sistema único de prestaciones básicas para personas con
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sistema único de prestaciones básicas para personas con
FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES -SEDE ACADEMICA ARGENTINAPROGRAMA DE DOCTORADO EN CIENCIAS SOCIALES TITULO DE LA TESIS: SISTEMA ÚNICO DE PRESTACIONES BÁSICAS PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD: JUEGO POLÍTICO Y TOMA DE DECISIONES AUTOR: Mg. Carlos Conte DIRECTOR: Dr. Federico Tobar FECHA: NOVIEMBRE 2012 I SISTEMA ÚNICO DE PRESTACIONES BÁSICAS PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD: JUEGO POLÍTICO Y TOMA DE DECISIONES La política de cobertura prestacional para personas con discapacidad fue consolidada en la Argentina a fin de 1997 mediante la Ley 24.901. Se estableció a partir de allí el Sistema Único de Prestaciones Básicas cuyo objetivo ha sido garantizar la universalidad de la atención integral de dichas personas. Para administrar este sistema la reglamentación crea además un directorio integrado por organizaciones del Estado y de las ONG del sector, el cual lleva más de catorce años de sesiones en forma ininterrumpida. El presente trabajo caracteriza a estos actores, se analizan sus decisiones considerándolas bajo tres modelos teóricos, primero el paradigma del actor racional unificado, segundo el enfoque de procesos y tercero mediante el modelo político burocrático. Se realiza un análisis de contenido de las actas de las sesiones del directorio desde 1998 a 2009, como así de otros documentos correspondientes a ese período. Asimismo se realizaron entrevistas en profundidad a los representantes de los organismos participantes. Se detallan, codifican y cuantifican las decisiones, describiéndose una función de utilidad constante, como así algunos sesgos en los modelos cognitivos. Se caracterizan las rutinas procesuales que influyeron en las decisiones tomadas en diferentes etapas del directorio. De igual manera se identifican los juegos de poder de los actores caracterizando una dinámica de posturas, intereses, preferencias e incertidumbres de cuya negociación resultan las decisiones. Se agrupan estos intereses en cuatro categorías: regulación y control del sistema, aranceles, redistribución y cobertura, reconstruyéndose desde el punto de vista del actor, una narrativa que lleva a la toma de decisión y permite proyectar algunos escenarios futuros. decisión - discapacidad – políticas - modelo político – modelo de procesos – actor racional - prestaciones - Sistema Único de Prestaciones Básicas – II SINGLE BASIC DISABLED SERVICES SYSTEM: POLITICAL GAMES AND DECISION TAKING The policy for services cover for disabled people was consolidated in Argentina in late 1997 by Law 24.901. That established the Single Basic Services System, whose aim is to guarantee universal integral care for those people. To administer the system the law also created a department made up of state organisations and the NGOs in the sector, which has been holding sessions without interruption for over fourteen years. This work describes those actors and analyses their decisions in the light of three theoretical models: first, the paradigm of the unified rational actor; second, the processes approach; and third, the bureaucratic political model. It also analyses the content of the minutes of the sessions of the department from 1998 to 2009 and other documents from that period. Moreover, in-depth interviews with the representatives of the bodies taking part were conducted. The decisions are detailed, codifed and quantified, revealing a constant utility function, as well as some examples of bias in the cognitive models. The process routines that influenced the decisions taken at different stages of the department are characterised. Likewise, the actors’ power games are identified, describing a dynamic of positions, interests, preferences and uncertainties, from the negotiation of which the decisions emerge. Those interests are grouped in four categories: regulation and control of the system, tariffs, redistribution and cover. A narrative is reconstructed from the point of view of the actor, a narrative that leads to the taking of decisions and enables the projection of some future scenarios. decision - disability - policies - political model - process model - rational actor services - Single Basic Services System III AGRADECIMIENTOS En primer lugar agradezco a mi familia por el acompañamiento constante en los proyectos emprendidos. A Miriam que nos conocimos hace veinticinco años gracias a nuestras actividades profesionales en el campo de la discapacidad y hemos compartido ese camino hasta el presente. A Camila que nos recuerda todos los días con su compromiso social a donde queremos llegar. A mis amigos, compañeros y en especial a los alumnos de la Universidad Isalud quienes reforzaron el interés de seguir ahondando en el entrecruzamiento entre el estudio sistemático de la toma de decisiones, la gestión, la psicología cognitiva y la discapacidad. Guardo de los compañeros del doctorado el mejor de los recuerdos por ese tiempo que compartimos También agradezco al grupo de amigos, compañeros y profesionales del Centro Casabella con el que tratamos de hacer una diferencia en el país en la asistencia de los niños y adolescentes con discapacidad del desarrollo e intelectual. Entre las personas que más influyeron sobre las ideas aquí desarrolladas debo a Marita Domínguez su constante empuje. Tengo el agrado de continuar con ella proyectos comunes. A Richard Jacques por la traducción al inglés. A Mariela Medina por la asistencia permanente en el procesamiento de datos. Por último a las personas que entrevisté respecto del Sistema Único y que han tenido la paciencia de explicarme su complejidad. IV INDICE INDICE .......................................................................... V INDICE DE CUADROS.................................................... VIII INDICE DE GRÁFICOS...................................................... X INDICE DE FIGURAS........................................................ X 1 . INTRODUCCIÓN......................................................... 1 1.1 Delimitación del Análisis..................................................... 3 1.2 Plan de la tesis.................................................................... 6 2. Teoría de las decisiones........................................... 11 2.1 El actor racional y la racionalidad limitada ....................... 18 2.2 Toma de decisiones en las organizaciones ........................26 2.2.1 Aspectos de la racionalidad limitada en la organización ..................................................................................... 27 2.2.1.1 Limitada atención ................................................. 29 2.2.1.2 Valores múltiples.................................................... 30 2.2.1.3 Incertidumbre institucional................................... 31 2.2.1.4 Complejidad de los problemas.............................. 33 2.2.1.5 Cantidad de información....................................... 34 2.2.1.6 Procedimientos de selección de alternativas ......35 2.2.1.7 Sistemas de información....................................... 36 2.2.2 El modelo de procesos .............................................. 38 2.2.3 El modelo del cesto de basura................................... 40 2.2.4 Otros enfoques y problemas en toma de decisión y organizaciones............................................................. 42 2.3 Toma de decisiones en las organizaciones políticas .........43 2.3.1 El actor racional unificado (MI)................................... 47 2.3.2 El modelo de proceso Organizacional (MII).................51 2.3.4 El modelo político o burocrático de las decisiones (MIII)............................................................................. 58 2.4 Toma de decisiones grupales............................................ 67 2.5 Poder e influencia............................................................. 71 2.6 La toma de decisiones centrada en el actor ..................... 77 2.6.1 De la teoría de la organización al nuevo institucionalismo .......................................................... 79 2.6.2 Modelo de la toma de decisiones centrada en el actor ..................................................................................... 84 2.6.3 Los esquemas cognitivos............................................ 86 2.6.4 Incertidumbre del actor............................................... 91 2.6.5 Sesgos Cognitivos...................................................... 93 2.6.5.1 Sesgos de Percepción de la Información ..............94 2.6.5.2 Sesgos de Atribución............................................. 96 2.6.5.3 Sesgos de Formalización...................................... 98 3. El Sistema de Prestaciones básicas a favor de personas con Discapacidad............................................................ 101 3.1 Origen y Normativas del Sistema Único......................... 104 3.2 La Financiación de la cobertura de la discapacidad en el Sistema Único................................................................... 109 V 3.3 Los beneficiarios del Sistema: la certificación de discapacidad..................................................................... 114 3.4 El Registro Nacional de Personas con Discapacidad ........117 3.5 Las Prestaciones Básicas de la discapacidad ................... 118 3.6 El Nomenclador de Prestaciones Básicas....................... 119 3.7 Marco Básico de Organización y funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad ................................................................... 122 3.8 El Registro Nacional de Prestadores ............................... 127 3.9 El Directorio del Sistema Único...................................... 129 3.9.1 Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. (CONADIS)......................... 132 3.9.1.1 Consejo Federal de la Discapacidad (COFEDIS) ..137 3.9.2 Los actores del sector salud presentes en el Directorio ................................................................................... 138 3.9.2.1 Administración de Programas Especiales (APE). 140 3.9.2.2 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS). . .146 3.9.2.3 Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (SNR)................................ 149 3.9.2.4 Programa Nacional de Garantía de Calidad de Atención Médica. (PNGCM)............................................. 153 3.9.2.4 Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP)......................... 158 162 3.9.2.5 El Programa Federal Incluir Salud (PROFE).......162 3.9.3 Otros actores Estatales pertenecientes al Directorio 164 3.9.3.1 Superintendencia de Riesgos del Trabajo. (SRT) . 164 3.9.3.2 Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones................................................. 166 3.9.3.3 Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales....169 3.10 Otros actores Estatales no pertenecientes al Directorio ......................................................................................... 171 3.10.1 Comisión de Discapacidad de la Cámara de Diputados ................................................................................... 172 3.10.2 La Coordinación de Educación Especial .................174 3.10.3 Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables................................................................. 177 3.11 Los actores de la sociedad civil.................................... 181 3.11.1 Instituciones sin fines de lucro destinadas a la atención de las personas con discapacidad. (ONG) en el Directorio.................................................................... 187 3.12 Algunas particularidades que introdujo el Sistema Único ......................................................................................... 190 196 4. Análisis de las decisiones del Directorio del Sistema Único 1999-2010............................................................. 197 4.1 Las fuentes de investigación sobre las decisiones del Directorio.......................................................................... 197 4.1.1 Las actas del Directorio del Sistema Único, las resoluciones y otros documentos............................... 198 VI 4.1.2 Esquemas de Codificación........................................ 201 4.1.2.1 Código Acta......................................................... 202 4.1.2.2 Código Fecha...................................................... 203 4.1.2.3 Código representante.......................................... 203 4.1.2.4 Código Organismo.............................................. 204 4.1.2.5 Código Decisión................................................... 205 4.1.2.6 Código Tema...................................................... 206 4.1.3 La perspectiva centrada en la narración de los actores del Directorio.............................................................. 213 4.2 Análisis de la Toma de decisiones en el Directorio .........216 4.2.1 El Directorio como Actor Racional Unificado.............217 4.2.1.1 Las decisiones presentes en las actas ...............218 4.2.1.2 Análisis de las Decisiones por año...................... 219 4.2.1.3 Análisis de la temática de las decisiones .........222 4.3 Sesgos en los esquemas cognitivos......................230 4.2.2 Los procesos organizacionales de toma de decisión en el Directorio................................................................ 233 4.2.2.1 Las rutinas institucionales:................................ 234 4.2.2.1.1 Frecuencia de las reuniones ...................236 4.2.2.1.2 Quórum....................................................... 239 4.2.2.1.3 Procedimientos de Votación ........................243 4.2.2.1.4 Orden del Día ............................................ 244 4.2.2.1.5 Tipo de decisiones...................................... 245 4.2.2.1.6 Comisiones de Trabajo Asesoras .................247 4.2.2.2 Las fuentes de Incertidumbre............................ 249 4.2.2.3 Los cambios en el Poder Ejecutivo Nacional ......255 4.2.2.4 El aprendizaje en la toma de decisiones del Directorio........................................................................ 258 4.2.3 La toma de decisiones en el Directorio en su dimensión política.............................................................................. 259 4.2.3.1 Etapas en el Directorio según los actores ............261 4.2.3.2 Las posturas de cada jugador ............................... 263 4.2.3.2.1 La táctica de influir la reunión según a cuántas personas y a quiénes se lleva......................................... 266 4.2.3.2.2 La táctica de dejar sin quórum........................271 4.2.3.2.3 La táctica de no aplicación de las decisiones 272 4.2.3.2.4 La táctica de llevar la decisión a Resolución ...272 4.2.3.3 Objetivos e intereses............................................. 273 4.2.3.3.1 Los intereses sobre regulación y control .........274 4.2.3.3.2 Intereses arancelarios..................................... 277 4.2.3.3.2.1 Incrementos en los aranceles 2000-2010. 278 4.2.3.3.2.2 Comparación de los aranceles del Sistema Único con los aumentos en los Convenios colectivos de Sanidad...................................................................... 281 4.2.3.3.2.3 Incrementos en los aranceles 2000-2008 en su comparación con la IPC Nivel General .................. 283 4.2.3.3.2.4 Comparación de los aranceles del Sistema único en Educación Especial con la Educación común ................................................................................... 285 4.2.3.3.3 Los intereses sobre redistribución................... 290 VII 4.2.3.3.4 Los intereses sobre cobertura......................... 293 5. Conclusiones......................................................... 299 5.1 La aplicación del modelo racional a las decisiones del Directorio.......................................................................... 300 5.2 Las decisiones del Directorio como resultantes de los procesos........................................................................... 303 5.3 El juego político como determinante de las decisiones del Directorio ......................................................................... 307 5.4 Los escenarios futuros como marco para las decisiones del Directorio ........................................................................ 313 6- Referencias bibliográficas....................................... 317 ANEXO I..................................................................... 326 Análisis de las decisiones – Codificación de 1er. y 2do. Nivel . 326 ANEXO II.................................................................... 376 Análisis de las decisiones ordenadas según temática ..........376 ANEXO III................................................................... 384 Análisis de las decisiones ordenadas según año y temática . 384 ANEXO IV................................................................... 395 Reglamento del Directorio del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad......................... 395 ANEXO V.................................................................... 398 Identificación y presentismo de los representantes por organismo......................................................................... 398 ANEXO VI................................................................... 405 Salarios en pesos del sector de actividad de Sanidad Clínica. Absolutos, Variación absoluta y relativa. Años 2001-2011 ......................................................................................... 405 INDICE DE CUADROS Cuadro 1 - Utilidad esperada para un juego de azar........20 Cuadro 2. Responsable y financiador según tipo de Beneficiario. ..................................................................111 Cuadro 3 - Prestaciones Básicas en Discapacidad ........118 Cuadro 4 – Nomenclador de prestaciones básicas.........122 Cuadro 5 – Pensiones no contributivas PROFE / PAMI a abril 2010. .....................................................................162 Cuadro 6 - Proyectos sobre temas de discapacidad en los cuales intervino la Comisión de Discapacidad del Congreso de la Nación........................................................................174 Cuadro 7 – Crecimiento de establecimientos para personas con discapacidad durante el periodo 2002 – 2009 ...........182 Cuadro 8 - Detalle de los establecimientos para personas con discapacidad durante el periodo 2002 – 2009 ...........183 Cuadro 9 - Elementos de la codificación.......................202 Cuadro 10 - Código Número de Acta ............................203 Cuadro 11 - Código fecha............................................203 Cuadro 12 - Código Representante..............................204 Cuadro 13 - Código Organismo....................................205 VIII Cuadro 14 - Código Decisión........................................205 Cuadro 15 - Tabla equivalencias Decisión.....................206 Cuadro 16 – Código Tema............................................207 Cuadro 17 - Eequivalencias Decisión por niveles...........209 Cuadro 18 – Códigos de Segundo nivel.........................213 Cuadro 19 - Códigos de Segundo nivel.........................213 Cuadro 20 – Promedio de decisiones por año................220 Cuadro 21 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año 222 Cuadro 22 - Cantidad y distribución de las decisiones por tema 223 Cuadro 23 - Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos.......................................................226 Cuadro 24 - Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos.......................................................227 Cuadro 25– Promedio de reuniones del Directorio por mes 237 Cuadro 26 - Organismos presentes por reunión del Directorio en valores absolutos.......................................241 Cuadro 27 - Presentismo por organismo en las reuniones del Directorio en valores relativos...................................242 Cuadro 28 - Correlación entre Presidente de la Nación y del Directorio.................................................................255 Cuadro 29 - Actores presentes por reunión del Directorio en valores absolutos.......................................................268 Cuadro 30 - Actores presentes por reunión del Directorio en valores relativos........................................................269 Cuadro 31 - Aumento de aranceles periodo 2000-2010..279 Cuadro 32 - Comparación de los aranceles de las prestaciones básicas con salarios de convenio de Sanidad 282 Cuadro 33 – Comparación del IPC con los aranceles de prestaciones básicas 2003-2009......................................284 Cuadro 34 – Promedios de aranceles programáticos para Escuelas de Gestión privada en la Ciudad de Buenos Aires – Año 2010........................................................................285 Cuadro 35 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en valores absolutos Año 2010...........287 Cuadro 36 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en valores relativos Año 2010............287 Cuadro 37 – Valores Interanueles pagado por APE 20052010 292 Anexo I - Cuadro 1 - Decisiones Ordenadas por Acta y Primer y Segundo Nivel de codificación...............Error: No se encuentra la fuente de referencia Anexo III - Cuadro 1 - Decisiones ordenadas según Año y Tema………………….................Error: No se encuentra la fuente de referencia IX INDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1 - Total del País. Población total, población con discapacidad y................................................................116 Gráfico 2 – Auditorías a establecimientos de atención a apersonas con discapacidad durante 2009 en Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires...................................127 Gráfico 3 – Distribución de los establecimientos para personas con discapacidad periodo 2002 - 2009...............184 Gráfico 4 - Promedio de reuniones del Directorio por año 220 Gráfico 5 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año 222 Gráfico 6 - Cantidad y distribución de las decisiones por tema 224 Gráfico 7 - Gráfico de superficie de decisiones por tema y por año..........................................................................228 Gráfico 8 - Promedio de reuniones del Directorio por mes 238 Gráfico 9 – Temas de las Resoluciones del Directorio del Sistema Único 2000 -2008...............................................247 Gráfico 10 - Distribución de los principales participantes en las reuniones por año.................................................270 Gráfico 11 – Incremento de aranceles prestaciones básicas 2003-2010......................................................................279 Gráfico 12 – Evolución de los aranceles de prestaciones básicas en porcentaje años 2003-2010.............................281 Gráfico 13 - Comparación de los aranceles de las prestaciones básicas con salarios de convenio de Sanidad 282 Gráfico 14- Comparación del IPC con los aranceles de prestaciones básicas 2003-2009......................................284 Gráfico 15 – Aranceles programáticos para Escuelas de Gestión privada en la Ciudad de Buenos Aires – Año 2010. 286 Gráfico 16 - Gráfico del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en valores relativos Año 2010..................288 Gráfico 17 – Distribución de lo pagado en APE..............291 Gráfico 18 – Pagado en valores absolutas por el APE en Discapacidad 2005-2010..................................................292 INDICE DE FIGURAS Figura 1 - Esquema Integrador de La decisión ..............16 Figura 2. Modelo de Proceso de toma de decisiones estratégicas.....................................................................39 Figura 3- Función de valor propuesta por Kahneman y Tversky............................................................................90 X Figura 4 - Instancias de regulación y control del Sistema Único 103 Figura 5 - Dimensiones y modelos sanitarios. ..............104 Figura 6 - Financiamiento Fondo de Redistribución ......113 Figura 7 – Acción de la Superintendencia de Servicios de Salud. ...........................................................................149 Figura 8 - Alianzas Estratégicas Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica. Fuente www.msal.gov.ar............................................................155 Figura 9 Modelo de Sistema enfermedades catastróficas 196 Figura 10 – Foto del Acta N° 1 del Directorio del Sistema Único 200 Figura 11 - Interconexión de los modelos de análisis de las decisiones en el Directorio..............................................216 XI 1 . INTRODUCCIÓN La política de cobertura prestacional para personas con discapacidad en la Argentina, fue consolidada en 1997, mediante la Ley 24.901, a partir de allí se constituye el Sistema Único de Prestaciones Básicas a favor de Personas con Discapacidad. Su reglamentación crea además un directorio intersectorial para la administración del mismo, organización que perdura en funciones hasta el presente ¿Cuáles fueron las decisiones que se tomaron a partir de su fundación? ¿Qué características tuvieron? ¿Quiénes participaron en las mismas? ¿Con qué intereses? ¿Cuáles fueron sus razones? Son algunas de las preguntas que orientan el análisis y permiten contar una historia inédita en la literatura actual. Las actividades del Directorio atraviesan varias etapas y distintos momentos del país. Su conformación sufrió diversos cambios debido a las modificaciones en la estructura orgánica del Estado Nacional y las diferentes alternancias gubernamentales. Así también influyeron las normativas nacionales, los pactos internacionales sobre la materia y los nuevos modelos conceptuales respecto de la discapacidad que constituyen influencias externas del proceso de decisiones de dicha organización. Respecto de la discapacidad es elocuente como comienza el informe mundial 2011 de la Organización Mundial de la Salud “más de mil millones de personas viven en todo el mundo con alguna forma de discapacidad; de ellas, casi 200 millones experimentan dificultades considerables en su funcionamiento. En los años futuros, la discapacidad será un motivo de preocupación aún mayor, pues su prevalencia está aumentando.” (OMS 2011). Este impacto se ha registrado en forma considerable en la región y en la Argentina durante la última década debido a diferentes razones, una visibilidad mayor del colectivo, una mejor accesibilidad a los servicios de atención, cambios en la manera de censar a las personas con discapacidad y otras razones. 1 Las políticas para las personas con discapacidad se encuentran en el centro de estos cambios. El Directorio del Sistema Único tiene otra particularidad, se encuentra compuesto por organismos del Estado Nacional y también por las ONG del sector, todos decisores con pleno voto. Así a los actores del Ministerio de Salud como la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), la Administración de Programas Especiales (APE), el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (SNR), el Programa Nacional de Garantía de Calidad de Atención Médica (PNGCM), el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP), el Programa Federal Incluir Salud (PROFE), se agregan otras organizaciones como la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. (CONADIS) el cual es un organismo central en el Sistema, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y representantes de las ONG. El presente estudio lleva a pensar a dichos actores con objetivos diversos en el sistema y reconstruir la narrativa decisional mediante una dinámica de intereses, preferencias, incertidumbres y distintos modelos que han configurado el juego político de cuya negociación resultan las decisiones. Son pocos los estudios centrados en el análisis de las decisiones en el ámbito público que se realizaron aplicando los enfoques surgidos de la teoría de la decisión e inexistentes con respecto de la política prestacional de la discapacidad. El análisis de las decisiones y de los procesos decisorios reales en las organizaciones político técnicas del estado constituye una sólida herramienta que las fortalece, mejora su eficiencia, tiende a la calidad institucional y aporta un claro beneficio social. El análisis de la decisión permite contar con descripciones detalladas de comportamientos de los actores y algunos 2 indicadores cuantitativos que permiten la generación de modelos y la elaboración de pronósticos. Es necesario destacar que se estudian las decisiones en tanto cómo ellas fueron tomadas y asimismo se analiza el resultado final de ese proceso, es decir, qué se decidió. En este sentido existen dos lecturas constantes cuya indagación permite abordar, por un lado la forma en que el Directorio llega a las decisiones y por el otro cuál fue el contenido de las mismas. Dado que este análisis es realizado durante entre los años 1998 a 2009 permite observar si ocurrieron cambios en los procesos organizacionales de toma de decisión y además en tanto se estudia el contendido de las decisiones, permite indagar qué rumbo se consolidó en la política pública de cobertura para personas con discapacidad en el país. 1.1 Delimitación del Análisis La presente tesis construye una revisión sobre las decisiones del Directorio que no trató de agotar las diferentes posibilidades interpretativas que surgen de los datos analizados de más de once años. Tampoco de profundizar un tipo o una temática de decisión sobre otras, ni trató de enfocar el análisis sobre un periodo o sobre el comportamiento de un o unos actores específicos. De igual manera no se analizaron los cambios producidos en cada decisión de forma individual, ni se comparó las diferencias de objetivos de cada una de ellas con respecto a las otras. Todo ello lleva a una pérdida de especificidad en el campo clásico del estudio de la decisión, es decir como acto individual, para colocar el foco en un intento de generalización del análisis. En tal sentido, este análisis se realiza caracterizando al Directorio como el sujeto que posee una continuidad histórica tomando decisiones sobre distintos aspectos de la cobertura prestacional para personas con discapacidad 3 articulada a los cambios políticos de la Nación. En función a esta tarea se ha reconstruido por un lado, el escenario interno de la toma de decisiones, el Directorio con sus actores, reglas, juegos, y otros elementos. Por otra parte, se describen situaciones pertenecientes a una exterioridad del mismo, que influyen sobre el proceso decisorio, como es el ámbito de la política nacional, las particularidades de cada organismo, el cambio de la normativa, los actores externos, los pactos internacionales. Cada uno de ellos interviene como elementos privilegiados que producen una marca en las decisiones. En esta compleja trama tampoco se intentó identificar las influencias individuales, organizacionales, políticas, ideológicas, técnico-conceptuales que condicionan las decisiones. Se trató de identificar algunas de estas influencias y caracterizarlas cuando resultan importantes para la explicación del proceso decisorio del Directorio. El trabajo se desarrolla entre un análisis sistémico de las decisiones y una posterior reconstrucción a través de un enfoque centrado en el actor. Un primer nivel de datos respecto del comportamiento del Directorio es obtenido mediante las actas que se confeccionaron para cada sesión. El análisis realizado de los datos deja abierta posibles y futuras recodificaciones del mismo, por ello se adjunta el material original de las decisiones asentadas en dichas actas. Posteriormente las entrevistas a los protagonistas permiten recuperar y reconstruir, desde la narrativa organizacional-individual, el juego político de los decisores Específicamente respecto de la teoría utilizada, tampoco la misma fue tomando sólo una corriente, escuela o línea conceptual metodológica. Se utilizaron elementos de los diversos enfoques de los modelos normativos, como descriptivos de la toma de decisiones, como asimismo de visiones racionalistas, procesuales y políticas. 4 Se hace especial mención en la presente tesis a la teoría elaborada por Graham Allison, la cual es utilizada centralmente para describir el modelo político de toma de decisiones. Cabe aclarar que se utilizó la misma como una forma de revisión conceptual sistemática y de interrogación, que organiza la búsqueda y análisis de los datos a fin de dilucidar los procesos políticos de toma de decisión. Por otra parte, si bien la relación entre el Estado y las ONG tienen un papel importante dentro del Directorio y ofrece material para pensar el estatuto de la misma, no se analizará en profundidad, se soslayará la teoría de esta relación cuando se trate sobre la práctica decisoria conjunta en política pública. Tampoco se desarrollará el enorme cambio conceptual y la revolución silenciosa que han producido las personas con discapacidad en el mundo en general y en la Argentina en particular durante la década. Se utilizarán los términos “toma de decisiones”, “proceso decisorio” y “decisión” en muchos contextos como sinónimos, reservándose el concepto “elección de alternativas” para el acto de decidir. Por otra parte se utilizarán los términos “decisiones repetitivas” y “procedimientos” como ideas equivalentes. Ocurre algo similar entre “organizaciones” “organismos” e “instituciones” y cuando se los usó en un sentido específico que remite a algún autor o bibliografía se hizo mención a ello. Los actores, concepto tan largamente utilizado en las ciencias sociales, refieren a lo largo de este trabajo a aquellas organizaciones o individuos que toman la decisión o influyen directamente sobre el proceso decisorio del Directorio. Existe también una diferencia entre el actor individual y el actor organizacional especificándose uno u otro expresamente en el texto. Además se plantea constantemente un contrapunto entre el “qué” de la decisión y el “cómo”. La primera remite al aspecto normativo y la otra al 5 descriptivo de la decisión. Asimismo existe una dialéctica entre el proceso de toma de decisiones recortado del entorno, con sus miembros y problemáticas y la exterioridad del mismo, con la lógica de las distintas organizaciones, del tiempo político y social del país. Estas delimitaciones tienden a caracterizar un sujeto, el Directorio del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad y estudiar la forma de su producción histórica en términos de decisiones como asimismo a reconstruir el juego político que influyó en la misma. 1.2 Plan de la tesis En el primer Capítulo se hace una revisión de la teoría de la decisión. En principio se discute respecto de los modelos clásicos del actor racional en contrapunto con la racionalidad limitada propuesta por Simon, March, Olsen y sus seguidores, dimensionando el impacto que esta ha tenido en el análisis organizacional. Se hace una recorrida por conceptos tales como: la forma que tienen las organizaciones de tratar con problemas complejos, los valores, los efectos de la incertidumbre, las características de la información y los sistemas de procesamiento de la misma. Posteriormente se refieren otros dos modelos de la literatura. Por un lado el modelo de procesos y por otro el de cestos de basura. A continuación se retoman parte de los conceptos mencionados al describir el modelo político de toma de decisión el cual será central para el análisis desarrollado. Se mencionan las principales ideas de Graham Allison, exponente central del modelo de toma de decisiones político burocrático, y en tanto que su contribución teórica es bastante controversial y se hace un análisis de la críticas. Los aportes de Allison se basan en tres modelos interconectados. El primero de ellos es el modelo del actor racional unificado (MI) el cual estudia de qué 6 manera deciden las organizaciones y cómo las mismas maximizan o satisfacen los objetivos institucionales. Posteriormente se describe el segundo modelo denominado de procesos (MII) donde la decisión surge como el resultado de rutinas organizacionales. Aquí también se hace un recorrido por los principales conceptos que apuntan al entendimiento de la misma. Por último, se desarrolla el modelo político o burocrático de las decisiones (MIII) el cual describe la elección gubernamental como resultado del juego político. Asimismo dada la importancia dentro del modelo político al poder y la influencia, se hizo un especial recorrido por los conceptos clásicos más importantes siguiendo a Weber, Foucault, Crozier, Friedberg y otros. A continuación y dado que el Directorio, desde un punto de vista dinámico, es un grupo que decide, además de estar atravesado por cada uno de los modelos antes mencionados, es que se realizó un recorrido de la teoría de toma de decisiones grupales. El Capítulo introduce una reflexión sobre los enfoques centrados en el actor decisional. Desde la teoría de la organización tomada en los primeras partes del Capítulo se retoman algunos conceptos para reelaborarlos ahora a la luz de la teoría del nuevo institucionalismo. Autores como March, Olsen, DiMaggio, Powell, North, sirven para replantear una controversia que puede expresarse en la siguiente sentencia ¿las decisiones son tomadas por un actor individual en función a sus preferencias o determinadas por la estructura institucional en la que se encuentra? Sea cual sea la posición respecto de esta pregunta, es inevitable el trabajo cognitivo necesario para identificar los problemas, analizarlos, elegir, ponderar los mismos. Este trabajo cognitivo puede ser realizado por la persona, por la institución o por ambos, pero allí se encuentra. Entonces se introduce una conceptualización de los llamados esquemas cognitivos, para luego llegar a 7 desarrollar la teoría de los sesgos, tan importante a la hora de analizar cognitivamente decisiones. Aquí se citan autores como Kahneman, Tversky, Bonatti y otros arribando a una descripción de los principales sesgos en la percepción de la información, en los mecanismos atributivos y en los procesos de formalización. El Segundo Capítulo presenta y desarrolla en profundidad el Sistema Único de Prestaciones Básicas a favor de Personas con Discapacidad. Su origen y normativa, la financiación, los beneficiarios, las particularidades de la certificación de la discapacidad, los registros nacionales creados a tal fin, el tipo de prestaciones que constituye la cobertura, el nomenclador de prestaciones y otros instrumentos regulatorios. Posteriormente caracteriza al Directorio y sus actores como la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. (CONADIS), un organismo central en el Sistema. La Administración de Programas Especiales (APE) , el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (SNR), el Programa Nacional de Garantía de Calidad de Atención Médica (PNGCM), el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP) desde dónde se organiza originariamente el sistema, el Programa Federal Incluir Salud (PROFE), la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT). Como así otros actores estatales no pertenecientes al Directorio pero que pudieron influir en algún momento como actores externos como son la Comisión de Discapacidad de la Cámara de Diputados, la Coordinación de Educación Especial del Ministerio de Educación de la Nación y la Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Si mencionaba una particularidad sobresaliente del Directorio la cual es que participan dos representantes de las ONG con voz y voto en las decisiones. Los mismos representan a los prestadores de servicios del sector, a organizaciones 8 defensoras de derechos y otros actores y que participan de igual a igual con los otros actores del Estado en la política pública. Es necesario destacar que las ONG son preexistentes al estado argentino en la atención de la persona con discapacidad y su acción se remonta al siglo XVIII. Por último se analizarán en este Capítulo algunas particularidades que introdujo el Sistema Único en el panorama prestacional para personas con discapacidad y caracterizaciones en el diseño del sistema. En el Capítulo 3 se desarrolla el análisis de los datos obtenidos mediante el procesamiento de las actas correspondientes a once años de reuniones del Directorio, como así también otros documentos y normativas anexas. Por otra parte se analizan las entrevistas en profundidad realizadas a los protagonistas que se han sentado en uno de los sillones de dicha organización. Posteriormente se desarrolla el plan de codificación de los documentos El análisis se organizó bajo la lupa de los tres modelos de la toma de decisiones, el modelo racional, el de proceso y el político. Bajo el primero de ellos se mapean las decisiones, se cuantifican las mismas por año, se las codifica según su temática y otros análisis. Asimismo se avanza sobre los sesgos en la toma de decisiones que se han detectado mediante las entrevistas. Posteriormente, bajo el modelo de procesos, se analizan las rutinas institucionales como: frecuencia de las reuniones del Directorio, quórum, procedimientos de votación, comisiones y otras rutinas. Se le otorga una importancia a fuentes de incertidumbre que ocurren durante el proceso. Así también se analiza el aprendizaje en la toma de decisiones y los eventos externos al mismo. Luego se organizan los datos en función al modelo político introduciéndose el análisis en los juegos de poder de los actores, las posturas de los jugadores y sus tácticas para avanzar en la caracterización de los intereses que se encuentran presente en el Directorio. Allí se analizan los intereses de regulación y control, 9 arancelarios, redistributivos, de cobertura. Se le otorgó un peso relevante al análisis del incremento de los aranceles de las prestaciones comparándolos con el de convenios del personal de la sanidad, el índice de precios al consumidor nivel general y algunos datos sobre aranceles en la educación. En el Capitulo 4 se introducen las conclusiones y se delinean algunos escenarios posibles en la toma de decisiones del futuro próximo en función a los datos elaborados. Por último se adjuntan en los Anexos, información adicional que permiten monitorear el análisis realizado. 10 2. Teoría de las decisiones La decisión “es el verdadero rasgo de humanidad que nos distingue de otras especies” (Pavesi, Bonatti y Avenburg 2004, 11). Decidir es resultado de un complejo proceso en el cual intervienen elementos individuales y a la vez sociales. Es un proceso racional tanto como emocional. Se encuentra determinado por el mundo en el cual el decisor se encuentra, pero a la vez quizás nada representa mejor la libertad humana, ese instante donde la decisión es puramente un acto único recortado de toda influencia ¿Cómo y qué se decide? ¿Cómo y qué decide un grupo? Y cuando ese grupo pertenece a una organización política ¿hay otros elementos a considerar? ¿La decisión en tanto organizacional o política requiere un abordaje específico? Bajo estas preguntas se interrogará a la teoría de las decisiones. El estudio de la decisión tiene una larga trayectoria en el mundo occidental. En forma sistemática los primeros estudios se remontan al siglo XVI, siendo hoy el panorama muy amplio y complejo donde conviven planteos rigurosos, con formas de análisis heterodoxas, donde a través de un conjunto de herramientas y distintas disciplinas, se trata de analizar el “qué” y el “cómo” se decide. Pavesi (2003) utilizó una clasificación de los mundos en los cuales actúa el decisor, llamándolos: dóciles, esquivos y rebeldes. (Pavesi, Bonatti y Avenburg Op. cit.). En principio el autor refiere con el concepto de “mundo” aquellos elementos que se encuentran influyendo en el proceso de toma de decisiones y son a su vez influidos por la decisión. Los mundos dóciles representan a aquellos problemas estructurados, ordenados, que permiten una forma de medición numérica. Son mundos de la 11 certeza o cuasi-certeza y de las probabilidades denominadas objetivas. Las variables toman valores que permiten su matematización. Son mundos donde hay poco lugar a la subjetividad de quien decide o al menos ésta no posee una gran influencia. Los mundos esquivos, en general se tratan de mundos comúnmente asociados a las organizaciones. Son esquivos a los números y necesitan de las palabras. Son mundos verbales. Allí se utilizan frases como “es mejor que…” “me parece más seguro” “podría ser…”. Corresponden aplicarles una probabilidad subjetiva, se mezclan variables cuantitativas con cualitativas, tienen un grado alto de incertidumbre e incluso aquellas variables que se sabe que variarán, muchas veces ofrecen valores sorpresivos. Asimismo los resultados no presentan valores específicos, como en los mundos dóciles, sino que pueden ser expresados a frases del tipo “espero que suba” “se necesita un valor bajo de…” Existen formas teóricas de análisis que tratan de llevar esos mundos esquivos a dóciles. Muchas veces en esa operación se intenta reducir la estructura y/o el comportamiento de los mismos. Otras veces se estiman probabilidades subjetivas y reduciendo al número algo de esa complejidad. Como dice Pavesi (Op. Cit, 5) “existen métodos bastante ingeniosos para ello”, no obstante, la cualidad de esquivo permanece. Por último existen los mundos rebeldes, ellos son totalmente impredecibles dado que dependen del comportamiento de otros decisores sean estos amigos, competidores, aliados, contrincantes, enemigos o desconocidos y en función a la relación posible con ellos se llega a una decisión. Son mundos estratégicos. Un claro ejemplo es el mundo de la política, en los cuales mediante la negociación se trata de llegar a un resultado tratando de conciliar posiciones muchas veces encontradas, con diversos intereses, con atravesamiento de intereses que muchas veces parecen estar por fuera del mundo cercano de la decisión, donde no se sabe a ciencia cierta qué decidirá el otro. 12 Por lo general cuando se analiza una decisión, se supone a un decisor con coherencia de objetivos, alguien racional que quiere llegar a un estado posible del mundo. Pero ¿qué tal si no es así? En estos ambientes rebeldes existen varios actores, que presentan intereses a veces contrapuestos y terminan influyendo y/o determinando la elección tomada en una dirección no planificada. Entonces en este marco hay una controversia respecto si la teoría de la decisión puede aplicarse a dominios estratégicos y/o políticos debido a la gran cantidad de variables y lo poco estructurados que son. (Bonatti, 2011) Los mundos esquivos y rebeldes son los que presentan mayores desafíos existiendo en ellos niveles de análisis muy complejos por la cantidad de variables presentes y además, debido a los grados de incertidumbre que hacen puedan aparecer eventos y variables no consideradas. (Bonatti Op. cit., 18) En un ensayo introductorio a la teoría de la decisión Borea (2005), plantea una diversidad de instrumentos, herramientas, modelos y otras conceptualizaciones que hoy se utilizan para el análisis de estos mundos, donde se encuentran: 1) Las técnicas y herramientas que permiten un abordaje sistemático al proceso de la decisión, utilizando conceptos de diversas disciplinas, como por ejemplo: teoría de los juegos, la estadística mediante la probabilidad, el análisis factorial o el teorema de Bayes, los modelos computacionales, las redes neurales, los árboles y matrices de decisión. Estas herramientas constituyen en los cimientos del análisis y de la explicación de los procesos decisorios. 2) El factor humano, es decir la subjetividad del decisor. Aquí también se han desarrollado un conjunto de teorías y se han investigado la manera 13 en la que las actividades cognitivas y emocionales intervienen en la conducta decisoria. 3) La Teoría de la decisión propiamente dicha, cuyo objetivo es auxiliar o asistir a quien decide mediante un modelo conceptual, no buscando qué tiene decidir sino cómo hacerlo. (Pavesi, Bonatti y Avenburg, Op. cit.). 4) Y por último el estudio de los escenarios futuros que se producen tomada tal o cual decisión donde se intentan predecir comportamientos y adelantar algunas posibles consecuencias de un curso de acción. Por ello el estudio de la decisión implica un conjunto de dominios, áreas y problemas, los cuales son abordados desde diversas perspectivas. Asimismo los investigadores se preguntan respecto de dos grandes cuestiones (Conte 2007, 11): a) Cómo se realiza la toma de decisiones en función de la información que se dispone. b) Qué debiera hacerse para tomar la mejor o más satisfactoria decisión posible. De esta diferencia surgen los tres grandes tipos de modelos que han convivido en el estudio de la decisión por más de sesenta años. Los mismos pueden clasificarse de la siguiente manera (Godoy 1996, 22-23.)1: 1. Por una parte los modelos normativos que estudian cómo tomar decisiones más certeras, teniendo en cuenta la información que se dispone. Su objetivo es encontrar una norma del proceso de toma de decisiones. 1 Hay autores que solo toman la distinción entre modelos normativos y descriptivos. Para una ampliación de esta discusión véase Vélez Pareja (2005). 14 2. Por otra parte los modelos descriptivos que refieren a cómo son tomadas las decisiones. Los mismos centran su atención en el proceso cognitivo que las origina. 3. Y por último los modelos prescriptivos, los cuales se ocupan de generar reglas procesales que lleven a tomar buenas decisiones. Estos modelos han generado sistemas expertos y herramientas informáticas de ayuda a la toma de decisiones. Bonati (2005, 2011, 54) propone un esquema integrador de tres fases para ejemplificar el proceso decisorio, según su esquema: 15 Figura 1 - Esquema Integrador de La decisión Fuente: Bonatti (2011, 54) En donde cada fase representa un momento del proceso decisorio, que a su vez contiene elementos que serán pertinentes analizarlos a fin de lograr una mejor decisión: • FASE 1 El decisor se encuentra con la situación que le presenta una desviación, un problema o le ofrece una oportunidad. Esta fase es subjetiva, tanto cognitiva como emocional, que finaliza con la representación constructiva del mundo objeto de la decisión. Aquí será necesario la eliminación y minimización de sesgos que el decisor utiliza como formas idiosincrásicas de organizar la información compleja y cambiante. • FASE 2 Esta fase es objetiva, el proceso de toma de decisiones cuenta con un modelo normativo, asiento de la teoría de la decisión. • FASE 3 Revisión final del proceso decisorio, cuyo objetivo es detectar incongruencias de las fases anteriores, introducir o rescatar datos del problema que aportan nueva información al mundo de la decisión. En el presente capítulo se introducen algunos de los supuestos y conceptos que se encuentran relacionados con la teoría de la decisión y la teoría de la utilidad esperada para luego describir los modelos específicos de toma de decisiones. Asimismo se introducen más adelante, cuestionamientos respecto al uso de la función de utilidad, utilizada como un gold standard decisorio, donde los desajustes encontrados son conceptualizados como anomalías. 16 Por otra parte también será necesario diferenciar entre decisiones de única vez y decisiones repetitivas. Las primeras utilizan una función de utilidad como criterio de evaluación de las alternativas. En la teoría clásica, dicha función permite maximizar la utilidad que el decisor espera. Mientras que para las decisiones repetitivas la función de utilidad debería mantenerse sin cambios. (Pavesi, Bonatti y Avenburg Op. cit.). Esta función de utilidad se edifica de acuerdo a cómo la persona categoriza sus opciones construyéndose de esta manera una lista de preferencias. Se puede elaborar una función de utilidad asignando números a estas preferencias (Elstner 1993, 32) creando así una escala nominal donde los nombres son reemplazados por números. (Pavesi, Bonatti y Avenburg Op. cit., 55). No se cuestionará aquí dicho procedimiento, el cual resulta válido, pero, existe un uso excesivo del número por cierta hegemonía de las ciencias económicas en la teoría de las decisiones (Elster 1988, 15). En contadas ocasiones se transforma a número preferencias cuya distancia semántica no posee reglas de transferencias para representarse a través de una escala ordinal o cardinal2. Asimismo será necesario diferenciar dos usos de la palabra modelo. El primero es teórico, definido como la representación de un proceso con mayor o menor grado de formalización que sirve para explicar una situación. (Balzer 1997). Un esquema teórico que se elabora para comprender y analizar un sistema o una realidad con la finalidad de observar su comportamiento. (Rubio Cebrían 2001). El segundo uso de la palabra modelo tiene un sentido más general, como lo establece claramente van Dijk “es la cognición de un evento, 2 De esta manera, por qué podría representarse alternativas de tipo: “ir al cine”, “ir a cenar” o “ir a dormir” como una escala 1,2,3. Se produce un aplanamiento semántico que no se justifica siquiera por una simplificación en el procesamiento de datos. 17 de una situación” (van Dijk 1994, 65). En el presente trabajo se distinguirá cuando se hace referencia a uno u a otro significado de modelo. La forma tradicional de abordar la decisión es pensarla como una solución a un problema. Implica un intento de razonar qué y cuál camino es el mejor ante una situación. De allí que se despliega un tipo de racionalidad que liga medios a fines denominada razón “técnica” o “instrumental”. En su mayoría dichos enfoques pueden interpretarse como una búsqueda de respuestas o soluciones a un problema entendido éste como una desviación o un estado del mundo que quiere cambiarse. Esta razón instrumental se encuentra en el corazón de la teoría de la decisión y de la teoría de la utilidad esperada. Se introducirán, a continuación, los fundamentos conceptuales de las mismas y su desarrollo para las organizaciones. También, en la actualidad, existen controversias sobre el uso del término “racional”, dado que muchos casos se tiende a calificar de “no racional” algunas decisiones que se toman de acuerdo con los valores o formas imperantes en el contexto del decisor. (Conte, Op cit). Es evidente que los modelos que se encuentran presentes determinando la decisión de un grupo de niños, no necesariamente es el mismo que se encuentra enmarcando la toma de decisiones de un grupo gerencial de una organización y a ninguno de los dos se los podría caracterizar como no-racional. 2.1 El actor racional y la racionalidad limitada El pensamiento científico avanza de los mundos dóciles a los mundos rebeldes. Así las primeras formulaciones respecto de un evento se realizan mediante modelos simples los cuales presentan unas pocas variables, 18 ganándose de esta manera rigurosidad en la explicación mediante un procedimiento denominado reduccionista. Dentro de los primeros desarrollos de cada disciplina, como lo piensa Moles, (1995, 60) las conceptualizaciones iniciales adquieren necesariamente una forma reduccionista. En la teoría de decisiones, este reduccionismo se encuentra representado mediante el modelo del actor racional, cuya vigencia posee más de doscientos años. Dicho modelo basa sus postulados en la teoría de la utilidad propuesta por Bentham, Mill, Jevons y otros. Establece una relación directa entre la utilidad y la felicidad, donde la acción se encuentra guiada por el propio interés y éste busca la felicidad. (Scarano 2009). Según esta concepción, un decisor elegirá la alternativa que maximice la felicidad, en este sentido ella será la utilidad que espera conseguir. Sus antecedentes se remontan al siglo XVII, aunque hacia mitad del siglo pasado es cuando adquiere rigurosidad. Los modelos normativos para el análisis de las decisiones económicas son deudores de ella. Las primeras conceptualizaciones consideraban que una persona elige buscando el mayor valor posible. Dicho valor era mensurable mediante una suma de dinero, estandarizándose de esta manera, un criterio homogéneo para todas las decisiones. Esta formulación rápidamente se reveló como inadecuada. (Conte, Op. cit.) El matemático francés Bernoulli en 1738 propone la utilidad, como criterio normativo al estudiar los juegos de azar. De esta manera el jugador tendería a maximizar la utilidad que espera sacar del mismo. Aquí ya no es el mayor valor, sino un valor que la persona considera como la maximización de su utilidad. 19 Los valores se representan a través de la función de utilidad esperada (EU), la cual equivale al producto de la utilidad (u = valoración o preferencias numéricamente expresadas) por la probabilidad (p1 y p2) sumando los resultados: EU = u . p1 + u . p2 Aplicando esta fórmula a cada alternativa que se denominarán S1 y S0, proporciona una estimación respecto de cuál opción contiene mayor beneficio para el decisor. Se puede ver claramente con un ejemplo de un juego de azar. Al tirar un dado si sale el 6 el jugador gana $20, si no sale el 6 pierde $10, entonces: ALTERNATIVA S1 Jugar ALTERNATIVA S0 No jugar Sale el 6 No sale el seis $20 (p=0,17) $-10 (p=0,83) $0 $0 Cuadro 1 - Utilidad esperada para un juego de azar Fuente: Conte Op. cit. 18 en base a Dorsch 1985 La probabilidad de obtener un seis es 1/6, el jugador en este caso gana $20, mientras que en contra hay 5/6 perdiendo en cada situación $10. Aplicando la fórmula anterior a la alternativa S1 y S0 se puede ver que: EU S1= $20 . 0,17 + $ -10 . 0,83 = 4,9 EU S0= 0 Por lo tanto el análisis arroja que la utilidad esperada en la opción S1 es negativa, mientras que la alternativa S0 , no jugar, obviamente no conlleva ni pérdida ni ganancia (Conte Op. cit. Dorsch 1985) 20 Asimismo Bernoulli estableció el carácter cóncavo de la función de utilidad. Según ella, el decisor preferirá recibir una suma de dinero a jugar cualquier juego cuyo resultado podrá ser la misma suma de dinero. Hoy se la conoce como aversión al riesgo, el decisor trata de evitar o minimizar de esta manera la incertidumbre. Mientras que la función es convexa si el decisor es un tomador de riesgos. Un antes y un después en la teoría de la decisión se produce frente al trabajo pionero sobre la teoría de los juegos de Von Neumann y Morgersten (1947) donde el análisis de la utilidad esperada se formaliza, desarrollando los principios fundamentales para un modelo de elección racional de alternativas. Dichos autores le dieron el cuerpo axiomático al modelo, justificando la maximización de la utilidad esperada como un criterio de la elección racional. El núcleo de lo que se conoce como el paradigma clásico de la elección racional, supone a un decisor individual o institucional tal que: 1) Posee una información completa del problema, de los posibles cursos de acción y de los futuros que acaecen luego de tomada la decisión. 2) Analiza en forma completa las diferentes alternativas que se ofrecen para la resolución del problema de decisión. 3) Toma la decisión, es decir elige una alternativa, aquella que maximiza la función de utilidad. 4) Las preferencias del decisor no cambian con el tiempo, se mantienen estables y son externas al proceso de decisión 21 Los enunciados de la posición clásica ejemplifican aquello que antes se decía respecto de un modelo que reduce la cantidad de variables o al menos deja fijas algunas de ellas, en este caso: información, capacidad de análisis, anclaje de las preferencias y otras. Existen muchas variantes al modelo clásico, las que se ubican desde formulaciones rigorosas de racionalidad perfecta a descripciones eclécticas. Sin embargo este modelo logró constituirse como el paradigma dominante en función a los resultados que mediante él se pueden obtener. Asimismo desde la formulación de la teoría de la utilidad esperada, ocurrieron controversias y divergencias en las cuales se plantean anomalías o reemplazos posibles para el modelo, tanto en su aspecto normativo como en el descriptivo. El primer autor que planteó un comportamiento diverso a esta teoría fue el Premio Nobel de economía en 1988, Maurice Allais, quien en 1953, analizando otros comportamientos distintos de los agentes económicos establece modelos normativos alternativos guiados por otra teoría conocida como teoría de la utilidad no esperada (López Zafra y De Paz Cobo 2005). Existen numerosas objeciones al modelo clásico del actor racional en tanto se considera que no es explicativo de los procesos reales de toma de decisión, debido a lo poco racional y consciente de muchas de ellas. Los clásicos trabajos de Simon y March, serán citados a continuación, como así otros autores contemporáneos como Jon Elster (1995, 2002a, 2002b) Daniel Kahneman (2003) y sus trabajos en colaboración con Amos Tversky (1974, 1979). Dentro de ellos se destacan las críticas propuestas al paradigma clásico por Herbert Simon, quien fuera premio Nobel de economía en 1978 y una personalidad destacada de la segunda mitad del siglo pasado, quien dio origen a una corriente que se denominó racionalidad limitada (bounded rationality). 22 Simon (1955, 1989) desde sus primeros escritos en los años cincuenta expresó que quienes toman decisiones en el marco de una organización social, deben ser considerados racionales en un sentido limitado, y propuso un modelo en el que la maximización de la utilidad era sustituida por la satisfacción. Esta racionalidad limitada fue un intento de generar un modelo más realista de la toma de decisiones económicas y parte del supuesto que hay condiciones y restricciones subjetivas al decisor que intervienen durante el proceso. (Berejo 2003) En dicho modelo existe un giro conceptual. De un tipo de racionalidad instrumental se llega a una racionalidad adaptativa y conductual. De esta manera, el proceso de toma de decisiones, se trata de ajustar a las condiciones reales del entorno. Simon parte de la idea de que las personas que toman decisiones no siempre quieren o pueden maximizar los resultados, tratan tan solo de buscar soluciones aceptables. Aquí es necesario destacar la diferencia entre la alternativa que presenta la mayor utilidad y la alternativa óptima. La óptima es aquella que se revela objetivamente como superior a todas las demás y en general se expresa a través de una magnitud cuantificable. Por otra parte, la mayor utilidad es variable de un decisor a otro dado que la percepción de que es útil para unos y otros se compone de estimaciones subjetivas. (Choo 1999, 196) Se produce así un giro en la teoría colocándose el acento en la subjetividad del decisor y en su capacidad de procesamiento cognitivo. Los límites de la racionalidad en este contexto se deben a varios factores (Choo Op. Cit. Bonomé 2010, Parsons 2007) : 1. Se necesita información sobre el estado actual de un problema de decisión, así como de las posibles alternativas que llevan a 23 cursos de acción diversos y por lo tanto a consecuencias futuras diferentes. Simon establece que el conocimiento es fragmentario y la atención selectiva, por lo tanto el tipo de racionalidad perfecta del modelo clásico es una ilusión. 2. Dado que las consecuencias de una decisión se observan en el futuro, esa operación sólo se puede efectuar mediante la imaginación. 3. En el modelo clásico, las alternativas que se consideran para una decisión son todas las posibles que optimizan una utilidad, pero esto muy pocas veces ocurre en las situaciones reales, sólo se cuenta con algunas alternativas que emergen desde la experiencia y desde los marcos cognitivos de la persona. 4. Existen situaciones y consecuencias desconocidas que llevan a utilizar la intuición y las emociones en la toma de decisiones. 5. También existen límites en el aprendizaje, la comunicación y la memoria que limitan la capacidad de procesamiento cognitivo. El concepto de racionalidad limitada acuñado por Simon, fue seguido por otros autores dando lugar a diferentes concepciones 3. Cada una de ellas cuestionan el paradigma vigente interrogando la optimización en la toma de decisiones. De esta manera el decisor racional limitado supone que: (Vergara 1994). 1) El establecimiento de cuál es el nivel de resultado mínimo dentro del conjunto de resultados favorables que el decisor está dispuesto a 3 Bonome (op. cit.. 5) diferencia la bounded racionality en procesual, atribuida a Simon, la procesual estética, que atribuye a George Shackle, y la retrospectiva que desarrolla James March. 24 aceptar. Se anticipa respecto de un “resultado de satisfacción mínima” como lo denominan Simon y March (Choo Op. cit.) 2) Para ello analiza un conjunto relativamente pequeño de alternativas dado que al reducir los valores posibles a unos cuantos y considerar un resultado bastante bueno no es necesario el procesamiento de un conjunto grande de alternativas. 3) Cuando el decisor encuentra una alternativa que satisface su necesidad, entonces detiene la búsqueda y toma la decisión. De hecho interrumpe el proceso, no continuando con la evaluación de alternativas que podrían quizás aportarle un mejor resultado. 4) Las preferencias, cambian con el tiempo y en algunos casos cuentan preferencias contradictorias, ambiguas o poco claras. Las teorías difusas4 aportan un interesante marco conceptual para estos últimos casos. Por lo tanto de un decisor racional, con clara comprensión de los diferentes cursos de acción y anticipación de los resultados mediante la optimización de la función de utilidad, se pasa a un tipo de decisor inseguro, con información incompleta, con preferencias ambiguas y contradictorias, que busca la satisfacción. Elster retomando el modelo de la elección racional considera que se asienta en varios principios, los cuales siguen una secuencia de optimización (Elster, 2002a): 1) Los actores de acuerdo a sus creencias intentan elegir la alternativa que mejor satisface u optimiza la utilidad esperada. 4 La lógica difusa incorpora dentro del cálculo valores imprecisos que pueden pertenecer parcialmente a una categoría. (Haack 1978, Conte Op. cit.) 25 2) El razonamiento utilizado para arribar a dicha elección y sus creencias respecto de las alternativas, deberían ser las más probables de conseguir la utilidad buscada en función a la información que dispone y en relación a la oportunidad del análisis. 3) La información que tiene el decisor debe ser el resultado de una búsqueda óptima o satisfactoria. Si tiene mucha información o poca, puede resultar un obstáculo a la hora de decidir. El actor racional, en su versión actual, supone una tipología, un modelo, una forma de llevar la decisión de un mundo rebelde a un mundo dócil. No necesariamente acepta que los sujetos individuales y reales deciden según él. Sin embargo mantiene el empirismo individualista debido a que no considera en general el contexto en el cual se decide. (Coleman y Fararo, 1992, De la Garza Toledo 2005). Por otra parte los modelos de racionalidad limitada incluyen el mundo social e institucional como uno de los ejes centrales de su conceptualización y lo han hecho desde el comienzo de su aparición resituando de esta manera el papel de la decisión y de su resultado. 2.2 Toma de decisiones en las organizaciones La literatura correspondiente al análisis de decisiones en las organizaciones reconoce varios tipos de modelos teóricos utilizados. Depende de los autores, pero comúnmente se toman cuatro de ellos denominados: el modelo racional, el modelo de procesos, el modelo del cesto de basura, el modelo político. (Choo, Op. Cit, Simon, 1989). Los tres primeros serán comentados a continuación y se dejará para un análisis de mayor profundidad el último de ellos. 26 2.2.1 Aspectos de la racionalidad limitada en la organización El modelo racional es deudor de las teorizaciones de la racionalidad instrumental y se asienta en el supuesto que las organizaciones derivan de las características de los seres humanos que las componen y por lo tanto los procesos de resolución de problemas y toma de decisiones serán similares (Choo Op. cit.) Si bien el análisis de las decisiones propuesto a partir de la teoría de la utilidad esperada gozaba de reputación académica y constituía el paradigma de cómo debían analizarse las mismas, ello no convencía a quienes tenían que analizar la toma de decisiones en los contextos organizacionales reales. Ambos grupos tratan de teorizar sobre las decisiones que se toman cuando los sujetos se encontraban dentro de un “mercado”, pero difieren sobre en la caracterización del tipo de sujeto. Por un lado las reflexiones de los partidarios ortodoxos de la elección racional conciben un decisor económico teórico que busca maximizar su utilidad monetaria, mientras que, por otro lado, los partidarios de la elección racional limitada consideran decisores a los administradores o gerentes de las organizaciones. Ellos son decisores que expresan comportamientos organizacionales reales. Esta diferencia delimita dos formas de análisis la toma de decisiones. Simon (1989) refiere que el medio institucional rodea al decisor al igual que el medio natural, generando un conjunto de certidumbres que permiten al sujeto desenvolverse en el con cierta economía psicológica cuando tiene que decidir. No necesita analizar, ni elaborar, ni conocer los patrones y determinaciones de los eventos, ellos están allí. 27 Considera que el modelo de racionalidad limitada para las organizaciones políticas y sociales, al igual que para una persona, describe un conjunto de límites al procesamiento de la información y a la capacidad que tienen las mismas de adaptación al entorno. Encuentra que algunos elementos son determinantes para dicho límite de la racionalidad, como son: la acotada atención que se le pueden dar a los problemas, los distintos valores de las personas que tienen que tomar la decisión, la incertidumbre, la complejidad de los problemas, la organización del mundo, la forma de algunos procedimientos y otras situaciones van modelando consecuentemente un contexto de limitación de la racionalidad. Simon (1989) también establece el concepto de decisiones sociales para contrarrestar la ilusión del individuo aislado, que posee una función de utilidad independiente y creencias autónomas. Establece que todas las elecciones surgen en la relación con el medio social. Un intento teórico característico de ese momento histórico que traslada la explicación de los modelos en los cuales el sujeto de la decisión y los problemas son abstractos, a situaciones más realistas sobre las cuales podían aplicarse empíricamente el análisis de las decisiones. Asimismo la limitación de la racionalidad también parte del contexto y por lo tanto las restricciones que se encuentran allí, afectan a posibilidad de tomar decisiones óptimas. En una organización el tiempo, la oportunidad, el presupuesto y otros factores, influyen sobre la misma. La organización aquí tiene un importante efecto sobre el diseño de objetivos, la elección de alternativas, las formas de valoración de las mismas y los resultados. Se mencionarán a continuación algunos de estos aspectos que limitan la capacidad racional en función a las características y disposiciones de las organizaciones. Los mismos no intentan ser una lista completa, se eligieron en función a los eventos que se analizarán. 28 2.2.1.1 Limitada atención Las organizaciones no pueden reflexionar y decidir sobre muchas cuestiones al mismo tiempo debido a que los problemas y los temas son complejos y variados. Es necesario entonces el establecimiento de prioridades que adquieren la forma de “agendas públicas”, las cuales indican qué temas requerirán una atención preferencial. Por supuesto, no siempre dichas agendas son adecuadas al tiempo de la organización, reflejando en contadas ocasiones los puntos de vista de quienes se encargan de administrar las mismas, pudiendo constituir claramente una estrategia de poder. Resulta importante analizar el proceso que permite que un determinado tema sea puesto en la “agenda”, es decir en el foco de la atención. De hecho, existen estrategias para llevar un tema a la categoría de tema de agenda. La necesidad y urgencia es quizás la más conocida. Un hecho saliente es la forma más característica que obliga al decisor “bombero” a apagar el incendio. La atención limitada que se le confieren a los asuntos determina que un conjunto de temas se analizarán y sobre ellos se tomarán decisiones. Asimismo existen otros problemas que implican rutinas repetitivas o procedimientos en las organizaciones, no se les presta mayor atención, para resolverlos existen un conjunto de respuestas estructuradas típicas. De hecho se crean sectores específicos dentro de las organizaciones, para que las implementen y ejecuten. Por ejemplo, cualquier institución tiene áreas económicas financieras que manejan un presupuesto, a su vez sectores de mantenimiento que se ocupan del estado de muebles, equipamiento e inmuebles, o un departamento de personal, que liquida sueldos y lleva la administración de los recursos humanos. Todos toman decisiones repetitivas y en general 29 acordadas por un procedimiento, pero, cuando ocurre un hecho nuevo es que capta la atención de los miembros de la organización teniendo que evaluar si constituye una desviación que requiere un análisis específico. Por lo tanto el problema que implica una desviación entre lo que es y lo que debería ser, es colocado dentro de la agenda. 2.2.1.2 Valores múltiples Las diferentes personas dentro de una institución aportan a la misma diversidad de objetivos, intereses y valores. Además en el mundo actual, la globalización aporta aún más diversidad a esta cuestión dado que las organizaciones cuentan hoy con decisores de diferentes culturas, y si bien las normas institucionales enmarcan las elecciones, no anulan los valores e intereses individuales. Resulta interesante remarcar que las organizaciones, por lo general, no cuentan con procedimientos para establecer acuerdos sobre las diferencias de valores, como refiere Simon (1989, 102), utilizando el teorema de Arrow: “La dificultad de resumen en el célebre teorema del bienestar social de Kenneth Arrow, que demuestra bajo suposiciones bastante razonables con respecto a las condiciones que una función de bienestar social debe satisfacer, que tal función no puede existir. Entre las suposiciones razonables implícitas en el teorema de Arrow se encuentra el postulado que expresa que a diferentes personas debe permitírseles sopesar sus valores de maneras diferentes; que no queremos forzar a la gente a que tenga la misma clase de valores. Si aceptamos suposiciones como ésta, descubrimos que en realidad no sabemos cómo comparar los valores entre las personas” 30 En estas condiciones la búsqueda del valor “óptimo” constituye una epopeya condenada al fracaso. Entre tanta diversidad ¿cuál podría ser un valor óptimo? Mediante en enfoque de la racionalidad limitada, deslizándose el peso de la función de utilidad hacia valores “satisfactorios”, se abre una posibilidad diferente de resolver valores múltiples como lo es la negociación. Simon (1989, 106) establece: Quizá sea posible -y a menudo lo es- encontrar vías de acción que toleren casi todos los integrantes de una sociedad, y que incluso agraden a muchos, siempre que no seamos perfeccionistas y no exijamos lo óptimo. Ahora bien, quizás la literatura presenta cierta ingenuidad en considerar dicha diversidad de valores como un problema, así lo encontramos en la mayoría de los grandes autores como Simon, March, y otros. Hoy los modelos que representan mejor a las organizaciones son aquellos que pueden procesar la multiplicidad y diferencia de valores. 2.2.1.3 Incertidumbre institucional Las instituciones se encuentran sometidas a contextos sociales cambiantes, y en general no disponen de la rapidez de un individuo para la respuesta frente a la incertidumbre que genera este hecho. La burocracia necesita un tiempo de procesamiento mayor para dar respuestas a problemas que un decisor individual puede resolver en minutos. Esta es una perspectiva “clásica” de la conceptualización de incertidumbre, donde el entorno externo, es la fuente de la misma, influenciando las decisiones, su proceso y los resultados. Bajo esta 31 conceptualización se incluyen los trabajos de March y Simon (1958 [1969]) Burns y Stalker (1961 [1994]), Cyert y March (1963 [1992]), y otros. Siguiendo el trabajo de Yáñez Estévez (2002, 38) existen otras dos perspectivas para considerar la incertidumbre que son: a) Cuando la misma se debe tanto a factores externos como internos. b) Cuando la percepción del decisor tiende a ignorar las propiedades del entorno y realiza un procesamiento entre la incertidumbre y las características de la organización5. Se tiende a reconocer en el dilema del prisionero muchos de los problemas de teoría de las decisiones bajo incertidumbre. El mismo establece que al arrestar a dos sospechosos, no se les puede comprobar un delito mayor sino no confiesan, dado que las pruebas son insuficientes para una condena. Y si no se comprueba recibirían entonces una condena menor. La policía intenta que cada prisionero confiese y les dice que si alguno lo hace, será tratado con atenuantes, pero el otro será condenado y recibirá el peso de la justicia. Ahora si los dos confiesan serán tratados con severidad pero no tanto como al prisionero B, si confesara el A. Por otra parte, si el prisionero A estima que el B confesará, el también será tratado con menos años de prisión. Si B no lo hace y el prisionero A estimando que B lo haría, confiesa, se beneficia, según las reglas puestas por la policía. Entonces la función de utilidad de A es satisfactoria si confiesa. Ahora bien, el mismo comportamiento racional es esperable para B. Aunque también deben tener 5 Para una revisión exhaustiva del constructo incertidumbre asó como una revisión de los principales autores respecto de su uso en la organización véase al obra citada de Yanez Estévez. 32 como alternativa ambos que si ninguno confiesa estarían con muchos años menos de condena que si alguno o los dos lo hacen. Si bien no se tomará la implicación matemática de dicho dilema, interesa aquí señalar los elementos constitutivos del mismo como variables estructurales de estos problemas de decisión: los decisores, la situación, el problema, el juego, la anticipación de los comportamientos del otro, la función de utilidad, las probabilidades, la incertidumbre, etc. 6 Todos ellos términos que serán necesarios considerar. 2.2.1.4 Complejidad de los problemas No se tomará aquí una definición exhaustiva del concepto de complejidad7 y se seguirá una explicación casi natural de Herbert Simon, la cual realiza en la Arquitectura de la Complejidad (1973, 127). En dicho texto establece que compleja, es una característica aplicable a un objeto, con gran cantidad de partes, que interactúan entre sí y no de una manera evidente. Si bien aquí la complejidad aparece como una característica ontológica, no es sino mediante la racionalidad que se accede a ella. La razón cuando toma contacto con dicha complejidad queda limitada dada su dificultad para procesarla. Entonces como Hodson (2000, 22) lo establece para el cubo de Rubik o el ajedrez, se han desarrollado un conjunto de reglas y procedimientos que ayudan a organizar la información y así ordenar y producir resultados tratando de asistir a dicha racionalidad limitada en la complejidad. 6 Una presentación completa de las implicancias del dilema véase William Poundstone (2005) El dilema del prisionero: John von Neumann, la teoría de juegos y la bomba. Madrid. Alianza Editorial. 7 Un abordaje al análisis de la complejidad puede encontrarse en Bortman, R. y Avenburg, D. 2007 ¿De Cuántas Maneras? Editorial Malke 33 Asimismo Simon (1973, 108) introduce una reflexión sobre los “esquemas”8 que se utilizan para la organización de un mundo complejo. Los esquemas son procesos cognitivos para reunir información. Si la capacidad de cómputo para enfrentar la complejidad es limitada, los esfuerzos para hacer los cálculos implícitos del modelo de elección racional estándar avasallan a quien toma decisiones, y éste no puede tomar muchas otras decisiones vitales. Por esta razón recurrimos a los hábitos y las reglas empíricas. La corriente económica principal no da un reconocimiento adecuado a la complejidad del mundo real y a la limitada capacidad analítica y computacional del cerebro humano. Algunos problemas de decisión pueden ser manejables, pero por lo general enfrentamos muchos que no lo son. Sólo en el mundo de los libros de texto encontramos pocos factores de producción y espacios de alternativas de decisión bien definidos. En la realidad, existe una gran variedad de recursos heterogéneos con relaciones complejas. El análisis se frustra con un espacio de decisión multidimensional, una escala explosiva del árbol de decisiones y relaciones funcionales no lineales. (Hodson, Op. cit, 23) 2.2.1.5 Cantidad de información Otro de los elementos a considerar como limitante de la racionalidad organizativa es la cantidad de información que es necesario procesar, entonces, paralelamente a la complejidad de la información se tiene que considerar la cantidad de la misma. Las nuevas tecnologías hicieron que la información tenga una mayor velocidad de procesamiento y una accesibilidad, hasta hace unos años, no 8 Se retomará más adelante, el punto 2.6.3 la noción de esquema referido a los procesos cognitivos 34 vista. Ahora ocurre que la vastedad de la información presenta “limitaciones de computación” por parte del decisor (Hodson Op. cit, 19). Solo hace falta pensar en comprar un objeto de consumo doméstico para dar cuenta de la cantidad de información que contiene esa decisión. El autor citado considera desde una perspectiva clásica, dado el costo y el tiempo necesarios para procesar información, los agentes tratan de aplicar reglas de optimización, renunciando a búsqueda intensiva de la misma. Aunque observa que en una función de utilidad basada en esta premisa solo se consideran los valores esperados, no los beneficios posibles o reales que se podrían conseguir, por lo tanto esto también es otro límite para llegar a un valor óptimo. Entonces la forma en que se procesa la información necesaria para la toma de decisiones requiere de atajos o procedimientos que permitan llegar a un resultado satisfactorio para el decisor. En tal sentido es posible afirmar que resulta idiosincrásica la forma en que una organización o persona toma dichos atajos. 2.2.1.6 Procedimientos de selección de alternativas Volviendo al concepto anterior, resulta que una función de utilidad satisfactoria busca valores mediante atajos o heurísticos. Resultará interesante poder analizar los mismos en relación a los procedimientos organizacionales. Por ejemplo, Simon (1989) coloca al precio de un bien o servicio como limitante de la cantidad de información que necesita una persona u organización para decidir. El mercado de los vinos es un ejemplo de ello, en general, en cualquier rincón del mundo la calidad se asocia al precio, y 35 aunque no se conozca la marca e incluso el varietal, los decisores toman este atajo para decidir. Por ello, a la hora de analizar las decisiones resulta importante plantear qué procedimientos son los que generan condensaciones de información para que los decisores las utilicen como atajos en la elección de alternativas. 2.2.1.7 Sistemas de información Dada que la información es compleja y la cantidad de la misma se multiplica a medida que el tiempo transcurre, es necesaria su organización a fin de que constituya una base histórica para las decisiones. Los sistemas de información son modelos o representaciones de una realidad física que permiten registrar los movimientos, estados o existencias. Walker (1996). Son un recurso fundamental para la toma de decisiones siendo una poderosa herramienta para la gestión operativa, estratégica y política de las organizaciones. Lardent (2000) Existe copiosa literatura respecto de la utilización de los sistemas de información como apoyo a las decisiones Diez De Castro, Redondo López, Barreiro Fernández (1997), Rio Insua (2004), Lardent, (Op. cit.). Stair y Reynolds (2010) y otros. Los sistemas de soporte a las decisiones conocidos generalmente por sus siglas en inglés DSS (Decision Support Systems) son una clase particular de sistemas que proveen información mediante métodos estadísticos y matemáticos a quienes tienen que tomar decisiones. También otros tipo de sistemas, llamados MIS (Managment Information Systems) 9 cumplen la función de proveer información por lo 9 Una comparación entre los DSS y los MIS se encuentra en Stair y Reynolds, Op. cit. 421. 36 general estratégica y global de la organización. Son tipos de sistemas que constituyen, en general, una aplicación de avanzada y son utilizados comúnmente en una organización que ya posee en funcionamiento un sistema con satisfacción de los usuarios. (Conte Op. cit.) Independientemente del tipo de sistema, resulta interesante investigar el conjunto de reglas que se utilizan para el archivo y la recuperación de los registros que constituyen la base histórica de la toma de decisiones. Asimismo es importante indagar cómo es utilizada, para la toma de decisiones, esa información recuperada. Estos temas analizados: el tipo de atención que se le brinda a los problemas, la incertidumbre, los valores múltiples, las características de la información y su procesamiento, dan cuenta de algunas de las razones respecto de por qué las organizaciones que no resultan del todo funcionales para la optimización de la decisión. Estos y otros límites impiden que la decisión pueda tener un marco “racional”, al menos como la teoría clásica la conceptualizaba (Simon, 1989). Otra característica a tener en cuenta son las preferencias de los que deciden. Aquí también se produce un giro en la forma de conceptualizarlas, de hecho para Simon, la racionalidad limitada supone que las preferencias del decisor no siempre se ajustan a las de la organización. Mientras que para March y Olsen se acentúa más esta concepción al argumentar que los estudios empíricos muestran una realidad diferente: las preferencias cambian, son ambiguas, o también contradictorias, entonces son determinadas por el entorno en el cual los decisores actúan. Asimismo el concepto de ambigüedad, en dichos estudios, ocupa un papel mucho más importante que hasta ese momento se le asignaba (Vergara Op. cit. 1997, March y Olsen Op. cit.). 37 Para March y Olsen las decisiones se hallan orientadas por la satisfacción de normas y valores que se encuentran en la organización más que determinadas por las preferencias individuales. El modelo de comportamiento organizacional planteado en el clásico trabajo de Cyert y March (Op. cit.) circunscribe la decisión organizacional en función a: 1) Los fines que tiene la organización que no siempre poseen una escala de preferencias que coincide con la del decisor. 2) Las expectativas organizacionales que surgen de la información y la inferencia sobre la misma que realizan los diferentes actores. 3) La elección organizacional considerada como pactos entre los diversos sectores y actores Otro supuesto a comentar es que el contexto al que se refieren los autores de la escuela de Carnegie Mellon se asienta en un entorno competitivo como lo es el mercado, pero también se aplica a las relaciones exteriores de un país o la guerra. Bajo estos ejes se elaboran un conjunto de pensamientos sobre la racionalidad y la toma de decisiones organizacionales 2.2.2 El modelo de procesos El modelo de procesos coloca su atención en las distintas etapas, acciones y tipos de conductas que se observan a la hora de decidir. El clásico estudio de campo realizado por Mintzberg, Raisinghani y Théorêt (1976) efectúa un 38 extenso análisis de cómo son tomadas las decisiones en organizaciones comerciales y gubernamentales. En dicho estudio, The Structure of "Unstructured" Decision Processes, analizan veinticinco procesos de decisión estratégica y sugieren una estructura subyacente en los mismos. El modelo general desarrollado por ellos, denominado modelo de procesos de decisiones estratégicas se basa en el siguiente esquema: Figura 2. Modelo de Proceso de toma de decisiones estratégicas Fuente: Mintzberg, Raisinghani y Théorêt, 1976:266. Traducción tomada de Choo (1999, 209) Como se observa, el modelo trata de reflejar la complejidad del proceso de toma de decisiones estratégicas en una organización. Las mismas ocurren en tres fases centrales: Identificación, Desarrollo y Selección. La primera identifica el área del problema y de los asuntos relacionados a esa decisión. Aquí existen dos tipos de rutinas, aquellas que llevan al Reconocimiento de la decisión donde perciben los problemas y escenarios y otra rutina de Diagnóstico, de los efectos actuales y futuros de la decisión. 39 La segunda fase, Desarrollo consta de dos rutinas. Por un lado la Búsqueda que se refiere tanto a las experiencias anteriores en el trato con el problema, como a los eventos relacionados. Por otra parte se encuentra la rutina de Diseño de las posibles alternativas para la toma de decisiones. Por último, la fase de Selección trata de la evaluación de alternativas y la elección de una de ellas. Ocurren diversas rutinas, la de Filtrado, como su nombre lo indica elimina lo no aplicable y separa lo posible para utilizar en la toma de decisiones. Las rutinas posteriores Juicio, Análisis y Regateo, son tres posibles caminos de llegada a la decisión. Juicio refiere a las formas de comprensión de las alternativas y de los resultados posibles, mientras, Análisis trata de llegar a la selección de una alternativa en función a criterios establecidos. Regateo es la forma típica de arribar a una decisión cuando intervienen distintos intereses y cuando la decisión debe tomarse en grupos. La Autorización hace referencia a los procesos organizacionales o externos en los cuales alguna instancia debe aprobar la misma para disponer los recursos. Asimismo existen varios interruptores, internos y externos, que llevan adelante el proceso de la decisión. Como Choo (Op. cit, 212) lo señala, el rasgo más prominente de los procesos de decisión estratégica es la gran cantidad de factores abiertos que intervienen en el mismo y se modifican constantemente en el tiempo, provocando que todo el proceso se acelere, cambie, se detenga, se demore y otras circunstancialidades. El valor académico e histórico del modelo ha sido definir integralmente la estructura de una toma de decisión al dar luz una reflexión sobre las actividades, rutinas, elementos y eventualidades que ocurren durante la misma. 2.2.3 El modelo del cesto de basura 40 Por otra parte, el modelo del cesto de basura (garbage can model), surge a principio de los años setenta como una explicación alternativa de la toma de decisiones. Cohen, March y Olsen (1972) en otro trabajo clásico proponen una visión de la organización como anarquías ordenadas, donde las preferencias, el cambio tecnológico, los problemas y las formas de participación de las personas, no se encuentran ni bien definidas, ni acotadas, rompiendo con la idea de orden organizacional tan común en los otros modelos. Dentro de esta anarquía, las decisiones son el resultado de la interacción de cuatro flujos: por un lado los problemas, por otro las soluciones posibles que son expresadas por quienes tienen que decidir, los participantes, con sus expectativas, preferencias y valores y las oportunidades. Esta teoría es conocida en la literatura además como “modelo de los cestos de basura” o “modelo del bote de basura de la elección organizativa” como dice Simon “sostiene que en cualquier sociedad u organización hay cuestiones permanentes y personas permanentemente ligadas a estas cuestiones. Cuando se presenta algún asunto particular para decidir sobre él, estas candentes cuestiones permanentes descienden y se imponen al debate” (Simon, 1989, 101) Este modelo de la toma de las decisiones establece que las instituciones necesitan disponer de un reservorio de respuestas para aplicar en el caso de que ocurran determinados problemas. Las respuestas están básicamente establecidas con reglas condicionales del tipo “si, entonces”, sólo cuando la respuesta no se ajusta al problema se buscarán nuevas alternativas. Este método propicia el concepto de que las soluciones pueden ir en busca de los problemas para resolverlos. (Peters 2005, 57) 41 2.2.4 Otros enfoques y problemas en toma de decisión y organizaciones Una reflexión posterior sobre cómo las instituciones establecen un conjunto limitado de posibles alternativas que regulan su funcionamiento siendo la decisión la elección de una de esas alternativas se encuentra en North, (1990) y en Elster (1995, 2000) Este último autor se auxilia de la teoría de la restricción. Ulises se hace atar al mástil de su barco para no sucumbir ante el canto de las sirenas, restringe así su conducta porque no puede precomprometerse a tomar una decisión racional. Llevando este argumento a otro ámbito, Elster (1995 Op. cit.) establece que las constituciones nacionales y por extensión las normas en las organizaciones, no son una excepción a ello. Son una forma de restricción de la conducta y una manera de comprometerse a ser racional, en función a un límite externo. Por otra parte cuando se analiza la toma de decisiones en una burocracia estatal, los conceptos expresados se encuentran cuestionados desde diversos ángulos. Se puede citar los trabajos de Crozier (1966, 1996) Crozier y Freideberg (1990), como así los trabajos de Ozslak (1977, 1986) Jacobson divide el conjunto de decisiones según su área de competencia, entonces se tienen decisiones representativas, las cuales aluden como su nombre lo indica a los procesos de representatividad del decisor. Decisiones programáticas, referidas a los fines de los que tratan las mismas. Decisiones normativas, aquellas cuyos objetivos tienden al objetivo estratégico que guía la institución. Decisiones reglamentarias, las cuales sus objetivos apuntan a la creación de reglas legales vinculantes que articulan las conductas con las normas. Decisiones supervisoras, que se dirigen a la vigilancia de desviaciones de las reglas. Decisiones operativas que tienden a la utilización de los recursos institucionales. Y por último decisiones simbólicas, las cuales no tienen valor 42 vinculante, ni ejecutivo, sino son tomadas por poseer una carga representativa que aluden a específicos significados (Herrero De Castro 2006). La organización en es un medio privilegiado donde se estudia la toma de decisiones y cuenta hasta la actualidad con una extensa literatura. Los modelos citados son apenas algunos de los más comúnmente citados y dado su importancia histórica se han convertido en paradigmas dentro de la teoría10. Para una revisión de las ideas en toma de decisiones y como ellas impactan en las instituciones puede verse en Rios Sixto (1996) y más actualizadas en Qudrat-Ullah Hassan,J. Spector Michael, Davidsen Pål I. (2008) 2.3 Toma de decisiones en las organizaciones políticas En medio de las ideas respecto de la racionalidad limitada y de los desarrollos organizacionales, Graham Allison publica en 1971 La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los misiles de Cuba. Es otro referente obligado en la literatura, considerado informalmente como una “biblia” sobre la decisión política para algunas Universidades. (Bernstein 2000). Allison analiza en esta obra el proceso de decisiones del presidente Kennedy y su entorno en el conflicto que los Estados Unidos tuvieron con la ex Unión Soviética por los misiles en Cuba, en octubre de 1962. Pueden realizarse diferentes abordajes a la obra de Allison, ya sea como una investigación sobre la toma de decisiones; o sobre el análisis de la política pública; o también acerca de las relaciones exteriores norteamericanas. Asimismo puede abordarse como una investigación de la burocracia; o 10 Se utiliza el término paradigma en un sentido coloquial 43 considerarla como un relato histórico; o también analizarla en función al juego sociológico entre los diferentes actores que intervinieron. A continuación se priorizará la primera de ellas, se colocará el foco en la conceptualización sobre el proceso de toma de decisiones. Allison desarrolla una metodología que considera aplicable para el análisis de las decisiones en el orden gubernamental. Comienza utilizando el modelo del actor racional y el modelo de procesos, para analizar las decisiones que se tomaron durante la crisis política, pero concluye que ambos modelos ofrecieron resultados limitados. Por ello, propone la integración de los mismos, con un tercero llamado modelo político o burocrático. El primer modelo, comúnmente en la literatura descripto con la sigla MI, denominado actor racional unificado, supone que la decisión que toma un gobierno es siempre racional en tanto que la misma es el resultado de metas políticas consensuadas por un conjunto de organizaciones que componen el Estado. El segundo modelo describe el proceso organizacional (MII) y establece que las diferentes organizaciones estatales poseen rutinas y comportamientos específicos que modelan las decisiones que son tomadas. El tercer modelo, llamado político o burocrático (MIII), explica las decisiones en función a juegos. Por lo tanto existirán: jugadores, posiciones, reglas y estrategias, resultando las decisiones del poder y de la capacidad de un jugador para llegar a la meta. Si bien la obra recibió muchos elogios, también han sido numerosas las críticas tanto conceptuales como metodológicas. Por ejemplo, Art (1973); Ball (1974); Bobrow (1972); Caldwell (1977); Cornford (1974); Freeman, (1976); Krasner (1972); Perlmutter (1974); y Yanarella (1975). Incluso aquellos que 44 ponderan el libro, por ejemplo, Holsti (1972); Rourke (1972); y Wagner (1974), también expresaron sus reservas.11 Tomando la revisión de Cornford (Op. cit.) y siguiendo a Bendor y Hammond (1992) se puede realizar el siguiente agrupamiento de las objeciones. El mismo no intenta ser excluyente y se citan las críticas más comunes: a) Los tres modelos (MI, MII y MIII) no ofrecen una integración lógica ni metodológica adecuada. b) Los diferentes modelos no se encuentran exclusivamente definidos, observándose solapamientos entre ellos. c) No hay conceptualización adecuada para los distintos modelos, ni de ellos se derivan hipótesis contrastables. d) Se pueden utilizar para justificar interpretaciones de acciones y decisiones no unívocas y en algunos casos contradictorias. e) Por lo tanto, no se pueden conciliar dichas interpretaciones surgidas de modelos no bien definidos. f) Los modelos pueden utilizarse como una metáfora explicativa, pero no como un modelo predictivo, como lo sugiere Allison g) Adolece de referencias y conceptualizaciones sobre las organizaciones y en especial sobre la burocracia. Bendor y Hammond (Op. cit) si bien concluyen que en función a la lógica interna, el modelo requiere una sustancial reformulación. Establecen que luego 11 Citado en Rethinking Allison's Models Jonathan Bendor; Thomas H. Hammond 45 de varias décadas las teorías muestran su edad, y a juicio de los autores, hoy existen un conjunto de saberes que no se encontraban disponibles cuando fue publicado el trabajo, lo cual permitiría proponer ajustes para actualizar el mismo. En 1999, al desclasificarse por el gobierno norteamericano la documentación respecto de la crisis de misiles en Cuba, Allison publica una segunda edición acompañado de Phillip Zelikov, (Allison y Zelikov. 1999) en la cual revisan el contenido de la primera a la luz de la nueva fuente. Una revisión de la misma se encuentra en Bernstein (2000). Si bien la discusión continúa, este autor refiere que la edición revisada de la Esencia de 1999, con sus numerosas evidencias de problemas y conceptos, continúa resultando útil para el investigador de las decisiones en las organizaciones y en la política pública. Críticas y aceptaciones mediante el intento de Allison sigue siendo una referencia obligada a la hora de analizar las decisiones y no deja incluso para sus detractores de ser un intento de sistematizar y estudiar explícitamente los procesos organizacionales y políticos de toma de decisión. La obra de Allison contiene tres capítulos, cada uno de ellos destinado a analizar un modelo específico, siendo el corazón conceptual de cada uno de ellos denominado: paradigma del actor racional, paradigma del proceso y paradigma de la política gubernamental. Toma el término paradigma de Robert Merton en el sentido de un proceso de “afirmación sistemática de supuestos conceptos y proposiciones básicas utilizados por determinada escuela de análisis”, siendo este más débil que un modelo teórico. (Allison y Zelikov 1999, 64) 46 Se describirán a continuación estos tres modelos siguiendo los textos de Allison y de Allison y Zelikov mencionados, introduciendo de otros autores algunos aportes, supuestos o debates que por su importancia en la temática requiere que así sea. 2.3.1 El actor racional unificado (MI) El modelo supone que la acción tomada por un gobierno es racional, dado que se encuentra sujeta a normas, principios, regulaciones y negociaciones que la determina. Además, considera al Estado, como un actor racional unificado, realizando de esta manera un reduccionismo conceptual a fin de facilitar la descripción y el análisis. Como Allison establece, resulta interesante el lenguaje utilizado al hablar o escribir, por ejemplo, en un periódico respecto de la acción gubernamental. Se dice “el Gobierno Nacional decidió…” o ”el Directorio del Sistema Único resolvió…” como si fuera un solo actor, como si no se tratara de un conjunto de organismos, negociaciones, disputas y conflictos para llegar a la misma (Allison 1988). Entonces, la aplicación del modelo en el ámbito de la política gubernamental asume dos supuestos para su análisis: - Que el actor, por ejemplo el Estado Nacional es racional, en tanto existan y cumplan los planes de acción previstos. A su vez, las decisiones que deban tomarse por fuera de dicha planificación serán propuestas alternativas elegidas en función a que satisfagan los principios, políticas y estrategias institucionales. 47 - Que es un actor unificado. Continuando con el ejemplo el Estado Nacional se compone de una serie de organismos y organizaciones, diferentes poderes y actores, fases y etapas en la negociación para encontrar una acción, pero sólo la resultante final es la que aquí se considerará para su análisis. Por otra parte el modelo se compone de los siguientes elementos (Allison, Op. cit. 65-67): I. Unidad Básica de Análisis: Los gobiernos eligen (deciden) la acción que maximice (satisfacen) las metas y objetivos estratégicos de una nación. En tal sentido, dicha formulación se encuadra en la racionalidad instrumental que antes fue descripta. II. Conceptos de organización A. Actor Nacional Unificado. La acción de la nación o del gobierno es concebido como un agente racional y unitario. Este agente es antropomorfizado como si fuera una persona individual, como se hacía referencia. B. El problema. La decisión es tomada en respuesta a la situación estratégica que el actor se enfrenta en relación a una función de utilidad, más o menos constante. En este sentido los objetivos estratégicos tienen cierta consistencia y perduración en el tiempo. C. La elección racional. Los componentes de la elección racional incluyen según Allison: los objetivos, las alternativas, las consecuencias y la elección. No obstante 48 se reemplaza aquí los elementos clásicos del análisis decisorio siguiendo cierto consenso actual respecto del modelo normativo. (Pavesi, et. al. Op cit, Conte, Op. cit., 21-24): • Objetivos: Corresponden a la utilidad, estado o valor que el decisor piensa obtener en el futuro, luego de tomada la decisión. • Tiempo: Concierne al tiempo que calcula el decisor en el cual se cumplirán el o los objetivos. • Horizonte de planeamiento: Delimita el área o el tiempo que abarca el análisis que se realiza para tomar la decisión. • Estados inciertos: Refieren a los estados, niveles o grados posibles de ocurrir. Se encuentran significados por una variable que en general lleva la letra “N”, y que representa el origen de la incertidumbre del decisor. No se tiene control sobre ella, es decir, no puede intervenir para que el resultado sea como él desea porque si así fuera la incertidumbre desaparecería. Por supuesto que hay situaciones que el decisor puede influir directa o indirectamente para aumentar la propensión a que una variable incierta produzca o se acerque a un resultado esperado. • Probabilidad que ocurran los estados inciertos: Representa la probabilidad que un determinado resultado de una variable incierta N ocurra. Existen dos enfoques para conceptualizar la probabilidad, (Cortada de Kohan 1994): 49 1. Normal, que surge de las leyes de Laplace “la probabilidad P de un acontecimiento es el número de casos favorables dividido por el número de casos posibles”. 2. Subjetivo, definido por Savage en el cual la probabilidad de un acontecimiento determinado es interpretado como una medida de la confianza que una persona razonable asigna a que ese hecho ocurra. Para ambos enfoques se utilizan variables con escalas numéricas factibles de aplicar la propiedad del cálculo de probabilidad, por el cual todos los estados de la variable deben sumar 1. • Alternativas: Son los cursos de acción que el decisor se plantea para el cumplimiento de los objetivos. Se representan comúnmente con la letra S. Asimismo dentro del conjunto de estas alternativas es necesario contar con S0, definida como la opción de no hacer nada. Implica mantener el estado de las cosas. Es importante definir que no se trata de una falta de decisión sino de decidir mantener el estado de las cosas, probablemente con la hipótesis que el mismo devenir producirá resultados sin una intervención específica. Algunos autores utilizan el término “acción viable” en vez de alternativas, dado la connotación de exclusión que este último término tiene respecto de otras alternativas posibles (Diez de Castro et. al. Op. cit. 43). En el presente trabajo se mantendrá la designación de alternativas, con la aclaración que puede no ser excluyente de otras opciones, es decir, se puede elegir alternativas múltiples. 50 • Resultados: Representan la alternativa elegida SK cuyas consecuencias, según la evaluación que realiza el decisor, mejor pueden cumplir el logro de los objetivos planteados. • Criterio de evaluación: Una vez que se han planteado los objetivos en un tiempo determinado, se evalúa el grado de incertidumbre y se prevén los resultados, entonces es hora de elegir la alternativa que mejor responda en la situación considerada. El criterio de evaluación, como antes se mencionaba sostiene dicha elección, se basa en diferenciar cuál alternativa presenta mayor utilidad. III. Patrón de inferencia dominante. Allison establece un patrón de inferencia que es dominante para cada modelo. En el presente caso el poder explicativo para el actor racional unificado se encuentra representado por la función de utilidad. La misma es el criterio desde donde se decide, es decir, la pregunta que ordena la inferencia respecto de la elección de alternativas es, qué utilidad o beneficio se tiene en función a los objetivos propuestos. 2.3.2 El modelo de proceso Organizacional (MII) La consideración a un actor racional unificado produce un ocultamiento respecto que un gobierno no es realidad un solo actor, es un conjunto de organizaciones articuladas políticamente, con diferentes actores que ejercen presiones y tienen intereses diversos. 51 Como lo dice Simon (1989) “los requerimientos rutinarios y repetitivos de una sociedad son manejados en forma paralela al crear grupos y organizaciones especializadas, cada uno de los cuales trata una serie de cuestiones en tanto que los otros abordan las restantes. Si no fuera tan obvio, podríamos calificar a esto como “teorema fundamental de la teoría de organización.” Cada una de estas organizaciones tiene una misión regulada por normativas, rutinas y procedimientos establecidos. Allison analiza bajo esta óptica la acción gubernamental entendida aquí como el output de estas diversas organizaciones. El modelo de procesos coloca su atención en las distintas etapas, acciones y tipos de conductas que se observan a la hora de decidir, utilizando un conjunto de parámetros que se describen a continuación: 1) Unidad de Análisis: Se trata de la acción gubernamental como resultado institucional. En su análisis, Allison, menciona tres tipos de eventos que ocurren y aportan un sentido crítico de este output institucional (Allison, Op. cit., 131132): - Primero: los eventos reales. Ocurren en un país, o una organización producto del tiempo político, de situaciones coyunturales, de contextos internacionales, todos posibles factores que influyen la toma de decisiones. - Segundo: las rutinas organizacionales existentes en cada institución que facilitan las decisiones o acciones ante determinados eventos. 52 - Tercero: una idea muy importante de Allison, los outputs institucionales, estructuran el dominio de la decisión de quienes tienen que tomarla a un nivel jerárquico mayor dado que brindan información, plantean el problema de una determinada forma, establecen reglas. Es raro que un presidente de un país o de una organización tome decisiones en soledad, lo hace en función a un conjunto de datos, los cuales son resultado (output) de sectores u organizaciones. 2) Conceptos organizadores (Allison, Op. cit. 132-140): a. Actores organizacionales Se define al actor como una constelación de organizaciones de manera difusa, que actúa cuando sus rutinas se ponen en marcha y en cuya cúpula se encuentra quién decide. b. Segmentación de problemas y fraccionamiento del poder La problemática que abarca un gobierno es tan amplia y compleja que no puede sino segmentarse teniendo las diversas organizaciones una responsabilidad primaria sobre determinados dominios. Ello tiene asociada la segmentación del poder, dado que por el hecho mismo de la división organizacional impide que surja una autoridad única. Los organismos técnicos del Estado condensan poder a partir de su especialización. c. Misión organizacional Este concepto es agregado por Allison y Zelikov en la segunda edición (Op. cit. 167) Establece que en las organizaciones la misión se encuentra definida, formal o vagamente la cual se expresa mediante la normativa, pero las distintas administraciones reinterpretan la misma, por lo general, 53 proponiendo una óptica particular e intentando mediante ella colocarse como grupo dominante. También esta operación produce una narrativa interpretativa organizacional o facciosa, que se utiliza como en la toma de decisiones. d. Objetivos, capacidades y cultura organizacional Este concepto también es agregado por Allison y Zelikov en la segunda edición (Ob, cit. 167) e implica la singularidad de una organización, que a partir de la misma desarrolla un conjunto específico de decisiones y acciones. e. La acción como output organizacional Dicha acción, según se hacía referencia, es entendida como el producto de las rutinas de las organizaciones que determinan la acción como resultante. La misma se encuentra caracterizada por una serie de elementos a considerar: i. Objetivos Los objetivos surgen por lo general de un conjunto de restricciones que resultan de una serie de expectativas, acciones y demandas de los diferentes grupos de la organización (Allison, Op. cit, 134). Las organizaciones deciden en constante conflicto respecto de valoraciones, alternativas, objetivos y resultados. Las coaliciones tratan de imponer restricciones y sus puntos de vista. En este marco, la decisión muchas veces tomada con consenso relativo, aparece como una cuasi resolución del conflicto, según el término de Cyert y March (Op. cit.) 54 La restricción se representa en términos imperativos, encontrándose por lo general, específicamente dentro de la normativa que regula el funcionamiento. ii. Atención secuencial a los objetivos Los objetivos de corto, mediano y largo plazo no pueden tratarse todos al mismo tiempo, necesitan de un escalonamiento y planificación para su tratamiento. iii. Procedimientos operativos estandarizados (SOP) Resulta un concepto bastante trabajado en la literatura de decisiones organizacionales, SOP12, según su sigla en inglés, estructuran la acción, determinan el conjunto de conductas que son esperables de un empleado, dirección u organización, aún cuando no se encuentren formalizadas o explícitas. Es de señalar que en una organización la mayoría se encuentran definidas en la estructura de premios y castigos. iv. Programas y repertorios Allison define a los programas como el conjunto de procedimientos operativos (SOP) que son necesarios para que se produzca un resultado determinado, mientras que los repertorios se refieren al menú necesario de SOP para una acción determinada. Por ejemplo, en la Marina, para producir un desembarco en una playa enemiga se necesitan un conjunto de procedimientos operativos, ofensivos, logísticos, de soporte, comunicación, etc. 12 Standard operating procedures 55 mientras que, repertorios implica el conjunto de programas necesarios para la acción de desembarco. v. Incertidumbre Tomando algunos conceptos de Cyert y March (Op. cit) Allison parte de un supuesto: las personas y las organizaciones tratan de evitar la incertidumbre. Se desarrollan procedimientos y estrategias que permitan reducir el riesgo. Diferencia entre las burocracias y las personas o empresas comerciales dado que estas tratan a la incertidumbre de diferente manera, las primeras tratan de reducirla al mínimo, las otras encuentran elaborar constantemente comportamientos adaptativos a ella. vi. Búsqueda dirigida al problema Las organizaciones deciden eligiendo la primera alternativa que satisfaga los objetivos propuestos. Esta búsqueda se encuentra motivada por un problema específico y con la idea que hay un curso de acción que satisface dicho problema. Los autores establecen que dicha búsqueda se encuentra limitada por el entrenamiento y capacitación de los miembros de la organización, sus expectativas, por los ruidos en la comunicación, entre otras variables. Por lo general, los patrones de búsqueda en este tipo de organizaciones suelen ser bastante simples, focalizar el síntoma y que desaparezca, por ejemplo “la atención en el hecho saliente”, “muerte del mensajero” y otros. La burocracia por lo general no admite búsquedas más complejas. 56 vii. Aprendizaje, organización y cambio Debido a la simpleza procedimientos de esas organizacionales se búsquedas los modifican en función de los nuevos acontecimientos y situaciones que ocurren, existiendo aprendizajes que incorporan nuevos conocimientos y formas distintas de realizar los programas y repertorios. viii. Aumentos de presupuesto En general el presupuesto de los organismos gubernamentales se encuentran determinados por la partida presupuestaria del estado nacional, aunque igualmente existen fondos nacionales y de organismos internacionales y aumentos cuya búsqueda determina acciones específicas. ix. Prolongada restricción del presupuesto Parte del supuesto que una prolongada restricción del presupuesto, por ejemplo dos o tres ejercicios, produce casi necesariamente alteración en la efectividad de programas organizacionales x. Fracasos en el funcionamiento Cuando ocurren fracasos o situaciones de cambio drástico se pide “la cabeza” del decisor reemplazándolo por alguien que encarne el cambio. f. Coordinación y control Centralizados Si bien se insistió en que la diversidad y complejidad de los problemas requiere organizaciones especializadas y esto implica 57 segmentación y fraccionamiento del poder, la acción gubernamental requiere de una coordinación y control en manos de pocos decisores. No es posible pensar la política, por ejemplo monetaria, en manos de muchos decisores de organizaciones diferentes, aún cuando en la definición de la misma política, intervienen actores diversos. g. Decisiones de los líderes gubernamentales La conducción de la política gubernamental y por lo tanto las decisiones que implican pueden modificar los repertorios y programas de las organizaciones. Cuando comúnmente se dice en el lenguaje natural “es necesario una decisión política” implica justamente ello. Activar nuevos programas, modificar los existentes, crear nuevas organizaciones, pero como Allison establece, para ello los líderes necesitan de la data que le proporcionan las rutinas sus organizaciones. 3) Patrón de inferencia dominante: Allison establece que la capacidad explicativa que tiene la teoría del Modelo II se basa en el “descubrimiento que las rutinas y repertorios organizacionales producen los output y forman parte del acontecimiento que se quiere explicar” (Allison, Op. cit. 141). 2.3.4 El modelo político o burocrático de las decisiones (MIII) Representa el tercer escalonamiento en el análisis decisorio, el MI del actor racional unificado, tiende a identificar la decisión como producto de un actor unitario que elige una alternativa en función a una curva de utilidad. El modelo de procesos analiza las rutinas y repertorios siendo la decisión el output de los mismos. En el presente modelo se trata de estudiar la decisión como resultado 58 de una multiplicidad de actores, los cuales son jugadores con influencia relativa sobre la alternativa elegida. Para Allison, dicha influencia se orienta en función a los objetivos estratégicos nacionales, organizacionales, grupales e individuales, donde la decisión es una resultante de dichas fuerzas. Como puede desprenderse los otros dos modelos no alcanzan a comprender cabalmente este complejo juego. Se introduce una dimensión conflictiva producida por los diferentes intereses que se presentan ante un problema, y la forma de acordar o no acordar sobre alternativas para tomar una decisión específica. Las decisiones cotidianas en política gubernamental, por ejemplo en política sanitaria, surgen como respuestas ante determinadas situaciones que ocurren, como dice Allison, emergentes del propio juego. Siguiendo con el ejemplo, si en los medios informativos aparece una denuncia sobre un programa de salud del Estado Nacional, ello produce que los diferentes jugadores ensayan una respuesta. Dichas decisiones aparecen como un collage de las diferentes escenas. Siguiendo al autor, existen decisiones menores como redactar una gacetilla de prensa sobre el plan, o mayores como el funcionario responsable (jugador mayor) hablando en vivo ante las cámaras de televisión. También hay jugadores intermedios, en este caso, consultas a los operadores de salud locales respecto de la situación, y un sinnúmero de otras jugadas y jugadores que intervienen. La acción gubernamental es la resultante de ese proceso. El MI es un reduccionismo analítico de gran poder explicativo, el MII ofrece un marco amplio para entender la decisión como resultado de una serie de etapas procesuales. Ambos brindan cierta tranquilidad a la hora de realizar un análisis. Pero ¿cómo estructurar un modelo con tantos jugadores y tantas variables como el que ahora se propone en el MIII?: 59 I) Unidad de Análisis: la acción gubernamental como resultante política Aquí la idea es similar a la de un campo de fuerzas cuyo vector final surge de una relación entre los distintos vectores participantes del mismo. Dentro del campo social, son las resultantes de los choques entre distintos grupos, de la solución provisional de los conflictos, de los compromisos asumidos, de la dinámica del interjuego entre actores. Allison toma la idea de juego de Wittgenstein. Interesante referencia. Allison establece que denomina, como Wittgenstein lo hace, juegos, en tanto existen jugadores, reglas, pactos, fechas de encuentros. No obstante existe una diferencia, el filósofo desarrolla su concepto sobre los juegos de lenguaje (Kripke, 1989) mientras que el politólogo lo hace sobre los juegos políticos. El texto continúa planteando que a los fines del análisis conviene distinguir entre (Allison, Op. cit 239): 1) las acciones gubernamentales como resultado de decisiones independientes de jugadores grupales e individuales 2) Las decisiones gubernamentales formales como resultado de las preferencias e intereses de los jugadores centrales 3) Las decisiones gubernamentales formales como resultado de las preferencias e intereses de los jugadores no centrales Entonces, también se hará necesario distinguir una serie de variables que caracterizan al juego y al jugador, desarrollándose para ello un conjunto de conceptos organizadores: II) Conceptos organizadores 60 a. ¿Quién juega? La identificación y mapeo de los jugadores es vital en esta fase de análisis, siendo un “quien es quien” respecto de las decisiones. Habrá que distinguir “quienes” representan “cuáles” intereses. En una reunión del Directorio del Sistema Único para Personas con Discapacidad, hace unas semanas atrás, uno de sus integrantes manifestaba “nos pusimos de acuerdo entre un grupo de representantes para debatir modificaciones a la reglamentación, veremos quién salta, quien está a favor y quien en contra” Este enunciado representa claramente lo que se intenta conceptualizar. Un concepto que aborda el autor es la posición del jugador, la cual “define lo que los jugadores pueden hacer y cómo lo deben hacer” (Allison Op. cit. 240) Esto significa que la posición que en la que juega cada jugador, como ocurre en el futbol u otro deporte, determina una serie de ventajas y obligaciones que condicionan las decisiones que tomen. b. ¿Qué determina la postura de cada jugador? Las posturas representan las percepciones que cada jugador tiene. Las mismas se encuentran determinadas por los objetivos e intereses de cada uno de ellos. Estas posturas permiten jugar el juego, pero también lo limitan dado que circunscriben espacios de actuación específicos. De acuerdo a cómo se visualiza un problema o un evento se actuará en consecuencia, por ello será importante determinar: i. ¿Cuál es el problema? 61 Esto tiene dos partes componentes. Por un lado cuál es la percepción del problema, por otro la representación de qué acción o decisión debe tomarse. Cada jugador por pertenecer a un equipo u organización, tiene un rol específico para cumplir y por lo tanto podría tenerse una previsión de cómo se comportará. Será importante conocer de qué manera percibe el problema, qué presiones tiene en la organización y qué juego personal es el que jugará. ii. Objetivos e intereses Existen intereses que deberían diferenciarse en la medida de lo posible dentro de cada organización. Si se toma como ejemplo el Directorio del Sistema Único, existen objetivos e intereses del Gobierno Nacional, los propios del Sistema Único, aquellos de las organizaciones que lo componen, la de los grupos de uno u otro nivel dentro de cada institución y por último los personales. Cada uno de esos intereses configuran las posturas del juego. iii. Apuestas y posturas Aquí aparece más claramente la dinámica del juego, donde cada jugador, de acuerdo a sus intereses o a los que representa, apuesta y realiza sus jugadas. Apostar significa realizar un movimiento en búsqueda de conseguir un objetivo. También implica contar una estrategia para llegar a ese objetivo, mientras que la apuesta es tributaria de esa estrategia. iv. Plazos y facetas de las cuestiones 62 Así como en el MI como en el MII la dimensión del tiempo coloca fechas para la finalización de una etapa u obtención de un resultado aquí los acontecimientos determinan y acotan plazos. Por ejemplo, las crisis demandan decisiones que requieren de una velocidad diferente a las situaciones que presentan una regularidad, en las cuales se cuenta con mayor tiempo para decidir. Pero cabe la salvedad que cuando dicha situación o crisis se visualiza, los jugadores, debido a sus posturas, perciben o se conectan con determinada faceta de la misma y por lo tanto la dimensión del tiempo no es la misma para todos. c. ¿Qué determina el impacto que cada jugador tiene sobre los resultados? Esta es quizás una de las dimensiones de mayor importancia para el análisis en este modelo. Aquello que responde esta pregunta es el poder, entendido como una influencia efectiva sobre la toma de decisiones. (Op. cit. p. 244). Allison menciona tres elementos que se incluyen en el poder: i. Capacidad y posibilidad de concertación de alianzas, las mismas implican un conjunto de habilidades que se asientan sobre: 1. Autoridad 2. Funciones y responsabilidades orgánico formales 3. Control de recursos 63 4. Control de la información 5. Persuasión y carisma 6. Capacidad de afectar objetivos de otros jugadores 7. Accesibilidad al uso de influencias de jugadores, de más alto nivel jerárquico que afecten la toma de decisiones ii. Destreza y voluntad para usarlas iii. Percepciones que los otros jugadores tienen sobre las primeras dos. Dada la importancia que tiene el poder en el modelo político y considerando que no es un concepto desarrollado en profundidad en el texto de Allison, se deja para el punto 2.5 una introducción a los desarrollos actuales sobre el mismo. d. ¿Cuál es el juego? Refieren a las estrategias que despliegan los actores al jugar un juego. Las mismas delimitan y legitiman un conjunto de acciones como regatear, persuadir o formar alianzas, que influyen sobre el proceso de decisiones. i. Canales de acción Un canal de acción es un medio regular para las conductas gubernamentales sobre un asunto específico (Allison, Op. cit. 245) Los canales de acción estructuran el juego dado que asignan previamente un conjunto de responsabilidades a determinados jugadores. ii. Las reglas del juego 64 Las reglas de un juego dicen cómo jugarlo. Establecen movimientos posibles para quienes participan de él. Pueden ser estructuradas y formales, que por lo general surgen de la normativa, o pueden ser informales y no estructuradas. Con más en detalle las reglas permiten: • Establecer posiciones y jugadas posibles. • Estructuran el abanico de las decisiones y acciones a tomar, se consideran aceptables o no. • Sancionan jugadas determinadas como permitidas como pactos, alianzas, búsqueda de influencias, etc. y otras jugadas aparecen como prohibidas o no deseadas. iii. La acción como resultante política Se llega a la proposición explicativa del modelo III, la acción (decisión) surge como una resultante del juego político, el cual no solamente debe pensarse como jugadores que pujan para llegar a unos resultados, sino, a cada uno de ellos con diferente nivel de responsabilidad en un juego, con reglas, estructura, ritmos, que va marcando las jugadas. Es un conjunto de elementos que se articulan para conseguir el resultado. Incluso a diferencia de otros ámbitos, en el político, el juego no termina cuando la decisión es tomada, incluso del más alto nivel, como cuando lo hace el presidente de un país, sino después, dado que la misma, puede revertirse o ser ignorada (Allison Op. cit. 248) III) Patrón de inferencia dominante 65 Por último, según este modelo, el patrón de inferencia es comprender cómo se desenvolvió el juego por el cual se tomó una decisión determinada. Implica una lectura del juego, sus jugadores, las posiciones, apuestas, reglas, es decir determinar el conjunto de conceptos mencionados Se describió hasta aquí, lo más ajustado al texto posible, los tres modelos elaborados por Allison con algunos agregados pertenecientes a otros autores. Algunos otros aportes para el entendimiento de la toma de decisiones a nivel político la ofrecen autores como Sidjanski (1973), quien propone una división de las decisiones en función a quienes participan del proceso, por ello las divide en cerradas, abiertas o mixtas. Las primeras son tomadas por los decisores gubernamentales sin participación externa, mientras para las segundas intervienen distintos actores, ONG´s, expertos, sociedad y otros. Las mixtas aluden al un proceso intermedio, donde los actores externos intervienen en parte del proceso. (De Castro Herrero. Op. cit). Por otra parte, también a mediados del siglo veinte, se desarrolla otra forma de encarar el análisis de las decisiones, en este caso de las decisiones públicas. Es el llamado modelo incremental elaborado por Charles Lindbloom. Parte también como el modelo político, de la idea que las conceptualizaciones respecto del actor racional son limitadas para su aplicación en la política pública. Propone para dicho ámbito una característica distintiva de las decisiones, encuentra que las mismas sólo presentan una diferencia incremental de lo ya establecido. Por ello es llamada la “ciencia de salir del paso”. (Miklos et. al. 2000) En este sentido el proceso influenciado por un modelo incremental propondrá ubicar la decisión en valores marginales y no en centrales o que 66 impliquen cambios. Según lo dice Lindblom (1991) “los administradores públicos han de elegir únicamente entre las diversas políticas alternativas que ofrecen diferentes combinaciones marginales de valores” (citado en Miklos y otros, 2000, 46). El incrementalismo responde a un proceso de toma de decisiones en los que intervienen múltiples actores. Es una característica distintiva que dichos actores poseen una repartición del poder y de cuyo proceso de negociación surgen las decisiones. Es de destacar que sólo se enunciarán los conceptos de Lindblom en forma introductoria. Más que la aplicación de su modelo, se toma la incrementalidad para interrogar el comportamiento de la toma de decisiones en el Directorio del Sistema Único y dar cuenta si es una característica distintiva de ese proceso. 2.4 Toma de decisiones grupales El sujeto del modelo clásico de análisis de las decisiones es un actor individual y si bien es posible trasladar este marco teórico a la organización y ganar rigurosidad en la explicación desde una estrategia reduccionista, cierto es que la caracterización del juego político hace que no alcance a explicitar fenómenos grupales. Por lo tanto será necesario hacer un recorrido por los elementos presentes en la dinámica de un grupo debatiendo, negociando, buscando alianzas, tratando de crear una curva de utilidad que represente los intereses grupales, o de la mayoría. La forma y los procesos de la toma de decisiones grupales son muy variados, desde reuniones hasta asambleas, desde grupos espontáneos a comisiones de trabajo y equipos estructurados, desde la búsqueda de consenso a decisiones autoritarias. Pero, sea de una o de otra manera, la sola participación en un grupo modifica el planteamiento de los problemas, de las 67 alternativas, de las decisiones propiamente dichas, como así de la evaluación de los resultados. También en el análisis de las decisiones tomadas en grupo los enfoques se dividen en cuantitativos y cualitativos. Dentro de los primeros, el problema de decisiones en grupo consiste en el establecimiento de normas que permiten el pasaje de las decisiones individuales a una decisión grupal que refleje globalmente las preferencias del grupo. (Lizaso 2012, 411). El estudio formal de las decisiones en grupo se inició hace más de dos siglos con Charles De Borda en 1770 y el Marqués de Condorcet en 1785. La teoría adoptó su forma moderna con el teorema de imposibilidad de Arrow, el cual supone cinco axiomas intuitivos de agregación de las preferencias individuales que establecen condiciones de: agregación, de racionalidad, de unanimidad, de independencia y de equidad13. El teorema implica una imposibilidad de cumplirlas en el pasaje de las preferencias individuales a las grupales. En la literatura especializada se toma dichos axiomas como válidos para que las decisiones sean “racionales”, buscándose entonces cómo eliminar la imposibilidad planteada por Arrow. (Plazola Zamora s.f.) Lizaso (Op. cit.) hace hincapié en que la situación es diferente cuando se analiza un pequeño grupo donde los integrantes pueden interactuar e influenciarse mutuamente, de aquellos colectivos donde su masa hace que no tengan la posibilidad de interactuar, o es muy baja o parcial dicha interacción. 13 Para una lectura completa del teorema de imposibilidad y su uso a la toma de decisiones grupales, véase la revisión de Andreu Mas-Colell and Hugo Sonnenschein General Possibility Theorems for Group Decisions The Review of Economic Studies Vol. 39, No. 2 (Apr., 1972), pp. 185-192 Published by: Oxford University Press Stable URL: http://www.jstor.org/stable/2296870. También en Campbell, Donald E. Jerry S. Kelly 2002. Impossibility theorems in the arrovian framework in Handbook of Social Choice and Welfare. Volume 1, 2002, Pages 35-94 Elsevier B.V. 68 En general se conoce como decisiones grupales al primer caso y elecciones colectivas al segundo. Existe un poder interno al grupo que condiciona una serie de fenómenos e impone presión sobre los puntos de vista. En general, se observa una influencia que se puede denominar “mayoritaria” y otra “minoritaria”. La primera ocurre cuando en un grupo se sostiene por la mayoría una norma que presiona a todos los miembros a cumplirla. La segunda se observa cuando una minoría se encuentra en desacuerdo con la mayoría y si esta minoría mantiene su punto de vista en los intercambios sobre las decisiones la mayoría es la que termina cambiando su perspectiva. La película 12 Angry Men de Sidney Lumet (Doce hombres en pugna) es un clásico que refleja este enfoque. En el film un jurado debate sobre la pena de inocente o culpable de un acusado de asesinato. Las argumentaciones presentadas en el juicio parecen condenarlo, por ello en la primera rueda de decisiones once de los doce miembros del jurado lo condenan. El jurado número ocho, el personaje que representa Henry Fonda es el único que vota inocente. Como la decisión tiene que ser tomada por unanimidad no llegan a un acuerdo. El jurado número 8 contra argumenta y hace que poco a poco todos los miembros vayan cambiando, uno a uno, su veredicto 14. El film representa magistralmente como una minoría ejerce una influencia sobre la mayoría y la lleva a una toma de decisión. Los estudios sobre influencia mayoritaria y minoritaria ocurren por lo general en aquellos grupos que poseen alguna persistencia en el tiempo que les permite una dinámica de polarización. Rice (1993) realiza una revisión de los modelos de influencia encontrando que existen tres componentes esenciales que se encuentran en los estudios 14 Fuente: IMDB The Internet Movie Database. http://www.imdb.com/title/tt0050083/ 69 analizados que facilitan o inhiben los procesos de influencia, ellos son (Vivas y Terroni 2001): a) La ambigüedad, incertidumbre o novedad del evento que se presente dado que por lo general no puede recurrirse a la experiencia o reglas preexistentes. b) La conectividad, la proximidad social y fortaleza del vínculo con los otros miembros del grupo. Aquí conceptos como cohesión o pertenencia de la psicología social vienen en ayuda. c) El prestigio o valor otorgado a la narración del otro miembro del grupo, tanto en lo relativo a su posición formal como en la atribución de relevancia eventual y temática. Otra característica a tener en cuenta a la hora de analizar las decisiones grupales son sus sesgos. Dos de ellos se han estudiado en la bibliografía, designados como groupthink y de polarización de grupos. El primero de ellos se encuentra descripto por Irving Janis (1973) y trata sobre las restricciones de comportamientos en la decisión grupal (groupthink) mediante: ilusiones compartidas, estereotipos grupales, presiones, autocensura y otros que limitaron los problemas, objetivos, alternativas y otros elementos del proceso decisorio de quienes conducían en los Estados Unidos, la guerra de Vietnam. En tal sentido Hart, Stern y Sundelius (1997, 7) en su estudio sobre los groupthik en política exterior, colocan el acento en la influencia que ejercen los pequeños grupos. Destacan que, por un lado, influyen en el comportamiento de los líderes individuales, en sus creencias, valores, conflictos y estilos de procesamiento de información. Por otro lado, acentúan también el papel de 70 estos pequeños grupos dentro de las organizaciones burocráticas que intentan influenciar los procesos y rutinas de toma de las decisiones. Ambos, líder y organización, se encuentran así influenciados mediante la acción que ejercen los pequeños grupos de poder y para arribar a una comprensión acabada de la toma de decisión deberían estudiarse específicamente estas relaciones. Mientras el segundo sesgo, la polarización (group polarization) trata de un efecto en el cual el grupo tiende a tomar la decisión más extrema que la media de las opiniones de los miembros individuales antes de comenzar el debate. (Hogg y Vaughan 2008, 339). Se puede citar el caso de la conducta de adolescentes que suelen ser más tomadores de riesgos cuando se encuentran en grupo, considerando alternativas con mayor incertidumbre. El otro extremo de este efecto encontrado en la investigación son decisiones que no van hacia el riesgo sino hacia su total expulsión (Fernández Villanueva 2003). Independientemente de las razones, resulta importante remarcar que la decisión tomada en grupo puede restringir, aumentar o distorsionar las preferencias de los decisores individuales. 2.5 Poder e influencia Soria Romo (2004) distingue tres concepciones del poder en los estudios organizacionales, una primera concepción funcionalista, una segunda crítica, que se desprende del pensamiento weberiano y una tercera posmoderna. La primera visión, funcionalista, considera al poder como un atributo, una capacidad o habilidad de un actor para realizar algo. Asimismo un hecho importante es que considera al poder legítimo, es decir, aquel que se encuentra asociado a una autoridad formal o establecida dentro de una estructura. Por supuesto que no desconoce el poder informal que asocia a efectos indeseables de las organizaciones (Soria Romo Op. cit. 78) 71 Siguiendo a Pfeffer (1993), las fuentes de poder son: a) Poder físico b) Derivado del control de los recursos. c) Derivados de la posición d) Experto e) Personal A diferencia del enfoque funcionalista dónde el poder se encuentra consolidado en un actor, la perspectiva crítica desde la definición de Weber lo considera como una “probabilidad” de imponer una voluntad dentro de la relación social, cualquiera sea el fundamento de esa probabilidad. (Weber 2008, 43). Asimismo este autor otorga importancia a un concepto asociado, la dominación, que también resulta una “probabilidad” de encontrar obediencia a un mandato. (Weber Op. cit. 43). En este sentido el poder es una relación. Sobra decir que el poder no solo se define en la estructura formal burocrática, sino en la informal. En ellas, los grupos que operan y los diferentes actores individuales toman las decisiones, esquemáticamente, de dos maneras o en forma cooperativa o en forma competitiva. En ambas se encuentra implicada la dimensión del poder y de los “juegos estructurados” cuyas reglas implican jugadas ganadoras (Crozier y Frieberg Op. cit.). Estos autores van más allá, cuando establecen que no existe la relación social sin el poder, en tanto toda estructura, crea, administra y reproduce poder. (Crozier y Frieberg Op. cit.) La influencia implica una relación de poder. Las mismas, siguiendo a Crozier y Friedberg (Op. cit. 2) son siempre el resultado contingente de la movilización por parte de los actores de las fuentes de incertidumbre que ellos controlan en la estructura de un determinado juego, por sus relaciones y transacciones con los otros participantes en ese juego. Así, cuanto más crucial 72 para la organización, sea la zona de incertidumbre controlada por el individuo o grupo, mayor será su poder. Estos autores distinguen cuatro tipos de incertidumbre sobre las que se asientan el poder de los actores en la organización: a) Aquella que proviene del control de una competencia y especialización particular. En este sentido aquella persona cuya experticia o experiencia en un tema le permite afirmarse respecto de su saber y por lo tanto colocarse en una posición de poder. b) La incertidumbre que se genera en las relaciones entre una organización y sus entornos. c) La que nace del control de la información. Se puede conceptualizar la organización como sistemas que procesan información en función a objetivos, en tal sentido la información se constituye en uno de los recursos centrales de la vida y dinámica de la toma de decisiones en la organización. (Metcalfe, et. al, 1989) d) La que proviene de la existencia de las reglas organizativas. Conocer los circuitos y procesos por los cuales una organización toma las decisiones constituye un atajo para influir sobre las mismas. Siguiendo a estos autores el poder no es un atributo, sino implica una relación específica entre los actores y en función a la estructura en la cual se encuentran. Se preguntan respecto del estatuto de dicha relación, la describen como: 1) Una relación instrumental, en tanto uno de los actores posee una influencia sobre el otro con la perspectiva de un fin o interés. 73 2) Una relación no transitiva, inseparable de los actores en juego y del tipo específico de decisiones. 3) Una relación recíproca pero no equilibrada, en tanto que por un lado ambos actores deben poseer recursos que puedan poner en juego pero no equilibrada porque si ambos recursos fueran iguales no cabría la relación de poder. Resultará importante tener en cuenta la observación de March (Op. cit.) cuando sugiere que la categoría de poder puede ser una tautología que se utilice como argumento explicativo en determinadas situaciones que no puedan de otra forma explicarse, pero que a su vez resulte imposible probar que así sea. (Pfeiffer, Op. cit.) Pfeifer advierte (Op. cit. 65) que si bien puede visualizarse el poder en una relación o contexto, el mismo no necesariamente puede vincularse a las decisiones de los actores individuales. Por lo tanto, si el poder no puede generalizarse como un elemento del proceso de decisión, entonces, será un abordaje empírico dicha delimitación, respecto de cómo determina o influye en las decisiones individuales. Entonces será necesario determinar cuándo o cómo el poder se hace generalizable en las decisiones que se toman y por otro en qué casos específicos de decisiones el poder de un actor, se hace específico o determinante. Otro tema a considerar es la constancia del poder en el escenario de la toma de decisiones. Cierto poder tiende a legitimarse a lo largo del tiempo los otros decisores esperan y valoran esa influencia (Pfeifer Op. cit.). Aquí será necesario distinguir entre la percepción del poder de aquel que efectivamente se encuentra determinando las decisiones. 74 El modelo político de toma de decisiones coloca al poder en el centro de su reflexión, ubicando al mismo en la estructura misma del proceso de decisiones. Según March (Op. cit., 168) es en gran parte aquello que interviene en una organización entre la condición inicial de un estado y su estado final. Según Pfeifer (Op. cit.) los modelos políticos de toma de decisiones o de poder, se distinguen por un lado de: • El modelo del actor racional en tanto pueda demostrarse que la decisión tomada no coincida con la optimización o maximización de un objetivo organizativo • El modelo de botes de basura, en tanto pueda demostrarse que existan actores en la organización que tienen preferencias e intereses que utilicen más que procedimientos para resolver un problema. Estas diferencias solapan un fenómeno, en el cual algunas posibles decisiones que maximicen u optimicen objetivos se tomen no por esta razón sino por un ejercicio del poder de un actor. Es decir la función de utilidad se encuentra definida desde la aplicación del poder, y ella coincide con la maximización de objetivos. En este sentido hay una concordancia del modelo racional y el político. No obstante, queda encontrar y describir este resultado decisional. Desde otra perspectiva, Michel Foucault, se ocupó en extenso, de reflexionar sobre el poder y cómo éste se encuentra en las organizaciones políticas. Para Foucault, el poder y el saber se encuentran relacionados dialécticamente y todo poder es solidario a un discurso que lo legitima y reproduce. (Ávila-Fuenmayor 2007, Soria Romo Op. cit.) Foucault diferencia tres tipos de poder que denomina: 75 1) Disciplinario, aquel que surge del ejercicio de una tecnología 2) Bio-poder, aquel que subroga los cuerpos 3) Soberano, aquel que ejerce el Estado Interesa aquí la idea del poder disciplinar. Aquel que surge de una tecnología política: la disciplina, la cual mediante dispositivos discursivos regula la práctica social, los hábitos y las costumbres. No se encuentra en un individuo, grupo u organización, sino que el mismo “poder no se posee, funciona; no es una propiedad, ni una cosa, por lo cual no se puede aprehender ni conquistar, sino que es una estrategia”. (Giraldo Díaz 2006, 108) También serán necesarios considerar las relaciones de poder en la toma de decisiones políticas por una parte y en las estructuras del discurso (relato) por la otra, en tanto quienes narran lo hacen desde una posición social específica, con intereses específicos también (Van Dijk 1996, 15). Se considera el caso de las ideologías de grupos, como por ejemplo determinadas ideologías profesionales e ideologías institucionales. Se destacan de acuerdo a su definición de ‘intereses de grupo’ definidas a través de categorías como identidad, actividades, metas, normas y valores, posición social y recursos. Esto desde luego significa que las ideologías se encuentran involucradas e implicadas directamente en la toma de decisiones. (Van Dijk Op. cit., 20) Como establece van Dijk “los textos son moldeados por sus contextos”, por el escenario político-social de un determinado tiempo. Ahora bien, como aclara el autor, dichos contextos no son las situaciones sociales externas a los narradores sino constructos subjetivos, esto es modelos cognitivos, denominados “modelos de contexto” (van Dijk 2004, 7). Junto con dichos modelos de contexto se encuentran los “modelos semánticos” esto son las significaciones personales que cada actor realiza sobre los eventos y que en general son expresadas como información, opinión, supuesto, creencia, y otras cogniciones. 76 La narración es la adecuación de dichos modelos congnitivo-semánticos en función al modelo contextual. Para la toma de decisiones se convierte en presentación de hechos, informes, persuasión, búsqueda de influencia, etc. Se considera al relato, texto o discurso como una forma de acceder a las cogniciones individuales, grupales u organizacionales que se encuentran presentes en las decisiones, en los objetivos de las mismas, sus posibles alternativas, en la forma de evaluación, la percepción del riesgo y otros elementos de las mismas. Por ello los grupos detentan el poder intentando controlar los modelos mentales mediante recursos simbólicos y semióticos como palabras, textos, imágenes para así controlar la decisión. (van Dijk, 2004, 8) Kenneth Benson (1975) sugiere un cambio en el nivel de análisis llevándolo de organizaciones a redes interorganizacionales. En dichas redes entonces las diferencias de poder entre las organizaciones se producen como consecuencias de la posición en la red en la que se encuentra inserta, por ejemplo controlar recursos indispensables de otras organizaciones de la red, se logra mayor dominio. No obstante pasa igual en sectores dentro de la organización. 2.6 La toma de decisiones centrada en el actor Las definiciones correspondientes al concepto de “actor” como asimismo a los llamados “enfoques centrados en el actor”, han sido interés de las ciencias sociales de las últimas décadas, siendo abordados desde distintas perspectivas. Long (2007) establece en forma general que los actores sociales son entidades que poseen la capacidad de conocer, valorar y dar respuestas. El trabajo aquí desarrollado toma una perspectiva empírica a la hora de hablar de 77 actores. La misma establece que un actor es un “locus” de decisión, como lo establece Hindess, (1986) y Sibeon, (1999). El actor de esta manera tiene capacidad para formular y tomar decisiones, de tal manera que el resultado de dicha decisión es diferente a la suma de decisiones de los individuos que componen. (García Sánchez 2007) García Sanchez, (Op. cit. 202) cita a Hay, quien establece que los conceptos de actor y agencia se encuentran vinculados a la noción de “poder” en las dos acepciones de la palabra que posee en español: poder como producción de algo y poder como dominio. En función al conjunto de aportes y siguiendo a este autor, se puede definir al actor organizacional como aquel: a) Cuyos miembros están integrados en torno a similares formas de ver una problema b) Que comparten una organización de medios y fines c) Con una misión u objetivo estratégico d) Con responsabilidad sobre sus acciones-decisiones En forma general se entiende por actor, aquel que realiza la acción, el agente. Para la presente investigación se considera actor a los decisores, tengan estos una dimensión organizacional gubernamental o no gubernamental, sean grupos, redes o también individuos específicos, que en última instancia, son quienes toman las decisiones. Los actores gubernamentales considerados en el Directorio del Sistema Único responden a los distintos organismos técnico políticos de la administración estatal, mientras los actores no gubernamentales a grupos de interés o de presión que no se encuentran formalmente dentro de las estructuras del Estado. Para Lindblom (Op. cit.), las actividades de los grupos de interés son "las interacciones a través de las cuales individuos y grupos privados que 78 no ostentan autoridad gubernamental buscan influenciar las políticas, junto con aquellas de los miembros del gobierno que van más allá del uso directo de su autoridad" (Lindblom Op. cit., 85, citado en Real Dato 2002, 1 ). De igual manera los considera Real Dato, quien refiere con actores no gubernamentales a individuos y grupos privados sin autoridad gubernamental formal y no pertenecientes al entramado institucional del Estado que influyen o buscan influir de influenciar de manera activa, en el proceso de las políticas públicas. (Real Dato Op. cit.) 2.6.1 De la teoría de la organización al nuevo institucionalismo Durante los años en los cuales se propusieron los modelos de proceso, político y el de cesto de basura, el paradigma del actor racional se encontraba en plena vigencia. No obstante, se había producido un lento viraje introduciendo la dimensión institucional que adquiría la reflexión sobre toma de decisiones. Se tendía paulatinamente a una validez ecológica de los resultados de las investigaciones. Una de las obras más importantes que replanteó esta visión y otorgó nuevos elementos para considerar un enfoque diferente fueron los trabajos de James March y Johan Olsen. “El Nuevo institucionalismo: factores organizacionales en la vida política” publicada en 1984 y “El redescubrimiento de las Instituciones. La base organizativa de la política” publicada en 1989, son dos de las obras que marcaron este camino. En ellas se trata de integrar la acción racional como base de la vida política. Como los autores plantean, su interés radica en explorar en las instituciones políticas, en especial las administrativas, respecto de como contribuyen a la vida social. (March y Olsen, 1997, 63) 79 Como Peters lo refiere (Op. cit. 45) las obras de March y Olsen fueron decisivas en reubicar el análisis de las acciones y las decisiones políticas, las cuales estaban teniendo una dirección individualista y utilitaria que no permitía una explicación cabal de los fenómenos en juego. En la concepción de March y Olsen los actores políticos no son maximizadores del beneficio individual cuando deciden, sino que reflejan fuertemente los valores y normas de la institución en la participan y pertenecen. En tal sentido las decisiones son influenciadas por las reglas . Estiman que no son los decisores determinados por la estructura normativa a la que pertenecen, sino que deben elegir entre distintas interpretaciones de las mismas. (Peters Op. cit. 46). Si bien esto implica una actividad cognitiva de construcción significante respecto de dichos valores y normas a la hora de decidir, las instituciones proveen además sistemas de significaciones para la interpretación de las mismas. En un sentido amplio las organizaciones crean sus entornos, una forma de interpretarlo y poder actuar en él. Además cabe aclarar que las creencias que los decisores tienen respecto del entorno, pueden de hecho, construir al mismo. (March y Olsen Op. cit. 102) De esta manera tratan de llevar el acento del análisis a la institución y quitarlo del individuo, pero sus críticos dicen que eliminaron completamente la agencia humana del proceso de toma de decisiones (Peters Op. cit., 65). Otro de los elementos de la teoría propuesta por March y Olsen es la “lógica de lo adecuado” que influye sobre los comportamientos de los miembros de la organización. De esta manera las decisiones que toma un actor será la que se espera por las normas y valores dominantes de la institución, aunque nuevamente se hace la salvedad, nunca esa influencia es determinante por completo. 80 El planteo gira ahora, no solamente a un grupo de contrincantes o jugadores que compiten por un espacio de poder, sino, sin perder de vista esto, a formas de mecanismos de producción del consenso. Los actores no son aliados ni enemigos, al menos no todo el tiempo e interactúan en espacios de significación colectiva. Anticipó éste giro la dirección teórica del modelo de los cestos de basura al postular que las decisiones buscan los problemas. Las decisiones como repertorios normativos se utilizan ante determinadas situaciones, enfatizando así el papel de la estructura organizacional sobre el actor individual. De a poco la reflexión coloca a las instituciones en el centro de la escena. Además de la serie de trabajos de March y Olsen, la obra de DiMaggio y Powell (1999) como la de North (1990) constituyen otro escalón para lo que se denominó el nuevo institucionalismo. El mismo representa un enfoque teórico que compite dentro de las ciencias sociales con las corrientes que explican el comportamiento de la organización mediante la acción racional. El nuevo institucionalismo se encuentra representado por varias corrientes, económicas, sociológicas y políticas, pero en cualquiera de sus formas plantea un análisis del marco de referencia institucional a la hora de analizar la toma de decisiones. Estas diferentes corrientes ayudan a delimitar cómo se realizan los procesos de toma de decisiones y pueden resumirse en la pregunta ya previamente realizad respecto si las decisiones son tomadas por un actor individual en función a sus preferencias o son determinadas por la estructura institucional en la que se encuentra. De allí se desprenden dos enfoques, el primero centrado en el actor racional y el otro, culturalista, que hace mayor hincapié en la explicación respecto de las 81 características estructurales que condicionan las acciones de los agentes individuales. (Zurbriggen, 2006) Este debate fue ampliamente discutido entre las distintas escuelas. Por un lado están los enfoques donde la individualidad racional es la que decide y forma las reglas institucionales. Surgen como tributarios de la economía neoclásica y la teoría de la utilidad esperada, donde las decisiones de los diferentes actores modelan la estructuración de reglas, políticas estratégicas y son replicadoras del poder (North Op. cit.) Mientras que por otro lado, se encuentran las escuelas donde los factores contextuales adquieren importancia decisiva en la explicación, donde los actores tienen una elección condicionada por la estructura de la cual son parte. Así las instituciones configuran las decisiones de los actores, modelando la percepción de los mismos y sus preferencias, mediando en sus relaciones de cooperación o de conflicto condicionando el juego político. (Steinmo 1998 mencionado en Zurbriggen Op. cit.) En los últimos años existen un conjunto de perspectivas que intentan zanjar la oposición entre agente y estructura, desarrollando modelos en los que otorgan un peso repartido a ambas ideas. (Zurbriggen Op. cit., Marsh y Stoker 1997) El neoinstitucionalismo procura explicar que las decisiones no pueden ser analizadas sin la referencia al marco institucional más amplio en que ellas se encuentran insertas. Por lo tanto conceptualizarlas desde una perspectiva sólo conductista o desde la elección racional conduce inevitablemente a sesgarlas. En tal sentido hay un descuido por omisión de las instituciones del contexto (Di Maggio y Powel Op. cit., De la Garza Toledo Op. cit.) El concepto de "estructuras" que constriñen o acotan las alternativas de la elección racional se encuentra también en Giddens (Ortiz Palacios 1999) quien 82 las conceptualiza como reglas que sostienen las prácticas. De la Garza (Op. cit.) advierte que “un problema consiste en reducir la estructura a la regla; el otro es la tentación de reducir la estructura en el nivel micro de los individuos en sus prácticas recurrentes.” Los neoinstitucionalistas consideran la percepción del entorno en forma diferente al racionalismo de Simon y de su corriente. Mientras estos ponen el acento en las formas constructivas de los procesos cognitivos, los otros lo hacen en los modelos organizacionales de representación de la realidad como determinantes de las percepciones individuales. Otra de las discusiones en la literatura es la validez de la elección racional en contextos de incertidumbre. North (Op. cit) y otros institucionalistas (De la Garza Toledo Op. cit.) consideran que no es válida dado que no tienen la información ni el conocimiento para actuar en consecuencia al imperativo de optimización. Este contrapunto entre el institucionalismo y el pensamiento clásico según De la Garza (Op. cit.), lleva a reconceptualizar las nociones de racionalidad limitada propuesta por Simon, generando nuevas formas de comprenderla: o Contexto de Racionalidad limitada Se trata de una vuelta al poder constrictor de la estructura entendida como reglas y normas. El concepto coloca a las reglas y normas organizacionales y sociales como limitantes de las posibilidades de elección optima de los decisores. o La Racionalidad emergente Los decisores más que calcular las consecuencias de las decisiones establecen reglas que orientan a las mismas según experiencias exitosas semejantes. En este sentido el modelo normativo estándar no se 83 cumpliría y sería reemplazado por otro extrapolando las mejores alternativas que la experiencia tiene. o Racionalidad en Red (Embeddedness) Utiliza la noción de elección racional determinada por la configuración de instituciones en redes sociales. De esta manera la racionalidad no se encuentra en el individuo, ni en las instituciones sino en la red que contiene a las mismas. 2.6.2 Modelo de la toma de decisiones centrada en el actor La toma de decisiones centrada en el actor busca el análisis de las mismas mediante un enfoque descriptivo del proceso elaborado en función a la narrativa de los decisores. Por ello esta perspectiva requiere (Long Op. cit.): a) Adoptar el punto de vista de los actores. b) Considerar la concepción de realidades múltiples dado los diferentes puntos de vista de los actores, lecturas e interpretaciones. c) Identificar a los actores relevantes del proceso de toma de decisiones. d) Relevar las prácticas de los actores en torno al proceso de decisiones situadas socialmente respecto de: las relaciones, la tecnología, los recursos, las reglas y normas. e) Identificar los procesos organizadores relevantes para la toma de decisiones 84 f) Analizar e identificar los conjuntos de significados y valores que se generan y negocian para arribar a una decisión g) Explorar las interfaces críticas que muestran los puntos de contradicción y continuidad y discontinuidad de los diferentes mundos de los actores. h) Estudiar los procesos de construcción del poder implicados en la toma de decisiones La narración de los protagonistas como forma de investigación, desde hace más de cuatro décadas, interesaron a más de una disciplina del campo social Los relatos orales de aquellas personas que participaron de los acontecimientos consolidan la subjetividad en los procesos sociales complejos. (Di Marzo 2005, 169) Teniendo en cuenta este papel de la narración, a fin de reconstruir el proceso de toma de decisiones, será necesario diferenciarla otros conceptos como: discurso, relato, texto y otros. Sarchione (2004, 44) analizando a Genette (1989) refiere tres planos al referirse al proceso narrativo, ellos son: historia, relato y narración. 1) La historia designa al conjunto de acontecimientos que se describen. Es una instancia conceptual sin un referente efectivo que se organiza a partir de los acontecimientos que relatan los personajes. Esta historia reconstruida a partir del relato es una secuenciación ideal que se propone como un marco temporal de los acontecimientos relatados por los personajes / actores /decisores de la historia. 2) El relato designa el producto semántico concluido, el discurso pronunciado, el acta escrita, denominado por las teorías de análisis discursivo también como enunciado o texto. 85 3) La narración implica el “acto narrativo y productor” (Sarchione Op. cit., 45) por parte del personaje / actor-decisor Asimismo la autora aclara que en las investigaciones la cuales analizan un periodo de tiempo, la historia tiene una existencia previa, es el marco donde se desarrollaron las acciones. En este caso a diferencia de la ficción, la narración es la que produce al “ser histórico”, aquella que transforma esa historia en un relato. La narración realizada por un actor implica una focalización en determinados aspectos del relato. Es una resultante subjetiva matizada a través de lo sensorial, ideológico, personal, profesional, organizacional, etario, que recorta un fragmento de una realidad vivida (Bal 1998, citado en Sarchione Op. cit., 72). En este sentido la narrativa como resultante, se constituye en una vía de acceso para la investigación de fenómenos complejos. Esto no implica una posición cercana al individualismo metodológico (Elster 1993, 1995, Noguera 2003) que intenta explicar fenómenos sociales reduciéndolos a propiedades de los individuos, ni posiciones estructuralistas, donde el efecto del lenguaje es estructurante de la sociedad y de los sujetos (Derrida 1966, Jakobson, R. Barthes, A. Moles, A. et. al. 1979). No se afirma una posición ontológica ni epistemológica, sólo se plantea una estrategia de investigación con el supuesto que permite reconstruir una trama de entrecruzamientos discursivos entre los actores individuales y los sociales para dar cuenta del proceso de toma de decisión en el Directorio. 2.6.3 Los esquemas cognitivos Los actores cuando consideran los problemas de los mundos esquivos y rebeldes intentan reducir su complejidad, confían más en sus creencias, hacen 86 analogías de otros contextos, extrapolan conclusiones no necesariamente válidas para el problema a decidir, resaltan las semejanzas no considerando las diferencias y tienden a sobrevalorar los eventos salientes. Los decisores utilizan en el proceso de planteamiento del problema, de análisis de alternativas, su propia manera de valorar los hechos. Por lo tanto la información a la hora de decidir es incompleta o sesgada. Un giro importante ocurre desde la psicología cognitiva en la forma de entender cómo es procesada la información. Los primeros modelos de la mente utilizaban el paradigma de procesamiento de información e introducen el concepto de esquema y de error del pensamiento o distorsión cognitiva para entender como el sujeto humano trata con una información compleja y cambiante. Los “esquemas” son patrones cognitivos estables para organizar la información. Cualquier situación que requiera una decisión necesita de una serie de datos, los decisores seleccionan parte de ellos para actuar. Personas diferentes pueden conceptualizar situaciones diferentes o de similar manera teniendo en cuenta a qué cluster social u organizacional pertenecen. Los patrones cognitivos que organizan dicha conceptualización son los denominados esquemas. Cuando una persona tiene que decidir, el esquema es lo que permite transformar los datos en cogniciones. (Beck et. al. 1983, 20) La noción de esquema15, se encuentra asentada dentro de la psicología cognitiva de los años cincuenta mediante los trabajos de Bartlett y Piaget, a partir de la década del setenta desembarca en la psicología social, como así también en la teoría del procesamiento de la información y en la teoría del procesamiento cognitivo. A partir de allí se entiende generalmente por esquema a un mecanismo mental, que permite organizar la información sobre el mundo (Riso 2009, 80). 15 Para una discusión del concepto de esquema véase Riso (op. cit. 80-89) 87 Los esquemas generan aportan el significado a los problemas de decisión, modelan los resultados posibles, tratan con la incertidumbre y proponen atajos para procesar la información. Sin embargo no es un reservorio pasivo de información, como lo señala Riso (Op. cit. 81), sino se trata de un mecanismo de entrada de la información que actúa como filtro, seleccionando aquellos datos que se consideran valiosos y desechando otros que no poseen relevancia. En tal sentido los esquemas se guían por un conjunto de valores y creencias del mundo. (Giménez Montiel, 2003) Dentro de dichos esquemas, aquellos denominados de segundo orden componen una visión del mundo del decisor. Estos esquemas se encuentran constituidos por creencias generales sobre el mundo, ideologías, valores, necesidades sociales que regulan los aspectos valorativos de la decisión y fundamentan las creencias políticas, sociales, religiosas que la persona comparte con su grupo. (Riso, Op. cit) Por otra parte existen mecanismos sociales que tienden a igualar las percepciones del mundo (Bonatti Op. cit., 23). La teoría de la organización consideró la influencia que sobre el decisor tienen los significados institucionales sobre el mundo dado que aportan sentidos compartidos de los hechos y eventos. Las investigaciones de Daniel Kahneman (2003, 1454) ponen de relieve el papel importante de la forma de percibir mediante mecanismos sesgados de la información. Establecen la diferencia entre lo perceptivo y la referencia, que a su juicio está poco presente en los estudios de toma de decisiones modernos. Establece que la percepción depende de la referencia (reference-dependent) donde los atributos percibidos reflejan el contraste entre dicho estímulo y un contexto de estímulos previos y concurrentes. 88 La Teoría Prospectiva (Prospect Theory) desarrollada por Kahneman con Amos Tversky intenta poner otro parche a la teoría clásica del decisor racional bajo incertidumbre, al incluir un conjunto de atajos (heuristic) que la mente utiliza al manejar la información y decidir. Son formas simplificadas de procesar la complejidad. Asimismo tratan de establecer los principios en los que se basan dichos heurísticos. Estos autores establecen desde sus primeros trabajos una serie de sesgos sistemáticos (systematic biases) que realizan las personas cuando utilizan heurísticos para decidir, proponiendo en el centro de la teoría prospectiva una nueva función de valor, para considerar las decisiones en el mundo real. La misma se basa en tres distinciones respecto de la teoría clásica: La dependencia de la referencia y la aversión a las pérdidas sirven para explicar varios fenómenos relacionados con la elección. Las predicciones que diferencian a la teoría prospectiva se deducen de la forma de la función de valor, la cual se muestra en el figura 3. La función de valor se define sobre la base de las ganancias y las pérdidas y se caracteriza por tres rasgos: (1) es cóncava en el campo de las ganancias, con lo que propicia la aversión al riesgo; (2) es convexa en el dominio de las pérdidas, favoreciendo así la búsqueda de riesgos; (3) lo más importante, es una función que se quiebra bruscamente en el punto de referencia, y con aversión a las pérdidas –más empinada para las pérdidas que para las ganancias, por un factor de cerca de 2-2,5 (Kahneman et al., 1991; Tversky y Kahneman, 1992). 89 Figura 3- Función de valor propuesta por Kahneman y Tversky. Fuente: Kahneman y Tversky 1979, 279 La valoración que tiene una persona de un bien parece ser más elevada cuando se considera a al mismo como algo que puede ser perdido o dejado, que cuando se lo considera como una ganancia potencial. Kahneman, (2003, 192) plantea: La proposición de que los que toman decisiones evalúan los resultados sobre la base de la utilidad de los estados finales… ha sido conservada en el análisis económico durante casi 300 años. Esto es bastante sorprendente, ya que se puede mostrar fácilmente que es errónea; la denominaré el error de Bernoulli. (Kahneman 2003, 192) Debido a que el punto de referencia es generalmente el estado actual (status quo) las alternativas se evalúan viendo si son ventajosas o desventajosas respecto a la situación presente. En ésta operación las desventajas de las alternativas pesan más que sus ventajas, las pérdidas más que las ganancias. (Kahneman, Tversky, 1979) 90 Otro concepto importante de Kahneman (2003) es el efecto marco (framing effects). Con él se alude a que descripciones equivalentes por ejemplo de una situación, en términos del autor, extensionalmente equivalentes (extensionally equivalent descriptions) llevan a decisiones diferentes según el marco que se encuentre el decisor. En tal sentido, elegir entre una cirugía que conlleva un 25 por ciento de riesgo, a otra que posee un 75 por ciento de efectividad, suele decidirse por la segunda, aún cuando estadísticamente son equivalentes. Gran parte de los experimentos de Kahneman, Tversky y otros investigadores de la decisión arrojan evidencia incontrastable frente a estas formas de elección. 2.6.4 Incertidumbre del actor Los modelos clásicos conceptualizaban la incertidumbre como originada en relación al entorno, mientras que en la medida que se adopta un punto de vista más cercano al actor, la misma se traslada al propio decisor y a cómo éste la procesa. Cuanto más compleja es la situación, mayor puede ser el heurístico para hacer manejable la misma, de esta manera se pueden presentar distorsiones o deformaciones cognitivas del mundo de la decisión. (Bonatti Op. cit. 20) Por otra parte es necesario destacar que las probabilidades se basan en la historia, en cómo ocurrió determinado evento o cómo se comportó determinada variable. Las probabilidades en el juego de cara y seca, se obtienen computando cada tirada. Esto implica que cualquier comportamiento se contrasta con sus valores pasados y se decide en función a ello. En función de ambas ideas se desarrollan dos orígenes de la incertidumbre. La primera en un sentido restringido, en relación a la percepción y la segunda en sentido amplio, en relación al conocimiento, siguiendo a Monti (2011, 70): 91 a) En relación a la percepción Es incertidumbre procesal. El decisor posee incertidumbre cuando al percibir un estado del mundo se da cuenta que no se comporta como esperaba o al menos percibe que tiene varios comportamientos posibles. b) En relación al conocimiento Denominada incertidumbre sustancial. El decisor no tiene el conocimiento de cómo se comportará el mundo o al menos no tiene una información certera respecto de dicho comportamiento. La autora continúa reflexionando que para el decisor estos dos orígenes de la incertidumbre resultan indistintos, arribando mediante la decisión a un cómputo de ambos. Lo percibido y lo conocido respecto de un estado del mundo se encuentran mediatizado por los esquemas, la educación, las experiencias de una persona, por ello “la incertidumbre es un fenómeno esencialmente subjetivo” (Monti Op. cit., 71) Por otra parte se puede considerar, que la incertidumbre y la información son inversas. En tanto se conoce cómo se comportará un estado del mundo es que se reduce nuestra incertidumbre. En tanto no conozca dicho estado la incertidumbre aumentará. Dicho ello puede contrastarse los cuatro modelos de toma de decisión en función al grado de incertidumbre y dependiendo del grado de información que utilizan, cada uno de ellos, para la elección de alternativas (Choo Op. cit.). Modelo Racional: El mundo del modelo racional es bastante definido por reglas, objetivos por los cuales se toman las decisiones. La incertidumbre en tal sentido trata de reducirse mediante las reglas, los procedimientos institucionales y programas de ejecución. La información es alta, tanto en su búsqueda, 92 como en su uso en tanto corren detrás de los problemas, esas desviaciones de aquello que debía ser. Modelo de Procesos: Es similar al modelo racional, existe también objetivos y fines definidos, no obstante los grados de incertidumbre son mayores en tanto los procesos involucran varias instancias, etapas, diferentes personas y sectores de las organizaciones. La información necesaria para que el modelo funcione es importante dado que se extiende en el tiempo, en diferentes ciclos, antes de tomar una decisión. Modelo de cestos de basura: En tanto que este modelo describe las situaciones sobre las que deben tomarse las decisiones, la información se encuentra desacoplada del problema, por lo tanto es baja su necesidad. Ante desviaciones de cómo se presentan dichos problemas, la incertidumbre que se genera es alta y las reglas, procedimientos y fines, suelen reelaborarse dependiendo de los factores circunstanciales. Modelo Político: Los distintos jugadores poseen objetivos en pugna donde en función al juego político combinan las distintas posiciones. Cada jugador es consciente de los resultados que benefician a su bando. El uso de la información es vital para las estrategias. La búsqueda de la información se encuentra guiada por sostener las convicciones propias frente a los adversarios, además debe pasar el control público, por lo tanto se recurre a argumentaciones, fuentes de expertos, historia de los problemas. La información sirve para garantizar una estrategia de poder. 2.6.5 Sesgos Cognitivos 93 Las distorsiones cognitivas son errores sistemáticos de la forma de razonar, de interpretar el mundo, de conceptualizar una realidad. (Beck et. al. 1983, :21) No obstante resulta necesario diferenciar entre distorsión cognitiva y sesgo cognitivo. Las primeras son errores en la forma de razonar, como antes se definía. Harvey, Town y Yarkin (1981), y Coine y Gotlib (1983) establecen que los sesgos, representan una tendencia subjetiva a preferir una cognición sobre otras alternativas, mientras que la distorsión es vista como una inconsistencia entre las hipótesis y los hechos (Riso Op. cit. 58) Los sesgos cognitivos se encuentran en el aspecto esquemático del sistema de procesamiento de la información, o dicho de otra manera, refieren al proceso confirmatorio por el cual se resalta una información congruente con los esquemas individuales u organizacionales. (Riso Op. cit. 38) Se clasifican a continuación los sesgos según su forma. La misma no intentará ser exhaustiva, se seguirá la recopilación efectuada por Vázquez Valverde (1985) Hogg, y Vaughan, Graham, (2010) y Aguirre (2011). En algunos casos se aportará conceptualizaciones de otros autores. Para ellos los sesgos pueden clasificarse en tres grandes grupos: • Sesgos de Percepción de la Información • Sesgos de atribución • Sesgos de Formalización 2.6.5.1 Sesgos de Percepción de la Información Son los sesgos que se producen en la fase de adquisición de la información. En general en teoría cognitiva clásica corresponden a los circuitos de entrada. 94 Sesgo por percepción selectiva Corresponden a la selección de una parcialidad de los datos debido a las creencias, intereses o deseos. Se extrae un detalle fuera de su contexto ocurriendo luego que el procesamiento posterior se realiza en función a dicha selección. Los efectos de groupthik se pueden encontrar en muchos aspectos bajo este sesgo cognitivo donde los miembros del grupo constituyen una barrera a que ciertas informaciones lleguen al decisor o tomen estado público. Sesgo por analogía El decisor cuando percibe la información lo hace mediante esquemas que fueron obtenidos en otras situaciones históricas y aplicados a la presente de la manera: “parece como…” “si en tal caso actuamos así, ahora también …” y otros. Decidir de una manera parecida o aplicando el mismo procedimiento a los eventos actuales es una forma económica en términos de procesamiento y expulsa la incertidumbre que tanto complejiza a la hora de decidir. Sesgo de representatividad Se piensa que un evento es probable sólo por la creencia que determinado hecho “estadísticamente positivo” se producirá. Tiene muchas formas posibles Kahneman y Tversky han desarrollado extensamente en sus trabajos dichas fallas, conceptualizándolas como heurísticos. Responde a casos como: “si siempre en las elecciones ganaron los peronistas, siempre ganarán”. Sesgo de impresión Consiste en una percepción del mundo de la decisión en función a las emociones del decisor. Las elecciones tomadas por amor u odio son absolutamente comunes en las instituciones. Las “lógicas 95 afectivas” son las que producen decisiones que encuentran muchas veces un correlato argumentativo racional pero su origen es otro. 2.6.5.2 Sesgos de Atribución La atribución es la significación causal de un evento. Los procesos atributivos son enormemente importantes en la experiencia humana, siendo los mismos en teoría cognitiva clásica, correspondientes a los módulos procesadores, en este caso los módulos semánticos de procesamiento Sesgo de disponibilidad Ocurre cuando se le otorga la significación o causa de un evento a la primera cognición disponible o a aquella que tiene una mayor disponibilidad. En teoría cognitiva este sesgo si bien corresponde al procesamiento semántico, tiene que ver con los circuitos de archivo, es decir con la memoria y la forma en que se archivan los recuerdos. Esta disponibilidad ocurre por diversas razones Sesgo de primera impresión Este sesgo ocurre cuando se le otorga un peso decisivo en la atribución a la primera serie de datos con las que un decisor se encuentra y tiende a desvalorizar a la cadena de datos posteriores. Efecto Halo Es la tendencia a expandir un significado generado a partir de una selección o de primera impresión a otras características de una persona. El halo es la transferencia de significado de una 96 característica positiva o negativa (efecto halo invertido o efecto diabolo) y trasladarla al resto de la personalidad. Sesgo egocéntrico o por ilusión de control Se trata de atribuir los resultados de una decisión a la propia estrategia o acción, cuando la complejidad del evento indica que los mismos pueden ser producidos por otras variables en juego o por el azar. Es una forma de atribución autoreferencial. Los sesgos autosirvientes son un particular tipo dentro de este grupo que se caracterizan por inclinar la decisión por el interés personal. (Aguirre Op. cit.) Se tiende a ignorar pruebas, realizar sesgos de selección de información para justificar atribuciones antes que las experiencias de éxito o fracaso. (Vázquez Valverde Op. cit.) Sesgo por saliencia Los hechos salientes pueden generar sesgos atribucionales. Se fundan en elementos que se destacan sobre el fondo incluso siendo no esenciales (Vázquez Valverde Op. cit., Frank y Gilovich, 1989). Por ejemplo, se puede citar el caso de una frecuencia relativa mayor durante una semana de pacientes alcohólicos que concurrieron a una guardia de un hospital general e hicieron al jefe de la misma decidir incorporar dispositivos específicos para la atención de estos casos, cuando el análisis de la casuística histórica no justificaba dicha decisión. Sesgo de correspondencia Las personas suelen poner el peso atributivo más hacia el comportamiento de las personas que hacia los factores ambientales, de esta manera infraestiman las variables ambientales haciendo por lo tanto una correspondencia sesgada entre las disposiciones 97 psicológicas de los actores y las circunstancias (Vázquez Valverde Op. cit.). Sesgo de actores y observadores Este sesgo se basa en la premisa que la evaluación es diferente dependiendo de la posición que alguien ocupe como observador o como actor. El sesgo de correspondencia se aprecia en observadores no en actores. Cuando el propio actor es quien atribuye, entonces otorga gran peso a los factores situacionales. Por lo general el observador centra su observación en el actor (qué siente, cómo se comporta, qué dice), mientras que el actor centra su atención en lo que ocurre a su alrededor (la gente, la situación…) (Vázquez Valverde Op. cit. 204). Es la tendencia a atribuir factores disposicionales internos a la conducta de los otros y a factores externos la propia. (Hogg, y Vaughan, Graham Op. cit. 93) En el lenguaje cotidiano es muy común encontrar atribuciones del tipo “me llevaron las circunstancias a decidir tal o cual cosa” Sesgo por Falso consenso Se produce cuando se considera la forma de tomar elecciones como las apropiadas en función a como se cree que actuaría la mayoría. Es un sesgo muy típico de las decisiones en grupo y de las decisiones políticas. Son expresadas por ejemplo con frases como “fue una interpretación de lo que quiere la gente” “cuando decidimos interpretamos a la mayoría” 2.6.5.3 Sesgos de Formalización 98 Los sesgos de formalización son formas reduccionistas de explicación de un evento complejo. En los mundos esquivos y rebeldes este sesgo es común dado la poca formalización, la ambigüedad, el carácter difuso o complejidad de la estructura. Sesgo de anclaje (anchoring) Es una forma de valorar un evento a partir de un elemento que se transforma en el “ancla” de las próximas valoraciones. Se producen estimaciones desde un valor anclado y se producen ajustes graduales por encima y por debajo del mismo. Sesgo de simplificación o reduccionista Es la operación mediante la cual se produce un análisis o explicación de un evento del mundo a partir de un modelo simple o reduccionista de la realidad. Sesgo fundamental de formalización Se produce cuando se realiza una construcción mental del mundo y los eventos que ocurren en él y se la toma como verdadera. Los sesgos hasta aquí descriptos pueden encontrarse en conjunto con otros configurando formas compuestas. En el presente Capítulo se avanzó en la compresión de los diferentes modelos de la teoría de las decisiones, otorgándole un peso diferente al modelo político. El recorrido parte del actor racional, para llegar a un enfoque centrado del actor, mediatizado por el ámbito institucional, a fin de entender cómo son tomadas las decisiones. Fue necesario además hacer un recorrido por conceptos que se encuentran en la base del análisis de las decisiones: actores, grupos, poder, influencia, incertidumbre, narración, información, esquemas, sesgos. Con ellos se volvió a conceptualizar los parámetros de los modelos y se avanzará en el análisis histórico de las decisiones del Directorio del Sistema 99 Único a favor de personas con Discapacidad. Antes, es necesario caracterizar al mismo. 100 3. El Sistema de Prestaciones básicas a favor de personas con Discapacidad Un sistema universal e integral es un viejo anhelo en materia de cobertura asistencial para las personas con discapacidad en el país. Comienza a diseñarse en el ámbito nacional a partir de 1981 y se consolida en 1997 con una normativa específica, casi a contramano de la política neoliberal, creándose en esa fecha, el Sistema Único para de Personas con Discapacidad con participación de diversos organismos reguladores y prestadores del Estado y de las ONG del sector. El Estado ejerce la función de normatizar y controlar las prestaciones que se brindan a las personas con discapacidad, como asimismo de acreditar y categorizar a las organizaciones prestadoras, coordinar y reasignar recursos y generar las políticas del sector. Pero en este sistema no es menor la participación de los actores de las ONG, las organizaciones de la sociedad civil. Estos últimos son denominados comúnmente “los prestadores”, palabra que aclara y oscurece al mismo tiempo su historia y función. En este sentido la Argentina y la región cuentan con leyes y organizaciones pioneras en la cobertura, regulación y oferta para la atención de las personas con discapacidad. Se puede caracterizar al Sistema Único desde la puja de conflictos en una trama institucional con actores estatales y sociales que poseen intereses y modelos diferentes “fundados en el control de los recursos materiales y simbólicos” Bellmartino (s.f.). Esta trama se traduce en una forma específica de toma de decisiones y en la construcción de un particular sujeto decisorio como lo es el Directorio de Prestaciones Básicas a favor de Personas con Discapacidad. 101 El Sistema Único a partir de fines de la década del noventa posee para su administración un Directorio con ambas representaciones, del Estado y de las ONG. La capacidad de gestión del mismo se observa en cómo se articulan los diferentes intereses y objetivos para arribar a una toma de decisiones. A su vez, esta capacidad se encuentra atravesada por las demandas de la realidad social, por el calendario político nacional y provincial, por los movimientos internacionales que se plasman en pactos y convenciones y también por los reclamos individuales y colectivos. Por otra parte existen características institucionales necesarias de destacar respecto de las organizaciones que componen el Directorio, donde no solamente se encuentran definidas por los ejes, estado / sociedad civil, sino también, prestador / financiador, centralizado / descentralizado, nacional / provincial y otros. Conjuntamente a dicha caracterización de las organizaciones será necesario describir el marco normativo regulatorio del funcionamiento institucional, en el cual los actores desarrollan el proceso de toma de decisiones. La importancia del marco legal-institucional reside en que coloca límites al accionar de los actores en el interior del sistema y define las reglas de su juego. (Belmartino Op. cit.) Por otra parte, y como constitutivo de este escenario, será necesario caracterizar que otros actores externos, regulaciones y eventos, condicionan dicho proceso en el Directorio. De esta manera interioridad y exterioridad configuran una trama de relaciones que se influyen recíprocamente para dar a luz las influencias que se presentan en la toma de decisiones. A partir de la normativa respecto de prestaciones básicas para personas con discapacidad, se crean cuatro instancias de regulación y control sobre las que se 102 asienta el sistema. Muchas de las decisiones del Directorio tienen que ver con la implementación y funcionamiento de estas instancias y de la forma de administración de las mismas. Ellas son el Registro Nacional de Prestadores, el Registro Nacional para Personas con Discapacidad, el Nomenclador de Prestaciones Básicas y el Marco Básico de Organización y funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad. Prestacione s Básicas Figura 4 - Instancias de regulación y control del Sistema Único Fuente: Elaboración Propia Otro aspecto que define al Sistema es su financiamiento, el origen del mismo y los organismos que lo administran, a fin de considerar posteriormente qué decisiones son tomadas y reconstruir el proceso de las mismas. Para su análisis, se toman los tres componentes que Tobar (2002a) distingue para el caso de un sistema sanitario: político, técnico y financiero, donde cada uno de ellos se encuentra en articulación con los otros, generando tres dimensiones: 103 1) La política, que determina el modelo de gestión 2) Económica que remite el modelo de financiamiento 3) Una tercera técnica, que configura el modelo de asistencia Figura 5 - Dimensiones y modelos sanitarios. Fuente: Tobar (2002a, 16) 3.1 Origen y Normativas del Sistema Único En 1976, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el año 1981 como el Año Internacional de los Impedidos con el objetivo de poner en marcha un plan de acción a nivel nacional, regional e internacional, prestando especial atención a la igualdad de oportunidades, la rehabilitación y la prevención de las discapacidades. (ONU s.f.). Asimismo se declara la década de las personas con discapacidad aquella comprendida entre los años 1983-1992. En ese marco se promulga la ley 22.431, el 16 de mayo de 1981 que instituye el llamado “Sistema integral de los discapacitados”, parcialmente reglamentado por el Decreto 498 del 1 de marzo de 1983. Esta norma es 104 reconocida como la ley marco para las personas con discapacidad en el país y tiene una doble importancia, como aseguradora de derechos por una parte y por la otra consolida claramente la forma de toma de decisiones en política pública del sector. Dicha Ley establece la certificación de la discapacidad, asegura derechos, establece servicios de asistencia, escolarización, asigna cupos para personas con discapacidad en los organismos estatales, establece préstamos y ayuda económica, instituye regímenes diferenciales en la seguridad social, indica funciones para que los Ministerios de Trabajo, Cultura apoyen el desarrollo de las personas con discapacidad, establece la gratuidad en el transporte público, instaura la arquitectura diferenciada, establece quitas tributarias a empleadores que contraten personas con discapacidad, entre otros avances. Específicamente en su Art. 4 establece: “El Estado, a través de sus organismos dependientes, prestará a los discapacitados, en la medida en que estos, las personas de quienes dependan, o los entes de obra social a los que estén afiliados, no puedan afrontarlos, los siguientes servicios: a) Rehabilitación integral, entendida como el desarrollo de las capacidades de la persona discapacitada; b) Formación laboral o profesional; c) Préstamos y subsidios destinados a facilitar su actividad laboral o intelectual; d) Regímenes diferenciales de seguridad social; e) Escolarización en establecimientos comunes con los apoyos necesarios provistos gratuitamente, o en establecimientos especiales 105 cuando en razón del grado de discapacidad no puedan cursar la escuela común” (Art. 4. Ley 22.431) Esta ley se promulga con las firmas de Jorge Rafael Videla, José A. Martínez de Hoz, Jorge Fraga, Albano Harguindeguy, Juan Rafael Llerena Amadeo y Llamil Reston. Constituye una de las grandes contradicciones de la dictadura dado que la misma refleja claramente el paradigma de los derechos humanos que se establecía en los pactos y convenciones internacionales. ¿Por qué razón la misma se promulgó cuando representaba claramente la contradicción misma a la política oficial de violaciones cotidianas de los derechos humanos? La respuesta hay que buscarla en el hecho que muchos de los militares eran padres y familiares de personas con discapacidad. Ésta a nuestro juicio es una de las claves de cómo son tomadas las decisiones en política pública del sector, no solamente las mismas son transversales, sino a veces disruptivas, donde las familias y las personas con discapacidad son un actor preponderante. Separan dieciséis años de la promulgación de la ley 22.431 a la ley 24.901, la otra ley marco del sector. Durante estos años no se cumplieron derechos que esa ley estipulaba. Específicamente en el ámbito prestacional las obras sociales no habían implementado una cobertura integral, muchas amprándose en el texto de la misma ley, cuando establece en el articulo 4to. antes citado, que si los entes de obra social no podían cubrirlo el Estado lo haría, nunca fue así. Por otra parte, durante la década del noventa, las políticas neoliberales que generaron precarización del trabajo y retracción económica, contribuyeron a que los fondos de obras sociales decrezcan en la misma proporción al bajar la masa contributiva. 106 La CONADIS y las organizaciones de defensa y asistencia de las personas con discapacidad presionaron para contar con una normativa que garantizara la cobertura prestacional. De allí que surge un primer intento mediante el Decreto 762, en agosto de 1997, que cuenta con la firma del entonces Presidente de la Nación Carlos Menem. El mismo crea oficialmente el Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad, el cual tiene el “objetivo de garantizar la universalidad de la atención de las prestaciones básicas mediante la integración de políticas, de recursos institucionales y económicos afectados a la temática” (Art. 1 Decreto 762/97) Unos meses después se promulga la ley 24.901 “Sistema de Prestaciones Básicas en Habilitación y Rehabilitación Integral a favor de las Personas con Discapacidad”, el 5 de noviembre de 1997, reglamentada por el Decreto 1193/98 PN, que termina de configurar la estructura jurídica institucional del Sistema. Esta ley como Rosales lo indica (2003) no deroga sino complementa y aún precisa el texto de la ley 22.431. La misión del Sistema es prestar a toda persona con discapacidad una cobertura integral para su rehabilitación y para el logro de su integración plena a la vida social. El objetivo general de la creación del sistema fue buscar: universalidad, cobertura integral, calidad y uso eficiente de los recursos. (Decreto 1193/98 PN) Se la considera una ley prestacional en tanto estipula que las obras sociales comprendidas en la ley 23.660, tendrán a su cargo con carácter obligatorio la cobertura total de las prestaciones básicas, define las mismas, estipula el financiamiento, define los servicios de atención específicos, entre otras especificaciones. Un dato no menor de este momento es que el decreto 762 se firma en agosto de 1997, la ley 24.901 en noviembre de 1997 y su reglamentación en octubre de 107 1998. Todo un récord que habla del dinamismo de los grupos de presión que llevaron adelante esa política pública. Durante el primer semestre de 1999 se emitió la Resolución 428/99 del Ministerio de Salud que aprueba el Nomenclador de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad y sus niveles de atención y tratamiento. Por otra parte la Resolución 400/99 de la Administración de Programas Especiales (APE) aprueba el programa de cobertura financiera del sistema, esto es las normas para los agentes del Seguro de Salud que requieran apoyo financiero, estableciendo niveles de atención, modalidades y prestaciones anexas. En la actualidad hay trabajos publicados que cuestionan la dirección de las decisiones tomadas en el sistema y el cumplimiento de esos objetivos, estimando que el mismo no es universal, ni equitativo, ni eficaz, ni eficiente, ni efectivo. (Esquivel y Figari 2006, 238). No obstante sin entrar en esa polémica, el diseño de ambas leyes aportaron un marco de racionalidad a las decisiones sobre cobertura de prestaciones, siendo un marco regulador de una importancia decisiva para el país. Hoy puede analizarse cualquier realidad en este ámbito gracias al sistema. Existe en la actualidad un cuerpo normativo extenso respecto de los derechos y de la cobertura de las necesidades de las personas con discapacidad las cuales pueden englobarse como normas generales, sectoriales y particulares (García Garcilazo 2006, 82). Como se hacía referencia a las dos Leyes de mayor importancia y que delinean el Sistema Único la Ley 22.431 y 24.901 y de sus decretos reglamentarios, ya citadas, se agrega la Ley 26.378 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo. Esta si bien no es específicamente una normativa de cobertura, sino aseguradora de los derechos de las personas con discapacidad, su impacto es directo sobre el marco regulatorio. Asimismo las normativas sectoriales y particulares siguientes: sobre acreditación, Resoluciones 705/00, 44/04 y 1328/06 del Ministerio de Salud, 108 como así la Resolución 47/01. Sobre el Financiamiento como la Resolución 6080/03 APE, Ley 25.504, el Certificado Único de Discapacidad. Resolución 675/2009 MS, sobre el Modelo Único de Discapacidad y el Protocolo de Evaluación y Certificación de la Discapacidad. El Decreto 1382/01 sobre el Sistema Integral de Protección a la Familia. Sobre el Registro Nacional de Prestadores Resoluciones Nros. 213/01, Nº 214/01, Nº 312/01 y 568/03, 457/2007 todas del registro de esta Superintendencia de Servicios de Salud. Sobre Aranceles de las prestaciones como las Resoluciones Ministeriales Nros. 428/99, 1749/05, 1977/06, 167/07, 767/07, 1030/07, 219/08, 1074/08, 314/09, 523/09, 57/10, 2299/10, 1534/11 y Resolución 2032/11 y otras. Según el Decreto 1193/98 “Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrán optar por su incorporación al Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad mediante los correspondientes convenios de adhesión” (Decreto 1193/98 PN Art. 8) Las Provincias que han adherido al Sistema son: Catamarca, Chaco, Chubut, Corrientes, Córdoba, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén, Rio Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Tucumán. Todavía no lo han hecho las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 3.2 La Financiación de la cobertura de la discapacidad en el Sistema Único La financiación de la discapacidad en el país comprende un conjunto de recursos provenientes de diversas fuentes: aportes del presupuesto general de la nación; de los presupuestos de gobernaciones y municipios; los recursos de 109 obras sociales en su mayoría generados a partir de aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores; multas e impuestos; aportes de organismos internacionales; donaciones; recursos de bolsillo de las personas con discapacidad y sus familias; coberturas de contratos por medicinas prepagas y otros conceptos. Una aproximación a la financiación de la cobertura de la discapacidad puede encontrarse en Acuña y Bullit Goñi (2010). Asimismo desde el punto de vista del costo social de la cobertura de la discapacidad resulta importante considerar el estudio de Tobar y Térmansen (2000). Las decisiones del Directorio del Sistema afectan, directa o indirectamente, a algunas de esas fuentes de financiación, en tanto por ejemplo, que una suba en los aranceles del nomenclador impacta en la ejecución presupuestaria que el PAMI y PROFE destinan a la cobertura de la discapacidad o del Fondo Nacional de Redistribución. Otros son más independientes de las decisiones del Sistema como los provenientes de la Ley del Cheque o la cobertura por accidentes. Un detalle de los mismos se menciona a continuación: Tipo de Beneficiarios Beneficiarios carenciados sin cobertura social Responsable y financiador Fondo Nacional para la Integración de Personas con Discapacidad. (Ley del Cheque) Pensiones no contributivas y/o graciables por invalidez (PNC) Ministerio de Desarrollo Social y medio Ambiente (Gestiona PAMI) Jubilados y Pensionados del Sistema Nacional Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) Afiliados de Obras Sociales del Sistema Nacional del Seguro de Salud Fondo Nacional de Redistribución – Administración de Programas Especiales Accidentes de Trabajo A.R.T. Superintendencia de Riesgos del Trabajo 110 Invalidez Transitoria ANSES Administración Nacional de la Seguridad Social (Ex A.F.J.P. Superintendencia de Administración de Fondos de Jubilaciones y pensiones.) Cuadro 2. Responsable y financiador según tipo de Beneficiario. Fuente: Domínguez (2004, 58) con modificaciones Asimismo las decisiones del Directorio cobran importancia sobre la financiación de aquellas obras sociales que no se encuentran comprendidas dentro de las afectadas al Fondo Nacional de Redistribución, como las provinciales, las de fuerzas de seguridad, universitarias y de los distintos poderes del Estado. Si bien no se encuentran obligadas por la Ley 24.901, la hegemonía del Sistema Único, mediante la equiparación en la jurisprudencia argentina, hace que las coberturas sean equivalentes. De igual manera puede citarse los contratos comerciales de medicina prepaga. Otra forma de financiación con importancia creciente en los últimos años fue la que se obtiene por vía judicial. Son los recursos de amparo que se han solicitado a favor de las personas discapacitadas, pero “la aplicación parcial de la cobertura y la judicialización de los reclamos han significado que muchas veces consigan contar con atención integral, no aquellos que más lo necesitan sino quienes están cerca de los centros de poder o los que cuentan con mayor posibilidad (cultural y/o económica) de acceder a una demanda judicial” (Crespo/Garavelli 2003 citado en Figari 2006, 212). O que sean los mismos prestadores de servicios los que promueven y solventen estas acciones en función de sus intereses. (Figari Op. cit. 212) Es de central importancia las prestaciones financiadas a través del Fondo Nacional de Redistribución. Respecto de su historia se puede mencionar que el 111 Sistema Nacional del Seguro de Salud fue creado por la Ley 23.661 en 1989, en su Art. 22 que instituye el Fondo Solidario de Redistribución con el objeto de garantizar las prestaciones para proveer prestaciones de salud previstas por el Sistema Nacional de Seguro de Salud (Art. 24 de la ley 23.661). La Ley de Protección Integral 22.431 estableció la financiación mediante las Obras Sociales y si ellas no podían afrontar los gastos producidos, el Estado debía hacerlos (Art. 4) sujetos a la Ley de Presupuesto (Art. 24). Mientras que la Ley 24.901 es más explícita respecto de la financiación: • “Las obras sociales, comprendiendo por tal concepto las entidades enunciadas en el artículo 1º de la ley 23.660, tendrán a su cargo con carácter obligatorio, la cobertura total de las prestaciones básicas enunciadas en la presente ley, que necesiten las personas con discapacidad afiliadas a las mismas”. (Ley 24.901, Art. 2) • Asimismo establece en su Art. 3 que “el Estado, a través de sus organismos, prestará a las personas con discapacidad no incluidas dentro del sistema de las obras sociales, en la medida que aquellas o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas” (Ley 24.901, Art. 3) • Como se ratifica en el Art. 4 “Las personas con discapacidad que carecieren de cobertura de obra social tendrán derecho al acceso a la totalidad de las prestaciones básicas comprendidas en la presente norma, a través de los organismos dependientes del Estado.” (Ley 24.901, Art. 4) Cabe aclarar que es prácticamente inexistente la oferta pública en prestaciones básicas. En la órbita del Ministerio de Salud de la Nación solo tres unidades: el Instituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur (INRPS), la Colonia Nacional “Montes de Oca” (CNMO) y el Hospital Nacional 112 “Baldomero Sommer” (HNBS) (Fundación Par, Op. cit:70). En Educación Especial existe una mayor oferta estatal dado que cuenta con una red de escuelas especiales. Posteriormente el Decreto 1215/99 del Poder Ejecutivo asigna a la Administración de Programas Especiales la administración del Fondo Solidario de Redistribución. Como se muestra en la figura 6, dicho fondo se origina a partir de los aportes y contribuciones laborales que recauda la AFIP, posteriormente girándolo a la Superintendencia de Servicios de Salud, quien a su vez lo remite al APE para su administración. Figura 6 - Financiamiento Fondo de Redistribución Fuente: Segunda Carta de Compromiso al Ciudadano: administración de Programas Especiales (2007, 34) 113 Las obras sociales nacionales pueden solicitar el reintegro para las prestaciones de alto impacto y baja prevalencia que se encuentran las especificadas en la Ley 24.901 detalladas posteriormente. 3.3 Los beneficiarios del Sistema: la certificación de discapacidad La Ley 22.431 establece que “se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral.” (Ley 22.431 Art. 2) Dicha definición puede considerarse progresista en la concepción de la discapacidad, dado que, supera un paradigma biológico y médico como causante de la discapacidad o esencialista en tanto implica el funcionamiento de una persona en relación al medio social. Este nuevo paradigma que es el presente en la Convención Internacional claramente expresa para las personas que “al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”. (Ley 26.378 Art. 1) Volviendo a la Ley 22.431 en su Art. 3ro. instituye el certificado de discapacidad. Dicho certificado es el instrumento público que permite acceso a la cobertura integral de las prestaciones de discapacidad como lo indica la Ley 24.901 en su Art. 10. Dicha certificación se establece en el Art. 3 de la Ley 22.431, especificándose en el Art 10 del Decreto Reglamentario 1193/98 que establece “El certificado de discapacidad se otorgará previa evaluación del beneficiario por un equipo Interdisciplinario que se constituirá a tal fin y comprenderá la 114 siguiente información: a) Diagnóstico funcional, b) Orientación prestacional, la que se incorporará al Registro Nacional de Personas con Discapacidad.” De esa manera queda zanjada, al menos en la normativa la certificación a través de las “juntas médicas” tomando una forma definitiva hasta la actualidades mediante tres profesionales, médico, psicólogo y trabajador social, atendiendo al paradigma biopsicosocial de la discapacidad. Respecto del diagnóstico, se utilizan las distintas clasificaciones funcionales elaboradas por la Organización Mundial de la Salud como son la CIDDM “Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías) CIDDM 2 “Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías. Segunda Revisión” y a partir del 2001 la CIF “Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud” donde se adopta el modelo definitivamente el social de la discapacidad. Cada clasificación es debatida en el Sistema Único y aplicadas en la certificación de la discapacidad. Algunas de las normas citadas arriba normalizan este proceso. 16 En este marco es destacable la Resolución 675/09 del Ministerio de Salud que aprueba el modelo único de Certificado Discapacidad y el Protocolo de Evaluación y Certificación de la Discapacidad. Dado que la población beneficiaria de la cobertura del Sistema Único es aquella con certificación de la discapacidad, es necesario destacar que en el último censo poblacional de Argentina, se aplicó la Encuesta Nacional para Personas con Discapacidad (ENDI), quedando claro que la mayoría de las personas con discapacidad no contaban con su certificación respectiva (82 %). Solamente el 14,6 % del total de la población la obtuvo. (ENDI. Fundación Par, 2006. Dominguez, 2007) La ENDI se realizó mediante una encuesta complementaria al Censo Nacional de 2001. En el mismo se indagaba si existía en el hogar una persona con discapacidad, a continuación se llevó a cabo una Encuesta de Personas con 16 Para una discusión de las escalas y … 115 Discapacidad entre noviembre de 2.002 y el primer semestre de 2.003, en localidades urbanas de 5.000 habitantes y más, constituyéndose ésta en la primera encuesta argentina y latinoamericana de este tipo. (Pantano 2006) La ENDI estableció que una prevalencia del 7,1 % de la población urbana en ciudades de más de 5000 habitantes que padece alguna discapacidad (INDEC, s.f.) “siendo el 40% adultos mayores y casi el 12% menores de 15 años; casi la mitad corresponde a las edades potencialmente activas, esta proporción es claramente inferior a la que manifiesta el mismo grupo de edad en la población total. (Pantano 2006, 9) Gráfico 1 - Total del País. Población total, población con discapacidad y población sin discapacidad por grupos de edad. Año 2002 - 2003 Fuente: Pantano 2006 Esta fue una medición de la prevalencia de la discapacidad en el país contrasta con la realizada en Chile a través del Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS) publicada en el 2005. Los resultados de este Primer Estudio de la Discapacidad se obtienen utilizando una encuesta en base al protocolo WHODAS-II de la Organización Mundial de la Salud. Dicho protocolo es una forma de operacionalizar la CIF, Clasificación Internacional 116 del Funcionamiento antes citada. De los resultados arroja una prevalencia del 12,9 % (FONADIS 2005) Con ello más allá de presentar una prevalencia comparada se quiere ilustrar que el uso de la CIF mediante las Juntas de Evaluación y Certificación de la discapacidad llevará al aumento de la población beneficiaria. 3.4 El Registro Nacional de Personas con Discapacidad El paso lógico en materia censal, a partir del otorgamiento del Certificado de Discapacidad es el conocimiento de a quienes afecta, dónde se encuentran, qué tipos de discapacidad poseen, qué necesitan, qué edad tienen y otras informaciones que constituyen la base para el establecimiento de políticas y regulación de la oferta a nivel nacional y provincial. Es así que el paso se produce en relación en el Art. 7 del Decreto reglamentario 1193, el cual establece que “los beneficiarios discapacitados deberán inscribirse en el Registro Nacional de Personas con Discapacidad para acceder a las prestaciones básicas previstas, a través de la cobertura que le corresponda.” (Decreto 1193/98 PN, Art 7) Hubo antecedentes en la organización de este Registro el cual fue financiado parcialmente por un PNUD pero no tomó una forma definitiva. Actualmente este proyecto adquirió un nuevo empuje mediante la digitalización del Certificado de Discapacidad que intenta constituir una base de datos a nivel nacional. Si bien la Ley 22.431 no establece que el certificado de discapacidad debía tener un formato nacional, el mismo resulta un gran paso para contar con información comparable de todo el país. 117 3.5 Las Prestaciones Básicas de la discapacidad Las mismas fueron establecidas como tal en la ley 24.901, en su Art. 1ro. el cual expresa: “un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de las personas con discapacidad, contemplando acciones de prevención, asistencia, promoción y protección, con el objeto de brindarles una cobertura integral a sus necesidades y requerimientos.” (Ley 24.901, Art. 1) Son consideradas prestaciones básicas, las de prevención, de rehabilitación, terapéutica-educativas y asistenciales. Se describen a continuación, según el texto de la citada ley: Prestaciones de Prevención Prestaciones de rehabilitación • • Servicio de Rehabilitación Psicofísica con o sin internación. Servicio de Rehabilitación Profesional. Servicio de Hospital de Día. Prestaciones Terapéutico educativas Prestaciones educativas • Servicio Educativo Terapéutico • • • Educación General Básica Educación Formación Laboral Servicio de Integración escolar Prestaciones asistenciales • • • Servicio de Estimulación Temprana. Servicio de Centro de Día. Servicio de Hogares • Cuadro 3 - Prestaciones Básicas en Discapacidad Fuente: Elaboración Propia 118 Asimismo se previó la ayuda para prótesis y órtesis, como asimismo la cobertura del transporte hacia y desde los lugares de rehabilitación, educación o asistencia. Desde el punto de vista del financiamiento y según los planteos de Domínguez (Op. cit.) existe un solapamiento jurisdiccional en tanto la asignación y gestión de los recursos a partir de la citada Ley. Desde su reglamentación las Obras Sociales debieron asumir la cobertura de prestaciones, muchas son propias del sector, pero otras serían más eficaces y eficientes que fueran administradas por el área de educación o por desarrollo social. En el plano operativo este solapamiento produce una doble exigencia y control en los prestadores que brindan Educación General Básica y Formación Laboral muchas veces reduplicando esfuerzos y recursos. Son regulados por el Ministerio de Educación y por el Ministerio de Salud, ambos con exigencias diferentes. De igual manera ocurre con las prestaciones sociales. Estas prestaciones básicas son ordenadas en un Nomenclador Nacional donde se especifican las mismas en categorías y el arancel correspondiente. 3.6 El Nomenclador de Prestaciones Básicas El mencionado Decreto Nº 762/97 PN introduce el nomenclador de las prestaciones básicas estableciendo en su Art 6to. que “la Superintendencia de Servicios de Salud será el organismo responsable de la supervisión y fiscalización del Nomenclador de Prestaciones Básicas”. Asimismo dicho criterio se ratifica en el Decreto Reglamentario Nº 1193/98 PN. Posteriormente la Resolución 428/99 del Ministerio de Salud aprueba el nomenclador, siendo una pieza normativa que introduce la tipificación de las 119 prestaciones y el valor que las mismas deben abonarse en las obras sociales nacionales. El nomenclador establece diversos aranceles de las prestaciones en función a la categoría que posee el establecimiento. La misma tiene tres valores expresados con las letras: A, B o C. Asimismo posee una diferenciación de los aranceles según el tipo de jornada: simple (no menos de cuatro horas) o doble (no menos de 7 horas) (Resolución 1328/06 MS. Parte 3). También se especifica para prestaciones ambulatorias, internación en rehabilitación, transporte y comida dentro de los establecimientos. Se detalla en el cuadro 4 la estructura del nomenclador de prestaciones básicas: 120 Prestación Básica Frecuencia / Cantidad Jornada Doble A B C Jornada Simple A B C Jornada Doble A B C Jornada Simple A B C Jornada Doble A B C Jornada Simple A B C Jornada Doble A B C Jornada Simple A B C Jornada Doble A B C Jornada Simple A B C Permanente A B C Lunes a Viernes A B C Hogar con Centro de día Lunes a Viernes A B C Hogar con Centro de Ed. Terapéutica Lunes a Viernes A B C Hogar con Formación Laboral Lunes a Viernes A B C Hogar con Pre-primaria Lunes a Viernes A B C Hogar con Primaria Escolaridad Primaria A B C Hogar con Centro de Día Permanente A B C Hogar con Centro de Educación Terapéutica Hogar con Formación laboral Permanente A B C Permanente A B C Hogar con Pre-Primaria Permanente A B C Hogar con Primaria Permanente A B C Pequeño Hogar Lunes a Viernes A B C Permanente A B C Lunes a Viernes A B C Permanente A B C Centro de Día Centro de Educación Terapéutico Escolaridad Formación Laboral Escolaridad Pre-primaria Escolaridad Primaria Hogar Residencia Estimulación Temprana Mensual Prestación Prestaciones de Apoyo Prestación Módulo Maestro de Apoyo Mensual Prestación Módulo de Apoyo a la Integración Escolar (Equipo) Rehabilitación ambulatoria Rehabilitación - Hospital de Día Mensual Modulo Integral Intensivo Modulo Integral Simple Jornada Simple 121 Categoría Jornada Doble Rehabilitación Integración Alimentación Diaria Transporte Kilómetro Cuadro 4 – Nomenclador de prestaciones básicas Elaboración Propia con base a la Resolución 1685/12 M.S. Las categorías A, B o C son otorgadas por el ente acreditador, en este caso el Servicio Nacional de Rehabilitación y en su representación las Juntas provinciales, en función a las características de estructura de los establecimientos. Para ello utiliza Guías de Evaluación, cuyo antecedente directo son las homónimas del PROIDIS el programa de discapacidad del PAMI. Las mismas evalúan a los establecimientos según los lineamientos del Marco Básico. 3.7 Marco Básico de Organización y funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad Luego de su creación, una de las primeras decisiones que el Directorio toma en su resolución Nº 2 de fecha 7 de Septiembre de 1999, es la aprobación el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad y denominado “Normas de Categorización de las prestaciones de Atención a Personas con Discapacidad”, aprobadas luego por Resolución del Ministerio de Salud Nº 705 del 29 de Agosto de 2000. Esa primera versión del marco básico es una transcripción del PROIDIS, el Programa para personas con Discapacidad que poseía el PAMI, que se introducía al Directorio por parte por este organismo y por parte de los prestadores que ya trabajaban bajo dicha normativa y poseían sus establecimientos estructurados mediante la misma. 122 La autoridad de aplicación es el Servicio Nacional de Rehabilitación, el organismo descentralizado del Ministerio de Salud, conocido comúnmente por sus siglas SNR o por el nombre de la calle donde funciona “Ramsay”, que luego de un proceso de auditoría y verificación otorga la acreditación al establecimiento y una categorización correspondiente, incorporándolo al Registro Nacional de Prestadores (RNP). El Marco Básico es la normativa que permite a los establecimientos categorizar. Mediante este procedimiento se evalúan a los prestadores de acuerdo a estándares mínimos de calidad para brindar las prestaciones básicas para personas con discapacidad establecidas en la normativa. Los objetivos del citado marco Básico son: • Definir los contenidos, características, alcances y estándares de calidad de los servicios de atención que brindan el sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad. • Fijar los criterios para evaluación y categorización de los recursos institucionales necesarios para la atención de los beneficiarios del Sistema. No obstante, en ese primer momento de implementación del Sistema, el Servicio Nacional de Rehabilitación no poseía la capacidad ni la organización para llevar adelante dichas categorizaciones y se incluyó de oficio muchos establecimientos mediante el padrón que ya poseía el PAMI. Esto generó hasta el presente controversias respecto de la adecuación estructural de muchos de los establecimientos. Estos establecimientos que no fueron en su momento categorizados por el Servicio Nacional fueron autorizados mediante una decisión del Directorio Nro. 123 3/99 dispuso que el Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad estuviera "constituido transitoriamente, por las instituciones categorizadas a la fecha de la presente resolución, por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación”. (Servicio Nacional de Rehabilitación www.snr.gov.ar) Hasta el presente el Marco Básico ha sufrido algunas modificaciones tendientes a una mayor definición de las especificaciones requeridas. La última se establece por Resolución 1328 del Ministerio de Salud, el 1 de setiembre del 2006, pero más allá de algunas mejores descripciones de las prestaciones y de precisar mejor criterios no varió mucho desde su primera versión. Por otra parte existen otras instituciones, las de rehabilitación, que no se les aplica la citada Resolución, sino que poseen una norma específica la Resolución 47/01 M.S. sobre Normas de Categorización de Establecimientos y Servicios de Rehabilitación denominado muchas veces “el marco básico de rehabilitación”. Clasifica el nivel de riesgo de los establecimientos según: 1)Nivel I o Bajo Riesgo 2)Nivel II o Mediano Riesgo 3)Nivel III Alto Riesgo Tanto el texto de la Resolución 1328/06 del M.S. y la Resolución 47/01 M.S. establecen para muchos, una forma rígida de incorporar a un establecimiento dentro del Registro Nacional de Prestadores. Según una encuesta realizada por Esquivel y Figari (Op. cit. 239) encontró que el 56% de las instituciones relevadas tuvieron dificultades para acceder al cumplimiento de la norma. Los principales factores que afectan el acceso de las instituciones al Registro Nacional de Prestadores se encuentran fundamentalmente en las 124 dificultades económicas para acceder a los requisitos establecidos en la norma (55,8%) y en las dificultades para cumplir requisitos de planta física (26,9%); y no se otorga a los referentes del área igual orden de importancia que a los factores expuestos por las instituciones (17,6% respectivamente). (Esquivel y Figari Op. cit. 227) Más radicalmente el Marco Básico es una línea demarcatoria de los establecimientos que se encuentran dentro del Registro Nacional de Prestadores. Una institución para ser acreditada tiene que encontrarse en funcionamiento. El proceso puede llegar a durar un año, en algunos casos más. La inversión necesaria y el lucro cesante, implica una alta barrera de ingreso a nuevos prestadores. Por otra parte el Marco Básico define cuales son las prestaciones para la atención de la discapacidad. Aquellas que no se encuentran incluidas como: el apoyo laboral muy utilizado en otros países, los acompañamientos, la rehabilitación doméstica o la rehabilitación con base comunitaria (RBC), los módulos de apoyo a la vida independiente, laboral, comunitaria y otras, hoy no son consideradas prestaciones básicas y por lo tanto no recibe el agente de salud la financiación del Fondo Nacional de Redistribución. Una vez categorizada el Servicio Nacional de Rehabilitación establece la misma mediante un acto administrativo y el prestador se encuentra en condiciones de solicitar a la Superintendencia de Servicios de Salud el ingreso al Registro Nacional de Prestadores. En tal sentido, los financiadores, las Obras Sociales y Prepagas cuentan con prestadores que han pasado por un sistema de acreditación de la calidad, de la estructura (edilicia, equipamiento, dotación) y de algunos procedimientos (altas, bajas, objetivos de la asistencia). 125 Como lo establece en su página web el Servicio Nacional de Rehabilitación “en la vida de la Institución categorizada, que debe mantener, a lo largo de toda su permanencia en el Registro de Prestadores, el cumplimiento de los requisitos evaluados al momento de ser categorizada. De lo contrario podrá ser excluida del Registro.” (www.snr.gov.ar) Asimismo, el Servicio Nacional de Rehabilitación no posee capacidad operativa real de continuar auditando los cientos de instituciones que existen en el país, queda el interrogante si en las mismas permanecen las características que le permitieron acreditar o al no existir control las mismas dichas condiciones no se sostuvieron. Respecto del particular, en 184 auditorías de terreno realizadas en la Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires durante el año 2009 17 arrojan que un 68 % se encuentran sin observaciones, un 29 % en las cuales se objetaron faltantes en la estructura, específicamente referidos a actualizaciones de las habilitaciones municipales sobre modificaciones edilicias, en bioseguridad falta de actualización de análisis físico químico y desinsectación, contratos de coberturas médicas, seguros de responsabilidad civil, matafuegos y detectores. En estructura de personal, falta de la dotación básica. En estos casos se indicó un tiempo de regularización de la situación. Por último un 3 % de las auditorías encontró situaciones de incumplimiento específico de las normas básicas de funcionamiento. 17 Las auditorias fueron realizadas a los prestadores de afiliados de la Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires durante el periodo enero a diciembre de 2009 126 Gráfico 2 – Auditorías a establecimientos de atención a apersonas con discapacidad durante 2009 en Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires Fuente: elaboración propia Cabe aclarar que dichas auditorías se realizaron solicitando y evaluado la documentación y requerimientos establecidos en la Resolución 100/07 del Directorio del Sistema Único denominado “Normas y el Marco de Procedimiento de Categorización de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad” que establece los requerimiento que deben presentar los prestadores a fin de iniciar su categorización en el Servicio Nacional de Rehabilitación. 3.8 El Registro Nacional de Prestadores Es un registro público nacional en el cual se inscriben los establecimientos que ofrecen servicios a personas con discapacidad categorizados, oficiando como un padrón que permite a los establecimientos formar parte del Sistema Único. 127 El Decreto 762/97 ya mencionado, establece como función de la Superintendencia de Servicios de Salud la puesta en marcha e instrumentación del Registro Nacional de Prestadores, mientras el Servicio Nacional de Rehabilitación tiene como función la inscripción, permanencia y baja del registro. Una vez categorizados los prestadores por el Servicio Nacional de Rehabilitación, pueden inscribirse en el Registro de Prestadores, en la Superintendencia de Servicios de Salud mediante el denominado Anexo VI. (Resolución 789/09 M.S.) La categorización no es habilitante para el funcionamiento de un establecimiento. La habilitación es otorgada por una parte por el Municipio que corresponde o la Ciudad de Buenos Aires. Por otra parte los establecimientos de acuerdo al tipo de prestación que brindarán tendrán que habilitar en la incumbencia del mismo, el cual será el mediante el Ministerio de Salud o el Ministerio de Educación, se trate por ejemplo de establecimientos sanitarios, como Centro de Día o Centros Educativos Terapéuticos o Escuelas. Un establecimiento al contar con su respectivo Registro Nacional de Prestador y pertenecer al sistema, puede por un lado, facturar el arancel del Nomenclador Nacional y por el otro, posibilita que la obra social que abona dicha suma la recuperare del Fondo Nacional de Redistribución. El PAMI o PROFE o algunas obras sociales no incluidas en la ley 23.660, han establecido convenios con prestadores que no se encontraban dentro del Registro Nacional o prestaciones no establecidas en el nomenclador. Dichas decisiones han sido en muchos casos por excepcionalidad, atendiendo a una demanda individual o zonal. Algunos de dichos prestadores han sido auditados por los servicios profesionales de estas obras sociales. Asimismo el Registro Nacional de Prestadores inscribe también a profesionales independientes. De esta manera son incluidos en el sistema para realizar las prestaciones ambulatorias de atención a personas con discapacidad 128 como: Fonoaudiología, Psicología, Terapia Ocupacional y otras que se encuentran comprendidas en los módulos de rehabilitación simple e intensivo, así como en las prestaciones de apoyo, de estimulación temprana y de integración descriptas en el nomenclador. 3.9 El Directorio del Sistema Único A través del decreto 1193/98 PN se crea el Directorio del Sistema Único, con carácter intersectorial, participan en él diversas organizaciones del estado que se encuentran involucradas en la temática, como así también poseen dos representantes de las ONG del sector que prestan servicios y defienden derechos de las personas con discapacidad. Resulta un caso muy interesante de estudio dentro de las organizaciones técnico políticas del Estado debido a su conformación. Es de las pocas dentro del gobierno nacional que presenta esta característica intersectorial, con participación de las instituciones prestadoras y defensoras de derechos, con horizontalidad de las decisiones y con una continuidad de más de una década de existencia. Se puede afirmar que muy poco ocurre dentro de las políticas específicas del sector que no transita por esa mesa. El Art. 5 Anexo A del Decreto 1193/98 PN establece las funciones para el Directorio: a) Instrumentar todas las medidas tendientes a garantizar el logro de los objetivos prefijados. b) Establecer orientaciones para el planeamiento de los servicios. c) Coordinar las actuaciones de los diferentes servicios. 129 d) Proponer modificaciones cuando fuere necesario al Nomenclador de Prestaciones Básicas, definidas en el Capítulo IV de la Ley N° 24.901. e) Dictar las normas relativas a la organización y funciones del Sistema, distribuir competencias y atribuir funciones y responsabilidades para el mejor desenvolvimiento de las actividades del mismo. f) Introducir criterios de excelencia y equilibrio presupuestario en el Sistema. g) Proponer el presupuesto anual diferenciado del Sistema y someterlo a la aprobación de las áreas gubernamentales competentes. h) Fijar la reglamentación para el uso de las prestaciones. En la citada normativa, en su Anexo A, se explicita la organización del Directorio, el cual funciona con un presidente, un vicepresidente y un representante, salvo de las ONG, de cada uno de los siguientes actores organizacionales: Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. (CONADIS) Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación. Administración de Programas Especiales (APE) Superintendencia de Servicios de Salud (SSS). Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (SERVICIO NACIONAL DE REHABILITACIÓN). Consejo Federal de Salud (COFESA) 130 Programa Nacional de Garantía de Calidad de Atención Médica. (PNGCM) Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI). Superintendencia de Riesgos del Trabajo. (SRT) Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. (SAFJP) Dos representantes de las Instituciones sin fines de lucro destinadas a la atención de las personas con discapacidad. (ONG) La presidencia del Directorio del Sistema Único recae en el presidente de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas CONADIS mientras que la vicepresidencia en el Ministerio de Salud. Asimismo la normativa establece las funciones para el Directorio, su presidencia y las comisiones de trabajo respectivas que más adelante se mencionarán. En la actualidad se absorbieron por otras organizaciones del Estado los siguientes representaciones: Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación. Consejo Federal de Salud (COFESA) Y se agregaron a la mesa del Directorio los siguientes: Consejo Federal de la Discapacidad (COFEDIS) Programa Federal Incluir Salud (PROFE) 131 Sobre estos actores estatales y privados recayó la toma de decisiones en materia de política prestacional implementando y consolidando las acciones derivadas de la puesta en marcha de la Ley 24.901. A continuación se realizará una caracterización de cada uno de estos actores que participan en la toma de decisiones del Directorio del Sistema Único. 3.9.1 Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. (CONADIS) La Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (CONADIS) fue creada en 1987 durante el gobierno de Raúl Alfonsín, funciona como un ente interorgánico de coordinación y asesoramiento en materia de políticas respecto a la discapacidad. En sus comienzos, la CONADIS dependía de la Presidencia de la Nación, luego fue transferida en 1995 a la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Actualmente, desde 2002 depende del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales18. Las funciones de la CONADIS, según el Decreto 984/92, consisten en: a) Formular las políticas públicas de discapacidad, conjuntamente con los organismos pertinentes en los ámbitos nacional y provincial, y, en los casos que resulte procedente, con las organizaciones de la sociedad civil (ONG). b) Participar con carácter vinculante en la elaboración de iniciativas planeadas por otras áreas de gobierno, en relación con la temática. 18 Creado en el año 2002, su primera presidenta honoraria fue Hilda “Chiche” Duhalde y actualmente ocupa este cargo Alicia Kirchner, Ministra de Desarrollo Social de la Nación. 132 c) Participar en el seguimiento de tales acciones y requerir a los organismos gubernamentales la información que considere necesaria. d) Evaluar el cumplimiento de la Ley 22.431 y demás reglamentaciones. e) Analizar la conveniencia de que se sancionen otras normas complementarias o modificatorias y hacer propuestas al respecto junto con los organismos competentes. f) Participar como órgano de consulta vinculante en la coordinación de las acciones en materia de discapacidad desarrolladas desde el ámbito público y privado de todo el país. g) Impulsar la constitución de fondos especiales para atender la Integración de las Personas con Discapacidad. h) Intervenir en la definición de programas de formación para los recursos humanos especializados en la asistencia de personas con discapacidad. i) Organizar campañas de información y concientización. 133 j) Estimular la investigación, organizar y mantener actualizado un Centro de Información y Documentación. La CONADIS se encuentra conducida por un presidente, que se desempeña con un rango y una jerarquía equivalentes a los de un secretario de estado, secundado por un directorio compuesto por tres directores y un secretario general. Asimismo funcionan diferentes comisiones y comités, con funciones específicas: a) Comité Técnico. b) Comité Asesor. c) Comité Coordinador de Programas y Proyectos o Comisión de la Ley de Cheques. d) Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas. e) Consejo Federal de Discapacidad (COFEDIS). a) Comité Técnico Es dirigido por el presidente de la CONADIS y está integrado por delegados de un amplio espectro de organismos del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, estos últimos en calidad de consultores. Sus funciones consisten en: a. Contribuir en la instrumentación de las medidas que surgen de la aplicación de la Ley 22.431 y de los marcos normativos vigentes. b. Informar periódicamente sobre las acciones desarrolladas desde cada organismo. 134 c. Proponer proyectos para mejorar la atención de las personas con discapacidad. d. Intervenir en la formulación de las propuestas que exijan la acción coordinada de entidades públicas y privadas (Decreto 984/92, art 11). b) Comité Asesor Se encuentra integrado por representantes de organizaciones no gubernamentales de y para personas con discapacidad. Existen dos tipos: 1) Los miembros permanentes, que son designados por el presidente de la CONADIS entre las ONG consideradas “históricas” 2) Los miembros activos, elegidos entre las organizaciones de segundo y tercer grado de todo el país. Entre los miembros del Comité se elige un coordinador y un secretario. Las funciones atribuidas a este Comité se relacionan con el ámbito de actuación propio de las organizaciones sociales. Consisten en: a. informar periódicamente sobre los servicios brindados por el sector público y las acciones desarrolladas por las ONG. 135 b. proponer proyectos para mejorar la atención de las Personas con Discapacidad. c. intervenir en la formulación de las propuestas que exijan la acción coordinada de entidades públicas y privadas (Decreto 984/92, art. 14). Es de práctica que en muchas ocasiones y de acuerdo al tema puedan sesionar juntos el Comité Técnico y el Comité Asesor. c) Comité Coordinador de Programas y Proyectos-Fondo Nacional para la Integración de las Personas con Discapacidad En 1995 se decidió que los fondos recaudados por multas a los cheques mal emitidos serían destinados específicamente al financiamiento de los programas y proyectos para personas con discapacidad (Ley 24.452, Art 7). En 1996 se creó el Comité Coordinador de Programas para Personas con Discapacidad. En mayo de 2003 se estableció el Fondo Nacional para la Integración de Personas con Discapacidad y una Unidad Ejecutora de Proyectos en el ámbito de la CONADIS. Esta se encuentra al frente del Comité Coordinador de Proyectos y Programas, del cual participan funcionarios de las áreas gubernamentales de Salud, Trabajo, Educación y Desarrollo Social, junto con dos representantes del Comité Asesor y otros dos del Consejo Federal de Discapacidad. Las funciones del Comité consisten en establecer los criterios para priorizar proyectos 136 y los requisitos formales de admisión; evaluar, seleccionar y aprobar las iniciativas que se presenten; asignar los fondos y monitorear su uso. d) Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas En el Art. 1 Anexo I del Decreto 1193/98 PN se establece “La Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas será el organismo regulador del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad; elaborará la normativa relativa al mismo, contará para su administración con un Directorio cuya composición, misión, funciones y normativa de funcionamiento se acompaña” Este artículo del decreto reglamentario genera algunas controversias para algunos actores, respecto de la administración del Sistema Único, retomándose esta discusión en el Capítulo 3. 3.9.1.1 Consejo Federal de la Discapacidad (COFEDIS) Se creó en 1996 mediante la Ley 24.657 y se conformó en 1998. Está integrado por miembros permanentes, consultores e invitados. Son miembros permanentes las máximas autoridades en discapacidad de la nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y representantes de las ONG de o para personas con discapacidad, elegidos por sus pares en cada una de las regiones del país. El presidente de la CONADIS encabeza el COFEDIS. El vicepresidente es elegido entre los miembros permanentes y su mandato dura un año. La elección de las ONG que forman parte de la COFEDIS se realiza a través de sus pares. En el último tiempo, desde este Consejo se buscó que las ONG participantes tengan mayor representatividad, propiciando 137 la incorporación de las de segundo o tercer grado. Las funciones del COFEDIS están orientadas a: a) examinar los problemas de la discapacidad, determinar sus causas y analizar las acciones desarrolladas para atenderlos; b) recomendar cursos de acción para la instrumentación de políticas sectoriales; c) evaluar los resultados de la aplicación de programas y políticas; d) impulsar la realización periódica de congresos nacionales de discapacidad. Uno de los logros principales consistió en el debate y en la aprobación de los nuevos protocolos para el registro de discapacidades que impulsaba el Servicio Nacional de Rehabilitación, siguiendo los lineamientos de la Clasificación Internacional de Funcionamiento, Discapacidad y Salud (CIF).19 3.9.2 Los actores del sector salud presentes en el Directorio De la conformación del Directorio una cuestión es evidente, los actores que intervienen en la regulación de la cobertura de la discapacidad casi todos se hallan presentes. Con una marcada presencia de salud, donde además se encuentra el financiamiento y una ausencia importante en el sector de Educación. 19 Aprobada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 2001 de la cual se hizo mención. 138 Haciendo una sintética caracterización del sistema de salud argentino, el mismo está integrado por tres subsistemas: el público, el privado y el de la seguridad social. 1. El Subsistema Público, cuyos recursos provienen del sistema impositivo, provee servicios de salud en forma gratuita a través de una red de hospitales públicos y centros de atención primaria de la salud (aproximadamente 14,6 millones de personas se atienden exclusivamente en este Subsistema). 2. El Subsistema Privado, que se financia a partir del aporte voluntario de sus usuarios, agrupa bajo la denominación global de Empresas de Medicina Prepaga a un amplio conjunto de entidades privadas (3,3 millones de afiliados). 3. El Subsistema de la Seguridad Social, que agrupa a : 3.1 El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados o PAMI, que brinda cobertura a aproximadamente 4,5 millones de beneficiarios, y que fuera creado para atender a las personas mayores de 65 años. 3.2 Las Obras Sociales Provinciales (5,1 millones de afiliados). 3.3 Las Obras Sociales de Seguridad, Fuerzas Armadas, Universitarias y del Poder Legislativo y Judicial. 3.4 Los Agentes del Seguro de Salud que comprenden, entre otras, las obras sociales de dirección y las obras sociales sindicales que cubren aproximadamente 11 millones de beneficiarios. Estas 139 obras sociales tienen un organismo de control y fiscalización que es la Superintendencia de Servicios de Salud. Las decisiones del Directorio del Sistema Único tienen impacto sobre los tres subsistemas, aunque con mayor impacto sobre el de la Seguridad Social. Básicamente se desprende de la obligatoriedad de cobertura por parte de las obras sociales nacionales, según se comentó mediante la Ley 24.901. No obstante, no es menor el impacto dentro de este subsistema para las obras sociales provinciales y de seguridad fuerzas armadas, universitarias y del poder legislativo y judicial. Si bien las decisiones no son vinculantes constituyen una normativa de derecho y de hecho para la regulación de la cobertura en discapacidad. Así muchas obras sociales de los acápites 3.2 y 3.3 antes mencionados, si bien no se encuentran comprendidas dentro de los alcances de la Ley 24.901, los afiliados reclaman sus derechos amparándose en la misma y en la Convención Internacional dando lugar la justicia a dichos reclamos. De igual manera el caso descripto se aplica para el subsistema privado, incluso varios fallos de la Corte Suprema de Justicia establece la cobertura como obligados directos de la Ley 24.901 (Rosales Op. cit.) Dichos subsistemas a su vez se encuentran regulados por diversos organismos con funciones técnico político del Estado Nacional. Algunos de ellos intervienen dentro de la política de cobertura para personas con discapacidad y se sientan en la mesa del Directorio como se hacía referencia. Se realizará una breve caracterización de los mismos, 3.9.2.1 Administración de Programas Especiales (APE) 140 La Administración de Programas Especiales es un organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional, con personería jurídica propia y un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera. La APE se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Salud de la Nación (Decreto Nº 53/98 PEN). El Poder Ejecutivo dispuso en 1996, a través del Decreto Nº 1615/96 la transformación de los organismos oficiales de coordinación y conducción del Sistema de Obras Sociales. De tal forma se fusionaron el Instituto Nacional de Obras Sociales, la Dirección Nacional de Obras Sociales y la Administración Nacional de Seguros de Salud, dando lugar a la Superintendencia de Servicios de Salud, como ente controlador y regulador. El artículo 10 del Decreto mencionado precedentemente, extrajo de la Superintendencia de Servicios de Salud la competencia relativa a la atención de los Programas Especiales, creando la Dirección de Programas Especiales. Posteriormente el Decreto Nº 651/97 produjo la modificación de la dependencia de la referida Dirección, quedando bajo la supervisión directa de la Subsecretaria de Regulación y Fiscalización. El mencionado Decreto 53/98 PEN, subraya la necesidad de desplazar del sistema central de administración a la Dirección de Programas Especiales, para permitirle un funcionamiento más eficaz, creándose de esta forma la Administración de Programas Especiales como un organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional dentro de la jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción Social, Secretaria de Política y Regulación de Salud, Subsecretaria de Regulación y Fiscalización, con personalidad jurídica propia y con un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera. 141 Su principal objetivo es la administración y la implementación de los recursos del Fondo Solidario de Redistribución que brinda apoyo financiero de los Agentes del Sistema Nacional del Seguro de Salud Argentino, y a los planes y programas de salud destinados a los beneficiarios de dicho Sistema, conforme a la Ley Nº 23.661. Específicamente implementa y administra recursos afectados al apoyo financiero de prestaciones y patologías de alto costo y baja incidencia, y patologías crónicas de cobertura prolongada. Sus acciones están destinadas a incidir en la prevención, mejora y cuidado de la salud de los beneficiarios de las obras sociales nacionales sindicales, de dirección y de empresas, por ejemplo: los tratamientos de VIH-SIDA y la atención de las personas con discapacidad o el trasplante de órganos. Si bien ésta Administración no se relaciona directamente con los ciudadanos, su accionar principal radica en asegurar a los beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud el acceso a las prestaciones según la normativa vigente. En este marco el objetivo de la APE es satisfacer, en tiempo y forma, las solicitudes de todas las obras sociales en relación al financiamiento de dichas prestaciones. El apoyo financiero brindado a los Agentes del Seguro de Salud se realiza a través de dos modalidades: subsidios o reintegros. En tales casos, es responsabilidad del organismo realizar controles sobre la documentación aportada por los Agentes del Seguro de Salud, previo al pago de reintegros o, en el caso de los subsidios, el control se realiza una vez entregado el monto acordado para cubrir la prestación médica, verificando si el gasto rendido por el Agente del Seguro de Salud se corresponde con el Subsidio otorgado. 142 Conforme la legislación vigente, se encuentran dentro de la esfera de cobertura de la Administración de Programas Especiales los siguientes Agentes de Salud: • Obras Sociales Sindicales; • Obras Sociales de origen Estatal; • Obras Sociales por Convenio con Empresas; • Obras Sociales del Personal de Dirección y Empresarios; • Mutuales adheridas al Sistema; y • Asociaciones de Obras Sociales. Estarán fuera de la cobertura: • Las Obras Sociales Provinciales no adheridas al Sistema; • Las Obras Sociales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad; • Las Obras Sociales de las Universidades Nacionales; • El Instituto Nacionales de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; • Las Empresas de Medicina Prepaga; • Las Mutuales no adheridas al Sistema. La normativa estableció un órgano de dirección colegiado y representativo para asegurar una mayor equidad y participación en la distribución de los recursos, garantizando la solidaridad que constituye la base fundacional del Sistema Nacional del Seguro de Salud. 143 Prestaciones Financiadas Actualmente con un presupuesto cercano a 1.100 millones de pesos integrado por el 15% de lo que los trabajadores aportan a su Obra Social, la Administración de Programas Especiales cubre, a través de subsidios y reintegros, aquellas prestaciones de alto costo o que demanden una cobertura prolongada en el tiempo, pudiendo dividir la financiación en cuatro grandes grupos: 1) Prestaciones Médicas: Asistencia en riesgo de muerte, procedimientos de alta complejidad, apoyo a programas de prevención de factores de riesgo cardiovascular, vacunación antigripal, implante coclear, estudios de pre trasplante, módulos de trasplante renal, uréter, óseo, médula, etc. 2) Medicación: antirretrovirales, factores de coagulación, cerezyme en enfermedad de Gaucher, tobramicina, etc. 3) Prestaciones para los beneficiarios discapacitados. Programa de cobertura del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad. 4) Programas de Prevención. La APE financia el Programa de Identificación de factores de riesgo y prevención primaria de enfermedades cardiovasculares, el Programa de Tratamiento Profiláctico de la Hemofilia, el Programa de Salud Renal y el Programa de Control de la Enfermedad de Chagas. La APE tuvo históricamente un estrecho vínculo con la CGT, de hecho, durante los últimos años, al encontrarse la central obrera bajo la conducción de Hugo Moyano varios de sus allegados ocuparon la primera línea de la Administración. Como ejemplo de ello se puede 144 mencionar que la gerencia del organismo fue ocupada por Daniel Colombo Russell, ex asesor legal de la Federación Nacional de Camioneros, el jefe del área de Legales de la APE fue Abel Beroiz, hijo del asesinado tesorero de la Federación de Camioneros a nivel nacional. (La Nación 14 de abril de 2011). El ex Gerente General Hugo Solá también era cercano a Moyano, como algunos funcionarios de la segunda línea de decisiones. Asimismo parte de ese escenario después de pujas y embates del gobierno nacional con el líder camionero, hacia julio de 2009 había sido confirmado en el Boletín Oficial como reemplazante de Solá, Mario Koltan quien fuera obligado a renunciar cuarenta y ocho horas después. Fue fruto de una "fuerte presión" que ejerció Moyano, (La Nación Jueves 09 de julio de 2009) reemplazado por el antes citado Colombo Russell, el 4 de noviembre de 2009. (La Nación 08 de abril de 2011). Posteriormente fue designado en ese cargo Juan Rinaldi abogado de Moyano. La APE se encontró siempre cercana a los intereses de los sindicatos poderosos y más de una vez aquellos de menor peso político manifestaron sus quejas en tanto consideraban que el proceso de subsidios y reintegros se hacían con una inclinación de favorecer a los primeros. Desde el Estado Nacional se ha reiterado una estrategia política frente a los sindicatos, ensayando ciertas ofensivas sobre cuestiones que involucran al manejo económico financiero de las obras sociales. Parte de esa ofensiva resulta la intervención en la APE de la Auditoría General de la Nación. La misma observó irregularidades con relación al otorgamiento de subsidios y reintegros solicitados por los agentes del seguro de salud. Administración de Programas Especiales, como asimismo en una auditoría posterior que indica “carece de controles 145 internos, sino que sus expedientes se manejan con criterios discrecionales y son plausibles de favoritismos políticos” (La Nación, 25/3/12) En la actualidad el Decreto 366/12 transfiere la Administración de Programas Especiales a la Superintendencia de Servicios de Salud en otra ofensiva de esta batalla. Posteriormente en Julio de 2012 se designa como Superintendente a quien estaba a cargo de la APE, Liliana Korenfeld, cuya experiencia había sido encontrarse a cargo de la Caja de Servicios Sociales de Santa Cruz. La APE administra recursos de las obras sociales sindicales y maneja unos $ 1100 millones anuales. La APE mantiene una deuda de $ 2000 millones con las obras sociales sindicales en concepto de reintegros Esa deuda millonaria se acumula desde 1999 hasta 2010. Según el informe de la Auditoría General de la Nación la APE les adelantó subsidios a las obras sociales por $ 1200 millones, pero ellas sólo rindieron cuentas por $ 405 millones. Es decir que deben avales por $ 689 millones. Además tuvo una rendición incompleta de la documentación , donde el 73,17% de los expedientes aprobados por la APE no tenían documentación respaldatoria suficiente. (AGN 2012) 3.9.2.2 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS). En enero de 1989 se dicta la Ley Nº 23.660 que crea el Sistema de Obras Sociales Nacionales y su organismo de control, la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS). Posteriormente la Ley Nº 23.661 crea el Sistema Nacional del Seguro de Salud en cuyo Art. 7 establece la Administración Nacional de 146 Seguro de Salud (ANSSAL) a cuyo frente durante la presidencia de Carlos Menen se designa al sindicalista Luis Barrionuevo. El ANSSAL como autoridad de aplicación determina quiénes son sus beneficiarios, establece la forma de financiación del sistema a través de aportes de empleadores y trabajadores y crea el Fondo Solidario de Redistribución, que luego será administrado por la Administración de Programas Especiales, estableciéndose así los fundamentos del sistema actual. En el año 1996 y mediante el Decreto Nº 1615/96 se fusionaron la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) creada por la Ley Nº 23.661, el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) creado por la Ley Nº18.610 y la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS) creada por la Superintendencia de Ley Nº 23.660, constituyéndose Servicios de Salud como la organismo descentralizado de la Administración Pública Nacional en jurisdicción del Ministerio de Salud y Acción Social, con personería jurídica y con un régimen de autarquía administrativa, económica y financiera, en calidad de ente de supervisión, fiscalización y control de los agentes que integran el Sistema Nacional del Seguro de Salud. (Superintendencia de Servicios de Salud 2007) La estructura organizativa del organismo se concretó mediante los Decretos N° 405/98 PEN y N° 1576/98 PEN reformándose parcialmente el organigrama en el año 2007. La Superintendencia de Servicios de Salud tiene como acciones la regulación y control sobre los actores del Sistema Nacional de Salud; supervisa y fiscaliza a las obras sociales sindicales y dicta normas para 147 regular y reglamentar los servicios de salud. Sus funciones según describe la Carta Compromiso del organismo son: - Contralor del cumplimiento del Programa de Garantía de Calidad por parte de los prestadores y de los servicios brindados por ellos, y del requisito de su inscripción previa en un Registro Nacional mediante el poder de policía estableciendo normas que imponen acciones específicas creando un sistema legal de control y la fiscalización estatal sanitario. En la actualidad la administra los siguientes Registros: o Registro De Obras Sociales del Sistema Nacional Leyes 23.660 y 23.661 o Registro de Entidades de Medicina Prepaga o Registro de Prestadores de Salud (Resolución Nº 789/09 M.S. Y Nº 368/10 S.S.S.) - Atención al usuario en todo el país con instalación de servicios para ese objetivo Producción de información, publicaciones, encuestas de satisfacción y audiencia pública anual. 148 Figura 7 – Acción de la Superintendencia de Servicios de Salud. Fuente: 2da Carta de Compromiso Superintendencia de Servicios de Salud 3.9.2.3 Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (SNR) El Servicio Nacional de Rehabilitación fue creado en 1956, en el contexto de la epidemia de polio, y es el organismo más antiguo en el país en materia de políticas de discapacidad. Desde mediados de los noventa, funciona como organismo descentralizado del Ministerio de Salud de la Nación, luego de ser un departamento en esta dependencia. Este Servicio se posiciona dentro del sector de salud, como el organismo rector en lo referente a las normas y ejecución de las políticas vinculadas a la rehabilitación e integración de las Personas con Discapacidad. Sus funciones se encuentran orientadas a: 149 a) diseñar, ejecutar y evaluar programas de prevención, rehabilitación y promoción integral de las personas con discapacidad; b) elaborar normas respecto del funcionamiento de los servicios de rehabilitación y brindar asistencia técnica a las provincias, municipios y ONG; c) promover la normativización de los servicios de atención a las Personas con Discapacidad; d) diseñar, organizar y mantener actualizado un Registro de Personas con Discapacidad; e) e) coordinar y supervisar la formación de recursos humanos; f) promover la investigación y difundir información científica y técnica; g) impulsar acciones de concientización de la población general; h) desarrollar la evaluación médica y la orientación psicosocial de las Personas con Discapacidad. El Servicio Nacional de Rehabilitación se ha dedicado a brindar atención asistencial a las personas con discapacidad y sus familias; promover la práctica del deporte y la recreación; otorgar los beneficios de la Ley 19279 y otros asociados 20; llevar el Registro Nacional de 20 Franquicia para la compra de automotor, símbolos internacionales de acceso (permiten el libre tránsito y estacionamiento), constancia para tramitar la exención al pago de patente y certificado de libre disponibilidad del automotor. 150 Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad 21; elaborar lineamientos y criterios para la aplicación de un “certificado único de discapacidad”, y brindar capacitación y asistencia técnica a organismos provinciales y municipales. El Servicio Nacional de Rehabilitación participa en representación del Ministerio de Salud de la Nación, en el Comité Coordinador de Programas y Proyectos (Ley de Cheques), ofreciendo asesoramiento respecto de las iniciativas presentadas en su área de incumbencia (centros de rehabilitación y formación de recursos humanos). Un logro muy importante para el Servicio Nacional de Rehabilitación fue el proceso llevado a cabo para producir un “certificado único” para todo el territorio nacional. Esto ha implicado diferentes instancias de trabajo: la actualización y unificación de los criterios con los cuales se evalúa la discapacidad, la elaboración de un nuevo formato de certificado, el desarrollo de los soportes informáticos correspondientes, las negociaciones con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para su implementación y la asistencia técnica y la capacitación que se requieren para ello. El Certificado Único de Discapacidad (Resolución 675/09) es el documento público ya mencionado que acredita la discapacidad de una persona y se entrega a todo aquel que lo solicite. Este certificado permite acceder a los derechos estipulados por las leyes en materia de discapacidad: cobertura integral de las prestaciones básicas de habilitación y rehabilitación (Ley 23.661, Art. 28), además de facilitar gestiones como el pase libre en transporte público de pasajeros, franquicias para la compra de automotores, el Símbolo Internacional de 21 La inscripción en este registro como se hizo antes referencia, permite a un prestador formar parte del Sistema Único de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, facturar sus prestaciones de conformidad con el nomenclador vigente y celebrar en ese marco contratos con las obras sociales nacionales u otros obligados a financiar las prestaciones. 151 Acceso, la exención del pago de patente y algunos impuestos, el régimen de asignaciones familiares y la administración de pequeños comercios. Según la actual directora del Servicio Nacional de Rehabilitación, Grisel Olivera Roulet22, el primer intento de “descentralizar” la emisión fue encarado a fines de los noventa por parte de la CONADIS, en el marco de un proyecto del PNUD. En su criterio, los instrumentos desarrollados en ese momento no sólo fueron demasiado costosos sino que además adolecían de algunas falencias técnicas. En el año 2001 la decisión de trasladar el Registro de Personas con Discapacidad al ámbito del Servicio Nacional de Rehabilitación, adoptada por un presidente interino de la CONADIS, brindó al organismo la posibilidad de retomar la iniciativa en este tema. Desde 2003, por mandato del Ministro de Salud, en ese momento a cargo de Ginés González García, el Servicio Nacional de Rehabilitación comenzó a trabajar en la actualización de los criterios utilizados para evaluar y certificar la discapacidad. El nuevo protocolo elaborado con criterios de la Clasificación Internacional del Funcionamiento CIF, fue presentado por primera vez ante los miembros del Consejo Federal de Discapacidad (COFEDIS) en septiembre de 2005. La mitad de las provincias allí presentes mostraron interés y continuaron trabajando junto con el Servicio Nacional de Rehabilitación. La falta de recursos presupuestarios necesarios para financiar el equipamiento técnico y las acciones de capacitación generó algunas demoras en su implementación. No obstante, a fines de 2008, la Comisión de Salud del COFEDIS aprobó la versión final del protocolo y 22 Ocupa el cargo de directora del Servicio Nacional de Rehabilitación desde 2006, habiéndose desempeñado con anterioridad como miembro de la Junta Médica Evaluadora y como directora de Recursos Humanos. 152 el plan de capacitación organizado por el Servicio Nacional de Rehabilitación. En mayo de 2009, el Ministerio de Salud de la Nación oficializó el nuevo modelo de Certificado Único de Discapacidad y el Protocolo de Evaluación y Certificación de la Discapacidad (Resolución 675/09).23 El Servicio Nacional de Rehabilitación es uno de los actores de mayor tradición e importancia en la regulación de las políticas para las personas con discapacidad en el país, gran parte de las decisiones tomadas en el Sistema Único tienen su sello. 3.9.2.4 Programa Nacional de Garantía de Calidad de Atención Médica. (PNGCM) El Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica (PNGC) fue creado por Resolución Secretarial Nº 432 del año 1992 y refrendado por el Decreto Nº 1424 del año 1997 y luego por el Decreto del P.E.N. 939/00. En estos años de actividad el Programa sustentó sus bases en los principios de mejora y adecuación permanente de las herramientas tendientes a garantizar la calidad, tanto de los servicios de salud a través de las directrices de organización y funcionamiento, como así también en el desarrollo de un sistema de habilitación categorizante conteniendo grillas con estándares para la habilitación y categorización de los establecimientos de Salud con internación, para establecimientos públicos y privados (Resolución Ministerial 1262/06 y Resolución Ministerial 1414/07). 23 Para obtener información sobre los requisitos para sacar el Certificado de Discapacidad ase puede ingresar a la página web: http://www.argentina.gob.ar/tramites/552-obtenci%C3%B3n-del-certificado-nico-dediscapacidad-cud.php# 153 El desarrollo de la habilitación categorizante fue refrendado y aceptado para su implementación por el Consejo Federal de Salud CO.FE.SA, en las veinticuatro Jurisdicciones de Argentina. En relación a la mejora de la práctica asistencial, al igual que en otros países del mundo y de la región, las áreas de calidad desde el año 2004 han adoptado una visión centrada en la seguridad de los pacientes y la gestión de los riesgos asistenciales. Poner el acento en la seguridad del paciente ha implicado que la misma sea un corte transversal a las condiciones de estructura física y tecnologías, recursos humanos, procesos y resultados. Desde esa perspectiva, y con esa dinámica, se ha emprendido el desarrollo de acciones ligadas a la capacitación, sensibilización, investigación y gestión de mejoras de los riegos sanitarios en más de 14 provincias del país. Las alianzas estratégicas que se establecieron con otros organismos son: 154 Figura 8 - Alianzas Estratégicas Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica. Fuente www.msal.gov.ar Según lo establece el Decreto 1424 de 1997 el Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica ".... será de aplicación obligatoria en todos los establecimientos nacionales de salud, en el Sistema Nacional del Seguro de Salud, en el Sistema Nacional de Obras Sociales, en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), en los establecimientos incorporados al Registro Nacional de Hospitales Públicos De Gestión Descentralizada, así como en los establecimientos dependientes de las distintas Jurisdicciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las entidades del Sector Salud que adhieran al mismo...." En la práctica se han venido armonizando los procesos de adecuación y mejora de las directrices de organización y funcionamiento, como los procesos de habilitación categorizante y las 155 líneas de acción en seguridad de los pacientes, con las jurisdicciones provinciales. Asimismo las funciones de la Dirección de Calidad de los Servicios de Salud según Resolución Ministerial 233/03 son: • Coordinar operativamente el Programa Nacional de Garantía de la Calidad de la Atención Médica. • Generar directrices consensuadas vinculadas a la habilitación y categorización de servicios, establecimientos y redes de salud y la elaboración de directrices de organización y funcionamiento de los mismos. • Promover y desarrollar la estandarización de procesos asistenciales y las guías de práctica clínica tendientes a disminuir la variabilidad dentro de la práctica clínica. • Establecer parámetros de evaluación de la calidad de servicios, establecimientos y redes de salud, teniendo en cuenta la medicina basada en evidencias y la evaluación de tecnologías sanitarias. • Fomentar y desarrollar investigaciones operativas vinculadas a la calidad de los servicios de salud y la seguridad de los pacientes. • Implementación de políticas y acciones destinadas a garantizar la seguridad de los pacientes y la gestión de riesgos sanitarios. 156 • Asistir técnicamente a las jurisdicciones provinciales para la capacitación y el desarrollo de procesos de calidad en los servicios de salud de las mismas. • Participar y asistir a los procesos de negociaciones multilaterales o bilaterales que la Argentina desarrolla, vinculados a la prestación de servicios de salud. Las líneas de acción que promueve la Dirección son: • Seguridad de los pacientes y gestión de riesgos sanitarios • Desarrollo de directrices de organización y funcionamiento de los servicios de salud • Desarrollo de grillas de habilitación categorizante de los servicios de salud • Sistema Nacional de Evaluación externa • Desarrollo de Guías de Práctica Clínica • Uso Racional de Medicamentos • Investigaciones en Calidad de los Servicios de Salud • Capacitación y asesoramiento en terreno en las vienticuatro jurisdicciones nacionales • Armonización en el marco del Programa SGT11-MERCOSUR, las directrices del Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica, Comisión de Servicios de Salud y de la Subcomisión de Evaluación de Tecnologías Sanitarias, con los Estados parte y asociados. 157 3.9.2.4 Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI - INSSJP). El PAMI (Programa de Atención Médica Integral) es la obra social de jubilados y pensionados, de personas mayores de setenta años sin jubilación, de ex combatientes de Malvinas; que se encuentra regida bajo control estatal federal. En el año 1970 el organismo comenzó una masiva campaña de afiliación para consolidar su estructura nacional. En 1976 se comenzó a establecer en cada provincia una agencia o sucursal para que los jubilados pudieran acudir a ella. El 13 de mayo de 1971 a través de la Ley 19.032, se crea el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, en un intento por dar respuesta a un problema que afectaba a la Tercera Edad: la falta de atención médica y social por parte de sus obras sociales de origen. El Instituto se transforma en un pionero en la asistencia a los mayores ya que por aquellos años no existían cátedras de medicina ni tampoco se planteaban políticas globales de salud para la tercera edad. De allí el rol histórico que cumplió el organismo. El nombre de la obra social se debe a que el Instituto contó, como centro de su accionar, con el llamado Programa de Atención Médica Integral (PAMI) que en sus primeros años funcionó para los afiliados domiciliados en la Capital Federal. Con los años, la sigla PAMI se convirtió en el ícono que identificó a la obra social de los jubilados y pensionados. Hoy se redefine como: "Por una Argentina con Mayores Integrados". Desde sus inicios se plantearon discusiones sobre si el PAMI era un organismo de carácter público o privado. El origen de sus aportes 158 provenientes de los propios jubilados y de los trabajadores en actividad definió su naturaleza jurídica y la Procuración General del Tesoro tomó una decisión al señalar que “El Instituto es persona de derecho público no estatal”. Actualmente el PAMI registra 36 Unidades de Gestión Local (ex delegaciones regionales); tiene más de 550 bocas de atención en todo el país y redondea 4.500.000 afiliados, asumiendo su papel de obra social más grande del país. La dimensión alcanzada contrasta con la primera etapa cuando el PAMI apuntaba a la firma de convenios globales con las federaciones médicas, asociaciones de obras sociales o municipios. Sin intermediarios estas entidades se encargaban de administrar los recursos que recibían para la atención médica de los afiliados. El PAMI avanzaba brindando más servicios, algunos esenciales para la salud de los jubilados como el otorgamiento de descuentos en la compra de medicamentos recetados por los médicos del Instituto. A lo largo de toda su historia el PAMI incorporó servicios médicos según las innovaciones tecnológicas y técnicas de tratamiento más modernas para la población mayor. En los últimos 15 años se convirtió en un modelo en su género por la complejidad y variación de sus prestaciones que no ofrecían otras obras sociales y que contemplaban las problemáticas de los mayores. Tiene tres Sanatorios propios: Policlínicos PAMI I y II en la Ciudad de Rosario y Otro en la Ciudad de Buenos Aires A diferencia de las demás obras sociales del sistema, en las cuales las modalidades prestacionales apuntan a la rehabilitación y reinserción social del afiliado, en el Instituto prevalecen aquellas que se consideran sustitutivas del entorno familiar como hogares, geriátricos, residencias y otras debido al tipo población mayoritariamente añosa. (INSSJP 2005) 159 Por Resolución № 1608/93 el Directorio del Instituto aprobó el Programa de Atención Integral para las Personas con Discapacidad (PROIDIS), a efectos de brindar cobertura integral a dicho colectivo siendo el primer modelo de atención a nivel nacional para las personas con discapacidad. A partir de la formación del Sistema Único, el conjunto de requerimientos establecidos en este programa se traspasaron al mismo, constituyéndose como un modelo hegemónico, incluso para actores que no se encuentran dentro del mismo, como por ejemplo obras sociales provinciales, locales o de Seguridad El PROIDIS es gerenciado desde el Nivel Central por la Subgerencia de Discapacidad de la Gerencia de Prestaciones Médicas. “La Subgerencia de Discapacidad fue creada mediante Resolución № 235/P/1999. Esta resolución fue posteriormente derogada y la nueva estructura del organismo (Resolución № 576,1N|'01) asignó a la Gerencia de Prestaciones Médicas la función de normalizar y evaluar las prestaciones referidas a las Personas con Discapacidad”. (INSSJP Op. cit. 16) Los beneficiarios del PROIDIS son los afiliados comunes del Instituto y los beneficiarios de Pensiones no Contributivas del Gobierno Nacional que poseen su certificado de discapacidad. En este último caso el de los afiliados PNC, el costo de la atención se encuentra a cargo del Programa Federal de Salud (PROFE) como se mencionará cuando se trate dicho organismo. Cabe aclarar que en cada Unidad de Gestión Local del Instituto, se encuentran áreas destinadas a discapacidad, aunque no está definida normativamente la ubicación dentro del organigrama de las mismas. En algunas depende jerárquicamente del Departamento de Prestaciones Médicas y en otras del Departamento de Prestaciones Sociales. 160 A fin de dimensionar financieramente el PROIDIS, contó con un presupuesto durante el año 2003 de $ 99.362.502,20, donde el 6,55% de este crédito “fue distribuido entre las UGL para atender los gastos de transporte de personas discapacitadas y el 93,45 % restante, fue asignado al Nivel Central para el pago de las demás prestaciones, que se abonan centralizadamente. La ejecución fue de un 99,62%, esto es $ 98.983.016, de los cuales $ 52.220.197 se destinaron al pago de prestaciones brindadas a beneficiarios contributivos y $ 46.762.819.” (PAMI Op. Cit, 29) Mientras que el “Presupuesto 2004 contó con un crédito mensual de $10.000.000, es decir $120.000.000 anuales, que representa el 5,6% del total de Prestaciones Médicas del Instituto y el 4% del Presupuesto de gastos corrientes, de $ 3.019.370.000 para el ejercicio 2004. Al 30 de junio de 2004 su ejecución alcanzó a $ 59.341.411 (49,45%), destinándose $ 31.814.694 al pago de prestaciones a beneficiarios contributivos y $ 27.526.717 a Pensiones no contributivas (PNC).” (PAMI Op. Cit, 29-30 El PROIDIS fue el primer gran programa integral de cobertura para la discapacidad que funcionó en el país. En el mismo se realizaron acciones que luego se trasladaron al Sistema Único, una evaluación de las necesidades de cobertura, evaluación de los prestadores, generó una escuela específica de auditoría, contó con aranceles adecuados, todo ello antes de la promulgación de la Ley 24.901. Una postal para ilustrar ese momento era el hecho que ocurrían situaciones de inequidad entre las personas con discapacidad que concurrían a un mismo establecimiento, dado que, los que pertenecían al PROIDIS recibían una atención mejor que otras personas beneficiarias de otras obras sociales, dado que las mismas abonaban aranceles por 161 debajo de los del Instituto, tenían una frecuencia de pago mayor, sufrían de una demora en la autorización de su cobertura y otras diferencias. De hecho en algunos establecimientos había sectores diferenciados para los afiliados del PAMI. 3.9.2.5 El Programa Federal Incluir Salud (PROFE) La creación del PROFE fue la respuesta al mandato del Decreto 292/95 PEN para la cobertura de salud de las Pensiones no contributivas (PNC) en el marco del Programa Médico Obligatorio (PMO) creado por el Decreto 492/95 PEN, implementando la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, organismo antes descripto. La puesta en marcha del Programa Federal fue en septiembre de 1996 para cumplir con dicho mandato. A partir de ese momento comienza el traspaso gradual de los beneficiarios de las Pensiones No Contributivas que hasta ese momento recibían atención en el INSSJP. No obstante los beneficiarios de las PNC por invalidez y ex combatientes continúan con cobertura integral por INSSJP financiados por el PROFE. A partir del año 1999 toda PNC otorgada por invalidez es de afiliación obligatoria a PROFE. Una visión parcial del estado de estas PNC al año 2010 se puede ver en el Cuadro 5: 2010 Pensiones no contributivas PROFE PAMI 10.911 4.162 TOTAL 15.073 Cuadro 5 – Pensiones no contributivas PROFE / PAMI a abril 2010. Fuente: Área de Discapacidad PROFE El Programa Federal de Salud fue transferido del Ministerio de Desarrollo Social al Ministerio de Salud en agosto del 2002 por Decreto 1606/02 PEN. En la presidencia de Eduardo Duhalde y por Decreto Nº 162 1606, de fecha 29 de agosto de 2002, se dispuso transferir la gestión de la cobertura médica de los beneficiarios a que se hace mención en los párrafos que anteceden del Ministerio de Desarrollo Social al Ministerio de Salud. (PROFE 2007) Los considerandos de dicho Decreto resultan claros respecto de las causas de dicho traspaso dado que (Decreto 1606/02) : o La cobertura médica para beneficiarios de pensiones no contributivas, La Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, a través de su Dirección Nacional de Prestaciones Medicas, viene ejecutando las mismas en el marco del denominado Programa Federal de Salud (PROFE). o Compete al Ministerio de Salud entender en la planificación global del sector salud e implementar un Sistema Federal de Salud consensuado, que cuente con la suficiente viabilidad social. o Resulta conveniente centralizar la función de cobertura médica de los beneficiarios de pensiones no contributivas en el mencionado Organismo. A partir de dicho momento se concentra en la cartera de salud la cobertura mencionada y se encomienda por convenio a cada jurisdicción la atención integral de los beneficiarios residentes en su ámbito geográfico. Se establecen pautas en lo relativo a la cobertura, accesibilidad, utilización y calidad, para el cumplimiento del cometido, manteniendo la Provincia cierto grado de discrecionalidad para administrar el servicio (PROFE Op. cit.) 163 El PROFE dispone de convenios con los Ministerios de Salud de las Provincias, con transferencia de fondos y gestión mediante las Unidades de Gestión Locales (UGL). En discapacidad posee un área a nivel central que retiene la gestión centralizada con convenios directos con prestadores del Sistema Único, pero también incorporan como prestadores establecimientos que no acreditaron según el Marco Básico, atendiéndose a razones de necesidad local. Para ello utilizan un sistema de acreditación propia. 3.9.3 Otros actores Estatales pertenecientes al Directorio Es el caso de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, organismo muy cercano a los accidentes y situaciones laborales que generan discapacidad transitoria o permanente. Por otra parte el Decreto 1193/97 PEN establece además que el Directorio debía formarse con otras organizaciones estatales, algunas de ellas ya desaparecidas o incorporadas para la órbita de otras instituciones como lo es el caso de la Superintendencia de AFJP y la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales 3.9.3.1 Superintendencia de Riesgos del Trabajo. (SRT) La Superintendencia de Riesgos del Trabajo es un organismo creado por la Ley N° 24.557 que depende de la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Sus funciones principales son: ♦ Controlar el cumplimiento de las normas de Higiene y Seguridad en el Trabajo. 164 ♦ Supervisar y fiscalizar el funcionamiento de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART). ♦ Garantizar que se otorguen las prestaciones médicoasistenciales y dinerarias en caso de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. ♦ Promover la prevención para conseguir ambientes laborales sanos y seguros. ♦ Imponer las sanciones previstas en la Ley N° 24.557. ♦ Mantener el Registro Nacional de Incapacidades Laborales en el cual se registran los datos identificatorios del damnificado y su empresa, época del infortunio, prestaciones abonadas, incapacidades reclamadas y además, elaborar los índices de siniestralidad. ♦ Supervisar y fiscalizar a las empresas autoaseguradas y el cumplimiento de las normas de Higiene y Seguridad del Trabajo en ellas. El objetivo primordial de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo es garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a la salud y seguridad de la población cuando trabaja. Por ello, en base a las funciones que la Ley establece, centraliza su tarea en lograr trabajos decentes preservando la salud y seguridad de los trabajadores, promoviendo la cultura de la prevención y colaborando con los compromisos del Ministerio de Trabajo, Empleo 165 y Seguridad Social de la Nación y de los estados provinciales en la erradicación del trabajo infantil, en la regularización del empleo y en el combate al trabajo no registrado. 3.9.3.2 Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) es el modelo de previsión social creado en 1994, por la Ley 24.241, que cubre las contingencias de vejez, invalidez y muerte de los trabajadores en relación de dependencia y autónomos. Se trata de un sistema mixto, de carácter obligatorio, conformado por un Régimen Público de Reparto y un Régimen de Capitalización Individual. El Régimen de Reparto es administrado por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), en tanto que la gestión del Régimen de Capitalización estaba a cargo de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). Estas empresas recibían la recaudación previsional de la AFIP y administraban las cuentas de capitalización individual de los afiliados, desde la inversión de los fondos acumulados en las mismas hasta el pago de las prestaciones correspondientes a vejez (jubilación), invalidez (retiro) y muerte (pensión). Las AFJP han sido entidades autorizadas y controladas por la Superintendencia de AFJP, que tenían como objeto único y exclusivo administrar el Fondo de Jubilaciones y Pensiones y otorgar las prestaciones establecidas por la ley. Cada administradora llevaba su propia contabilidad, separada de la contabilidad del Fondo de Jubilaciones y Pensiones que administra, ya 166 que el patrimonio de la AFJP se considera propiedad de sus accionistas, mientras que el patrimonio del Fondo es propiedad de los afiliados. Las AFJP percibían una retribución por la actividad que desempeñaban mediante el cobro de comisiones. Una parte de las comisiones era destinada al pago del Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento, que las administradoras tenían que contratar para asegurar el financiamiento de los retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento. El importe de las comisiones estaba fijado libremente por cada AFJP, ya que así lo establece la Ley 24.241. La Superintendencia de AFJP era una entidad autárquica, con autonomía funcional y financiera, en jurisdicción del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (artículo 117 de la Ley 24.241). La misión de la Superintendencia de AFJP consistía en supervisar el cumplimiento de la Ley 24.241 y de las normas reglamentarias que se dicten por parte de las entidades vinculadas a la operación del Régimen de Capitalización, procurando prevenir los incumplimientos y actuando con rapidez y eficiencia en salvaguarda exclusiva y excluyente de los intereses de las personas incorporadas al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP). Los objetivos fundamentales del organismo fueron: • Velar por los derechos de los afiliados y beneficiarios del Régimen de Capitalización. • Controlar, regular y autorizar el funcionamiento de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). 167 • Evaluar incapacidades laborales y previsionales establecidas en las leyes 24.557 y 24.241 respectivamente. Los principales destinatarios de los servicios que prestaba la Superintendencia AFJP son: o Afiliados a las AFJP: los trabajadores que han optado por destinar sus ahorros previsionales al Régimen de Capitalización o quienes no han ejercido su opción, se encuentran afiliados a una AFJP. Actualmente hay más de 10 millones de afiliados y se encuentran en funcionamiento 11 AFJP. o Beneficiarios de las AFJP: se consideran beneficiarios a quienes están recibiendo una jubilación, una pensión o un retiro por invalidez como afiliado a una AFJP o como su derechohabiente. o Solicitantes de beneficios previsionales de AFJP: son aquellas personas que están tramitando un beneficio previsional relacionado con el Régimen de Capitalización. o Trabajadores incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Ley 24.241) que requieren evaluación médica para determinar la disminución de su capacidad laboral y trabajadores que requieren la determinación de incapacidades derivadas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (Ley 24.557). A través de las Comisiones Médicas dependientes de la Superintendencia de AFJP se realiza también la evaluación de otros beneficios previsionales como: o Beneficiarios de la Ley 20.475 referente a minusválidos. 168 o Beneficiarios de la Ley 20.888 para personas con ceguera. o Beneficiarios de la Ley 24.347 para personas con edad avanzada. o En colaboración con ANSES: determinación de invalidez en solicitantes y beneficiarios de leyes 18.037 y 18.038 de todo el país y determinación de invalidez en derechohabientes de las mencionadas leyes. o Examen médico de trabajadores autónomos que ingresen al SIJP (Decreto 300/97). o Público en general: el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones abarca a todas las personas mayores de 18 años que se desempeñan en relación de dependencia o en forma autónoma, ya que establece la obligatoriedad de su incorporación (salvo las excepciones previstas en la Ley 24.241). Al comenzar a trabajar los ciudadanos tienen derecho a optar por el Régimen de Capitalización (afiliándose a una AFJP) o por el Régimen Público de Reparto. En el año 2008 se promulgó la Ley 26.425, que estatizaba el sistema provisional y ponía fin a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. La Superintendencia AFJP figura dentro de los actores que se encuentran representados en el Directorio y mantuvo una presencia hasta el año 2006, discontinuándose a partir de ese año. 3.9.3.3 Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales 169 En el marco de la reforma del Estado durante la presidencia de Carlos Menem se promulga el Decreto Nº 292/95 que dispuso el traspaso, a partir del 1º de enero de 1996, a la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación de las funciones de tramitación, otorgamiento, liquidación y pago de prestaciones no contributivas que se encontraban a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). (PROFE Op. cit.) Luego por Decreto 1455/96 se crea como un organismo descentralizado la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, en ámbito de la citada Secretaría de Desarrollo Social. En consecuencia, el Programa es implementado por dicho decreto, dentro de la órbita de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, para el gerenciamiento de la atención médico social de los beneficiarios de las Pensiones no Contributivas, otorgadas y a otorgarse por la citada Comisión. En esta Comisión se gestionan las Pensiones por Discapacidad a nivel nacional, los titulares de este derecho cuentan con cobertura médica integral administrada por el Programa Federal de Salud (PROFE) dependiente del Ministerio de Salud de la Nación. El objetivo principal de esta política consiste en promover el acceso a derechos de personas y familias en situación de vulnerabilidad social mediante la asignación de pensiones que no requieren de aportes para su otorgamiento. Su relevancia radica no sólo en la alta proporción del gasto en discapacidad que representan dentro de los recursos del Estado Nacional, sino también en tanto la cantidad de personas que reciben estas pensiones así como el monto que involucran se ha incrementado de forma notable en los últimos diez años. 170 Las Pensiones por Invalidez son un subconjunto dentro de las Pensiones Asistenciales que brinda el Estado Nacional y fueron creadas en 1970 (Ley 18910, reglamentada por el Decreto 432/97). Estas pensiones son vitalicias, mientras se mantengan las condiciones que dieron lugar a su otorgamiento. Para acceder a ellas, se debe acreditar una discapacidad física o mental. La característica más notable en relación a las pensiones por invalidez y las no contributivas en general es su significativo incremento durante los últimos años. Anteriormente, sólo se entregaba un “alta” por una “baja”, pues se daba prioridad a las situaciones más urgentes y se descartaban o postergaban los casos de Personas con Discapacidad en situación de vulnerabilidad. El aumento en la cobertura de las pensiones es resultado de la ampliación del presupuesto dirigido a este programa y de una mayor difusión acerca de la posibilidad de acceder al beneficio entre aquellos potenciales destinatarios, a través de acciones de comunicación y operativos para el inicio del trámite en zonas rurales, localidades aisladas o de difícil acceso. Los datos acerca de la evolución presupuestaria, por su parte, dan cuenta del significativo aumento de la partida destinada a financiar las pensiones no contributivas en general, del orden del 840% entre 2003 y 2009. 3.10 Otros actores Estatales no pertenecientes al Directorio 171 Existen otros actores que si bien no pertenecen al Directorio su importancia en los temas debatidos y en algunos casos su presencia en las reuniones, como invitados, hace que sea necesaria su caracterización 3.10.1 Comisión de Discapacidad de la Cámara de Diputados En la Cámara de Diputados de la Nación funciona una comisión permanente de asesoramiento vinculada con exclusividad a la temática de la discapacidad. Fue creada hace diez años y ha sido la última comisión constituida en esta Cámara. Su misión consiste: a) Dictaminar sobre todo asunto concerniente a la defensa de los derechos de las Personas con Discapacidad, b) Estimular políticas en todas las áreas que permitan su integración, c) Promover campañas de concientización y educación, d) Controlar el cumplimiento de las normas que disponen el destino de los fondos para programas y proyectos vinculados a la discapacidad. Claudio Morgado era su presidente a mediados del 2009 y sostenía que la dinámica de trabajo consistía en organizar reuniones periódicas del cuerpo de asesores para proponer y discutir los proyectos. 172 La modalidad hace foco en un “proceso de construcción” de normas que requiere la generación de acuerdos y consensos. Actualmente la presidencia de la Comisión la ejerce María Luisa Storani. El mayor avance en materia normativa durante los últimos años ha sido la ratificación de la Convención Internacional y su Protocolo facultativo, como se mencionó, mediante la Ley 26378, sancionada en mayo de 2008. Otras leyes sancionadas fueron: • Ley 25757 (agosto 2003): creación de la Comisión Bicameral Parlamentaria Investigadores del cumplimiento de la Ley de Cheques. • Ley 25785 (octubre 2003): proporción de 4% de Personas Ccn Discapacidad en los programas socio laborales del Estado Nacional. • Ley 25962 (diciembre 2004): modificación de la Ley 23891 por la cual se otorga el título de “maestro del deporte” y pensión vitalicia a quienes hayan obtenido títulos olímpicos y paraolímpicos. • Ley 26033 (junio 2005): modificación a la Ley 24204 sobre la instalación de teléfonos para personas hipoacúsicas y/o con otras discapacidades. • Ley 26279 (agosto 2007): creación del Programa Nacional de Prevención de Discapacidades en el recién nacido, en el Ministerio de Salud de la Nación. 173 • Ley 26280 (septiembre 2007): modificación de la Ley 19279 sobre las facultades del Banco de la Nación Argentina para otorgar préstamos a las PERSONAS CON DISCAPACIDAD para la compra de automóviles para su uso particular. La Comisión tuvo una importante presencia en los debates del Sistema Único siendo uno de los actores que asisten frecuentemente a las reuniones en carácter de invitados. Realizando una búsqueda en el sitio Web de la Cámara de Diputados, se observa la siguiente información parlamentaria que da cuenta de los proyectos presentados entre el año 2000 y el año 2009 y ofrece una perspectiva del trabajo de la misma. Hasta expte. Publicación Nro. Proyectos Diputados 6144-D12 Trámite parlamentario 111 5 Proyectos 1941-S2012 Diario de Asuntos Entrados 117 Carga Cámara Senado Cuadro 6 - Proyectos sobre temas de discapacidad en los cuales intervino la Comisión de Discapacidad del Congreso de la Nación. Fuente Dirección de Información Parlamentaria http://www.diputados.gov.ar/ Consulta 3/10/12 3.10.2 La Coordinación de Educación Especial 174 La Coordinación de Educación Especial se encuentra dentro del Ministerio de Educación de la Nación y se encarga de los temas vinculados con la discapacidad. Esta Coordinación se encuentra ubicada institucionalmente en la Dirección Nacional de Gestión Curricular y Formación Docente de la Subsecretaría de Equidad y Calidad. El área de Educación Especial tiene amplia experiencia en el sistema educativo argentino. Hasta la transferencia de las escuelas realizada a principios de los noventa, funcionó una Dirección de Educación Especial a cargo de la gestión de los establecimientos educativos de este tipo y en ese momento el área pasó a tener el rango de Coordinación. Como producto de la sanción de la Ley de Educación Nacional Ley 26206 de 2006, el área se desprendió de la educación hospitalaria y en lugares de encierro, ya que previamente estaban todas estas modalidades englobadas bajo la categoría de “alto riesgo”. En el aspecto normativo, la posibilidad de que los alumnos con necesidades educativas especiales fueran integrados a unidades educativas comunes aparece planteada, aunque en forma escueta, en la Ley Federal de Educación de comienzos de los noventa. La preocupación por la educación inclusiva es retomada posteriormente por la Ley de Educación Nacional. Allí se define como responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional, en conjunto con el Consejo Federal de Educación, la creación de las instancias institucionales y técnicas necesarias para la orientación de la trayectoria escolar más adecuada, así como también las normas 175 que regirán los procesos de evaluación y certificación escolar (Ley 26206 Art. 45). Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por su parte, deben establecer los procedimientos y recursos correspondientes para identificar tempranamente las necesidades educativas especiales con el propósito de darles atención interdisciplinaria y educativa, y lograr la inclusión desde el nivel inicial; garantizar la accesibilidad física a todos los edificios escolares; disponer del personal especializado suficiente para trabajar en equipo con los docentes de la escuela común; asegurar la cobertura de los servicios educativos especiales, el transporte, los recursos técnicos y materiales necesarios para el desarrollo del currículo escolar, y propiciar alternativas de continuidad para la formación permanente de las personas con necesidades educativas especiales (Ley 26206 Arts. 43 y 44). Dentro de estos lineamientos, la responsable de la Coordinación de Educación Especial del 2009, Ana Moyano24, acepta que los casos de discapacidad severa deben contar con una modalidad específica, como es la escuela especial, pero que los casos de discapacidad leve y moderada pueden ser trabajados con otras modalidades que acoplen y acompañen el proceso en el interior de la educación común, parejas pedagógicas en ambas modalidades o bien un maestro asesor o un acompañamiento temporal. A pesar de estas declaraciones de principios, alineadas con los paradigmas internacionales vigentes y plasmadas en el documento Acuerdo Marco para la Educación Especial de 1998 continúan vigentes (Ministerio Cultura y Educación, 1998). La definición 24 La entrevistada tiene 30 años de trabajo en la modalidad de educación especial. Fue docente y directora de escuelas y también funcionaria del nivel central. 176 central es la voluntad de superar la situación de la escuela común y la escuela especial en tanto subsistemas aislados, estableciendo para ello sistemas de apoyo mutuos y un seguimiento de cada alumno en su trayecto educativo. Algunas de las tareas realizadas de la Coordinación son: a) Inclusión de distintas modalidades y servicios de educación especial a la educación común, en áreas rurales. b) En el marco del “Proyecto de educación integral para adolescentes y jóvenes con necesidades educativas especiales, se han financiado iniciativas puntuales presentadas por escuelas con fondos provenientes del PNUD. c) Se han revisado las categorías y los criterios utilizados para producir información estadística y se ha realizado un relevamiento respecto de las necesidades educativas especiales en las áreas rurales. Resulta notable que no figure como uno de los actores del Directorio debido a la importancia de las prestaciones educativas y su peso económico dentro del sistema. Las causas de dicha falta de presencia hay que buscarla en las razones de susceptibilidades de competencia que ocurrieron a partir del promulgamiento de la Ley 24.901 en noviembre de 1997 y la firma de su decreto reglamentario, proco menos de un año después. 3.10.3 Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables 177 Dentro del Ministerio de Trabajo de la Nación, la preocupación por el empleo y la discapacidad como tema específico a cargo de un área de en particular, comenzó a posicionarse durante el gobierno de Raúl Alfonsín. Durante la década de los noventa el tema salió de la agenda y recién se reinstaló con fuerza a partir de 2002, con la conformación de la Unidad para Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables en la órbita de la Secretaría de Empleo. El objetivo de esta Secretaría consiste en lograr la inserción laboral de los trabajadores que son considerados primero en su condición de desocupados y en segundo término, en el caso de la población objetivo de esta Unidad, por presentar alguna discapacidad. Las gerencias provinciales de empleo, a instancias de la propia Unidad, tienen un referente designado para los programas de discapacidad. Las acciones desarrolladas desde este ámbito se caracterizan por un alto grado de formalidad, tanto en lo referente al propio funcionamiento de la Unidad como área técnico-burocrática específica como respecto de cada programa. Cada uno de ellos posee su normativa de creación, la reglamentación correspondiente y un responsable asignado a nivel central, quien está encargado de coordinar la operatoria administrativa, brindar asistencia técnica y realizar el seguimiento pertinente. 178 En los comienzos de la Unidad, los programas dirigidos a las Personas con Discapacidad eran dos: el Programa de Apoyo Económico a los Talleres Protegidos de la Producción y el Programa de Inserción Laboral. Estos se encontraban financiados con los recursos recaudados por las multas a los cheques mal emitidos. A partir de 2003, se crearon nuevos programas (actualmente funcionan nueve programas) los cuales en su mayoría están dirigidos a la población con discapacidad en general, con excepción del programa Ágora, que se focaliza en la población ciega y ofrece diferentes líneas de actividades. Los programas son: • Empleo: Programa de Empleo Comunitario (PEC), Programa de Inserción Laboral y Programa de Apoyo Económico a los Talleres Protegidos; • Capacitación: Programa de Formación y Asistencia Técnica para el Trabajo, Programa de Entrenamiento para el Trabajo y Programa de Terminalidad Educativa; • Financiamiento de Insumos: Programa de Apoyo Económico a Microemprendimientos para Trabajadores con Discapacidad (PAEMDI) y Apoyo para la Adaptación de los Trabajadores a sus Puestos de Trabajo. • Programa Ágora. Programa Regional de Capacitación e Intermediación Laboral de la Población Ciega que brinda capacitación en forma individual para trabajos en informática y para microemprendimientos, 179 para posibilitar la reconversión o ingreso según la demanda del mercado laboral para personas ciegas y con baja visión en todo el país Tres programas se proponen principalmente la inserción laboral de las Personas microemprendimientos, con Discapacidad talleres protegidos, (a través en de servicios comunitarios o en el sector privado), otros tres se orientan a la capacitación (inserción en el sistema educativo o formación profesional) y los dos restantes financian insumos (herramientas para microemprendimientos o elementos técnicos para desarrollar con mayor competitividad las labores exigidas por un puesto laboral). En la mayoría de los casos, los programas financian los proyectos presentados por entidades provinciales, municipales y/u organizaciones de la sociedad civil. La postulación se presenta ante las gerencias provinciales de Empleo y la evaluación es realizada en el nivel central por los técnicos de la Unidad. Para acceder a los beneficios de los programas las personas con discapacidad deben presentar el correspondiente certificado de discapacidad, mientras que las ONG deben estar debidamente habilitadas e inscriptas en el Registro de Capacitación y Empleo (REGICE). De los nueve programas, dos reciben financiamiento del fondo conformado por las multas a los cheques (los programas que financian insumos) y el resto cuenta con una asignación presupuestaria propia, del Ministerio de Trabajo de la Nación. Otra de las actividades realizadas por la Unidad para promover la inserción laboral de los trabajadores con discapacidad se encuentra 180 la organización del Club de Empresas Comprometidas. Su propósito es formar y consolidar una red de empleadores que sean promotores de oportunidades de empleo para las Personas con Discapacidad. 3.11 Los actores de la sociedad civil Las organizaciones de la sociedad civil atendieron las necesidades de las personas con discapacidad antes del la constitución de la Nación. Las mismas tienen sus raíces en el siglo XVIII cuando en el año 1784 el Hospital Santa Catalina fue puesto bajo la administración de los padres betlemitas. Allí se encuentran los primeros registros relacionados con la asistencia de la discapacidad en el país. (Domínguez 2004, 29) El Estado se ocupa tempranamente de las áreas educativas y de trabajo para personas con discapacidad. “En 1885 se funda el Instituto Nacional de Sordomudos. Hacia 1887 se inicia la formación en talleres de sastrería, carpintería, zapatería y encuadernación en las escuelas de ciegos. En 1890 se inaugura el Instituto Nacional de Sordomudas. En 1909 la escuela de ciegos creada en 1901, se transforma en el Instituto Nacional de Ciegos destinado a la formación en algunos oficios tales como afinación y reparación de instrumentos musicales, esterillado y mimbrería. Entre 1912 y 1926 comienzan a dictarse clases diferenciales en escuelas comunes y a brindarse cursos de perfeccionamiento docente que marcaron el inicio de la enseñanza especializada.” (Dominguez 2004, 30) A partir de mitad de siglo XX es que el sector de la sociedad civil genera una oferta de servicios educativos, de rehabilitación y de formación laboral, comenzando un proceso gradual de expansión. Las asociaciones de padres, algunas organizaciones de derechos, asociaciones de rehabilitación comenzaron, a tener alguna visibilidad en la asistencia y atención de necesidades. 181 A marzo del año 2002, los establecimientos incluidos en el Registro Nacional de Prestadores eran 381 (Dominguez, Op. cit.;75) mientras que en noviembre del 2009 los mismos se elevaron a 725, lo cual representa un crecimiento del 98,2 % sólo en siete años. Tomando los establecimientos registrados en el 2002 se observa que el 80% de la oferta se concentra en tres jurisdicciones: Provincia de Buenos Aires (44%), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (22%) y Santa Fé (14%), proporción que se mantiene en el 2009 según se muestra en el cuadro 7. Asimismo el crecimiento de establecimientos en estas jurisdicciones se encuentran entre el 51% y el 67%. 2002 Buenos Aires Ciudad Autónoma de Buenos Aires Santa Fe 2009 Crecimiento 2002/2009 Cantidad 168 84 Porciento 44% 22% Cantidad 281 126 Porciento 39% 17% 60% 67% 63 14% 124 17% 51% Cuadro 7 – Crecimiento de establecimientos para personas con discapacidad durante el periodo 2002 – 2009 Fuente: Elaboración propias con datos de Dominguez 2004 y Registro Nacional de Prestadores www.snr.gov.ar Consulta 18/10/2009 Desde otro ángulo, según el Registro Nacional de Prestadores a Julio del 2009 el detalle de los servicios de atención por modalidad prestacional 25 correspondiente a todo el país, puede verse en el siguiente cuadro: Modalidad Centro de Día Hogar Centro Educativo Terapéutico EGB Estimulación Temprana Educación Inicial Cantidad 351 192 184 157 100 97 Porciento 26% 14% 14% 12% 7% 7% 25 Un establecimiento puede acreditar en varias modalidades prestacionales 182 Formación Laboral Atención Ambulatoria Apoyo a la Integración Escolar Aprestamiento Laboral Centro y Servicios de Rehabilitación Hospital de Día Internación en Rehabilitación Prestaciones de Apoyo Residencia Educación Secundaria TOTAL GENERAL 85 42 41 29 25 6% 3% 3% 2% 2% 20 7 4 3 2 1340 1% 1% 0% 0% 0% 100% Cuadro 8 - Detalle de los establecimientos para personas con discapacidad durante el periodo 2002 – 2009 Fuente: Elaboración propias con datos de Dominguez 2004 y Registro Nacional de Prestadores www.snr.gov.ar Consulta 18/10/2009 Se englobó en dicho cuadro bajo la categoría de Hogares a Hogar con Aprestamiento Laboral, Hogar con Centro de Día, Hogar con Centro Educativo Terapéutico, Hogar con Escolaridad, Hogar para disminuidos visuales. Asimismo se englobó a las modalidades con Integración dentro de la modalidad principal, ejemplo dentro de Centro Educativo Terapéutico se incluyó al Centro Educativo Terapéutico con integración. Como se observa casi el 80 % de la oferta se encuentra concentrada en Centros de Día y Educativos Terapéuticos, Hogar y de Escolaridad. Son aquellas que en el lenguaje informal del sector se denominan las “grandes” modalidades. Por supuesto, son las modalidades que poseen el mayor arancel según el nomenclador, el cual se corresponde a la inversión en estructura que posee el establecimiento. Ello lleva a un equilibrio del sistema hacia la concentración de la oferta en establecimientos y prestaciones de mayor rentabilidad. Ejemplos de lo contrario es la prestación de pequeño hogar que es prácticamente inexistente. 183 Gráfico 3 – Distribución de los establecimientos para personas con discapacidad periodo 2002 - 2009 Fuente: Elaboración propias con datos de Dominguez 2004 y Registro Nacional de Prestadores www.snr.gov.ar Consulta 18/10/2009 Según entonces ese contrapunto considerando la jurisdicción donde se encuentra el establecimiento y la distribución relativa de las modalidades prestacionales, se observa que la oferta se concentra en pocas provincias y sólo bajo algunas de esas modalidades prestacionales. En otro orden, la Convención internacional consolida el modelo de inclusión social como antes se hacía referencia, pero la mayoría de modalidades y establecimientos pertenecen a un modelo asistencial intramuros, que se mantiene bajo imperio de la Ley 24.901. Por supuesto, no se trata de un aislamiento. Hoy las organizaciones de la sociedad civil cuentan con proyectos de inclusión en cada una de sus modalidades, pero el problema radica en que las mismas deben ser muchas veces camufladas para encontrarse dentro del Marco 184 Básico y a fin que tenga financiación dado que si no es así el agente de salud no puede tramitar su recupero por parte del Fondo de Redistribución. Por otra parte, existen un conjunto de establecimientos que se puede denominar free raiders, dado que consumen recursos del sistema y no pertenecen a él. Los avances en el panorama del área prestadora, las nuevas modalidades de atención y otras variables llevaron a un grupo de prestadores a quedar por fuera del sistema, ya sea que no les interesa la categorización porque ello los coloca en un mercado de asistidos de obra social, ya sea porque los requerimientos del Marco Básico no se ajustan a su oferta. FLENI es un caso típico para ejemplificar esta situación, posee una tecnología y plantel profesional de primera línea, pero han decidido quedar por fuera del sistema, ello les permite contratar directamente con las personas con discapacidad y sus familias, con aranceles superiores a los del nomenclador, incluyen prácticas no nomencladas y las personas y familias quienes tratan por la negociación personal o legal que las obras sociales y empresas de medicina prepaga les abone dicho valor. Por otra parte los establecimientos cuentan con una estructura jurídica variada. Son organizaciones sin fines de lucro como: asociaciones civiles y fundaciones por una parte y sociedades comerciales por la otra: sociedades con responsabilidad limitadas y anónimas. Asimismo en estos años se observa un cambio en sus modelos de gestión, de conducciones familiares y unipersonales se avanzó hacia modelos de gestión más profesionales. Es importante analizar un poco esta composición dado que existe una trama bastante compleja. Existen asociaciones de padres como por ejemplo la ASDRA, la Asociación de Padres de Personas con Síndrome de Down o Padres de TGD, que no ofrecen las prestaciones básicas sino operan en defensa de los derechos del colectivo. También asociaciones de personas con discapacidad que si son prestadores como por ejemplo ASAC, Asociación de ayuda al Ciego el cual posee un Centro Integral de Rehabilitación de la persona con discapacidad 185 visual y por último prestadores puros cuyo objeto societario es brindar servicios a personas con discapacidad. Además muchas de estos establecimientos se encuentran asociados a Organizaciones de segundo grado como CAIDIS Consejo Argentino para la Inclusión de las Personas con Discapacidad o FENDIN Federación Argentina de Entidades Pro Atención al Deficiente Intelectual Entonces esto complejiza la clásica relación de agencia que existe en la Argentina para el sector salud. La "relación de agencia" puede ser definida como un acuerdo o contrato en función del cual una persona principal, acuerda con otra, agente, que este último realice algún servicio en su nombre, delegando en él cierta autoridad o poder de decisión (Jensen y Meckling 1976 , Alonso Magdaleno s.f.) En este sentido además del que recibe el servicio, en este caso la persona con discapacidad, interviene su familia que en muchos casos es quien decide, el financiador y el prestador, también actúan organizaciones intermedias. Todo ello funciona como grupos de presión en la política pública de prestaciones para personas con discapacidad. Resulta ilustrativo un párrafo del ex secretario ejecutivo del Real Patronato de Atención y Educación a Personas con Minusvalías de Madrid, Demetrio Casado: “La acción voluntaria de asociaciones y fundaciones no responde en modo alguno a un patrón de planificación racional, sino a muchos factores azarosos: los familiares de niños afectos de deficiencias congénitas tienen más capacidad de asociación que los adultos afectados de enfermedades neurológicas degenerativas y sus familiares; las discapacidades de los niños suelen inspirar más solidaridad que las de los viejos; las discapacidades visuales son más advertidas que las auditivas; etc. Los poderes públicos, estando obligados a una aplicación racional de sus recursos, no están libres de los prejuicios sociales ni son 186 invulnerables a la influencia de las asociaciones de afectados y de profesionales. (Casado 2006 en Pantano 2006, 2) A la tradicional relación entre Estado y organizaciones de la sociedad civil será necesario agregarle algunas otras reflexiones. Sorj (2007) se pregunta ¿pueden las ONG reemplazar al Estado? Caracteriza a dichas organizaciones como “nueva forma política de expresión de la solidaridad” que representan a públicos específicos “se trata, de algo nuevo, de un conjunto de organizaciones que promueven causas sociales sin recibir el mandato de las personas que dicen representar.” Por lo tanto expresan una revolución en el campo de la representación política, representación de intereses sin delegación, o en muchos casos autorepresentación sin delegación (Sorj Op. cit. 133) 3.11.1 Instituciones sin fines de lucro destinadas a la atención de las personas con discapacidad. (ONG) en el Directorio A diferencia de otras organizaciones que funcionan en el seno del Estado, el Directorio tiene una presencia permanente de los prestadores de servicios a personas con discapacidad. Según lo establece el Decreto 1193/98 “Invitase a integrar el Directorio a DOS (2) representantes de las instituciones sin fines de lucro, destinadas a la atención de personas con discapacidad, prestadores de servicios que acrediten antigüedad e idoneidad a nivel nacional.” (Anexo A Art. 1 del Decreto 1193/98 PN) Oportunamente en 1999, al inicio de las actividades del Directorio, la representación recayó sobre el Pbro. Pablo Molero de la Comisión para las Personas con Discapacidad de la Arquidiócesis de Buenos Aires y sobre el Dr. Daniel Durante de la de Pequeña Obra de la Divina Providencia (Don Orione). 187 El Comité Técnico Asesor de la CONADIS designa a los representantes de las ONG en varias de sus áreas. De esta forma se designó a los representantes citados anteriormente en el Directorio. Hoy cuenta con un reglamento para dicha elección, pero han existido ciertos cuestionamientos respecto que las ONG que llegan al Comité, son aquellas que encuentran facilitada su accesibilidad por cercanía geográfica o disponibilidad de recursos. Respecto entonces de los mecanismos de elección que llevaron al representante de la Arquidiócesis de Buenos Aires y de la Obra de Don Orione a ser los representantes de las ONG existe una controversia. No obstante nadie duda de tres hechos que son explicativos de tal decisión: 1) Las organizaciones creadas y gestionadas por congregaciones o el clero, tenían más de dos siglos en el país atendiendo las necesidades de las personas con discapacidad. 2) En esos momentos de Argentina, salvo algunas organizaciones, no se encontraba estructurada la representación de las ONG prestadoras de servicios. 3) Durante, abogado de profesión, había participado activamente en la redacción y promulgación de la Ley 24.901. Ambos conjuntamente con Molero eran conocedores del la realidad de las personas con discapacidad en todo el país. En el presente no hay duda en los entrevistados que los intereses de las organizaciones prestadoras se encontraron bien representados con ambas sillas ocupadas por el Dr. Durante y el Pbro. Molero. 188 Es necesario destacar que en ese momento del país las instituciones prestadoras se encontraban agrupadas en instituciones de segundo grado como: Federación Argentina de Entidades Pro Atención al Deficiente Intelectual (FENDIM) Consejo Argentino para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (CAIDIS) Ex Cámara Argentina de Instituciones para Discapacitados Asociación de Institutos Educativos Privados Especiales de la República Argentina (AIEPESA), A partir de 1997 se constituye el Foro Permanente para la Promoción y la Defensa de los Derechos de las personas con Discapacidad (Foro Pro) a partir del nucleamiento de organizaciones que representan a instituciones de y para personas con discapacidad de diversas partes del país y de instituciones individuales con trayectoria y compromiso en la lucha por la igualdad y equiparación de oportunidades. Se destacan entre ellas: la Asociación de Institutos Educativos Privados Especiales de la República Argentina (AIEPESA), el Consejo Argentino para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (CAIDIS), la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA), la Asociación de Ayuda al Ciego (ASAC), Asociación Civil Pequeña Obra de la Divina Providencia (Obra Don Orione), Asociación Argentina de Lucha Contra la Enfermedad Fibroquística del Páncreas (FIPAN), Asociación para la Lucha contra la Parálisis Infantil (ALPI), Comisión para las Personas con Discapacidad de la Arquidiócesis de Buenos Aires, Federación Argentina de Entidades Pro Atención al Deficiente Intelectual (FENDIM), Federación Argentina de Instituciones de Ciegos y Amblíopes (FAICA), Confederación Argentina de Sordomudos (CAS), Asociación Argentina Pro Hogares y Promoción del 189 Discapacitado Monseñor François (HODIF) y Fundación para la Vivienda, Trabajo y Capacitación del Lisiado (VITRA); entre otras Estas entidades que comienzan a compartir preocupaciones, actividades, deseos, proyectos y analizar circunstancias zonales, vieron la importancia de fortalecer y consolidar estrechos vínculos de solidaridad y compromiso a través de un órgano participativo, horizontal e independiente. Por este motivo, el Foro se constituyó el 7 de agosto de 1997. Este Foro sostiene que todas las personas, sin importar las diferencias, tienen derecho a una vida plena y seguros de que en la unión de todos los que están identificados con la temática, está el mejor soporte para el logro de lo antedicho. Estas instituciones han querido considerar al Foro como un espacio permanente de reflexión y acción conjunta en orden a velar por los derechos de las Personas con discapacidad. El Foro se encuentra conformado por Foros Provinciales que permiten un contacto directo y una relación fluida con las personas e instituciones del país. Dicho Foro es una asociación de tercer grado de representatividad conformada en Agosto de 1997 y que actualmente se encuentra integrada por “casi quinientas organizaciones para y de personas con discapacidad”, como establece su lema26. 3.12 Algunas particularidades que introdujo el Sistema Único Según Dominguez (2004, 58) la puesta en vigencia del Sistema Único y de su programa de cobertura planteó una modificación sustancial de la relación existente hasta el momento entre las Obras Sociales y los beneficiarios con discapacidad. Dichas modificaciones las sintetiza en los siguientes puntos: 26 Parte de estas informaciones se obtuvieron en diversos documentos informativos del Foro y además de su página web www.foropro.org.ar/ 190 • De una cobertura optativa a una cobertura obligatoria. La Ley 24.901 establece claramente el tipo de cobertura que los obligados, en este caso las obras sociales, deben brindar a sus afiliados con discapacidad. Asimismo establece en su Art. 4 “Las personas con discapacidad que carecieren de cobertura de obra social tendrán derecho al acceso a la totalidad de las prestaciones básicas comprendidas en presente norma, a través de los organismos dependientes del Estado.” La reglamentación del mismo es parcial, quedando de la siguiente forma “Las personas con discapacidad que carecieren de cobertura brindada por ente, organismo o empresa y además no contarán con recursos económicos suficientes y adecuados podrán obtener las prestaciones básicas a través de los organismos del Estado Nacional, Provincial o Municipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, que adhieran al presente Sistema.” (Art. 4 Decreto 1193/98 PN). • De un menú prestacional restringido a un sistema de cobertura total. Antes de la implementación del Sistema Único cada financiador brindaba un conjunto de prestaciones a sus afiliados con discapacidad, en función al menú que disponían, el cual básicamente surgía de las que oferta de sus prestadores. Para una persona, una cobertura más o menos integral se lograba en base a discusiones con los sectores que atendían esta demanda en las obras sociales, en muchos casos dependía de la relación que una familia de esa persona con discapacidad tenía con los centros de poder sindicales. A partir del sistema la cobertura es integral para toda persona con discapacidad. • De un nomenclador establecido de acuerdo a la capacidad de cada financiador a un nomenclador fijado por el Estado. 191 Como consecuencia de los puntos anteriores, el precio de una prestación también era fuente de negociación entre las partes, sumergida en una lógica del regateo. • De un presupuesto con administración propia de los financiadores a un presupuesto externo con administración de un ente autárquico. Las prestaciones de discapacidad eran afrontadas con el presupuesto de cada obra social. Sufrían los desequilibrios entre obras sociales ricas, aquellas con millones de afiliados y las pobres de apenas unos miles, se contaba entonces con coberturas ricas y pobres para una prestación que por lo general se mantiene en el tiempo y es costosa. Las obras sociales que tenían un padrón de menos de veinte mil afiliados sufrían un fuerte impacto en su financiación. El Fondo Nacional de Redistribución cambia esta realidad. • De un flujo de ingreso de pacientes estable a un crecimiento abrupto de la demanda. Este fenómeno de explosión de la demanda se debió a consecuencia de que las personas con discapacidad eran una población subatendida que recibía una cobertura a medias. Asimismo se trataba de un colectivo de afiliados cuyas necesidades se desconocían por los financiadores y por lo tanto generaba un comportamiento tendiente a desalentar la esa demanda. En la medida que la normativa y la visibilidad social aumentó, llevó a las personas a un reclamo de sus derechos. Otras veces fueron las instituciones prestadoras que indujeron a las familias a generar recursos de amparo, viendo que la cobertura no se realizaba según la ley por parte de las obras sociales. Asimismo llevó a las obras sociales a considerar las necesidades de las personas con discapacidad de una manera diferente. 192 Las decisiones que implican la economía y financiación del sistema pueden encuadrarse dentro del Sistema Único como mercado sanitario. Según este enfoque, como lo establece Tobar (2002a Ob. cit.) Dominguez (2004 Ob. Cit.) la oferta se encuentra determinada por el costo de oportunidad, es decir, por la diferencia entre el rendimiento neto de una actividad comparada con el rendimiento obtenible de una actividad alternativa utilizando los mismos recursos. La curva de oferta de un servicio surge de la relación entre la cantidad ofrecida y el precio de dicho servicio. Dominguez (2004 Ob cit.) encontraba que en el 2002 dicha curva presentaba una tendencia creciente expresada en: a) El aumento del número de instituciones destinadas a la rehabilitación de la discapacidad. b) El creciente interés de los profesionales por brindar servicios a personas con discapacidades. Asimismo a partir de la instauración del Sistema único se incentivó la oferta mediante valores que en algunos casos duplican a los del Programa Médico Obligatorio, tasas de rentabilidad adecuadas, gran cantidad de consumidores y tratamientos prolongados. La reglamentación moldeó un mercado diferente. • De un modelo de gestión propio a un modelo compartido. Una consecuencia de las normas antes mencionadas como las Resoluciones 428/99 M.S., la 7800/03 A.P.E. y 6080/03 del M.S. y otras, obligan a un tipo particular de gestión, dado que las mismas estipulan la documentación a recabar, ofrecen definiciones prestacionales y normativas de auditoría. El subsidio en principio y el 193 reintegro luego de lo devengado por la obra social que tiene posibilidades de recuperarse del Fondo de Redistribución que administra la APE, lleva a una especificidad de la documentación. Asimismo dicho organismo posee un sistema de información, denominado SIAPE, que requiere que la carga de datos sea uniforme y con eso se confeccione el expediente de recupero. • De un cupo fijo de proveedores a la libertad de elección por parte de las personas con discapacidad y sus familias. Este es un punto central en las nuevas reglas de juego. Hasta ese momento las obras sociales ofrecían el prestador y la prestación de acuerdo a su cartilla. Esto en muchas casos era una manera de tener control sobre el prestador que le permitía a la obra social regular el precio dado que podían sostener una derivación de afiliados en forma permanente. Costo por cantidad. Al unificarse el arancel mediante el nomenclador, encontrarse los prestadores inscriptos en el Registro Nacional y asimismo existiendo la posibilidad de recuperar el gasto del fondo de redistribución, resulta lógico que la elección del prestador recaiga sobre la familia o la persona con discapacidad. Evidentemente cada uno de estos cambios modifica sustancialmente las reglas de juego, en referencia al esquema planteado por Tobar (Fig. 5), cambia el modelo de gestión, el de financiamiento y el de asistencia. Así como se afirmaba sobre la Ley 22.431 que fue disruptiva con respecto a las políticas de la dictadura dado se había inspirado en los pactos internacionales de derechos humanos, también lo es la ley 24.901. La misma representó en los noventa, en esa década que las políticas neoliberales atacaban por varios frentes al Estado, una consolidación de la posición estatal como administrador, garante de derechos, regulador y formador de las políticas públicas. 194 Es un modelo articulado que plantea la complementariedad con equilibrio privado y público como factor esencial, donde sobre el ordenamiento jurídico normativo clarifica roles y funciones y espacios de poder (Pirovano 1999) Esta autora pensaba en ese momento a los tres actores que debía mantener el sistema en equilibrio: 1) Primer actor: las personas involucradas y sus ONG representantes defensoras de un determinado derecho 2) Segundo actor: el Estado considerado en este modelo el actor central, formulador de políticas públicas y controlador de las mismas 3) Tercer actor: es el Prestador de servicios que deben ser financiados parcialmente, controlados y monitoreados a fin que sean anclados a las políticas publicas Por último, el diseño del sistema corresponde a un modelo de enfermedades catastróficas definido como de alto costo y baja prevalencia. Ello parece correlacionarse con una cobertura prestacional asistencial y educativa también de alto costo y de concentración de la oferta. 195 Figura 9 Modelo de Sistema enfermedades catastróficas Fuente: elaboración propia Esta relación domina gran parte del Sistema Único y si bien muchas de las prestaciones de las discapacidades pueden ser encuadradas bajo este lente debido al alto costo que deben desembolsar las familias y los financiadores para su atención, cierto es que se corre el riesgo de sesgar otro conjunto de acciones, igualmente efectivas que quizás podrían replantear y mejorar el modelo. En el presente capítulo se describió la estructura y funcionamiento del Sistema Único de Prestaciones Básicas, se caracterizó a los actores principales, como así también ciertos puntos de fricción o conflicto que aparecen a más de una década de funcionamiento. 196 4. Análisis de las decisiones del Directorio del Sistema Único 1999-2010 El Directorio comienza a sesionar el 3 de noviembre de 1998 y continúa hasta el presente en reuniones regulares. Durante estos años se realizaron seis cambios en la presidencia del mismo y se han sentado en calidad de representantes de los organismos participantes una centena de funcionarios de distinto nivel jerárquico. Debatieron respecto de la política de cobertura para personas con discapacidad y sus temas asociados. Se han tomado decisiones las que modelaron el sistema tal cual hoy existe en la Argentina ¿Cómo han sido esas decisiones? ¿Sobre qué temas? ¿A quienes benefició y a quienes no? ¿Qué intereses movilizaron a los actores? ¿Cómo son sus respectivas visiones sobre el proceso decisorio? ¿Qué factores indujeron a una específica toma de decisiones? Las respuestas se analizarán en función de información relevada. La primera parte de este capítulo refiere a la metodología utilizada para el análisis de la documentación, como así al tratamiento que tuvieron las entrevistas realizadas a los participantes de las reuniones del Directorio. Posteriormente se analizarán los datos en función a la teoría de los tres modelos teóricos de la toma de decisiones. 4.1 Las fuentes de investigación sobre las decisiones del Directorio El registro y archivo del Directorio consta de una serie de documentación referida al conjunto de actividades que han realizado en sus años de funcionamiento, de sus reuniones, de los informes que han producido las comisiones de trabajo, respecto de las comisiones de servicio efectuadas en 197 terreno, sobre las auditorías, como así también de las pruebas pilotos de los diversos programas implementados. La documentación que registra esa trayectoria se compone específicamente de: actas de reuniones, documentos técnicos, disposiciones, resoluciones e informes los cuales se han consultado intentando reconstruir la trama del proceso de toma de decisiones. Se realizó en cada documento un análisis de su contenido siguiendo el mismo plan de codificación, utilizando categorías formales que previamente se definieron. 4.1.1 Las actas del Directorio del Sistema Único, las resoluciones y otros documentos Cada reunión del Directorio cuenta con un acta que detalla el conjunto de temas debatidos. Las mismas son elaboradas con las anotaciones que el secretario de actas ad-hoc realiza durante la sesión, confeccionadas y firmadas al pie por los representantes de los organismos por lo general al inicio de la próxima reunión de Directorio. En ciertos momentos de la vida del Directorio, el borrador de las actas fue enviado a cada uno de los representantes a fin de prestar su previa conformidad antes del inicio de la próxima reunión. En cada una de las actas la forma textual se mantiene. Se consigna: el número correlativo, la fecha, la descripción de los presentes, un detalle de las acciones que ocurren, los debates e intercambio de opiniones. Las actas del Directorio “constituyen documentos reservados del mismo, no correspondiendo en consecuencia la entrega de copias a terceros” según se estipula en la Reunión del Directorio de fecha 13 de julio de 2000 (Acta Nro. 72) siendo las mismas un documento testimonial de aquello que aconteció en las diferentes sesiones del Directorio del Sistema Único. 198 Todas las actas originales se encuentran en carpetas archivadas en la CONADIS, por orden correlativo, contando las mismas con un conjunto de documentación adjunta tal como: informes, cartas, notas, guías, etc. que se adjuntan en cada acta. El análisis de las mismas y de los otros documentos provee de un primer nivel de datos respecto de la estructura y comportamiento del proceso de decisiones del Directorio. Como se hacía mención en el Capítulo 2, la estructura, refiere al conjunto de variables que abarcan el análisis, las cuales de ahora en adelante se denominaran “códigos”, dado que esta designación se encuentra más cerca de la técnica de análisis de contenido utilizada, mientras que el comportamiento refiere a los distintos valores que toman esos códigos. Así entonces, dentro de la estructura se consideran por ejemplo códigos: representantes, decisiones, temas y otros, mientras que el comportamiento refiere a los distintos nombres de dichos representantes, diferentes tipos de decisión, el particular tema tratado, etc. Se fotografiaron dichas actas, generándose de esta manera un archivo de tipo JPG por cada página, con una definición de 300 ppp, según se muestra en la foto del Acta Nº 1. 199 Figura 10 – Foto del Acta N° 1 del Directorio del Sistema Único Fuente: Elaboración propia Posteriormente, cada página fue procesada mediante el software óptico reconocedor de caracteres (Optical Character Recognition) ABBY Fine Reader 6.0 Sprint Plus® a fin de transformar dicho archivo de imagen, en un archivo de texto. Se estimó menor al 5 % el error en el reconocimiento de las palabras de las actas. Posteriormente cada archivo de texto generado, fue copiado a un documento de Microsoft Word®, donde algunos errores frecuentes en el proceso de reconocimiento de caracteres fueron corregidos 200 mediante el diccionario incorporado. Por último el archivo así generado, fue comparado con archivo de imagen original para finalizar de corregir todos los errores posibles. Se procesaron 242 actas de las 246 que correspondían a la totalidad del periodo estudiado. Las faltantes no se encontraban en el respectivo archivo ubicado en oficinas de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (CONADIS). Por otra parte, conjuntamente con las actas, en muchas de las sesiones del Directorio se adjuntan documentos respaldatorios del tema o proyecto a debatir, como por ejemplo: informes de comisiones de trabajo, anteproyectos, estudios de costos y otros. Los mismos cuando aportaron a la decisión o a reconstruir alguno de los procesos estudiados se los incluyó en el análisis con la expresa referencia y tuvieron el mismo procesamiento que las actas. Por último, también se realizó una búsqueda en la base de información legislativa del Centro de Documentación e Información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (www.infoleg.gov.ar) a fin de ubicar las resoluciones emitidas por el Directorio del Sistema Único, encontrándose veintidós de ellas, las que se analizan mediante la forma antes descripta. 4.1.2 Esquemas de Codificación Como antes se hacía referencia el documento digital generado a partir de las actas es analizado realizando una primera codificación abierta a partir de los datos (bottom-up). 201 Se modifican los esquemas propuestos por MacQuen, Mac Lellan, Key y Milstein (1984, 1-36), incorporándose a ellos la sintaxis de las cadenas de texto a buscar, las cuales representan códigos o asociaciones. Se confecciona para cada uno de dichos códigos un cuadro como el siguiente: Código Definición Sintaxis Cuando usar Cuando no usar Ejemplo NOMBRE DEL CÓDIGO Explicación respecto del sentido de dicho código Estructura formal que presenta el código Procedimientos de aplicación y no utilización del código Cuadro 9 - Elementos de la codificación Fuente: Elaboración propia en base a MacQuen, Mac Lellan, Key y Milstein (1984) En la columna de la izquierda se detallan los elementos a considerar para cada código como, descripciones operacionales y ejemplos, mientras en la columna de la derecha se describen cada uno de dichos elementos. A partir de esta estructura de codificación se confeccionó un primer abordaje al análisis de las actas definiendo a priori una serie de códigos a buscar: acta, fecha, representante, organismo, tema y decisión. 4.1.2.1 Código Acta Refiere a la identificación de las actas por su numeración presente en los documentos originales: Código Definición Sintaxis Cuando usar NÚMERO DE ACTA Refiere al número de acta de la reunión de Directorio [acta (número)] Para la identificación del número del acta que 202 Cuando no usar Ejemplo se encuentra en los primeros renglones del documento original. En documentos anexos a las Actas: informes, disposiciones, actos administrativos, documentación auxiliar y otros [acta 1] Cuadro 10 - Código Número de Acta Fuente: Elaboración propia 4.1.2.2 Código Fecha Refiere a la fecha en que se realiza la reunión del Directorio Código Definición Sintaxis Cuando usar Cuando no usar Ejemplo FECHA Refiere a la fecha de la reunión de Directorio [dd/mm/aa] Para la identificación de la fecha en que se realizó la reunión Cuando se trate de una fecha que refiere a alguna otra actividad del Directorio o de sus comisiones. [03/11/98] Cuadro 11 - Código fecha Fuente: Elaboración propia 4.1.2.3 Código representante Mediante el código representante se designa a los participantes de los organismos titulares de las reuniones del Directorio identificados en las actas y otros documentos. Código Definición REPRESENTANTE Refiere a la identificación por el apellido de las 203 personas presentes en cada reunión del Directorio del Sistema Único, mencionadas en las actas. Sintaxis [apellido] Cuando existan apellidos iguales se utilizará la sintaxis: [apellidonúmero] Colocando aleatoriamente un sufijo numérico por orden de aparición en las actas Cuando usar Cuando identifica a los presentes de los organismos titulares en la reunión. Cuando no Discrecionalmente ante invitados a las reuniones usar y cuando su participación se limite a temas administrativos, ejemplo “García, hará lectura del acta de la anterior reunión” Ejemplos [Paz] Sr. Mariano Paz [Perez1] Lic. Beatriz Pérez Cuadro 12 - Código Representante Fuente: Elaboración propia 4.1.2.4 Código Organismo Se consignan los organismos a los que pertenece cada representante, según el siguiente cuadro: Código Definición Sintaxis Cuando usar Cuando no usar ORGANISMO Refiere a la pertenencia institucional de los representantes presentes en cada reunión de Directorio del Sistema Único. [organismo] Cuando determine la organización de pertenencia del representante. Cuando se mencionen organismos en el texto original que no respondan a los representantes presentes en esa reunión. 204 Ejemplo [CONADIS] Refiriendo a las siglas de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas Cuadro 13 - Código Organismo Fuente: Elaboración propia 4.1.2.5 Código Decisión Con dicho código se identifica las decisiones tomadas en las reuniones del Directorio. Para la primera identificación de las mismas se aplica el procedimiento de transcripción textual mediante el verbo que aparece en el acta. Teniendo en cuenta estas particularidades se define el código de la siguiente manera: Código Definición Sintaxis Cuando usar Cuando no usar Ejemplo DECISIÓN Refiere a la identificación de las decisiones que realiza el Directorio del Sistema Único en cada reunión. Surge del verbo asentado en el acta que puede ser “decisión”, “acuerdo”, “se toma por unanimidad” y sentencias equivalentes. [decisión] En cada decisión tomada por el Directorio del Sistema independientemente del consenso o no de la misma Para temas administrativos y sin relevancia para el análisis como por ejemplo “los presentes fijan la fecha de reunión próxima para…”. [acuerda] Cuadro 14 - Código Decisión Fuente: Elaboración propia 205 No obstante como se puede observar que las decisiones requieren de una tabla de equivalencias para su mapeo. En realidad el código “decisión” es considerado de segundo nivel, dado que se construye a partir de una primera identificación, de un primer procesamiento a través del asiento de la decisión tomada en el Directorio, según se muestra en el Cuadro 15: Citas Código Nivel 1 Decide “el Directorio decide aplazar el ….” “…los miembros del Directorio presentes acuerdan con modificar el certificado de discapacidad incluyendo…” Código Nivel 2 Acuerdan DECISIÓN “ el Directorio del Sistema Único resuelve llevar a cabo una capacitación…” Resuelve Cuadro 15 - Tabla equivalencias Decisión Fuente: Elaboración propia En el presente Cuadro se describen, en la primera columna, las citas textuales encontradas en las actas, en la segunda columna el verbo que surge como acción de decidir asignado al nivel 1, y en la tercera columna el código “decisión”, correspondiente al nivel 2. 4.1.2.6 Código Tema Los códigos detallados anteriormente pueden aplicarse, en general, de forma independiente, por ejemplo: acta, representantes, organismos y otros, pueden identificarse sin necesidad de la presencia de un segundo 206 código. No ocurre lo mismo con el código “tema” dado que, para el análisis que se realizará, refiere al tema de la decisión tomada. En principio se detalla el esquema: Código Definición Sintaxis Cuando usar Cuando no usar Ejemplo TEMA Refiere a la identificación del contenido de las decisiones que realiza el Directorio del Sistema Único en cada reunión. Este contenido representa el área de competencia de la decisión y por lo tanto se encuentra asociada a ella. [decisión, tema] En cada decisión tomada por el Directorio del Sistema independientemente del consenso o no de la misma Para personas u organismos que tomen decisiones individuales que afecten su persona, participación o la organización que representen y no sean del Directorio. [acuerdan, certificación de la discapacidad] Corresponde al extracto del texto “…los miembros del Directorio presentes acuerdan con modificar el certificado de discapacidad incluyendo…” Cuadro 16 – Código Tema Fuente: Elaboración propia Resulta muy importante destacar que se utiliza el nombre “tema” para identificar el contenido de la decisión diferenciándolo de “objetivo” de la misma, dado la connotación que este término tiene en el modelo normativo. El tema es una manera de reconstruir y de inferir los posibles objetivos que tuvieron las decisiones27. 27 El objetivo de cada decisión podría decirse que casi está perdido en tanto que según Pavesi et. al. (Op. Cit, 89) [O=Xij, E, T, P] donde la variable Xij es el objetivo en un tiempo (T), E es un operador de maximización, minimización u otro también difícil de reconstruir para el momento T y P es la ponderación, la importancia relativa de cada objetivo en relación a los demás. Esta operación para decisiones que ha tomado el Directorio por ejemplo en 1998, donde algunos de sus decisores no se encuentran, donde las ponderaciones relativas a ese momento podrían resultar una construcción al menos dudosa. 207 Como antes se hacía referencia, la codificación del “tema” de las decisiones no puede ser extraído directamente, requiere de un proceso de análisis intermedio. El procesamiento responde a la siguiente secuencia: la primera operación es la codificación de “decisión” según el Cuadro 16, luego se recorta la cita del documento primario donde se describen dichas decisiones, construyéndose un nuevo cuadro, y a partir de la misma se codifica el tema tal como se hizo en el Cuadro 17. Cabe aclarar que los temas de las decisiones presentan un conjunto jerárquico siendo muchos de ellos subtemas o dependientes de temas más generales. Por ello a partir de la identificación de la decisión y del recorte del texto se avanzó en la clasificación de los mismos asignándole un código de primer y de segundo nivel. Se generó así una tabla con la sintaxis: [decisión, tema (nivel1, nivel2)] que se muestra en la tabla Cuadro 17. El procesamiento se realizó a partir de identificar en el nivel 1 de codificación mediante los temas específicos decididos, utilizando muchas veces múltiples categorías que operan como una descripción mayor del mismo. Estas descripciones múltiples se utilizan cuando son temas jerárquicos o dependientes del primero como se observa en el Cuadro 17. A partir de esta primera codificación se realiza la de segundo nivel, donde se engloban los códigos nivel 1, en función a quince códigos generales de Nivel 2. DECISION TEMA Nivel 1 208 Nivel 2 El período de transición para poner en marcha el sistema prestacional en todo el país se acuerda en que como mínimo el mismo no podría ser menor de un año y para todos los efectos de implementación del Sistema. Sistema prestacional, plazos Sistema Único Cuadro 17 - Eequivalencias Decisión por niveles Fuente: Elaboración propia Se mencionan algunas consideraciones al respecto de las codificaciones y del proceso de análisis: a) La primera codificación se realizó tomando como código el tema de la oración. Por ejemplo en “Se decide que se trate el anteproyecto de presupuesto 1999 …” (Acta Nro. 1), allí se utilizó el código “Presupuesto” b) En un segundo momento se agruparon estos códigos dentro de categorías más generales, por ejemplo “Presupuesto”, “Ley de Cheques”, “Partidas” se los incluyó dentro del código de Nivel 2 “Financiamiento”. c) Se unificaron dentro de algunos códigos temas equivalentes dado que, durante la década pudieron recibir designaciones diferentes o porque tienen una dependencia semántica respecto del código. Por ejemplo “Registro Unificado de Prestadores “, “Registro Nacional de Prestadores” “Registro de Prestadores del Sistema Único” “registro de los establecimientos” y otros se incluyeron en el código “Registro de Prestadores”. d) Para el procesamiento de primer nivel se utilizaron tantos códigos como fueron 209 necesarios a fin de denotar completamente el objeto de la decisión. Por ejemplo “Junta de evaluación, provincias, capacitación”. e) En los casos de decisiones múltiples se las analizó por separado. Por ejemplo “Se acuerda que resultaría apropiado elaborar un proyecto de Resolución, mediante el cual se establece encomendar el estudio de la categorización de aquellos servicios que presentan una mayor complejidad y multiplicidad en las prestaciones que brindan, otorgando una cobertura prestacional que excede la prevista en el Sistema Único, y por ende no contemplada en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad. Hasta tanto se analice y se resuelva sobre la categorización de este tipo de servicios, se aplique la medida de no innovar en relación a la categorización ya otorgada, por los organismos mencionados al Cottolengo Don Orione de Claypole.” (Acta Nro. 47) f) Una vez obtenidos todos los códigos de primer nivel se procedió a la recodificación, agrupándolos en categorías de segundo nivel y procediendo a su definición como se indica en el Cuadro que a continuación se desarrolla: 210 Código 2do.Nivel Definición Decisiones relativas a la acreditación y categorización de los servicios y establecimientos pata personas con discapacidad. Acreditación y categorización Certificación discapacidad Temáticas relativas a la certificación de la discapacidad. Cobertura Decisiones de cobertura prestacional del Sistema Único. En esta categoría se hace mención a decisiones generales, dejando para prestaciones la definición o delimitación de una prestación específica Directorio Temas relativos al Directorio y su funcionamiento como: normativas, acuerdos, reuniones, comisiones y otros. Evaluación prestadores En este código se engloban las decisiones relativas a procesos de evaluación específica de los prestadores. La evaluación de prestadores se encuentra íntimamente relacionada a la codificación “acreditación y categorización” como así a “Junta de evaluación”. Financiamiento Decisiones relativas a formas de financiamiento del Sistema Único como de presupuesto. Junta de Evaluación Decisiones respecto a la creación, modificación y otro temas organizativos respecto de las Juntas de Evaluación 211 Nomenclador Temas relativos al nomenclador de prestaciones, aranceles, costos. Pensiones y Subsidios Decisiones relativas a pensiones y subsidios para personas con discapacidad Prestaciones Decisiones respecto de la delimitación, definición, aclaración , modificación de las prestaciones básicas Programa Carenciados y Residual Corresponde al Programa de cobertura para personas con discapacidad carenciadas financiado a través de la ley del cheque y el Programa Residual, que cubre a quienes originalmente estaba bajo la órbita del Consejo del Menor y la Familia, posteriormente transferidos al Servicio Nacional de Rehabilitación. Reclamos Temáticas relacionados con reclamos, quejas, recursos de amparo, recursos de reconsideración tanto de personas con discapacidad, organizaciones o prestadores Registro de personas con discapacidad Decisiones respecto del Registro Nacional de personas con discapacidad Registro de Prestadores Decisiones que involucran al Registro Nacional de Prestadores 212 Sistema Único Decisiones respecto de la organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único Cuadro 18 – Códigos de Segundo nivel Fuente: Elaboración propia g) En el primer nivel cuando se utilizaron códigos múltiples, se los ordenó por el de mayor generalidad, por ejemplo “Cuando se suscriban los convenios con las provincias se tendrán en cuentan la capacitación de los equipos evaluadores poniendo énfasis en la metodología de selección y conformación de dichos equipos cada provincia que tiene autonomía para designar a los miembros de las Juntas Evaluadoras.” (Acta Nro. 12). Posteriormente se agregó el código de segundo nivel. Para este ejemplo estos códigos resultaron: Nivel 1 Nivel 2 Convenio con las Provincias, Sistema Único Junta de Evaluación, Capacitación Cuadro 19 - Códigos de Segundo nivel Fuente: Elaboración propia 4.1.3 La perspectiva centrada en la narración de los actores del Directorio Otra fuente de información respecto de la toma de decisión en el Sistema Único surge de las entrevistas realizadas a los representantes y participantes que han transitado por las reuniones del Directorio. Los mismos fueron elegidos de acuerdo a dos criterios. Por un lado, tratando de 213 que pertenezcan a los diferentes organismos que allí actúan. Por otro lado teniendo en cuenta que hayan desempeñado sus funciones en diferentes momentos de la vida del Directorio. Se intentó de esta manera obtener una narrativa interorganizacional e histórica de las decisiones desde el punto de vista del actor. Se realizaron entrevistas en profundidad mediante las cuales se indagó respecto de la historia en la toma de decisiones. No obstante a medida que fueron avanzando las entrevistas y se disponía del relato de algunos de los actores respecto de acontecimientos específicos, se utilizaron los mismos para construir la diferente visión organizacional sobre ellos. En este caso el entrevistador induce a una construcción de la historia, plantea un conjunto de acontecimientos y pregunta por el nudo narrativo de las historia de las decisiones. Las entrevistas constituyen así diferentes narraciones sobre el flujo decisorio y los procesos en el Directorio. Se analizaron las mismas extrayendo los nudos de ese relato que caracterizan atributiva o descriptivamente a la toma de decisiones. Allí se puso especial interés respecto de: incertidumbre, tácticas, posturas, intereses, comportamientos de los actores y de los organismos. Se colocó un especial foco en la reconstrucción de las relaciones de poder e influencia durante el proceso decisorio. Estos relatos orales de las personas que participaron de los acontecimientos consolidan la perspectiva centrada en el actor, buscando la reconstrucción de la historia de este proceso técnico político del Sistema Único. Asimismo, un cuidadoso tratamiento llevó la detección y recortes de enunciados que sostienen sesgos cognitivos. Los mismos se extraen de la narración de los actores cuando aparecen sistemáticamente en los diferentes 214 relatos y poseen un peso semántico explicativo de algunas de las argumentaciones. Dichos errores son perceptivos, atributivos o formales. Para cada caso uno de los casos antes mencionados se incluye la cita textual entre comillas, no buscando un valor de verdad del relato, sino para recrear la trama narrativa desde las propias palabras y sentidos que utilizan quienes fueron los protagonistas de la toma de decisión. Se entrevistó a representantes de los organismos participantes de la toma de decisión del Directorio entre ellos: la Dra. Susana Sequeiros (Directora de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad), la Prof. Teresa Garzón Maceda (Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad), la Dra. Marcela Gaba (Directora de Promoción del Servicio Nacional de Rehabilitación), Dr. Marcelo Marcovecchio (Ex Director de Promoción del Servicio Nacional de Rehabilitación), el Lic. Eugenio Zanarini (Ex Interventor de la Administración de Programas Especiales), Pbro. Pablo Molero, (Representante de las ONG), Lic. Maria de los Ángeles Domínguez (Ex Gerente de Atención al Beneficiario Superintendencia de Servicios de Salud de la Nación), Dr. Luis Bullit Goñi (ex Director de la Superintendencia de AFJP) Lic. Carlos Biafore (Programa Federal Incluir Salud). Asimismo se han mantenido conversaciones con la Prof. Celeste Canel (Administración de Programas Especiales), Dr. Carlos Lapadula28 (Ex representante de la Administración de Programas Especiales), Daniel Durante (Ex Representante de las ONG), Dra. Mabel Romero (Representante por la Superintendencia de Servicios de Salud), Dra. Liliana Díaz (Ex representante de PAMI) 28 Carlos falleció a inicios de noviembre del corriente año, hemos perdido un compañero muy querido y un conocedor entusiasta del sistema, lamentamos mucho su pérdida. 215 4.2 Análisis de la Toma de decisiones en el Directorio A partir de las mencionadas fuentes y su codificación se analizan los datos organizándolos en función a los tres modelos teóricos de la toma de decisiones: el modelo racional (MI), el modelo de proceso (MII) y modelo político (MIII). Figura 11 - Interconexión de los modelos de análisis de las decisiones en el Directorio Fuente: Elaboración propia Como se observa en la figura, estos tres modelos se encuentran interconectados y algunos de los comportamientos y elementos de la toma de decisiones descriptos más adelante se incluirán en uno u otro para facilitar el análisis, pero cierto es podrían pertenecer a más de uno de los modelos. Propiamente podrían ubicarse en las intersecciones de los conjuntos que muestra la Figura 11 dado que pueden poseer simultáneamente características racionales, procesuales y/o políticas. Por lo tanto a fines de simplificar el estudio de las decisiones del Directorio es que se incluyen en uno u otro modelo tratando de seguir el análisis lo más apegado a la teoría, pero cuando el elemento o comportamiento es retomado para ilustrar un proceso de otro nivel de análisis expresamente se lo menciona. 216 4.2.1 El Directorio como Actor Racional Unificado El Directorio representa un actor racional unificado en los términos de Allison. Sus decisiones son atribuidas a éste como un único actor, cuando en realidad se trata de varias organizaciones que componen al mismo cumpliéndose los dos supuestos que la teoría expresa para este modelo, en tanto: 1. Es un actor racional del Estado Nacional, sus acciones para el cumplimiento de los objetivos se encuentran establecidas por una normativa que regula y orienta las decisiones. 2. Aunque el Directorio se componga de varias organizaciones las cuales no en todos los casos se encuentran de acuerdo y que incluso dentro de cada organización pueden existir voces diversas sobre una temática, el Directorio se comporta siempre como un único actor cuando decide. El modelo racional puede expresarse en forma de un esquema normativo que busca elegir la alternativa óptima o satisfactoria. Su aplicación corresponde realizarla sobre cada una de las decisiones y allí analizar la función de utilidad como criterio de elección de la alternativa elegida. Dicho de otra forma, identificar problemas, objetivos, tiempos, riesgos, alternativas, resultados, son elementos de una decisión en particular, no es un análisis que podría generalizarse para el proceso de toma de decisiones de una década como el presente. Por lo tanto ¿cómo avanzar en el análisis bajo este modelo sino se estudiará cada decisión como única? Un primer acercamiento a esta pregunta se efectuó 217 analizando las actas mediante la codificación de primer y segundo nivel, buscando responder: i. Cuántas decisiones tomó el Directorio ii. Su distribución en el tiempo iii. Sobre qué decidió el Directorio Será necesario entonces identificar las decisiones tomadas por el Directorio y analizar cuántas fueron, cuándo y sobré qué temas trataron, ello contribuirá a describir un comportamiento y a analizar la variación del mismo en la década considerada. Asimismo se describirán algunos sesgos cognitivos encontrados. 4.2.1.1 Las decisiones presentes en las actas Se realizó un análisis en la documentación de las reuniones del Directorio mediante la tabla de equivalencias indicada en el Cuadro 15. A partir de allí se ubicaron las decisiones asentadas en el texto, según la sintaxis del Cuadro 17, resultando de esta manera la tabla de análisis final. A partir de allí se establecen dos tipos de análisis, el primero centrado en la cantidad de decisiones por año y la segunda respecto de la temática que hace referencia esa decisión. Respecto de esto último y según se describe en el modelo del actor racional unificado MI, la unidad básica de análisis es que sus decisiones se realizan en función a la alternativa que maximice las metas y objetivos. En el caso del Sistema Único el objeto establecido en la reglamentación “garantizar la universalidad de la atención de dichas personas mediante la integración de políticas, recursos institucionales y económicos afectados a dicha temática” (Decreto 1193/98 P.N Art. 1) establece claramente la utilidad. Asimismo cada una de las funciones del Directorio según se 218 detalló con anterioridad y que surgen del Art. 5 del Decreto reglamentario se consideran también para este análisis. (Decreto 1193/98 P.N Art. 5) Entonces las decisiones se encuentran reguladas por la normativa y por lo tanto la función de utilidad debería ser constante siendo la que determina el patrón de inferencia dominante. Se abordará esta formulación contrastando la información que contiene las actas. Se comienza el análisis determinando la cantidad de las decisiones como una medida de la productividad decisoria del Directorio a través del tiempo. Se continúa investigando sobre qué temas se decidió y cuándo se hizo. Por último se estimará el área de competencia de esas decisiones en función a los objetivos que posee el Directorio. 4.2.1.2 Análisis de las Decisiones por año De la lectura de las actas se identifican las decisiones que son tomadas por el Directorio, como antes se hacía referencia, en función a la tabla de equivalencias del Cuadro 17, pudiendo identificarse 384 decisiones. Se detallan la cantidad de las decisiones, ordenándolas por año calendario, con la salvedad que en el año 1998 el Directorio se reunió, desde su creación en noviembre hasta diciembre, mientras que las tomadas para el año 2009 corresponden al periodo de enero hasta noviembre. 219 Año Actas analizadas Cantidad Decisiones Promedio por reunión 1998 8 22 2,75 1999 46 104 2,26 2000 38 71 1,87 2001 25 39 1,56 2002 23 28 1,22 2003 22 20 0,91 2004 15 20 1,33 2005 16 20 1,25 2006 18 27 1,50 2007 9 11 1,22 2008 14 16 1,14 2009 8 6 0,75 TOTAL 242 384 1,59 Cuadro 20 – Promedio de decisiones por año Fuente: Elaboración propia A partir de estos valores se observa que las decisiones promedio por mes decrecen, las mismas se observan en el siguiente gráfico: Gráfico 4 - Promedio de reuniones del Directorio por año Fuente: Elaboración propia 220 Se observa que la media de decisiones por reunión experimentó una baja del 2,75 al 0,75 desde 1998 a 2009. Los entrevistados también acuerdan en considerar una baja en la cantidad de las decisiones que tomó el Directorio. No obstante esta situación no solamente puede interpretarse como una baja de la productividad del proceso decisorio. Evidentemente la necesidad de tomar decisiones durante los primeros años del Sistema, como siempre que inicia una organización, es mayor. En este caso la implementación de una política pública en la órbita nacional respecto de la cobertura de personas con discapacidad requería una mayor necesidad de reuniones y de decisiones. Resulta bastante común en la toma de decisión grupal cierto decrecimiento de la productividad decisoria proporcional al tiempo de funcionamiento. Si bien los integrantes del Directorio no son estables y por lo tanto la composición del grupo fue cambiando, ello no quita que esta observación sea verdadera dado que el representante que reemplaza a un funcionario de su propia organización, aún cuando no conozca la labor del Directorio ofrece continuidad al proceso de las decisiones de su organismo. Otro análisis que se realizó fue identificar las reuniones del Directorio en las cuales no se tomó ninguna decisión, se compuso el Cuadro 21 donde se detalla el número de acta y el año y por último con ellas se generó el Gráfico 5 Año 1999 2001 2002 2003 Cantidad Reuniones sin Decisiones 2 2 3 8 221 2004 2 2005 5 2006 3 2008 2 2009 2 Total general 29 Cuadro 21 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año Fuente: Elaboración propia Gráfico 5 - Cantidad de reuniones sin decisiones por año Fuente: Elaboración propia Como se observa el año 2003 fue uno de los más improductivos en término de cantidad promedio de decisiones por reunión (0,91) como asimismo de falta de ellas en las reuniones mantenidas (8). 4.2.1.3 Análisis de la temática de las decisiones Por otra parte de esas 384 decisiones se codifican según el tema del que trate mediante los niveles antes descriptos. La tabla completa conteniendo las citas originales de cada una de las actas donde se encuentra la decisión, ordenadas por año y codificadas en primer y segundo nivel se adjunta como Anexo I. Asimismo se adjunta como 222 Anexo II el Cuadro Análisis de las decisiones según temática y como Anexo III el Análisis de las decisiones ordenadas según año y tema. A continuación se analizan sólo en función a la codificación de segundo nivel en función al Cuadro 18, obteniéndose la cantidad por cada categoría y la frecuencia relativa como se observa en el Cuadro 22 y en el Gráfico 6: Codificación primer nivel Decisiones cantidad porciento Sistema Único 60 15,6% Acreditación y categorización 58 15,1% Programa Carenciados y Residual 45 11,7% Registro de Prestadores 33 8,6% Reclamos 32 8,3% Prestaciones 24 6,3% Nomenclador 24 6,3% Evaluación prestadores 19 4,9% Junta de Evaluación 19 4,9% Financiamiento 18 4,7% Cobertura 17 4,4% Certificación discapacidad 14 3,6% Directorio 14 3,6% Pensiones y Subsidios 4 1,0% Registro de personas con discapacidad 3 0,8% Total general 384 100,0% Cuadro 22 - Cantidad y distribución de las decisiones por tema Fuente: Elaboración propia 223 Gráfico 6 - Cantidad y distribución de las decisiones por tema Fuente: Elaboración propia Como puede observarse todos los temas de las decisiones se encuentran en las competencias del Directorio establecidas en la reglamentación. Durante los once años analizados aproximadamente el setenta por ciento de las decisiones (71,9 %) se distribuyen en siete temas. La mayor frecuencia la obtuvo decisiones respecto de la organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único (15,6 %) seguidas de acreditación y categorización (15,1 %), Programa de carenciados y Programa residual (11,7 %), Registro de Prestadores (8,6 %), Reclamos de particulares y de instituciones (8,3 %), definición y delimitación de las prestaciones (6,3 %), y decisiones respeto del nomenclador (6,3 %). Esto contribuye a pensar la racionalidad de este actor, el Directorio, en tanto los dominios de las decisiones se encuentran dentro de los 224 indicado por la normativa, es decir desde una visión general, se podría inferir que se encuentran dentro de una función de utilidad constante. Dado que el análisis de las decisiones se realizó tomando el periodo completo 1998-2009 resultará ahora interesante investigar cómo se distribuyeron las mismas en cada año. Ello permite dar mayor fuerza al supuesto que al principio del funcionamiento del sistema las decisiones se encontraban concentradas en relación a la organización del mismo. En el siguiente cuadro se distribuye las decisiones en valor absoluto, codificadas por año calendario: 225 Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos Rótulos de fila Sistema Único Acreditación y categorización Programa Carenciados y Residual Registro de Prestadores Reclamos Prestaciones Nomenclador Evaluación prestadores Junta de Evaluación Financiamiento Cobertura Certificación discapacidad Directorio Pensiones y Subsidios Registro de pers. con discapacidad Total general 1998 2 1 5 2 2 2 1 4 1 2 1999 31 17 11 8 2 3 6 2000 14 7 18 7 4 4 7 2 3 1 2 2001 5 4 5 7 4 1 1 7 2002 4 2 2 2 2 2 3 3 3 1 2003 4 2 2 1 3 1 2004 3 2 1 5 5 2 1 2005 2006 2007 2 2 1 7 11 4 2008 1 4 2 3 6 5 1 2 1 1 2 2 4 3 1 3 2 1 2 1 1 8 1 7 1 2 1 4 1 3 1 3 2 4 1 1 1 1 2 22 104 71 39 28 20 20 20 27 11 Cuadro 23 - Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos Fuente: Elaboración propia 226 2009 1 2 1 1 1 16 6 Total genera l 60 58 45 33 32 24 24 19 19 18 17 14 14 4 3 384 Distribución de decisiones por tema y por año en valores relativos Sistema Único Acreditación y categorización Programa Carenciad. y Resid. Registro de Prestadores Reclamos Prestaciones Nomenclador Evaluación prestadores Junta de Evaluación Financiamiento Cobertura Certificación discapacidad Directorio Pensiones y Subsidios Registro de personas con discapacidad Total general 1998 1999 0,5 8,1 0,3 4,4 1,3 2,9 2,1 0,5 0,8 0,5 1,6 0,5 2,1 1,8 1,0 0,8 0,3 2000 2001 3,6 1,3 1,8 1,0 4,7 1,3 1,8 1,8 1,0 1,0 0,3 0,3 1,0 1,8 1,8 0,5 0,8 0,3 0,3 0,3 0,5 0,5 0,3 0,3 5,7 27,1 0,5 18,5 10,2 0,5 0,5 0,3 1,0 0,3 0,5 2002 1,0 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,8 0,8 0,8 0,3 2003 1,0 0,5 0,5 0,3 0,8 0,3 0,3 0,3 0,5 0,8 2004 0,8 0,5 0,3 1,3 1,3 0,5 0,3 2005 2006 2007 0,5 0,5 0,3 1,8 2,9 1,0 2008 0,3 1,0 0,5 0,8 1,6 1,3 0,3 0,5 0,3 0,3 0,5 0,5 1,0 0,8 0,3 0,8 0,5 0,3 0, 0, 0,3 0,3 0,3 5,2 5,2 5,2 Cuadro 24 - Distribución de decisiones por tema y por año en valores absolutos Fuente: Elaboración propia 227 0, 0, 0,3 1,0 7,3 200 7,0 2,9 0, 4,2 1, Gráfico 7 - Gráfico de superficie de decisiones por tema y por año Fuente: Elaboración propia Como se puede observar en este gráfico de superficie, la mayor pirámide se concentra alrededor de los primeros años de funcionamiento del sistema y en relación a aquellos temas relacionados a su funcionamiento. Los mayores porcentajes que muestran las tablas se encuentran durante 1999, los aspectos de organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único (8,1 %), seguido por las decisiones respecto del Programa Residual y de Carenciados durante el año 2000 (4,7%), decisiones respecto acreditación y categorización en 1999 (4,4 %) y nuevamente los temas de Sistema Único en el año 2000 (3,6 %). 228 Asimismo aproximadamente el sesenta por ciento de las decisiones (61,5 %) se encuentran concentradas en los primeros tres años y dos meses de la vida del Directorio, durante el periodo 1998-2001. Es claro que en ese primer periodo se debe poner en marcha la política pública derivada de la Ley 24.901 y si bien el diseño de la misma se realizó en base de determinada proyección de la realidad, se produjeron los problemas lógicos de implementación de la misma, allí las decisiones se multiplican. Volviendo a la concepción de racional, al comparar los objetivos explicitados en el Art. 5 Anexo A del Decreto 1193/98 P.N. con los temas de las decisiones sugieren una función de utilidad constante para las elecciones del Directorio. Como hipótesis de trabajo se intentó una aproximación a dicha función analizando los temas de las decisiones, los cuales según se ha visto, se encuentran alineados a los mencionados objetivos. Cada uno de ellos como los aspectos de organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único, acreditación y categorización, Programa de carenciados y Programa residual, Registro de Prestadores, reclamos de particulares y de instituciones, definiciones y delimitaciones de las prestaciones, nomenclador, evaluación y Juntas de evaluación de prestadores, financiamiento, cobertura, certificación de la discapacidad y otros, claramente guardan una correlación estrecha a los objetivos normativos del Directorio. Por último, en tanto que la decisión es guiada por una función de utilidad, la misma es racional. Asimismo mientras que las decisiones asentadas en las actas son tomadas por el Directorio como sujeto, el mismo es un actor unificado. Si bien en algunos casos esas decisiones sometidas a votación no tuvieron unanimidad, igualmente son decisiones de un solo actor. 229 4.3 Sesgos en los esquemas cognitivos En el desarrollo de las entrevistas con los participantes del Directorio se trataron de identificar los enunciados que sostienen el peso argumentativo. Esos enunciados comúnmente son los nudos narrativos que expresan los modelos cognitivos de quien los utilizan. De ellos se identificó cuales se repetían en los actores y daban significado explicativo a la historia de la toma de decisiones en el Directorio. Por último se extrajo un conjunto de estos enunciados que representan sesgos. Los mismos se detallan a continuación con su forma argumentativa contextual y su tipificación según se trate de sesgos tanto perceptivos, atributivos o formales “Si aprobamos todo, el sistema se rompe” “matar a la gallina de los huevos de oro” y otras. Refieren a un conjunto de frases con equivalencia semántica. Se trata de un sesgo múltiple que en algunos casos aparece ante situaciones nuevas de cobertura, ya sea en el análisis de nuevas prestaciones o coberturas por recursos de amparo como sesgo de percepción de información. En algunos de los entrevistados construido a partir de analogías con las situaciones históricas (sesgo por analogía), en otros elaborados a partir de la proyección de un futuro imaginado (sesgo de representatividad). Asimismo se presentaron sesgos por anclaje aplicando valores y conceptualizaciones congeladas a las nuevas situaciones que se presentaron y sesgos de simplificación. Otras veces es utilizado como un sesgo por saliencia como respuesta a eventos circunstanciales, quejas amparos y otros. Por ejemplo uno de los entrevistados cuando se refiere a los intervenciones judiciales al Sistema Único expresa “pero no se dan cuenta que de esa manera matan a la gallina de los huevos de oro” También es notable que el Sistema Único cuenta con ese mito de origen dado que cuando se promulga la Ley 24.901 “los diputados de ese momento que representaban a los gremios decían que ese funde el sistema 230 (de seguridad social) con esta Ley”. También se utiliza en el actual momento para los proyectos de modificación de la misma Ley que se encuentran en la Cámara de Diputados de la Nación. “El sistema lo hizo la iglesia” Es un sesgo atributivo de referido a uno de los grupos que impulsaron la creación y promulgación de la Ley 24.901, la Obra de Don Orione. Se utiliza en general para denotar cierto poder de los representantes de dicho sector. Asimismo y por extensión se utiliza por los representados como una manera de sellar su contrato delegativo de forma “la curia no deja que se caigan los aranceles” según expresa un prestador. También es un sesgo de formalización reduccionista, el origen del sistema es mucho más amplio que aplicable a un solo actor. “El Sistema es el mejor que tenemos” Esta y otras frases equivalentes corresponden a sesgos de formalización ya sea reduccionista de la realidad compleja y cambiante que implica las respuestas a la atención de las personas con discapacidad, o como sesgos por anclaje utilizando valores fijos para las decisiones y debido a ello existen críticas a la rigidez del mismo o también puede pensarse como un sesgo fundamental cuando hay convencimiento que es el mejor sistema que se dispone y esto hace de obstáculo para pensar objetivos superadores. “De lo único que se habla es de dinero” Algunos de los entrevistados representantes o ex representantes en la mesa del Directorio y opiniones recogidas a personas que sin serlo se encuentran cercanas al mismo expresan que el peso de los debates y los intereses centrales en el Directorio son económicos. Dado que no surge ni de las 231 actas, ni de las decisiones, ni de la narrativa de los todos los actores se lo piensa como un sesgo perceptivo. Apoya esta idea la reflexión de un entrevistado representante de las ONG quien refiere una disociación entre el planteo de exigencias de calidad y requerimientos de estructuras a los establecimientos sin que esto implique necesariamente una modificación en de los aranceles. “el tema económico ha sido un tema originalmente conflictivo, hablamos de exigencias a los prestadores y no se puede hablar el tema económico. Eso es un contrasentido”. “Las decisiones no tienen peso” “el Directorio para qué sirve si no es vinculante” Refiere a la característica del Directorio como estructura no jerárquica respecto de las organizaciones que lo componen y por lo tanto de una falta de relación vinculante de sus decisiones. Como lo expresaba un ex representante “si las decisiones que toma el Directorio no puede hacerlas cumplir ¿para qué sirve?” También se trata de un sesgo reduccionista dado la naturaleza normativa y organizativa del Sistema Único. “Los prestadores se llenan de plata”. Ni todos los prestadores tienen una tasa de ganancia que justifique semejante afirmación, ni hay datos reales para decirlo, ni se han realizado trabajos representativos. A veces implica un sesgo de percepción selectiva dado que se extrae un detalle fuera de su contexto, impresiona en los representantes del Estado como un efecto groupthink. A veces se presenta como un sesgo fundamental de formalización que se produce cuando es realizada una construcción mental del mundo y de los eventos que ocurren en él y la misma se la toma como verdadera. 232 “Hay representantes que siempre son los mismos”. Representa un sesgo de correspondencia donde se pone el peso atributivo en las personas más que en las circunstancias que llevaron a que algunos de los representantes, por ejemplo de las ONG, tengan una continuidad durante los once años estudiados. “El Sistema Único debe cubrir cuatro millones de personas con discapacidad” “El gasto de las prestaciones de discapacidad son más caras que todo el sistema de salud” Opera como un sesgo fundamental de formalización. Surge de proyectar la prevalencia internacional de personas con discapacidad en forma directa a la población de la Argentina y compararla con las supuestas personas que se encuentran en atención bajo las prestaciones permanentes o duraderas en el tiempo: Centro de Día, Hogar, Escuela, etc. Los cálculos sobre cobertura no se realizan de esta manera. Las anteriores consideraciones no agotan de ninguna manera la potencia del modelo (MI) para el análisis de las decisiones, sólo puede considerarse una aproximación general que permiten caracterizar al Directorio como un actor racional e unificado. 4.2.2 Los procesos organizacionales de toma de decisión en el Directorio La consideración de un actor racional unificado tiende a desdibujar el hecho que, en realidad, el Directorio es un conjunto de organismos y actores que poseen intereses específicos, a veces contrapuestos, por lo cual cada uno 233 establece una postura y elabora tácticas para influir en la toma de decisiones. El peso explicativo del modelo de proceso se encuentra en cómo las rutinas organizacionales generan el output, en este caso, como llevan adelante el proceso decisorio. Si bien el Directorio tiene objetivos e intereses específicos que surgen de la normativa, a su vez cada uno de los representantes se encuentra determinado por las metas personales y aquellas del organismo del cual pertenece. Teniendo en cuenta esta multiplicidad de intereses, se avanzará en el análisis la decisión como output institucional Siguiendo el marco teórico planteado por Allison, se considerarán los diferentes elementos para dar cuenta de algunas dimensiones del proceso de toma de decisiones, por ejemplo: los eventos reales que condicionan la actividad, las rutinas institucionales que establecen cómo es el mismo y regulan las reuniones, las salidas del proceso tomadas como inputs de la política de otros organismos, la incertidumbre y el aprendizaje que genera dicho proceso. 4.2.2.1 Las rutinas institucionales: Las reuniones del Directorio poseen un “tema del día”, usualmente acordado en la reunión anterior. En general se observó una concordancia entre los temas programados y los tratados. Como es común a toda reunión con estas características formales, el apartado “varios” u “otros” muchas veces es la etiqueta utilizada para dejar un tema emergente que requiere un particular análisis. Concurren a cada reunión un representante de los organismos participantes, el cual tiene voz y voto. Además y en calidad de alternos pueden concurrir otros representantes de ese organismo, los cuales 234 tienen voz pero no voto. Se considera representante a la mayor autoridad de un organismo, aunque en la realidad frecuentemente concurren a las reuniones representantes subrogantes del mismo, que por lo general, revisten funciones jerárquicas inferiores dentro de los organismos a los que pertenecen, como por ejemplo: director, gerente, coordinador general u otros cargos. Las decisiones se aprueban por mayoría simple, siendo en cada reunión sólo quien oficia como representante de su organismo aquel que vota, como antes se hacía referencia. Al principio de cada sesión se realiza una lectura del acta de la reunión anterior, la cual de prestar conformidad, es firmada por los directores. En el final de cada sesión se proponen una serie de temas para que conformen el orden del día de la futura reunión los cuales son aprobados por los presentes. La presidencia del Directorio del Sistema Único recae en el presidente de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas y la vicepresidencia en el Ministerio de Salud. Asimismo en el estatuto de creación de la CONADIS se había previsto invitar en calidad de consultores técnicos a representantes del Poder Legislativo y Judicial. En la práctica el Directorio cuenta con otro conjunto de asesores y consultores elegidos por su experticia en el tema. El Directorio posee un reglamento que estipula las funciones del Presidente, Vicepresidente, de sus miembros, de la Secretaría administrativa, de las reuniones y de las Comisiones asesoras. El mismo se aprobó por unanimidad el 11 de mayo de 1999, asentado en el acta Nro. 24 del Directorio. 235 Las rutinas han sido bastante estables en los once años analizados, aunque el Directorio tuvo un recambio permanente de los representantes del Estado debido a la modificación que han sufrido durante esos años los organismos titulares en función a las alternancias de los sucesivos gobiernos y además algunos de los organismos cambiaron su estatuto orgánico funcional. Muchos de estos representantes suelen tener muy poca experiencia en el campo de la discapacidad y por lo general cuentan con poco margen de decisión. A diferencia los representantes de las ONG que han sido bastante estables y son conocedores del sector. Asimismo puede aplicarse esta observación para los representantes del Servicio Nacional de Rehabilitación y la CONADIS. Volviendo específicamente respecto de la rutina de las reuniones de Directorio, se establecen a continuación algunos puntos interesantes a destacar. Se respeta el orden de los acápites del reglamento del Directorio que fuera aprobado en la Resolución Nº 1/2000 que figura completo en el Anexo IV de la presente: A partir de aquí también se reproducen los comentarios de los protagonistas a fin de introducir un enfoque lo más centrado en el actor posible. 4.2.2.1.1 Frecuencia de las reuniones Según el artículo a) del Reglamento de las reuniones, el Directorio celebrará reuniones ordinarias en forma semanal. Más allá del cumplimiento o no de este punto del reglamento, resulta decisiva la frecuencia de las reuniones dado que es sólo en esos momentos cuando el actor decisorio se manifiesta realmente. En tal sentido se toma de las actas la fecha de las reuniones las cuales, cabe considerar que las correspondientes al 236 año 1998 comienzan el 3 de noviembre y la última del año 2009 corresponde al 23 de noviembre. Se obtienen los promedios directos por mes de reuniones que surgen de la siguiente fórmula: Indicador: Promedio que surge del cociente entre la cantidad de reuniones realizadas por año y los meses de ese año. Cantidad reuniones anuales Directorio Meses Aplicando dicho indicador se obtiene el Cuadro 25 y el Gráfico 8 Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Cuadro 25– Reuniones anuales 8 46 38 25 23 22 16 17 20 9 14 8 Promedio mes 4,0 3,8 3,2 2,1 1,9 1,8 1,3 1,4 1,7 0,8 1,2 0,7 Promedio de reuniones del Directorio por mes Fuente: Elaboración propia 237 Como puede observarse en los primeros años de funcionamiento del Directorio el promedio directo indica una reunión semanal o casi semanal, mientras que en años posteriores sólo alcanza aproximadamente a una reunión por mes. . Gráfico 8 - Promedio de reuniones del Directorio por mes Fuente: Elaboración propia Aquí se observa gráficamente como la disminución en la frecuencia de las reuniones fue decreciendo año tras año. Durante los primeros tiempos del funcionamiento, el Directorio se reunió semanalmente, teniendo bastante asistencia de sus integrantes. Como lo recuerda uno de sus miembros “era así, nos reuníamos todas las semanas”29. Otro de los representantes de los organismos de regulación reflexionaba “al principio nos juntábamos cada semana, y luego empezaron los directores, más que nada la gente de la 29 La negrita indica el tono enfático de su pronunciación. 238 CONADIS a decir, bueno, tenemos muchas cosas… y poco a poco se fue pasando no sé, a un mes. Lo que pasa es que en la Argentina todos miramos poco los reglamentos, me hago cargo también”. 4.2.2.1.2 Quórum “El Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad sesiona válidamente con la simple mayoría de sus miembros, debiendo en dicha oportunidad el Presidente informar sobre los motivos de las inasistencias de los representantes ausentes, si hubiera tomado conocimiento de ello”, según establece el artículo c) del reglamento de las reuniones. Aquí los organismos más alejados a la problemática de la discapacidad fueron quien en muchas reuniones permitieron que sesione el Directorio. Como recordaba uno de los entrevistados “el Programa de Garantía de Calidad es el que termina dando el quórum. Llega con la lengua afuera, pero llega”. Por otra parte, durante la vida del Directorio algunos de los organismos que menciona el Decreto Reglamentario 1193/98 desaparecieron, otros modificaron su denominación y/o su dependencia funcional como se analizó en el Capítulo 3. “Entonces quedaban miembros que no aparecían nunca, el quórum era relativo porque en realidad sabíamos que había miembros que no iban a venir más. Entonces se hizo una moción desde las ONG, porque hubo tres reuniones que se suspendieron. Digamos entonces, pasa como en todos lados. Lo que se hizo fue votar que haya quórum con seis, con seis representantes que esto implicaba más o menos cuatro 239 organismos del Estado Nacional y dos de las ONG que siempre están.” Según lo analiza uno de los entrevistados. Se realiza un análisis exhaustivo sobre la participación de los organismos en las reuniones, tomando la década de reuniones asentadas en las actas, se las considera en función al siguiente indicador: Indicador: El presentismo simple se representa según el cociente entre la cantidad de reuniones presentes, dividido la cantidad de reuniones totales, según periodo de tiempo: Cantidad reuniones presentes por organismo por año Cantidad reuniones totales por año Para visualizar este análisis se compuso el Cuadro 26, con valores absolutos y el Cuadro 27 con valores relativos que más abajo se detallan. 240 Organismos presentes por reunión del Directorio en valores absolutos APE 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL 8 23 21 18 16 10 10 16 6 11 3 142 CONAD INSSJ PNGCA PROF SAFJy IS P MS ONG M E P 7 8 3 1 8 7 8 5 11 1 45 22 45 33 32 30 13 26 35 32 33 26 2 25 17 22 25 16 24 21 18 16 23 19 19 23 18 11 23 21 22 19 7 22 18 17 14 8 15 13 15 14 12 4 8 15 13 14 14 15 2 11 18 14 17 10 17 3 1 9 8 9 7 8 14 11 4 14 14 13 3 4 8 6 3 8 5 7 17 10 120 35 49 237 6 34 232 187 2 129 Cuadro 26 - Organismos presentes por reunión del Directorio en valores absolutos Fuente: Elaboración propia CFD CFS CNPA 241 SNR SRT 8 35 34 25 23 21 15 15 14 8 14 6 7 42 31 17 7 13 3 4 8 4 8 3 218 147 SSS 7 16 25 13 15 20 13 10 12 9 12 5 15 7 Total Reuniones 8 45 35 25 23 22 15 15 18 9 14 8 237 Mientras que en este segundo Cuadro se observa la cantidad de veces que se encontró presente el organismo, en valores relativos: 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total APE CFD CFS CNPA CONADIS INSSJP MS 100,0 87,5 100,0 37,5 12,5 51,1 11,1 24,4 2,2 100,0 48,9 60,0 85,7 37,1 74,3 100,0 91,4 68,0 88,0 100,0 64,0 78,3 69,6 100,0 82,6 82,6 72,7 95,5 100,0 86,4 31,8 66,7 53,3 100,0 86,7 66,7 53,3 100,0 86,7 88,9 66,7 78,6 37,5 59,9 61,1 11,1 0,0 37,5 50,0 50,6 14,8 20,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 77,8 88,9 78,6 75,0 74,3 ONG PNGCAM PROFE SAFJyP SNR SRT SSS 100,0 87,5 100,0 100,0 87,5 87,5 100,0 73,3 71,1 77,8 93,3 35,6 94,3 74,3 5,7 71,4 97,1 88,6 71,4 96,0 84,0 72,0 100,0 68,0 52,0 100,0 78,3 47,8 100,0 100,0 30,4 65,2 100,0 81,8 77,3 63,6 95,5 59,1 90,9 100,0 93,3 80,0 26,7 100,0 20,0 86,7 93,3 93,3 100,0 13,3 100,0 26,7 66,7 94,4 100,0 28,6 100,0 37,5 100,0 14,3 97,9 55,6 77,8 100,0 62,5 78,9 94,4 88,9 92,9 87,5 43,0 16,7 77,8 88,9 100,0 75,0 54,4 92,0 44,4 66,7 44,4 100,0 57,1 85,7 37,5 62,5 62,0 66,2 Cuadro 27 - Presentismo por organismo en las reuniones del Directorio en valores relativos Fuente: Elaboración propia Uno de los primeros análisis a realizar es que, según los datos del Cuadro, hay tres organismos que tienen una asistencia, mayor al 90%, en forma permanente durante los once años de deliberación del Directorio, son: la CONADIS (100 %), los representantes de las ONG prestadoras del sector (97,9 %) y el Servicio Nacional de Rehabilitación (92 %). Asimismo le sigue en importancia el Programa Nacional de Garantía de Calidad (78,9 %) y el PAMI (74,3 %). Por otra parte se observa claramente la disrupción de organismos como la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales (CNPA) o la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJyP) y una presencia permanente del PROFE a partir del año 2002. 242 Este análisis aporta a la representatividad de sus decisiones, cierto es, que cuenta con un presentismo alto de sus organismos integrantes30. 4.2.2.1.3 Procedimientos de Votación “Luego de las deliberaciones correspondientes, las decisiones serán tomadas por simple mayoría (mitad más uno) de los presentes.” Artículo f) del Reglamento de las reuniones. Asimismo en el acta Nro. 24 alude que “…acuerdan los representantes que para la votación de las decisiones a tomar por el Directorio se requerirá la voluntad de la mitad mas uno de los miembros presentes y para la aprobación y modificaciones del reglamento el voto de los dos tercios de sus miembros.” Sobre este punto los entrevistados polarizan sus opiniones en dos grupos. Hay quienes poseen una visión dorada del Directorio, que en general coinciden con los primeros años de funcionamiento del mismo según un representante de un organismo regulador “se votaba a mano alzada por mayoría simple. Algunos representantes dicen debo consultar al organismo respectivo. Nadie eludía un tema.” “Había confianza entre todos”. Otros no lo ven de esta forma. Asimismo el Art. k) del apartado de las reuniones establece “Las actas incluirán, expresamente, la disidencia en la toma de decisiones.” De la lectura de las actas no siempre se consigna la mayoría y minoría. Uno de los representantes de las ONG refería “nosotros pedimos expresamente que se consigne en el acta que nuestro voto fue disidente” 30 Asimismo se obtuvo el presentismo por representante el cual se detalla en el Anexo V. 243 Respecto a ello reflexionan dos de los actores entrevistados que cumplieron funciones de representación en el Directorio “las votaciones de las decisiones se han tomado a través del consenso, salvo los temas económicos que siempre sí han sido un poquito más…, o sea los aranceles siempre han sido un poco más conflictivos, salvo eso, en general las decisiones se han tomado por consenso.” Por lo general no se encuentra en las actas un detalle de quiénes votaron qué decisión, sólo alguna disidencia o sobre algún tema se consigna tomó unánimemente, no hay discriminación de la votación por actores. 4.2.2.1.4 Orden del Día “Las cuestiones no previstas podrán ser incluidas en el orden del día, previa aprobación de la mayoría de los miembros presentes.” Artículo i) del reglamento de las reuniones. Resulta un interesante ejemplo de la atención secuencial de las decisiones y limite computacional, tal cual lo piensa Simon y Allison, dado que es imposible en un grupo de decisión atender simultáneamente a varios problemas, por ello es necesario algún orden. El orden del día lo coordina la CONADIS, organismo que además cumple funciones de secretario de actas ad-hoc. Durante bastante tiempo se consensuaba al final de una reunión, pero cuando las reuniones se espaciaron no alcanzaba y había que modificarlo. ¿Cómo se decidían los temas que eran incluidos en el orden? Según un representante de CONADIS “se incluían cuestiones que se suscitaban al interior del Directorio, por ejemplo, hay un problema con PAMI o con PROFE o con los certificados, o con tal prestación que el APE no reconoce. Digamos esos problemas van surgiendo, ya sea formal o informalmente. Entonces lo que se hacía era, bueno surgió tal problema, se incluye para la próxima reunión. A veces surgían y se trataban en la misma reunión sin estar en la orden del día.” 244 El punto “varios” del orden del día permite esa inclusión de asuntos urgentes o emergentes. “Para que todo el mundo esté de acuerdo, si surge un ‘varios’ al principio de cada reunión se propone que se incluya en el orden del día, el tratamiento de tal tema, que sea un tema complicado o no, surge y se habla y se toma nota.” Resulta ilustrativo como relata sobre este proceso de construcción de orden del día, un representante de CONADIS manifiesta “se establece en función cuestiones estructurales que hay que debatir en el sistema. Aunque también situaciones coyunturales, digamos que van apareciendo y desapareciendo, muchas veces las coyunturales invaden, y la gente no puede pasarse un día entero, para terminar el orden del día. En general se continúa con la agenda y la reunión sigue. Y eso impide que un tema se termine. A veces cuesta mucho terminar un tema. Más allá de los obstáculos que cada organismo pueda poner porque hay cuestiones que no se quieren modificar y bueno desde un organismo se pone un obstáculo para que tal cosa no se modifique, o no se trate”. Otro de los entrevistados menciona “En general sucede que decae el interés, sucede que la cuestión no está madura para ser tratada entre todos” independientemente se encuentre en el orden del día. 4.2.2.1.5 Tipo de decisiones Según el artículo f) del Reglamento de las reuniones “Las decisiones se plasmarán en: dictámenes, recomendaciones y/o resoluciones Se entiende por: • Dictamen: Se considera a la opinión o juicio que se forma o emite sobre un asunto. 245 • Recomendación: La que tiene el alcance de consejo. • Resoluciones: Son actos administrativos emanados del Directorio que resuelven una cuestión determinada. Las mismas serán confeccionadas por Secretaria y una vez suscriptas por el Presidente del Directorio, registradas y entregadas bajo firma a cada miembro del Directorio.” Como asimismo el Reglamento establece “Deberán habilitarse, el libro de Actas y el libro de Registro discriminando Recomendaciones, Dictámenes y Resoluciones.” El libro de actas en realidad no es un libro, como antes se mencionaba, las actas de reuniones se encuentran en orden cronológico archivadas en carpetas. Por otra parte, CONADIS lleva un registro propio de resoluciones, también con número correlativo por año, pero debido a los cambios de dependencia funcional las protocolariza en la actualidad la Secretaria de General de la Presidencia. Resulta interesante la publicación de muchas de las decisiones en el Boletín Oficial de la Nación. Según la búsqueda realizada en el sitio de Información Legislativa del Centro de Documentación e Información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (www.infoleg.gov.ar) se obtienen la siguiente distribución. Dicha búsqueda fue realizada por la clave: Directorio de Prestaciones Básicas. Según ella se obtiene el Gráfico 9: 246 Gráfico 9 – Temas de las Resoluciones del Directorio del Sistema Único 2000 -2008 Fuente: Elaboración propia De su lectura surge que el 56 % de las resoluciones se concentran en tres temáticas: sobre prestaciones (22%), sobre acreditación y categorización (17 %) y sobre Programa de Carenciados y Programa Residual (17 %). Las resoluciones sobre el incremento de aranceles no se encuentran incluidas en esta búsqueda dado que las mismas son generadas por el Ministerio de Salud de la Nación. 4.2.2.1.6 Comisiones de Trabajo Asesoras El Reglamento además establece el funcionamiento para las Comisiones de Trabajo que frecuentemente mencionan las actas. Las mismas pueden ser: • De carácter permanente o transitorio. • Presididas por un miembro que integre el Directorio 247 • Podrán participar a requerimiento del Directorio, los consultores, invitados y técnicos en la materia. • Sus conclusiones se aprobarán por mayoría de los miembros que conforman la Comisión de Trabajo Asesora. • Dichas conclusiones no tendrán carácter vinculante para el Directorio El análisis por comisiones en tanto el concepto de fragmentación de poder no se cumple. Respecto a ellas se encontró cierto acuerdo en los entrevistados que las mismas no han sido útiles, dado que sus resultados no han aportado a la toma de decisiones del Directorio. Según un representante “la idea de formar comisiones no me simpatiza, una cosa es una comisión de seguimiento, o de campo, ahora otra cosa es una comisión de notables. Y no están todos los miembros de la mesa. Además cuando se trae el resultado al Directorio pero sigue habiendo opiniones distintas”. Otro de los representantes reflexionaba “si necesitamos una opinión experta, entonces lo invitamos a la una reunión para que nos informe, no es necesaria una comisión” Un representante del Estado dice “eso de nombrar comisiones al principio no se hizo mucho, después se empezó a hacer un poquito más, pero, las comisiones trabajan algo y después es el Directorio el que quiere otra vez volver a debatir lo mismo.” Asimismo otro de los representante, de las ONG manifiesta “pará qué opinaron técnicos si después no se toma nada de eso. Creo que habla de cierta falta de confianza que se da más que nada, a veces de los organismos propios del Estado” No obstante estas opiniones manifiestan una posición adversa al fraccionamiento del poder en términos de Graham Allison. Refiere a una 248 dificultad del sujeto decisorio para tomar información que es procesada por fuera de él. Cada una de estas rutinas y repertorios institucionales condicionan, producen e influyen la toma de decisiones. El quórum o su falta, la tipificación de la decisión, la forma de la decisión, una sugerencia no posee el mismo poder que una resolución, la posibilidad o no de armar el orden del día, o algo tan elemental como variando la frecuencia del encuentro. Cada una de estas rutinas y otras influyen decisivamente sobre la posibilidad que el Directorio decida y además de qué manera. Se observa como claramente las rutinas facilitan u obstaculizan el output decisorio. 4.2.2.2 Las fuentes de Incertidumbre La identificación de la incertidumbre y su influencia en los procesos decisorios del Directorio es probablemente una de las tareas conceptuales centrales de este análisis. El manejo de la incertidumbre le permite a un actor contar con una forma construcción de poder y por lo tanto permite orientar la toma de decisiones hacia sus propios intereses. Como se mencionó en el Capítulo 2 existen varias formas que permiten detentar el control de la incertidumbre: las que proviene del ejercicio de una competencia y especialización particular, la que se genera en las relaciones entre una organización y sus entornos, la que nace del control de la información y la que proviene de la existencia de las reglas organizativas. Desde el punto de vista de la persona con discapacidad y su familia, una de las argumentaciones frecuentes ocurre cuando se le atribuye al otro una incompetencia respecto del trato con la discapacidad. La frese “usted no sabe los que es tener una 249 discapacidad” genera una asimetría respecto de quien la utiliza y el resto de las personas. Por una parte uno de los directores manifestaba “Mi condición de persona no discapacitada fue cuestionada, por más que soy padre de un chico con discapacidad. El debate está. Yo creo que lo que hay que trabajar es para que la persona con discapacidad tenga el mayor protagonismo. Eso es una condición necesaria pero no suficiente para participar en un ámbito de decisiones políticas”. A veces la misma posición argumentativa se esgrimió en el Directorio entre los organismos que más cerca se encuentran del trato con la persona con discapacidad. Han sido similares algunos planteos del Servicio Nacional de Rehabilitación, de las ONG, de la CONADIS o el PAMI a los otros organismos. De esta manera fue tomada la cercanía del organismo participante en el Directorio respecto del trato con la persona con discapacidad. Por ejemplo, el Servicio Nacional de Rehabilitación ya sea por la función de regulación y control, ya sea por la gestión del Programa Residual o la cercanía a las Juntas posee un permanente contacto con la persona con discapacidad. De igual manera las ONG quienes trabajan cotidianamente brindando servicios, o la CONADIS. Todos estos organismos tienen el peso de poseer una competencia y especialización particular en el mundo de la persona con discapacidad. Mientras otros organismos participan de la política con mayor tangencialidad, como por ejemplo, la Superintendencia se Servicios de Salud o de Riesgos de Trabajo o el Programa Nacional de Garantía de la Calidad. Como lo expresaba uno de los entrevistados, “a nosotros la discapacidad nos pasaba a cinco mil kilómetros de distancia” La competencia del presidente del Directorio se ha puesto como otra de las fuentes de incertidumbre. Han existido presidentes que se encontraban comprometidos y conocían el sector de la discapacidad y otros cuyo desconocimiento produjo fuerte incertidumbre a todo el sistema. Quizás con instituciones tan presidencialistas, como existen en el país, esta función es decisiva para la acción eficiente de una organización como el Directorio. Un entrevistado 250 con larga trayectoria en el Directorio analizaba “la importancia que los presidentes de la Comisión Nacional, que son los que coordinan el Directorio, le hayan dado al Sistema Único es decisiva”. Mientras otro establecía “de acuerdo a lo que cada presidente considere que era importante o no era importante se definía al sistema”. Por ejemplo “si había que tener más reuniones o menos reuniones, llevar adelante uno u otro tema”. “La verdad es que el presidente no es el que toma la última decisión, porque no tiene las facultades de tomar la última decisión, pero digamos que (antes) había un mayor seguimiento de los temas, un trabajo, un diálogo, una presión sana de llamar a los funcionarios, de preocuparse” No solamente los entrevistados indican que esta diferencia en la función del presidente ocurre en los últimos años, sino en diferentes momentos de la vida del Directorio. Asimismo la conceptualización del sistema por parte del presidente hace una diferencia a la hora de gestionar la toma de decisión. Una de las visiones del sistema es que no se cumple la normativa que lo fundó “garantizar la universalidad de la atención” (Art. 1. Decreto 1193/98 PEN). Hay presidentes que consideraron “que el sistema es nada más que destinado para treinta mil personas, claro, será discutible si atender bien a treinta mil personas no es algo a que hay que darle valor, ¿no?” Continúa “fue esa idea lo que provocó, me parece a mí, una pérdida también de posicionamiento del sistema, porque si quien tiene que ser el responsable claramente de administrar, de convocar las reuniones y de llevar los temas adelante… toma de por sí una actitud de creer, que es solo para treinta mil personas” entonces la incertidumbre influye en el proceso de toma de decisiones. De hecho imaginar el proceso para una decisión que afecte la política pública de sistema universal es muy diferente a considerar que la misma solo afecta una pequeña proporción del colectivo de personas con discapacidad. Ya fue analizada esta posición cuando se hizo referencia a los sesgos. Otra forma de incertidumbre típica del sector es la del control de la exterioridad, de los entornos de la misma. “¡Pero que queres que me pongan las 251 sillas de ruedas frente al Ministerio!”. La frase expresada por un funcionario del Ministerio de Salud refleja el nivel de incertidumbre que es controlado por los usuarios de los servicios, las familias y claramente por las organizaciones prestadoras. Si bien es una práctica habitual dicha forma de presión, la sensibilidad que genera esta manifestación de las personas con discapacidad le otorga una visibilidad social inmediata. El Directorio es una organización poco asimilable a otras dentro de la burocracia estatal. Es un cuerpo colegiado en el cual existen representantes de diversos organismos donde se toman decisiones, que para algunos deberían tener poder vinculante, mientras que para otros, no es así, expresan que el Directorio como tal, no es jerárquico respecto de dichos organismos que lo componen. Esta controversia es central como fuente de incertidumbre organizativa. Uno de los entrevistados, que fue representante de los actores estatales manifiesta “para qué tener un sistema especial y un organismo que no tiene funciones regulatorias, financieras, o de policía. Yo les pregunto ¿para qué están ustedes? ¿Para hacer las políticas? pero, para eso no hace falta un organismo. Además las políticas que ellos hacen no van a la seguridad social, ni a los estados provinciales, ni al estado nacional. De hecho algo tan simple como el control de las personas con discapacidad dentro del Estado, ni siquiera de eso se ocupan”31. La controversia surge en parte de la interpretación que unos y otros le otorgan al Art. 1 Anexo I del Decreto 1193/98 PN que establece que la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas es el organismo “regulador del Sistema de Prestaciones Básicas”, que a su vez “contará con un directorio” para la administración del mismo. De este artículo surge para algunos, que la toma de decisiones es vinculante a las demás organizaciones del Directorio, 31 La frase “control de las personas con discapacidad dentro del estado” refiere a las vacantes que la ley 22.431 instituyó dentro del Estado, que este debía emplear dentro de su planta permanente de personal. 252 mientras que para otros no es así. La incertidumbre se presenta porque los organismos participantes pueden no aplicar las decisiones tomadas. En palabras de uno de los entrevistados “el decreto dice, al sistema lo administra la CONADIS y la CONADIS tiene como ayuda, un directorio. Digo, la CONADIS podría emitir resoluciones que afecten al sistema, como un superior, porque hay un decreto que así lo avala. Es más, las resoluciones del sistema mencionan el decreto 1193/98 que dice que el organismo encargado de administrar el sistema es la CONADIS. Con la buena voluntad se constituyó el directorio, y cuenta para su administración con un directorio. Pero el que regula el sistema es la CONADIS. Pero la idea de conformar el directorio fue que las decisiones que afectan a todos” Claramente esto refleja la posición de CONADIS. Para las otras organizaciones del Estado no resulta de esa manera. Cada vez que el Directorio “tomó actitudes jerárquicas e intentó ordenes a quienes estaban sentados, esto siempre encontró resistencias.” Para estos representantes el Directorio es un espacio donde “se hacen acuerdos en los que se deben confiar. En la base de la confianza acerca del cumplimiento de esos acuerdos se encuentra la suerte o desgracia del Sistema Único”. De hecho no hay aceptación apegada el texto del Decreto 1193. Para otro de los entrevistados el “Directorio funcionó más de diez años. Y un día cada organismo hizo lo que quiso. No se reconocía las competencias y funciones”. Asimismo otro de los consultados manifestaba “no son los organismos, porque de hecho durante más de quince años funcionamos. Todos los organismos reconocían la superioridad del Directorio para resolver las cuestiones del Sistema, y de golpe cada uno hace lo que quiere, interpreta como quiere, es raro. Creo que es evidentemente una cuestión política”. Esto se traduce en una fuerte incertidumbre para todo el Sistema. En palabra de uno de los representantes actuales “La verdad que en los últimos tiempos pareciera que cada uno se corta un poco solo”. 253 La representatividad es otra de las fuentes de incertidumbre que ocurre entre los organismos participantes del Directorio. Como lo expresa un representante de un organismo regulador “No sé qué tan fluido es el mandato entre las ONG. Si vos hablas con los prestadores que tanto se sienten representados y que tan dinámica es la consulta sobre esas voluntades. Hay asociaciones que se agrupan de manera hegemónica que vehiculizan esos intereses. Por ejemplo la gente que hace rehabilitación no está representada entre ellos. Que tan generalizados son los intereses que vehiculizan los prestadores cuando responden a prestadores de la PBA y de CABA.” Al respecto uno de los representantes de las ONG recordaba “en aquel tiempo no había nada organizado, con lo cual se le pidió al comité asesor de la CONADIS, en tanto que estaba integrado por organizaciones prestadoras y no prestadoras que de allí saliera alguien. No había nada organizado que dijera: los prestadores se eligen de tal o cual manera. No había una entidad que nucleara a todos los prestadores, con lo cual el único organismo que tenían un cierto recorrido y en el cual estaban representados organizaciones representantes de personas con discapacidad y también quienes daban algún servicio, era el comité asesor de la CONADIS”32. Por otra parte, algunas voces manifiestan existe una falta de representatividad de las obras sociales y a partir de la Ley 26.682 de las empresas de medicina prepaga en las decisiones del Directorio. Porque si bien la representación formal se encuentra por la Superintendencia de Servicios de Salud que es el organismo de mayor jerarquía del área, resulta difícil tener el poder de policía y ser el representante de aquellos que controla. “Siempre se dijo, no están representadas pero está el órgano que las regula, la Superintendencia (de Servicios de Salud)”. Esta posición es de uno de los representantes de la Super33. 32 Actualmente en el Comité Asesor de CONADIS existe una reglamentación para dicha selección, pero en una primera etapa estuvieron las instituciones pioneras, algunas no eran instituciones prestadoras. 33 En la jerga coloquial refiere a la Superintendencia de Servicios de Salud 254 Consultados informalmente algunos funcionarios quienes se desempeñan dentro de las aéreas de discapacidad en obras sociales y prepagas no sienten que la Superintendencia lleve su voz al Directorio. Asimismo al no sentirse representadas, creen que las decisiones son tomadas inadecuadamente, “por ejemplo intentando desconociendo de los aranceles o prestaciones establecidas” como manifestaba un conocido auditor de obra social. “esto de decidir con la plata ajena, es un poco raro, es como invitar a cenar a una persona y decirle –pagá vos-“34. 4.2.2.3 Los cambios en el Poder Ejecutivo Nacional Como se hizo mención en varias oportunidades, la presidencia del Directorio recae en el presidente de la CONADIS. El mismo es designado por el Poder Ejecutivo y como la mayoría de funcionarios del Estado se renueva en cada periodo. Como puede observarse en el siguiente cuadro existe una correlación entre ambas presidencias: Presidencia del Directorio según periodos del PEN Presidente de la Nación Carlos Saúl Menem (Jul. 1989 / Dic. 1999) Presidente Directorio Mariano Paz (Nov. 1998 / Abr. 2000) Fernando De la Rúa (Dic. 1999 / Dic. 2001 Fernando Scatini (Abr. 2000 / Dic. 2000) Beatriz Fontanetto (May 2001 / Dic. 2001) Eduardo Duhalde (Ene. 2002 / May. 2003) Sara Valassina (Mar. 2002 / Ene. 2003) Néstor Kirchner (May. 2003 / Dic. 2007) Jorge Mascheroni (Ago. 2003 / Ago. 2007) Cristina Fernández (Dic. 2007 / Actual) Raquel Tiramonti (Ene. 2008 / Actual) Cuadro 28 - Correlación entre Presidente de la Nación y del Directorio Fuente: Elaboración propia 34 Las misma idea manifiestan dos conocidos auditores del área de discapacidad de una obra social empresaria y otra sindical 255 Es de destacar que las fechas en las que se toma para la presidencia del Directorio es cuando comienza dicho ejercicio como presidente del Directorio asentada en las actas analizadas. Como se muestra claramente cada cambio del ejecutivo nacional tuvo su contrapartida en la presidencia del Directorio. Las características de los elencos gubernamentales que han estado al frente de la CONADIS y en particular de sus sucesivos presidentes, resultan un factor clave, como se hacía mención, para entender el mayor o menor dinamismo que este organismo ha tenido en diferentes momentos de su historia y sus fuentes de incertidumbre. A continuación se establece dichas presidencia en función a la designación real: • 1987-1999: Gobierno de Raúl Alfonsín y de Carlos Menem, la CONADIS fue presidida por Mariano Paz y su gestión fue evaluada positivamente por los actores referentes del tema de discapacidad. Un logro destacado durante su gestión fue la sanción de la Ley 24901. • 2000-febrero 2001: Gobierno de Fernando de la Rúa. Progresiva pérdida de protagonismo de la institución dentro de la política del gobierno nacional, lo que provocó tanto inestabilidad de sus autoridades como protestas y reclamos por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Fue presidida por Fernando Scattini y su gestión fue resistida por los organismos participantes del Directorio dado su desconocimiento del tema, del sector y de su política. • Marzo 2001 - Mayo 2001: Luego de la renuncia de Scattini, la CONADIS quedó temporalmente bajo la responsabilidad de un funcionario de Jefatura de Gabinete, Marcelo Acuña. Durante su gestión decidió la transferencia del Registro de Personas de Discapacidad al Servicio Nacional de Rehabilitación. 256 • Mayo 2001- Enero 2002 la CONADIS fue presidida por la diputada Beatriz Fontanetto, designada frente a la presión de diversas ONG lideradas por el Foro PRO. • Febrero 2002 - Julio 2003 durante el gobierno de Eduardo Duhalde la CONADIS fue presidida por Sara Valassina. En su gestión hubo conflictos a partir del quiebre macroeconómico, la emergencia económica y sanitaria. Las organizaciones prestadoras de servicios incidieron para que no se modificara el Sistema y sus aranceles.35 • Agosto 2003 - Diciembre 2007: Gobierno de Néstor Kirchner. Fue presidida por Jorge Mascheroni con escasa trayectoria en la materia. Las ONG y los otros organismos entrevistados destacaron la posibilidad de dialogo que se establecía en el Directorio. • Enero 2008 a la actualidad: Se encuentra presidida por Raquel Tiramonti, ex jefa de asesores de Alicia Kirchner, sin trayectoria en el área, y designada por ella debido a la baja ejecución presupuestaria de 2005 de la Comisión. Diferentes organismos han destacado el renovado dinamismo de la presencia del Estado en el Directorio, Vale este recorrido para ilustrar la relación directa del Directorio con las alternancias de la política nacional. También los distintos periodos ejecutivos 35 Las ONG reaccionaron ante el art. 34 del Decreto de emergencia Sanitaria, ya que entendieron que se iban a desconocer los derechos derivados de la Ley 24901 de Prestaciones Básicas. 257 marcaron un cambio, como se comentó en el anterior capítulo, modificando la dependencia funcional de la Comisión Nacional “cuando se creó la CONADIS tenía que tener rango ministerial, era un par de los otros organismos ministeriales” Durante el gobierno de la Alianza con Rodolfo Terragno como Jefe de Gabinete “quería sacarnos de la órbita de jefatura, pero la CONADIS con las ONG le explicamos porque era importante esa dependencia y él aceptó”. “El cambio posterior con Duhalde no benefició, porque una cosa es la toma de decisiones supraministrial y otra dentro de una Secretaria, dentro de un Ministerio, siendo así hasta dónde se puede dar órdenes” 4.2.2.4 El aprendizaje en la toma de decisiones del Directorio Un grupo después de un tiempo de tomar decisiones en forma colegiada capitaliza un aprendizaje de los diferentes momentos del proceso. Al respecto resultó difícil construir una narrativa común del aprendizaje del Directorio como actor. Sólo pudieron recuperar esa experiencia algunos de los entrevistados respecto de sus particulares aprendizajes de su paso por el Directorio. Hay integrantes que comprenden el Directorio una vez que son designados en esa mesa. “se desayunan de qué es la discapacidad” En muchos casos le tiene que explicar a su jefe de qué se trata el sistema y sus decisiones. Pero como lo manifiesta uno de los entrevistados “el sistema, es una construcción colectiva y por lo tanto es un aprendizaje colectivo en sí mismo.” Los representantes de las organizaciones prestadoras han sido los más proclives a preguntarse sobre el aprendizaje en el proceso decisorio. Manifiestan que han llegado comprender mejor al funcionario que se sienta en la mesa del Directorio y eso facilita la discusión y la toma de las decisiones. 258 Otro aprendizaje manifestado por varios de los entrevistados tanto de las ONG como de los representantes del Estado, es la necesidad de mejorar la comunicación de las decisiones de cara a la sociedad, “de hecho se informa poco de lo que se decide en el Directorio”. Varios representantes del Estado reflexionan que el gran saldo en términos de conocimiento se produjo respecto del entendimiento del sistema. Refieren una diferencia importante y un conocimiento más acabado de las partes que lo componen así como de las problemáticas de los diferentes actores. Otros mencionan el hecho que a partir de su inclusión en el Directorio pudieron generar productos educativos que aumentaron la oferta académica de grado, extensión y posgrado tendiente a profesionalizar el sector. 4.2.3 La toma de decisiones en el Directorio en su dimensión política En este modelo de toma de decisiones es necesario considerar el resultado de las mismas como un producto del interjuego político entre los actores. En el caso del Directorio, la negociación y regateo se hace bajo un abanico de temas y posibilidades acotado por la reglamentación. Será entonces necesario considerar como las funciones y responsabilidades de cada organismo integrante generan diferentes intereses. La discusión del Directorio queda acotada por las características de la Ley 24.901 y su decreto reglamentario. En función a ello y según la lectura de las decisiones tal cual se transcriben en el Anexo I y su codificación de Nivel 1 cabe caracterizar al proceso decisorio como incremental en los términos de Lindblom. Las tramas institucionales, los objetivos de las decisiones y las estrategias de los actores se encuentran dentro de estos límites. 259 Asimismo el juego político no termina necesariamente cuando se toma la decisión, sino, como Allison lo establece, una vez tomada la misma y por la particularidad del Directorio, dado que para algunos actores no es jerárquico de ninguno de los organismos, el resultado de la misma puede ser ignorado, aplazado o aplicar en contrario. Como reflexiona uno los entrevistados que conoce el paño jurídico legal del Estado “es un poco extraño el Directorio ¿no? Porque por un lado tenes un Ministerio, que va su representante, que de hecho es el segundo en importancia, sería el vice ministro de salud y después tenes organismos que dependen del mismo Ministerio de Salud, y que tienen una categoría menor, pero además el Ministerio es el vicepresidente del Directorio”. Aún así en determinados momentos del Directorio las decisiones tomadas con el Ministerio de Salud fueron resistidas por sus organismos dependientes. Como en todo ámbito del gobierno nacional los actores que intervienen son varios, poseen distinta determinación a la hora de la toma de decisiones, diferente afiliación y peso político. Y si a ello se agrega que en el Directorio desde 1998 hasta 2009 intervinieron una treintena de organizaciones, además de las permanentes, considerando las invitadas. Asimismo durante ese tiempo representaron a las organizaciones pertenecientes al Directorio más de cien personas, se tiene una idea de la magnitud. A fines de contribuir en el análisis de la historia del Directorio se establecerán distintas etapas del mismo. Bajo el análisis de este modelo se rencuentran algunos de las rutinas que se mencionaron en el modelo de proceso como: quórum, cantidad de participantes, tipo de las decisiones o eventos como incertidumbre, se volverán a analizar en tanto aporten a la dimensión política de los mismos y expliquen la elaboración de tácticas para influir el proceso de decisión. 260 4.2.3.1 Etapas en el Directorio según los actores Como en toda vida de cualquier grupo, el Directorio como tal pasó por varias etapas, las cuales se establecen en función a la percepción del proceso de decisiones que poseen los entrevistados. Un primer momento de la vida del Directorio, se puede denominar como los años dorados, según el relato de sus participantes. Se citan algunos de los fragmentos textuales de los entrevistados “en la época que comienza el Directorio claramente hay una revalorización, por lo menos en el mundo de la discapacidad, hacia las organizaciones que tenían sobre algún tipo de atención y que estaba en manos de la organización de la sociedad civil” Otro de los entrevistados manifestaba “Creo que el Directorio tuvo sus momentos mejores, sin ninguna duda, creo que el inicio fue una cosa muy buena en cuanto a actitud de querer dialogar y entre todos poder buscar soluciones” o asimismo un representante de los organismos del estado relataba “En esos primeros años el directorio funcionaba bastante consensuadamente, había muchas coincidencias.” Esa primera etapa que coincide con la mayor cantidad de decisiones, es ese momento de implementación del sistema “había que crear algo nuevo y había mucho entusiasmo. Eso no significaba que no hubiera encontronazos y diferentes maneras de mirar las cosas. De hecho, creo que fue innovador que hubiera organizaciones de la sociedad civil”. La etapa del Directorio durante el gobierno de Fernando de la Rúa es recordada por todos como poco eficiente en términos de decisiones del Directorio. Fernando “Scattini no tenía ni idea de la discapacidad, además desconocía normas elementales de organización”. Respecto de la Beatriz Fontanetto se la recuerda en términos más amigables, pero no obstante se deja atrás el golden edge del Directorio. Sobre la gestión bajo la presidencia de Sara Valassina y de Jorge Mascheroni, los entrevistados coinciden en que se recuperó el funcionamiento del sistema. Por otra parte 261 todos colocan en tiempo de la presidencia de Raquel Tiramonti una “ruptura” del Directorio. Esta ruptura es la otra cara de aquello expresado como incertidumbre bajo el modelo de proceso “creo que lamentablemente se fue perdiendo poder, como palabra autorizada del Directorio y se pasó a que cada organismo tome sus decisiones” Considerando históricamente las distintas etapas del Directorio “me parece que se ve claramente que ha habido una pérdida de peso, y se lo puede ver, si uno analiza las resoluciones y las decisiones que se toman.” Manifiesta otro de los entrevistados que “el problema son las personas, no el Directorio. Durante más de diez años funcionó de manera más o menos armónica”. En tal sentido otro de los actores expresaba “uno aprende que puede haber funcionarios complicados. Aunque yo no creo que no hay funcionarios que se corten totalmente solos. La práctica indica en general si esta parte complica las cosas es porque alguien está interesado en que se compliquen las cosas. Ciertamente hemos tenido funcionarios más fáciles de tratar… algunos complicados y otros más firmes en su trato, pero que se podía dialogar. Otros que eran inútiles claramente, o sea, estaban ahí porque estaban ahí” El pasaje de unos años dorados a un presente conflictivo, lo expresa uno de los representantes de las ONG “parece que hoy hay una actitud de mayor crítica hacia las organizaciones y entonces eso me parece que viene de cola, como un querer recuperar el Estado posiciones, y entonces, al momento de tener que dialogar ciertas cosas te colocan en la vereda de enfrente” Evidentemente “eso muestra la falta de interés, me parece a mí, que se fue cayendo con respecto al Directorio. Unos lo miraban como una especie de pérdida de tiempo porque siempre veníamos a ensayar lo mismo y entonces para qué juntarse tanto tiempo se preguntaban”. “Es cierto que si algo tuvo el directorio me parece a mí, en muchos casos, ha sido el no poder decidir entre reunión y reunión sobre algunos temas” 262 4.2.3.2 Las posturas de cada jugador Las posturas representan las percepciones que cada actor tiene y en función a ellas actúa y decide. De allí que aunque el Sistema Único y su Directorio surgen taxativamente de la normativa, los diferentes organismos tienen interpretaciones diferentes de ella, el modelo conceptual del sistema difiere, así como los pasos que deben darse en el futuro próximo. Dichas posturas se encuentran determinadas por la organización a la que pertenece el representante, cuya misión, visión y valores modelan un entorno y por su propia experiencia. Además resulta lógico que muchas de las concepciones difieran entre los distintos tipos de organizaciones, por ejemplo, entre los reguladores y los regulados, entre el estado y las organizaciones prestadoras, etc. Según se analizó anteriormente el presentismo por organismo coloca a tres de las organizaciones con una presencia casi permanente: la CONADIS, las ONG y el SNR, resulta importante preguntar, en términos de Allison ¿Ellos son los jugadores centrales? ¿Son aquellos que influyen directamente en la toma de decisiones? Los entrevistados de una primera etapa del Directorio responden “en mi tiempo eran actores destacados la CONADIS y las ONG, no el SNR, luego quizás sí. Los primeros años fueron tiempos de crisis, el SNR no intervenía tanto en ello”. Existe un acuerdo generalizado entre los entrevistados respecto de esta afirmación. La CONADIS evidentemente es un jugador central, es local, tiene la presidencia y la responsabilidad en la administración del Sistema, la historia, los funcionarios y la vocación para actuar de esta manera. Las ONG también, nadie duda de ello. Un entrevistado de los organismos reguladores del Estado al respecto de los representantes de los prestadores expresa, “tienen conocimiento de toda la discapacidad de todo el país. Conocen muy bien la situación de las personas con discapacidad que se encuentran dentro del Sistema y las 263 que están por fuera. Por ejemplo, las que están asistidas en una parroquia del NOA que no tienen cobertura y las que se asisten dentro. Muchos de los representantes como (Pablo) Molero, (Daniel) Durante, (Daniel) Lipani, tienen una vida dedicada a esto” y agrega “tanto la CONADIS como las ONG mostraron en el Directorio una coherencia sistemática, una presencia constante. El resto de los organismos han tenido una menor presencia… han tenido muchos cambios”. No obstante, en los últimos tiempos esta relación se hizo un poco conflictiva como lo expresa uno de los representantes de las ONG “en el discurso de querer recuperar la presencia del Estado hay como una cierta crítica a las organizaciones de la sociedad civil. Como el término “prestador” ha pasado a ser un término de mal uso, o sea totalmente peyorativo, como de comerciante”. Ninguno de los entrevistados coloca en primera instancia al PAMI como jugador central, pero una mirada más atenta revierte esta visión. El Sistema surge, como oportunamente se comentó, mediante el PROIDIS del PAMI, es el programa integral para la atención de personas con discapacidad de mayor envergadura y antigüedad que posee el país. Como lo establece un entrevistado “PAMI tiene un historia de cobertura de las prestaciones del sistema, digamos la atención a personas con discapacidad en el PAMI, está antes del sistema”. Otra de las entrevistadas manifestaba “Nosotros partíamos de una premisa teníamos que desarrollar algo que estaba ya desarrollado en PAMI”. La postura del PAMI no siempre es de alineación al Directorio, aún cuando forme parte de él, dos de los entrevistados reflexionan “siempre el PAMI ha sido el que ha querido cortarse un poco más solo.” “PAMI es como un librepensador, entra y sale cuando quiere. Hace acuerdos y no los respeta.”. Esto mismo implica una posición de poder. El PAMI es un sistema dentro del Sistema Único, hay prestadores que viven sólo de PAMI. Según la jerga son organizaciones “pamidependientes”, algo parecido a lo que ocurre en el sector salud. Asimismo a diferencia de todo el resto de los organismos del 264 Estado en el Directorio, con exclusión del PROFE, es el único que atiende directamente a las personas con discapacidad, como decía uno de sus miembros “mientras a veces en el Directorio se habla y habla, nosotros tenemos que recibir en el mostrador a los afiliados de todo el país”. Aunque no tenga una presencia como la CONADIS y las ONG, evidentemente tiene una centralidad en la toma de decisiones. “El Sistema mira lo que hace PAMI” según lo expresa una entrevistada. En palabras de otro de ellos “en el Directorio hubo y hay comportamientos dispares, aéreas a quien le interesa más y otros menos la cotidianidad del sistema, un poco por sus competencias, hay participación secundaria.” También son bastante diferentes las posturas respecto de los prestadores de servicios “Bueno fue toda una discusión no solamente administrativa sino conceptual, digamos, un prestador de discapacidad, no es un prestador de salud, tampoco es un prestador de educación, digamos, en el sistema hay prestaciones de salud, como rehabilitación o estimulación temprana, hay prestaciones de educación, como escolaridad y apoyo a la integración, pero hay prestaciones que son eminentemente de discapacidad, que no son ni lo uno ni lo otro”. Se recuerda que cuando se creó el sistema, la autoridad de alzada era el Ministerio de Salud y Acción Social, no era sólo de Salud, después al separarse el Ministerio de Desarrollo Social mediante la Ley de Ministerios, todo queda bajo la órbita de Salud. Por ello al crearse el sistema la normativa estipulaba figuras propias de la cobertura social, como hogares, residencias, etc. Una postura esencial se puede registrar respecto del Sistema en sí “algunos dicen, bueno, es para poca gente. Tengo un montón de gente que no se atiende. No podemos seguir perdiendo tiempo en este Directorio”. O cuando se dice “hay cuatro millones de personas con discapacidad en el país y el Sistema sólo atiende treinta mil evidentemente 265 no cumple con la universalidad con la que se creó” Respecto de estas argumentaciones parece haber de dos tipos, Aquellas que sólo son petardos políticos y otras que se asientan en el desconocimiento de lo que es realmente el sistema en la Argentina, como así la evidencia internacional respecto de cobertura. También es cierto hay quien tienen posturas abiertamente en contra del sistema actual y otros posiciones más sutiles. Un representante de las ONG reflexionaba “hoy hay un discurso más unificado entre los organismos estatales. En otras épocas no era tan así, había diferencias importantes. También eso nos permitía a nosotros lograr apoyos en un lugar o en otro” Otro comentaba “Hoy están todos los funcionarios con temor a la toma de decisiones” Otro de los jugadores centrales es claramente el Ministerio de Salud quien además de contar con la vicepresidencia es el superior jerárquico de la mayoría de los organismos que se sientan en el Directorio, es quien acepta o no los aranceles, quien puede disponer cambios en cualquiera de los organismos dependientes, quien acepta o veta las decisiones tomadas. No obstante en las actas y mismo en el relato de los representantes no aparece de esta manera. Jugadores centrales, posturas, que influyen directamente en la toma de decisiones, hace falta además describir algunas de las tácticas que comúnmente se han utilizado para influir la misma: 4.2.3.2.1 La táctica de influir la reunión según a cuántas personas y a quiénes se lleva Los representantes de cada organismo pueden llevar a las reuniones del Directorio asesores sobre los temas que se tratan en ese momento, en muchas ocasiones presentando los mismos la propuesta del organismo o debatiendo sobre la misma. 266 Hay una estrategia del juego, que por momentos se transforma en una apuesta, de contar con la mayor cantidad de jugadores del organismo cuando se quiere tener más peso para influir en la toma de decisiones. Si bien vota sólo el representante, los otros miembros pueden hablar y por lo tanto influyen en la argumentación del tema a tratar. En palabras de uno de los representantes “¡sabes lo que es estar en una reunión de este lado tres de los organismos del Estado y enfrente seis de las ONG que te gritan!” alude elocuentemente a esta táctica. No obstante resultará importante mostrar si las actas de las reuniones muestran este hecho, dado que se registra en las mismas quienes de las organizaciones se encuentran presentes. Para ello se utiliza el siguiente indicador: Indicador: Cociente entre los presentes de cada organismo presentes por reunión dividido la cantidad de miembros presentes totales por igual periodo de tiempo: Presentes organismo por periodo Presentes totales por periodo Se detalla la tabla de presentes por cada organismo consignando, en la columna final, la cantidad de reuniones por periodo calendario y a continuación los porcientos de participantes de cada organismo en relación a los miembros totales. 267 Miembros por organismo presentes por reunión del Directorio APE 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total CFD 8 23 21 25 18 10 11 18 6 11 3 154 CNP A CFS 5 36 21 18 24 10 8 12 1 3 138 7 11 13 4 35 1 30 35 66 CONAD INSSJ PNGCA PROF SAFJy IS P MS ONG M E P SNR SRT SSS 30 3 1 23 7 9 10 8 7 186 22 105 33 38 52 43 17 136 43 78 26 2 26 62 43 26 70 19 49 21 21 68 27 17 71 30 22 46 21 16 25 45 9 22 61 20 7 39 19 27 14 45 20 24 31 16 29 14 13 4 43 3 13 33 13 22 14 15 2 19 4 10 42 15 32 11 19 3 27 11 13 18 12 15 7 8 13 4 9 24 11 4 42 15 21 20 10 13 13 7 3 31 5 12 13 3 5 715 211 37 511 193 133 142 417 185 176 Cuadro 29 - Actores presentes por reunión del Directorio en valores absolutos Fuente: Elaboración propia 268 Total Reunione s 8 45 35 25 23 22 15 15 18 9 14 8 237 Porcentaje de miembros de cada organismo en las reuniones del Directorio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total APE CFD CFS CNPA CONADIS INSSJP 7,1 6,2 26,5 2,7 4,3 0,9 2,1 0,2 34,7 4,1 3,9 6,6 2,4 5,5 25,1 7,9 6,0 10,1 20,1 5,5 7,1 5,1 20,3 8,6 5,7 7,5 19,2 6,3 5,4 5,4 16,7 8,6 7,3 5,3 21,9 8,6 8,9 5,9 20,7 7,4 6,5 1,1 19,4 12,9 6,4 0,0 14,0 6,4 2,9 2,9 3,9 12,7 6,9 4,9 4,4 1,1 2,1 23,0 6,8 Cuadro 30 - MS ONG PNGCAM PROFE SAFJyP SNR SRT SSS 0,9 20,4 6,2 8,0 8,8 7,1 6,2 19,6 6,2 7,1 9,7 8,0 3,2 14,4 4,8 0,4 4,8 11,4 7,9 4,8 14,1 6,0 0,0 6,0 19,5 7,8 4,9 6,3 13,1 6,0 4,6 7,1 12,9 2,6 6,3 2,2 12,3 6,0 8,5 4,4 14,2 6,3 7,5 15,6 7,5 7,0 2,2 23,1 1,6 7,0 14,6 9,3 9,9 1,3 12,6 2,6 6,6 15,8 5,4 9,4 1,5 13,3 5,4 6,4 16,1 7,5 8,6 14,0 4,3 9,7 2,3 24,6 8,8 12,3 11,7 5,8 7,6 2,9 30,4 4,9 11,8 12,7 2,9 4,9 1,2 16,4 6,2 4,3 4,6 13,4 5,9 5,7 Actores presentes por reunión del Directorio en valores relativos Fuente: Elaboración propia 269 Como puede observarse el 53 % de los presentes durante los once años corresponden a representantes, de los tres organismos que mayor presentismo se registraron en el Cuadro 30. El organismo que más miembros llevó a las reuniones según las actas fue la CONADIS (23%), las ONG (16,4%) y el Servicio Nacional (13,4%). Los otros organismos se encuentran bastante debajo de esos porcentajes. Se observa además una variación respecto de los miembros llevados por los estos tres organismos según las actas. Los de la CONADIS fueron decreciendo mientras los de las ONG subiendo y del Servicio Nacional de Rehabilitación se han mantenido con poca variabilidad como se muestra en el siguiente gráfico: Gráfico 10 - Distribución de los principales participantes en las reuniones por año Fuente: Elaboración propia Otra estrategia para influir en un tema, respecto de la toma de decisión, es que se encuentre presente durante la reunión, la máxima autoridad del organismo, en vez del funcionario que comúnmente representa, que en general es de menor nivel. 270 Asimismo no es sin efecto que hayan concurrido por ejemplo a la reunión el Jefe de Gabinete Jorge Rodríguez, o la Coordinadora de Políticas Sociales Hilda González de Duhalde, los Ministros de Salud de la Nación Alberto Mazza y Ginés González García. Ellos concurren a refrendar con su presencia acuerdos, otorgarle poder a una política o decisión. En palabra de uno de los representantes “cuando vino Chiche (Hilda González de Duhalde) era en el quiebre del 2001, se rompía la cadena de pagos a las instituciones, se quería reducir los aranceles… Chiche vino a garantizar que se iban a ordenar las cosas” recuerda un representante de los prestadores. 4.2.3.2.2 La táctica de dejar sin quórum El dar o quitar quórum es una estrategia muy comúnmente utilizada como en todo cuerpo colegiado para la intervención en el proceso de la toma de decisiones. Aplaza la decisión, permite ganar tiempo, posibilita afianzar estrategias, etc. Uno de los representantes de la edad dorada del Directorio decía “nadie quitaba quórum, esos métodos no se utilizaban” Sin embargo otros entrevistados poseen una visión política del hecho donde la alianza fuera de las reuniones, el recuento de votos antes de llegar a la sesión, el juego de dar quórum o no para votar o no votar es una práctica corriente. “Y bueno, muchas veces, digamos, esto también era usado para que no se sesione, no se vote determinado tema.” De las actas analizadas solamente en tres de ellas se indica la falta de quórum, la Nº 141 correspondiente a la reunión del 14 de enero del 2003 y la Nº 182 del 23 de abril de 2005 se sesiona igualmente sin quórum y en el acta 242 correspondiente a la reunión del 9 de mayo del 2009, sin quórum se suspende y pospone la reunión. No obstante según los entrevistados representantes de las ONG “ha habido problemas con el tema del quórum. Lamentablemente no hay actas, nosotros 271 hubiésemos querido, aunque no se diera el quórum, que hubiera actas de las reuniones” “nos parece que si alguien viene a la reunión y no se hizo, no hubo quórum, bueno, que se asiente quiénes vinieron, porque si no parece injusto, quienes participan y tratan de estar”. Además “ahora que se sumó el Consejo Federal, la gente que se viene de viaje con lo cual que se labre un acta con la gente que vino” Otro de los entrevistados manifestaba “nunca estuve en una reunión donde se decida no dar quórum A veces no hay acuerdos pero no me pasó que alguien me solicite presencia o no para dar quórum.” 4.2.3.2.3 La táctica de no aplicación de las decisiones Ya comentado como una fuente de incertidumbre estructural del sistema. La decisión tomada en el Directorio no es aplicada en el organismo parte, ya sea porque se apele a razones de imposibilidad, de política propia, de falta de recursos o de falta de relación jerárquica como se mencionó sobradamente. En esos momentos se “encuentra bastante desorganización. Aparte han sido cambiantes las cosas porque en algún momento el Directorio ha tomado una decisión, por ejemplo, cuando se ha dado de baja una institución por parte del Servicio, el Directorio sacó una resolución frenando esa actitud y el Servicio lo cumplió como tal. Entonces ya no se sabe por qué en un momento cumple, por qué en otro momento te dicen: No nos pueden aplicar esa decisión a nosotros.” 4.2.3.2.4 La táctica de llevar la decisión a Resolución La razón de dicha acción la explica uno de los entrevistados “como hubo un quiebre en el Directorio, se dio creo que a partir de 2009 pero más que nada en 2010, en el que cada organismo hacia lo que quería. Y ese fue un motivo por el cual el tema de hacer resoluciones. Porque la fuerza de una resolución no es la 272 misma que una recomendación o una disposición, entonces, hasta las recomendaciones se acabaron por publicar como resoluciones. Si a mi organismo le llega una recomendación, por ejemplo, de los diputados, digo: ¡Ah, mirá que lindo! Ahora si me viene una cuestión más formal, una resolución de la presidencia, tengo que aplicarla, ya no tengo opción de no cumplirla.” Otro de los representantes establece “nosotros lo que hemos pedido es que a veces, se saquen más resoluciones en donde quede más claramente explicitado cuál es la decisión del Directorio sobre un tema”. 4.2.3.3 Objetivos e intereses Como antes se mencionaba confluyen en el Directorio del Sistema Único una multiplicidad de objetivos e intereses, los propios de los gobiernos, nacional o provincial, los propios del sistema, aquellos de las organizaciones que lo componen, la de los grupos de uno u otro nivel dentro de cada institución y por último objetivos e intereses personales. Asimismo también han cambiado los intereses del Estado desde los noventa al presente, el reordenamiento jurídico institucional es otro aspecto a considerar, como así las demandas de la sociedad civil, el sector de la discapacidad y su impacto en la toma de decisiones. Producto de este entrecruzamiento resulta una red muy compleja de describir y sólo se analizarán algunos caminos de la misma. No obstante cierto es que será necesario establecer un piso donde puedan detectarse intereses más o menos constantes que se expresan a través de las decisiones del Directorio. Estas decisiones afectan directamente los intereses de algunas de las organizaciones y no tan así para otras. Volviendo a la clasificación de los temas de las decisiones, por ejemplo, las decisiones sobre las Juntas de Evaluación afectan directamente a los intereses de prestadores y del Servicio Nacional de Rehabilitación como actores excluyentes de 273 la misma y no directamente a la Superintendencia de Servicios de Salud y menos a la de Riesgos del Trabajo. Se intenta reconstruir los puntos salientes de este entramado de intereses que surgen del Cuadro 18 y el Anexo I, II y III como así de las informaciones brindadas por los entrevistados, mediante ellos se analizan posturas y jugadas de los actores. Los mismos son: • Intereses sobre Regulación y Control • Intereses Arancelarios • Intereses Redistributivos • Intereses sobre Cobertura 4.2.3.3.1 Los intereses sobre regulación y control Los organismos del Estado representan en el Directorio los roles de regulación, control, habilitación de la incumbencia, acreditación, categorización y normalización. Además ejercen el poder indelegable de policía sobre los actores. El Servicio Nacional de Rehabilitación es el organismo con mayor desarrollo en el control y regulación de la oferta prestacional para las personas con discapacidad. Asimismo el PAMI y el PROFE poseen sus equipos y programas específicos en la cobertura de prestaciones. Ellos también acreditan según sus propios estándares y ejercen el control de la oferta. La Superintendencia de Servicios de Salud se encarga de mantener el Registro Nacional de Prestadores respecto de discapacidad, inscribe directamente a los profesionales. Controla a las obras sociales y empresas de medicina prepaga en la cobertura de los servicios para personas con discapacidad que indica la Ley. 274 Durante la primera etapa del funcionamiento del Directorio era difícil realizar una delimitación de competencias entre los organismos porque todavía no se encontraban desarrollados programas y repertorios institucionales. En el sistema “el Servicio (Nacional de Rehabilitación) asumió las funciones que les competían, pero que no las tenía al principio, quien categorizaba no era el Servicio Nacional, aunque estaba puesto en la ley, no tenia estructura ni tenía capacitación para hacerlo. Se fue dando con el correr del tiempo, la Superintendencia tomó un padrón, que venía del PAMI. Claro, digamos, fueron cuestiones que tenían que ver con la construcción.” “El SNR no podía acreditar y organizarse a la vez”. Un representante del Servicio Nacional reflexiona que en ese primer tiempo, muchos de los temas de los debates que ocurrieron en la implementación del Sistema se “colocaban en la mesa del Directorio para dejar en falta al Servicio Nacional”. Mientras que otro, representante del Estado, plantea “el Servicio a veces tuvo posiciones un poco…soberbias” El debate respecto de las normas de categorización atraviesa y divide toda una discusión en el sistema. No obstante parece haber algunos ejes sobre los que se asienta la discusión. El Marco Básico es uno de ellos “es eso, básico, por debajo no categorizas. Quizás para hacerlo más federal hay que hacer un marco con un núcleo bien definido y adaptaciones de cada jurisdicción. Este debate llega en forma de queja que es la forma en que vehiculizan todos los intereses los prestadores, llegan a veces como resistencia por parte de PAMI. Eso se resuelve en una presión sobre nosotros como controladores y no en una propuesta superadora” Para algunos entrevistados de los organismos del Estado “los representantes de los prestadores han defendido muy bien los intereses económicos pero cuando tienen que debatir sobre el Marco Básico, lo único que hacen es quejarse de los requisitos. No quieren cumplir ninguno”. No es la opinión mayoritaria dentro de los distintos momentos del Directorio, ni dentro de los representantes del Estado, por supuesto menos de los representantes de las ONG. 275 Miembros de las organizaciones del Estado ven el Marco de Acreditación y Categorización muy rígido, legalista y que no ofrece respuestas a las personas con discapacidad. Se preguntan qué tiene que ver con la atención, que por ejemplo, haya un médico en la sociedad, requisito del Ministerio de Salud, cuando la atención de las personas con discapacidad es transversal. O requisitos que no tienen sentido con las prestaciones residenciales como poseer una morgue. Se interrogan cuál es la razonabilidad de pedirle a servicios de estimulación temprana de ciudades pequeñas del interior del país rampas, salidas especiales, baño adaptado, a quien no trabaja con esa población e incluso cuando las normas de habilitación municipal o de incumbencia no lo solicitan. Como establece un entrevistado “lo que se trató de hacer durante estos dos últimos años es definir esta cuestión conceptual, esta diferenciación que una cosa es salud y otra discapacidad” según otro de los entrevistados “no es rígido el marco, porque el marco existió siempre y las prestaciones se acreditaron en todas las épocas. El problema es ahora de hace algunos años que el marco es una roca, pero no es por el marco, sino porque quien lo aplica” en referencia al Servicio Nacional de Rehabilitación Otro situación lo presentan el PAMI y el PROFE “no importa tanto las decisiones del Sistema para el PAMI, importan, digamos la respuesta que se le da un afiliado que va a la UGL 36... en la mayoría de los casos no influye, porque la historia del PAMI tiene que ver con la cobertura de las prestaciones. Lo mismo pasa con el PROFE”. “Cuando había problemas con la categorización de prestadores, el PAMI necesitaba hogares tenía una demanda infernal. El PROFE lo mismo, entonces ¿qué hicieron? Contrataron por fuera del sistema.” En este sentido tanto el PAMI como el PROFE tienen su sistemas de acreditación por fuera del Marco Básico, obviamente se complementa a él, toma elementos comunes pero ambos organismos tienen la potestad de contratar un prestador de discapacidad sin que se encuentre acreditado. 36 Unidad de Gestión Local 276 Como uno de los representantes de estos organismos manifestaba “no íbamos a dejar de prestar servicios a nuestros afiliados. Entonces mientras estaba la discusión si se ponía en el Marco Básico, que se yo, que un espacio tiene que tener 6.40 metros, yo necesito la cama porque a la persona la tengo acá, no puedo esperar a que el Directorio resuelva.” Según otro de los representantes del Estado “el Servicio (Nacional de Rehabilitación) unilateralmente empezó a exigir una habilitación. Incluso su superior que es el Ministerio de Salud saca una resolución y dice: No se exige más. Y el Servicio Nacional sigue diciendo, yo voy a ver como lo interpreto. Es muy complicado funcionar como sistema, cuando cada organismo hace la suya. El tema de la habilitación fue un tema crucial. La Superintendencia (de Salud) dice, yo no inscribo a nadie que no tenga habilitación de salud. El servicio lo empieza a exigir habilitación de salud. Incluso a las escuelas” Como puede desprenderse los intereses de regulación y control se hallan fuertemente comprometidos en función a la delimitación de competencias en el ámbito de las organizaciones estatales produciendo un juego de poder en torno a ellas. 4.2.3.3.2 Intereses arancelarios Los intereses sobre aranceles impactan directamente sobre varias de las organizaciones del Directorio. Por un lado quienes llevan adelante la puja por el aumento de los aranceles son las ONG prestadoras del sector, hace directamente a su ingreso bruto. Pero en ese sentido no es menor el impacto sobre el PAMI y el PROFE dado que al no participar del fondo redistributivo impacta en su presupuesto anual y afecta su ejercicio financiero. Dicho fondo redistributivo también se ve afectado, se analizará más adelante. Es menor e indirecto el impacto en las otras organizaciones. La discusión y decisiones de aumento de los aranceles definen la economía del sector. Las ONG han intentado que la evolución de los aranceles acompañe 277 por un lado la inflación y por el otro los incrementos en los salarios de sanidad, dado que muchas de las organizaciones tienen a su personal bajo los convenios colectivos de esta rama de actividad. Por ello se analizará a continuación los incrementos surgidos de las decisiones de aumento de aranceles en la década 2000 – 2010 por una parte y se comparará los mismos con las evoluciones del salario estipulado en los convenios de Sanidad y por la otra con el índice de precios al consumidor. 4.2.3.3.2.1 Incrementos en los aranceles 2000-2010 Para analizar la evolución de los aranceles para el Sistema de Prestaciones Básicas, se tomaron los datos en pesos de los montos que se fueron aprobando en cada año publicados en el Boletín Oficial. La metodología implementada para el análisis fue la suma de los montos de cada categoría de prestación por año y ese resultado anual es el analizado para realizar la comparación entre los años. Aumento de aranceles periodo 2000-2010 Año Absolutos $ 2003 2005 200737 A 2007 B 2008 A 2008 B 2009 A 2009 B 2010 A 2010 B 78693,8 107510,6 136312,8 148133,5 158022,9 188976,84 202756,07 233575,42 244179,4 257438,43 Variación Relativa % 36,61 26,79 8,67 6,67 19,58 7,29 15,2 4,53 5,43 37 Contempla el aumento establecido en el año 2006 junto al aumento de febrero de 2007. Se han unido los valores debido a que en el año 2006 se hicieron aumentos de determinadas categorías y en el año 2007 se aumentaron las categorías que faltaban actualizar del 2006. 278 2010 C 296062 15 Cuadro 31 - Aumento de aranceles periodo 2000-2010 Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 2003-2010. El primer incremento luego de la fijación de aranceles de la Resolución 428/99 de la década se realiza durante el año 2003. Desde allí la política de actualización en los aranceles del Sistema de Prestaciones Básicas se ha dado en algunos años más de una. Es el caso del año 2007, 2008, 2009 y 2011 donde se produjo un aumento dos veces en el año; y el año 2010 fue de tres veces al año. Estos aumentos se han dividido por letras para dar cuenta de los distintos momentos de tiempo en que fueron actualizados. El Cuadro 31 muestra los datos absolutos del monto en pesos de los aranceles que se fueron implementando en cada año y su variación en porcentajes. Los datos del Cuadro 31 se ven representados en el Gráfico 11 que muestra el incremento de los aranceles en pesos del año 2000 al 2010. Gráfico 11 – Incremento de aranceles prestaciones básicas 2003-2010 Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 20002010. 279 Al analizar la evolución de los aranceles para el sistema de prestaciones básicas de atención integral para las personas con discapacidad desde el año 2000 al año 2010, se observa que hubo en todos los períodos un incremento, aunque con diferentes proporciones. Es necesario destacar que se produjeron modificaciones arancelarias dos a tres veces por año en algunos períodos según se muestra en el Cuadro 31. En el año 2005 se incrementó un 36,6% la inversión de los aranceles con respecto al año 2003. En el año 2007 se dieron dos modificaciones durante el año siendo ambas positivas, en el primer momento se produjo un incremento de 26,79% respecto al 2005 y en el segundo momento fue de 8.67% respecto al primer momento. Al observar el incremento anual en su conjunto, este fue de 37,79% . En el año 2008 también se dieron dos modificaciones, las cuales la primera fue un aumento de 6,67% mientras que la segunda fue de 19.58%. Al observar el incremento anual en su conjunto, el mismo fue 27,57% . En el año 2009 se producen dos incrementos, en el primer momento fue de 7,29% y en el segundo fue de 15,2%. El aumento anual completo para este año respecto del año anterior fue de 23,60%. En el año 2010 se realizan tres aumentos durante el año, en el primer momento es de 4,53%, en el segundo momento es de 5.43% y en el tercer momento es de 15%. Respecto al año 2009, el incremento anual en 2010 fue de 26,75%. En el último año se ejecutan dos modificaciones siendo ambas de un aumento de 10% y 32% respectivamente. Al observar el incremento anual en su conjunto, este fue de 45,31%. 280 Gráfico 12 – Evolución de los aranceles de prestaciones básicas en porcentaje años 2003-2010 Fuente: Elaboración propia en base a datos 2000-2011 de Superintendencia de Servicios de Salud. A continuación se compararán los mismos con los salarios de convenio y con el índice de Precios al Consumidor (IPC). 4.2.3.3.2.2 Comparación de los aranceles del Sistema Único con los aumentos en los Convenios colectivos de Sanidad Por otra parte respecto a la información de los salarios del sector de sanidad, se utilizaron los valores salariales que se aprobaron en pesos en cada año. El detalle completo de los mismos se adjunta como Anexo VI de la presente. Luego, por cada caso se calcularon los porcentajes correspondientes para realizar la comparación de los períodos analizados. Respecto a la relación entre la variación de la atención médica y gastos para la salud y la variación de los aranceles del sistema de prestaciones 281 básicas de atención integral de personas con discapacidad, se observa que los valores de los aranceles han sido mayores en su variación. Salarios Aranceles Sanidad % % 2005 67,84 36,62 2006 2007 19 37,79 2008 50 27,57 2009 19 23,6 2010 26,98 26,75 Cuadro 32 - Comparación de los aranceles de las prestaciones básicas con salarios de convenio de Sanidad Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 2003-2011 y en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo. Año Gráfico 13 - Comparación de los aranceles de las prestaciones básicas con salarios de convenio de Sanidad Fuente: Elaboración propia en base a datos publicados en el Boletín Oficial, 20032011 y en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo Al comparar en el Gráfico 13 la evolución de los salarios de sanidad y los aranceles en el período 2005-2010, se observa que los salarios de sanidad en 282 el año 2005 tienen un mayor incremento (67,84%) que los aranceles (36,62%), con una diferencia positiva de 31,22%. En el período 2005-200638 coincide que las dos variables no sufren modificaciones. Del 2006 al 2007, los aranceles aumentan un 37,79 % mientras que los salarios de sanidad lo hacen en un 19%, presentando los aranceles un mayor incremento. Del 2007 al 2008 los salarios de sanidad se incrementaron un 50% y los aranceles en un 27,57%. En el período 20082009 los aranceles aumentaron un 23, 6 %, mientras que los salarios de sanidad lo hicieron en un 19%. Del 2009 al 2010, los salarios de sanidad se incrementaron un 26,98%, mientras que los aranceles un 26,75%. 4.2.3.3.2.3 Incrementos en los aranceles 2000-2008 en su comparación con la IPC Nivel General En cuanto a la variación del IPC general respecto a la de los aranceles referentes a la atención integral de personas con discapacidad, se observa para los años que se tiene información, que los aumentos de los aranceles del sistema de prestaciones básicas de atención integral de la persona con discapacidad han percibido mayores incrementos en sus variaciones por año. Por ejemplo: en el 2005 la variación del IPC es de 9,6% mientras que la de los aranceles es de 36,62%, como así también se da este comportamiento en los años 2007 y 2008. Esto implicaría que la definición de los montos de los aranceles por año, se decidió por encima de la cifra numérica del índice de precios que se daba en cada año, estableciendo un valor mayor que el IPC anual. En los años 2005, 2007 y 2008 la variación del IPC general tiende a la baja (9,6%, 8,8% y 7,4% respectivamente) mientras que la variación de los 38 Si bien en los aranceles se dio un pequeño aumento en algunos montos de ciertas prestaciones durante el año 2006, para los fines de realizar una comparación de las dos variables en el período 2005-2011 estas no se tienen en cuenta por lo mínimo del incremento que se da. La modificación de los montos se terminan de completar en todas las prestaciones en el año 2007. 283 aranceles del 2005 al 2007(36,62% y 37,79%) se incrementa para bajar en el 2008 (27,57%). Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variación IPC (%) Nivel General 13,4 4,4 9,6 10,9 8,8 7,4 sin datos sin datos Variación Aranceles (%) --36,62 -37,79 27,57 23,6 26,75 Cuadro 33 – Comparación del IPC con los aranceles de prestaciones básicas 2003-2009 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Índice de Precios al Consumidor GBA 1996-2008 INDEC y en base a datos publicados en el Boletín Oficial 2003-2011. Gráfico 14- Comparación del IPC con los aranceles de prestaciones básicas 2003-2009 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Índice de Precios al Consumidor GBA 1996-2008 INDEC y en base a datos publicados en el Boletín Oficial 2003-2011. 284 Como surge de ambas comparativas la evolución de los aranceles se encuentra por encima de la suba de salarios de convenio y del IPC nivel general. 4.2.3.3.2.4 Comparación de los aranceles del Sistema único en Educación Especial con la Educación común En otro orden si se compara el arancel promedio de las prestaciones de escolaridad especial establecidos en el nomenclador del Sistema Único con el promedio de los aranceles de la educación común en la Ciudad de Buenos Aires de gestión privada durante el año 2010, se tiene: Nivel Promedio Arancel Especial 2966,71 Inicial 201,49 Primaria 195,86 Media 225,23 Cuadro 34 – Promedios de aranceles programáticos para Escuelas de Gestión privada en la Ciudad de Buenos Aires – Año 2010 Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP (2010) Un panorama específico lo tiene la escuela especial dado que los aranceles actuales se encuentran por encima de los que se abona por cualquier alumno en la escuela privada. Una cuota por Jornada completa Categoría A es de $ 5.315,17 mensuales, mientras que para jornada simple es de $ 3.639,71. Dicha comparación se obtuvo del valor del arancel programático de los Colegios de nivel Inicial, Primario, Medio y Especial, sin los adicionales por actividades extraprogramáticas, seguros y otros cargos que publica anualmente la Dirección General de Educación de Gestión Privada (DGEGP) del Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires. 285 Grafico CCCC Elaboración propia con Fuente.. Gráfico 15 – Aranceles programáticos para Escuelas de Gestión privada en la Ciudad de Buenos Aires – Año 2010 Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP (2010) Como se observa existe una fuerte diferenciación en los aranceles promedios que percibe la escolaridad especial y la escolaridad común atribuida a la menor matricula, existen grados de especial solo con cuatro o cinco alumnos, profesionales especializados, no solamente docentes, y otros requerimientos ya comentados en el capitulo anterior. Considerando otro ángulo de los establecimientos y también aportando elementos al análisis del financiamiento y de las decisiones del sector es necesario considerar a las instituciones educativas especiales que poseen gestión privada. Las mismas pueden recibir un subsidio del estado provincial o de igual manera en la Ciudad de Buenos Aires. Dichos subsidios se destinan a la cobertura de un porciento de los sueldos del personal de planta permanente. Analizando la distribución del porciento de subsidio por nivel educativo para caso de la Ciudad de Buenos Aires durante el año 2010 se observa: 286 Nive Porciento de Subsidios Año 2010 l Especial Inicial Primaria Media Total 0% 40% 50% 60% 70% 8 45 26 18 89 31 15 16 62 48 35 41 124 46 33 36 115 4 12 80% 27 145 111 139 422 100% 5 190 163 171 529 32 513 383 425 1353 Cuadro 35 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en valores absolutos Año 2010 Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP Informe Escuelas y aranceles 2010 Considerando 1353 niveles educativos, se observa el porcentaje de subsidios a las escuelas especiales se distribuyen entre el 80% y el 100%. A continuación se muestra el mismo cuadro en valores relativos: Nivel Especial Inicial Primaria Media Total 0% 40% 50% 60% 1,6 8,8 6,8 4,2 6,6 6,0 3,9 3,8 4,6 9,4 9,1 9,6 9,2 0,9 0,9 Porciento de Subsidio 80% 70% 84,4 28,3 9,0 29,0 8,6 32,7 8,5 8,5 31,2 100% 15,6 37,0 42,6 40,2 39,1 Cuadro 36 - Distribución del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en valores relativos Año 2010 Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP Informe Escuelas y aranceles 2010 Llevado a un gráfico se observa más claramente la comparación de los subsidios con los otros niveles educativos. 287 Gráfico 16 - Gráfico del porciento de subsidio DGEGP por nivel educativo en valores relativos Año 2010 Fuente: Elaboración propia con datos de DGEGP Informe Escuelas y aranceles 2010 Existe una creciente cuestionamiento hacia este tipo de educación dado que no se alinea con los ejes del nuevo paradigma de la personas con discapacidad, en tanto no son inclusivas como se debiera. Hay voces que dicen dentro del Directorio que “las prestaciones educativas las tiene que financiar el sistema educativo. Las escuelas tienen que tener el presupuesto para tener equipos que entiendan la diversidad de sus alumnos. Esto es una decisión política, hay que sentarlos en una mesa y decirles no se financia más esto. Porque sino desde el financiamiento se 288 reproduce el modelo médico. Se le envía un mensaje a la sociedad diciendo que es un problema médico, no, es educativo”. Puede observarse en las tres comparaciones que los aranceles de las prestaciones básicas han acompañado y se han ubicado por encima de la IPC, de los salarios de convenio y son bastante diferenciados de la educación común. En este sentido los prestadores del sector consultados opinan que la representación de las ONG en el Directorio ha cumplido su misión manteniendo el valor del arancel en el tiempo. Recuerda un representante del golden edge de uno de los organismos reguladores “en las sesiones que yo asistí, se tiene en la mesa valores, el sector prestador trae su propuesta, ajustes por convenios, por inflación”. De hecho mucha de esa documentación auxiliar se adjunta al acta de directorio correspondiente. Respecto de la toma de decisiones sobre aranceles en el Directorio otro representante manifiesta “los aranceles nunca se decidieron en el Directorio… bueno si una sola vez que yo recuerde” “se decidieron en reuniones en el Ministerio de Salud, ya en la reunión se votaba”. Dichos aumentos se acuerdan con el vicepresidente del Directorio, que según los años fue cambiando de función dentro del organigrama del Ministerio como fueron el Subsecretario de Atención Médica, Subsecretario de Prevención y Promoción, Secretario de Atención Sanitaria, Secretaria de Regulación y Atención Sanitaria. “Cuando se viene a la mesa, se viene con la propuesta y se vota”. El incremento de los aranceles siempre se realiza a través de una resolución que firma el Ministro de Salud de la Nación. Una vez acordados se votan en una de las reuniones del Directorio, siendo este un texto obligado en los considerandos de la Resolución respectiva. Por ejemplo “Que en reunión ordinaria del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, 289 de fecha 2 de octubre de 2009, se trató la adecuación de todos los aranceles establecidos.” (Res. 523/2009 M.S.) El Ministro de Salud refrenda así una decisión para todo el sector, que si fuera sólo firmado por el Directorio probablemente no se hubiera cumplido por todos los organismos. De hecho hubo y hay momentos de resistencia a dichos aumentos. Por ejemplo PAMI lleva una posición respecto de los aranceles y en algunos casos no los aplicó inmediatamente, pero con el correr de los meses por la presión del sector debe así hacerlo. Como antes se decía, dado que no participa de la redistribución lo tiene que afrontar con recursos de su presupuesto. Para el caso el PROFE, el Programa Incluir Salud también es así. Volviendo a las decisiones sobre aranceles las ONG son quienes han llevado adelante una constante puja por conseguir sostener el precio de las prestaciones y según los datos analizados lo ha logrado. 4.2.3.3.3 Los intereses sobre redistribución Los intereses redistributivos afectan primariamente al APE, encargado de su administración y a las obras sociales nacionales, cuyo representante en la mesa del Directorio es la Superintendencia de Servicios de Salud, con la salvedad que antes se hacía, que algunas de las obras sociales no sienten que dicha representación sea efectiva. A las ONG les llega más indirectamente en el modelado de su oferta, en tanto que si las obras sociales no recuperan del fondo redistributivo, aunque se encuentren obligadas a financiarla, muchas veces incurren en demoras de los pagos o intentan no brindar o depreciar la cobertura prestacional no financiable. Las otras organizaciones pertenecientes al Directorio no tienen un interés primario sobre la redistribución y el recupero. No obstante los intereses en la redistribución no es un debate del Directorio, no hay decisiones al respecto. La redistribución es por una parte un conflicto al 290 interior de la CGT como se hacía referencia en el capítulo anterior, mientras que por otra parte una negociación entre los sindicatos y el Estado. Según el Ministerio de Salud de la Nación la deuda del APE con las Obras Sociales "Son algo así como 6000 millones de pesos del Fondo de Redistribución Solidario y unos $ 2000 millones por los reintegros de la APE. Es una deuda que se generó en los últimos seis años", (La Nación 14 de abril de 2011) En esta deuda se encuentran reintegros de las prestaciones básicas a las obras sociales. Volviendo al Informe de la Auditoría General de la Nación que se generó como uno de las acciones en la confrontación entre el gobierno y la GGT muestra una evolución de lo pagado en discapacidad en un periodo de cinco años. Según el informe el porciento del gasto en el periodo es del 25,5 % del total como se muestra en el siguiente gráfico: Gráfico 17 – Distribución de lo pagado en APE Fuente: Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría en la Administración de Programas Especiales 28/3/12, Página 25 Asimismo si se observa el evolutivo de dichos reintegros y subsidios en el periodo se observa un aumento del monto entre $ 38.728,70 durante el año 2005 291 y $271.669,54 en el 2010, resulta de un aumento sobre estos valores del 701 % en cinco años. Reintegros y Subsidios correspondientes a discapacidad Gráfico 18 – Pagado en valores absolutas por el APE en Discapacidad 2005-2010 Fuente: Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría en la Administración de Programas Especiales (2012, 26) Siendo las variaciones interanuales: Variaciones Interanuales correspondientes subsidios y reintegros por discapacidad – Año 2005-2010 Cuadro 37 – Valores Interanueles pagado por APE 2005-2010 Fuente: Auditoría General de la Nación. Informe de auditoría en la Administración de Programas Especiales 28/3/12, Página 26 Aquí puede observase otra dimensión del crecimiento del sector en términos redistributivos. Si bien en estos valores no solo financiaron las prestaciones básicas sino también algunos casos de excepción y otras situaciones, se puede afirmar que el mayor componente pertenece a las primeras. 292 Ahora bien, la redistribución se aplica como se hizo referencia a las prestaciones nomencladas, siendo los valores de aranceles el tope de dicho reintegro. Por lo tanto las nuevas modalidades prestacionales deben camuflarse dentro de las establecidas en la normativa, como dice uno de los entrevistados “Se llega al ridículo de tener que dibujar una prestación nueva mas allegada a un modelo de derechos, como puede ser el proyecto de vida independiente, a algunos de los módulos del nomenclador para que tenga financiamiento. Esta discusión no está zanjada, porque no lo decimos, porque no lo ponemos en la mesa.” En este punto es donde los intereses redistributivos, como se plantean actualmente consolidan un gran obstáculo a las decisiones de cambio prestacional y de evolución del sistema y no permite otra posibilidad que un proceso decisorio más que incremental. Por último en el marco del cambio de dependencia del APE, se implementó a partir de 2012 una nueva forma de reintegros denominada SUR Sistema Único de Reintegros, que consolida aún más una política regresiva para el sector. La Resolución 1200/12 S.S.S. incurre en graves errores en la caracterización de los recuperos para la persona con discapacidad, básicamente de aplicarse llevaría al sistema hacia una baja de la calidad39. 4.2.3.3.4 Los intereses sobre cobertura Si por cobertura se entiende el conjunto de acciones que tienden a la promoción, prevención, atención, rehabilitación, educación y asistencia de las prestaciones básicas para personas con discapacidad, todos los organismos del Directorio presentan intereses en este campo. Los organismos que controlan y regulan las mismas intervienen en la justificación técnica normativa de las mismas. Los prestadores son quienes se 39 Después de presiones del sector sindical y de las ONG la Superintendencia dio marcha atrás con dicha resolución, primero suspendiéndola por treinta días, luego emitiendo la Resolución 1511 del 16/11/12 que crea el Sistema Único de Reintegro por Prestaciones otorgadas a Personas con Discapacidad el cual no introduce ningún cambio a la normativa actual de financiación. 293 adecuan a él, pero también las expectativas sociales hacen que deban ampliar su menú prestacional e incluir algunas de ellas que no se encuentran especificadas en la en la normativa. El APE estipula los límites del recupero respecto de esas prestaciones. De igual manera el PAMI y el PROFE, que son menos permeables a las demandas sociales, pero presentan una población con mayor necesidad y muchas veces deben salirse del Marco Básico para atenderlas. Asimismo la CONADIS que salvaguarda los derechos de las personas con discapacidad y es el garante de la Convención Internacional tiene intereses claros en la materia, de hecho existen asesores que se dedican específicamente a temas de cobertura. Respecto de esas nuevas prestaciones que los avances técnicos científicos conllevan existe una controversia ya descripta, si se realizan por fuera de las estipuladas en el nomenclador, el agente de salud no las recupera, y por lo tanto no las quiere cubrir. En relación a ellas, uno de los representantes del Estado reflexionaba “yo no sé si los prestadores tienen interés que algo se modifique porque tienen sus instituciones ya establecidas de esa manera. Vos te pones a pensar cómo juegan esos intereses. Muchos prestadores se niegan a cambiar. Es necesario reconvertirse para lograr la plena inclusión”. Los prestadores no ven así este tema y colocan en la dureza de la normativa la resistencia al cambio, esto es, la colocan del lado de los organismos del Estado. Cierto es que desde el nacimiento del Sistema nada cambió en términos de cobertura de prestaciones, existen las mismas que en el 1999, incluso después de ratificar Argentina la Convención internacional aceptando el cambio de paradigma. Entonces se puede preguntar cómo el Sistema acompañó estos cambios. La respuesta viene por los jugadores no centrales, los externos al Sistema Único: los recursos de amparo realizados por las personas con discapacidad y sus familias. Cierto que los mismos en muchas ocasiones han sido inducidos por los propios prestadores, sobre todo los free raiders, no acreditados en la mayoría de los casos, algunos ni siquiera cuentan con las habilitaciones correspondientes. Un caso interesante de análisis lo ofrece el reiterado intento de modificación a la Ley 24.901 por parte de Diputados, Un proyecto que entró por la Comisión 294 de Discapacidad de Cámara de Diputados a cargo de Claudio Morgado, impulsado por organizaciones de padres de niños con discapacidad. Modificaciones que tienden a dar un golpe al Sistema desde afuera del mismo. El Directorio ha tomado una posición respecto de ello “Nosotros le decíamos ¿quieren modificar, sumar, restar, multiplicar derechos? Modifiquen la ley 22.431, la ley 24.901 es una ley de prestaciones .” Aunque básicamente el intento de este proyecto de ley es justamente modificar la vía prestacional para participar de la redistribución40. Introduce algunos avances en materia de discapacidad, pero, es un proyecto a contramano de la historia, consolida un modelo de sistema con falta de control, de regulación e establece el mercado privado free raider nacional y extranjero. Sin entrar en un análisis más detallado, se proponen modificaciones de algunos artículos, como por ejemplo el 6to. de la Ley 24.901 que establece “Los entes obligados por la presente ley brindarán las prestaciones básicas a sus afiliados con discapacidad mediante servicios propios o contratados, los que se evaluarán previamente de acuerdo a los criterios definidos y preestablecidos en la reglamentación Se propone que se modifique por este: “Los entes obligados por la presente ley brindarán las prestaciones a sus afiliados con discapacidad mediante servicios habilitados propios o contratados, o a elección del afiliado, los que deberán dar cobertura integral a los tratamientos adecuados a través de métodos existentes o los que en un futuro surjan con personal idóneo41.” No solamente es la vía para la ruptura de los mecanismos de regulación de la seguridad social, sino además instaura la vía para la cobertura de “métodos existentes”, esto es cualquier free raider que posea algún método de tratamiento sin evidencia podría financiarse. 40 Cierto es que este proyecto de Ley no prosperó, pero en 2012 con modificaciones a la financiación fue nuevamente presentado por el Senador Aníbal Fernández bajo el número 576-D-11 OD 2400 41 La negrita es nuestra 295 O mismo la modificación al Inc. b) Art. 39, actualmente el texto de la Ley establece: “b) Aquellos estudios de diagnóstico y de control que no estén contemplados dentro de los servicios que brinden los entes obligados en la presente ley, conforme así lo determinen las acciones de evaluación y orientación estipuladas en el artículo 11 de la presente ley” Se propone reemplazarlo por: “b) Aquellos estudios de diagnóstico y de control que no estén contemplados dentro de los servicios que brinden los entes obligados en la presente ley que deban realizarse en el país o en el extranjero, si fueran necesarios y no se pueden brindan en el país.42” En este sentido se fuerza la cobertura por fuera del control de los entes reguladores dando lugar no solamente a free raiders nacionales, sino por fuera del país, por supuesto que la familia requerirá del Estado el pago del tratamiento, viaje y hospedaje en el país que realice la intervención. Ahora bien, este golpe al sistema ocurre porque el mismo no da respuestas flexibles a las situaciones cambiantes en materia de cobertura. Además “También es cierto que el Estado no se hizo cargo de que esas mismas prestaciones” reflexiona un miembro del Directorio. Otro establece “y no se ha cumplido creo yo algo que claramente está en la ley, está en el Directorio, que es la universalización de la prestación. Generalmente la prestación, y mucha gente tiene la mala idea de que la ley 24.901 parece nada más que para las obras sociales, cuando en realidad es para todas las personas, sí es cierto que el Estado dice que ha cumplido dando respuestas dando pensiones, pero sabemos que hay un montón de gente que no tiene pensión, y que por la ley también debería ser atendida” El Estado, salvo algunas iniciativas en la órbita de la nación y de algunas provincias como por ejemplo Santa Fe no desarrolló un sector prestador de 42 A que re 296 servicios, pero se intentó hacer alguna contribución desde los fondos de la Ley de cheques, una de los representantes de CONADIS establece “se está tratando de volver al tema de que el estado pueda prestar esos servicios porque el sistema lo que da es un alto costo a las prestaciones y el estado queda a merced de las organizaciones que prestan el servicio y cobran eso. Entonces, lo que se está haciendo en la ley de cheques es fomentar que las propias autonomías, ósea que los municipios puedan brindar los servicios. Que pueden competir libremente con las organizaciones”. Como establecen algunas voces dentro de Directorio “La Convención plantea un cambio de paradigma, pero a hoy que cambio para la gente, muy poco. Pero las prestaciones que existen hoy día todas deberán ser revisadas. No para cambiarlas por otras necesariamente porque algunas son útiles, pero lo que sí me parece es que al interior de las prestaciones, los contenidos de las prestaciones están preparando gente cada vez más autónomas como lo propone la convención”. “La convención zanjó un montón de decisiones, hoy nadie dudad que hay que tender a la escuela y mercado inclusivo”. Respecto de la cobertura como necesidades de la población de personas con discapacidad “es cierto que siempre se mantuvo la instancia desde la oferta de servicios y no desde las necesidades como demanda”. “También hay que revisar las residenciales, son más una política social, sobre todo teniendo el concepto de autodeterminación.” Los intereses sobre cobertura, sobre redistribución, sobre regulación y sobre aranceles son cuatro caras de una misma realidad. Del lado del financiador: no se cubre lo que no se recupera. Del lado del prestador: no se presta lo que no se paga. Del lado de la redistribución: no se reintegra al financiador lo que no se encuentra regulado ¿Y del lado del regulador? Nuevamente los organismos del Estado consideran que las prestaciones se pensaron desde la oferta y no desde la demanda de las personas con discapacidad, uno de sus representantes se pregunta “¿entonces cómo vamos a regular algo que es en realidad es un pedido del sector prestador y no un interés del Estado?”. Aunque esta argumentación no fuera correcta y no necesariamente la oferta modeló el 297 tipo de prestación es claro aquí este punto de inflexión de una función indelegable del Estado. Por último una de las tareas pendientes es la evaluación del Sistema por el propio Directorio “Un país tiene que hacer una evaluación de impacto de un sistema, no tenemos datos. Yo pase mucha vergüenza cuando los senadores nos llamaron para hablar del cambio de la ley, no sabíamos de cuánta gente estábamos atendiendo después de catorce años que venimos funcionando”. 298 5. Conclusiones El análisis de los datos, organizados en función a los tres modelos de la toma de decisiones, racional, procesual y político permite ordenar una visión de la dinámica del Directorio. Se ha reconstruido el escenario histórico de la toma de decisiones, con sus actores, reglas, intereses, juegos, y otros elementos. Por otra parte se describen situaciones pertenecientes a una exterioridad del mismo, pero que influyen directamente como, la política nacional, las particularidades de cada organismo, el cambio de la normativa, los actores externos, los pactos internacionales. Cada uno de ellos interviene como elementos privilegiados que producen una marca en las decisiones. Además siguiendo la diferencia entre el objeto teórico de los modelos descriptivos y normativos de la toma de decisión, se plantea constantemente un contrapunto entre el “qué” y el “como” de la misma. Los desarrollos de Allison, Simon, March y otros, constituyeron una ordenada manera de hacer una revisión de la toma de decisiones en una organización política técnica compleja, como es el Directorio de Prestaciones Básicas. Cierto es, que algunos conceptos pudieron resultar difusos y en otros no fueron aplicables, no por ello perdieron vigencia. Incluso, independientemente de los embates académicos que recibió específicamente el trabajo de Allison, respecto de la poca capacidad que la teoría tiene de predecir comportamientos de los actores, se puede afirmar lo contrario. El análisis permite elaborar algunos escenarios que posibilitan delinear probabilidades de riesgo. La toma de decisiones en el Directorio ha pasado por diferentes etapas. Desde los años dorados, durante los cuales sus miembros se encontraban implementando el sistema en una dimensión federal, se decidía por consenso, reinaba la confianza, había reuniones semanales, el presentismo a ellas era alto y el poder se encontraba concentrado en pocas manos, se pasó a un momento, como el actual, signado por la distancia entre sus miembros, por una confrontación entre los representantes del estado y de los prestadores, donde una decisión del Directorio no necesariamente tiene una vinculación para las organizaciones que lo componen, donde se piensan escenarios y modelos bastante distintos respecto del sistema, donde los juegos de poder son más evidentes. 299 El Directorio del Sistema Único es una organización novedosa de la burocracia estatal en tanto la composición de sus miembros, por la participación de los actores de la sociedad civil y su funcionamiento ininterrumpido por más de una década. Debido a la acción desempeñada por el Directorio se han tomado decisiones que han asegurado la política de cobertura prestacional para las personas con discapacidad en el país. Ahora bien, bajo este marco cabe preguntarse ¿hacia dónde fueron esas decisiones? Una respuesta posible es que las mismas consolidan un modelo de enfermedades catastróficas, con concentración de la oferta en algunas modalidades y en los grandes centros urbanos, una atención muros para adentro, con barreras altas de entrada para quienes quieren incorporarse al juego y de alto costo. Otra respuesta posible y complementaria a la anterior, es que las decisiones tomadas aseguraron una cobertura prestacional integral en todo el país, de una calidad igual o mejor que otros sectores de salud, educación o desarrollo social, permitió un crecimiento continuo de modernización institucional y producción técnico científica, una participación directa permanente de la sociedad civil en las decisiones de la política sectorial y consolidó además al Estado como regulador y controlador de las mismas. Como toda lectura en el ámbito de discapacidad conviven puntos de vista que a veces parecen antagónicos, pero que sólo son el reflejo de una realidad compleja. 5.1 La aplicación del modelo racional a las decisiones del Directorio El abordaje que se realizó a fin de analizar las decisiones del Directorio como un actor racional unificado muestra algunas particularidades. La racionalidad, en términos del modelo, es satisfacer el objetivo organizativo. Según los datos analizados, se puede establecer que las decisiones tomadas durante los once años tienden a satisfacer el mismo. De allí puede inferirse, al menos cualitativamente, una función constante de la utilidad. Analizando los dominios de las decisiones, según el Cuadro 22, resulta que los mismos que más del setenta por ciento de las decisiones (71,9 %) se distribuyen en temas que satisfacen el objetivo normativo de la creación del Sistema Único: organización, implementación, difusión, capacitación (15,6 %) seguidas de acreditación y categorización (15,1 %), Programa de carenciados y Programa residual (11,7 %), 300 Registro de Prestadores (8,6 %), Reclamos de particulares y de instituciones (8,3 %), definición y delimitación de las prestaciones (6,3 %), y decisiones respeto del nomenclador (6,3 %). Ellos se alinean uno a uno con los objetivos del Directorio establecidos en la reglamentación. Asimismo al historiar estas decisiones, según el Cuadro 24, se encuentra que la mayor productividad en función a cantidad de decisiones asentadas en las actas, se encuentran durante el año 1999. Allí en primer lugar ocupan los aspectos de organización, implementación, difusión, capacitación del Sistema Único (8,1 %), seguido por las decisiones respecto del Programa de carenciados durante el año 2000 (4,7%), decisiones respecto acreditación y acreditación en 1999 (4,4 %) y nuevamente los temas de Sistema Único en el año 2000 (3,6 %). Esto muestra como lo hace el Gráfico 7, un empinamiento de las decisiones comprendidas entre los años 1998 y 2000. En este sentido los temas y la distribución por año de las decisiones tomadas, según el Cuadro 24 y el Gráfico 7, se corresponden a una curva de utilidad que asegura la vida del sistema. Las decisiones aseguran la implementación del sistema en las jurisdicciones que habían adherido a la ley y además tienden al desarrollo del mismo. Ambos objetivos en las decisiones cumplen la regla de racionalidad, según este modelo. El Cuadro 20, muestra en igual sentido, como la actividad decisoria es más prolífica en los primeros años. Se parte de un promedio de casi 3 decisiones por reunión (2,75) en el año 1998 a una caída de menos de una decisión (0,75) en 2009. Ello pude deberse a diversos factores: siempre un grupo tiene que tomar mayores decisiones al principio de su vida, existen decisiones identitarias en estos primeros momentos de funcionamiento, decisiones que establecen una forma de comportamiento, un modelo de relación posible entre sus miembros y con el exterior, un conocimiento recíproco genéricamente de constitución grupal. A medida que se avanza en el funcionamiento decisorio, el grupo constituye y estandariza procesamientos cognitivos y operativos que van determinando las decisiones. Existe una concentración e importancia para los temas, también se eligen unos sobre otros. Si la supervivencia del sistema está asegurada, entonces existe una presión menor para la acción. Las decisiones tomadas por el Directorio durante la década estudiada, operan como March y Olsen las describieron, orientadas por la satisfacción de la normativa, más que 301 por las preferencias individuales u organizacionales siguiendo una “lógica de lo adecuado”. El análisis cualitativo de las decisiones muestra, como Lindblom, lo establece sólo una diferencia levemente incremental de lo que existe. Sea el Marco Básico evolucionando con sus pequeñas diferencias, sea las decisiones respecto de cobertura, certificación, Registro de prestadores, incremento de aranceles o cualquier otra decisión sólo se observa que estas se hicieron obteniendo valores marginales de lo ya establecido. La lectura de recortes textuales de las decisiones asentadas en actas que se encuentra en el Anexo XX dan cuenta de ello. Entonces, siendo esa utilidad constante, no procede aplicar un modelo normativo para su análisis. Dentro de los procesamientos cognitivos típicos de cada grupo, los sesgos son de interesante análisis en el texto de los entrevistados, configuran una forma idiosincrásica de tratar con un fenómeno complejo. Hay sesgos que son generales en el Directorio, y por lo tanto afectan, por así decirlo, en un tipo de actor unificado. Por ejemplo, sesgos como “Si aprobamos todo, el sistema se rompe” “matar a la gallina de los huevos de oro” “el Sistema es el mejor que tenemos” ocurren en todos los entrevistados. Mientras que por ejemplo sesgos del tipo “los prestadores se llenan de plata”. “hay representantes que siempre son los mismos” “de lo único que se habla es de dinero” se encuentran expresados por los representantes de organismos estatales. Es muy presumible que, siguiendo la línea de pensamiento, existan también un conjunto de sesgos en los representantes de las ONG, aunque no se han detectado. Mientras que sesgos al estilo “las decisiones del Directorio no tienen peso” “el Directorio para qué sirve si no es vinculante” “El Sistema Único debe cubrir cuatro millones de personas con discapacidad” ocurrieron más cercanos a los funcionarios que lideran los organismos participantes del Directorio, que no son aquellas personas que concurren por lo general a las reuniones designando, en su lugar a los subrogantes. Además, dichos funcionarios se encuentran más alejados de la práctica decisoria y problemática del Directorio. El problema es que como poseen una relación jerárquica con los subrogantes y en algunos casos ellos pertenecen a organismos de alzada, como puede ser el Ministerio de Salud e influyen en las decisiones. Por otra parte no se encontraron efectos de groupthing o de polarización grupal, probablemente debido por un lado al recambio de representantes en forma permanente 302 durante la década, por otra parte también por pertenecer a organizaciones con diferente postura sobre la discapacidad, diferente función, etc. Los sesgos no lo hacen menos racional al Directorio en su toma de decisiones pero ¿es unificado? Evidentemente así es. En todo momento el Directorio cumple los criterios de Allison para caracterizarlo como un único actor, aún cuando se compone de muchas organizaciones. Pero hay razones políticas que atentan contra dicha unificación, las decisiones tomadas por el Directorio e ignoradas por algunas de las organizaciones participantes es clara una fuerte de incertidumbre respecto del actor unificado. 5.2 Las decisiones del Directorio como resultantes de los procesos Respecto del análisis de las decisiones bajo el modelo de proceso, es decir considerando a las mismas como resultantes de las rutinas organizacionales, muestra también algunas particularidades. Las mismas se observaron analizando el reglamento por un lado, el cumplimiento del mismo por el otro, comportamientos de los actores y elementos propios del proceso como incertidumbre, aprendizaje y otros. La frecuencia de las reuniones que según el reglamento debía ser semanal, tuvo cumplimiento sólo en los años dorados. De una observancia plena durante 1998 (4 por mes) y 1999 (3,8 por mes) se pasó a menos de una reunión mensual durante el año 2009 (0,7 por mes) según se observa en el Cuadro 25 y el Gráfico 10. Esta frecuencia es proporcional obviamente a la producción decisoria. No obstante se relaciona también con la baja en la cantidad promedio de las mismas, que antes se hacía mención. El presentismo, en general, ha sido alto en las reuniones que se han tenido, son pocas, al menos con registro de actas, las reuniones en que el Directorio no sesionó por falta de quórum. Como se observa en el Cuadro 27, hay tres organismos que tienen una asistencia, mayor al 90%, en forma permanente durante los once años de deliberación del Directorio, son: la CONADIS (100 %), los representantes de las ONG prestadoras del sector (97,9 %) y el Servicio Nacional de Rehabilitación (92 %). Asimismo le sigue en importancia el Programa Nacional de Garantía de Calidad (78,9 %) y el PAMI (74,3 %). 303 La CONADIS, es el anfitrión y el precedente del Directorio, casi obligadamente se encuentra presente, aunque resulta importante remarcar los otros dos actores organizacionales con presentismo permanente las ONG y el Servicio Nacional de Rehabilitación. Llevando este análisis a los representantes, es destacable el presentismo durante los once años de reuniones del Padre Molero (87 %) y de Daniel Durante (84%) según se extrae del Cuadro VVVVV, ambos representantes de las ONG. Por otra parte, el presentismo de cualquiera de los otros representantes se encuentra por debajo del 43%, según se desprende del mismo Cuadro. En este sentido es un buen ejemplo de cómo las minorías obtienen una posición de poder en función de la coherencia, constancia y la presencia, como ocurre con el jurado número 8, en Twelve angry men. Respecto de los procedimientos de votación existe poca discriminación en las actas respecto de quién vota qué cosa. Sólo algunas menciones cuando la votación es por consenso, algún asiento de la disidencia, pero esto no permitió distinguir mayorías y minorías respecto de una decisión particular. No obstante teniendo en cuenta que las alianzas entre los organismos del estado posicionan como minoría a las ONG. No obstante en diversos momentos la CONADIS, que se encuentra por fuera de la alianza orgánica de los organismos Ministerio de Salud balancearon la balanza en tanto plantearon alianzas con las ONG. El orden del día es claramente una limitación de la racionalidad en términos de Simon, dado que representa su concepto que las organizaciones establecen un orden secuencial para el tratamiento de los problemas, unos pocos temas, y un “varios¨ genérico. Ello es el ejemplo de la atención selectiva que por limitaciones computacionales tiene hacer una organización frente a los problemas de toma de decisión. Las comisiones de trabajo asesoras, según los entrevistados, no funcionaron como un descentramiento del poder, aunque sea en términos de información. En ese sentido el Directorio centraliza la toma de decisiones. La idea de Allison del fraccionamiento del poder, aquí no puede aplicarse. 304 Respecto de la incertidumbre, se puede mencionar varios aspectos de la misma y sui influencia en la toma de decisiones. La condición de persona no discapacitada o ser familiar directo de una de ellas, se utilizó como una forma de marcar desconocimiento (incertidumbre) a quien no vivencia esa situación y como una forma de legitimación de la argumentación respecto de quien sí lo posee. Asimismo aquellos actores organizacionales que más cerca se encuentran de la discapacidad, esgrimieron el mismo razonamiento para conseguir una posición de mayor poder respecto de la decisión, alegando un mayor conocimiento del tema. La falta de compromiso de algunos de los representantes con el sector y la discapacidad fue bastante notoria. Son designados para concurrir a las reuniones funcionarios de niveles inferiores, sin decisión y sin experiencia en el área generando cierto ruido en la dinámica del Directorio. La representatividad o falta de ella es otra de las causas de incertidumbre que se encuentra en la toma de decisiones. Algunos actores individuales sostienen que hay organizaciones que nos son representativas del colectivo que dicen representar, valga la redundancia. Ejemplo de ello son las ONG o la Superintendencia de Servicios de Salud como se había comentado. No obstante habrá que cuestionar dicha necesidad de representación, o quizás pensarla diferente. Un caso como el de la Superintendencia aparece más a una figura tal como que los carceleros representen a los presos. Quizás como imagen es muy poco fidedigna, pero se trata de quien tiene el poder de policía representando a quienes se encuentran bajo su poder. Respecto de las ONG, si bien por un lado quizás podrían avanzar en sus mecanismos representativos, probablemente en tanto tengan representación moral el contrato delegativo respecto de la decisión se cumple 43. ¿Quién puede decir que la iglesia no se ocupó durante el siglo XIX y XX de las personas con discapacidad? ¿O la Asociación de ayuda al ciego y tantas otras? Ese pacto moral que se establece en la sociedad es otra a nuestro juicio de las particularidades del sector. Por otra parte algunos de los representantes que han concurrido al Directorio están cerca de las prestaciones tradicionales, son cercanos al PAMI, dado que sus 43 Un contrapunto entre los Cita que se le debe a Sorj (Op. Cit) y al concepto de democracia delegativa de O`Donnell (UUU) . 305 organizaciones asisten a población de esta obra social. Esto quizás puede consolidar el incrementalismo decisional. Volviendo respecto de la incertidumbre se han encontrado dos de tipo sistémica. La primera se observa en la ineficacia del presidente del Directorio para el entendimiento del sector, de las funciones del Directorio o del modelo que sostiene al Sistema Único y por consiguiente de las decisiones que hay que tomar. La segunda ocurre en tanto los actores organizacionales tienen una diferente interpretación de la normativa, respecto de quien realiza la administración del sistema: El Directorio o la CONADIS. Esto genera controversias entre los diferentes actores, de allí que algunas decisiones tomadas por el Directorio no las apliquen los organismos participantes. Un reclamo constante para evitar esta incertidumbre es que la CONADIS y por inclusión el presidente del Directorio, pueda volver a revistar dentro de la estructura orgánica de la nación con un rango ministerial, como en los años dorados, para así ganar peso en la decisión. Los eventos externos en la terminología de Allison, la política a nivel nacional muestra una correlación directa con los momentos en que se producen modificaciones específicas en la presidencia de la CONADIS, y por lo tanto una influencia según se muestra en el Cuadro 28. Dentro de los eventos externos la Convención Internacional ha sido de un impacto tremendo, quizás nada comparable y sienta las bases para otra concepción del modelo de cobertura totalmente diferente. No obstante por ahora y salvo algunos intentos y cambios, el paradigma tiene poca aplicación. Parecería que el sistema desde el punto de vista prestacional no está preparado hoy día para el brindar los apoyos para las personas con discapacidad, como dice la Convención Internacional. Respecto del aprendizaje del proceso de toma de decisiones, sólo los actores de las ONG y de la CONADIS han sido aquellas que durante las entrevistas han podido hacer una lectura del aprendizaje respecto de la forma de tomar decisiones durante estos años en el Directorio. Quizás porque han sido los que tuvieron continuidad, quizás porque son los que están más cerca del sector y de las personas con discapacidad, pero, básicamente extraen desde la autocrítica que sólo se pensó al sistema dentro del sistema, 306 esto es que las decisiones tuvieron una función de utilidad constante, no fueron originales, fueron procedimentales. Pensar al sistema dentro del sistema, qué mejor descripción del incrementalismo. La posibilidad de ver el problema desde la exterioridad del mismo es un ejercicio cognitivo importante para objetivar el mismo y así volver desde una postura crítica sobre la función de utilidad. Una de las decisiones faltantes que posee el Directorio es la implantación de un sistema de información respecto de las decisiones tomadas en las distintas esferas de actuación del mismo: prestaciones, cobertura y otras. Hoy el sistema de información se encuentra en la experiencia de los participantes, esto ofrece el cuerpo a otra de las razones que Simon encuentra para considerar limitada la racionalidad organizacional cuando los procedimientos se encuentran archivados en la memoria de sus miembros. 5.3 El juego político como determinante de las decisiones del Directorio ¿Cómo se jugó el poder dentro del Directorio? Esta pregunta organiza otro de los grandes ejes de este modelo. Según lo analizado parece existir una suerte de equilibrio del poder dentro de las organizaciones del Directorio. Por un lado existe cierta tensión – equilibrio entre los representantes del Estado y de las ONG. Por otro lado existe otra puja y negociación entre los representantes del Estado, sobre todo entre la CONADIS, el Servicio Nacional de Rehabilitación, la Superintendencia respecto de las competencias que tiene cada organismo y con el PAMI respecto del acatamiento de las decisiones. Las diferentes causas de incertidumbre, la representatividad de los actores, las diferentes interpretaciones de la normativa, conceptos que antes se analizaron, se retoman en este modelo como factores de poder que ejercen uno u otro jugador. Bajo este modelo, el juego no termina aún cuando es tomada la decisión, sino que la misma, puede revertirse o ser ignorada. En este sentido las decisiones tomadas en el Directorio y no siendo cumplidas posteriormente por los organismos miembros del mismo es un claro ejemplo. 307 Si los organismos participantes no reconocen al Directorio como un superior jerárquico, según la interpretación que algunos hacen de la normativa, esto conlleva una posición respecto que las decisiones no son vinculantes y por lo tanto no necesariamente aplicables. Una extraña posición, dado que como se hizo referencia en el Capitulo 3, las decisiones tomadas en el Directorio se aprobaron por votación de la mayoría en términos del reglamento, entonces, ¿por qué razón no se aplicarían a los mismos organismos que son parte de la decisión? Evidentemente el análisis escapa al entendimiento de la rutina procesual y comienza una lectura en términos de poder. Aquí se encuentra un nivel de incertidumbre y una dificultad para el funcionamiento unificado. La confianza de unos hacia los otros miembros del Directorio es otra de las razones de dificultad en la toma de decisiones. Algunos de los actores sienten una ruptura en términos que suponen el otro decide en función a los objetivos del sistema e interpretan que se encuentran guiados por intereses propios de la organización que representan o individuales. En este sentido se rompe la lógica de lo adecuado. Aquí también aumenta la incertidumbre. Un panorama diferente en términos de decisión grupal es cuando se cuenta con un objetivo común y además se confía en que el mismo guía la toma de decisiones del resto de los miembros. No es que sólo el Directorio ha cambiado, la forma de hacer política es la que ha cambiado en el país e influye en el sistema desplazando el modelo de toma de decisiones grupal y aliancista de la época dorada, hacia un modelo confrontativo, de intereses contrapuestos, unos visualizan intereses corporativos y los otros excesivo poder del Estado. Esta visión va de la mano de un enfoque de la política donde la construcción del poder se realiza elaborando un espacio identitario, caracterizando al otro, como contrincante y donde la negociación se encuentra determinada por reglas competitivas. Necesariamente esta estrategia tiende a definir equipos que toman posiciones ofensivas / defensivas y arriban a la toma de decisiones mediante tácticas y estrategias contra el equipo contrario. Asimismo, en este marco también se operó un cambio de concepción política respecto de las ONG. En la caracterización actual para los actores estatales presentes en el Directorio, las ONG son quienes traccionan el sistema mediante una función de utilidad de maximización económica, sean estos prestadores, obras sociales o prepagas. 308 Dentro de las interpretaciones que recibe la conformación del Directorio para unos y otros. Algunos representantes del Estado consideran que las ONG coaptaron la toma de decisiones respecto de la cobertura de la discapacidad. Llama la atención que siendo sólo las ONG menos del 20 % de los votos necesarios para tomar una decisión, se les otorgue tanto poder. Los “prestadores” como hoy se los conoce, surgen de las organizaciones religiosas y filantrópicas, de la necesidad de las familias que contaban en su seno personas con discapacidad. Surge de la sociedad civil. Además la financiación de estos actores fue lograda primero mediante la caridad, luego por aporte privado, en algún caso mediante fondos de ONG internacionales, hasta que se pudo financiar la mediante el aporte que los trabajadores y empleadores realizaban al Fondo de Redistribución. Las ONG, sean prestadoras de servicios, defensoras de derechos, obras sociales y prepagas, son los actores constitutivos del sistema. La función política del Estado en este campo es indelegable. Articular las tensiones entre los diversos actores que representan diversos intereses y en el proceso de decisión de la política pública es el Estado quien toma la decisión final. Es claro que las ONG de discapacidad brindaron servicios que el Estado, si lo hacía, era deficiente. En este sentido no reemplazaron al Estado en la provisión del servicio, fue un socio de él en la cobertura de necesidades. La creación del Directorio representa el reconocimiento del Estado con quienes han cumplido con esa función social en forma sostenida por más de dos centurias, pero ¿qué pasaría si el Estado quiere competir en la provisión del servicio? La interpretación de algunos actores del Estado que las decisiones en el sistema fueron tomadas desde la oferta de servicios y no desde las necesidades de las personas como demanda, si fuera correcto ¿por qué cambiaría si el Estado provee el servicio? Parece un análisis un poco limitado e impresiona como sesgado por una visión que las ONG prestadoras se guían solo por una curva de utilidad económica y que el Estado lo hace por el bien común. No obstante en términos más teóricos habría que hacer la pregunta ¿qué es lo que une a los actores más allá de la normativa? Esto es interrogarse si se puede maximizar o 309 satisfacer en el Directorio como grupo, una función de utilidad compartida. Más allá que quienes participan en el mismo, en su gran mayoría, poseen un compromiso con las personas con discapacidad producto de una sensibilidad adquirida por ser familiar, producto del acercamiento vocacional a este colectivo excluido, o sea por padecer una discapacidad. Las posturas de cada jugador han sido varias. Se trataron de caracterizar algunas de ellas. El sistema tiene un sello de origen mediante el PROIDIS que ancló los modelos y las decisiones a esa realidad. Tuvo sus fortalezas dado que era un programa probado y en tal sentido la curva de aprendizaje se hizo más pequeña. Por otra parte, ancló también las formas prestacionales a cómo eran allí detalladas. El primer Marco Básico fue tomado del PROIDIS, entre esa normativa y la actual no existe una gran diferencia sustancial. Los primeros padrones de establecimientos surgieron del PROIDIS, procedimientos y normativas también. Esto configura al PAMI como un actor central, sostenido además por su condición de ser la Obra Social más grande del país y con cuadros técnicos de larga formación. El PAMI hace valer esa condición una y otra vez durante las reuniones, que llegó por momentos a ignorar al Directorio. Por otra parte respecto de las tácticas utilizadas para influir la toma de decisiones en el Directorio se han detectado varias. Contar con más personas o con un funcionario de mayor nivel a la hora de decidir un tema ofrece al organismo que la despliega más poder, ya sea porque hay diferentes miembros políticos o técnicos para que presionen o porque el funcionario de mayor nivel impone un peso jerárquico diferente. Como se observa en el Cuadro 30, las ONG han sido quienes mayor crecimiento han tenido en el uso de esta táctica. Asimismo dejar sin quórum es una táctica básica de cualquier cuerpo colegiado y se utilizó en pocas ocasiones. No aplicar en los organismos las decisiones tomadas en el Directorio, es claramente un comportamiento observado en algunas organizaciones, el PAMI fue uno de los actores que más la utilizó. Quedará la pregunta si ello ocurrió como una táctica planificada, por imposibilidad de cumplir con la decisión o por la falta de poder para hacerla cumplir en su organización del representante que la votó. Por último intentar que la decisión tenga un peso normativo llevándola a una resolución es una forma lógica que la misma tenga mayor peso vinculante. 310 Analizar en términos de resultante vectoriales las decisiones resulta una operación de lo más complejo en la medida que genera una ecuación cuyos términos son: los intereses sectoriales, los del directorio, de las organizaciones, de las internas que ocurren dentro de las organizaciones, de la política de turno, de las personas. Los intereses sobre cobertura fueron varios. Por un lado el Programa de Carenciados dado que se le debía transferir a la provincia un monto para su atención, no obstante eran intereses claros de universalidad del sistema, al igual del programa Residual, aunque este sin transferencia de fondos. La CONADIS y el Servicio Nacional fueron actores centrales de ambos. Los debates sobre prestaciones no contempladas en el nomenclador nunca prosperaron, como ejemplo puede citarse el Sistema de Apoyo para la Vida Autónoma (SAVA). La presidencia del directorio la desconsideró. Las decisiones no fueron más que pequeños ajustes a lo ya existente, ello sostiene la idea de incrementalismo decisional Los intereses sobre las competencias de regulación y control fueron uno de los grandes temas dentro de la discusión que mantienen los organismos del Estado entre sí. En los últimos años existió una controversia entre la Superintendencia de Servicios de Salud y el Servicio Nacional de Rehabilitación sobre competencias. También si bien no como regulador la CONADIS interviene en dicha confrontación. El PAMI y PROFE al tener sus propias maneras de regulación y control los ubica a veces adentro y a veces afuera de este debate. Las ONG en dicha controversia se ubican en alianza con uno u otro de acuerdo a la defensa de sus representadas. Dentro de estos intereses el Ministerio de Salud es un actor interesante, dado que tiene la vicepresidencia del Directorio, pero además es el superior jerárquico de la mayoría de los organismos que se sientan a la mesa del mismo y si bien los diferentes representantes no se manifestado coaccionados por ello, es claro que sus intereses atraviesan de una manera vertical al Directorio y su capacidad para hacer alianzas lo convierte en uno de los actores de mayor poder. Respecto de los intereses arancelarios las ONG han sido quienes han pujado las decisiones a sostener una actualización permanente. El Cuadro 31 muestra cómo los mismos fueron incrementándose permanentemente. Los mismos han acompañado los salarios de convenio de la Sanidad según se observa en el Cuadro 32 y el Gráfico 13. 311 Asimismo al comparar los aumentos de aranceles con el IPC nivel general se observa una variación por encima del mismo según el Gráfico 14. La comparación con los aranceles de la educación común contrasta notablemente con la misma, observándose en el Cuadro 35 y Gráfico 15 una diferencia promedios de 15 veces la matricula de común sin contar los subsidios. Por superpuesto que existe una justificación respecto de ello: personal docente especializado, mayor dotación de auxiliares, personal profesional permanente, pocos alumnos por aula, etc. Las decisiones por intereses de redistribución claramente no son competencia ni real, ni informal del Directorio y ocurren como moneda de ajuste en la relación intergremial y en la relación del ejecutivo nacional con los sindicatos. Pero según se analizó en el Gráfico 17 y Cuadro 36 los mismos aumentaron en el periodo 2005-2010 en aproximadamente un 700%. Las prestaciones no se han movido debido a cierta inercia mantenida por todos los actores, las organizaciones del Estado no han propuesto modificaciones a las mismas, ni la misma CONADIS cuyo objetivo es garantizar la Convención Internacional. Las prestaciones siguen siendo las mismas desde los años noventa. Pero si bien las prestaciones se encuentran determinadas en la Ley, las regulaciones de las mismas las anclan a un estilo intramuros. Según surge de la documentación los representantes de los prestadores tampoco hacen una diferencia a la hora de ampliar el menú prestacional. En los últimos intentos de modificación de la Ley 24.901 se observa claramente una tendencia, a la modificación del sistema que no ofrece las respuestas que algunas de las familias y las personas necesitan. Entonces existe una puja para que el legislador los incluya de otra manera. Ejemplo de ello son los reiterados intentos de modificación de la ley 24.901 llevando la cobertura a por fuera del control del Estado es claro una vuelta al peor escenario neoliberal, casi como al desmantelamiento de la capacidad de control regulación y fiscalización del Estado. La litigiosidad imperfecta44 presente en el sistema es otro de los temas a comentar. Cierto es que algunas veces es inducida por los prestadores para mantener la tasa de ganancia, otras implican un intento de garantía de derechos, pero sea como fuera, 44 Este término si bien usado en el derecho, su aplicación al campo de la discapacidad se le debe a Mabel Romero. 312 implica una intervención externa en la toma de decisión de los temas del Directorio. Esta intervención externa es quizás porque la rigidez del sistema en torno a tomar decisiones incrementales, excluye la incorporación de otras modalidades de atención. Por ejemplo, las discusiones sobre el Módulo de apoyo para la vida autónoma, uno de los pilares de la Convención Internacional, quedo sin implementación, como se había hecho mención, o mismo el Módulo de Apoyo para la Integración Comunitaria. Por un lado si las decisiones del Directorio no apuntan incorporar necesidades que se expresan en otras vía como la legislativa y judicial, los prestadores del sistema tienen resistencia al cambio y los free raiders quieren seguir siéndolo ¿Cuáles deberán ser las próximas decisiones? 5.4 Los escenarios futuros como marco para las decisiones del Directorio La participación de la sociedad civil en el proceso de cobertura para personas con discapacidad es indiscutible, su inclusión en la toma de decisiones de la política pública constituye un diseño de sistema más democrático. El éxito o fracaso de su gestión dependerá de cómo cada uno de los actores representa el modelo del Estado. Una de las claves de la década 2011 -2020 en el campo de cobertura de la discapacidad es cómo se articula la relación del Estado con las ONG para tomar decisiones conjuntas. Está claro que dentro de esta categoría no sólo se encuentran establecimientos prestadores o defensores de derechos, sino, también las obras sociales, los sindicatos, las cooperativas de diversos tipos, las organizaciones de medicina prepaga y otras. El entramado es complejo y extenso. Asimismo en esta red existen los prestadores comerciales sean de salud, educación o discapacidad. Aquí se tendrá que quizás debatir en el sector o dilucidar cuales son los objetivos de cada uno de ellos, o dicho en el lenguaje que se está utilizando, cómo construyen su función de utilidad. ¿Es igual la función de utilidad para un Centro Educativo Terapéutico propiedad de una sociedad anónima que otro de una asociación civil de padres? Es una vieja discusión del sector, no obstante será un campo a tomar decisiones. ¿La función de utilidad de una ONG prestadora que tiende a sostener una causa moral 313 produce resultados similares en términos de cobertura de otra cuya utilidad se centra en otra organización que tiende a maximizar objetivos profesionales o una tercera, comercial que busca el rendimiento económico? ¿Cuál es la regulación y control del estado para estos actores? ¿Cómo incluir en el sistema a los free raiders? Quizás su función de utilidad es de imposible articulación en el entramado del sistema. La salud, la educación, la cobertura social son bienes tutelares del estado y como tal este vela permanentemente por los mismos, por lo cual además en la relación de agencia ya mencionada se encuentran como actores: quién recibe el servicio, en este caso la persona con discapacidad, su familia, el financiador, el prestador, las organizaciones intermedias, al estado mediante una función indelegable en la habilitación, regulación, control y fiscalización. Mediante los fondos de la Ley de cheques, se intenta fomentar cierta financiación para que el estado municipal o provincial pueda ser prestador de servicios, sobre todo donde no existen ONG que cubran necesidades. La experiencia en la Argentina es que el estado cuando prestó servicios en este campo lo hizo deficientemente. También aquí será necesario decidir con objetivos y resultados posibles. Si prosperan las modificaciones de la ley 24.901 esto también debería obligar al Directorio a incorporar reglas generales para su incorporación, reglamentación y control. Tendrá que adecuar algunos de sus instrumentos para dar lugar a nuevos requerimientos de las prestaciones. Ni siquiera será un cambio en la incrementalidad decisional dado que la misma porviene del exterior del Directorio, el cual en función a la lógica de lo adecuado, maximizaría sus objetivos racional y unificadamente: cumpliría con la normativa. No obstante, si se toma como ejemplo la última modificación de la citada Ley, cuyo inciso d) del Art. 39 incorporara la figura del asistente domiciliario, nada de esto ocurrió45. En el corto y mediano plazo se esperan problemas en el financiamiento de las prestaciones básicas, los pocos reintegros otorgados a las obras sociales por el APE, la avanzada mediante el Sistema Único de Reintegros (SUR), la mayor población de personas con discapacidad que han accedido al certificado, el encarecimiento de algunas prestaciones, configuran un contexto de dificultad creciente en el 45 Incorporado por la Ley N° 26.480 B.O. 6/4/2009, pero sin reglamentar 314 financiamiento por parte de las obras sociales. En este contexto el aumento de litigiosidad aumentará. Las decisiones del Directorio deberán acompañar estas dificultades porque si no es así, corre el riesgo que la sociedad imponga una velocidad que el Directorio con su lógica de lo adecuado, no podrá acompañar. Otra discusión que no produjo decisiones en concreto, es el tema de los procesos de atención y de los resultados esperados en función a ellos. Evidentemente el Sistema Único avanzó en la estructura de las prestaciones como: requisitos edilicios, dotación profesional básica, criterios de ingreso y egreso de las modalidades, y otras. Pero poco se avanzó respecto de la efectividad de los procesos atencionales y menos aún en los resultados que se esperan de ellos. El trato con la incertidumbre resulta un elemento clave en la toma de las decisiones del Directorio. Aquí pueden ocurrir dos situaciones, o bien que la misma se mantenga alta, por las razones comentadas, para lo cual el Directorio tendrá que aprender a decidir bajo incertidumbre en los términos del dilema del prisionero o intentará reducir la misma, para conservar los climas de certidumbre que presentan las burocracias, por vía de reconstruir una decisión vinculante. Perfil burocrático con una utilidad constante en función a una reconstrucción del poder del Directorio o un organismo de toma de decisiones bajo incertidumbre, si esto fuera posible dentro del Estado. Dos opciones que hoy encuentran algunos representantes enfilados en uno u otro escenario. Como se ha visto la incertidumbre es el único concepto que se encuentra presente en los tres modelos propuestos por Allison. Considerando el diagrama de Venn de la Figura 11, es uno de los conceptos que puede ubicarse en la intersección de los tres modelos. Para algunos de los representantes consultados el sistema se mejora con más sistema, lo cual tiene el problema de continuar incrementalmente ajustando sólo la normativa durante la próxima década, para otros, el sistema hay que cambiarlo, con ello se corre el riesgo de perder una base sólida que organizó y desarrolló el sector de cobertura para personas con discapacidad. Tomar decisiones en grupo, con un entramado de intereses personales, organizacionales, políticos y técnicos no es una tarea simple. Sostener durante más de 315 una década la productividad decisoria, aún cuando los representantes fueron cambiando y los escenarios externos también, tampoco lo es. Representar un actor organizacional y además tener una posición personal, ser padre o madre o una persona con discapacidad y contar con un visón sistémico técnica, conjugar estas dos esferas es una práctica ética difícil de lograr. Independiente de la normativa que le hace soporte, decidir juntos actores tan diversos y mantener una coherencia es también un desafío. Se considera, según los datos analizados, que son objetivos logrados, en diverso grado, por el Directorio en su proceso de toma de decisiones. Probablemente para la próxima década deberán quizás salir de su zona de confort decisoria para ponerse por encima de los nuevos escenarios, sino probablemente sus problemas, objetivos, alternativas, resultados, formas de evaluación, quedarán desfasados de lo que ocurre en el medio y avanzarán las decisiones judiciales. También podría consolidarse una posición cada vez más díscola de las organizaciones integrantes, debido a todo ello, la incertidumbre del sistema aumentaría afectando claramente el proceso de toma de decisión. Por último es de destacar la importante cobertura que Argentina tiene de la discapacidad comparada con los otros países de la región, su historia, el desarrollo del sector, las normativas que se generaron en consecuencia, los organismos de control específicos, la pujanza de las personas con discapacidad y sus familias haciendo visibles necesidades y derechos, las ONG en constante desarrollo siendo un actor privilegiado de este proceso, por ello, las decisiones a tomar deberán incorporar nuevas herramientas técnico conceptuales por un lado y por otro los decisores tendrán que revisar sus certidumbres. 316 6- Referencias bibliográficas Acuña, Carlos H. Bullit Goñi, Luis, compiladores. 2010. Políticas sobre discapacidad en Argentina: el desafío de hacer realidad los derechos. 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Nivel Acta Año 1 1998 1 1998 2 1998 2 1998 3 1998 3 1998 3 1998 Código 1er. Nivel Decisión De acuerdo con el Decreto 762/ 97, en el Plan Estratégico del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad, sólo figuran algunos de los organismos que integran el Directorio, invitándose a que para la próxima reunión cada área realice las propuestas o sugerencias que crea adecuadas, y que las que no integran éste proyecto incluyan en el mismo las acciones que prevén realizar. Se decide que se trate el anteproyecto de presupuesto 1999 en la próxima reunión y cada organismo representado en el Directorio informe sobre las previsiones presupuestarias que realizara en relación a las prestaciones para personas con discapacidad. Convocar una reunión con el Presidente del Consejo Nacional del Menor y la Familia a los efectos de acordar la transferencia de programas y organismos. Convocar una reunión con la presencia de los representantes del I.N.S.S J P , y de la Superintendencia de ART, para tratar la situación de las personas jubiladas por invalidez, la dificultad que genera no haberse constituido el fondo previsto en la Ley de Jubilaciones para el Financiamiento de las prestaciones de rehabilitación y la no cumplimentación del procedimiento de aplicación de multas para los que no cumplimentaran los tratamientos previstos. Para la próxima reunión el Servicio Nacional informará sobre lo realizado en relación a la normativa de Certificación discapacidad y los criterios que se tendrán en cuenta en la transición hasta la puesta en funcionamiento de los Registros de Personas con Discapacidad y Acreditación de Servicios. Realizar una reunión para el próximo 1 de Diciembre entre los organismos responsables, la FAYCA y ASAC por transferencia de programas. En el temario propuesto para la semana próxima se analizará la propuesta de transición a nivel nacional para la Certificación discapacidad y acreditación de servicios del Sistema Único. 326 Código 2do.Nivel Organismos, Sistema Propuestas Único Financiamient Presupuesto o Programa Transferenci Carenciados y a Programas Residual Jubilación por Invalidez Pensiones y Subsidios Certificación discapacidad Programa Transferenci Carenciados y a Programas Residual Normativa Normativa Certificación discapacidad 3 1998 4 1998 4 1998 4 1998 5 1998 5 1998 5 1998 6 1998 6 1998 En el temario propuesto para la semana próxima se analizará la propuesta de transición a nivel nacional para la Certificación discapacidad y acreditación de servicios del Sistema Único. Realizar un relevamiento de los personas atendidas en el Consejo del Menor y la Familia, y transferir el pago de la atención a la obra social que corresponda, quedando sólo a cargo del Servicio Nacional la cobertura de las personas carenciadas. Se constituya un grupo de trabajo entre la Superintendencia de AFJP y el PAMI a los efectos de realizar las propuestas correspondientes para la resolución de la atención de las personas jubiladas por invalidez. Realizar una reunión para el día siguiente en la Comisión Nacional Asesora para hacer una propuesta de programa de transición, a los efectos que sea considerada en la próxima reunión de Directorio. No innovar hasta que estuvieren aprobadas las normativas correspondientes de certificación de discapacidad, acreditación de servicios y nomenclador de prestaciones básicas. Homologar el PROIDIS (Programa de Atención Integral para las Personas con Discapacidad) y aplicar el nomenclador que aprobaría el Directorio. Al respecto se conviene realizar una reunión para el día siguiente con la presencia del Dr. Vázquez, el Dr. Schiavone de la Subsecretaría de Atención Médica y otros representantes del Directorio para analizar el primer borrador que elaborara la Comisión Nacional Asesora conjuntamente con el mencionado Dr. Schiavone. En el presente año (1998) no será posible conocer acabadamente el presupuesto del Sistema Único, y recién a partir del año próximo (1999) con el sistema funcionando se podrá conocer con precisión el mismo. Se acuerda que el Directorio solicitará por escrito a los titulares de / los organismos responsables la información correspondiente. Se incluirá como Programa de Tratamiento Social para Personas Carenciadas dentro del Sistema Único que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona Discapacitada elaborará y presentará para su consideración ante el Directorio para su posterior presentación ante el Comité de la Ley del Cheque para poder ser cubierto por esta Ley. Se acepta en general los puntos discutidos del Reglamento del Directorio del Sistema Único, y en particular la creación de las Comisiones de Trabajo de: Registro de Personas con 327 Normativa Acreditación y categorización Programa Transferenci Carenciados y a Programas Residual Jubilación por Invalidez Pensiones y Subsidios Programa Transferenci Carenciados y a Programas Residual Normativa Certificación discapacidad PROIDIS, Homologaci ón Nomenclador Financiamient Presupuesto o Tratamiento social, presentación SNR Reglamento, Comisiones de Trabajo, Programa Carenciados y Residual Directorio 7 1998 7 1998 7 1998 8 1998 8 1998 8 1998 9 1999 9 1999 10 1999 Discapacidad, Registro de Prestadores de Servicios, Nomenclador de Prestaciones e Informática del Sistema Único. Hasta tanto se creen los mecanismos adecuados, serán las Juntas Evaluadoras provinciales las encargadas de orientar o reorientar los tratamientos de las personas con discapacidad según corresponda. La situación de las prestaciones educativas serán evaluadas en cada caso por las Juntas Evaluadoras correspondientes, conjuntamente con la Obra Social, teniéndose en cuenta la derivación más adecuada para el beneficiario. Se analizará el Anteproyecto de Nomenclador y en la próxima reunión se presentarán las sugerencias o modificaciones que correspondan. Se opta por no incluir el límite de edad de menores de 60 años para el otorgamiento de las prestaciones a personas con discapacidad en la Normativa general del Nomenclador. El período de transición para poner en marcha el sistema prestacional en todo el país se acuerda en que como mínimo el mismo no podría ser menor de un año y para todos los efectos de implementación del Sistema. Se acordó tomar como límite el de 4 (cuatro) años para los términos de validez del Certificado de Discapacidad, ya que éste sería coincidente con el de otros plazos estipulados para el otorgamiento de beneficios a personas con discapacidad. Se acuerda el criterio de aprobación por etapas del nomenclador para lo cual se determina para la semana próxima la revisión del Proyecto que oportunamente les fuera entregado a los Señores Representantes. Se convocará al Grupo de Trabajo de Certificación de Discapacidad, para aunar criterios sobre la Clasificación Internacional sobre Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías de la O.M.S. el cual se implementará en el Sistema Unico, a los representantes de la Superintendencia de Administración de Riesgos del Trabajo y Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. La atención debe ser indicada y supervisada por un profesional médico, se agregará preferentemente especialista según corresponda. Se propone un módulo que contemple especialmente a las prestaciones de rehabilitación 10 1999 de discapacitados visuales. 328 Orientación Junta de prestacional Evaluación Prestaciones Junta de Educativas Evaluación Anteproyect o Nomenclador Edad Beneficiario s Cobertura Sistema prestacional, Sistema plazos Único Validez Certificación discapacidad Aprobación por etapas Nomenclador Criterios Clasificació n Internaciona Certificación l discapacidad Supervisión Médica Prestaciones Módulo Prestación Rehabilitaci ón Discapacita dos Visuales Prestaciones Se da por aprobado el Nomenclador de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad (incluyendo agregar la Prestación de Transporte tal cual se encuentra en el PROIDIS, aunque los valores sean bajos permitirán contar con un módulo para brindar la cobertura, 11 1999 ajustándola en el futuro Transporte 11 1999 11 1999 11 1999 11 1999 11 1999 12 1999 13 1999 13 1999 13 1999 se incorpora el módulo de Prestaciones de Apoyo, por el complemento que el mismo representa para las otras prestaciones) acordándose enviar el proyecto al Sr. Ministro de Salud y Acción Social con copia a la Subsecretaría de Atención Médica para una mayor celeridad en la tramitación. Aplicar la medida de no innovar en los aranceles de las prestaciones del PROIDIS a cargo de la Secretaria de Desarrollo Social y del I.N.S.S.J.P. Se aprueba de no arribarse a una resolución sobre la transferencia de las prestaciones de los beneficiarios del PROIDIS de Desarrollo Social al I.N.S.S.J.P, se plantearía la situación a la Jefatura de Gabinete de Ministros. El Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas Discapacitadas deberá elaborar la propuesta del Programa de Atención a Personas Discapacitadas Carenciadas Conformar un Grupo de Trabajo integrado por los representantes del SNR, de la Secretaria de Desarrollo Social, del I.N.S.S.J.P. y de la CONADIS para incorporar guías del PROIDIS al Marco Básico Cuando se suscriban los convenios con las provincias se tendrán en cuentan la capacitación de los equipos evaluadores poniendo énfasis en la metodología de selección y conformación de dichos equipos cada provincia que tiene autonomía para designar a los miembros de las Juntas Evaluadoras. Utilizar la Certificación discapacidad de las Juntas Evaluadoras del Sistema Único, recomendando a Jefatura de Gabinete y a las áreas competentes la modificación de la norma legal. Resuelven aprobar en general la propuesta de Certificado de Discapacidad elaborada por el Grupo de Trabajo respectivo, acordándose que ése constituye la primera parte del trabajo a elaborar, que se completará con la normativa de orientación prestacional, constitución y funcionamiento de las juntas evaluadoras y procedimiento informático del registro respectivo. Se acuerda incorporar a los representantes del Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica al Grupo de Trabajo sobre Acreditación de Servicios, a los efectos de elaborar en conjunto la 329 Nomenclador Prestaciones de Apoyo Nomenclador PROIDIS, Valores Nomenclador Pensiones, Transferenci a Programas Cobertura Proyecto , SNR Marco Básico, PROIDIS, Guías Convenio con las Provincias, Junta de Evaluación, Capacitació n Programa Carenciados y Residual Acreditación y categorización Sistema Único Junta de Evaluación Certificación discapacidad Orientación prestacional Grupo de trabajo Certificación discapacidad Acreditación y categorización 13 1999 14 1999 15 1999 16 1999 17 1999 17 1999 17 1999 normativa que luego tendrá que ser incorporada al mencionado Programa. Se resolvió separar de las negociaciones respectivas la situación de las personas discapacitadas atendidas bajo el PROIDIS, para lo cual se propuso suscribir un convenio , separado del resto de las prestaciones. Resultaría necesario constituir un grupo de trabajo encargado de estudiar y proponer al Directorio la solución más adecuada respecto a la cobertura prevista entre el P.M.O y las realidades provinciales. En el período de transición que se inicia, la Gerencia de Atención al Usuario de la Superintendencia de Servicios de Salud, será la encargada de orientar y asesorar a los beneficiarios, utilizándose para ello el Cuadro de Orientación Prestacional del PROIDIS. Imposibilidad de contar con la Nómina de Beneficiarios y el detalle de las prestaciones que estos reciban, en una previsión anual, ya que quedarían en ese caso descartadas todas las situaciones de urgencia y/o inmediatez que puedan surgir. Se ratifica en todos sus términos el Decreto 762/97, y se proponen diferentes alternativas para lograr su aplicación a través de los organismos competentes a la mayor brevedad posible. Se hará una reunión donde participe un representante del Ministerio de Economía para definir la habilitación del inciso 5 del Servicio Nacional de Rehabilitación,en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 703/95. Se determina la constitución de un Grupo de Trabajo conformado por los representantes del Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica, de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas y del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad; solicitando incorporarse al mismo los representantes de la Secretaría de Desarrollo Social y los de las entidades sin fines de lucro. Resuelven aprobar en general el Programa para la 18 1999 implementación del Sistema Único. Para solucionar el tema referente a la atención de las personas carenciadas de todo el país, debería acelerarse el mecanismo tendiente a suscribir los 18 1999 respectivos convenios con las provincias. 330 Pensiones, Convenio PROIDIS Cobertura PMO, Cobertura Provincia Cobertura Orientación, SSS, Sistema PROIDIS Único Cobertura, Padrón Sistema Único Sistema Organismos Único Ley de Cheques Financiamient o Grupo de trabajo Acreditación y categorización Implementa ción Sistema Único Convenio con las provincias Programa Carenciados y Residual Para la atención de los beneficiarios del Consejo Nacional del Menor y la Familia propusieron realizar un preconvenio con la Ciudad de Buenos Aires y con el Gobierno de la Provincia de 18 1999 Buenos Aires. 19 1999 19 1999 20 1999 20 1999 20 1999 21 1999 22 1999 23 1999 Este acta no se encuentra en archivo Del inciso 5 del presupuesto del Servicio Nacional de Rehabilitación en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 703/95 se acuerda para ello que en abril/99 la Jefatura de Gabinete de Ministros transferirá la correspondiente partida presupuestaria al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad. Presentar al Consejo Federal de Discapacidad el Programa de implementación del Sistema Único y comenzar a suscribir los respectivos convenios con las provincias. Se aprueba y se presenta el Programa de Atención a Personas Discapacitadas Carenciadas ante el Comité de la Ley de Cheques y en la próxima reunión del Consejo Federal de Discapacidad. Se aprueba la propuesta elaborada por el Grupo de Trabajo respectivo como Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Establecimientos y Prestaciones del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad, y se resuelve su presentación ante el Subsecretario de Política de Salud y Relaciones Internacionales, Dr. Argentino Luis Pico, para su inclusión en el Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica. Se acuerda que en la reunión del Consejo Federal de Discapacidad, se hará la presentación de la propuesta del Convenio Marco del Programa para la implementación en Colaboración con las Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad y el Programa para la cobertura de personas discapacitadas carenciadas en el Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad a los efectos de que sean consideradas por los referentes provinciales. Se suscribe, a la mayor brevedad posible, los respectivos convenios con aquellas provincias que ya manifestaron su total conformidad, hecho éste que actuará como mecanismo ejemplificador en el resto de las provincias. Se resuelve aprobar las Normas de Funcionamiento del Registro Nacional de Personas con Discapacidad.— 331 Beneficiario s Consejo Nacional del Programa Menor y la Carenciados y Familia Residual Presupuesto Financiamient SNR o Implementa ción Sistema Único Programa Carenciados y Presentación Residual Marco Básico Acreditación y categorización Implementa ción Sistema Único Convenio con las Provincias Normativa Sistema Único Registro de personas con discapacidad Se acuerda que para la votación de las decisiones a tomar por el Directorio se requerirá la voluntad de la mitad más uno de los miembros presentes y para la aprobación y modificaciones del Reglamento el voto de los dos tercios de sus miembros. Se aprueba como Anexo I y como 24 1999 Resolución N°l del Directorio. Realizar una reunión con la participación del Dr. Daniel Lemus, el Sr. Mariano Paz y el Servicio Nacional de Rehabilitación, a los efectos de acordar el Financiamiento de los requerimientos de ambos organismos en la implementación del 24 1999 Sistema Único. Se resuelve que el presidente del directorio tenga una reunión con representantes de la Obra Social Unión Personal, con los integrantes de la Comisión Nacional Asesora, con motivo de la petición realizada acerca de la suspensión de la aplicación 24 1999 de la Resolución N°30/99. 24 1999 25 1999 26 1999 27 1999 27 1999 27 1999 28 1999 El Directorio del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad aprobó el Reglamento de Funcionamiento. Se aprueba el Modelo de Convenio de Adhesión de las provincias al Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad. Elaborar, en una primera etapa, un Programa de Acción con las provincias que suscriben convenios que contemple un módulo básico de Capacitación, adaptable posteriormente a las distintas realidades provinciales; para luego continuar con la elaboración de una estrategia fuerte de difusión a través de los medios de comunicación. Se decide dejar constancia que el directorio no propone modificar el Nomenclador de Prestaciones del Sistema Único. Durante el periodo de transición del Sistema Único prevalecerá el criterio de habitualidad, es decir que hasta la puesta en marcha de las Juntas Evaluadoras de Personas Discapacitadas y de Prestadores de Servicios, los aranceles que abonen las distintas Obras Sociales continúen siendo los que hasta la fecha se venían pagando. Se acuerda que antes de la próxima reunión de Directorio, los representantes harán llegar a la Comisión Nacional Asesora las actas de capacitación de los diferentes organismos para su consideración en el proyecto presentado. Se acuerda establecer un plazo, el Treinta de Septiembre del corriente año, para realizar una evaluación general sobre el funcionamiento del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad, a partir de la cual el Directorio tomará las decisiones que correspondan. 332 Votación de decisiones Directorio Implementa ción Financiamient o UP, Suspensión Res. 30/99 Reclamos Reglamento Directorio Convenio con las Sistema Provincias Único Convenio con las Provincias, Capacitació n Sistema Único Directorio no modifica Nomenclador Criterio de Habitualida d Sistema Único Capacitació n Sistema Único Evaluación resultados Sistema Único Se acuerda que para la elaboración de la precitada circular resulta imprescindible unificar criterios, basándose por una parte en la experiencia recogida por la Gerencia Estratégica de la Superintendencia de Servicios de Salud, en la atención de los problemas del usuario, y por el otro, en las solicitudes de prestaciones que obran en los expedientes remitidos por las Obras Sociales a la 28 1999 Administración de Programas Especiales. Se determinó la realización de una reunión con el objeto de elaborar una propuesta adecuada para el Programa de Atención a Personas Discapacitadas Carenciadas presentado ante el Comité de la Ley de Cheques, convocándose a la misma a la Dra. Grisel Olivera Roulet y al Dr. Néstor Penedo del Servicio Nacional de Rehabilitación A los mismos efectos la Lic. Bollini invita al Dr. Daniel Durante 28 1999 y al Padre Pablo Molero a participar en la misma. Se acuerda dar por aprobado el proyecto elaborado por el Dr. Carlos Lapadula de la Administración de Programas Especiales para la implementación del Sistema Único en las Obras 29 1999 Sociales. Se acuerda la derivación de los reclamos de los 30 1999 afiliados a la Gerencia de Atención al Usuario. Se da por aprobado para que se continúe con el trámite de suscripción del proyecto de Convenio de Adhesión al Sistema Único por parte de la 30 1999 Provincia de Córdoba. Se resuelve considerar en la próxima reunión de Directorio una propuesta de Programa General de Capacitación, que integre los conceptos y criterios sobre los diferentes aspectos que comprende el 31 1999 Sistema Único. Se decide que si bien se ha aprobado el Nomenclador de Prestaciones Básicas, aún faltan las normas de categorización y acreditación de servicios, los resultados de la prueba piloto del Certificado de Discapacidad, así como la 32 1999 constitución de las Juntas Evaluadoras. Se decide que si bien se ha aprobado el Nomenclador de Prestaciones Básicas, aún faltan las normas de categorización y acreditación de servicios, los resultados de la prueba piloto del Certificado de Discapacidad, así como la 32 1999 constitución de las Juntas Evaluadoras. Se acuerda que para la próxima reunión se elabore un borrador de nota dirigida al Presidente del I.N.S.S.J.P., planteando la situación por la que atraviesan las prestaciones de rehabilitación, y recomendando la elección de un sistema que 32 1999 asegure la calidad de la atención. 333 Financiamie nto, Obras Sistema Sociales Único Programa Carenciados y Presentación Residual Obras Sociales SSS, Atención al usuario Sistema Único Reclamos Convenio con las Provincias Sistema Único Capacitació n Sistema Único Aprobación Nomenclador Prueba Certificación Piloto discapacidad Rehabilitaci ón, Recomenda ción a INSSJP, Calidad Cobertura 33 1999 33 1999 34 1999 34 1999 34 1999 35 1999 Se acuerda incorporar al Proyecto del Programa de Capacitación del Sistema Único, las propuestas realizadas por los diferentes organismos para su consideración y posterior aprobación en la próxima reunión. El tratamiento de rehabilitación más adecuado es el que se realiza teniendo en cuenta los requerimientos del beneficiario. Se acuerda que en la elección de un sistema de atención la prioridad debe centrarse en asegurar la calidad de la misma, más que en la modalidad de cobertura. Se acuerda que la experiencia lograda por el Servicio Nacional de Rehabilitación posibilitará una mejor capacitación de las Juntas Evaluadoras Provinciales por parte del mencionado organismo, por lo que se recomienda continuar con el desarrollo de la actividad iniciada. Se aprueba el proyecto del Programa de Capacitación del Sistema Único elaborado por la Comisión Nacional Asesora con la incorporación de las propuestas realizadas por los diferentes organismos. Se acuerda que se solicitará la opinión de la Prof. Ana Brusco, Consultora en Educación de la Comisión Nacional Asesora, a los fines de establecer las pautas a tener en cuenta para derivar a los casos con discapacidad a la escolaridad pública o privada, según corresponda. Se acuerda que las prestaciones no contempladas ni en el Programa Médico Obligatorio ni en el Sistema Único, requieren la elaboración de una normativa que las contemple y las incorpore a uno u a otro según corresponda. Se acuerda Iniciar los trabajos de desarrollo del Software para las Juntas Evaluadoras de Personas 36 1999 Discapacitadas y de Prestadores de Servicios. Adoptar la Normativa del PROIDIS tanto en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención para Personas Discapacitadas, como en la categorización y acreditación de los mismos por parte de las Juntas de Evaluación de Prestadores, disponiendo dar continuidad a los trabajos mencionados aplicando los criterios 36 1999 oportunamente aprobados por el mismo. Se acuerda la elaboración de un glosario del Sistema Único, motivo por el cual se acuerda con los miembros presentes elaborar para la próxima reunión de Directorio una serie de definiciones tendientes a homogeneizar la utilización de términos que muchas veces enuncian conceptos 36 1999 diferentes y viceversa. 334 Capacitació n, Propuestas Sistema Único Rehabilitaci ón, Calidad Cobertura SNR, Capacitació n Junta de Evaluación Capacitació Sistema n, Programa Único Educación, orientación prestacional Cobertura Normativa para prestaciones no incluidas Cobertura Desarrollo Software Junta de Evaluación Marco Básico, PROIDIS Acreditación y categorización Glosario, elaboración Sistema Único 36 1999 37 1999 37 1999 38 1999 38 1999 38 1999 38 1999 Se acuerda incrementar los recursos del Subsidio Familiar por hijo con discapacidad múltiple certificada; de lo contrario se considera que la propuesta generará prestaciones adicionales al Nomenclador de Prestaciones Básicas, exclusivamente para el ámbito de las Asignaciones Familiares, alterando el principio de universalidad y acceso igualitario que es el pilar fundamental del Sistema Único. Se propone que la Comisión Nacional Asesora prepare para la próxima reunión una propuesta distribuyendo los contenidos del Programa de Capacitación entre los diferentes organismos para la consideración del Directorio. Se da lectura a la Resolución N° 2 del Consejo Federal de Discapacidad donde se resuelve en su art. 1° solicitar la modificación del Decreto N° 1193/98, a fin de incorporar al Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad un miembro titular y uno alterno, y en su artículo 2° , la participación de dichos representantes, con carácter de invitados, hasta tanto se produzca la citada modificación. Se acuerda incorporar en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad: 1) Fundamentación: reemplazar los términos "estándares de calidad" por los de 'fundamentos básicos" , y adicionar a la palabra categoría el término "arancelaria". En el punto 2) Objetivos: suprimir los términos "categorización y acreditación". Asimismo solicita incluir en dicha normativa la cuantificación de los recursos humanos necesarios en relación a los beneficiarios, para brindar las prestaciones que allí se determinan. Se acuerda incorporar el contenido de las Guías de Evaluación del PROIDIS, como Anexo del Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad. Se resuelve conformar un Grupo de Trabajo integrado por los representantes del Servicio Nacional de Rehabilitación, de la Secretaria de Desarrollo Social, del I.N.S.S.J.P. y de la Comisión Nacional Asesora de manera tal de establecer las pautas adecuadas a tener en cuenta para su incorporación. Se propone establecer un periodo de tiempo hasta tanto se implemente el Programa de Carenciados en todas las provincias, y recién a partir de ahí fijar las sanciones pertinentes 335 Subsidio familiar por hijo con discapacida d Pensiones y Subsidios Capacitació n, Contenidos Sistema Único Modificació n integrantes Directorio Marco Básico, modificació n Acreditación y categorización Marco Básico, PROIDIS, Guías Acreditación y categorización Marco Básico, PROIDIS, Guías Acreditación y categorización Sanciones Programa Carenciados y Residual 38 38 39 40 41 Se aprobó la propuesta que elaboró la Comisión Nacional Asesora, distribuyendo los contenidos del Capacitació Programa entre los diferentes organismos que n, 1999 integran el Sistema. Contenidos Capacitació n, Se aprueba presentar por parte de la Comisión Contenidos, Nacional Asesora los módulos del Curso a Módulos de Distancia de "Introducción a la Temática de la Curso a 1999 Discapacidad" realizado por el I.N.A.P. distancia Se presentará a Jefatura de Gabinete la propuesta de anteproyecto del Presupuesto del año 2000 para discapacitados para su consideración en forma 1999 conjunta. Presupuesto Se acuerda que el Grupo de Trabajo integrado por los representantes del Servicio Nacional de Rehabilitación, de la Secretaría de Desarrollo Social, del I.N.S.S.J.P. y de la Comisión Nacional Asesora continuará trabajando en la incorporación de los contenidos básicos de las Guías de Evaluación del PROIDIS al Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Marco Discapacidad, así como la adecuación de las Básico, mismas a lo establecido en el mencionado Marco PROIDIS, 1999 Básico. Guías Se resuelve aprobar el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad, decidiendo su adopción como "Normas de Categorización de las prestaciones y establecimientos de atención a Personas con Discapacidad", para ser aplicadas por las Juntas de evaluación conjuntamente con las ya aprobadas e incorporadas al Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica en los aspectos que correspondan; como así también la elaboración de las Guías de Evaluación correspondientes para la aplicación de la mencionada normativa de Categorización y los requisitos para la incorporación, permanencia y baja de prestadores en el Registro Nacional, los que deberán ser presentados por el Grupo de Trabajo respectivo al Directorio, para su consideración y posterior Marco 1999 aprobación. Básico 336 Sistema Único Sistema Único Financiamient o Acreditación y categorización Acreditación y categorización 41 1999 41 1999 41 1999 41 1999 41 1999 42 1999 Se resuelve aprobar el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad, decidiendo su adopción como "Normas de Categorización de las prestaciones y establecimientos de atención a Personas con Discapacidad", para ser aplicadas por las Juntas de evaluación conjuntamente con las ya aprobadas e incorporadas al Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica en los aspectos que correspondan; como así también la elaboración de las Guías de Evaluación correspondientes para la aplicación de la mencionada normativa de Categorización y los requisitos para la incorporación, permanencia y baja de prestadores en el Registro Nacional, los que deberán ser presentados por el Grupo de Trabajo respectivo al Directorio, para su consideración y posterior aprobación. Se resuelve convocar a una reunión especial en la Comisión Nacional Asesora, invitando a participar a los representantes del mencionado Servicio, de la Secretaría de Desarrollo Social y del I.N.S.S.J.P, con el objeto de analizar las proyecciones presupuestarias de dicho Programa y poder proceder a su aprobación en la próxima reunión de Directorio. Se acuerda que es necesario precisar a la mayor brevedad posible la distribución por provincias de los fondos, ya que los proyectos que se presenten en el Comité de la Ley de Cheques tendrán que ajustarse a los montos que se establezcan. Se acuerda, que durante la etapa de transición se asigne un cupo a cada provincia, para no retrasar la transferencia de recursos a las que ya tienen convenios firmados, puesto que en la medida en que se implemente el Programa en todo el país, se podrán ir produciendo los ajustes que se requieran. Se aprueba el Convenio de Adhesión al Sistema Único de Prestaciones Únicas suscripto con la provincia de La Rioja. Se resuelve que el Programa de Carenciados del Sistema Único estará a cargo del Directorio, que recepcionará y evaluará los proyectos que presenten las provincias, y luego de su aprobación los remitirá al Comité de la Ley de Cheques para su consideración, aprobación y remisión de fondos, de acuerdo con lo establecido en el "Programa para la Cobertura de las Personas con Discapacidad Carenciadas en el Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad". 337 Marco Básico, Guías de Evaluación Acreditación y categorización Financiamient Presupuesto o Ley de Cheques Financiamient o Partidas a Provincias Convenio con las Provincias Financiamient o Sistema Único Directorio, Programa Recepción y Carenciados y Evaluación Residual Se acuerda que para la Certificación discapacidad de los beneficiarios carenciados, hasta tanto se constituyan las Juntas de Evaluación en cada provincia, se admitirán las certificaciones que otorgan actualmente las Juntas Médicas de cada 42 1999 una de ellas. El Directorio tomará las medidas necesarias, que permitan a la mayor brevedad posible, cumplimentar lo establecido en los convenios suscritos con las provincias, a los efectos de no demorar más la puesta en marcha en cada 42 1999 jurisdicción de las acciones previstas. Se acuerda modificar el articulo 1° de la Resolución N°2 del Directorio del Sistema Único, reemplazando los términos de "Categorización de establecimientos de atención a Personas con Discapacidad", por los de "Categorización de Prestaciones de Atención a Personas con 43 1999 Discapacidad". Se decide solicitar al Ministerio de Salud y Acción Social, el pronto despacho del Expediente por el que se tramita la incorporación del Marco Básico al Programa de Garantía de Calidad de la 43 1999 Atención Médica. Se acordó que hasta tanto se constituyan y funcionen las Juntas de Evaluación de Prestadores en cada provincia, el Directorio constituirá el Registro Nacional de Prestadores, incorporando mediante acto resolutivo a las instituciones ya categorizados por el I.N.S.S.J.P. y la Secretaría de Desarrollo Social , de conformidad con la 43 1999 normativa del PROIDIS Se resolvió que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad que está a cargo de la puesta en funcionamiento del Registro Nacional de las Personas con Discapacidad, en concordancia con los compromisos asumidos en los Convenios suscritos, imprima celeridad a todos los aspectos 43 1999 vinculados con el mismo. El Directorio se hará cargo del Programa de Carenciados y del Registro Nacional de Prestadores, y gestionará por la vía correspondiente la modificación del Decreto 43 1999 1193/98, en los aspectos que correspondan El Directorio se hará cargo del Programa de Carenciados y del Registro Nacional de Prestadores, y gestionará por la vía correspondiente la modificación del Decreto 43 1999 1193/98, en los aspectos que correspondan 338 Certificació n discapacida d Programa Carenciados y Residual Convenio con las Provincias Sistema Único Normativa, modificació n marco Básico, Incorporació na Programa de Garantía de calidad Acreditación y categorización Acreditación y categorización Registro de Constitución Prestadores Constitución Directorio se hace cargo, Modificació n Decreto 1193 Registro de Prestadores Programa Carenciados y Residual Directorio, Modificació n Decreto Registro de 1193 Prestadores 44 1999 44 1999 44 1999 44 1999 45 1999 Se acuerda que a los efectos de incorporar los prestadores al Registro Nacional respectivo, el I.N.S.S.J.P. y la Secretaría de Desarrollo Social remitirán las guías de evaluación correspondientes a la categorización otorgada a cada prestador. Se acuerda que el presidente del directorio formalizará la solicitud de apoyo técnico con el Sr. Presidente del Directorio del I.N.S.S.J.P, conviniéndose que previamente el Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad deberá suscribir la Resolución respectiva. Se resuelve aprobar el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad, Se resuelve, constituir el Equipo de Capacitación del Sistema Único con los profesionales que designen los diferentes organismos, para abordar los temas de su competencia, dando participación, cuando ello fuera posible, a los representantes provinciales con conocimientos y experiencia en la temática que tuviere que abordar. Se resuelve aprobar el artículo 1* del proyecto de Resolución N° 3 del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, el precitado órgano tendrá a su cargo la ejecución del "Programa para la Cobertura de las Personas con Discapacidad Carenciadas en el Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad"; en su artículo 2° la constitución del "Registro Nacional de Prestadores de Atención a Personas con Discapacidad" que transitoriamente y hasta tanto se constituyan las Juntas Evaluadoras de Servicios en cada jurisdicción, tendrá a su cargo el mencionado Directorio y por último en su artículo 3° que dicho Registro Nacional estará constituido transitoriamente, por las instituciones categorizadas a la fecha de la presente Resolución, por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y la Secretaria de Desarrollo Social de la Nación. 339 Guías de Evaluación Registro de Prestadores Apoyo técnico INSSJP Registro de Prestadores Marco Básico Acreditación y categorización Capacitació n, Constitución Equipo de Capacitació Sistema n Único Aprobación Programa Carenciados y Residual 45 1999 45 1999 46 1999 46 1999 Se resuelve aprobar el artículo 1* del proyecto de Resolución N° 3 del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, el precitado órgano tendrá a su cargo la ejecución del "Programa para la Cobertura de las Personas con Discapacidad Carenciadas en el Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad"; en su artículo 2° la constitución del "Registro Nacional de Prestadores de Atención a Personas con Discapacidad" que transitoriamente y hasta tanto se constituyan las Juntas Evaluadoras de Servicios en cada jurisdicción, tendrá a su cargo el mencionado Directorio y por último en su artículo 3° que dicho Registro Nacional estará constituido transitoriamente, por las instituciones categorizadas a la fecha de la presente Resolución, por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y la Secretaria de Desarrollo Social de la Nación. Se resuelve aprobar el artículo 1* del proyecto de Resolución N° 3 del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, el precitado órgano tendrá a su cargo la ejecución del "Programa para la Cobertura de las Personas con Discapacidad Carenciadas en el Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad"; en su artículo 2° la constitución del "Registro Nacional de Prestadores de Atención a Personas con Discapacidad" que transitoriamente y hasta tanto se constituyan las Juntas Evaluadoras de Servicios en cada jurisdicción, tendrá a su cargo el mencionado Directorio y por último en su artículo 3° que dicho Registro Nacional estará constituido transitoriamente, por las instituciones categorizadas a la fecha de la presente Resolución, por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados y la Secretaria de Desarrollo Social de la Nación. Se acordó que hasta tanto se constituya y funcione la Junta de Evaluación de Prestadores de la provincia, el Directorio de acuerdo con lo establecido en la Resolución n° 3, incorporará mediante acto resolutivo a las instituciones ya categorizadas por el I.N.S.S.J.P. y la Secretaria de Desarrollo Social, de conformidad con la normativa del PROIDIS Se firma el Convenio de Adhesión al Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad a la Provincia de Formosa. 340 Aprobación Registro de Prestadores Incorporació n prestadores categorizado s por Registro de INSSJP Prestadores Incorporació n prestadores categorizado s por Registro de INSSJP Prestadores Convenio con las provincias Sistema Único 47 1999 47 1999 47 1999 47 1999 48 1999 Se acuerda utilizar un esquema común en el Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad que contemple no sólo el marco normativo y competencias del organismo responsable, sino también las acciones desarrolladas hasta el presente por cada uno de ellos en relación con la puesta en marcha del Sistema Único. Se acuerda que resultaría apropiado elaborar un proyecto de Resolución, mediante el cual se establece encomendar el estudio de la categorización de aquellos servicios que presentan una mayor complejidad y multiplicidad en las prestaciones que brindan, otorgando una cobertura prestacional que excede la prevista en el Sistema Único, y por ende no contemplada en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad. Hasta tanto se analice y se resuelva sobre la categorización de este tipo de servicios, se aplique la medida de no innovar en relación a la categorización ya otorgada, por los organismos mencionados al Cotolengo Don Orione de Claypole. Se acuerda que resultaría apropiado elaborar un proyecto de Resolución, mediante el cual se establece encomendar el estudio de la categorización de aquellos servicios que presentan una mayor complejidad y multiplicidad en las prestaciones que brindan, otorgando una cobertura prestacional que excede la prevista en el Sistema Único, y por ende no contemplada en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad. Hasta tanto se analice y se resuelva sobre la categorización de este tipo de servicios, se aplique la medida de no innovar en relación a la categorización ya otorgada, por los organismos mencionados al Cotolengo Don Orione de Claypole. Se firma el Convenio de Adhesión al Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad de la Provincia de Catamarca. Se acuerda que habiendo sido aprobado el «Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad" el mismo se utilice como el "piso" de requisitos mínimos a requerir a todo establecimiento de atención a personas discapacitadas. 341 Evaluación Sistema Único Prestaciones superadoras, Proyecto de Resolución Prestaciones Cotolengo de Don Orione Acreditación y categorización Convenio con las provincias Sistema Único Marco Básico, Piso Acreditación de requisitos y mínimos categorización 48 1999 49 1999 50 1999 51 1999 52 1999 53 1999 54 1999 55 2000 Atento a que no existe un criterio uniforme en todo el país, se acuerda elaborar un borrador de normas de habilitación a ser consideradas por las provincias que convenien con el Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda que en una próxima reunión las Organizaciones no Gubernamentales presenten en el Directorio las partidas presupuestarias ejecutadas por la Administración de Programas Especiales hasta la fecha , como así también una proyección de lo que resta aun ejecutar hasta el día 10 de diciembre del corriente año. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda la aprobación del Programa de Carenciados de la Provincia de Córdoba adreferendum del Informe de PAMI y su posterior remisión al Comité Coordinador de la Ley de Cheques, a los efectos de no demorar más su puesta en marcha. Se aprueba la Memoria del Sistema Único de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad. Los Directores consideran que no existirían dificultades para incorporar la modificación en la Memoria del Sistema Único, del ítem correspondiente al Financiamiento de las Prestaciones, suprimiendo de dicho informe el párrafo en el que se alude a la imposibilidad, por parte de la Superintendencia de Administración de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, de realizar ninguna valoración por cuanto aún no se ha constituido el Fondo para Tratamiento de Rehabilitación Psicofísica y Recapacitación Laboral previsto en la Ley 24.901. Se acuerda que lo establecido en el Decreto 1193/98, las Provincias de Tucumán, Chubut, Santa Cruz, Córdoba, La Rioja, Formosa, Catamarca y Chaco, se incorporan al Sistema Único, mediante la suscripción del correspondiente Convenio con el Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad. 342 Acreditación Habilitación y , Normativa categorización Financiamient Presupuesto o Implementa ción Memoria del Sitema Unico Programa Carenciados y Residual Sistema Único Memoria del Sitema Unico, Modificació n, Fondo Tratamiento Rehabilitaci Sistema ón Único Convenio con las provincias Sistema Único 56 2000 56 2000 57 2000 57 2000 Se acuerda dejar constancia en actas que no es intención del Presidente del Directorio oponerse a la participación del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad en programas de capacitación para abordar el tema del Certificado de Discapacidad, sino que en cumplimiento de lo aprobado por el Directorio, según consta en Actas, el programa de capacitación en las provincias con convenio debe realizarse con el acuerdo del mismo, con la participación coordinada de todos los organismos que lo integran y dentro del Cronograma de Acciones que se haya establecido Se acuerda contemplar criterios aplicados por las provincias y/o municipios para la habilitación de servicios de atención a personas con discapacidad, de forma tal que los mismos sean compatibles con los de categorización y acreditación normalizados en el Sistema Único. En razón de todos los aspectos que deben considerarse para la puesta en marcha del sistema prestacional en todo el país se acordó pensar en una propuesta de Programa General de Capacitación, que integrara los conceptos y criterios sobre los diferentes aspectos que comprende el Sistema Único. Se aprueba la solicitud de la modificación del Decreto 762/97, que en su artículo 4° establece que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad es el organismo responsable del Registro Nacional de Personas con Discapacidad y de la acreditación de los Prestadores de Servicios de Atención a las Personas con Discapacidad. Se aprueba la solicitud de la modificación del Decreto 762/97, que en su artículo 4° establece que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad es el organismo responsable del Registro Nacional de Personas con Discapacidad y de la acreditación de los Prestadores de Servicios de Atención a las Personas con Discapacidad. Capacitació n, Convenio con las Provincias, coordinació n Sistema organismos Único Acreditación Habilitación y , Criterios categorización Capacitació n, Contenidos Modificació n normativa, Registro de SNR personas con responsable discapacidad Normativa, modificació 57 2000 n PMO, Se acuerda mantener reuniones de trabajo para Límites precisar los límites prestacionales entre el P.M.O y Prestacional 57 2000 el Sistema Único. es Se acordó constituir un grupo de trabajo conformado por la Administración de Programas Especiales, la Superintendencia de Servicios de Salud y la Comisión Nacional Asesora para encarar la capacitación de los recursos humanos Capacitació afectados a la temática en el ámbito de las obras n, Obras 58 2000 sociales nacionales Sociales 343 Sistema Único Acreditación y categorización Cobertura Sistema Único 58 2000 59 2000 59 2000 60 2000 60 2000 61 2000 61 2000 Se acordó realizar una reunión con el responsable del Equipo informático del Sistema Único, en la Comisión Nacional Asesora, con el fin de precisar los criterios y las acciones a desarrollar en esta segunda prueba piloto del Registro Nacional de Personas con Discapacidad. Se aprueba la incorporación de uno de los representantes de las organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro al grupo de trabajo de la Superintendencia de Servicios de Salud, de la Administración de Programas Especiales y de la Comisión Nacional Asesora. Se acuerda que todos los problemas y/o inconvenientes vinculados con el Sistema Único, previo a su tratamiento por el organismo competente, sean presentados en primer lugar a consideración del Directorio quien establecerá la pertinencia o no de los mismos, así como la continuidad de gestión que corresponda Se acuerda que por un lado se realice una reunión en el Servicio Nacional con los responsables del área informática del Proyecto PNUD, y los equipos interdisciplinarios de las Juntas Evaluadoras a los efectos de analizar in situ la factibilidad de realizar la mencionada prueba piloto, y por el otro proponer a la provincia de Santa Fe la participación en dicha experiencia. Se propone realizar una reunión para analizar la situación de las instituciones que prestan servicios a beneficiarios del Programa residual del Consejo Nacional del Menor y la Familia, y también en el PROFE que no se encuentran evaluadas y categorizadas y presentan irregularidades tanto edilicias como de recursos humanos, convocando a los representantes del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, de la Administración de Programas Especiales y de las O.N.G. sin fines de lucro. Se aprueba el proyecto de resolución de creación de un Grupo de Trabajo para la evaluación de los servicios de atención de los beneficiarios del Programa Residual del Consejo del Menor y la Familia, a los efectos de determinar su incorporación o no al Registro Nacional de Prestadores. Se aprueba el proyecto de resolución que dispone la apertura del Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención, y la incorporación al mencionado Registro de los prestadores del PROIDIS del I.N.S.S.J.P. 344 Sistema Informático Registro de personas con discapacidad Capacitació n, Grupo de trabajo, incorporació Sistema n ONG Único Directorio recepciona problemas Sistema Único Sistema Informático, prueba Certificación piloto discapacidad Situación Programa irregular de Carenciados y Instituciones Residual Evaluación prestadores Incorporació n establecimie ntos PROIDIS Programa Carenciados y Residual Registro de Prestadores 62 2000 63 2000 64 2000 65 2000 Se acuerda la elaboración de un proyecto de Resolución, a los efectos de constituir un equipo de trabajo conformado por la Administración de Programas Especiales, las Organizaciones No Gubernamentales sin fines de lucro y la Prof. Ana Brusco, con el objeto de establecer las pautas a tener en cuenta para derivar a los afiliados con discapacidad a la escolaridad pública ó privada, según corresponda. Se acuerda la constitución de un equipo de trabajo, coordinado por la representante de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, y conformado por los representantes de la Administración de Programas Especiales, el Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica, el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, el Consejo Federal de Salud, la Comisión Nacional Asesora, las Organizaciones No Gubernamentales sin fines de lucro y el Dr. Ricardo Gutiérrez, con el objeto de analizar el proyecto de Categorización de Establecimientos de Rehabilitación, para su posterior aprobación y puesta en marcha. Se deberá constituir a la brevedad el Grupo de Trabajo creado por Resolución N° 5 del Directorio conformado por los representantes del I.N.S.S.J.P. y del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad al que se incorporará un representante del PROFE. Los mismos actuarán en representación del Directorio a los efectos de llevar a cabo las evaluaciones encomendadas las que luego someterán a consideración del mismo. Se determina que el grupo de trabajo constituido por profesionales y técnicos del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, el I.N.S.S.J.P. y el P.R.O.F.E., aplicará la normativa establecida en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Establecimientos de Atención a Personas con Discapacidad y presentará los resultados de las evaluaciones realizadas a las instituciones mencionadas a consideración del Directorio del Sistema el que determinará su incorporación o no al Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad. 345 Educación, orientación prestacional Cobertura Establecimi entos Acreditación Rehabilitaci y ón, Proyecto categorización Evaluación prestadores Programa Carenciados y Residual Evaluación prestadores según Marco Básico Programa Carenciados y Residual Se destaca que más allá de todas las dificultades que la implementación del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad ha presentado hasta la fecha en el otorgamiento de dichas prestaciones, el Directorio del Sistema Único, ha manifestado en forma permanente su interés en encontrar una solución y ha dado todo el apoyo necesario de manera tal de brindar a la mayor brevedad posible la cobertura prestacional que los afiliados Recurso de 66 2000 requieren y que las normas jurídicas establecen. Amparo 67 2000 68 2000 69 2000 69 2000 70 2000 71 2000 Este acta no se encuentra en archivo Se aprueba ordenar al organismo ejecutor del Programa Residual del Consejo Nacional del Menor y la Familia, proceder a la evacuación de los beneficiarios de dicho programa, que reciben prestaciones en dichas instituciones y su reubicación en otras instituciones que se encuentren inscriptas en el Registro Nacional de Prestadores del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, como así también que se efectúen las notificaciones correspondientes, brindando el acompañamiento necesario a los familiares de los beneficiarios. Se decide que el Servicio Nacional de Rehabilitación, como responsable del Programa Residual del Consejo Nacional del Menor y la Familia, adopte en cada caso la alternativa más conveniente. Se acuerda solicitar al I.N.S.S.J.P. la remisión periódica de las altas y/o bajas que pudiesen producirse, de modo tal de mantener actualizada la base de datos del Registro Nacional de Prestadores de Servicios. Se acuerda ampliar a tres días el plazo de duración de los futuros cursos de capacitación y solicitar a las provincias la previa constitución del Grupo de Trabajo provincial comunicándolo al Directorio en forma inmediata. Se acuerda entre los miembros presentes que se exigirá a las Provincias la constitución de la estructura institucional que establece el Convenio suscripto, ya que no se puede ejecutar el Programa de Carenciados sin que estén en funcionamiento el Grupo de Trabajo Provincial y las respectivas Juntas de Evaluación. 346 Evacuación beneficiario s Reclamos Programa Carenciados y Residual Orientación Programa prestacional Carenciados y por el SNR Residual INSSJP, Registro de altas y bajas Prestadores Capacitació n, Grupo de trabajo, provincias Sistema Único Convenio con las provincias Programa Carenciados y Residual 71 2000 71 2000 72 2000 72 2000 73 2000 74 2000 74 2000 Se acuerda que el Dr. Vilosio realice las gestiones pertinentes y que también se contemple que para dicho evento, la reunión del COFESA, con la participación de los Ministros y Secretarios de Salud de todo el país, las autoridades responsables de las provincias con convenios suscriptos, concurran con técnicos del área específicos para que en reuniones paralelas se trabaje en todos aquellos aspectos que posibiliten la puesta en marcha del Sistema Unico en cada Jurisdicción. Se aprueba la Resolución N° 5 del Directorio donde se crea al Grupo de Trabajo que tendrá a su cargo la evaluación de los instituciones beneficiarías del Programa, luego de lo cual se acuerda que atento a que el Financiamiento del mismo se realiza a través del Comité de la Ley de Cheques, conjuntamente con dicho órgano se analizarán las competencias específicas. Se resuelve constituir un Grupo de Trabaje conformado por los representantes de la Comisión Nacional Asesora, el Servicio Nacional de Rehabilitación, de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales y del Programa de Garantía de Calidad de la Atención Medica, a los fines de elaborar una propuesta de Programa de Asistencia Técnica para las provincias con convenios, el que deberá considerar el Directorio en próximas reuniones. Se concluye que las actas constituyen documentos reservados del mismo, no correspondiendo en consecuencia la entrega de copias a terceros, acordándose elaborar una nota en respuesta a la mencionada institución. Se acuerda la constitución de un Grupo de Trabajo conformado por los representantes del Equipo Evaluador de Instituciones del Programa Residual del Consejo del Menor y la Familia, de la Administración de Programas Especiales, de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y de la Comisión Nacional Asesora, con el objeto de establecer los plazos para la resolución de falencias en las instituciones evaluadas, como requisito previo para su categorización. Se decide publicar las normativas de categorización de prestadores que fueran aprobadas por el Directorio para que las instituciones las conozcan fehacientemente. Se aprueba como requisito indispensable para la efectivización de las cuotas, la conformación y puesta en funcionamiento del Comité de Trabajo provincial y de las respectivas Juntas de Evaluación de Personas y de Prestadores. 347 implementa ción, COFESA Sistema Único Evaluación Programa de Carenciados y Instituciones Residual Convenio con las Provincias, Asistencia Técnica Sistema Único Actas, Información reservada Directorio Evaluación prestadores, falencias, Programa Categorizaci Carenciados y ón Residual Normativa, publicación Acreditación y categorización Provincias, Programa falencias en Carenciados y instituciones Residual 75 2000 75 2000 76 2000 76 2000 77 2000 Se aprueba como "Plazos para la Cumplimentación de Falencias" la propuesta elaborada por el Grupo de Trabajo mencionado, con las modificaciones que fueran acordadas por los Señores Directores, estableciéndose la elaboración de un proyecto de Resolución que formalice dicha aprobación. Se decidió que hasta tanto se constituyan las Juntas de Evaluación en cada jurisdicción, se constituya un Equipo de Evaluación de Prestadores, dependiente del Directorio, cuyo objetivo principal sería el de resolver las situaciones que se presentan en la transición. Se requiere que todas las provincias estimen la población carenciada que necesita atención en cada jurisdicción, para luego realizar las proyecciones y previsiones presupuestarias que correspondan. Se decidió la constitución de un Grupo de Trabajo conformado por CONADIS, PAMi, PROFE, y el Servicio Nacional Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, para elaborar una propuesta que contemple la aplicación de la citada Ley en los servicios mencionados. Se aprueba la propuesta de elaborar un Proyecto de Resolución, que contemple la baja, a partir del 1° de octubre del año en curso, de los beneficiarios del Programa Residual del Consejo del Menor y la Familia que posean Obra Social. Este acta no se encuentra archivo Se resuelve elaborar la respuesta pertinente a la Carta Documento elaborada por la Cámara Argentina de Instituciones para Discapacitados (C.A.I.D.I.S.) en relación a la falta de disponibilidad, por parte de los prestadores del Sistema Único, de Instructivos y Guías de Evaluación de Planta Física y Recursos Humanos; teniendo en cuenta las resoluciones ya aprobadas por el Directorio y las normas que rigen al 79 2000 respecto. Se resuelve disponer la baja de todos los beneficiarios del mencionado Programa Residual que posean algún tipo de cobertura, y transferirlos hacia los diferentes organismos prestacionales, de acuerdo con lo establecido por la 80 2000 Ley 24.901. Se resuelve que el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales y la Superintendencia de Servicios de Salud tomarán la intervención que corresponda a los efectos de 80 2000 cumplimentar la transferencia pertinente. Normativas, Programa falencias en Carenciados y instituciones Residual Evaluación prestadores Junta de Evaluación Programa Financiamie Carenciados y nto, padrón Residual Residuos peligrosos, Grupo de Trabajo Acreditación y categorización Baja beneficiario s Programa Carenciados y Residual Guías de Evaluación, CAIDIS, Carta documento, falta disponibilid ad Reclamos Baja beneficiario s Programa Carenciados y Residual Baja beneficiario s Programa Carenciados y Residual 78 2000 Se aprueba el Proyecto de Normativa del Registro 80 2000 Nacional de Prestadores deServicios. Normativa 348 Registro de Prestadores 80 2000 81 2000 81 2000 82 2000 82 2000 83 2000 83 2000 83 2000 84 2000 85 2000 Se aprueba la necesidad de priorizar la cobertura prestacional a las personas discapacitadas, atento a que hasta la fecha se ha financiado la promoción y desarrollo de una infraestructura institucional que ahora requeriría se garantizara el acceso a la atención de los beneficiarios de acuerdo con lo previsto en el Anexo I de la Ley 24.452. Informes de evaluación tanto de planta física como de prestaciones asistenciales y terapéuticas no constituyen actos administrativos, sino que los mismos revisten el carácter de actos preparatorios. Se aprueba el dictamen por el que se resuelve no hacer lugar al recurso de reconsideración interpuesto por los titulares de IAPAD, y se decide elaborar un proyecto de Resolución, con el objeto de efectivizarlo y utilizarlo como caso testigo para aplicarlo a otras instituciones. El Directorio certificará según corresponda, la incorporación de los prestadores al Registro Nacional de Prestadores del Sistema, arbitrándose los mecanismos necesarios para tal cometido. Se aprueba las Guías de Evaluación del Marco Básico de Organización y Establecimientos de Atención a Personas , que como Anexo 1 forman parte integrante de la Resolución N*14. Se acuerda que los representantes de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales y del I.N.S.S.J.P remitirán antes de la próxima reunión, el número de beneficiarios que cada uno de estos organismos prevé dar cobertura durante el próximo año, de modo tal de elaborar un presupuesto consolidado para el año 2001 de los organismos que brindan cobertura dentro del Sistema Único. Se acuerda aprobar una resolución que contemple constituir una Junta Evaluadora de Prestadores dependiente del Directorio del Sistema, conformada por los profesionales que para ello afecten los organismos que lo integran. Se acuerda que la solicitud de fondos para la atención de personas en cada jurisdicción provincial, podría realizarse con un aperiodicidad semestral, sin nómina de beneficiarios, pero con una rendición de cuentas mensual acompañada de la planilla que a tales efectos ya fuera aprobada en el Programa. Se acuerda que no correspondería la baja del mencionado beneficiario del Programa Residual, toda vez que la Obra Social de la Universidad de Buenos Aires no se encuntra incluída en los a alcances de la Ley 23.600. Hasta tanto se constituyan y funcionen las Juntas de Evaluación de Prestadores en cada provincia el Directorio tendrá a su cargo el Registro Nacional de Prestadores de Atención a Personas con 349 Priorizar Cobertura Financiamient o Informes, tipificación del acto Evaluación prestadores IAPAD, Recurso de reconsiderac ión Reclamos Directorio, Incorporació n Registro de prestadores Prestadores Marco Básico, Guias Acreditación y categorización Transferenci a Programas, Presupuesto Cobertura Directorio, Evaluación Prestadores Junta de Evaluación Financiamie Programa nto, Carenciados y Rendición Residual Baja beneficiario s Directorio, Evaluación Prestadores Programa Carenciados y Residual Junta de Evaluación 85 2000 86 2000 86 2000 86 2000 86 2000 87 2000 Discapacidad. Se resuelve aprobar la Resolución de creación de la Junta Evaluadora de Prestadores con dependencia transitoria del mismo, incorporando al Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica, entre los organismos que aportarán profesionales y agregando que dentro de las 48 horas las distintas Jurisdicciones Nacionales citadas deberán comunicar a la Comisión nacional los nombres de los integrantes a la citada Junta. Se acuerda que la Junta Evaluadora de Prestadores, así conformada y bajo la coordinación del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, comenzará a funcionar a partir de la firma de la Resolución N° 17/00 del Directorio del Sistema Único. Se decide presentar la Resolución N° 16/00 por la que se resuelve aprobar el Instructivo para la Elaboración de Proyectos del Programa para la Cobertura de las Personas con Discapacidad Carenciadas. Se decide informar a las autoridades de la Cámara Argentina de Centros de Medicina Física v Rehabilitación que a los efectos de la renovación de la inscripción en la Superintendencia de Servicios de Salud de todos los Centros de Rehabilitación que componen dicha Cámara, deberán dirigirse al Servicio Nacional. Se decide que si bien el Proyecto Institucional está centrado en la prestación de Hogar con atención médica especializada, la oblación la que esta dirigida la prestación que ofrece la institución es para pacientes con grado de Díscapacidad Severa con Compromiso Orgánico de Base. Se decide aplicar para el futuro la Resolución MSyAS 428/99; como asi también recomendar a la Superintendencia de Servicios de Salud que continúe otorgando los certificados a los prestadores que se encuentren incorporados al Registro Nacional de Prestadores bajo la dependencia transitoria de este Directorio. 350 Creación, Junta de Organismos Evaluación Funcionami ento, SNR Junta de Evaluación Programa Carenciados y Residual Instructivo Cámara Argentina de Centros de Medicina Física v Acreditación Rehabilitaci y ón categorización PINEP Evaluación prestadores Resolución 428/99, aplicación Registro de Prestadores 87 2000 87 2000 88 2000 88 2000 Se aprueba el proyecto de Resolución del Directorio por la cual se dispone: 1) Asignar carácter permanente a la Junta Evaluadora de Prestadores de Servicios de Atención creada por Resolución N°15 del Directorio del Sistema Único, con dependencia de ese cuerpo colegiado y bajo la coordinación técnica del Servicio nacional de rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, 2) que la mencionada Junta Evaluadora estará constituida por los profesionales enumerados en el Anexo I que forma parte integrativa de la misma, siendo asistida en instancia de apelación por el equipo de consulte Jurídicos al que se hace referencia en el Anexo II que compone la misma. Se acuerda que a los efectos de incorporar los profesionales de la Superintendencia de Servicios de Salud a la mencionada Junta Evaluadora, dicho organismo remitirá los nombres de los profesionales designados para integrarla Se aprueba el Proyecto de Resolución del Directorio por la cual se dispone en su artículo 1°: recomendar al Sr. Director de la Administración de Programas Especiales, aplique para el futuro la normativa de la Resolución MSyAS N° 428/99 en orden a los fundamentos expuestos en sus considerandos y en su artículo, 2°: recomendar al Sr. Superintendente de la Superintendencia de Servicios de Salud, expida los certificados pertinentes a favor de los prestadores que se encuentran incorporados al Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad, transitoriamente bajo la dependencia del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, en orden a los fundamentos expuestos en sus considerandos. Se aprueba el Proyecto de Resolución del Directorio por la cual se dispone en su artículo 1°: recomendar al Sr. Director de la Administración de Programas Especiales, aplique para el futuro la normativa de la Resolución MSyAS N° 428/99 en orden a los fundamentos expuestos en sus considerandos y en su artículo, 2°: recomendar al Sr. Superintendente de la Superintendencia de Servicios de Salud, expida los certificados pertinentes a favor de los prestadores que se encuentran incorporados al Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad, transitoriamente bajo la dependencia del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, en orden a los fundamentos expuestos en sus considerandos. 351 Proyecto de Resolución Junta de Evaluación Organismos, Junta de SSS Evaluación APE, aplicación Resolución 428/99 Financiamient o resolución 428/99, SSS, Proyecto de Resolución Registro de Prestadores 88 2000 89 2000 89 2000 89 2000 89 2000 89 2000 89 2000 90 2000 91 2000 92 2000 Resolución 428/99, improcedent Se rechaza la aplicación de la Resolución MSyAS e su Nº 428/99 a partir del segundo semestre de 2001. tratamiento Directorio Se aprueba la publicación en el Boletín Oficial de las Resoluciones Nos. 3, 15, 17 y 18 del Directorio Publicación del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Resolucione Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, s, Boletín Sistema para su mejor conocimiento y divulgación. Oficial Único Se acuerda rechazar los cambios introducidos en las cláusulas séptima y octava, toda vez que regulan cuestiones que resultan de exclusiva competencia de la jurisdicción provincial, no Convenio requiriéndose el acuerdo con el Estado Nacional, con las Sistema para ello. Provincias Único Se aprueba la cláusula novena, acerca del requerimiento de 180 días que han de transcurrir Convenio para la entrada en vigencia del convenio a contar con las Sistema desde la fecha de su rúbrica. Provincias Único Se aprueba incorporar a la cláusula décima, el término de la "Capital Federal", para delimitar la intervención del fuero federal que resultara competente ante cualquier controversia en relación Convenio al cumplimiento, incumplimiento y/o con las Sistema interpretación del citado convenio. Provincias Único Se aprueba la actuación del equipo evaluador en el marco de la Resolución N° 5 del Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Auditoria, Evaluación Integral a Favor de las Personas con Discapacidad. CAIP prestadores Se acuerda enviar una nota al Director de la Colonia Montes de Oca, solicitando la nómina completa de las personas alojadas en dicho establecimiento, detallándose sus nombres, apellidos y números de D.N.I., con el objeto de Colonia evaluar la posibilidad de su derivación hacia otros Montes de establecimientos, de acuerdo al tipo de cobertura Oca, que posean y aún en el caso de carecer de la Nómina Evaluación misma. internos prestadores Se aprueba que la cantidad de evaluaciones, que a partir del año 1993, realizara el I.N.S.S.J.P., como así también sus respectivas conclusiones, debe ser solicitada directamente a los Señores Interventores del I.N.S.S.J.P. por el Superintendente de Servicios de Salud, toda vez que resulta objeto de interés particular de este último organismo Evaluación Registro de gubernamental. INSSJP Prestadores Se resuelve conceder la prórroga solicitada por el Instituto Psicopedagógico San Pablo, hasta el 31 de Diciembre de 2000, luego de lo cual deberá indefectiblemente dar cumplimiento a lo normado San Pablo, por la Resolución N° 11 de este Directorio. baja Reclamos Se aprueba el Convenio de Adhesión al Sistema Convenio Sistema Único de Prestaciones Únicas de la Provincia de con las Único 352 93 2001 93 2001 94 2001 95 2001 96 2001 97 2001 97 2001 Jujuy. Se aprueba 1) encomendar al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, como organismo responsable del Programa, arbitre los medios necesarios para efectivizar la medida evacuatoria dispuesta por la Resolución N° 7 de este Directorio; debiendo promover las acciones judiciales que correspondan en el caso de persistir la negativa de los padres, tutores y/o responsables de los menores asistidos en Mundo Feliz en relación a esa medida; 2) notificar a la Dirección General de Verificación y Habilitación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; 3) notificar a la Unidad de Asistencia Técnica para la Educación Pública de Gestión Privada del Ministerio de Educación de la Nación. del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; 4) notificar a la Unidad de Asistencia Técnica para la Educación Pública de Gestión Privada del Ministerio de Educación de la Nación. Se acuerda dar intervención a la Dirección de Verificaciones y Habilitaciones del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en relación a los 28 pacientes que aún siguen siendo asistidos en CEREP. Se acuerda trabajar en relación a la temática (Expediente N° 1-2002-4300002148/00-5 del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad) con el propósito de lograr la concreción de la medida evacuatoria a la brevedad atendiendo a la situación precaria en que se encuentran los beneficiarios del Programa Residual. Se resuelve contar con un instrumento de asesoramiento técnico eficiente para resolver fundadamente el recurso en cuestión con la intervención de la Secretaria Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, en su carácter de Servicio Jurídico Permanente de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Se aprueba agregar un asterisco aclaratorio del origen de la información en el Tópico "modalidad prestacional” e invertir el orden de ubicación de los ítems “cupo” y "categoría". Se aprueba la evaluación de las instituciones, cuya ejecución llevará aproximadamente 5 meses, acordando que el I.N.S.S.J.P. deberá informar a este Directorio los resultados de las evaluaciones. Se aprueba el Convenio de Cooperación a suscribirse con la Asociación de Magistrados de la Justicia Nacional. 353 Provincias Evacuación, Evaluación Mundo Feliz prestadores Evacuación, CEREP, Programa Intervención Carenciados y GCABA Residual Evacuación beneficiario s Programa Carenciados y Residual Mundo Feliz, evacuación, recurso nulidad Evaluación prestadores Modelo de certificado Registro de Prestadores Informes del INJJP Convenio, Asociación de Magistrados de la Evaluación prestadores Sistema Único Justicia Nacional 98 2001 98 2001 99 2001 99 2001 99 2001 100 2001 100 2001 101 2001 Respecto a la evaluación de planta física de CAIP, tratándose de irregularidades de carácter grave se formará el expediente respectivo en el Servicio Nacional de Rehabilitación debiendo ser remitido el legajo para su tratamiento en la próxima reunión ordinaria de este Directorio. Se acuerda que se aceleren los trámites relativos a la constancia de inscripción en el Registro de Prestadores, a la vez que se convoque a las autoridades responsables. Se propone redactar el texto “Información proveniente del Registro de Prestadores de Servicios de Atención Integral a favor de Personas con Discapacidad” y se solicita en carácter de urgente poner en conocimiento a la Superintendencia de Servicios de Salud de las modificaciones efectuadas. Se aprueba estudiar la revisión de la normativa aludida a través de una comisión ad-hoc que convocará la Comisión Nacional Asesora para la Integración de las Personas Discapacitadas para su posterior consideración en este Directorio. Se propone realizar una nueva inspección para verificar el cumplimiento argumentado en la nota referida., sin perjuicio de lo cual considera que debería requerirse la intervención de la Asesoría de Menores en Turno para salvaguardar a los menores de cualquier peligro para su integridad física. Se aprueba en relación al recurso iniciado por el expediente N° 1-2002-4300002148/00-5 del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad Instituto Mundo FELIZ, rechazarlo haciendo propios los fundamentos expuestos por la Secretaria Legal y Técnica. Se aprueba la elevación al Señor Presidente de la Comisión Nacional Asesora de la propuesta de participación de las instituciones en la Comisión Ad - Hoc, pues la misma fue conformada a instancia de esa Comisión Nacional Asesora. Se resuelve efectuar las siguientes modificaciones en el Proyecto de Resolución: 1 )incluir en la parte dispositiva un artículo que se refiera a la consideración de la impugnación mencionada como recurso de reconsideración; 2)un artículo que rechace ese recurso de reconsideración con notificación de la encartada; y 3) otro artículo que disponga la elevación del expediente al superior para que resuelva el recurso jerárquico que tácitamente se articula en subsidio con la anterior presentación. 354 CAIP, Irregularida des Evaluación prestadores Constancia de Inscripción Registro de Prestadores Constancia de Inscripción Registro de Prestadores Marco Básico, Guias Acreditación y categorización CAIP, Irregularida des Evaluación prestadores Mundo Feliz, inspección Justicia Marco Básico, Participació n Instituciones Reclamos Acreditación y categorización Mundo Feliz, nulidad reconsiderac ión Reclamos 101 2001 102 2001 102 2001 103 2001 103 2001 104 2001 105 2001 105 2001 105 2001 Se aprueba la propuesta de modificación del Artículo N° 4 del Modelo de Convenio de Adhesión al Sistema Único para su firma con la Provincia de Rio Negro. Se propone la elevación del Expediente N" 12002-4300002148/00-5 del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad, Instituto Mundo Feliz a la Secretaría Legal y Técnica de Presidencia de La Nación, en su carácter de Servicio Jurídico Permanente de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Toda convocatoria pública que hiciera la Comisión Nacional Asesora, así como también, toda publicación emanada de la misma debe ser aprobada por este Directorio. Se decide que se agilice el trámite relativo a la aprobación del modelo de constancia de inscripción en el Registro del mencionado Sistema, con el objeto de asegurar la continuidad de los servicios que se brindan a favor de las personas con discapacidad. Se aprueba que el Pbro. Pablo Molero sea intermediario entre la Fundación Discar y la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales con el objeto de llegar a una conciliación respecto a que hay 16.000 expedientes con resolución favorable, pero no se pueden ejecutar. Se aprueba realizar gestiones ante el Ministerio de Salud del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y la Secretaría de Salud del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el objeto de implementar la emisión de los certificados de discapacidad a través de un acuerdo ya que estas gobernaciones no han firmado el convenio. Se decide estudiar la forma legal de comunicar que el Directorio decide poner plazos razonables para la adecuación de las instituciones al Marco Básico del Sistema Único. Convenio con las Provincias, Modificació Sistema n Único Mundo Feliz, Elevación Secretaria Legal y Técnica Reclamos Centralizaci ón de convocatori as Directorio Constancia de Inscripción Registro de Prestadores 16.000 expedientes pendientes Pensiones y Subsidios Convenio con las Provincias Plazos, adecuación establecimie ntos Convenio, Asociación de Se aprueba firmar el Convenio de Cooperación Magistrados con la Asociación de Magistrados y elevarse a esa de la Asociación un Programa de Capacitación probable Justicia para los magistrados. Nacional Se aprueba firmar el Convenio de Cooperación con la Asociación de Magistrados y elevarse a esa Convenio, Asociación un Programa de Capacitación probable Capacitació para los magistrados. n a jueces 355 Certificación Discapacidad Acreditación y categorización Sistema Único Sistema Único 106 2001 106 2001 106 2001 107 2001 107 2001 108 2001 109 2001 Se decide que la resolución de Directorio sobre plazos a las instituciones prestadoras de servicios del Programa Residual, debe contener uno o más artículos que expliciten que las instituciones que no cumplieren con la misma o que se inscribieren en el Registro Nacional de Prestadores de Servicios Integral a Favor de las Personas con Discapacidad, y no cumplieren se procederá al traslado de los internos de acuerdo a las vacantes disponibles en instituciones que se encuentran inscriptas en el Registro Nacional de Prestadores Se propone dictar una resolución de Directorio con el objeto de evacuar a los internados que se encuentran en IPIL y hacer una presentación frente al Juzgado de Menores en Turno; y respecto de FUNDAIPA se propone reiterar las visitas a fin de brindar asesoramiento, ya que se ha demostrado la buena predisposición de su responsable y sugerir aumentar el cupo de la misma. Se propone dictar una resolución de Directorio con el objeto de evacuar a los internados que se encuentran en IPIL y hacer una presentación frente al Juzgado de Menores en Turno; y respecto de FUNDAIPA se propone reiterar las visitas a fin de brindar asesoramiento, ya que se ha demostrado la buena predisposición de su responsable y sugerir aumentar el cupo de la misma. Se aprueba la incorporación de las instituciones prestadoras del Programa Residual del Consejo del Menor y Ia Familia, aprobándose la inserción del artículo tercero en la resolución. Se aprueba el proyecto de Resolución de creación de la comisión Ad-Hoc en el marco del Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica del Ministerio de Salud. El Directorio solícita a la Comisión Nacional Asesora realizar una auditoría, respecto de un subsidio perteneciente al Programa Residual del Consejo Nacional del Menor y la Familia. Se decide enviar la información de discriminar las prácticas médicas incluidas en el Programa Médico Obligatorio de aquéllas que constituyen prácticas específicas para personas con discapacidad, al Programa de Garantía de la Atención Médica dependiente del Ministerio de Salud, ya que la Institución manifiesta que algunas modalidades de atención no están contempladas en el Marco Básico. Se decide que tanto Psicomotricistas como músicoterapeutas deberán solicitar la respectiva habilitación de Salud para efectuar acciones 110 2001 terapéuticas. 356 Plazos, adecuación Programa establecimie Carenciados y ntos Residual IPIL, Evacuación Evaluación prestadores Evaluación FUNDAIPA prestadores Incorporació Programa n Carenciados y Instituciones Residual Comisión ad-hoc Acreditación y categorización Subsidio, auditoria Programa Carenciados y Residual Practicas Médicas, PMO, Marco básico Cobertura Musicoterap eutas, Psicomotrici stas, Habilitación Salud Prestaciones 110 2001 111 2001 112 2001 113 2001 114 2001 115 2001 116 2001 116 2001 Se decide que la Presidente de CONADIS visite las provincias de Córdoba y Tucumán para ponerse en contacto con las máximas autoridades responsables provinciales para obtener el compromiso necesario para implementar el Sistema Único en las citadas jurisdicciones. Se decidió que se solicitará al representante del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, que comuniquen a CONADIS las altas y las bajas del registro PROIDIS a fin de mantener la información actualizada. Se solicita a los representantes del INSSJP que informen las altas y bajas con periodicidad, ya que las consultas por las mismas se reciben en CONADIS. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se decide que todas las altas y bajas del Registro Único se deben publicar en el Boletín Oficial en forma reducida, dados los altos costos y que esto constituye la seguridad y la invulnerabilidad del sistema. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se decide enviar copia de los diversos reclamos institucionales por la aplicación de las Resoluciones y la solicitud de respuesta al Instituto, asimismo se decide comunicar al mismo Instituto se encuentren presentes sus representantes a las reuniones del Directorio, dadas dos ausencias consecutivas e injustificadas. Se decide enviar copia de los diversos reclamos institucionales por la aplicación de las Resoluciones y la solicitud de respuesta al Instituto, asimismo se decide comunicar al mismo Instituto se encuentren presentes sus representantes a las reuniones del Directorio, dadas dos ausencias consecutivas e injustificadas. Se resuelve elevar el pedido de excepción desde la Comisión Nacional Asesora para la Integración de 117 2001 las Personas con Discapacidad del Decreto 1060. Se decide la creación de un Grupo de Trabajo, coordinado desde la Comisión Nacional Asesora, integrada por profesionales de todos los organismos y las ONGs del sector a los fines de intercambiar la información en poder de cada uno de ellos y proponer la solución individualizada a cada caso. 118 2002 planteado, para luego ser volcada a este Directorio. 357 Implementa ción PROIDIS, informe alta y bajas instituciones PROIDIS, informe alta y bajas instituciones Sistema Único Registro de Prestadores Registro de Prestadores Publicación Boletín Oficial Registro de Prestadores INSSJP Reclamos INSSJP, Ausencias injustificada s representant es Directorio Reducción de pagos Nomenclador Reclamos, acreditacion es, Grupo de trabajo, Registro de organismos Prestadores 119 2002 119 2002 120 2002 121 2002 122 2002 122 2002 123 2002 124 125 2002 125 2002 126 2002 Se decide la emisión de una resolución que será cumplida por todos los organismos aquí presentes que será elevada al Ministerio de Salud. El PAMI podrá renegociar su deuda con los prestadores pero deberá admitir que el Directorio no sugiere sino define. Se crea una comisión Técnica destinada al tratamiento de los distintos aspectos del complejo Sistema de atención, a la que pone en función permanente, estableciendo un plazo de 7 dias para la presentación de un informe de avance y que deberá estar terminado en 15 días. Se aprueba la totalidad del informe producido por la Comisión Técnica respecto de las Obras Sociales y su financiación. Se deberá unificar los criterios para la habilitación de instituciones teniendo en cuenta los requisitos establecidos en el marco básico. Las instituciones, tengan el origen que tengan, deben garantizar la calidad de las prestaciones. Con respecto al tema de las habilitaciones, se decide incluir en los Convenio con las Provincias, la necesidad de adecuar las normas de habilitación municipal de los servicios a los requerimientos del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral para Personas con Discapacidad. Se acuerda con comenzar las gestiones con la Ciudad de Buenos Aires y fas distintas jurisdicciones del Conurbano Bonaerense. Se aprueba la propuesta de la Comisión Técnica y se acuerda que la misma comience a elaborar un cronograma para la evaluación de las instituciones conforme a los Índices de prioridad determinados en dicha propuesta. Se acuerda la continuidad de trabajo en Comisiones que ya fueran acordadas para una reasignación de fondos específicas u otra en el Programa de Garantía de Calidad de la Atención Médica. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se realizarán las comunicaciones correspondientes a cada uno de los jueces y que se les ofrecerá la cobertura dentro del padrón de prestadores del PAMI. Se propone la firma del acta de aprobación del Proyecto PNUD ARG 97/047, introduciendo las modificaciones solicitadas por el representante de las ONGs ya que estas resultan significativas para el desarrollo del mismo. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. 358 Decisiones vinculantes Crisis Crisis, Obras Sociales Directorio Financiamient o Financiamient o Acreditación y Habilitación categorización Convenio con las Provincias, Habilitación Sistema , normativas Único Comisión Técnica Evaluación prestadores Comisiones de Trabajo, Reasignació n de fondos Directorio INSSJP, comunicació n a jueces PNUD ARG 97/047, Modificació n, aprobación Programa Carenciados y Residual Sistema Único 127 2002 128 2002 129 2002 129 2002 130 2002 Se acuerda que deberá hacerse una Resolución que los autorice expresamente al PAMI a evaluar los prestadores que el Servicio Nacional presente formalmente y éste deberá informar al PAMI sobre la documentación presentada por cada una de las instituciones y todos los antecedentes que se tengan sobre las evaluaciones. Se acuerda que una vez recabada toda la información existente (la organización interna, ya que no saben qué población tienen, deberá realizar un relevamiento: criterios de agrupamiento por actividades y talleres que se encuentren actualmente en funcionamiento) deberá elaborarse un plan sustentable para su refuncionalización. Dado que las instituciones que remitieron la información solicitada constituyen una muestra suficientemente representativa para elaborar los porcentajes sobre los cuales trabajar, se acuerda realizar un informe final para presentar al Ministerio de Salud.Se acuerda la propuesta elaborada por la comisión técnica, en cuanto a la conformación de dos juntas específicamente afectadas por el término de tres meses para la evaluación de los ofrecimientos de servicios más retrasados. Se acuerda que los distintos organismos observen el cumplimiento de la Ley 24901 y que sea circularizada a través de la Superintendencia de Servicios de Salud, a todas las obras sociales. Se acuerda que los distintos organismos observen el cumplimiento de la Ley 24901 y que sea circularizada a través de la Superintendencia de 130 2002 Servicios de Salud, a todas las obras sociales. Se acuerda conformar una comisión técnica que 131 2002 trate el tema del Seguro de Responsabilidad Civil. En cuanto a la conformación de las Juntas dependientes del Directorio, se acuerda realizar una prueba piloto en Capital Federal y se establece una reunión para el día Viernes 2 de Agosto con los responsables del Servicio Nacional, la Comisión Nacional y del PAMI para comenzar a 131 2002 trabajar en conjunto. No se toma alguna decisión sobre un tema 132 2002 específico. Se decide que el PAMI deberá responder al caso particular de pedido de escolaridad que solamente contemplará aquello que está a cargo del mismo, contestará en su caso que la escolaridad común no está cubierta por el instituto y si todo lo referente a 133 2002 Integración escolar. 134 2002 Se decide que desde la Presidencia del Directorio, se remitirá al Ministerio de Salud una nota para la 359 Evaluación ISSJP, SNR, prestadores Colonia Montes de Oca, Relevamient o, racionalizaci Evaluación ón prestadores Medicament os, Informe Cobertura Directorio, plazos Organismos, Cumplimien to Ley 24901 Obraso Sociales, Cumplimien to Ley 24901 Seguro Responsabil idad Civil Junta de Evaluación Prueba Piloto Junta de Evaluación Directorio Sistema Único Registro de Prestadores INSSJP, Cobertura, Escolaridad Reclamos Designación Directorio PROFE designación de un representante del PROFE. 135 2002 Se acordó con el proyecto de multas por cheques. Se aprueba tomar las categorizaciones realizadas por PAMI en la Provincia de Mendoza 135 2002 recientemente. Se decide continuar abonando los aranceles 136 2002 previstos en el Nomenclador. Se decide remitir el caso sobre la cobertura de prestaciones básicas a la Comisión del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires e informar a la 136 2002 Defensora del Pueblo. Se aprueba la Resolución del Directorio para el inicio de las gestiones ante la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales por los beneficiarios 137 2002 del Residual del Consejo del Menor v la Familia. Se decidió que quede reflejado en el convenio con la Provincia de Corrientes que ésta deberá aportar algo para la implementación del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad y que el convenio no implica suplantar los presupuestos ya existentes para los programas vigentes en la provincia destinados a las Personas con 137 2002 discapacidad. Se acuerda en cuanto al tema de las propuestas de aranceles presentadas, proponer licitar la colaboración de la Universidad de Buenos Aires y del Consejo de Profesionales de Ciencias 138 2002 Económicas para realizar el estudio de costos. Se acuerda que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad, aclare el tema del requerimiento por parte de la Junta Nacional de Evaluación de Prestadores de la acreditación de los profesionales 139 2002 ante la Superintendencia de Servicios de Salud . Se acuerda una comisión específica para el 140 2002 tratamiento del Marco Básico. Se acuerda en la concesión de la solicitud de prórroga presentada por el Instituto AMPARE para el cumplimiento de los plazos establecidos por la Resolución N°6 del Directorio, dados los 141 2003 inconvenientes manifestados en la nota. Debido a que persisten situaciones con Obras Sociales Nacionales que se niegan a reconocer los aranceles previstos en la Res. N° 428 del Ministerio de Salud, se recomienda a la Superintendencia de Servicios de Salud que intervenga en este tema, tanto en lo que se refiere en particular a la UTA como a otras Obras 142 2003 Sociales que presentan estos problemas. 360 Multas por cheques INSSJP, Mendoza Aranceles Escolaridad común, Defensoría CABA Financiamient o Acreditación y categorización Nomenclador Reclamos Pensiones Programa Carenciados y Residual Convenio con las provincias Sistema Único Aranceles Nomenclador Acreditació n profesionale Junta de s, SSS Evaluación AMPARE, Solicitiud Prórroga Reclamos Obras Sociales, incumplimie nto Cobertura Se acuerda una nueva reunión del Comité Ejecutivo con una nueva reunión del Comité Ejecutivo con profesionales del INSSJP y del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad para trabajar sobre 142 2003 la situación de las habilitaciones municipales. Referido a la consideración por parte del Directorio de la propuesta de reformulación del Marco Básico presentada, se acuerda que previamente sea tratado el tema por una Comisión 143 2003 Técnica. Se aprueba la reformulación del Programa de 144 2003 Carenciados. Se aprueba la consideración del Proyecto de Resolución del Directorio para la agilización de 145 2003 trámites de categorización de establecimientos. Se acuerda en trabajar acerca de la elaboración de una normativa que regule las exigencias del servicio de transporte para personas con 146 2003 discapacidad. Se aprueba el proyecto de resolución a los efectos de financiar, si fuere necesario, el aumento de aranceles solicitado al MINISTERIO DE SALUD 146 2003 DE LA NACIÓN. No se toma alguna decisión sobre un tema 147 2003 específico. Se aprueba Resolución del Directorio que indica que se establezca como norma a todos los actores del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad, la necesidad de constatar las categorizaciones de las instituciones prestadoras de servicios a través 148 2003 de la página web del sistema integral. No se toma alguna decisión sobre un tema 149 2003 específico. No se toma alguna decisión sobre un tema 150 2003 específico. No se toma alguna decisión sobre un tema 151 2003 específico. No se toma alguna decisión sobre un tema 152 2003 específico. Se acuerda en la emisión de una Resolución del Directorio formalizando la aprobación de la propuesta presentada por el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de Persona con Discapacidad para la evaluación de aquellas instituciones que fueran incorporadas al Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención 153 2003 a Personas con Discapacidad por el INSSJP. 361 Habilitación Acreditación , Reunión y Comité categorización Marco Básico, modificació n Modificació n, aprobación Agilización de trámites Acreditación y categorización Programa Carenciados y Residual Acreditación y categorización Transporte, Reglamenta ción Prestaciones Incremento Nomenclador Constancia en página web Acreditación y categorización INSSJP, incorporació n Registro de prestadores Prestadores 153 2003 153 2003 154 2003 155 2003 156 2003 157 2003 158 2003 158 2003 159 2003 160 2003 Sobre informes del estado de trámite de la reglamentación de la Ley N° 25.504 y de la gestión de la Resolución del Ministerio de Salud para la readecuación del arancel correspondiente a transporte, omitido en la Res. MSN N° 36, ambos solicitados al Ministerio de Salud, se acuerda en continuar insistiendo formalmente con respecto a estos temas desde la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. Se acuerda la convocatoria de una reunión extraordinaria para el próximo martes a fin de dar una respuesta sobre lo requerido por el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad como para el Programa de Carenciados de la Provincia de Santa Fe. En cuanto al presupuesto del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad, se acuerda que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad presente una propuesta para que el Directorio emita una Resolución solicitando al Ministerio de Salud la previsión de fondos para el organismo. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda que hasta tanto se defina un único instrumento para evaluar dependencia, se utilice el Baremo español, ya que resulta el instrumento más adecuado dada su sencillez en la aplicación y que no requiere capacitación previa, para los Beneficiarios del Programa Residual del Ex Consejo del Menor y la Familia. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda la conformación de una comisión de especialistas en el marco del Directorio para el análisis y propuesta de reglamentación de los artículos citados. Se aprueba a los organismos integrantes del Sistema de la validez de los certificados emitidos en el marco de la Ley N° 22431 y sus análogas provinciales. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda que una vez que la provincia de Córdoba responda acerca de la designación del responsable para la carga correspondiente, las claves de acceso a la carga de datos asignadas, sean cargadas a la brevedad. 362 Transporte, Reglamenta ción Prestaciones Convenio con las provincias Programa Carenciados y Residual Presupuesto Financiamient SNR o Dependenci a, Evaluación, instrumento Prestaciones Medicament os, Reglamenta ción Art. 24901 Cobertura Validez, Juntas Certificación provinciales Discapacidad Córdoba, carga de datos, inhabilitació Junta de n Claves Evaluación Se acuerda que dado que la problemática de la obtención del Certificado para las personas con discapacidad se extiende en todo el país, se solicitará a todas las provincias informen sobre la demanda de certificados, la cantidad de Juntas conformadas por provincia y la cantidad de 161 2003 certificados que se emiten por mes. Se aprueba el Proyecto de Resolución sobre la modificación de Normas del Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad en cuanto a la excepción para el 162 2003 exceso de cupo en hogares. Se acuerda que se de una capacitación a distancia de los responsables de la carga informática tanto de certificados como de Prestadores para la 162 2003 Provincia de La Pampa. 163 2004 164 2004 164 2004 165 2004 166 2004 167 2004 167 2004 Evaluación demanda Normativas, modificació Registro de n Prestadores Capacitació n, Carga Informática Marco Básico, Se aprueba la reformulación del Marco Básico, Recalificaca agregando la Recalificación Profesional, la ión, Rehabilitación Profesional conforme a lo Rehabilitaci establecido en la Resolución N° 216. ón Se acuerda realizar en primer lugar una jornada Capacitació informativa para dirigentes y gerentes y en esa n, Obras oportunidad ofrecer quienes estarán a cargo del Sociales, área. Jornada Se solicita informar a las Obras Sociales de la Capacitació reglamentación vigente, para evitar problemas n, Obras posteriores. Sociales Se deberá informar a todas las provincias a través Capacitació de la próxima reunión del Consejo Federal, que n, cualquier provincia que haya sido capacitada con Financiamie anterioridad, ésta deberá hacerse cargo de los nto, costos de la capacitación a realizarse en el Servicio Convenio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la con las Persona con Discapacidad. provincias Se acuerda que por un lado será remitido a la SuperIntendencia de Servicios de Salud para que de respuesta a un beneficiario en particular para su rehabilitación y por otra parte se asesorará a través de la Asesoría Legal de la CONADIS para que proceda a su presentación ante el Defensor del Amparo, Pueblo de la Nación para solicitar un recurso de SSS, Pedido amparo. respuesta Se aprueba la reformulación del Marco Básico a Marco partir de la modalidad prestacional de Centro Básico, Educativo Terapéutico hasta la modalidad de Modalidad Hogar. Prestacional Se acuerda intimar a las autoridades provinciales del Chaco en virtud del convenio firmado con la provincia, debido a que las instituciones El Castillo y Los Girasoles manifiestan que han solicitado Convenio evaluación a la Junta provincial de cauterización con las de Prestadores y no han obtenido respuesta. provincias 363 Certificación Discapacidad Certificación Discapacidad Prestaciones Sistema Único Sistema Único Sistema Único Reclamos Acreditación y categorización Evaluación prestadores No se toma alguna decisión sobre un tema 168 2004 específico. Se acuerda responder frente a la cobertura de la concurrencia de beneficiarios de Obras Sociales a Talleres Protegidos de Producción que la ley N° 24901 no prevé la cobertura de la concurrencia a 169 2004 Talleres Protegidos. No se toma alguna decisión sobre un tema 170 2004 específico. Se acuerda en la necesidad de normatizar los servicios destinados a la población con discapacidad y delimitar qué corresponde en cada 171 2004 caso. Se acuerda responder al Instituto CIDELLI de Mar del Plata que la categorización vigente ha sido dada de baja ante el incumplimiento en tiempo y forma de la presentación y que se encuentra en proceso de categorización la nueva sede por parte 171 2004 del INSS. Se acuerda solicitar informe al Ministro de Salud de la provincia de Córdoba acerca del estado de tramitación de las categorizaciones de dichos 172 2004 establecimientos con pronto despacho. Se solicita al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad informe sobre la situación de la escuela de educación especial "Lucero del Alba a 172 2004 fin de dar respuesta al recurrente. Se concluye que teniendo en cuenta las Normas establecidas para el Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención con Discapacidad, una vez que la institución presente el recurso formal el Servicio Nacional de Rehabilitación de Discapacidad tome a su cargo 173 2004 dicho trámite. Se concluye que se realizarán las reuniones que correspondan entre el PAMI y el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad, pero que el INSSJP no tiene facultades para modificar categorías otorgadas por 173 2004 la Junta Nacional o las Juntas Provinciales. Para la categorización del Hogar Granja Emanuel de la Provincia de Entre Ríos, se acuerda remitir desde el pami toda la documentación al Servicio Nacional de Rehabilitación y promoción de la 174 2004 Persona con Discapacidad para que sea evaluada. No se encuentra este acta en el documento Se acuerda que dado que se trata de una prestación médica, indicada por profesional neurólogo infantil tratante, la Obra Social 176 2004 OSECAC debería reconocer lo solicitado. Talleres protegidos Prestaciones Edad Beneficiario s Cobertura CIDELLI, Incumplimie nto Reclamos Cordoba, Informe Acreditación y categorización Lucero del Alba, situación Reclamos Normativas, modificació Registro de n Prestadores INSSJP, sin facultad para modificació Junta de n categorías Evaluación INSSJP, Hogar Granja Emanuel Reclamos Cobertura económica, Art. 33 Reclamos 175 2004 364 176 2004 177 2004 177 2004 178 2004 179 2005 179 2005 179 2005 179 2005 180 2005 Transporte, Directorio, Se acuerda que ninguno de los temas tratados es competencia de competencia del Directorio y que las cuestiones , Secretaria relativas al transporte deben ser reglamentadas por de la Secretaria de Transporte. Transporte Prestaciones Se aprueba el proyecto de Resolución sobre la Prestaciones evaluación de prestaciones y servicios a cargo del , Proyecto Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de Evaluación de la Persona con Discapacidad . Resolución prestadores Dado que no existen evidencias científicas acerca de los beneficios de la equinoterapia que superen a otras reconocidas científicamente, el sistema sólo brindará cobertura en aquellas prácticas comprendidas en la Ley № 24.901 ejercidas por Equinoterap profesionales habilitados. Se acuerda solicitar a las ia, Sociedades Científicas opinión sobre la zooterapia. Normativa Prestaciones Se acuerda que la institución presente la nómina de profesionales y orientadores a cargo del turno tarde, no habría inconveniente en autorizar el funcionamiento en ambos turnos ya que no se trataría de un cambio de modalidad sino una extensión de la prestación. Por tal motivo se acuerda remitir nota a la Junta de Evaluación y Extensión Categonzación de Prestadores de la Provincia de Jornada Santa Fe para que emitan la autorización Doble, solicitada. autorización Prestaciones Se acuerda que la Provincia de Santa Fe debería prever dentro de su presupuesto fondos para la atención de la discapacidad y destinar parte de esos Convenio Programa fondos para incrementar los beneficiarios del con las Carenciados y programa. provincias Residual Se decide que se remita una nota en respuesta al Ministerio de Salud y Ambiente y al Ministerio de Desarrollo Social informando de las acciones a realizar en cada caso planteado e informando Acciones, Programa acerca de las transferencias realizadas desde la Transferenci Carenciados y Comisión. as Residual Se acuerda dar traslado al Área Jurídica de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas a fin de que ésta ratifique o rectifique el criterio expuesto por el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Mundo Persona con Discapacidad. para posteriormente Feliz, resolver el recurso interpuesto por la institución. recurso Reclamos Se acuerda que resulta indispensable un estudio de costos realizado por un ente independiente y que para la próxima reunión los Sres. Representantes propondrán alternativas tanto del ente a realizarlo Estudio de Financiamient asi como de su financiamiento. costos o No se toma alguna decisión sobre un tema específico. 365 Se resuelve convocar próximamente a las autoridades de IOMA para informar al Directorio acerca de las normativas, procedimientos y disposiciones internas vinculadas a las 181 2005 prestaciones en discapacidad. Se acuerda que debería enviarse una nota al señor Ministro Coordinador de la Pcia. de Santa Fe a fin de poner en su conocimiento la situación de reclamos de padres y familiares de personas con discapacidad para subsanar en lo inmediato las falencias y errores en el funcionamiento del 182 2005 desempeño del personal actuante. Se acuerda enviar una nota a la señora Directora Provincial de Gabinete de Asistencia, el criterio adoptado por el Directorio en cuanto al correcto procedimiento administrativo para la categorización e incorporación al Registro de las entidades, ratificando en todos sus términos el informe elaborado por la Dirección de Promoción del Servicio Nacional de Rehabilitación recomendando reconsiderar la categorización y permanencia en el Registro del Hogar Vivencias, como así también, la urgente evacuación de las personas allí asistidas a otro 182 2005 establecimiento. No se encuentra este acta en el documento Se decide que es la Comisión Provincial quien a partir de las evaluaciones realizadas por la junta provincial, quien determina la incorporación y baja del registro de las instituciones evaluadas. Por tal motivo y teniendo en cuenta la competencia del Directorio para la administración del SISTEMA DE PRESTACIONES BÁSICAS DE ATENCIÓN INTEGRAL A FAVOR DE LAS PERSONAS CON DÍSCAPACIDAD, se acuerda en remitir una nota a la Provincia de Santa Fé intimando a la Comisión a dar de baja a la Institución Vivencias así como a la reubicación de los beneficiarios de Programa de Carenciados allí 184 2005 atendidos. Se acuerda solicitar "en forma aleatoria expedientes categorizados a las provincias" y no 184 2005 "expedientes pendientes de categorización". Frente a la presentación de reclamos de varios beneficiarios de la Obra Social Provincial de Tucumán, se acuerda que no puede intervenirse ante dicha Obra Social ya que no se encuentra comprendido en los entes obligados por la Ley N° 24.901 por lo que se establece que el Directorio no puede intervenir ante las decisiones de las Obras Sociales con respecto a la derivación de 184 2005 beneficiarios. IOMA, convocatori a Reclamos Falencias Evaluación Prestadores Hogar Vivencias, Reconsidera Evaluación ción Prestadores 183 2005 366 Santa Fe, Hogar Vivencias, baja Provincias, informes Evaluación prestadores Acreditación y categorización OS Tucumán, Ente no obligado Reclamos 185 2005 185 2005 185 2005 186 2005 187 2005 188 2005 188 2005 189 2005 190 2005 191 2005 192 2005 193 2005 194 2005 Se acuerda que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad deberá verificar si la institución Junta Provincial del Chaco presentó la documentación requerida y ésta no fue consignada en la Junta o bien la misma no fue presentada. Se acuerda en dar de baja la clave correspondiente a la Junta de Certificación de Rosario y solicitar al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad que realice una auditoría exhaustiva del padrón de prestadores de Santa Fe. Se acuerda en solicitar al Ministerio del Interior y Registro Nacional de las Personas se priorice la tramitación del certificado de discapacidad personas con discapacidad ya que en ocasiones el trámite resulta muy complicado en el caso de extranjeros. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda que la provincia de Santa Fe debería responder acerca de los destinados a la cobertura de las personas con discapacidad y solicitar la incorporación a un Centro de Día. Se remitirá una nota solicitando la presentación de la documentación antes mencionada ya que la misma resulta un requisito indispensable. Asimismo se hace la salvedad que este Directorio cursará al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y a la AFIP para que se expidan al respecto. Se decide que de acuerdo a la Norma vigente del Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad, la institución debe esperar un plazo de 180 días antes de solicitar una nueva categorización. Se acuerda trabajar en un proyecto para incluir a los efectores públicos al Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad por lo que se convocará a las provincias para ello No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se acuerda solicitar formalmente la documentación pertinente a la institución y paralelamente enviar notas a la AFIP y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para que se expidan en los temas de su competencia. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se aprueba la propuesta de Resolución solicitando al Sr. Ministro de Salud y Ambiente de la Nación el incremento de los aranceles vigentes de acuerdo 367 Chaco, auditoria SNR Junta de evaluación Rosario, baja de clave, auditoria padrón Junta de Evaluación Tramite, complicacio Certificación nes Discapacidad Santa Fe, Cobertura Reclamos FUNDAIPA , irregularida des Reclamos Plazos Acreditación y categorización Efectores Públicos, inclusión Registro de Prestadores FUNDAIPA , irregularida des Reclamos Aranceles, Incremento Nomenclador a la tabla que se adjunta a la presente. Se acuerda que se solicitará a la Provincia de Mendoza información sobre los beneficiarios que solicitan esta cobertura y a la institución solicitando se informe quién derivó estas personas 195 2005 a la institución. Teniendo en cuenta la urgencia para resolver el tema de las demoras en las habilitaciones, se acuerda en la realización de una reunión extraordinaria el día Martes 28 de Febrero a las 10 hs. con la presencia de representantes del Servicio Nacional de Rehabilitación que puedan dar cuenta del estado de situación, la cantidad de instituciones en estas condiciones y las posibles soluciones al 196 2006 tema. 196 2006 196 2006 197 2006 198 2006 198 2006 198 2006 Se acuerda remitir nuevamente en consulta el expediente a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, haciendo mención al nuevo informe producido por los profesionales del Servicio Nacional de Rehabilitación. Se concluye que de ninguna manera puede considerarse el tratamiento propuesto en la modalidad de prestaciones de apoyo ya que claramente se trata de un tratamiento de rehabilitación por lo que deberá facturarse el arancel correspondiente. En cuanto al Art. 33 los presentes discuten acerca de los términos del artículo y la necesidad de realizar las consultas pertinentes a especialistas en técnica legislativa y analizar los fallos existentes por recursos de amparo que obligan a las obras sociales a dar cumplimiento a solicitudes invocando dicho artículo. Se conviene en realizar una reunión con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en función del cambio de normativa una vez que los representantes Servicio Nacional de Rehabilitación se reintegren a las reuniones. Se acuerda en la emisión de una Resolución del Directorio donde se recuerde a las Obras Sociales la vigencia de la obligatoriedad de cobertura de las prestaciones de apoyo siempre que éstas se encuentren especialmente indicadas complementando la prestación principal así como del módulo de integración. Se acuerda que dado que es el servicio de agua potable con el que cuentan numerosas instituciones deberá requerírsele la provisión de agua potable para el consumo y proceder a la categorización de las mismas ya que esto excede la voluntad de las instituciones en cuanto al cumplimiento de los 368 Mendoza, beneficiario s, cobertura Reclamos Acreditación Habilitación y , demoras categorización Mundo Feliz, Elevación Secretaria Legal y Técnica Reclamos Rehabilitaci ón, Presatación Apoyo Prestaciones Económica, Ley 24901, Art 33, OOSS, amparos, consultas Reclamos Habilitación Acreditación , GCABA, y reunión categorización Prestaciones de apoyo, Integración, Proyecto de Resolución Servicio de Agua Potable Prestaciones Acreditación y categorización requisitos vigentes. 199 2006 200 2006 200 2006 201 2006 201 2006 No se encuentra este acta en el archivo Se aprueban los proyectos de Resoluciones del Directorio sobre normativas del Servicio de Apoyo a la Integración escolar, el cual podrá ser brindado por los Centros Educativos Terapéuticos que cuenten con dicho servicio y Prestaciones de Apoyo. A fin de aportar una solución transitoria, se propone solicitar a la APE una extensión de la prórroga otorgada por la Resolución N* 16200 para las instituciones que aún no cuentan con la categorizacion correspondiente. Se acuerda recomendar al Servicio Nacional de Rehabilitación que se otorguen prórrogas de 90 días a las instituciones que así lo soliciten de acuerdo a cada caso y las condiciones en las que se encuentre cada una de ellas. Se decide solicitar a la provincia de Santa Fé se arbitren los medios para normalizar la situación planteada y atenerse a las Normas de Procedimiento establecidas para el Registro Nacional de Prestadores. 202 2006 Se aprueba modificar la Resolución N°25/2004. Se deberá informar de las normativas de la Ciudad de Buenos Aires a las instituciones de esta ciudad en el registro a fin de 203 2006 que regularicen su situación. Se acuerda se trabajará conjuntamente sobre las figuras para la habilitación de servicios para personas con discapacidad y la posibilidad de sacar una Resolución conjunta entre la Secretaría de Segundad del Gobierno de la Ciudad de Buenos 203 2006 Aires y el Directorio. Se decide que en los casos a tratarse de un Servicio de Rehabilitación la dirección del mismo debe estar a cargo de un Médico Fisiatra sin 203 2006 excepción. Se acuerda que el Servicio Nacional de Rehabilitación envíe una rectificación del listado citado a fin de que la Subsecretaría pueda enviar un informe sobre la situación de cada una de las 204 2006 instituciones. 369 Prestaciones de apoyo, Integración, Normativa Prorroga, establecimie ntos no categorizado s Prorroga, establecimie ntos no categorizado s Santa Fe, irregularida des Plazos solución de falencias Prestaciones Acreditación y categorización Acreditación y categorización Registro de Prestadores Acreditación y categorización Habilitación Acreditación , GCABA, y reunión categorización Habilitación , GCABA, Trabajo conjunto Servicio de Rehabilitaci ón, Médico Fisiatra Acreditación y categorización Prestaciones Acreditación Instituciones y , situación categorización Con respecto al tema del Registro Nacional de Prestadores de Discapacidad y la necesidad de realizar adecuaciones en el registro informático se solicita que el Servicio Nacional de Rehabilitación presente el presupuesto respectivo para que el mismo sea analizado por el Comité de Ley de 204 2006 Cheques. Se acuerda por unanimidad la suspensión transitoria de la Resolución N°1/2003 en todo el país. Asimismo se acuerda que el Servicio Nacional de Rehabilitación deberá comunicar a las Juntas Evaluadoras del interior del país sobre esta 205 2006 suspensión transitoria . 206 2006 207 2006 208 2006 208 2006 208 2006 208 2006 209 2006 210 2006 No se encuentra este acta en el archivo Se aprueba la moción de cerrar inicialmente el estudio de costos de las prestaciones de Hogar con Centro de Día y Hogar con Educativo Terapéutico, Hogar, Centro de Día y Centro Educativo Terapéutico (se adjunta planilla anexa) y que cada representante lo eleve a las autoridades correspondientes para tomar una decisión al respecto. Se decide que se haga un estudio de costos analizando el estudio presentado por la asociación ATAECADIS y que el incremento que hoy se propone se tome en forma transitoria. Se acuerda remitir el pago de las prestaciones de los beneficiarios del IOMA a dicha obra social conforme a la Ley 24.901 y solicitar informe si las personas que realizan la presentación cuentan con cobertura prestacional. Se aprueba la norma donde se incluye el Plan de Tratamiento de cada beneficiario que asi lo requiera tres sesiones individuales para jornada doble y dos en el caso de jornada simple de las especialidades que correspondieran en cada caso y no tres sesiones de cada especialidad para jornada doble y dos sesiones de cada especialidad en jornada simple. Se decide que en caso de que un Centro Educativo Terapéutico haya sido categorizado con Integración a la Escuela Común, este puede solicitar la cobertura del módulo correspondiente o realizar la integración como parte del módulo de CET no siendo compatibles ambas prestaciones en conjunto (Centro Educativo Terapéutico y Módulo Integración escolar). No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se aprueba una Resolución aclaratoria donde se otorgue un plazo de noventa días para presentar la correspondiente habilitación Municipal. 370 Informátizac ión, Registro de presupuesto Prestadores Resolución 1/03, Suspensión transitoria Aranceles, Estudio de Costos Aranceles, Estudio de costos, incremento Acreditación y categorización Nomenclador Nomenclador IOMA, incumplimie nto Reclamos Marco Básico, Plan tratamiento Prestaciones Integración, CET Prestaciones Acreditación Habilitación y , plazos categorización 211 2006 212 2006 214 2006 215 2006 215 2006 216 2007 217 2007 218 2007 219 2007 220 2007 221 2007 222 2007 Se aprueba el incremento formulado en la propuesta inicial de establecer un incremento para las cinco modalidades del total de las prestaciones del Sistema. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se aprueba el incremento propuesto para las modalidades prestacionales. Se aprueba la propuesta de CONADIS para el incremento de las prestaciones de Rehabilitación en todas sus modalidades y Estimulación Temprana y el Transporte. Se acuerda enviar una consulta al Gobierno de la Ciudad de la situación de las Instituciones del Registro de Prestadores que se encuentran con el plazo vencido de prórroga para la presentación de habilitaciones. Respecto a la presentación de una consulta presentada por la Obra Social sobre la pertinencia de cobertura de un acompañante terapéutico para un afiliado de esa Obra Social, se acuerda en responder a dicha consulta que dicha figura corresponde a Salud Mental y debería cubrirse si correspondiera desde esa Área de Atención de la Obra Social. Se aprueba el incremento de todas las prestaciones del Sistema en un 14%. Se aprueba la propuesta del Servicio Nacional de Rehabilitación para la reformulación de la Resolución N° 12. Se aprueba requerir a la Secretaria de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires la Normativa sobre la certificación de habilitación contra incendios. Se aprueba que los beneficiarios de IOMA tengan la cobertura de prestaciones recibidas con el arancel nacional. Se aprueba incorporar una Fe de Erratas de la Resolución N°100/2007 del Directorio conteniendo los puntos siguientes: Agregar en los formularios denominados I Anexo III" y "Anexo V" (declaración jurada) lo siguiente: Alojamiento de semana, Servicio de Apoyo a la Integración Escolar; Centro de Rehabilitación para personas con discapacidad visual. Se decide que el Directorio no tiene competencia para regular una Obra Social Provincial como 222 2007 IOMA ya que ésta no pertenece al Sistema. 371 Incremento Nomenclador Incremento Nomenclador Incremento Nomenclador Habilitación Acreditación , y vencimiento categorización Acompañam iento terapéutico,. Salud Mental Prestaciones Incremento Nomenclador Normativa, modificicaci Registro de ón Prestadores Acreditación Habilitación y , Incendios categorización IOMA, arancel nacional Reclamos Normativa, modificació n Regulación, Directorio no competente Acreditación y categorización Directorio 222 2007 223 2007 224 2007 225 2008 226 2008 227 2008 Se acuerda en solicitar al Servicio Nacional de Rehabilitación un informe de situación de la provincia de Corrientes en cuanto a la capacitación de la Junta mencionada. Asimismo se acuerda enviar al Gobernador un pedido de informes e intimación a que en 60 días constituya dicha junta, y en caso de que no lo haga se procederá a realizar la evaluación con costes a su cargo. La Institución deberá informar a su junta evaluadora de categorización, dentro de las 48 horas de ocurrido, todo aumento no menor a 5 PERSONAS de su población asistida, acreditando en EL PLAZO IMPRORROGABLE DE 10 (DIEZ) DÍAS HÁBILES posteriores a la incorporación del último asistido, haber dispuestos el recurso humano necesario para su atención: b) una nueva planificación de actividades y/o c) la existencia de equipamiento requerido en caso de resultar algo de ello necesario. 7.2.4.- La omisión de declarar en tiempo y forma lo indicado en el punto 7.2.3. conllevará a la institución a ser intimada para que, en el plazo de 10 (DIEZ) días hábiles, acredite ante su ¡unta evaluadora contar con los recursos humanos pertinentes para la atención de la totalidad de su población atendida, planificación de actividades y la existencia de equipamiento requerido en caso de resultar ello necesario. De no dar cumplimiento a lo exigido en este último plazo, la institución será evaluada y se determinará, de ser necesario, la nueva categoría o si así resultara, la baja del Registro por no alcanzar los requisitos mínimos exigibles. Respecto a la situación de la institución Villa del Sol, la cual fue auditada tres veces por parte de la Subgerencia y que de acuerdo a las mismas se evidencian diferencias con la evaluación y categorización realizada por el Servicio Nacional de Rehabilitación Se acuerda la realización de una auditoria en conjunto a fin de resolver la cuestión de vacantes planteada. Se aprueba la propuesta del Ministerio de Salud de incremento del 14% para todas las prestaciones del Sistema. Debido a los problemas con las inscripciones en el Registro de la Superintendencia de Servicios de Salud (ya que este es requerido para la firma de los contratos), se solicita a la representante de la Superintendencia de Servicios de Salud que informe al respecto. Respecto a una denuncia formulada por el instituto UNHID al Directorio sobre arbitrariedades en el proceso de baja de la institución del Registro de Prestadores, se acuerda que la misma sea remitida al Servicio Nacional de Rehabilitación a fin de que informe acerca de la 372 Corrientes, Informe Junta de evaluación Reclamos, Acreditación Modificació y n normativa categorización Villa del sol, diferencias con SNR Reclamos Incremento Nomenclador SSS, informe UNHID, Baja Registro de Prestadores Reclamos situación planteada. Respecto a la presentación por la que se solicita urgente protección de la continuidad y calidad de las prestaciones básicas de habilitación y rehabilitación de las personas con discapacidad, impugna arbitrariedades, se cumpla con las funciones de funcionarios públicos, dicha impugnación que debe ser encuadrada jurídicamente e imputaciones a funcionarios por lo que se decide que se traslade el caso a cada uno de 228 2008 los organismos a fin de que tomen conocimiento. No se toma alguna decisión sobre un tema 229 2008 específico. Se acuerda que la habilitación otorgada debiera contemplar normas mínimas tales como si se trata 230 2008 de una prestación ambulatoria o con internación. Se acuerda el dictado de una norma aclaratoria de 230 2008 la Res. N°100/07. Se acuerda que mientras la institución no haya sido dada de baja en el Registro del Servicio Nacional de Rehabilitación como en el de la Superintendencia de Servicios de Salud, la 231 2008 categorización permanece vigente. Se aprueba el proyecto de Resolución 232 2008 modificatoria de la Resolución N°100/2007. Se rechaza la propuesta del CPN Mosquera, por ser improcedente e ilegal, del incremento desde el 233 2008 mes de Septiembre de 2008 a Agosto de 2009. Se aprueba que dadas las características del servicio, horas de atención y del equipo profesional requerido, el arancel sea el mismo que 234 2008 el Servicio de Apoyo a la Integración. 373 Asociacione s prestadores, Impugnació n, traslado a organismos competentes Reclamos Acreditación Habilitación y , Normas categorización Acreditación Normativa, y aclaratoria categorización Vigencia Normativa, modificació n Incremento, Rechazo Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), oganismos, informes técnicos Acreditación y categorización Acreditación y categorización Nomenclador Prestaciones Se acuerda en dar respuesta a la nota, presentada por la Dirección General de Educación de Gestión Privada del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires donde expresan la inquietud sobre la gran cantidad de establecimientos educativos privados que quieren brindar el Servicio de Apoyo a la Integración pero que esto no se hallaría previsto en el Marco Básico de Organización y Funcionamiento de Prestaciones y Servicios de Atención a Personas con Discapacidad, explicitando las condiciones que deben cumplir estas instituciones para brindar dicho servicio conforme a la normativa vigente, al igual que las Escuelas de Educación Especial o los Centros Integradores ya que esta posibilidad se encuentra 234 2008 explícitamente incluida en el citado Marco Básico. Prestaciones 235 2008 Prestaciones 236 2008 237 2008 238 2008 238 2008 239 2008 240 2009 241 2009 Marco Básico, Gestión Privada CABA, integración escolar Servicio de Se acuerda incluir un párrafo donde se exprese Apoyo a la taxativamente las posibilidades de cobertura y Vida acotar lo que se expresa como apoyos a apoyos Autónoma profesionales y que ello sólo implique el apoyo por (SAVA), parte de personas y no animales por ejemplo. limites Se acordó un incremento de los aranceles de transporte del 30% a partir de Enero de 2009 por lo Aranceles, que el arancel quedaría en 1,84. Incremento Se acuerda solicitar a la Superintendencia de Servicios de Salud una prórroga hasta tanto se solucionen las dificultades operativas del Registro Prorroga, de Prestadores de la Superintendencia de Servicios Dificultades de Salud. Operativas Capacitació Se aprueba que el Directorio implemente n, Obras instancias de capacitación tanto para las Obras Sociales, Sociales como para las instituciones. Instituciones Dependenci a, Se aprueba el documento técnico elaborado por la Documento Comisión Ad hoc. Técnico No se toma alguna decisión sobre un tema específico. El APE devuelve aquellos expedientes de aquellos APE, beneficiarios cuyo prestador no cuenta en el Modalidad registro con la modalidad incluida por haber sido categorizaci categorizado con anterioridad a dicha norma. Los ón, presentes acuerdan realizar una recomendación al inadecuació APE sobre este tema. n Ciudadores Se acuerda que la Ley N° 26.480 no es domiciliario suficientemente clara respecto de los organismos s, competentes para otorgar la matriculación de los Matriculació cuidadores domiciliarios. n Se suspende la reunión debido a que no se logró el Suspende 242 2009 quórum suficiente para sesionar. Reunión 243 2009 No se toma alguna decisión sobre un tema 374 Nomenclador Registro de Prestadores Sistema Único Prestaciones Financiamient o Prestaciones Directorio 244 2009 245 2009 246 2009 246 2009 específico. No se toma alguna decisión sobre un tema específico. Se aprueba la propuesta de un incremento del 15,2% para todas las prestaciones nomencladas a partir del mes de Septiembre y la conformación de comisiones para el análisis de un ajuste en los rubros de alimentación y transporte, durante el mes de Octubre a fin de definir los mismos a partir del mes de Diciembre. Se acuerda en recomendar a los entes obligados por el Artículo 7° de la Ley 24.901, observar la obligatoriedad del pago de las prestaciones, inclusive transporte, que fueran suspendidas transitorias por el motivo de la Emergencia Sanitaria por la Epidemia de Gripe A N1H1. Se aprueba tomar como valor de referencia $ 14 para incrementar el valor diario para alimentación y un incremento del 5% para el mes de Diciembre de 2009 y un 5% para el mes de Abril de 2010 que incluye a todas las prestaciones del Sistema. Incremento Nomenclador Obligatoried ad Pago Prestaciones , Gripe AN1H1 Cobertura Incremento Nomenclador Anexo I - Cuadro - Decisiones Ordenadas por Acta y Primer y Segundo Nivel de codificación. Elaboración Propia 375 ANEXO II Análisis de las decisiones ordenadas según temática TEMAS DE LAS DECISIONES Acreditación y categorización Agilización de trámites Cámara Argentina de Centros de Medicina Física v Rehabilitación Comisión ad-hoc Constancia en página web Córdoba, Informe Cottolengo de Don Orione Establecimientos Rehabilitación, Proyecto Grupo de trabajo Habilitación Habilitación, Criterios Habilitación, demoras Habilitación, GCABA, reunión Habilitación, GCABA, Trabajo conjunto Habilitación, Incendios Habilitación, Normas Habilitación, Normativa Habilitación, plazos Habilitación, Reunión Comité Habilitación, vencimiento INSSJP, Mendoza Instituciones, situación Marco Básico Marco Básico, Guías Marco Básico, Guías de Evaluación marco Básico, Incorporación a Programa de Garantía de calidad Marco Básico, Modalidad Prestacional Marco Básico, modificación Marco Básico, Participación Instituciones Marco Básico, Piso de requisitos mínimos Marco Básico, PROIDIS Marco Básico, PROIDIS, Guías Normativa Normativa, aclaratoria Normativa, modificación Normativa, publicación Plazos Plazos solución de falencias Plazos, adecuación establecimientos Prorroga, establecimientos no categorizados 376 Cantidad 58 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 2 1 1 1 2 1 1 1 4 1 1 4 1 1 1 1 2 Provincias, informes Reclamos, Modificación normativa Residuos peligrosos, Grupo de Trabajo Resolución 1/03, Suspensión transitoria Servicio de Agua Potable Vigencia Certificación discapacidad Capacitación, Carga Informática Convenio con las provincias Criterios Clasificación Internacional Evaluación demanda Junta de Evaluación Normativa Orientación prestacional Prueba Piloto Sistema Informático, prueba piloto Tramite, complicaciones Validez Validez, Juntas provinciales Cobertura Edad Beneficiarios Educación, orientación prestacional Medicamentos, Informe Medicamentos, Reglamentación Art. 24901 Normativa para prestaciones no incluidas Obligatoriedad Pago Prestaciones, Gripe AN1H1 Obras Sociales, incumplimiento Pensiones, Convenio PROIDIS Pensiones, Transferencia Programas PMO, Cobertura Provincia PMO, Límites Prestacionales Prácticas Médicas, PMO, Marco básico Rehabilitación, Calidad Rehabilitación, Recomendación a INSSJP, Calidad Transferencia Programas, Presupuesto Directorio Actas, Información reservada Centralización de convocatorias Comisiones de Trabajo, Reasignación de fondos Decisiones vinculantes Designación PROFE INSSJP, Ausencias injustificadas representantes Modificación integrantes Organismos, Cumplimiento Ley 24901 Reglamento Reglamento, Comisiones de Trabajo, 377 1 1 1 1 1 1 14 1 1 1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 17 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 14 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Regulación, Directorio no competente Resolución 428/99, improcedente su tratamiento Suspende Reunión Votación de decisiones Evaluación prestadores Auditoria, CAIP CAIP, Irregularidades Colonia Montes de Oca, Nómina internos Colonia Montes de Oca, Relevamiento, racionalización Comisión Técnica Convenio con las provincias Evacuación, Mundo Feliz Falencias FUNDAIPA Hogar Vivencias, Reconsideración Informes del INJJP Informes, tipificación del acto IPIL, Evacuación ISSJP, SNR, Mundo Feliz, evacuación, recurso nulidad PINEP Prestaciones, Proyecto de Resolución Santa Fe, Hogar Vivencias, baja Financiamiento APE, aplicación Resolución 428/99 APE, Modalidad categorización, inadecuación Crisis Crisis, Obras Sociales Estudio de costos Implementación Ley de Cheques Multas por cheques Partidas a Provincias Presupuesto Presupuesto SNR Priorizar Cobertura Junta de Evaluación Acreditación profesionales, SSS Chaco, auditoria SNR Córdoba, carga de datos, inhabilitación Claves Corrientes, Informe Creación, Organismos Desarrollo Software Directorio, Evaluación Prestadores Directorio, plazos Evaluación prestadores 378 1 1 1 1 19 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 18 1 1 1 1 1 1 2 1 1 5 2 1 19 1 1 1 1 1 1 2 1 1 Funcionamiento, SNR INSSJP, sin facultad para modificación categorías Organismos, SSS Orientación prestacional Prestaciones Educativas Proyecto de Resolución Prueba Piloto Rosario, baja de clave, auditoria padrón SNR, Capacitación Nomenclador Anteproyecto Aprobación Aprobación por etapas Aranceles Aranceles, Estudio de Costos Aranceles, Estudio de costos, incremento Aranceles, Incremento Directorio no modifica Homologación PROIDIS Incremento Incremento, Rechazo Prestaciones de Apoyo PROIDIS, Valores Reducción de pagos Transporte Pensiones y Subsidios 16.000 expedientes pendientes Jubilación por Invalidez Subsidio familiar por hijo con discapacidad Prestaciones Acompañamiento terapéutico,. Salud Mental Cuidadores domiciliarios, Matriculación Dependencia, Documento Técnico Dependencia, Evaluación, instrumento Equinoterapia, Normativa Extensión Jornada Doble, autorización Integración, CET Marco Básico, Gestión Privada CABA, integración escolar Marco Básico, Plan tratamiento Marco Básico, Recalificación, Rehabilitación Módulo Prestación Rehabilitación Discapacitados Visuales Musicoterapeutas, Psicomotricistas, Habilitación Salud Prestaciones de apoyo, Integración, Normativa Prestaciones de apoyo, Integración, Proyecto de Resolución Prestaciones superadoras, Proyecto de Resolución Rehabilitación, Prestación Apoyo 379 1 1 1 1 1 1 1 1 1 24 1 1 1 2 1 1 2 1 1 8 1 1 1 1 1 4 1 2 1 24 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), limites Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), organismos, informes técnicos Servicio de Rehabilitación, Médico Fisiatra Supervisión Médica Talleres protegidos Transporte, Directorio, competencia, Secretaria de Transporte Transporte, Reglamentación Programa Carenciados y Residual Acciones, Transferencias Aprobación Baja beneficiarios Beneficiarios Consejo Nacional del Menor y la Familia Certificación discapacidad Convenio con las provincias Directorio se hace cargo, Modificación Decreto 1193 Directorio, Recepción y Evaluación Evacuación beneficiarios Evacuación, CEREP, Intervención GCABA Evaluación de Instituciones Evaluación prestadores Evaluación prestadores según Marco Básico Evaluación prestadores, falencias, Categorización Financiamiento, padrón Financiamiento, Rendición Implementación Incorporación Instituciones INSSJP, comunicación a jueces Instructivo Modificación, aprobación Normativas, falencias en instituciones Orientación prestacional por el SNR Pensiones Plazos, adecuación establecimientos Presentación Provincias, falencias en instituciones Proyecto , SNR Sanciones Situación irregular de Instituciones Subsidio, auditoria Transferencia Programas Tratamiento social, presentación SNR Reclamos AMPARE, Solicitud Prórroga Amparo, SSS, Pedido respuesta Asociaciones prestadores, Impugnación, traslado a organismos competentes 380 1 1 1 1 1 1 2 45 1 1 4 1 1 4 1 1 2 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 4 1 32 1 1 1 CIDELLI, Incumplimiento Cobertura económica, Art. 33 Económica, Ley 24901, Art 33, OOSS, amparos, consultas Escolaridad común, Defensoría CABA FUNDAIPA, irregularidades Guías de Evaluación, CAIDIS, Carta documento, falta disponibilidad IAPAD, Recurso de reconsideración INSSJP INSSJP, Cobertura, Escolaridad INSSJP, Hogar Granja Emanuel IOMA, arancel nacional IOMA, convocatoria IOMA, incumplimiento Lucero del Alba, situación Mendoza, beneficiarios, cobertura Mundo Feliz, Elevación Secretaria Legal y Técnica Mundo Feliz, inspección Justicia Mundo Feliz, nulidad reconsideración Mundo Feliz, recurso OS Tucumán, Ente no obligado Recurso de Amparo San Pablo, baja Santa Fe, Cobertura SSS, Atención al usuario UNHID, Baja UP, Suspensión Res. 30/99 Villa del sol, diferencias con SNR Registro de personas con discapacidad Modificación normativa, SNR responsable Normativa Sistema Informático Registro de Prestadores Apoyo técnico INSSJP Aprobación Constancia de Inscripción Constitución Directorio, Incorporación prestadores Directorio, Modificación Decreto 1193 Efectores Públicos, inclusión Evaluación INSSJP Guías de Evaluación Incorporación establecimientos PROIDIS Incorporación prestadores categorizados por INSSJP Informatización, presupuesto INSSJP, altas y bajas INSSJP, incorporación prestadores 381 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 33 1 1 3 2 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 Modelo de certificado Normativa Normativa, modificación Normativas, modificación PROIDIS, informe alta y bajas instituciones Prorroga, Dificultades Operativas Publicación Boletín Oficial Reclamos, acreditaciones, Grupo de trabajo, organismos Resolución 428/99, aplicación resolución 428/99, SSS, Proyecto de Resolución Santa Fe, irregularidades Seguro Responsabilidad Civil SSS, informe Sistema Único Capacitación Capacitación, Constitución Equipo de Capacitación Capacitación, Contenidos Capacitación, Contenidos, Módulos de Curso a distancia Capacitación, Convenio con las Provincias, coordinación organismos Capacitación, Financiamiento, Convenio con las provincias Capacitación, Grupo de trabajo, incorporación ONG Capacitación, Grupo de trabajo, provincias Capacitación, Obras Sociales Capacitación, Obras Sociales, Instituciones Capacitación, Obras Sociales, Jornada Capacitación, Programa Capacitación, Propuestas Cobertura, Padrón Convenio con las provincias Convenio con las Provincias, Asistencia Técnica Convenio con las Provincias, Capacitación Convenio con las Provincias, Habilitación, normativas Convenio con las Provincias, Junta de Evaluación, Capacitación Convenio con las Provincias, Modificación Convenio, Asociación de Magistrados de la Justicia Nacional Convenio, Capacitación a jueces Criterio de Habitualidad Directorio Directorio recepciona problemas Evaluación Evaluación resultados Financiamiento, Obras Sociales Glosario, elaboración Implementación Implementación implementación, COFESA 382 1 1 1 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 60 2 1 3 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 13 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 Memoria del Sistema Único Memoria del Sistema Único, Modificación, Fondo Tratamiento Rehabilitación Obras Sociales Obras Sociales, Cumplimiento Ley 24901 Organismos Orientación, SSS, PROIDIS PNUD ARG 97/047, Modificación, aprobación Publicación Resoluciones, Boletín Oficial Sistema prestacional, plazos Total general Anexo II - Cuadro - Análisis de las decisiones por temática Elaboración Propia 383 1 1 1 1 1 1 1 1 1 384 ANEXO III Análisis de las decisiones ordenadas según año y temática 1998 Acreditación y categorización Normativa Certificación discapacidad Normativa Validez Cobertura Edad Beneficiarios Directorio Reglamento, Comisiones de Trabajo, Financiamiento Presupuesto Junta de Evaluación Orientación prestacional Prestaciones Educativas Nomenclador Anteproyecto Homologación PROIDIS Pensiones y Subsidios Jubilación por Invalidez Programa Carenciados y Residual Transferencia Programas Tratamiento social, presentación SNR Sistema Único Directorio Sistema prestacional, plazos 1999 Acreditación y categorización Cottolengo de Don Orione Grupo de trabajo Habilitación, Normativa Marco Básico Marco Básico, Guías de Evaluación marco Básico, Incorporación a Programa de Garantía de calidad Marco Básico, modificación Marco Básico, Piso de requisitos mínimos Marco Básico, PROIDIS Marco Básico, PROIDIS, Guías Normativa, modificación 384 Código 1er. Nivel 22 1 1 4 3 1 1 1 1 1 2 2 2 1 1 2 1 1 2 2 5 4 1 2 1 1 104 17 1 2 1 3 1 1 1 1 1 4 1 Certificación discapacidad Criterios Clasificación Internacional Junta de Evaluación Orientación prestacional Prueba Piloto Cobertura Educación, orientación prestacional Normativa para prestaciones no incluidas Pensiones, Convenio PROIDIS Pensiones, Transferencia Programas PMO, Cobertura Provincia Rehabilitación, Calidad Rehabilitación, Recomendación a INSSJP, Calidad Directorio Modificación integrantes Reglamento Votación de decisiones Financiamiento Implementación Ley de Cheques Partidas a Provincias Presupuesto Presupuesto SNR Junta de Evaluación Desarrollo Software SNR, Capacitación Nomenclador Aprobación Aprobación por etapas Directorio no modifica Prestaciones de Apoyo PROIDIS, Valores Transporte Pensiones y Subsidios Subsidio familiar por hijo con discapacidad Prestaciones Módulo Prestación Rehabilitación Discapacitados Visuales Prestaciones superadoras, Proyecto de Resolución Supervisión Médica Programa Carenciados y Residual Aprobación Beneficiarios Consejo Nacional del Menor y la Familia Certificación discapacidad Convenio con las provincias Directorio se hace cargo, Modificación Decreto 1193 Directorio, Recepción y Evaluación 385 4 1 1 1 1 7 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 8 1 2 1 3 1 2 1 1 6 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 11 1 1 1 1 1 1 Implementación Presentación Proyecto , SNR Sanciones Reclamos SSS, Atención al usuario UP, Suspensión Res. 30/99 Registro de personas con discapacidad Normativa Registro de Prestadores Apoyo técnico INSSJP Aprobación Constitución Directorio, Modificación Decreto 1193 Guías de Evaluación Incorporación prestadores categorizados por INSSJP Sistema Único Capacitación Capacitación, Constitución Equipo de Capacitación Capacitación, Contenidos Capacitación, Contenidos, Módulos de Curso a distancia Capacitación, Programa Capacitación, Propuestas Cobertura, Padrón Convenio con las provincias Convenio con las Provincias, Capacitación Convenio con las Provincias, Junta de Evaluación, Capacitación Criterio de Habitualidad Evaluación Evaluación resultados Financiamiento, Obras Sociales Glosario, elaboración Implementación Implementación Memoria del Sistema Único Memoria del Sistema Único, Modificación, Fondo Tratamiento Rehabilitación Obras Sociales Organismos Orientación, SSS, PROIDIS 2000 Acreditación y categorización Cámara Argentina de Centros de Medicina Física v Rehabilitación Establecimientos Rehabilitación, Proyecto Habilitación, Criterios Marco Básico, Guías 386 1 2 1 1 2 1 1 1 1 8 1 1 2 1 1 2 31 2 1 2 1 1 1 1 7 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 71 7 1 1 1 1 Normativa, modificación Normativa, publicación Residuos peligrosos, Grupo de Trabajo Certificación discapacidad Sistema Informático, prueba piloto Cobertura Educación, orientación prestacional PMO, Límites Prestacionales Transferencia Programas, Presupuesto Directorio Actas, Información reservada Resolución 428/99, improcedente su tratamiento Evaluación prestadores Auditoria, CAIP Colonia Montes de Oca, Nómina internos Informes, tipificación del acto PINEP Financiamiento APE, aplicación Resolución 428/99 Priorizar Cobertura Junta de Evaluación Creación, Organismos Directorio, Evaluación Prestadores Evaluación prestadores Funcionamiento, SNR Organismos, SSS Proyecto de Resolución Programa Carenciados y Residual Baja beneficiarios Convenio con las provincias Evacuación beneficiarios Evaluación de Instituciones Evaluación prestadores Evaluación prestadores según Marco Básico Evaluación prestadores, falencias, Categorización Financiamiento, padrón Financiamiento, Rendición Instructivo Normativas, falencias en instituciones Orientación prestacional por el SNR Provincias, falencias en instituciones Situación irregular de Instituciones Reclamos Guías de Evaluación, CAIDIS, Carta documento, falta disponibilidad IAPAD, Recurso de reconsideración 387 1 1 1 1 1 3 1 1 1 2 1 1 4 1 1 1 1 2 1 1 7 1 2 1 1 1 1 18 4 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 4 1 1 Recurso de Amparo San Pablo, baja Registro de personas con discapacidad Modificación normativa, SNR responsable Sistema Informático Registro de Prestadores Directorio, Incorporación prestadores Evaluación INSSJP Incorporación establecimientos PROIDIS INSSJP, altas y bajas Normativa Resolución 428/99, aplicación resolución 428/99, SSS, Proyecto de Resolución Sistema Único Capacitación, Contenidos Capacitación, Convenio con las Provincias, coordinación organismos Capacitación, Grupo de trabajo, incorporación ONG Capacitación, Grupo de trabajo, provincias Capacitación, Obras Sociales Convenio con las provincias Convenio con las Provincias, Asistencia Técnica Directorio recepciona problemas implementación, COFESA Publicación Resoluciones, Boletín Oficial 2001 Acreditación y categorización Comisión ad-hoc Marco Básico, Guías Marco Básico, Participación Instituciones Plazos, adecuación establecimientos Certificación discapacidad Convenio con las provincias Cobertura Prácticas Médicas, PMO, Marco básico Directorio Centralización de convocatorias INSSJP, Ausencias injustificadas representantes Evaluación prestadores CAIP, Irregularidades Evacuación, Mundo Feliz FUNDAIPA Informes del INJJP IPIL, Evacuación Mundo Feliz, evacuación, recurso nulidad Nomenclador 388 1 1 2 1 1 7 1 1 1 1 1 1 1 14 1 1 1 1 1 5 1 1 1 1 39 4 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 7 2 1 1 1 1 1 1 Reducción de pagos Pensiones y Subsidios 16.000 expedientes pendientes Prestaciones Musicoterapeutas, Psicomotricistas, Habilitación Salud Programa Carenciados y Residual Evacuación beneficiarios Evacuación, CEREP, Intervención GCABA Incorporación Instituciones Plazos, adecuación establecimientos Subsidio, auditoria Reclamos INSSJP Mundo Feliz, Elevación Secretaria Legal y Técnica Mundo Feliz, inspección Justicia Mundo Feliz, nulidad reconsideración Registro de Prestadores Constancia de Inscripción Modelo de certificado PROIDIS, informe alta y bajas instituciones Publicación Boletín Oficial Sistema Único Convenio con las Provincias, Modificación Convenio, Asociación de Magistrados de la Justicia Nacional Convenio, Capacitación a jueces Implementación 2002 Acreditación y categorización Habilitación INSSJP, Mendoza Cobertura Medicamentos, Informe Directorio Comisiones de Trabajo, Reasignación de fondos Decisiones vinculantes Designación PROFE Organismos, Cumplimiento Ley 24901 Evaluación prestadores Colonia Montes de Oca, Relevamiento, racionalización Comisión Técnica ISSJP, SNR, Financiamiento Crisis Crisis, Obras Sociales Multas por cheques Junta de Evaluación 389 1 1 1 1 1 5 1 1 1 1 1 4 1 1 1 1 7 3 1 2 1 5 1 2 1 1 28 2 1 1 1 1 4 1 1 1 1 3 1 1 1 3 1 1 1 3 Acreditación profesionales, SSS Directorio, plazos Prueba Piloto Nomenclador Aranceles Programa Residual INSSJP, comunicación a jueces Pensiones Reclamos Escolaridad común, Defensoría CABA INSSJP, Cobertura, Escolaridad Registro de Prestadores Reclamos, acreditaciones, Grupo de trabajo, organismos Seguro Responsabilidad Civil Sistema Único Convenio con las provincias Convenio con las Provincias, Habilitación, normativas Obras Sociales, Cumplimiento Ley 24901 PNUD ARG 97/047, Modificación, aprobación 2003 Acreditación y categorización Agilización de trámites Constancia en página web Habilitación, Reunión Comité Marco Básico, modificación Certificación discapacidad Capacitación, Carga Informática Evaluación demanda Validez, Juntas provinciales Cobertura Medicamentos, Reglamentación Art. 24901 Obras Sociales, incumplimiento Financiamiento Presupuesto SNR Junta de Evaluación Córdoba, carga de datos, inhabilitación Claves Nomenclador Incremento Prestaciones Dependencia, Evaluación, instrumento Transporte, Reglamentación Programa Carenciados y Residual Convenio con las provincias Modificación, aprobación Reclamos AMPARE, Solicitud Prórroga 390 1 1 1 2 2 2 1 1 2 1 1 2 1 1 4 1 1 1 1 20 4 1 1 1 1 3 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 2 2 1 1 1 1 Registro de Prestadores INSSJP, incorporación prestadores Normativas, modificación 2004 Acreditación y categorización Córdoba, Informe Marco Básico, Modalidad Prestacional Cobertura Edad Beneficiarios Evaluación prestadores Convenio con las provincias Prestaciones, Proyecto de Resolución Junta de Evaluación INSSJP, sin facultad para modificación categorías Prestaciones Equinoterapia, Normativa Extensión Jornada Doble, autorización Marco Básico, Recalificación, Rehabilitación Talleres protegidos Transporte, Directorio, competencia, Secretaria de Transporte Reclamos Amparo, SSS, Pedido respuesta CIDELLI, Incumplimiento Cobertura económica, Art. 33 INSSJP, Hogar Granja Emanuel Lucero del Alba, situación Registro de Prestadores Normativas, modificación Sistema Único Capacitación, Financiamiento, Convenio con las provincias Capacitación, Obras Sociales Capacitación, Obras Sociales, Jornada 2005 Acreditación y categorización Plazos Provincias, informes Certificación discapacidad Tramite, complicaciones Evaluación prestadores Falencias Hogar Vivencias, Reconsideración Santa Fe, Hogar Vivencias, baja Financiamiento Estudio de costos Junta de Evaluación Chaco, auditoria SNR 391 2 1 1 20 2 1 1 1 1 2 1 1 1 1 5 1 1 1 1 1 5 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 20 2 1 1 1 1 3 1 1 1 1 1 2 1 Rosario, baja de clave, auditoria padrón Nomenclador Aranceles, Incremento Programa Carenciados y Residual Acciones, Transferencias Convenio con las provincias Reclamos FUNDAIPA, irregularidades IOMA, convocatoria Mendoza, beneficiarios, cobertura Mundo Feliz, recurso OS Tucumán, Ente no obligado Santa Fe, Cobertura Registro de Prestadores Efectores Públicos, inclusión 2006 Acreditación y categorización Habilitación, demoras Habilitación, GCABA, reunión Habilitación, GCABA, Trabajo conjunto Habilitación, plazos Instituciones, situación Plazos solución de falencias Prorroga, establecimientos no categorizados Resolución 1/03, Suspensión transitoria Servicio de Agua Potable Nomenclador Aranceles, Estudio de Costos Aranceles, Estudio de costos, incremento Incremento Prestaciones Integración, CET Marco Básico, Plan tratamiento Prestaciones de apoyo, Integración, Normativa Prestaciones de apoyo, Integración, Proyecto de Resolución Rehabilitación, Prestación Apoyo Servicio de Rehabilitación, Médico Fisiatra Reclamos Económica, Ley 24901, Art 33, OOSS, amparos, consultas IOMA, incumplimiento Mundo Feliz, Elevación Secretaria Legal y Técnica Registro de Prestadores Informatización, presupuesto Santa Fe, irregularidades 2007 Acreditación y categorización 392 1 1 1 2 1 1 7 2 1 1 1 1 1 1 1 27 11 1 2 1 1 1 1 2 1 1 5 1 1 3 6 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 2 1 1 11 4 Habilitación, Incendios Habilitación, vencimiento Normativa, modificación Reclamos, Modificación normativa Directorio Regulación, Directorio no competente Junta de Evaluación Corrientes, Informe Nomenclador Incremento Prestaciones Acompañamiento terapéutico,. Salud Mental Reclamos IOMA, arancel nacional Villa del sol, diferencias con SNR Registro de Prestadores Normativa, modificación 2008 Acreditación y categorización Habilitación, Normas Normativa, aclaratoria Normativa, modificación Vigencia Nomenclador Aranceles, Incremento Incremento Incremento, Rechazo Prestaciones Dependencia, Documento Técnico Marco Básico, Gestión Privada CABA, integración escolar Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), limites Servicio de Apoyo a la Vida Autónoma (SAVA), organismos, informes técnicos Reclamos Asociaciones prestadores, Impugnación, traslado a organismos competentes UNHID, Baja Registro de Prestadores Prorroga, Dificultades Operativas SSS, informe Sistema Único Capacitación, Obras Sociales, Instituciones 2009 Cobertura Obligatoriedad Pago Prestaciones, Gripe AN1H1 Directorio Suspende Reunión 393 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 16 4 1 1 1 1 3 1 1 1 4 1 1 1 1 2 1 1 2 1 1 1 1 6 1 1 1 1 Financiamiento APE, Modalidad categorización, inadecuación Nomenclador Incremento Prestaciones Cuidadores domiciliarios, Matriculación Total general Anexo III - Cuadro - Decisiones ordenadas según Año y Tema Elaboración Propia 394 1 1 2 2 1 1 384 ANEXO IV Reglamento del Directorio del Sistema Único de Prestaciones Básicas para Personas con Discapacidad REGLAMENTO DE FUNCIONAMIENTO DEL PRESIDENTE Corresponde al Presidente: a) Ejercer la representación del Sistema Único de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad. b) Convocar a las reuniones del Directorio, comunicando el orden del día a tratar en las mismas, con la debida antelación c) Designar al secretario administrativo y removerlo de su cargo d) Suscribir las resoluciones, informes, dictámenes, y recomendaciones que emanen del Directorio. e) Suscribir previa aprobación del Directorio, convenios con las jurisdicciones, en vista a la aplicación del Sistema. f) Participar en las deliberaciones con voz y voto y en caso de empate, con doble voto. g) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones del presente reglamento. h) Recibir los informes de las Comisiones de Trabajo y someterlos a consideración del Directorio. i) Suscribir la Memoria Anual de Actividades, la cual deberá acompañarse con los dictámenes, recomendaciones y resoluciones producidas durante ese período. j) Disponer la elaboración de gacetillas de información, por lo menos cada seis meses, por las que se difundan las actividades del Directorio. k) Realizar las prestaciones oficiales del funcionamiento del Directorio,!y de las Comisiones de Trabajo, en los diferentes organismos municipales, provinciales, nacionales e internacionales. l) Coordinar las relaciones con autoridades municipales, provinciales, nacionales e internacionales. m) Proponer la remoción de los miembros del Directorio y su sustitución con el acuerdo del Directorio. DEL VICEPRESIDENTE Corresponde al Vicepresidente: a) Reemplazar al Presidente del Directorio, con las mismas atribuciones de este. DE LOS MIEMBROS DEL DIRECTORIO a) Los organismos y áreas gubernamentales citados en el art. 1°, Anexo A del Decreto N° 1193/98 designarán un representante titular y un alterno. b) Será Obligatorio para los miembros, la asistencia a las reuniones y el desempeño de las funciones encomendadas. Deberán comunicar y justificar su inasistencia al Presidente, con motivos fundados y en un plazo previo no menor de setenta y dos horas a la fecha de reunión. c) En las reuniones tendrán voz y voto. d) Podrán solicitar a la Presidencia la convocatoria a reuniones extraordinarias. 395 e) Un miembro del Directorio designado de acuerdo con el orden jerárquico gubernamental ejercerá, en ausencia del Presidente y Vicepresidente, la Presidencia del Directorio. DE LA SECRETARIA ADMINISTRATIVA Será desempeñada por el funcionario que designe la Presidencia y dependerá administrativamente y presupuestariamente de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas. Corresponde al Secretario: a) Asistir administrativamente al Presidente del Directorio. b) Cumplir con las directivas impartidas por el Presidente. c) Preparar las comunicaciones de la Presidencia a los miembros del Directorio. d) Preparar la documentación que deba ser utilizada por el mismo. e) Comunicar la fecha de reuniones y acompañar el orden del día. f) Mantener permanentemente informado al Vicepresidente. g) Asistir a las reuniones del Directorio y llevar las actas debidamente rubricadas y foliadas. Confeccionar las resoluciones y registrarlas. h) Ser depositario de la documentación citada en el apartado i. del Presidente. i) Formalizar la convocatoria a reuniones extraordinarias; preparar junto con el Presidente, el orden del día. j) Recepcionar las peticiones y/o temas presentados y elevarlos al conocimiento de la Presidencia. k) Confeccionar la Memoria Anual de Actividades conforme lo prescribe el apartado i Del Presidente. DE LAS REUNIONES a) El Directorio celebrará reuniones ordinarias semanalmente. b) Serán presididas por el Presidente y en ausencia de éste por el Vicepresidente o por el miembro de mayor rango jerárquico gubernamental. c) Quorum: El Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral al Favor de las Personas con Discapacidad sesionará válidamente con la simple mayoría de sus miembros, debiendo en dicha oportunidad el Presidente informar sobre los motivos de las inasistencias de los representantes ausentes, si hubiera tomado conocimiento de ello. d) Se establece diez minutos de tolerancia a la hora indicada para comenzar a sesionar. e) Declarada abierta la reunión, el secretario leerá el acta de la reunión anterior, la que una vez aprobada será suscripta por los representantes; a continuación dará lectura al orden del día. f) Luego de las deliberaciones correspondientes, las decisiones serán tomadas por simple mayoría (mitad más uno) de los presentes. g) La inasistencia sin justificación a tres reuniones consecutivas de los representantes -es decir ausencia injustificada del titular y alterno-, dará lugar a la comunicación pertinente al organismo y/o área gubernamental de pertenencia. h) Las reuniones se celebrarán en la Sede de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, salvo que se haya decidido en la reunión anterior un lugar diferente. 396 i) Las cuestiones no previstas podrán ser incluidas en el orden del día, previa aprobación de la mayoría de los miembros presentes. j) Las decisiones se plasmarán en: dictámenes, recomendaciones y/o resoJuciones Se entiende por: Dictamen: a la opinión o juicio que se forma o emite sobre un asunto. Recomendación: La que tiene el alcance de consejo. Resoluciones: Actos administrativos emanados del Directorio, que resuelven una cuestión determinada. Las mismas serán confeccionadas por Secretaria y, una vezs suscriptas por el Presidente del Directorio, registradas y entregadas bajo firma a cada miembro del Directorio. k) Las actas incluirán, expresamente, la disidencia en la toma de decisiones. l) Todo asunto en estudio por una Comisión de Trabajo Asesora, para ser sometido a consideración del Directorio, requiere despacho previo de la Comisión pertinente. m) Deberán habilitarse, el libro de Actas y el libro de Registro discriminando Recomendaciones, Dictámenes y Resoluciones. COMISIONES DE TRABAJO ASESORAS a) Podrán ser de carácter permanente o transitorio. Serán presididas por un miembro que integre el Directorio designado para tal fin, el cual tendrá a su cargo informar al Presidente sobre la marcha de las mismas y del resultado de los trabajos efectuados y presentar el despacho previo de conformidad al apartado 1) de las Reuniones. b) En la conformación de las Comisiones podrán participar, a requerimiento del Directorio, los consultores, invitados y técnicos en la materia. Sesionarán con independencia de las reuniones del Directorio. c) Las comisiones temporarias, se disolverán una vez cumplidos su cometido, previo tratamiento e informe del tema que le fuere encomendado. d) Se reunirán como mínimo 1 (una) vez por semana. Sus conclusiones se aprobarán por mayoría de los miembros que conforman la Comisión de Trabajo Asesora. e) Las conclusiones no tendrán carácter vinculante para el Directorio y deberán ser puestas a conocimiento de la Presidencia en el plazo fijado y no existiendo éste, con una antelación de dos días antes de la próxima reunión. 397 ANEXO V Identificación y presentismo de los representantes por organismo Además resulta importante identificar las personas que fueron los representantes por organismo que concurrieron a las reuniones, de igual forma que en los anteriores casos se trata de identificar continuidades y discontinuidades. Se utilizó un corte inferior del 10% de presentismo. Indicador: En el plano de indicadores, también para esta tabla se utilizará el cociente de presentismo simple: Cantidad reuniones presentes de representante por periodo Cantidad reuniones totales por periodo Representante Pablo Molero Daniel Durante Jorge Badaracco Marcelo Marcovecchio Teresa Garzon Maceda Alcira Scurzoni Eduardo Laso Beatriz Perez Guillermo Williams Luis Bulit Goñi Susana Sequeiros Juan Berninsone Oscar Pezzarini Cristina Pantano Liliana Diaz Mariano Paz Patricia Bollini Alicia Bustos Fierro Martín Belderrain Grisel Olivera Roulet Celeste Canel Jorge Mascheroni María Pia Vidal Dominguez Organismo ONG ONG SNR SNR CONADIS PROFE PNGCAM CONADIS PNGCAM SAFJyP CONADIS SRT ONG SRT INSSJP CONADIS CONADIS CONADIS SAFJyP SNR APE CONADIS APE 398 Presencias Presentismo 210 200 102 101 98 86 85 77 72 70 68 66 61 59 55 53 53 48 46 45 44 44 43 88,6 84,4 43,0 42,6 41,4 36,3 35,9 32,5 30,4 29,5 28,7 27,8 25,7 24,9 23,2 22,4 22,4 20,3 19,4 19,0 18,6 18,6 18,1 Liliana Pantano Evangelina Dorola Gabriela Covache Monica D´Adam María de los Ángeles Dominguez Narciso Muñoz Héctor Martinez Ricardo Szumski Maria Adela Santiago Sara Valassina Carlos Lapadulla Néstor Vázquez Hector de Leone Cecilia Loccisano Ernesto Van Der Koy Abraham Felperin María Angelica Marinelich Mercedes Venencia Marta Mazas Gustavo Vales Susana Mazzarino CONADIS SSS SNR INSSJP 40 38 37 37 16,9 16,0 15,6 15,6 SSS Desarrollo Social SRT SSS CNPA CONADIS APE SSS PNGCAM CONADIS PROFE CFD CFD CFD CFS INSSJP PROFE 34 14,3 34 33 33 31 31 30 30 29 28 28 27 27 27 26 25 25 14,3 13,9 13,9 13,1 13,1 12,7 12,7 12,2 11,8 11,8 11,4 11,4 11,4 11,0 10,5 10,5 Anexo V - Cuadro - Presentismo por representante Elaboración Propia En el cuadro anterior se listaron a todos los presentes durante los once años de sesiones y se obtuvo el presentismo simple. Se estableció una línea de corte, menor a 10. A su vez resulta un periodo bastante extenso el ordenamiento realizado en el cuadro anterior, y para analizar con más detalle las trayectorias de cada actor, se compuso los dos cuadros siguientes, el primero en valores absolutos, el segundo obtenido el presentismo por representante. Vale a su vez como una línea de tiempo de la participación de un actor dentro de las reuniones del Directorio. 399 Presentismo por actor en las reuniones del Directorio: por año y en valores absolutos Representante Organismo 1998 1999 Pablo Molero ONG 8 36 Daniel Durante ONG 8 41 Jorge Badaracco SNR 2 10 Marcelo Marcovecchio SNR Teresa Garzon Maceda CONADIS Alcira Scurzoni PROFE Eduardo Laso PNGCAM 7 2000 2 7 3 2 2 3 2 3 2001 2002 21 20 23 23 22 21 19 21 23 9 8 Beatriz Perez CONADIS 8 42 Guillermo Williams PNGCAM 4 22 Luis Bulit Goñi SAFJyP 7 25 2 7 2 0 2 3 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 15 13 18 8 14 8 210 13 9 13 6 10 4 200 10 102 12 101 15 13 17 9 1 98 11 13 15 7 11 6 86 14 14 11 7 10 4 85 77 12 13 1 15 9 1 0 1 1 5 3 72 15 70 Susana Sequeiros CONADIS Juan Berninsone SRT 2 4 Oscar Pezzarini ONG 7 27 Cristina Pantano SRT 3 38 Liliana Diaz INSSJP Mariano Paz CONADIS 8 38 7 53 Patricia Bollini CONADIS 7 39 7 53 Alicia Bustos Fierro CONADIS 7 33 8 Martín Belderrain Grisel Olivera Roulet SAFJyP SNR 2 1 3 1 9 1 8 2003 2 2 1 8 1 4 1 9 2 0 1 4 1 7 8 11 9 10 4 9 2 3 4 1 2 22 3 7 68 66 61 59 11 7 5 7 14 7 11 5 55 48 6 400 23 1 1 4 1 4 3 46 45 Celeste Canel APE Jorge Mascheroni CONADIS María Pia Vidal Dominguez APE Liliana Pantano CONADIS Evangelina Dorola SSS 18 32 SNR Monica D´Adam INSSJP 1 María de los Angeles Dominguez SSS Narciso Muñoz Desarrollo Social Héctor Martinez SRT Maria Adela Santiago CNPA 8 APE 6 23 SSS 7 11 Hector de Leone PNGCAM 3 11 Cecilia Loccisano CONADIS Ernesto Van Der Koy PROFE 18 14 5 10 1 1 1 8 10 2 13 10 8 44 12 5 9 37 34 11 Gustavo Vales INSSJP 3 22 1 7 3 6 6 1 4 8 3 33 31 21 1 0 6 5 31 30 1 9 3 3 28 28 4 1 1 30 29 11 11 4 1 33 27 2 0 CFS 38 37 1 2 3 Marta Mazas 44 43 11 25 CFD CFD 11 1 Néstor Vázquez Mercedes Venencia 9 3 34 2 2 2 5 Carlos Lapadulla CFD 6 11 26 CONADIS María Angelica Marinelich 6 40 11 Sara Valassina Abraham Felperin 17 13 Gabriela Covache SSS 7 8 1 3 Ricardo Szumski 1 0 1 4 16 7 27 27 26 25 401 Susana Mazzarino PROFE 6 2 2 10 Anexo V - Cuadro - Presentismo por actor en las reuniones del Directorio: por año y en valores absolutos Fuente: Elaboración Propia 402 5 25 Representante Organismo 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Pablo Molero ONG 100,0 80,0 77,1 84,0 87,0 100,0 100,0 86,7 100,0 88,9 100,0 100,0 88,6 Daniel Durante ONG 100,0 91,1 91,4 92,0 100,0 81,8 86,7 60,0 72,2 66,7 71,4 50,0 84,4 Jorge Badaracco SNR 25,0 22,2 65,7 88,0 91,3 63,6 66,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 43,0 Marcelo Marcovecchio SNR 0,0 15,6 65,7 76,0 91,3 86,4 80,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 42,6 Teresa Garzon Maceda CONADIS 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 90,9 100,0 86,7 94,4 100,0 7,1 0,0 41,4 Alcira Scurzoni PROFE 0,0 0,0 0,0 0,0 39,1 63,6 73,3 86,7 83,3 77,8 78,6 75,0 36,3 Eduardo Laso PNGCAM 0,0 0,0 0,0 0,0 34,8 77,3 93,3 93,3 61,1 77,8 71,4 50,0 35,9 Beatriz Perez CONADIS 100,0 93,3 77,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 32,5 Guillermo Williams PNGCAM 50,0 48,9 57,1 48,0 56,5 4,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 30,4 Luis Bulit Goñi SAFJyP 87,5 55,6 65,7 60,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 29,5 Susana Sequeiros CONADIS 0,0 0,0 5,7 32,0 0,0 45,5 73,3 60,0 55,6 44,4 64,3 62,5 28,7 Juan Berninsone SRT 25,0 8,9 37,1 60,0 39,1 50,0 13,3 20,0 22,2 11,1 14,3 0,0 27,8 Oscar Pezzarini ONG 87,5 60,0 54,3 20,0 13,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 25,7 Cristina Pantano SRT 37,5 84,4 51,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 24,9 Liliana Diaz INSSJP 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 73,3 46,7 77,8 77,8 78,6 62,5 23,2 Mariano Paz CONADIS 100,0 84,4 20,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 22,4 Patricia Bollini CONADIS 87,5 86,7 20,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 22,4 Alicia Bustos Fierro CONADIS 87,5 73,3 22,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 20,3 Martín Belderrain SAFJyP 0,0 0,0 8,6 24,0 100,0 63,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 19,4 Grisel Olivera Roulet SNR 87,5 48,9 20,0 0,0 4,3 0,0 0,0 6,7 0,0 0,0 28,6 37,5 19,0 Celeste Canel APE 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 46,7 94,4 66,7 78,6 37,5 18,6 Jorge Mascheroni CONADIS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 45,5 40,0 60,0 77,8 55,6 0,0 0,0 18,6 María Pia Vidal Dominguez APE 0,0 0,0 0,0 0,0 78,3 63,6 66,7 6,7 0,0 0,0 0,0 0,0 18,1 Liliana Pantano CONADIS 0,0 71,1 22,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 16,9 Evangelina Dorola SSS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 72,2 88,9 85,7 62,5 16,0 Gabriela Covache SNR 0,0 0,0 37,1 44,0 0,0 4,5 66,7 13,3 0,0 0,0 0,0 0,0 15,6 403 Total Monica D´Adam INSSJP 0,0 0,0 2,9 0,0 78,3 81,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 15,6 María de los Angeles Dominguez SSS 0,0 0,0 0,0 0,0 47,8 0,0 86,7 66,7 0,0 0,0 0,0 0,0 14,3 Narciso Muñoz Desarrollo Social 100,0 57,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 14,3 Héctor Martinez SRT 0,0 0,0 0,0 0,0 4,3 40,9 6,7 6,7 38,9 33,3 57,1 37,5 13,9 Ricardo Szumski SSS 0,0 0,0 62,9 44,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 13,9 Maria Adela Santiago CNPA 0,0 0,0 71,4 24,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 13,1 Sara Valassina CONADIS 0,0 0,0 0,0 0,0 91,3 45,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 13,1 Carlos Lapadulla APE 75,0 51,1 2,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 12,7 Néstor Vázquez SSS 87,5 24,4 0,0 0,0 26,1 22,7 0,0 0,0 0,0 11,1 0,0 0,0 12,7 Hector de Leone PNGCAM 37,5 24,4 17,1 36,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 12,2 Cecilia Loccisano CONADIS 0,0 0,0 40,0 44,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,8 Ernesto Van Der Koy PROFE 0,0 55,6 0,0 0,0 13,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,8 Abraham Felperin CFD 0,0 0,0 65,7 16,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,4 María Angelica Marinelich CFD 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 90,9 46,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,4 Mercedes Venencia CFD 0,0 0,0 0,0 44,0 69,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,4 Marta Mazas CFS 50,0 24,4 31,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,0 Gustavo Vales INSSJP 37,5 48,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,5 Susana Mazzarino PROFE 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 27,3 13,3 0,0 11,1 0,0 71,4 62,5 10,5 8 45 35 25 23 22 15 15 18 9 14 8 237 Total reuniones Anexo V - Cuadro - Presentismo por actor en las reuniones del Directorio: por año y en por cientos Fuente: Elaboración Propia 404 ANEXO VI Salarios en pesos46 del sector de actividad de Sanidad Clínica. Absolutos, Variación absoluta y relativa. Años 2001-2011 Al analizar la evolución de los salarios del sector de actividad de Sanidad Clínica a nivel nacional, que comprende los profesionales de la salud que atienden a las personas con discapacidad, se observa una evolución positiva, siendo el período del 2005 al 2006 el único donde no se produjo incremento alguno en el salario. El Cuadro 1 muestra los salarios en pesos por año, su variación absoluta entre los años y su variación relativa (%). Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Salario en pesos 446 546 698 765 1284 1284 1528 2291 2727 3463 4608 Año 2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 Variación Absoluta Variación Relativa % 0 100 152 67 519 0 244 763 436 736 1145 22,42 27,83 9,59 67,84 0 19 50 19 26,98 33 Anexo VI - Cuadro - Salarios en pesos de sueldo de la Sanidad 2001-2011 Fuente: Elaboración propia en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo. 46 El salario conformado está compuesto por el salario básico, los adicionales estipulados y los aumentos por Decreto del Poder Ejecutivo, en caso de que no estuvieran incorporados a los salarios de convenio o ya hubieran sido absorbidos por aumento. 405 Anexo VI - Gráfico - Salarios en pesos de sueldo de la Sanidad 2001-2011 Valores absolutos Fuente: Elaboración propia en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo. Anexo VI - Gráfico - Salarios en pesos de sueldo de la Sanidad 2001-2011 en por cientos Fuente: Elaboración propia en base a datos 2001-2011 del Ministerio de Trabajo de la Nación y Seguridad Social, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales, Dirección de Estudios de Relaciones del Trabajo. Al analizar la evolución de los salarios en sanidad del 2001 al 2011, se observa que durante todos los años se produjeron incrementos en el salario, salvo del período 2005 al 2006 donde no hubo aumento salarial. 406 En el período 2003 al 2004 el salario se incrementó un 9,59% siendo este el momento donde se produjo el aumento más bajo del salario a lo largo de los años analizados. En la etapa 2005-2006 fue la única donde no se produjo incremento salarial (0%). De los períodos 2001 al 2002, 2002 al 2003, 2009 al 2010 se produjeron aumentos entre el 22 y 28%. Mientras que en los períodos 2006-2007 y 2008-2009 se implementaron aumentos del 19% respectivamente. Los períodos de mayor aumento se dieron en 2010-2011 con un 33%, 2004-2005 con un 68% y en 2007-2008 con un 50%. 407