20121109 - LORENZO LOPEZ TRIGAL - ponencia

20121109 - LORENZO LOPEZ TRIGAL - ponencia

DINÁMICAS DE COOPERACIÓN TERRITORIAL EN LAS FRONTERAS IBÉRICAS
Lorenzo López Trigal
Universidad de León, [email protected]
Palabras clave: cooperación
eurorregiones, fronteras ibéricas
territorial,
espacios
transfronterizos,
eurociudades,
1. Introducción a las fronteras ibéricas y su tipología
En el espacio ibérico del Suroeste de Europa se presentan fronteras internacionales de
todo tipo. De un lado, entre Estados comunitarios (Francia, España y Portugal) y un micro-Estado
(Andorra) integrado con sus Estados vecinos, disponiéndose como fronteras internas
correspondientes a las diadas de los Pirineos (España/Francia, España/Andorra, Francia/Andorra)
y de la Raya ibérica (España/Portugal), donde hay interrelaciones macro (energía eléctrica, obras
públicas e infraestructuras, relaciones comerciales) y micro (entre centros urbanos locales y
vecindad). De otro lado, las fronteras externas del Sur de la península, donde resaltan los
enclaves y perímetros de Gibraltar, Ceuta y Melilla, protegidos por verjas a modo de ciudadespresidio, y el frente atlántico marroquí-canario (España/Marruecos).
Una caracterización del espacio fronterizo de la península Ibérica seguida por
observadores cualificados (PINTADO, 1972, FEBRÉS, 1984, GUICHARD, 2000) discurre a lo
largo de unos dos mil kilómetros de línea fronteriza terrestre común y, si atendemos a la
delimitación provincial (NUT 3), su extensión territorial equivale aproximadamente a una tercera
parte de los seiscientos mil kilómetros cuadrados de la península, sin olvidar la correspondiente
frontera marítima de España con Portugal, Francia, Marruecos, Argelia e Italia y de Portugal con
España y Marruecos. A la apreciable extensión de los espacios de frontera se deben añadir en
ocasiones ciertos rasgos de debilidad en cuanto a dinámicas y desarrollo de población, recursos y
desigual intensidad de flujos que la atraviesan, que muestran un menor desarrollo económico que
el promedio de sus respectivos Estados tal como se observa en la Raya ibérica, adscribiéndose a
las Regiones-Objetivo 1 de la Unión Europea, es decir, subsidiadas por su menor desarrollo
relativo. Mientras que en la frontera hispano-francesa-andorrana, pese al borde montañoso
pirenaico, las regiones limítrofes son de una mayor dinámica de desarrollo, flujos y urbanización,
aunque en su perímetro central los espacios fronterizos contactan apenas coincidiendo sobre
todo con bordes de parques naturales y espacios rurales.
En este contexto, se manifiestan varios modelos de fronteras en sus distintos tramos, en
cuanto a la acepción frontera interna/externa del espacio comunitario europeo y al diferente grado
de relaciones y de cooperación transfronteriza (Space and Polity, 2002, CARAMELO, 2007,
MEDEIROS, 2009):
Un primer modelo de frontera externa de la Unión Europea es el establecido entre España
y Marruecos, más concretamente en los dos tramos de frontera marítima de las regiones
respectivas de Andalucía y Canarias, manteniéndose una vía abierta a la cooperación
internacional e interregional, no tanto transfronteriza, en acciones de tipo cultural, empresarial y
turística, aunque de modo inicial y con expectativas de ir incrementándose. Una vieja idea, la del
proyecto de túnel submarino bajo el Estrecho (Tánger-Tarifa), se aplaza por ahora
indefinidamente. Mientras tanto, subyace la compleja situación heredada de siglos anteriores en
torno a las ciudades de Ceuta y Melilla, frontera construida sobre la base de una amalgama de
conflictos y alianzas y el establecimiento de una zona neutral en 1860, ya superada con el vallado
perimetral de seguridad (FERRER GALLARDO, 2008) y donde hasta ahora la única cooperación
transfronteriza es la que se lleva a cabo en el mantenimiento y perfeccionamiento de los filtros
aduaneros, en la que en ciertos pasos fronterizos, en cada caso, se alternan tránsitos de
personas y de bienes en forma de “schengenización y contrabando selectivos” además de
inmigrantes clandestinos. Simplificando la situación, se podría decir que de un lado se encuentran
ciudades de servicios organizados y de otro lado una oferta abundante de mano de obra y
salarios bajos, restando en el entorno de la frontera una aureola de ciudades sitiadas, y donde,
sin embargo, se yuxtaponen la relación comercial y el contrabandeo, la competitividad interurbana
de Ceuta con Tánger-Tetuán (ciudades con las que forma un triángulo potencial) y de Melilla con
Nador (con un eje de comunicación por desarrollar y potenciar), así como el enfrentamiento
permanente político de signo nacionalista e identitario-cultural, lo que impide hoy por hoy que se
desarrolle la cooperación transfronteriza así como la figura de eurociudad.
Igualmente, la frontera de Gibraltar (Reino Unido/España) es bien peculiar, surgida en este
caso de una conquista militar que desplazó a los gibraltareños originarios a las poblaciones
vecinas y con el tiempo sustituidos por personas de procedencias dispares, aunque europeas en
su mayoría. Frontera limitada también por una valla simple, con un único paso fronterizo que ha
sido cerrado intermitentemente en etapas anteriores y que ahora sirve de control y trasiego de un
denso tráfico de vehículos y de personas (desde España como trabajadores transfronterizos y
turistas, desde Gibraltar como migración pendular residencial) a pesar de todo tipo de obstáculos
lo que origina en realidad en el Campo de Gibraltar una pequeña conurbación que afecta a la
movilidad de trabajadores y residentes y a la multiplicidad de intereses comunes. Sin embargo, la
cooperación transfronteriza, que podría abocar a la figura de la eurociudad, está fuertemente
condicionada por los recelos del poder político ante un proceso de mayor integración, aunque
tiene expectativas favorables de incrementarse, de no mediar enfrentamiento entre las dos partes
en litigio. En todo caso, los factores condicionantes de la cooperación están planteados
abiertamente y han sido denunciados ante la Unión Europea, tal como las circunstancias
negativas del contrabando o la implantación en Gibraltar de empresas financieras no acordes con
la legalidad.
En tercer lugar, frontera externa de enclavamiento, con sendos pasos fronterizos
controlados, es la del principado de Andorra con España y Francia. Un espacio abonado para la
cooperación transfronteriza, favorecido por una misma identidad cultural de raigambre catalana y
por la dependencia económica andorrana de sus Estados vecinos, aprovechando su renta de
situación y ser enclave de montaña cara a las actividades del turismo de nieve, de balneario, de
comercio y de servicios financieros, así como de un cierto contrabando que persiste aún por
diferencial de precios en ciertos productos. Con este condicionante, las relaciones de vecindad
son muy importantes con una densidad de relaciones bidireccionales. La cooperación
interregional se mantiene tratando en el presente de salir de su enclavamiento a través de túnel
en su acceso norte francés y del proyecto de aeropuerto en La Seo de Urgel, con cuyo municipio
podría plantearse en el futuro una eurociudad.
De otro orden, se plantean sendos modelos de frontera interna entre España/Portugal y
España/Francia, aun con matices distintivos, en las que predominan espacios de vecindad local
en áreas ruralizadas que se han venido transformado en los últimos años en fronteras abiertas y
espacios de cooperación interregional y transfronteriza, aunque con problemas institucionales e
insuficiente iniciativa empresarial y ciudadana para poner en marcha determinadas prácticas de
cooperación y proyectos, pero donde en los últimos años se avanza en la institucionalización de
consorcios y asociaciones de cooperación, eurorregiones, eurodistritos y eurociudades. Con todo,
se objeta, con cierta razón, por los habitantes fronterizos de la Raya y de los Pirineos, que se
puentea a menudo en la cooperación a los pueblos y villas de la frontera y se mira más a las
inversiones en ciudades y capitales provinciales y regionales, alejadas por lo general de la línea
fronteriza, en cuanto a proyectos de grandes infraestructuras encaminadas más a la
competitividad interurbana que a la cooperación transnacional y transfronteriza.
2. Las plataformas e instrumentos jurídicos de cooperación transfronteriza
Siguiendo con el hilo conductor de la ponencia, se hace preciso hacer a continuación una
presentación sucinta de los instrumentos de cooperación transfronteriza y territorial en el ámbito
de la Unión Europea, comenzando por el concepto de cooperación transfronteriza o tipo de
cooperación transterritorial entre grupos sociales, entidades públicas y privadas de un lado y otro
de una frontera internacional, en un modo de actuación que permite que agentes con objetivos e
intereses comunes constituyan organismos y asociaciones solidarias y dirigidas en especial a la
cooperación para el desarrollo. Es, a menudo, resultado de una política y estrategia que
promueve la interacción permanente de agentes públicos y privados en diferentes dominios, entre
Estados, regiones y localidades vecinas, en forma de “cooperación multiescalar” a lo largo de una
frontera, así como de impulso a la relación de vecindad e intercambio de tipo bilateral o
multilateral entre regiones y localidades fronterizas adyacentes a través de programas operativos
y de buenas prácticas de cooperación en distintos ámbitos, teniendo por objetivo la integración y
convergencia entre actores localizados en territorios separados por fronteras nacionales en las
esferas económica, política, social y cultural y teniendo en cuenta el análisis de indicadores
derivados del efecto barrera en los flujos internacionales y el análisis de la homogeneidad y las
discontinuidades territoriales, tales como la renta, la densidad de población, la ratio de empleo,
las áreas morfológicas urbanas o rurales, entre otros indicadores, a lo largo de territorios
fronterizos de una geometría variable.
Como factores que promueven la cooperación se encuentran la tradición y experiencia en
este ámbito, la existencia de un modelo y un programa de desarrollo transterritorial y la
disponibilidad de recursos financieros de apoyo a las medidas a adoptar, teniendo en cuenta en
su funcionamiento los principios de subsidiariedad y de partenariado en estrecha participación y
colaboración entre administraciones de distinto nivel e iniciativas privadas. En este sentido,
destacan las fronteras interiores de la Unión Europea en las que se han venido desarrollando
diversos instrumentos de cooperación con el fin de transformar las fronteras en lugares de
encuentro, consolidar las condiciones socioeconómicas y superar obstáculos y desequilibrios.
Los plataformas e instrumentos más destacados que vienen implementándose desde los
años 1980 en la Unión Europea son: la Comunidad de Trabajo (CT) o institución de carácter
transfronterizo común a ambos lados de la frontera, de tipo flexible y habitualmente constituida
por representantes de administraciones y de organizaciones regionales con un funcionamiento
cada vez más generalizado; el Gabinete de Iniciativas Transfronterizas (GIT) u oficina
institucional, generalmente de una entidad pública regional para el apoyo y asistencia técnica y
administrativa en materia de cooperación transfronteriza, favoreciendo el contacto entre distintas
organizaciones activas y su implicación en el proceso; la eurociudad y la red interregional de
ciudades o el eurodistrito local sirviendo a la comunidad de intereses y de gestión promovidas por
las Administraciones locales de países distintos para cooperar conjuntamente por medio de
programas transfronterizos; la eurorregión o plataforma y asociación de colectividades regionales
y locales de una parte y otra de una frontera nacional al servicio de la cooperación transfronteriza
horizontal; y la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), instrumento jurídico
comunitario integrada por instituciones y empresas en cada área de cooperación demarcada
correspondiente a tramos de frontera de características singulares y regionales, actuando con
estrategias de conjunto cara a la cooperación. Todo ello impulsado por la gestión de iniciativas
europeas y programas de cooperación con fondos europeos y nacionales (INTERREG, de 1990 a
2006, POCT desde 2007) y por la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) como
órgano representativo ante la Comisión Europea y cuyos objetivos son los propios de un grupo de
presión para impulsar la cooperación entre regiones de las fronteras de la Unión Europea.
La cooperación en los ámbitos intra y extracomunitario ha estado orientada, pues, a servir
de intercambio y puesta en común, por un lado, de estructuras de cooperación integradas
(eurorregiones y eurociudades), foros y asociaciones (comunidades de trabajo, consorcios),
programas específicos de interconexión, y por otro lado, de estructuras de ámbito empresarial,
cultural o institucional, así como actuaciones y medidas de orden material en infraestructuras
básicas y en dotaciones en apoyo del desarrollo territorial, económico y social. Tal cooperación
tiene como objetivos singulares (Carta Europea de las Regiones Fronterizas y Transfronterizas,
ARFE, 1994): la reducción de los efectos frontera y la superación de la periferialidad y
marginalidad de muchas de estas áreas y regiones fronterizas, con el fin de que sean lugares de
interrelación en el desarrollo de acciones cooperativas, de mejoras en el desarrollo de las
infraestructuras y la economía, en la protección del medio, en la solución de los problemas de los
trabajadores fronterizos, en la promoción de la cooperación cultural y en medidas de carácter
jurídico e institucional. Esto es, se pretende poner a punto políticas de regionalización y de escala
local de carácter transnacional, tanto a nivel intracomunitario para amortiguar los desequilibrios
territoriales como para mitigar los diferenciales de desarrollo y carencias de conectividad en las
fronteras externas. La relevancia de este tipo de políticas es indudable y se implica con los
objetivos de la integración y el mercado único europeo.
A lo largo del tiempo, las buenas prácticas de cooperación transfronteriza han sido bien
notorias (ARFE, 1997, 2004, Documents, 2010), sobre todo en el ámbito de las fronteras internas,
aunque con un desigual avance de la cooperación en ciertos casos (CARAMELO, 2007): la
región fronteriza Nord-Pas-de-Calais/Flandes Occidental-Hainaut entre Francia y Bélgica con el
refuerzo de la conurbación transfronteriza, la movilidad cotidiana o la articulación en ciertos
servicios públicos; la región Arco de Jura/Alto Rhin entre Francia, Suiza, Alemania en cuanto a la
densidad institucional transfronteriza, la movilidad laboral de los fronterizos, la integración de los
sistemas educativo y de salud o el mismo Ordenamiento territorial; una frontera externa en
transición a interna, la región fronteriza de Italia/Eslovenia, con dificultades de todo tipo como la
presencia de inmigración ilegal; así como en otra frontera interna como la región española de
Castilla y León/Regiones Norte y Centro de Portugal, caracterizada por una débil permeabilidad y
la ausencia de redes urbanas transfronterizas y donde se cuenta con manifestaciones de
articulación e integración en el campo de la infraestructuras de relación, en la protección del
medio y en las iniciativas institucionales en un desigual ritmo de cooperación. Asimismo,
podríamos advertir otros avances destacados en la Raya ibérica en cuanto a la red de ciudades,
la puesta a punto de diversas Comunidades de Trabajo, Asociaciones de municipios ribereños y
Consorcios.
Con todo, se plantean diferentes cuestiones e incógnitas en un futuro, que atañen al marco
de la política regional y territorial europea, el desarrollo del Espacio Schengen, la integración de
los enclaves territoriales como Gibraltar, Ceuta y Melilla o la desigual cooperación en el espacio
de los “arcos de fronteras tensionadas” de la Unión Europea en sus lados flancos. En fin, estos y
otro tipo de cuestiones respecto de los programas de cooperación, nos enfrentan ante el objetivo
de la Cohesión Territorial de la Unión Europea y confirman la necesidad de avanzar en la vía de
la cooperación territorial. Asimismo, habida cuenta de las buenas prácticas y experiencias
adquiridas con el tiempo se ha convertido también la política europea de cooperación
transfronteriza en un modelo de referencia, junto al seguido en la frontera Estados
Unidos/Canadá, para desarrollar las interrelaciones de buena vecindad entre países
latinoamericanos (LÓPEZ TRIGAL, 2007, SILVÁN SADA, 2008), africanos o asiáticos.
3. Las dinámicas de cooperación en los espacios transfronterizos de la Raya
El territorio de la Raya ibérica (LÓPEZ TRIGAL, 1997, 2000, 2005) abarca en el sector de
Portugal diez distritos provinciales agrupados en cuatro regiones de coordinación (Norte, Centro,
Alentejo, Algarve), con un escaso número de ciudades de frontera y en general de tamaño
pequeño (villas ribereñas del Miño, Chaves, Bragança, Guarda, Castelo Branco, Portalegre,
Elvas, ciudades del Algarve). Por parte de España, el territorio es más amplio y está delimitado
por siete provincias pertenecientes a cuatro regiones autónomas (Galicia, Castilla y León,
Extremadura y Andalucía), siendo las ciudades de talla media más destacadas (Vigo, Ourense,
Zamora, Salamanca, Cáceres, Badajoz, Mérida, Huelva). Estos rasgos y otros limitan y
condicionan la gestión y ordenación de la frontera, esto es, la debilidad de la talla urbana y tasa
de urbanización del lado portugués, la mayor autonomía política y financiera de las regiones
españolas frente a la dependencia de la administración de Lisboa en Portugal, así como la
generalización de pequeños municipios en España, aunque subsidiados por las Diputaciones
Provinciales, frente a unas autarquías locales mejor gestionadas en el espacio rural portugués.
Esta área de frontera, por su menor desarrollo y mayor carencia de infraestructuras, ha
recibido ayudas importantes a través de programas europeos desde mitad de los años 1980. Los
grandes objetivos de la cooperación transfronteriza han sido aquí el desarrollo local para el
mantenimiento poblacional y fomento del empleo, la dotación de infraestructuras de acceso y
articulación, la diversificación de los sectores productivos, el patrimonio ambiental (atención
especial, por ejemplo, a once parques protegidos rayanos ubicados en espacios de sierras, valles
y estuarios), la formación y la consolidación de la cooperación institucional. Esto se podría
resumir en la ejecución de “obras de cemento”, sin olvidar otros frentes como las redes de
cooperación, el refuerzo del partenariado en proyectos conjuntos transfronterizos. Todo lo cual ha
tenido muchas dificultades, por no haber sido habitual, hasta ahora, trabajar solidariamente a un
lado y otro (tal como se defiende por el iberismo) desde los centros de decisión, empresas o
instituciones y asociaciones ciudadanas, si bien cabe aquí ahora una gran potencial de
actuaciones (CABERO, 2002, MEDEIROS, 2011).
El tramo norte de la Raya, Galicia/Norte de Portugal (DOMÍNGUEZ, 2004), es el de más
densas relaciones y dinámicas culturales y empresariales y el primero que inicia, antes de la
entrada de los dos países en la UE, una nueva política de acercamiento y cooperación, desde la
necesidad de pasar a la acción, dejando atrás “buenas palabras y hermanamientos de políticos
que no habían reportado beneficio ninguno a los dos lados”. Es así que hay un acercamiento
institucional de las dos regiones y se vienen adoptando acuerdos de alguna obra conjunta, un
plan de acciones conjuntas en municipios fronterizos, mejoras de accesibilidad e intercambios
universitarios, animando a los dos gobiernos nacionales a ultimar nuevas infraestructuras de
comunicación.
Desde entonces, se destaca como organismo para animar la cooperación transfronteriza a
la Comunidad de Trabajo entre ambas regiones (1991), así como la Eurorregión y la AECT
(2008). En el caso de la Comunidad de Trabajo, su objetivo ha sido presentar proyectos en la
línea de INTERREG en cada uno de esos campos así como acercar las instituciones políticas y
asociaciones empresariales en un esfuerzo de integración, siendo los resultados positivos y sobre
todo se han apoyado en una voluntad de cooperación tanto pública como privada, y en realidad
ha tenido la virtud de servir de modelo para otras Comunidades de Trabajo de la Raya. La
Eurorregión se extiende en unos 50.000 km2 donde residen más de seis millones de personas y
está caracterizada por la complementariedad económica e interdependencia comercial y notables
flujos, lo que ha posibilitado los esfuerzos de puesta a punto de proyectos, sirviendo de
plataforma y paraguas para todo tipo de iniciativas de cooperación institucional, empresarial y
cultural.
A su lado se ha desarrollado el Eixo Atlántico de ciudades del Noroeste peninsular (1992),
capitaneadas por Vigo y Porto y en el marco de la región europea Arco Atlántico, que mantiene
una animada trayectoria de proyectos técnicos, siendo sus objetivos estratégicos los
característicos de una red de ciudades en cuanto a la planificación de infraestructuras de relación,
el urbanismo y la protección de sus centros históricos así como el marketing urbano, con el fin de
ser ciudades más atractivas y competitivas a escala ibérica y europea. Sin embargo, los
resultados han sido desiguales y chocan con la multiplicidad de intereses dispares de cada
ciudad, si bien ha servido para un acercamiento de políticos y técnicos locales y la coparticipación
en proyectos de escala. Posteriormente, atendiendo a la demanda de la red de villas y pequeñas
ciudades fronterizas, se formaliza la Asociación Unimiño (2005), que integra a la Comunidad
intermunicipal de los municipios portugueses ribereños del Miño y los municipios gallegos
correspondientes, más fragmentados y localistas que los portugueses y representados por la
Diputación de Pontevedra, con el fin de realizar obras públicas y gestionar servicios y
equipamientos comunes, planteando por ahora proyectos en las redes de salud de urgencia y de
transporte interlocal.
Últimamente, la innovación se ha centrado en torno a los dos pasos fronterizos de mayor
relieve con la puesta a punto de la Eurocidade Chaves-Verín (2009), con un organismo gestor
autónomo y financiado desde fondos europeos, entre estos dos municipios limítrofes si bien con
centros urbanos a una distancia de veinte kilómetros, apostando por la complementariedad en
servicios, la promoción exterior particularmente en el termalismo y el agua y la gestión compartida
en educación y bibliotecas, la salud, la protección civil, la movilidad, teniendo como problemas la
diferencia lingüística y jurídica así como la concienciación ciudadana respecto del territorio común
y la escasez de presupuestos en la actualidad. En esta dirección se aprueba la Eurocidade
Valença-Tui (2012), con un modelo de gestión compartido por las dos municipalidades, entre dos
centros históricos separados por el Miño, que ha sido desde siempre una frontera permeable y
abonada al contrabando, en el pasado por medio de las barcas del obispo de Tui y de la Cámara
Municipal de Valença hasta que se construye el puente de 1886 que durante más de cien años,
hasta llegar al nuevo puente de la autopista, monopolizará la mayor densidad de flujo de
vehículos y personas (visitantes, turistas y trabajadores transfronterizos) de toda la Raya ibérica y
facilitará entre ambas localidades una relación intensa social y comercial, adaptándose en los
últimos años a los cambios sucesivos de tipo coyuntural (diferencial de precios y tasas) o
estructural (moneda del euro) en compras, flujos y actividades económicas, pero especialmente
en la colaboración institucional interlocal, antes de manera informal y convergiendo ahora con la
eurociudad los proyectos y programas europeos respecto de la gestión compartida de servicios,
turismo, eventos deportivos y culturales, aunque con problemas legales, de localismos, de
interferencia del área metropolitana de Vigo y de ausencia de medios de comunicación e
información en ambas ciudades.
Castilla y León/Norte y Centro de Portugal (LÓPEZ TRIGAL, 1999) es el espacio
interregional más extenso al incluir la Eurorregión del Duero/Douro sumada a la región Centro de
Portugal y donde se ha desarrollado con anterioridad el más importante precedente de proyecto
de infraestructura transfronteriza como fuera el aprovechamiento hidroeléctrico del Duero
internacional. Las Comunidades de Trabajo respectivas han liderado desde 1995 y 2000 un
acercamiento por separado, así como otros organismos provinciales y locales en sus ámbitos
respectivos, atendiendo a objetivos similares de medio ambiente y recursos naturales,
infraestructuras de transporte, agricultura y turismo, ciencia y tecnología. Entre los proyectos
cofinanciados ha habido algunos peculiares de un medio rural, tales como el de “Telemedicina
entre las provincias de Zamora y de Bragança” para paliar carencias sanitarias a distancia de los
centros de atención, o el de “Aulas de música y folklore” que tiene una amplia participación. Sin
embargo, la mayor parte de los fondos europeos se ha destinado a carreteras, restauración del
patrimonio o protección ambiental y no tanto a la promoción empresarial o cultural. Asimismo, al
igual que en gran parte de la Raya, la situación de fondo de saco o de ángulo muerto de los
espacios fronterizos de esta eurorregión no ha favorecido la superación de los factores
limitadores y a su vez la potenciación suficiente de los factores endógenos de desarrollo.
En este tiempo han surgido asimismo entidades de cooperación y de animación y estudio
en la Raya: La Asociación de Municipios Ribereños del Duero, que se ha volcado con el programa
TERRA en un proyecto interesante de refuerzo de la cooperación transfronteriza apoyada en
principios de sostenibilidad y de planeamiento regional integrado de la vía fluvial. La Fundación
Rei Afonso Henriques, con sede en Zamora desde 1994, se caracteriza por unas instalaciones
óptimas aunque ha ralentizado su actividad en los últimos años y hay un menor interés en
desarrollar sus objetivos iniciales. El Centro de Estudos Ibéricos, año 2000 y con sede en Guarda,
manteiene una intensa dinámica cultural al amparo de las Universidades de Coimbra y
Salamanca. Y de otro lado, la actividad desarrollada a propósito del Programa Operativo de
Cooperación Transfronteriza 2007-2013 por las comunidades territoriales Zasnet (municipios
fronterizos de Trás-os-Montes/Diputación de Zamora) y Binsal (municipios de Beira interior
Norte/Diputación de Salamanca) para valorizar, innovar y potenciar ambos territorios en
actividades de cooperación.
Extremadura/Región Centro-Alentejo es el área menos desarrollada de la Raya,
presentando grandes estrangulamientos (débil densidad poblacional, la industria es poco
relevante, la accesibilidad es deficiente) y algunas potencialidades (posición geográfica en el eje
Madrid-Lisboa, el patrimonio ambiental y cultural, proyectos en desarrollo de grandes
infraestructuras de transporte). Pero, con todo, presenta una clara apuesta desde el lado de
Extremadura en avanzar a la integración transfronteriza desde la promoción de los recursos
endógenos, nuevos equipamientos e infraestructuras de telecomunicación y desde la operatividad
de instituciones de cooperación transfronteriza, tales como un potente Gabinete de Iniciativas
Transfronterizas que impulsará dos Comunidades de Trabajo a partir de 1992, con un mejor
balance en la de Extremadura/Alentejo, con intervenciones cada vez más de carácter inmaterial y
empresarial, formalizando en 2009 la Eurorregión Extremadura/Alentejo y Centro de Portugal. Sin
embargo, por el momento no se ha asumido el proyecto de una eurociudad entre Badajoz-Elvas
que aprovechara la intensa relación interlocal y complementariedad de ambas urbes.
Por último, Andalucía/Alentejo-Algarve es un área de contrastes radicales, de un lado,
entre una amplia faja de tierras de sierras y llanuras en buena parte despobladas y ruralizadas,
aunque con ciertos potenciales en agricultura de regadío y productos cárnicos, de otro lado, un
litoral muy denso y dinámico en actividad agraria-pesquera y en turismo, aprovechando las
nuevas infraestructuras y dotaciones del eje en proceso de articulación Lisboa-Sevilla. Sin
embargo, ha habido aquí en años atrás un desigual esfuerzo en la cooperación institucional y se
han aplazado acuerdos en la puesta a punto de Comunidades de Trabajo, la primera desde 1995,
y el desarrollo reciente de la Eurorregión entre las tres regiones. Anotar también que ha habido
una voluntad empresarial y municipal por llevar a cabo proyectos de cooperación que han
beneficiado al desarrollo de la región y de áreas como el Bajo Guadiana o el entorno del embalse
de Alqueva, además del litoral, de los más dinámicos de la península Ibérica, la potenciación del
eje Sevilla-Lisboa o del hinterland del puerto de Sines. Asimismo, está en proceso la formación de
una eurociudad entre las localidades de Ayamonte y Vila Real de Santo António.
La franja fronteriza entre los territorios de España y de Portugal se encuentra, de este
modo, en proceso de cambio, aunque con grandes diferencias según los tramos de la Raya, y se
ha convertido en nuevo espacio para la atracción y laboratorio de prácticas de cooperación como
el resto de las fronteras internas comunitarias europeas, partiendo de que la integración en
Europa ha supuesto para ambos países el marco de una nueva vecindad en cuanto a flujos
bilaterales y en relaciones entre sociedades hasta hace poco distantes, además de la apertura de
un proceso de cooperación transfronteriza que se va consolidando. En este sentido, mucho ha
cambiado en el territorio de la Raya entre Portugal y España, lejos ya de los apelativos que se le
sumaron en la historia y este tránsito queda bien reflejado en la actualidad con canales de
intercambio y agrupaciones que convierten en ventaja lo que era una barrera. El modelo de
cooperación en la eurorregión Galicia/Norte de Portugal y el Eixo Atlántico de ciudades se ha
afianzado, resta esperar que también sea así en el caso de las eurociudades y las eurorregiones
analizadas, enfrentadas a los localismos, recelos y diferencias en ambos lados de la Raya .
4. Las dinámicas de cooperación en la región de los Pirineos
Por su lado, los Pirineos ha sido una frontera borde a la vez que de cooperación local en el
pasado y es una frontera diferente a la Raya ibérica en muchos de sus rasgos, físicos pero
también socioeconómicos. En principio, la amplia franja montañosa ha sido un valladar defensivo
para las invasiones en ambas direcciones y utilizado por la geoestrategia francesa en su etapa de
grandeza bajo el lema “Europa termina en los Pirineos”. Pero si la demarcación inicial se retrasa
hasta 1659 se debe a que en siglos anteriores los reinos españoles de Navarra y Aragón poseían
amplios territorios de la vertiente norte, hoy francesa. Por este marcado peso histórico la
delimitación resultante de la frontera pirenaica, a pesar de ser una “frontera natural”, no siempre
coincide con la línea de cumbres o de reparto de aguas, dejando territorios colgados o
semienclaves de un Estado en otro y como consecuencia estamos ante una frontera con fuerte
huella de relaciones tradicionales, pastos comunes o facerías, mercados y flujos (GORRÍA, 1995),
a la vez que con problemas de delimitación geográfica irresueltos que han dejado secuelas como
las de un Estado-enclave (Andorra) y un municipio-enclave (la localidad española de Llivia), una
isla fluvial de soberanía compartida (isla de los Faisanes, en el estuario del Bidasoa), una
comarca dividida entre los dos Estados francés y español (la Cerdaña), además de ciertos tramos
fronterizos de una demarcación tardía (Pays Quint en la Navarra francesa), tal como se refleja en
un estudio de campo de la región pirenaica (SERMET, 1983).
Hasta mediados del siglo XIX no existirá en los Pirineos una frontera firme y precisa, por lo
que resultaba hasta entonces más bien un espacio integrado con relaciones de vecindad muy
densas entre los valles de una y otra vertiente, basado en la explotación de recursos de bosques
y ganado o en lo cultural (idiomas vasco, occitano y catalán). La creación del cordón fronterizo y
aduanero produjo una adaptación en parte de estas economías y la frontera se convierte en un
lugar hostil, especialmente durante los años 1940 y 1950, en un fondo de saco de los dos
Estados, alterando el espacio compartido de la etapa premoderna, ante lo cual la reacción de las
comunidades locales será el contrabando o el comercio fronterizo, cuando no la emigración. A
pesar de todo, ha llegado hasta nosotros una montaña común, modelo de “frontera-zona”, sin
discrepancias apenas y una comunidad de intereses, ahora traducidos sobre todo en el turismo
de montaña, la explotación de saltos hidroeléctricos o el comercio, con dos centros
internacionales tan atractivos de visitantes como Andorra o Lourdes.
La frontera pirenaica tiene aproximadamente la mitad de longitud que la hispanoportuguesa, pero mantiene un mayor número de pasos fronterizos y una densidad de tráfico más
densa, sobre todo en sus dos extremos occidental vasco y oriental catalán. Los territorios
fronterizos son en Francia cinco departamentos y tres regiones (Aquitania, Midi-Pyrénées,
Langeudoc-Roussillon) ubicándose en el borde del macizo montañoso las ciudades medias de
Bayonne, Pau, Tarbes, Perpignan. En España son cinco provincias, pertenecientes a cuatro
regiones (País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña) y un número también reducido de ciudades
medias como San Sebastián-Irún, Pamplona, Girona y Figueras. Las grandes ciudades quedan a
alguna distancia del Pirineo (Bilbao, Zaragoza o Barcelona, Toulouse y más distante Burdeos),
que asumen en buena medida su dominio jerárquico en el sistema territorial. Por otro lado,
Andorra, micro-Estado de un rápido crecimiento y especialización funcional, es la única área
urbana enclavada en el interior de la cordillera, estando próxima a la influencia de Cataluña. La
dinámica socioeconómica y demográfica de las últimas décadas constata unos profundos
cambios en esta montaña de los Pirineos que la convierte en un modelo de integración de
economías y sociedades a pesar de los recelos de las soberanías de los Estados.
En efecto, en el marco de la cooperación transfronteriza (HARGUINDÉGUY, 2007) se han
dado importantes avances desde los años 1980, apoyados en los tradicionales intercambios de
proximidad y en una cierta movilidad pendular de algunos miles de trabajadores en ambas
direcciones (conurbación vasca San Sebastián-Bayona, Andorra-La Seo de Urgel, Costa BravaLitoral Rosellonés), así como en el apoyo institucional, a menudo impulsado por regionalismos o
nacionalismos frente a las capitales París o Madrid, pero también en densos flujos comerciales
(práctica casi cotidiana de hacer compras al otro lado de la frontera) y de los servicios médicos
especializados. Es más, se puede interpretar (VELASCO-GRACIET, 2005) a partir de tres
indicadores observados en el País Vasco y Navarra, como son la movilidad residencial, el
aprendizaje del idioma vasco común y los flujos de días de fiesta de los fronterizos, que la
frontera es porosa al máximo, y aún lo podría ser más sin los controles policiales establecidos en
los últimos decenios por causa del terrorismo.
La primera práctica de cooperación ha sido la impulsada por la Comunidad de Trabajo de
los Pirineos, desde una fecha temprana en 1983, con sede en la ciudad de Jaca, y que agrupa a
todas las regiones del área y Andorra para el desarrollo económico (productos agroalimentarios
de la montaña) y turístico, mejora de las comunicaciones, protección del medio ambiente, aunque
se crítica su efectividad, al igual que ocurre en otras Comunidades de Trabajo. Otras experiencias
en el plano regional son las desarrolladas por la Comisión de Cooperación Aragón-Aquitania, la
Eurorregión Pirineos-Mediterráneo (2004), que agrupa a Cataluña, Islas Baleares, Midi-Pyrénées,
Languedoc-Roussillon y hasta 2006 a Aragón, habiéndose fortalecido con la AECT desde 2009, y
la Eurorregión Aquitania-País Vasco (2011).
Asimismo, se desarrolla una cooperación específica de escala subregional en el
Eurodistrito Catalán Transfronterizo (2007) entre la provincia de Gerona y el departamento de
Pirineos Orientales (CASTAÑER, 2010) que se apoya en una AECT y toma como modelo otras
plataformas transfronterizas del Norte y Noreste de Francia, poniéndose a punto tras la
elaboración de un Libro Blanco que perfila la gobernanza transfronteriza del proyecto territorial
teniendo como retos la actuación conjunta y la coordinación de políticas e impulso en especial de
grupos de estudio como el ‘Euroinstituto Catalán Transfronterizo’ a partir de las Universidades de
Gerona y Perpiñán.
A escala local y comarcal destacan las experiencias de cooperación en la costa vasca, el
de la Conurbación Bayona-San Sebastián (Eurociudad vasca), que opera con cierta eficacia
desde 1993, con apoyo de la Diputación Foral de Guipúzcoa y el Distrito Bayona-Anglet-Biarritz,
en una política concertada de ordenación territorial común; y sobre todo el Consorcio
Transfronterizo Bidasoa-Txingudi (2000) entre las autoridades municipales de Irún-FuenterrabíaHendaya, con unos ochenta mil habitantes ubicados en el paso de frontera más concurrido, como
experiencia positiva de eurociudad que funciona, dotada de una personalidad jurídica en materia
de desarrollo local, cultura y turismo, empleo y formación, comunicación, medio ambiente y
servicios colectivos, destacando proyectos conjuntos como la plataforma logística. Este tipo de
cooperación tiene su correspondencia en el oriente pirenaico, a un nivel más básico, en el
Consejo de Gestión Común de los municipios de Port-Bou y Cerbère. Y en la escala comarcal se
manifiestan diversas agrupaciones, destacando una acción entre todas a partir de 2008: el
funcionamiento de un Hospital transfronterizo en la localidad española de Puigcerdá, centro de La
Cerdaña, que a través de un nuevo sistema gerencial de salud se convierte en un modelo de
gestión compartida.
5. Conclusiones
Se plantean ante nosotros en el espacio de la península Ibérica diferentes modelos de
fronteras externas e internas a modo de interface de confines que han seguido trayectorias
distintas en cada caso a lo largo de la historia como en el periodo reciente. Se aprecia así,
de un lado, un espacio plurifronterizo en la península, en su casi totalidad de ámbito
intracomunitario, donde en los últimos veinticinco años se ha avanzado en la cooperación
transfronteriza desde diferentes figuras institucionales, y de otro lado, en su frente sur,
posicionado entre dos mundos económicos y dos culturas e identidades, un ámbito
dinámico y abierto a pesar de los bordes, de los recelos históricos y de las diferencias
geopolíticas, lo que en realidad nos plantea un “arco de frontera tensionada”, pero donde
se identifica la tendencia hacia una cooperación transfronteriza e interregional, así como un
mejor entendimiento entre unas y otras ciudades, a pesar de las tensiones y conflictos
interestatales.
El balance de las iniciativas y programas comunitarios actuantes en la cooperación
transfronteriza abarca una serie de efectos espaciales, directos e indirectos, sobre la
compleja trama de diadas fronterizas, internas y externas, más o menos abiertas o con
filtros, de mayor o menor nivel de desarrollo, y más o menos centrales o periféricas en sus
particulares sistemas nacionales. La presente evolución y dinámica de los cambios
acaecidos en el último periodo apunta a un relativo éxito de las medidas pero a la vez un
sin número de dificultades en la cooperación, comenzando de partida por la carencia o
insuficiencia de infraestructuras de relación en las fronteras externas o por los bordes y
fondos de saco en los confines de ciertas áreas de las fronteras internas, caso de las
fronteras ibéricas, y sobre todo la falta de iniciativas de una verdadera cooperación
conjunta entre ambas bandas de una frontera, al margen de las inversiones, nunca del
todo satisfechas, de más infraestructuras, tal como se evaluaba en ocasión del primer
INTERREG y sigue siendo preciso incidir en ello.
La escala territorial de actuación en el marco de la cooperación transfronteriza y territorial
se convierte en pieza fundamental, tanto en la escala regional y subregional (regiones,
áreas metropolitanas, provincias y comarcas) como en la escala local (principalmente
ciudades y sus municipios). En este contexto, las dinámicas de las iniciales figuras
adoptadas como eurorregiones, eurodistritos y eurociudades en la península Ibérica,
apoyadas en nuevas figuras jurídicas institucionales (la AECT) u otras ya consolidadas
(Comunidad interlocal y Consorcio) van tomando su papel y lugar en los espacios
transfronterizos, aunque con un nivel de desarrollo desigual. Así, entre las eurorregiones,
se encuentran más desarrolladas en cuanto a la tradición de la acción transfronteriza y
avance de proyectos, las de Pirineos-Mediterráneo y Galicia-Norte de Portugal, y entre las
eurociudades, la del Bidasoa-Txingudi.
Con todo, la cooperación transfronteriza se ha venido desarrollando en general a lo largo
de los últimos veinticinco años en estos espacios y la potencialidad de acciones conjuntas
a un lado y
otro de las fronteras, en cualquiera de las escalas nacional, regional,
subregional y local, está en marcha en mayor o menor medida. Y, particularmente, en
nuestro contexto del Noroeste ibérico, la visión trasfronteriza del territorio forma ya parte de
la planificación integrada y tiene un gran potencial de acción que ha de proseguirse
en
próximos años con la potenciación de las eurorregiones, las eurociudades, las
asociaciones y consorcios intermunicipales. Pero la cooperación tiene
el
reto
de
proseguirse con la gestión compartida de acciones y programas, tal como se ha
estudiado por la consultora lisboeta CEDRU (2010) en referencia al tramo de la Raya lusogalaica.
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España-Francia-Andorra: www.poctefa.eu España-Portugal: www.poctep.eu