i. estudios - Campus do Mar

Transcripción

I. E S T U D I O S
EL ACCIDENTE DEL PRESTIGE Y EL DERECHO INTERNACIONAL: DE LA
PREVENCIÓN FALLIDA A LA REPARACIÓN INSUFICIENTE
José JUSTE RUÉ
Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales
Universidad de Valencia
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.-II. LA INEFICACIA DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS: 1. Los Convenios de la OMI.
2. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. A) Derechos y obligaciones del Estado
de pabellón. B) Acción residual del Estado ribereño y del puerto. 3. Evolución actual.-OI. LA INSUFICIENCIA DE LAS MEDIDAS REPARADORAS. 1. Respuesta frente al accidente: A) Marco jurídico internacional.
B) Actuaciones del Estado español. 2. Responsabilidad internacional de los Estados. 3. Indemnización de
las víctimas.-IV. CONCLUSIÓN.
I. INTRODUCCIÓN
Aún no se han hecho efectivas las indemnizaciones pendientes de la última catástrofe marítima en la «costa da morte» * y ya tenemos un nuevo accidente cuyos potenciales efectos contaminantes superan con creces a todos los anteriores. La historia se
repite siguiendo una secuencia que incluye los derrames del Polycomander en 1970,
del Erkowit en 1973, del Urquiola en 1976, del Andros Patria en 1979, del Gasón
en 1987 y del Aegean Sea en 1992. Como ha explicado la Comisión de las Comunidades Europeas, de los once mayores accidentes catastróficos de buques petroleros
que han afectado las costas europeas en los últimos treinta años, siete han tenido
lugar en esta parte del litoral español.
1
Vid. CASTILLO DAUDÍ, M., «La responsabilidad civil por daños de contaminación por hidrocarburos y el siniestro del buque Aegean Sea», REDI, 1998-2, pp. 69-92; «El siniestro del Aegean Sea y la
indemnización de daños», Anuario de Derecho Marítimo, vol. XVHI, pp. 261-301; «Los acuerdos transaccionales entre el Estado español, el Fondo Internacional de Indemnización de Daños Causados por la
Contaminación por hidrocarburos de 1971, y los perjudicados por el siniestro del buque Aegean Sea»,
Anuario de Derecho Marítimo (en prensa).
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JOSÉ JUSTE RUIZ
EL ACCIDENTE DEL PRESTIGE Y EL DERECHO INTERNACIONAL
El escenario del presente caso no difiere grandemente del habitual. El Prestige
era un petrolero monocasco construido hace veintiséis años, que navegaba bajo pabellón de complacencia de las Bahamas, cargado con 77.000 toneladas de fuel pesado2.
Su propietario era Mare Shipping Inc., una sociedad domiciliada en Liberia cuyo
principal activo financiero era el propio buque siniestrado. El armador era Universe
Maritime LTD, una empresa griega con un pasado accidentado. El propietario de la
carga era Crown Resources, una sociedad establecida en Suiza, vinculada al holding
ruso Alfa. La empresa encargada de las inspecciones de seguridad era la sociedad
estadounidense, American Bureau of Shipping (ABS). La sociedad aseguradora era
el P & ILondon Steam-Ship Owners' Mutual Insurance Association Limited (The
London Club).
Los acontecimientos que han dado lugar a la actual catástrofe se iniciaron el
miércoles 13 de noviembre de 2002, cuando el Prestige navegaba en condiciones
muy difíciles por la zona económica exclusiva española, aproximadamente a 28
millas de las costas de Galicia, en su singladura desde Letonia a Singapur. A las 15.15
horas el capitán comunicó encontrarse en serias dificultades, con una escora de 30°, y
solicitó al Centro de Salvamento Marítimo de Finisterre la evacuación de la tripulación. En su llamada de socorro, el capitán no comunicó que el costado de babor del
buque sufría una fisura de 35 metros, por la que perdía importantes cantidades de fuel
pesado. A partir de este momento la situación a bordo se deterioró progresivamente,
teniendo que evacuarse primero a los veinticuatro marineros que componían la tripulación y finalmente al capitán y sus dos oficiales, mientras se producía una situación
de incertidumbre sobre las medidas a adoptar con relación al buque. La causa concreta del accidente no fue precisada con certeza, pero los procedimientos judiciales en
curso afirman que se produjo «el desprendimiento sin más de una chapa por defecto
de soldadura» y descartan en principio la hipótesis de colisión con «contenedor o
tronco flotante».
El 14 de noviembre, con los motores parados y navegando al garete, el Prestige
derivó hasta solo 5,3 millas de la costa, mientras parte de su carga contaminante escapaba al mar. En este momento se tomó la decisión de que el petrolero fuera alejado de
la costa, siendo remolcado hacia el alta mar durante cuatro días antes de que el 19 de
noviembre el buque se partiera en dos y se hundiera a unas 150 millas (250 Km) de
las costas españolas. Desde entonces los restos del Prestige yacen en el fondo del mar
a unos 3.500 metros de profundidad guardando en sus tanques otras 50.000 toneladas
de fuel que escapan hacia la superficie como mortíferas pavesas.
La catástrofe ecológica causada por el Prestige pone una vez más de manifiesto
las dimensiones internacionales del problema, mostrando que las medidas preventivas actualmente existentes no resultan del todo eficaces para conjurar los riesgos de
accidentes de buques petroleros y que los daños causados por éstos en caso de siniestro no siempre son compensados de modo suficiente. Las reglas internacionales e
internas relativas a la navegación y al transporte marítimo permiten así un estado de
cosas que genera riesgos excesivos para la seguridad de los Estados costeros frente a
los buques que transportan sustancias peligrosas. Esas reglas excesivamente permisivas para los buques de riesgo y claramente peligrosas para las aguas y costas de los
Estados ribereños están en el origen de los problemas que hoy padecemos. Frente a
ellas hay que adoptar de una vez por todas una actitud menos tolerante y lograr que
se haga efectiva una reforma de la normativa internacional y de las leyes internas
que permitan asegurar que accidentes como el del Prestige no vuelvan a producirse
nunca más.
2
Aunque las cifras del actual derrame son, por el momento, menos espectaculares que en los casos
anteriores, el líquido escapado del Prestige es más pernicioso y sus efectos sobre el medio marino y costero más destructivos y preocupantes. En efecto, el «fuel pesado» es un hidrocarburo líquido que presenta
una menor volatilidad y una mayor viscosidad que otros tipos de petróleo, por lo que en caso de derrame
tiende a permanecer en el fondo y se degrada muy lentamente, y que además es tóxico. Sin embargo,
dado el valor comercial relativamente bajo del fuel pesado, esta peligrosa materia prima suele transportarse en los buques más viejos y menos seguros, con lo que se aumentan los riesgos de contaminación de
forma considerable.
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H. LA INEFICACIA DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS
1. Los convenios de la OMI
Bajo los auspicios de la Organización Marítima Internacional (OMI) se han celebrado una serie de convenios y recomendaciones destinados a reforzar la seguridad
de la navegación y a evitar la contaminación accidental causada por buques. Las
medidas incorporadas en los diversos convenios y recomendaciones de la OMI se
basan en la consideración de que cuanto más seguro sea un buque menos probable
será que éste se vea envuelto en un accidente causante de contaminación marina.
Entre los convenios más relevantes sobre la seguridad marítima y la prevención
de la contaminación causada por buques cabe citar la Convención internacional
sobre líneas de carga de 1966, el Convenio internacional sobre arqueo de buques
de 1969, el Convenio internacional sobre la seguridad de la vida humana en el mar
de 1974 (SOLAS 74), el Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar de 1978, el Convenio sobre el Reglamento
internacional para prevenir los abordajes y el Convenio sobre normas mínimas de la
Marina mercante de 1976 y su Protocolo de 1996. Pero el eje de estos instrumentos
internacionales es el Convenio llamado MARPOL 73/78 que define las condiciones
de seguridad de los buques para prevenir la contaminación marina resultante del
transporte de hidrocarburos y otras substancias perjudiciales. Además de establecer
reglas para reducir la contaminación operativa de los buques, principalmente
mediante la prohibición de las descargas de hidrocarburos por encima de determinados límites y en las llamadas «zonas especiales»3, el Convenio MARPOL 73/78
contempla también medidas destinadas a prevenir la contaminación accidental, tratando de garantizar que los buques pueden mantenerse a flote incluso después de
3
El Convenio MARPOL 73/78 establece también un sistema de aplicación y cumplimiento basado
en la cooperación entre el Estado de pabellón, el Estado ribereño y el Estado del puerto, a través de un sistema de certificados (otorgados por el Estado de pabellón) que pueden ser inspeccionados por el Estado
ribereño y por el Estado del puerto, con el fin de reprimir las infracciones, en las condiciones establecidas
por el propio convenio. Vid. JUSTE RUIZ, J., Derecho internacional del medio ambiente, McGraw-Hill,
Madrid, 1999, pp. 141-145.
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18
JOSÉ JUSTE RUIZ
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19
Estados de pabellón que los derechos de protección de los Estados costeros frente
a los riesgos de la contaminación.
A) DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL ESTADO DE PABELLÓN
La Convención de 1982 establece diversas obligaciones que pesan sobre el Estado de pabellón, con el fin de garantizar la seguridad de la navegación y evitar los
accidentes contaminantes de los buques que transportan sustancias peligrosas. Así, el
artículo 94, relativo a los «deberes del Estado del pabellón», afirma que «todo Estado
ejercerá de manera efectiva su jurisdicción y control en cuestiones administrativas,
técnicas y sociales sobre los buques que enarbolen su pabellón» (art. 94.1). Ello incluye, en particular, la obligación de mantener un registro de buques (art. 94.2) así como
el deber de tomar, en relación con los buques que enarbolan su pabellón, «las medidas necesarias para garantizar la seguridad en el mar» en lo que respecta, entre otras
cuestiones, a «la construcción, el equipo y las condiciones de navegabilidad de los
buques» [art. 94.3 a)]. Además, conviene subrayar que el artículo 94 de la convención de 1982 afirma en sus apartados 6 y 7 que:
«6. Todo Estado que tenga motivos fundados para estimar que no se han ejercido la jurisdicción y el control apropiados en relación con un buque podrá comunicar los hechos al Estado del pabellón. Al recibir dicha comunicación, el Estado del
pabellón investigará el caso y, de ser procedente, tomará todas las medidas necesarias para corregir la situación.
7. Todo Estado hará que se efectúe una investigación por o ante una persona o
personas debidamente calificadas en relación con cualquier accidente marítimo o
cualquier incidente de navegación en alta mar en el que se haya visto implicado un
buque que enarbole su pabellón y en el que hayan perdido la vida o sufrido heridas
graves nacionales de otro Estado o se hayan ocasionado graves daños a los buques o
a las instalaciones de otro Estado o al medio marino. El Estado del pabellón y el otro
Estado cooperarán en la realización de cualquier investigación que éste efectúe en
relación con dicho accidente marítimo o incidente de navegación.»
Más concretamente, la Parte XII de la Convención contiene disposiciones que
exigen a los Estados la adopción de leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques que enarbolen su pabellón que deberán tener por lo menos el mismo efecto que las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados (art. 211.2) y les obliga a velar porque sus buques
cumplan dichas reglas y estándares, dictando leyes y reglamentos y tomando otras
medidas necesarias para su aplicación y velando por su aplicación efectiva dondequiera que se cometa la infracción (art. 217.1). El mismo artículo añade incluso que
los Estados tomarán, en particular, las medidas apropiadas para que se impida zarpar
a los buques que enarbolen su pabellón hasta que cumplan los requisitos de las reglas
y estándares internacionales en la materia, incluidos los relativos al diseño, construcción equipo y dotación de buques (art. 217.2).
Pero la práctica internacional demuestra que la medida en que estas obligaciones
de reglamentación y ejecución son efectivamente cumplidas varía grandemente de un
caso a otro, siendo particularmente deficiente su aplicación por los Estados que otorR.E.D.I., val. LV(2003), 1
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gan los llamados «pabellones de complacencia», entre los que figura Bahamas cuyo
pabellón enarbolaba el Prestige7.
B)
ACCIÓN RESIDUAL DEL ESTADO RIBEREÑO Y DEL ESTADO DEL PUERTO
De acuerdo con la Convención de Montego Bay de 1982, los poderes legislativos
y ejecutivos de los Estados ribereños en lo que respecta a las medidas preventivas de
la contaminación causada por los buques que navegan a través de sus aguas resultan
relativamente reducidos.
En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño debe permitir la «libertad de
navegación»8 de los buques de pabellón extranjero y sus competencias para regular el
ejercicio de la misma con el fin de proteger y preservar el medio marino resultan muy
restringidas de acuerdo con las disposiciones de la Convención de 1982. Tan es así que
en la zona económica exclusiva el Estado ribereño solo puede adoptar medidas legislativas que «sean conformes y den efecto» a las reglas y estándares internacionales generalmente aceptadas (que, en esencia, son las contenidas en el Convenio MARPOL 73/78).
Pese a todo, el artículo 211.6 prevé la posibilidad de que los Estados ribereños adopten
medidas obligatorias especiales para prevenir la contaminación causada por buques
cuando tengan motivos razonables para creer que un área particular y claramente definida de su zona económica exclusiva requiere la adopción de tales medidas. Sin embargo, el propio texto establece condiciones muy restrictivas para el establecimiento de
estas áreas especialmente protegidas y, en particular, excluye en todo caso que las leyes
y reglamentos adicionales que puedan adoptar el Estado ribereño para dichas zonas
puedan obligar a los buques extranjeros a cumplir estándares de «diseño, construcción,
dotación o equipo». Por lo demás, el Estado ribereño solamente podrá adoptar medidas
ejecutivas contra un buque de pabellón extranjero que navega por la zona económica
exclusiva cuando éste haya cometido una «infracción» de las normas aplicables y siempre que de dicha infracción resulte una «descarga importante» que cause o amenace
causar una «contaminación considerable» del medio marino susceptible de causar «graves daños a las costas o los intereses conexos del Estado ribereño» (art. 220.6)9.
7
La Nota de prensa del Colegio Oficial de la Marina Mercante Española de 22 de noviembre
de 2002, afirma que: «Sólo en cumplimiento de las inspecciones del Memorándum of Understanding (MOU)
la bandera de conveniencia de Bahamas, a la que pertenece el Prestige, tuvo 57 detenciones de barcos por
deficiencias graves en 2001». Vid. Ministerio de Fomento (25 de noviembre de 2002): El Gobierno informa. El Colegio Oficial de la Marina Mercante Española apoya la actuación del Ministerio de Fomento
en el caso Prestige, 3 pp. Las comunicaciones del Ministerio de Fomento sobre el asunto del Prestige
pueden verse en <http://www.mfom.es>.
8
Como ha subrayado Láclela: «los textos de la Convención destinados a prevenir, controlar y reducir
la contaminación causada por buques, están basados en un gran respeto por la regla fundamental de la libertad de la navegación en alta mar. Y precisemos aquí que las normas jurídicas relativas a la navegación en las
zonas económicas exclusivas son las mismas que rigen la navegación en alta mar. El artículo 58 de la Convención -relativo a la ZEE- no deja la menor duda: en ella todos los Estados gozan del derecho de libertad
de navegación y los artículos 88 a 115 -pertenecientes a la Parte VII, régimen de la alta mar- son aplicables
a la zona económica, en la medida en que no sean incompatibles con las disposiciones de la parte V».
LACLETA MUÑOZ, J. M., «El derecho internacional y la contaminación oceánica», Sesiones técnicas sobre
accidentes de los buques petroleros en la mar, ETSIN-ASESMAR, Madrid, 11 de febrero de 2003.
9
Para que el Estado ribereño pueda adoptar medidas de ejecución sobre un buque de pabellón
extranjero no basta pues con que éste haya cometido una infracción, sino que se requiere también que de
la misma resulte una contaminación «considerable» y que esta pueda causar «graves daños».
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EL ACCIDENTE DEL PRESTICE Y EL DERECHO INTERNACIONAL
21
Mientras los buques petroleros con pabellón extranjero ejercen el derecho de
«paso inocente» por el mar territorial de un Estado ribereño, éste podrá exigirles que
utilicen las vías marítimas y los dispositivos de separación del tráfico designados al
efecto (art. 22), así como que tengan a bordo los documentos y observen las medidas
especiales de precaución que para tales buques se hayan establecido en acuerdos
internacionales (art. 23). Además, el Estado ribereño puede adoptar en ejercicio de su
soberanía leyes y reglamentos para prevenir la contaminación causada por buques
petroleros que transiten por su mar territorial, aunque tales leyes y reglamentos «no
podrán obstaculizar el paso inocente de buques extranjeros» (art. 211.4). En consecuencia, el Estado ribereño solamente podrá adoptar las medidas de ejecución previstas en el artículo 219.2, que incluyen la inspección a bordo y la iniciación de procedimientos que pueden incluir la retención del buque, cuando éste haya cometido
durante su paso por el mar territorial una infracción que implique la comisión de un
acto de contaminación que sea a la vez intencional y grave. Es obvio que el requisito
de intencionalidad supone una condición exorbitante que deja al Estado ribereño sin
capacidad de acción legislativa o ejecutiva en los supuestos ordinarios, que normalmente no tienen que ver con la contaminación intencional sino con accidentes provocados por buques poco seguros.
Los poderes legislativos y ejecutivos del Estado ribereño aumentan considerablemente cuando los buques de pabellón extranjero se encuentran voluntariamente en
sus puertos o instalaciones terminales costa afuera, pudiendo entonces reprimir las
infracciones cometidas en cualesquiera espacios marinos (art. 218) y adoptar las
medidas apropiadas para impedir que zarpe el buque hasta que cumpla con las medidas internacionales aplicables en materia de navegabilidad (art. 219). Sin embargo,
estos poderes residuales del Estado del puerto son fácilmente conculcables por los
buques que no cumplen satisfactoriamente las condiciones de navegabilidad exigibles, mediante el establecimiento de itinerarios en los que se eviten los puertos exigentes para buscar instalaciones portuarias de complacencia. No conviene olvidar, en
este sentido, que en el caso del Prestige el puerto de origen del buque estaba en Letonia, un Estado que no es parte en el MOU de París de 198210, y el lugar elegido para
proceder al reaprovisionamiento de combustible era el puerto de Gibraltar, un punto
bien conocido por su escasa voluntad de aplicar medidas de control que puedan perjudicar sus intereses comerciales.
3. Evolución actual
Aunque, como hemos visto, las normas internacionales relativas a la navegación
de buques que transportan sustancias peligrosas dejan un reducido margen de actuación para el ejercicio de la competencia legislativa y ejecutiva del Estado ribereño,
existen ciertas vías por las que esta situación podría mejorarse para la defensa de los
intereses del Estado costero.
10
Se trata del «Memorándum of Understanding on Port State Control», adoptado en París el 26 de
enero de 1982, al que pertenecen 19 Estados (17 Estados europeos más Canadá e Islandia). El MOU de
París de 1982 ha sido enmendado por 25.a vez el 9 de mayo de 2002, aplicándose conforme a esta última
enmienda desde el 22 de julio de 2003.
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22
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EL ACCIDENTE DEL PRESTIOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL
Una primera vía podría consistir en la exigencia de notificación previa del paso
de los buques que transporten sustancias peligrosas a través de los sistemas de ordenación del tráfico establecidos en el mar territorial y, eventualmente, en la zona económica exclusiva n. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.1 y 2 de la
Convención, el Estado ribereño puede exigir que los buques cisterna, los de propulsión nuclear y los que transporten sustancias o materiales nucleares u otros intrínsecamente peligrosos o nocivos limiten su paso a las vías marítimas y los dispositivos
de separación del tráfico que ese Estado haya designado para la regulación del paso
de los buques. Consiguientemente, como ha puesto de relieve el profesor Scovazzi, el
Estado ribereño podría exigir a los buques de las características señaladas la previa
notificación de su intención de pasar por las aguas en las que se han establecido dispositivos de separación del tráfico, a los efectos de controlar efectivamente el respeto
de las vías de navegación establecidas:
«The "notification without authorization" scheme does not seem in conflict
with the UNCLOS and its sectíon on innocent passage in the territorial sea (Arts. 17-32).
Passage must be innocent, i.e. "not prejudicial to the peace, good order or security
of the coastal State" (Art. 19, para. 1), and any acts of wilful and serious pollution
contrary lo the UNCLOS are incompatible with the right of innocent passage
(Art. 19, para. 2 (hj). Foreign ships have the right to pass (Art. 17), but no provisión
of the UNCLOS gives them the privilege to pass in a secret or covert manner.
An additional consideration leads to the conclusión that prior notification can
be requested to some categories of foreign ships passing through the territorial sea.
Under Article 22, paragraphs 1 and 2, of the UNCLOS certain particularly dangerous ships, that is "tankers, nuclear-powered ships and ships carrying nuclear or
other inherently dangerous or noxious substances", may be required to confine their
passage to sea lañes designated or prescribed by the coastal State. An obvious question can be asked in this respect: how could a coastal State exercise its right to prescribe sea lañes for certain categories of ships, if it were not even entitled to know
that a foreign ship is carrying these kinds of substances? Notifícation is consistent
with the idea that international movements of hazardous wastes, where they are permitted, must be made in a transparent way. In this field, secrets and mysteries are
likely to bring about undesirable consequences12.»
1
El artículo 211 de la Convención, titulado «Contaminación causada por buques», afirma en su
apartado 1 que, «Los Estados, actuando por conducto de la organización internacional competente o de
una conferencia diplomática general, establecerán reglas y estándares de carácter internacional para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques y promoverán la adopción, del mismo modo y siempre que sea apropiado, de sistemas de ordenación del tráfico destinados a
reducir al mínimo el riesgo de accidentes que puedan provocar la contaminación del medio marino,
incluido el litoral, o afectar adversamente por efecto de la contaminación a los intereses conexos de los
Estados ribereños. Tales reglas y estándares serán reexaminados del mismo modo con la periodicidad
necesaria.»
SCOVAZZI, T, «The Evolution of International Law of the Sea: New Issues, New Challenges», en
RCADI, vol. 286, 2000, p. 160. El autor cita en apoyo de su tesis, además de la opinión de Laura Pineschi,
tres instancias recientes de aplicación de la regla de «notificación sin autorización»: a saber, la declaración
de Malta al ratificar la CNUDM en 1993, el Protocolo sobre Movimientos transfronterizos de desechos
peligrosos y su eliminación en el Mediterráneo de 1 de octubre de 1996 y el memorando presentado por
Francia a la OMI en febrero de 2000 (ibíd., pp. 160-162). Ver también, PINESCHI, L., «The Transit of Ships
Carrying Hazardous Wastes through Foreign Coastal Zones», en E Francioni y T. Scovazzi (eds.), International Responsibility for Environmental Harm, Londres, 1991, p. 309.
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23
Esta nueva regla de información sin autorización, cuyo objeto es propiciar la
transparencia y hacer efectiva la sumisión de los buques que transportan mercancías
peligrosas a los dispositivos de navegación establecidos por el Estado costero en las
zonas particularmente difíciles, no parece resultar incompatible con las disposiciones
generales de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar en la materia. En este sentido, conviene subrayar que desde el 1 de enero de 1996 diversos
gobiernos han propuesto a la Organización Marítima Internacional la adopción de
sistemas obligatorios de notificación (mandatory ships reporting systems) para el
paso de buques que transportan mercancías peligrosas a través de áreas donde existen
condiciones ambientales especiales o riesgos particulares para la navegación13. Tales
sistemas obligatorios de notificación requerirán que los buques informen a las autoridades costeras antes de alcanzar el dispositivo de navegación establecido, indicando
el nombre del buque, la carga transportada y cualquier otra información pertinente.
Esto permitiría que el buque fuera identificado en el radar y que su travesía fuera dirigida a través del sistema técnico de navegación previsto.
Otra vía posible para mejorar la protección de los Estados ribereños consistiría en
explorar los cauces permisibles para el establecimiento de zonas especialmente protegidas en áreas particularmente vulnerables y valiosas desde el punto de vista de los recursos naturales y los valores ambientales. Conviene subrayar a este respecto que en la
práctica de la Organización Marítima Internacional se ha asentado progresivamente el
concepto de áreas marinas particularmente sensibles (Particularly Sensitive Sea Áreas,
PSSA)14. En efecto, sobre la base de ciertas propuestas planteadas por Suecia en 1978,
el Comité de Protección Ambiental Marítima (MEPC) de la OMI propuso en 1992 unas
directrices para el establecimiento de áreas especiales y la identificación de áreas marinas particularmente sensibles. Estas directrices fueron adoptadas por la Asamblea
mediante la resolución A.720 (17), de 6 de noviembre de 1991, y han sido actualizadas
recientemente por la resolución A.927 (22)15. Sobre estas bases se han establecido ya
cinco áreas marinas particularmente sensibles, en las que se aplican restricciones especiales a la libertad de navegación16. Estas áreas son: la gran barrera de coral de Australia en el año 1990, el archipiélago cubano de Sabana-Camagüey en septiembre de 1997,
la isla de Malpelo en Colombia en abril de 2002, los cayos de Florida en Estados Uni13
Vid. PLANT, G., «The Relationhip between International Navigation Rights and Environmental
Protection: A Legal Analysis of Mandatory Ship Traffic Systems», Competing Norms in the Law of Marine Environmental Protection, Kluwer, London-Cambridge, 1997, pp. 15 y ss.
14
Vid. MERIALDI, A., «Legal restraints to Navigation in Marine Specially Protected Áreas», en
SCOVAZZI, T. ed., Marine Specially Protected Áreas. The General Aspects and the Mediterranean Regional System, Kluwer Law International, The Hague/Boston/London, pp. 36-39.
15
A.927(22) Guidelines for the Designation of Special Áreas under MARPOL 73/78 and Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Áreas [The guidelines update and
replace resolutions A.885(21) - Procedures for designation of particularly sensitive sea áreas and the
adoption of associated protective measures and amendments to the guidelines contained in resolution
A.720(17),
and update and replace A.720(17) itself].
16
Tal como explica una nota informativa de la OMI sobre esta materia: «A Particularly Sensitive
Sea Área (PSSA) is an área that needs special protection through action by IMO because of its significance for recognized ecological or socio-economic or scientific reasons and which may be vulnerable to
damage by international maritime activities. The entena for the identification of particularly sensitive sea
áreas and the criteria for the designation of special áreas are not mutually exclusive. In many cases a Particularly Sensitive Sea Área may be identified within a Special Área and vice versa.», http://www.imo.org.
R.E.D.I., vol. LV (2003), 1
24
JOSÉ JUSTE RUIZ
dos en abril de 2002, y el área del mar de Wadden en el norte de Europa (Alemania,
Dinamarca y Países bajos) en octubre de 2002. El 11 de abril de 2003 España, Francia,
Portugal, Reino Unido, Irlanda, y Bélgica, con el apoyo del Consejo de Ministros de
transportes de la Unión Europea, propusieron a la OMI la creación de un «área marina
especialmente sensible» en sus respectivas zonas económicas exclusivas del océano
Atlántico, incluyendo el canal de la Mancha y las costas occidentales de Irlanda y del
Reino Unido. En esta área se establecerían medidas especiales de protección que
incluirían la prohibición de la navegación de las naves de un solo casco que transporten hidrocarburos pesados. También se ha propuesto la enmienda de la Convención
MARPOL 73/78 para acelerar la retirada del servicio de los buques petroleros de un
solo casco e introducir, con efectos inmediatos, la prohibición expresa de transportar
petróleo pesado en dichos buques.
Los Estados ribereños podrían también adoptar medidas preventivas relativas a la
protección y preservación del medio marino, compatibles con las disposiciones del
Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, para colmar las lagunas
normativas y ejecutivas que una práctica internacional reiterada ha puesto suficientemente de manifiesto. Siguiendo la huella marcada por países como Canadá en 1975,
mediante su Artic Water Pottution Act17, y los Estados Unidos en 1990, mediante la
OH Pollution Act (OPA)I8, los Estados ribereños particularmente afectados por accidentes catastróficos podrían adoptar una regulación más exigente, llegando incluso a
prohibir el paso por sus aguas a ciertos buques de riesgo particularmente caracterizados. En efecto, como señala Bou Franch, aunque los Estados Unidos todavía no son
parte en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, la
exclusión unilateral de los petroleros monocasco de su zona económica exclusiva no
ha producido ninguna protesta diplomática contra dicho país y ha tenido, en cambio,
dos consecuencias importantes. La primera es que, tras el accidente del Exxon
Valdez no se ha producido ningún otro accidente de buques petroleros en los Estados
17
Mediante esta ley Canadá reivindicó el derecho a controlar la navegación y adoptar medidas de
lucha contra la contaminación en una distancia de 100 millas de la costa en sus aguas árticas, anticipándose a los proyectos de ciertas empresas de los Estados Unidos para abrir una ruta de navegación de grandes petroleros por esta zona. Texto de la ley en: United Nations, UN.ST/LEG/SER.B/16: National legislation and treaties relating to the Law ofthe Sea, 1974, New York, pp. 183 ss. El Primer Ministro de
Canadá, Fierre Trudeau, justificó así la adopción de esta ley: «Where no law exists, or where law is clearly insufficient, there is no international common law applying to the Arctic Seas, we are saying somebody has to preserve this área for mankind until the international law develops. And we are prepared to
help it develop by taking steps on our own and eventually, if there is a conference of nations concerned
with the Arctic, we will of course be a very active member in such a conference and try to establish an
international regime. But, in the meantime, we had to act now». ILM, 1970, p. 600. El CNUDM ha confirmado definitivamente esta situación al establecer en su artículo 234, «Zonas cubiertas de hielo», que:
«Los Estados ribereños tienen derecho a dictar y hacer cumplir leyes y reglamentos no discriminatorios
para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques en las zonas
cubiertas de hielo dentro de los límites de la zona económica exclusiva, donde la especial severidad de las
condiciones climáticas y la presencia de hielo sobre esas zonas durante la mayor parte del año creen obstrucciones o peligros excepcionales para la navegación, y la contaminación del medio marino pueda causar daños de importancia al equilibrio ecológico o alterarlo en forma irreversible. Esas leyes y reglamentos respetarán debidamente la navegación y la protección y preservación del medio marino sobre la base
de los mejores conocimientos científicos disponibles.»
18
MARTÍNEZ OSANTE, J. M., «La normativa comunitaria en materia de seguridad marítima, sociedades de clasificación y transporte de petróleo», Anuario de Derecho Marítimo, vol. XVIH, pp. 204 y ss.
R.E.D.I.,voLLV(2003), I
EL ACCIDENTE DEL PREST1GE Y EL DERECHO INTERNACIONAL
25
Unidos. La segunda consecuencia es más peligrosa: desde 1998 los petroleros más
seguros, los que poseen doble casco, realizan el transporte a los Estados Unidos,
mientras que los petroleros mas peligrosos, monocascos como el Erika o el Prestige,
son utilizados en el resto del mundo incluida Europa y el Mediterráneo19.
Las normas internacionales relativas a la seguridad de la navegación y a la protección del medio marino han permitido así acciones legislativas unilaterales en
defensa de intereses ecológicos cuya preservación se estimaba necesaria. Estas normas internacionales ofrecen hoy un grado de flexibilidad suficiente para permitir a
los Estados costeros adoptar medidas especiales de protección en ciertas zonas marinas particularmente vulnerables, como la «costa da morte». Las recientes iniciativas
diplomáticas de diversos países europeos en esta dirección20 podrían secundarse con
iniciativas legislativas que aprovecharan las fisuras de la Convención de Montego
Bay de 1982 para incrementar las medidas de protección de los Estados ribereños
contra la contaminación causada por buques de riesgo21. Estas medidas selectivas
podrían afectar, en particular, a los buques monocasco que transportan hidrocarburos
particularmente peligrosos (como los hidrocarburos pesados) y que están abanderados por Estados calificados como pabellones de complacencia, como en el caso del
Prestige.
HI. LA INSUFICIENCIA DE LAS MEDIDAS REPARADORAS
Cuando sobreviene un accidente marítimo como el acontecido al buque Prestige,
el Estado ribereño amenazado por la contaminación adquiere repentinamente pleno
protagonismo para adoptar las medidas necesarias para hacer frente al siniestro.
Situado en el ojo del huracán, el Estado víctima debe atender así a resolver con urgencia los difíciles problemas que el infortunio ha lanzado sobre sus aguas y costas,
lidiando con una emergencia inesperada que presenta dimensiones catastróficas. Al
analizar las medidas reparadoras adoptadas en el caso concreto del Prestige, conviene
examinar sucesivamente las medidas de respuesta adoptadas frente al accidente, la
responsabilidad internacional en que pudieran haber incurrido los Estados involucrados y las medidas indemnizatorias existentes para compensar los daños sufridos por
las víctimas del mismo.
' Bou FRANCH, V, «Riflessione sulle misure di prevenzione deH'inquinamento marino dopo l'incidente della Prestige», La protezione del Mare Mediterráneo dall'inquinnamento: problemi vecchi e
nuovo, (Siracusa, 23 de gennaio 2003), p. 16 (en prensa).
20
Además del llamado Acuerdo franco-español de Málaga, de 26 de noviembre de 2002, para
impedir la navegación de buques monocasco que transporten hidrocarburos pesados por las aguas de
ambos países (ver infra), al que se asociaron luego otros países como Alemania, Italia y Portugal, hay que
señalar la declaración conjunta hispano italiana sobre la seguridad del transporte en los buques tanque,
adoptada el 17 de marzo de 2003 entre el Ministro de Fomento español, señor Álvarez Cascos, y el Ministro de Infraestructuras y Transportes de la República italiana, señor Prieto Lunardi. Vid. Bou FRANCH, V.,
op. cit., p. 24.
21
Sobre la legitimidad de estas medidas ver la comunicación de: CURCIO, M., «Qualche parola su
acune iniziative ambiéntale», La gestione internazionale del mare: diritto ed economía, Reggio Calabria
20-21 iugno 2003, p. 12 (en prensa).
R.E.D.I., vol. LV (2003), I
26
JOSÉ JUSTE RUIZ
1. Respuesta frente al accidente
A) MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL
Existen diversos instrumentos internacionales que regulan las medidas de respuesta en caso de accidente marítimo de buques petroleros, en particular las medidas
de intervención, las operaciones de salvamento y la cooperación y preparación en la
lucha contra la contaminación resultante.
El primero de ellos es el Convenio sobre intervención en casos de accidentes que
causen una contaminación por hidrocarburos de 196922 que permite al Estado ribereño
adoptar en el alta mar 23 todas las medidas a su alcance para responder a un accidente de esta naturaleza que amenace causar graves daños a sus costas o intereses
conexos. De acuerdo con sus disposiciones, el Estado ribereño puede adoptar las
medidas que puedan resultar necesarias en alta mar para prevenir, mitigar o eliminar
todo peligro contra su litoral e intereses conexos. Dichas medidas de intervención
pueden conllevar acciones directas sobre los buques siniestrados de pabellón extranjero, con excepción de los buques de Estado a los que el Convenio no resulta aplicable. No obstante, cuando sea posible, el Estado ribereño deberá celebrar consultas
previas con el Estado de pabellón y otras partes interesadas y se expone a pagar
indemnización si las medidas adoptadas resultaren excesivas. Asimismo, de un modo
¡nás general, el artículo 221 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar confiere al Estado ribereño el derecho a «tomar y hacer cumplir» más
allá del mar territorial medidas que guarden proporción con el daño real o potencial a
fin de proteger sus costas e intereses conexos. Los poderes que el Estado ribereño
posee a los efectos de la intervención, que pertenecen al Derecho internacional tanto
consuetudinario como convencional, dejan en manos de éste la gestión de la catástrofe ambiental resultante una vez que el accidente ya se ha producido, sin que el Derecho internacional le marque otras condiciones que respetar un criterio de proporcionalidad entre las24medidas adoptadas y las amenazas inminentes a sus costas e
intereses conexos .
Convenio internacional relativo a la intervención en alta mar en casos de accidentes que causen una
contaminación por hidrocarburos (Intervention 69), firmado en Bruselas el 29 de noviembre de 1969 que
eDOÓen vigor el 6 de mayo de 1975. El alcance del Convenio, relativo sólo a los accidentes de contaminación
ñor hidrocarburos, fiíe luego ampliado a otras substancias peligrosas mediante un Protocolo relativo a la intervención en alta mar en casos de contaminación del mar por sustancias distintas de los hidrocarburos (Intervefltion Prot), firmado en Londres el 2 de noviembre de 1973, que entró en vigor el 30 de marzo de 1983. El
pôcolo amplia el régimen del Convenio de intervención de 1969 a las substancias enumeradas en el Anexo
, ^¡pálmente productos químicos) o que poseen características substancialmente análogas.
# La referencia al «alta mar» en el texto del Convenio sobre intervención de 1969 y en su Protocolo de 1973 se explica porque el origen de los mismos se relaciona con la intervención británica frente al
ccidente del Torrey Canyon en 1967, cuando todavía no existía la zona económica exclusiva. La doctrina
ha señalado con acierto que la referencia al «alta mar» debe hoy leerse como «más allá del mar territojaj» (e incluso, lógicamente, en el propio mar territorial y aguas interiores). Vid. CHURCHILL, R. R., y
foWE, A. V., The Law ofthe Sea, Manchester University Press, 3.a ed., 1999, p. 354.
w Como han dicho autorizadamente Bimie y Boyle: «The main significance of the right of inter«ition is thus that it allows coastal authorities to override the ship's master's discretion in seeking salvae assistance, and may enable them to direct damaged vessel away from they shores [...] The final right
f decisión reminds with the coastal State...»; BIRNIE, P. W., y BOYLE, A. E., op. cit., p. 288.
ifjtL vol. LV(2003), 1
27
El Convenio internacional sobre salvamento de 28 de abril de 198925 se refiere
esencialmente a las cuestiones que pueden suscitarse en los procedimientos judiciales
o arbitrales llevados a cabo en un Estado parte relativos a las actividades emprendidas
para auxiliar o asistir a un buque que se encuentre en peligro. Sin embargo, hay dos
series de disposiciones interesantes en lo que respecta a la protección y preservación
del medio marino. Por una parte, los salvadores tienen derecho a una «compensación
especial» (independiente del valor del buque y de la carga) por evitar o reducir al
mínimo los daños al medio ambiente y, por consiguiente, deben cuidar de que tales
daños no se produzcan en las operaciones de salvamento. Estas indemnizaciones
especiales alcanzarán un 30 por 100 adicional de los gastos realizados si se reducen
al mínimo o se evitan los daños al medio ambiente, aunque esa cifra puede elevarse
al 100 por 100 en determinadas circunstancias26. Por otra parte, el salvador será penalizado mediante una reducción de su recompensa si por culpa, negligencia, fraude u
otra forma de conducta ilícita no consigue evitar o minimizar los daños ambientales 27. Sin embargo, en virtud del principio tradicional no cure, no pay, los salvadores
no obtendrán compensación alguna si sus esfuerzos no consiguen evitar o minimizar
el daño ambiental de que se trata28.
El Convenio internacional sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos de 1990 (OPRC) 29, completado por un protocolo
de 200230, tiene por objeto proporcionar un marco mundial para la cooperación internacional en la lucha contra siniestros importantes o amenazas de contaminación del
mar. Sus disposiciones tratan de organizar los sistemas de respuesta a los sucesos
(sic) que causen o puedan causar una contaminación marina por hidrocarburos y se
aplican no solamente en los casos de accidentes sufridos por buques, sino también en
los acaecidos en las instalaciones de explotación de los fondos marinos situadas mar
adentro y en los puertos marítimos e instalaciones de manipulación de hidrocarburos.
El Convenio OPRC establece diversas exigencias básicas para la preparación y la
lucha contra la contaminación marina por hidrocarburos resultante de accidentes
marítimos, a saber: la elaboración de planes de emergencia, conforme a las disposiciones aprobadas por la OMI a tal efecto, que deberán llevarse a bordo de los buques
o de las instalaciones mar adentro31; el procedimiento de notificación de los casos de
contaminación al Estado ribereño más próximo32; las medidas que procede adoptar
25
Convenio internacional sobre salvamento, firmado en Londres el 28 de abril de 1989, que entró
en vigor el 14 de julio de 1996. España firmó «ad referéndum» el Convenio sobre salvamento pero nunca
lo ratificó, por lo que no está en vigor para nuestro país.
26
Vid. Convenio sobre Salvamento de 1989, arts. 8 y 14.
Vid. Convenio sobre Salvamento de 1989, arts. 14 (5) y 18.
1
Vid. BIRNIE, P. W., y BOYLE, A. E., op. cit., p. 290.
29
Convenio internacional sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por
hidrocarburos (OPRC 90), firmado en Londres el 30 de noviembre de 1990, que entró en vigor el 13 de
mayo de 1995. Una descripción sumaria del Convenio puede verse en: SALGADO Y SALGADO, J. E., «Entró
en vigor internacionalmente el Convenio sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación
por hidrocarburos del 30 de noviembre de 1990 (Convenio/OPRC)», Anuario de Derecho Marítimo,
vol. XIII, pp. 357-372.
}
Protocolo sobre cooperación, preparación y lucha contra los sucesos de contaminación por sustancias
nocivas y potencialmente peligrosas, 2000 (Protocolo de cooperación-SNPP).
31
Convenio OPRC 1990, art. 3.
32
Convenio OPRC 1990, art. 4.
R.E.D.I., vol. LV(2003), 1
28
JOSÉ JUSTE RUIZ
ejercicios necesarios y ü
medidas de cooperación i
desarrollo y asistencia
mantiene la competencia
medidas de respuesta a ado
reno más próximo
ble que produzca
evaluar la situación y,
puedan verse afectados
al suceso.
; el establecimiento de sistemas nacionales y regionaitra \f\ rnntam;r,«~:x- (almacenamiento de equipos,
'ion pormenorizados)34 y otras
en materia de investigación y
que el Convenio OPRC 1990
ribereño
en la organización de las
e
notifique sin demora al Estado ribeue que haya producido o sea probay confiriendo a éste la facultad de
demora a los otros Estados cuyos intereses
apropiadas para hacer frente
So
- «*-» en caso
Carburos, tales como el Acuerdo
P rtUgal
°
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AtIántÍC n rdeste co
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^^neo han adoptado un nuevo Protocolo
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expresamente que deberán tomarse
buque mismo» » El Protocob de 2 0 0 , las medidas posibles para salvaguardar el
medidas necesarias para efecrui la ?1 tamblf afírma ^ las partes tomarán las
Convenio OPRCl 990, art 5
Convenio OPRC 1990, art. 6
1999.
, La VaUeta, 25 de eneró de 2002
0
Protocolo, art. 15.
Protocolo, art. 16.
R.E.D.I.,vol.LV(2003),
OCoI sobre
°
cooperación
^^rgencia, combatir la contaminación
29
B) ACTUACIONES DEL ESTADO ESPAÑOL
En el ejercicio de las competencias que le confiere el Derecho internacional, el
Estado español adoptó en el momento de producirse el accidente una serie de medidas urgentes destinadas a evitar o reducir al máximo los daños causados por el derrame procedente del Prestige.
Inmediatamente después de recibirse la llamada de socorro por parte del capitán del
buque, el día 13 de noviembre a las 15.15 horas, España activó el plan nacional de contigencias41, precediéndose en primer lugar al salvamento de las veinticuatro personas que
componían la tripulación y, más tarde, del propio capitán y sus dos oficiales. Más tarde
se decidió que el buque fuera remolcado lejos del litoral español, lo que se hizo entre los
días 15 y 18 de noviembre siguiendo un itinerario tortuoso cuyas razones no han estado
nunca muy claras y seguramente sólo podrán esclarecerse en sede judicial. Sin embargo,
todo parece indicar que existía un notable desconcierto sobre las medidas a adoptar y
una resistencia solapada del capitán y las empresas de salvamento a seguir las ordenes
recibidas de las autoridades españolas, resultando una situación que la Audiencia de A
Coruña ha descrito como «cercana al sabotaje». El capitán del buque, Apostólos Mangouras, fue detenido el 15 de noviembre cuando se encontraba ya en el aeropuerto de
Alvedro, acusándole de «posible responsable de los presuntos delitos contra los recursos
naturales y medio ambiente, y desobediencia a la autoridad administrativa». El 17 de
noviembre el Juzgado de Instrucción núm. 1 de A Coruña decretó la prisión provisional
del capitán del Prestige, eludible bajo fianza de tres millones de euros, resolución que
fue recurrida y luego confirmada sucesivamente por el Juzgado de Instrucción núm. 4 de
A Coruña, por el Juzgado de Corcubión y por la Audiencia Provincial de A Coruña42.
Por fin, el 19 de noviembre el buque se partió en dos y se hundió a unas 150 millas (250
Km) de las costas españolas guardando en sus tanques otras 50.000 toneladas de fuel.
Los efectos de la marea negra producida se extiendieron a las costas de Galicia, Asturias,
Cantabria y País Vasco, así como a las costas francesas, desde la frontera española hasta
la isla de Yeu, afectando a más de 200 Km de su litoral atlántico.
El Gobierno español inició también inmediatamente actuaciones urgentes para
luchar contra la contaminación causada por el Prestige y remediar en lo posible los
impactos del fuel pesado en las aguas y costas españolas, bajo la dirección de la
Sociedad Nacional de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR)43. Sin embar41
Vid. Orden Comunicada de 23 de febrero de 2001, del Ministerio de Fomento, que aprueba el
Plan Nacional de Contingencias por Contaminación Marina Accidental.
42
Vid. FIDAC. Comité Ejecutivo, 20.a sesión. Doc. 92/FUND/EXC.20/5/1, 31 enero 2003, Prestige. Nota presentada por España, p. 3, párr. 6. La resolución de la Audiencia Provincial de A Coruña (Sección 3.a) confirmando la prisión provisional del capitán fue dictada el 3 de enero de 2003
43
FIDAC. Comité Ejecutivo 20.a sesión. Siniestros que afectan al Fondo de 1992. Prestige. Nota del
Director. Doc. 92FUND/EXC.20/5,20 diciembre 2002: «Estuvo al frente de las operaciones de limpieza en el
mar la Sociedad Nacional de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR). Se emprendió una operación
de envergadura para recuperar los hidrocarburos en el mar, con buques de España, Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Noruega, Portugal y Reino Unido que participaron en la limpieza. La
intervención fue obstaculizada con frecuencia por la inclemencia del tiempo, y los buques que carecían de
capacidad para calentar la carga tuvieron dificultad en descargar los hidrocarburos recuperados. También participaron en la limpieza hasta mil embarcaciones de pesca en aguas costeras abrigadas. Se informó que se
recogieron del mar unas 12.500 toneladas de mezcla de agua e hidrocarburos. Aunque el nivel de limpieza en
el mar fue reducido a mediados de diciembre, se espera que las operaciones continúen por algún tiempo.»
R.E.D.I., vol. LV(2003), 1
30
JOSÉ JUSTE RUIZ
go, pese a la utilización de diversos medios técnicos nacionales e internacionales 44, a
la participación de las fuerzas armadas españolas 45 y al concurso de numerosísimos
voluntarios civiles 46, pronto se hizo patente la insuficiencia de los medios técnicos
disponibles para enfrentarse eficazmente a una catástrofe de esta envergadura 47. La
Administración española adoptó también otras medidas urgentes, tales como la prohibición de la pesca y el marisqueo en determinadas zonas, así como medidas paliativas
en forma de beneficios fiscales, laborales y de seguridad social, ayudas económicas a
los pescadores y mariscadores afectados y líneas preferentes de crédito48. El Gobierno de España creó también un nutrido elenco de órganos administrativos 49 para la
gestión de la crisis generada por el accidente del Prestige así como un amplio paquete de medidas legislativas con el mismo fin50.
Por lo que respecta a la acción para la prevención de futuros accidentes como el
ocasionado por el Prestige, los medios de comunicación difundieron la noticia de que
el Presidente francés Jacques Chirac y el Presidente del Gobierno español José María
Aznar celebraron un acuerdo para impedir la navegación de buques monocasco que
transportaran hidrocarburos pesados por las aguas de ambos países51. El supuesto
acuerdo se concreta en realidad en un comunicado conjunto de los ministros competentes de ambos países, emitido tras la decimoquinta cumbre hispano-francesa de
Málaga el 26 de noviembre de 2002. De acuerdo con este comunicado, los ministros
se comprometían a «impulsar conjuntamente» diversas medidas a adoptar tanto en el
seno de la OMI como en el de la UE, a «fortalecer los mecanismos de control» del
tráfico marítimo a lo largo de las costas de los Estados Miembros de la Unión y a
«elaborar propuestas», en el ámbito del Derecho marítimo internacional, que permitan a los Estados miembros ribereños controlar y, en su caso, limitar el tráfico de
buques que transporten mercancías peligrosas dentro de las 200 millas. El punto más
destacable de esta declaración conjunta es el enunciado en su apartado 4.2 en el que
se afirma que:
* La nota presentada por España en la 20.a sesión del Comité Ejecutivo del FIDAC indicaba: «Han
participado o se han utilizado los siguientes medios técnicos: 2 aviones nacionales y 6 aviones internacionales, 15 helicópteros nacionales, 11 buques nacionales y 14 buques internacionales, 23 embarcaciones
nacionales»; Doc. 92/FUND/EXC.20/5/1, 31 enero 2003.
5
La nota presentada por España en la 20.a sesión del Comité Ejecutivo del FIDAC añadía que:
«Además han participado medios de las fuerzas armadas españolas, con un total de: 10 buques, 9 embarcaciones menores y 5 helicópteros de la Armada, 15 aviones del Ejército del Aire, 5 helicópteros, 300 vehículos (camiones, autobuses, palas excavadoras, etc.) y 20.000 equipos diversos (cocinas, duchas, tiendas,
literas, generadores, cubas, etc.) del Ejército de Tierra. Doc. 92/FUND/EXC.20/5/1, 31 enero 2003.
6
La nota presentada por España en la 20.a sesión del Comité Ejecutivo del FIDAC añadía también
que: «Hasta el momento, personal de diversos departamentos ministeriales y autonómicos han participado en las operaciones de limpieza habiendo realizado unas 84.000 jornadas de trabajo. Además, 15.000
efectivos del ejército español han realizado otras 111.000 jornadas de trabajo. Y finalmente, el personal
voluntario, a los que se les ha dotado de los equipos personales y de limpieza necesarios, así como
manutención, seguros, etc., ha realizado otras 144.000 jomadas de trabajo. Todo ello según estimaciones;.
Doc. 92/FUND/EXC.20/5/1, 31 enero 2003.
7
España no posee ningún buque anticontaminación, lo cual no es ciertamente mucho para un país
con 7.881 kilómetros de costa y por cuyas aguas transitan cada año más de 6.000 buques cargados de
mercancías peligrosas. Pero hay que señalar que la falta de medios técnicos suficientes no es sólo cosa
española; la carencia generalizada de tecnologías adecuadas para responder a accidentes como el actual
son más que manifiestas. Ni siquiera la pronta activación de los mecanismos de cooperación de la Unión
Europea para reaccionar ante este tipo de contaminación, con los medios y equipos de reconocimiento,
tratamiento y recuperación de los hidrocarburos pertenecientes a varios Estados miembros, produjo resultados suficientemente satisfactorios. Y toda la tecnología del impresionante batiscafo francés «Nautilus»
ha resultado impotente cuando se trata de sellar las fisuras de un buque hundido a 3.500 metros de profundidad. Las ciencias adelantan que es una barbaridad, pero seguramente no en la dirección adecuada
para la protección del medio ambiente contra los impactos contaminantes. La imagen de los pescadores
gallegos y de los voluntarios llegados de todas partes luchando contra el fuel con medios artesanales o,
incluso, con sus propias manos es suficientemente explícita.
!
Real Decreto-Ley 7/2002, de 22 de noviembre, y Real Decreto-Ley 8/2022, de 13 de diciembre.
' Entre estos órganos destacan: Comisión Interministerial para el seguimiento de los daños ocasionados por el buque Prestige, presidida por el Vicepresidente del Gobierno de España y participación de
representantes de todos los Ministerios del Gobierno de España; Comisionado del Gobierno para las actuaciones derivadas de la catástrofe del Prestige, con rango de Secretario de Estado; Oficina del Comisionado
del Gobierno para las actuaciones de la catástrofe del Prestige; Comisión Científica; Comisión Delegada
permanente de apoyo de la Comisión Interministerial y del Comisionado del Gobierno; Comisionado de
Defensa, Comisionado de Fomento y Comisionado de Medio Ambiente, de carácter extraordinario, para las
actuaciones derivadas de la catástrofe del Prestige. Doc. 92/FUND/EXC.20/5/1, 31 enero 2003, p. 3, párr. 5.
1
Ver una lista de 17 normas de distingo rango en Doc. 92/FUND/EXC.20/5/1, 31 enero 2003,
Anexo II.
«España y Francia están de acuerdo en establecer un control firme, en sus zonas
económicas exclusivas, de todos los barcos con una antigüedad superior a quince
años, monocasco, que transporten fuel y alquitranes y que supongan un riesgo para
la protección del medio ambiente marino. Para ello España y Francia establecerán
un sistema de información detallada a la entrada de sus zonas económicas exclusivas para permitir en caso de duda un control exhaustivo del buque en el mar cuyo
resultado podría suponer la obligación de abandonar la zona. España y Francia solicitarán a la Unión Europea que estudie las condiciones para la generalización de
esta medida.»
R.E.D.I., vol.LV(2003), 1
31
Estas medidas han sido aplicadas defacto en alguna ocasión tanto por Francia
como por España52 pero no han dado lugar por el momento a ningún acto legislativo
que confiera a estas actuaciones un marco jurídico apropiado. Lo más lejos que se ha
ido en esta dirección en nuestro país ha consistido en adoptar el Real DecretoLey 9/202, de 13 de diciembre53, mediante el que se prohibió la entrada en puertos,
terminales o zonas de fondeo españoles, a los buques petroleros de casco único que
transporten fuel pesado, alquitrán, betún asfáltico o petróleo crudo pesado, cualquiera
que sea la bandera que enarbolen, a partir del 1 de enero de 2003.
51
Vid. Conferencia de prensa del Presidente del Gobierno, José María Aznar, y del Presidente de la
República francesa, Jacques Chirac, Málaga, 26 de noviembre de 2002.
52
Las actuaciones llevadas a cabo han sido relatadas así por Bou FRANCH, V: «... furono espulsate della zona económica esclusiva spagnola le seguente navi: il 30 novembre 2002, la petroliera monoscafo Moskowsky Festival, con bandiera di Malta; il 4 dicembre, la petroliera Evgueniy Titov, anche con
bandiera maltesa; il 9 dicembre, la petroliera con bandiera di Bahama Teekay Foam; il 10 dicembre, la
petroliera South Trader, con bandiera di Liberia; il 11 dicembre, la petroliera Byzantio, con bandiera di
Malta; il 18 dicembre, la nave Néstor C; il 21 dicembre, la petroliera con bandiera di Grecia Stmichaelis
e di nuovo la petroliera con bandiera maltesa Moskowsky Festival; il 30 diciembre si fece pubblico la
espulsione di altre tre petroliere (la Majorí, di Malta; la Kriti Filoxenia, di Grecia; la Aquarius, di Belize); ... Anche la Francia reagi della stessa maniera. Cosí, per esempio, il 3 dicembre 2002, la Francia é
proceduto all'espulsione della petroliera con bandiera di Malta Enalios litan dalla sua zona económica
esclusiva. Nessun Stato ha protéstalo diplomáticamente contro queste azione»; Bou FRANCH, V, op. cit.,
pp. 22-23.
53
Real Decreto-Ley 9/2002, 13 de diciembre, por el que se adoptan medidas para buques tanque
que transporten mercancías peligrosas o contaminantes; BOE de 14 de diciembre de 2002.
R.E.D.I., vol.LV(2003),l
32
JOSÉ JUSTE RUIZ
2. Responsabilidad internacional de los Estados
Las cuestiones relativas a la eventual responsabilidad internacional de los Estados involucrados en el accidente del Prestige han seguido también en esta ocasión las
pautas habituales en la materia, aunque con ciertas novedades que resulta interesante
resaltar. Se ha mantenido así la tendencia habitual a no poner en causa la responsabilidad internacional de los Estados54, transfiriendo en cambio la cuestión de las indemnizaciones al nivel de las relaciones interindividuales entre el contaminador y el contaminado (es decir, pasando del plano del Derecho internacional público al del
Derecho internacional privado)55. Resulta, sin embargo, algo sorprendente que, precisamente en este caso, se haya evocado la posible responsabilidad internacional del
propio Estado víctima del accidente, por haber gestionado la crisis generada por el
Prestige mediante medidas equivocadas como resultado de las cuales se habrían producido indebidamente daños para Estados terceros.
Una primera cuestión que suscitó reacciones críticas fue la resolución judicial
por la que se decretó la prisión provisional del capitán del Prestige, acusado de sendos delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente y desobediencia a la
autoridad, situación que se mantuvo desde el 17 de noviembre de 2002 hasta que el
asegurador del Prestige depositó la fianza de tres millones de euros el día 6 de febrero de 2003. El Gobierno de las Bahamas pareció contemplar incluso la posibilidad de
introducir un recurso ante el Tribunal Internacional de Derecho del Mar para reclamar la pronta liberación del capitán, sobre la base de lo previsto en el artículo 292 del
Convenio de Montego Bay, por considerar que la detención resultaba improcedente y
la fianza exigida para su liberación no «razonable» sino excesiva. El marco jurídico
en el que se sitúa esta cuestión está configurado por el artículo 230 del Convenio de
1982, que afirma que las infracciones de las normas aplicables para prevenir, reducir
y controlar la contaminación del medio marino cometidas por buques extranjeros
«sólo darán lugar a la imposición de penas pecuniarias», salvo en el caso de un acto
de contaminación intencional y grave en el mar territorial, y por el artículo 226 (en la
medida que resulte aplicable también a la tripulación) que afirma que «el buque será
liberado sin dilación una vez cumplidas ciertas formalidades razonables, tales como
la constitución de una fianza u otra garantía financiera». De la interpretación conjunta de estas disposiciones cabe deducir que la detención provisional del capitán del
Prestige, eludible mediante la fianza de tres millones de euros fijada por la autoridad
judicial, no resulta necesariamente incompatible con el régimen previsto en el
CNUDM pese al elevado monto de la fianza exigida. Esta puede haber sido también
la conclusión a la que llegó el propio Gobierno de las Bahamas que nunca presentó el
54 Bi
™5 y B?yle han. gayado al respecto que «A second reason for doubting academic views on
the responsibility of states for damage to the marine environment is that there is almost no state practice
from which to draw conclusions In a few cases, flag states have paid compensation from pollution for oil
tankers, and some authore treat this as supporting a principie of strict or absolute liability comparable to
the position asserted by Canadá m the Cosmos 954 claim. These are exceptional cases, however in general, pollution from ships has not been the subject of intérnate claims, even in cases as serious as the loss
of the Arnaco'Cádiz, but has matead dealt with under national law or civil liability and compensation
schemes...»; BIRNIE, P. W., y BOYLE, A. E., op. cit., p. 291.
!
W Kiss, A., y BEURIER, J. R, Droit International de l'Environnement, Pedone, París 2 • ed
2000, p. 377.
R.E.D.I., wl IV (2003), 1
33
anunciado recurso ante el Tribunal Internacional de Derecho del Mar, privándonos así
de una resolución judicial que hubiera resultado interesante.
Pero la gran cuestión que ha sido evocado con cierta insistencia ha sido la de la
eventual responsabilidad del Estado español por haber adoptado medidas equivocadas en relación con el accidente del Prestige, las cuales habrían provocado la pérdida
del buque y de su carga y la extensión de la contaminación a las aguas y costas de
Estados terceros. Esta responsabilidad parece haber sido invocada por ciertas autoridades francesas que consideraron que la gestión de la crisis resultante del accidente
del Prestige por parte del Gobierno español había sido llevada a cabo de modo indebido, ya que el alejamiento del buque y su posterior hundimiento habría esparcido la
contaminación con el consiguiente perjuicio del Estado francés cuyas aguas y costas
fueron alcanzados por el impacto de la misma56. Sin embargo, dada la ausencia de
toda reclamación por vía diplomática, la evocación de la responsabilidad española
por parte de las autoridades francesas parece más bien una iniciativa pro domo, destinada a la opinión pública nacional, que una iniciativa oficial que el Gobierno francés
pretenda plantear efectivamente contra el Estado español.
Más contundente ha sido la posición adoptada por el Gobierno de las Bahamas
que ha hecho públicas oficialmente sus críticas a la actuación española con respecto
al accidente del buque Prestige. En efecto, durante la 21.a sesión del Comité Ejecutivo del FIDAC, celebrada el 7 al 9 de mayo de 2003, la delegación observadora de las
Bahamas afirmó que, «en su opinión, si las autoridades españolas hubiesen dejado
que el buque entrase en un puerto de refugio, ello hubiere impedido muy probablemente el hundimiento del buque y reducido la cantidad de hidrocarburos derramados» 57. La delegación de las Bahamas manifestó también que, pese a una serie de
solicitudes oficiales, había tenido dificultad en obtener información de las autoridades españolas para su propia investigación sobre las causas del siniestro58. La delegación española respondió afirmando que la única finalidad de su intervención había
sido facilitar información clara y transparente sobre las circunstancias en torno al
siniestro del Prestige, añadiendo que la decisión de las autoridades españolas de ordenar que el buque fuese remolcado lejos de la costa se basó en las circunstancias que
habían sido ya explicadas y manifestó que había facilitado información a los autoridades de las Bahamas y que le facilitaría información adicional si fuera solicitada. La
delegación española expresó también su profundo malestar respecto a la intervención
de la delegación de las Bahamas y ésta expresó a su vez su profundo malestar respecto intervención de la delegación española y reiteró su vivo desacuerdo con la descripción del siniestro presentada por las autoridades españolas59.
Aunque este agrio intercambio de pareceres pudiera presagiar el anuncio de una
reclamación de responsabilidad contra España, resulta bastante dudoso que una reclamación de esta naturaleza sea efectivamente planteada por las Bahamas y que, en su
56
Vid. El País, 30 de enero de 2003 p. 19. «Cascos tilda de "irresponsables" las críticas de Francia
sobre el "Prestige". El ministro afirma que a París solo le preocupa adonde llegó el vertido...».
57
FIDAC. Comité Ejecutivo, 21.a sesión, doc. 92FUND/EXC.21.5, 9 mayo 2003, Acta de las decisiones de la vigésimo primera sesión del Comité Ejecutivo (celebrada del 7 al 9 de mayo de 2003), p. 8,
párr. 3.2.12.
58
Ibíd.
' Ibíd., p. 8, párr. 3.2.13 y 8.2.14.
R.E.D.I., vol. LV (2003), 1
34
JOSÉ JUSTE RUÉ
Ios
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concurrentes, entre otras las
- a existencia de poblaciones civiles a lo largo de toda la costa- la riqueza pesquera de las rías gallegas'"
costa
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^
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Por más que la decisión de alejamiento del
basespueda haber resudado criticab/e . inc,uso
60
El objetivo de salvamento de vidas humanas se explicó así: «ante la situación de un peligro
inminente de hundimiento y de un peligro real para las vidas de toda la tripulación, la inmediata movilización de todo el operativo de salvamento permitió el rescate de todos los miembros de la tripulación que
desearon abandonar el buque», FIDAC, Comité' Ejecutivo, 21.a sesión, Doc. 92FUND/EXC.21/3/1, 1 de
mayo 2003, p. l,párr. 1.
61
El objetivo de evitar el embarrancamiento del buque en la costa se explicó así: «la deriva del
Prestige sin máquina y sin tripulación hacia la costa española, suponía un peligro inminente de embarrancamiento de graves consecuencias para las personas y bienes en el litoral, y con la amenaza del derrame
de todo su cargamento, por lo que se dispusieron todos los medios posibles para controlar la deriva, cona
trolando
finalmente
1 de mayo
2003, p. 2.esa situación», FIDAC, Comité Ejecutivo, 21. sesión, Doc. 92FUND/EXC.21/3/1,
62
Doc. cit., p. 2.
R.E.D.I., vol. LV(2003), 1
35
final del buque, no parece que las reglas mínimas relativas al buen gobierno que
cabe esperar en relación con la gestión de una crisis de esta naturaleza hayan sido
desatendidas, que los estándares de la debida diligencia que debe guiar las actuaciones del Estado ribereño víctima de un accidente hayan sido conculcadas ni que
las disposiciones convencionales específicas que regulan la intervención, la respuesta y la cooperación en caso de accidente marítimo hayan sido violadas por el
Estado español. Las normas internacionales en la materia carecen de perfiles específicos que impongan al Estado ribereño obligaciones concretas en relación con la
gestión de las crisis generadas por los accidentes marítimos que afectan a sus
aguas y costas, dejando en manos de este la adopción de las medias apropiadas de
acuerdo con su criterio. Y si no hubo violación de una obligación internacional, no
hay hecho internacionalmente ilícito ni responsabilidad internacional del Estado
español63.
Más notable resulta que, una vez más, no se haya puesto en causa en absoluto
la eventual responsabilidad del Estado de pabellón con respecto a las condiciones
de seguridad y al control efectivo del buque siniestrado. Ya se ha indicado con anterioridad el amplio espectro de obligaciones internacionales que los convenios de la
OMI y la propia Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
hacen recaer sobre el Estado de pabellón, en particular con respecto a los buques
que transportan sustancias peligrosas. Es notorio que las Bahamas pertenece al
grupo de Estados que facilitan el abanderamiento de buques, siendo su caso uno de
los exponentes de la situación usualmente descrita como «pabellones de complacencia» 64. La laxitud que estos Estados manifiestan generalmente en el cumplimiento efectivo de sus obligaciones de reglamentación, vigilancia y control de las
actividades de los buques que enarbolan su pabellón hubiera podido ser objeto de
un escrutinio más severo en vistas a determinar si existen bases suficientes para
poner en causa la responsabilidad del Estado bahameño por hechos internacionalmente ilícitos en relación con el accidente del Prestige. Y conviene subrayar con
Birnie y Boyle no hay duda alguna de que la responsabilidad de los Estados por
contaminación marina se extiende a los Estados de pabellón con respecto a sus
63
Vid. Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, artículo 1 y 2; Doc. NÚ, AG, A/CN.4 /L. 602/Rev. 1, 26 de julio de 2001. Ver tambie'n: Documentos
Oficiales de la Asamblea General, 56." período de sesiones, Suplemento N° 10 (A/56/10). Informe de la
Comisión de Derecho Internacional, 53." período de sesiones (23 de abril a 1.° de junio y 2 de julio a 10
de agosto de 2001), texto del proyecto de artículos y sus comentarios, pp. 38 y ss.
64
Esta cuestión ha sido resumida así por dos eminentes especialistas: «Flag State Jurisdiction
and International Standards. The primary basis for the regulation of ships is the Jurisdiction enjoyed by
the state in which the vessel is registered or whose flag it is entitled to fly ("the flag state"). These conditions determine the nationality of the ship. Although Article 5 of the 1958 High Seas Convention
refers to the need for a genuine link between the state of nationality and Üie ship, this ambiguous provisión has not prevented the emergence of "flags of convenience", where registration, rather than
ownership, management, nationality of the crew, or the ship's operational base, is the only substantial
connection. The more convincing proposition is not that international law prohibits flags of convenience, but that once a state has conferred the right to fly its flag, international law requires it to exercise
effective Jurisdiction and control over the ship in administrative, technical, and social matters. Thus it
is the flag state which is responsible for regulating safety at sea and the prevention of collisions, the
manning of ships and tíie competence of their crews, and for setting standards of construction, design,
equipment, and seaworthiness. These responsibilities also include taking measures to prevent pollution»; BIRNIE, P. W., y BOYLE, A. E., op. cit, p. 264.
R.E.D.I., vol LV(2003), 1
36
JOSÉ JUSTE RUIZ
37
65
buques , de acuerdo con lo que dispone el artículo 235, apartado 1, del Convenio
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar:
«Los Estados son responsables del cumplimiento de sus obligaciones internacionales relativas a la protección y preservación del medio marino. Serán responsables de conformidad con el derecho internacional.»
En este sentido, conviene subrayar que los estándares de diligencia aplicables al
comportamiento de los Estados con respecto a los buques que transportan mercancías
peligrosas y que pueden causar daños catastróficos en caso de accidente, se definen
de forma cada vez más severa. El proyecto de artículos adoptado por la Comisión de
Derecho Internacional de las Naciones Unidas en el año 2001 sobre «prevención del
daño transfronterizo resultante de actividades peligrosas» establece obligaciones muy
severas con respecto a las actividades no prohibidas por el Derecho internacional que
entrañen el riesgo de causar un daño transfronterizo sensible. Entre estas obligaciones cabe destacar la de establecer planes de emergencia en cooperación, cuando proceda, con el Estado que pueda resultar afectado (art. 16) y notificar sin demora y por
los medios más rápidos de que disponga al Estado que pueda resultar afectado por
una situación de emergencia (art. 17). Estas obligaciones pesan sobre los Estados «de
origen», que el proyecto de artículos define como aquellos en cuyo territorio «o bajo
cuya jurisdicción o control» se realizan las actividades que pueden causar daños
transfronterizos sensibles [art. 2. d)]. El Estado de origen debe así cumplir las obligaciones de prevención establecidas no solamente en relación con las actividades que se
realizan en su territorio sino también con aquellas que llevan a cabo los buques que
enarbolan su pabellón. El propio comentario del Proyecto de artículos de la Comisión
de Derecho Internacional señala en este sentido expresamente que
«un ejemplo típico de esta situación es el paso inocente de un buque extranjero por
el mar territorial. En este caso, si la actividad que origine un daño transfronterizo
sensible procede del buque extranjero, es el Estado del pabellón y no el Estado del
territorio el que debe cumplir las disposiciones de los presentes artículos».
Las obligaciones de prevención de los Estados de pabellón con respecto a los
buques que transportan substancias particularmente peligrosas, capaces de producir
un daño transfronterizo sensible en caso de accidente, deberían ser objeto de un control más severo y de una exigencia más firme. Los buques monocasco, con muchos
años de actividad y un mantenimiento dudoso, que transportan sustancias particularmente nocivas como el fuel pesado, son el exponente mismo de lo que muchos consideran «actividades ultrapeligrosas» 66 y con respecto a las cuales cabe exigir estándares más elevados de prevención y garantías más amplias de reparación en caso de
63
En tal sentido afirman BIRNIE y BOYLE que «There is no reason to doubt that (State Responsibility for marine pollution) extends to flag states in respect of their vessels...»; op. cit., p. 290.
66
«A number of authors have argued that in respect to ultrahazardous activities at sea, such as the
operación of large oil tankers, the liability of the flag state is strict...»; BIRNIE, P. W., y BOYLE, A. E.,
op. cit., p. 264. Entre estos autores citan a SMITH, B. D. State Resonsibility and the Marine Environment.
The Rules of Decisión, Oxford, 1988, pp. 114-118, 160-163 y 210-213; y HANDLE, G., «State Liability for
Accidental Transnational Environmental Damage by Prívate Persons», AJIL, vol. 74, 1980, p. 547, que
repasa la practica y doctrina en la materia.
R.E.D.I., vol. LV (2003), 1
producirse daños. Por ello resulta sorprendente que una vez más en el caso del Prestige no se haya puesto en causa la eventual responsabilidad del Estado de pabellón, el
cual sin embargo si se ha permitido el atrevimiento de invocar las eventuales responsablidades del Estado víctima del accidente.
3.
Indemnización de las víctimas
Conviene abordar ahora la cuestión más urgente y espinosa en relación con la
catástrofe causada por el Prestige, a saber, la de la responsabilidad civil y la reparación de los daños causados 67.
España es parte en los dos Convenios más relevantes de la Organización Marítima Internacional (OMI) en la materia68, a saber, el Convenio internacional sobre responsabilidad civil por daños de contaminación por hidrocarburos de 29 de noviembre
de 1969 (CLC)69 y el Convenio internacional sobre la constitución de un fondo internacional de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos
de 18 de diciembre de 1971 (FUND)70, ambos enmendados por última vez en 199271.
Estos convenios establecen un esquema de responsabilidad civil estricta, objetiva o
sin culpa, que recae sobre el propietario del buque y está garantizada por su asegurador, y mantienen un fondo complementario para indemnizar a las víctimas de los
daños de contaminación que no hubieren resultado cubiertos de modo suficiente en
67
Vid. CHAO, W., La pollution dufait du transpon maritime des hydrocarbures. Responsabilité et
indemnisation des dommages, París, Pedone, 1994.
68
Otros convenios de la OMI relativos a la responsabilidad civil y la reparación de daños son:
Convenio relativo a la responsabilidad civil en la esfera del transporte de materiales nucleares de 17 de
diciembre de 1971 (Nuclear 71), el Convenio sobre limitación de la responsabilidad civil por el transporte marítimo de substancias peligrosas y nocivas, firmado el 3 de mayo de 1996 (HNS/SNP) y el Convenio
internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños de contaminación por hidrocarburos para combustible de los buques de 2001 (Bunker).
69
El Convenio internacional sobre responsabilidad civil por daños de contaminación por hidrocarburos (Bruselas, 29 de noviembre de 1969) se publicó en el BOE núm. 58, de 8 de marzo de 1976,
pp. 4789 y ss., con corrección de errores en el BOE núm. 76, de 30 de marzo de 1995, p. 9831. El Convenio de 1969 entró en vigor para España el 7 de marzo de 1976.
70
El Convenio internacional sobre la constitución de un fondo internacional de indemnización de
daños causados por la contaminación de hidrocarburos (Bruselas, 18 de diciembre de 1971) se publicó
en el BOE núm. 60, de 11 de marzo de 1982, pp. 6435 y ss., con corrección de errores en el BOE núm. 94,
de 20 de abril de 1982, p. 9969. Este Convenio entró en vigor con carácter general el 16 de octubre de 1978
y para España el 6 de enero de 1982, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del mismo.
71
El Convenio sobre responsabilidad civil de 1969 fue enmendado por un Protocolo de 19 de
noviembre de 1976, que se publicó en el BOE núm. 30, de 4 de febrero de 1982, pp. 2805 y ss., entrando en
vigor el 20 de enero de 1982, de conformidad con lo previsto en el artículo V del citado Protocolo. Fue
enmendado por segunda vez por un Protocolo de 1984, que jamás llegó a entrar en vigor. Finalmente, se
enmendó de nuevo mediante el Protocolo de 27 de noviembre de 1992, que se publicó en el BOE núm. 225,
de 20 de septiembre de 1995, pp. 28081 y ss., con corrección de errores en el BOE núm. 254, de 24 de
octubre de 1995, p. 30844.
El Convenio del Fondo de 1971 fue enmendado por el Protocolo de Londres de 19 de noviembre
de 1976, que se publicó en el BOE núm. 154, de 29 de junio de 1995, pp. 19594 y ss., entrando en vigor
de forma general y para España el 22 de noviembre de 1994 de conformidad con su artículo VI. Fue
enmendado nuevamente por un Protocolo de 1984, que jamás ha entrado en vigor. El Convenio del Fondo
fue nuevamente enmendado por el Protocolo de Londres de 27 de noviembre de 1992, cuyo texto se
publicó en el BOE núm. 244, de 11 de octubre de 1997, pp. 29586 y ss. El Protocolo de 1992 entró en
vigor de forma general el 30 de mayo de 1996 y para España entró en vigor el 16 de mayo de 1998, de
conformidad con lo establecido en su artículo 30.3.
R.E.D.I., vol. LV (2003),!
38
JOSÉ JUSTE RUIZ
72
39
73
virtud del CLC , hasta el límite de la cuantía total pagadera por el Fondo . Sin
embargo, el sistema internacional aplicable en materia de reparación de daños causados por buques petroleros tiene varias restricciones importantes. Por una parte, el sistema cubre únicamente los «daños de contaminación» causadas por las descargas de
hidrocarburos74 que se produzcan en el territorio de un Estado contratante, en su mar
territorial o en su Zona Económica Exclusiva (o zona similar que no se extienda más
allá de 200 millas de las líneas de base) así como las medidas preventivas, donde
quiera que se tomen, para evitar o reducir al mínimo tales daños75. Entre los «daños
de contaminación»76 por hidrocarburos cubiertos por el sistema se incluyen las «pérdidas de beneficios» resultantes del deterioro del medio ambiente, el costo de las
«medidas razonables de restauración» del mismo efectivamente tomadas o que vayan
a tomarse y las «medidas preventivas»77. No se incluyen en el régimen de cobertura
establecido ni los daños que afecten a zonas marinas situadas más allá de la jurisdicción nacional (alta mar, zona internacional de fondos marinos) ni los daños ecológicos en sentido propio, que resultan por lo tanto irreparables (especies, ecosistemas,
calidad de las aguas, valores estéticos y paisajísticos)n. Por otra parte, el sistema
internacional de indemnización está limitado en su cuantía situándose actualmente su
techo total para los buques de mayor tonelaje en un máximo de 173 millones de dólares USA.
En el caso del Prestige, dado el tonelaje relativamente reducido del buque, las
compensaciones establecidas por el sistema del Convenio sobre responsabilidad civil
a cargo del propietario del buque y su asegurador ascienden a aproximadamente 25
millones de euros, mientras que las compensaciones complementarias disponibles en
virtud del Convenio del Fondo internacional de indemnización son de aproximadamente 147,5 millones de euros, es decir, un total conjunto de 171,5 millones de euros.
Este dinero debe distribuirse entre los reclamantes españoles, franceses y portugueses, si los hubiera. Si se considera que las estimaciones hechas por las autoridades
72
Vid. Convenio del Fondo 1992, artículo 2 y artículo 4.1, que dice: «Para el cumplimiento de los
fines establecidos en el artículo 2 párrafo 1, a), el Fondo indemnizará toda víctima de un daño por contaminación en la medida que esta no haya obtenido una compensación plena y adecuada bajo los supuestos
contemplados en el Convenio de Responsabilidad Civil, 1992.»
Vid. Convenio del Fondo 1992, artículo 44.8.
74
El artículo 1, 5 del CLC, 1992 define los «hidrocarburos» como: «Todos los hidrocarburos persistentes de origen mineral, como crudos de petróleo, fueloil, aceite diesel pesado y aceite lubricante, ya
se transporten éstos a bordo de un buque como carga o en los depósitos de combustible líquido de ese
buque.»
Vid. CLC 1992, artículo II y Convenio del Fondo 1992, artículo 3.
El artículo 1.6 del CLC 1992 define los «daños ocasionados por contaminación» como: «a) Pérdidas o daños causados fuera del buque por la impurificación resultante de las fugas o descargas de hidrocarburos procedentes de ese buque, dondequiera que se produzcan tales fugas o descargas, si bien la
indemnización por deterioro del medio, aparte de la pérdida de beneficios resultante de dicho deterioro,
estará limitada al costo de las medidas razonables de restauración efectivamente tomadas o que vayan a
tomarse, b) El costo de las medidas preventivas y las pérdidas o los daños ulteriormente ocasionados por
tales medidas.» La misma definición se contiene en el Convenio del Fondo 1992, artículo 3.
7
El artículo 1.7 del CLC 1992 afirma que «medidas preventivas significa todas las medidas razonables
tomadas
por cualquier persona después de ocurrir un siniestro con objeto de prevenir o minimizar
los daños
por contaminación.»
76
!
MASÓN, M., «Civil liability for oil pollution damage: examining the evolving scope for environmental compensation in the intemational regime», Marine Policy, vol. 27, 2003, pp 1-12.
R.E.D.I., vol IV (2003), I
españolas
hablan de que las medidas de restauración tendrán un posible coste de
es
1 000 millones de euros, sin contar lo que habrá que destinar para solucionar el problema del pecio hundido ni las cantidades que haya que detraer para cubrir los daños
producidos en las costas francesas, queda claro que la mayoría de las víctimas tendrán que cobrar, una vez más, de las arcas del Estado español.
Además, en el caso del Prestige, han aflorado diversas cuestiones que pueden
dificultar la aplicación efectiva de los mecanismos de indemnización previstos en los
Convenios de referencia. En primer lugar, se ha especulado con la posibilidad de se
pudiera invocar alguna de las causas de exoneración de la responsabilidad del propietario del buque previstas en los párrafos 2 y 3 del artículo III del CLC, en particular
las relativas a la posible negligencia de la autoridad nacional responsable79. No parece, sin embargo, que se cumplan aquí efectivamente las condiciones que definen las
causas de exoneración basadas en la negligencia de las autoridades responsables de
«las ayudas a la navegación en el ejercicio de esa función» [art. IÜ.2, c)] o en la prueba «de una acción u omisión intencionada para causar daños por parte de la persona
que sufrió los daños, o de la negligencia de esa persona» (art. HL3). Pero, a la vista de
los precedentes y de la evolución que están tomando los acontecimientos80, algún
autor ha hecho patentes sus dudas al respecto:
«No obstante, vista la información que ha aparecido en los medios de comunicación, no es descartable que el propietario del buque pudiera llegar a invocar la
concurrencia del supuesto previsto en el apartado ... antes referido del artículo 3.3
CLC, pretendiendo que los daños cubiertos bajo el CLC pudieran haber sido debi79
El artículo El del CLC afirma: «1. Salvo en los casos estipulados en los párrafos 2 y 3 del presente artículo, el propietario del buque al tiempo de producirse un suceso o, si el suceso está constituido
por una serie de acaecimientos, al tiempo de producirse el primero de éstos, será responsable de todos los
daños ocasionados por contaminación que se deriven del buque a consecuencia del suceso.
2. No podrá imputarse responsabilidad alguna al propietario si prueba que los daños por contaminación:
a) Resultaron de un acto de guerra, hostilidades, guerra civil e insurrección o de un fenómeno
natural de carácter excepcional, inevitable e irresistible, o
b) Fue totalmente causado por una acción u omisión intencionada de un tercero para causar daños, o
c) Fue totalmente causada por la negligencia u otro acto lesivo de cualquier Gobierno u otra autoridad responsable del mantenimiento de luces u otras ayudas a la navegación en el ejercicio de esa función.
3. Si el propietario prueba que los daños por contaminación resultaron total o parcialmente de una
acción u omisión intencionada para causar daños por parte de la persona que sufrió los daños, o de la
negligencia de esa persona, el propietario podrá ser exonerado total o parcialmente de su responsabilidad
frente a esa persona.»
80
La prensa ha dado cuenta de que mariscadores franceses han demandado al «Estado español,
representado por José María Aznar en su condición de presidente del Gobierno, en el tribunal de Rochefort», El País, 17 de abril de 2003, p. 17. Asimismo, el Juez Instructor del caso Prestige admitió la querella presentada por Izquierda Unida contra los altos cargos del Ministerio de Fomento que decidieron alejar el Prestige, El País, 18 de abril de 2003. Estas querellas son muy peligrosas, porque pueden suponer la
exoneración parcial o total de la responsabilidad pecuniaria asignada al propietario del buque y al FIDAC,
si el juez declara la responsabilidad penal de órganos de la Administración española con la consiguiente
atribución de la responsabilidad civil subsidiaria, como ya sucediera en el caso del Aegean Sea. La tendencia a criminalizar las actuaciones en casos de siniestros causados por buques de pabellón extranjero
no conlleva generalmente buenos resultados para los damnificados, como ha señalado un especialista en
asuntos marítimos: GOÑI ETCHEVERS, J. L., «Los sistemas de responsabilidad en los accidentes de contaminación», Sesiones Técnicas sobre accidentes de buques petroleros en la mar, Madrid, 11 de febrero
de 2003 (ETSIN-ASESMAR), pp. 89-90.
R.E.D.I., vol. LV (2003), 1
40
JOSÉ JUSTE RUIZ
a la negligencia de esas Autoridades y asimilando éstas
que utiliza el comentado artículo. Recordemos en este
J «Aegean Sea» en tm¡>»' T,.-~-J- • - •
y, posteriormente, la Audiencia
sabilidades entre la compí
raíz de la actuación ne
pagar de acuerdo con el arqueo del taJ^M TOta^ tOtal 1<* ^ corresponde
del Estado ante el que se interponga o^dTfnteiSne^ ,U Otra autoridad competente
fondo de litación podrá consumirse depos Sk f
" ^ V1 y 3)" Este
bancana o de otra clase; y, en tal supuesto ^poSte' ° ^^^ U™ garantía
resarcimiento de daños por contarninación ^S^! "fâcción P^ el
toda persona que provea la garantía ñnanderaû^ i ** d aseSurad°r o contra
taño respecto de daños por contaminado^ 4 ^resP«nfilidad del propieras previsiones sobre subrogación en el ^dSSÊ!",*la eXÍStenda deda'
/*«»**, anunció inicialmente su intención de no se^nf ' ^ asuegurador P & I del
pagos a cuenta, reconociendo que esto po«L? ^ SKS"? íabitua] de efectuar
mbles para el pago de reclamaciones d^te vSios So? ? D° f1686 f°ndos disP°delPr^ depositó el 9 de junio de 2003^^1^0 H P - ° 'd *******
nes de euros correspondientes a la responsaWHdad dv?] H , Corcubl°» los 27,7 millotituyendo así el fondo de Imútad^S^^^^0delbuê' cons-
sobre el propietario del buque, señalando adem¿ oue^n "í^ * resP°âbilidad
reclamación de indemnización de daños ocaTonadosPZlafconta* pr°moverse "inguna
o no al presente Convenio», contra las De™
mnación, ajustada
&S qUC Se enumeran
del CLC, que son las siguientes
en el artículo IIL4
para el buque.
^v,i«vi uua persona que, sin ser tripulante, preste servicios
c) Ningún fletador (como quiera que se le describa, incluido el fletador del
buque sin tripulación), gestor naval o armador.
d) delNinguna persona que realice operaciones de salvamento con el consentimiento
miento del propietario o siguiendo instrucciones de una autoridad pública competente.
e)
Ninguna persona
persona aue
e) Ninguna
que tnm<>
tome mÂ
medidas preventivas.
R.E.D.L, voL LV(2003), 1
41
f) Ningún empleado o agente de las personas mencionadas en los subpárrafos
c), d) y e), a menos que los daños hayan sido originados por una acción o una omisión de tales personas, y que éstas hayan actuado así con intención de causar esos
daños, o bien temerariamente y a sabiendas de que probablemente se originarían
tales daños.»
Sin embargo, estas disposiciones no parecen excluir totalmente que puedan introducirse reclamaciones de indemnización adicionales a las que se planteen en aplicación del sistema del CLC y del Fondo. En efecto, en primer lugar, podrían presentarse reclamaciones contra cualesquiera personas (incluido el propietario del buque) por
daños distintos de la contaminación que no resultan cubiertos por estos Convenios
como, por ejemplo, por los daños estructurales causados a otros buques o instalaciones en caso de colisión, o por la pérdida de la carga o del propio buque petrolero
como resultado del accidente. Asimismo, tampoco cabe excluir totalmente que se
puedan introducir reclamaciones de indemnización de daños de contaminación
cubiertos por el Convenio contra otros responsables distintos de los enumerados en el
propio artículo III.4, del CLC tales como los astilleros, las sociedades de clasificación, los propietarios de la carga, etc. Por último, no cabe excluir tampoco que puedan plantearse reclamaciones de indemnización por cualesquiera daños sufridos ante
las autoridades judiciales de Estados que no sean parte en los Convenios de referencia (CLC y Convenio del Fondo)82. Solo ampliando el espectro de las responsabilidades en cascada a toda la cadena de custodia del buque puede aspirarse a una más
completa y equitativa satisfacción de las víctimas y a una más justa asignación de
cargas entre los implicados en la gestión del buque causante de la catástrofe resultante del accidente.
Mientras los procedimientos extrajudiciales y judiciales emprendidos por las
victimas del Prestige siguen su curso, el 16 de mayo de 2003 se adoptó en el marco
de la OMI un nuevo Protocolo de 2003 al Convenio internacional sobre la constitución de un fondo internacional de indemnización de daños debidos a contaminación por hidrocarburos de 199283. Este nuevo protocolo establece en un fondo complementario de indemnización que constituirá un tercer nivel que completará el
régimen actualmente vigente, cuyo límite pasa así de un total de unos 171,5 millones de euros a una cifra máxima que estará cercana a los 1.000 millones de euros.
Cuando entre en vigor este nuevo Protocolo se aumentarán considerablemente las
expectativas de indemnización de los daños sufridos por las víctimas en casos de
accidentes catastróficos de la naturaleza del que ahora nos ocupa, aunque desgraciadamente los efectos benéficos del nuevo instrumento no alcanzarán a las víctimas del Prestige.
82
Esto fue precisamente lo que aconteció en el caso del «Amoco Cádiz» en 1978, en el que los damnificados franceses prefirieron litigar ante los tribunales de los Estados Unidos (que no es parte en el CLC ni
en el Convenio del Fondo) para alcanzar niveles de indemnización mas elevados. Vid. SCOVAZZI, T., «La sentenza sul risarcimento dei dan nel caso Amoco Cádiz», Rivista Giuridica del'Ambiente, 1988, pp. 141 y ss.;
«La sentenza d'apello sul caso Amoco Cádiz», Rivista Giuridica del'Ambiente, 1992, pp. 443 y ss.
83
Draft Protocol of 2003 to the Internacional Convention on the Establishement o fan Internacional Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1992. Doc. LEG/CONF.14/DC/2, 16 May 2003.
R.E.D.I., val. LV (2003),!
42
JOSÉ JUSTE RUIZ
IV. CONCLUSIÓN
Las normas internacionales que establecen las medidas preventivas y reparadoras
relativas a la contaminación causada por buques que transportan mercancías peligroas, en particular los buques petroleros, son relativamente numerosas y detallaos
pero no resultan suficientes para hacer frente a los riesgos reales que se presentan en
£ ámbito. La practica muestra con tozuda insistencia que los accidentes catastrófi
eos que afectan a buques petroleros siguen produciéndose de modo reiterado, dejando una estela de destrucción que afecta gravemente al medio marino y costero de los
países afectados. En la situación actual, la persistencia de buques antiguos, de un solo
?asco, mal mantenidos con tripulaciones de ocasión, que transportad hidrocarburos
pesados particularmente peligrosos, a menudo bajo pabellones de complacencia
Constituye un peligro excesivo para la seguridad de la navegación y, por consiguiente'
para la protección y preservación del medio marino. Se plantea así una suerte de'
Reabro juego de lotería en el que todos los Estados costeros participan quieran o noen el caso del Prestige la victimaprincipal fue España, país que no tenía conexión
luna con el buque siniestrado, m era el destinatario de la carga
Ante esta situación, las normas internacionales muestran clamorosamente sus
carencias y claman por una revisión, cuyos primeros pasos parecen haber ya comenzado, que las hagas masAseveras y eficaces Mientras tanto, los Estados costeros particularmente afectados deberían extremar el celo legislativo para establecer todas las
medidas de ordenación necesarias para paliar los riesgos que plantean los buques
petroleros de características similares al Prestige. Las lagunas y deficiencias de la
Normativa internacional no deberían propiciar la pasividad legislativa nacional, sino
incentivar la adopción de las medidas de actuación necesarias para defender las aguas
y costas contra los nesgos de una navegación demasiado permisiva. El artículo 221
de la Convención de Montego Bay permite al Estado ribereño tomar y hacer cumplir
medidas que guarden proporción con el daño real o potencial a fin de proteger sus
costas e intereses conexos de la contaminación o la amenaza de contaminación resultante de un accidente marítimo. Pero ¿hay que esperar a que el accidente se materialice para que las medidas preventivasj.—~^
puedan«uwyicuac.'
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reales o, potencia"—•' l so pagando el precio eventual de una responsabilidad por daños y perjuicios
les> ^ demuestre que las medidas tomadas «sean ilegales o excedan lo razonablecuando ^^^ como establece el artículo 232 de la Convención de 1982? En las
1)161116
tandas actuales el atrevimiento legislativo parece preferible a la resignación
circuns tenjendo en cuenta además que las medidas nacionales para la protección
paraliz ^^ contra la contaminación por buques petroleros no constituye única^ meuninterés
mente
i»ltl del Estado ribereño sino un interés común de todos los Estados,
EN TORNO A LA REVISIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL
DE SEGURIDAD MARÍTIMA Y PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO A LA
LUZ DEL ACCIDENTE DEL PRESTIGE
Jorge PUEYO LOSA
Isabel LIROLA DELGADO
Julio JORGE URBINA
Profesores de Derecho Internacional Público
Universidad de Santiago de Compostela
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN. ACCIDENTE DEL PRESTIGE Y BUQUES SUBESTÁNDAR.-Ü". EL ACCIDENTE DEL PRESTICE
COMO CONSECUENCIA DE LA FRAGILIDAD DEL DERECHO DEL MAR. 1. Las obligaciones del Estado del pabellón en
materia de protección y preservación del medio marino. Banderas de conveniencia y buques subestándar. 2.
Los limitados poderes atribuidos al Estado ribereño en la zona económica exclusiva para la prevención y control de la contaminación causada por buques. 3. La relevancia de las competencias atribuidas al Estado del
puerto y las dificultades para su operatividad práctica.-III. Los EFECTOS DEL ACCIDENTE DEL PRESTIGE DESDE UNA
DINÁMICA DE APLICACIÓN EFECTIVA Y DE REVISIÓN DEL DERECHO DEL MAR. 1. Hacia un fortalecimiento de las
competencias de control y ejecución del Estado ribereño en la zona económica exclusiva: A) Sobre un aprovechamiento y aplicación efectiva de los mecanismos que ofrece el actual Derecho del Mar. B) Sobre las tendencias de revisión general de las competencias del Estado ribereño en la ZEE en materia de protección y preservación del medio marino. 2. Hacia una dinamización de la figura del Estado del puerto.—IV.
CONSIDERACIONES FINALES.
I. INTRODUCCIÓN. ACCIDENTE DEL PRESTIGE Y BUQUES
SUBESTÁNDAR
La trágica y gravísima catástrofe marítima producida como consecuencia del
accidente del Prestige, el 13 de noviembre de 2002, cuando navegaba frente a las costas de Galicia, suscita muy diversas e importantes cuestiones en el ámbito jurídicomarítirno internacional, entre las que destaca un aspecto, sin duda, clave del problema, como es el de la prevención, por cuanto consideramos que la dramática
experiencia del Prestige ha de valorarse desde una perspectiva de futuro que nos
R.E.D.L, vol. LV (2003), 1

i. estudios - Campus do Mar

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