este Capítulo, la estructura corresponde a aquellas normas que
describen operaciones cuyo cumplimiento puede asegurarse porque son altamente visibles.
En cada caso hay que aclarar con precisión cuál es exactamente la operación, y no
confundir ésta con lo que quisiera o pretende regular esta operación. No haremos
referencia al “espíritu del legislador”, sino a la regla tal cual se aplica. En cada caso se verá
qué queremos decir con estructura.
4.1.1.1
Circunscripción electoral, censo electoral y comunidad política
4.1.1.1.1
Estructura: Circunscripción y censo
20
En 1993 esta norma se deroga y en su reemplazo entran en vigencia las normas correspondientes del
Estatuto Orgánico de Bogotá (EOB).
24
La circunscripción, o distrito, tiene como función la asignación de los escaños en una
elección (“área para contar votos y asignar escaños”, Josep M. Colomer, Cómo votamos).
En Bogotá las elecciones locales tienen como circunscripción electoral cada una de las 20
divisiones político administrativas de la ciudad:
“cada localidad elige su respectiva junta administradora. Con tal fin, la
Registraduría Distrital del Estado Civil hará coincidir la división electoral interna
del Distrito Capital con su división territorial en localidades. En las votaciones que
se realicen para la elección de juntas administradoras sólo podrán participar los
ciudadanos que hagan parte del censo electoral que para cada localidad
establezcan las autoridades competentes” (Artículo 64, EOB).
Las circunscripciones son plurinominales:
“el Concejo Distrital determinará, según la población de las localidades, el número
de ediles de cada junta administradora, que en ningún caso podrá ser inferior a
siete (7)” (Artículo 64, EOB).
Operacionalmente esto quiere decir que los aspirantes se presentan en listas, que pueden
tener un máximo de renglones igual al número de curules a proveer.
No hay distritos internos. Esto quiere decir que para la contabilidad de los votos emitidos
por un edil todos los puestos son iguales. Los candidatos pueden sumar votos de todos los
puestos de votación situados dentro del perímetro de la localidad. Aunque a partir del año
2000 las localidades están formalmente divididas en unidades llamadas UPZ, a las que se
ha acudido para crear escenarios de participación más pequeños, éstas no tienen cabida en
la reglamentación electoral.
El concepto de censo electoral involucra a los ciudadanos aptos para votar, y según el
Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE), su concepto legal lleva implícita la noción
de potencial electoral, que consiste en el conjunto de ciudadanos que en una determinada
elección o mecanismo de participación ciudadana, tiene el derecho a sufragar. En algún
momento del análisis nosotros tomaremos la idea de que todo habitante mayor de 18 años
de una localidad hace parte de la comunidad política que podría votar y que se verá
afectado, por acción u omisión, por las decisiones que tomen los ganadores electorales de
su localidad. Esta noción de potencial electoral, que acude al lenguaje natural, no coincide
con la noción jurídica, está mediado por la inscripción de la cédula, incluso, con tener una
cédula.
En síntesis, el censo electoral local hace referencia a todas aquellas personas habilitadas
para votar que inscriban su documento o cédula de ciudadanía en un puesto dentro del
perímetro. En el acto del registro sólo se solicita la cédula de ciudadanía; no se solicita
ningún documento de residencia en la localidad, ni se inquiere sobre su condición de
residencia. Mediante procedimientos internos la Registraduría elimina la posible
inscripción previa en otro puesto.
25
4.1.1.1.2
Incentivos y resultados: comunidad política
Como se ve, las reglas son compatibles con la imagen de una comunidad política plural
dirimiendo preferencias (de aquí en adelante CPPDP) descrita, o imaginada, en la
introducción de este capítulo. Las estructuras que hemos descrito, censo electoral y
circunscripción, no sólo permiten los comportamientos correspondientes descritos allí; de
acuerdo con el discurso público, podríamos afirmar que efectivamente las estructuras
fueron diseñadas para producir estos comportamientos.
Para bien o para mal, lo que dejan de decir las estructuras, o las alternativas no estipuladas
en ellas, se combinan con prácticas tradicionales para seleccionar comportamientos que,
siendo compatibles con las estructuras (no podía ser de otra manera, de acuerdo con nuestra
definición de estructuras), no son los mismos que cabría esperar de este discurso. Para
mirarlo dividiremos en dos partes el análisis. Por una parte, definiremos qué es la
comunidad política local y cómo se puede esperar que evolucione; por otra parte,
miraremos el comportamiento electoral de la oferta y del consumidor en la circunscripción
“localidad”. Éste se aplazará para más adelante, pues requiere revisar otro aspecto de las
estructuras: las reglas a las que debe ceñirse la oferta electoral.
Antes de 1992 la ciudad tenía distribuidos unos puestos electorales, con el criterio de “vote
cerca de su casa”. Súbitamente, una norma que no resulta de la presión de esas
comunidades en busca de alguna forma de autonomía político-administrativa, sino por
acción de tomadores de decisiones que tuvieron la opción de cristalizar sus puntos de vista
sobre las estructuras, convierte la suma de la influencia de las áreas de votación en
circunscripción electoral de una comunidad que antes materialmente no existía.
En efecto, las localidades fueron creándose arbitrariamente. La jurisdicción político
administrativa que hoy es Bogotá en cuanto a su territorio fue creada mediante el Decreto
Nacional 3640 y la Ordenanza 7 del año 1954. En ese momento se fusionaron 7 municipios,
Bogotá y otros seis. Para entonces, la región que ahora se conoce como DC estaba
compuesta por siete municipios cuyos cascos urbanos no estaban conurbados. En los
perímetros en ese entonces circundaban comunidades poblacionales que tenían una
tradición con alguna identidad, típicamente rural. Si esa división hubiera podido asimilar
mejor los cambios que sobrevendrían con la migración, no es asunto para discutir aquí.
Los procesos socioeconómicos urbanos y la desaparición abrupta de las autoridades locales
de los seis municipios anexados produjo la ciudad actual, en la cual todo parece indicar que
las identidades saltan del barrio hasta la ciudad en su conjunto, sin una instancia intermedia
a la cual quepa, de una manera no forzada, la noción de comunidad. Entendemos ésta como
una unidad estructurada y organizada en la que participan individuos orientados casual o
voluntariamente por condiciones, necesidades o demandas similares, que dispone de un
conjunto de valores afines y se caracteriza por la construcción de reglas universales para el
conjunto que la integra.
26
Seis localidades de la actual Bogotá conservan el nombre, aunque no necesariamente el
perímetro de los antiguos municipios. Pero ahora son veinte áreas dentro de perímetros
arbitrarios, que se fueron creando con el tiempo por razones administrativas y que desde
1992, como señalamos en párrafo anterior, de manera súbita se convirtieron en comunidad
política.
Las decisiones que se tomaron en la Constitución de 1991, en la Ley 1ª de 1992 y en el
Estatuto Orgánico de Bogotá, mantuvieron más o menos las antiguas alcaldías menores.
Esto produjo desbalances. Para analizarlos, de aquí en adelante relacionaremos algunas
características del sistema político de la descentralización con la población mayor de 18
años que vive (o sea, duerme) en la localidad. Ésta sería la comunidad política:
Grafica No 1 :Curules por habitante mayor de 18 años en las localidades de Bogotá
700000
600000
500000
400000
300000
Habitante
s
mayores
de 18
años
200000
100000
CIUDAD BOLIVAR
LA CANDELARIA
PUENTE ARANDA
LOS MARTIRES
ANTONIO NARIÑO
TEUSAQUILLO
BARRIOS UNIDOS
SUBA
ENGATIVA
FONTIBON
BOSA
KENNEDY
USME
TUNJUELITO
SANTA FE
SAN CRISTOBAL
CHAPINERO
USAQUEN
0
RAFAEL URIBE U
Curules'
Si el sistema fuera homogéneo, las dos líneas deberían correr paralelas. Es claro que hay un
desbalance exagerado en desventaja de las localidades de mayor población, a pesar de que
el número de ediles en las localidades de menor población es 7 mientras es 11 en las de
mayor población. El desbalance se observa mejor en la siguiente gráfica:
27
Grafica No 2: Curules por cada 10.000 habitantes en las localidades de Bogotá
Curules por cada 10000 hab
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
CIUDAD BOLIVAR
RAFAEL URIBE U
LA CANDELARIA
PUENTE ARANDA
ANTONIO NARIÑO
LOS MARTIRES
TEUSAQUILLO
BARRIOS UNIDOS
SUBA
ENGATIVA
KENNEDY
FONTIBON
BOSA
TUNJUELITO
USME
SAN CRISTOBAL
SANTA FE
USAQUEN
CHAPINERO
0,00
Curul x Hab
Las cuatro localidades de mayor población, Kennedy, Engativá, Suba y Ciudad Bolívar,
están en desventaja en términos de su disponibilidad para la representación. En cambio, La
Candelaria está enormemente desbalanceada en el otro sentido.
Bien sea por regla o por tradición y uso de ella, las dos estructuras básicas que conforman
la comunidad política son creadas por la circunscripción electoral, no por “la sociedad”,
como podría pensarse en el caso de la aparición del municipio. Veamos algunas
implicaciones de esta comunidad-política-a-la-fuerza:
1) Problemas de frontera
En un municipio en general una persona duerme, estudia, trabaja, se divierte, establece
relaciones de afecto y desafecto, crea nuevos habitantes a través del intercambio genético,
entierra a sus muertos. La identidad con su entorno es más contundente mientras más
aislado esté el municipio, es decir, mientras más elevados sean los costos en dinero y en
tiempo para ir de un municipio a otro. En una localidad conurbada como las nuestras la
situación es bien distinta. Para cambiar de localidad se cruza la acera. Aquellos que viven
cerca de la frontera se abastecen, contratan servicios y hasta de pronto votan en la localidad
vecina. Es decir, el conjunto de personas que habitan en una localidad no forman una
pequeña sociedad. Muy poco puede hacer pensar a los habitantes de una localidad que ellos
28
conforman entre todos una comunidad, por más entusiasmo que en ello ponga el Alcalde
Local para generar “sentido de pertenencia”.
¿Cuántos ciudadanos que quedaban cerca de una frontera de circunscripción encontraron
que el puesto de votación en el que venían votando quedaba por fuera de su nueva
“comunidad política”? Imposible saberlo, pero podemos hacer un cálculo aproximado del
máximo. Una cuantificación fácil pero superficial (solamente daría un máximo) es hallar el
porcentaje que el área de fronteras corresponde frente al área total. En la página siguiente se
ha trazado una línea de 1 km de ancho a lo largo de las fronteras entre localidades (500
metros a lado y lado). Un habitante cuya residencia quedara sobre esta línea podría con
igual facilidad tener su puesto de votación a uno u otro lado de la frontera. El cociente
(Área de la franja)/(Área urbanizada total) x 100
Nos da una fracción de la porción de la ciudad susceptible de tener problemas de frontera.
No se considera en este caso la frontera de la localidad que da hacia fuera del Distrito
Capital.
Su valor es: ¡¡33%!!
Es de esperar que a medida que se vayan ejerciendo los derechos, o se perciban las
consecuencias de no ejercerlos, los problemas de frontera vayan disminuyendo 21 . Más
hipótesis sobre el comportamiento alrededor del traslado de comunidad electoral la
discutimos en el numeral tres.
Una visión cualitativa sobre el terreno la podemos obtener en los mapas de las cinco
localidades en estudio, que muestran los puestos de votación, georreferenciados a partir de
la información suministrada por al Registraduría Distrital. Alrededor de cada puesto
electoral se ha dibujado un radio de 500 metros, que correspondería al área de influencia
urbana. En el mapa No. 1 pueden observarse los puestos que tienen problemas de frontera
como los hemos definido aquí.
2) ¿Quiénes componen la comunidad política? Problemas conceptuales
En un municipio la relación (área de frontera)/(área total) es mucho más pequeña que en el
caso que hemos calculado para Bogotá. Igualmente, es mucho más claro quiénes componen
la comunidad política: todos los hombres y mujeres mayores de 18 años.
21
El acto de inscripción facilita a los ciudadanos votar cerca de su casa, pero también se lo dificulta. Votar
requiere dos pasos: inscribirse para votar y luego hacerlo. En un país con tradición abstencionista el doble
paso se constituye en un factor que puede alejar al elector del proceso. Downs sugirió que ya el mismo acto de
ponerse en la tarea de votar, de ser un elector, por ejemplo, entre millón y medio (votación de alcalde para
Bogotá). En países que son ejemplo de democracia, los ciudadanos deben registrar su condición de
residentes. En municipios con tradición del fraude que llaman transhumancia, el registro tampoco protege
mucho. Un sistema de voto electrónico podría permitir a cada ciudadano votar sin registrar previamente la
cédula, pero si hay padrón de residencia.
29
Pero para las comunidades-políticas-a-la-fuerza el asunto es muy distinto. Hay extensas
zonas despobladas el fin de semana pero muy activas entre semana, como las zonas
industriales, institucionales y posiblemente las comerciales. Hay localidades como Santa Fe
o La Candelaria, con muy pocos residentes pero mucha población flotante. Personas que se
verían afectadas en su cotidianidad por acciones u omisiones de la administración pública
en el área de la ciudad donde producen o trabajan, pero no duermen, no aceptarían el
apelativo de “extranjeras”, bien por no dormir en la localidad, bien por no haber nacido en
ella. Lo anterior evidencia otro problema con la estructura copiada de normas nacionales:
no se contempla el papel en el censo electoral de aquellas personas que tienen su actividad
económica en una localidad, pero no viven en ella.
En ese sentido, el discurso y la tradición jurídica de nuestras normas electorales no se
han acomodado totalmente a la creación de las localidades como jurisdicción política.
Así se deja ver en los conceptos que sobre el tema de censo electoral ha entregado el
Consejo Nacional Electoral 22 :
“De acuerdo con la Ley 163 de 1994 la residencia será aquella en donde se
encuentre registrado el votante en el censo electoral. Se entiende que, con la
inscripción, el votante declara, bajo la gravedad de juramento, residir en el
respectivo municipio…Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante
procedimiento breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el
respectivo municipio, el Consejo Nacional Electoral declarará sin efecto la
inscripción” 23 .
La falta de correspondencia entre las definiciones de nivel nacional y la reglamentación
para Bogotá en el tema electoral se ha reflejado en la poca importancia que tiene en las
elecciones para JAL “la localidad en donde se haya nacido”, pues en resumidas cuentas, el
censo electoral está compuesto por las personas que inscriben su cédula. El grado de
“pertenencia”, “compromiso”, o “dolencia” del elector, en estas condiciones, es bastante
incierto.
La decisión que contiene las estructuras: “usted hace parte de la comunidad política de
aquella localidad donde usted registre la cédula”, simplemente, resuelve el problema
operativo, pero evade la cuestión de fondo. Sería suficiente este reconocimiento para
bajarle el tono a los discursos grandilocuentes sobre la democracia local.
3) ¿Quiénes componen la comunidad política? Incentivos para el traslado artificial de
“comunidad política”.
22
En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de
asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo Municipio.
Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 316.
23
Resolución 4173 de julio de 2003, por la cual se adiciona un parágrafo al artículo 1° de la Resolución No
0424 del 28 de junio de 2000.
30
El primer incentivo, por supuesto, es el hecho de que el traslado artificial no constituye una
falta contra las normas electorales. El fraude en inscripción de cédulas ha sido tipificado
como un delito penal descrito por la ley 599 de 2000 24 :
“el que por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar
inscriban documento o cédula de ciudadanía en una localidad, municipio o
distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con el propósito de
obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular o
revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años”.
Sin embargo, de acuerdo con lo que se plantea en la Ley, el costo de vigilar o probar la
trashumancia podría ser tan elevado que la norma no entraría a ser calificada como
estructura, de acuerdo con nuestras definiciones.
Trasladar votos entre localidades parece en general engorroso y por consiguiente difícil de
hacer de manera masiva, incluso al interior de la ciudad. Sin embargo, el incentivo para
trasladarlos sería grande si las diferencias entre ganadores y cuasi ganadores fueran
pequeñas, como en efecto lo son:
Cuadro No 2: Diferencia entre las votaciones de los ediles ganadores y los candidatos
perdedores, año 2000
LOCALIDAD
CANDIDATOS ELEGIDOS
CON VOTACION MAS
BAJA
VOTOS
CONTRERAS SARMIENTO
1353
GONZALEZ PEÑA
1710
CORDOBA BUITRAGO
1388
BOSA
KENNEDY
SAN
CRISTOBAL
GONZALEZ
1796
VARGAS ROJAS
1221
SUBA
TEUSAQUILLO
24
CANDIDATOS PERDEDORES
RELEVANTES CON
VOTACION MAS ALTA
VOTOS
DIFERENCIA
VALCARCEL MOGOLLON
FERNANDEZ ORTIZ
RIOS HERNANDEZ
MATERON
DUARTE BELTRAN
CARO
MORENO CRUZ
1348
1331
1301
1666
1591
1581
1354
GARCIA QUINTERO
1296
PULIDO RODRIGUEZ
GARCIA ZAMBRANO
JARAMILLO BEDOYA
CAÑON SANCHEZ
ESCOBAR DE TAUTA
OCHOA CARREÑO
1261
1745
1721
1650
1205
1093
92
127
51
75
146
16
128
RODRIGUEZ SOTELO
1077
144
5
22
52
44
119
129
34
Código Penal Colombiano.
31
Lo que estamos haciendo ver aquí es que la operación del sistema en su conjunto (no
solamente de la estructura compuesta de circunscripción y censo) incentiva el traslado
de votos y de activistas. Muy pocos votos diferencian a un ganador de un perdedor
relevante. Comprobar en qué casos se hace el traslado es muy difícil y no hemos contado
con datos tan importantes para evaluarlo con precisión, como los de registro y anulación de
inscripción por puesto electoral para los eventos electorales desde 1992. Sin embargo,
intentaremos algunos análisis para indagar si el fenómeno se da, y el tamaño del mismo.
La tabla siguiente nos mide la presencia de activistas políticos en la localidad: el número de
listas por curul a proveer, en las 19 localidades primordialmente urbanas:
Grafica No 3: Listas por Habitantes mayor de 18 (residente)
Listas por habitante mayor de 18 (residente)
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
RAFAEL URIBE U
CIUDAD BOLIVAR
LA CANDELARIA
PUENTE ARANDA
ANTONIO NARIÑO
TEUSAQUILLO
LOS MARTIRES
SUBA
BARRIOS UNIDOS
ENGATIVA
FONTIBON
BOSA
KENNEDY
USME
SANTA FE
SAN CRISTOBAL
USAQUEN
CHAPINERO
0,00
TUNJUELITO
5,00
Listas por
habitante
mayor de 18
(residente)
Observamos tres anomalías por lo alto: los activistas se muestran radicalmente activos en
las localidades de Santa Fe, Teusaquillo y La Candelaria. Este último caso es
verdaderamente notable. ¿Hay alguna razón de índole sociológica para que las
comunidades políticas de la zona sean tan activas? No la hemos podido hallar. Para lanzar
una hipótesis explicativa, veamos la siguiente gráfica, que representa el número de votos
emitidos por localidad comparados con los mayores de 18 años que viven en la zona:
32
Grafica No 4: Votos Depositados x Habitantes mayores de 18 años
Votos Depositados x Habitantes mayores de 18 años
100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
U
SA
Q
U
C
EN
H
AP
IN
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SA
O
N
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N
C
F
R
E
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R
D
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AR
AE
C
IU L U IA
R
D
IB
AD
E
B
U
O
LI
V
AR
0,00%
Votos Dep.
x Hab +18
Si las localidades fueran en realidad una comunidad política, los votantes serían sus
habitantes consuetudinarios. Luego, la gráfica nos estaría dando comportamientos
anómalos: el 95% de los habitantes de La Candelaria serían políticamente activos. Una
localidad ejemplo en el mundo en participación política en la vida local. ¿Si son
sociológicamente tan disímiles, por qué Tunjuelito y Teusaquillo resultan tan similares en
participación política? Sabemos, al contrario, que los habitantes de estratos altos tienden a
desentenderse de la vida política local. Se va perfilando la hipótesis más razonable: ni los
activistas que promueven un número tan elevado de listas, ni los electores, son todos
habitantes de la localidad, o participan con sentido de comunidad política local.
Una última gráfica refuerza la hipótesis. El potencial electoral hace referencia a las cédulas
inscritas para votar. Si tuviéramos en las localidades una comunidad política en acción, de
acuerdo con la CPPDP, el potencial electoral sería parecido al número de mayores de 18
años (¿adultos?) de la localidad. Veamos:
33
Grafica No 5: Potencial Electoral Vs Población mayor a 18 años
Potencial Electoral vs. Poblacion Mayor a 18 años
700000
600000
500000
400000
300000
200000
CIUDAD BOLIVAR
LA CANDELARIA
RAFAEL URIBE U
PUENTE ARANDA
LOS MARTIRES
ANTONIO NARIÑO
TEUSAQUILLO
SUBA
BARRIOS UNIDOS
ENGATIVA
FONTIBON
BOSA
KENNEDY
TUNJUELITO
USME
SAN CRISTOBAL
USAQUEN
CHAPINERO
0
SANTA FE
100000
Habitantes
mayores de
18 años
Potencial
electoral
Nuevamente, tenemos déficits y superávits extraños. En La Candelaria son iguales estos
dos números. En Teusaquillo, curiosamente, se inscriben más cédulas que ciudadanos
mayores de 18 años que viven en la localidad. Difícil interpretar esta anomalía pensando en
demasiados deseos de su comunidad política para votar. En cambio, hay localidades
demasiado deficitarias. En general, tienden a parecernos menos anómalos los déficits de
participación que los superávits – con excepción del civismo exacerbado de la comunidad
política de Teusaquillo. La última gráfica de esta sección nos vuelve a reforzar la hipótesis.
No graficamos allí abstención, pues este concepto es equívoco como estamos viendo que lo
es también, y bastante, el discurso político local. Diremos no votantes. Toda persona mayor
de 18 años que no vota es un no votante. La palabra abstención evoca la idea de una
persona que toma la decisión de no votar. El no votante agrupa a éste y a los que,
simplemente, no votan.
34
Grafica No 6: Participación + 18 x Localidad y Media Bogotá
Participacion +18 x Localidad y Media Bogota
100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
CIUDAD BOLIVAR
RAFAEL URIBE U
LA CANDELARIA
PUENTE ARANDA
LOS MARTIRES
ANTONIO NARIÑO
TEUSAQUILLO
SUBA
BARRIOS UNIDOS
FONTIBON
BOSA
KENNEDY
TUNJUELITO
USME
SAN CRISTOBAL
SANTA FE
CHAPINERO
USAQUEN
0,00%
ENGATIVA
10,00%
Media de
participacion
Votos Dep. x
Hab +18
Nuevamente, enormes diferencias sociológicas. Interpretamos, bajo nuestra hipótesis - que
activistas y electores atraviesan la frontera en cantidades no marginales para el resultado
electoral – que las localidades con déficit de participación – por debajo de la media –
“subsidian” la participación en las localidades con superávit.
Es muy claro que en estas condiciones se debilita sustancialmente la imagen de localidad
como CPPDP.
4) Comunidad y comunidad política: la comunicación
Comencemos nuevamente con la afirmación fundamental: la circunscripción electoral creó
una comunidad política. Si este es el paso que con el tiempo dará lugar a una comunidad
con mayores niveles de identidad, está por verse 25 .
25
En la creación moderna de los Estados Nacionales alrededor de este tema corrió mucha sangre.
35
La ciudad no cuenta con mapas de vida cotidiana que nos permitan deducir una situación o
una tendencia de vida cada vez más centrada en la vecindad. Es evidente que la vida barrial
en muchos casos ha generado una vida comunitaria bastante intensa 26 .
No habría ninguna razón para que existiese una comunidad local al interior de las fronteras
de lo que eran las alcaldías menores, antes del momento en que se les dio la oportunidad
(¿o se les obligó?) a partir de 1992.
Otras justificaciones del discurso de CPPDP también se debilitan cuando se contrastan con
la realidad.
Quedaría la posibilidad de que los partidos tuvieran una expresión local, es decir, que
partidos organizados tuviesen ya una expresión en los barrios que componen la localidad, y
por consiguiente la descentralización hubiera creado una nueva manera de sumar con
consecuencias locales (la circunscripción). Es decir, un sistema político organizado por
partidos. La nueva circunscripción no afectó los órganos de representación existentes (el
Concejo), sino creó nuevos que en su momento se pensó no competían con los existentes y
por eso pudo imponerse. Además, casi todos los actores políticos relevantes en la ciudad en
ese momento reclamaron haber sido los gestores del mismo 27 (VELÁSQUEZ, 2000). La
existencia de fuertes identidades políticas definidas espacialmente se descarta a la luz de los
datos que presentaremos en la siguiente sección 28 .
Luego, la formación de una comunidad local al interior de límites que convierten un
conjunto de manzanas urbanas en comunidades políticas queda dependiendo de si las
formas de comunicación apropiadas al tamaño poblacional (y espacial) de la comunidad
facilitan a los candidatos darse a conocer como representantes de toda ella. Si una
circunscripción es muy grande y está distribuida geográficamente impidiendo el contacto
entre el aspirante y la comunidad política, la estrategia para ganar es diferente a si la
circunscripción permite la cercanía entre unos y otros. Para el cargo de Alcalde Mayor la
estrategia de campaña tiene que contemplar el uso de los medios de comunicación masiva.
La comunicación para una representación por manzana es persona a persona; para una
comunicación barrial igualmente; la comunicación para una representación de una ciudad
26
En muchos casos los historiadores y antropólogos han detectado que una vez sus habitantes han resuelto los
problemas básicos de inserción a la ciudad – la legalización, regularización de sus servicios públicos
domiciliarios – las interacciones barriales comienzan a perder importancia frente a las interacciones
relacionadas con el resto de ámbitos de la ciudad: las de trabajo, las de diversión, etcétera. No sería atrevido
decir que una vez se urbanizan, las formas mecánicas de solidaridad pierden relevancia.
27
VELASQUEZ G. Raúl. Bogotá: Políticas Públicas de gobierno local. Centro Editorial Javeriano, CEJA.
Bogotá. 20. Bogotá. 2003.
28
Estamos pensando en países con partidos socialdemócratas, que consiguen sus mayorías en barrios obreros
(y en el mecanismo de circunscripción unipersonal, obtienen sus victorias en esos distritos electorales).
36
del tamaño de Bogotá es de medios masivos: los periódicos diarios generan identidad de
ciudad, así como las emisoras importantes y la televisión. Las otras formas de
comunicación, como periódicos locales, de barrio, de centros comerciales; emisoras que
llaman comunitarias, tanto de radio como de televisión, son enormemente marginales,
incluso a nivel local. El espacio comunicativo está colmado de “imágenes de ciudad”, no de
localidad. Luego, para la dimensión “localidad”, no es posible ni una comunicación persona
a persona, ni una que vaya mucho más allá de un barrio. Si el conjunto de variables del
sistema político hace posible ganar mediante la democracia de contacto, barrial, ésta
terminará imponiéndose, como la línea de menor esfuerzo. Si así ocurre lo analizaremos
luego de presentar otras estructuras importantes.
4.1.1.2
Candidaturas: oferta electoral
Qué hacen los electores, depende de lo que hace la oferta política. Ésta constituye la
variable independiente de la democracia. La variable crucial, entonces, son las reglas de
entrada. Como se trata de una circunscripción plurinominal, en esta sección de describen
las estructuras para presentar listas.
4.1.1.2.1
Estructuras
La correspondiente estructura, que se llamaría “reglas de candidatura”, hace referencia a los
mecanismos con que cuentan o que se exigen formalmente a los aspirantes para presentar
su nombre o el de su grupo (político o de representación de intereses) en una contienda
electoral. Desde el punto de vista operacional, en nuestro régimen actual puede entenderse
así: qué se exige para ingresar al “tarjetón”.
1) Requisitos para ser edil
Algunas de estas características se clasifican difícilmente como estructuras, pues se vuelven
muy difíciles de probar. Partiremos de que en general se cumplen. Sin embargo, dejan ver
el problema de siempre: la calidad de territorio (¡no de ente territorial!) que es una
localidad. En Bogotá para presentarse al cargo de edil o de alcalde local, según el Decreto
Ley 1421 de 1993, es necesario contar sólo con dos requisitos: ser ciudadano en ejercicio y
haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral
en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la
elección o del nombramiento.
No podrán ser elegidos ediles, entre otros requisitos generales para servidores públicos,
quienes dentro de los tres meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan
desempeñado como empleados públicos en el Distrito; hayan sido miembros de una junta
directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de
contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con
organismo públicos de cualquier nivel.
2) Aval
37
Para hacer efectiva una inscripción como candidato a la JAL en Bogotá, es decir, para
acceder al tarjetón, se contemplan en las normas tres posibilidades:
a) Que un partido o movimiento político 29 con personería jurídica reconocida postule
al aspirante como candidato dentro de una lista, avalando la inscripción a través del
representante legal;
b) Que las asociaciones de todo orden o los grupos de ciudadanos con un equivalente
al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos
para votar 30 entre el número de puestos por proveer, presenten la postulación.
Últimamente se ha venido exigiendo una póliza de seriedad.
c) Una tercera opción que hace difícil la evaluación de las inscripciones aparece
cuando un activista consigue que varios movimientos o partidos avalen una
candidatura en una forma de alianza, o que varios de ellos se alíen e inscriban una
lista. Cuando esto ocurre, la norma permite poner un nombre nuevo a la fusión. Así,
el CNE negó la personería jurídica al Partido Visionario unos meses antes de una
contienda electoral en la que su candidato a la alcaldía se perfilaba como un
competidor con alta probabilidad de ganar. La candidatura finalmente se inscribió
mediante una fusión de la ASI (Alianza Social Indígena) y un movimiento social,
Asociación Nacional Usuarios de Upac (ANUPAC) que había conseguido la
personería como movimiento político. Las normas permitieron poner en el tarjetón
la palabra “visionario”.
¿Cuántos votos significa el requisito b) para el caso de las localidades de Bogotá? Se puede
leer en la tabla siguiente:
Cuadro No 3: Número de Firmas para Postular candidatos a Elecciones
Localidad
Potencial
Curules
Usaquen
Chapinero
Santafé
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibon
Engativa
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
190778
100910
68387
145671
82046
92619
125974
277304
110833
310913
258006
111194
134853
11
7
7
11
9
9
9
11
9
11
11
9
9
Firmas
3469
2883
1954
2649
1823
2058
2799
5042
2463
5653
4691
2471
2997
29
La Ley 130 presenta una especie de diferencia conceptual entre partidos y movimientos políticos. Pero no
hay nada en la normatividad que les dé diferente tratamiento. Jurídicamente, son lo mismo.
30
Léase: inscritos para votar en la correspondiente localidad.
38
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
63695
77249
147558
33497
150977
7
7
11
7
11
1820
2207
2683
957
2745
Ciudad Bolívar
158164
11
2876
Conseguir estas firmas no es una labor titánica. Es más, la campaña misma es conseguir las
firmas. Sin embargo, todo parece indicar que esta forma de inscribirse no se usó.
Una inspección somera de las tablas de los partidos que se entregan en los apéndices y se
analizan más adelante cuando veamos las elecciones de 2003 nos lleva a afirmar que esta
posibilidad no se empleó. La razón: la disposición de los movimientos y partidos
registrados para expedir avales era grande.
3) Condición para la existencia de avaladores
Para entender las restricciones que impone el literal a) es necesario añadir los requisitos
para contar con la facultad de expedir avales, y (en la sección siguiente) conocer cómo
fueron empleados por los activistas políticos. La Ley 130 de 1994 también establece los
requisitos para el reconocimiento de personería jurídica de movimientos y partidos
políticos. Es relevante como estructura el siguiente requisito: probar su existencia con no
menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de por lo menos
la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de la República:
El Consejo Nacional Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en
estudiar una solicitud de obtención de personería jurídica (Ley 130).
Se perdía 31 la personería jurídica, y por consiguiente la atribución de expedir avales sin
necesidad de acudir al mecanismo de inscripción mediante firmas recolectadas ad-hoc para
cada elección, si en las elecciones no se consiguen 50.000 votos en total o no se consigue
tener representación en el Congreso.
No existía ninguna norma establecida en ley o reglamentos que permita a los avaladores
(adrede no decimos partidos) tener algún control sobre el comportamiento en el ejercicio
del cargo de las personas que ganaban bajo su aval.
Tampoco existía ninguna restricción al número de avales, esto es, al número de listas que
podía presentar cada avalador para la circunscripción correspondiente.
4) Presentación en forma de listas
31
Decimos “perdía” porque esto cambió con la Reforma Política de 2003, como se verá más adelante.
39
Las localidades son circunscripciones plurinominales. Eso quiere decir que los candidatos
se presentan en forma de listas, que pueden contener tantos renglones como curules a
proveer. La forma de votación por la lista la registraremos más adelante.
5) Tarjetón separado
Ser candidato es contar con un espacio en el tarjetón. En este espacio se pone la foto de
quien actúa como cabeza de lista y el nombre y logo del movimiento que avaló. Es
interesante la esquizofrenia de las normas, que aprueba al mismo tiempo la condición de
tener un aval político para una lista plurinominal, pero resalta hacia el elector el nombre y
la foto del cabeza de lista. Resulta evidente que los diseñadores de la norma sabían las
prácticas que asumirían los interesados en emplear las estructuras, y un detalle tan
importante como lo que contendría el tarjetón se convirtió en un estímulo para la explosión
de listas materialmente uninominales.
Si el tarjetón resulta demasiado numeroso, la posición de la foto en el tarjetón es una
variable importante. Ésta se asigna por sorteo.
El tarjetón es separado. Hay una diferencia importante si el tarjetón es separado para cada
una de los cargos por los que se compite en una contienda electoral, o si se obliga al elector
a emitir su voto por edil en un tarjetón que al mismo tiempo contenga candidatos al concejo
y/o a la alcaldía mayor. El elector, en esta modalidad, debe adoptar el paquete completo.
Este procedimiento estuvo incluido como propuesta en los primeros trámites de la Reforma
Política finalmente aprobada a mediados de 2003.
La Constitución de 1991 exigió el tarjetón para ser candidato. Es una estructura que cambia
radicalmente la competencia para acceder a espacios de decisión estatal, pues dificulta (no
lo elimina, pues pueden seguir existiendo trucos) la compra de votos, el voto amarrado, y
permite poder presentarse con candidato sin contar con el apoyo económico que significa
imprimir su propia papeleta y contar con un ejército de repartidores de papeletas.
Éstas son las estructuras más relevantes. Son coherentes con la imagen de CPPDP, aquélla
que en todo caso salió bastante vapuleada de la sección anterior. Veremos las estrategias
con las que se han ido manejando estas estructuras.
4.1.1.2.2 Incentivos, estrategias
representación
y
resultados:
problemas
de
Analizaremos aquí las expresiones de esas reglas y sugeriremos hipótesis sobre las
estrategias y las consecuencias.
Aunque la circunscripción electoral creó una comunidad política que antes no existía, las
nuevas reglas no caían en el vacío. No había un vacío político, pues el sistema político local
estaba relacionado con el sistema político distrital a través del Concejo y de las reglas
formales e informales entre éste y la Administración Distrital.
40
Los grupos locales de presión eran de dos tipos:
a) Aquellos que jugaban las reglas formales e informales del sistema, y conseguían llenar
sus expectativas (precariamente, creemos) a través de la intermediación de los políticos
influyentes en la ejecución de las políticas públicas, lo que de paso los vinculaba a los
partidos tradicionales; y
b) Los grupos barriales inspirados en varias formas de “oposición al sistema”, por razones
ideológicas y además porque quedaban excluidos del mismo al no contar con simpatizantes
dentro del sistema (Ver Contreras Y, 2004) 32 .
Ambos tipos de grupos se movieron a diferente ritmo para ocupar los nuevos espacios
políticos abiertos con la descentralización. Era de esperar que las primeras elecciones en
1992 no contaran con muchos estímulos. Para 1994 había aparecido un nuevo estímulo
importante: el EOB derogó la Ley 1ª, echando para atrás la descentralización en varios
temas importantes que debilitaban la autonomía y las capacidades locales de acción:
a) Los Alcaldes perdieron su período fijo, y el Alcalde Mayor quedó con la posibilidad
de removerlo (no de ser arbitrario).
b) Las transferencias a las localidades, según la Ley 1ª, se incrementaban
automáticamente en escalones de 2% anual hasta llegar al 20% de los ingresos
corrientes. El EOB desmontó el automatismo;
c) La atribución de citar a los funcionarios públicos de cualquier orden distrital (menos
el Alcalde Mayor), desapareció.
Estos tres cambios se pueden interpretar como un desincentivo para la descentralización.
Sin embargo, apareció una fuerte compensación: honorarios para los ediles.
El año 1997 tenía, entonces, el incentivo de los honorarios del ejercicio de edil (la única
JAL en el país que los tiene), y un incentivo más: con el mejoramiento de los ingresos
corrientes del Distrito, se encontró que la bolsa de recursos para decisión local era
importante. La facultad de contratar, de la que posiblemente se abusó (menos de lo que
alegó el Alcalde Peñalosa pero mucho más de lo que reconocieron los ediles), se constituyó
en un incentivo adicional.
Veamos los datos de participación. Observamos el salto que se produce en la ciudad en las
elecciones de 1997, aún no evaluado por nuestros sociólogos, pero que puede indicar la
aparición de esbozos de cultura cívica en la ciudad (noción de Almond y Verba: The Civic
Culture). La participación para la JAL también creció.
32
Yency Contreras. Organizaciones comunitarias y construcción de ciudadanía. Estudio de Caso: Avesol y
Pepaso, dos experiencias comunitarias en San Cristóbal. CIDER. Universidad de los Andes. Bogotá. Mayo.
2004.
41
Cuadro No 4 Comparación comportamiento votación elecciones regionales Bogotá
ELECCIÓN
ALCALDE
CONCEJO
1992
29,9%
33,3%
1994
35,5%
33,4%
1997
52,1%
50,4%
2000
57,0%
56,3%
2003
54,6%
53,4%
JAL
28,9%
32,6%
50,3%
55,7%
54,0%
Grafica No 7: Comparación participación Alcadía Concejo y Jal
COMPARACION PARTICIPACION ALCALDIA,
CONCEJO Y JAL
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1992
1994
1997
2000
2003
ALCALDE
CONCEJO
JAL
AÑO
Cuadro No 5: Participación electoral JAL Bogotá
AÑO
1992
1994
1997
2000
2003
Porcentaje
Participación
28,9%
32,6%
50,2%
55,0%
52,3%
Porcentaje
Abstnción
71,1%
67,4%
49,8%
45,0%
47,7%
42
Grafica No 8: Participación Electoral Jal Bogotá
PARTICIPACION ELECTORAL JAL BOGOTA
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1992
1994
1997
2000
AÑO
2003
Porcentaje
Participación
Nota: La medición de la participación electoral se hace sobre el potencial electoral
Unos votos arrastran a otros. Difícil pensar que los electores “votaron por Alcalde Mayor
ya que estaban en el puesto votando por la JAL”. Pero es notable que no existe un gran
rezago entre la votación por la JAL y para el resto de cargos que se juegan en las elecciones
regionales en Bogotá. El rezago no se produjo, en buena medida, porque la oferta electoral
estuvo muy activa, como mínimo por dos estímulos sustanciales: se trata de competir por
escenarios en donde se decide algo importante (¡nada menos que dinero público!), y
además, el Estado paga por ejercer esta atribución. Veamos cómo se presentó la explosión
de listas:
Cuadro No 6: Listas que se presentaron a elecciones Jal Bogotá
Año
Listas
Variación porcentual con
respecto a la elección anterior
1992
1314
1994
1867
1997
2379
27%
2000
1872
-21%
2003
545
-71%
42%
43
Obsérvese el pico notable de listas en las elecciones del año 1997 (la situación del año 2003
se explica por la Reforma Política, ver más adelante). A medida que los actores locales
fueron conociendo el sistema y aprendiendo a moverse en él, otro incentivo comenzó a
jugar. El manejo informal de las reglas construyó una regularidad contundente: se necesitan
muy pocos votos para ganar. Vale la pena arriesgarse. Conseguir mil votos se hace en un
barrio. La campaña necesaria es muy económica, puerta a puerta puede ser suficiente.
Familiares y amigos cuentan. Como resultado, una verdadera explosión de ciudadanos
decidió volverse candidato, y comenzaron a presionar las reglas en direcciones específicas.
Veamos las estrategias y sus resultados.
Estas reglas imponen muy pocas restricciones a los aspirantes. Son un incentivo en sí
mismas.
2) Avales y
3) Condición para la existencia de avaladores
Atrás señalamos cómo estas reglas actúan conjuntamente. ¿Qué estrategias se emplearon?
Se terminó seleccionando la regla de las múltiples candidaturas por partido. El
avalado ganaba la posibilidad de competir; el partido o movimiento también ganaba.
Por ejemplo, el Partido Liberal concedía avales a quien lo solicitara. No es gratuito que
apareciera con una mayoría electoral. El partido no necesitaba de esos votos para conservar
su personería jurídica, pero le servía para publicitar algo que es muy importante en política:
mostrarse mayoritario. A otros partidos o movimientos pequeños, en cambio, sí les servía
sumar votos para sostener su personería. Una vez que el partido político vecino abrió la
ventanilla, lo más adecuado para los demás partidos era hacer lo mismo. Por supuesto, no
todos los actores políticos se iban por el camino más fácil, que parecía ser acudir a la
ventanilla del Partido Liberal. Algunos de ellos tenían, más que discrepancias ideológicas,
resistencias “en la piel” hacia los partidos tradicionales. Acudieron entonces a terceras
fuerzas. Así, Vía Alterna, de Antonio Navarro, también “repartió avales”. Se lanzan
semillas al viento. Son baratas. Alguna fructificará, y con ella se podrá contar en un futuro.
Al avalar no todos los partidos o movimientos actúan con el mismo “liberalismo” del
Partido Liberal. La estrategia, por ejemplo, del Movimiento Nacional es distinta. Ésta se
puede notar en la eficacia del Partido: número de listas ganadoras/número de listas que se
presentan por circunscripción. Si la eficacia es alta, claramente se trata de un grupo que se
divide en listas para adaptarse a la fórmula electoral (operación avispa), pero no hasta el
grado de desperdigar su voto y perder eficacia. Esto también debe notarse en la forma como
integró las listas cuando la reforma política hizo rentable aglutinarse.
44
En el régimen establecido antes de 2003 la pérdida de la personería jurídica para los
partidos y movimientos políticos se determinaba si estos se encontraban incursos en una de
las siguientes causas: cuando en una elección no se hubieran obtenido a través de sus
candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcanzaran o no mantuvieran representación en
el Congreso; cuando de acuerdo con sus estatutos, proceda su disolución; y cuando el CNE
así lo declarase.
Incrementa el incentivo para dar avales el hecho de correr el riesgo de perder activistas que
sumen votos frente a otros partidos más laxos. Un entusiasta aspirante llega a la sede de un
partido 33 ) prometiendo que tiene cientos de votos asegurados o por conseguir; si se le
niega, se sabe que buscará el aval en otro partido que sí lo brinda. Y esta negociación se
dará permanentemente, pues no hay restricciones al transfuguismo, mucho menos de los
perdedores, que son tan numerosos y como veremos, eran la mayoría bajo estas estructuras.
Aunque la superficie y el número de habitantes de las localidades son diferentes, en
general es homogéneo el esfuerzo que realizan de los candidatos para ganar
(aproximadamente 1000 a 1500 votos, como veremos más adelante). Podría esperarse
que en localidades más grandes, el radio de acción de una campaña fuera mayor que en
localidades más pequeñas. Pero no ocurre así. Es decir, la representación no se piensa
sobre la base de una comunidad amplia, sino que está enfocada a un grupo específico
de electores.
La gráfica que demuestra este hecho fue realizada sobre la localidad de Suba, con
resultados electorales del año 2000. Se ordenó de mayor a menor la votación por puesto,
para cada edil ganador. El resultado fue el siguiente:
33
Si el partido tiene sede, lo que no siempre ocurre, pues en ocasiones la dirección que aparecía como sede en
el registro es la oficina personal del representante legal, cuando no su residencia.
45
Grafica No 9: Preponderancia Descendientes por puesto 2000
PREPONDERANCIA DESCENDIENTES POR PUESTO 2000
40,00%
500 OVIEDO MUÑOZ
ALBA LUCY
35,00%
501 BECERRA PANNESO
PEDRO PABLO
503 SANDOVAL MALAVER
RICARDO
30,00%
507 GOMEZ BECERRA
MARIA CLEMENCIA
25,00%
510 VELASCO CRUZ
OLGA LUCIA
20,00%
577 DIAZ TAMAYO IVAN
582 GUEVARA SILVA
JORGE ENRIQUE
15,00%
593 GONZALEZ
FERNANDO
10,00%
613 POVEDA AGUILERA
ALVARO ELI
5,00%
639 VALENZUELA
CORREDOR FERNANDO
0,00%
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37
642 GONZALEZ SIERRA
JOSUE FRANCK
Puesto
En la gráfica se ve cómo en general la votación se concentra en cinco puestos. Para
medir la concentración electoral en las cinco localidades en estudio, definimos un índice de
la concentración electoral de un edil de la siguiente manera: tomamos la votación obtenida
por un edil en los cinco puestos en los que obtuvo la mayor votación; dividimos esta
votación por al votación total para el edil, y multiplicamos por cien para obtener el
porcentaje. Luego promediamos estos valores y así obtenemos el índice de concentración
de las elecciones para JAL en la respectiva localidad. De la misma manera procedimos para
los que llamamos los “perdedores relevantes”, los primeros perdedores en orden de
votación, siendo n el número de curules a proveer en cada localidad. Se hizo así para todos
los años electorales. Los resultados aparecen en las gráficas siguientes:
46
Grafica No 10: Promedio concentración por año para Bosa
Promedio Concentracion por año para Bosa
100%
92,05%
88,01%
90%
81,58%
78,85%
80%
82,80%
83,06%
79,71%
70%
73,65%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994
1997
2000
2003
PROMEDIO GANADORES
Año
PROMEDIO PERD. RELEV
Grafica No 11: Promedio Concentración por año para Kennedy
Promedio Concentracion por año para Kennedy
80%
70,84%
70%
62,01%
60,02%
59,00%
60%
59,03%
61,67%
57,24%
50%
47,70%
40%
30%
20%
10%
0%
1994
1997
2000
Año
2003
PROMEDIO GANADORES
PROMEDIO PERD. RELEV.
47
Grafica No 12: Promedio Concentración por año para San Cristóbal
Promedio Concentracion por año para San
Cristobal
90%
83,09%
77,75%
80%
70,82%
70%
60%
62,81%
64,38%
64,23%
1994
1997
63,92%
63,03%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000
2003
PROMEDIO GANADORES
Año
Grafica No 13: Promedio Concentración por año para Suba
Promedio Concentracion por año para Suba
80%
73,12%
71,29%
69,44%
70%
60%
67,38%
69,85%
62,80%
55,80%
56,55%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994
1997
2000
año
2003
PROMEDIO GANADORES
48
Grafica No 14: Promedio Concentración por año para Teusaquillo
Promedio Concentracion por año para
Teusaquillo
100%
90%
80%
75,6%
74,0%
69,9%
70%
68,1%
72,4%
60%
68,4%
67,7%
1997
2000
64,4%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994
Año
2003
PROMEDIO GANADORES
Este es uno de los puntos más difíciles de analizar debido a la falta de información. Es muy
difícil conseguir información generalizable sobre cómo se integran las listas, es decir, qué
estímulos existen y se usan para incorporar segundos y terceros renglones en listas que
apuntan desde el comienzo a la estrategia de elegir solamente un integrante. Por testimonios
individuales, sabemos de dos estrategias:
a) Se fusionan movimientos barriales, por ejemplo Juntas de Acción Comunal, de
barrios diferentes, con el compromiso de pelear la destinación de recursos a los
barrios representados en las listas 34 . En términos de mecánica electoral, es un
ensayo espontáneo y con altos niveles de éxito de aumentar el territorio
involucrado en la circunscripción uninominal barrial de hecho. Un ensayo
espontáneo sobre lo que sería la estrategia asociada a una estructura de
circunscripción uninominal en distritos de tamaño intermedio entre el barrio y la
localidad.
b) Se consigue votación adicional y/o financiación de campaña si se promete, de
palabra o mediante documento privado, brindar palomitas en el período de
ejercicio. En efecto, las reglas para retiro momentáneo de la JAL son bastante
laxas. La Constitución no prohíbe las faltas temporales en las que se amparan
estas prácticas, y en general los reglamentos de las JAL las facilitan 35 .
34
Testimonio de un edil de Bosa en un programa radial de Hacer Público lo Público.
Un incentivo para esta práctica estriba en que no hay registro centralizado de la misma. Ni el Consejo
Nacional Electoral ni la Registraduría van más allá de entregar la credencial original. El resto es trámite de la
JAL, y queda por consiguiente encerrada en los archivos de cada una de ellas.
35
49
5) Tarjetón
La combinación de todas las prácticas ya reseñadas produce un tarjetón abultado, que torna
aún más ineficaz una campaña de “opinión”, distinta de la campaña puerta a puerta.
En efecto, durante todo este período el tarjetón fue gigantesco. Localizar la foto en blanco y
negro del candidato, en un mosaico de 10 columnas por 10 filas (si sólo hubiese 100 listas,
pero podía haber más), todas del mismo tamaño, que nos hace recordar que los occidentales
creemos que “todos los chinos son indistinguibles entre sí”, convirtió un poco la tarea de
repartir papeletas del sistema anterior en dar las instrucciones para encontrar la foto de cada
cual en el sistema nuevo 36 . Si el elector no llega a la cabina electoral con el candidato ya
escogido, al abrir un tarjetón así no le queda más que votar por el primero, votar al azar, no
marcar o votar en blanco.
Si para cada elección un aspirante puede presentar su nombre por un partido
diferente, sin que intermedie sanción o incompatibilidad alguna, cada candidato
organizará su campaña y sus esfuerzos para ser electo de acuerdo con la presunción
de que no importa el aval, sino los votos que pueda conseguir para consolidarse como
ganador.
Para terminar esta sección, comparamos la imagen de CPPDP de la introducción de este
capítulo con aquello que estamos viendo fue en lo que resultó la democracia local. Y lo
haremos a través de la siguiente pregunta: Suponiendo que hemos resuelto los problemas
conceptuales del concepto de “comunidad local”, ¿está representada esta comunidad en
la JAL?
Nuevamente, la respuesta es NO. En esta sección vemos cómo la representación se pelea
en puestos localizados, un número muy reducido respecto del total de puestos. Y el sistema
no está diseñado para que haya una representación territorial en la JAL, de manera que
todos los subterritorios estén representados.
4.1.1.3
Formas de votación
Esta variable de los sistemas electorales permaneció invisible hasta que apareció el voto
preferente en la reforma política del año 2003. Para los colombianos era evidente y natural el
que cada ciudadano depositara un voto por una lista, incluso cuando sabía que la lista era
uninominal de hecho. Además del voto preferente, que describiremos cuando llegue el turno a
las elecciones de 2003, en los sistemas electorales hay variedad de modalidades, como el voto
múltiple, esto es, votar por varios integrantes de una misma lista.
36
Para un observador extranjero un sistema electoral en el que aparezca la foto del candidato en lugar del
partido resultará una práctica sui generis, por decir lo mínimo.
50
4.1.1.4
Fórmula: transformación de votos en escaños
Puede decirse que después de la distribución de las circunscripciones electorales, éste es el
mecanismo más importante de un sistema electoral para determinar el resultado de una
elección. Se trata del procedimiento aritmético para traducir votos en curules.
Sin embargo, aunque este es el ideal del diseño institucional, en un sistema en que las
costumbres terminan promoviendo las listas “uninominales de hecho”, este mecanismo le
da trascendencia a un tema que define el partido (o el líder de la lista): ¿quién la encabeza?
¿Qué gana el segundo de la lista?
4.1.1.4.1
Estructuras
Durante el período considerado, la regla que se aplicaba era la del cociente y residuo, cuyo
diseño permite que la composición de los cuerpos colegiados sea algo así como un retrato
de las preferencias políticas de los habitantes. En estas condiciones le viene muy bien a la
fórmula el apelativo de “proporcional”.
La adjudicación de puestos a cada lista se hacía con el número de veces que el cuociente el valor que resulta de dividir el número de votos depositados por el número de curules por
proveer - cupiera en el respectivo número de votos válidos. En el caso de quedar puestos
por proveer, se adjudicarían a los mayores residuos, en orden descendente. Este sistema,
además de ser proporcional, permite una representación a partidos minoritarios, por la
cabida que le da al cociente.
4.1.1.4.2
Incentivos y resultados. Nuevos problemas de representación
La proporcionalidad que busca el diseño, muy ligada a la idea de CPPDP, pues el
sistema construye un mapa político, se pervierte de manera notable cuando la estrategia
escogida por los actores políticos es la de muchas listas, que dispersan al electorado y
terminan alejando enormemente el resultado de la idea de proporcionalidad.
La combinación de los diferentes aspectos del sistema, alto número de partidos, número
ilimitado de listas por partido para cada circunscripción electoral, circunscripciones en las
que sólo era posible la campaña puerta a puerta, y fórmula electoral de cociente y residuo,
terminó llevando el sistema a basarse en el residuo. En términos de representación, los
resultados fueron desastrosos.
La tabla siguiente presenta, para el año 2000, la votación que obtuvo el máximo ganador en
cada localidad, así como la mínima necesaria para ganar.37
37
Vale la pena observar que aquellas localidades que más tienen más paso de frontera de activistas y electores
son precisamente las que tienen un meno
r mínimo para ganar.
51
Cuadro No 7: Votaciones máxima vrs mínima por localidad año 2000
2000
Localidad
USAQUEN
CHAPINERO
SANTA FE
SAN CRISTOBAL
USME
TUNJUELITO
BOSA
KENNEDY
FONTIBON
ENGATIVA
SUBA
BARRIOS UNIDOS
TEUSAQUILLO
MARTIRES
ANTONIO NARIÑO
PUENTE ARANDA
CANDELARIA
RAFAEL URIBE
CIUDAD BOLIVAR
Votos
100362
50572
31212
80774
48246
92619
70843
158977
63277
179169
148057
59522
70200
31035
40308
83470
17914
81324
89629
maximo
2772
3897
1469
3017
2016
1687
2689
2972
2326
3129
5195
2048
3021
1520
2315
1759
1030
2930
3387
%
2,76%
7,71%
4,71%
3,74%
4,18%
1,82%
3,80%
1,87%
3,68%
1,75%
3,51%
3,44%
4,30%
4,90%
5,74%
2,11%
5,75%
3,60%
3,78%
minimo
1344
1209
807
1388
1358
875
1353
1710
1297
1927
1796
1128
1221
824
1107
1235
562
1328
1524
%
1,34%
2,39%
2,59%
1,72%
2,81%
0,94%
1,91%
1,08%
2,05%
1,08%
1,21%
1,90%
1,74%
2,66%
2,75%
1,48%
3,14%
1,63%
1,70%
Como se ve, el sistema definitivamente promovió conseguir pocos votos. Representar muy
poco. Cada uno de los ganadores profiere un discurso público como representante de la
localidad, pero obtuvo algo parecido al 2% de la votación.
Los máximos y mínimos para ganar, en efecto, iban consiguiendo alguna estabilidad. La
reforma política seguramente actuó para producir la caída que se observa en el 2003, con
riesgos de deteriorar aún más la representación, lo que se verá en la sección
correspondiente:
52
Grafica No 15: Promedio de niveles máximo y mínimo de votación para alcanzar una
curul en Jal Bogotá
PROMEDIO DE NIVELES MAXIMO Y MINIMO DE VOTACION
PARA ALCANZAR UNA CURUL EN JAL BOGOTA
5,0%
4,5%
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
1992
1994
1997
2000
2003
PROMEDIO MAXIMO DE VOTOS CANDIDATO
PROMEDIO MINIMO DE VOTOS CANDIDATO
Cuando se suman todos los porcentajes de los ganadores por localidad, y luego se promedia
para toda la ciudad con el fin de encontrar el promedio de votos representados, se obtiene la
siguiente gráfica:
53
Grafica No 16: Promedio de votos representados en Bogotá 1992 – 2000
Promedio de votos representados en Bogota 1992-2000
26,00%
25,50%
25,52%
25,00%
24,95%
24,50%
24,00%
23,50%
23,00%
22,99%
22,74%
22,50%
22,00%
21,50%
21,00%
1992
1994
1997
2000
Promedio Representacion
La representación no sólo era mala, sino tendía a deteriorarse. Posiblemente iba
encontrando un punto estable, entre 22 y 23% antes de la reforma política.
¿Son coherentes estos comportamientos con el discurso de CPPDP? Con cualquier
definición que le demos a la noción de comunidad, la respuesta es claramente: NO. Por la
inorganicidad de los ganadores con sus respectivos avaladores 38 , tenemos en realidad un
conjunto grande de competidores con sus propias agendas, a los cuales les puede resultar
más o menos conveniente mantener relación con las estructuras de sus partidos. Incluso esta
manera de decirlo no es la correcta, pues va más allá de los hechos. Digamos, mantener una
relación con otras personas avaladas por la misma representación legal, en diferentes
niveles (alcaldía mayor, concejo, JAL). Ciertamente, la asociación con políticos del nivel
territorial distrital (los aspirantes al Concejo…) no es cero. A ambos les conviene tener
38
Mejor emplear esta palabra que la de “sus partidos”, mientras no podamos asegurar que el estiramiento
conceptual termina reventando la cinta elástica
54
“socios”. Es más, Miguel García (García: Ciudadana avergonzada 39 ) mostró una relación
entre las votaciones por los aspirantes al Concejo y las votaciones por los aspirantes a la
JAL. Pero aquí nos importa la siguiente afirmación, que muestra más la independencia que
queremos evaluar: los ciudadanos que votaron por una lista perdedora avalada por el
partido X no se consideran representados en la JAL por una lista de ese mismo partido que
haya ganado. 40
Eso fue lo que nos permitió hacer el cálculo de votos ganadores frente a votos perdedores,
simplemente sumando los votos ganadores, a los que podemos llamar votos representados y
dividiendo la suma por el total de votos depositados. Multiplicando por 100 obtuvimos el
porcentaje de votos representados luego de una elección:
No nos meteremos en el lío conceptual de la abstención para interpretar el problema de la
representación. Por cierto, ha sido un fenómeno poco estudiado. Basta en este caso algo
más sencillo: la fracción de votos ganadores sobre la fracción del total, entre 1992 y 2000,
no permite aceptar que la JAL es el escenario propicio de representación de una CPPDP.
4.1.2
Elecciones 2003
Las elecciones regionales de finales del año 2003 fueron las primeras en las cuales se aplicó
la llamada Reforma Política, Acto Legislativo 01 del mismo año. La Corte ha venido
haciendo algunos cambios que no afectan lo que aquí se va a discutir. El CNE reglamentó
en aspectos sustanciales la Reforma, que fueron anulados por tribunales pero que tuvieron
vigencia para el proceso electoral que ahora nos ocupa.
Haremos el análisis siguiendo el mismo itinerario del período anterior, pero dejaremos las
consideraciones de incentivos y resultados para una sección después de la descripción de
los cambios en las estructuras.
4.1.2.1
Circunscripción y censo electoral. Estructuras
En este tema las reglas no cambiaron. Hubo algunos cambios de límites de localidades pero
éstos no afectaron la distribución de las circunscripciones, sino la organización de los
puestos de votación.
4.1.2.2
Candidaturas: oferta electoral. Estructuras
Como hicimos con la estructura vigente hasta la reforma, dividimos este tema en cinco:
39
Ver GARCIA MIGUEL. ¿Ciudadanía Avergonzada? Democracia Local y Construcción de Ciudadanía. El caso de las Juntas
Administradoras Locales en Bogotá. Tesis para optar al Título de Maestría en Estudios Políticos. Universidad Nacional de Colombia.
IEPRI. Mayo. 2001.
40
Más adelante reforzaremos esta afirmación con datos sobre el ejercicio del edil ganador.
55
La reforma no contempló este tema.
2) Aval
Para ingresar al tarjetón, el aspirante debe contar con aval político, o puede inscribirse
mediante el mecanismo de firmas (organizaciones sociales o grupo significativo de
ciudadanos). La reforma, sin embargo, incluyó un tema espinoso, que debe ser analizado
respecto de si clasifica como estructura:
“en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más
de un partido o movimiento político con personería jurídica”
Por supuesto, esta limitación no se refiere a los electores. Incluso es difícil vigilarla para
militantes rasos, que obtengan carné en los partidos que se los otorguen. Hace referencia a
los candidatos o a quienes ya ejercen la curul. Con la norma se buscaba, entre otras cosas,
impedir la práctica ya común en los partidos, especialmente el liberal, de pertenecer a un
partido y al mismo tiempo tener otro.
Para lo que estamos analizando aquí, las elecciones de 2003, la restricción no jugó ningún
papel. Mediante una resolución el CNE interpretó la norma de manera que sostuvo todos
los partidos que tenían personería jurídica a la fecha. Como resultado de la Reforma
Política y de otras circunstancias de política coyuntural, se fundaron nuevos partidos (por
ejemplo, el Polo Democrático), pero no dejó de existir ninguno. Se transfirió la personería
jurídica a alguna persona para no incumplir la ley, pero los pequeños partidos o
movimientos sostuvieron su capacidad de brindar avales. Más adelante veremos cómo
afectó esto la contienda electoral.
3) Condiciones para la existencia de avaladores
Este es una de las estructuras más afectada por la reforma. El nuevo artículo 107 de la
Constitución mantuvo el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y mantuvo la
atribución al Consejo Nacional Electoral de reconocer su personería jurídica. Pero ahora no
basta llevar al CNE 50.000 firmas para fundar un partido y luego a través del partido
inscribir candidatos. Se necesita haber conseguido representación para el Congreso. Es
decir, los “grupos significativos de ciudadanos” no pueden fundar un partido, pero sí
inscribir candidaturas. Si consiguen que alguno de sus candidatos acceda al Congreso,
pueden fundar un partido, y conservarlo si en las elecciones para Congreso siguientes, lo
que requiere sobrepasar un umbral, el 2% de los votos emitidos válidamente en el territorio
nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado, una cifra del orden de
240.000 votos.
Uno de los cambios de estructura más importante, que cobró vigencia para las elecciones de
2003 es la lista única por partido:
56
“para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos
presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de
curules o cargos a proveer en la respectiva elección” (Reglamento 01 de 2.003).
La Reforma política no cambió este aspecto de las estructuras
5) Tarjetón separado
Se mencionó arriba que este tema estuvo en cuestión, pero finalmente la estructura no
cambió.
4.1.2.3
Formas de votación. Estructuras (voto preferente)
Luego de un debate mayúsculo, la Reforma Política abrió en Colombia una modalidad de
votación inédita en nuestro país, pero existente en otras latitudes, el voto preferente. Éste
faculta al elector para señalar en el momento de su voto aquél integrante de la lista que es
de su preferencia:
Cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En
tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la
lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la
cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de curules entre
los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el
candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes (Acto Legislativo 01 de
2003)
El tarjetón entonces debe contener la lista completa con casillas para marcar. Desaparecen
las fotos 41 y se da relevancia mayor relevancia al partido.
La reforma deja en el partido o el grupo significativo de ciudadanos la opción de emplear o
no el voto preferente. Cuando en una lista con voto preferente se marca más de un
candidato, el voto se cuenta únicamente para efectos del umbral y de la cifra
repartidora (ver más adelante su definición). Cuando los votos por las listas que optaron por
el mecanismo del voto preferente no fueron atribuidos por el elector a ningún candidato en
particular, se contabilizaron a favor de la respectiva lista para el umbral y la cifra
repartidora. Cuando el elector marcó el voto por un candidato y no el partido, se entenderá
como voto válido también por la lista.
4.1.2.4
Fórmula electoral (cifra repartidora). Estructuras
41
Un ejemplo de la habilidad para transgredir las reglas, el aspirante Guillermo Fino puso un dibujo suyo
como logo del partido, y de esa manera su imagen fue la única que apareció en el tarjetón para el Concejo.
57
La reforma política de 2003 modificó la fórmula de manera notable, reemplazando el
mecanismo de cociente y residuo por el que se denomina en ingeniería electoral cifra
repartidora. A partir de la reforma política, y así ocurrió en las elecciones de octubre de
2003, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante un procedimiento
aritmético diseñado para conseguir que cada curul esté representando el mismo número de
votos, número que precisamente se llama cifra repartidora.
No produce este resultado el sistema de cociente electoral. Por ejemplo, si en una localidad
se consignan 90.000 votos para repartir 9 escaños, el cociente sería 10.000. Si un aspirante
obtiene 10.000 votos, y los demás obtienen cerca de 1500 (el resto de votos se deposita por
listas que perdieron), todos obtienen una sola curul, aunque uno lo consiguió con una
votación cinco veces superior. Esta distorsión ya no se da con el nuevo sistema, aplicando
el cual la lista de 10.000 votos se llevaría casi todas las curules.
Añadió además una estructura adicional presente en regímenes electorales de otros países:
el umbral. El umbral es un porcentaje de votos válidos por la lista respecto de la votación
total en una circunscripción que debe alcanzarse para que la lista entre en la repartición de
curules. En el caso de los ediles, el umbral se fijó en el 50% del cociente electoral en la
respectiva circunscripción.
La transformación de incentivos que produjo esta reforma la analizaremos en la sección
siguiente.
4.1.2.5
Incentivos y resultados de la reforma política en el 2003: cambiar
todo para que todo siga igual (¿o peor?)
La combinación del conjunto de estructuras vigentes hasta el año 2000 y las prácticas y
tradiciones de los actores políticos produjo una proliferación de listas personalizadas que
apuntó a ganar por residuo. Este sistema, empleado como se hizo en Colombia a partir del
lanzamiento de la “operación avispa”, castigó el esfuerzo para producir números
importantes de votantes por lista, redujo casi a su mínima expresión la representatividad de
quienes integraron las JAL, contribuyó a la personalización total de la política (¡si algo
faltaba!) y condujo a una oferta electoral definida por pequeños territorios al interior de
cada localidad.
De acuerdo con el discurso, éste era el panorama que pretendió modificar la reforma
política. El objetivo de esta sección es señalar cómo se movieron los actores y qué
resultados se produjeron.
4.1.2.5.1
Cómo cambió el número de partidos
La Reforma Política (en adelante RP) apuntaba a reducir partidos, de dos maneras: la
primera, eliminando directamente, tras su expedición, los partidos que no tuvieran
representación en el Congreso, lo que no permitió una Resolución del CNE. El segundo
mecanismo es la fórmula electoral: al establecer un umbral (en este caso, medio cociente
58
electoral en cada localidad), materialmente ninguno de los candidatos que se habían
presentado en el 2000 con listas uninominales de hecho podrían entrar. Además del umbral,
como vimos en un ejemplo, hace muy rentable electoralmente (en términos de escaños
ganados por voto conseguido) fusionar aspiraciones en lugar de participar en listas
separadas.
El número de partidos en efecto se redujo, como ya vimos, seguramente no tanto por la
prohibición, sino por el estímulo de la fórmula a la unión de las antiguas aspiraciones
uninominales. Ahora bien, se redujo, ¡¡sólo fueron 53!! Por supuesto, es necesario estirar el
concepto de la sociología política sobre lo que es un partido, para llevarlo hasta nuestras
definiciones jurídicas.
Grafica No 17: Partidos que avalan candidatos en 2003
PARTIDOS QUE AVALAN CANDIDATOS EN 2003
80
73
70
60
53
50
40
30
20
10
0
2000
2003
(Ver anexo del capítulo con la relación entre partidos previamente existentes y partidos que
se presentaron). Repetimos el cuadro de listas para evaluar ahora el impacto del contingente
de avaladores en los últimos años:
Cuadro No 8: Listas que se presentaron a elecciones Jal Bogotá
Año
Listas
Variación porcentual con
respecto a la elección anterior
1992
1314
1994
1867
1997
2379
27%
2000
1872
-21%
2003
545
-71%
42%
Se presentaron 545 listas, con un total de 3536 candidatos para 177 curules. El hecho de
que no todas las listas llenaron sus renglones (habría sido bastante mayor el número de
59
aspirantes) es un síntoma de que partidos con muy poco alcance incluso local se
presentaron a la contienda, pues no podían siquiera llenar los renglones en un escenario de
voto preferente, en el que cualquier voto sirve para el umbral y la cifra repartidora.
Grafica No 18: Partidos con representación en las Jal Bogotá 2000 y 2003
PARTIDOS CON REPRESENTACION EN LAS JAL
BOGOTA 2000 Y 2003
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
41
18
2000
2003
AÑO
Como puede observarse en el Cuadro No siguiente, muchas listas no pasaron el umbral
Grafica No 19: Listas que no pasaron el umbral
100%
80%
60%
40%
LISTAS QUE ALCANZAN EL UMBRAL
CIUDAD BOLIVAR
RAFAEL URIBE
CANDELARIA
PUENTE ARANDA
ANTONIO NARIÑO
MARTIRES
TEUSAQUILLO
BARRIOS UNIDOS
SUBA
ENGATIVA
FONTIBON
KENNEDY
BOSA
TUNJUELITO
USME
SAN CRISTOBAL
SANTAFE
CHAPINERO
0%
USAQUEN
20%
NUMERO DE LISTAS
60
La tabla siguiente resume el resultado. En todo caso, notable diferencia con el resultado
anterior, que se puede consultar en el apéndice.
Cuadro No 9: Composición partidista en las Jal Bogotá 2003
PARTIDO
PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO
TOTAL
45
PARTIDO POLO DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
33
MOVIMIENTO NACIONAL
PARTIDO CAMBIO RADICAL COLOMBIANO
MOVIMIENTO EQUIPO COLOMBIA
ALAS
PARTIDO CONSERVADOR COLOMBIANO
25
23
16
6
6
MOVIMIENTO CONVERGENCIA
CIUDADANA
MOVIMIENTO POLITICO COMUNAL Y
COMUNITARIO DE COLOMBIA
5
MOVIMIENTO SOMOS COLOMBIA
MOVIMIENTO NUEVO LIBERALISMO
VAMOS COLOMBIA
PARTIDO COLOMBIA DEMOCRATICA
MORAL
NUEVO PARTIDO
MOVIMIENTO CIVICO INDEPENDIENTE
2
2
2
2
2
2
1
PARTIDO COMUNITARIO OPCION SIETE
P.C.O.S
1
MOVIMIENTO POLITICO SOLIDARIDAD
ESCAÑOS
1
177
3
Como una primera etapa de aplicación de la RP, el número de partidos se redujo, aunque
dista aún bastante de poderse calificar como pluralismo moderado.
4.1.2.5.2
Transfuguismo
Los ganadores en la elección anterior seguramente podían golpear en las puertas de muchas
opciones de avaladores, que recibirían gustosos los votos que traen a su lista. Sostener el
mecanismo de lista única era imposible. La tabla siguiente compara la máxima votación
que obtuvo un edil en cada localidad, con el umbral establecido por la RP:
61
Cuadro No 10: Umbral establecido por la RP
LOCALIDAD
USAQUEN
CHAPINERO
SANTAFE
SAN CRISTOBAL
USME
TUNJUELITO
BOSA
KENNEDY
FONTIBON
ENGATIVA
SUBA
BARRIOS
UNIDOS
TEUSAQUILLO
MARTIRES
ANTONIO
NARIÑO
PUENTE
ARANDA
CANDELARIA
RAFAEL URIBE
CIUDAD
BOLIVAR
Umbral
4272
3138
1851
3324
2524
2407
3771
6244
3237
7008
6187
Máximo 2000
2772
3897
1469
3017
2016
1687
2689
2972
2326
3129
5195
2762
2884
1809
2048
3021
1520
2231
2315
3125
941
3379
1759
1030
2930
3532
3387
Evidentemente, era necesario fusionar listas, integrarse a la lista de un partido importante al
que ya se pertenecía o solicitar la “admisión” a un partido. Un juego gana-gana. El Partido
Liberal tuvo dificultades, pues sólo podía avalar una lista por localidad. Evidentemente, dio
prioridad a los que venían de ganar. Pero para llenar los renglones siguientes tenían
demasiados aspirantes 42 . Como dato importante es de señalar que los ediles que en el 2.000
fueron elegidos por el Partido Liberal Colombiano mantuvieron en un 95% su filiación. El
partido que más recibió candidatos de otras adscripciones partidistas fue Cambio Radical
Colombiano.
En las localidades bajo análisis el porcentaje de tránsfugas fue notable. Lo exigían las
condiciones. Claro está, llamar a muchos de esos avaladores “partidos” es un estiramiento
conceptual notable.
42
Según testimonio de un alto dirigente del Partido Liberal a uno de nosotros, tuvieron que llamar a la fuerza
pública a la sede del Partido.
62
Cuadro No 11: transfuguismo político en cinco Jal Bogotá periodo 2000 a 2003
LOCALIDAD
EDIL
PARTIDO 2003
PARTIDO 2000
CAMBIO
PARTIDO
BOSA
GONZALEZ
CONTRERAS LUIS
ALBERTO
MOVIMIENTO EQUIPO
COLOMBIA
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
SI
BOSA
PARDO OROZCO
FABIO HERNAN
MOVIMIENTO EQUIPO
COLOMBIA
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
SI
KENNEDY
CHALARCA SANTA
MARIANO
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
NO
KENNEDY
PINILLA BELTRAN
JORGE MAURICIO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
MOVIMIENTO APERTURA
LIBERAL
SI
KENNEDY
MARTINEZ
BOBADILLA RICARDO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
SI
KENNEDY
SOLER ARIAS
SATURNINO
MOVIMIENTO NACIONAL
VANGUARDIA MORAL Y
SOCIAL DE COLOMBIA
SI
KENNEDY
DUARTE TORRES
ADOLFO
PARTIDO POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
PARTIDO
SOCIALDEMOCRATA
COLOMBIANO
SI
SAN
CRISTOBAL
VEGA ORJUELA CIRO
FIDEL
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
MOVIMIENTO DE
INTEGRACION REGIONAL
SI
SAN
CRISTOBAL
GOMEZ GOMEZ
MARIA ROMELIA
MOVIMIENTO NACIONAL
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
SI
SAN
CRISTOBAL
CORDOBA BUITRAGO
ABDENAGO
MOVIMIENTO NACIONAL
MOVIMIENTO DE
PARTICIPACION
COMUNITARIA
SI
SAN
CRISTOBAL
RODRIGUEZ PARDO
LUIS ALFONSO
MOVIMIENTO NACIONAL
MOVIMIENTO NACIONAL
NO
SAN
CRISTOBAL
ALBA RIVEROS JORGE
ENRIQUE
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
MOVIMIENTO DE
PARTICIPACION
COMUNITARIA
SI
SAN
CRISTOBAL
CASTRO AGULAR
STELLA JANETH
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
NO
SAN
CRISTOBAL
RAMIREZ SUAREZ
ALEXANDRA
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
NO
TEUSAQUILLO
MOGOLLON BRIÑEZ
OMAR EULADIO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
NO
TEUSAQUILLO
SCHUSTER
RODRIGUEZ RITE
SUSANA
PARTIDO POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
A.S.I. ANUPAC VISIONARIO
SI
TEUSAQUILLO
VARGAS ROJAS JORGE
HUMBERTO
PARTIDO CAMBIO
RADICAL COLOMBIANO
MOVIMIENTO CIVICO
QUERER LO NUESTRO
SI
TEUSAQUILLO
MENDOZA FORERO
LUIS ANTONIO
PARTIDO CAMBIO
RADICAL COLOMBIANO
PARTIDO VAMOS COLOMBIA
SI
63
SUBA
OVIEDO MUÑOZ
MOVIMIENTO NACIONAL
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
SI
SUBA
BECERRA PANESO
PEDRO PABLO
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
NO
SUBA
SANDOVAL MALAVER
RICARDO
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
NO
SUBA
DIAZ TAMAYO IVAN
MOVIMIENTO NACIONAL
MOVIMIENTO NACIONAL
NO
SUBA
GUEVARA SILVA
JORGE ENRIQUE
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
NO
SUBA
POVEDA AGUILERA
ALVARO ELI
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
MOVIMIENTO CIVICO
CULTURAL COMUNITARIO
SI
SUBA
VALENZUELA
CORREDOR
FERNANDO
MOVIMIENTO NACIONAL
MOVIMIENTO UNIONISTA
SI
En general ocurrió así en todas las localidades. Los cambios de partido de los candidatos
que aspiraban a la re-elección fueron frecuentes. El 62.6%, es decir 77 de los 123 de los
candidatos que se presentaron para las elecciones del 2000 representando a un partido o
movimiento, decidieron para el 2003 cambiar de aval. Esta situación refleja la baja
identificación con proyectos de partido.
Luego de la entrada en vigencia de la RP el proyecto Hacer Público lo Público 43 siguió
analizando, hasta el año 2005, el comportamiento de los ediles, bajo el esperado
fortalecimiento de los partidos que era de esperarse de la reforma. El comportamiento de
los ediles sigue siendo el mismo; los partidos siguen sometidos a los deseos de sus ediles
ganadores, situación que los dirigentes centrales de los partidos llaman “darle la autonomía
a los ediles”, autonomía que en todo caso no están capacitados para restringir. Por otra
parte, los partidos no se han pronunciado de manera general sobre los temas más
directamente relacionados con la gestión local. Todo parece indicar, luego de año y medio
de ejercicio bajo las nuevas reglas, que los partidos siguen siendo una estrategia de los
activistas, en lugar de ser los activistas una estrategia de un proyecto colectivo.
4.1.2.5.3
Renovación
Los sistemas políticos en general son “conservadores”, especialmente en los cuerpos
colegiados. En todas partes, estar ejerciendo da ventaja frente a los que tratan de acceder
estando por fuera. Esta situación siempre se ha dado en las JAL. El cuadro siguiente señala
cómo ha sido la renovación:
43
Proyecto interinstitucional desarrollado por la Red Bogotá de la Universidad Nacional en convenio con la
Fundación Corona y la personería Distrital entre el año 2001 y 2005 con el propósito de hacer seguimiento ya
análisis a la actuación de los ediles en Bogotá.
64
Grafica No 20: Promedio de renovación Jal Bogotá
PROMEDIO DE RENOVACION JAL BOGOTA
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
1992-1994
1994-1997
1997-2000
2000-2003
Así, en el año 2003, 123 ediles aspiraron nuevamente a la curul en sus respectivas JAL y 17
presentaron sus nombres para las elecciones de Concejo Distrital. Fueron re-elegidos 86 de
los 177 ediles de las 19 localidades (no se incluye Sumapaz). En las localidades de Antonio
Nariño, Chapinero, Suba y Usaquén todos los ediles que aspiraban a la re-elección
consiguieron su objetivo. Localidades como Bosa (2 de 5), Mártires (3 de 7) y Kennedy (4
de 9) tuvieron votaciones menores por ediles antiguos. En total ingresan a ejercer funciones
edilicias 91 candidatos nuevos.
En las elecciones de 2003 la novedad del aspirante Luis Eduardo Garzón y su partido
influyó en el resultado electoral para las JAL. Como hecho electoral notable, lograron
elegir 33 ediles. Pero al mirar la tabla anterior, no se observa un cambio importante en los
porcentajes de renovación que se venía acostumbrado en las elecciones locales. Luego, la
RP y la aparición de un nuevo movimiento político no produjeron, globalmente, la
renovación que se esperaba.
La gráfica siguiente presenta la evolución del índice de renovación para las cinco
localidades en estudio:
65
Grafica No 21: Renovación de Ediles por año nombres
Renovacion de Ediles por Año Nombres
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
SAN CRISTOBAL
BOSA
0,50
KENNEDY
0,40
SUBA
TEUSAQUILLO
0,30
0,20
0,10
0,00
1994
1997
2000
2003
Localidad
Cuadro No 12: Composición partidista en las Jal Bogotá 2003
PARTIDO
PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO NACIONAL
PARTIDO CAMBIO
RADICAL
COLOMBIANO
MOVIMIENTO EQUIPO
COLOMBIA
ALAS
PARTIDO CONSERVADOR
COLOMBIANO
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
MOVIMIENTO POLITICO
COMUNAL Y COMUNITARIO
DE COLOMBIA
MOVIMIENTO SOMOS
COLOMBIA
LOCALIDAD
TOT.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11
12
13 14
15
16 17
18
19
3
2
2
3
3
2
1
3
2
4
2
2
3
2
2
2
1
2
4
45
1
2
2
1
1
2
2
2
3
2
1
3
1
2
2
2
2
2
33
1
3
2
3
2
3
2
25
1
4
3
2
1
2
2
2
2
3
2
1
3
2
1
1
2
2
1
1
1
3
2
2
1
3
2
1
1
2
23
2
1
16
6
1
6
2
5
1
2
2
1
1
1
3
2
66
MOVIMIENTO NUEVO
LIBERALISMO
VAMOS COLOMBIA
2
2
1
PARTIDO COLOMBIA
DEMOCRATICA
1
1
2
1
2
MORAL
2
NUEVO PARTIDO
MOVIMIENTO CIVICO
INDEPENDIENTE
1
1
1
MOVIMIENTO POLITICO
SOLIDARIDAD
1
11
4.1.2.5.4
2
1
PARTIDO COMUNITARIO
OPCION SIETE P.C.O.S
ESCAÑOS
2
2
7
7
11
9
9
9
11
9
11 11
9
9
7
7
11
7
1
11
11
177
Renovación considerando las “líneas políticas”
Tenemos que advertir que este cuadro se hace comparando nombres (por supuesto, no se
hace comparando partidos, pues por todo lo que hemos visto eso significa poco). Pero hay
un elemento no contemplado: en la competencia electoral para cuerpos colegiados es
común “dar en herencia electorado” a familiares o socios políticos.
4.1.2.5.5
Cómo cambió la representación
En el caso de las localidades de Bogotá las expectativas de la reforma de 2003 eran altas.
Las elecciones de Juntas Administradoras Locales para el año 2000 habían puesto de
presente la incapacidad del régimen para promover un adecuado mecanismo de
representación al arrojar los datos de votos no representados en cuerpos colegiados solo el
22% del total de la votación. Esto quiere decir que uno de los objetivos centrales de la
democracia no se cumplía, al representar el cuerpo colegiado tan solo el 22% de los votos
depositados. De ninguna manera se cumple una regla de mayorías. Las JAL estaban
conformadas por ganadores del juego electoral, pero no representaban una mayoría ni
mucho menos.
La gráfica siguiente muestra la evolución de la representación durante los años de vigencia
del régimen anterior y luego con la vigencia de la RP. Se muestran dos barras para 2003. La
primera cuenta los votos que se depositaron exclusivamente por el ganador en las listas de
voto preferente. Se observa una disminución notable de la representación, respecto de los
años anteriores. Esa disminución se debe a que bajo el nuevo sistema los ganadores en
general obtuvieron menos votos y fueron arrastrados a la victoria tanto por los votos
depositados por el partido como por los votos depositados por aquellos integrantes de la
lista que no ganaron.
67
Grafica No 22: Nivel de representación en las Jal Bogotá
NIVEL DE REPRESENTACIÓN EN LAS JAL BOGOTA
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1992
1994
1997
2000
2003
2003`
AÑO
Si en cambio se considera toda la votación depositada por la lista, es decir, se suman los
votos del los candidatos ganadores con la de los renglones que no ganaron y los votos
depositados por el partido, la representación (barra roja) habría crecido, llegando al 38%.
Pero debemos formular la pregunta: ¿aquellos ciudadanos que votaron por un
miembro de la lista que no obtuvo curul, se sentirán representados por los que sí la
obtuvieron? Creemos que no. También creemos que el ganador que fue arrastrado
por los demás votos no se siente representante de los votos que no fueron depositados
por él.
Llamaremos arrastre la relación entre la votación obtenida por un ganador y la votación
depositada por candidatos de la lista que perdieron. Los valores consignados en la tabla del
apéndice dejan ver que muchos ganadores en las localidades bajo estudio fueron arrastrados
por los perdedores, precisamente el fenómeno que disminuye la representatividad de los
ganadores, especialmente porque no parece haber comportamiento de partido.
Un hecho curioso: el sistema de voto preferente es nuevo y no es fácil de entender. No hubo
pedagogía suficiente. Que los resultados electorales se deformaron respecto de la realidad
política creemos que puede ser demostrado por dos hechos. Primero, un porcentaje
importante de tarjetones fueron declarados nulos por errores en la manera en que se
diligenciaron. Segundo, el mecanismo del voto preferente benefició a los primeros de las
listas. De las 177 curules a proveer en Bogotá obtuvieron el primer renglón 46, quizás por
falta de pedagogía sobre el nuevo sistema (consultar www.institutodeestudios
urbanos.unal.edu.co). Los candidatos de las listas del Polo Democrático Independiente
ubicados en el primer renglón de la lista, obtuvieron las más altas votaciones en 15 de las
18 localidades en que se accedió a curules. Al contrario, el Partido Liberal, solo obtuvo la
mayor votación para el primero de sus listas en 5 de las 19 localidades en que tuvieron
candidatos elegidos.
68
En conclusión, la RP que se aprobó para mejorar la representación, la empeoró 44 .
4.1.2.5.6
Concentración
¿Se corrigió el fenómeno de la concentración, que producía una desviación de lo esperado
de una comunidad política representada en la JAL?
La gráfica siguiente es elaborada para Suba en el año 2003, de manera que se la pueda
comparar con una gráfica similar para la misma localidad en 2002. Se contabilizan los
votos depositados por los candidatos en las listas con voto preferente.
Grafica No 23: Preponderancia descendientes por puesto 2003
PREPONDERANCIA DESCENDIENTES POR PUESTO 2003
50,00%
13 1 OVIEDO MUÑOZ ALBA
45,00%
13 2 VALENZUELA C. FERNANDO
40,00%
13 3 DIAZ TAMAYO IVAN
35,00%
18 1 GUEVARA SILVA JORGE ENRIQUE
18 2 POVEDA AGUILERA ALVARO ELI
30,00%
33 1 SANDOVAL MALAVER RICARDO
25,00%
45 1 ECHEVERRY DE GRANADOSNECTY
20,00%
55 1 MORENO ROMERO WILLIAM CESAR
15,00%
55 4 CORTESSALAMANCA SAUL
10,00%
69 1 BECERRA PANESO PEDRO PABLO
5,00%
69 8 ORTIZ V. FELIX
0,00%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
P ue s t o
La evolución del índice de concentración para las cinco localidades bajo estudio está dada
en una sección anterior. Allí se observa que no hay un comportamiento uniforme. En
algunas, la concentración por localidad permaneció constante; se presentó una disminución
notable en Kennedy, fenómeno que no hemos logrado interpretar.
44
Datos partido por partido para las cinco localidades bajo estudio pueden consultarse en los apéndices.
69
Capítulo 5 El juego para volver a ganar
Tres son los temas cruciales del proceso político local que en Bogotá se ha venido llamando
descentralización: quién decide, sobre qué temas decide, a quién se atiende. Se entrega la
decisión a un sistema político no muy bien delimitado por un territorio que se definió
arbitrariamente (discutido en la primera parte alrededor de censo electoral y
circunscripción), pero se le entrega bajo reglas que no siempre empatan bien: primero, los
temas sobre los cuales decide (que se ha venido denominando las competencias) aún están
insuficientemente precisadas; y segundo, se impone una restricción: “parecerse” al Plan de
Desarrollo Distrital. El Sistema Nacional de Planeación (Ley 152 de 1994) también
pretendió crear la camisa de fuerza que se llama “coordinación entre los planes”
municipales y nacional, que para el caso de Bogotá ha sido bastante “de palabra”: uno que
otro artículo del Plan de Desarrollo en forma de saludo a la bandera. La obligatoriedad de
esta correspondencia sigue existiendo, a pesar del desfase entre los períodos de gobierno.
Estas secciones tratarán especialmente el tercer tema: a quién se atiende con los recursos
locales. El circuito elecciones-empleo de atribuciones-nuevas elecciones se entiende a
partir de la competencia por esos recursos.
5.1 La inversión de los recursos locales
Aunque el despliegue territorial de las políticas públicas es mucho más que esto, el
resultado más importante del sistema político de la descentralización es la inversión local.
Una investigación realizada por el programa HPLP a finales del 2003 muestra de manera
contundente que el ejercicio de las atribuciones no relacionadas con el presupuesto es muy
escaso 45 . Aunque a algunos diseñadores institucionales no les parezca bien, es la realidad.
Bien o mal, por consiguiente, la manera de medir el resultado de la descentralización como
forma de gobernar la ciudad 46 es desde la inversión de los recursos locales.
Cinco motivaciones pueden incluirse en la campaña de un edil para conmover a sus
electores:
i. Aplicación de normas de policía (o indiferencia frente a ellas) 47
45
Estamos hablando de las atribuciones establecidas por ley. Otras formas de actuación informal, de pronto
incluso ilegal, no serán considerados. Ver el apéndice, en donde se consignan estos resultados. Ver
www.instuto de estudiosurbanos.unal.edu.co, Balance de la gestión de las JAL en Bogotá: 2001-2003.
Edición especial del periódico El Baluarte No. 41. ISSN -1738. 2003.
46
Otra cosa serían los efectos políticos, a los que aludiremos en los capítulos siguientes.
47
Puede ser más el caso de financiadores. Un sector económico presente en una zona sabe que requiere o bien
de cambios en las normas urbanísticas (uso del suelo) o bien de cierta indiferencia en su aplicación. También
puede aplicarse este caso al de ciertas zonas de comercio. La existencia de estas situaciones podría tenerse
presente para explicar anomalías en la aplicación del modelo que aquí se está proponiendo.
70
ii. Organización política: ocupar espacios mediante una propuesta
fundamentalmente ideológica, con el fin de competir por ocupar los cargos
en los que se decide. Por ejemplo “Liberal vota Liberal”.
iii. Atraer inversión hacia la zona (barrio).
iv. Atraer inversión hacia un grupo poblacional no definido espacialmente.
Atender sectores de ancianos, madres comunitarias, grupos deportivos, etc.
v. Intermediar por cupos (por ejemplo, cupos escolares, en jardines infantiles,
etcétera).
El seguimiento que HPLP ha venido haciendo de los procesos políticos y comunitarios
locales ha dejado ver que los casos más presentes son los iii y iv, por varias razones. La
primera, porque lo que caracteriza el entorno político local es el contar con unos recursos
definidos y la atribución para orientar su uso; la segunda, porque la inversión pública (en
este caso, más común que pública) es una de las imágenes que los ciudadanos tienen sobre
lo que es el gobierno: el gobierno existe para pedirle dinero para invertir “en mis cositas”.
Adicionalmente, el tipo de cercanía de los ciudadanos con los problemas que más les
afectan incentiva para que las solicitudes y reivindicaciones hacia los sistemas de atención
local sean más de carácter barrial o vecinal.
Lo anterior quiere decir que es en la discusión sobre el presupuesto de inversión en donde
se jugaría el cumplimiento de la mayoría de los compromisos electorales. Si el edil electo
no le pone la debida atención, incumplirá su compromiso y pondrá en riesgo su
continuidad.
Desde el 2001 los ediles enfrentan la apertura de otros mecanismos de influencia sobre la
definición de la inversión en lo local. De esta forma, suponemos, se abriría el espectro de
intereses que compiten por ser beneficiarios de la inversión 48 . Frente a la falta de atención
de los mecanismos de representación, los ciudadanos han acudido a otros espacios de
influencia, como los encuentros ciudadanos, los Consejos de Planeación Local o las
Comisiones de Trabajo, para lograr inversión en sus correspondientes necesidades.
Tratándose de distribuir recursos escasos (muchas necesidades para los recursos
disponibles, aunque no necesariamente muchas necesidades representadas frente a los
recursos disponibles), las reglas formales e informales para decidir qué se atiende y qué no
se atiende deben ser empleadas con intensidad. En ese contexto, los actores locales no
desaprovecharán recursos para influir y decidir. Por ejemplo, los ediles no permanecerán
indiferentes
frente a la pérdida de sus atribuciones. Si ya no pueden decidir
autónomamente en la JAL se moverán en los otros espacios 49 .
48
El estudio pretende verificar si este espectro de nuevos intereses, sectores y grupos de presión se ha
ampliado y con qué criterios se ha distribuido el presupuesto (si cada vez se hacen más universales).
49
El estudio pretende relacionar el trabajo del edil desde la corporación para distribuir presupuesto y también
su labor de intermediación desde otros espacios. De la misma forma, establecer el grado de relación entre los
participantes de los espacios de participación y los beneficiarios de los proyectos.
71
5.2 Estructuras y estrategias en la programación y ejecución de los recursos
locales de inversión
La manera mediante la cual un edil emplea las atribuciones para definir y distribuir los
recursos públicos de inversión se describe en una primera aproximación así:
Compromisos electorales Æ P1 Æ Decisiones plasmadas en documentos escritos Æ P2 Æ Ejecución
en donde P1 es el conjunto de procedimientos establecidos en las normas para convertir
compromisos en decisiones del aparato estatal (“Plan de Desarrollo Local”, llaman en este
caso), mientras P2 sería el conjunto de procedimientos establecidos en las normas para la
ejecución de esas decisiones, que involucran el proceso presupuestal, la formulación de
proyectos y la contratación. Ésta termina en la provisión de bienes y servicios para los
ciudadanos 50 .
En general estas normas en las localidades de Bogotá copian las normas que para lo mismo
se tienen en el nivel nacional y en el nivel distrital. Hay dos diferencias notables entre este
último caso y el caso de las localidades:
(1) El rol del Alcalde Mayor. Siendo de elección directa por parte de los ciudadanos en
papeleta separada, los medios de comunicación masiva producen un fuerte sentido
de responsabilidad frente al conjunto de los electores. Las normas, además, obligan
a los candidatos a someterse a un voto programático y para poder cumplirlo le
otorgan un enorme poder al jefe de la administración frente a otras fuentes de poder,
como el Concejo. El proceso para ser alcalde local es bien distinto, y genera
distintas responsabilidades: son los ediles los que participan en elecciones; éstos
elaboran una terna, de la cual el Alcalde Mayor selecciona al alcalde local, el
ejecutor, que puede ser removido por el Alcalde Mayor, aunque no de manera
arbitraria. El alcalde local es a la vez el supuesto ejecutor de las decisiones que se
toman mediante P1 y de decisiones del Alcalde Mayor y/o del Concejo de la ciudad.
(2) Una diferencia adicional muy visible: en el caso de las localidades, las normas (el
Acuerdo 13 de 2000) dan fuerza legal a la influencia sobre las decisiones de actores
distintos de los ganadores.
Analizaremos los procesos locales desde el esquema de la metodología expuesta en el
capítulo 3. Buscaremos en las normas aquellas estipulaciones cuya trasgresión sería tan
visible que se hace imposible o muy difícil incumplirlas – las estructuras – y calcularemos
las posibles estrategias de los diferentes actores para hacer operar esas estructuras en la
50
El aparato institucional local no tiene cómo proveer bienes y servicios directamente, con excepción del
servicio de “normas de policía”. Es posible que haya una influencia en la provisión por parte del sistema de
salud o de educación, o de bienestar social, pero nos atrevemos a considerarlo marginal en las circunstancias
actuales.
72
dirección de sus compromisos. Asumiremos que, aunque podría interesarle a los ediles la
decisión de quiénes serán contratados para prestar el servicio y proveer bienes 51 , tienen un
compromiso con sus electores que les interesa cumplir.
El esquema sencillo descrito arriba se complica, según hemos visto, por las siguientes
circunstancias de las decisiones locales:
1) El ganador integra un cuerpo colegiado. Luego, las decisiones no dependen de la
voluntad de cada uno de los ganadores, portadores de su propio proyecto, sino del
resultado de una deliberación o negociación con otros proyectos al interior del
cuerpo colegiado.
2) Como hemos mencionado, los perdedores en el proceso electoral tienen otro camino
para influir. Pueden ser considerados como perdedores tanto los ciudadanos que no
se consideran representados por el resultado de las urnas, como la oferta electoral.
Esos son los escenarios que las normas han venido estableciendo como
“participación”. Tres procesos o nodos (remitimos a las definiciones de estructuras
del Capítulo 3) aparecen en las normas: los encuentros ciudadanos, en donde “algo”
se decide por parte de los asistentes; los Comisionados de Trabajo y los integrantes
del Consejo de Planeación Local.
3) El encargado de operar las decisiones que se toman en la interacción entre el cuerpo
colegiado, por un lado, los ciudadanos por otro y además otros sectores de presión,
es el alcalde local. Éste, como veremos, tiene un poder notable. Su designación
resulta de competencia o colaboración de los integrantes de la JAL, y se vuelve un
factor clave para convertir decisiones en actos. Tiene además, por su designación,
otras fuentes de responsabilidad, principalmente hacia el Alcalde Mayor.
4) Los funcionarios locales, que no tienen una dependencia directa del Alcalde Local,
también pueden constituirse en factores que faciliten o dificulten una u otra acción.
Además de la influencia que pueden ejercer sobre ellos por eventuales compromisos
asociados a la manera como fueron designados (son funcionarios estables), está el
poder de la técnica.
5) La libertad para tomar decisiones mediante P1 está restringida, según la letra de las
normas, por una obligatoriedad de coherencia con una norma para toda la ciudad, el
Plan de Desarrollo Distrital.
Para estudiar las estructuras, tomaremos las normas actuales vigentes. Este capítulo hace
una revisión de las reglas formales (leyes, decretos, acuerdos) y los documentos ya
elaborados sobre el proceso de planeación local en Bogotá con el fin de acercarse a las
estrategias de los actores en el contexto que incentivan las estructuras:
51
Consultar toda la literatura producida alrededor del comportamiento de la mayoría de los ediles en 1998
cuando se pasaron las decisiones de contratación, sobre la que legalmente no tenían ingerencia.
73
a. Encuentros con el futuro. Tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá,
2001. Fundación Corona y Fundación Foro Nacional por Colombia. Agosto de
2003.
b. Sistematización del proceso de planeación participativa en la formulación de los
Planes de Desarrollo Local de Bogotá D.C. 2004. Equipo de apoyo técnico central.
Secretaría de Gobierno de Bogotá. Septiembre. 2004.
c. Mesas de trabajo con autoridades e instancias de planeación local (Alcaldes
Locales, Ediles, Comisionados y Consejeros de planeación local) y Encuentro
Distrital sobre Planeación Participativa en Bogotá. Consejo Nacional de Planeación,
Fundación Foro Nacional por Colombia, Fundación Corona y Proyecto Hacer
Público lo Público. Octubre de 2004 a Marzo de 2005.
d. Encuentros con el futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá,
2004. Fundación Corona y Fundación Foro Nacional por Colombia. Agosto de
2006.
Las etapas de los procesos P1 y P2 se detallan en la tabla de la página siguiente:
74
Cuadro No 13: Etapas de los procesos P1 y P2
Primer año de ejercicio. Rige el presupuesto aprobado el año anterior, bajo el Plan de Desarrollo del
período anterior
Conformación de los Consejos de Planeación Local
Presupuestación y
proyectación
P2
Planeación
P1
Diagnóstico y primer borrador de Plan
Encuentros ciudadanos de presentación del Plan
Encuentros ciudadanos por UPZ
Encuentros ciudadanos para producir la síntesis
Borrador de Plan de Desarrollo Local
Comentarios al borrador de Plan de Desarrollo
Proyecto de Plan de Desarrollo
Plan de Desarrollo
Una intromisión importante en la programación
presupuestal y la planeación: las adiciones
presupuestales
Diferentes actores locales; el alcalde local
organiza la logística.
Alcalde local saliente
Alcalde local y CPL
CLP
CLP
Alcalde local
CLP
Alcalde local
JAL
AL
JAL
CONFIS
Inscripción de proyectos en el banco de proyectos
Alcalde local, funcionarios de planeación
locales
local y comisionados de trabajo
Registro de Proyectos
Alcalde local. Oficina de Planeación
Proyecto de POAI remitido al CONFIS
Alcalde local
Aprobación del POAI por el CONFIS
CONFIS
Proyecto de presupuesto basado en el POAI
Alcalde local
Presupuesto año siguiente
JAL
Decreto de liquidación del presupuesto
Alcalde local
Primer año de vigencia del Plan de Desarrollo, segundo año de ejercicio de los ediles
Formulación de los proyectos
Alcalde local y comisionados de trabajo
Remisión de proyectos para contratación a las UEL
Alcalde local
Contratación y ejecución
UEL
Seguimiento e interventoría, ocasionalmente
Alcalde local
georreferenciación de la inversión
Estas etapas, en orden cronológico, se establecen en varias normas que detallaremos más
adelante. Así que el primer componente de las estructuras - instrumentos visibles y
fácilmente verificables – está constituido por los documentos que verifican la realización de
eventos y el cumplimiento de parte del procedimiento.
5.3 Conformación y funcionamiento de los Consejos de Planeación Local (CPL)
Las estructuras formales definen los CPL como una instancia de representación social
encargada de promover los procesos de participación en los PDL y la formulación de
proyectos en desarrollo de este último. Según el Acuerdo 13,
en cada una de las Localidades del Distrito Capital funcionará un Consejo de
Planeación Local, el cual tendrá la naturaleza de ente consultivo y será la instancia
de planeación en la localidad y estará integrado por un representante de cada una
de las siguientes organizaciones, con asiento en la respectiva localidad: Asociación
de Juntas de Acción Comunal, Asociaciones de Padres de Familia, Organizaciones
Juveniles, Rectores de Establecimientos educativos, Organizaciones de
Comerciantes, Organizaciones de industriales, Gerentes de establecimientos de
75
salud pública local, Organizaciones no gubernamentales y Organizaciones
ambientales. Además se establece que existirá un representante en el CPL en las
localidades en donde existan organizaciones de las comunidades indígenas y
étnicas y organizaciones campesinas.
Como se observa, aunque en la regla que define la composición de los CPL se asocia esta
instancia a una forma de expresión de la organización social, el concepto de representación
en este nivel es limitado. Lo anterior debido a que en la división artificial que denominamos
“localidades” no son claras las expresiones territoriales de las organizaciones. Lo que se
promueve en este nivel territorial son relaciones y prácticas que no pueden asociarse a
formas de organización social, sino sectorial, barrial o vecinal. Es decir, no es que no se
pueda hacer referencia a organizaciones sociales en las localidades, sino que el papel de las
organizaciones en este nivel territorial no está determinado por la localidad.
Adicionalmente, en la actualidad los tipos de organizaciones que conforman los CPL no
representan el conjunto de dinámicas sociales que se desenvuelven en los territorios.
Como se observa en la gráfica 24, el mayor número de inscritos en los CPL para los dos
años en que se han realizado encuentros ciudadanos son las ONG’s (en promedio 639
organizaciones), seguidas por las Asociaciones de Padres de Familia (con un promedio de
154 organizaciones), las organizaciones juveniles (180 en promedio), los rectores de los
establecimientos educativos (148), las organizaciones de comerciantes (156) y ambientales
(126). Estos datos señalan el alto nivel de participación de las ONG’s y organizaciones
institucionales asociadas al sector educativo de las localidades en la conformación de los
CPL. De la misma forma demuestra el gran interés que promueve la estructura de
integración de los Consejos para que grupos de presión vinculados a actividades en las
localidades utilicen este espacio para influir en las decisiones sobre el presupuesto público.
Grafica No 24:Organizaciones inscritas a los CPL 2001-2004
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Número 2001
Número 2004
Fuente: Elaboración propia con base en la información tomada de Fundación Corona y Foro Nacional por
Colombia. Encuentros con el Futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá 2004. Bogotá.
Agosto de 2006. Página 195.
76
Otra estructura determina las estrategias de acción de los CPL: su forma de elección. El
Acuerdo 13 de 2000 define como requisitos para ser elegido consejero local de planeación:
“El Alcalde Local, dentro de los ocho (8) días siguientes a la posesión del Alcalde
Mayor, convocará a la ciudadanía para la conformación del Consejo de Planeación
Local, utilizando para ellos medios idóneos de difusión.
Cuando se acrediten varios representantes de un mismo sector u organizaciones
afines, los inscritos elegirán a quien los haya de representar, dentro de los cinco (5)
días siguientes, previa convocatoria del alcalde local, la cual deberá producirse al
día siguiente del vencimiento del término fijado para la conformación del Consejo.
Vencidos los términos para acreditar o elegir los representantes, si las
organizaciones o sectores no lo hubiesen hecho, el Alcalde Local designará a uno de
los miembros afiliados de tales organizaciones. (Artículo 6, Acuerdo 13 de 2000)”
Estas reglas de designación generan dos consecuencias básicas (Ver cuadro 14): baja
representatividad y débil circuito de responsabilidad entre el CPL y la comunidad en
general por la cual decide. Frente a la primera ya hicimos referencia. Sobre la
responsabilidad de los CPL puede decirse que ésta se centra sobre dos actores específicos:
el alcalde local y las organizaciones que lo postularon. Es decir, el CPL no representa una
“comunidad local”, como lo imagina la norma. La experiencia demuestra que son pocas (en
número) las organizaciones que se inscriben y postulan candidatos al CPL y menos aún las
que logran posicionar un candidato:
Cuadro No 14: Datos sobre la elección de los CPL en el 2001
77
NUMERO
LOCALIDAD
No.
Nombre
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
Uribe
Ciudad Bolívar
Sumapaz
Total
18
19
20
ASOCIACION DE JUNTAS DE ACCION
COMUNAL
# Org.
# Elect.
Inscritas Efect(1)
Mod.
Elec.
(2)
#
Votos
1
1
4
10
5
4
1
1
1
14
19
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect(1)
Mod.
Elec.
(2)
#
Votos
ORGANIZACIONES JUVENILES
# Votos /
Mod.
# Org.
# Elect.
org.
Elec.
Inscritas Efect(1)
Inscritas
(2)
6
40
1
1
# Votos /
org.
Inscritas
ASOCIACION DE PADRES DE FAMILIA
9
6
8
4
8
8
3
30
7
7
8
3
28
5
4
1
4
4
#
Votos
# Votos /
org.
Inscritas
3
33,3
4
8
50
100
14
46,7
16
27
3
34
47
14
27
3
28
29
4
3
4
3
20
0
74,1
11
32,4
9
6
13
7
5
4
4
5
4
55,6
66,7
8
4
8
8
4
4
4
6
2
75
50
3
9
2
3
6
2
1
4
1
3
33,3
3
9
3
9
4
4
1
4
2
66,7
1
20
2
1
8
42
10
183
124
43
23,5
136
89
39
28,7
78
NUMERO
LOCALIDAD
No.
Nombre
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
Uribe
Ciudad Bolívar
Sumapaz
Total
18
19
20
RECTORES DE ESTABLECIMIENTOS
EDUCATIVOS
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect(1)
Mod.
Elec.
(2)
#
Votos
22
9
19
3
4
4
12
1
54,5
11,1
37
12
7
29
3
4
7
2
24
12
3
5
3
2
5
2
4
4
1
4
3
1
1
3
13
7
35,1
58,3
11
37,9
ORGANIZACIÓN DE COMERCIANTES
# Votos /
# Org.
org.
Inscritas
Inscritas
20
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec.
(2)
1
1
12
6
8
7
7
10
7
4
6
8
11
6
6
6
6
6
6
4
6
4
4
4
1
1
4
1
4
# Votos
# Votos
Org.
Inscritas
ORGANIZACIONES DE INDUSTRIALES
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec.
(2)
3
3
1
4
1
3
1
4
5
2
2
1
3
3
2
3
3
2
2
1
1
1
4
2
3
3
33,3
33,3
37,5
42,9
2
4
4
28,6
3
50
66,7
3
1
6
6
4
3
1
5
8
7
4
5
5
4
5
5
4
3
60
4
3
4
2
50
8
101
79
30
29,7
30
3
60
165
87
47
28,5
# Votos
Org.
Inscritas
2
50
2
66,7
4
13,3
3
3
2
# Votos
1
16
79
NUMERO
LOCALIDAD
No.
Nombre
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
Uribe
Ciudad Bolívar
Sumapaz
Total
18
19
20
GERENTES DE ESTABLEC. DE SALUD
PUBLICA LOCAL
#
# Votos
# Org.
Mod.
#
Elect.
Org.
Efect Elec. (2) Votos
Inscritas
Inscritas
(1)
3
6
6
6
6
4
3
2
2
1
2
2
1
1
1
1
1
1
5
5
3
3
50
50
2
5
ONG
ORGANIZACIONES AMBIENTALES
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec. (2)
#
Votos
# Votos
Org.
Inscritas
31
32
31
4
6
19,4
56
17
47
37
46
44
17
31
32
36
4
4
4
3
16
9
16
17
28,6
52,9
34
45,9
34
21
36
31
8
4
4
16
8
47,1
38,1
23
26
28
18
25
25
4
4
4
7
9
7
30,4
34,6
25
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec. (2)
#
Votos
# Votos
Org.
Inscritas
7
5
7
4
4
57,1
5
13
9
7
11
5
5
8
5
9
4
3
4
4
5
8
3
38,5
88,9
42,9
12
2
6
12
12
2
6
4
1
4
6
2
4
50
4
3
4
2
3
3
1
# Org.
Inscritas
66,7
50
2
2
30
21
1
30
8
26,7
464
6
298
111
23,9
102
65
34
33,3
80
NUMERO
LOCALIDAD
No.
Nombre
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
Uribe
Ciudad Bolívar
Sumapaz
Total
CAMPESINOS
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec. (2)
INDÍGENAS
#
Votos
# Votos
Org.
Inscritas
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec. (2)
AFROBOGOTANOS
#
Votos
# Votos
Org.
Inscritas
1
1
1
1
4
1
5
1
1
1
1
5
1
1
1
100
100
1
1
5
5
5
4
3
60
1
5
# Org.
Inscritas
# Elect.
Efect
(1)
Mod.
Elec. (2)
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
5
5
5
5
5
5
5
5
5
5
1
1
1
1
1
1
5
5
5
1
1
5
1
1
5
15
15
#
Votos
# Votos
Org.
Inscritas
1
1
4
13
2
0
9
8
5
0
81
NUMERO
LOCALIDAD
No.
Nombre
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
Uribe
Ciudad Bolívar
Sumapaz
Total
18
19
20
OTRAS ETNIAS
# Org.
Inscritas
1
# Elect.
Efect
(1)
1
Mod.
Elec.
(2)
# Votos
TOTAL DE
# Votos
ORGANIZACIONES
Org.
INSCRITAS
Inscritas
73
67
8
141
89
82
153
128
15
31
69
45
107
0
45
46
50
5
31
1
1
0
88
0
1.268
(1) Número de asistentes a la reunión en la que se eligió el representante de cada sector
(2) Consenso:1 - Antigüedad: 2 - Sorteo: 3 - Votación: 4 - Selección única: 5
1. En la columna 2, de algunas de las organizaciones solo está la cantidad de los que se
inscribieron (no tienen actas de elección)
2. En la localidad 13, sólo existen datos sobre las organizaciones que se inscribieron (en las actas
de cierre de votación de los CPL).
*Notas
3. En la localidad 19 algunas organizaciones, no tuvieron actas, solamente contaban con el dato de
número de inscritos.
4. Para los demás espacios que aparecen en blanco no existían los datos, no estaban consignados
en los documentos consultados o no habían documentos de registro. Esta información fue tomada
de documentos reportados a la Secretaría de Gobierno (Julio 25 2001).
Fuente: Fundación Corona. La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá 2001. Bogotá. Agosto de 2003. Páginas
135-139.
82
Adicionalmente, en el escenario de elección de los candidatos es la negociación entre las
organizaciones asistentes la que define la conformación del mismo, por lo que el elegido
representa a quienes lo eligieron, no al conjunto de la comunidad de la localidad
indistintamente. Sin embargo, una vez elegidos los consejeros tienen la potestad de actuar
en nombre del bienestar común de los habitantes de una localidad, lo que les da la facultad
de no consultar a nadie en la toma de sus decisiones 52 (tampoco existen mecanismos
definidos en la norma para ello). Veamos las conclusiones de los estudios para el año 2001:
“en general, los CPL trabajaron sin establecer relación alguna con otras instancias
de participación local y no se establecieron mecanismos de retroalimentación
permanentes entre los consejeros locales, los comisionados y las organizaciones
sociales”. 53
Los integrantes de los Consejos tienen diversos grados de legitimidad 54 y de formalidad en
su designación. Por otra parte, tratándose de instancias de voluntarios es usual que los
ánimos se agoten rápidamente. Solamente algunos de sus integrantes permanecen e
insisten, y éstos tienen algún poder. Aunque por la dinámica de cada localidad no existe un
patrón de los integrantes de los CPL que se sostienen en el proceso, en el año 2004 los
actores más insistentes en participar en este tipo de espacios de concertación son los
representantes de las Organizaciones No Gubernamentales (16 localidades), seguidas por el
sector de comerciantes y establecimientos educativos (15); organizaciones ambientales
(14); Asociaciones de Padres de Familia (13); Asojuntas (12); Consejos Tutelares (11);
organizaciones de industriales y salud (10) y organizaciones juveniles (8) 55 .
Una crítica adicional a la regla que define la conformación de los CPL es la participación
de los representantes de las instituciones de salud y educación, pues niega el sentido de
creación de estas instancias como forma de representación de la sociedad civil. A este
respecto la crítica se ha orientado a la necesidad de modificar las reglas para que la
participación (presión) institucional se canalice a través de otros mecanismos.
52
En los encuentros locales realizados en el año 2004 por la alianza conformada por el equipo del proyecto
Hacer Público lo Público, Fundación Foro Nacional por Colombia, Fundación Corona y el Consejo Nacional
de Planeación, los ediles y comisionados de trabajo señalaron el problema de fraccionamiento en el corto
plazo de los CPL, situación que conllevó a la pérdida de su propio liderazgo como instancia, ya que una o dos
personas se apropiaron del proceso y finalmente determinaron el PDL.
53
Es notable que las instancias de participación están compuestas por “representantes” de sectores, y que
estos representantes no parecen tener un comportamiento diferente de los “representantes” de la democracia
representativa, los ediles: se aíslan de los representados.
54
Nos referimos a que el respectivo sector los reconozca. Podríamos escribir representatividad, lo que nos
introduce en una paradoja. Por supuesto que es importante si el sector se siente representado, pero entonces
entramos a combinar la idea de “participación” con la idea de representación.
55
Secretaría de Gobierno. Dirección de Participación Ciudadana. Diagnóstico de logística de los Consejos de
Planeación Local de Bogotá y propuesta de fortalecimiento. Bogotá. 2005.
83
El balance general realizado en el 2004 en conjunto con los actores locales 56 señala como
problema de fondo del proceso de planeación participativa en las localidades la forma de
elegir los Consejos de Planeación Local (CPL). Luego de cinco años de operación del
sistema de participación y de promoción de las organizaciones comunitarias, aún no se
encuentran sistematizadas las organizaciones que desarrollan un trabajo en las localidades,
situación que dificulta la convocatoria a conformar los CPL y especialmente su
representatividad. Adicionalmente, el proceso no se encuentra construido sobre una base
organizativa en las localidades, razón por la cual se deslegitima la selección y actuación de
los consejeros como representantes sociales en las localidades. Adicional al problema del
nombramiento de los CPL, se concluye que en la mayoría de los casos, sus integrantes no
tuvieron claras sus funciones y perdieron identidad y liderazgo en el proceso. La anterior
situación determinó que en algunas localidades se acrecentara el papel del equipo de la
Secretaría de Gobierno 57 en la definición y orientación del desarrollo de los encuentros
ciudadanos.
En cuanto a las funciones asignadas a estas instancias es importante anotar que el Consejo,
aunque así lo establece la norma, no cumple la función de ser el ente consultivo sobre la
planeación en la localidad. A continuación se presentan las funciones de los CPL y algunos
comentarios generales.
Cuadro No 15: Las funciones de los CPL con cometarios sobre la función
Funciones o Atribuciones
Diagnosticar y priorizar las necesidades de la
localidad
Proponer alternativas de solución a las necesidades
estructurales y sectoriales de la localidad
Organizar, promover y coordinar una amplia
discusión sobre el proyecto del Plan de Desarrollo
Comentario sobre la función
Los diagnósticos que han orientado los procesos de
participación en las localidades son listas de necesidades
específicas sin ningún tipo de línea base de barrios o sectores
atendidos y por atender. Cada sector, grupo poblacional o
barrio presenta sus demandas sin considerar las necesidades
universales de la localidad. Los CPL no cumplen la función de
diagnosticar (no tienen herramientas para ello) y la
priorización se hace con base en demandas representadas en
los encuentros ciudadanos.
Las propuestas de los CPL se reducen a la priorización de
problemas y necesidades expresadas en los encuentros
ciudadanos, por las características de la inversión local los
proyectos sugeridos no se constituyen en proyectos que
puedan trascender de lo vecinal. Incluso los recursos por
período alcanzar a cubrir sólo una parte de las necesidades
locales. Esta es una función que demuestra la grandilocuencia
de las normas en torno a la participación en la planeación
local.
Los CPL cumplen con esta función a través de la organización
y desarrollo de los encuentros ciudadanos. Posterior a la
56
Encuentro Distrital de actores de la Planeación, realizado el sábado 5 de Marzo de 2005, en el Auditorio
Anexo del Edificio de Post grados, Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional, en el marco de
la alianza interinstitucional conformada por el Equipo del proyecto Hacer Público lo Público, Fundación Foro
Nacional por Colombia, Fundación Corona y el Consejo Nacional de Planeación.
57
Según los ediles, en algunas localidades el equipo técnico brilló por su ausencia y hubo choques con los
CPL en los datos de uno y otro reporte.
84
Local, mediante la organización de foros
informativos, seminarios, talleres y audiencias
publicas, encuentros ciudadanos u otros
mecanismos, con el fin de garantizar eficazmente la
participación ciudadana
Ejercer el seguimiento a la ejecución del Plan de
Desarrollo Local.
Evaluar los informes presentados por el Alcalde
Local de acuerdo con lo estipulado en el presente
Acuerdo.
Formular recomendaciones sobre el contenido del
Plan de Desarrollo Local, elaborado por el Alcalde
Local, en concordancia con la concertación
realizada en los Encuentros Ciudadanos.
definición del PDL no existen escenarios amplios de discusión
que involucren a los distintos sectores sociales en la
formulación y seguimiento de los proyectos de inversión.
Tampoco existen espacios participativos para la definición de
criterios para la atención de necesidades en la localidad.
El CPL una vez se ha superado el proceso de formulación del
plan tiende a fragmentarse y solo aquellos que persisten en sus
actividades mantienen una relación con los alcaldes locales.
Como ya se anotó, el documento de observaciones al PDL es
una de las estructuras que obliga al CPL. Sin embargo, este
documento deja amplio poder de acción a los alcaldes locales,
convirtiéndose en un texto que carece de carácter vinculante en
sus disposiciones.
Estas fórmulas son las fuentes de poder de los consejeros. Un desconocimiento total por
parte del resto de actores locales sobre su posibilidad de intervenir puede ser un riesgo para
el Alcalde Local, que tiene una relación de dependencia con los funcionarios de nivel
superior de la Secretaría de Gobierno. Se podría alegar que el verdadero poder vinculante
está en que las normas convierten a los consejeros locales en garantes del cumplimiento de
“lo que se decida en los encuentros ciudadanos”, pero como veremos esas decisiones son
bastante generales, lo que permite fácilmente argumentar que sí se están teniendo en cuenta
o por qué no se tienen en cuenta. Las normas solo le otorgan al CPL el papel de ser
consultado en varias etapas de la elaboración de las decisiones, organizar el escenario de
los encuentros ciudadanos e informar oficialmente lo que en ellos “se decidió”.
5.3.1
Primer borrador del plan y diagnóstico
Las estructuras definen que en el primer encuentro ciudadano el alcalde local debe
presentar una propuesta de PDL a los asistentes con el fin de dar inicio a las discusiones
sobre las prioridades de la localidad y dar a conocer el Plan de Desarrollo Distrital y sus
directrices. Aunque el Acuerdo 13 no se refiere específicamente al alcalde saliente, es éste
quien se encuentra en ejercicio al inicio del proceso. Inevitablemente significa que la
obligación se “cumple de cualquier manera”.
En el ejercicio realizado en el 2001 (primero bajo las reglas del Acuerdo 13 de 2000) dada
la complejidad y la poca experiencia en la aplicación de la norma, la Secretaría de Gobierno
creó un Comité Interinstitucional 58 encargado de definir los lineamientos para la
formulación de los PDL. Este tipo de orientaciones pretendieron especificar los
58
El Comité Interinstitucional estaba conformado por un asesor del despacho del Alcalde mayor y
funcionarios de la Secretaría de Gobierno (Subsecretaría de Asuntos Locales y Dirección de Participación
Ciudadana), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), el Instituto Distrital de Cultura
y Turismo IIDCT), la Veeduría Distrital y el Departamento Administrativo de Acción Comunal (Dirección de
Programas y de Planeación). En un afease posterior se integró el Programa Misión Bogotá y un alcalde local
en representación de sus pares. Es de anotar que desde los primeros días de enero de 2001 el Comité
Interinstitucional se convirtió en una instancia de hecho, pues para su puesta en marcha no se produjo ningún
acto administrativo. Tomado de Fundación Corona. La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer ejercicio de
planeación participativa en Bogotá 2001. Bogotá. Agosto de 2003. Páginas 97-98.
85
procedimientos establecidos en el Acuerdo 13 y en las demás normas sobre planeación. El
año 2004 retomó la experiencia y siguió las mismas reglas.
En el 2001, debido a la falta de especificidad de las reglas, el Comité Interinstitucional
formuló distintas orientaciones para la elaboración del primer borrador de PDL. La
propuesta del Comité además de sugerir el cumplimiento de las normas (Acuerdo 13 de
2000, Ley 617 de 2000, PDD, planes sectoriales) planteó que en esta primera versión de
PDL el alcalde local debía presentar el respectivo plan de inversiones desagregado a nivel
de programas, PGI, PEL (ver más adelante la definición y sus problemas) y techos
presupuestales por UPZ, descontando los recursos para el pago de honorarios a ediles y
obras inconclusas 59 .
La evaluación realizada por los actores del proceso 60 sobre el papel del alcalde saliente en
el año 2004 señala la existencia de un compromiso laxo de éste, lo que se refleja en la
estructura del documento, que en la mayoría de los casos fue presentado idéntico al
borrador de Plan de Desarrollo Distrital en discusión. Según estos actores, el alcalde
saliente se encuentra sin incentivos en la formulación inicial del PDL por estar ad portas de
concluir su mandato y al mismo tiempo no ser él quien lo ejecutará.
Para la elaboración del borrador inicial del PDL uno de los insumos básicos fue lo que se
denominó en el 2001 la “caracterización de la localidad” 61 , que en todo caso contiene la
situación de los territorios en términos globales, sin especificar las prioridades técnicas, ni
relacionar la inversión recibida vs. la necesidad de nueva inversión. Estos insumos tampoco
cuentan con un ejercicio de georreferenciación de los barrios y sectores atendidos por
períodos de gobierno local.
La relación entre este diagnóstico y el resultado del conjunto de presiones en torno al
diseño del Plan – incluyendo al Alcalde Mayor, que presiona con su plan para toda la
ciudad – es tan difusa que el plan se produce, pero no determina nada. Los actores y grupos
interesados en influir en la orientación de las decisiones no tienen que hacer nada aquí.
En todo caso, además del contraste entre lo que se espera de una frase como:
El Plan de Desarrollo Local “…Es un instrumento de la planeación en el que se
establece el marco del desarrollo de la localidad con una visión estratégica
compartida y de futuro” (Artículo 1º, Acuerdo 13 de 2000, “por el cual se
reglamenta la participación ciudadana en la elaboración aprobación, ejecución,
59
Archivo documentos Comité Interinstitucional. Documento 29/56. Propuesta a los CPL para la
organización de los encuentros ciudadanos. Marzo 29 /2001. En Op. Cit. La Apuesta de los Ciudadanos.
Tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá. Páginas 105-111.
60
Conclusiones de las mesas de trabajo realizadas por la Fundación Corona, la Red Bogotá, la Fundación
Foro Nacional por Colombia y el CNP con los actores del proceso de planeación participativa local en octubre
de 2004.
61
Departamento Administrativo de Planeación Distrital. DAPD. Subdirección de Desarrollo Social. Gerencia
de Desarrollo Humano y Progreso Social. Bogotá. 2003.
86
seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo económico y social para las
diferentes localidades que conforman el distrito capital y se dictan otras
disposiciones”)
y lo que puede resultar de la acción combinada de grupos de presión aislados entre sí que
compiten por los recursos de inversión, es necesario advertir que la motivación del plan
parece suponer que la localidad fuese no solo una comunidad política, sino además una
comunidad social y económica, cuando en realidad es un conjunto de manzanas
seleccionadas del conjunto mayor, la ciudad, de la cual son tan sólo una parte.
5.3.2
Los encuentros ciudadanos
Según la norma, el CPL es el encargado de organizar los encuentros ciudadanos. La idea
que sustenta esta regla es la separación de la sociedad civil, por un lado, y el Estado, una de
cuyas piezas sería el cuerpo colegiado (JAL) a cuyos integrantes las elecciones entregan la
atribución de decidir. 62 El CPL sería, de acuerdo con la concepción que seguramente ha
iluminado a formuladores y defensores de este procedimiento, la cabeza organizada (¿u
organizativa?) de la sociedad civil. A ellos se entrega convocar – con la asistencia logística
del Alcalde Local – a los ciudadanos para que mediante el procedimiento diseñado por este
se conozca lo que desean “los ciudadanos”. Lo anterior sustentado en sus funciones de
planeación descritas en el aparte anterior.
Con ligeras variaciones, el procedimiento que culmina en una comunicación del CPL
dirigida al Alcalde Local es el mismo en todas las localidades y en todos los años:
reuniones por UPZ o por varias UPZ y finalmente un encuentro de síntesis. Aunque en el
2001 este procedimiento fue una sugerencia del Comité Interinstitucional esta se ha
convertido en una regla que también orientó el proceso siguiente (2004).
Los encuentros ciudadanos fueron definidos por el Acuerdo 13 de 2000 como:
“la oportunidad para que la comunidad, en dialogo con las autoridades y la
instancia de planeación local, defina los planes y programas de interés público en
su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la elaboración del plan de
desarrollo local….” (Artículo 12. Acuerdo 13 de 2000)
Según esta idea, los encuentros se constituyen en escenarios de reunión de representantes
políticos y de la sociedad civil para construir insumos para el PDL en beneficio de la
“comunidad local”. Cuatro características de esta definición la hacen problemática:
62
El Decreto Ley 1421 le otorga como una función a los ediles, a quienes se les paga por ello, el mandato de
organizar la participación ciudadana. Justo es decir que no han sido muy activos en su promoción, pero
también hay que reconocer que el Acuerdo 13 le da la atribución a la “sociedad civil” por su cuenta,
aumentando el divorcio que pretende resolver. Un proyecto político local que pretenda tomar en serio lo de la
participación competirá desventajosamente con el respaldo que el proyecto político de la administración
central.
87
a.
b.
c.
d.
La definición abstracta de lo que se entiende por comunidad
Aunque la regla concibe los encuentros como escenarios de deliberación
(a ello se refiere con la palabra diálogo), otros apartes de la misma se
encargan de contraponer las funciones y el poder de las distintas
autoridades e instancias, enfrentándolas en la práctica.
La frase planes y programas de interés público en su respectivo sector es
difícil de traducir en acciones específicas que puedan identificarse como
de competencia local
La definición es explícita en señalar que “para ser tenidos en cuenta en la
elaboración del PDL”, lo que significa que la decisión final debe al
menos consultar los resultados de la deliberación de los encuentros
ciudadanos.
La norma también señala el tipo de “comunidad” que puede asistir a los encuentros
ciudadanos al señalar que:
“…podrán concurrir, previa inscripción sin discriminación alguna, los residentes en
el sector en que se realicen…” (Artículo 12. Acuerdo 13 de 2000)
Nuevamente las reglas incentivan comportamientos en los actores que definen en la
práctica el funcionamiento del sistema político local. En primer lugar, el concepto de
comunidad política dirimiendo preferencias (CPDP) se reduce a un número de asistentes a
unos escenarios de discusión (específicos en horas y fechas) determinados por otro grupo
de personas elegidas bajo reglas poco claras que “representan” algunas organizaciones de la
sociedad civil de la localidad. En segundo lugar, la norma señala que aquellos que pueden
concurrir son los residentes, concepto que como ya se señaló en el capítulo electoral,
define un grupo amorfo de personas que “se registran” o “demuestran” tener alguna
actividad en ese territorio y no aquellos que duermen y se benefician (o perjudican) con las
decisiones de las autoridades locales.
Hay variaciones sobre lo que en cada localidad emerge del conjunto de encuentros
ciudadanos que se reúnen en este período. Sin embargo, se puede generalizar hasta
encontrar tres resultados que son “estructura”. Las estrategias de los nuevos actores y el
impacto de estas estructuras participativas en el sistema de distribución de la inversión local
serán el centro de este aparte.
5.3.2.1
Inscripción y convocatoria a los encuentros ciudadanos
Según el Acuerdo 13 de 2000, el procedimiento de convocatoria es el siguiente:
“El Alcalde Local dentro del periodo comprendido entre el 15 y el 30 de febrero
siguientes a la iniciación del periodo constitucional del Alcalde Mayor hará
convocatorias abiertas para que los interesados en participar en los Encuentros
88
Ciudadanos a titulo personal y/o de organizaciones sociales o comunitarias se
inscriban ante la Alcaldía Local entre el 1 y el 15 de marzo”.
Esta estructura permite que “los interesados” acudan a los espacios establecidos por la
administración local para participar en la formulación del PDL. Adicionalmente esta regla
en aras de la inclusión le otorga la posibilidad de participar a ciudadanos individuales y a
ciudadanos organizados. Aunque la norma define que sea la alcalde local el encargado de la
convocatoria, en los dos procesos adelantados en 2001 y 2004, ha sido la administración
central, a través de la Secretaría de Gobierno la encargada de liderar este proceso 63 .
Una condición adicional que define la norma para determinar la participación es:
“Los ciudadanos deberán presentar cedula de ciudadanía y recibo de algún servicio
publico y otro documento que lo acredite como habitante de la zona o como
miembro de un sector actuante dentro de la zona correspondiente. Vencido el
termino de inscripción, el Alcalde Local instalara los respectivos encuentros”
(Artículo 14, Acuerdo 13 de 2000).
Como lo muestra el texto de la norma no todos los residentes pueden participar, ni todos los
que participan son residentes. Es decir, no todos los que duermen en la localidad podrán
demostrar que viven allí, pero muchos de los que no duermen allí si podrán demostrar que
“son un sector actuante” dentro de la localidad y por lo tanto influir en el escenario
participativo. En los encuentros ciudadanos del año 2001 el número de inscritos fue de
49.683, que representa un porcentaje de 0.77 frente al total de la población de la ciudad. 64 .
Aunque este dato es importante, lo es mucho más analizar los datos de aquellos asistentes
que persisten en más de un encuentro ciudadano. En el año 2004 se realizó un análisis en
profundidad de los asistentes a encuentros ciudadanos que demostró que el número de
participantes y sus condiciones económicas y laborales determinan sus intereses de
vincularse a este tipo de escenarios. Este estudio muestra que para el año 2004 se
inscribieron aproximadamente 90.000 personas para participar en los encuentros
ciudadanos, de los cuales 58.441 asistieron a los eventos programados. De este porcentaje
de asistentes y de acuerdo con la muestra establecida para el análisis de referencia, el 64%
pertenece a estratos bajos (incluye la categoría bajo-bajo), el 61% oscila en edades entre 46
y 56 años y más y casi el mismo porcentaje se encuentra desempleado 65 . Estos datos son
indicativos de tres características de estos espacios de deliberación pública: i. son
escenarios percibidos por las poblaciones o personas que han dejado de recibir atención por
parte del Estado como la oportunidad de hacerse partícipe de la distribución de los recursos
63
Aunque es importante evaluar las acciones adelantadas en esta parte del proceso, éstas no hacen parte del
objeto de este estudio por lo que se sugiere la revisión de los análisis sobre el tema elaborados por la
Fundación Foro Nacional por Colombia y la Fundación Corona.
64
Ver Fundación Corona. La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer ejercicio de planeación participativa en
Bogotá 2001. Bogotá. Agosto de 2003. Página 148.
65
Ver Fundación Corona y Foro Nacional por Colombia. Encuentros con el Futuro. Cuarto ejercicio de
planeación participativa en Bogotá 2004. Bogotá. Agosto de 2006. Páginas 158 a 162.
89
locales para satisfacer sus necesidades 66 , ii. Las personas que asisten a estos espacios son
adultos y adultos mayores y iii. La dinámica de los encuentros ciudadanos incentiva que en
su mayoría los asistentes a las deliberaciones sean aquellas personas que tienen necesidades
específicas de empleo y facilidades en disponibilidad de tiempo.
Cuadro No 16: Número de asistentes a encuentros ciudadanos 2004 por localidad
No
Localidad
Número de asistentes
1
Usaquén
1734
2
Chapinero
1145
3
Santa Fe
1837
4
San Cristóbal
3502
5
Usme
4308
6
Tunjuelito
2241
7
Bosa
5710
8
Kennedy
7228
9
Fontibón
2166
10
Engativá
3710
11
Suba
2186
12
Barrios Unidos
1675
13
Teusaquillo
1502
14
Mártires
1876
15
Antonio Nariño
Puente
Aranda
Candelaria
2414
16
17
2888
1155
18
Rafael Uribe
Uribe
3584
19
Ciudad Bolívar
4457
20
Sumapaz
Total
523
55.841
Fuente: Secretaría de Gobierno. En Fundación Corona y Foro Nacional por Colombia. Encuentros con el
Futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá 2004. Bogotá. Agosto de 2006. Página 195.
Estos datos demuestran que el escenario de participación promovido por la norma ha
generado escenarios de deliberación imperfectos que contrario a lo que establece la
democracia participativa, compiten con los mecanismos formales de traducción de
preferencias políticas a través de escenarios de baja legitimidad y representación
social y ciudadana y de sus necesidades universales.
66
Las poblaciones estratificadas en las categorías de medio o alta no superan el 2.8% de los asistentes a los
encuentros ciudadanos.
90
5.3.2.2
Elección de Comisionados de trabajo
El artículo 15 del Acuerdo 13 de 2000 establece como obligatorio que en los encuentros
ciudadanos se conformen Comisiones de Trabajo 67 , encargadas de formular y evaluar las
propuestas estratégicas locales (PEL), producto de las priorizaciones de los encuentros
ciudadanos. La nueva estructura permite a estos nuevos actores influir en las decisiones
sobre el plan y el presupuesto. Con ellos se completa el cuarto componente de los actores
de presión en la definición de la inversión local, cuyos canales son determinados por la
norma a saber: el alcalde local, los integrantes del Consejo Local de Planeación y los ediles.
Las comisiones de trabajo son integradas por personas escogidas por los asistentes en cada
encuentro ciudadano. Designar comisionados de trabajo es una estructura, aunque el
procedimiento para hacerlo en cada encuentro ciudadano ha sido bastante informal. El
Acuerdo 13 de 2000 no define procedimientos para la composición, ni el número de
representantes de las comisiones de trabajo, tampoco les define inhabilidades o
incompatibilidades. Sin embargo, desde el año 2001 se definió la siguiente composición 68 :
i.
ii.
iii.
En el primer encuentro ciudadano local se eligen (no es muy claro el
método de postulación, ni de selección 69 ) 2 representantes por cada
objetivo del Plan de Desarrollo Distrital.
Posteriormente, en el primer encuentro por UPZ, se eligen 4
representantes por cada objetivo del PDD (en cada UPZ) que serán los
encargados de consolidar las propuestas y presentarlas en los siguientes
encuentros zonales.
Los dos grupos de representantes (locales y zonales) son los encargados
de consolidar las propuestas de los segundos encuentros zonales y del
primer encuentro local para la presentación de la propuesta final en el
segundo encuentro local.
Es decir, en una localidad grande como Suba que tiene 12 UPZ, los comisionados serán
aproximadamente 350 y en Teusaquillo con 6 UPZ se eligen 182 representantes.
Definitivamente un número grande de integrantes para un órgano de discusión y toma de
decisiones. Sin embargo, aún cuando las comisiones de trabajo pueden llegar a significar
una nueva instancia en la que se toman decisiones sobre la inversión local, la relación
porcentual de los ciudadanos inscritos en los encuentros ciudadanos (que son los que eligen
comisionados) con respecto a la población total de la localidad es bajísima (no supera el
2.07% para el 2001), situación que señala la baja representatividad de los comisionados
frente a la comunidad local (Ver cuadro 17).
67
Su incumplimiento sería un hecho muy visible amplificado por la protesta de los aspirantes, algunos de los
cuales han intentado meterse por otros caminos a los mecanismos institucionalizados de presión.
68
Fundación Corona. La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá
2001. Bogotá. Agosto de 2003. Página 178.
69
Depende de las reglas definidas en cada encuentro ciudadanos.
91
Cuadro No 17: Número de inscritos a los encuentros ciudadanos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
LOCALIDAD
POBLACIÓN INSCRITOS
Usaquén
419,022
6,289 1.50
Chapinero
125,349
1,562 1.25
Santa Fe
116,651
San Cristóbal
442,873
2,980 0.67
Usme
248,252
2,500 1.01
Tunjuelito
190,653
1,608 0.84
Bosa
380,259
7,857 2.07
Kennedy
927,049
3,014 0.33
Fontibón
286,917
992
0.35
Engativá
750,761
3,000 0.40
Suba
708,201
5,411 0.76
Barrios Unidos
173,135
775
0.45
Teusaquillo
126,092
986
0.78
Mártires
95,537
498
0.52
Antonio Nariño
98,739
900
0.91
Puente Aranda
289,834
1,693 0.58
Candelaria
25,865
508
1.96
Rafael Uribe Uribe
389,345
2,843 0.73
Ciudad Bolívar
583,728
4,137 0.71
Sumapaz
1
448
0.00
Totales
6,261,611
48,00 0.77
1
Fuente: Secretaría de Gobierno. En Fundación Corona y Foro Nacional por Colombia.
Encuentros con el Futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá 2004.
Bogotá. Agosto de 2006.
Por supuesto lo más gratuito e ingenuo sería tomar a pie juntillas la idea de que el
Comisionado de Trabajo “representa” al pueblo, o a los asistentes a los encuentros
ciudadanos, y no a un sector de ellos, que movió los hilos de la designación para obtener el
espacio. Inclusive los comisionados pueden representar simplemente sus propios intereses.
Adicionalmente, a las Comisiones de Trabajo el Acuerdo 13 de 2000 (artículo 24) les
asigna como función permanente la formulación de los proyectos durante todo el período
de ejecución del plan de desarrollo, “en el sentido de estar definiendo y presentando los
proyectos que concreten las propuestas estratégicas locales identificadas en el proceso de
ejecución del plan de desarrollo para cada vigencia”. Dos conclusiones se evidencian de
esta regla: i. se entrega la facultad de formular proyectos a “representantes de la
comunidad” sin reglas claras de selección y con poca representatividad o apoyo amplio de
ciudadanos (Ver cuadro 18) y ii. El número de comisionados de trabajo es tan alto que
cualquier tipo de negociación al interior de este grupo se hará ampliando los costos para
tomar las decisiones.
92
Cuadro No 18: Número de asistentes a encuentros ciudadanos 2004 por tipo asistente
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristobal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Número de asistentes a
encuentros ciudadanos
1734
1145
1837
3502
4308
2241
5710
7228
2166
3710
Número de
Comisionados
24
80
205
179
84
80
170
100
116
135
Número de asistentes
por comisionado
72,3
14,3
8,9
19,6
51,3
28,8
33,6
72,3
13
27,5
1.2
3.9
9.9
8.6
4.0
3.9
8.2
4.8
5.6
6.5
11
Suba
2186
138
15,8
6.6
12
13
Barrios Unidos
Teusaquillo
1675
1502
48
54
34,9
27,8
2.3
2.6
14
Mártires
1876
68
27,6
3.3
15
Antonio Nariño
2414
166
14,5
8.0
16
Puente Aranda
2888
131
22
6.3
17
Candelaria
1155
48
24,1
2.3
18
Rafael Uribe Uribe
3584
84
42,7
4.0
19
20
Ciudad Bolivar
Sumapaz
Total
4457
523
55.841
116
50
2076
38,4
10,5
27%
5.6
2.4
100
No
LOCALIDAD
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
%
Fuente: Secretaría de Gobierno. En Fundación Corona y Foro Nacional por Colombia. Encuentros con el
Futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá 2004. Bogotá. Agosto de 2006. Página 195.
El proceso de formulación se detendría fácilmente – en general por parte de la
administración central, que ha venido respaldándolos – si el CPL no garantiza que estén
designados los comisionados. Su capacidad de influir, en cambio, ya tiene que ver con
contingencias y condiciones particulares. La intensidad de la competencia por ocupar estos
espacios en los encuentros ciudadanos muestra que las posibilidades de influir son reales.
Los ediles y el alcalde local pueden influir sobre las decisiones de inversión sin respaldo
adicional; los comisionados y los miembros del CPL lo hacen a través de los canales de
comunicación que aparecen con la administración central, quienes tienen herramientas para
detener procesos en caso de no ser consultados.
1.2.3.3. Decisiones de los encuentros ciudadanos
Según la estructura que define el proceso de planeación participativa en la ciudad, los
resultados de los encuentros ciudadanos serán:
93
“los planes y programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos
en cuenta en la elaboración del Plan de Desarrollo Local”.
Esta estructura supone que las discusiones de los encuentros y sus resultados deben
materializarse en planeas y programas de interés público. Aunque la definición de lo
público no es el centro del debate en este aparte, es claro que necesariamente las
discusiones en estos escenarios se concentrarán básicamente en las necesidades vecinales,
razón por la cual especificar el alcance de los encuentros ciudadanos y del proceso de
planeación se hace necesaria.
Al revisar en diferentes documentos (ver anexos) que registran las discusiones de los
encuentros en el proceso de planeación de 2004, se encuentra que aunque en cada localidad
el proceso es distinto, existen algunas estrategias comunes a ellos. Antes de presentarlas es
importante anotar algunas de las características en las localidades de estudio.
En 4 de las 5 localidades los ediles estuvieron presentes en los encuentros ciudadanos. En
Kennedy las actas y relatorías de estos eventos reflejan la tensión para la definición de los
problemas priorizados y sus alternativas de solución. Un ejemplo de ello es el programa de
Maltrato infantil, que aunque no se priorizó como problema, al final del proceso aparece
con proyectos definidos para recibir recursos locales. Adicionalmente, es constante la queja
de la falta de actas de las reuniones e informes sobre el cronograma, el trabajo y los avances
de cada mesa, razón por la cual no hay forma de soportar la transformación de las
alternativas de solución 70 .
En el caso de Suba, las discusiones consignadas en las fichas individuales señalan que
todas las demandas presentadas en los encuentros contaban con georreferenciación o
expresaban necesidades específicas. Sin embargo, el resultado de las priorizaciones
dependiendo de la mesa de trabajo, se consignaba de forma generalizada o con el barrio o
sector de atención específico. Finalmente, en el caso de Teusaquillo, los encuentros
ciudadanos solo priorizaron temas o problemas y no alternativas de solución, a excepción
del caso de Salitre el Greco, que se posicionó como un problema específico de atención.
Como ya se anotó, en las 5 localidades se pueden establecer estrategias o formas de presión
comunes. A continuación se presentan ejemplos de estas prácticas:
a. Práctica 1. Los encuentros ciudadanos como escenarios de discusión de
necesidades a partir de programas o problemas generales.
Este es el caso típico de la localidad de Teusaquillo donde solo se discutieron y priorizaron
problemas generales que afectaban a las UPZ y a la localidad, sin especificar el proyecto o
la acción concreta. Este tipo de concertación de los programas entrega amplio poder de
decisión a las instancias y autoridades locales, para que en escenarios posteriores a la
70
Ver relatoría del segundo encuentro ciudadano local de Kennedy. 29 de mayo de 2004.
94
deliberación pública de los encuentros ciudadanos se decida la especificidad de los
proyectos.
Varios ejemplos de esta práctica tomados de las actas y relatorías de los encuentros
ciudadanos de 2004:
Cuadro No 19: Prácticas encuentros ciudadanos (Caso 1)
Localidad
BOSA
Contenido del acta o relatoría
(Priorizaciones)
Combatir el hambre.
Direccionar recursos de la guerra a soluciones
sociales.
PEZ: Desembotellamiento
TEUSAQUILLO
Encuentro ciudadano
PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO GENERAL DE LA
LOCALIDAD DE BOSA CEDID SAN PABLO. MARZO 28
DE 2004. Sintesis de relatorias – jornadas realizadas en los
días martes 30 de marzo y jueves 01 de abril de 2004
CONSOLIDADO DE ACTAS DEL TERCER ENCUENTRO
POR UPZs. 2 DE MAYO DE 2004. UPZ PATIO BONITO
PEZ: Seguridad alimentaria
CONSOLIDADO DE ACTAS DEL TERCER ENCUENTRO
POR UPZs. 2 DE MAYO DE 2004. UPZ 46 - 78 - 79
CASTILLA, TINTAL NORTE Y CALANDAIMA
Debemos reducir al máximo las muertes
violentas
Educar para erradicar la mendicidad
Fortalecer la seguridad
PROPUESTAS PARTICIPATIVAS DEL EJE DE
RECONCILIACIÓN. GRUPO DE APOYO A LA
PLANEACION LOCAL SECRETARIADE GOBIERNOAbril 20,2004 EVALUACION DEL 6 EC. UPZ
TEUSAQUILLO Abril 17,2004
b. Práctica 2. Los encuentros ciudadanos como escenarios de discusión de
problemáticas estructurales que superan las competencias locales.
En la revisión de los resultados de los encuentros ciudadanos de las 5 localidades de estudio
se evidenció que en este tipo de espacios aún no se tienen claros los alcances de las
competencias locales y el tipo de inversiones que se pueden realizar con los recursos
locales. Aún existen solicitudes de los asistentes que superan estas competencias y
priorizaciones de las instancias que mantienen estas expectativas en los resultados finales
de los encuentros.
ciudadanos de 2004:
95
Localidad
SAN CRISTOBAL
BOSA
KENNEDY
Contenido del acta o relatoría
(Priorizaciones)
Sede de una universidad pública en la
localidad utilizando la infraestructura
existente.
Establecimiento de una Universidad Pública
en la localidad.
Apoyar propuesta de la universidad publica de
la localidad. Reforma distrital al sistema
educativo.
Cobertura de la educacion publica gratuita y
subsidiada.
Construcción de un hospital de III nivel
Políticas contra el ALCA
Medio ambiente: Traslado del Cementerio del
Apogeo
Reducción de las tarifas de los servicios
Ampliación del SISBEN
Universidad local gratuita
SUBA
Universidad popular
Nota: Priorizamos la compra de un lote y
construcción de un colegio, con la plata del
distrito con cobertura del grado “0 al 11”
Encuentro ciudadano
PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO UPZ: 32 (SAN
BLAS). Relatoria 004. 27 de marzo de 2004
PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO. Marzo 28 de 2004.
Cedid San pablo.
PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO GENERAL DE LA
LOCALIDAD DE BOSA CEDID SAN PABLO. MARZO 28
DE 2004. Sintesis de relatorias – jornadas realizadas en los
días martes 30 de marzo y jueves 01 de abril de 2004.
RELATORIA PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO UPZ
El PORVENIR. Bogotá, Abril 24 de 2004. IED El Porvenir.
UPZ 86
CONSOLIDADO DE LAS ACTAS DEL PRIMER
ENCUENTRO POR UPZs DE KENNEDY. 27 MARZO DE
2004.
LOCAL DE PLANEACION DE SUBA. TRANSCRIPCION
RESULTADOS DE LAS MESAS DE TRABAJO POR EJEUPZ 27FECHA 17- ABRIL- 2004
CONSEJO LOCAL DE PLANEACION DE SUBA.
TRANSCRIPCION RESULTADOS DE LAS MESAS DE
TRABAJO POR EJE-UPZ 27FECHA 17- ABRIL- 2004. EJE
SOCIAL
c. Práctica 3. Los encuentros ciudadanos como escenarios de competencia de
necesidades de barrios específicos (problemas georreferenciados).
Esta es una de las prácticas más comunes en los encuentros ciudadanos. Los asistentes
presentan las demandas específicas de sus barrios con el fin de que sean atendidos con los
recursos locales. En algunos casos las priorizaciones finales se consignan especificando la
georreferenciación, en otras se consolidan en un problema general de atención. Sin
embargo, como ya se anotó, la definición de generalidad o especificidad del proyecto en el
consolidado final que se presenta a la alcaldía local depende del balance de poderes en el
espacio participativo o de la efectividad de la presión del grupo o sector que lo presentó.
ciudadanos de 2004:
96
Cuadro No 21. Prácticas encuentros ciudadanos (Caso 3)
Localidad
SAN CRISTOBAL
Contenido del acta o relatoría (Priorizaciones)
Beneficiar con obras de muros de contención gaviones,
reforestación y reubicación de familias caso Villa de los
Alpes.
Construcción de planta física colegio Monte bello, Malla
vial- vía al llano villa de los Alpes Y parques
apoyar seguridad para barrio la Colmena.
Adecuación planta física escuela Rodrigo de Bastidas.
BOSA
Ampliación de la planta física del IED Carlos Alban
Ampliación del colegio Luis López de Mesa.
Eliminación planta física hogar infantil Carrusel de la alegría
Ampliación del colegio Francisco de Paula Santander
Adecuación parque recreodeportivo la azucena
Se solicita un CAI para los barrios Maryland y primavera
Dotación sonido salón comunal barrio las vegas.
Señalización calle 53 y Cra. 84 Av ciudad de Cali y Bosa la
Paz, Cll 13
Comedor Barrio la estanzuela
Más salones para el IED el porvenir.
El CED San Bernardino de la ciudadela el recreo presenta
problemas de inseguridad.
Construcción, reparcheo y mejoramiento de la malla vial y
vías peatonales no superiores a 9 metros de ancho de los
barrios el palmar, charles de goold, azucena, esperanza,
tibanica, primavera, san eugenio, el , getsemani, san jose, san
jose de maryland, bosques de maryland, laureles 3 sector, san
pedro, islandia, santa lucia, el progreso.
Acceso a Timiza, Acceso Chuqua – Boita y Cl 47 con 70
hasta la avenida Villavicencio.
Encuentro ciudadano
AUDIENCIA LOCAL PRESENTACION
PLAN DE DESARROLLO DISTRITAL. San
Cristóbal. Marzo 13 de 2004.
PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO UPZ:
34 (20 DE JULIO). Relatoría 006. Abril de
2004.
ACTA DEL TERCER ENCUENTRO
CIUDADANO LOCAL. Junio 12 de 2004.
PRIMER ENCUENTRO CIUDADANO
GENERAL DE LA LOCALIDAD DE BOSA
CEDID SAN PABLO. MARZO 28 DE 2004.
Sintesis de relatorias – jornadas realizadas en
los días martes 30 de marzo y jueves 01 de
abril de 2004
RELATORIA PRIMER ENCUENTRO
CIUDADANO UPZ 85. Abril 17 de 2004,
CEDID SAN PABLO
CIUDADANO UPZ 84. Bogotá, Abril 18 de
2004.
CIUDADANO UPZ El PORVENIR. Bogotá,
Abril 24 de 2004. IED El Porvenir. UPZ 86
CONSEJO DE PLANEACION LOCAL DE
BOSA GRUPO DE TRABAJO UPZ 85
(2004-2008)
CONSOLIDADO DE ACTAS DEL TERCER
ENCUENTRO POR UPZs. 2 DE MAYO DE
2004. UPZ 44 AMERICAS
Infraestructura Camilo Torres sede B.
KENNEDY
Rehabilitación de la malla vial de la UPZ 48 las siguientes
vías: Cra 78 de la Villavicencio a calle 45 sur, calle 47 con 70,
Cra 78f bis, Cra 79 con calle 43a, vía Villavicencio, diagonal
57f bis sur por Cra 78a 78h C. Roma, Cra 78 hasta salida
apogeo, calle 43 bis # 78 -78f Nuevo Timiza, calle 42h # 78 78f, Cra 78 sur # 43 bis - 45a, señalización Av. de Primera de
Mayo de Cra 76 Tramo Av. de Villavicencio.
2004. UPZ TIMIZA
Mejoramiento de la malla vial Calle 46, cra 81J y 85A.
Mejoramiento malla vial Cra 80, calle 54A y 54B.
Mejoramiento malla vial Cra 81I Bis entre calles 54a sur. .
Mejoramiento malla vial Calle 54 sur entre Cra 81g y 81c
Construcción adecuación o mejoramiento de parques los
abuelos
Recuperación y mantenimiento de zonas verdes colindantes
con la alameda el Porvenir entre la Tranv 77 Diagonal 6A y
2004. UPZ GRAN BRITALIA
97
SUBA
Tranv 83; parque Catania, zonas verdes y canchas de Castilla
Real entre Tranv 74 y Cl décima y Transv 84.
Construcción de comedores infantiles y comunitarios en el
Salón Comunal, adecuación barrio Jaime Bermeo Zona 11
Calle 100 No. 89-30 Teléfono 6858031 Calle 99 A No. 89 B –
30 María Eugenia Bohorquez
En el parque de Aures no tenemos canecas para botar la
basura.
Creación casa de la cultura en el barrio Gloria Lara.
Fortalecimiento y ampliación Escuela Nueva Colombia
Recuperación y arreglo de parques, dotación inmobiliaria de
los parques situados entre calles 142ª y 143 con carreras 42 y
42ª y a los de la calle 137ª entre carreras 40 y 41, Parque
Prado Pinzón.
Malla vial, pavimento de las siguientes vías Carrera 105 B
entre calle 139 y 140, paralela a la Cuidad de Cali, Cra. 104 A
entre calle 139 y 140 – Cra. 101 C y algunas interiores
Vías barrio Tibabuyes 1. Pavimento de las siguientes vías:
Calle 140 A entre calles 139 y 140. Cra. 101 C entre calle 139
y 140. Cra. 105 B entre calles 139 y 140. Calle 140 A entre
Carreras 100ª Y 102ª.
Ampliación Salón Comunal Urbanización El Rosal de Suba,
Pavimentación de las vías: Calle 170 o Av. San José, Av.
Ciudad de Cali, Calle 152 x Carrera 86 a 90, Calle158 x
Carrera 93 a 107, por deterioro de las vías y falta de
continuidad.
Adecuación del parque Emilio Urrea
Ampliación del IED Vista Bella Sede A
TEUSAQUILLO
Falta de dotación del Salón Comunal del barrio Salitre el
Greco.
2004. UPZ 46 - 78 - 79 CASTILLA, TINTAL
NORTE Y CALANDAIMA
RELATORIA
DEL
ENCUENTRO
CIUDADANO DE LA UPZ 28 (RINCON).
FECHA MAYO 15 DE 2004
CONSEJO LOCAL DE PLANEACION DE
SUBA. TANSCRIPCION RESULTADOS
DE LAS MESAS DE TRABAJO POR EJEUPZ 19. FECHA 3- Abril- 2004.
SUBA. CONSEJO LOCAL DE
PLANEACION DE SUBA.
TRANSCRIPCION RESULTADOS DE LAS
MESAS DE TRABAJO POR EJE-UPZ
27FECHA 17- ABRIL- 2004.
SUBA. TRANSCRIPCION RESULTADOS
DE LAS MESAS DE TRABAJO POR EJEUPZ 23.FECHA: Abril 17 del 2004
SUBA. TRANSCRIPCION RESULTADOS
DE LAS MESAS DE TRABAJO POR EJEUPZ 28.FECHA: Abril 17 del 2004
Escuela Superior de Administración Pública
(ESAP) Quinto encuentro por UPZ Discutir la
problemática de las UPZ Salitre Oriental y
Simón Bolívar. Mayo 8 de 2004.
d. Práctica 4. Los encuentros ciudadanos como escenarios de negociación de recursos
para las comunidades de asistentes o grupos de interés (grupos poblacionales,
sectores, etc.)
Los encuentros ciudadanos al reunir ciudadanos organizados y sectores de población que
actúan en la localidad, es un escenario de expresión de las necesidades propias de esos
grupos o sectores poblacionales. En las 5 localidades de estudio esta es una de las prácticas
más recurrentes, junto con la presentación de necesidades específicas de barrios. El
encuentro ciudadano se convierte así, en un espacio de competencia y de negociación de los
intereses de esas organizaciones asistentes.
ciudadanos de 2004:
98
Localidad
SAN CRISTOBAL
BOSA
Los asistentes al Encuentro ciudadano en esta
oportunidad fueron principalmente del sector
educativo del colegio Montebello, con presencia activa
de jóvenes estudiantes de este colegio y otros
Llama la atención la poca participación de adultos
Mayores y la alta participación de mujeres
Las propuestas las juntas de acción comunal del sector
se impusieron para ser tenidas en cuenta.
arduo debate en el que varios docentes del colegio
Montebello y algunos alumnos expusieron la falta de
adecuación, como también sucedía en la mesa urbano
regional, pero la presencia de representantes de madres
comunitarias generaron el siguiente orden de
prioridades, desapareciendo prácticamente la petición
de los docentes, alegando que ese problema debía ser
expresado en la mesa urbano regional, donde salieron
para apoyar a sus compañeros en esa mesa
El programa REESTABLECIMIENTO DE
DERECHOS E INCLUSION SOCIAL y de
COMBATIR EL TRABAJO Y LA EXPLOTACIÓN
INFANTIL fue trabajado por solo mujeres
representantes de las casas vecinales y algunas adultas
mayores quienes expresaron las problemáticas de cada
uno de su sector.
En esta mesa la participación del grupo poblacional de
los adultos Mayores fue muy notoria 85 %, el total de
asistentes
Cabe de anotar que la participación de la mujeres fue
muy notoria y a la vez por parte de algunas
organizaciones que las agrupan (Madres Comunitarias,
DABS, Casas Vecinales).
Aumento de casas vecinales y hogares ICBF. Además
del aumento del presupuesto de casas vecinales.
Reconocimiento de las madres comunitarias y
educadoras como trabajadoras.
Creación de la Casa de la cultura.
Creación de un programa local de apoyo integral a
iniciativas juveniles
Falta de programas deportivos y recreativos para
jóvenes de Chicala y Betania.
KENNEDY
SUBA
Las organizaciones utilizan este escenario para
presentar sus proyectos y obtener acogida por parte de
los asistentes en general, este es el caso de las
organizaciones ambientales, culturales y juveniles que
en algunas UPZs son las que abanderan el proceso
Ampliación de cobertura del bono para el adulto mayor
de Suba (41 votos).
Paseo a clima caliente incluyendo todos los gastos para
Encuentro ciudadano
UPZ: 34 (20 DE JULIO). Relatoría 006.
Abril de 2004.
UPZ: 50 (LA GLORIA). 17 de abril de
2004.
SEGUNDO ENCUENTRO
CIUDADANO UPZ: 32 (SAN BLAS).
Relatoria 005. 28 de marzo de 2004
GENERAL DE LA LOCALIDAD DE
BOSA CEDID SAN PABLO. MARZO
28 DE 2004. Sintesis de relatorias –
jornadas realizadas en los días martes 30
de marzo y jueves 01 de abril de 2004
CIUDADANO UPZ 85. Abril 17 de
2004, CEDID SAN PABLO
CIUDADANO UPZ 84. Bogotá, Abril 18
de 2004
RELATORIA DEL PRIMER
ENCUENTRO CIUDADANO POR UPZ
DE KENNEDY - 27 DE MARZO
RELATORIA DEL ENCUENTRO
CIUDADANO DE LA UPZ 28
(RINCON). FECHA MAYO 15 DE 2004
99
5.000 adultos mayores de la localidad de Suba (36
votos).
Atención integral al adulto mayor en salud.
Necesitamos compra de lote para plaza de pescado
tenemos una asociación que se llama San Isidro
Labrador, estamos trabajando desde el año 2001 y no
hemos tenido ninguna respuesta de la alcaldía. Somos
vendedores ambulantes.
Compar terreno existente en la Calle 125 y 126 entre la
Cra. 94b y 95 del Barrio Rincón La ESCUELA y se
construya allí un parque local.
TEUSAQUILLO
Quedó priorizada la Escuela de Rock de Suba que
necesita una sede propia.
Casa para el adulto mayor
Cupos para hogares infantiles ICBF niños 0 – 5 años y
desnutrición. Almuerzos escolares para jornadas
alternas
Pavimentación de todas las vías de Berlín.
Resocialización y que el maltrato disminuya. Colegio
Distrital en Berlín.
Existen grupos ya organizados por cooperativas de
trabajadores asociados para el desarrollo del reciclaje y
la protección ambiental buscando apoyo tanto en el eje
social, como n el eje urbano regional, equidad social,
económica sostenible, buscando defender el derecho al
trabajo y condiciones que dignifiquen la actividad
como recicladores
Creación de empresas Cooperativas Solidarias.
Transporte gratuito para adultos mayores y estudiantes
de la localidad
Asistentes a encuentros ciudadanos: Defensa civil,
CEDIP, JAC La Esmeralda, JAC Acevedo Tejada,
Consejo Local de Cultura, Consejo del Adulto Mayor
de Teusaquillo, IDCT, Corporación San Luis,
Comerciantes Unidos de Teusaquillo, JAC Salitre
Greco, Fundación Nueva Cultura, Iglesia Menonita de
Teusaquillo, Colegio Palermo, COPACO
Defensa civil, Ditirambo Teatro, JAC La Esmeralda,
JAC Teusaquillo, JAC El Recuerdo, JAC Armenia,
Consejo Local de Cultura, Consejo Tutelar, DAMA,
DABS IUCPI, IDCT, Corporación San Luis,
Cohabitar, AUCOL, Comité Contraloría Teusaquillo,
Comerciantes Unidos de Teusaquillo, JAC Salitre
Greco, Fundación Nueva Cultura, ESDA, IDEC,
COPACO, Corporación Río Arzobispo, Consejo Local
de Jóvenes, Corporación Quesada, Asojuntas 13,
Grupo Manantial.
En cuanto al eje Urbano Regional es necesario destacar
la presencia activa de las Juntas de acción comunal de
los diferentes barrios pertenecientes a la UPZ, sector
que mostró un fuerte interés en temas relacionados con
el manejo de los residuos sólidos y la infraestructura.
En cuanto a la discusión en este eje, puede decirse que
se evidenció una clara confrontación entre el sector de
los comerciantes y el de los residentes en los temas
relacionados al uso del suelo y el espacio público.
CONSEJO LOCAL DE PLANEACION
DE SUBA. TRANSCRIPCION
RESULTADOS DE LAS MESAS DE
TRABAJO POR EJE-UPZ 27FECHA
17- ABRIL- 2004.
TRABAJO POR EJE-UPZ 71.
Encuentro Ciudadano Localidad
Teusaquillo- Marzo 20 de 2004- Acta
No. 2. MESAS X GRUPOS.
ENCUENTRO CIUDADANO DE LA
LOCALIDAD DE TEUSAQUILLO.
RELATORÍA No. 4. FECHA: Marzo 31
de 2004 1. Nombre de la actividad:
Tercer Encuentro Ciudadano local
Asociación Cristiana de Jóvenes. Cuarto
Encuentro Ciudadano local. Abril 14 de
2004.
LOCALIDAD DE TEUSAQUILLO
RELATORIA No. 8- FECHA: Abril 24
de 2004- Tercer encuentro por UPZ LA
ESMERALDA
Relatoría No. 9- FECHA: Abril 28 de
2004 Cuarto encuentro por UPZGALERIAS
100
e. Práctica 5. Los encuentros ciudadanos como escenarios de presión institucional
para la obtención de recursos.
Los representantes de las instituciones distritales con sede en las localidades han sido
asistentes permanentes a los encuentros ciudadanos en la búsqueda de recursos para
cumplir con la atención de sus metas. Esta práctica es denominada por las normas de
planeación como complementariedad de recursos. Sin embargo, lo que muestra es que la
institucionalidad debe competir por los recursos también en los escenarios de participación
ciudadana local.
ciudadanos de 2004:
Localidad
SAN CRISTÓBAL
BOSA
Se destaca la presencia de miembros de la oficina de
conciliación y mediación, y ex funcionarios de la
alcaldía
De parte de los docentes de los colegios oficiales
identificaron que la mayor problemática es la falta de
formación a nivel superior y la dificultad de acceso a la
universidad. Allí participaron docentes y vecinos del
colegio Nueva Dely.
Listado de actores sociales y / o Instituciones:
Personería local, IDU, JAL., Secretaría de Transito y
Transporte, Madres Comunitarias, Jueces de Paz,
Consejos de Juventud, Gerente CODEL, Funcionarios
Hospital de Bosa, Gestor Cultural IDCT, Comunales.
Encuentro ciudadano
UPZ: 32 (SAN BLAS). Relatoria 004. 27
de marzo de 2004.
SEGUNDO ENCUENTRO
CIUDADANO UPZ: 50 (LA GLORIA).
Relatoría 009. 18 de abril de 2004.
CIUDADANO UPZ 49 APOGEO.
Bogotá, Abril 03 de 2004. Institución
Educativa Distrital Nuevo Chile. UPZ 49
– Apogeo
Asistió una gran cantidad de adultos mayores la
mayoría de ellos invitados por el COL de laureles que
no se encontraban inscritos y que además no conocían
de antemano el objeto de la reunión.
2004, CEDID SAN PABLO, Localidad
Séptima, UPZ 85
Igualmente, y en tanto espacio de participación
democrática se hicieron presentes varios funcionarios
del hospital de Bosa, quienes realizaron un llamado a
los habitantes de la UPZ para que al momento de la
priorización tuviera en cuenta al hospital de segundo
nivel en la localidad.
Listado de actores sociales y / o Instituciones:
Personera local.IDU. JAL.Contralora Local. Deleda
Paez. Secretaria de Transito y Transporte. Madres
comunitarias. Jueces de Paz. Consejos de Juventud.
Gerente Cadel. Dra. Gloria Hernández. Funcionarios
Hospital San Pablo. Directora Local ICBF. Myriam
Yolanda Gutiérrez Cruz. Alcalde local. Rubén Darío
GENERAL DE LA LOCALIDAD DE
BOSA CEDID SAN PABLO. MARZO
28 DE 2004. Sintesis de relatorias –
jornadas realizadas en los días martes 30
de marzo y jueves 01 de abril de 2004
Séptima, UPZ 85
101
KENNEDY
SUBA
Cardona. Gerente Col. Selma Asprilla. Gestor cultural
local. Representante a la Cámara por Bogotá Venus
Albeiro Silva. Organizaciones comunitarias de la
localidad. Veeduría Distrital.
Reubicación, construcción y dotación de CAMI de
Patio Bonito o en su defecto Hospital II nivel en
Kennedy.
Intervención por parte de la representante de la
directora del hospital local.
Gerente del Hospital de Suba explicó porqué se
presentaba la priorización de la dotación del Hospital
de II nivel en los Encuentros Ciudadanos, en general el
problema de salud es agudo y levan trabajando 20 años
con la comunidad
Ampliación y mejoramiento I.E.D. El Salitre en su
planta física Sede A.
Soy representante del colegio Álvaro Gómez Hurtado y
lo que pido es hacer énfasis en dos aspectos, los cuales
son: La descontaminación del río Juan Amarillo, que
pasa por detrás de la institución educativa, este nos trae
enfermedades a los estudiantes; además sería bueno un
mejor planeamiento para construcción de salones.
Ampliación y fortalecimiento de cobertura en hogares
comunitarios (FAMIS – Hogares comunitarios).
TEUSAQUILLO
UPZ TIMIZA
ENCUENTRO CIUDADANO # 1. 20
DE MARZO DE 2003.
RELATORIAS
DELENCUENTRO
CIUDADANO
UPZ
27
SUBA
CENTROFECHA: Abril 17 de 2004
DE
SUBA.
TRANSCRIPCION
17- ABRIL- 2004. EJE SOCIAL
17- ABRIL- 2004
DE
SUBA.
TRANSCRIPCION
TRABAJO POR EJE- UPZ 17. EJE
URBANO REGIONAL
El Capitán Oscar Ruiz, de la Policía Nacional (quien
presentó los resultados de los operativos y de las
estrategias para la reducción de la delincuencia en la
localidad de Teusaquillo).
RELATORÍA No. 4. FECHA: Marzo 31
de 2004 1. Nombre de la actividad:
Tercer Encuentro Ciudadano local
De igual manera se pudo observar la presencia de
miembros de instituciones como el DABS o el ICBF,
los cuales estuvieron incidiendo constantemente en la
enunciación de los problemas de la UPZ
FECHA: Abril 21 de 2004 RELATORÍA
No. 7 Segundo encuentro por - Quinta
Paredes
Relatoría No. 9- FECHA: Abril 28 de
2004 Cuarto encuentro por UPZGALERIAS
Destacar la presencia del sector educativo
(representado por alumnas y profesores del plantel
educativo Manuela Beltrán, sede del encuentro) y del
adulto mayor. El primer sector fue el más numeroso,
hecho que le permitió plasmar sus intereses en las
priorizaciones. No obstante dicha sector generó
bastante polémica en el momento de la votación de
comisionados, debido en particular a la presencia de 25
niñas del plantel educativo sede del encuentro, quienes
votaron en masa por uno de los postulados el cual
resultó ser uno de sus maestros.
102
f. Práctica 6. Los encuentros ciudadanos como escenarios de expresión de las
necesidades de las instancias de participación.
Las instancias locales que desarrollan procesos de participación y de organización utilizan
los encuentros ciudadanos como formas públicas de expresión de sus propios intereses y
necesidades. Varios ejemplos de esta práctica tomados de las actas y relatorías de los
encuentros ciudadanos de 2004:
Localidad
SAN CRISTÓBAL
Se plantea que se deben apoyar a los lideres
comunitarios y que el distrito subsidie parte de este
trabajo. Se deben ofrecer oportunidades de empleo a
las personas de la comunidad en las obras que se
realizan en el sector.
Para el programa de REGION INTEGRADA PARA
EL DESARROLLO, el consejero de planeación
representante de los industriales logro posicionar su
idea de comercialización con el oriente de
Cundinamarca.
Se pide apoyo los Actores de convivencia,
conciliadores, mediadores. Justicia de paz.
BOSA
Capacitación ala red de veeduría.
KENNEDY
Fortalecer, apoyar y dotar la asociación de usuarios
hospital de Kennedy III nivel y COPACO.
Que nosotros como conciliadores en equidad avalados
por el Tribunal, tengamos una tarjeta o carnet para
nuestro transporte (no sea cobrado y demás material
didáctico).
Se debe asignar recursos económicos para que los
comités de veeduría ciudadana existentes en la
localidad puedan funcionar ya que los integrantes no
funcionan por falta de dinero para el transporte
Crear Consejo de Reconciliación UPZ 71, con
presencia jurídica para atender las diferentes
necesidades de reconciliación definidas en este plan,
implica descentralización de la Casa de la Justicia
Apoyo logístico a todas la instancias de participación
local. Delegar la función de interventoría de algunos
contratos a las organizaciones cívicas y comunitarias.
SUBA
TEUSAQUILLO
Reconocimiento de salario justo para las madres
comunitarias de la localidad
Encuentro ciudadano
AUDIENCIA LOCAL
PRESENTACION PLAN DE
DESARROLLO DISTRITAL. San
Cristóbal. Marzo 13 de 2004.
de marzo de 2004
UPZ 32. ACTA DEL TERCER
ENCUENTRO CIUDADANO LOCAL.
Junio 12 de 2004.
ACLARACIONES DE LA REUNIÓN.
UPZ OCCIDENTAL. Mayo 4 / 04.
UPZ TIMIZA
ENCUENTRO CIUDADANO UPZ 28EJE RECONCILIACION
SUBA. 17 ABRIL
TRABAJO POR EJE-UPZ 71
RELATORÍA No. 5FECHA: Abril 14 de
2004. LUGAR: Asociación Cristiana de
Jóvenes. Cuarto Encuentro Ciudadano
local
Séptima, UPZ 85
103
g. Práctica 7. Los encuentros ciudadanos como escenarios de presión de posibles
contratistas.
Aunque esta es una de las prácticas más difíciles de identificar en los documentos de
encuentros ciudadanos, algunos de los proyectos que se sugieren para contar con inversión
de recursos locales, evidencian que estos escenarios también se utilizan por los proveedores
o contratistas para ofrecer sus servicios. Varios ejemplos de esta práctica tomados de las
actas y relatorías de los encuentros ciudadanos de 2004:
Localidad
SAN CRISTÓBAL
KENNEDY
La mayoría de personas a esta mesa son representantes
de los colectivos de comunicación de la localidad
quienes manifestaron su intereses
(ADMINISTRACIÓN MODERNA Y HUMANA /Y/
LOCALIDADES MODERNAS Y EFICACES)
Crear una cartilla sobre alimentos de cosecha y como
prepararlos, para que sea distribuido en la localidad.
SUBA
Desempleo. Promover y desarrollar el Ecoturismo
(Turismo) en la localidad
TEUSAQUILLO
CESTRA propone un proyecto que ellos tienen en
funcionamiento de comedores auto sostenibles que
generan empleo a adultos mayores
Encuentro ciudadano
de marzo de 2004
CONSOLIDADO DE ACTAS DEL
TERCER ENCUENTRO POR UPZs. 2
DE MAYO DE 2004. UPZ PATIO
BONITO
ONSEJO LOCAL DE PLANEACION
TRABAJO POR EJE-UPZ 71
Encuentro
Ciudadano
Localidad
Teusaquillo. Marzo 27 de 2004-Acta No.
3.
1.2.3.4. Borrador del Plan de Desarrollo Local
La estructura más evidente en esta etapa es la existencia de un documento que circula y va
alterándose al pasar por cada fase del proceso y los actores que allí intervienen, el
anteproyecto de PDL.
Según el Acuerdo 13 de 2000, una vez finalizados los encuentros ciudadanos:
“El Alcalde Local estructurará la propuesta inicial del proyecto del Plan de
Desarrollo Local, para lo cual tendrá plazo hasta el 20 de junio del primer año del
periodo constitucional del Alcalde Mayor” (Artículo 13, Acuerdo 13 de 2000).
De la misma forma, la regla señala que:
“Las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no podrán
ser modificadas por las autoridades de planeación local”. (Artículo 18. Acuerdo 13
de 2000).
104
Esta estructura promueve dos estrategias básicas. La primera, el alcalde local elabora y
presenta una propuesta en términos generales en cumplimiento de la norma. La segunda, las
decisiones plasmadas en el PDL reflejan (en su nivel de especificidad) las negociaciones y
concertaciones del alcalde local con los demás actores que intervienen en el proceso. A
continuación veremos la materialización de dichas estrategias en las localidades de estudio.
1.2.3.4.1. Proyectos de Gran Impacto, Proyectos Estratégicos Locales (PEL) y Propuestas
Estratégicas Zonales (PEZ).
Se identifican como un conjunto de frases generales que describen acciones y que se
agrupan bajo la imagen de “proyectos” generalmente con poco grado de precisión. Los PGI
están definidos en el Acuerdo 13 así:
“Son aquellos que brinden solución a problemas estructurales comunes a
varias zonas de las zonas definidas en cada localidad. En términos de
población beneficiada y área de influencia deben superar el radio de acción
de alguna de las zonas en particular y constituirse en un proyecto de interés
general para toda la localidad” (Acuerdo 13 de 2000. Artículo 17)
Nuestra colombianidad grandilocuente ha convertido esta norma en lo evidente: en lugar de
varios proyectos puntuales para dotar/construir/mantener/ampliar salones comunales, éstos
se agrupan en un “gran” proyecto que puede llamarse “salones comunales”, o
“equipamiento vecinal”, que se ejecuta en últimas en varios proyectos puntuales para
dotar/construir/mantener/ampliar salones comunales. Lo anterior puede observarse en la
revisión de los PGI definidos en encuentros ciudadanos de las localidades de Bosa,
Kennedy, Suba y Teusaquillo para el año 2004.
En el caso de los PGI de estas cuatro localidades, 16 de 61 proyectos fueron adoptados sin
modificaciones en los PDL (26%), 19 se incorporaron al plan con modificaciones generales
(31%), 12 dejaron de incluirse (19%) y 9 fueron proyectos de iniciativa de los alcaldes
locales (14%), debido a que el CPL no se pronunció sobre los mismos. En los casos en que
los proyectos son específicos la alcaldía incorpora el componente y depende del alcalde
local mencionar el número de beneficiarios. Lo anterior ratifica el poder del alcalde en la
definición de qué y a quién atender, sin incumplir con las decisiones de encuentros
ciudadanos. Es decir, aproximadamente el 57% de los PGI sugeridos en encuentros
ciudadanos son adoptados en los PDL. Si se suma a esta cifra el 14% de los proyectos
sobre los que no se pronunció el CPL, es casi el 71% de incorporación de las decisiones de
los encuentros ciudadanos.
A continuación se presentan algunos ejemplos de PGI de las localidades analizadas
105
Cuadro No 26: Proyectos de gran impacto 2004
LOCALIDAD
PGI ENCUENTROS CIUDADANOS
Red de apoyo social de la localidad 8
PGI DECRETO LOCAL
Red comunitaria de apoyo social de la
localidad octava red de comedores en el
marco de una política de seguridad
alimentaria
Mejoramiento de la calidad de la educación con énfasis en
capacitación, investigación y mejoramiento de los PEIs en los
IED de la localidad.
Mejoramiento de la calidad de la
Educación con énfasis en :Ampliación,
remodelación y dotación de IED;
investigación y cualificación en la
comunidad educativa de acuerdo a
lineamientos SED
N.E.
KENNEDY
Realizar convenios con universidades públicas estatales,
utilizando la infraestructura existente.
Universidad publica para la localidad.
Fortalecimiento y respeto a las organizaciones de usuarios de la
salud y de los COPACOS de la localidad
Crear programas de sensibilización frente al trabajo infantil en
plazas de mercado, hogar de terceros, mendicidad, reciclaje,
maltrato, violencia, explotación y abuso sexual de niñas para
mejorar su calidad de vida
Desarrollar el PGI Sistema Local de Cultura y el fortalecimiento
de sus líneas de acción: Investigación; Organización; Formación
Artística; Formación en convivencia, democracia y lúdica;
Fomento a través de Eventos tradicionales y alternativos, y
Programas de estímulos; y Programación permanente en espacios
comunitarios
PGI -KENNEDY DEPORTIVO Y RECREATIVO
ESCUELAS DEPORTIVAS: Creación 16 escuelas y
fortalecimiento de los programas y actividades de las mismas
beneficiando 2100 niñ@s y jóvenes escolarizados y
desescolarizados
CAPACITACION: Capacitar a 50 lideres deportivos por año en
las diferentes áreas deportivas
FORTALECIMIENTO: 8 organizaciones deportivas
EVENTOS Y CERTAMENES: 6 Eventos deportivos y
certámenes
RECREACION: 5 programas recreativos por año
Malla Vial
Salones comunales
Sostenibilidad ambiental
Parques de bolsillo y vecinales
Instituciones educativas
Redes de acueducto
Capacitación a vendedores informales y creación de
microempresas y famiempresas y capital semilla.
N.E.
Desarrollar Programas de Promoción y
Prevención complementarios para
discapacitados, Salud integral para
madres adolescentes, gestantes y su
entorno familiar; ampliar programas de
prevención y promoción en salud oral,
auditiva y visual; mantener y ampliar los
programas de salud oral auditivo y
visual; ampliar el control de vectores y
roedores.
Contribuir a la disminución del maltrato
infantil, la explotación laboral y sexual
de niños y niñas
Fortalecer el sistema Local de Cultura a
través de sus líneas de acción
Kennedy deportivo y recreativo
Construcción y/o rehabilitación y/o
mantenimiento y/o elaboración de
estudios y diseños de la malla vial de
Kennedy, adecuación de salones
comunales, sostenibilidad ambiental.
Apoyo a la creación de empresas,
fortalecimiento y formación para el
106
trabajo
Promoción de la participación y fortalecimiento de las
organizaciones sociales para el empoderamiento ciudadano a
través de estrategias formativas y comunicativas
N.E.
Promoción de valores de convivencia y apoyo en recursos a los
mecanismos de justicia alternativa
Creación, ampliación y dotación de comedores comunitarios
distribuidos por Upz que cobijen a la niñez y tercera edad
N.E.
Ampliación y cobertura de regrigerios para estudiantes de
primaria y secundaria en colegios distritales y en convenio
Dar continuidad a los comedores
existentes en la localidad que cobijen
prioritariamente a la niñez y tercerea
edad con el fin de beneficiar 2600
personas
Financiar la cobertura actual de 2950
refrigerios para niños y niñas estudiantes
de primaria y secundaria en los colegios
distritales de Bosa
Ampliar cobertura en colegios distritales y colegios en convenio
Ampliar la cobertura en 1000 cupos para
niños y niñas en los colegios distritales
y/o en convenios de la localidad
Pavimentación de vías internas de los barrios
Elevar la calidad de vida de los
habitantes de los barrios de la localidad a
través de la construcción y/o
mantenimiento de 20.000 metros
cuadrados de las vías locales y vías
internas
Ampliar la cobertura de cupos para 3000
niños y niñas en HOBBIS, FAMIS,
Casas Vecinales, Jardines sociales y/o
jardines comunitarios de la localidad
BOSA
Ampliar cobertura en casas vecinales HOBBIS, FAMIS y
Jardines del ICBF de la localidad
Crear espacios físicos adecuados y debidamente dotados a donde Atención integral al adulto mayor de la
TEUSAQUILLO el (a) Adulto Mayor sea bienvenido, se sienta motivado, agradado localidad de Teusaquillo
e integrado.
La creación de talleres de capacitación a nivel técnico. Ejemplo:
Diseño de modas tejidosBelleza Floristería Pastelería Música
y otros (que se llamarían cursos libres)
Apoyo y promoción a iniciativas
empresariales para la generación de
empleo en la localidad de Teusaquillo
Ubicación de vías peatonales. Promoción y prevención en
accidentalidad, salud mental, alimentación, (ilegible). Red
alimentaria Red de usuarios Hacer conocer derechos en salud.
Para una salud integral y de calidad en la
localidad de Teusaquillo
Intervenciones en el espacio público. Señalización y
semaforización
Construcción, recuperación y
conservación del espacio público de la
localidad de Teusaquillo priorizados en
los encuentros ciudadanos en la
dimensión física, urbana y ambiental
Proyecto: arborización –jardín botánico mantenimiento-talapoda y reforestación. Tema canal arzobispo: Recuperación,
mantenimiento y descontaminación. Tratamiento de residuos
sólidos de UPZ. Mantenimiento parques: inventario de proyectos.
Proyecto de mercados verdes con respaldo de finagrario.
Proyecto de reciclaje. Experiencias en otras localidades.
Desarrollo y consolidación de proyectos
autosostenibles para el tratamiento de
residuos sólidos, rehabilitación integral
del canal arzobispo, creación de
empresas autosostenibles y fomento de
la comercialización de productos
agrícolas de la localidad
Diseño de un modelo integral concertado
para fomentar potencialidades
territoriales y urbanísticas en Teusaquillo
107
Elaborar nuevos planes que sean necesarios para neutralizar los
Organización del plan de seguridad y
factores de perturbación, elevar la calidad de vida de la localidad convivencia para Teusaquillo
y generar las condiciones propicias de desarrollo, organizando un
sistema dinámico apoyado en mecanismos existentes.
SUBA
Observatorio local ciudadano. Red de participación ciudadana.
Espacio de formación e información para la participación.
“Homogéneo” Espacios de formación, observación y
comunicación ciudadana para la participación.
Diseño e implementación del sistema de
formación e información para la
participación ciudadana (SIFIP) en la
localidad 13
Programas de reubicación, resocialización y capacitación de la
población vulnerable. Atención integral que tenga en cuenta el
aspecto psicológico, económico y protección social (salud,
empleo y educación). Gestionar ante la Red de Solidaridad
Social. El cubrimiento y cobertura de sus programas de asistencia
a la población vulnerable, vinculando a la población receptora.
Gestionar fondos ante entidades e instituciones gubernamentales
internacionales que asisten en estas clases de problemas.
Implementación de sistemas de control y
capacitación en desarrollo cognitivo y
habilidades productivas para personas en
alto riesgo de la localidad 13
Campañas de promoción institucionales con énfasis en lo lúdico
y pedagógico para la resolución pacífica de conflictos.
Educación y promoción de derechos. Facilitar el acceso a la
justicia acercándose las instituciones a la comunidad y creando
un centro de conciliación en la localidad. Dar continuidad a
proyectos de sensibilización a la violencia intrafamiliar.
Promocionar jornadas de salud mental. Generación de empleo /
Convenios para rehabilitación SPA y promoción de la salud
mental.
Garantizar alimentación a la población vulnerable de la localidad
Creación de centro de conciliación y
manejo alternativo de solución de
conflictos
Programas integrales de salud
Dotación de las IPS de la red publica de la localidad
Programas de atención integral a la población vulnerable.
Formación de hombres y mujeres hacia la productividad.
Fortalecer actividades culturales y artísticos
Formación de hombres y mujeres hacia la productividad
Programas de prevención y atención a la población juvenil
violenta y delincuente
Apoyo al fortalecimiento de la policía local
Promoción y atención de los derechos humanos a mujeres y
hombres
Creación y fortalecimiento a los medios de comunicación local
Garantizar alimentación a la población
vulnerable de la localidad
Programas integrales de salud
PEL
PEL
PEL
PEL
PEL
PEL
PEL
PEL
PEL
La localidad de Suba es un caso importante de analizar ya que de 11 PGI presentados por el
CPL solo 2 fueron adoptados como tal, el resto se aprobaron como PEL. Es decir, el alcalde
local, sin dejar de atender las decisiones de encuentros ciudadanos define cómo incorporar
los proyectos en el PDL. Es preciso anotar que las diferencias conceptuales entre las
categorías de los proyectos no permiten diferenciar especificidades entre ellos. Es decir, el
proyecto de dotación de los CED de la localidad, puede a la vez ser un PGI o un PEL y no
cambia en nada su ejecución o formas de asignación de recursos.
Sólo excepcionalmente un ciudadano o una organización encuentran necesario, viable
o fértil movilizarse para alterar el curso de los acontecimientos siguientes, más allá de
mantenerse a la expectativa para introducirse en los otros espacios en los que se van
consolidando las decisiones.
108
La otra modalidad que se ha venido decantando en los planes y presupuestos son las
“propuestas estratégicas locales” (PEL). “Locales” aquí parecía un adjetivo, pero terminó
creándose el sustantivo compuesto “propuestas estratégicas locales”:
“Para adelantar un proceso de acompañamiento y seguimiento a la ejecución de
las propuestas estratégicas locales convertidas en proyectos, los Consejos de
Planeación Locales y las Comisiones de Trabajo se reunirán por lo menos tres
veces al año” (Artículo 26, Acuerdo 13)
En los conceptos de los CPL sobre las PEL se aprecian variadas estrategias (ver anexos).
En los casos de Kennedy, Suba y Bosa los proyectos son redactados de manera
suficientemente general, para que agrupen un número apreciable de necesidades
mencionadas por los asistentes a los encuentros. Sin embargo, en Bosa, el alcalde local
además de adoptar la propuesta del CPL especifica en el PDL el número de beneficiarios de
cada proyecto. En el caso de Suba, como ya se mencionó, los PEL que figuran en el PDL
fueron inicialmente propuestos como PGI por el CPL. Adicionalmente, cabe anotar que
ninguno de los proyectos sugeridos por el CPL sobre el programa de Gestión Pública
Humana fue acogido por el alcalde local.
No sale mejor librada la pretensión de ordenar la planeación hacia una visión estratégica a
través de los otros dos tipos de proyectos que debe tener el plan local. El Acuerdo 13 se
refiere a “propuestas estratégicas zonales”, que en la jerga de los iniciados se ha convertido
en sigla, PEZ. No tienen nada de estratégico, palabra a la que se maltrata tanto como se
abusa de la palabra “integral”:
“El Alcalde Local deberá instalar y presentar en los Encuentros Ciudadanos la
propuesta inicial del Plan de Desarrollo Local para ponerlo en consideración y
concertar su contenido final, especialmente en términos de proyectos de gran
impacto y propuestas estratégicas zonales” (Artículo 16, Acuerdo 13 de 2000)
¿Son las propuestas estratégicas zonales también proyectos? Así se ha asumido, cuando lo
que se desea hacer involucra más de una UPZ. Por supuesto, la palabra “estratégico” se
desperdicia. Aunque debería ser el nivel de desagregación más importante del PDL, los
PEZ siguen las mismas estructuras de formulación de los PGI o PEL.
El análisis realizado de los PEZ de las localidades de Bosa, Kennedy, Suba y Teusaquillo,
muestra como estas propuestas son presentadas como formulaciones generales, que carecen
de especificidad de las UPZ o barrios a atender. Aunque en los casos de la localidad de
Kennedy y Teusaquillo los PEZ especifican la UPZ a atender, incluso en Teusaquillo se
señalan los barrios a recibir inversión, la propuesta de PDL incorpora solamente las
propuestas generales sin especificar las UPZ a atender 71 . En las 4 localidades de análisis, 8
de las 29 PEZ son adoptadas sin modificaciones (27%), 6 son adoptadas con
71
En el caso de Teusaquillo el PDL no define PEZ.
109
modificaciones del alcalde local (21%) y 15 dejan de ser adoptadas (52%) 72 . Las
localidades de Bosa y Teusaquillo aumentan el porcentaje de PEZ no adoptadas, pues en la
primera solo 3 de 10 proyectos son incluidos en el PDL y en Teusaquillo, ninguna (Ver
cuadro 27).
Cuadro No 27: Propuestas Estratégicas Zonales
LOCALIDAD
UPZ
Britalia - 81
Kennedy
Centro - 47
Timiza - 48
KENNEDY
PEL
Promoción y atención a la población
vulnerable menor de 5 años en hogares
comunitarios.
PROPUESTA PDL
Promoción y atención a la
población vulnerable menor de
cinco años en todas las UPZ´s
Educación integral para población
especifica (Madres comunitarias,
educación extra edad, discapacitados,
trabajadores empíricos, veedores).
Dotación de bibliotecas, salas de
computo, aulas especiales y materiales
didácticos mejorando la calidad y la
cobertura.
Implementación programas de nutrición
orientado a población infantil y adultos
mayores
Apoyar procesos de cualificación
de madres comunitarias, personas
con discapacidad física, sensorial
y/o psíquica y extraedad en todas
las UPZ´s
Implementación de programas de
nutrición orientado a población
infantil y adultos mayores en
todas las UPZ´s
Pavimentación de las vias y sardineles
Pavimentación de vías y
de los barrios Villa Liliana, Valladolid, construcción de sardineles de
Andalucia I y II, El Tintal, Santa
todas las UPZ´s
Castilla,
Catalina, Lagos de Castilla I y II, El
Calandaima y Vergel, Monterey, El Castillo, Vision de
Tintal Norte – Colombia, Santa Paz, Caminos del
46, 78, 79
Parque, Supermanzana 12, y
pavimentacion de la calle 10a entre Cra.
80 a la AV. Ciudad de Cali.
Carvajal - 45
BOSA
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
Dotación y adecuación para aulas
especializadas en las instituciones
educativas distritales educativas
Diagnóstico y atención a la comunidad
agropecuaria para conformación del
banco de alimentos y despensas
agropecuarias
Adoptado*
Adoptado*
Adoptado*
Adoptado*
Dotación y adecuación para aulas
especializadas en los IED de la
localidad.
Adoptado
Realización de un diagnóstico
agropecuario en las zonas rurales
de la localidad
Adoptado
Garantizar rl apoyo a la
comunidad agropecuaria para
conformación del banco de
alimentos y despensas
agropecuarias
Centro piloto de discapacitados debe ser N.E.
atendido por el estado y no atravez de
contratación.
Articular la educación del colegio con la
comunidad indigena en artes y
actividades propias de la localidad
ADOPCION
Adoptado
No adoptado
N.E.
No adoptado
72
De las 15 PEZ no adoptadas en los PDL, 5 son de la localidad de Suba y corresponden a propuestas sobre
las cuales no se pronunció el CPL.
110
Apoyo en la realización del festival del
sol y la luna, día del campesino y feria
del pueblo
N.E.
N.D.
Construcción de una plaza de mercado
que recoja los vendedores ambulantes
de mercado de la localidad
N.E.
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
TEUSAQUILLO
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
Dotación Salón comunal Salitre Greco
104
Trabajo social buscando mejorar las
condiciones de la población flotante,
prioritariamente de niños, tanto de
vendedores ambulantes como de
desplazados109
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
N.D.
N.E.
Inclusión de la mujer a la sociedad
P.E.Z.
N.P.
Fortalecer el descenso de los niveles de
conflicto P.E.Z
Apoyo al sector rural y agropecuario
local
N.P.
No adoptado
Adoptado
No adoptado
No adoptado
No adoptado
Inclusión de la mujer a la
sociedad P.E.Z.
Creación de campañas educativas
y extraescolares
Recuperación y fortalecimiento
de la movilidad y el espacio
público en la localidad. P.E.L
N.E.
Apoyo al sector rural y
agropecuario local
Campañas y/o programas de
recuperación y manejo ambiental
N.P.
Programas de recuperación
ecológica
Fortalecer el descenso de los niveles de Fortalecer el descenso de los
conflicto P.E.Z
niveles de conflicto P.E.Z
N.P.
Programas de prevención y
atención a la población juvenil
violenta y delincuente
Fortalecer la participación ciudadana
P.E.Z.
Capacitar a vendedores ambulantes
P.E.Z
No adoptado
N.E.
Atención, prevención y erradicación del Atención, prevención y
maltrato, la mendicidad y la explotación erradicación del maltrato, la
infantil. P.E.Z
mendicidad y la explotación
infantil. P.E.Z
N.P.
SUBA
No adoptado
N.E.
Control en salud ambiental del
cementerio local
Creación y dotación del hospital en la
N.E.
UPZ
Creación y fortalecimiento de la casa de Financiar la construcción de la
la Cultura indígena
Casa de la Cultura Indígena
N.P.
Garantizar la sostenibilidad del
nicho ecológico del Humedal
Tibanica con la realización de 2
campañas educativas para su
recuperación, mantenimiento y
defensa
N.D.
N.D.
No adoptado
PEL
Inclusión para el desarrollo a los
vendedores ambulantes
Adoptado
Adoptado
No adoptado
No adoptado
No adoptado
Adoptado
No adoptado
No adoptado
Adoptado
No adoptado
Adoptado*
Adoptado*
111
1.2.3.3. Observaciones del Consejo Local de Planeación a la propuesta de PDL del
Alcalde Local.
Según el Acuerdo 13 de 2000, el Consejo Local de Planeación debe pronunciarse sobre la
propuesta de PDL que presenta el alcalde local:
“Una vez consolidado el Proyecto de Plan de Desarrollo Local, el Alcalde Local lo
someterá a consideración del Consejo de Planeación Local para que éste rinda su
concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes, dentro de un
termino de 15 días, las que guardarán concordancia con lo concertado en los
Encuentros Ciudadanos. Si vencido este plazo el Consejo de planeación local no se
hubiera pronunciado sobre la totalidad o parte del plan, se considerara surtido este
requisito” (Artículo 19, Acuerdo 13 de 2000).
Este documento contiene un informe de los encuentros ciudadanos. El proceso se detiene si
este documento no aparece. Los análisis realizados en el proceso realizado en el año 2001
reflejaron la constante tensión entre los CPL y los alcaldes locales en la adopción de
propuestas en la propuesta final de PDL:
Cuadro No 28: Concepto del CPL a las propuestas de PDL 2001
Localidad
BOSA
SUBA
TEUSAQUILLO
KENNEDY
Comentario
Hubo un fluido intercambio de observaciones y ajustes entre el
Consejo de Planeación Local y la alcaldesa. Sin embargo esto no
satisfizo al Consejo, pues por disposición del Decreto 440 se
modificó la composición programática de algunos de los
objetivos del Plan de Desarrollo Local, lo que significó el
traslado de ciertos programas a objetivos diferentes del Plan
Distrital y modificó sustancialmente la composición presupuestal
definida en los encuentros ciudadanos
El Consejo hizo un pronunciamiento desfavorable sobre el
proyecto de Plan de Desarrollo local y anexó una serie de
recomendaciones para ser tenidas
en cuenta. El alcalde decidió remitir el proyecto directamente a
la JAL, sin incluir las recomendaciones del Consejo local de
planeación, con lo que el Consejo tuvo muy poco juego ante las
decisiones de la alcaldía, lo que fue agravado por la generalidad
de las propuestas generadas en los encuentros ciudadanos.
el conflicto del alcalde y su oficina de planeación local con el
Consejo, del que no estuvo ausente la influencia de la JAL, llevó
a que la concertación básica de esta etapa se llevara a cabo
directamente y a puerta cerrada entre las comisiones técnicas y la
oficina de planeación, con la participación informal de los ediles
de la coalición mayoritaria, limitando la actuación del Consejo
local de planeación a la elaboración de un concepto escrito sobre
el proyecto de Plan de Desarrollo
el proyecto presentado por el alcalde fue objeto de múltiples
observaciones de las comisiones de trabajo, coordinadas por el
Conflictos AL-CPL
SI
SI
SI
SI
112
SAN
CRISTÓBAL
Consejo local de planeación, con lo que motivan una revisión
sustancial dentro de una negociación que requirió de la
intervención del Comité Interinstitucional.
Dado el avance de la concertación la
nueva administración no tuvo intervención en la configuración
final del proyecto, pero
se afectó la fluidez en las relaciones alcalde - Consejo de
Planeación Local.
NO 73
Fuente: Elaboración propia con base en la información del documento. En Fundación Corona.
La Apuesta de los Ciudadanos. Tercer ejercicio de planeación participativa en Bogotá 2001. Bogotá. Agosto
de 2003. Página 216.
El año 2004 mostró un panorama diferente. El análisis de los documentos remitidos por los
CPL en el caso de tres de las cinco localidades de estudio nos muestra tres tipos de
materialización de esta estructura, que en todo caso reflejan el cambio en las relaciones
alcaldes locales-CPL para este período: alto grado de adopción de programas, proyectos y
sugerencias presentadas por el CPL en el Plan de Desarrollo Local. Lo anterior puede
explicarse por el aprendizaje de los actores sobre las características del proceso y el alto
nivel de generalidad de las propuestas, situación que permite a los alcaldes locales cumplir
con el CPL sin violar ningún compromiso o disposición normativa.
Como sustento de las anteriores afirmaciones se encuentra también la evidencia que
muestra cómo para el año 2004 el porcentaje de adopción de las metas sugeridas por el CPL
a los alcaldes locales (resultado de los encuentros ciudadanos) estuvo alrededor del 80% 74 .
La evaluación del proceso que hace la Fundación Corona y la Fundación Foro Nacional por
Colombia resume muy bien la conclusión de este fenómeno:
“puede decirse que los alcaldes cumplieron con las tareas que la norma les
encomienda. Durante el proceso no se escucharon voces que reclamaran alguna
omisión de parte de los alcaldes para que el proceso saliera adelante…en cuanto a
la elaboración de la versión final del plan y la negociación con los CPL y las JAL
los alcaldes hicieron uso de sus atribuciones para modificar de manera parcial los
resultados de los encuentros ciudadanos, redefinir las prioridades, introducir
propuestas de su propia cosecha y omitir otras…Sin embargo, los cambios
introducidos por los alcaldes en materia de metas y proyectos no fueron muy
significativos” 75
A continuación se presentan las prácticas que sustentan estas afirmaciones:
73
La formulación del proyecto de Plan de Desarrollo se dio en un contexto diferente al que había primado en
las dos primeras fases del ejercicio, debido a que se cambió el alcalde precisamente en ese momento.
74
Ver Fundación Corona y Foro Nacional por Colombia. Encuentros con el Futuro. Cuarto ejercicio de
planeación participativa en Bogotá 2004. Bogotá. Agosto de 2006. Página 185.
75
Encuentros con el Futuro. Op. Cit. Página 184.
113
a. Caso 1. Conceptos generales con amplio poder de decisión del alcalde
La localidad de San Cristóbal se enmarca en este caso, pues el concepto que hace sobre la
propuesta del PDL contiene en mayor proporción observaciones generales sobre los
objetivos, metas y políticas, siendo casi imposible medir la incorporación de las
observaciones al PDL. Sin embargo, en los casos en que las observaciones se refieren a
cada meta u objetivo la propuesta contiene alto grado de grandilocuencia que los proyectos
que presenta la alcaldía en el PDL pueden en todos los casos abarcar las sugerencias del
CPL y cumplir por tanto con la disposición del Acuerdo 13 de 2000 de respetar los
encuentros ciudadanos. De 69 observaciones que presenta el CPL a la propuesta de la
alcaldía, 51 son adoptadas en el PDL. Dentro del PDL adoptado finalmente quedan
incorporados 31 proyectos adicionales de la alcaldía local.
b. Caso 2. Conceptos específicos en número de beneficiarios y barrios y sectores de
atención
Este caso lo representa localidades CPL de Kennedy, que en su concepto al proyecto de
PDL presenta 9 proyectos con los barrios específicos a atender en el programa Bogotá sin
Hambre. Incluso una de las propuestas sugiere que “las metas correspondientes a la
dotación, la ampliación y remodelación se tengan en cuenta los IED que participaron en
Encuentros Ciudadanos”. 12 de los 109 proyectos presentados en el concepto del CPL
definen beneficiarios. La alcaldía aprueba 2 de estos 12 proyectos específicos (10 son no
incluidos en el PDL). Sin embargo, la propuesta de la alcaldía excluye de los proyectos los
beneficiarios por barrio y formula proyectos generales. En el caso de cultura, el CPL
propone 8 proyectos y la alcaldía incluye en el PDL una sola propuesta que los abarca de
forma general. En total, el PDL adopta sin modificación 20 de los proyectos presentados
por el CPL, adopta con modificaciones 42 y deja de adoptar 46. Adicionalmente, la alcaldía
incluye en el PDL 1 proyecto propio.
c. Caso 3. Conceptos que combinan generalidad y especificidad
El concepto de la localidad de Suba presenta observaciones sobre las líneas generales del
plan que en su totalidad son adoptadas en el PDL aprobado por el alcalde local. 109 de los
192 descriptores del PDL (incluye proyectos, políticas y objetivos) fueron observaciones
del CPL adoptadas por la alcaldía local. Solamente 18 de las propuestas del Consejo
dejaron de incorporarse y 45 proyectos son de iniciativa del alcalde local 76 . Dentro del
mismo plan, existen 20 proyectos más que fueron adoptados de la propuesta del CPL pero
modificados por la alcaldía local (incluyendo uno o más proyectos). En los casos en que el
concepto del CPL incluía número de beneficiarios, el PDL incluyó el proyecto modificando
estas cifras.
Como se aprecia en los PDL y de acuerdo con las revisiones de las observaciones del CPL
(incluidos los PGI, PEZ y PEL) son pocas las propuestas quedan por fuera del plan que
76
Sobre estos proyectos el CPL no se pronunció en su concepto.
114
presenta el alcalde local a la JAL, por lo que pocos actores deben esperar que su propuesta
automáticamente se pondrá en marcha por el proceso P2 sin presiones o gestiones
adicionales. Luego, P2 dista mucho de ser una máquina para convertir decisiones o
deseos en las acciones correspondientes. La razón más importante para que esto sea
así es que el proceso más complejo de la toma de decisiones: decidir qué se atiende
cuando las necesidades manifestadas son mucho mayores que los recursos disponibles,
no se ha tomado. También está el problema de las competencias. Los asistentes a los
encuentros ciudadanos no tienen la obligación de hacer propuestas viables, y tampoco han
asumido la idea de restringir sus deseos a las competencias locales.
Así, aunque la norma contiene frases muy contundentes sobre las decisiones de los
encuentros ciudadanos como: las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros
Ciudadanos no podrán ser modificadas por las autoridades de planeación local” (Artículo 18,
Acuerdo 13 de 2000), a ellas se da cumplimiento con propuestas generales.
La manera de tener en cuenta las observaciones generales sobre un documento general, es
un juego de redacción, a menos que alguna de las partes se radicalice, caso en el cual ambas
arriesgan. Aunque el alcalde local “tiene la sartén por el mango”, las instancias centrales,
como hemos visto, se han convertido en respaldo de los actores de la participación. Si el
CPL tiene acceso a una autoridad relevante, una desatención flagrante del Alcalde Local
puede poner a éste en situación como mínimo incómoda. La estrategia de ambas partes en
esta interacción a que obligan las normas (es una estructura) ha sido en general de acuerdo,
no de enfrentamiento. Como señalamos, una estrategia de lenguaje adecuado es suficiente.
5.3.3
Plan de Desarrollo Local: presentación por el Alcalde y “adopción” por la
JAL
Las estrategias de los diversos actores que compiten por las decisiones varía. Un edil puede
hacer reconocer a sus representados la importancia de “pasarse por algún encuentro
ciudadano” para apoyar los compromisos que se asumieron en el proceso electoral. Así, en
las Actas de las JAL pueden encontrarse afirmaciones como éstas:
“Nosotros los de la UPZ 32 hemos trabajado siempre sobre los encuentros ciudadanos por
eso quiero que se respete esa posición”. EDIL SAN CRISTOBAL 2002.
“Porque no nos hubiésemos sentado a que a nosotros nos hagan las obras de acuerdo a los
encuentros ciudadanos, porque todos teníamos nuestros amigos en los encuentros
ciudadanos para que hiciéramos lo que debemos hacer, lo que creemos….aquí unos H.
Ediles pensaron que la única plata que se le puede dejar al deportes es para ellos, para que
paguen sus favores electorales. Entonces para que trabajamos en los encuentros
ciudadanos, ninguna de mis comunidades quedo metida, ni siquiera Marsella y eso es muy
tenaz porque si yo llegue aquí fue por Marsella y si yo llegue aquí es porque a ellos les
tengo que responder con unas obras”. EDIL KENNEDY 2002.
115
Un hallazgo importante no solo del taller con actores de la planeación local al que hemos
aludido, sino también de las actas de las JAL, es que los ediles han motivado a diversos
sectores que acuden a la corporación en búsqueda de atención de necesidades a participar
en los encuentros ciudadanos, con el fin de incluir dentro de los objetivos y/o programas del
plan las propuestas (proyectos) y posteriormente poderles asignar recursos. Es un esfuerzo
pequeño. También puede ocurrir que algunos de los integrantes de los CPL previamente
están asociados a proyectos de algunos ediles. Como las decisiones tienden a tomarse por
consenso, la presencia de un solo consejero puede influir en las decisiones. Un solo
integrante puede ser suficiente. Como vemos, no hay una estrategia única.
En el año 2001 un buen número de ediles se apartó abiertamente del proceso,
argumentando conflictos legales y cuestionando la viabilidad jurídica del Acuerdo 13 de
2000. Para ellos el CPL era un competidor menos legítimo que la JAL debido a la escasa
participación ciudadana en su elección en comparación con el proceso electoral a través del
cual se decide la integración de las JAL. Otros ediles asistieron a preencuentros o a
Para el proceso de 2004, algunos ediles consideraron que la confrontación de los CPL con
las JAL se debió, por una parte, a la aspiración electoral frustrada de algunos integrantes
del primero y su interés de hacer carrera política desde los espacios participativos, y por
otra, a la falta de información sobre el papel de uno y otro actor en la definición del
contenido final del plan 77 . Para que haya inversión local es necesario que el Alcalde Local
presente a la JAL un documento con el nombre de Proyecto de Plan de Desarrollo Local,
siguiendo ciertas instrucciones formales que cumplen. Otras no se cumplen, como el
artículo primero del Acuerdo 13 que hemos transcrito varias veces: son declaraciones. Más
ejemplos de estas últimas:
ARTICULO 2. PRINCIPIOS GENERALES, CONTENIDO Y ALCANCES. Los
principios generales, el contenido y alcance de los planes de desarrollo de las localidades,
serán los mismos que rigen para las entidades territoriales, en cuanto le sean aplicables, de
conformidad con las normas vigentes.
“En cuanto le sean aplicables” puede ser cualquier cosa. Se puede ver aquí que los
redactores del Acuerdo no realizaron el esfuerzo suficiente para diferenciar los principios y
condiciones para proteger o asegurar a una realidad socioeconómica del impacto de las
medidas políticas asociadas sobre la inversión de recursos públicos, propias de un plan
nacional, regional o distrital, de los procesos establecidos para una localidad conurbada con
fronteras artificiales -la comunidad política ad-hoc a la que nos referimos en secciones
anteriores-.
Dado el presupuesto, las necesidades, la interacción entre políticas públicas del orden
distrital y las intervenciones posibles con los recursos presupuestales locales, nos es de
esperar en principio que el ordenamiento de la inversión en una localidad de Bogotá deba
77
Gran encuentro
116
discurrir por los mismos procesos y estar sometido a los mismos requisitos que aquellos de
los ámbitos más amplios.
Sigamos viendo el texto:
ARTICULO 3. FUNDAMENTOS. Los planes de desarrollo de las localidades tendrán
como fundamento:
•
•
•
•
•
•
Los planes y políticas distritales.
El plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas del Distrito Capital.
El diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente.
Las Estrategias y Programas resultantes de los encuentros ciudadanos locales.
Las políticas sectoriales, definidas por la Administración Distrital.
El Plan de Ordenamiento Físico Territorial.
¿Hasta dónde va “tendrá como fundamento”? Es una frase que se puede cumplir de muchas
maneras. ¿Alguien puede afirmar que en alguno de los ejercicios en los que se ha aplicado
esta norma ha habido un diagnóstico integral del plan de desarrollo local vigente?
La obligación de encajar el Plan de Desarrollo Local en el lenguaje, la estructura y el orden
del Plan de Desarrollo Distrital constituye una estructura que los actores han sabido sortear
bajo el estilo “se obedece pero da lo mismo”. Los mismos planes de desarrollo distritales en
ocasiones contienen afirmaciones que describen laxamente ideologías políticas, pero que no
son fácilmente verificables. Como ya se anotó, los actores que formulan los planes locales
de desarrollo han sabido simplificar su vida, elaborando un texto escrito muy similar en el
contenido general al Plan Distrital. Así dan cumplimiento a los deseos de los alcaldes
mayores y además, al Acuerdo 12 de 1994.
La estructura presente en el proyecto de Plan, y en el Plan, comprende además:
1) Una formulación de los programas. Los programas bajo los cuales deben inscribirse los
proyectos locales deben ser los mismos del Plan de Desarrollo Distrital 78 . Aquí hay un
elemento estructural, porque el sistema presupuestal no acepta sino los registros
correspondientes a los números de los programas. Los nombres de los programas son
entonces imputaciones presupuestales. La estructura es entonces la siguiente: las
acciones deben estar inscritas en las mismas imputaciones presupuestales del
presupuesto distrital.
La capacidad de esta estructura para forzar lo que se hará o lo que no se hará con la
inversión local es bastante reducida. La estrategia para moverse dentro de esa
78
La inversión en el DC está organizada de la siguiente manera, siguiendo las normas de la planeación y las
normas propias del Distrito: los rubros gruesos (prioridades en el primer gobierno bajo la Ley del Plan y bajo
el segundo gobierno; objetivos en el tercer gobierno). Estos rubros vienen subdivididos en grandes programas,
que describen de manera general las acciones. Y éstos a su vez se involucran uno o varios proyectos.
117
estructura se evidencia en las siguientes afirmaciones o análisis extractados de Actas
de JAL de las localidades bajo estudio:
En el POAI de Bosa del año 2002, la JAL propuso trasladar al objetivo
Productividad el proyecto de salones comunales aumentándoles de 150’ a 250’,
manteniendo el proyecto obras con saldo pedagógico de manera genérica.
Adicionalmente, el proyecto 1762 (Apoyo a la educación, nutrición y recreación de
la población de niños, jóvenes y adultos mayores) se cambió de justicia social
(donde costaba 40’) a familia y niñez (asignándole 120’)”. En Bosa también la
propuesta de la JAL fue trasladar los rubros que antes se ejecutaban por justicia
social (capacitación o formación para el empleo) a productividad, incluyendo a los
jóvenes.
En la JAL de SUBA en el año 2002, la edilesa Maria Clemencia Gómez informó
que en reunión con el IDU “se dijo que vías encajaba más con el objetivo de
productividad y no en justicia social”. Situación similar se presentó en la localidad
de Teusaquillo en las discusiones del POAI 2003:
“Algunos proyectos fueron redireccionados por las acciones
efectivamente, fueron reubicados de un objetivo a otro y estos tal y
como están en este momento ya están cumpliendo con todas las
normas y los lineamientos que nos fueron entregados para la
elaboración del anteproyecto presupuesto”. EDIL TEUSAQUILLO 2003.
El tema de la madre cabeza de familia es un tema que podría caber por el
lado del apoyo en la salud y o puede ser también un apoyo en el tema de
violencia intrafamiliar, como vemos tiene varias entradas. En cuanto a los
jóvenes, al Consejo Local de Juventud se le solicitó mirar por cultura
ciudadana, por educación, justicia social dónde podrían entrar los
proyectos que a ellos les interesan, para que sean presentados en las
diferentes comisiones y tenerlos en cuenta”. ALCALDE LOCAL
TEUSAQUILLO. El subrayado es nuestro.
Aunque se ha criticado mucho la visión sectorial de la inversión pública, su
resistencia a desaparecer refleja no solamente una inercia burocrática (la estructura
administrativa está organizada por sectores) sino posiblemente una clasificación
basada en la realidad urbana. ¿Puede haber una ciudad sin una entidad que piense en
las vías?, ¿en cultura?, ¿en deportes? O ¿en acueducto y alcantarillado?
Las normas presupuestales obligan a presentar el presupuesto ordenado también por
esos sectores (además de otras clasificaciones). Como es de esperar con cualquier
clasificación, ésta tiene algunos problemas, pero bien que mal la ciudad lleva
décadas haciendo POAIs y clasificando la inversión por sectores. Siempre ha sido
posible insertar la inversión, cuya clasificación original ha pretendido ser por
programas que ejecutan objetivos generales y grandes estrategias. Luego, la
118
obligación de obedecer a las imputaciones presupuestales del Plan de
Desarrollo Distrital se reduce a buscar en dónde, con mucho o poco
estiramiento del lenguaje, situar una inversión que en general se concibe por
sectores.
El conjunto de inversiones que han sido presionadas por los sistemas locales de
decisión pueden ordenarse en una clasificación bastante reducida. El DAPD (actual
Secretaría Distrital de Plantación) las clasifica así:
Cuadro No 29: Tipos de Inversión
Tipos de Inversión 79
TIPO A: Infraestructura
Infraestructura vial
Acueductos-Alcantarillados
Aguas negras y lluvias
Bienestar social
Casas de la tercera edad
Salud
Educativa
Parques y zonas verdes
Espacio público
Espacios comunitarios y culturales
TIPO B: Programas y campañas
Atención integral a grupos vulnerables
Prevención
Promoción y atención en salud
Educación formal y no formal
Asistencia integral educativa
Mejoramiento de la calidad de la educación
Prevención de riesgos
Obras con participación comunitaria
Campañas de seguridad y sensibilización
Escuelas de formación deportiva
Capacitación en general
TIPO C: Eventos
Culturales
Deportivos y recreativos
Prevención
Sensibilización para la convivencia
TIPO D: Dotación
Bienestar social
Casas de la tercera edad
Salud
Educativa
79
Clasificación según DAPD en Instructivo para la formulación y evaluación de proyectos de inversión local,
Subdirección de Programación y seguimiento de la inversión pública. Noviembre. 2003. Pág. 35.
119
Mobiliario urbano
Parques y zonas verdes
Equipos para espacios comunitarios y culturales
Organizaciones comunitarias
Seguridad y convivencia
TIPO E: OTROS
Educación zonas de riesgo y atención a familias afectadas
Control del impacto ambiental
Proyectos educativos
Cofinanciación con la administración distrital en la ejecución de obras
Legalización de barrios
Titulación de predios
Mejoramiento de vivienda
Honorarios
Operación
Mejoramiento de la gestión y pasivos exigibles
Quizás la mejor manera de mirar si las intenciones del Alcalde Mayor, plasmadas en
su programa de gobierno y en el Plan de Desarrollo, orientan de manera importante
la inversión local 80 , es mirar las variaciones año a año del presupuesto, organizado
por sectores.
Tomamos la clasificación hecha por el DAPD para la presentación de los POAI.
Estamos suponiendo así que el presupuesto es un buen predictor de lo que
finalmente se hace. Esto no necesariamente es cierto, pues durante el período
considerado ha habido un retraso considerable en la ejecución, que puede significar
un cambio en las prioridades de inversión. Cada año se alcanza a contratar
solamente una porción de lo presupuestado; los recursos no contratados se
incorporan al presupuesto del año siguiente, pero ellos no están sujetos a la
programación presupuestal del año en que no se ejecutó. Como se verá más
adelante, algunos actores locales han cambiado la modalidad y el momento de
presión para realizar sus intereses, esperando la oportunidad de influir en la
distribución de los excedentes. A pesar de esto, sin embargo, creemos que los
presupuestos constituyen una buena señal de la negociación de expectativas de los
actores locales.
Los años 1998, 2002, 2005 son los años en los que deben cambiar las prioridades de
acción debido a la influencia del nuevo plan de desarrollo. Es decir, las transiciones
presupuestales 1997-1998; 2001-2002; 2004-2005 deberían reflejar cambios
sustancialmente mayores en la asignación porcentual de presupuesto por sectores,
80
Sería extraño que el programa de gobierno del candidato convertido en Alcalde Mayor impactase de manera
muy relevante las prioridades de la inversión local, pues los grupos locales de presión son los mismos a pesar
de que el Alcalde Mayor cambie. Los mecanismos electorales son bien distintos, lo que continuó siendo cierto
incluso luego de las elecciones del año 2003, en las que una porción importante de los votantes por Alcalde
Mayor se sintió inclinada a votar la lista de su partido para las JAL, posiblemente sin conocer ninguno de los
nombres que integraban la lista.
120
comparados con los cambios en las prioridades presupuestales entre dos años
consecutivos bajo el mismo plan.
En las tablas y gráficas que hemos elaborado se toman los valores absolutos de los
cambios porcentuales. Es decir si entre el año n y el año n + 1 el presupuesto
aumentó en un sector por ejemplo, en un 5%, o si diminuyó en un 5%, ambos
cambios son contabilizados como +5. Como lo que nos interesa es comparar la
variación presupuestal total entre un año y el siguiente, no es necesario tener en
cuenta que al aumentar en un rubro, otro debe disminuir, lo que contabiliza la
variación dos veces.
Las gráficas muestran el resultado de comparar los cambios en los POAIS por
sectores para las cinco localidades:
Grafica No 25: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 San Cristóbal
VARIACION ANUAL DE LOS SECTORES DE INVERSION 19982003 SAN CRISTOBAL
VIA S
SEGURIDA D
SA LUD
M EDIO A M B IENTE
A P OYO A LA GESTION
ESP A CIO P UB LICO
EQUIP A M ENTO VECINA L
EDUCA CION
DEP ORTES
DEM OCRA CIA Y CULTURA
CIUDA DA NA
CULTURA
B IENESTA R SOCIA L
1998-1999 1999-2000 2000-2001
2001-2002 2002-2003
A CUEDUCTO Y
A LCA NTA RILLA DO
121
Grafica No 26: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Bosa
VARIACION ANUAL DE LOS SECTORES DE INVERSION 19982003 BOSA
VIAS
SEGURIDAD
SALUD
MEDIO AMBIENTE
APOYO A LA GESTION
ESPACIO PUBLICO
EQUIPAMIENTO VECINAL
EDUCACION FORMAL
DIAGNOSTICOS Y ESUTDIOS
DEPORTES
DEMOCRACIA Y CULTURA
CIUDADANA
CULTURA
BIENESTAR SOCIAL
1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003
ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO
Grafica No 27: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Kennedy
VARIACION ANUAL DE LOS SECTORES DE INVERSION 1998VIA S
2003 KENNEDY
SEGURIDA D
SA LUD
M EDIO A M B IENTE
ESP A CIO P UB LICO
EQUIP A M IENTO VECINA L
EDUCA CION FORM A L
DIA GNOSTICOS Y ESUTDIOS
DEP ORTES
DEM OCRA CIA Y CULTURA
CIUDA DA NA
CULTURA
B IENESTA R SOCIA L
A CUEDUCTO Y A LCA NTA RILLA DO
1998-1999 1999-2000
2000-2001
2001-2002 2002-2003
122
Grafica No 28: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003 Suba
VARIACION ANUAL DE LOS SECTORES DE INVERSION 19982003 SUBA
VIA S
SEGURIDA D
SA LUD
M EDIO A M B IENTE
ESP A CIO P UB LICO
EQUIP A M IENTO VECINA L
EDUCA CION FORM A L
DIA GNOSTICOS Y ESTUDIOS
DEP ORTES
DEM OCRA CIA Y CULTURA CIUDA DA NA
CULTURA
B IENESTA R SOCIA L
A CUEDUCTO Y A LCA NTA RILLA DO
1998-1999 1999-2000 2000-2001
20012002
2002-2003
Grafica No 29: Variación anual de los sectores de inversión 1998 -2003
Teusaquillo
VARIACION ANUAL DE LOS SECTORES DE INVERSIÓN 19982003 TEUSAQUILLO
VIAS
SEGURIDAD
SALUD
MEDIO AMBIENTE
APOYO A LA GESTION
ESPACIO PUBLICO
EQUIPAMIENTO VECINAL
EDUCACION FORMAL
DIAGNOSTICOS Y ESTUDIOS
DEPORTES
DEMOCRACIA Y CULTURA CIUDADANA
CULTURA
BIENESTAR SOCIAL
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003
123
La columna 1998-1999 compara los POAIS de los presupuestos de 1998 (año
durante el cual está vigente el Plan de Desarrollo Local anterior) y el año 1999 (año
durante el cual está vigente el Plan de Desarrollo Local enmarcado en el Plan de
Desarrollo del alcalde elegido para el período 1998-2000). En el eje vertical se han
sumado los valores absolutos de las variaciones porcentuales en cada uno de los
sectores, representados por un color. Así se construye el resto de las columnas. En la
columna central de la tabla siguiente respondemos a la pregunta: ¿hay una tendencia
a cambiar las prioridades de inversión en mayor grado en los bienios de cambio de
Plan de Desarrollo, comparada con la variación en los bienios en los que está
vigente el mismo Plan de Desarrollo?
Cuadro No 30: Comparación por sectores POAI locales
Localidad
San
Cristóbal
SI
Bosa
NO
Kennedy
SI
Suba
SI
Teusaquillo
SI
Comentarios
Notable variación en 98-99 pero aunque sobresale la variación entre 01-02
no es sustancialmente mayor que la variación en los bienios anterior y
posterior
En 01-02 la variación fue menor que en varios bienios en los que no
cambió el Plan de Desarrollo
La variación más notable de las cinco localidades estudiadas, tanto en 9899 como en 01-02
La variación 98-99 fue notable respecto de 99-00, pero parecida a la
variación en los bienios 00-01 y 02-03
Notable variación en 98-99 pero en 01-02 apenas distinguible de la
variación el año siguiente.
Luego de considerar los comentarios, vale la pena precisar la pregunta: ¿hay una
tendencia clara a cambiar las prioridades de inversión en los bienios de cambio de
Plan de Desarrollo, comparándola con la variación en los bienios en los que está
vigente el mismo Plan de Desarrollo? La tabla sería:
Cuadro No 31: Comparación por sectores POAI locales (sin cambio de PDL)
Localidad
San
Cristóbal
Bosa
Kennedy
Suba
Teusaquillo
NO
NO
SI
NO
NO
La idea de que quizás era de esperar mayores diferencias se refuerza cuando
miramos ya no los valores relativos sino los valores absolutos. Es decir, no si
cambió más o menos entre tales y tales bienios sino cuánto cambió en cada bienio.
124
Grafica No 30: Variación anual promedio de sectores de inversión 1998 - 2003
VARIACION ANUAL PROMEDIO DE SECTORES DE INVERSION 19982003
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
SAN CRISTOBAL
SUBA
BOSA
TEUSAQUILLO
KENNEDY
2) El Plan debe tener también un Plan Financiero Plurianual, que tiene carácter indicativo
Es indicativo porque, por una parte no se puede prever más que con alguna aproximación
los ingresos corrientes de la ciudad. Pero además, porque las normas permiten una cierta
flexibilidad en el manejo incluso de los porcentajes asignados para cada uno de los
objetivos gruesos del Plan. Algunos ejemplos en los PDL 2001-2004 y 2005-2008:
125
Cuadro No: 32 Período 1999-2001
Prioridades/Programas
Inversion Total por Año
JUNTA ADMIISTRADORA LOCAL KENNEDY
PLAN DE DESARROLLO LOCAL 1999 - 2001
PROGRAMA PLURIANUAL POR PRIORIDADES
1999
%
2000
%
5.994.970.300
6.106.229.200
2001
6.216.515.800
valor total a proyectar por zonas sin incluir
proyectos de gran impacto local.
4.390.000.000
4.217.020.800
I. DESMARGINALIZACION
II. Interacción Social
1.436.750.000
1.000.000.000
13,345
22,779
1.963.250.000
901.750.000
24,565
22,583
1.800.000.000
1.248.250.000
11,280
29,600
5.200.000.000
3.150.000.000
168.220.300
350.000.000
900.000.000
40.000.000
100.000.000
2.000.000.000
2,806
7,973
20,501
0,683
2,278
45,558
150.000.000
450.000.000
1.056.229.200
35.000.000
100.000.000
1.450.000.000
2,457
11,270
26,452
0,751
2,054
36,314
199.495.000
350.000.000
1.043.770.800
25.000.000
100.000.000
1.450.000.000
3,209
8,300
24,751
0,593
2,608
34,384
517.715.300
1.150.000.000
3.000.000.000
100.000.000
300.000.000
4.900.000.000
5.994.970.300
115,923
6.106.229.200
126,446
6.216.515.800
114,725
18.317.715.300
7.1 PROYECTO DE GRAN IMPACTO SISTEMA LOCAL DE CULTURA *
III. Ciudad a Escala Humana
IV. Movilidad
V. Urbanismo y Servicios
VI. Seguridad y Convivencia
VII. Eficiencia Institucional
TOTAL DE LA INVERSION POR
PRIORIDADES
3.992.979.200
%
Total
18.317.715.300
12.600.000.000
Fuente: Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Publicas para la Localidad de Kennedy 1999 -2001, Acuerdo Local No 041 de 1998
Cuadro No 33: Período 2002-2004:
PLAN DE DESARROLLO LOCAL 2002 - 2004
Plan Plurianual de Inversiones - Presupuesto Plurianual de los programas
(Millones de Pesos)
PLAN DE DESARROLLO
Plan plurianual de Inversiones
2002
2003
2004
TOTAL
1,190,0
1,321,4
1,431,0
3,942,4
790,0
877,2
937,9
2,605,1
400,0
968,0
444,2
1,074,7
493,1
1,213,7
1,337,3
308,0
341,8
979,4
1,629,2
4. Prospectividad colectiva
JUSTICIA SOCIAL
5. Suba Localidad fraterna
6. Nutrir para el futuro
7. Salud con calidad
660,0
5,380,3
250,0
280,0
350,0
732,9
5,971,4
277,5
310,9
387,5
234,3
6,632,2
308,0
344,7
430,2
1,627,2
8. Mejoremos el barrio y la
casa
EDUCACION
4,500,3
4,995,5
5,549,3
15,045,1
1,576,2
1,756,8
2,032,0
9. Educacion para la era del
conocimiento
1,140,0
1,272,5
1,493,3
3,906,8
436,2
484,3
537,7
1,458,2
749,2
180,0
831,5
199,8
923,3
221,9
601,7
12. Suba previsiva vivimos
mas
57,2
63,4
70,4
191,0
13. Suba bella construida y
natural
362,0
402,0
446,3
1,210,3
CULTURA CIUDADANA
1. Comunicar Vida y jugar
limpio
2. Vida Sagrada
PRODUCTIVIDAD
3. Subanos altamente
competente
10. Competencias para toda la
vida
AMBIENTE
11. Suba goce sostenible
3,256,4
17,983,9
835,5
935,6
1,167,7
5,365,0
2,503,8
126
14. Suba limpia me gusta mas
FAMILIA Y NIÑEZ
150,0
933,3
166,5
1,036,0
184,9
1,150,6
501,4
15. Cartas de navegacion para
la politica social
463,3
514,3
571,2
1,548,8
16. Mundos para la niñez y la
familia
150,0
166,5
184,9
501,4
180,0
199,8
221,9
601,7
140,0
155,4
172,6
468,0
GESTION PUBLICA
ADMIRABLE
19. Administracion a la medida
2,098,5
2,329,8
2,587,3
171,1
189,9
210,9
571,9
20. Cultura de la probidad y del
control social
21. Servimos al ciudadano
22. Localidad Fuerte
23. Gestion Admisnitrativa
TOTAL
100,0
111,0
123,3
334,3
70,0
77,7
86,3
234,0
343,4
1,414,0
12,895,5
381,1
1,570,1
14,321,8
423,2
1,743,6
15,970,3
1,147,7
4,727,7
17. Educacion para el amor y
las familias gestantes y
lactantes
18. Desarmarnos con amor
3,119,9
7,015,6
43,187,6
Cuadro No 34: Período 2004-2008:
USAQUEN HUMANA, PRODUCTIVA Y SIN INDIFERENCIA PLAN PLURIANUALDE INVERSIONES 2002-2008
2005
2006
2007
2008
9,584,829,380,00
9,587,570,849,00
9,590,586,464,90
9,593,905,642,39
1. EJE SOCIAL
3,225,232,272,20
3,227,973,741,20
3,230,989,357,10
3,234,306,534,59
1,01 BOGOTÁ SIN HAMBRE
1,263,817,582,20
1,263,817,582,20
1,263,817,582,20
1,263,817,582,20
1.02 MAS Y MEJOR
EDUCACION PARA TODOS Y
TODAS
1,150,000,000,00
1,152,193,175,20
1,154,605,667,92
1,157,259,409,92
1.03 SALUD PARA LA VIDA
DIGNA
90,000,000,00
90,000,000,00
90,000,000,00
90,000,000,00
1.04 RESTABLECIMIENTO DE
DERECHOS E INCLUSION
SOCIAL
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
1.06 BOGOTA CON IGUALDAD
DE OPORTUNIDADES PARA
LAS MUJERES
_
_
_
_
1.08 ESCUELA CIUDAD Y
CIUDAD ESCUELA
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
1.09 CULTURA PARA LA
INCLUSION SOCIAL
357,414,690,00
357,962,983,80
358,566,106,98
359,229,542,47
1.10 RECREACION Y DEPORTE
PARA TODOS Y TODAS
220,000,000,00
220,000,000
220,000,000,00
220,000,000,00
TOTAL INVERSIÓN DIRECTA
ANUAL
127
2. EJE URBANO REGIONAL
3,886,045,921,80
3,886,045,921,80
3,886,045,921,80
3,886,045,921,80
2.11 HABITAT DESDE LOS
BARRIOS Y LAS UPZ
2,914,045,921,80
2,914,045,921,80
2,914,045,921,80
2,914,045,921,80
2.13 SOSTENIBILIDAD URBANA
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
2.15 BOGOTA PRODUCTIVA
900,000,000,00
900,000,000,00
900,000,000,00
900,000,000,00
3, EJE DE RECONCILIACIÓN
977,551,186,00
977,551,186,00
977,551,186,00
977,551,186,00
3,17 DERECHOS HUMANOS
PARA TODOS Y TODAS
_
_
_
_
3,20 ATENCION INTEGRAL DE
VIOLENCIA DELINCUENCIA Y
ORDEN PUBLICO
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
3,21 SISTEMA DE JUSTICIA DE
LA CALIDAD
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
3,22 BOGOTA MENOS
VULNERABLE ANTE EVENTOS
CRITICOS
720,000,000,00
720,000,000,00
720,000,000,00
720,000,000,00
3,23 RED DISTRITAL DE
RECONCILIACION,
RESISTENCIA CIVIL Y NO
VIOLENCIA
113,551,186,00
113,551,186,00
113,551,186,00
113,551,186,00
3,24 PARTICIPACION PARA LA
DECISION
_
_
_
_
3,26 CONTROL SOCIAL A LA
GESTION PUBLICA
_
_
_
_
3,27 OBRAS CON
PARTICIPACION CIUDADANA
_
_
_
_
1,496,000,000,00
1,496,000,000,00
1,496,000,000,00
1,496,000,000,00
4,30 ADMINISTRACIÓN
MODERNA HUMANA
720,000,000,00
720,000,000,00
720,000,000,00
720,000,000,00
4,31 LOCALIDADES
MODERNAS Y EFICACES
560,000,000,00
560,000,000,00
560,000,000,00
560,000,000,00
4,36 COMUNICACION PARA LA
SOLIDARIDAD
144,000,000,00
144,000,000,00
144,000,000,00
144,000,000,00
4,37 BOGOTA TRANSPARENTE
Y EFECTIVA
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
72,000,000,00
4. GESTION PÚBLICA HUMANA
128
3) Un anexo informativo que contiene unos títulos generales de proyectos con unos
estimados sobre los recursos que se invertirán en los mismos. Son solo unos estimados.
En la mayoría de los casos observados los documentos de POAI presentados a la JAL
se presentan (tal como lo determina la norma) con la asignación presupuestal por
programas. En algunos casos, se incluyen los programas del PDD aún cuando no se les
asigne presupuesto para esa vigencia.
Estos programas son líneas generales de acción del gobierno central expresadas en el POAI
como imputaciones presupuestales. Los proyectos del anexo informativo aunque se
describen como las acciones a ejecutar, nunca especifican la georreferenciación, lo que se
reemplaza con la población a atender (grupos de edades, tipo de población, etc.) o la
situación de la misma (vendedores ambulantes, poblaciones vulnerables, madres gestantes,
etc.).
Como ya se demostró, por una parte, el texto del Plan de Desarrollo Local restringe
poco la incertidumbre sobre lo que se va a hacer. Si cien grupos presionan por arreglo de
vías, el Plan le dice que habrá inversión en vías, aunque todos sepan que no alcanza sino
para un porcentaje de las necesidades. No garantiza las acciones (inversiones en temas y/o
lugares específicos) por las que presionan los actores que han venido participando.
Por otra parte, el Plan Financiero Plurianual es en todo caso indicativo, pero no se necesitan
grandes variaciones para que una porción importante de los actores preserve las
expectativas de que sus orientaciones aún podrán ser atendidas. Finalmente, los proyectos
hacen parte de un anexo informativo, de manera que no se originan conflictos si no se
toman decisiones muy drásticas o muy específicas.
En conclusión, aún cuando se conocen los programas y algunas metas en los PDL, en esta
fase del proceso aún resulta oculta la decisión de dónde se realizará la inversión local.
5.3.4
Conclusión sobre el proceso de planeación (P1)
Todo parece indicar que la estrategia a la que más acuden los actores y grupos de
presión en la aplicación de la maquinita que hemos definido como P1, es dejar
abiertas suficientes expectativas. Las decisiones vinculantes, es decir, aquellas que
definen lo que se va a hacer y dónde se va a hacer no se toman expresamente en el
proceso diseñado para la deliberación pública. El proceso de planeación se ha
convertido en escenario de competencia de las distintas necesidades representadas por
actores políticos, sociales o sectoriales, en el que la presión es el mecanismo más efectivo
para lograr que las expectativas se posicionen como necesidades y se prioricen para avanzar
hacia el proceso de presupuestación.
En todo caso, lo que demuestra esta sección es que el proceso de planeación es sólo un paso
más en el largo proceso de distribución de la inversión local. La grandilocuencia de lo que
se denomina planeación en lo local ha desvirtuado el importante proceso de definición
129
de criterios para la distribución de la inversión, que es lo que realmente se está
haciendo en la práctica de las localidades.
Es decir, adicionalmente a la imprecisión normativa sobre el papel de los actores y del
alcance de la participación en la planeación local, se encuentra la negación de la
importancia que tiene el proceso público de selección de beneficiarios en las
localidades, en contextos donde los recursos siempre van a ser escasos y menores a las
necesidades.
5.3.5
Primera parte de P2: el proceso presupuestal
Podemos entender cómo se juega en el llamado sistema presupuestal partiendo de una
afirmación técnica a la que nos vamos a oponer:
“La definición más habitual de presupuesto simplemente expresa que éste consiste
en las previsiones anuales de ingresos y gastos de una organización, ya sea pública
o privada (Worswick,1979). Otra, más explícita, señala que "el presupuesto es la
herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y
servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de
conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país"
(ASIP, s.f). (Subrayado nuestro). (Asociación Internacional de Presupuesto Público,
ASIP).
La primera parte es evidente. El manejo responsable de los ingresos de una familia se hace
mediante unos usos bastante parecidos a los que se proponen en las normas sobre
presupuesto, sólo que éstas son más complejas por la responsabilidad pública que entrañan
y especialmente por el tamaño.
Pero la competencia política hace que el proceso no sea tan “simple” como se menciona en
la cita. Buena parte de las normas presupuestales fue originalmente diseñada para impedir
las apropiaciones propuestas por los representantes regionales en el Congreso, con una
responsabilidad pública generalmente reducida a atender un conjunto pequeño de electores.
Las apropiaciones comprometían la estabilidad macroeconómica al convertirse en orden de
gasto sin la correspondiente evaluación del ingreso 81 . El riesgo macroeconómico no es el
caso de las localidades. Por supuesto, hay que evitar comprometer gasto por encima del
monto disponible. Igualmente, hay que evitar que el presupuesto se vaya en atender de
manera muy incompleta las necesidades de muchos sectores de población, a las que se les
prometen vigencia tras vigencia “partidas” (una palabra que ciertamente desapareció del
argot presupuestal) para mantener lealtades políticas.
Pero lo mentiroso de esta visión técnica del presupuesto estriba en que ésta supone que los
técnicos del gobierno responden directamente a necesidades de los ciudadanos. Digamos
que supone que es válida la siguiente imagen “político-técnica” de gobierno:
81
Ver Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. 1994.
130
Un gobierno tiene recursos suficientes para atender las necesidades que surgen en
los campos en que se fijan sus competencias. Mantiene actualizadas herramientas de
seguimiento sobre estas necesidades, cuyos índices emplean para sostener el ritmo
previsto de desenvolvimiento en cada tema asignado, prever circunstancias y
atender sobresaltos. Las necesidades y su ritmo de desenvolvimiento las fija el
sistema político, construido para seleccionar las preferencias de las mayorías sin
anular las minorías; también es el mecanismo para premiar o castigar las maneras y
las personas que se proponen para gerenciar las decisiones.
Esta imagen es atacada por todos los flancos: los recursos nunca son suficientes; en todas
partes aparecen gorrones y abusones 82 ; sobre las mismas competencias hay muchas
imprecisiones; en el caso de las localidades, los recursos no provienen de la misma
localidad, de manera que no hay una relación sana entre gastos y contribuciones; los
intereses del mismo aparato influyen de manera notable (por ejemplo, incrementándose
salarios, aumentando la nómina, favoreciendo amigos) y finalmente los proveedores
cumplen un papel importante tanto en la manera como influyen sobre el aparato de gerencia
como en la selección de preferencias.
No es la “realidad” la que en un sistema político produce las decisiones. Hay actos
jurídicos, firmados por personas que de acuerdo con las estructuras tienen la atribución de
tomarlas. Esas personas están sometidas a presiones de diferente índole – una de las cuales,
claro está, son los “hechos tozudos”, o sea, la realidad. La otra presión viene de los
intermediadores. Una comunidad escolar aparece en los espacios públicos y privados de
solicitud de necesidades, formales e informales, invocando su necesidad, usualmente
exagerándola (recuérdese que hemos supuesto que el modelo según el cual la realidad
acciona automáticamente disparadores de acción estatal es una ficción). Para que su
necesidad pueda ser atendida con recursos locales alguien, con facultad de decisión o forma
institucional de presión, tiene que atenderla.
La definición del proceso presupuestal que se citó arriba, entonces, supone que la
competencia política no interviene entre “el rol asignado al Estado en la economía y
sociedad del país” y las decisiones presupuestales. Estamos encontrando que, por el
contrario, la elaboración del presupuesto es el escenario en el que diferentes formas de
influir sobre la manera como deben emplearse los recursos de inversión compiten por
convertir en estructuras sus orientaciones.
Decimos convertir en estructuras porque un rubro presupuestal es una decisión más
cercana al cumplimiento de un deseo. Lo era más bajo las viejas normas presupuestales. En
los presupuestos detallados vigentes en 1994, en los cuales estaban prohibidos los rubros
globales, la relación entre la norma y la satisfacción de un deseo era bastante cercana.
Aprobado el presupuesto, estaba definida buena parte de lo definible previamente para una
inversión. El detalle era enorme. Luego, las decisiones presupuestales atendían a las fuentes
82
Explicar.
131
de representación de los actores políticos o ciudadanos que podían influir en la misma. En
ese entonces también era de esperar que el mismo Plan de Desarrollo Local contuviera la
lista de inversiones con este grado de detalle, lo que se llamó la lista de mercado. Bajo esas
normas, el procedimiento presupuestal sería en efecto bastante parecido a una maquina para
convertir esas decisiones en actuaciones del ejecutivo. Ahora, bajo las nuevas normas de
Plan de Desarrollo y presupuesto, y las costumbres que ellas han incentivado, el acto
jurídico que hemos llamado presupuestación deja muchas cosas por decidir, no
solamente el contratista y el momento de ejecución. Y esos detalles que quedan por
decidir son precisamente el objeto de la más enconada competencia. Los espacios en
los que se afinan esos detalles no son los espacios institucionales en los que se deciden
los presupuestos.
5.3.6
Inscripción de proyectos en el Banco de Programas y Proyectos Locales
(BPPL) y elaboración del proyecto de POAI
La preparación del proyecto de presupuesto que presentará el alcalde local a la JAL al
comenzar el mes de diciembre tiene un documento cumbre previo, el Plan Operativo Anual
de Inversiones, POAI. El responsable administrativo del mismo es el alcalde local quien, en
los últimos años, lo elabora en ires y venires entre el Banco de Programas y Proyectos
Locales, las Secretarías de Hacienda y Gobierno y, eventualmente, unas “mesas de trabajo”
en las que intervendrían los Comisionados de Trabajo, hasta producir un documento de
propuesta que envía al CONFIS en forma casi consolidada. Éste brinda su bendición, la
mayoría de las veces sin variar la propuesta que le llega (ver anexos Evolución de las
normas presupuestales de los Fondos de Desarrollo Local, 1993-2005 y Glosario
presupuestal).
La idea de un presupuesto de inversión ligado a proyectos se comenzó a perfilar como
consecuencia de la aplicación del Decreto 425 de 1995, bajo el cual se organizó la
participación ciudadana en la elaboración de los Planes de Desarrollo Local y la influencia
que podría tener esa participación en los correspondientes presupuestos. Así, a mediados de
1996 en el decreto 395 apareció la imagen del Banco de Programas y Proyectos de
Inversión Local, a imagen y semejanza de la fórmula para organizar la inversión distrital a
su vez tomada del Banco de Proyectos de Inversión Nacional. El Banco de Proyectos se
abría en determinadas fechas, que no eran muy publicitadas. Ante los requerimientos de un
ciudadano o una organización para que se le atendiera una necesidad, las autoridades los
instaban a inscribir su proyecto en el Banco de Proyectos, a partir del cual las autoridades
locales escogerían con algún criterio los que entrarían al presupuesto y se realizarían. Esta
imagen flotaba en el ambiente, pero no tenía amparo jurídico ni amparo administrativo: no
se sabía qué eran los bancos: ¿Un archivo magnético? ¿Un fólder? ¿Un A-Z? ¿Se podían
consultar sin mayores contratiempos? ¿Se podía saber qué había en el banco de proyectos?
¿Se contrastaba el presupuesto aprobado con el banco de proyectos? ¿Recibían los
ciudadanos alguna respuesta oficial sobre si su proyecto había sido aprobado?
Aún bajo las reglas del Acuerdo 13, el Banco de Proyectos siguió siendo promovido como
el espacio para que cualquier ciudadano pudiera inscribir proyectos; otra cosa, por
132
supuesto, era la estrategia adicional que los proponentes podían o debían emplear para que
su idea o necesidad fuera atendida o simplemente tenida en cuenta dentro de la discusión. A
medida que el Banco de Proyectos fue transformándose de una herramienta de ejecución
del presupuesto a una herramienta de programación, dos temas de debate se pusieron al
frente: ¿quién tiene derecho a inscribir proyectos? ¿Cuál es el grado de detalle que debe
tener un proyecto para considerarse o bien inscrito, o bien registrado?
El claroscuro de estas reglas sobre el banco es el espacio de varias estrategias posibles para
intermediar intereses. Las siguientes intervenciones en algunas de las JAL de las
localidades en estudio son una manifestación de esas estrategias. Más adelante se citan
otras intervenciones en donde varias estrategias se mezclan entre sí:
“No es razón suficiente para decir que un proyecto está en el anexo informativo del
POAI es el definitivo y es que se va a ejecutar tal cual y esta a la fecha de hoy, no
señor: 1. Un proyecto puede ser registrado sin necesidad de haberse escrito. 2. El
Banco de programas y proyectos, la viabilidad, la formulación y la reformulación,
debe sucederse una vez iniciada la vigencia fiscal, es decir durante el tiempo de la
ejecución del presupuesto, esto indica que a través de las funciones que tenemos
nosotros como EDILES, podemos estar pendientes con la oficina de Planeación
Local y con el Consejo Local de Planeación y con la misma comunidad de que se
reformulen los proyectos que están incurso en el Plan Operativo Anual de
Inversiones, eso es una de nuestras funciones principales”. EDIL TEUSAQUILLO
2004.
“Hay unas fichas que están firmadas por oficina de planeación local…las fichas que ellos
hicieron son fichas globales, no hay una ficha puntual, la radicaron normalmente como
cualquier otra y si miramos el listado aquí esta la ficha 738 dice apoyo a legalización de
barrios, no conozco ninguna norma que diga que ellos no pueden radicar fichas, me parece
que antes tienen la función y obligación de estar pendientes que quede cosas dentro del
banco de proyectos, en algún momento la junta administradora o la localidad pueda
necesitar eso…me parece muy delicado decir en acta que aquí aparecieron fichas que no
radicaron, que unas son originales y otras son las copias, pero que hicieron las personas
que elaboraron el plan de inversión hicieron una gran cantidad de cambios y nos consta
porque nosotros vimos el primer borrador, ellos dicen que teniendo en cuenta el consejo de
planeación local. EDIL SAN CRISTOBAL. 2002.
“Las fichas que aparecen con solamente el título, no hay ningún objetivo, no han ninguna
meta y aparecen aprobadas”. EDIL. SAN CRISTOBAL 2002.
“En el plan en prioridad de cultura ciudadana, hay 20 programas y de los 20 programas 10
salen con fichas de la OPL…así mismo dice uno es que yo voy a ver si puedo hacer esto y
radico una ficha y aquí no aparece esa ficha es que no esté dentro del listado lo que pasas
es que no se tiene en cuenta o la metieron global, entonces al final cuando llega global
quien me podría garantizar que si se podría hacer esas obra que es la única obra que yo
había pedido en donde la campaña política que hice por eso fue que llegué aquí, ahí no hay
soporte para poder decir si la obra se va a hacer”. EDIL SAN CRISTOBAL 2002.
133
En cualquier caso, bien sea cuando flotaba en el ambiente la imagen de que el BPPL estaba
abierto a cualquier ciudadano, bien sea cuando de alguna manera comenzó a ser
reemplazada esta imagen por la de un derecho especial a cuatro actores: ediles, alcalde
local, comisionados de trabajo (especialmente) y CPL, no se ha logrado que el manejo del
BPPL sea público 83 .
En 2004 la Dirección de Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobierno recibió una
evaluación localidad por localidad de los BPPL 84 . De esa evaluación extractamos algunos
párrafos:
“La totalidad de las localidades cuentan con una persona responsable de los Bancos de
Programas y Proyectos, con una amplia trayectoria en el cargo, desempeñando las labores
de inscripción, registro y catalogación de los proyectos. Es importante resaltar que dichos
funcionarios no solamente desempeñan la labor de manejo del BPPL, sino que a su vez,
realizan otras tareas relacionadas con su cargo u oficina.
Falta de un espacio físico exclusivo y adecuado en las localidades para el almacenamiento
de las fichas de iniciativas y proyectos registrados, lo que hace que se tengan que guardar
en archivadores o en A-Z con algún orden cronológico o en el peor de los casos en cajas
sin ningún ordenamiento. Frente al almacenamiento en medio magnético, este solo se
refiere a la utilización de herramientas de cómputo para la elaboración y registro de la
relación de las iniciativas y proyectos presentados y no a una real sistematización que
permita la búsqueda, el seguimiento y el control de los proyectos. Existe además, un
bajísimo nivel de automatización… Uno de los factores determinantes del bajo nivel de
automatización del Banco de Programas y Proyectos en las localidades, es la falta de una
infraestructura informática (hardware y software especializado) adecuada.
Es importante mencionar que la Secretaría de Gobierno dotó en el año 2002 a las
localidades con un computador destinado a la sistematización de los Bancos de Programas
y Proyectos, pero éstos han sido puestos a disposición de otras labores y no para el
objetivo para el cual fueron entregados.
Al indagar en las localidades sobre el conocimiento y utilidad del programa de cómputo
“SIGLO”, se encontró que el 75% de los Alcaldes desconocen lo que es el programa y que
el 71% de los funcionarios de planeación tienen conocimiento de él. De los miembros del
Consejo de Planeación Local y la Junta Administradora Local no se pudo obtener
respuesta.
El BPPL es visto solamente como una relación de nombres de iniciativas y proyectos, y no
como una herramienta indispensable para el proceso de planeación, ejecución, seguimiento
y control social de los planes de desarrollo local”.
83
Pueden consultarse posiciones de diferentes actores sobre el BPPL en www.lopublico.redbogota.com,
particularmente en la reseña del programa radial FORO LOCAL BOGOTANO de fecha 4 de octubre de 2004.
84
El análisis era parte de un informe de actividades de apoyo a la participación para a elaboración de los
Planes de Desarrollo Local 2005-2008. Sistematización del proceso de planeación participativa en la
formulación de los planes de desarrollo local de Bogotá d.c. 2004. Equipo de apoyo técnico central. Secretaria
de Gobierno, A partir del análisis hecho sobre 17 de las 20 localidades existentes.
134
Como se puede ver en los apéndices sobre las normas presupuestales, el BPPL es
actualmente pensado como una herramienta para la elaboración del presupuesto y para la
ejecución del mismo. En el cuadro siguiente se ponen en orden los actores y las normas que
en la actualidad regulan el paso del Plan al POAI aprobado. El POAI aprobado, con un
anexo informativo de proyectos, es la columna vertebral del Proyecto de Acuerdo de
Presupuesto.
Cuadro No 35: Procedimientos para proceso presupuestal local
ACTORES
CONFIS
NORMATIVIDAD o ACCION
Escuchado el Consejo Distrital de Política Económica
y Fiscal-CONFIS, el Alcalde Mayor definirá por
escrito, y remitirá a los FDL., los objetivos y metas
que se deben tener en cuenta en la elaboración del
Presupuesto Anual de los FDL.
COMENTARIOS
Aunque los comportamientos de la
administración varían, y varían por
supuesto entre dos administraciones,
se va consolidando la costumbre de
tramitar estos lineamientos en el
CONFIS, a partir del 2002.
Secretaría de
Hacienda
La Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de
Presupuesto – SHD-DDP distribuirá y comunicará el
valor de las transferencias correspondiente a cada una
de las localidades.
DAPD
Propone al CONFIS una fórmula para definir la
transferencia que corresponde a cada localidad
Secretaría de
Gobierno
- Coordinar la entrega de la información necesaria para
el proceso de discusión de perfiles de proyectos
- Coordinar la agenda de reuniones de concertación
entre instituciones distritales, locales e instancias de
participación en las localidades
UEL
Asesoría y asistencia técnica correspondientes a la
planeación, programación, revisión y elaboración de
componentes técnicos y legales de los proyectos de
inversión local y de los contratos a suscribir en nombre
de los Fondos de Desarrollo Local.
Alcaldía local
El Alcalde Local, en coordinación con la Oficina de
Planeación Local, preparará el Plan Financiero que
servirá de base para la elaboración del anteproyecto de
presupuesto.
El valor de la transferencia es un
estimado, pues la SHD distrital
realiza un cálculo preliminar sobre
los ingresos esperados del año como
“ingresos corrientes”.
La fórmula de transferencias se ha
variado ligeramente, combinando
factores asociados a número de
habitantes y a índices de NBI.
Aunque se había previsto un nuevo
cambio a partir de 2005, no hay
reseña de que así se haya hecho. En
los últimos cinco años no ha habido
variación.
La influencia de la Secretaría de
Gobierno depende del talante del
gobierno sobre el tema. Desde el
año 2001 uno de los temas
recurrentes es constituirse en
promotor y respaldo de los
mecanismos e instancias de
participación
Bajo la pretensión de acelerar la
ejecución, las UEL han pasado de
ser unidades encargadas de la
contratación a volverse instancias
obligadas de paso para la
preparación del presupuesto. Se dice
que la idea es que los presupuestos
se puedan aprobar sobre proyectos
viables.
El Alcalde Local es el responsable
de todo el proceso. Èl estará
sometido a todo tipo de presiones:
su propio proyecto político, su
proyecto administrativo, su
135
El Alcalde Local, en coordinación con la Oficina de
Planeación Local, elaborará el Plan Operativo Anual
de Inversiones. Este Plan servirá de base para la
elaboración del Anteproyecto de Presupuesto de
Inversión del FDL. El respectivo Alcalde Local
remitirá al DAPD y a la SHD-DDP, el Anteproyecto
de Presupuesto para que, una vez evaluado en lo que a
cada uno compete, el CONFIS emita su concepto.
Para la vigencia de 2005 se exige al alcalde que remita
el anteproyecto de presupuesto junto con las fichas
EBI-L de cada proyecto.
Comisionados de
Trabajo
Consejos Locales
de Planeación
CONFIS
Alcalde Local
El trabajo de identificación de proyectos así como el
de formulación de los mismos, por parte de cada uno
de los Encuentros Ciudadanos y de las comisiones de
trabajo respectivamente, deberá ser permanente
durante todo el período de ejecución del plan de
desarrollo, en el sentido de estar definiendo y
presentando los proyectos que concreten las propuestas
estratégicas locales identificadas en el proceso de
ejecución del plan de desarrollo para cada vigencia
(Art. 24, Acuerdo 13).
Emite concepto del anteproyecto de presupuesto que
presenta el acalde local
Estudia los anteproyectos de presupuesto de las
localidades y emite su aprobación a nivel de
programas, Art 15 Dto 1139/2000: “El respectivo
Alcalde Local remitirá al DAPD y a la SHD-DDP, en
la forma que éstas determinen, el Anteproyecto de
Presupuesto para que, una vez evaluado en lo que a
cada uno compete, el CONFIS emita su concepto.
PARÁGRAFO.- El CONFIS decidirá lo pertinente
sobre el Anteproyecto de Presupuesto a nivel de
programa; por tanto, cualquier modificación de las
cuantías en este nivel deberá remitirse para su
concepto.
El Alcalde Local presentará a la Junta Administradora
Local – JAL, dentro de los tres (3) primeros días de las
sesiones ordinarias del mes de diciembre, a nivel de
programas el proyecto de Presupuesto para su estudio
y aprobación. Debe incluir un “anexo informativo” con
los proyectos.
compromiso con los ediles al
volverse integrante de la terna, su
compromiso con el Alcalde Mayor
al haber sido seleccionado, la
vigilancia que sobre él ejerce la
Secretaría de Gobierno, los
ciudadanos que acceden a él, los
“representantes” de los mecanismos
de participación, los altos
funcionarios de las entidades
centrales y de los prestadores de
servicios desconcentrados. Los
funcionarios de la Oficina de
Planeación Local tienen una
influencia mayúscula sobre lo que se
haga.
Las actas del CONFIS de los
últimos años legitiman el
anteproyecto de presupuesto
mencionando que estos actores de la
participación estuvieron
involucrados en el proceso. Los
alcaldes locales con diligencia
variable se reúnen con los
comisionados para precisar los
proyectos.
Rutina obligada al alcalde local por
el CONFIS en los últimos años.
El POAI incluye una lista de
proyectos con todo y su número, que
indica que los proyectos están
inscritos en el BPPL. Pero
finalmente lo jurídicamente
vinculante es el monto por
programa, que es el más grueso
después del objetivo. La
información asociada a este
procedimiento es enorme, así que no
es aventurado sugerir que en general
se hace mediante una lectura en
diagonal. Sin embargo, en los
últimos años se ha pedido a las UEL
intervenir, de manera que, como se
puede ver en las actas, llega
información resumida al CONFIS.
El POAI por rubros del Plan de
Desarrollo en las cinco localidades
es idéntico al Proyecto de
Presupuesto.
136
Desde hace varios años el CONFIS acompaña las aprobaciones con un estribillo del
siguiente tenor:
Las adiciones a los proyectos de inversión cuentan con los conceptos favorables de las
Unidades Ejecutoras Locales (UEL) correspondientes. No obstante, el concepto favorable
del CONFIS no exime a las localidades de su compromiso y responsabilidad para
continuar adelantando sus inversiones en coordinación y concordancia con las políticas y
competencias de las entidades distritales y los lineamientos de inversión impartidos por el
CONFIS… En todo caso, todos los proyectos de inversión que sean objeto de adición,
deben contar con el concepto favorable de las UEL respectivas.
Estos conceptos favorables no hacen referencia a la viabilidad de los proyectos de
inversión objeto de estas modificaciones presupuestales. La viabilidad requerida para su
ejecución es responsabilidad exclusiva del ente ejecutor…
Estos conceptos se expiden con base en los soportes enviados por la localidad y que
sustentan las modificaciones presupuestales. Así, se entiende que este concepto es válido
siempre y cuando el proyecto de acuerdo que se presente a la Junta Administradora Local
al nivel de programas se sustente en la misma información conocida por el CONFIS.
Las modificaciones al proyecto de acuerdo durante el proceso de estudio, discusión y
aprobación del mismo, deberán hacerse en el marco de las normas y disposiciones
vigentes. La observancia de los procedimientos legales y presupuestales a que haya lugar
para la ejecución de estos recursos, es responsabilidad y competencia exclusiva de la
Localidad 85 .
Vigilar si se cumple lo que pretende el CONFIS es oneroso, y en algunos casos, pocos, no
se ha cumplido. Recordemos que la definición de estructuras supone que la violación de lo
contenido en el texto de la norma debe ser visible y debe haber actores interesados en hacer
valer la norma, porque sus intereses están en juego y porque puede tener éxito en un tiempo
relativamente corto. Si un actor siente que sus intereses están siendo vulnerados porque se
violó flagrantemente la norma, podría tener éxito reclamando. Pero si la violación no atenta
contra intereses, o la acusación de haber sido pasada por alto puede desvirtuarse a través de
las ambigüedades de la norma y de las decisiones que se toman al amparo de ella, no habrá
un estímulo adecuado para defender la letra de la ley. Por demás, posiblemente los
proyectos políticos que se propongan así, en seco, defender la ley, no son viables, y por
consiguiente no serían serios.
5.3.7
Del Proyecto de Presupuesto al Decreto de Liquidación
El proceso que hemos bautizado con el eufemismo presupuestación continúa con el trámite
de Acuerdo en la JAL y culmina con el Decreto de Liquidación. En seguida aparece el
cuadro correspondiente (en las citas de las normas los subrayados son de los autores):
85
Con algunas omisiones, éstos párrafos son extraídos del Acta de la sesión 06 de 2003.
137
Cuadro No 36: Normatividad proceso presupuestal
NORMATIVIDAD o ACCIÓN
Alcalde Local
“El Alcalde Local presentará a la Junta Administradora Local – JAL, dentro de
los tres (3) primeros días de las sesiones ordinarias del mes de diciembre, a
nivel de programas el proyecto de Presupuesto para su estudio y aprobación. El
Alcalde Local presentará el mensaje presupuestal y un anexo informativo con
el detalle de la composición del presupuesto hasta el nivel de proyectos, para
facilitar el estudio y aprobación del proyecto de presupuesto”. Art 16, Dto
1139/2000
JAL
“La JAL podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Alcalde
Local”. Art 17, Dto 1139.
Alcalde Local – JAL
“El cómputo de Ingresos presentado por el Alcalde Local con arreglo a las
normas del presente Decreto no podrá ser aumentado por la JAL sin el
concepto previo de aquél, expresado en mensaje escrito. El mismo requisito se
exigirá para aumentar o incluir nuevas partidas en el Presupuesto de Gastos
presentado por el Alcalde Local.
Si se eleva el cálculo de los ingresos o se elimina o disminuye alguna de las
apropiaciones del Presupuesto de Gastos, las sumas disponibles, sin exceder su
cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos, previa aceptación escrita
del Alcalde Local.” (Art. 17, Dto. 1139)
“Si la JAL aprueba partidas diferentes a las presentadas inicialmente por el
Alcalde Local sin el concepto previo de éste, expresado en mensaje escrito, el
Alcalde Local deberá objetar el acuerdo por ilegalidad.”(Art. 19, Dto 1139).
“Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el Proyecto de Presupuesto
aprobado por la JAL, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo que tenga
jurisdicción en el Distrito Capital, dentro de los cinco (5) días siguientes al
recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá pronunciarse
durante los veinte (20) días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide
regirá el Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde
Local, bajo su directa responsabilidad…”(Art. 19, Dto. 1139)
Alcalde Local
“Corresponde al Alcalde Local expedir el Decreto de Liquidación del
Presupuesto. Este decreto tendrá el detalle del gasto para el año fiscal
respectivo hasta nivel de proyecto. En la elaboración de este decreto, observará
las siguientes pautas:
Tomará como base el Proyecto de Presupuesto presentado por el Alcalde Local
a consideración de la JAL.
Insertará todas las modificaciones realizadas por la JAL y aceptadas por el
Alcalde Local durante los debates.” (Art. 21, Dto. 1139)
COMENTARIOS
En las cinco localidades estudiadas
el Anteproyecto de Presupuesto fue
el que se aprobó en el CONFIS 86 . El
anexo informativo contenía los
proyectos, pero éstos tienen un bajo
grado de georreferenciación, si
acaso alguno.
Esta atribución le permite a los
ediles disminuir o eliminar sin
autorización del Alcalde Local. Una
herramienta de presión del uso de la
cual no hay registro en las actas.
Hay registro en las actas y en los
acuerdos y decretos de liquidación
del empleo de esta atribución
concertada.
Estos dos incisos muestran
claramente que el Alcalde Local
“tiene la sartén por el mango”. Es la
razón por la cual los conflictos entre
ambas autoridades no llegan hasta el
punto de la objeción de ilegalidad.
No deja de ser interesante lo que
parece ser un error: “tomará como
base el Proyecto de Presupuesto”,
cuando ya hay aprobado un Acuerdo
que debería ser la base.
El decreto de liquidación contiene
en efecto los proyectos, pero sin
georreferenciación.
86
No se contaba con la información para conocer si los anexos que se llevaron hasta el CONFIS eran iguales
al anexo informativo que se presentó a la JAL junto con el proyecto de acuerdo.
138
La revisión de los documentos de las cinco localidades bajo estudio muestra que las
variaciones que se hacen al proyecto presentado por el alcalde local son pocas, pero sí
existen. Como veremos en seguida en la reseña de actas de la JAL, responden a intereses
específicos del tipo de representación que logró el edil que las promueve.
“Ojalá lo de educación se le de prioridad a la compra del lote para reubicar esos niños de
la escuelita la Libertad y de la Concepción”. EDIL BOSA 2004.
“Tomé la palabra a nombre de la tercera edad”. EDIL BOSA 2004.
“Cuestionamos los diagnósticos sociales que se contrataron, diagnósticos tan desfasados
que todavía vienen hablando de la población de Kennedy cifras que MARIANO se sabe de
memoria desde su primer edilato tan desfasadas…la mayoría de los presupuestos
adoptados en los últimos tiempos han sido una feria electoral, cada Edil se atrinchera en su
feudo electoral e impide que se hagan obras en los sectores que no tienen representación
en esta Corporación,…me habla el Edil HERNANDO ÁVILA con preocupación por Villa
Andrea y le he reiterado lo que estoy diciendo, H. Ediles simplemente somos ponentes y
tenemos la responsabilidad de interpretar no solo a la Corporación sino a la jurisdicción
de la localidad de Kennedy”. EDIL KENNEDY 2003.
“Vamos a defender el bien de toda la localidad pero además la objetividad y el poderle
responder a cada una de las personas que pusieron su voto de confianza en esa propuesta
electoral que salió victoriosa”. EDIL KENNEDY 2003.
“Si es que no hay otras casas de cultura (Roma), si es que no hay otros sitios de cultura
donde también se les haga la dotación, porque es que durante dos años seguidos, seguir
dotando la casa de la cultura de Ciudad Roma, seguir fortaleciendo cuando ya se creo una
escuela de baloncesto. Yo sugiero que hay que modificar dentro de cada uno de los
componentes, de cada una de las imputaciones presupuestales algo que sea mucho mas
específico, para que también esa plata dentro de los componentes y dentro de los objetivos
no sea desviado. Lo que tampoco estoy de acuerdo es y vuelvo y hablo por MARSELLA,
pero dentro de cultura ciudadana yo no veo nada para la UPZ de Castilla, pero que la
cultura también le llegue a Marsella. Porque en la parte deportiva mucho se va para Patio
Bonito”. EDIL KENNEDY 2003.
“Usted aquí en varias oportunidades ha dicho que no se va volver a lanzar y yo si estoy
haciendo campaña pero no hago campaña con el presupuesto, si estuviera haciendo
campaña con el presupuesto, pues dijera que todo se lo dejaran a Marsella y solamente al
consejo local de deportes. Yo nunca he amanecido en la casa de ningún otro edil tratando
de gestar proyectos de Acuerdo de presupuesto, ni me han dado las cuatro y cinco de la
mañana tratando de gestar un proyecto de Acuerdo donde única y exclusivamente
generaban el presupuesto para seis personas”. EDIL KENNEDY 2003.
139
“Tengo la sensación que la cultura se respira es como en la franja occidental de la
localidad, es decir, usted ve los sanqureros es por allá por los lados del Socorro, por
Britalia. La cultura también tiene que ir para Marsella, para Américas, para Mandalay”.
EDIL KENNEDY 2003.
“El colegio CED Marsella, no es justo que todavía tenga pupitres que sean dobles, donde
un alumno de once grado tenga que sentarse en un pupitre que es para un niño de 7 o 8
años, que paso con el arreglo de los tornos del colegio del CED Alfonso López Pumarejo”.
EDIL KENNEDY 2003.
“De ninguna manera justifica el recorte presupuestal en ambiente”. EDIL SUBA 2003.
“Recurre para que con recursos de la empresa se lleve a cabo las obras que requiere el
barrio Santa Cecilia…los recursos de cultura ciudadana deben ser mejor distribuidos,
asignándose algunos recursos para la casa del Deporte. Recuerda que se debe estudiar la
asignación de recursos a Sta. Cecilia para alcantarillado, no sin antes acabar con el
alcantarillado del Barrio Lisboa, y si bien es cierto que se pueden incluir otros barrios
debe darse prioridad a Sta. Cecilia”. EDIL SUBA 2003.
“En la J.A.L no se deben haber peticiones “por debajo de la mesa “ y que sus solicitudes
como el desear el parque para el barrio Java como también para vías, lo hace porque tiene
autoridad para hacerlo públicamente y la capacidad de decidir como edil que fue elegido
por las comunidades que lo apoyaron con su voto y los invita a todos a discutir los listados
propuestos por cada comisión y afirmó que la culpa de que la sesión de hoy no sea pública
no es de la J.A.L., sino del Alcalde Local que no permitió el ingreso de la
comunidad…Como una segunda propuesta está la de crear una escuela de artes y oficios
para la localidad de Suba y que está en banco de proyectos”. EDIL SUBA 2004.
“Con relación al Salón Comunal del Salitre el Greco, es difícil para uno como EDIL no
defender lo que ha trabajado por dar gusto….estoy defendiendo que el salón comunal de
Salitre el Greco entre a funcionar en el mes de enero/2004… Quiero ratificar que no quiero
que se piense que el tema de la dotación del Salón Comunal de Salitre el Greco va unido a
mi voto positivo porque no lo es, pero si quiero dejar claro que en el proyecto de acuerdo
05/2003 no aparece el tema de dotación”. EDIL TEUSAQUILLO 2OO3.
Dentro de la corporación es vox populi que algunos ediles presionen en cada vigencia por la
inversión en determinados barrios o sectores de electores:
“Una de las personas que más obras a hecho es MARIANO CHALARCA, le ha hecho muy
buena inversión a sus electores….El problema es que la gente no utiliza un derecho que es
el derecho al sufragio y si vienen después a exigir, aquí debería haber voto
obligatorio…cada ves que hay un encuentro ciudadano se ponen de mal genio que hayan
llegado los Ediles, pero cada ves que nosotros sesionamos y tenemos que aprobar si
tenemos que abrirle las puestas”. EDIL KENNEDY 2003.
“Estoy elegido con el respaldo de 1715 personas que creyeron en mi propuesta y
obviamente mi corazón le pertenece a esos ciudadanos que fueron a la urna a respaldar mi
aspiración política (no soy edil de la supermanzana seis ni de UNIR I ni de Roma) tengo
140
una responsabilidad histórica con todos los ciudadanos de esta jurisdicción. No le
preocupe que vaya haber un atropello a sus electores, por el contrario aquí vamos a tratar
de que esto sea eficientemente distribuido. El presupuesto es lamentablemente una
expresión política, tanto es así que el consejo de planeación local es las tres divinas
personas. Asojuntas, el consejo de planeación y algunos contratistas, esa trinidad tiene un
poder importante en la localidad y lo ejerce”. EDIL KENNEDY 2003.
“Tras de que hay que entregarles la maquinaria, hay que entregarles todo, también
tenemos que pagarles para que lo hagan, entonces eso se incrementa y además mal que
bien ahí tiene intereses MARIANO con sus empleados”. EDIL KENNEDY 2003.
“Era el ejemplo que yo ponía de MARIANO CHALARCA, así el priorice todo para su
Francisco José de Caldas”. EDIL KENNEDY 2003.
“El colegio NICOLAS ESGUERRA completo no se cuantos computadores, pero yo se que
siempre los gestionó MARIANO CHALARCA y no se debe permitir que vuelvan hacerle
inversión sobre algo que ya tienen”. EDIL KENNEDY 2003.
“Aquí cada uno de nosotros trabajamos por su lado y cada uno se preocupo por sus
proyectos, por sus barrios o por los sitios donde se tienen injerencias de tipo político lo
cual pienso que es un error”. EDIL TEUSAQUILLO 2003.
Sin embargo, el uso de las atribuciones que en efecto tienen los ediles según las normas es
la excepción, y su rebelión ante el proyecto del Alcalde Local, que se supone ha sido fruto
de pactos con competidores de los ediles, es relativamente suave. Extraño, considerando
que en el proceso desde la aprobación del Plan hasta la presentación del proyecto de
acuerdo de presupuesto a la JAL ningún escenario formal les permite intervenir (con
excepción del Decreto 425 de 1995; ver anexo Institucionalización de la participación
local 1992-2005). Eso se puede interpretar de varias maneras, y parte de esta investigación
es tratar de encontrar las estrategias a partir de los documentos – cuando la intervención es
formal – y de los resultados, cuando la intervención es informal.
Antes de interpretar acudiremos a más información obtenida en las actas de las sesiones de
la JAL.
5.3.7.1
Los discursos públicos y semipúblicos de los ediles
El proyecto Hacer Público lo Público ha venido recopilando y sistematizando las actas de
la mayor parte de las JAL, a partir de 2001. De una revisión exhaustiva de las actas
correspondientes a la discusión de presupuesto obtuvimos la siguiente síntesis. Contiene
declaraciones de ediles, de representantes de grupos de presión, del alcalde local y de
funcionarios de la oficina de planeación de la alcaldía local.
141
5.3.7.2
¿Globalizados o georreferenciados?
En la mayoría de Juntas Administradoras Locales las discusiones del Proyecto de Acuerdo
de presupuesto presentado por el Alcalde Local y la aprobación del presupuesto se hace por
programas. Las estructuras exigen rubros generales (programas), con un anexo de
proyectos. Pero aunque estos proyectos tienen intereses georreferenciados, también se
registran, inscriben, e incorporan al presupuesto como proyectos generales. Hay situaciones
especiales en las que se presiona por establecer los beneficiarios específicos (por
específicos queremos decir más cercano a nombres y apellidos que a la especie biológica).
“El proyecto 1316 Desarrollar programas para atención a la población vulnerable
(PEL)….Me parece que quede así de amplio como está porque no excluye a nadie, porque
no se está diciendo específicamente a quién”. ALCALDE LOCAL TEUSAQUILLO.
2002.
“Tenemos que aprobar partidas globales y no desglosar, eso es una
complicación
normativa, es decir eso bien aprovechado por los Alcaldes en relación con el papel
fundamental de la JAL en aprobar o no el presupuesto”. EDIL TEUSAQUILLO 2004
“Ficha 744 desarrollo de proyectos de acueducto y alcantarillado, esa ficha está global
está para cualquier barrio de la localidad, nosotros le colocamos ok”. EDIL SAN
CRISTOBAL. 2002.
“Ficha 303 adecuación plazas de mercado de la localidad hay trescientos veinte millones
de pesos la ficha está global. La ficha 376 es construcción, adecuación y mantenimiento
de la malla vial, esta ficha está globalizada”. EDIL SAN CRISTOBAL. 2002.
“Concluimos que estas fichas se van a dejar globales para parques ecológicos de la
localidad”. EDIL SAN CRISTOBAL. 2002.
“Al igual las fichas de salones comunales que unificamos en donde si van a aparecer las
UPZ pero todas en una ficha global, respetuosamente considero que deben hacerse lo
mismo con estas 5 fichas, con la idea de que nos quede más flexible la ficha y nos quede
mejor hecha la propuesta”. EDIL SAN CRISTOBAL 2002.
“Ahí a partir de las UEL fue cuando las partidas se dejan global, comenzaron con las vías
y todo lo volvieron global, aquí no se puede decir, hay mil millones de pesos para 10
parques y le vamos a dejar a este tanto y a este tanto, no se puede porque eso lo prohíben
los
mismos decretos que ha sacado el Alcalde mayor”. EDIL SAN CRISTOBAL
2004.
Como se acaba de evidenciar, para los ediles es una estrategia adecuada el aprobar
programas y proyectos generales. Algunos desean que su proyecto quede “amarrado”
cuando siente temor de no poder, por alguna razón (por ejemplo, porque no será edil en la
vigencia siguiente) intermediar en los espacios en que se define lo clave: quién será
atendido.
142
“De la parte norte de San Cristóbal se pasaron las fichas de 3 salones comunales, en
ningún momento se han leído estas fichas, si no vamos a globalizar quien nos responde por
las obras, que se cumpla con los proyectos que la comunidad ha radicado. Les pido h.
Ediles que consideremos bien esto hasta donde podemos sacar globalizados, que sea lo más
claro posible para poder ser responsable ante la comunidad”. EDIL SAN CRISTOBAL
2002.
“Realmente esa es una de las situaciones que se pueden presentar con estos presupuestos
globales pero el que determina que salones o que obras se van a ejecutar es el alcalde
local”. EDIL SAN CRISTOBAL 2002.
Un funcionario de una Oficina de Planeación Local manifestó en una sesión del JAL, según
el Acta:
“En cuanto el por que las fichas se encuentran algunas en blanco, lo que pasa es que
mirando las fichas que escribió la comunidad vemos que son fichas demasiados puntuales y
nosotros no queremos en este momento entrar a definir que vías se van a intervenir, que
salones comunales, que parques queríamos dejar todo global para que ustedes como ediles,
se pongan de acuerdo con el alcalde local que es lo que van a intervenir, lo que se quiere
dejar es un plan de inversión en su mayoría proyectos globales, proyectos que algún
momento miremos que tan viables son para hacer algunas obras y que se pongan de
acuerdo, nosotros no definimos nada, nosotros únicamente asesoramos al alcalde local esté
quien esté para que se hagan algunas obras, pero el último que toma la determinación
según el 1421 es el alcalde local, lo que ustedes coordinen con el alcalde es lo que
finalmente se va a ejecutar pero ya puntualmente, ustedes nunca van a encontrar una
dirección de una vía ni de un salón comunal, ni de un parque van encontrar proyectos
globales, como la comunidad piensa únicamente en el hueco que hay frente a su casa, no
aparece fichas para adecuar los centros educativos distritales de la localidad, la oficina de
planeación local cuando no vimos que escribieron ese tipo de fichas nosotros también
podemos inscribir estas fichas a nombre de la oficina de planeación local como proyectos
globales.
….los citamos (a los comisionados) para empezar a formular perfiles de proyectos… no es
que vamos hablar que vamos a enviar los proyectos definidos cuales son las direcciones, en
ningún momento le hemos solicitado a las comisiones de trabajo eso, pero eso no quiere
decir que ellos van a entrar a definir que proyectos puntuales se van a dejar en estos
proyectos locales, eso lo va a hacer directamente el alcalde local, desde luego en
concertación con ustedes y de acuerdo a lo que el disponga”.
Otro funcionario de otra alcaldía local:
“Ya sabemos que no existe ningún plan puntual para ningún barrio, calle ni objetivo,
empezamos a revisar las fichas, vimos que existen muchas fichas en cada uno de los
programas, ninguno de ellos es nivel general, es por eso que la oficina de planeación
adoptó la necesidad de crear una ficha EBI que permitiera aglomerar todas las fichas
específicas de cultura de la localidad en una sola ficha que cubriera el plan. El proceso a
seguir es que en concertación con el alcalde local y la JAL hagan una concertación como
se van a distribuir los eventos culturales en la localidad.
143
5.3.7.3
Presión de los actores institucionales
He aquí algunos ejemplos de cómo se hace la presión institucional ya no desde los
encuentros ciudadanos, sino desde la discusión sobre presupuesto al interior de la JAL:
“Oficio enviado por la doctora Susana Ferreira, gerente del hospital de Suba, en el cual
invitan a la J.A.L a la entrega de ayudas técnicas a personas con discapacidad”. SUBA
2003.
“Ante las observaciones hechas por el Confis y la UEL de salud y puestas a sugerencia por
el Hospital de Suba no las comparte, no son muy especificas en los términos de referencia,
no entiende porque el interés de los anteriores entes, cuando estos proyectos los viene
manejando bienestar social a través de bienestar familiar específicamente el proyecto 204.
EDIL SUBA 2004.
“De alguna manera hay presión por parte del Distrito para que todos los proyectos en
salud, sean manejados por el Hospital de Suba, le parece sano que se abran posibilidades
de escuchar propuestas por otras entidades como las ONG ya que se lograría conseguir
recursos nuevos y se ampliaría la cobertura de servicios”. EDIL SUBA 2004.
“En la localidad hay un ente que quiere manejar todo lo relacionado con salud que no han
dejado ni permitido que otras entidades presenten nuevas propuestas para manejar la
salud, le parece fundamental y sano que estas instituciones también tengan igual derecho.
Con relación a la cofinanciación, se han hecho cosas muy importantes en la localidad sin
recursos bajo el impulso y liderazgo de la edil Olga Lucia Velasco”. EDIL SUBA 2004.
“1019 Apoyo logístico a la policía, presentada por la Policía Nacional Cuarta Estación
por el T.C. Efraín Oswaldo Aragón. Sería bueno incrementárselo, subirle a ciento treinta
millones”. EDIL 2002.
“Ficha 1060 apoyo integral a los miembros de la familia ochenta millones el proyecto es
global y lo presenta la Comisaría de Familia y la oficina de planeación local”. EDIL
SAN CRISTOBAL 2002.
“La 1062 red socio afectiva para el fortalecimiento familiar, la presente el equipo
profesional de la Comisaría Cuarta de Familia de San Cristóbal”.
“Ficha 483 Educación para el amor y las familias gestantes. Capacitación integral para la
mujer gestante, lactante y su familia por ochenta millones. Es presentada por el COL y el
DABS”
“Ficha 487 dotación del material didáctico para el mejoramiento y atención de menores
de 7 años para las asociaciones de hogares comunitarios, presenta esto el I.C.B.F”. EDIL
SAN CRISTOBAL 2002.
“Se da lectura a carta enviada por el CED Rafael Nuñez Jornada Tarde solicitando
asignación de recursos para sede”. SAN CRISTOBAL 2003.
144
“Estuvo el doctor patrick acá, nos comentaba la situación grave que tenemos de cobertura
en la localidad, que él solicita mas que dotaciones u otro tipo de actividades para las
escuelas” SAN CRISTOBAL 2003.
“Yo le solicitaría que indiscutiblemente el SENA es una Instancia interesante, tiene buena
capacitación, pero si de alguna manera también se pudiese que se hiciese algún convenio
con el CASD”.
“Bajarle cincuenta millones a lo de juegos de discapacitados, para dejarle esta plata para
la compra de la Ambulancia. Queda aprobado por los honorables Ediles. Radicada en el
banco de Proyectos, por el Hospital San Cristóbal”. EDIL SAN CRISTOBAL 2003.
“Actividades deportivas y formativas, no se si ahí cabe los $ 100´000.000 que nos
comprometimos con el José Felix Restrepo para lo que ellos necesitan”. EDIL SAN
CRISTOBAL 2003.
“Bogotá D.C. Octubre 15 de 2003, doctor Jaime Orlando reyes Guerrero, Alcalde local de
San Cristóbal, ciudad, cordial saludo. Comedidamente solicitamos a usted el favor de
incluir dentro del presupuesto del año 2004 a aprobar recursos por $100´000.000 de pesos
para el programa de discapacidad que maneja el colegio distrital José Felix Restrepo, este
programa solicitamos sea incluido de manera puntual, es decir, que no se deje dentro del
proyecto global para discapacidad. Agradecemos de antemano su valiosa colaboración y
aporte. Cordialmente Ricardo Castañeda”. EDIL SAN CRISTOBAL 2004.
“Quisiéramos el apoyo de ustedes es que se de continuidad a los proyectos que se han
venido trabajando en el 2002, dentro de los proyectos que se trabajaron en el 2002 fueron
la capacitación a madres comunitarias y jardines vecinales del ICBF Y DABS, entonces
queremos el apoyo en que haya continuidad en ese proyecto”.
5.3.7.4
Presión en la JAL de actores no institucionales
Otros sectores asisten a las sesiones de discusión de presupuesto en la JAL y presentan sus
solicitudes específicas:
“Oficio remitido por la J.A.C. del barrio El Rincón sector a Escuela, donde anexan un
proyecto referido a la “compra y adecuación de un predio “ para el aval por parte de la
J.A.L.”
“Solicitó estudiar la posibilidad de aumentar en un 100% el proyecto 1322, para el apoyo
a los diferentes comités, consejos y encuentros ciudadanos, con el fin de aumentar la
participación en la Localidad”. Representante del CPL. Comisión de Ambiente.
TEUSAQUILLO 2003.
“Me gustaría saber que presupuesto se le asignó a los tres salones y para el parque
Urapanes. Presidente JAC del barrio La Esmeralda.
145
“Simplemente para hacer una observación, se han radicado tres proyectos de salud en los
dos últimos años; el primero lo formuló el Hospital de Chapinero y los dos restantes lo
formuló la Comisión de Salud y el COPACO; me llama la atención que el título del
proyecto que se está ejecutando no corresponde a ninguno de los tres proyectos
presentados, me gustaría saber de donde salió ese título”. Representante de la Comisión
de Salud.
“Quiero solicitarle al señor Alcalde y a todos ustedes que se le asigne una partida
presupuestal, para arreglo del parque La Luisita”. Presidente JAC La Luisita.
TEUSAQUILLO 2003.
“Quiero también hacer una aclaración al respecto es con la ficha 0576 que dice así:
Adquisición predio casa de la cultura, construcción y dotación, pero no tiene ninguna
justificación, dice consejo local de planeación, en observaciones y en metas no hay nada, lo
presenta Jorge Álvarez y tiene un presupuestos de ciento ochenta millones, no considero
que una ficha de esta tenga presentación legal dentro de un plan de inversión, de verdad”.
EDIL SAN CRISTOBAL 2002.
“Apreciar normas y adquirir lo bueno el número del proyecto es el 271 dice formación de
líderes en la localidad en divulgación de normas de la nueva ley comunal dejan cuarenta
millones, lo presenta la J.A.C. Barrio San Cristóbal Sur, por el señor Germán Parra
Piñeros el esta pidiendo 50 millones de pesos el lo presenta a término global. Si reúne lo
requisitos lo único es que ellos piden cincuenta millones y se le han asignado solamente
cuarenta millones”. SAN CRISTOBAL 2002.
“Ficha 975 Comunicar vida y jugar limpio, apoyo a programas de la red de eventos
culturales en la localidad, la presenta Martha Amorocho Consejo local de cultura. Ella
solicita doscientos millones se le han dejado cien millones”. SAN CRISTOBAL 2002.
“Lo que pasa es que aquí en la localidad a través del Consejo local de cultura, hay unos
eventos que han sido como característicos de organizaciones…la red de eventos tiene que
ir en la participación de los h. Ediles para que lleguen a los barrios donde nunca han
llegado porque el consejo hace la programación de acuerdo a quien elabora la propuesta
y si usted no solicita para un sector de la comunidad un evento no se da”. EDIL SAN
CRISTOBAL 2002.
“Fortalecer y aumentar programas de complementación nutricional y micronutrientes en
esta etapa, actividades recreativas dirigidas a continuar el sano esparcimiento y lo
presenta la Junta de Acción comunal del Barrio San Cristóbal sur, Luz Myriam Rodríguez
Gutiérrez”. EDIL SAN CRISTOBAL 2003.
“Ficha 1006, nombre del proyecto, Apoyo a Incentivar la participación Ciudadana, Zona
localidad Cuarta, prioridad Gestión Publica Admirable. Observaciones, proyecto de
continuidad al programa de eficacia Institucional y gestionado por la comunidad. Nombre
del grupo de trabajo, Carlos Arrieta, ONG desarrollo y Productividad”. EDIL SAN
CRISTOBAL 2003.
“Si JOSÉ u otro tiene una escuela de formación deportiva y tiene cierta cantidad de niños y
jóvenes y no tiene los recursos yo lo veo válido que él venga aquí a decir que quiere que su
146
proyecto se haga este año, pero que no está funcionando el Consejo Local de Deportes
como tiene que funcionar. Hay otros Consejos Locales de Deporte en la ciudad, entre ellos
está el de Usaquen, el cual siempre participa dentro de la ejecución de los contratos, aquí
en cultura pasa lo mismo, ¿por qué la gente de deportes no lo puede hacer?, En la medida
en que cada uno piense que es mi escuela, mi cancha, mi grupo pues va a ser muy difícil
porque las entidades entre mayor organización tienen mayor alcance y mayor confiabilidad
para generar proyectos”. EDIL KENNEDY 2003.
“Nos acompaña el grupo de cultura que ha sido uno de los grupos que mas
organizadamente ha trabajado, que ha logrado contratar los proyectos de esta vigencia
que se esta ejecutando”. EDIL KENNEDY 2003.
“No podemos seguir dejándole plata a algo que no ha dado resultado en la localidad, no se
ha realizado todavía nada y seguimos dejándole plata, Escuelas de formación, de la
gastronomía, yo personalmente no estoy de acuerdo con eso. No le dejemos plata a lo que
no tenemos que dejarle, no se ha gastado una plata y estamos pidiendo mas, será que
alguien esta detrás de ese contrato, será que hay cierto que entre ustedes hay un poco de
contratistas?, que la mayoría que pertenecen a las mesas son contratistas?, como sucede en
la Asociación de Juntas?”. EDIL KENNEDY 2003.
“Vengo en representación de ASOMIK. Le solicito a los Ediles se tenga en cuenta lo que es
el proyecto del fondo de apalancamiento, ya que nosotros los microempresarios ponemos el
70% del empleo en Colombia….con estos dos mil millones de pesos nosotros sería mucho
lo que nos ablandan los créditos”.
“Ojalá el consejo local de planeación GUILLERMO NIÑO, no solo piense en su grupo de
los comunales por decir algo o Patio Bonito, sino que es una localidad y nosotros de igual
forma”. EDIL KENNEDY 2003.
“El señor Alcalde y algunos miembros de la corporación tienen una anima adversión
personal con OTONIEL, OTONIEL tiene una visión defensible o no es su visión, y cada
quien defiende sus intereses y en un ejercicio de la democratería que ha traído el Acuerdo
13 planteo su posición y tuvo la fuerza para en alguna medida imponerla, hacerla viable y
someterla a consideración”. EDIL KENNEDY 2003.
“Expone un problema de espacio publico en el sector de Niza y solicita a la J.A.L apoyo y
colaboración para resolver dicho problema”. EDIL SUBA 2003.
“Espacio a la Fundación Internacional Multitudes Solidarias, quienes expresaron la
actitud de continuar con programas sociales dirigidas a los niños maltratados. Los ediles,
Alba Lucy Oviedo, Olga Lucia y Alvaro Poveda, consideran que la propuesta anterior es
muy importante dado sus resultados exitosos en el sector de la Gaitana”. SUBA 2003.
5.3.7.5
Decide el Alcalde Local
Algunas de las intervenciones transcritas hasta este momento ya dejan ver el papel
determinante que juega el Alcalde Local. Veamos unas más:
147
“No están supeditados los proyectos que estén en las mesas de trabajo, no es un requisito,
el fallo lo dice, el Alcalde puede cambiar y modificar los proyectos que bien tenga y ahí es
donde nosotros tenemos que hacer un buen trabajo para que los proyectos como los de
salud lleguen donde nosotros queremos que lleguen, a las comunidades desplazadas, a los
barrios populares que necesitan de esa labor”. EDIL KENNEDY.
“Salen muertos de la risa los que están ligados al señor Alcalde y por fin conseguí lo mío”.
EDIL SAN CRISTOBAL. 2004.
5.3.8
Relación entre los planes financieros plurianuales y los decretos de
liquidación, año por año y por agregado de período de vigencia de los
planes de desarrollo local. Períodos 96-98; 99-2001; 2002-2004
Los Planes de Desarrollo Local son los documentos que orientan la inversión en cada una
de las localidades (dicen). Estos planes contienen una programación de la inversión a tres
años, en un Plan Financiero Plurianual y un anexo informativo con proyectos. En general
esta documentación no se encontró ni en papel ni en medio m/o (magnético u óptico) en las
alcaldías locales.
En la gaceta Distrital, disponible en línea tan sólo recientemente (copia en papel no llega a
las JAL) se encontró lo siguiente:
Cuadro No 37 planes financieros plurianuales: información encontrada en la gaceta
Distrital (registro electrónico)
AÑO
1996-1998
1999-2001
2002-2004
2005-2008
SAN
CRISTOBAL
NO
SI
NO
SI
BOSA
KENNEDY
SUBA
TEUSAQUILLO
SI
SI
SI
SI
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
Llama la atención la ausencia en el caso de Kennedy. En San Cristóbal, la copia óptica que
se encontró era ilegible. Tampoco fue posible encontrar los decretos de liquidación (DL) en
las alcaldías locales. La información se obtuvo de la Gaceta.
En este apartado nos interesa analizar el Plan de Desarrollo Local como estructura. COmo
ya se anotó en otro aparte de este documento, quizás lo único jurídicamente vinculante del
PDL son los topes de inversión por prioridad u objetivo. Sin embargo, de acuerdo con las
normas, estos pueden sufrir variaciones en el momento de concretar los presupuestos
anuales. En la jerga técnica se dice que son indicativos. Se medirá cuánto variaron y si
existe alguna regularidad en las variaciones. En seguida se discutirá si esa libertad que
dejan las estructuras puede llegar a constituir una estrategia importante de los ediles y/o el
alcalde local para modificar lo establecido en el PDL:
148
Y en efecto, en el apartado anterior hemos constatado que, aunque por ejemplo en el
período 2001-2003 los ediles pudieron haber concentrado el 60% de los recursos
georreferenciables, cada uno de ellos necesita solamente del orden de 250 millones de
pesos para atender las expectativas barriales.
Comenzamos con el detalle de variaciones por prioridad (u objetivo) por años, localidad
por localidad. Cada gráfica se refiere a un período de vigencia del Plan de Desarrollo
(advertimos nuevamente que el período del PDL está desfasado en un año del período de
ejercicio de los ediles).
Grafica No. 31 Plan formar ciudad, 1996-1998. Variación porcentual entre lo
establecido en el pfp para cada prioridad/año y el dl correspondiente del presupuesto
para la vigencia de ese año. Localidades de bosa, suba y teusaquillo.
50%
40%
30%
20%
10%
0%
bosa
-10%
1996
suba
1997
1998
1996
teusaquillo
1997
1998
1996
1997
1998
-20%
-30%
CULTURA CIUDADANA
ESPACIO PUBLICO
LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL
MEDIO AMBIENTE
PRODUCTIVIDAD URBANA
PROGRESO SOCIAL
149
Grafica No 32 Plan por la bogotá que queremos, 1998-2001. Variación porcentual
entre lo establecido en el pfp para cada prioridad/año y el dl correspondiente del
presupuesto para la vigencia de ese año. Localidades de bosa, suba y teusaquillo.
20%
15%
10%
5%
-10%
1999
2000
teusaquillo
suba
bosa
teusaquillo
suba
bosa
teusaquillo
suba
-5%
bosa
0%
2001
CUIDAD A ESCALA HUMANA
DESMARGINALIZACION
EFICIENCIA INSTITUCIONAL
MOVILIDAD
SEGURIDAD Y CONVIVENCIA
URBANISMO Y SERVICIOS
INTERACCION SOCIAL
El año se refiere a la vigencia. La vigencia de estos tres años se define en diciembre del año
anterior (o en enero, pero la diferencia entre diciembre o enero es insustancial). Estas
vigencias son decisión del mismo conjunto de actores políticos: ganadores electorales (y su
correspondiente alcalde local) para el período 1998-2000. En la gráfica se observan
diferencias que no podemos atribuir más que a comportamientos que dependen de quiénes
ganaron en el correspondiente período y cómo definieron entre ellos los pactos de
comportamiento.
Suba hizo muy pocas variaciones durante el período. En cambio, Bosa gustaba de las
mismas. Interesante el comportamiento de Teusaquillo en la vigencia del 2001: se
disminuyeron los topes de todas las prioridades para el vigencia del 2001, con el fin de
dárselo todo a “ciudad a escala humana”. Este carácter indicativo del PFP hace posible la
estrategia de alterar las preferencias establecidas en el Plan de Desarrollo.
La gráfica siguiente corresponde al período de ejercicio 2001-2003, es decir, vigencias
2002-2004. Está organizada de manera distinta de la anterior:
150
Grafica No. 33. Plan Bogotá para vivir todos del mismo lado, 2002-2004. Variación
porcentual entre lo establecido en el PFP para cada prioridad/año y el DL
correspondiente del presupuesto para la vigencia de ese año. Localidades de Bosa,
suba y Teusaquillo.
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
BOSA
-5,0%
2002
SUBA
2003
2004
2002
TEUSAQUILLO
2003
2004
2002
2003
2004
-10,0%
AMBIENTE
GESTION PUBLICA ADMIRABLE
CULTURA CIUDADANA
JUSTICIA SOCIAL
EDUCACIÓN
PRODUCTIVIDAD
FAMILIA Y NIÑEZ
En dos localidades, Bosa y Suba, se disminuyeron los porcentajes de casi todos los
objetivos para aumentar el de Justicia Social. Nueva verificación de que la discusión de los
PDL es sólo algo más que gran alharaca, es decir, no son mucho más que bullicio, algazara,
jolgorio y alboroto. Se hizo durante los tres años, y en Bosa particularmente de manera
notable: el incremento de 20% en lo asignado al objetivo para el 2003 y el 2004 es una
variación sustancial frente a lo aprobado en el Plan de Desarrollo. Este comportamiento
muestra nuevamente que son laxos los determinantes del Plan de Desarrollo Local,
documento que resulta de un proceso oneroso en tiempo, recursos y adrenalina, para
ser solamente indicativo en todos sus aspectos.
¿Existen tendencias en el tiempo y por localidad en las variaciones entre PFP y
presupuesto? Para responderlo seguimos el siguiente procedimiento:
1) Tomamos la variación del porcentaje entre lo consignado para cada prioridad en el
DL frente al PFP, y le aplicamos la función valor absoluto.
2) Ponderamos por el peso que tiene cada prioridad respecto del monto total del
presupuesto en el PFP. Es decir, multiplicamos este valor absoluto por el cociente:
(monto de la apropiación de la prioridad equis en el PFP/monto de la inversión total
según el PFP para ese año). Esta fracción de ponderación es la “importancia relativa
de la correspondiente prioridad en el PFP”.
3) Sumamos por año los valores obtenidos para cada prioridad, en cada localidad.
151
4)
5)
6)
7)
Hicimos lo mismo para la vigencia 2 y 3 del correspondiente período.
Sumamos todo, y asignamos este valor a período y localidad.
Hicimos lo mismo para esa localidad en los dos períodos siguientes.
Situamos las tres gráficas en un mismo sistema coordenado para comparar
localidades y ver comportamiento durante los nueve años de cada una de ellas.
Grafica No. 34 Tendencias en el período y por localidad en la variación entre PFP y
presupuesto
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1996-1998
Bosa
1999-2001
Suba
2002-2004
Teusaquillo
El eje horizontal contiene la variable tiempo, en período; el eje vertical no tiene mucho
significado en el número (no dejarse despistar por el símbolo), sino como medida de
valores relativos entre períodos y entre localidades.
Se observan variaciones entre las tres localidades. Nuevamente aparece un comportamiento
coherente con otros vistos en el período 1999-2001. Como una interpretación provisional
señalamos los enormes retrasos en la ejecución que significaron las UEL y las
disminuciones en las transferencias por la disminución en el recaudo tributario esperado.
El segundo hecho tendencial es la pervivencia de las diferencias. Podemos esperar, sólo
esperar, que en las otras localidades y dependiendo de las condiciones políticas, las
diferencias entre PFP y presupuestos persistan.
Podemos concluir que la alternativa de cambiar los montos apropiados por prioridad
(u objetivo) en el momento de la elaboración de los presupuestos anuales es en efecto
empleada por los actores. La modalidad y sentido de esta práctica depende de las
condiciones políticas de cada localidad. La variación ha llegado a ser sustancial,
especialmente considerando los montos pequeños que necesita cada edil para
conseguir atender a sus electores.
152
Debido a este pequeño monto, encontramos que tanto aquí como en las otras
modalidades de asignación presupuestal no solo están en juego las necesidades de los
ediles. La inversión final resulta del balance de todas las fuerzas y expectativas ante el
principal tomador de decisiones, el alcalde local. Los procesos de participación y
representación, en las JAL, las mesas de trabajo, los comisionados, el presupuesto, el Plan
de Desarrollo, los encuentros ciudadanos, son tinglados en donde se puja y contrapuja.
Todo el conjunto resulta en la decisión del alcalde local. La existencia de tinglados es
estructura. Las decisiones de éstos, en general no (Ver anexo 4).
5.3.9
Una intromisión relevante al ideal de la planeación: las adiciones
Las modificaciones presupuestales pueden pensarse de dos maneras:
a. Como una necesidad técnica. Por alguna razón, desde errores tipográficos hasta
fallos en la planeación, urgencias, etc., es necesario retirar recursos presupuestados
para un proyecto y pasarlos a otro.
b. Como una estrategia política. La programación presupuestal tiene una gran
cantidad de vigilancia y control. Las modificaciones tienen menos. Prioridades del
alcalde, así como necesidades de intermediación de los ganadores de elecciones,
pueden ser motivadores de estos cambios.
El primer caso no será estudiado en este documento, sólo nos interesan aquellas decisiones
de carácter presupuestal que son determinantes en el ejercicio político de los ediles. Por
ello, establecer las prácticas en este sentido es fundamental para los procesos de
seguimiento y control a las autoridades públicas y para hacer una evaluación del proceso
mismo de descentralización.
La idea es la siguiente: durante los primeros meses del período los actores políticos y
cívicos locales se someten a un proceso henchido de detalles y caracterizado por muchas
tensiones en juego, que termina produciendo un PDL. Para su ejecución ese PDL debe
convertirse en presupuestos anuales. La relación entre PDL y presupuesto es en mayor o
menor grado vigilada por el CONFIS y las instancias administrativas que preparan los
documentos para ser llevados a éste. Pero una vez expedido el Decreto de Liquidación, éste
puede ser modificado, y la vigilancia sobre estas modificaciones es más laxa que todos los
procesos siguientes. Luego, haciendo una analogía, es posible que en la realidad tengamos
una casa con tres puertas. Cuidando una de ellas (el PDL) tenemos un ejército; dos policías
con escopeta cuidando la segunda (presupuesto), y la tercera puerta entreabierta y sin
vigilancia (modificaciones presupuestales). Se trata de averiguar si la analogía es adecuada.
Para todas las localidades en estudio se buscaron exhaustivamente los decretos locales de
modificaciones presupuestales en todas las versiones de la Gaceta Distrital (electrónica y en
archivo). La siguiente tabla muestra el número de documentos encontrados para cada
localidad, año a año.
153
Cuadro No. 38. Decretos de Liquidación: información encontrada en la gaceta
Distrital
AÑO
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
SAN
CRISTOBAL
n.d.
n.d.
n.d.
5
5
n.d.
n.d.
3
4
BOSA
KENNEDY
SUBA
TEUSAQUILLO
n.d.
8
5
3
n.d.
1
n.d.
3
1
2
n.d.
7
4
6
1
1
1
n.d.
n.d.
2
n.d.
3
n.d.
6
1
1
7
3
5
4
5
3
3
1
5
3
La búsqueda se hizo de manera que el sistema arrojara todas las formas de modificaciones.
Debemos suponer que en las localidades y años en las cuales la casilla en la tabla muestra
n.d., la ausencia de documentos no significa que no se realizaron las modificaciones
(porque excedentes sí hubo en las mismas, según se detectó en las actas del CONFIS), sino
que no se publicaron.
En efecto, el último recurso para recolectar información sobre modificaciones
presupuestales y excedentes financieros fue la revisión de las actas del CONFIS desde el
año 1995 hasta el 2004. Acta por acta, año a año se revisaron las metodologías y decisiones
sobre los presupuestos locales, sus ajustes, modificaciones y reasignaciones. Allí se
hallaron modificaciones cuyos actos locales no fueron publicados. Advertimos la
posibilidad de que existan normas cuyo cumplimiento sea fácilmente verificable, pero la
ausencia de actores políticos relevantes que lo reclamen facilita este comportamiento laxo.
Mientras los datos lo permitan, dividiremos las modificaciones presupuestales en traslados
y adiciones.
5.4 Traslados presupuestales en las cinco localidades, años 1994-2004
En un traslado se retira dinero de un rubro (contracrédito, contracreditar, dice la jerga) y se
pasa a otro rubro (crédito, acreditar). La norma que regula este procedimiento está
contenida en el Decreto 1139/00, que dice así:
Artículo 33. El alcalde local presentará a la JAL correspondiente proyectos de acuerdo sobre
traslados presupuestales que modifiquen las cuantías aprobadas por las JAL [las que están en el
cuerpo del acuerdo, no las del anexo: ésta es una de las diferencias sustanciales entre el cuerpo y el
anexo]. Estos traslados, que afectan la apropiación de los programas [el segundo grado de agregación
del presupuesto, hasta el que llega el Acuerdo respectivo: primero objetivos, segundo programas]
requieren proceso previo y favorable del CONFIS cuando la cuantía sea igual o superior a 200 smlm
[hoy en día unos 80 millones de pesos]. Los inferiores a dicho monto no requerirán concepto del
CONFIS pero sí concepto previo de la Secretaría de Hacienda-DDP
154
Parágrafo. Los traslados presupuestales que no modifiquen la cuantía de las apropiaciones
aprobadas inicialmente por las JAL los efectuará el alcalde local mediante decreto, informando de
éstos a la respectiva JAL, a la SHD-DP y al CONFIS 87 .
Con permiso especificaremos las situaciones posibles en el caso de los traslados:
Cuadro No. 39. Situaciones posibles para efectuar traslados presupuestales en las
localidades
Situación
Traslados entre proyectos, dentro de un mismo programa,
o sea, que no afecten la asignación entre programas,
cualquier monto.
Traslados entre programas, cuyo monto sea inferior a 200
smlm
Traslados entre programas cuyo monto exceda los 200
smlm
Requisitos
Los realiza el Alcalde Local, informando de ellos a la JAL,
a la SHD y al CONFIS (ja)
Los propone el Alcalde Local a la JAL. Sin la autorización
de ésta no se puede realizar. Se informa a SHD.
Requiere aprobación previa del CONFIS
En la revisión de los decretos de modificaciones presupuestales publicados en la Gaceta Distrital y
en las actas de las JAL se encuentran ejemplos sobre la manera en que los alcaldes locales usan la
potestad entregada por la norma para modificar los presupuestos a nivel de proyecto (o sea,
traslados) sin aprobación previa de la JAL. En las cinco localidades en estudio, en todos los
períodos el alcalde local efectuó traslados (inferiores a 200 SMML) que modificaban asignaciones
presupuestales de proyectos específicos (no evaluamos aquí la motivación, solamente se evidencia
la utilización de la práctica específica). La tabla siguiente se obtuvo de la información suministrada
por la SHD (Ver Anexo 5), la cual lleva un registro minucioso de las modificaciones presupuestales
en cada localidad.
Cuadro No. 40. Modificaciones Presupuestales por localidad y año 1997- 2004
LOCALIDAD
BOSA
KENNEDY
SAN CRISTOBAL
AÑO
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
No.
TRASLADOS
DICIEMBRE
4
2
5
0
0
1
1
0
0
2
3
7
0
0
0
2
0
0
No. TRASLADOS
EN EL AÑO
No. ADICIONES
DICIEMBRE
No. ADICIONES
EN EL AÑO
4
3
7
6
4
1
3
1
3
3
9
10
N.A.
3
1
5
0
0
7
3
1
0
0
4
0
0
0
2
6
5
0
0
0
1
9
11
13
6
7
3
8
4
8
6
10
7
7
8
N.A.
1
4
9
13
11
87
Para la elaboración de este estudio se leyeron las actas del CONFIS desde 1995 hasta 2005. Nunca se encontró una mención sobre estos
informes aunque, como se ve más adelante, la atribución se empleó. Un caso de más de “no estructura”, o sea, normas que son “saludos a
la bandera”. Se incumplen posiblemente porque a nadie le importa.
155
SUBA
TEUSAQUILLO
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2
1
1
4
1
1
11
0
6
1
3
3
1
5
0
2
7
1
8
4
2
0
4
3
5
18
3
3
11
1
7
9
6
9
9
11
0
3
7
3
8
7
5
1
3
12
1
1
1
1
7
0
2
4
3
2
2
3
2
2
3
1
2
2
3
0
13
13
24
15
26
29
14
7
6
6
9
13
13
18
8
7
5
6
10
7
7
11
Esta práctica (alto poder del alcalde local en la modificación del presupuesto aprobado por
la JAL mediante traslados) también se evidencia en las actas de estas corporaciones en las
sesiones de presentación y/o discusión de las modificaciones propuestas del alcalde local
(las transcripciones nuestras son textuales de las actas, suministradas por Hacer Público lo
Público).
"tengo entendido que se iba a realizar el traslado de los vendedores ambulantes, al item de "Bogotá
vivir todos del mismo lado y comunicar vida y jugar limpio", por lo cual me parece que lo que busca
el alcalde es tener presupuesto para las festividades de diciembre”. EDIL TEUSAQUILLO.
“Como lo hemos expresado todos, las irregularidades que ha cometido en el Señor Alcalde en la
ejecución de los recursos locales son muchas; por tanto mi voto es negativo hasta tanto no nos
defina con claridad en qué va a invertir y cuáles son las justificaciones, ya que él después hace un
traslado interno y gasta los recursos en otra cosa”. EDIL TEUSAQUILLO.
“en el cual modifico el POAI y parece que los asesores del señor Alcalde o el Alcalde se asesoro mal
o realmente no sabe para que esta ahí el Señor Alcalde no parece es que es, nuestro Alcalde Local
yo no se si será atropello o abuso pero esto parece como aniquilación y H. Ediles el Alcalde nos
acaba la luz de navegación para donde va nuestra localidad y que es lo que vamos a plantear con él
y que es lo realmente tenemos que hacer con nuestro Alcalde Local, uno se siente contento cuando
defendía la tesis de otro Alcalde, cuando defendía la posición de que fuera a liderar esta localidad
fuera de acá porque conoce realmente los problemas y no un personaje que absolutamente no
conoce nada de nuestra localidad y viene sentado en un escritorio mediante un asesoramiento de un
favorecimiento cambia proyectos, cambia decretos…él no puede venir acá a imponer una autoridad
cuando no conoce la localidad y las comunidades que hace dos años estaban luchando estos
proyectos y que habían quedado, él no puede decir quito esto y pongo esto como si él fuera un
reyesuelo completamente acá, acá la JAL es la primera autoridad administrativa de la localidad él
no puede venir a intervenir a decir que no es viable porque él lo presume eso no es así”. EDIL
KENNEDY.
“no tuvo en cuenta ni a las comunidades ni a la Corporación, desde ahora mismo manifiesto que en
la próxima semana estaré presentando la demanda ante el contencioso administrativo para pedir la
anulación de este acto administrativo, en este puente estaré redactando esa demanda porque no
156
podemos permitir que un Alcalde que ni siquiera es de la localidad y que no conoce como decía mi
antecesor, que seguramente lo único que conoce son las instalaciones acá de la Alcaldía y nada más,
venga a su propio antojo a cambiar el POAI”. EDIL KENNEDY.
“no ha pasado con este plan de Inversión si no que con otros de años anteriores es costumbre
adjudicar rublos a barrios donde se sabe que no va ha poder ser invertido y despeués cambiarlo y
más asombrante pues es ver al Alcalde Local con el Alcalde anterior en los barrios justificando las
inversiones o las volquetadas de resebo que ha mandado para cada uno de los barrios y la zona uno
que ha peliado y que ha tenido diferentes problemas frente al reparto de los dineros y de la inversión
que debe hacerce equitativamente pues otra vez sale golpeada en este modificación”. EDIL
KENNEDY.
Hemos subrayado una modalidad truculenta al máximo de preparar los planes y
presupuestos para poder modificarlos después. No es objeto de este estudio verificar si la
práctica realmente se da (o se trata de una acusación infundada) y cuál es su monto. Por
ahora se constata la enorme capacidad de imaginación.
“la escogencia de las vías no la hace la UEL, llama al Alcalde y dígame cuales vías y ellos hacen el
estudio rápido y deciden si esto es viable o no…llegue acá la UEL y le diga señor Alcalde de tanto
mil millones de pesos dígame cuales son sus vías y tenemos que irnos a rodilla allá al señor Alcalde,
vea que usted saco las vías que lucho una comunidad hace dos años y él al libre albedrío mete las
vías que él quiere”. JAL KENNEDY.
“yo pienso para que encuentros ciudadanos, para que se mato la gente durante tres meses
trabajando día y hasta tarde de la noche, para que en cualquier momento vengan a cambiar un
POAI, para que nos emboban con el Decreto 013 del Consejo si en un momento vienen y cambian el
POAI como se les da la gana”. JAL KENNEDY.
En las actas de las JAL también se encuentran casos en los que el alcalde local trabaja en
alianza con la JAL. Las modificaciones son consultadas, incluso cuando afecta solamente a
nivel de proyecto (en algunos casos con georreferenciación específica) para su posterior
aprobación como decreto local 88 (contrato y obra). En los casos contrarios, los ediles
cuestionan las asignaciones presupuestales propuestas por el alcalde y “presionan” por sus
propios proyectos.
“habíamos tenido una reunión antes de enviar al CONFIS, hubiera podido haberlo mandado al
confis sin decírselo a ustedes y haberlo traído hoy para aprobarlo, pero quise antes hablar con
ustedes como se iban a distribuir los excedentes financieros”. Alcalde Local de Bosa.
(con respecto a un traslado presupuestal) “que son 980 millones de pesos para parques,
salones
comunales entre esos Villa Emma que son 66 millones de pesos, la Sultana, unos pagos para
culturales”. EDIL BOSA.
(En una discusión de modificación presupuestal) “En esta adición al proyecto 1761
ojalá
se
tenga en cuenta la ampliación de cobertura de dos niños por cada jardín y tenemos unas
organizaciones que viene trabajando con juntas de acción comunal (JAC) en San Bernardino, la
Libertad, tenemos alrededor de unos mil niños que vienen
atendiendo
con
escasos
88
En las actas revisadas se encontró que aún cuando las discusiones se hacen a nivel de proyecto y obra específica, el Decreto Local se
expide y se aprueba en términos generales.
157
recursos….Interpela otro edil: “Hace como dos años pasé una obra inconclusa que es el salón
comunal del barrio Clarelandia de 1998, que está sin ventanas y sin baños. Lo de tercera edad me
preocupa ese tema porque en el anterior período que estuvo la dra. Mercedes se analizó ese tema
como un subsidio, ella iba a replantear el proyecto desde otro concepto”. JAL BOSA.
“yo por eso no lo he invitado a que vaya a los barrios porque se que me hace quedar mal
prometiendo un poco de cosas… que paso con treinta millones de pesos que pelee para un proyecto
del barrio Francisco José de Caldas para vías peatonales y las sacan”. EDIL KENNEDY.
“defiendo las comunidades que los necesitan porque aquí hay acueductos como el del barrio El
Parque donde tengo también amigos, pero no tiene las necesidades que tienen los barrio Villa
Emilia, Los Alisios, como los barrios de la zona 1, como Patio Bonito allá es donde hay que hacer la
inversión, en esa medida H. Ediles yo si celebro y celebro la buena voluntad del Alcalde de
justificarnos estos cambios del presupuesto con lo que a nosotros nos dijeron”. EDIL KENNEDY.
“propone reducir 10.000.00 de pesos del presupuesto propuesto para el C.E.D. de tuna alta y
trasladarlo al centro educativo nueva Colombia, dada la urgencia que tiene este centro de resolver
el alto riesgo que ofrecen dos aulas tanto para los niños como para el transeúnte” EDIL SUBA.
En las JAL se enfrentan dos posiciones en la discusión de las modificaciones: si se definen
al interior de la corporación los proyectos a afectar o si se deja esta decisión a potestad del
alcalde local. Lo primero implicaría la definición en el escenario público de la sesión. Lo
segundo una negociación con el alcalde en otros escenarios. En este caso la norma al
establecer que las modificaciones se realizan hasta programas incentiva o permite el
segundo comportamiento:
“la JAL llega hasta prioridades y lo que es la especificación de la obra como tal, tenemos unos
listados y tanto la UEL como la alcaldesa definirán hacia dónde apuntan esas obras. Creo que la
definición va hacia como hacemos la complementación de los contratos que se han dejado
atrás”…otro edil en la misma sesión: “remitamos inmediatamente a la votación, puesto que hemos
contemplado los aspectos pertinentes y hemos dirimido las dudas en discusiones fuera de
micrófono”…
Hemos subrayado de esta cita la afirmación “fuera de micrófono” para constatar la
existencia de un pacto entre todos los ediles; en caso contrario, no podrían hacerse
afirmaciones de este tipo.
(Con respecto al proyecto de modificación) “Llegó hoy y hoy nos lo radican, para
que así se
aproveche y se le dé debate hoy y mañana (sic) de no ser así entiendo que va a tener algún problema
este proyecto de adición presupuestal. Si es el caso, declaramos un receso de unos minutos y paso al
Despacho de la Alcaldía y aclaramos dudas, no hay ningún problema”. EDIL BOSA
“para aclararle al EDIL, que nosotros debemos es aprobar el traslado.. Nos debemos es enfocar en
el objeto del Proyecto, votemos el traslado y posteriormente se habla de otros aspectos”...”Quiero
aclararle a la EDIL, que el anexo informativo no es parte del proyecto, entonces lo que estamos
aprobando hoy es el traslado”. EDIL BOSA
“Yo solicito archivar el proyecto, devolverlo a la Alcaldía hasta que no esté organizado lo que se va
a gastar y sea de forma global”. EDIL BOSA
158
“Debemos tener en cuenta que hay licencias que están próximas a vencerse, como es el caso del
salón comunal de La Esmeralda y son licencias que no se pueden renovar. Lo importante ahora es
trasladar estos recursos para que se ejecuten lo más pronto posible, independientemente de quien lo
haga” . EDIL TEUSAQUILLO.
“ya le explico como se van a manejar los globales y que van a pasar las obras que están
desmenuzadas en el POAI a unos globales los cuales únicamente obviamente no se vera repartido en
igualdad frente a la localidad”. EDIL KENNEDY.
De la misma forma, el alcalde local recibe presiones, no solo de la JAL, sino también de
funcionarios de instituciones con sede en la localidad para recibir inversiones del
presupuesto. En la definición de los proyectos a modificar también los actores
institucionales presentan al alcalde y a la JAL sus requerimientos de inversión.
“El comandante Linares nos mandó una carta unos dos, tres meses mandándonos decir que la
policía para un mejor servicio necesitaba la compra de unas motocicletas pero que la única manera
de adquirirla era utilizando esos 100 millones y sumárselos a los 70 existentes”. Alcalde
Local de Bosa..
“propone que se incremente los bonos para disminuir el déficit sectorial, cumplir con las metas del
C.O.L”. EDIL SUBA.
En el sistema PREDIS de la Secretaría de Hacienda se lleva mes a mes un registro de las
modificaciones de todo tipo a los presupuestos de las localidades. Para reconocer entre ellas
los traslados, acudimos a los contracréditos: por cada crédito debido a traslado hay un
contracrédito (o una suma de ellos) equivalente 89 ; en cambio, cuando se trata de adiciones,
no hay contracrédito. La suma de todos los contracréditos debe dar el total de traslados..
Los datos de la gráfica se presentan a continuación:
Monto de los traslados anuales en comparación con la inversión directa prevista en el
Decreto de Liquidación para el correspondiente año. Datos extraídos del PREDIS
empleando la metodología de sumar los contracréditos.
Cuadro No. 41 Comparativo monto de los traslados anuales inversión directa (prevista en el decreto de liquidación)
LOCALIDAD
BOSA
BOSA
BOSA
BOSA
BOSA
BOSA
BOSA
BOSA
AÑO
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
INVERSION
DIRECTA
$ 4.437.272.531
$ 4.712.112.150
$ 8.945.392.161
$ 8.994.742.299
$ 7.747.467.520
$ 8.378.834.676
$ 11.193.234.184
$ 13.797.258.648
TRASLADOS
$ 662.051.518
$ 98.242.932
$ 651.472.512
$ 335.890.000
$ 279.309.223
$ 65.000.000
$ 75.000.000
$ 349.500.000
89
Cuando hay reducción presupuestal por ajuste de ingresos esta condición de igualdad no se cumple. Efectivamente, la hubo en 1999, al
final de la gestión. Esperamos que esto, difícil de detectar desde las tablas, no afecte el resultado.
159
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
SAN CRISTOBAL
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
SUBA
SUBA
SUBA
SUBA
SUBA
SUBA
SUBA
SUBA
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
$ 8.299.426.786
$ 13.216.343.650
$ 13.710.314.107
$ 13.852.890.273
$ 12.715.818.080
$ 14.956.917.072
$ 17.169.454.403
$ 21.147.350.052
$ 6.014.770.739
$ 5.613.894.950
$ 11.752.652.736
$ 11.814.754.505
$ 12.089.370.339
$ 12.992.941.854
$ 14.708.568.896
$ 18.202.720.295
$ 5.910.808.262
$ 6.774.644.000
$ 11.413.798.306
$ 11.486.771.651
$ 10.817.066.160
$ 12.543.326.284
$ 14.242.904.654
$ 17.610.925.096
$ 1.438.912.110
$ 3.584.140.100
$ 3.793.542.066
$ 3.823.741.659
$ 3.787.534.662
$ 4.215.999.079
$ 4.776.187.940
$ 5.029.842.740
$0
$0
$ 470.558.137
$ 927.684.426
$ 324.875.460
$ 1.960.111.386
$ 96.220.145
$ 453.112.292
$ 404.824.568
$ 268.389.155
$ 790.562.396
$ 871.666.225
$ 6.270.608.581
$ 30.000.000
$ 12.420.000
$ 164.738.729
$ 413.784.587
$ 72.000.000
$ 795.128.133
$ 955.133.818
$ 1.150.223.970
$ 814.506.002
$ 824.708.800
$ 1.495.901.706
$0
$ 235.000.000
$ 258.634.353
$ 97.572.324
$ 240.321.460
$ 166.879.840
$ 108.661.490
$ 101.865.672
160
Grafica No. 35 Porcentaje de traslados presupuestales frente al decreto de liquidación
año por año.
Porcentaje de traslados presupuestales frente al decreto
de liquidación año por año
20%
15%
10%
5%
0%
1995
1996
BOSA
1997
1998
SAN CRISTOBAL
1999
2000
KENNEDY
2001
SUBA
2002
2003
2004
TEUSAQUILLO
El comportamiento no es homogéneo en las localidades, ni por período. En Bosa, en 1997 y
en San Cristóbal en 2002 el monto de las modificaciones llegó a ser casi el 15% del
presupuesto, un valor realmente apreciable. La gráfica siguiente muestra el promedio para
el conjunto de las cinco localidades. Si bien es pequeño, el uso de la modificación
presupuestal podría ser un canal para atender necesidades de electorados específicos por
fuera de los anexos de los planes de desarrollo y los presupuestos.
161
Grafica No. 36 Porcentaje promedio de traslados presupuéstales frente a la inversión
total prevista en el decreto de liquidación, año por año.
Porcentaje promedio de traslados presupuestales frente a la
inversión total prevista en el decreto de liquidacion, año por
año en 5 localidades
10%
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Es importante anotar que en algunos años se efectuaron gran cantidad de modificaciones en
el mes de diciembre, práctica que no hemos estudiado.
162
Grafica No 37 Comparación de total de traslados presupuestales efectuados durante el
año frente a los efectuados en diciembre 1997-2004
20
19
18
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
BOSA
KENNEDY
SAN CRISTOBAL
TRASLADOS DICIEMBRE
SUBA
TEUSAQUILLO
TRASLADOS EN EL AÑO
Grafica No 38 Adiciones presupuéstales por localidades
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
BOSA
KENNEDY
ADICIONES DICIEMBRE
SAN CRISTOBAL
SUBA
TEUSAQUILLO
ADICIONES EN EL AÑO
163
De lo visto anteriormente y de algunas de las citas podemos obtener ya varias conclusiones
sobre nuestro tema, o sea, la existencia de una estrategia posible para atender orientaciones
por fuera de los escenarios de discusión del Plan de Desarrollo e incluso del presupuesto.
Los traslados presupuestales sin cambiar las apropiaciones de los acuerdos aprobados
por la JAL son una práctica corriente. De las condiciones políticas de cada localidad
depende si se consulta públicamente a la JAL o no. Es importante advertir que puede
consultarse a todos los integrantes de la JAL sin que esa consulta sea pública, o
solamente a algunos (no encontramos casos en los que unos ediles se enfrentaran a
otros porque unos son consultados y los otros no, lo que sería de esperar en caso de
que estas situaciones se dieran).
Los traslados presupuestales con técnicamente inevitables, con lo que queremos decir
que el diseño técnico de las normas presupuestales debe permitirlos: errores en la
programación, cambios en las circunstancias propias de cada inversión o dificultades
que se anticiparon y no pudieron resolverse o que no se previeron, motivarían un
traslado desde el punto de vista técnico. Pero hay citas que muestran claramente que
también son una estrategia para hacer con mayor comodidad cambios por
conveniencia política.
164
5.5 De las normas y prácticas sobre excedentes financieros
Los montos de excedentes financieros de la vigencia anterior son un porcentaje alto de la
inversión de los FDL en cada vigencia. Sin embargo, el acceso a los datos y la vigilancia
que se ejerce sobre su reasignación puede decirse que son bajos. Muestra de ello es que
para la búsqueda sólo se tuvieron las actas del CONFIS (de difícil o nulo acceso por parte de
los ciudadanos), los acuerdos de las JAL y los decretos locales que se logran publicar en la
versión magnética de la Gaceta Distrital.
En todos los casos se consiguió la información. Sin embargo, localidades como Suba y
Kennedy tienen solo para un año reporte de la reasignación de excedentes. Teusaquillo y Bosa
han publicado en la mayoría de los años los actos de asignación de excedentes. En el cuadro
42 se presentan los datos de los acuerdos locales por año relacionados con excedentes
financieros. La misma búsqueda se realizó con el fin de revisar los decretos locales que
formalizaban estos acuerdos. La información sobre estos documentos fue lograda en menor
medida. Hubiera sido importante tener acceso a esa información para confirmar si la decisión
que se plasma en el decreto local coincide con las decisiones tomadas al interior de la JAL.
Cuadro No 42 Acuerdos locales sobre excedentes financieros (gaceta Distrital)
AÑO
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
SAN
CRISTOBAL
SI
SI
SI
SI
SI
NO
NO
NO
NO
BOSA
KENNEDY
SUBA
TEUSAQUILLO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
SI
NO
Cuadro No 43. Decretos locales sobre excedentes financieros (gaceta distrital)
AÑO
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
SAN
CRISTOBAL
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
NO
NO
BOSA
KENNEDY
SUBA
TEUSAQUILLO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
SI
SI
SI
SI
SI
SI
NO
NO
NO
El análisis que se realiza en este apartado recoge la discusión del ciclo de definición y
reasignación, los montos de los excedentes, las apropiaciones que se hacen desde la JAL con
estos recursos para atender las preferencias locales y el nivel de desagregación con que se
aprueban las reasignaciones de los mismos.
El tema de excedentes inicia su definición desde el decreto 395 de 1996:
165
Los excedentes financieros no están definidos, sino mencionados para ser regulados en el
Decreto 395 de 1996 y luego de manera idéntica en el Art. 34, del Decreto 1228 de 1997:
“la Dirección Distrital de Presupuesto presentará al CONFIS la propuesta de distribución de
los excedentes, y que luego el Alcalde Local presentará el Acuerdo correspondiente a la JAL”
(Artículo 34, Decreto 1228 de 1997)
La variación fuerte entre el decreto 1128 y el 395 está en el castigo por la no ejecución. En el
artículo 35 que contiene el primero pero no el segundo:
Por su parte el Estatuto Orgánico del Presupuesto del Distrito Capital, Decreto 714 de 1996 en
el artículo 77 dispone:
166
"A los Fondos de Desarrollo Local del Distrito Capital le son aplicables los principios presupuestales
contenidos en este Estatuto. Le corresponde al Gobierno Distrital reglamentar y establecer las
directrices y controles que estos Órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución
de los presupuestos, así como en la inversión de sus excedentes."
De la misma forma, en su artículo 89, el Decreto 714, establece que:
“Los excedentes financieros de los Fondos de Desarrollo Local son de propiedad del Distrito. El
Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, en cada vigencia fiscal determinará la cuantía de los
excedentes financieros que entrarán a hacer parte de los recursos de capital del Presupuesto Distrital,
con destinación a los mismos Fondos”.
En diciembre 29 del 2000 se dicta el decreto 1139 (normatividad vigente) que deroga el 1128
y clarifica el tema de excedentes, ya que la palabra evoca la imagen de mayor recaudo,
cuando en realidad lo que se presenta es un rezago en la ejecución del presupuesto. El
Decreto 1139 de 2000 establece que el cierre presupuestal se realiza al finalizar cada vigencia
fiscal con el propósito de determinar la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, las
obligaciones por pagar, el estado de tesorería, los excedentes financieros y la disponibilidad
final.
Los excedentes son considerados por esta norma como de propiedad del Distrito. El CONFIS
en cada vigencia fiscal determina la cuantía de los excedentes financieros que entrarán a hacer
parte de los recursos de capital del Presupuesto Distrital, con destinación a los mismos
Fondos de Desarrollo Local.
En una discusión del CONFIS los definen:
“El concepto de excedentes financieros, corresponde a saldos libres de afectación, es
decir, saldos que no fueron comprometidos o ejecutados por el FDL durante la
vigencia fiscal anterior.” (Acta No. 8 de 2001, CONFIS)
La nueva estructura presupuestal, que incorpora los conceptos de disponibilidad final y
disponibilidad inicial, según la misma Acta 8, permitirá conocer un excedente financiero real:
“Un FDL reflejará excedente financiero si efectivamente ha hecho un esfuerzo en el recaudo
de sus recursos propios diferentes de la transferencia de la Administración Central”. O sea,
que la definición de excedente financiero cambió: ya no incorpora “lo no ejecutado”, sino el
esfuerzo de recaudar más recursos propios.
Lo anterior se puede interpretar de dos maneras: en el 395 no dice que los excedentes
financieros son del Distrito, pero puede decir así en las normas generales sobre el presupuesto
del distrito. Dice que el CONFIS decidirá. Aquí dice que decidirá, pero fija un “por lo
menos”, que puede entenderse como la intención de no devolverlos. Sin embargo, lo que se
está haciendo es devolverlos a cada localidad.
Desde el año 96 hasta el 2004, el CONFIS ha definido las orientaciones para la asignación de
los excedentes financieros. Generalmente la determinación del CONFIS sobre este tema es
que los excedentes financieros de las Localidades a diciembre 31 de cada vigencia, sean
reasignados al presupuesto de cada Fondo de Desarrollo Local que los genera, previo ajuste
de las cifras definitivas con la Dirección Distrital de Tesorería y la Dirección Distrital de
Presupuesto.
167
Los años 2002 y 2004 son años de definiciones importantes en materia de excedentes, ya que
en el primer año la Secretaría de Gobierno, la Secretaría de Hacienda y el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital presentaron a consideración del CONFIS una
propuesta de “Lineamientos a los Alcaldes Locales para la utilización de los recursos que se
reflejan en la cuenta Disponibilidad Final de los presupuestos de los Fondos de Desarrollo
Local” (Ver cuadro 44).
En el 2004, los Alcaldes Locales con el acompañamiento de la Dirección Distrital de
Presupuesto de la Secretaría de Hacienda, realizaron durante el mes de enero y lo corrido de
febrero, un ejercicio de cierre presupuestal y financiero de la vigencia 2003, con el propósito
de determinar el monto definitivo de los excedentes financieros liquidados a 31 de diciembre
de 2003 y solicitar al CONFIS su reasignación para destinarlos a la financiación de proyectos
de inversión local. De esta forma, para reasignar los excedentes financieros de los FDL se
adelantaron las siguientes gestiones en las localidades 90 :
•
Envío de la circular a las localidades comunicando las decisiones del CONFIS.
•
Análisis de la propuesta de reasignación presentada por la Secretaría de Hacienda
Distrital por parte de cada una de las entidades delegadas.
•
Formulación de una propuesta alterna para la reasignación por parte del DAPD.
•
Reunión conjunta entre Secretaría de Gobierno, Secretaría de Hacienda y el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
•
Reunión con la Secretaría de Hacienda, DABS y el DAPD, en la cual Planeación
Distrital sugirió para la reasignación de los excedentes utilizar la medida integrada de
pobreza derivada de la encuesta de calidad de vida 2003. En esta reunión la Secretaría
de Hacienda ratificó su propuesta de utilizar los índices establecidos para la asignación
de recursos a las localidades. Por su parte, el DABS y el DAPD consideraron viable
utilizar la encuesta de calidad de vida y elevar las consultas a las directoras y
secretarios de las entidades respectivas.
•
El DABS, la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Gobierno comunicaron al
DAPD su aceptación de la propuesta de reasignar recursos con los resultados de la
medida integrada de pobreza de la encuesta de calidad de vida 2003.
•
La Secretaría de Hacienda – Dirección Distrital de Presupuesto, comunicó a los
Alcaldes Locales correspondientes.
•
Por lo anterior, las localidades por la reasignación de los excedentes financieros
deberían ajustar su propuesta inicial a la inversión directa, de conformidad con los
lineamientos que al respecto determinara el DABS.
•
Una vez determinados los montos definitivos de las modificaciones presupuestales que
debe efectuar cada uno de los FDL en los rubros de ingresos y las cuantías a adicionar
en el rubro de gastos de inversión a nivel de programas, la Secretaría de Hacienda –
Dirección Distrital de Presupuesto, comunicaría a los Alcaldes Locales el
90
En las actas del CONFIS el año 2004 es aquel que más información contiene sobre lineamientos y acciones del Consejo sobre excedentes
financieros.
168
procedimiento a seguir, para garantizar que los proyectos de acuerdo de ajuste
presupuestal que se presentaran a las JAL reflejaran las decisiones del CONFIS.
•
Por su parte, la Secretaría de Gobierno – Subsecretaría de Asuntos Locales velaría
porque las solicitudes de adición en gastos de inversión, que se presentaran a las JAL,
contaran con los correspondientes conceptos favorables de las Unidades Ejecutivas
Locales (UEL). Igualmente, el DAPD velaría porque los proyectos de inversión
propuestos por las localidades, se encontraran debidamente inscritos en el Banco de
Programas y Proyectos Locales.
Resumimos en seguida las instrucciones registradas en las actas del CONFIS a partir de 1996:
Cuadro No 44 Directrices administración Distrital para programación presupuestal
(1996-2004)
AÑO
1996
1999
2000
CONTENIDO DE LA DIRECTRIZ (OBSERVACIONES)
(…) Con el fin de atender aspectos críticos de inversión en las localidades como son: el
mantenimiento de vías locales y la prestación de servicios y construcción de vías en
barrios nuevos que van a ser legalizados, se planteó la necesidad de financiarlos con los
mayores recursos de las localidades en 1996 – por ajuste de transferencia y por excedentes
financieros, enmarcado dentro de las prioridades y programas definidos en el Plan de
Desarrollo Local.
El -CONFIS- recomendó, que la adición de los mencionados recursos, se destine a la
financiación de proyectos de inversión del Plan de Desarrollo Local, fundamentalmente
para proyectos enmarcados dentro de la prioridad de “Desmarginalización”. La adición de
los excedentes en los presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local, no requerirá
Concepto del -CONFIS-. En caso de adicionar los excedentes financieros para proyectos
de inversión de la prioridad de “Eficiencia Institucional”, se ratifica el lineamiento
establecido por el -CONFIS- en la anterior vigencia, respecto a que estas adiciones
requerirán previamente el visto bueno del Secretario de Gobierno y el concepto del
CONFIS.
Los excedentes financieros reasignados a cada Fondo de Desarrollo Local se destinarán a
las siguientes prioridades:
1)
Pago de pasivos exigibles, si aún no se han efectuado los traslados presupuestales
necesarios. En caso de haber realizado dichos traslados los recursos deben
adicionarse a los proyectos que fueron contracreditados con el fin de asegurar su
realización.
2)
Obras de infraestructura en acueducto y alcantarillado y proyectos orientados a
incrementar la cantidad y calidad del espacio público de la Localidad, tales como
parques, vías, pavimentos locales, entre otros.
3) Programas de Reactivación Agropecuaria (PRAN).
El CONFIS conceptúa favorablemente la adición de los recursos por excedentes
financieros a cada uno de los presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local,
únicamente cuando éstos sean destinados a proyectos de inversión conforme a la
priorización señalada anteriormente.
2001
En los demás casos, la localidad deberá presentar la solicitud de adición a consideración
del CONFIS para su previo concepto favorable. Para el caso concreto de solicitud de
adiciones presupuestales por excedentes financieros destinados a los programas de la
Prioridad “Eficiencia Institucional”, se requerirá además, del previo Visto Bueno del
Secretario de Gobierno.
Mediante Circular 44 de 2000, la Secretaría de Hacienda – Dirección Distrital de
Presupuesto, definió la metodología para el cierre presupuestal 2000 y el cálculo de
excedentes financieros liquidados a 31 de diciembre de 2000.
El CONFIS emite concepto favorable a las adiciones que realicen los Fondos de
Desarrollo Local por concepto de recursos provenientes de excedentes financieros, cuando
los mismos sean destinados a cubrir el pago de pasivos exigibles, al pago de cuentas por
pagar y a la restitución de recursos a aquellos proyectos que fueron objeto de
contracréditos para cubrir pasivos exigibles.
169
En los demás casos, las solicitudes de adición a los diferentes programas de inversión,
deben ser presentadas al CONFIS cuando éstas sean iguales o superiores a 200 smmlv.
Para cuantías inferiores, deberá contarse con el concepto previo de la Secretaría de
Hacienda.
El CONFIS autorizó a la Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de Presupuesto
realizar los ajustes requeridos, en caso de presentarse diferencia entre las cifras reportadas
por los Fondos de Desarrollo Local y la Dirección Distrital de Tesorería.
Una vez efectuado el ajuste presupuestal, los excedentes que se reflejen en la
“Disponibilidad Final”, no deben ser utilizados, hasta tanto se tenga mayor certeza sobre
el comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Administración Central y su
repercusión en las Transferencias a los Fondos de Desarrollo Local.
2002
2003
El CONFIS con base en el ejercicio realizado por la SDH y el DAPD impartió a los
Alcaldes Locales los siguientes lineamientos para la utilización de los recursos que se
reflejan en la cuenta Disponibilidad Final de los presupuestos de los Fondos de Desarrollo
Local:
•
Los Alcaldes Locales podrán utilizar los recursos de la Disponibilidad Final
hasta por los montos presentados en el Cuadro No “APLICACIÓN DE
DISPONIBILIDAD FINAL”, los cuales deberán destinarse para la financiación
de: (i) Terminación de Obras Inconclusas; (ii) Cancelación de obligaciones por
pagar no presupuestadas; (iii) Financiación de gastos de operación necesarios
para el funcionamiento de las Alcaldías Locales a 31 de diciembre de 2002,
incluidos en los proyectos del Objetivo “Gestión Pública Admirable”
•
Los montos de la columna “Obras Inconclusas” corresponden a las obras
validadas como tales por las respectivas UEL.
•
El monto de “obligaciones por pagar” corresponde a obligaciones de los Fondos
de Desarrollo Local generadas en contratos celebrados a través de la Unidad
Ejecutiva del Instituto de Desarrollo Urbano en vigencias anteriores.
•
Para destinar recursos a Obras Inconclusas, se debe contar previamente con la
certificación de la UEL correspondiente, en la cual se manifieste expresamente
que la obra en cuestión es catalogada como inconclusa y que cuenta con
viabilidad técnica para su terminación.
•
Para destinar recursos a la financiación de proyectos de inversión del Objetivo
de “Gestión Pública Admirable”, se debe contar previamente con el concepto
favorable de la Secretaría de Gobierno.
•
Para el caso de proyectos no incorporados en el presupuesto de la vigencia fiscal
2002, es necesario que los mismos estén debidamente inscritos en el Banco de
Proyectos Local y para su ejecución debidamente registrados.
•
Desde el punto de vista presupuestal, toda modificación presupuestal a la que
haya lugar en cumplimiento de los anteriores lineamientos, deberá contar con el
concepto previo favorable de la Secretaría de Hacienda – Dirección Distrital de
Presupuesto.
•
Los recursos de la Disponibilidad Final que no se ejecuten en el año 2002, se
incorporarán en los presupuestos de los FDL de la vigencia 2003.
Para la determinación de los excedentes financieros se tomó como soporte la
Disponibilidad Neta en Tesorería certificada por la Dirección Distrital de Tesorería de la
SHD, a la cual se adiciona los Reconocimientos certificados por Dirección Distrital de
Presupuesto de la SHD y se descuenta el valor de las Obligaciones por Pagar a 31 de
diciembre de 2002 reportadas por los Fondos de Desarrollo Local (FDL).
Las localidades consideradas en emergencia social liquidaron $15.517 millones por
concepto de excedentes financieros, equivalente al 46% y las demás un monto de $18.355
millones equivalentes al 54%.
El CONFIS en su reunión No. 2 del 10 de febrero de 2004 se les recomendó a los 20 FDL
adicionar los recursos de los excedentes prioritariamente en:
2004
Seguridad alimentaria y nutrición. Inversiones enmarcadas principalmente en los
programas BOGOTA SIN HAMBRE, y Vigilancia y Control de la Calidad Alimentaria,
dando prioridad a niños y niñas y a la población de adultos mayores con el propósito de
asegurar la alimentación de los niños y niñas durante los 365 días al año, en
correspondencia con las modalidades que establezca la Secretaría de Educación, la
Secretaría de Salud y el DABS.
Acceso equitativo a servicios sociales esenciales. Según la competencia del ámbito
170
local: Acceso y permanencia en el servicio educativo; construcción, mejoramiento y
reforzamiento de plantas físicas educativas incluyendo los aspectos sanitarios; acceso a
programas de salud; construcción, mejoramiento de infraestructura física y dotación
(prioritaria) de salud; promoción, protección y reestablecimiento de derechos a
poblaciones en condiciones de abandono, peligro, indefensión y riesgo, incluyendo
también construcción, mejoramiento de infraestructura física para la prestación de
dichos servicios; protección y apoyo a la gestación, nacimiento y crianza como
programa educativo, en especial la creación de salas amigas de la familia lactante.
Creación de riqueza colectiva y capital humano. Formación para el trabajo y la
productividad, programas para la generación de empleo, apoyo para formular planes de
negocios y la creación de empresas manufactureras o de servicios; apoyo a las cadenas
productivas en cuanto a estudios de factibilidad técnico-económicos, capacitación y
promoción; apoyo institucional a los bancos de talentos y oportunidades. Lo anterior,
dando prioridad a la población de jóvenes.
Así mismo, las localidades podrán destinar los recursos a inversiones orientadas
a: (i) fortalecimiento de la organización institucional para la concertación y decisión de
la política social (por ejemplo CLOPS); (ii) proyectos con organizaciones comunitarias
que adelanten programas concretos de generación de ingresos y empleo; (iii)
fortalecimiento de la capacidad de gestión local, siempre y cuando se trate de proyectos
orientados a garantizar la ejecución eficiente de las acciones enmarcadas en la
emergencia social; (iv) inversiones orientadas a la seguridad ciudadana tales como
apoyo a la policía y a organismos como bomberos y defensa civil; (v) gastos de
operación de la localidad de carácter imprescindible, tales como servicios públicos y
pago de honorarios ediles; en estos casos, deberá contarse con el visto bueno de la
Subsecretaría de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno.
171
Cuadro No 45 Propuesta de la Secretaria de Gobierno-Dapd para el proceso de
presupuestacion año 2002
Propuesta para la utilización de recursos de Disponibilidad Final.
Para concretar una propuesta de utilización de los recursos reflejados en la cuenta de Disponibilidad Final de los
presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local, la Secretaría de Gobierno, con información proveniente de la
Contraloría de Bogotá y el apoyo de las diez Unidades Ejecutivas Locales (UEL), adelantó conjuntamente con los
Alcaldes Locales, un ejercicio de depuración de información existente con el objetivo de determinar:
CONTENIDO
OBSERVACIONES
•
Obras inconclusas: La información suministrada por Las obras inconclusas validadas por las UEL
las dos instancias mencionadas (tipo de obra, equivalen al 57% de las diagnosticadas, las
características, ubicación, valor, etc.) se compartió restantes (43%) han pasado a una etapa de estudio
para su validación con el ente técnico del sector por parte de las instancias técnicas competentes
para definir su viabilidad y de ser así el recurso
respectivo (Unidades Ejecutivas Locales).
cierto a invertir para su conclusión
El monto estimado por este concepto asciende a
•
Obligaciones por Pagar sin presupuestar
$227.854.833 y corresponde a obligaciones de los
Fondos de Desarrollo Local generadas en contratos
celebrados a través de la Unidad Ejecutiva del
Instituto de Desarrollo Urbano en vigencias
anteriores.
•
Gastos mínimos necesarios para funcionamiento de las Para este cálculo, se tuvo en cuenta los recursos
solicitados por las alcaldías locales para garantizar
Alcaldías Locales a 31 de diciembre de 2002.
gastos recurrentes imprescindibles para la
operación y funcionamiento de las mismas, cuyas
apropiaciones están desfinanciadas con proyección
a 31 de diciembre de 2002. Los principales
conceptos son: servicios públicos, arriendos,
seguros, mantenimiento preventivos y correctivos,
pagos de honorarios de ediles
Como se puede apreciar en las diferentes directrices del CONFIS anualmente, desde el año
1996, esta instancia dejó de dar vía libre a las alcaldías locales para asignar los excedentes.
En el 96 determinó que los dineros se asignaran a “proyectos viales y de servicios de los
barrios en procesos de legalización”. Por otra parte, en el 99 fijó la prioridad del objetivo
desmarginalización. En el año 2000 se definió que estos dineros se destinarían al “Pago de
pasivos exigibles, si aún no se habían efectuado los traslados presupuestales necesarios”,
“obras de infraestructura en acueductos y alcantarillados” y “reactivación agropecuaria”.
En los años 2001 y 2002 se propuso como directriz la reasignación de los excedentes en
cubrir los “pasivos exigibles”, pero además las “cuentas por pagar y la restitución de
recursos a los proyectos que fueron contracreditados para pasivos exigibles”. En el 2004 las
directrices estuvieron orientadas a que los excedentes financieros cubrieran los proyectos del
programa Bogotá sin hambre y otros relacionados con acceso a servicios.
Señalamos sobre todo esto varios aspectos:
1. Corroborar que una vez reasignados, pueden no invertirse en lo que ordena el Plan de
Desarrollo que dejó de ejecutarse. Una interpretación inevitable aunque incómoda de este
procedimiento es que la Alcaldía Mayor es un actor más que presiona para burlar la
“autonomía local” que dice respetar en su discurso, y de paso, pasa por alto las decisiones de
los encuentros ciudadanos que ellos pretenden defender con ahínco.
2. Las directrices fijadas por la administración distrital para seguir ese procedimiento son en
ocasiones tan generales que le otorgan alto margen de acción al alcalde local y a la JAL para
definir los proyectos en los que se van a reinvertir los recursos provenientes de estos recursos.
172
3. No hemos hecho un seguimiento a las decisiones posteriores, para confirmar si las órdenes
generales del CONFIS se cumplen. Sólo podemos afirmar que no ha sido visible la vigilancia
sobre el tema.
Una curiosidad: en todos los casos en los que el CONFIS hace referencia a los excedentes
retoma las disposiciones de normas que aparentemente ya no tienen vigencia como el Decreto
1228. En general se hace alusión a los artículos 69,75, y 78 del Decreto 714 de 1996, al
artículo 55 del Decreto 620 de 1997, al artículo 34 del Decreto 1228 de 1997 y al Decreto
1139 de 2000.
Según este último, el ciclo de definición y reasignación de excedentes se produce de la
siguiente manera:
a. Cierre presupuestal. El FDL al finalizar cada vigencia fiscal determina la ejecución
presupuestal de ingresos y gastos, las obligaciones por pagar, el estado de tesorería,
los excedentes financieros y la disponibilidad final. Esta acción se hace a 31 de
diciembre de cada vigencia.
b. La Secretaría de Hacienda - Dirección Distrital de Presupuesto – SHD-DDP
distribuirá y comunicará la transferencia correspondiente a cada uno de los F.D.L., con
base en los índices de distribución presupuestal que anualmente establece el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital y siguiendo los parámetros
establecidos en el artículo 89 del Decreto Ley 1421 de 1993.
c. El CONFIS en cada vigencia fiscal, determina la cuantía de los excedentes financieros
que entrarán a hacer parte de los recursos de capital del Presupuesto Distrital, con
destinación a los mismos FDL. Esta decisión en el año 1996 tardó en definirse y ser
comunicada a las alcaldías locales hasta mediados del año. Desde el año 1999 al
parecer (por las actas del CONFIS) la definición de excedentes y su reasignación a las
localidades se está haciendo entre abril y mayo de la vigencia en que se adicionan.
d. Posteriormente, desde las alcaldías locales se deben definir las modificaciones
presupuestales (adiciones) al presupuesto por excedentes financieros. En el transcurso
del año las alcaldías locales hacen permanentes cambios al presupuesto de acuerdo
con las discusiones al interior de la JAL. En el año 96 la situación presupuestal de los
FDL se definió en junio y se registraron adiciones al presupuesto por concepto de
excedentes financieros (según los registros del CONFIS) en los meses de julio, agosto,
septiembre, octubre y noviembre. Igual situación se presenta desde el año 1999 hasta
la fecha. Desde el año 2001 (Acta 8 del CONFIS) se define que en la nueva estructura
presupuestal de los FDL los excedentes financieros se reflejan en la cuenta de
resultado “Disponibilidad Final”. Por lo tanto, destinar estos excedentes a un
programa de inversión implica adicionar el presupuesto de gastos de inversión y
disminuir la disponibilidad final.
e. Finalmente, se siguen los procedimientos legales establecidos para las modificaciones
presupuestales. Es decir, según el artículo 32 del Decreto 1139, “Toda adición al
presupuesto deberá contar con concepto previo del CONFIS y aprobación de la JAL,
salvo las originadas por recursos de cooperación internacional que podrá realizar a
través de decreto”.
En la revisión de los acuerdos aprobados por la JAL se encontró que en las localidades de San
Cristóbal para los años 1997 a 1999 y Suba 2000 las definiciones se hicieron a nivel de
proyectos (incluso el acuerdo se aprueba con un anexo de proyectos específicos, algunos – la
173
mayoría – con georreferenciación barrial o asignación sectorial específica). En las demás
localidades, la mayoría de acuerdos locales (de los encontrados) incluyen proyectos, solo que
a nivel general y sin georreferenciación específica.
Según la norma, el concepto favorable del CONFIS se expide con base en los soportes
enviados por la localidad que sustenten la modificación. Así, se entiende que este concepto es
válido siempre y cuando el proyecto de acuerdo que se presente a la JAL a nivel de programas
se sustente en la misma información conocida por el CONFIS. Los documentos de acuerdos y
decretos locales sobre excedentes reflejan en alto porcentajeel acuerdo en las decisiones sobre
el tema. En el proceso, la JAL hace una reasignación a nivel de programas y el alcalde en su
decreto la mantiene sumando al documento un informativo a nivel de proyectos. Cuando la
JAL presenta propuesta de informativo de proyectos al alcalde, este último en la mayoría de
los casos lo ha modificado (en los casos en que se tiene información).
En la revisión de actas del CONFIS se encontraron los datos sobre excedentes financieros
especificados por localidad para los años 1998 a 2004. Estos montos son los que se discuten
en el CONFIS para reasignación a las localidades y no incluyen las modificaciones que se
realizan en el transcurso del año por aumento o disminución de las transferencias del Distrito.
Cuadro No 46: Porcentaje de excedentes financieros frente a la inversión directa 1998-
2004
F. D. L.
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
Candelaria
Rafael Uribe
Uribe
Ciudad Bolívar
Sumapaz
TOTAL
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
30%
43%
51%
23%
29%
33%
27%
23%
25%
31%
22%
33%
19%
30%
19%
18%
41%
19%
40%
43%
27%
9%
16%
13%
13%
14%
21%
8%
33%
24%
39%
40%
9%
13%
22%
22%
53%
25%
15%
17%
32%
19%
44%
21%
19%
21%
11%
8%
56%
14%
8%
13%
35%
43%
29%
12%
4%
22%
5%
10%
6%
8%
9%
7%
11%
24%
23%
6%
40%
70%
58%
48%
29%
17%
48%
28%
28%
31%
30%
28%
11%
19%
42%
44%
19%
10%
7%
34%
20%
7%
9%
10%
7%
9%
16%
22%
11%
15%
13%
18%
19%
21%
18%
16%
30%
9%
11%
15%
8%
9%
21%
15%
9%
5%
24%
13%
33%
11%
4%
PROMEDIO
LOCALIDAD
22%
33%
45%
26%
16%
16%
23%
15%
21%
20%
17%
20%
16%
19%
33%
20%
16%
47%
32%
34%
31%
34%
11%
42%
33%
32%
29%
30%
37%
18%
22%
53%
22%
28%
41%
17%
20%
24%
60%
36%
33%
67%
19%
18%
13%
16%
34%
32%
24%
Fuente: Elaboración propia con datos de la SDP - Actas CONFIS. Cifras en millones de pesos.
174
Como se observa en el cuadro anterior, los recursos que se dejan de ejecutar en las localidades
representan un alto porcentaje del presupuesto asignado para cada año (casi 1/3 de la
inversión directa). Luego, una vez surtido el proceso de definición y liquidación del
presupuesto (procesos que cuentan con alto control y vigilancia, además de alguna
participación de la ciudadanía en instancias) la ejecución no necesariamente se corresponde
con lo establecido en el presupuesto, sino que se va rezagando año, a año para ser readjudicada a la localidad y redefinido su objetivo de inversión por el alcalde y la JAL, bajo las
instrucciones generales del CONFIS.
Es notorio que el porcentaje de los excedentes año a año es alto y no muestra una tendencia a
disminuir. La estrategia, que hemos constatado por comunicación personal, es en ocasiones
“darle largas” a algunos proyectos de inversión. Además, la norma que establece la
reasignación de estos montos a obras inconclusas ha incentivado prácticas como aquella de
aprobar obras por etapas y luego presionar los recursos como obras inconclusas.
Lo que demuestran las actas del CONFIS para los años 1999 y 2000 es que definitivamente
los recursos asignados a inversión en los presupuestos locales cada año a través de
mecanismos más o menos participativos e incluyentes de la ciudadanía, son “re-asignados” a
la vigencia siguiente por distintos motivos, entre ellos la baja ejecución, lo que significa el
retorno de los dineros a la administración central, un trámite para que vuelvan a la localidad
(no es cierto que “se pierde” lo que no se ejecuta en un año; lo que pierde vigencia es la
asignación presupuestal de estos recursos, que se devuelven como “recursos frescos”) y una
redefinición de nuevas inversiones por medios menos públicos y participativos.
De acuerdo con el trabajo de campo, en el tema de modificaciones y excedentes financieros
hay que decir que de manera general se reproducen las prácticas que se acostumbran en
cualquiera otra discusión en las que de por medio está la definición de la aplicación de
fondos. Hay, sin embargo, un par de diferencias: en este caso la puja es muy fuerte, aunque
los recursos son menores a los que estaban en juego en el proyecto anual y a pesar de que los
coalicionados, para este momento ya han satisfecho sus necesidades esenciales y sus
pretensiones no son las mismas. Los excedentes pueden utilizarse como “cuarto de mejoras”,
es decir, parafraseando la expresión del derecho hereditario, para compensar algunas
diferencias que sean remanentes a las decisiones iniciales, con lo cual recuperan algunas
personas, dejan contentas a otras, sin que ello afecte verdaderamente los intereses ya
decantados.
Eventualmente, un perdedor desde un comienzo pueda exigir que se destine, “ahora sí”, unos
recursos a sus proyectos, en cuyo caso, dependiendo de la manera como lo negocie, puede
alcanzar en ese punto sus reivindicaciones, aunque desde luego, podría también profundizarse
su insatisfacción.
Los excedentes financieros parecen ser el principal espacio en el cual los ediles o el
alcalde local pueden dar trámite a sus iniciativas, si no han conseguido a través de la
manera oficial, debido a DDD: desinterés, dificultad o derrota.
La manera más evidente para demostrarlo sería hacer el seguimiento de los contratos, hacia
atrás: de los contratos al registro presupuestal. Eso está por fuera de nuestras posibilidades
175
5.5.1
Estrategias de intervención en la primera parte de P2
1) El Alcalde Local es resultado de competencia o consenso entre los miembros de la
JAL. Dependiendo de la manera específica en la que se designó habrá mayor o menor
acuerdo, y mayor o menor dependencia del primero respecto de la responsabilidad que
se autoasigna. Cuando hay una trayectoria larga previa de colaboración política con
los ediles, o con un grupo de ellos, habrá lealtades que seguramente no pasará por alto
el alcalde. La manera como la coalición emplee estas mayorías depende de muchas
contingencias. Esas mayorías pueden estar reflejadas en el hecho de si se aprueba o no
por unanimidad un presupuesto. Veamos sobre esto la información disponible,
extraída de las actas de las JAL de las localidades bajo estudio:
Cuadro No 47: Votaciones sobre presupuesto en las JAL 2002-2004
LOCALIDAD
SAN CRISTOBAL
BOSA
KENNEDY
Presupuesto 2002
VOTACION VOTACION
1 DEBATE
2 DEBATE
7 a favor
7 a favor
2 ausentes
2 ausentes
2 en contra
2 en contra
Unanimidad
*
a favor
2 a favor
*
3 en contra
Presupuesto 2003
VOTACION VOTACION
1 DEBATE
2 DEBATE
Unanimidad
a favor
6 a favor
5 ausentes
7 a favor
2 en blanco
Unanimidad
a favor
6 a favor
3 en blanco
Unanimidad
a favor
SUBA
Unanimidad
a favor
Unanimidad
a favor
8 a favor
3 en contra
8 a favor
3 en contra
TEUSAQUILLO
*
7 a favor
2 ausentes
Unanimidad
a favor
Unanimidad
a favor
Presupuesto 2004
VOTACION
VOTACION
1 DEBATE
2 DEBATE
2 a favor
8 en contra
*
1 abstención
Unanimidad Unanimidad a
a favor
favor
Unanimidad Unanimidad a
a favor
favor
7 a favor
7 a favor 92
3 en
3 ausentes
91
contra
8 a favor
4 a favor
1 en contra
5 en contra
* Los espacios en blanco indican que en el acta no figuran las respectivas votaciones.
2) Se le puede cumplir a los electores de los ediles cuya campaña política y compromisos
son altamente georreferenciados sin riesgo para los otros: atender a sus respectivos
electorados significa en las localidades grandes tan solo una porción pequeña del
presupuesto. No se trata de un juego de suma cero. En estas condiciones, lo que unos
ganan no necesariamente lo pierden los otros.
3) Dada una “buena relación” con el alcalde local el edil no tendrá que hacer un esfuerzo
mayúsculo para intervenir en otros espacios – como conseguir miembros del CPL o
llamar a sus huestes a los encuentros ciudadanos, lo que en todo caso no sobra. Mucho
menos va a sobrar conseguir algunos comisionados de trabajo-. Si su relación con el
alcalde local o con la coalición mayoritaria es mala, definitivamente necesitará
aumentar su capacidad de presión por estos caminos, porque una minoría pugnaz en la
JAL no obtendrá nada.
4) Algunos aspectos fundamentales – como la georreferenciación de la inversión – están
aún por jugarse. Puede haber una puja de los ediles por producir un acuerdo con
mayor contenido de vínculo jurídico cuando no tienen garantía sobre la anuencia del
alcalde local de atender a sus electores.
5) La alternativa que debe desecharse es la de que no le importa, a menos que no le
importe perder. Las situaciones en las cuales los resultados nos conduzcan a concluir
91
No figura el voto que falta en el acta respectiva.
Aclaración de voto del Edil Ricardo Sandoval Malaver, quien dice que no vota a favor del proyecto como
quedó, sino en contra del que presentó la Alcaldía. El señor presidente registra el abandono de la sesión por lo
cual no votaron los Ediles Iván Díaz, Alba Lucy Oviedo y Mauricio Calderón.
92
176
que el edil no presionó (porque no logró) atender a su electorado deberán ser
estudiadas como anomalías.
5.5.2
Conclusión sobre el proceso P2
Hasta este punto, las estructuras que limitan efectivamente la actuación de los actores
involucrados en la orientación del presupuesto son las dos siguientes:
1) El monto por programa fija un tope que no es sobrepasable. Las necesidades objetivas,
si existe tal cosa, superan ese tope y muy posiblemente (no necesariamente, según
hemos descubierto) también la competencia por recursos, es decir, las necesidades
representadas. Una de las formas de atender el mayor número de necesidades
representadas - una estrategia eficaz para los objetivos políticos, por ejemplo, de un
alcalde – es aceptar pequeños trozos de presupuesto para muchos, lo que en el
lenguaje presupuestal y popular se llamó “partidas”. Un trocito de presupuesto que se
constituía en un triunfo de los intermediadores, un alivio pequeño para los solicitantes,
una expectativa de más recursos futuros quizás por la misma vía. Las normas han
intentado eliminar estas prácticas mediante dos reglamentaciones: las obras
inconclusas y las apropiaciones presupuestales grandes (Ley 617 de 2000). Si éste es
un objetivo deseable no lo discutiremos aquí, sino sus logros. La estructura que
pretendió fijar la Ley 617 tiene muy pobres resultados. En efecto, simplificó los
documentos presupuestales, pero la dispersión de los recursos que pretendió impedir
simplemente se trasladó a la formulación y en ocasiones a la ejecución de los
proyectos.
El tema de las obras inconclusas es más delicado. Por una parte, si se trata de construir
un Salón Comunal, una obra inconclusa es que no se haga sino la obra negra. Pero por
la práctica de la contratación se observa que no fue considerado así cuando la obra se
definía: “construir la estructura del Salón comunal”. Hay discusiones en las JAL en
donde se puede ver que la estrategia es conseguir alguna inversión para un
equipamiento y en los años siguientes indicar en las vigencias siguientes que
tratándose de una obra inconclusa la inversión sobre la misma tiene prioridad.
Según la definición del DAPD y la Secretaría de Hacienda 93 , una obra inconclusa es
una obra física NO terminada que presenta dos características: (i) La suspensión de la
obra es resultado del incumplimiento de requisitos técnicos o de la no expedición de
viabilidades de tipo jurídico o técnico o ambiental o económico o de financiamiento,
sin las cuales no es posible continuar con la ejecución de la obra; (ii) El estado actual
de la obra tiene carácter de NO utilizable para su uso y beneficio como bien o servicio.
También, las normas distritales y las directrices de la administración central establecen
que una obra inconclusa debe ser objeto de priorización en la presupuestación anual.
Aunque se han hecho esfuerzos para diferenciar entre obra inconclusa y obra
desfinanciada ó una obra por etapas, los ediles han adaptado sus estrategias para
promover que las obras que benefician a sus electores o sectores sean prioridades,
sobre aquellas en que pueda haber discusión con otros actores. Es decir, la estrategia
93 Circular 05 – 08 – 2005. Departamento de Planeación Distrital. Secretaría De Gobierno Distrital. Secretaria
de Hacienda Distrital. Agosto. 2005. Página 10-11.
177
es garantizar sus obras argumentando que corresponden a obras inconclusas. Incluso,
en el caso de Kennedy para el año 2004, los ediles incluyen en uno de los artículos del
presupuesto un texto que faculta al Alcalde para que de cumplimiento a lo establecido
para las obras inconclusas:
“Anexa un articulo al proyecto de Acuerdo, en la cual se le faculta al Alcalde local
para que con cargo al presupuesto del 2004 se le de cumplimiento al Acuerdo 041995 en el cual hay que recuperar la malla vial de un sector importante e histórico de
la localidad, Acuerdo que llevaba algún tiempo sin que se cumpliera y al mismo
tiempo darle prioridad a las obras inconclusas que reza en el Decreto ley 1421-1993,
con todos esos requisitos y con las observaciones que hicieron dos H.Ediles
“.Discusión de POAI 2004. JAL KENNEDY.
“Facúltese al señor Alcalde Local para que con cargo a este presupuesto le de
cumplimiento al Acuerdo 04-1995 y a darle prioridad a las obras inconclusas que
consagra el decreto ley 1421-1993”. ARTICULO SEGUNDO. ACUERDO DE
PRESUPUESTO 2004. JAL KENNEDY.
En contra de este artículo solo estuvo un edil. Otros afirmaron que aunque se beneficiaba
permanentemente un sector de la localidad, era fundamental “cumplir con la ley”:
“Lo del Acuerdo 04 ha beneficiado mucho a la súper 5, cada año para los
cumpleaños de Kennedy debe hacerse una mejoría a los monumentos como es
Banderas, la rebeca, es hacer las cosas por la vía legal, independiente de cómo se
vote, pero ayer fuimos muy claros de que el articulo de las obras inconclusas debe
quedar ahí y hay que dejarlo por ley, es obligatorio y es mejor que quede por escrito,
hay gente que ha denunciado que los ediles no han terminado obras”. JAL
KENNEDY 2004.
En el caso de Teusaquillo se evidencia más claramente cómo algunos ediles defienden sus
inversiones permanentes como obras inconclusas y como obras que benefician a toda la
localidad y no solo a sus barrios:
“Estoy totalmente de acuerdo con esta proposición, ya que las obras inconclusas
reales de la Localidad son tres salones comunales. Y sería bueno también lograr la
dotación de estos salones comunales”. EDILES TEUSAQUILLO 2003.
“Las obras no son para los barrios, son para la Localidad. El barrio Salitre el Greco
han tenido que sacar mas de 25 millones de pesos a punta de venta de empanadas,
cosa que ningún otro barrio ha hecho, pero se castiga esa gestión; el problema que
tenemos hoy es que hay un listado de obras que van hacer falta por concluir. No
podemos desconocer que esas obras van a beneficiar a todo el mundo”. EDIL
EUSAQUILLO 2003.
“Lo que me preocupa es que no se hicieron los estudios antes de la firma de los
contratos; por ejemplo, en el salón comunal de la Esmeralda las estructuras están
oxidadas; por tanto hay que cambiarlas. Lo que quiere decir que los dineros no van a
alcanzar y es responsabilidad nuestra terminar estas obras. EDIL TEUSAQUILLO
2003.
“Con relación a la inversión del salón comunal del barrio la esmeralda, se dice que
se han invertido 400 millones de pesos, lo cual no es cierto. Le han venido sumando
los dineros que han dejado de invertir cada año. La realidad es que la inversión total
del salón, ha sido de 100 millones de pesos”. EDIL TEUSAQUILLO 2003.
178
“Pero si podemos ver que el señor Alcalde Local desconoció totalmente la
terminación de los Salones Comunales porque a la fecha no han sido entregados y no
sabemos que va a pasar a futuro, es más la JAC- de la Esmeralda no va a recibir el
salón comunal, porqué la fachada no tiene ventanas, porque al Curador se le fueron
las luces y aprobó la licencias de construcción de fachadas, lo cual no debe ser
asumiendo por la comunidad. Como estamos hablando de presupuesto el Salón
Comunal de Salitre El Greco también va a necesitar unos refuerzos para su total
culminación de acuerdo con el objeto del proyecto que es “Construcción y
Adecuación de los Salones Comunales”. EDIL TEUSAQUILLO 2003.
“Salón Comunal de la Esmeralda es grave porque la obra esta mal, ya que realice
una visita a la obra y encontré muchos defectos no por cuenta de IDIPRON, sino de
los diseños y por la falta de los recursos tan escasos que se le dejaron…el señor
Alcalde Local tienen que garantizar la terminación y la dotación de cada uno de
ellos”. EDIL TEUSAQUILLO 2003.
“En cuanto a los salones comunales hay que dejarles algo de plata, porque yo no me
voy a apartar ni voy a transgredir lo que se decidió en el año 1998 en Construcción y
Dotación de los salones comunales, además los salones están próximas a inaugurarse
y necesitan por lo menos unas sillas, adicionalmente la comunidad le esta colocando
otro pesito bien largo y es una carga muy pesada de acabarlos y concluirlos y las
obras van a quedar inconclusas, sobre todo la Esmeralda, después Paulo VI y de
últimas Salitre el Greco; la Esmeralda es grave, porque tiene mayor importancia y
debemos atenderlo, además está muy inconcluso y la obra esta en un 70% lo peor es
que aquí no aparece un rubro de dotación mínima; debería haber un computados y
unas sillas, además el proyecto no se debe hacer por darnos gustos, sino porque
realmente se necesita”. EDIL TEUSAQUILLO 2003.
“Ya en esos estudios y diseños viene el total de cuanto vale la construcción del Salón,
si hemos aprobado una inversión para hacer las consultorías, lo que sigue a
continuación es la construcción de esos salones”. EDIL SAN CRISTOBAL.
Otros ediles que reconocen la dinámica de dejar proyectos como obras inconclusas se
oponen, aunque pareciera que existe un pacto de que “tu me ayudas, yo te ayudo”.
“Nosotros hemos sido bastante solidarios con el tema de las obras inconclusas, creo
que los EDILES que han estado al frente de esas obras inconclusas han encontrado
la solidaridad nuestra. Hay que recordar que los recursos de nuestra localidad son
cada vez más reducidos, y nuestra localidad no se reduce al barrio Salitre El Greco,
ni al Barrio La Esmeralda y ni al barrio Paulo V, por lo cual me parece que con el
ánimo de la equidad, tenemos que garantizar que esos recursos exiguos sean
distribuidos equitativamente en nuestra Localidad. Me parece importante tener ya dos
barrios cuyas Juntas de Acción Comunal van a concluir sus salones comunales. La
comunidad de estos barrios debería hacer un esfuerzo para el caso de dotación”.
EDIL TEUSAQUILLO 2004.
“En lo único que tenemos diferencias es en el monto pero eso lo podemos ajustar
ahora. Pero si el rubro de parques se va ha ver afectado, mi propuesta es que afecten
los parques de los barrios donde se van a concluir las obras, lo cual permite la
equidad en la Localidad”. EDIL TEUSAQUILLO 2004.
Otros ediles, aparentemente, se oponen y cuestionan la dinámica, pero reconocen que la ley
así lo dispone:
179
“Lo que estamos escuchando aquí, me parece muy grave. Hace cinco o seis años se
iniciaron unos proyectos para la construcción de unos salones comunales y después
de pasado ese tiempo, se dice que no se incluyeron las instalaciones hidráulicas;
entonces cómo se pasó ese proyecto”. EDIL TEUSAQUILLO 2004.
“No le veo sentido a esta discusión. Tenemos que concluir las obras para poder
iniciar unas nuevas. Hagámoslo sean 20, 50 o 100 millones, debemos hacerlo por
Ley. Que se vaya a beneficiar a la Localidad, eso no es cierto; se beneficia más el
barrio, pero hay que hacerlo”. EDIL TEUSAQUILLO 2004.
2) La segunda estructura es la caracterización de la inversión mediante un nombre. Cada
proyecto debe garantizar ser compatible con la imputación presupuestal abierta.
P2 se inicia con el documento llamado Plan de Desarrollo y sus anexos y culmina en el
decreto de liquidación (DL), un decreto del Alcalde Local. Y este decreto resulta ser casi igual
al decreto de liquidación. El paso por la JAL le introduce algunas variaciones que
detallaremos adelante. Luego, o las estrategias de los actores se despliegan completamente
entre el PDL y el DL, o la intervención fuerte se deja para luego de la expedición del DL. Eso
es lo que analizaremos.
5.5.3
Del decreto de liquidación a la “proyectación”
La revisión de los decretos de liquidación y sus documentos anexos nos permite concluir que
los proyectos en aspectos claves como la georreferenciación están aún por elaborarse. Eso
significa que todo el proceso hasta este punto es casi no más que un proceso de alistamiento
para la competencia por recursos.
Como buena parte del proceso es informal, no podemos en general conseguir información
sobre cómo se decidió la georreferenciación. Intentaremos a través del análisis de resultados
entender cuál ha sido el impacto de la complejización de las decisiones sobre orientación del
presupuesto local.
5.6 Resultados: la inversión local
5.6.1
¿Cuál es la información relevante?
La estructura de las decisiones para la inversión local es bien compleja. Comienza con un
anteproyecto de Plan de Desarrollo Local y termina en unas acciones verificables: el arreglo
de una vía, de un parque, realizados en sitios específicos; una obra de teatro, unos cursos,
ofrecidos a poblaciones específicas; apoyo a la alcaldía para realizar su función. Todas éstas,
y otras, requieren un contratista y un procedimiento contractual 94 . A pesar de todas las
rendiciones de cuentas y de todos los actos jurídicos correspondientes a las estructuras – Plan
94
No siempre fue así. Durante mucho tiempo las acciones barriales dependían del traslado de equipos y personal
que laboraban directamente para entidades centrales hacia los sitios específicos. La presentación de la Banda
Sinfónica, la maquinaria de Acción Comunal, las cuadrillas de la Secretaría de Obras Públicas. Todos estos
mecanismos de acción local materialmente desaparecieron unos años después de la aplicación del Decreto Ley
1421 bajo la acción de los Alcaldes Mockus, Bromberg y Peñalosa. La transformación significó, entre otras
cosas, o bien una disminución de la intermediación de los miembros del Concejo y de las altas directivas de las
entidades centrales, o bien, como mínimo, una modificación de su forma de acción y recaudo de agradecimientos
con potencialidad electoral.
180
de Desarrollo, POAI, acuerdos anuales de presupuesto o sus decretos de liquidación – en la
mayoría de los casos no se es fácil encontrar a qué comunidad específica se atiende, ni qué
justifica atender esta comunidad frente a otra. Tampoco es fácil rastrear los actos
administrativos formales relacionados con estas decisiones.
En el capítulo anterior observamos cómo la competencia política local es en buena parte una
competencia de territorios – barrios – en pos de recursos. En otras palabras, el descriptor de la
competencia sería ¿en dónde se hace la inversión? No puede dejar de llamar la atención
que este tema no está en la agenda de evaluación de la descentralización y que las
decisiones más importantes para entender los mecanismos de reproducción política ni se
toman en los escenarios más vistosos de participación ciudadana, ni se informan
públicamente, ni se almacenan en documentos de fácil consulta.
5.6.2
Metodología de análisis de la inversión local. La matriz de inversión
El análisis de la inversión requirió construir una matriz en la que los registros (filas)
pretendieron contener cada uno de los contratos con los cuales se ejecutó el presupuesto local.
Se hizo en general desde el año 1994 hasta el año 2003. Los primeros años, hasta 1997
inclusive, en archivos de los Fondos de Desarrollo Local y en algunos casos en archivos
muertos. Entre 1998 y 2003 se hizo en las UEL, que en general entregaron información en
buenas condiciones (ver anexos digitales).
Los rótulos para cada registro son los siguientes:
Cuadro No 48: Categorías de análisis matrices de inversión
Rótulo
Localidad
Año
Contratante
Tipo
No. del contrato
Objeto del contrato
Contratista
Nombre del sector
Número del sector
Nombre de la modalidad
Número de la modalidad
Georreferenciación
Barrio cultural
Población objetivo
Oferta de servicios
Lirismo
Monto de la inversión
Actor que ejerció la presión
Detalles
Aclaración
Por nombre: Suba, Teusaquillo, Bosa, San Cristóbal, Kennedy
1994, 1995, … 2004. No en todas las localidades tenemos información
de 1994
UEL (nombre de cada una); FDL
Prestación de servicios, interventoría, obra pública, orden de compra,
convenio interadministrativo, convenio de cooperación…
Lo evidente.
Exceptuando DABS. Se transcribe en la casilla el objeto tal y como
viene como viene en el contrato.
Lo evidente
Ver aclaración más adelante
Descripción de la dirección y nombre del equipamiento
Ver aclaración aclaración más adelante
Lo evidente
Se encuentran aquí narraciones sobre dificultades de clasificación en
algunos de los rótulos de cada registro. No se emplea para la agregación
de información
Se explican en seguida los rótulos de la matriz que requieren aclaración.
181
5.6.2.1
¿En qué se invierten los recursos locales? El ping-pong entre los
sectores y las prioridades/los ejes/las estrategias
En secciones anteriores empleamos la clasificación que hace el DAPD en los POAIS por
sectores para analizar los cambios anuales en la orientación de la inversión. Para poder
estudiar en qué se invierten los recursos locales también haremos un enfoque de sectores. La
tabla siguiente constituye un afinamiento de la clasificación que traen los POAIS. Esta fue la
tabla que se empleó para elaborar la matriz de inversión.
Cuadro No 49: tabla empleada para elaboración matriz inversión
No.
Sector
Apoyo a la gestión
0
1
No.
0
Vías
Acueducto y
alcantarillado
1
1
2
2
Espacio público
1
2
3
3
4
5
Educación formal
4
1
2
3
Cultura
5
1
2
3
Deportes
1
6
2
Equipamiento
vecinal
1
2
3
4
7
5
Democracia,
cultura ciudadana y
similares
8
1
2
3
Modalidad
Legalización de barrios, comunicaciones
y publicaciones locales
Inspecciones y comisarías
Construcción, reparcheo y rehabilitación
Construcción y mantenimiento de redes
locales de acueductos, alcantarillados y
aguas lluvias
Construcción y mejoramiento de zonas de
rondas, lagunas y humedales
Construcción y reconstrucción de
andenes (ciclorutas, vías peatonales,
paraderos y separadores)
Construcción y remodelación de Parques
y canchas deportivas
Siembra de árboles
Atención a vendedores ambulantes
Plazoletas, zonas peatonales y escaleras
Construcción y mantenimiento de
instalaciones (compra de inmuebles)
Dotaciones (Computadores, insumos
deportivos, mobiliario, etc.)
Eventos en la escuela (incluye
capacitación a profesores)
Eventos (obras de teatro, títeres,
carnavales, etc.)
Formación
Casas de la Cultura y similares
Organización y/o dotación de escuelas de
formación deportiva; capacitación
Eventos y campeonatos
Salones de acción comunal
Casas para tercera edad
Plazas de mercado
Bibliotecas
Centros comunitarios (COL, Casas de la
Mujer, centros de cómputo, casas
vecinales, etc.)
Cursos y talleres de todo tipo, inclusive
de cultura ciudadana dirigidos al sistema
escolar formal
Apoyo a organizaciones (identidad local,
de género y de étnias)
Campañas de cumplimiento de reglas
Posible fuente de presión
Beneficiarios barriales
Lirismo ecológico
¿Beneficiarios barriales?
Proveedores
Venteros específicos
Actores institucionales
¿Beneficiarios barriales?
Proveedores
Proveedores
Proveedores
Proveedores
Proveedores
Proveedores
Grupo poblacional
Proveedores
Grupo poblacional (venteros)
Proveedores
Proveedores
Grupos poblacionales
Proveedores
Lirismo
182
Seguridad
1
2
9
3
4
Salud
1
2
10
3
Medio Ambiente
11
1
2
3
Bienestar social
1
2
12
3
4
5
13
14
Diagnósticos y
estudios
Interventorías
5.6.2.2
1
14
Frentes y escuelas de seguridad
Dotación para la policía-bomberosConstrucción de CAI
Campañas
Atención de emergencias (dotaciones,
estudios, reubicaciones muros, etc.)
Construcción, mantenimiento y dotación
Campañas-Prevención (incluye violencia
intrafamiliar, drogadicción, madres
gestantes y lactantes)
Salubridad-Intervención (vacunación y
control de plagas)
Campañas (basuras, etc.)
Asistencia Técnica (incluye
intervenciones)
Reciclaje
Apoyos (económicos, formación etc.) a
discapacitados, tercera edad, jóvenes, etc.
Jardines infantiles (hogares infantiles,
HOBIES, FAMIS)
Restaurantes escolares
Atención a habitantes de la calle
Formación para el empleo
Salud, educación, seguridad, planeación,
etc.
Interventorías
Proveedores
Lirismo
Proveedores
Lirismo
Lirismo
Proveedores
Lirismo
Proveedores
Proveedores
Beneficiarios barriales 95
Proveedores
Proveedores
Proveedores
Barrio cultural
Las bases de datos provenientes de las UEL que se consultaron, reorganizaron, fusionaron y
completaron para construir la matriz de inversión. En general, tienen información muy precisa
sobre la georreferenciación de la inversión. Poner sobre el mapa esta información habría sido
muy dispendioso, pero además, el inmueble mismo no es un buen nivel de agregación para
analizar el sistema político local. En primera instancia, intentamos emplear el barrio catastral
que se encuentra en algunos mapas digitales del Distrito, subdividido en ocasiones en
urbanizaciones. ¿Qué zona se sombrea en un mapa cuando un descriptor dice que la inversión
se hizo en “Guacamayas”?
La solución que se dio a este crucial problema se consigna en la columna Barrio cultural. Con
este nombre se alude a lo que la vida local entiende como los límites del barrio. Para
mapearlo, los investigadores de campo, conocedores de cada una de las localidades,
subdividieron las localidades en esos barrios. En un apéndice se presentan los mapas
correspondientes.
95
Los indigentes mismos no solicitan atención, pero cuando se establecen en una zona son los habitantes
barriales los que solicita n su reubicación.
183
5.6.2.3
Posibles fuentes de presión
La columna de la derecha de la tabla anterior se denomina posible fuente de presión. Se
estableció como una guía para los investigadores en terreno, especialmente con la idea de que
éstos lograran establecer (límite ideal) para cada contrato de qué manera cada fuente logró
incorporar la respectiva acción en la ejecución local. Está relacionada con la columna Actor
que ejerció la presión, de la manera que se describe en la sección siguiente.
Las fuentes de presión se pensaron así:
1. Beneficiarios barriales. Grupos de población que tienen en común compartir un espacio
de vivienda o de trabajo. Bahías de parqueo en zonas comerciales, parques, vías, andenes,
equipamiento, son presionadas por las comunidades directamente beneficiadas. Estas
comunidades se identifican por su cercanía espacial. Son vecinos.
2. Proveedores. Presión por parte de la oferta. Un conjunto de servicios son promovidos por
la oferta. Para bien o para mal, en general, los ciudadanos no piden charlas sobre
democracia y tampoco piden actos culturales.
3. Lirismo. Este estímulo deja abierta la opción de que una inversión se haya hecho como
resultado de una discusión y un acuerdo públicos en los que se combinen (1) un
diagnóstico de necesidades universales y (2) algunas reglas “de justicia” que escojan unos
beneficiarios y no a otros, o una acción frente a otra. Un argumento sobre la necesidad de
intervenir una escuela específica, por ejemplo, sin una consideración sobre las necesidades
del conjunto de escuelas a ser atendidas, no se considera una argumentación
fundamentada en lirismo, sino en intermediación tradicional. Cumplir con los
compromisos electorales de una manera por lo menos adecuada no agota el presupuesto
local; por consiguiente, quedaría siempre un “resto” bien para atender otras formas de
presión, bien para el lirismo político.
4. Actores institucionales. En general los funcionarios directivos de las entidades, de
impacto local y no metropolitano, que prestan diferentes tipos de servicios asumen el
compromiso de mejorar las condiciones de servicio. Lo pueden hacer a motu propio, por
insinuación de un superior o por la existencia de normas que le crean espacios específicos.
Es el caso de hospitales, CAMIs, UPAs, UBAs, estaciones de policía, CEDs (Centros
Educativos Distritales). Sospechamos que la porción de presupuesto que orientan estos
actores es muy importante. Estos actores tienen seguramente un canal privilegiado de
acceso al Alcalde Local o los funcionarios de la Ofina de Planeación de la Alcaldía Local,
quienes son los que preparan los documentos técnicos que el Alcalde Local remitirá a la
JAL, al CONFIS y a los escenarios de participación.
5.6.2.4
Actor que ejerció la presión
Teóricamente, existen cuatro fuentes de presión. Pero la presión se puede ejercer en diferentes
escenarios o a través de diferentes servidores públicos. Se pidió a los investigadores locales
que indagaran cuál vía hay detrás de cada acción (contrato), indicando las letras que se
asignan en la siguiente tabla:
184
Cuadro No 50: Fuentes de Presión en matrices de inversión
E
C
I
L
El edil es el principal intermediador. En un primer barrido, una inversión cuyos beneficiarios están
situados en la zona de influencia electoral de un edil se supone suficientemente explicada bajo la
suposición de que fue el edil el intermediador de la correspondiente inversión. Este argumento
aplica también si el edil representa sectores sociales. Por ejemplo, si el edil es electo por “los
pensionados”, y en la inversión local aparecen contratos dirigidos a este sector social, suponemos
que la presencia del edil en la JAL de alguna manera (puede que con su sola presencia) influyó en
que esa inversión se hiciera.
Una decisión presionada fuertemente por asistentes a un encuentro ciudadano. Un o unos asistentes
al encuentro ciudadano no tienen espacio para presionar. La norma hace suponer que los
Comisionados de Trabajo tienen como función “representar” lo aprobado en los encuentros
ciudadanos. Ha habido ocasiones, muy escasas, en las que estos actores lograron protestar ante
funcionarios de la administración central para hacer valer las decisiones que se tomaron en
La presión provino de actores institucionales locales (policía, hospitales). Los actores
institucionales también pueden presionar. El Gerente del Hospital público, el Comandante de
Estación, presiona por equipos o contratos (el primero), que tienen pretensión de atención universal
(las motos o los chalecos para la policía de la localidad se supone serán para mejorar el servicio de
seguridad de toda la localidad); en cambio, los frentes de seguridad atienden vecindarios
específicos. Se trató de señalar el barrio correspondiente, pero esto no siempre fue posible.
Lirismo. Ejemplos:
Arreglar una calle sumamente destrozada y de alguna importancia, a favor de la cual no hay un
doliente edil, o alcalde, o encuentro ciudadano, ejerciendo presión, ¿es lirismo? No
necesariamente. Es lirismo si se ha aplicado una regla universal y abstracta. El alcalde local, o
la JAL, puede tomar la decisión de que, por justicia, o para no parecer arbitrario frente a
opiniones que pueden censurarlos después, parte del presupuesto para arreglar vías debe
también irse para arreglar casos aberrantes. Esta regla es universal y abstracta porque el
alcalde o los ediles pueden no saber quiénes serán los beneficiarios. Para ser lirismo debe ser
discutida y decidida en público y con antelación, porque de otra manera sería probablemente
un artilugio para justificar una decisión ya tomada. Al alcalde acuden unos ciudadanos, para
pedirle que arregle tal vía, que está en muy mal estado. De esa visita jamás tendremos registro.
El alcalde se da cuenta que la información es correcta, y como ya ha satisfecho los deseos de
las otras formas de presión, y puede disponer de otros recursos, procede a arreglarla. En este
caso, no catalogaremos el caso de lirismo, sino de A.
Otro ejemplo evidente: atención a ciertos grupos vulnerables. Por ejemplo, el Plan de
Desarrollo actual deja un espacio importante para el lirismo, al proponer atender a personas en
condiciones cotidianas difíciles (falta de alimento). La propuesta no la formularon los que
sufren estas condiciones, ni éstos tienen forma de presión para conseguirla (en general, no van
a los encuentros ciudadanos). Aquí hay una regla universal, formulada, discutida y decidida
con anticipación.
A
T
P
Solamente en casos como éstos cabe decir: “definitivamente es lirismo”.
El alcalde local es el principal intermediador. No es fácil distinguir entre “lirismo”, presión sobre
el Alcalde Local ejercida por actores que no hacen su solicitud públicamente e intereses del mismo
Alcalde Local. Si un actor local “presiona” sobre el Alcalde Local para conseguir una inversión en
cierta zona, se considera que el intermediador es el Alcalde Local. Es él quien puede decidir sí o no.
Una inversión se clasifica como lirismo cuando se puede confiar en que los argumentos combinan,
como se dijo atrás, diagnóstico de necesidades universales y reglas de justicia, y los argumentos se
esgrimen públicamente.
Comisionados de trabajo. Se necesita una indagación muy detallada para conocer la influencia que
pueden tener comisionados de trabajo para orientar realmente la inversión. Por ejemplo, si los
comisionados trabajan defendiendo algunos intereses en abstracto o presionan hacia beneficios más
directamente ligados a él o un grupo más reducido que aquél a quien debía representar.
Consejo Local de Planeación. La misma observación anterior vale para estos actores/este espacio.
Con estos rótulos se construyó una matriz con cerca de 8700 registros, con la que
relacionaremos los resultados electorales con varios aspectos de la inversión a lo largo de 10
años. En la sección siguiente presentamos los resultados.
185
5.6.3
Georreferenciación de la inversión georreferenciable.
Atendiendo a las hipótesis de la columna posibles fuentes de presión, la información siguiente
muestra la inversión georreferenciable de las localidades bajo estudio. Sólo se incluye aquella
inversión que sin lugar a dudas atiende lo que hemos llamado beneficiarios barriales. Son los
siguientes cuatro sectores:
Cuadro No 51: Inversión Georreferenciable
Sector, modalidad
Vías
Acueducto y
alcantarillado
Espacio público
Equipamiento vecinal
Comentario
Se incluyó el tema de rondas de río aunque éstas pueden ser el tema de grupos ecológicos, no
necesariamente de vecinos.
Se excluyeron las inversiones relacionadas con reubicación/atención de vendedores ambulantes
Se incluyó plazas de mercado, porque los vecinos también presionan inversión que entre otros
efectos disminuya el impacto urbano.
En el primer mapa aparece la distribución de los puestos electorales, con los números
asignados por al Registraduría Distrital del Estado Civil. El círculo corresponde a un área de
influencia de 500 metros alrededor de la localización geográfica del puesto. Los tres mapas
siguientes corresponden a los períodos de ejercicio de los ediles, 1995-1997, 1998-2000,
2001-2003. Cada uno de los mapas de estas localidades está subdividido en los barrios
culturales. Los colores varían desde blanco (no hay inversión durante el período) hasta vino
tinto o rojo venoso, la mayor inversión. Los círculos corresponden a los resultados
electorales: los colores denotan a los ediles; el área de los círculos es proporcional al
porcentaje de la votación del edil obtenida en esa vecindad. Los círculos no se sitúan en los
puestos electorales, sino en un lugar más o menos equidistante de los puestos electorales
cercanos en los cuales el edil obtuvo concentración electoral. El cuadro siguiente corresponde
al caso de Suba, y con él se explica cómo se hallaron los sitios para situar el centro del círculo
y la votación para calcular su tamaño. Los números corresponden a los puestos electorales.
Cuadro No 52: Preponderacia en puestos de Votación. Ejemplo Suba.
BECERRA PANESSO
VALENZUELA
CORREDOR
GOMEZ BECERRA
%
84,45%
P'1
2,3 y 4
61,64%
74,21%
5,6,25,30
8 y 29
GUEVARA SILVA
45,64%
SANDOVAL MALAVER 34,16%
POSADA P.
12,69%
SEGURA HORTUA
SANTIESTEBAN M.
POVEDA AGUILERA
ARDILA TORRES
ATALLAH J.
26,17%
51,62%
60,27%
80,59%
36,15%
%
1 y 22 13,87%
12 Y 13 16,87%
P'2
%
P'3
%
5,6 y 26 11,99% 10 Y 14 10,04%
5 Y 31 13,45%
15 10,39%
12, 17,
18
1 15,68% 11, 13 Y 14 24,86% 19 Y 20
5, 26 Y
31
9 Y 28 23,83%
2, 3 Y 4 13,73%
5, 25 Y 31 17,82%
12 11,35%
11
5, 6, 25 Y
26
17 Y 20
11, 12, 13
Y 14
17, 19 Y 20 42,59%
P'4
%
2Y
4
1 10,32%
P'5
2
Finalmente, incluimos la tabla de inversión por barrio, basada en la cual se elaboraron los
mapas, y que es susceptible de trabajo analítico.
186
5.7 Eficacia de los ediles en la intermediación de recursos
La interpretación de los resultados de este estudio acudirá a menudo a una medida de lo que
consiguen los ediles. Se distinguen dos casos típicos: ediles con adscripción barrial, que por
motivos de reproducción política buscarían, según las hipótesis, llevar la inversión hacia
electores definidos territorialmente, y ediles que representan sectores. Aquí abordaremos
solamente el primer caso. La medida del éxito de un edil para estas situaciones será el monto
total de inversión hacia los electores con adscripción barrial durante el período de ejercicio.
En el Anexo No. 1, el archivo Eficacia Ediles contiene una tabla para cada una de las cinco
localidades, con información edil por edil, su georreferenciación electoral, trayectoria política
e inversión realizada en los barrios que hipotéticamente atendería. De esa tabla general resulta
la tabla siguiente.
187
Cuadro No 53 Monto de inversión en barrio cultural asociable a ediles georreferenciados (por período)
LOCALIDAD
PERIODO
BOSA
BOSA
1995-1997
1998-2000
MONTO DE
INVERSION
GEORREFERNCIADA
ATRIBUIBLE A
EDILES
1.259.217.255
1.639.774.942
BOSA
2001-2003
5.678.359.943
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
SAN
CRISTOBAL
SAN
CRISTOBAL
SAN
CRISTOBAL
SUBA
1995-1997
1998-2000
2001-2003
1.913.591.744
514.608.481
400.844.658
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.913.591.744
514.608.481
400.844.658
9
4
3
212.621.305
128.652.120
133.614.886
9
4
3
212.621.305
128.652.120
133.614.886
1995-1997
4.211.131.926
1.003.309.016
0
0
3.207.822.910
10
421.113.193
9
356.424.768
1998-2000
4.498.788.169
1.287.443.395
0
0
3.211.344.774
10
449.878.817
9
356.816.086
2001-2003
5.023.024.329
0
758.910.975
8
627.878.041
6
126.485.163
1995-1997
2.243.709.470
0
0
2.243.709.470
10
224.370.947
10
224.370.947
SUBA
1998-2000
2.416.335.633
1.154.170.637 1.238.158.648
0
24.006.348
10
241.633.563
8
3.000.794
SUBA
2001-2003
5.639.638.263
1.318.784.405 1.804.788.574
0
2.516.065.284
9
626.626.474
7
359.437.898
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
1995-1997
1998-2000
2001-2003
1.223.379.051
1.329.180.275
2.998.346.668
0
0
0
0
1.051.568.719 1.142.508.207
0
0
0
1.223.379.051
1.329.180.275
804.269.742
9
9
8
135.931.006
147.686.697
374.793.334
9
9
6
135.931.006
147.686.697
134.044.957
ANOMALIA
A
ANOMALIA
B
ANOMALIA
C
MONTO
VALIDADO
NUMERO DE
EDILES SIN
EXCLUIR
ANOMALOS
MONTO POR
EDIL SIN
EXCLUIR
ANOMALIAS
NUMERO DE
EDILES
EXCLUYENDO
ANOMALIAS
MONTO POR
EDIL
EXCLUYENDO
ANOMALIAS
0
0
0
0
0
0
1.259.217.255
1.639.774.942
5
3
251.843.451
546.591.647
5
3
251.843.451
546.591.647
1.942.432.268
6
946.393.324
3
647.477.423
1.059.771.728 1.060.733.464 1.615.422.483
1.900.177.788 2.363.935.566
0
188
Consideramos la diferencia entre los datos electorales y el trabajo de campo en la
suposición de que un edil es “georreferenciado”. Tomaremos como válidos únicamente la
información obtenida por la segunda fuente. En las matrices de contratación sumamos los
montos de la inversión georreferenciable en los barrios de influencia del edil, a lo largo del
período de su ejercicio 96 .
En el cuadro hemos llamado anomalías aquellas inversiones que exceden 1000 millones
durante todo el ejercicio, porque el monto es demasiado alto y podría estar asociado a otros
factores distintos de la intermediación del edil. Indagamos en la matriz de inversión por
algunos de estos casos anómalos:

Un contrato en la localidad de Bosa, UEL del IDU por algo más de 1.709 millones.
Se ejecuta en tramos viales pertenecientes a ocho barrios de la localidad (La
Libertad, San Martín, Grancolombiano, José Antonio Galán, La Independencia,
Escocia, San Pablo Bosa y Jiménez de Quesada). El objeto del contrato es
“Estudios, diseños y construcción de pavimentos locales y accesos a barrios…” en
varias localidades. El valor total del contrato es algo más de 4.010 millones de
pesos, de los cuales el monto para Bosa es el indicado atrás. Hay cinco ediles
posibles con posibilidades de intermediar recursos para esta zona. Luego,
concluimos que no conviene hacer el análisis de éxito de ediles georreferenciados
sin considerar esta inversión, más todavía porque dos de ellos son reelegidos para el
período siguiente.

En la localidad de Suba para el año 2001 hay un contrato del IDU cuyo objeto es
“Estudio, diseño y construcción de vías en la localidad de Suba”, por un valor
superior a 1.700 millones. Se ejecuta en los barrios Rincón Norte, Los Naranjos,
Aures, Tuna Alta, Aures II, Ciudad Hunza, Villa Elisa y Rincón, que son contiguos
entre sí. En el primer año de ejercicio de un edil puede estar actuando la influencia
de ediles del período anterior. Encontramos que en el año 2.000 hay cuatro ediles
con influencia en la zona, reeligidos para el período siguiente. Al igual que en el
caso anterior, concluimos que sí es necesario incluir esta inversión en los análisis de
éxito en la intermediación de recursos.
Luego del análisis de estos casos especiales por su monto concluimos que ellos deben ser
incluidos como resultado de la intermediación de los ediles. Para cada período trianual y
localidad, se sumó la inversión georreferenciada y se dividió por el número de ediles
georreferenciados. De esa manera obtenemos la inversión que en promedio consiguió un
edil en esa localidad durante el periodo. De los datos resultan las siguientes gráficas que
muestran la enorme eficacia de los ediles georreferenciados por períodos para obtener
inversión en sus barrios de influencia, sobre todo en el período 2001-2003, contexto en el
96
No se ha considerado la eventualidad de renuncia de un edil sin culminar el período para ceder lugar a un reemplazo que atendería un
barrio distinto. Sabemos que estas situaciones de “alianza política entre barrios” efectivamente se dieron (programas radiales de HPLP).
En los períodos estudiados la Registraduría describía cada lista tan solo por la cabeza de lista. Los formatos de inscripción de candidatos
incluían el resto de miembros, pero no se registraba en ningún archivo magnético, y un año después de la elección se queman todos los
documentos en papel. Esta indiferencia por conservar registros electorales se convirtió en un obstáculo imposible de superar para estudiar
las prácticas de la suplencia y las alianzas.
189
que la planeación y presupuestación de la inversión contó con la existencia de los
encuentros ciudadanos:
Grafica No 39: Inversión promedio conseguida por edil georreferenciado en cada
período, por cada localidad (en pesos corrientes).
700000000
600000000
500000000
400000000
300000000
200000000
100000000
0
1995-1997
BOSA
1998-2000
KENNEDY
2001-2003
SAN CRISTOBAL
SUBA
TEUSAQUILLO
Evolución en los tres períodos de la inversión total georreferenciada asociable a ediles
en las cinco localidades bajo estudio
MONTO DE INVERSION GEORREFERENCIADA ATRIBUIBLE A EDILES
25.000.000.000
20.000.000.000
15.000.000.000
10.000.000.000
5.000.000.000
0
1995-1997
1998-2000
2001-2003
MONTO DE INVERSION GEORREFERENCIADA ATRIBUIBLE A EDILES
190
La gráfica siguiente contiene una comparación de los ediles georreferenciados en los tres
períodos, empleando los datos obtenidos del trabajo de campo. En general, como se observa
en las tablas, los datos difieren bastante de una localidad a otra (alta dispersión) lo que le da
un valor tan solo indicativo al resultado global (es decir, no podemos asegurar que la
tendencia obtenida a partir del promedio de nuestras cinco localidades sea la tendencia de
todas las localidades).
Grafica No 41 Número de ediles georreferenciados en las cinco localidades, por
período. Información obtenida del trabajo de campo.
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1995-1997
1998-2000
2001-2003
No. EDILES GEORREFERENCIADOS
La síntesis de estos resultados nos da el indicativo de “tendencia general” a la pregunta:
¿Cuánto consigue en promedio un edil georreferenciado, en las localidades bajo estudio,
debido a su capacidad formal e informal para decidir sobre la georreferenciación de los
recursos? He aquí la gráfica correspondiente:
191
Inversión promedio 5 localidades conseguida por edil georreferenciado en cada
período (en pesos corrientes).
MONTO DE INVERSIÓN EDILES GEORREFERENCIADOS POR PERIODO
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
1995-1997
1998-2000
2001-2003
MONTO DE INVERSIÓN EDILES GEORREFERENCIADOS POR PERIODO
Estos resultados son muy importantes para entender el comportamiento de los actores
políticos “en la vida real” de la descentralización en Bogotá. Haremos primero algunas
observaciones sobre los datos mismos.
1) Las tablas y gráficas se hacen en pesos corrientes.
2) Se trata de montos de inversión, no de porcentajes sobre el presupuesto asignado o
porcentajes sobre el presupuesto ejecutado. Como veremos, especialmente a partir
de la creación de las UEL, una porción sustancial de los recursos presupuestados
para un año se ejecutan al año siguiente bajo una programación presupuestal
distinta.
3) Los cálculos, recordamos, se hacen a partir de los contratos firmados el respectivo
año. Por consiguiente, no equivalen a lo presupuestado para el año, pues incluyen
modificaciones y adiciones, y además parte importante del presupuesto no se
ejecuta. Recordemos en todo caso que lo presupuestado no llega al detalle de la
georreferenciación, ésta se obtiene de los contratos o de la ejecución de los mismos.
4) La fuente de la información es pues la georreferenciación de las matrices de
inversión. Los valores encontrados son pequeños comparados con el presupuesto
local, lo que hace que el instrumento de medición resulte muy sensible a errores. Si
un edil lograra llevar a su barrio una porción del presupuesto local en un pequeño
contrato un error en esas gigantescas matrices podría hacer pensar que el edil no
consiguió recursos. Un solo contrato que se haya escapado puede dividir por dos la
eficacia del edil.
5) El comportamiento durante el período es distinto según la localidad. Sin embargo,
aunque el balance es positivo en las cinco localidades, en Kennedy se registra un
192
descenso en el período de mayores dificultades de ejecución presupuestal (inclusive,
de reducción de las transferencias debido a la disminución de ingresos corrientes
por la crisis económica que fue particularmente aguda en la ciudad). Las diferencias
de comportamiento son esperables debido a las diferentes condiciones políticas en
cada una de ellas.
6) Hay un problema de tiempos: mientras la vigencia del período político de los ediles
es, por ejemplo, 95-97, la vigencia de los planes y los presupuestos asociados a su
ejercicio es 96-98. Si el edil está repitiendo, esta diferencia de períodos no importa;
si no está repitiendo pero mantiene su influencia tampoco es grave. Cuando el edil
es nuevo y entra como tal a los pactos tendrá que moverse en una situación
interesante (por decir lo menos): participará en la designación del alcalde local, el
cual estará entrando al ejercicio en el mejor de los casos a partir de marzo; el alcalde
anterior correrá para definir la destinación específica de los recursos a través del
diseño de contratos antes de que lo releven, enviando los documentos a la UEL. En
este análisis, se consideró que la influencia del edil se ejerce durante su período.
Otro podría ser el resultado si se considera que él puede influir poco en el primer
año de su período de ejercicio, y algo en el año cuando no está, a través de los
afanes del alcalde local saliente.
7) No se incluyen los ediles que fueron electos por sectores, sino solamente los
georreferenciados y constatados por el estudio de campo.
8) Finalmente, se trata de la inversión que el edil “logra arrastrar” hacia el barrio que
lo eligió. Como es posible que haya inversión no “arrastrada” por él, el valor
hallado puede ser mayor que el buscado por el edil para atender a sus electores.
Para concluir este análisis, analizaremos la inversión georreferenciada asociable a la
intermediación de los ediles en términos porcentuales. He aquí los datos:
Cuadro No 54 Porcentaje de inversión georreferenciada asociable a la intermediación
de los ediles (por período)
MONTO DE
INVERSION
TOTAL INVERSION
PERIODO GEORREFERENCIADA
PORCENTAJE
GEORREFERENCIABLE
ATRIBUIBLE A
EDILES
10.851.029.446
31.472.265.121
34,48%
1995-1997
1998-2000
10.398.687.500
39.543.696.947
26,30%
2001-2003
19.740.213.861
50.667.628.652
38,96%
Y su gráfica:
193
Grafica No 43 Porcentaje de inversión georreferenciable en 5 localidades para cada
periodo
PORCENTAJE DE INVERSION GEORREFERENCIADA ATRIBUIBLE A EDILES
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
1995-1997
1998-2000
2001-2003
No podemos decir, como en las películas de ficción, que “cualquier parecido con la realidad
es coincidencia”. Al contrario, y en el otro sentido de la palabra coincidencia, hemos
procurado que los datos coincidan con la realidad: el porcentaje de la inversión arrastrada
por los ediles en el período 2001-2003 es notable, el 40% de la inversión georreferenciable,
y especialmente, ¡¡en el período en el que se pusieron en marcha, de manera “drástica”, los
encuentros ciudadanos que supuestamente iban a disminuir su capacidad para destinar la
inversión hacia sus electores!!
El monto anual de recursos que satisface el esfuerzo de intermediación de cada edil es
muy pequeño comparado con el presupuesto total (aproximadamente 360.000.000 de
pesos, es decir, aproximadamente el 1% del total de la inversión georreferenciable de
cada período).
En efecto, en el tercer período, el de la mayor eficacia de intermediación, cada edil sería
responsable de la destinación de 150 millones de pesos por año. Esto se ve reflejado en las
actas de las que tenemos registro (a través del proyecto Hacer Público lo Público). En
general, las discusiones en las sesiones de las JAL son bastante insustanciales. Y en los días
de discusión del presupuesto, de vez en cuando alcanza a asomarse un debate entre los
ediles y entre éstos y el alcalde local por temas de poco monto (no de poca monta para el
edil, claro) sobre los proyectos de los ediles.
194
Además, el monto no parece estar ligado al tamaño de la localidad. Se hubiera podido
suponer que en una localidad con alto número de habitantes el número de votos
representados por cada edil debería ser mayor. En este estudio demostramos que éste no es
el caso. Y aquí acabamos de mostrar, que la inversión arrastrada por cada edil depende de
la unidad “barrio”, que en general es igual de “grande” en todas las localidades. Este hecho
refuerza la hipótesis de que se trata de “democracia-por-contacto” a nivel barrial.
Los escenarios formales de participación (encuentros ciudadanos) establecidos
especialmente a partir del año 2001, no afectaron de manera sustantiva la capacidad
de los ediles de llevar inversión a sus electores. Al contrario, por alguna razón, la
eficacia es la mayor de los tres períodos analizados. Veremos más sobre esto en
secciones subsiguientes.
5.8 Relación entre éxito en la intermediación por recursos y éxito electoral
subsiguiente
La competencia electoral para ser edil es muy fuerte. Los votos necesarios son pocos, pero
los candidatos son muchos. Un edil puede tener éxito en la inversión en su barrio, y
continuar con el respaldo de sus electores. En general, una vez un edil ha ido
consolidándose en un barrio la competencia no es en el mismo, sino como resultado del
éxito de otros candidatos en otros barrios, o en alianza con otros barrios. Puede también
ocurrir que un sector de población o de servicios (por ejemplo, tercera edad) logre imponer
un edil, derrotando a un edil georreferenciado incluso cuando ha sido exitoso.
A pesar de todas estas modalidades, conviene comparar el éxito político de ediles que
consiguen intermediar recursos con el éxito de aquellos que siendo georreferenciados no
consiguen intermediarlos. Para ello organizamos los datos generales (Ver anexos. Éxito
Político Ediles) y consolidamos la tabla 55.
Se han sombreado algunas casillas porque persisten pequeñas incertidumbres sobre los
datos. En todas ellas falta confirmar el dato de 1 edil, en alguno de los siguientes sentidos:
si es georreferenciado, si tuvo inversión en su(s) barrio(s) o si intentó continuar. Sin
embargo, en todos los casos se incluyó.
195
AÑO
LOCALIDAD
EDILES
GEORREFERENCIADOS
TOTAL EDILES
GEORREFERENCIADOS CON
INVERSION
PORCENTAJE
No. EDILES
GEORREFERNCIADOS SIN
INVERSION
PORCENTAJE
No. EDILES
GEORREFERENCIADOS QUE
INTENTAN CONTINUAR (CON
INVERSION)
PORCENTAJE
No. EDILES
GEORREFERENCIADOS QUE
INTENTAN CONTINUAR (SIN
INVERSION)
PORCENTAJE
No. EDILES
GEORREFERENCIADOS
REELECTOS (CON
INVERSION)
PORCENTAJE
No. EDILES
GEORREFERENCIADOS
REELECTOS (SIN INVERSION)
PORCENTAJE
Cuadro No 55 Éxito electoral subsiguiente relacionado con éxito en la intermediación de recursos
1994
1997
2000
1994
1997
2000
1994
1997
2000
SUBA
SUBA
SUBA
KENNEDY
KENNEDY
KENNEDY
BOSA
BOSA
BOSA
11
10
11
10
10
10
7
7
8
11
9
10
9
6
7
6
6
8
100%
90%
91%
90%
60%
70%
86%
86%
100%
0
1
1
1
4
3
1
1
0
0%
10%
9%
10%
40%
30%
14%
14%
0%
7
6
8
7
6
5
4
5
6
4%
4%
73%
70%
60%
50%
57%
71%
75%
0
1
0
1
4
3
0
1
0
0%
10%
0%
10%
40%
30%
0%
14%
0%
6
6
7
7
2
3
2
3
3
86%
100%
88%
100%
33%
60%
50%
60%
50%
0
0
0
1
1
2
0
0
0
0%
0%
0%
100%
25%
67%
0%
0%
0%
1994
SAN
CRISTOBAL
10
10
100%
0
0%
7
70%
0
0%
7
100%
0
0%
1997
SAN
CRISTOBAL
11
11
100%
0
0%
9
82%
0
0%
7
78%
0
0%
2000
SAN
CRISTOBAL
11
11
100%
0
0%
11
100%
0
0%
6
55%
0
0%
8
8
8
140
8
7
8
111
100%
88%
100%
91%
0
1
0
29
0%
13%
0%
9%
5
7
4
83
63%
88%
50%
61%
0
1
0
25
0%
13%
0%
8%
4
5
4
60
80%
71%
100%
74%
0
0
0
10
0%
0%
0%
13%
1994
1997
2000
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TEUSAQUILLO
TOTAL
196
En las cinco localidades, tres períodos, un total de 140 ediles-período fueron detectados en
la investigación de campo como georreferenciados. De ellos el 91% logró llevar inversión
a su barrio, mientras el 9% no lo logró. Ahora, no todos los ediles, incluso cuando han sido
exitosos, intentan continuar ellos o su línea política (el cuadro tiene en cuenta la línea
política, no solamente el nombre del edil: hay ediles que ceden en herencia su caudal
electoral). De aquellos que tuvieron éxito en allegar recursos el 61% intentó continuar. El
porcentaje de aquellos que sin tener éxito decidió continuar sólo del 8%. De aquellos que
habiendo gestionado recursos intentaron continuar, un 74% es reelegido, mientras solo un
13% de quienes no llevaron recursos a sus barrios es reelecto.
La intermediación exitosa de recursos hacia sus barrios es importante para continuar
con éxito la línea política. Esto confirma la hipótesis analítica de que los ediles no
mirarán con indiferencia los escenarios que les dificultan tener éxito en su gestión por
recursos.
5.9 Representación según estrato en las JAL
Este tema es interesante por sí mismo y como paso previo a analizar la distribución de la
inversión. ¿Cómo están representados los estratos en la JAL? Para responder esta pregunta
tenemos primero que encontrar una manera de asignar estrato a un barrio, sabiendo que
algunos barrios culturales contienen diferentes estratos. Se hizo de la siguiente manera:
n (estrato del barrio) = n1 * (A1/Atotal)+ n2*(A2/Atotal) + …
Cuando el alguno de los dos estratos que componen el barrio es cero, entonces el estrato del barrio es
el del area residencial. Es decir, con n = 0 no aplica la fórmula.
El número que resulta de este cálculo no es entero si hay más de un estrato en el barrio. En
este caso se hizo la siguiente aproximación:
•
De 1.0 a 1.5 se asignó en estrato 1
•
De 1.51 a 2.0 se asignó en estrato 2
•
De 2.0 a 2.5 se asignó en estrato 2 y así sucesivamente
Otro problema a resolver es el hecho de que un edil puede representar a más de un barrio
cultural (y en ocasiones barrios de estratos distintos, claro está, nunca estrato 1 y el mismo
tiempo estrato 6). Cada renglón consiste en un edil-barrio-período. Es decir, si en un
mismo período un edil ha salido en representación de dos barrios, se cuentan como dos
ediles-barrio. El siguiente es el cuadro de resultados:
197
Cuadro No 56 Porcentaje ediles por estrato
PERIODO
1994-1997
1997-2000
2000-2003
ESTRATO
EDILES
BARRIO
% EDILES
P0R
BARRIO
1
2
3
4
5
6
1
2
3
4
5
6
1
2
3
4
5
6
3
32
21
18
7
0
2
30
14
11
3
0
3
41
9
18
0
0
4%
40%
26%
22%
9%
0%
3%
50%
23%
18%
5%
0%
4%
58%
13%
25%
0%
0%
El resultado no es sorprendente, pero sí diciente. Las tablas reseñan 244 ediles-barrioperíodo georreferenciados para los tres períodos en las cinco localidades. De éstos 212
consiguieron inversión para sus barrios. Durante todo el período la representación en Bosa
y San Cristóbal se concentró en barrios del estrato 2, en Teusaquillo en barrios de estrato 4,
en Kennedy se orientó a barrios de estrato 3 y en Suba se distribuyó en barrios de estratos
2, 4 y 5.
198
Grafica No 44: Porcentaje de estratos representados en la Jal por periodo y localidad
Porcentaje de estratos representados en la JAL por período y
localidad
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
0,0%
Teusaquillo
Bosa
1994
5.10
Kennedy
1997
San Cristóbal
Suba
2000
Evolución de la distribución de la inversión georreferenciable
Las matrices de inversión de pudieron completarse en la ejecución de este contrato, a través
del esfuerzo de georreferenciar los contratos globales de obra pública que se volvieron
moda en las UEL durante la segunda administración de Antanas Mockus, así algunos
convenios interadministrativos. Fue imposible conseguir información sobre la
georreferenciación de varios contratos gigantesco de obra pública en la localidad de San
Cristóbal (inicialmente por 1000 millones, y adicionado sucesivamente hasta 4000
millones). El Contrato está siendo investigado por parte de la Contraloría. No hallamos
copia del mismo en archivos en los cuales debía esperarse que la hubiese. Por consiguiente,
los datos en San Cristóbal que presentaremos están incompletos. No así en las otras cuatro
localidades.
Dividimos las localidades en barrios culturales y excluimos las zonas como grandes
parques, reservas o zonas institucionales en los cuales no cabía una inversión en sectores
georreferenciables locales. Así se numeraron los “barrios atendibles”. No tenemos ningún
detalle para conocer necesidades de esos barrios y distinguir unos de otros como “más
necesitados de inversión”.
199
El siguiente cuadro contiene los datos consolidados de porcentaje de barrios atendidos 97
frente a barrios atendibles en las cinco localidades bajo estudio, para los tres períodos.
Cuadro No 57 Barrios atendidos vs. Barrios atendibles por localidad y periodo
LOCALIDAD
BARRIOS
ATENDIBLES
BARRIOS
ATENDIDOS
PERIODO 1
BARRIOS
PERIODO 1
ATENDIDOS
(1995-1998)
PERIODO 2
BARRIOS
PERIODO 2
ATENDIDOS
(1999-2000)
PERIODO 3
PERIODO 3
(2001-2003)
TEUSAQUILLO 33
21
63,64%
24
72,73%
28
84,85%
SUBA
137
70
51,09%
53
38,69%
50
36,50%
BOSA
233
59
25,32%
78
33,48%
59
25,32%
SAN
CRISTOBAL
121
81
66,94%
88
72,73%
83
68,60%
KENNEDY
343
118
34,40%
99
28,86%
74
21,57%
TOTAL
867
349
48,28%
342
49,30%
294
47,37%
La gráfica siguiente facilita el análisis cualitativo de estos resultados:
Grafica No 45: Porcentaje de barrios atendidos frente a barrios atendibles, cinco
localidades, comparando períodos de ejercicio de ediles
BARRIOS ATENDIDOS Vs. BARRIOS ATENDIBLES POR LOCALIDAD Y PERIODO
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
TEUSAQUILLO
PERIODO 1 (1995-1998)
SUBA
BOSA
PERIODO 2 (1999-2000)
SAN CRISTOBAL
KENNEDY
PERIODO 3 (2001-2003)
Lo interesante de esta gráfica es mirar el impacto de los encuentros ciudadanos. Ya se vio
en una sección anterior que los encuentros ciudadanos y especialmente su formalización a
través del Acuerdo 13 de 2000 no disminuyeron (quizás lo contrario) la capacidad de los
ediles de arrastrar recursos a sus barrios. Sin embargo, estos recursos no abarcan todos los
recursos georreferenciados, así que es importante analizar alguna forma de distribución
97
Para revisar los datos generales por localidad ver el Anexo No. 11.
200
espacial del resto, que en términos globales alcanza a ser el 50% de la inversión
georreferenciable.
Podía esperarse que los encuentros ciudadanos atendieran el siguiente principio: los
encuentros ciudadanos son una oportunidad para dar cumplimiento al “derecho de cada
barrio, o de más barrios que aquellos que logran representación en la JAL, a ser atendidos”.
Los resultados muestran que se consiguió lo contrario.
Con excepción de Teusaquillo, en las otras localidades se encuentra una reducción del
número de barrios atendidos. Puede no ser el “efecto” de los encuentros ciudadanos,
pero por lo menos éstos no actuaron en el sentido de distribuir los recursos entre más
ciudadanos. Consideraciones de justicia social serán analizadas más adelante.
5.10.1 Inversión por estrato
Siguiendo el procedimiento de asignación de estrato a cada barrio cultural que se estableció
atrás, la gráfica de la página siguiente muestra la distribución de la inversión
georreferenciada por estrato en cada una de las localidades durante los tres períodos, en
porcentaje respecto de la inversión georreferenciada total en la localidad.
La gráfica se lee así: tomemos por ejemplo la inversión en estrato 2 en Bosa y San
Cristóbal. Contempla tres períodos (elecciones 1994, 1997 y 2000). Durante esos tres
períodos, con muy pequeñas variaciones cerca del 74% y 50% (respectivamente) de la
inversión georreferenciable se realizó en barrios de este estrato. En Teusaquillo el
promedio de inversión para los 3 períodos para el estrato 4 es del 60% de la inversión
georreferenciable. En Kennedy los estratos 2 y 3 concentran el mayor porcentaje de
inversión en el período.
Grafica No 46: Porcentaje de inversión georreferenciada por estrato en 5 localidades
por cada periodo.
201
Porcentaje de barrios atendidos por estrato según localidad 1995-2004
70,0%
60,0%
50,0%
1994
40,0%
1997
30,0%
2000
20,0%
10,0%
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
Sin
1
2
3
4
5
6
0,0%
Teusaquillo
Bosa
Kennedy
San Cristobal
Suba
202
Entre otros hechos interesantes, se observa:

Preponderancia notable en Bosa de la inversión en estrato 2, muy representado durante el
período. La distribución se mantiene de la misma manera durante los tres períodos
considerados; con un leve impacto de reducción en el período de los encuentros
ciudadanos sobre la distribución de la inversión georreferenciada.
En general la inversión georreferenciada en estrato 1 es muy baja (recordemos que hay
localidades como Teusaquillo que no tienen estrato 1). Podemos ver cómo en Bosa nunca
ha subido del 10%, en Kennedy materialmente nunca existió, en San Cristóbal ha sido
tradicionalmente baja, aunque además disminuyó en el período 2001-2003. En Suba
también ha sido minúscula.
Sin haber hecho aún las precisiones sobre la población en estrato 1 en cada una de las
localidades mencionadas, hay algo que salta a la vista: las transferencias hacia las
localidades las define un algoritmo que fundamentalmente considera los valores de NBI y
población; pero la distribución interna parece no consultar de manera relevante el criterio
NBI.
5.10.2 Inversión según población por estrato
El análisis anterior está basado en barrios (Ver Anexos), pero no en población por estrato. Los
datos de población por estrato en cada una de las localidades estudiadas son los siguientes:
Teusaquillo
Cuadro No 58 Población y barrios por
estratos en la localidad de Teusaquillo
ESTRATO
BARRIOS
POBLACION
SIN ESTRATO
3
4
4
5
23
0
18.042
139.235
5
1
12.805
TOTAL
33
170.082
Bosa
estratos en la localidad de Bosa
ESTRATO
BARRIOS
POBLACION
SIN ESTRATO
1
2
6
31
195
0
88.369
460.900
3
1
16.917
TOTAL
233
566.186
203
Kennedy
estratos en la localidad de Kennedy
ESTRATO
BARRIOS
POBLACION
SIN ESTRATO
1
2
3
27
7
158
150
0
8.600
470.093
429.832
4
1
5.119
TOTAL
343
913.644
San Cristóbal
estratos en la localidad de San Cristobal
ESTRATO
BARRIOS
POBLACION
SIN ESTRATO
1
2
4
19
81
0
45.051
376.195
3
17
73.505
TOTAL
121
494.751
Suba
estratos en la localidad de Suba
ESTRATO
BARRIOS
POBLACION
SIN ESTRATO
1
2
3
4
5
1
2
62
35
19
12
0
1.834
306.929
274.566
157.977
112.498
6
6
9.957
TOTAL
137
863.761
Las gráficas siguientes comparan el porcentaje de población por estrato con el porcentaje de
inversión georreferenciada en ese estrato respecto de la inversión georreferenciada total en cada
localidad. Son tres gráficas, una por cada período de ejercicio de los ediles:
204
porcentaje de población por estrato 1995-1998
PORCENTAJE DE INVERSIÓN GEORREFERENCIABLE POR ESTRATO CON EL PORCENTAJE
DE POBLACIÓN POR ESTRATO 1995-1998
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
BOSA
KENNEDY
SAN CRISTOBAL
SUBA
% INVERSIÓN
TEUSAQUILLO
%POBLACIÓN
BOSA
KENNEDY
% INVERSIÓN
SAN CRISTOBAL
SUBA
5
4
3
5
4
3
2
3
2
1
3
2
SIN
ESTRATO
3
2
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
1
PORCENTAJE DE INVERSIÓN GEORREFERENCIABLE POR ESTRATO CON EL
PORCENTAJE DE POBLACIÓN POR ESTRATO 1999-2000
TEUSAQUILLO
%POBLACIÓN
205
PORCENTAJE DE INVERSIÓN GEORREFERENCIABLE POR ESTRATO CON EL PORCENTAJE
DE POBLACIÓN POR ESTRATO 2001-2003
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0%
B OSA
KENNEDY
% INVERSIÓN
SA N CRISTOB A L
SUB A
TEUSA QUILLO
%POBLACIÓN
Nuevamente se observan variaciones en el comportamiento de los sistemas políticos de cada
localidad y al interior de éstas entre períodos distintos.
Para cuantificar la separación entre una distribución atendiendo porcentaje de población por
estrato (iguales porcentajes de inversión y población en cada localidad), que llamaremos
“perfecta” aunque no lo sea, y los eventuales comportamientos distributivos, adoptamos las
siguientes definiciones:
1) Diremos que hay déficit en un estrato cuando el porcentaje de población en ese estrato es
mayor que el porcentaje de inversión en ese estrato, y exceso cuando se da la situación
contraria.
2) En Teusaquillo hay una situación notable de homogeneidad socioeconómica. No
consideramos hacer un análisis de “redistribución” entre la clase media de estratos 3, 4 y
5.
3) La gráfica 50 muestra el balance global durante todo el período en cada localidad. El
exceso (%inversión - %población) se grafica en el eje vertical, mientras en el eje
horizontal está el período. Claro está, cuando el exceso es negativo tenemos un déficit.
206
Gráfica No 50: Porcentaje de exceso en la inversión por estrato, (1995-2004). Los valores
negativos muestran déficit y los positivos exceso
PORCENTAJE DE DÉFICIT- EXCESO EN LA INVERSIÓN POR ESTRATO (1995-2004)
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
-20%
1
2
BOSA
3
SE
1
2
KENNEDY
3
4
1
2
3
1
SAN CRISTÓBAL
2
3
4
5
SUBA
-30%
Leemos la gráfica así: durante todo el período, en Bosa hubo exceso – pequeño - en estrato dos a
expensas del estrato 3. Una forma de distribución en beneficio de un estrato inferior, aunque no
deja de ser notable que no hay distribución hacia estrato 1, en donde es de esperar que haya
mayor porcentaje de población con NBI. En Kennedy la separación entre una distribución del
tipo
%población en cada estrato = % de inversión en ese estrato,
Lo que hemos llamado “distribución perfecta” se lee así: un déficit de inversión en estrato 2 a
expensas especialmente de la inversión en las zonas que se denominan “sin estrato” y estrato 3.
En San Cristóbal el estrato 2 “se sacrifica” para dar una mayor inversión en estrato 1… ¿y en
estrato 3 (recordemos en todo caso que en esta localidad no se pudo georreferenciar un contrato
muy grande de pavimentos barriales). En Suba, en cambio, se presentó como balance de los tres
períodos un notable exceso de inversión en estrato 2 y algo en estrato 1 a expensas de la
inversión en los estratos 3, 4 y 5. La única localidad dentro de las cuatro consideradas en las que
hubo un notable efecto de distribución hacia los estratos inferiores.
Para mirar si hay algún efecto distributivo, debemos mirar cada localidad por separado,
comparando los mayores estratos con los menores. En cada localidad lo haremos así:
Para poder encontrar un efecto global debemos encontrar un método
207
Cuadro No 63: Metodología de comparación estratos
1
Comparado
2
2
Comparado
3
1y2
Comparado
3
2
Comparado
3, 4 y 5
Bosa
Kennedy
San Cristóbal
Suba
Los datos son los siguientes:
Grafica No 51: Déficit de representación-inversión por estratos
DÉFICIT
60%
40%
20%
0%
1
-20%
2
BOSA
2
3
KENNEDY
1y2
3
SAN CRISTÓBAL
2
3, 4 y 5
4
5
SUBA
-40%
-60%
-80%
La gráfica siguiente resume el comportamiento del conjunto de las cinco localidades durante el
período 95 -2004:
208
Grafica No 52: Comparación entre la inversión por estrato y la población por estrato en las
cinco localidades, 1995-2004.
COMPARACIÓN ENTRE LA INVERSIÓN POR ESTRATO Y LA POBLACIÓN POR ESTRATO
EN LAS CINCO LOCALIDADES, 1995-2004
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
SE
E1
E2
% INVERSIÓN
E3
E4
E5
E6
% POBLACIÓN
La inversión por estrato en las cinco localidades durante todo el período refleja bastante fielmente
la población por estrato, con un pequeño efecto distributivo, en el sentido de que a expensas de
estrato 3 (principalmente) hay un pequeño exceso en estrato 2. Las gráficas anteriores mostraron
que el comportamiento de las localidades difiere algo en este aspecto, y también difiere entre
períodos para una misma localidad.
La inversión por estrato refleja bastante fielmente la población por estrato, con un pequeño
efecto distributivo, en el sentido de que a expensas de estrato 3 principalmente hay un
pequeño exceso en estrato 2. A pesar de un pequeño efecto distributivo global, la inversión
es proporcional a la población según estrato. El efecto distributivo de la inversión
georreferenciable local, en el sentido de beneficiar especialmente las poblaciones de estratos
inferiores, no se produce.
Sin ánimo denunciatorio, observamos lo siguiente: en las tres localidades que podríamos llamar
“pobres”, hubo efectos antidistributivos. El global aparece ligeramente distributivo debido al
comportamiento de la localidad de Suba, con poblaciones de estratos altos (4 en adelante).
Podemos sospechar que en las otras localidades con importante presencia de estratos 4, 5 y 6
(Usaquén, Chapinero) y con estrato 2 se dio un comportamiento semejante. En efecto, como se
observa en las gráficas 53 y 54 (en la primera hemos dejado de incluir Suba, y en la segunda se
excluyen Suba y Teusquillo), el efecto distributivo es muy pequeño cuando no se considera a
Suba.
209
Grafica No 53: Sin suba. Comparación entre la inversión por estrato y la población por
estrato en las localidades de Teusaquillo, Bosa, San Cristóbal y Kennedy, 1995-2004.
SIN SUBA. COMPARACIÓN ENTRE LA INVERSIÓN POR ESTRATO Y LA
POBLACIÓN POR ESTRATO EN LAS LOCALIDADES DE TEUSAQUILLO, BOSA,
SAN CRISTÓBAL Y KENNEDY, 1995-2004.
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
SE
-10,0%
E1
E2
E3
E4
% INVERSIÓN
E5
E6
% POBLACIÓN
Grafica No 54: Sin suba y sin Teusaquillo. Comparación entre la inversión por estrato y la
población por estrato en las localidades de bosa, san Cristóbal y Kennedy, 1995-2004.
SIN SUBA Y SIN TEUSAQUILLO. COMPARACIÓN ENTRE LA INVERSIÓN POR
ESTRATO Y LA POBLACIÓN POR ESTRATO EN LAS LOCALIDADES DE BOSA, SAN
CRISTÓBAL Y KENNEDY, 1995-2004
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
-0,1
SE
E1
E2
% INVERSIÓN
E3
E4
E5
E6
% POBLACIÓN
210
En la ciudad podría haber un pequeño efecto distributivo debido al comportamiento de las
localidades en las que se presentan mezclas de todos los estratos (por los menos 2 hasta 6).
Tenemos, entonces, lo que parece como una “equitativa distribución por estrato”, en el siguiente
sentido: si un equis por ciento de población vive en estrato 2, por ejemplo, a ese estrato
corresponde esa misma equis en inversión georreferenciable. Esta distribución no sería justa para
quien considere que el presupuesto local debe atender con prioridad a la población más
necesitada.
No necesariamente es un canalla quien considere que el espacio para la redistribución no es el
exiguo presupuesto local. Un proyecto político puede ser radical en su aspiración distributiva de
los grandes presupuestos de educación, salud, vivienda, acueducto e incluso vías, y al mismo
tiempo considerar que su expectativa de justicia en el presupuesto local es homogeneidad en
atención a barrios, lo que produciría de sí homogeneidad en atención a estratos. No se debe
olvidar que en la práctica está vigente esta otra fuente de injusticia, la distribución por todos los
barrios que necesitan inversión. En efecto, en apartados anteriores encontramos que la inversión
barrial está particularmente concentrada en barrios representados por ediles.
Las conclusiones anteriores se han obtenido para todo el período. Vale intentar responder la
siguiente pregunta: ¿hay alguna evolución sistemática en este comportamiento en los tres
períodos considerados, especialmente en el último, con la presencia formal de encuentros
ciudadanos?
Para analizar la evolución tomamos exclusivamente el exceso (%inversión - %población) en los
estratos en los que una inversión en exceso se considera distribución, es decir, la columna de la
izquierda de la tabla anterior. El resultado para las cuatro localidades está en la gráfica 55 (se
incluye una quinta línea, que corresponde al total: la suma algebraica del exceso dirigido a los
estratos inferiores en todo el período):
211
Gráfica No 55: Porcentaje de exceso (déficit) en la redistribución de la inversión localidad y
periodo.
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1994
1997
2000
-0,1
-0,2
SUBA
SAN CRISTÓBAL
KENNEDY
BOSA
TOTAL EVOLUCIÓN
Con la presencia de los encuentros ciudadanos formales aumentó el pequeño efecto
distributivo que tuvo lo inversión georreferenciada en las cinco localidades en conjunto,
éste se mantuvo más alto que en el caso de mayor libertad de acción de los ediles, durante el
período 95-98. Sin embargo, se nota una variación importante entre localidad y localidad;
luego, no se puede generalizar el resultado a toda la ciudad 98 .
5.11
Representación por estrato
Vale la pena preguntarse si la inversión “equitativa” por estrato de los recursos georreferenciables
es fruto de una representación equitativa por estrato. Lo haremos mirando la localidad multiestrato en donde se presenta el mayor efecto distributivo, Suba (gráfica 56). La gráfica se hizo
considerando la noción de edil-barrio que se presentó en un apartado anterior. Se calculó en la
localidad de Suba el porcentaje de ediles-barrio que representan cada estrato con respecto al total
de ediles-barrio de esa localidad, y al resultado se le restó el porcentaje de población por estrato
en esa localidad. Una distribución “perfecta”, como la hemos definido (arbitrariamente) arriba,
sería aquélla en la que el porcentaje de representación por estrato fuera igual al porcentaje de
población por estrato.
98
Volvemos a recordar que este comportamiento puede deberse a la no inclusión de un gran contrato de obra pública en San Cristóbal, que no se
pudo georreferenciar.
212
Gráfica No 56: Representación por estrato y población en la localidad de Suba 1994-2003.
DIFERENCIA (% EDILES POR BARRIO-% EDILES POR POBLACION
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
-10,0%
-20,0%
1
2
4
3
1994
5
6
1
2
4
3
5
6
1997
1
2
4
3
5
6
2000
-30,0%
Se observa al comparar estas gráficas con las gráficas 53, 54 y 55:
1) Un exceso creciente en la inversión en estrato 2, que se corresponde perfectamente con un
exceso en la representación de este estrato;
2) El déficit de inversión en estrato 5 también puede tener alguna relación con el déficit de
representación que especialmente en el último período considerado en estrato 5.
3) Lo mismo puede pensarse en estrato 3, que tiene un fuerte déficit de representación
durante todo el período, y en efecto, como muestran la gráfica 56 tiene una inversión
global deficitaria.
En Suba se muestra una correlación no despreciable entre inversión por estrato y
representación por estrato. Es decir, si un estrato se encuentra poco representado, es de
esperar que la inversión en el mismo sea deficitaria.
En las últimas secciones hemos visto cómo se fija el presupuesto georreferenciado. Idealmente,
un análisis de la inversión debería partir con un inventario de las necesidades a ser atendidas por
los presupuestos locales en el marco de las atribuciones locales. Ese inventario en general no
existe. Quizás, dada las reglas formales e informales de la competencia por recursos, tampoco se
tendría en cuenta.
213
5.12
Comportamiento presupuestal y de inversión bajo los rubros de legitimidad
institucional (95-97) y sus correspondientes en los tres períodos considerados, desde la
información acumulada por la Secretaría de Gobierno.
A partir de enero de 1998, y hasta la fecha, un decreto del alcalde mayor derogó normas
anteriores expedidas por el alcalde Jaime Castro que delegaban la responsabilidad de los procesos
de contratación local en los alcaldes locales, y los transfirió a la dirección de diez entidades
centrales cada una de las cuales organizaría un equipo administrativo y/o emplearía su capacidad
técnica y jurídica ya instalada – lo que también tiene costos – para realizar la contratación
asociada a las decisiones locales de inversión. La estructura administrativa se llamó Unidades
Ejecutivas Locales (UEL).
Así se perdió el control que los actores locales tenían sobre la contratación (¿o la onerosa
obligación de organizarla?). La rebelión de ediles de alguna manera justificó la medida 99 . De
acuerdo con las normas, los ediles no tenían la facultad de contratar, era un asunto de la
administración local. La argumentación de los ediles no se sustentó en ese entonces en un intento
por mostrar que las acusaciones de corrupción o incompetencia eran infundadas, sino fue una
protesta por la pérdida de un poder… ¡que formalmente no tenían! Vale, además, la pregunta
formulada entre paréntesis al comienzo del párrafo: se le estaba brindando un apoyo
administrativo a la dura gestión del alcalde local; sin embargo, ninguno de estos actores apoyó
abiertamente la medida. No cabe más que sospechar que los incentivos reales para el ejercicio del
cargo y quizás los mecanismos de reproducción política estaban relacionados con la contratación.
Ni en el momento de la toma de la medida, ni en su justificación posterior en el estudio de Misión
de Reforma Institucional de Bogotá 100 a finales del año 2000, se hicieron esfuerzos serios por
cuantificar los casos de corrupción o ineficiencias, o lo contrario. En este momento, incluso, no
hay estudios sistemáticos sobre el tema, y en realidad no es mucho lo que se ha avanzado en
implementar un desmonte de la UEL a pesar de estar explícitamente contenida la propuesta de
hacerlo en el programa de gobierno del actual alcalde y algunos intentos con la existencia del
Decreto 612 de 2006.
Tenemos un caso interesante para juzgar la condición de “estructura” 101 . Los voceros de la
protesta de ediles pidieron “pruebas”, señalando que actos de corrupción o favoritismo indebido
(digamos, clientelismo) de los que eran acusados por parte del alcalde mayor y su secretario de
gobierno eran comportamientos punibles sancionados por la ley, incluso penalmente. Por
consiguiente, la ausencia de investigaciones masivas era una prueba de que no habría tal
corrupción o favoritismo. Desde la argumentación que manejamos en este estudio, la ausencia de
datos para hacer denuncias penales o administrativas se debe a que los temas de favoritismo
indebido son difíciles de vigilar. Las correspondientes normas no corresponden a “estructuras”.
99
Ver GARCIA MIGUEL. ¿Ciudadanía Avergonzada? Democracia Local y Construcción de Ciudadanía. El caso de las Juntas Administradoras
Locales en Bogotá. Tesis para optar al Título de Maestría en Estudios Políticos. Universidad Nacional de Colombia. IEPRI. Mayo. 2001.
100
ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA. MISION DE REFORMA INSTITUCIONAL DE BOGOTA. Editores FAINBOIM Israel, GANDOUR
Miguel y URIBE Maria Camila. Bogotá. 2000.
101
Se toma aquí la noción de estructura de Estructuras…, que reproducimos en lo que atañe a procedimientos, no a actores institucionales: “En
general, las reglas formales tienen tres tipos de contenido: 1) Regulan procedimientos que incluyen instrumentos visibles y [cuyo cumplimiento
eventual por parte de los actores involucrados sería] fácilmente verificables. Esas son las estructuras.” Los corchetes rectangulares que agregamos
aclaran más la definición y son especialmente útiles para entender este caso.
214
¿Qué entraña la “facultad” para contratar?
Desde el punto de vista administrativo, la facultad de contratar en el sector público implica una
inmensa cantidad de trabajo y de riesgo jurídico. ¿Por qué entonces se desea controlar el proceso?
Analíticamente podemos pensar en varias razones:

Pérdida del control de los tiempos entre proyectos y acciones. Un elemento crucial de la
legitimidad, la eficiencia y la eficacia está en poder atender necesidades con prontitud.
Era de esperar, y así finalmente ocurrió, que al pasar necesidades de contratación, por
ejemplo en cultura, desde 20 espacios a una sola entidad, los procesos entrarían en una
fila de espera en donde habría retardos. De hecho, así ocurrió. No conocemos una
evaluación juiciosa de lo que ocurrió en cada uno de los sectores. Afectaron los ritmos
diferentes factores: desde la aparición de normas nacionales que para proteger lo público
lo hicieron más lento, hasta las dificultades de acomodación a nuevas rutinas. En
resumen: los actores locales pueden reclamar legítimamente una forma de acción que
acelere los tiempos de contratación. Muchos de los contratos locales no requieren de
grandes aparatos para contratar. De hecho, sobre el tema de la calidad, pertinencia y otros
aspectos de la contratación local hay dos evaluaciones distintas: 102
En el año de 1997 la Secretaría de Gobierno contrató un estudio debería sistematizar lo que había
realizado el gobierno en el tema de descentralización durante la gestión 95 - 97. Del informe
correspondiente, ya convertido en libro, extractamos los siguientes párrafos:
“los gobiernos locales de Santa Fe de Bogotá implementan sus proyectos con la misma
calidad que la ciudad y sin incurrir en sobrecostos. Por ejemplo, en sólo una de las veinte
localidades los proyectos son de mala calidad… más aún, en sólo tres localidades los
proyectos se construyen con sobrecostos. En las restantes, los proyectos tienen el mismo
costo que para la Ciudad.”
“Las localidades… ejecutaron entre 1993 y 1996… en promedio… más del 85% del
presupuesto, con excepción de 1995… comparadas con tres agencias del Distrito… las
primeras ejecutan una mayor proporción del presupuesto que dos de estas tres
entidades”.
La información que lleva a un académico serio a concluir que las cosas iban por buen camino es
tomada de informes de la Contraloría, una entidad que de ninguna manera, pero de ninguna
manera, puede considerarse simpatizante del gobierno 95-97.
En el año 2000, la Alcaldía Mayor de Bogotá contrató con Fedesarrollo un “gran estudio” sobre
las instituciones de gobierno de Bogotá. Del capítulo correspondiente a la descentralización
extraigo el siguiente párrafo:
“El modelo basado en la delegación de la contratación en los alcaldes locales generó
innumerables problemas: corrupción, fraccionamiento y número excesivo de proyectos,
102
Los párrafos que siguen son tomados de Una cosa piensa el burro y otra el que lo está enjalmando, intervención de P. Bromberg en el evento
La descentralización en Bogotá. Experiencia de las administraciones anteriores, organizado por HPLP en mayo de 2005.
215
demoras en la ejecución, obras inconclusas y de mala calidad, sobrecostos y doble
contratación de obra, entre otros…” 103
La información que lleva a un académico serio concluir que las cosas iban por mal camino es
tomada de entrevistas informales con funcionarios de la administración central (¡!).
Del primer estudio puede decirse que, al fin y al cabo, estos estudios se contratan como
propaganda política de gobiernos salientes 104 , lo que establece de entrada un sesgo. Se puede
decir del segundo estudio algo parecido, además de que tenía que justificar la creación de las
UEL, establecidas tres años antes.
A pesar de que las discrepancias son el motor de la vida académica, las contradicciones entre los
dos párrafos son sorprendentes, porque se trata de la síntesis de observaciones que deberían ser
objetivas. ¿Cuál era más cercana a la realidad? Dos conclusiones tenemos que sacar del hecho
tozudo de la existencia de esas dos síntesis tan distintas: (1) uno de los dos investigadores (o los
dos), manejó o buscó la información con el objetivo de apoyar una preconcepción que ya tenía,
forzada por el contratante o voluntaria; (2) se está discutiendo un tema altamente ideologizado.

Poder político asociado a la facultad de contratación. Los pequeños contratistas tienen un
poder específico en lo local. Apoyan a unos u otros actores, es posible incluso que
financien campañas y repartan parte de las utilidades (donde es posible, se hará, con
seguridad dice alguna ley de esas como las de los principios de Murhpy y Peters). Exigir
al denunciante describir en detalle cada caso, como reclaman los acusados, tiene poco
valor político, aunque es un argumento válido en el plano jurídico.
Luego, no contar con la facultad de contratación en efecto es no tener la onerosa carga de hacerlo,
pero significa (1) en el plano legal y legítimo un retardo en la actuación, y (2) en el plano
informal la ruptura de algunas cadenas de influencia política, ciertamente dolosas.
Es muy importante anotar que el poder asignar mediante algún acto más o menos arbitrario el
contratista se puede hacer dentro de las reglas, actuando formalmente o informalmente por detrás
de ellas, y además puede ocurrir que el proceso termine en actuaciones eficaces y eficientes. De
ninguna manera el cumplimiento de todos los requisitos equivale a menores costos y mejor
servicio.
No es la intención de esta sección vencer esta característica para demostrar la existencia de casos
de corrupción, favoritismo indebido, ineficiencias e ineficacia. Queremos tan solo emplear los
datos de las estructuras, aquellos que debe proporcionar el Estado de Derecho, para detectar, si es
posible, comportamientos de los actores.
El decreto que retira las facultades de contratación a los alcaldes locales deja un espacio abierto,
una ventana: se exceptúan aquellos gastos del presupuesto de inversión que quedan cobijados
103
FAINBOIN. FAINBOIM Israel, Gandour Miguel y Uribe Maria C. (Editores). Misión de Reforma Institucional
de Bogota. Planeación Urbana e Instituciones Presupuestales. Tomo I. Bogota. 2000.
104
Advertimos que el informe final de gobierno 1995-1997, contenido en el libro Formar Ciudad, marcó un hito al contener afirmaciones críticas
sobre la gestión del gobierno saliente. “Un pequeño desliz” motivado por la ética de la convicción, usando la expresión de Weber.
216
bajo “desarrollo institucional”. Esos rubros han sido denominados de la siguiente manera en los
diferentes planes de desarrollo durante el período:
Cuadro No 64 Rubro de legitimidad en los planes de desarrollo Distrital
Plan de desarrollo – años
Formar ciudad, 1995-1998
Por la Bogotá que queremos, 1998-2001
Bogotá para vivir todos del mismo lado, 2001 – 2003
Bogotá sin indiferencia 2004 – 2007
5.13
Nombre del rubro presupuestal
Legitimidad institucional
Eficiencia institucional
Gestión pública admirable
Gestión pública humana 105
Inversión vs. Funcionamiento
Antes de pasar a analizar la dificultad para allegar los datos y los datos mismos conviene una
digresión sobre inversión y funcionamiento.
El “coco” del empleo de recursos públicos es el gasto de funcionamiento. Mediante gastos
cobijados por este rubro se intercambiaron históricamente en nuestro país favores políticos por
puestos. El aparato estatal comenzó a llenarse de personas que hacían poco más que cobrar su
sueldo y en los momentos electorales ayudar a su padrino político a obtener una nueva victoria
mientras el primero renovaba el merecimiento a conservar el puesto, sin considerar la necesidad
de su servicio ni la buena capacidad para ejercer el cargo. En las últimas décadas al desprestigio
de este sistema se sumó el clamor teórico por un “estado más eficiente”. La mezcla de estas dos
motivaciones produjo una cruzada en la que el objetivo era cambiar el balance entre inversión
(que sería “lo sano”) y funcionamiento (que sería “lo insano”). A este último se cargan los gastos
de personal y de mantenimiento del aparato administrativo. Se supone que estos gastos no
redundan en servicios para los ciudadanos; son el costo que es necesario sufragar para que las
cosas funcionen. Estos costos deben disminuir a favor del aumento de los gastos de inversión.
Toda definición y clasificación tiene problemas y ésta de inversión-funcionamiento también.
Algunos se resolvieron, por ejemplo, llamando inversión social a los gastos en personal médico y
paramédico en salud y maestros en educación, pues ellos son la forma de brindar los servicios de
educación y salud 106 . Otros problemas, innumerables (no por lo grande del número sino por la
dificultad para detectarlos), quedan sin resolver. Por ejemplo, si una entidad tiene técnicos de
planta diseñando vías, se cargan al presupuesto de funcionamiento; si contrata el diseño con un
consultor externo, se carga al rubro de inversión. Un antídoto frente a la cruzada antipresupuesto-de-funcionamiento que los gestores públicos han encontrado es la contratación,
incluso de las actividades misionales, por outsourcing.
105
No sobra anotar aquí y al margen que el Estado no se hizo ni más legítimo, ni más eficiente, ni admirable, ni mucho menos humano. ¡¡Abajo el
rey, viva la grandilocuencia!!
106
Los más radicales autodenominados defensores del dinero del contribuyente en ocasiones afirman que los salarios de maestros y médicos no
son más que “gastos de funcionamiento disfrazados”, pero es evidente que están equivocados. No es lo mismo el maestro, que constituye el
vínculo entre el dinero público y el servicio recibido por el ciudadano, que la secretaria del Rector o el personal de aseo y vigilancia.
217
5.13.1 Las normas de contratación y la gestión pública
Los controladores aéreos llaman hoy en día “operación reglamento” al cumplimiento estricto de
las normas de seguridad aeronáutica. El resultado de la aplicación de la operación reglamento es
el mismo que antes llamaban “operación tortuga”. Si los funcionarios públicos aplicaran todas las
normas procedimentales al pie de la letra, de pronto paralizarían la prestación de servicios a cargo
del Estado.
Las afirmaciones contenidas en las dos subsecciones precedentes dejan ver una suerte de simpatía
de los autores de este informe por las piruetas que ocultan el hecho de que a cargo del “gasto
supuestamente sano” (inversión) se paga “gasto supuestamente insano”, funcionamiento. El
asunto queda sin resolver, pero conviene presentar argumentos en defensa de los cruzados. En
todo caso es reprochable llamar inversión todo gasto operativo, porque hay una inversión en
apoyo administrativo que en efecto es más sana que otra. Por ejemplo, la adquisición de equipos
y programas de cómputo puede facilitar la vida al ciudadano o mejorar la prestación de un
servicio (piénsese, por ejemplo, en la sistematización efectiva de los procesos de policía en las
alcaldías locales). Una inversión de este tipo puede justamente llamarse desarrollo institucional,
pues mejora de manera permanente la institución pública. En cambio, el abogado que apoya a la
oficina jurídica, pagado con rubros de inversión, es un apoyo necesario sin el cual no podría
haber ejecución, pero no mejora de manera permanente la gestión. No sería inversión en el
mismo sentido que la primera.
Estas observaciones, no concluyentes, deben tenerse en cuenta al leer los comentarios que
haremos a los gastos asociados a los rubros supuestamente de desarrollo institucional.
5.14
Tendencia histórica de los gastos de inversión en desarrollo institucional
El cuadro y gráfica siguientes 107 muestran los presupuestos de los rubros en desarrollo
institucional en los planes de desarrollo desde 1995, de acuerdo con los decretos de liquidación
de cada año, en pesos corrientes:
Cuadro No 65 Rubros en desarrollo institucional en los planes de desarrollo 19972004
AÑO
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
107
BOSA
700.000.000
853.000.000
1.364.000.000
1.552.242.299
1.087.467.520
1.295.766.935
1.630.646.837
1.228.517.799
KENNEDY
663.000.000
894.830.150
2.534.479.467
2.048.948.237
2.161.000.000
1.965.077.837
1.910.261.172
1.250.000.000
SAN
CRISTOBAL
593.000.000
680.343.650
1.411.314.107
1.768.000.000
1.547.909.040
1.838.383.414
1.694.471.966
1.436.761.846
SUBA
752.808.262
862.644.000
2.164.803.657
1.595.000.000
2.055.242.570
2.102.837.027
2.396.680.931
2.196.541.000
TEUSAQUILLO
481.878.110
655.256.350
1.025.000.000
1.202.000.000
1.238.846.932
1.126.908.897
1.186.654.712
1.307.764.438
Ver anexo 8.
218
Grafica No 57: Comportamiento de los rubros de legitimidad institucional 1997-2004 (pesos
corrientes)
3.000.000.000
2.500.000.000
MONTO
2.000.000.000
1.500.000.000
1.000.000.000
500.000.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
AÑO
BOSA
KENNEDY
SAN CRISTOBAL
SUBA
TEUSAQUILLO
Como era de esperarse, el rubro se dispara a partir del Como era de esperarse, el rubro se
dispara a partir del presupuesto de 1999. Esto no quiere decir que la inversión en el tema se
hiciera más prioritaria, sino que para aprovechar la facultad de contratación que conserva
el alcalde local se asignaron más programas a este objetivo, con más de un esfuerzo
memorable de estiramiento conceptual para poder llamar la inversión “desarrollo
institucional”. Vamos a comprobarlo trayendo a colación proyectos que en algunas localidades
se asignaron a este rubro (los datos en algún detalle sólo se pudieron conseguir de 2001 en
adelante):
San Cristóbal
2001
Apoyo e incentivo a la participación
ciudadana
El PD tenía un programa de cultura ciudadana
en el que encaja mucho mejor esta inversión
Capacitación a la comunidad en general
Bosa
2001
Teusaquillo
No hubo piruetas de esta modalidad
219
Suba
2001
Cualificación técnica de jóvenes para la
inserción laboral - convenios y/o
cofinanciación de programas dirigidos a
la adaptación y capacitación laboral de
personas con limitaciones físicas concertación institucional para la
formación técnica y tecnológica
El estiramiento conceptual es evidente
Kennedy
2001
Participación ciudadana
2001
Embellecimiento y mejoras del centro
El estiramiento conceptual es evidente
La segunda modalidad de pirueta es realizar contratación en alguno de estos programas que,
aunque el nombre del programa tenga una relación cercana con la idea de desarrollo
institucional, el objetivo del contrato claramente no la tiene:
San Cristóbal
2001
FORMACION Y CAPACITACIION
DE VENDEDORES Y GESTORES
Capacitación de veedores
comunitarios.
$ 30.000.000
2001
APOYO E INCENTIVO A LA
Compra que este hace de los
balones de baloncesto.
$ 5.600.000
2001
Realización de un diagnostico
participativo sobre liderazgo y
organización juvenil entre 14 y
28 años.
$ 10.000.000
2001
Organizar y ejecutar las
actividades recreativas para los
niños de la localidad.
$ 12.000.000
2001
APOYO A LA GESTION
ADMINISTRATIVA
Contratar la Campaña
pedagógica de Prevención Por
el Respeto a la Vida en la
Localidad 4 de san Cristóbal
“San Cristóbal para Vivir”.
$ 16.200.000
220
Bosa
2001
APOYO Y MEJORAMIENTO
A LA GESTION PUBLICA
LOCAL SISTEMAS DE
COMUNICACIÓN Y
SISTEMAS DE
INFORMACION
EL CONSULTOR en cumplimiento del
presente contrato se compromete con EL
FONDO a asesorar a la Administración
Local en el seguimiento de proyectos y
programas sociales para vincular a la
comunidad, asociaciones y
organizaciones de carácter local en los
mism
23.160.000
2001
LOCAL SISTEMAS DE
COMUNICACIÓN Y
SISTEMAS DE
INFORMACION
EL CONTRATISTA se compromete con EL
FONDO a prestar sus servicios
profesionales para llevar a cabo la
coordinación de las actividades y eventos
ambientales programados y previstos por
la Alcaldía Local - Mesa Ambiental Local,
realizar el seguimiento de los
9.900.000
2001
LOCAL SISTEMAS DE
COMUNICACIÓN Y
SISTEMAS DE
INFORMACION
FONDO a prestar sus servicios para la
Administración, Celebración y Desarrollo
de las Novenas Navideñas en la Localidad
Séptima de Bosa, conforme a la propuesta
presentada por EL CONTRATISTA la cual
forma parte integral
15.972.000
2001
LOCAL SISTEMAS DE
COMUNICACIÓN Y
SISTEMAS DE
INFORMACION
EL CONTRATISTA se compromete a la
elaboración y al suministro de 1000
diplomas para la jornada de clausura del
XIII Festival artístico y cultural de la
Localidad Séptima de Bosa
300.000
A partir de mediados del año 2002 se cargaron a este rubro las interventorías de otros contratos.
El siguiente debe tener un error en el valor de la contratación.
2003
CONSTRUCCION,
REHABILITACION Y/O
TERMINACION DE VIAS DE
LA LOCALIDAD
FONDO a realizar la Interventoria Técnica,
Financiera, y Administrativa al Convenio
Ínter administrativo de cofinanciacion No.
036 de 2.002, con la Cooperativa Nacional
para el Fomento del Desarrollo Municipal
COOPMUNICI
7.487.783.640
¡¡Siete mil millones de pesos!! Debe ser un error de la fuente que suministró los datos, que no
afecta el análisis presente en las tablas, porque para este último la fuente fue distinta.
Es de advertir que en esta localidad no son abundantes los casos en los que se contrataron
servicios por este rubro que difícilmente caben dentro del apoyo administrativo en esta localidad.
221
Teusaquillo
2001 Participación Ciudadana
Desarrollar el proyecto CONSTRUCCION
DE UNA CULTURA DE PARTICIPACION
CIUDADANA , para fortalecer la
participación social en la Localidad de
Teusaquillo, a través de un proceso de
formación a ochenta (80) líderes
comunitarios, para el cambio de actitud y
$ 35.900.000
2001 Realizar impresos,
publicaciones y campañas
de la administración local
Elaboración, diseño, diagramación,
impresión y armado de 4000 cartillas del
Decreto No. 606 de 2001 y 500 Afiches que
contengan fotos de lugares y sitios
importantes de la localidad además la
socialización de las publicaciones gráficas
y georefenciaciadas
$ 19.900.000
2001 Realizar impresos,
de la Administra
Integrar en actividades lúdicas y culturales
a 200 personas mayores de la Localidad
de Teusaquillo, para generar cambios y
propiciar hábitos de vida saludable
$ 10.000.000
2001 Realización impresos,
de la Admon L
El contratista se obliga para con EL
FONDO a realizar las actividades
concernientes a las festividades
navideñas, con el fin de propiciar espacios
de encuentro entre los ciudadanos de
todas las UPZ de la localidad,
incrementando su sentido de pertenencia
y
$ 30.000.000
2001 Fortalecimiento de la
descentralización
Dictar diez (10) conferencias sobre
prevención de las enfermedades
ETS/VIH/SIDA, en establecimientos
educativos ubicados en la Localidad de
Teusaquillo, las cuales deberán ser
grabadas en video.
$ 4.280.000
2001 Realizar Impresos,
Realizar 4 presentaciones de la obra los
heroes que vencieron todo menos el
miedo , con motivo de la celebración del
mes de los niños en la localidad de
Teusaquillo, en las siguientes locaciones y
horas:Octubre 27 a las 6:30 pm en el
Barrio Armenia, Octub
$ 2.056.000
2002 Realizar campañas de la
administración Local
Desarrollar las actividades necesarias que
lleven a la Prevención Integral y manejo
del tiempo libre con base en Escuelas de
Formación Deportiva y Jornadas recreodeportivas para el Barrio SalitreGreco.
$ 4.635.000
Realizar un concierto músical con la
participación de dos de las mejores
bandas a nivel departamental con
repertorio de música nacional y clásica
por el tiempo de una hora cada una,
incluye transporte y refrigerio de los
miembros de las bandas, así como ma
$ 2.000.000
2 Realizar campañas de la
administración local
002
222
Capítulo 6 Instituciones vs valores
6.1 La democracia y sus equívocos
Se ha vuelto teóricamente correcto decir nuevamente que las instituciones importan, para indicar
que “todas” importan. Nosotros vamos aquí por otro camino: un poco al estilo del viejo
institucionalismo, miramos los aparatos conformados por personas y reglas: ellos importan, fijan
pautas de comportamiento, seleccionan las estrategias que pueden ganar, como acabamos de
demostrarlo en los capítulos anteriores. No caeremos en la simpleza de considerar que basta un
diseño de esas instituciones para conseguir la “sociedad buena” o el “gobierno bueno”. De hecho,
buena parte de las conclusiones muestra que el uso de las instituciones creadas, en particular el
Acuerdo 13 de 2000, resultó contrario a lo que ellas declaran. 108 Mucho menos caeremos en la
otra simpleza, propia de muchas columnas de opinión, según la cual en lugar de un cambio en las
instituciones necesitamos un cambio en la cultura. Que es como decir “ya que no podemos
cambiar lo cambiable, cambiemos lo incambiable”.
Del proceso de la descentralización en Bogotá se ha dicho que se trata de “democratización”,
“ampliación”, “profundización” de la democracia. Las nuevas instituciones no sustituyeron lo
contrario de una democracia (la ausencia de democracia, una dictadura), sino una estructura
institucional distinta de canales de acceso a la atención del Estado y de acceso a cargos de decisión
pública. No hubo clamor popular exigiendo esas instituciones, clamor que de no ser atendido
hubiera producido una revuelta de consecuencias insospechadas. “Un embeleco de Jaime Castro,
según Carlos Lemos” 109 . Exagerado, por decir lo menos, sería describir ese proceso como una
epopeya más de la tercera ola de democratización.
Según parece, la forma que actualmente tienen las instituciones locales se adoptó por analogía. A
nivel nacional y a nivel departamental hay instituciones parecidas. Nuestros diseñadores de
estructuras no pensaron en algo distinto para este gobierno de cercanía; sin embargo, es bueno
advertir que, por citar solamente dos ejemplos, las delegaciones de Ciudad de México eligen un
alcalde pero no cuentan con un congresito local, y ninguna de las dos ciudades tiene los mecanismos
de participación de Portoalegre. Como analogía que son las instituciones locales cumplen un papel
que llamaríamos de “estrategia pedagógica oculta”. Ahí están esas instituciones, constituyen un
ejemplo de instituciones democráticas, pero ahora sí cercanas al ciudadano. No habría que decir
más, de eso se trata la pedagogía oculta: su funcionamiento mismo sería mejor que cualquier
discurso de cultura democrática.
108
Otra cosa son las intenciones de quienes promovieron el acuerdo desde el Concejo. Una interpretación “suave”
podría ser la siguiente: lo promovieron por su deseo de crear unas instituciones que ampliaran la legitimidad del
Estado y mejoraran, a través de un nuevo procedimiento, la justicia en la distribución del presupuesto. Claro está que
esto también podrían hacerlo regulando no las atribuciones de las instituciones del nivel territorial inferior, sino las
suyas. Una tendencia general de los sistemas políticos es que cada nivel espera que los demás se curen de males que
ellos no están dispuestos a sanar en el suyo. Una interpretación “áspera” también cabe: las JAL, como hemos visto en
muchos apartes del estudio, quitaron al Concejo un espacio de influencia de mucha importancia en la reproducción
política. El acuerdo 13/2000 habría sido promovido para “cortar las alas” de competidores políticos.
109
Citado por Raúl Velásquez Gavilanes en Bogotá: políticas públicas de descentralización local, CEJA, Bogotá,
2003.
223
¿Resultó buena la dosis pedagógica? No. Sugerimos varias razones:
(1) El conjunto de reglas produce demasiados perdedores. Llegaron a proponer su nombre en
uno de los eventos electorales más de 10.000 personas en 2.000 listas, pero solo ganan
184. Los perdedores denigran del mecanismo. “Si no gano no sirve”, parece ser otro
detallito de nuestra cultura política. En un ambiente de partidos laxos y candidatos que se
afilian a ellos según la oportunidad 110 , se produce una enorme falla en la representación.
Los cuerpos deliberativos no se diseñaron para que esto ocurriera; para eso la
representación proporcional.
(2) Las instituciones son atacadas desde todos los flancos: desde abajo, por los perdedores de
la contienda y los habitantes que no se consideran representados, quienes, palabras más
palabras menos, terminan opinando que las reglas sirven para que ganen “los malos”. Otro
detallito de nuestra cultura política, la definición de malos: ganadores de elecciones.
Desde arriba, por las élites políticas que desprecian la democracia local. Suponen que
abajo todo es corrupción. A pesar del particularismo, una mirada somera a las tablas que
detallan la inversión a lo largo de 10 años (ver apéndices electrónicos) deja ver un balance
bastante más positivo que negativo. De ninguna manera la inversión local es la vena rota
de la administración pública bogotana. Para contrarrestar el atrevimiento de los ediles de
emplear sus atribuciones, se inventan un conjunto de mecanismos con el fin de “sitiarlos”:
normas presupuestales, procedimientos en el CONFIS, encuentros ciudadanos. Uno
esperaría que un “alcalde bueno” (porque los ganadores del premio mayor esos sí son
buenos) acudiera por lo menos a los ediles de su partido para que ellos, cumpliendo lo que
se esperaba fuera una de sus principales actividades, organizaran la participación
ciudadana local. No ocurre así.
(3) Reina una gran confusión sobre la democracia:
“Los colombianos nos declaramos demócratas…7 de cada 10 colombianos creen que la democracia
es el mejor sistema político… [pero] de los 7 que dicen ser demócratas, 5 afirman que sería bueno
tener un gobierno militar – es decir, que sólo 2 de 10 son demócratas… 111
No se puede hacer pedagogía ciudadana sobre la bondad de la democracia con esta
confusión ciudadana sobre la misma.
Las instituciones locales están promoviendo comportamientos en los actores que son contrarias a
lo que culturalmente la sociedad valora. En consecuencia, el debate público se llena de discursos
y declaraciones contrarios a lo que se hace. Algo, creemos, debe cambiar, quizás las dos,
instituciones y discursos, para acercarlas.
Este capítulo intenta formular propuestas en esa dirección. Para algo ha de servir todo ese penoso
indagar en los detalles de las microactuaciones reseñadas anteriormente: puesto por puesto, edil
por edil, cercano a reunión por reunión, literalmente contrato por contrato. En la parte central, la
sección 6.3, hacemos una excursión teórica rápida por diferentes formas de entender la
democracia (en todo caso, siempre como reglas para tomar decisiones colectivas en una sociedad
compleja), asociándolas con las frases que se profieren con la intención de conmover y en
110
Lo que suceda en las elecciones de 2007, cuando entre en forma la reforma política, está por verse.
Camilo Herrera: Introducción general al estudio colombiano de valores. En “Nuestra identidad – Estudio
Colombiano de Valores”, Raddar – McCann Erickson, 2006.
111
224
ocasiones ocultar. Llegamos al final de esa sección al pecado mortal de proponer ligeros cambios
institucionales y sugerirle a algún proyecto político que defienda en la palestra pública una forma
de democracia que en el espacio de la discusión local tiene pocos riesgos morales, pero que debe
ser acompañada de debate abierto y registro accesible al público.
Pero primero en la sección 6.2 damos una mirada global a los logros de los gobiernos de cercanía
en Bogotá.
6.2 Impactos del gobierno de cercanía en Bogotá
El interesante gobierno de cercanía que hemos descrito en los capítulos precedentes se ha
desarrollado en Bogotá desde la Constitución de 1991. A sus poderes son sensibles los numerosos
e inquietos activistas políticos y cívicos locales, quienes comenzaron a ganar autonomía con la
pérdida de poder del concejo y con las oportunidades que efectivamente se abrieron. El debate
alrededor de sus virtudes, defectos y futuro ha sido muy agudo entre ellos y los actores políticos
cuyo rango de acción abarca la ciudad, en contraste con una parcial indiferencia de los
ciudadanos, quienes siguen ignorando en buena medida las instituciones locales y los individuos
que las han venido encarnando.
Señalamos a continuación aspectos relevantes de la operación e impacto de estos gobiernos
semiautónomos locales.
6.2.1
Ampliación de oportunidades para ejercer el “derecho a gobernar”
Algunos ciudadanos quieren algo más que ser consultados o presionar por un mejoramiento de su
barrio. Quieren también gobernar. En un ordenamiento jurídico-político moderno el derecho a
gobernar se traduce en el derecho a crear partidos, a participar en ellos, a inscribirse como
candidato a elecciones, ya no para ser consultado, como ocurre en los escenarios de participación,
sino para ser quien consulta.
La descentralización en Bogotá, la Constitución del 91 y otras reglas formales e informales
produjeron una apertura política notable. Aparecieron 184 cargos de elección popular, con
honorarios y atribuciones específicas y con requisitos de inscripción fáciles de cumplir. Más de
10.000 candidatos han llegado a participar en una jornada de elecciones para JAL, la inmensa
mayoría de ellos atendiendo su vocación de manera individual, rasgo propio de nuestra cultura
política.
6.2.2
El techo presupuestal
Una de las características centrales y determinantes de la operación del poder local es haber
establecido por ley que se distribuye entre las localidades el 10% de los ingresos corrientes del
Distrito. No queda a voluntad del Alcalde Mayor. La discusión sobre el plan y los presupuestos
anuales de cada localidad tiene un horizonte muy claro. Además, no es un monto pequeño,
porque las necesidades más apremiantes y los servicios urbanos básicos (aquellos que están más
directamente asociados a obtener la “ciudadanía social”, en la clasificación de Marshall) se
prestan mediante recursos centrales. No es de extrañar, ni es para censurar, que la distribución de
225
estos recursos se haya convertido en la atracción principal de los actores políticos y comunitarios
locales.
Las inversiones que se hacen con estos recursos son, en buena parte, aquéllas por las que antes de
la entrada en vigencia del régimen de descentralización los activistas locales tenían que buscar la
intermediación de algún concejal de la ciudad. Ahí estaban en lo fundamental los mecanismos de
la reproducción política de buena parte de los concejales.
6.2.3
El derecho a administrar y la selección de beneficiarios
Bajo el régimen de la ciudad anterior al EOB, los activistas barriales, generalmente “comunales”,
y los líderes y promotores de proyectos sociales (por ejemplo, en deporte, tercera edad, cultura…)
debían acudir a aquellos concejales que tenían el control de la entidad correspondiente. Las reglas
para atender a algunos sí y a otros no, mediante los escasos recursos con los que contaba la
administración, no eran nada claras y estaban asociadas a lo que se llama usualmente clientelismo
o particularismo político. En últimas, lo que buscaban los solicitantes era estar entre los
beneficiarios de un monto fijo de recursos de un pequeño presupuesto de inversión y de un
aparato de prestación de servicios también limitado y definido, recursos bajo el control de
algunos concejales, para atender a toda la ciudad.
Como se mencionó en el numeral anterior, ésta fue la condición que cambió por la
descentralización: se fijó un techo presupuestal, y se entregó la autonomía al sistema político
local para definir los beneficiarios. Se entregó autonomía precisamente en aquello por lo que
abogaban bajo el régimen anterior. Una lectura superficial de las matrices de inversión por
localidad, el insumo de buena parte del trabajo que hemos realizado en el capítulo anterior,
muestra que aún siendo perfectible, el nuevo sistema es mejor que el anterior.
6.2.4
La integración política y el derecho a ser contratista
Además de la selección de beneficiarios, las nuevas normas de descentralización pudieron haber
producido otro resultado inesperado, que no ha sido estudiado suficientemente. Introducimos el
tema con este texto que describe también la situación política en Bogotá:
“…en los años sesenta y setenta existía, tanto por el lado de la teoría marginalista como
por el marxismo, cierto optimismo respecto al futuro desarrollo de los países
latinoamericanos y sus ciudades. En efecto, el optimismo funcionalista o marginalista se
expresaba en la idea de que los marginales mejorarían su nivel de vida y se integrarían
con el tiempo a la cultura moderna, confiando, también, en los beneficios de la
planeación, mientras que los marxistas de los setenta pensaban que estos marginales
podrían convertirse en una fuerza revolucionaria a través de la cual se daría la lucha
política por un cambio radical de la sociedad…” 112
112
Schteingart, Martha: La investigación urbana en América Latina. En: Revista Papeles de población, enero-marzo, número 13,
Universidad Autónoma del Estado de México, 2000. Basado en estudios realizados en el marco del proyecto internacional Global
Urban Research Initiative (GURI), U. de Toronto (Canadá). Véase también: Urban Research in Latin America. Discusion Paper
No. 4. www.unesco.org.
226
En efecto, durante el proceso de urbanización acelerada de Bogotá diferentes proyectos políticos
llegaron a orientar, en la búsqueda de la consolidación de sus viviendas y del acceso a servicios, a
los pobladores que ocupaban los márgenes informales de la ciudad. Por una parte estuvieron los
activistas ligados a la política tradicional, que intercambiaban atención por votos 113 ; también
llegaron los grupos anti-sistema, “merodeadores de la insurrección”, con una capacidad notable
de trabajo y generalmente basados en autoayuda. La crisis del campo socialista dejó sin horizonte
a estos proyectos, que aceptaron la cooptación que ofrecía el sistema político por dos canales: por
una parte, participando en las elecciones para JAL, y por otra entrando a convertir sus actividades
en servicios del Estado (o cofinanciados por éste), contratando el servicio que venían prestando a
través del presupuesto local 114 .
Este espacio se abrió por una transformación en la modalidad de gestión que entró sin gran
debate: las alcaldías locales no se diseñaron como prestadoras de servicios, sino como
administradoras de un presupuesto de inversión. Por ejemplo, durante varios años los pobladores
compitieron por recibir durante un período la maquinaria de Acción Comunal. Ahora abogan por
un proyecto de inversión, en ocasiones contratado con la Junta 115 .
6.3 Modelos de democracia y sus instituciones
Se discute mucho sobre la democracia local en Bogotá. Abundan grandes palabras, en debates
públicos, en documentos escritos por académicos (es quizás el tema más seria y profusamente
estudiado del sistema político bogotano), por actores políticos, por consultores, por esos actores
que llaman institucionales, que son más bien políticos en el poder. De vez en cuando incluyen
propuestas.
Reconociendo las limitaciones de las abstracciones teóricas, la inexistencia en la realidad de
modelos puros de democracia y la dificultad de delimitar exactamente cuándo están en juego
ideologías, cuándo intereses y cuándo afinidades, esta sección va a participar en esa discusión,
para concluir en propuestas. Nos parece pertinente trabajar cinco modelos institucionales.
Hacemos una breve discusión de cada uno de ellos y de las frases que escogimos como
declaraciones normativas, es decir, que dejan entrever valores: se esgrimen como justificaciones
éticas en el claroscuro del debate político. Los capítulos 4 y 5 mostraron que las instituciones
generan incentivos y que los incentivos se emplean, originando conductas y produciendo
resultados que son contrarios a los discursos que se sienten obligados a declarar
públicamente116. En cada modelo pensamos en esos incentivos, y nos preguntamos si de ellos
resulta algún circuito virtuoso de responsabilidades. Los capítulos 4 y 5 también muestran que
esos circuitos de responsabilidad son efectivamente atendidos. Por supuesto, hacemos algunas
consideraciones sobre lo que puede considerarse como “virtuoso”.
113
Ver: Francisco Gutiérrez: La ciudad representada. Tercer Mundo Editores-Observatorio de Cultura Urbana, 1997.
Esta “cooptación por contratación” no ha sido bien estudiado, pero resultó como un hallazgo del estudio de Y. Contreras. Op.
Cit. 2004.
115
Como en la modalidad que se llamó Obras con saldo pedagógico.
116 En una encuesta informal que la Red Bogotá realizó en 2005 entre consejeros locales de planeación y ediles, más del 50% de
los primeros se autoconsideraron actores políticos, y menos del 20% de los segundos lo hicieron. No deja de ser extraño que un
personaje que debe conseguir el aval de un partido, registrarse con foto para el tarjetón, promover su imagen en campaña para
conseguir votos, salir el día de elecciones a repartir propaganda, quizás ayudado con activistas a quienes les paga, y que gana
elecciones, tenga tanta dificultad en aceptar que es un actor político. Se trata seguramente de una respuesta estratégica en un
medio que no valora el ejercicio de la política.
114
227
Se conoce en la teoría como
Democracia de audiencia
Democracia de partidos identificados por
ideologías
Democracia directa
Democracia deliberativa
Democracia como representación de
intereses
6.3.1
Se defiende en el debate político como
(“se la valora por…”)
Voto de opinión
Bien común
Gobierno del pueblo
Discusión pública
Atender a las comunidades
Democracia de audiencia
La democracia de audiencia ha sido caracterizada como aquel sistema en el que los
representantes gozan de gran poder discrecional, donde el voto responde más a percepciones
hechas sobre la base de la imagen (construidas por los medios), que a una expresión de apoyo o
rechazo a programas a aplicar o acciones realizadas (voto como premio o castigo a la acción de
gobierno).
En este sistema se destaca el papel central que ejercen los medios de comunicación en el proceso
político. Este tipo de democracia se ha constituido en una forma de explicar las transformaciones
políticas que están ocurriendo por todo el planeta. El “público”, aparece como la “audiencia” que
responde y reacciona ante lo que se le presenta en el escenario mediático por los “actoresrepresentantes”.
En efecto, la democracia de audiencia requiere de medios masivos de comunicación. En la
antigua democracia de lectores, los partidos promovían sus cuadros, sus puntos de vista y
especialmente su visión del mundo a partir de la presentación de noticias, en periódicos que eran
empresas “profesionales” con sesgo partidista, cuando no era simplemente periódicos nacidos en
el seno mismo del partido. Las cosas variaron bastante cuando aparecen la radio y la televisión,
por el tipo de mensaje, la concentración requerida para atender y las facultades de discernimiento
que estos mensajes requieren, y por el control de los partidos sobres los medios, que ya rara vez
es directo.
Se ha escrito mucho sobre la transformación de la democracia que todo esto ha implicado. Hay
un poco de “todo tiempo pasado fue mejor” en estas críticas. En lugar de afirmar que ahora los
medios fabrican al candidato, afirmación que implica más poder del que realmente tienen, lo que
ocurre es que la existencia de estas herramientas tecnológicas, y el carácter de su función
periodística, le envían un mensaje a los candidatos y a los partidos: “por aquí también”. Antes se
pedía de los candidatos gran capacidad de manejo de plazas públicas. La voz, por cierto, jugaba
un papel primordial. La democracia aquí también tenía sus detractores: “¡veintejulieros!”. Otros
la encomiaban: “veintejulieros no, caudillos”. Ahora se les dice a los candidatos que no sólo
deben tener las cualidades de liderazgo dentro del partido, sino también moverse adecuadamente
en la televisión. Dar buena imagen. Y los candidatos y los partidos compiten además
construyendo imagen. Ciertamente, las reglas laxas de entrada les permiten a figuras públicas que
228
no tienen partido, a veces ni siquiera una propuesta programática, pero que han construido
imagen, competir con alguna posibilidad de éxito.
Como todo, esto tiene de bueno y de malo. Ha posibilitado buenos gobiernos, o gobiernos
novedosos, porque el candidato se siente dueño de su propio prestigio, y por consiguiente logra
liberarse de los intereses que antes proporcionaban los votos, y se siente responsable de atender
también los reclamos justos de los ciudadanos frente a lo más aberrante de la política. El circuito
de responsabilidad asociado es el del “buen gobierno”: el candidato se siente vigilado
permanentemente por los medios (a menos que el candidato y luego cabeza de gobierno sea él
mismo dueño de los medios, pero éste es un caso excepcional), y siente que día a día debe rendir
cuentas de su gestión. Conservar su electorado y quedar disponible para otras lides políticas
significa imaginar un gobierno que le parezca bueno a muchos electores que no ha tratado
personalmente, pero que seguramente son de varios niveles socioeconómicos y juegan roles
distintos en la sociedad. Los circuitos de responsabilidad le obligan a actuar pensando en
promediar preferencias y argumentar públicamente sus decisiones.
Esto lo podemos considerar un “circuito de responsabilidad virtuoso” 117 . Amparados en la
bondad de ese sistema, se escuchan voces que defienden, por ejemplo, la elección popular de
alcaldes locales en Bogotá. Pero las condiciones que permiten esta democracia de audiencia con
circuito de responsabilidad virtuoso a nivel de toda la ciudad es imposible que se replique a nivel
de una localidad. En las localidades no hay medios masivos que puedan cautivar la atención de
los habitantes. El ruido comunicativo con la ciudad los hace imposible. La falta de identidad
también. Luego, de aprobarse un mecanismo como el sugerido, el alcalde necesariamente
terminará circunscrito a circuitos de dependencia con las alianzas políticas. Este carácter de la
localidad es una constricción social, que no puede ser superada con voluntarismo y optimismo.
6.3.2
Democracia de partidos identificados por ideologías
La democracia de partidos, que surge espontáneamente – es decir, de manera no prevista en las
instituciones vigentes en su momento – del sufragio masivo, se caracteriza porque los
ciudadanos pueden no conocer personalmente a los representantes; votan por partidos
disciplinados debido a una fidelidad sustentada en identidad de clase, ideología o tradición. Los
representantes son instrumento de los partidos en la realización de los fines de este último (no al
contrario, como hace ya varios lustros ocurre en nuestro país 118 ); son delegados de sus partidos al
que les deben disciplina de voto y seriedad programática. Cobran relevancia los mecanismos
diseñados internamente por los partidos para seleccionar a sus cuadros, algunos de los cuales irán
a ocupar espacios institucionales en los que se toman decisiones estatales.
Las fidelidades se portan más como una nube que como un reloj. En las historias políticas de los
países se observan diferencias en las características de las líneas que dividen a los partidos. Como
los seres humanos no son unidimensionales, a medida que pierde vigencia la visión según la cual
la sociedad se dirigía inevitablemente a una polarización entre dos clases definidas según la
propiedad de los medios de producción, los motivos de identidad se hacen más numerosos y se
117
El problema mayúsculo con estos liderazgos es su baja institucionalización. Son “irreemplazables”.
Ver: P Bromberg: Una interpretación del debate sobre el diseño institucional de Bogotá. En: Bogotá: sistema
político y cultura democrática, Universidad Javeriana - IDCT, 2003.
118
229
cruzan entre partidos. Además, los partidos desde hace muchos años están en la obligación de
imaginar un futuro de la sociedad en la que quepan muchos actores sociales, económicos,
políticos y culturales, lo que los obliga a producir “imágenes de bien común”. Tienen que
competir en temas que relevantes del día a día que pueden definir resultados electorales, y que no
pasan por las líneas más fuertes de diferenciación y por consiguiente dividen los partidos.
En los sistemas que pueden enmarcarse en la categoría de democracia de partidos identificados
por ideologías existen mecanismos formales, pero especialmente informales, que obligan a sus
integrantes a someterse a la disciplina de partido. Y esto origina circuitos de responsabilidad
virtuosos: los partidos pierden cuando uno de sus integrantes falla, y por consiguiente vigilan a
sus miembros, mientras ni la opinión pública ni la oposición los deja sacar el cuerpo. Los
electores rasos han perdido fidelidad ciega a los partidos, y están dispuestos a premiar y castigar
al partido. Cuando hay un sistema de este tipo el número de partidos es pequeño, y el sistema
tiene circuitos de responsabilidad propios de la democracia de audiencia: la competencia
partidaria llena la esfera pública de comentarios sobre los actos de gobierno. El voto unánime de
partido en los cuerpos colegiados le permite al ciudadano y futuro votante saber cómo se portó el
partido por el cual votó. En esta forma hay un control ex ante y un control ex post, al que el
partido le teme.
Pero estamos en las localidades bogotanas, con los partidos de hoy y con lo que podemos intuir
que sucederá con la aplicación de las estructuras contenidas en las nuevas reglas políticas, como
la lista única por partido. Las condiciones no se prestan para que se desate el mecanismo virtuoso
de visibilidad en las localidades. Incluso en medio de la renovación política que resultó de las
elecciones locales del año 2003, como se observa en los datos del capítulo 4 con la irrupción del
Polo, un partido cuyos integrantes aportaron menos a su elección que el nombre del partido, el
comportamiento político del grupo ha sido el de los partidos tradicionales en sus actuaciones
locales. Al igual que los otros partidos, sus dirigentes reivindicaron la “autonomía” de sus
integrantes, por ejemplo en los procesos de designación de los alcaldes locales (nombre del
cargo) en el 2005, aprovechando la oportunidad de que en todo caso no obedecerían ninguna
forma de disciplina. No podía esperarse otra cosa de un partido compuesto de personalidades que
se enorgullecen de ser “independientes”, es decir, de hacer lo que les viene en gana.
Por una parte, no se puede predecir que los partidos que van consolidándose como fuerzas
electorales actúen más allá de alianzas metaestables de competidores. La sociedad actual no se
presta para proyectos de representación ideológica de largo aliento (digamos que largo puede ser
tan poco como cuatro justas electorales), que facilite distinguir cuál es la razón de emitir un voto
por el partido equis en la localidad ye. Además, los temas que realmente se deciden a nivel local
no se prestan demasiado fácilmente a ideologizaciones. Incluso en algunas regiones del mundo se
impone como condición para participar en espacios tipo JAL el no hacerlo a nombre de ningún
partido.
La imagen de comunidad política plural dirimiendo preferencias (CPPDP), que definimos en el
capítulo 4 y luego contrastamos con las prácticas políticas reales estaría asociada con esta
categoría de modelo de democracia. Se demostró claramente que no corresponde a la realidad. Y
por las razones anotadas en muchos apartes de este estudio, no se va a construir, por más intenso
que sea el empeño voluntarista de actores institucionales o políticos.
230
6.3.3
Democracia directa
En una democracia directa las disposiciones constitucionales y legales otorgan a los ciudadanos la
facultad de participar en la toma de decisiones públicas al margen de los órganos de gobierno o en
colaboración con ellos, según el caso. La democracia directa consiste en “la implicación popular en
todas las decisiones importantes que actualmente se toman en los parlamentos” 119 .
No estamos aquí en los parlamentos, sino en una localidad con un pequeño cuerpo colegiado que
tiene una pequeña jurisdicción residual en temas seleccionados. Desde este punto de vista, la
definición no encaja muy bien. Pero en otro tampoco: ¿Qué quiere decir con implicación popular?
Esta imprecisión denota uno de los fallos de la democracia directa: no hay responsables. En estas
condiciones no se puede hablar de circuitos de responsabilidad, porque se supone que los ciudadanos
son responsables ante sí mismos por la decisión que tomó la mayoría de asistentes a una asamblea (o
de los que votaron en un referéndum).
Sobre la democracia directa hay abundantes críticas como para repetirlas aquí 120 (por ejemplo
Sartori, Qué es la democracia, para tomar un texto moderno). Sólo queremos enfatizar en tres
puntos:
1) Cuando la decisión reposa en asambleas tipo encuentros ciudadanos, una de las cualidades de la
democracia representativa se pierde: en el momento electoral mismo, con todos sus defectos,
cada ciudadano es igual al otro, y todos tiene que hacer más o menos el mismo esfuerzo para
expresar su opinión: ir a una urna121 . La idea de que “el que participa decide” deja a muchos por
fuera. A quienes no pueden ir se les endilga por la diferencia, sin importar las condiciones para
asistir.
2) No tiene sentido ni siquiera soñar que en estos espacios, cuando se da la facultad de tomar
decisiones, no aparecerán comportamientos estratégicos para obtener decisiones favorables:
filibusterismo, manejo de horarios, juegos con la asistencia, orden del día, uso de la palabra. En
los cuerpos colegiados institucionales estos comportamientos existen y tratan de ser regulados
precisamente porque allí se toman decisiones. En el capítulo cuatro precisamente vimos parte de
esos comportamientos estratégicos. Las cuestiones de quórum y credenciales para asistir se
vuelven tan álgidas, que rápidamente se termina proponiendo un mecanismo que vuelve a ser
representativo.
3) Sin embargo, en escenarios pequeños como el barrial (no el de una localidad, que por lo general
en Bogotá son muy grandes) espacios consultivos pueden ser muy eficaces para dar legitimidad
y auscultar necesidades ciudadanas 122 .
Desde el punto de vista de la creación de circuitos virtuosos de responsabilidad, luego, la democracia
directa no ofrece nada, pues ni siquiera hay responsabilidad.
119
. PEDRO A. SICILIA CAMPOY. Universidad de Alicante. España. 2004. www.alu.ua.es/p/pasc/
Sugerimos Giovanni Sartori: ¿Qué es la democracia? Editorial Taurus, México, 2003.
121
Distinto es el caso de los ciudadanos que deciden ser activistas políticos. Pero en una sociedad estable, éstos
nunca son más que un pequeño porcentaje.
122
Ver: Imaginando lo posible. http://www.foro.org.co/docum/BASEDOCUM.htm
120
231
6.3.4
Democracia deliberativa
Partiendo de la crítica al individualismo liberal los teóricos del republicanismo cívico reivindican a
Partiendo de la crítica al individualismo liberal los teóricos del republicanismo cívico reivindican a
los grupos como unidades fundamentales del proceso democrático y proponen basar el sistema
político de toma de decisiones primordialmente en la discusión pública. Los defensores de la
democracia deliberativa proclaman la deliberación como virtud ya que “contribuye a descubrir
errores lógicos y fácticos en el razonamiento de aquellos que están tomando parte de la
discusión”123 . Adicionalmente, se considera que la deliberación puede ser importante por sus
efectos “positivos” en la provisión de información, contribuyendo a expandir el panorama de las
alternativas entre las cuales optar.
Esta forma de democracia es concebida como antielitista –diferente a las formas pluralistas liberales,
al rechazar el criterio según el cual sólo algunas personas o grupos de personas deben decidir
imparcialmente en nombre de todos los demás. En la idea de democracia deliberativa se adopta una
postura según la cual es valioso y deseable que la ciudadanía delibere con el objetivo de decidir
adecuadamente los rumbos principales de la política124 . En este caso, la intervención permanente de
los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones es vista como una condición necesaria del
sistema democrático.
De esta manera contrarrestan una serie de prácticas reales de los sistemas parlamentarios, en las que
las decisiones ya están tomadas por las bancadas, y se sustentan en el parlamento de manera
argumentativa, pero sin espacio para deliberar. Al apoyar la deliberación pública como método, los
defensores de la democracia deliberativa se oponen no sólo a versiones elitistas o pluralistas de la
democracia, sino también a versiones “populistas” de ésta. Lo que no recuerdan es que en todo
caso, a pesar de las virtudes de la deliberación, abstractas e indudables, y de su eficacia en el
medio académico – del cual se importa la idea – se trata de una propuesta que privilegia unas
formas de poder – la palabra – en las que unos son más hábiles que otros: los académicos. Sus
pretensiones de antielitismo en la vida real, por consiguiente, no lo son tanto.
Justo es advertir, sin embargo, que en términos abstractos suena bien. Al fin y al cabo, en
cualquier otra forma institucional se da la deliberación. En un sistema de partidos la deliberación
se da el interior de los mismos, e incluso antes de tomar una decisión de bancada los partidos
participan en deliberaciones públicas. La propuesta es válida en el sentido de recordarles a todos
los actores que deben justificar sus decisiones públicamente mediante argumentos coherentes y
convincentes. Pero en sí misma es improcedente pues no contiene instituciones, y éstas se
necesitan para tomar decisiones públicas. No estarán proponiendo, suponemos, que todas las
decisiones se tomen por consenso, castigando a los responsables de tomar la decisión a no “abrir
la puerta hasta cuando no se llegue a él”.
123
Según Gargarella es Carlos Nino quién ha elaborado un excelente análisis de las virtudes de la deliberación en su
texto Foundations of a deliberative conception of democracy. Ver: Manuscrito. Buenos Aires. 1992.
124
GARGARELLA Roberto. El ideal de la democracia deliberativa en el análisis del sistema representativo. Algunas
notas teóricas y una mirada sobre el caso de la Argentina. En Revista Sociedad. Universidad de Buenos Aires,
Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Facultad de Ciencias Sociales.
http://www.politica.com.ar/Filosofia_politica/Democracia_deliberativa_gargarella.htm
232
Como este tipo de discusión filosófica siente aversión por las instituciones, no podemos analizar los
circuitos de responsabilidad que genera. Es una versión de la democracia que al mismo tiempo que
se realiza recortada en todos los espacios, en ninguno puede tomarse como definitiva.
6.3.5
Democracia como representación de intereses
Dejamos ésta en último lugar porque, como se verá, es la que más se presta a reformas
institucionales sensatas y posibles, porque es cercana a las prácticas, aunque no a los discursos.
Los trabajos históricamente más significativos sobre la relación entre representación e intereses los
han desarrollado J. Bentham y J.S. Mill. Para estos autores (en su época, conociendo solamente un
Estado gendarme, el de la propuesta liberal), la representación es la mejor manera de asegurar la
congruencia de intereses entre la comunidad y el gobierno. Este sistema define el interés colectivo
como aquel espacio de encuentro de los intereses particulares. En su texto Consideraciones sobre el
gobierno representativo Mill expresa que los cuerpos representativos deberían ser imágenes del
electorado, donde se reflejen la distribución de intereses y las opiniones del mismo. Lo anterior
supone “una simetría entre representados y representantes respecto de rasgos tales como
compromisos ideológicos, preferencias e intereses”125 .
En este sistema, los grupos de electores entregan, desde cierto punto de vista, un cierto mandato
imperativo a sus representantes y estos últimos son los encargados de defender prioritariamente los
intereses de los primeros a través de la negociación. Disminuye la importancia de la deliberación,
aunque no está eliminada. Así, los votantes elegirán a quien consideren más capaz de promover sus
intereses.
Este sistema tiene en la práctica muchos orificios éticos en los escenarios mayores, donde se toman
las decisiones más relevantes y además se ventila un abanico muy amplio de temas, lo que abre el
margen de negociación. Debilita los partidos, como ocurre en los EU, donde sus fronteras
ideológicas son borrosas, a cambio de un mecanismo cuestionable de lobby. Los representantes
tienen un mandato de su distrito electoral – su constituency – y sus electores presionan más por
conseguir lo que esperan de él que por conocer su posición en las decisiones claves, como una
declaración de guerra frente a un país débil (aunque por supuesto esta afirmación no es absoluta).
Eso explica la altísima permanencia en sus cargos.
Además de ser un modelo de democracia entendido y aceptado ampliamente como negociación de
intereses (Lipset, 2000) 126 , una figura lo incentiva: la circunscripción uninominal en distritos
electorales relativamente pequeños, junto con la prevalencia de dos partidos que funcionan como
maquinarias electorales eficientes. Compiten en cada circunscripción dos contendores, pero el
ganador sabe que su éxito futuro depende de hacer que la mayor cantidad de miembros del distrito se
sientan representados. El ganador es el representante de todos, y es accesible por todos. Así lo
entienden representante y representado, y a eso juegan ambos. La pregunta “¿se siente usted
125
STORLAZ Alfredo. Representación, democracia directa y valor epistémico: cuestiones acerca de la teoría deliberativa de Carlos S. Nino.
Universidad de Buenos Aires. 2002. Pág. 3.
126
El excepcionalismo norteamericano. Una espada de dos filos, FCE, México, 2000.
233
representado?” tiene pleno sentido. Cubierto todo el territorio estadounidense por estos distritos, una
importante proporción de la población debe responder “sí”.
La vieja constitución norteamericana, surgida de una revolución cuyos líderes no aceptaron el
argumento de que los territorios de ultramar no tenían que estar representados en el parlamento
porque sus integrantes de ésta, todos de la isla, “representaban el bien común”, no podían, por
lógica, incorporar el principio consagrado en nuestra Constitución y en muchas constituciones del
mundo (artículo 133): “Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al
pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común.”
Esta declaración no constituye estructura en el sentido en el que la hemos definido en el capítulo 3.
En el Congreso se representan regiones y se actúa para que cada cual pueda llevar cositas a sus
regiones (que por cierto, no son todo el departamento). Para hacerlo, en todo caso, siempre es
posible invocar principios abstractos de bien común. Igual ocurre cuando los grupos de presión
hacen lobby, o cuando logran incluir a alguien en los cuerpos colegiados. Defenderá intereses a
nombre del bien común. Nos interesa advertir aquí que, a diferencia de lo que ocurre en EU, no
tenemos un sistema claro, amplio, normativamente aceptado, de representación de intereses en los
cuerpos colegiados. Al contrario, tenemos un alto contraste entre las declaraciones sobre intenciones
políticas y las declaraciones sobre asuntos éticos por parte de los actores en ejercicio.
No estamos sugiriendo que esta restricción se levante para el caso del Congreso. Aquí estamos
pensando en las localidades. Los capítulos 4 y 5 han demostrado palmariamente que tenemos en
nuestro sistema político local algo parecido a una circunscripción uninominal barrial de hecho, con
muchos perdedores de barrios que no quedan representados, a las que se suman representantes de
algunos, solo algunos, grupos de presión (sectores sociales). En el ejercicio se defienden los
intereses de los representados. Pero las reglas escritas, la inercia administrativa y la cultura, lo
ocultan. Período tras período, estos intereses se han manifestado y el sistema se reproduce, a pesar
de los cambios de partido y a pesar de las obligación a la que someten a los actores políticos de
expresar sus preferencias en los lenguajes de cada plan de desarrollo. Este comportamiento
contradice las declaraciones que la “buena educación política” obliga. Para resolver el problema,
cada edil repite y repite que ellos representan una genérica “comunidad”.
El diseño institucional no está concebido para que el sistema político funcione así, pero así lo está
haciendo. No hay ningún riesgo ético de fondo en aceptarlo y consolidarlo, haciendo pequeñas
reformas en las reglas y en la tradición administrativa. Diseñar circunscripciones uninominales que
cubran toda la geografía de la localidad mejoraría sustancialmente la representación. Como se va
consolidando a nivel de toda la ciudad un sistema pluripartidista, el resultado será incierto, en cuanto
a si luego del primer ejercicio o de los primeros dos los ganadores descubren que les toca legitimarse
ante la mayor cantidad de habitantes de su distrito, bajo el riesgo de que la oposición los barra. Los
intereses pueden así hacerse públicos, y deliberar ante el público los criterios de justicia empleados
al definir la georreferenciación del presupuesto. Y el registro de las acciones de inversión debe
hacerse por barrio, nivel de agregación adecuado para dejar expuestas acciones particularistas, que
comenzarían a serlo si no hay argumentos de justicia para defenderlas.
Necesitamos, o por lo menos puede ser interesante, una reconciliación entre instituciones y
valores. No estamos en disposición en este estudio, ya terminando, de hacer analogías con los
conceptos de disonancia cognitiva o de esquizofrenia, y a partir de allí sugerir prognosis o
234
proponer terapias. Eso sí, pretender cambiar los valores de manera dirigida, sin tener clara la
relación entre roles económicos, sociales, políticos, suena insensato. Queda cambiar las
instituciones, en un pequeño margen, y sugerir a los proyectos políticos que alguno defienda la
opción ética por una representación pública de intereses, con registro público de los resultados de
las decisiones. Podemos incluso sugerirle una consigna, tomando una metáfora de moda:
¡Intereses, a salir del closet!
235
Capítulo 7 Compendio de conclusiones
Esta sección recoge los textos de las conclusiones que a lo largo del documento hemos expuesto
con el fin de que el (los) lectores las referencien fácilmente:
1. Incentivos y resultados de las estructuras del sistema de representación local
El discurso y la tradición jurídica de nuestras normas electorales en nuestro actual sistema
político no se han acomodado totalmente a la creación de las localidades como jurisdicción
política. La decisión que contiene las estructuras: “usted hace parte de la comunidad política de
aquella localidad donde usted registre la cédula”, simplemente, resuelve el problema operativo,
pero evade la cuestión de fondo. Sería suficiente este reconocimiento para bajarle el tono a los
discursos grandilocuentes sobre la democracia local. Una muestra es que la operación del
sistema en su conjunto (no solamente de la estructura compuesta de circunscripción y censo)
incentiva el traslado de votos y de activistas. Ni los activistas que promueven un número elevado
de listas, ni los electores, son todos habitantes de la localidad, o participan con sentido de
comunidad política local. En estas condiciones se debilita sustancialmente la imagen de
localidad como CPPDP.
Si el conjunto de variables del sistema político hace posible ganar mediante la democracia de
contacto, barrial, ésta terminará imponiéndose, como la línea de menor esfuerzo. Esto sucedió. A
medida que los actores locales fueron conociendo el sistema y aprendiendo a moverse en él, otro
incentivo comenzó a jugar. El manejo informal de las reglas construyó una regularidad
contundente: se necesitan muy pocos votos para ganar. Vale la pena arriesgarse. Aunque la
superficie y el número de habitantes de las localidades son diferentes, en general es homogéneo
el esfuerzo que realizan de los candidatos para ganar (aproximadamente 1000 a 1500 votos, como
veremos más adelante. Es decir, la representación no se piensa sobre la base de una comunidad
amplia, sino que está enfocada a un grupo específico de electores.
La combinación de los diferentes aspectos del sistema, alto número de partidos, número ilimitado
de listas por partido para cada circunscripción electoral, circunscripciones en las que sólo era
posible la campaña puerta a puerta, y fórmula electoral de cociente y residuo, terminó llevando el
sistema a basarse en el residuo. En términos de representación, los resultados fueron desastrosos.
La representación se pelea en puestos localizados, un número muy reducido respecto del total de
puestos. Y el sistema no está diseñado para que haya una representación territorial en la JAL, de
manera que todos los subterritorios estén representados. Como se ve, el sistema definitivamente
promovió conseguir pocos votos. Representar muy poco. Cada uno de los ganadores profiere un
discurso público como representante de la localidad, pero obtuvo algo parecido al 2% de la
votación.
La combinación del conjunto de estructuras vigentes hasta el año 2000 y las prácticas y
tradiciones de los actores políticos castigó el esfuerzo para producir números importantes de
votantes por lista, redujo casi a su mínima expresión la representatividad de quienes integraron
las JAL, contribuyó a la personalización total de la política (¡si algo faltaba!) y condujo a una
oferta electoral definida por pequeños territorios al interior de cada localidad. Con la reforma
236
política el número de partidos en efecto se redujo, aunque dista aún bastante de poderse calificar
como pluralismo moderado.
2. Incentivos y resultados de las estructuras del sistema de planeación y
presupuestación en el escenario local
El escenario de participación promovido por la norma ha generado escenarios de deliberación
imperfectos que contrario a lo que establece la democracia participativa, compiten con los
mecanismos formales de traducción de preferencias políticas a través de escenarios de baja
legitimidad y representación social y ciudadana y de sus necesidades universales.
Sólo excepcionalmente un ciudadano o una organización encuentran necesario, viable o fértil
movilizarse para alterar el curso de los acontecimientos siguientes, más allá de mantenerse a la
expectativa para introducirse en los otros espacios en los que se van consolidando las decisiones
El proceso de planeación y presupuestación local dista mucho de ser una máquina para convertir
decisiones o deseos en las acciones correspondientes. La razón más importante para que esto sea
así es que el proceso más complejo de la toma de decisiones: decidir qué se atiende cuando las
necesidades manifestadas son mucho mayores que los recursos disponibles, no se ha tomado. Así,
aunque la norma contiene frases muy contundentes sobre las decisiones de los encuentros
ciudadanos como: las decisiones concertadas y aprobadas en los Encuentros Ciudadanos no
podrán ser modificadas por las autoridades de planeación local”, a ellas se da cumplimiento con
propuestas generales Como señalamos, una estrategia de lenguaje adecuado es suficiente.
Algunos actores locales han cambiado la modalidad y el momento de presión para realizar sus
intereses, esperando la oportunidad de influir en otros escenarios generados por la norma para
ello, pues todo parece indicar que la estrategia a la que más acuden los actores y grupos de
presión en la aplicación es dejar abiertas suficientes expectativas. Las decisiones vinculantes, es
decir, aquellas que definen lo que se va a hacer y dónde se va a hacer no se toman expresamente
en el proceso diseñado para la deliberación pública.
La grandilocuencia de lo que se denomina planeación en lo local ha desvirtuado el importante
proceso de definición de criterios para la distribución de la inversión, que es lo que realmente se
está haciendo en la práctica de las localidades. Adicionalmente a la imprecisión normativa sobre
el papel de los actores y del alcance de la participación en la planeación local, se encuentra la
negación de la importancia que tiene el proceso público de selección de beneficiarios en las
localidades, en contextos donde los recursos siempre van a ser escasos y menores a las
necesidades.
Por el contrario, la elaboración del presupuesto es el escenario en el que diferentes formas de
influir sobre la manera como deben emplearse los recursos de inversión compiten por convertir
en estructuras sus orientaciones. El acto jurídico que hemos llamado presupuestación deja
muchas cosas por decidir, no solamente el contratista y el momento de ejecución. Y esos detalles
que quedan por decidir son precisamente el objeto de la más enconada competencia. Los espacios
en los que se afinan esos detalles no son los espacios institucionales en los que se deciden los
presupuestos. La modalidad y sentido de esta práctica depende de las condiciones políticas de
cada localidad. La variación ha llegado a ser sustancial, especialmente considerando los montos
pequeños que necesita cada edil para conseguir atender a sus electores. Los procesos de
237
participación y representación, en las JAL, las mesas de trabajo, los comisionados, el
presupuesto, el Plan de Desarrollo, los encuentros ciudadanos, son tinglados en donde se puja y
contrapuja. Todo el conjunto resulta en la decisión del alcalde local.
A pesar de todas las rendiciones de cuentas y de todos los actos jurídicos correspondientes a las
estructuras – Plan de Desarrollo, POAI, acuerdos anuales de presupuesto o sus decretos de
liquidación – en la mayoría de los casos no se es fácil encontrar a qué comunidad específica se
atiende, ni qué justifica atender esta comunidad frente a otra.
El monto anual de recursos que satisface el esfuerzo de intermediación de cada edil es muy
pequeño comparado con el presupuesto total (aproximadamente 360.000.000 de pesos, es decir,
aproximadamente el 1% del total de la inversión georreferenciable de cada período).
Adicionalmente, los escenarios formales de participación (encuentros ciudadanos) establecidos
especialmente a partir del año 2001, no afectaron de manera sustantiva la capacidad de los ediles
de llevar inversión a sus electores. Al contrario, por alguna razón, la eficacia es la mayor de los
tres períodos analizados.
La inversión por estrato refleja bastante fielmente la población por estrato, con un pequeño efecto
distributivo, en el sentido de que a expensas de estrato 3 principalmente hay un pequeño exceso
en estrato 2. A pesar de un pequeño efecto distributivo global, la inversión es proporcional a la
población según estrato. El efecto distributivo de la inversión georreferenciable local, en el
sentido de beneficiar especialmente las poblaciones de estratos inferiores, no se ha venido
produciendo. Sin embargo, en la ciudad podría haber un pequeño efecto distributivo debido al
comportamiento de las localidades en las que se presentan mezclas de todos los estratos (por los
menos 2 hasta 6).
En síntesis puede decirse, como lo consignamos en nuestro resumen, que existe una alta
correlación entre el éxito electoral de los ganadores y la concentración de la inversión período a
período en los barrios de los ganadores. Sorprendentemente, encontramos que la propuesta
sugerida para mejorar las prácticas de participación política y ciudadana en las localidades (los
encuentros ciudadanos) no disminuyó la capacidad de los ediles de llevar recursos a los barrios
que ellos representan, no mejoró los canales de acceso a la atención del Estado y menos avanzó
en la definición de reglas y criterios para la redistribución de la inversión local. La inversión local
es apenas algo redistributiva.
No puede dejar de llamar la atención que estos temas no estén en la agenda de evaluación de la
descentralización y que las decisiones más importantes para entender los mecanismos de
reproducción política ni se toman en los escenarios más vistosos de participación ciudadana, ni se
informan públicamente, ni se almacenan en documentos de fácil consulta. La propuesta se
menciona en los dos últimos párrafos de nuestro último capítulo:
“Diseñar circunscripciones uninominales que cubran toda la geografía de la localidad
mejoraría sustancialmente la representación. Como se va consolidando a nivel de toda la
ciudad un sistema pluripartidista, el resultado será incierto, en cuanto a si luego del primer
ejercicio o de los primeros dos los ganadores descubren que les toca legitimarse ante la
mayor cantidad de habitantes de su distrito, bajo el riesgo de que la oposición los barra. Los
intereses pueden así hacerse públicos, y deliberar ante el público los criterios de justicia
238
empleados al definir la georreferenciación del presupuesto. Y el registro de las acciones de
inversión debe hacerse por barrio, nivel de agregación adecuado para dejar expuestas
acciones particularistas, que comenzarían a serlo si no hay argumentos de justicia para
defenderlas.
Necesitamos, o por lo menos puede ser interesante, una reconciliación entre instituciones
y valores. No estamos en disposición en este estudio, ya terminando, de hacer analogías
con los conceptos de disonancia cognitiva o de esquizofrenia, y a partir de allí sugerir
prognosis o proponer terapias. Eso sí, pretender cambiar los valores de manera dirigida,
sin tener clara la relación entre roles económicos, sociales, políticos, suena insensato.
Queda cambiar las instituciones, en un pequeño margen, y sugerir a los proyectos
políticos que alguno defienda la opción ética por una representación pública de intereses,
con registro público de los resultados de las decisiones. Podemos incluso sugerirle una
consigna, tomando una metáfora de moda:
¡Intereses, a salir del closet!”
239
Anexo - Evolución de las normas presupuestales de los Fondos de Desarrollo
Local 1993-2005
Los Fondos de Desarrollo Local y su presupuesto se regulan o han venido regulando mediante
los siguientes instrumentos jurídicos:
Normas generales
Decreto Ley 1421/93
Decreto 7XX
Estatuto Orgánico de Bogotá
Estatuto Orgánico de Presupuesto de Bogotá
Normas específicas
Decreto 460/93
Decreto 395/96
Decreto 1228/97
Decreto 1139/2000
(vigente a sept/2005)
Acuerdo 13 de 2000
Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de
desarrollo económico y social para las diferentes localidades que
conforman el distrito capital y se dictan otras disposiciones
Decreto 460 de 1993 (agosto 19)
“el presupuesto presentará en forma clasificada y discriminada todos los ingresos y gastos.
Prohíbese la inclusión de partidas globales para gastos de inversión. En consecuencia las partidas
deberán apropiarse por objeto de gasto, es decir, discriminadas por rubros y por proyectos de
inversión”. (Artículo 6º).
Artículo 7º:
“…el alcalde local elaborará el proyecto de presupuesto que enviará para su revisión y concepto
el CONFIS
Artículo 9º:
“Las modificaciones presupuestales que decreten las juntas administradoras locales requerirán
para su validez la aprobación del CONFIS”
No dice más. Pero en un artículo anterior había dicho lo siguiente:
“En la discusión, tramitación y aprobación del citado proyecto se aplicarán, en cuanto
fueren pertinentes, las normas vigentes para los mismos efectos en relación con el
proyecto de presupuesto de la Administración Central del Distrito”
240
Decreto 395 de junio de 1996
La primera modificación de este procedimiento fue el Decreto 395 de junio de 1996, “por medio
del cual se dicta el reglamento de los Fondos de Desarrollo Local”, decreto que derogó el 460.
Los cambios son notables. Se observa, primero que todo, un gran detalle. Además, se incorpora la
necesidad de contar con un Banco de Programas y Proyectos, pero para la ejecución de los
presupuestos, no para su formulación. No todas las modificaciones al presupuesto tienen que ir al
CONFIS, solamente aquéllas que alteren los programas. Es la JAL la que decide sobre las
apropiaciones presupuestales, y aunque hay una vigilancia de la Dirección Distrital de
Presupuesto y del DAPD, ésta no menciona en ningún momento la obligación de respetar los
proyectos formulados en los escenarios del Decreto 425 de 1995. Mientras que el Decreto 460
señalaba que el marco legal eran las normas presupuestales distritales, éste desarrolla las normas
presupuestales de manera detallada, aunque dice que se consultarán las normas distritales
(Acuerdo 24 de 1995) cuando haya vacío en las específicas.
En su artículo 5 dice:
Artículo 5: Del Plan Operativo Anual de Inversiones. El Plan Operativo Anual de
Inversiones es un conjunto de proyectos clasificados por sectores, programas y
subprogramas con indicación de sus costos y jerarquizados según sus prioridades. Este
Plan guardará concordancia con el Plan de Inversiones establecido en el Plan de
Desarrollo Económico y Social de la Localidad.
Vemos que se cambia de la orden de discriminar hasta proyecto, a indicar proyectos, sectores,
programas y subprogramas. Pero se mantiene la idea de proyectos. Veremos.
Dice el artículo 6:
Obsérvese la palabra “estimativo”
Se estableció la posibilidad de vigencias futuras:
241
Pero ya se había cambiado de criterio respecto de la “lista de mercado”:
Ahora se habla de subprograma. El ítem “subprograma” fue eliminado… ¿de las normas
presupuestales? De pronto no, pero sí de las normas de presupuesto local.
¿Cuál es la atribución de la JAL?
Y luego viene el Decreto de liquidación:
242
Y apareció el Banco de Programa y Proyectos. ¡¡En la sección de ejecución del presupuesto!!:
El asunto de las modificaciones presupuestales es interesante: Por una parte, el Artículo 33 dice
que las modificaciones las presentará el alcalde local a la JAL. Pero en el parágrafo señala que las
que no modifiquen lo acordado en la JAL (a nivel de subprograma, ver art. 15 arriba) lo puede
hacer el alcalde mediante decreto, informando de ello a la JAL y a la Dirección Distrital de
Presupuesto.
Decreto 1228 de 1997
243
El decreto 395 fue derogado el 27 de diciembre de 1997 por el decreto 1228, cuya descripción es:
“Por el cual se modifica el decreto 395 de 1996”. Veamos qué cosas nuevas tiene:
Se mantiene el artículo sobre el POAI. Eso quiere decir que “Es un conjunto de proyectos
clasificados por sectores, programas y subprogramas…”.
Se mantiene la posibilidad de solicitar al CONFIS vigencias futuras.
El artículo 11 es importante. Ya estaba con el mismo número de artículo:
Se mantiene el nivel de programa como nivel de decisión del CONFIS:
Aquí aparecen por primera vez los anexos informativos:
Dos cosas son de resaltar: el nivel de subprogramas, que desapareció después en el decreto
1139/2000, y el anexo informativo. Si comparamos este decreto con aquél que va a reemplazar, el
395 de 1996, la primera diferencia está en el hecho de que se ha agregado este parágrafo.
El artículo 19, sobre el Decreto de Liquidación de Presupuesto, es igual en ambos decretos. En él
se indica que el Decreto de Liquidación va hasta el nivel de proyectos.
244
Repite el artículo sobre Banco de Programas y Proyectos de Inversión Local, diciendo incluso “a
partir de 1997”, aunque el año 1997 estaba a tres días de concluir.
La diferencia en la manera de tratar los excedentes financieros está en este inciso:
Que se puede interpretar de dos maneras: en el 395 no dice que los excedentes financieros son del
Distrito, pero puede decir así en las normas generales sobre el presupuesto del distrito. Dice que
el CONFIS decidirá. Aquí dice que decidirá, pero fija un por lo menos, que puede entenderse
como la intención de no devolverlos. Sin embargo, lo que se está haciendo es devolverlos.
Pero la variación fuerte entre el decreto 1128 y el 395 está en el castigo por la no ejecución, en el
artículo 35 que contiene el primero pero no el segundo:
245
Decreto 1139 de 2000
Luego se dicta el decreto 1139 de 2000, en diciembre 29 de ese año, que deroga el 1128. Veamos
las diferencias:
Le agrega al artículo 2, numeral 2 (qué es el POAI), la palabra “entidades”, lo que vale para el
POAI del DC, pero no es claro que tenga validez para las localidades. Elimina la palabra
subprograma y en lugar de hablar de orden de prioridades le agrega otro sustantivo, prioridades,
que es el nombre que tuvieron en los Planes Distritales de Desarrollo 95-97 y 98-00 los
agregados grandes de inversión. También hace algunas precisiones sobre el BPPL, pero la
regulación de su uso sigue siendo incierta. Posiblemente se ha dejado para los mensajes anuales
sobre la forma como el Alcalde Local debe presentar al CONFIS el Anteproyecto de Presupuesto
para su localidad.
246
Veamos los textos:
Art. 2, num 2. Del Plan Operativo Anual de Inversiones. Señalará los proyectos de
inversión clasificados por sectores, entidades, prioridades y programas. Este plan guardará
concordancia con el Plan de Inversiones establecido en el Plan de Desarrollo Local.
También agrega algo a la composición del presupuesto: en el presupuesto de ingresos, una
“disponibilidad inicial” una “disponibilidad final”, que es extraña. Veremos más adelante cómo
la reseña el CONFIS:
Art. 5…
“Disponibilidad Final. Corresponde a la diferencia existente entre el presupuesto de
ingresos y el presupuesto de gastos de inversión.
PARÁGRAFO.- Las disposiciones del presente artículo aplicarán a partir del presupuesto
de la vigencia fiscal 2001”
Según el Acta No. 8 del 2001 (CONFIS), esta estructura presupuestal tendría la siguiente ventaja
respecto de la estructura anterior:

“Incorporar en el presupuesto de la vigencia, la totalidad de los ingresos presupuestados para
la vigencia en curso así como los reconocimientos de vigencias anteriores, e igualmente la
totalidad de los gastos proyectados para la vigencia en curso y las obligaciones legalmente
contraídas en vigencias anteriores, reforzando así la aplicación del principio de “Anualidad”.
En el artículo 7 el alcalde se auto-ordena un mensaje anual desde el CONFIS con instrucciones
sobre el presupuesto anual:
“Escuchado el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal-CONFIS, el Alcalde
Mayor definirá por escrito, y remitirá a los F.D.L., los objetivos y metas que se deben
tener en cuenta en la elaboración del Presupuesto Anual de los F.D.L.”
El decreto 395 habla por primera vez de la necesidad de tener el BPPL, para el proceso de
ejecución, pero no define Banco de Proyectos, como tampoco lo define el decreto 1228/97.
Además, en el nuevo decreto se menciona el BPPL no en el momento de la regular la ejecución,
sino dentro del conjunto de artículos en el que se está regulando la elaboración del anteproyecto
de inversión para ser presentado al CONFIS. He aquí la definición:
“Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social,
técnica y económicamente, registradas y sistematizadas en la Oficina de Planeación Local
o la que haga sus veces”
247
Sin embargo, no aparece el registro o inscripción de un proyecto en el BPPL para elaboración del
POAI, aunque su inclusión en este punto del decreto hace pensar en las necesidades que surgen
de coordinación entre las oficinas locales de planeación y las UEL.
Se mantiene lo del nivel de programa
Se mantiene lo de las vigencias futuras
En esencia, lo que hace el decreto es agregar lo de disponibilidad final. Se señala que los
presupuestos del año 2001 deben ajustarse a esta nueva forma de elaboración del presupuesto.
Acuerdo 13 de 2000
En el tema de ejecución del presupuesto, el Acuerdo 13 hace referencia exclusivamente al Banco
de Programas y Proyectos, en su artículo 29 que se transcribe:
De los Bancos de Programas y Proyectos
ARTICULO 29. BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS. Todas las localidades deberán
tener un Banco de Programas y Proyectos, el cual es un instrumento para la Planeación que
registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socioeconómicamente,
susceptibles de financiación con recursos del presupuesto de la localidad, el cual será organizado
y permanecerá bajo el cuidado del Consejo de Planeación Local.
PARAGRAFO. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital elaborará la
metodología y las Oficinas de Planeación Local colaborarán en la asesoría a la comunidad para la
formulación e inscripción de los proyectos.
Otras observaciones sobre normas y directrices
El decreto 1139 de 2000 anuncia lineamientos anuales sobre la elaboración del presupuesto anual
de cada vigencia, en su artículo 7
“Escuchado el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal-CONFIS, el Alcalde
Mayor definirá por escrito, y remitirá a los F.D.L., los objetivos y metas que se deben
tener en cuenta en la elaboración del Presupuesto Anual de los F.D.L.”
Las actas del CONFIS comenzaron a proferir estos lineamientos en el año 2002, en la
preparación de las vigencias del 2003 (Acta 12, septiembre 27 del 2002). El acta contiene el texto
LINEAMIENTOS PARA LA PROGRAMACION DE LA INVERSION LOCAL VIGENCIA FISCAL
2003, en el cual, por primera vez según parece, se reglamenta algo sobre la relación entre el
BPPL y sus proyectos y sus proyectos y la elaboración del proyecto de presupuesto:
248
“los proyectos que se presenten en el documento anexo al proyecto de presupuesto deben
estar debidamente inscritos en el Banco de Proyectos de la Localidad”.
Se señala la palabra “inscritos” porque en ella se concentra la discusión sobre qué es lo que
ordena la norma. ¿Qué quiere decir “inscrito”? ¿Cuál es el grado de desarrollo de esa inscripción?
¿Cuál es el grado de detalle?
El Acta No. 12 de Noviembre de 2002 del CONFIS reseña también la elaboración de una
“matriz” con el siguiente objetivo:
Con el concurso de las 10 Unidades Ejecutivas Locales (UEL) la Secretaría de Gobierno diseñó una
matriz de inversión, con el propósito de que la información allí consignada permitiera:

Identificar claramente el detalle de las inversiones propuestas por los Alcaldes para el 2003, más
allá de su denominación.

Proporcionar un insumo a las instancias de planeación local para elevar el nivel de discusión
sobre la inversión y evaluación de la misma.

Hacer más visible la inversión propuesta por los alcaldes y los resultados esperados con la
misma.

Reducir y anticipar los tiempos para perfilar los proyectos, para formularlos y viabilizarlos, en lo
posible en la vigencia previa para la cual se aprueba el presupuesto.

Reducir el número de proyectos no viables.

El Alcalde Local generalmente dice: “Yo pienso invertir en estos proyectos”
Se espera que en adelante diga: “Yo me comprometo a invertir en tales cosas, a través de estos
proyectos, con el siguiente objetivo y por un monto de tanto durante este año”. Lo anterior,
analizado y coordinado previamente con las UEL.
Las actas del CONFIS de los años 2002 y 2003 son más abundantes en detalles sobre la inversión
local que las actas de los años anteriores. En algunos casos, cuando se trata de modificaciones
presupuestales, se consigna información de detalles sobre proyectos, aunque lo aprobado por el
CONFIS llega a nivel de programas.
El Acta 18 de 2003, en la antesala del fin de gobierno, el CONFIS evaluó los logros en los
esfuerzos de mejoramiento de la presupuestación local. Según el CONFIS:

“La gran mayoría de los proyectos de inversión incorporados en los presupuestos de los
FDL, no se ejecutan en la vigencia del presupuesto del cual hacen parte; generalmente, se
ejecutan uno o dos años después.

Quedó la sensación de que las expectativas ciudadanas no se vieron reflejadas en los
presupuestos 2002 presentados por los alcaldes. Lo anterior, se manifestó en las
249
observaciones efectuadas por los Consejos de Planeación Local (CPL) a los
anteproyectos de presupuesto 2002.”
Las últimas actas del CONFIS del año 2003 dejan ver que los CLP fueron consultados respecto
del anteproyecto de presupuesto que llegó para ser evaluado.
En el acta 07 de 2004, nuevamente el CONFIS aprueba un documento que dirigirá a los alcaldes
locales con los lineamientos para la elaboración del anteproyecto de presupuesto. Algunos de
estos lineamientos:
En primer lugar, para las localidades de San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Suba y Ciudad
Bolívar, en las cuales se declaró la emergencia social, se recomienda que no menos del 60% de la
inversión local se oriente a acciones del Eje Social, y que en general conserven preferiblemente la
misma proporción de la distribución de recursos contemplada en el Plan de Desarrollo del
Distrito.
Por su parte, para las localidades de Tunjuelito, Engativá, Candelaria y Rafael Uribe, se
recomienda que por lo menos el 50% de la inversión local se oriente a acciones del Eje Social.
En las demás localidades, se recomienda que no menos del 40% de la inversión local se oriente a
acciones del Eje Social.
Lo anterior en concordancia con los índices de calidad de vida, de tal suerte que aquellas
localidades cuyos índices sean más críticos, deberá priorizar las acciones encaminadas a la
solución de la problemática social. Las que tengan indicadores intermedios y menos críticos
podrán orientar mayores recursos hacia acciones distintas a las del eje social.
Para tal fin el DAPD ajustará el modelo de asignación de recursos a las localidades a partir de
criterios de eficiencia y equidad
Estos lineamientos tienen la forma de “recomendaciones”, seguramente porque la autonomía de
que gozan las localidades para la distribución de su presupuesto no permite llegar a algo más
contundente. No es así para la reasignación de los recursos a las localidades.
En el Acta 20 del mismo año (Noviembre 24, una semana antes de la presentación del proyecto
de presupuesto a cada JAL), el CONFIS emite concepto favorable sobre los anteproyectos de
presupuesto. La información, al igual que ocurrió el año anterior, señala que como requisito
establecido por la administración central, los anteproyectos fueron remitidos a los CLP para
comentarios antes de llegar al CONFIS. Como lo habían establecido en el gobierno anterior, los
presupuestos vienen acompañados de una matriz de inversión, en la cual… “se describe la
concordancia entre el proyecto de presupuesto y los planes de desarrollo Local y Distrital”.
No hay constancia sobre si los anteproyectos de presupuesto se acogieron a las recomendaciones
de los lineamientos en cuanto a los porcentajes en inversión social. Tampoco hay ninguna
referencia al eventual cambio de la fórmula para la distribución entre las 20 localidades del 10%
de los ingresos corrientes.
250
Anexo - Glosario presupuestal
Definiciones de términos presupuestales según aparecen en las normas y directrices que regulan
el presupuesto local
Reserva
Artículo 22, decreto 395: “El certificado de disponibilidad es el documento
expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza
la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la
asunción de compromisos.
Este documento afecto preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En
consecuencia, cada localidad deberá llevar un registro de éstos que permita
determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas
disponibilidades”
Apropiación
Saldo
apropiación
de
Registro
Cuentas por pagar
Obligaciones
compromisos
y
Sin embargo, existe alguna confusión entre reserva, disponibilidad y registro. El
Acta No. 8/2001 CONFIS señala: Reservas Presupuestales. Son los compromisos
pendientes de pago a 31 de diciembre de 2000. Con la nueva estructura, éstas se
incorporan como obligaciones por pagar en el presupuesto ajustado del 2001.
“Las apropiaciones incluídas en el Presupuesto Anual de las Localidades son
autorizaciones máximas de gasto que la JAL aprueba para ser comprometidas
durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año las
autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán adicionarse, comprometerse,
transferirse ni contracreditarse”. (Art. 29, Decreto 395)
Lo que queda de la apropiación presupuestal de un rubro luego de restar las
disponibilidades (reservas) y los registros (que son algo así como reservas
consolidadas, o constituidas)
“Los compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá
indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. Esta
operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos”
Artículo 22, Decreto 395.
“ampar[a]n … compromisos que se hayan derivado de la entrega a satisfacción de
los bienes y servicios y de anticipos pactadas en los contratos… Se cancelarán con
cargo a los saldos disponibles sin operación presupuestal alguna (En las
modificaciones a la manera de hacer el presupuesto ordenadas en el Dto 1139 se
quiso corregir este “manejo extrapresupuestal; ver Acta No. 8/2001 del CONFIS).
En consecuencia, cada Localidad comunicará a la Tesorería Distrital una relación
detallada de éstas antes del 10 de enero del año siguiente junto con el programa de
pagos correspondiente”. Art. 29, Dto. 395
El Acta No. 8/2001 CONFIS señala: Reservas Presupuestales. Son los
compromisos pendientes de pago a 31 de diciembre de 2000. Con la nueva
estructura, éstas se incorporan como obligaciones por pagar en el presupuesto
ajustado del 2001.
Yo me temo que se refiere a obligaciones y compromisos de contratistas, que
no se hayan aún recibido. “Las obligaciones y compromisos que a 31 de
diciembre de cada vigencia fiscal no se hayan podido cumplir, que estén
legalmente contraídas y desarrollen el objeto de la apropiación, se incorporarán al
Presupuesto de la vigencia fiscal siguiente….” Art. 29, Dto. 395
251
Obligaciones por
pagar
Modificaciones
presupuestales
Traslados
Crédito adicional
Cancelación
de
apropiación
Pasivos exigibles
Excedentes
financieros
Disponibilidad
final
Disponibilidad
inicial
Reconocimientos
Banco
Programas
Proyectos
Inversión
(BPPL)
de
y
de
Local
Aparecen en el Decreto 1139/2000, Artículo 5, así: “Los gastos causados con cargo
a los presupuestos de los F.D.L. que no se paguen en la vigencia respectiva deberán
incluirse en el presupuesto del año siguiente como obligaciones por pagar”.
En el Acta 4/2002, incidentalmente las “definen” así: “reservas presupuestales,
cuentas por pagar y pasivos exigibles”.
Las aprueba la JAL. Es necesario remitirlas al CONFIS si alteran la distribución
entre programas. Art. 33, Dto. 395.
“Los traslados presupuestales son modificaciones que disminuyen el monto de una
apropiación para aumentar la de otra en la misma cuantía” Art. 30, Dto 395
“Es la adición a las partidas inicialmente aprobadas o no prevista para un objeto del
gasto”. Art. 30, Dto 395
“Es la supresión de la apropiación de un rubro del presupuesto de gastos” Art. 30,
Dto 395.
Acta No. 8/2001: “Son compromisos que fenecen por no haber sido cancelados en
la vigencia en que se constituyeron como reserva presupuestal o cuenta por pagar.”
Esto es confuso.
No están definidos, sino mencionados para ser regulados en el Art 34, 395 y luego
de manera idéntica en el Art. 34, 1228 (1997): se dice que la Dirección Distrital de
Presupuesto presentará al CONFIS la propuesta de distribución de los excendentes,
y que luego el Alcalde Local presentará el Acuerdo correspondiente a la JAL. En el
año 2000, con el decreto 1139, se clarificó esto de excedentes, ya que la palabra
evoca la imagen de mayor recaudo, cuando en realidad lo que se presenta es rezago
en la ejecución del presupuesto.
En una discusión del CONFIS (Acta No. 8, 2001) los definen: “El concepto de
excedentes financieros, corresponde a saldos libres de afectación, es decir, saldos
que no fueron comprometidos o ejecutados por el FDL durante la vigencia fiscal
anterior.” La nueva estructura presupuestal, que incorpora los conceptos de
disponibilidad final y disponibilidad inicial, según la misma Acta 8, permitirá
conocer un excedente financiero real: “Un FDL reflejará excedente financiero si
efectivamente ha hecho un esfuerzo en el recaudo de sus recursos propios
diferentes de la transferencia de la Administración Central.”. O sea, que la
definición de excedente financiero cambió: ya no incorpora “lo no ejecutado”, sino
el esfuerzo de recaudar más recursos propios.
“Corresponde a la diferencia existente entre el presupuesto de ingresos y el
presupuesto de gastos de inversión” (Art. 5, Dto. 1139/2000). Con esta definición,
la disponibilidad final siempre será cero, porque los presupuestos se hacen de
manera que el presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos de inversión sean
iguales. Otra cosa distinta es que los ingresos sean distintos de los presupuestados,
y que los gastos sean distintos de los presupuestados.
Mencionado por primera vez en el numeral 1 del Artículo 5 del Decreto 1139/2000.
Definido en el Acta 8/2001 (CONFIS): “Corresponde a la Disponibilidad Neta de
Tesorería al cierre del ejercicio del año anterior”.
Acta No. 8/2001, CONFIS: “ingresos certificados de vigencias anteriores”. Las
transferencias de vigencias anteriores…“Corresponde[n] a los reconocimientos
certificados a 31 de diciembre del año anterior, básicamente por concepto de
transferencias de la Administración central” (misma referencia).
Aparece por primera vez mencionado en el proceso de ejecución del presupuesto
en el decreto 395/1996 y de manera idéntica en el decreto 1228/1997. Pero allí no
aparece definido. En el decreto 1139/2000 si está definido: Es un conjunto de
actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica y
económicamente, registradas y sistematizadas en la Oficina de Planeación Local o
la que haga sus veces.” Y la definición no se hace en el capítulo de ejecución, sino
de preparación del presupuesto.
252
El Acuerdo 13 de 2000 lo trata así en su artículo 29: “Todas las localidades
deberán tener un Banco de Programas y Proyectos, el cual es un instrumento para
la Planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y
socioeconómicamente, susceptibles de financiación (subrayado nuestro) con
recursos del presupuesto de la localidad, el cual será organizado y permanecerá
bajo el cuidado del Consejo de Planeación Local”.
En los Lineamientos para… aparece algo reglamentado sobre la relación entre el
BPPL y el proceso de elaboración del presupuesto: “los proyectos que se presenten
en el documento anexo al proyecto de presupuesto deben estar debidamente
inscritos en el Banco de Proyectos de la Localidad”.
En la aprobación del anteproyecto de presupuesto de las localidades por el
CONFIS en noviembre de 2004 hay una observación que hace pensar que la
inscripción en el Banco de Proyectos se refiere a llenar la ficha EBI-L: “El
CONFIS solicita a los Alcaldes Locales, anexar al Proyecto de Presupuesto que se
presente a la JAL, la certificación de inscripción de proyectos en el Banco Local
de Programas y proyectos, acompañado de la copia de las respectivas Fichas EBIL debidamente diligenciadas”.
253
Anexo - Partidos que participaron en elecciones Jal Bogotá 2000 y 2003
PARTIDOS QUE PARTICIPARON EN ELECCIONES JAL BOGOTA 2000 Y 2003
PARTIDOS 2000
RELACIÓN
PARTIDOS
2000-2003
A.S.I. ANUPAC VISIONARIO
ALIANZA NACIONAL POPULAR
No se presenta
No se presenta
ALIANZA SOCIAL INDIGENA
No se presenta
ANUPAC
C-4
CATOLICOS
RESTAURACION
MOIR
POR
LA
MOVIMIENTO 19 DE ABRIL
Nuevo
Repite
No se presenta
Repite
ALAS
ALIANZA DEMOCRATICA M-19
ALIANZA
NACIONAL
POPULAR
"ANAPO"
C4
DEJEN JUGAR AL MORENO
No se presenta
MORAL
Repite
Repite
MOVIMIENTO APERTURA LIBERAL
Repite
Repite
MOVIMIENTO
AUTORIDADES
Nuevo
INDIGENAS DE COLOMBIA A.I.C.O.
MOVIMIENTO
ALTERNATIVA
No se presenta
DEMOCRATICA
MOVIMIENTO APERTURA LIBERAL Repite
MOVIMIENTO CIUDADANO
Repite
MOVIMIENTO
CIUDADANO
COMUNAL Y COMUNITARIO
MOVIMIENTO CIUDADANOS PARA
EL CAMBIO
MOVIMIENTO CIVICO CULTURAL
COMUNITARIO
MOVIMIENTO
CIVICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO CIVICO QUERER LO
NUESTRO
MOVIMIENTO CIVICO SERIEDAD
POR COLOMBIA
MOVIMIENTO
COMUNITARIO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
COMUNITARIO
JERUSALEN
MOVIMIENTO
CONCERTACION
CIVICA NACIONAL
No se presenta
No se presenta
No se presenta
Repite
No se presenta
Nuevo
Repite
Nuevo
Repite
MOVIMIENTO CIVICO INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO COLOMBIA VIVA
Repite
Nuevo
MOVIMIENTO
CONSERVATISMO
Repite
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
Repite
CIUDADANA
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
Repite
POPULAR CIVICA
MOVIMIENTO
DE
PARTICIPACION
Repite
COMUNITARIA MPC
MOVIMIENTO
DE
PARTICIPACION
Repite
POPULAR
No se presenta
MOVIMIENTO DERECHO VIVO
No se presenta
MOVIMIENTO EDUCACION SOLIDARIA
Repite
M.E.S.
No se presenta
MOVIMIENTO EQUIPO COLOMBIA
Nuevo
No se presenta
MOVIMIENTO
CIUDADANOS
Nuevo
MOVIMIENTO
CONSERVATISMO
Repite
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
Repite
CIUDADANA
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA Cambia
POPULAR
nombre
MOVIMIENTO DE AUTORIDADES
INDIGENAS DE COLOMBIA
MOVIMIENTO DE EDUCACION
SOLIDARIA
MOVIMIENTO DE INTEGRACION
REGIONAL
MOVIMIENTO DE PARTICIPACION
COMUNITARIA
RELACION
PARTIDOS
2000-2003
PARTIDOS 2003
MOVIMIENTO
POLITICO
Nuevo
FORMAMOS
FRENTE
SOCIAL
Y
MOVIMIENTO FUERZA COLOMBIA
Nuevo
Repite
de MOVIMIENTO
INDEPENDIENTE
Repite
RENOVACION ABSOLUTA
No se presenta
MOVIMIENTO NACIONAL
Repite
No se presenta
MOVIMIENTO NACIONAL PROGRESISTA
Repite
No se presenta
Repite
MOVIMIENTO DE PARTICIPACION
Repite
POPULAR
MOVIMIENTO
DE
SALVACION
No se presenta
NACIONAL
MOVIMIENTO
DEFENSA
No se presenta
CIUDADANA
Repite
MOVIMIENTO NUEVO LIBERALISMO
Repite
MOVIMIENTO POLITICO COMUNAL Y
Repite
COMUNITARIO DE COLOMBIA
MOVIMIENTO POLITICO SOLIDARIDAD
Nuevo
MOVIMIENTO POPULAR UNIDO MPU
Repite
254
MOVIMIENTO FUERZA COLOMBIA
Repite
MOVIMIENTO
PROGRESISTA
No se presenta
FUERZA
MOVIMIENTO
PROGRESISMO
Repite
DEMOCRATICO
MOVIMIENTO
RECONSTRUCCION
Repite
DEMOCRATICA NACIONAL
MOVIMIENTO
INDEPENDIENTE
No se presenta
FRENTE DE ESPERANZA
MOVIMIENTO SI COLOMBIA
Nuevo
MOVIMIENTO
INDEPENDIENTE
Repite
RENOVACION ABSOLUTA
Repite
Repite
MOVIMIENTO UNETE COLOMBIA
Repite
No se presenta
MOVIMIENTO UNION CRISTIANA UC
Repite
Repite
MOVIMIENTO
METAPOLITICO
NUEVO PARTIDO
PARTIDO
CAMBIO
COLOMBIANO
Repite
MOVIMIENTO NACIONAL
MOVIMIENTO
NACIONAL
CONSERVADOR
MOVIMIENTO NACIONAL MORAL
MOVIMIENTO
NACIONAL
PROGRESISTA
MOVIMIENTO NUEVA COLOMBIA
MOVIMIENTO NUEVA FUERZA
DEMOCRATICA
MOVIMIENTO
NUEVO
LIBERALISMO
MOVIMIENTO POLITICO COMUNAL
Y COMUNITARIO
MOVIMIENTO POLITICO LAICOS
POR COLOMBIA
MOVIMIENTO
POLITICO
RENOVADOR DE ACCION SOCIAL
LABORAL
MOVIMIENTO POPULAR UNIDO
MOVIMIENTO
PROGRESISMO
DEMOCRATICO
MOVIMIENTO RECONSTRUCCION
Repite
No se presenta
Repite
Nuevo
RADICAL
Repite
PARTIDO COLOMBIA DEMOCRATICA
Repite
PARTIDO COMUNITARIO OPCION SIETE
Nuevo
P.C.O.S.
No se presenta
PARTIDO CONSERVADOR COLOMBIANO Repite
No se presenta
PARTIDO DEL TRABAJO DE COLOMBIA
Nuevo
Repite
Repite
Repite
PARTIDO NACIONAL CRISTIANO PNC
Repite
Repite
PARTIDO
POLO
INDEPENDIENTE
Nuevo
Repite
DEMOCRATICO
PARTIDO POPULAR COLOMBIANO
PARTIDO
SOCIALDEMOCRATA
COLOMBIANO
PARTIDO UNIDAD DEMOCRATICA
PARTIDO VERDE OXIGENO
Repite
Repite
MOVIMIENTO UNION NACIONAL
SEG-SOCIAL - UNAMONOS
MOVIMIENTO VIA ALTERNA
PARTIDO
CAMBIO
RADICAL
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO - CAMBIO RADICAL
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO - PARTIDO LIBERAL
COLOMBIANO
MOVIMIENTO
FUERZA PROGRESISTA
PARTIDO
DEL
SOCIALISMO
DEMOCRATICO
Nuevo
Repite
MOVIMIENTO UNAMONOS
MOVIMIENTO UNION CRISTIANA
UNITARIO
Repite
No se presenta
Nuevo
Repite
Repite
Nuevo
Repite
VAMOS COLOMBIA
Repite
MOIR
Repite
Repite
Repite
No se presenta
No se presenta
No se presenta
Repite
PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO No se presenta
CAMBIO RADICAL
PARTIDO NACIONAL CRISTIANO
Repite
PARTIDO POPULAR COLOMBIANO Repite
PARTIDO
SOCIALDEMOCRATA
Repite
COLOMBIANO
Cambia
nombre
de
255
PARTIDO VAMOS COLOMBIA MOVIMIENTO
NACIONAL
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
PARTIDO VERDE OXIGENO
PARTIDO VERDE OXIGENO - VIA
ALTERNA
PARTIDO VIRAJE SOCIAL
UNIDOS POR BOSA
UNION PATRIOTICA
UNION
PATRIOTICA
VIA
ALTERNA
VANGUARDIA MORAL Y SOCIAL
DE COLOMBIA
No se presenta
Repite
No se presenta
No se presenta
No se presenta
No se presenta
No se presenta
No se presenta
COMPOSICIÓN PARTIDISTA EN LAS JAL Bogotá 2000
LOCALIDAD
PARTIDO
1
PARTIDO LIBERAL
5
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
MOVIMIENTO CIVICO
INDEPENDIENTE
1
MOVIMIENTO NACIONAL
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12 13
14
15 16
17
18 19
2
2
4
5
3
2
3
4
5
2
3
4
3
3
5
1
1
3
1
1
1
2
1
ALIANZA
SOCIAL
ANUPAC VISIONARIO
INDIGENA
1
1
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
2
1
1
6
1
6
1
6
2
1
1
5
1
5
1
1
1
1
5
4
1
1
2
1
1
1
1
4
4
3
1
1
1
2
1
2
2
1
1
2
2
2
2
PARTIDO
SOCIALDEMOCRATA
COLOMBIANO
VANGUARDIA MORAL Y SOCIAL
DE COLOMBIA
7
1
1
LIBERAL COLOMBIANO CAMBIO
RADICAL
MOVIMIENTO
FUERZA
PROGRESISTA
PARTIDO
DEL
SOCIALISMO
DEMOCRATICO
1
2
1
1
9
1
2
1
1
CAMBIO RADICAL
MOVIMIENTO
APERTURA
LIBERAL
MOVIMIENTO
POLITICO
COMUNAL Y COMUNITARIO DE
COLOMBIA
MOVIMIENTO NUEVA COLOMBIA 2
SALVACION
1
1
1
68
11
1
MOVIMIENTO
DE
CONVERGENCIA CIUDADANA
DE
8
1
1
1
PARTIDO POPULAR COLOMBIANO
MOVIMIENTO
NACIONAL
4
5
1
PARTIDO NACIONAL
CRISTIANO
MOVIMIENTO DE
PARTICIPACION
COMUNITARIA
UNION PATRIOTICA
1
TOTAL
1
1
1
1
2
2
256
MOVIMIENTO CAMBIO RADICAL
1
CIUDADANOS PARA EL CAMBIO
1
1
MOVIMIENTO DE AUTORIDADES
INDIGENAS DE COLOMBIA
1
1
MOVIMIENTO DE INTEGRACION
REGIONAL
1
1
1
MOVIMIENTO RECONSTRUCCION
1
1
1
1
1
1
MOVIMIENTO ALIANZA
INDIGENA
1
1
SOCIAL
MOVIMIENTO CIVICO CULTURAL
COMUNITARIO
1
1
MOVIMIENTO CIVICO QUERER LO
NUESTRO
MOVIMIENTO
INDEPENDIENTE
1
COMUNITARIO
MOVIMIENTO
CONSERVADOR
1
1
NACIONAL
1
1
1
MOVIMIENTO UNION CRISTIANA
MOVIMIENTO VERDE-OXIGENO
1
1
1
1
MOVIMIENTO VIA ALTERNA
1
PARTIDO
CONSERVADOR
CAMBIO RADICAL
1
1
1
1
UNIDOS POR BOSA
1
1
VIA ALTERNA - U.P. CAMINOS DE
UNIDAD
ESCAÑOS
1
1
11
7
7
1
11
9
9
9
11
9
11
11
9
9
7
7
11
7
11 11
177
RELACION VOTOS GANADORES CON VOTOS PERDEDORES JAL BOGOTA 2003
AÑO
2003
2003
VOTOS
PERDEDORES
INDICE
PERDEDORES/
GANADORES
3188
0,89
5328
1,23
1707
2,02
2498
4314
1,73
713
1655
2,32
742
2959
3,99
2556
3350
1,31
1427
2351
1,65
945
2590
2,74
VOTOS
GANADORES
LOCALIDAD
PARTIDO
SAN
CRISTOBAL
SAN
CRISTOBAL
MOVIMIENTO
3602
NACIONAL
PARTIDO
LIBERAL
4321
COLOMBIANO
PARTIDO
847
CONSERVADOR
COLOMBIANO
2003
SAN
CRISTOBAL
2003
SAN
CRISTOBAL
2003
SAN
CRISTOBAL
2003
SAN
CRISTOBAL
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
BOSA
ALAS
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
MOVIMIENTO EQUIPO
COLOMBIA
PARTIDO
COMUNITARIO OPCION
SIETE P.C.O.S.
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
257
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
TEUSAQUILLO
2003
TEUSAQUILLO
2003
TEUSAQUILLO
VAMOS COLOMBIA
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
NUEVO
LIBERALISMO
MOVIMIENTO EQUIPO
COLOMBIA
MOVIMIENTO
NACIONAL
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
PARTIDO
COLOMBIA
DEMOCRATICA
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
NACIONAL
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
ALAS
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
PARTIDO
CAMBIO
RADICAL COLOMBIANO
710
2315
3,26
2178
1883
0,86
2204
2185
0,99
1771
5314
3,00
3362
7036
2,09
5196
6574
1,27
3781
3547
0,94
1310
4352
3,32
2819
3879
1,38
4565
4585
1,00
2653
4185
1,58
1516
3540
2,34
1160
4597
3,96
3188
3817
1,20
3525
2897
0,82
2159
2946
1,36
2276
1881
0,83
3230
2148
0,67
Relación de votos de partido, lista y candidatos ganadores
AÑO
2003
2003
2003
2003
LOCALIDAD
SAN
CRISTOBAL
SAN
CRISTOBAL
SAN
CRISTOBAL
SAN
CRISTOBAL
2003
SAN
CRISTOBAL
2003
SAN
CRISTOBAL
2003
BOSA
PARTIDO
VOTOS
PARTIDO
VOTOS
LISTA
VOTOS
VOTOS
GANADORES PERDEDORES
INDICE
VOTOS
GANADORES/TOTAL
LISTA
MOVIMIENTO NACIONAL
1936
8726
3602
3188
0,41
11290
4321
5328
0,38
3368
847
1707
0,25
997
7809
2498
4314
0,32
1952
4320
713
1655
0,17
674
4375
742
2959
0,17
1463
7369
2556
3350
0,35
PARTIDO
LIBERAL
1641
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
814
COLOMBIANO
ALAS
PARTIDO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
MOVIMIENTO
COLOMBIA
POLO
EQUIPO
258
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
BOSA
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
KENNEDY
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
SUBA
2003
TEUSAQUILLO
2003
TEUSAQUILLO
2003
TEUSAQUILLO
PARTIDO
COMUNITARIO
OPCION SIETE P.C.O.S.
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
VAMOS COLOMBIA
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
NUEVO
LIBERALISMO
MOVIMIENTO
EQUIPO
COLOMBIA
MOVIMIENTO NACIONAL
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
993
4771
1427
2351
0,30
1483
5018
945
2590
0,19
758
3783
710
2315
0,19
2886
6947
2178
1883
0,31
1067
5456
2204
2185
0,40
1630
8715
1771
5314
0,20
2589
12987
3362
7036
0,26
2598
14368
5196
6574
0,36
1942
9270
3781
3547
0,41
1011
6673
1310
4352
0,20
3678
10376
2819
3879
0,27
2689
11839
4565
4585
0,39
2698
9536
2653
4185
0,28
2243
7299
1516
3540
0,21
1131
6888
1160
4597
0,17
3791
10796
3188
3817
0,30
1280
7702
3525
2897
0,46
1324
6429
2159
2946
0,34
1979
6136
2276
1881
0,37
PARTIDO CAMBIO RADICAL
1132
COLOMBIANO
6510
3230
2148
0,50
PARTIDO
COLOMBIA
DEMOCRATICA
PARTIDO
POLO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO NACIONAL
PARTIDO
LIBERAL
COLOMBIANO
PARTIDO
CONSERVADOR
COLOMBIANO
ALAS
PARTIDO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
MOVIMIENTO
CONVERGENCIA
CIUDADANA
PARTIDO
COLOMBIANO
PARTIDO
DEMOCRATICO
INDEPENDIENTE
POLO
LIBERAL
POLO
* Índice que expresa la cantidad de votos que representan los votos del partido en el total de votos de lista oscila entre 0
y 1, cuando se acerca a 0 es menor, cuando se acerca a 1 es mayor
Localidad
USAQUEN
CHAPINERO
SANTA FE
SAN CRISTOBAL
USME
TUNJUELITO
BOSA
KENNEDY
FONTIBON
1992-1994
1994-1997
1997-2000
2000-2003
Curules
Nuevos
Reelectos
Índice
Nuevos
Reelectos
Índice
Nuevos
Reelectos
Índice
Nuevos
Reelectos
Índice
11
7
7
11
9
9
9
11
9
9
5
3
5
6
6
4
9
4
2
2
4
6
3
3
5
2
5
0,82
0,71
0,43
0,45
0,67
0,67
0,44
0,82
0,44
8
5
3
5
3
6
5
6
5
3
2
4
6
6
3
4
5
4
0,73
0,71
0,43
0,45
0,33
0,67
0,56
0,55
0,56
6
5
2
5
3
6
7
8
4
5
2
5
6
6
3
2
3
5
0,55
0,71
0,29
0,45
0,33
0,67
0,78
0,73
0,44
5
6
4
4
5
5
7
7
6
6
1
3
7
4
4
2
4
3
0,45
0,86
0,57
0,36
0,56
0,56
0,78
0,64
0,67
259
ENGATIVA
SUBA
BARRIOS UNIDOS
TEUSAQUILLO
MARTIRES
ANTONIO NARIÑO
PUENTE ARANDA
CANDELARIA
RAFAEL URIBE
CIUDAD BOLIVAR
TOTAL
11
11
9
9
7
7
11
7
11
11
177
7
10
6
8
5
7
8
3
6
7
118
4
1
3
1
2
0
3
4
5
4
59
0,64
0,91
0,67
0,89
0,71
1,00
0,73
0,43
0,55
0,64
0,67
7
6
5
4
4
4
5
6
2
4
93
4
5
4
5
3
3
6
1
9
7
84
0,64
0,55
0,56
0,44
0,57
0,57
0,45
0,86
0,18
0,36
0,53
7
5
4
4
4
4
7
3
4
3
91
4
6
5
5
3
3
4
4
7
8
86
0,64
0,45
0,44
0,44
0,57
0,57
0,64
0,43
0,36
0,27
0,51
8
4
3
4
5
5
7
4
7
5
101
3
7
6
5
2
2
4
3
4
6
76
260
0,73
0,36
0,33
0,44
0,71
0,71
0,64
0,57
0,64
0,45
0,57
Anexo - Información contenida en la matriz de inversión
UEL
Educación
Salud
IDRD
DABS
EAAB
IDU
DAAC
DAMA
Gobierno
IDCT
Observaciones sobre la información
Entregaron información completa en medio magnético que se
incorporó sin dificultad a la matriz.
Ídem, pero fue necesario incorporar objetos contractuales del año
2000 a partir de información igualmente entregada.
Entregado en papel e incompleto. Fue necesario transcribir y en
algunos casos intuir qué decía. Algunos objetos estaban redactados
en términos generales que hicieron difícil georreferenciar la
inversión: modalidad “Ejecutar a precio fijo”. Faltan algunos pocos
objetos contractuales.
Entregaron en medio magnético, pero como relación de contratos,
con monto y contratista, sin posibilidad de conocer lo que se
pretendía con el contrato. Fue necesario para estos casos revisar el
archivo de papel, años 98 y 99.
Entregaron completo en medio magnético.
Entregaron en medio magnético información bien organizada. En
algunos casos fue necesario integrar información contenida en
diferentes archivos.
Los archivos magnéticos disponibles no contenían la
georreferenciación. Se investigó archivo en papel para los años
1998-2004.
No se incluye en el estudio, pues falta la georreferenciación por
dificultades en acceso a la información.
Entregaron todo; fue necesario consolidar 98 (faltan 10 contratistas
y los números de convenios). Faltan direcciones de muros de
contención.
Se revisó en papel 98-2000; de 2001-2004 entregaron una
información digital con población objetivo, pero no eran claros los
objetos contractuales. Del 2001 faltan los productos. En 2002
tienen los proyectos pero no se pudo incorporar porque no había
contrato. La matriz quedó incompleta en 2004
Los asistentes que hicieron la recopilación y compilación de esta información afirman que la
matriz contiene el 90% de la información que se necesita allegar. Las ausencias no deben afectar
las conclusiones que se puedan obtener de esta información. Sin embargo, hay que anotar que en
la base de datos hay algunos contratos de los años 2001 que tienen una P en una columna. Tienen
diferentes tipos de problemas para ser incorporados a las tablas y mapas, especialmente porque el
objeto contractual contiene tan solo una lista de localidades en las cuales se hará inversión, pero
no se dice cuánta se hará en cada una ni hay señales de georreferenciación.
261
RESPONSABLES CONVENIO 182 DE 2005
Departamento Administrativo de Planeación Distrital -Universidad Nacional
de Colombia
Departamento Administrativo de Planeación Distrital
Subsecretaria de Planeación de la Inversión:
Adriana Posada Peláez.
Universidad Nacional de Colombia
Investigadores Principales:
Paul Bromberg Zilberstein
Yency Contreras Ortiz
262

Estructuras, incentivos y resultados

Transcripción

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