Revista Completa - Vida Urbana y Ambiente VUA
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Revista Completa - Vida Urbana y Ambiente VUA
Revista de Estudios Latinoamericanos “Es una idea grandiosa pretender formar de todo el una sola nación con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí y con el todo.” Simón Bolívar UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA Caracas, Año IV, Nº 9 (Mayo-Agosto) 2012 3 Todos los artículos publicados en Revista de Estudios Latinoamericanos han sido sometidos a arbitraje conforme a sus normas internas. 2 UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR FUNDACIÓN BICENTENARIO DE SIMÓN BOLÍVAR Rector: Enrique Planchart Junta Directiva: Enrique Planchart Héctor Maldonado Lira Klaus Jaffé Guillermo Aveledo Guillermo Álvarez Oscar Vallés Aníbal Romero Vicerrector académico: Rafael Escalona Vicerrector administrativo: William Colmenares Secretario Cristian Puig Revista de Estudios Latinoamericanos Director: Héctor Maldonado Lira Consejo Editorial: Arturo Almandoz Servando Álvarez Tomás Cervilla Dafne González Marisela Hernández Carole Leal Gustavo Sarmiento Paulette Silva Alberto Navas Carlos Romero Alfredo Ramos Andrés Serbin José Escribano Übeda-Portugés Nicolay Dobronravin Orlando Pérez DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES Director: Roger Martínez INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA Director: Héctor Maldonado Lira Editor: Ana Carrillo G. Edición financiada por la Fundación Bicentenario de Simón Bolívar 4 Revista de Estudios Latinoamericanos Dominique Augier El ecoturismo marino en Saba: ¿un modelo de desarrollo para los pequeños Estados insulares? Renata Boulos, La inclusión social y los gobiernos locales del MERCOSUR Patrícia Laczynski y Gabriela Tedeschi Cano Claudia Cavallín Ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas. El imaginario del habitar y la realidad de vivir en las ciudades contemporáneas latinoamericanas Rosa María Chacón Educación para el desarrollo sostenible, como política de Estado Marco Kamiya América Latina y Asia: ciudades competitivas e integralidad de políticas Roger Martínez La gestión del agua en Caracas, desde un enfoque urbanístico: historia y perspectiva Fabiola Nicolas-Bragance Patrimonalización y nuevas orientaciones turísticas en la y Pascal Saffache isla de Martinica Rosa María Ocaña y Políticas públicas de transporte urbano en Venezuela Joheni Urdaneta Sandra Ornés La gobernabilidad urbana: un contrato colectivo desde la bioética del desarrollo sostenible Juan Carlos Rodriguez y Una visión compartida de la Caracas querida. Un aporte a Silveiro González Telles la creación de las capacidades metropolitanas UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS DE AMÉRICA LATINA Caracas, Año IV, Nº 9 (Mayo-Agosto) 2012 5 El Instituto de Altos Estudios de América Latina de la Universidad Simón Bolívar realiza actividades de investigación, docencia y extensión referidas a la realidad de América Latina y a la que, fuera del área, afecta a su desenvolvimiento. , Revista de Estudios Latinoamericanos es una publicación cuatrimestral del Instituto y, si bien difunde los resultados de sus propias investigaciones y actividades académicas, acoge con beneplácito los aportes científicos que le sean enviados en forma de artículos o notas. Las opiniones en ellos vertidas no comprometen necesariamente la del Instituto. La correspondencia deberá dirigirse a: Instituto de Altos Estudios de América Latina Universidad Simón Bolívar Campus Universitario. Edificio Biblioteca Central, Nivel Jardín. Sartenejas, Baruta. Estado Miranda, Venezuela Dirección electrónica: www.iaeal.usb.ve Dirección IAEAL: [email protected] Mundo Nuevo: [email protected] Secretaria: [email protected] Sistemas, logística y comunicaciones electrónicas: [email protected] Asesoría textos en inglés: Profesor Dana Mark Gold: [email protected] Revisor lingüístico: Dra. Marina Meza S. Departamento de Idiomas Depósito Legal: P.P. 78-0075 6 LOS AUTORES DOMINIQUE AUGIER. Es una estudiante de doctorado en el laboratorio de la Universidad CEREGMIA de las Antillas y Guyana (FWI). Su investigación se centra en la protección y gestión de los recursos marinos en particular en el Caribe, con Trinidad y Tobago, Santa Lucía, Martinica y Saba como estudios privilegiados.. RENATA BOULOS. Máster en Relaciones Internacionales por la University of Essex. Tiene experiencia en cooperación técnica internacional, gestión pública internacional, cooperación descentralizada y redes de ciudades. Actuó como directora de Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Santo André, cuando ocupó la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades. Trabajó también como asesora de Relaciones Internacionales de la Municipalidad de São Paulo. Hoy es socia-directora del INCIDE, directamente involucrada en proyectos como el Informe del Estado de las Ciudades en Brasil, estudió sobre innovación e integración productiva en las ciudades del MERCOSUR para el Proyecto IN de Mercociudades entre otros. CLAUDIA CAVALLÍN. Licenciada en Comunicación Social (1996). Magister en Literatura Latinoamericana y del Caribe (2000). Actualmente es tesista del Doctorado en Letras de la Universidad Simón Bolívar. Profesora del Departamento de Comunicación Social en la Universidad de Los Andes (1997-2005) y Profesora del Departamento de Lengua y Literatura de la Universidad Simón Bolívar (2005 hasta el presente). Investigadora en las áreas de comunicación y cultura, estudios culturales y literatura latinoamericana. ROSA MARÍA CHACÓN. Profesora Titular, Universidad Simón Bolívar, Venezuela. Magister en Ingeniería de Transporte (1979) 7 Universidad de Los Andes, en 2000 obtuvo el Doctorado en Planificación Territorial y Urbana de la Universidad La Sapienza (Roma), investigadora en las áreas ambientales, educación para el Desarrollo Sostenible y riesgo socio-ambiental, se desempeña como coordinadora del grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente, responsable de la creación del Doctorado en Desarrollo Sostenible, ejerció la dirección del Instituto de Estudios Regionales y Urbanos (IERU 2003 y 2005), Coordinadora del proyecto Ecoescuela: Educando para el Desarrollo Sostenible. Co-Autora de diez libros y 39 artículos en revistas especializadas. SILVERIO GONZÁLEZ. Sociólogo (UCV) y Doctor en Urbanismo, Ordenación y Medio Ambiente (Universidad de Paris Val de Marne XII, Creteil). Profesor-Investigador Titular del Departamento de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar. Fue Director del Instituto de Estudios Regionales y Urbanos (USB); Jefe del Departamento de Planificación Urbana (USB) y Coordinador de la Carrera de Urbanismo (USB). Miembro del grupo de investigación Centro para el Desarrollo Humano (IERU-USB). MARCOS KAMIYA. Ejecutivo Regional Principal de CAF-Banco de Desarrollo de América Latina donde dirige la iniciativa de ciudades competitivas; trabajó para el BID en Washington DC, y anteriormente fue Director de Proyectos en PADECO Co., Ltd. en Japón liderando proyectos de emprendimiento, innovación y desarrollo urbano en Asia, África y América Latina. Estudió economía en Lima y Tokio, y Desarrollo Internacional en la Universidad de Harvard. ROGER MARTÍNEZ. Urbanista (USB, 1985). Magister en Ingeniería de Sistemas (USB, 1991). Candidato a Doctor en Arquitectura (UCV, 2012). 25 años de experiencia como consultor en la planificación urbana, agua y saneamiento para organismos públicos. 2 años como consultor en el área de vivienda y hábitat para agencias internacionales de desarrollo. Profesor Asociado del Departamento de Planificación Urbana, y actualmente Director de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la USB. 8 FABIOLA NICOLAS-BRAGANCE Ph. Student, UAG Assistant Professor UAG. Doctorado en geografía en la Universidad de las Antillas y de la Guyana (Francia) Líneas de investigación: Turismo, Construcción del patrimonio e identidad, proceso de reestructuración turística en las Antillas francesas. Últimas publicaciones: Un bilan des enjeux et impacts de l'écotourisme au Costa Rica, Etudes Caribéennes numéro 5 spécial environnement. Editions Publibook Université (EPU), collection Sciences Humaines et Sociales. Tourisme et développement dans la Grande Caraïbe, L'Amérique Latine en dissertations corrigées et dossiers. PATRICIA LACZYNSKI. PhD y Máster en Administración Pública y Gobierno por la EAESP-FGV. Tiene experiencia en gobierno (Secretaría de Gobierno, donde fue asesora, y Secretaría de Desarrollo Económico y Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Santo André, donde fue Directora de Relaciones Internacionales, Secretaria Adjunta y Coordinadora Ejecutiva de la Red de Mercociudades), experiencia académica (Centro de Estudios en Administración Pública y Gobierno - FGV), experiencia en asesoría e investigación (Entrelaços Assessoria, Estudos e Pesquisa). ROSA MARÍA OCAÑA. Economista (ULA). Maestría en Urbanismo y Organización del Espacio (IUP- UP XII, 1987). Doctorado en Transporte Urbano (UP XII, 1993). Post-doctorado en Políticas Públicas en Transporte Urbano (ENPC). Profesora Titular Jubilada DPU-USB. Coordinadora Postgrados Transporte Urbano-USB. Coordinadora de la Carrera de Urbanismo - Universidad Simón Bolívar. Investigadora Asociada LATTSENPC-UP XII. Miembro de Comité Científico ANPET. Miembro de Comité Técnico y Organizador CLATPU. Experticia como Consultora en Transporte en organismos locales, nacionales e internacionales. Experiencia como funcionaria pública del nivel nacional y local. SANDRA ORNÉS VÁSQUEZ. Urbanista (USB-1993), Msc. Gerencia Empresarial (UCV-2000), Diplomado en Políticas Públicas (CNFPTFrancia 2002-2003), Diploma en Gestión Turística Municipal (UDO2005). Doctorado en Desarrollo Sostenible (USB-en curso). Profesora 9 (agregada) del Departamento de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar. Sede Sartenejas. Miembro del grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente (VUA) del DID-USB. JUAN CARLOS RODRÍGUEZ. Urbanista (USB) y Magister en Planificación del Desarrollo Urbano-Regional (UCV-CENDES). Profesor- Investigador Titular del Departamento de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar. Investigador acreditado por el Programa de Promoción del Investigador hasta el año 2011. Fue Decano de Estudios Generales (USB); Director de Urbanismo Parque Tecnológico Sartenejas (USB) y Jefe del Departamento de Planificación Urbana (USB). Miembro del grupo de investigación Centro para el Desarrollo Humano (IERUUSB). PASCAL SAFACHE. Presidente de la Universidad de las Antillas y de la Guyana (Francia). Líneas de investigación: análisis ambiental, ordenación del territorio, planificación, riesgos naturales. Últimas publicaciones: La gestión intégrée des zones côtières: l'exemple des îles antillaises anglophones. In: Wackermann. 2012. Canada, Etats-Unis, Mexique. Paris: Éditions Ellipses (Coll. Capes/Agrégation) GABRIELA TEDESCHI CANO. Máster en Relaciones Internacionales por el Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales UNESP, UNICAMP y PUC/SP - “San Tiago Dantas”. Es docente de la Facultad de Economía y Administración de la Universidad Nacional del Comahue (Neuquén, Argentina) e investigadora del Centro de Estudios de Integración Regional de la misma Universidad. Fue Directora General de Relaciones Institucionales de la Municipalidad de Neuquén (Argentina). Trabajó como Coordinadora de Relaciones Internacionales del Municipio de Morón (Argentina) y Vicedirectora de Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Santo André (Brasil), cuando estas dos ciudades fueron Secretaría Ejecutiva de la Red Mercociudades. JOHENI URDANETA. Ingeniera industrial (LUZ), Magister en Gerencia (LUZ), Doctora en Ciencias Sociales (LUZ, 2010), Tesis con Mención: 10 publicación), Profesora asociada e investigadora del Departamento de Gerencia, Escuela de Industrial, Facultad de Ingeniería, Universidad del Zulia. Experticia como Consultora en Transporte en diferentes organismos públicos de operación, gestión y planificación del transporte urbano del nivel local y nacional. 11 EDITORIAL Los países de América Latina y el Caribe, durante los últimos años, han experimentado cambios profundos y positivos en una parte importante de sus ciudades y regiones. Son muchos los ejemplos que podemos enumerar en diferentes aspectos del quehacer urbano y regional de experiencias de políticas públicas exitosas. Son bien conocidas las reformas administrativas desarrolladas, por ejemplo, en Bogotá, Guayaquil o Santiago de Chile que permitieron un desarrollo urbano sostenible. Aspectos como la planificación y operación de servicios (transporte, agua, electricidad o aseo urbano) han sido impactados por cambios importantes y se pueden conseguir buenos ejemplos de ello en muchas ciudades y regiones de nuestro subcontinente. En este sentido, es propicia la ocasión para presentar el No 9 de la revista Mundo Nuevo en su nueva época dedicada al tema de las políticas públicas urbano-regionales. Este número como todos los de esta época de Mundo Nuevo es producto de un esfuerzo colectivo. En su concepción y promoción hemos contado con el apoyo de las instituciones de la USB dedicadas al tema. El Instituto de Estudios Regionales y Urbanos (IERU), el Departamento de Planificación Urbana y la Coordinación de Estudios Urbanos fueron entusiastas artífices y colaboradores en la realización de este número. Otra fuente, de la cual hemos incorporado dos artículos, fue el importante Seminario “Turismo y desarrollo sustentable en la Cuenca del Caribe: compartiendo experiencias” realizado en la Sede del Litoral de la USB con la activa participación de la Universidad de las Antillas y de la Guyana y la Embajada de Francia en Venezuela los días 20 y 21 de octubre de 2011. Incorporamos igualmente en este número un estudio proveniente del MERCOSUR que enriquece nuestra visión de lo que son y pueden ser políticas urbanas en áreas como la inclusión social. 13 Dominique Augier se pregunta en “El ecoturismo marino en Saba: ¿un modelo de desarrollo para los pequeños estados insulares?”¿Si el Marine Park, creado hace más de 20 años está en condiciones de satisfacer las necesidades económicas, ambientales y sociales, y si esta experiencia es una perspectiva de desarrollo viable para la isla de Saba, y cómo puede ser reproducible? El estudio concluye que la experiencia aun siendo positiva, es poco probable que pueda ser reproducida en otras islas del Caribe, dadas las características de Saba (población escasa, pocas presiones sobre el medio ambiente). Asimismo el estudio muestra la relación existente entra el área protegida (la protección del patrimonio natural) y el ecoturismo: “una buena gestión de la estructura y de los recursos permite confirmar la actividad turística y esta última permite una parte de las financiaciones necesaria para el buen funcionamiento del parque”, que permiten mejorar la vida cotidiana de los miembros de la comunidad local. “La inclusión social y los gobiernos locales del MERCOSUR” de Renata Boulos, Patrícia Laczynski y Gabriela Tedeschi Cano está basado en una investigación cuyo objetivo era realizar un levantamiento de las acciones, programas y políticas públicas sobre inclusión social en el ámbito local. Esto permitió hacer un análisis sobre las políticas y programas que los gobiernos locales, conjuntamente con organizaciones de la sociedad civil, ejecutan para la promoción de la inclusión social. El artículo “Ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas. Ciudades latinoamericanas” de Claudia Cavallín nos señala que “las ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas caracterizan el fenómeno contemporáneo de escisión de la ciudad en núcleos urbanamente aislados y conectados por relaciones de sentido; donde múltiples y aceleradas culturas cobran protagonismo”. Efectivamente en la experiencia de habitar en una de nuestras ciudades es fácilmente apreciable como en ella pululan islotes humanos que conviven pero no se relacionan íntimamente. Describe Cavallín como nuestras ciudades van perdiendo su centralidad y van emergiendo centros que luego dan lugar a otros centros hasta 14 realmente desaparecer: “fragmentarse”. Nos señala la autora la emergencia de nuevos fenómenos que los hemos vivido, pero ahora de manos de ella encontramos una explicación razonable como por ejemplo los cambios de uso de nuestras “plazas” por los nuevos “mall” quizás más adaptados a la sociedad de consumo en que vivimos. En el artículo “El paradigma de la educación para el desarrollo sostenible” Rosa M. Chacón nos argumenta sobre la necesidad que tiene la sociedad en su conjunto de colocar a la educación para el desarrollo sostenible en un lugar prominente, para que los ciudadanos puedan percibir las relaciones entre lo social, lo económico y con la naturaleza, viviendo de conformidad con ellas. Asimismo realiza un recorrido de la evolución de estos conceptos desde los “Límites del Crecimiento” (1972) del Club de Roma, pasando por “Nuestro Futuro Común” (1987) de la Comisión Mundial del Medio Ambiente de las Naciones Unidas y la Agenda 21 (1992) que vincula el desarrollo sostenible con la educación. Desde las Naciones Unidas, se consideró necesario instituir una Década de la Educación para un Futuro Sostenible. En la Primera Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992), hubo un llamado a los educadores de todos los campos y niveles, de la educación formal como no formal, para contribuyeran a formar ciudadanos conscientes de la grave situación de emergencia planetaria. En la Universidad Simón Bolívar se han realizado diferentes esfuerzos en esta dirección “Doctorado en Desarrollo Sostenible”, “Modelo de Ecoescuelas: Educando para el Desarrollo Sostenible” y “Diplomado en Desarrollo Sostenible, reto para emprendedores y empresarios” que son comentados en el artículo. Marcos Kamiya en su artículo “América Latina y Asia: ciudades competitivas e integralidad de políticas”, razona sobre la tesis según la cual las ciudades emergentes de América Latina serán en el mediano y largo plazo las más competitivas en su manera de insertarse en la economía global, y que para ello es insoslayable diseñar políticas integrales que aborden los diferentes ámbitos desatancándose el de la productividad y el medio ambiente. 15 En “La gestión del agua en Caracas, desde un enfoque urbanístico. Historia y perspectiva” de Roger Martínez se hace un análisis histórico del manejo del agua en Caracas y como ha influenciado en su desarrollo urbanístico, desde su fundación hasta los tiempos actuales. El autor divide la historia de la ciudad en nueve períodos y en ellos coloca los hechos más resaltantes del manejo del agua potable y su influencia en el crecimiento urbano. Concluye el autor que en esta evolución han intervenido variables demográficas, económicas, culturales, sociales e institucionales. En “Patrimonialización y nuevas orientaciones turísticas en La Isla de Martinica”, Fabiola Nicolas-Bragance y Pascal Saffache discuten el concepto de patrimonio como se ha venido entendiendo en Francia y sus colonias y su vínculo con la identidad nacional y abordan los vínculos de la población local con el patrimonio y como ello se hace relevante para el desarrollo del turismo. Al percibir cómo fue decreciendo el interés turístico en la isla al no tener un producto diferenciado del resto de las islas del Caribe, describe como las Yolas Redondas (una pequeña embarcación deportiva de Martinica) se ha convertido en una atracción adicional, concluyendo que “La Vuelta de las Yolas Redondas” se ha convertido en un suceso cultural-deportivo inscrito dentro de una lógica de patrimonialización sin precedentes que representa la mayor contribución a la sustentabilidad del proceso turístico en Martinica. En “Políticas públicas de transporte urbano en Venezuela” de Rosa Virginia Ocaña y Joheni Urdaneta hacen un análisis de las políticas que se han instrumentado en Venezuela desde 1991. La Política Integral, las Nacionales de Transporte Urbano I y II y las acciones actuales. El objetivo de este trabajo fue analizar las políticas públicas y mostrar que hoy se instrumentan inversiones correspondientes con principios de economía social y solidaria. Para ello se realizó un análisis sociológico y de enfoque de la política formal y las acciones aplicadas. Como resultado se obtuvo que las políticas formales, antes y después del 1999, 16 son similares. Sin embargo, las acciones aplicadas después del 2002 son distintas. En “La gobernabilidad urbana: un contrato colectivo desde la bioética del desarrollo sostenible” la Urbanista Sandra Ornes plantea la necesidad de “promover y fortalecer el rol de los gobiernos como facilitadores de procesos y enlaces ante las empresas privada y las organizaciones comunitarias; para la construcción en conjunto de la ciudad”. Busca sensibilizar a los múltiples actores de la sociedad en utilizar los principios bioéticos para lograr un desarrollo humano donde se equilibren los factores sociales, económicos, políticos y ambientales. En “Visión compartida de Caracas Metropolitana”, Juan Carlos Rodríguez y Silverio Telles hacen el resumen de un trabajo desarrollado en la Alcaldía Metropolitana de Caracas tendientes a la formulación de un plan estratégico para la ciudad. Una de las primeras tareas fue la elaboración de una visión compartida de la ciudad con la participación de actores sociales urbanos. Este trabajo requirió solventar las dificultades inherentes a las circunstancias políticas y sociales que experimenta el país. Suponía también superar visiones de corto plazo y el personalismo en la acción de construir esta visión. El trabajo describe detalladamente el esfuerzo de base que hubo que hacer para construir esta visión compartida que va a tener un “énfasis en los deberes y compromisos ciudadanos más que en los derechos e implica desafíos específicos tanto para las diversas instancias gubernamentales (nacionales, metropolitanas y municipales) como para los ciudadanos y sus organizaciones comunitarias”. Igualmente incluimos en este número una recensión bibliográfica a cargo de Licinio Da Silva y Josefina Flórez Díaz del libro de reciente publicación “Polos geradores de viagens orientados a qualidade de vida e ambiental: modelos e taxas de geracao de viagens” que como bien lo exponen los 17 autores en la parte introductoria de la recensión “llena un vacío en la literatura sobre generación de viajes en Latinoamérica y, sin duda será referencia obligada en las investigaciones sobre el tema” Finalmente, esperamos que estas contribuciones puedan ilustrar el examen que sobre políticas públicas urbano-regionales debemos hacer en América Latina y el Caribe. Héctor Maldonado Lira. Ph.D. Director IAEAL 18 . Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 19-42 ESTUDIOS Dominique Augier EL ECOTURISMO MARINO EN SABA: ¿UN MODELO DE DESARROLLO PARA LOS PEQUEÑOS ESTADOS INSULARES EN DESARROLLO? RESUMEN ABSTRACT El objetivo de este estudio es analizar la actividad económica, social y ambiental del ecoturismo marino, el buceo, en la comunidad local a través de un estudio de caso en la isla de Saba. El estudio tiene especial interés en el desarrollo del turismo de buceo en la isla. La actividad turística se ha asentado poco a poco: la reputación de la riqueza submarina de la isla y se extendió gradualmente el número de turistas, especialmente el buceo, se ha incrementado. Para permitir la preservación de los recursos marinos al tiempo que protege el negocio, el gobierno de Saba propuso la creación de un área marina protegida, el Parque Marino de Saba. Después de más de 20 años de experiencia, nuestras preguntas se refieren al desarrollo de Marine Park. Este parque está en condiciones de satisfacer las necesidades económicas, ambientales y sociales? Esta experiencia es una perspectivas de desarrollo viable para la isla de Saba, y cómo puede ser reproducible? The objetive of this study is to analyze economic social, and environmental activity in marine ecotourism, specifically in diving tourism, in a local community throgh a case study of the island of Saba. The study particularly focuses on the development of diving tourism on the island. Since then, tourist activity has taken hold little by little: the island´s reputation for its underwater riches has grown, as has the number of tourists, especelly divers. In order to assure the preservation of the marine resources while also protecting local business interests, the government of saba proposed the cration of a marine sanctuary, Saba Marine Park. Twenty years aafter its establishment, our question refer to the Marine Park´s development: is this park able to meet the area´s economic, environmental, and social needs? Is this experience a viable vision of development for the island of Saba, and how can it be made reproducible? 19 Palabras clave: ecoturismo marino, submarinismo, área marina protegida, isla, Caribe, Saba, recursos marinos. Keywords: marine, ecotourism underwater experience, marine sanctuary, island, Caribbean, Saba, marina resources. 20 1. Introducción Considerada como el meollo de la biodiversidad del Atlántico (Huggins, Keel y al., 2007; Spalding, Ravilious y al., 2001), el Mar del Caribe aloja una gran diversidad biológica (más de 1.400 especies de peces, más de 60 de corales, 45 de gambas y 30 de cetáceos) que aparece en diferentes tipos de ecosistemas como los arrecifes de coral, los manglares, las praderas, los estromatolitos o los agujeros azules. Estos espacios marinos y las riquezas que acogen, de un interés innegable ecológico, paisajístico y científico, constituyen un potencial económico en varios campos particularmente en el turismo. Efectivamente, desde los años 1970, en respuesta a la decadencia de las economías de plantación, los países caribeños se apoyaron en la imagen de "paraísos insulares" que ofrecen sus paisajes de playa de arena blanca y de lagunas de aguas turquesas que rebosan de una fauna y de una flora multicolores para desarrollar actividades turísticas balnearias. Pero, el auge del turismo de masas en la región, caracterizado por una concentración creciente de los flujos y de las infraestructuras hoteleras sobre algunos sectores limitados y correspondientes más o menos a la imagen vehiculada en el imaginario del consumidor, por el tríptico marsol-playa, se acompañó a menudo de degradaciones, a veces irremediables, sobre el entorno marino (Ellison y Farnsworth, 1996; Spalding, Ravilious y al., 2001; Burke y Maidens, 2004; Desse y Saffache, 2005; Spalding, Kainuma y al., 2010). Además, a pesar de los buenos resultados, - un crecimiento medio anual del 7% de los ingresos turísticos desde 1990 que alcanzan 19,2 mil millones de dólares US en 2005 para el conjunto del espacio caribeño (OMT, 2005) –las consecuencias locales se revelaron débiles a causa de los niveles anormalmente elevados por huidas de recetas (Cazes, 1992; Wilkinson, 1987; Patullo, 1996). La valorización turística de estas islas pues se realizó a partir de sus recursos marinos pero con una tomada en consideración muy débil de su aspecto patrimonial y sin implicación efectiva de los habitantes. El reconocimiento al nivel regional e internacional de la importancia del Mar del Caribe pero también de su fragilidad (ver Convenio de Cartagena, 21 1983) permitió al medio marino caribeño adquirir su estatuto de patrimonio natural, es decir un verdadero bien común para el conjunto de los países y de los territorios del Caribe que reconocen su papel fundamental en el desarrollo de la región. Los poderes públicos preconizan la utilización de manera duradera y la salvaguarda de sus riquezas, particularmente con la creación de instrumentos tales como las áreas marinas protegidas. Estas últimas son espacios reservados para la preservación de las especies amenazadas o de los sitios de una excepcional belleza. En el contexto caribeño muy favorable al turismo, parece difícil disociar la valorización y la protección del patrimonio del desarrollo turístico de los territorios. Los Estados caribeños tuvieron que reflexionar sobre nuevas estrategias turísticas mejor adaptadas a los medios y a las sociedades de acogida. Generalmente se dirigen hacia el desarrollo del ecoturismo que parece responder a las preocupaciones medioambientales, económicas y sociales planteadas por el turismo balneario. Las actividades ecoturísticas son concebidas en efecto para inscribirse en una perspectiva de desarrollo sostenible (ver a Ceballos-Lascurain, 1993; Ziffer, 1989; Scace, E. Grifone y R. Usher, 1992; Weaver, 1994; Goodwin, 1996; Lequin, 2001 y Gagnon, 2006). En el marco de este estudio, nos interesaremos más particularmente por Saba, que aparece como un verdadero microlaboratorio, en que valorización y gestión duradera de los recursos marinos se asocian a través de la creación de un Parque marino y del desarrollo de una industria de inmersión. El objetivo es analizar la viabilidad del proyecto, el papel de los diferentes actores e interrogarse sobre las formas de apropiación del patrimonio marino de la isla. 2. Saba, “The Unspoilt Queen” 2.1. Contexto socio económico de Saba: Situada en el extremo norte occidental del arco de las Pequeñas Antillas, la isla de Saba es la más pequeña de las islas neerlandesas del Caribe 22 (Curazao, Bonaire, San Martín y San Eustáquio) con una superficie de unos 13 km2. Esta isla volcánica es marcada por una topografía acentuada, protegida por un espeso bosque tropical que contrasta con el litoral formado de acantilados abruptos y muy recortados (figuras 1 y 2). Quedó durante mucho tiempo aislada del resto del mundo por falta de infraestructuras. La isla es atravesada por una sola arteria principal, The Road, que sólo se terminó en los años 1960. Une el aeropuerto situado en el nordeste de la isla, cuya construcción se terminó en 1963, al puerto, en el sudoeste, pasando por el conjunto de los pueblos. Es sólo en 1972 que una escollera fue construida para los barcos de pesca pero sobre todo para permitir a los veleros, a los pequeños cruceros, a los barcos de buceo y a los transbordadores procedentes de San Martín de acostar (Buchan, Framhein y al.). En 2004, Saba totalizaba 1424 habitantes repartidos en cuatro pueblos The Bottom, la capital (figura 3), Windwarside, Hell’s Gate y Saint John. Esta antigua colonia neerlandesa se comprometió, conforme al modelo colonial, en el comercio de la caña de azúcar, del tabaco, del índigo y de las especias y esto, a pesar de las limitaciones topográficas del interior de la isla que dificultaban la instalación de los cultivos y de la ausencia de espacios costeros acogedores. A pesar del dinamismo de su economía, la isla fue incapaz de mantener su capacidad de producción, que decayó hacia mediados del siglo XIX. Al mismo período, Saba también se lanzó también a la exportación de bordado, confeccionado por las mujeres. En 1928, esta industria artesanal produjo cerca de 15.000 dólares US (Oficina de turismo de Saba). Aún constituye un apoyo financiero para numerosas familias. A continuación, aunque la logística vinculada a las comunicaciones, los gastos de puerto y la falta de personal local hubieran limitado el establecimiento de nuevas actividades, algunas empresas vinieron para instalarse en Saba: tres operadores de inmersión, que recurren al personal extranjero cualificado, una empresa americana de distribución de productos alimentarios, cuyo propietario deseaba vivir en Saba y una empresa de exportación de arena y de rocas. En 1993, la escuela universitaria de medicina de Saba fue fundada de acuerdo con los Países 23 Bajos por estadounidenses expatriados. En el período escolar, 300 alumnos y profesores permanecen en esta escuela (la más grande de Saba) que constituye también el primer centro de cuidado de la isla. Este aflujo de personas en la isla dinamizó desde luego el sector de la construcción y permitió mejorar las comunicaciones y los servicios públicos y aumentó los ingresos de los habitantes que hacen el alquiler de alojamientos así como de los comerciantes. Pero, hoy radica esencialmente la economía en dos sectores: el sector público y el turismo (Buchan, Framhein y al.) que emplean respectivamente dos tercios y un cuarto de la fuerza de trabajo de Saba (600 personas o sea un poco menos de la mitad de la población total). Según Framhein (1996), el turismo participa del 30% en el PIB de Saba. En 2009, la isla acogía a 23.680 turistas. Cerca del 30% de los visitantes alcanzaron a Saba por avión (hay que precisar que la pista de aterrizaje es una de las más pequeñas en el mundo y sólo tres modelos de aviones son autorizados a utilizarla), el 70% restantes llegaron por vía marítima entre los que el 49,4% por las lanzaderas que unen la isla a San Martin y un poco más del 18% por pequeños cruceros (siendo modestas las infraestructuras, sólo pueden acoger barcos de una capacidad máxima de 100 o 150 pasajeros) o por veleros. La tendencia general entre los años 1960 y 1990 muestra un aumento del número de llegadas de visitantes con en 1994 cerca de 29.000 turistas. Después, la isla no pudo recobrar tal nivel de afluencia y sus resultados fluctuaron mucho estas dos últimas décadas, sobre todo a causa de acontecimientos exteriores (atentado de 2001, ciclones…). No obstante después de tres años consecutivos de baja, el año 2009 muestra señas alentadores de recuperación (más el 16,9% con relación a 2008). Las cifras quedan modestas con relación a otros países del Caribe ya que representan menos de 1% de las llegadas de la región. Pero, el gobierno de Saba desea seguir desarrollando el turismo, que constituye para la isla un medio de diversificar su economía. Por falta de ventajas necesarias para el turismo balneario, Saba se situó sobre la almena del ecoturismo. 24 2.2. El patrimonio marino de Saba, una ventaja para el desarrollo del ecoturismo La isla de Saba no se corresponde en absoluto a la imagen idílica de los destinos caribeños vendida a los turistas. Aunque la mayoría de las islas de las Pequeñas Antillas poseen asas y bahías que protegen playas de arena blanca, muy buscadas por la actividad balnearia (las Islas Vírgenes, San-Martin, las Granadinas, Tobago), las costas de las islas volcánicas de allí a menudo están sin (Saint-Vincent, Trinidad). En el caso de Saba, cuyo litoral es principalmente constituido por acantilados excepto en dos sectores dónde el camino sale al encuentro del océano (Wells Bay y Fuerte Bay) y una pequeña zona pendiente dulce cerca de Giles Quarter en la costa sur. La topografía pues impidió todo desarrollo costero y ninguna actividad balnearia pudo establecerse en la isla. Para desarrollar su turismo, Saba pues insistió en su patrimonio natural (figura 4) quedado casi "virgen" porque sufrió pocas presiones: las infraestructuras reducidas y el débil número de habitantes permiten conservar los medios naturales en un buen estado (Burke y Maidens, 2004; Spalding, 2004; Spalding y Kainuma, 2010). La isla intenta así desmarcarse personalizando su oferta en un contexto muy competitivo regional e internacional. Los espacios forestales (sabana, bosque seco, bosque húmedo) constituyen una de las ventajas turísticas de Saba. Recubren casi totalidad de sus cerros y podemos descubrirlos a lo largo de una red de senderos que jalonan toda la isla. Alojan una diversidad típica faunística y florística de las selvas tropicales (palmeras, orquídeas, caobas, azucareros) y algunas especies endémicas en la isla (Anolis Sabanus, Alsophis Rufiventrus de la familia de las culebras). Pero el destino pone por delante sobre todo la belleza y la riqueza de sus fondos marinos. En efecto, estos últimos proponen un espectáculo asombroso: poniendo de lado una pequeña zona en el sur cerca de Giles Quarter, no hay verdaderas estructuras de arrecifes alrededor de Saba, pero 25 la zona submarina está constituida por espesos peñascos volcánicos, por ríos de lava y de desplomes entre los que la mayoría han sido recubiertos por corales, esponjas y algas. Los submarinistas también pueden descubrir otras formaciones naturales tales como los "pináculos", forma de picos submarinos. Situados aproximadamente a un kilómetro a la altura de la costa oeste, han sido formados por la actividad volcánica y se elevan a 30 m de profundidad, y son cubiertos de corales, de esponjas y otros invertebrados. La zona submarina de Ladder Bay en cuanto a ella, aloja un laberinto natural creado por el derrame de lava. Los fondos marinos de Saba ofrecen otras atracciones como cuevas submarinas, túneles, fuentes de agua caliente y paredes de piedra (Spalding, 2004). La zona costera y el espacio marino hasta 60 m de profundidad son protegidos y administrados por el Parque Marino de Saba. A unos seis kilómetros en el sur de la isla, en medio de las aguas oceánicas profundas, se encuentra una zona vasta, Saba Bank, de aproximadamente 2 000 km2 (figura 4) cuya profundidad no sobrepasa 50 m. Una porción ancha de este atolón, el más grande del Océano Atlántico (McKenna y Etnoyer, 2010) protege arrecifes de coral anchos y el resto del escollo banc es colonizado por varias especies de esponjas, de corales, de gorgonáceos y de algas. Por el momento, aunque poco utilizado por la actividad turística, constituye un lugar privilegiado para la inmersión y una ventaja suplementaria para atraer a los turistas a Saba, y esto tanto más cuanto que el 2 de octubre de 2010 (Hoetjes, 2010), un decreto declara Saba Bank, zona protegida y que estudios están en proceso con el fin de conocer mejor la zona y su biodiversidad (Hoetjes, 2010; Hoetjes y Carpenter, 2010). Muchas especies diferentes habitan estos fondos marinos: peces loros, barracudas, pargos, meros, cirujanos azules (Acanthurus coeruleus) y calafates negros (Melichthys niger) se codean allí. También podemos observar allí chuchos, mantas, tiburones toro, tiburones nodriza y hasta tortugas (Spalding, 2004). Fuerte de sus fondos marinos de excepción y de las riquezas que protegen, Saba se exhibe como uno de los destinos faros del ecoturismo marino. Con veintiseis sitios de inmersión y tres 26 operadores, Saba Deep, Sea Saba, y Saba Divers, la isla es totalmente dedicada a la práctica del submarinismo. 2.3. La patrimonialización para una mejor gestión y una valorización de los recursos marinos A pesar del potencial que constituían los fondos marinos de la isla, hasta 1981, sólo algunos hombres de negocios americanos venían para bucear allí y un único centro de inmersión había sido creado (Buchan, Framhein y al.). La actividad turística se instaló poco a poco: los primeros tiempos, la inmensa mayoría de los visitadores eran excursionistas procedentes de San Martin que daban la vuelta a la isla durante la jornada. Habiéndose difundido progresivamente la fama de las riquezas submarinas de Saba, el número de turistas, particularmente los que practicaban la inmersión, aumentó. Confrontado con un pequeño mercado nacional, con las dificultades de encontrar alternativas y con la incapacidad de capturar economías de escala en la industria, la educación, la salud, y otros campos (características de las economías de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo), el gobierno de Saba vió en la emergencia de la industria de inmersión sobre su territorio al principio de los años 1980, un medio de diversificación económica. Consciente de la importancia de preservar los recursos marinos de la isla, el gobierno entró en un proceso de patrimonialización de los fondos marinos que dio origen al Parque Marino de Saba. Hecho asombroso, este último ha sido creado hasta antes de que hubiera daños observados sobre los lugares. La presencia del Parque es la apuesta de un ecoturismo marino de cualidad. Más allá del discurso oficial de hacer el turismo sostenible, el desarrollo del sector de la inmersión es una preocupación económica, el turismo que genera actualmente más ingresos que todos los demás sectores. Ahora bien, uno de los objetivos del ecoturismo es la participación de las comunidades locales en la toma de decisiones pero, sobre todo en la actividad misma creando empleos específicos cualificados (Lequin, 2001) o de nuevas actividades remuneradoras (artesanía, restauración, alojamiento). Ofreciendo más salidas y favoreciendo consecuencias 27 financieras efectivas para las poblaciones locales, podemos pensar que el gobierno trata así de mantener incluso de atraer a nuevos habitantes. ¿La patrimonialización y la valorización de los recursos marinos permiten un desarrollo sostenible de la isla?, ¿Los trámites y los procesos empezados corresponden a la espera de los poderes públicos y de las poblaciones? Se trata aquí, a través de este estudio de caso de examinar los procesos de puesta en ejecución de estas actividades y de ver los límites y las enseñanzas que sacar. 3. El Parque Marino de Saba, símbolo del patrimonialización de los recursos 3.1 Los parques marinos de las Antillas Neerlandesas: un modelo de gestión del patrimonio natural Desde los años 1970, las Antillas Neerlandesas comprenden que la perennidad de sus recetas turísticas depende ampliamente de la cualidad de su entorno natural, una gran parte de su turismo que se basa en sus recursos naturales (clima, playa, fondos marinos). En aquella época ya emana del gobierno central una propuesta de creación de un parque marino en Curazao. Habrá que esperar una década para verle la instalación efectiva del primer parque marino a Bonaire, seguido por el de Saba y de Curazao. Tendrán fortunas diversas: éxito para ambos primeros y casi fracaso para el más reciente. El análisis de estas experiencias permite poner en evidencia un modelo de gestión del patrimonio marino que radica en cinco principios. En primer lugar, la obligación de un marco jurídico que tiene que definir la reglamentación para la protección de los recursos naturales (interdicciones y autorizaciones de explotación) y fijar las cuotas de entrada. Esto permite conferir al parque marino un derecho de sanción en caso de incumplimiento del reglamento y de legitimar sus acciones. En segundo lugar, la colaboración con una organización no gubernamental (ONG): mucho menos burocrática que las administraciones de los gobiernos, el peritaje de las ONG en materia de gestión del patrimonio (natural, cultural e industrial) es reconocida. 28 Es más fácil para este tipo de institución de acudir a un grupo más importante de proveedores de fondos y su presencia también puede garantizar que los ingresos generados gozan al área protegida misma más bien que desaparecer en la tesorería general y utilizar para otros proyectos. En tercer lugar, la autofinanciación de la estructura: se trata de encontrar alternativas de financiación desde la creación del parque marino, porque es utópico de creer que los gobiernos de los países en vías de desarrollo puedan, de ahora en adelante, conceder más de subvenciones a las áreas protegidas y a la protección del patrimonio. Luego, el cuarto principio es el de la separación en zonas en las cuales un cierto número de usos son autorizados o prohibidos. Por fin, la participación y la consulta del público en la puesta en ejecución de la legislación, porque su éxito depende de la apropiación del proyecto por las comunidades locales. 3.2. La patrimonialización de los recursos marinos como prenda de cualidad turística Antes de la creación del parque, el sector privado es decir los pescadores locales y los centros de inmersión ya habían creado acciones para proteger los arrecifes de daños eventuales y perpetuar la actividad de inmersión; ya se habían dado cuenta del valor patrimonial de los recursos marinos para la isla. Con acuerdo común, establecieron una zonificación informal de la zona marina, prohibiendo la pesca en ciertos sectores privilegiados de inmersión e instalaron amarres fabricados a partir de bloques o a partir de grandes anclas abandonadas sobre los sitios más concurridos (Van’t Hof, 1991; Buchan, Framhein y al.; Oficina de turismo de Saba). En 1984, a la vista del dinamismo y a la vista del éxito del turismo de buceo, el gobierno central de las Antillas neerlandesas, a través del ministerio de los asuntos económicos, sugirió el desarrollo de la actividad como un medio de sostener la economía de Saba. El gobierno de la isla aceptó esta propuesta pero emitió reservas en cuanto a los impactos eventuales de esta última sobre el medio ambiente marino. 29 En respuesta a estas inquietudes, varias encuestas han sido realizadas para evaluar el potencial económico del turismo de inmersión y la factibilidad de tal desarrollo, a petición de ambos gobiernos y de la fundación privada sin ánimo de lucro, STINAPA, encargado del desarrollo y de la gestión de los parques en las Antillas Neerlandesas. Al final de las encuestas la idea de crear un parque marino fue propuesta (Van’t Hof, 1991), ya que era ya posible sacar cierto número de enseñanzas de la experiencia del Parque Marino de Bonaire, empezada cinco años antes, y que mostraba los resultados bastante buenos sobre la alianza entre el desarrollo de la industria de inmersión y la conservación de los recursos. La propuesta estuvo sometida al Consejo Ejecutivo de Saba en 1985 que lo aprobó. El proyecto de creación del Parque Marino de Saba (PMS) sólo empezó en octubre de 1986, cuando la financiación integra la operación encontró cerca de cuatro socios: World Wildlife Fund-Pays-Bas, Príncipe Bernhard Fund, el ministerio de los asuntos de las Antillas Neerlandesas y de Aruba, y el gobierno local. Siempre respecto a la experiencia del Parque Marino de Bonaire, los financistas fijaron como condición a su apoyo, la obligación de instaurar el pago de una tasa a los visitadores del PMS. El proyecto fue terminado en 1987 y la gestión de la estructura delegada a la Saba Conservation Foundation (SCF) en abril de 1990. Esta última también tiene en cargalos sitios naturales forestales de la isla y su centro hiperbárico1. Durante un período pasajero, entre 1984 y 1987, siguieron llevando acciones: la instalación de fondeaderos permanentes, el establecimiento de una cartografía, la compra de un camión y de un barco así como la edición de una documentación pedagógica. Las actividades propuestas también se diversificaron con la llegada de “live-aboards”2. 1 Hay una cámara hiperbárica en la isla. Es propiedad y operado por el Parque Marino de Saba y es utilizado por la Facultad de Medicina, como parte de su programa de investigación sobre el tratamiento de barotrauma y lesiones. 2 Estos son pequeños cruceros dedicados al submarinismo. 30 El Marine Environment Ordinance que establece el Parque Marino de Saba, precisa que este último se extiende de la línea de los altos mares hasta una profundidad de 60 m alrededor de la isla así como dos montañas submarinas al oeste de la isla (artículo 1). En resumen, el parque llena cerca de 1.300 hectáreas. Su objetivo principal es preservar y administrar duraderamente los recursos marinos de Saba para el beneficio y el goce de las personas. Un sistema de zonificación ha sido aplicado a fin de ajustar los diferentes usos del medio marino. Cuatro tipo de zonas han sido definidos : una zona a uso múltiple que puede acoger tanto las actividades de inmersión como de pesca excepto la de arpón, la zona de inmersión donde la pesca con caña, la pesca submarina, la pesca con trampas y el amarre de los barcos son prohibidos, una zona de fondeadero donde cuerpos muertos han sido colocados y por fin, un espacio recreativo destinado a recibir las actividades de recreo, la inmersión en tuba y submarina, la natación y la pesca. Además, esta legislación define cierto número de reglamentos con el fin de proteger los arrecifes de coral y la fauna marina en el parque. Por ejemplo, es prohibido capturar tortugas o también pescar peces o mariscos pequeños. Los turistas no son autorizados a zambullirse (en apnea o en botella) solos, deben obligatoriamente ser acompañados por uno o por varios guías de uno de tres centros de inmersión de la isla. Tienen la obligación de pagar un impuesto al PMS además de los gastos pagados a los centros de inmersión. El impuesto que había sido fijado a un dólar americano por persona y por inmersión durante la creación del parque es en adelante de tres dólares americanos. Lo mismo ocurre, para los yates y los veleros que se amarran en el perímetro del parque. Estas cuotas de entrada cubren los gastos de mantenimiento del parque y de sus equipos. Los habitantes de Saba pueden, en cambio, acceder gratuitamente al parque. Hoy, el parque, emplea a tres personas, una única originaria de Saba (Buchan, Framhein y al.), prestadas asistencia por un pequeño número de voluntarios. Las estadísticas de la Oficina de turismo de Saba muestran 31 que en 2003, sobre los 21.391 turistas, cerca del 20% venían para el buceo, y el 20% para el recreo, o el recreo en tuba. Así cerca del 40% de los visitadores son atraídos por la isla de Saba gracias a la presencia del parque. Por el momento, con un máximo aproximadamente de 3.000 inmersiones por sitio y al año, la presión ejercida por la actividad turística se queda debajo de los límites de durabilidad (Hawkins, Roberts y al., 2005; Nielsen, 2005). El sector privado continúa desempeñando un papel importante en la acción del parque: en contrapartida de una licencia de ejercer, entregado por el parque, los operadores de inmersión se hacen cargo de la realización de las estadísticas de los visitadores y de la colecta de las tasas. También desempeñan un papel importante que importa en la prevención y la descripción de las violaciones del Marine Environment Ordinance y en la vigilancia del mantenimientode los equipos particularmente cuerpos muertos. La gestión de los recursos marinos por el PMS es eficaz hasta ahora, no obstante, podemos pensar que de ahora en adelante este último podría desempeñar un papel en la definición de una política medioambiental más global porque ciertos problemas, particularmente la ausencia de gestión de los residuos, pueden afectarlos fondos marinos (Nielsen, 2005). 4. Enseñanzas que hay que sacar 4.1. La ejemplaridad del modelo En primer lugar, sobre el plano medioambiental, aunque los fondos marinos de Saba todavía no habían tenido que sufrir daños, parece que la creación del parque y su reglamentación haya permitido evitar degradaciones vinculadas particularmente al desarrollo de la actividad turística. Así un estudio realizado por Hawkins, Roberts y al. (2005), entre 1995 y 2002, sobre cinco de los sitios de sumersión de Saba, pudo demostrar que los niveles actuales de frecuentación), aunque en aumento desde la creación del Parque, quedan relativamente débiles y no tienen impactos sobre los ecosistemas marineros. Hasta ahora, el PMS siempre tuvo una estrategia de gestión "proactiva" (Hawkins, Roberts y al., 2005): 32 así, aunque el número de visitadores aumente como lo desean los actores del turismo, el seguimiento creado por la estructura puede permitir alertar a los responsables en caso de problema y medidas podrían ser tomadas. El sistema de licencia y de cuenta diaria del número de inmersiones abastecen un mecanismo de control del crecimiento de la industria turística, le permiten al gobierno fijar normas para la seguridad y la cualidad de los servicios dados por los operadores y revocar o suspender los permisos de los prestatarios que no adheren no o se conforman con el reglamento del parque marino. Esto fue por otro palo demás el caso con "live-aboard" cuyo número de licencias ha reducido y ha limitado a dos para evitar una sobreexplotación de los sitios de sumersión (Marine Environnement Ordinance, A.B. 1992, Nº 5). Luego, sobre el plan económico, el PMS es una de las pocas áreas marinas protegidas a ser autónoma financieramente (Walker, 1993; Van’t Hof y Buchan, 1996). Desde el 1993, después de la retirada de las subvenciones del gobierno para los salarios del personal, sus ingresos son generados únicamente por los impuestos pagados por los visitadores, la venta de recuerdos y los dones ("Los Amigos del Parque Marino de Saba"). Estos resultados son tanto más satisfactorios como muchas áreas marinas protegidas (Burke y Maidens, 2004) y de prácticas ecoturísticas (Dehoorne y al., 2007; Augier, 2005) mostraron dificultades en ser autónomo económicamente. Hay que también considerar los 150 empleos indirectos (restaurantes, hoteles, tienda de sumersión, artesanía, alquiler de alojamiento, taxi…) generados por la actividad turística (Tourism Planning and Research Associates, 1996) que abastecen de rentas a los habitantes. Por fin, sobre el plan social, parece que el conjunto de la comunidad comprende la importancia a la vez medioambiental y económica del parque y no se siente restringido en la utilización de sus recursos marinos por las diferentes reglamentaciones (Fernandes, 1996) porque hay poca limitación para los residentes. Podemos suponer que el turismo de inmersión habría podido desarrollarse sin la existencia del parque pero, varios estudios mostraron (Buchan, 33 Framhein y al.) que los turistas venían a la isla a causa del entorno marino intacto. Además, parece, que en general, los beneficios sacados de la actividad turística y del Parque resultan bien distribuidos a la población: desde principios de los años 1990, Saba está en crecimiento económico y los habitantes tienen un nivel de vida relativamente elevado (Buchan, Framhein y al.). 4.2. Los actores, el factor de éxito del PMS El éxito del proyecto del Parque Marino de Saba ha sido facilitado por la preocupación creciente a escala mundial de la protección de los recursos marinos, por el crecimiento rápido del ecoturismo pero sobre todo por la voluntad de los actores locales. Hay primero una implicación de la población "local" que hasta antes de las instituciones gubernamentales ya había reconocido el valor patrimonial de sus recursos marinos, es decir un bien común representativo de su comunidad, que proteger y que valorizar. Los operadores de inmersión se preocuparon por la conservación de los fondos marinos e instalarons un cierto número de puesto de amarre de su propia iniciativa. Han sido implicados en el proceso de creación del Parque, y todavía hoy, y participan activamente en el funcionamiento de la estructura particularmente para la sensibilización medioambiental y en el control de los sitios de inmersiones. La acción del Estado parece también esencial, porque reconociendo la importancia económica del turismo de buceo para el país, se dio cuenta de la importancia de la conservación del patrimonio marino y apoyó la empresa de los habitantes proponiendo la creación del Parque Marino. El gobierno de Saba creó una legislación, dándole así una legitimidad cerca de la población y de los turistas. La estructura es administrada así de modo efectivo y al contrarion de muchas áreas protegidas en el Caribe, no es justa un parque sobre el papel (Van’t Hof; Geoghegan, Smith y al., 2001). Este estudio de caso también muestra el papel que pueden jugar las organizaciones no gubernamentales en el éxito de la actividad. En el caso de Saba, la gestión del Parque ha sido confiada completamente a Saba Conservation Foundation, que da su competencia técnica y un apoyo financiero a la estructura. 34 4.3. Los límites y la reproductibilidad difícil de la experiencia No obstante, la apropiación de los recursos marinos por la comunidad local parece sumaria: no sólo pocos habitantes practican el submarinismo (Buchan, Framhein y al.) sino también el Parque emplea sólo a una sola persona originaria de Saba y lo mismo ocurre a los operadores de inmersiones, por falta de calificación (Nielsen, 2005). Lo mismo ocurre en hoteles y restaurantes de la isla (investigación personal). El segmento turístico escogido por Saba provocó una forma de exclusión de la población local, incluso una sustitución de los autóctonos por residentes extranjeros que finalmente se apropian el patrimonio marino así como el sector turístico y los ingresos generados. A pesar de todo, a la vista de los resultados obtenidos, el Parque Marino de Saba parece como un modelo que seguir en la preservación del patrimonio marino y de su valorización por el ecoturismo. Tendríamos entonces la tentación de reproducirla en las islas caribeñas que se lanzaron a la misma gestión. Pero el caso de Saba es particular. En primer lugar, hay una diferencia de escala: Saba con una superficie de 13 km² y cerca de 1.500 habitantes forma parte de las islas más pequeñas de la región. Una pequeña comunidad es menos burocrática lo que generalmente favorece los procesos de concertación y de toma de decisiones: los habitantes se conocen, tienen la costumbre de encontrarse, de discutir juntos. Entonces es más fácil movilizar la mayoría de la población sobre un proyecto común de desarrollo. Por fin, la escasa diversidad de las actividades sobre el litoral es también un caso particular: hay forzosamente menos conflictos de usos. A menudo, el desarrollo del ecoturismo marino se topa con las inquietudes de los pescadores que suelen asociar la protección de los medios marineros con una restricción de su libertad. Los desacuerdos entre deportistas náuticos, pescadores, submarinistas, hoteleros son mucho más frecuentes sobre los litorales turísticos de otros países caribeños, dónde la competencia entre estos diferentes actores es más fuerte. Una vez más, el pequeñez de la isla favoreció su apoyo a la creación del Parque y al desarrollo del turismo de inmersión. 35 5. Conclusión Después de más veinte de existencia, el Parque Marino de Saba es una estructura plenamente operacional. Hay pocas críticas negativas en contra de la experiencia y hasta es citada como un ejemplo que hay que seguir en el marco de una valorización del patrimonio natural por el turismo. Podemos a pesar de todo preguntarnos si a largo plazo la elección del segmento, el submarinismo, más bien restringido, no va a limitar los resultados contados y esto ya que varias islas en la región tienden a proponer este tipo de actividad. Además, las especificidades del caso (población escasa, pocas presiones sobre el medio ambiente) hacen difíciles la reproducción de la experiencia a otras islas del Caribe aunque ciertos principios pueden ser retenidos en el marco de un proceso de patrimonialización de los recursos naturales particularmente que conciernen el aspecto económico (rentabilidad de la valorización patrimonial gracias a las cuotas de entrada y\o las tasas) y medioambiental (creación de un sistema de vigilancia y la adopción de una legislación). Este estudio de caso muestra la relación estrecha incluso la interdependencia que existe entra el área protegida (pues la protección del patrimonio natural) y el ecoturismo: una buena gestión de la estructura y de los recursos permite confirmar la actividad turística y esta última permite una parte de las financiaciones necesaria para el buen funcionamiento del parque. Ventajas financieras directas o indirectas efectivamente pueden resultar de la explotación turística del patrimonio natural y participar en la mejoría de la vida cotidiana de los miembros de la comunidad local. Bibliografía Augier, D. (2005). L'écotourisme à la Martinique. Mémoire Master économie, Université des Antilles et de la Guyane. 36 Buchan K., R. Framhein et al. (…), An Economic and Social Study of the Saba Marine Park, Saba, Netherlands Antilles. Burke, L. et J. Maidens (2004). Reefs at risk in the Caribbean, Washington D.C., World Resources Institute. Breton, J-M. (dir.) (2001). 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Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 43-79 Renata Boulos, Patrícia Laczynski y Gabriela Tedeschi Cano LA INCLUSIÓN SOCIAL Y LOS GOBIERNOS LOCALES DEL MERCOSUR RESUMEN ABSTRACT Este artículo tiene como objetivo presentar un breve diagnóstico de la inclusión social en los gobiernos locales del MERCOSUR. Para ello, se llevó a cabo un estudio cualitativo en diversas ciudades de la Red de Mercociudades, así como un mapeo de acciones realizadas por las Unidades Temáticas de esta Red vinculadas al desarrollo social, contemplando diversas experiencias exitosas en las diferentes dimensiones de la inclusión social. Finalmente, algunas recomendaciones fueron formuladas en base a la investigación realizada. This piece of work seeks to present a brief diagnosis of the social inclusion scenario in the local governments of Mercosur’s . To reach this goal, a qualitative research study was conducted in several cities of the Mercociudades Network, as well as a mapping of actions performed by this Mercociudades’ network´s thematic unities related to distinct dimensions of social inclusion. Finally, based on the results achieved by the research, some recommendations were proposed. Palabras clave: inclusión social, MERCOSUR, gobiernos locales, Mercociudades. Keywords: social inclusion, MERCOSUR, local governments, Mercociudades. 43 1. Introducción El presente artículo se basa en el Diagnóstico Situacional “La Inclusión Social y los Gobiernos Locales del MERCOSUR” realizado por INCIDE –Instituto de Cooperación Internacional para el Desarrollo entre los meses de enero y mayo de 2011. La propuesta del diagnóstico fue relevar acciones, programas y políticas públicas innovadoras orientadas a la inclusión social en el ámbito local, analizar esas experiencias y presentar algunas recomendaciones. Para ello, se realizó una investigación en diversas ciudades miembros de la Red de Mercociudades y de los países miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela) y asociados (Bolivia, Chile, Perú, Colombia y Ecuador). Para abordar la temática, el presente estudio asumió que la inclusión social no es sólo el resultado del combate a la pobreza y de la disminución del alto grado de desigualdades que aún encontramos en América Latina. La realidad es más amplia: lo que se pretende es el combate a la exclusión social a partir del enfrentamiento de sus variadas dimensiones y de avances en la conquista de los derechos de los ciudadanos. Por lo tanto, se consideró que la construcción de la inclusión social implica dos caminos complementarios. Por un lado, hay un punto de vista más objetivo de incrementar el acceso y la distribución de la riqueza socialmente producida. Por el otro, se tiene una dimensión más subjetiva relacionada al sentimiento personal de pertenencia a la comunidad, a la sociedad, a la ciudad y al país. Vale mencionar que este estudio no pretendió aportar respuestas objetivas, precisas o universales a la problemática de la inclusión social, ya que el punto de vista adoptado en esta investigación asume que el conjunto de problemas en cuestión no puede ser considerado con la expectativa de obtener respuestas de ese tipo. Al contrario, debido a su condición de fenómenos sociales complejos, son por naturaleza dotados de ambigüedades, de múltiples dimensiones y densas cadenas de causalidad e interrelacionamiento. 44 Finalmente, pero no menos importante, el estudio no tuvo la intención de proponer de qué manera los gobiernos locales deben actuar para implementar políticas de inclusión social innovadoras. Cada lugar es diferente, con realidades diversas, necesidades específicas e historias particulares que demandan el conocimiento del propio contexto y el diálogo entre los múltiples actores para decidir qué acciones y programas son más apropiadas para su comunidad. No se pretende, por lo tanto, con este trabajo, presentar una “receta”, pero sí plantear caminos y miradas que puedan inspirar a los gestores públicos locales a trabajar para la inclusión social. 2. Metodología El primer criterio metodológico fue que el estudio de naturaleza cualitativa se realizara en las Mercociudades. A partir de ese punto, otros criterios fueron estipulados para la selección de ciudades y la elaboración de los cuestionarios. La metodología cualitativa hace uso de un mayor contacto con el objeto de investigación para crear un cuadro más complejo de las interrelaciones, y considera la posibilidad solamente de una réplica parcial de los resultados: debido a la interacción entre el observador y el objeto, no existen dos observaciones idénticas. La metodología de investigación basada en casos permitió la realización de algunas preguntas como por ejemplo: “cómo” y “por qué”, que son más exploratorias, además de ser una estrategia para el investigador examinar acontecimientos contemporáneos, especialmente cuando no puede manipular los comportamientos relevantes. Los cuestionarios enviados a gobiernos locales y coordinadores de Unidades Temáticas presentaron información interesante. Sin embargo, fue diferente en el caso de las organizaciones sociales, pues pocos datos al respecto de estas organizaciones asociadas a intendencias fueron proporcionados y, aún cuando lo hicieron, fueron insuficientes. 45 Un análisis de las prácticas y políticas de inclusión social fue realizado, basado en los datos recibidos. Recomendaciones a las ciudades, organizaciones sociales, Unidades Temáticas y otros actores del MERCOSUR, fueron formuladas. 3. Ciudades elegidas y criterios para la selección Los criterios para la selección de las ciudades que participarían de la investigación fueron cuidadosamente elaborados por los especialistas involucrados en este estudio, conjuntamente con la Secretaría Técnica Permanente de Mercociudades y con la coordinación del Proyecto IN. En ese sentido, en la selección de ciudades, se consideró la necesidad de estar presentes en el estudio: (a) sólo ciudades miembros de Mercociudades; (b) al menos dos ciudades por cada país miembro del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay1) y una de cada país asociado (Bolivia, Chile, Perú); (c) al menos una ciudad fronteriza; (d) ciudades de diferentes regiones del país y de distintos tamaños; (e) al menos una ciudad que esté relativamente hace poco tiempo en Mercociudades; (f) ciudades que presentan políticas destacadas en el área de inclusión social; (g) al menos una ciudad que es miembro desde la formación de Mercociudades; (h) al menos una ciudad con prefeita/ intendenta/alcaldesa; y (i) la ciudad que coordina actualmente la Unidad Temática Desarrollo Social. Algunas dificultades fueron encontradas en la obtención de respuestas o del cuestionario completado por las ciudades. En ese caso, ciudades suplentes fueron contactadas. En el caso especifico de Paraguay, fue obtenido sólo el retorno de una ciudad, Asunción. 1 Sólo una ciudad venezolana participó del estudio, ya que en el momento en que el mismo fue realizado el país no había sido aceptado como miembro pleno del bloque, y también debido al escaso número de ciudades participantes en la Red. 46 4. Cuestionarios La aplicación de cuestionarios para la obtención de datos cualitativos tuvo como principales objetivos: entender el punto de vista de los actores involucrados en las políticas locales de inclusión social; relevar los objetivos y metas de las políticas locales de inclusión social; conocer los mayores desafíos y dificultades para la implementación de estas políticas; verificar los resultados alcanzados con la implementación de las políticas locales de inclusión social; entender la relación entre gobiernos locales y nacionales y entre gobiernos locales y sociedad civil en el área de la inclusión social; investigar qué aspectos, a partir de los propios gestores y actores involucrados con las políticas, son más innovadores para la inclusión social. Tres cuestionarios distintos fueron elaborados, en español y en portugués, y fueron enviados por correo electrónico, con acompañamiento por teléfono. El primer modelo de cuestionario fue enviado a los gestores locales de políticas de inclusión social, el segundo fue enviado a las organizaciones sociales indicadas por los gestores locales y un tercer cuestionario fue elaborado y enviado a los coordinadores de Unidades Temáticas directamente vinculadas a la inclusión social. Este último modelo fue enviado no solamente para los coordinadores en 2011, sino también para las ciudades que coordinaron tales Unidades Temáticas en el año 2010, buscando de esa forma trazar un panorama de lo que fue realizado. 5. La inclusión social La inclusión social está muy relacionada a la pobreza, pero permite expresar elementos más ricos, como también más complejos y problemáticos. Aunque la pobreza es considerada por los analistas como un fenómeno mayor que el acceso a un conjunto de consumos en una visión puramente economicista, teniendo también en cuenta los aspectos culturales, demográficos, sociopolíticos, territoriales o ambientales, la inclusión social permite mirar a la misma problemática desde una lógica diferente. 47 En primer lugar, para algunos estudiosos del tema, mientras la pobreza es un fenómeno estático, la inclusión social tiene una naturaleza procesal. Ella representa de hecho el recorrido de una existencia de pobreza hacia una condición de no-pobreza, de una existencia de discriminación hacia una condición de no-discriminación. Si se toma desde el punto de vista de las políticas públicas, se trata de un conjunto de acciones que ofrecen oportunidades de acceso a bienes y a servicios, desde una perspectiva económica, pero también social y cultural. Hablar de inclusión social significa, por lo tanto, referirse al proceso de conquistas de derechos, como por ejemplo, el acceso al servicio de salud o educación o el acceso al trabajo. En segundo lugar, la inclusión social se refiere no solamente a cuestiones económicas, sino también a las esferas culturales y políticas como, por ejemplo, la desigualdad de género, la discriminación de raza o etnia, la cuestión de los derechos humanos, la ciudadanía y el tema de los inmigrantes. Por otra parte, la idea de la inclusión social es pensar el proceso que permite a los individuos conquistar mayor autonomía y mayor autoestima, y que ofrece condiciones para que las personas puedan sentirse más felices en el lugar donde viven. Por lo tanto, cuando se trata de inclusión social, es necesario discutir las acciones de desarrollo que permitan la construcción de una sociedad más justa y ciudadana. El simple crecimiento económico y el aumento de la productividad global no son suficientes para la promoción de la inclusión social. La idea de desarrollo debe articular las actividades económicas a las dimensiones humanas, ambientales, culturales, a la justicia social y a la ciudadanía. De esa manera, la economía solidaria es una estrategia de inclusión social y de combate a la pobreza, y se basa en la actuación de cooperativas, asociaciones, emprendimientos autogestionados, redes y otras formas de emprendimientos colectivos. Los gestores y defensores de la economía solidaria actúan en favor de un desarrollo incluyente, sustentable y solidario. A partir de una concepción más amplia de desarrollo, la economía solidaria se afirma como una vía alternativa de generación de trabajo e ingreso. 48 Las políticas públicas no deben separar el desarrollo económico, social y cultural. El desarrollo y la inclusión social pasan por la cultura. América Latina ofrece bienes culturales, pero gran parte de la población aún no tiene acceso a esos bienes, acervos, equipos y espacios de cultura, los llamados excluidos culturales. A partir del momento en que el Estado pasa a valorar la cultura y su acceso a todos los ciudadanos, se torna más simple la implementación de programas transversales que buscan el desarrollo y el fortalecimiento de la democracia. En materia de educación, el actual sistema educativo sudamericano reproduce la pobreza. Investigaciones realizadas comprueban que los niños y jóvenes repiten los comportamientos (o no) de sus padres. Ribeiro (1999) presenta resultados de investigaciones realizadas en Brasil: para los hijos de padres sin instrucción, la posibilidad de repetir este nivel de escolaridad es del 34%, mientras que para llegar a concluir la enseñanza superior es de apenas 1%. Por otro lado, los hijos de padres con escolaridad de nivel superior tienen 60% de chances de concluir un curso universitario. La determinación de las oportunidades de escolaridad es causada por la distribución desigual del capital escolar (Ribeiro, 1999: 57). La realidad es similar en otros países de América Latina, en los cuales el sistema educativo termina fortaleciendo la segregación social. El sistema educativo tiene un doble desafío. Por un lado, el aumento del acceso a la educación no basta para promover el desarrollo incluyente; y por el otro, la calidad de la escuela pública es fundamental para romper con el proceso reproductivo de la exclusión social. Además, la escuela es también generadora de las bases del capital social individual, como indica Ribeiro (1999:58). En este escenario, entender e implementar políticas públicas de inclusión social dirigidas a la juventud requiere entender las diferentes exigencias de este sector de la población, sin dejar de mantener una visión integrada y amplia sobre sus personas. Es fundamental, en ese proceso, superar la visión negativa sobre los jóvenes y generar políticas centradas en la noción de ciudadanía (juventud ciudadana como sujeto de las políticas) (Guerra, Cazzuni y Coelho, 2007: 120). 49 Inclusive en los países industrializados, el acceso de las mujeres a los recursos productivos, al poder, a las oportunidades y a la participación en la vida política, es inferior al de los hombres. En el caso de América Latina, las desigualdades de género son aún mayores. Algunas acciones para combatir las diferencias de acceso, remuneración, ascensión y permanencia en el empleo ya están siendo implementadas en países de América Latina, con alianzas entre el poder público y el poder privado, y las empresas están comenzando a estimular prácticas para la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres dentro de sus organizaciones. 6. Las ciudades como protagonistas internacionales En el mundo entero, los gobiernos locales tienen cada vez más responsabilidades y atribuciones. Hoy, ellos continúan siendo responsables por la oferta de bienes y servicios públicos, como educación, salud, saneamiento y vivienda. Pero el final del siglo XX planteó una serie de nuevos desafíos para los gobiernos municipales. Con el escenario marcado por el fenómeno de la globalización, las ciudades asumieron (o retomaron, en alguna medida) también el rol de protagonistas del desarrollo local. De hecho, el proceso de redemocratización contempló, además de una mayor articulación de la sociedad civil por medio de varios canales de participación, una descentralización de actividades gubernamentales en relación a la prestación de servicios públicos (Fachin & Chanlat, 1998). El grado de descentralización varía en los países latinoamericanos. Hay casos donde el poder municipal es más consolidado -como en los casos de Argentina y Brasil, que tienen sus gobiernos locales con atribuciones y recursos reconocidos en sus constituciones desde hace muchos años-, y hay experiencias más recientes de autonomía local, como por ejemplo Venezuela y Perú, que conquistaron la democracia a nivel local con elecciones para sus alcaldes hace menos tiempo. La descentralización, tan discutida y debatida en la década de 1990 e inicio de los años 2000, involucraba la transferencia de responsabilidad de los gobiernos nacionales para los gobiernos locales, pero también incluyó una discusión sobre el fortalecimiento de un tejido social más amplio 50 (Spink, Clemente & Keppke, 1998). De hecho, este proceso fue fruto de un movimiento por mayor autonomía de los gobiernos subnacionales, estados, provincias, departamentos y municipios. Aunque la descentralización de poderes y responsabilidades desde la autoridad nacional hacia las autoridades locales continua siendo uno de los temas más polémicos, y sea normalmente criticada por “problemas de competencias, de culturas y estilos patrimonialistas o tradicionalistas, elites locales, líderes personalistas, ausencia de capacidad o estructura fiscal y corrupción”, es importante mencionar que hubo un “agotamiento” de la capacidad de tratar problemas complejos del gobierno nacional, llevando a transferir problemas a los gobiernos subnacionales, principalmente los municipales (Spink, 2001). Principalmente en Sudamérica, “la descentralización de poderes y gastos, así como la democratización, transformó radicalmente el terreno político provocando lo que algunos llaman de ‘revolución silenciosa’”. (World Bank, 1997:14). Según Caccia Bava, “la descentralización en los gobiernos de las ciudades y la creación de mecanismos innovadores de gestión y participación ciudadana es un proyecto político de socialización de poderes, inclusión social y mayor eficiencia en la ejecución de servicios públicos” para construir ciudades sostenibles y democráticas (2001:18). Al mismo tiempo que los procesos de descentralización y democratización redefinieron el rol de los gobiernos locales, muchos obstáculos hicieron que los gobernantes de las ciudades comenzaran a buscar alternativas para cumplir con las nuevas responsabilidades y lidiar con la inclusión social. Para asegurar la integración social, la mejor calidad de vida e infraestructura económica, las ciudades comenzaron a tomar contacto con otros gobiernos locales para poder intercambiar ideas políticas, experiencias de gestión y buenas prácticas en políticas públicas, y aún atraer la financiación internacional. De esa forma, la internacionalización de los gobiernos locales significó, una ruptura del monopolio del estado-nación y de la esfera estatal en las relaciones internacionales, produciendo relaciones directas de los municipios con las agencias internacionales, elaboración de redes e intercambios locales (entre gobiernos municipales, agencias 51 regionales, empresas, sindicatos, ONGs y universidades), además de una redefinición de roles, acceso a fondos nacionales e internacionales, un nuevo posicionamiento en los flujos globales y aprendizaje e innovación por medio de las relaciones internacionales. Una de las formas de obtener cooperación internacional son las redes de ciudades. Esas redes tienen una estructura asociativa, objetivos específicos -que son directamente relacionados con las necesidades y problemas enfrentados por los gobiernos locales-, y una coordinación horizontal por la cual todas las ciudades tienen derecho y son incentivadas a participar activamente compartiendo experiencias y modelos exitosos de políticas públicas. La infraestructura de red permite que las ciudades desarrollen más proyectos y encuentren ciudades con los mismos deseos y objetivos, realizando proyectos conjuntos en áreas específicas de interés común. Existe un contacto directo entre las ciudades en encuentros periódicos, capacitaciones, visitas técnicas y captación de recursos para proyectos. En ese modelo, los gobiernos locales más involucrados en las redes son los que obtienen más beneficios. Por el contrario, en convenios de hermanamiento, el intercambio en muchas áreas como cultura, salud, educación y políticas urbanas, tiene menores chances de concretarse por una ausencia de contacto directo entre las partes involucradas (Boulos, 2005:23). Además de la naturaleza de los acuerdos entre ciudades hermanas y redes de ciudades, existe una diferencia importante con respecto a la forma como la cooperación ocurre: la existencia de una coordinación central para informar y conectar los diversos miembros parece ser una ventaja para la cooperación. La gran cantidad de miembros en una red de ciudades puede propiciar una articulación política e intercambios de ideas mayores, además de no depender de un interlocutor. El hecho de tener diversos interlocutores, o socios, en la consolidación de un proyecto, aumenta las chances de viabilización del mismo. Si tenemos en consideración que cada ciudad tiene sus problemas específicos, los cuales a veces impiden el seguimiento de un proyecto (como cortes de presupuesto y cambios políticos), la existencia de otros socios dispuestos a implementarlo ayuda para no estancar su ejecución. 52 Entre las redes de ciudades, Mercociudades es la mayor referencia de participación de autoridades locales en el proceso de integración regional en América del Sur, esforzándose, desde su creación en 1995, para desarrollar la cooperación horizontal entre las ciudades de los países miembros del bloque. Hoy, la Red cuenta con la asociación de ciudades de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia y Perú, donde viven más de 80 millones de personas. Históricamente, Mercociudades fue también la gran protagonista del proceso de integración de las ciudades al MERCOSUR, participando del bloque desde la fundación de la REMI (Reunión Especializada de Municipios del MERCOSUR), siendo la mayor motivadora de la creación e instalación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR, y por eso, la Secretaría Ejecutiva de Mercociudades coordina, desde su creación, el Comité de Municipios (COMÚN), que es el órgano oficial de representación de las ciudades en el MERCOSUR. 7. Mercociudades Activa hace más de 17 años, Mercociudades es una organización presente en los países del MERCOSUR y sus asociados, que desde su creación sigue apostando a un MERCOSUR más justo y accesible al ciudadano. Mercociudades surgió en marzo de 1995, fecha en la cual se celebró en la ciudad de Asunción el seminario "MERCOSUR: Oportunidades y Desafíos para las Ciudades", organizado por la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas / subregional Cono Sur. En esa ocasión, las ciudades capitales del Cono Sur firmaron la Declaración de Asunción en la cual expresaban la voluntad de crear una red de ciudades del MERCOSUR denominada Mercociudades. Hoy la Red tiene como objetivos favorecer la participación de las ciudades en la estructura del MERCOSUR; impulsar la creación de redes de ciudades a través de unidades técnicas operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de interés común intermunicipal adecuados al proceso de integración; crear mecanismos de comunicación 53 en redes, entre las ciudades, a fin de facilitar el intercambio de experiencias e informaciones, como también al acceso de los ciudadanos a los centros municipales de investigación, desarrollo tecnológico y cultural; establecer e impulsar convenios y servicios recíprocos entre las diversas intendencias y las redes que hayan de formarse; entre otros. Con 14 Unidades Temáticas (UTs) además de las Comisiones de Trabajo específicas dentro de las UTs, la Red lleva a cabo un trabajo técnico de desarrollo de políticas comunes e intercambio de ideas e iniciativas entre sus ciudades miembro. En el ámbito político, Mercociudades representa la voz internacional de las ciudades, con acuerdos con otras redes internacionales, agencias de la ONU y otros organismos a fin de proporcionar un mayor desarrollo en las ciudades sudamericanas. 8. La inclusión social en las Unidades Temáticas Las Unidades Temáticas seleccionadas para el estudio fueron: Desarrollo Social, Educación, Género, Juventud, así como también las Comisiones de Derechos Humanos (de la UT Desarrollo Social) y Economía Solidaria (de la UT Desarrollo Económico Local). A partir de conversaciones con coordinadores de las referidas Unidades Temáticas y sus respuestas al cuestionario, fue posible percibir especificidades y puntos en común entre ellas. Las Unidades Temáticas (UTs) analizadas para este estudio tienen un promedio de 23 ciudades participantes cada una, siendo que catorce de ellas tienen participación activa en las discusiones y actividades desarrolladas (61%). Sin embargo, de las seis UTs (o Comisiones de Trabajo), tres desarrollan actividades con otras comisiones o Unidades Temáticas (50%), dos planean desarrollar actividades conjuntas en el futuro (33%) y una no desarrolla (17%). Aún en el mismo cuadro, se puede percibir que apenas dos UTs o comisiones (33%) realizan alguna forma de debate sobre inclusión social en el MERCOSUR y/o en Mercociudades, y tres (50%) tienen alguna alianza nacional o internacional en el área de inclusión social. En todos los casos la falta de recursos financieros para viajes es la mayor dificultad de la participación de las ciudades en las actividades de las 54 Unidades Temáticas y Comisiones de Trabajo. En el 84% de los casos eso es considerado como una gran dificultad. La falta de recursos humanos para acompañar la Unidad Temática aparece como una dificultad mediana, pero importante en el 43% de los casos e inexistente en el 8%. La falta de conocimiento sobre Mercociudades y la función de la Unidad Temática aparece como una dificultad de menor importancia o pequeña y el desinterés es citado como una dificultad presente en el 17% de los casos, pero es de menor importancia o inexistente. Vale mencionar que la falta de institucionalización del área y la superposición de actividades en la agenda local, fueron citadas como dificultades presentes. El intercambio de ideas y el conocimiento sobre la Red de Mercociudades es mencionado como un resultado totalmente consolidado y presente para el 42% de las respuestas. El desarrollo de alianzas concretas en la formulación de programas y el intercambio de experiencias exitosas, también es un resultado presente casi siempre en las Unidades Temáticas según el 34% y el 42% de los coordinadores respectivamente. El desarrollo de alianzas concretas en la implementación de programas ocurre algunas veces para el 34% de quienes responden y nunca ocurre para otros 34%. También el 34% de los que responden creen que la expansión de la red de contactos ocurre con gran frecuencia. El conocimiento técnico sobre las políticas del MERCOSUR comprende al 25% de los casos, pero las opiniones son bastante divergentes debiendo, de esa forma, ser más común para algunas temáticas que para otras. Casi la mitad de las respuestas (42%) afirma que la financiación de programas nunca sucede. Sin embargo, los coordinadores de la Comisión de Derechos Humanos mencionan que eso ocurre con gran frecuencia. Es importante comentar que fue mencionado por la Comisión de Economía Solidaria, que un resultado presente es la articulación con la sociedad civil y con el gobierno nacional. La investigación muestra que existen acciones importantes en el área de inclusión social que ocurren en el marco de Mercociudades. Más que intercambio de experiencias, el desarrollo de alianzas concretas entre las 55 ciudades ha sido frecuente, así como la expansión de la red de contactos. Entre las dificultades, las restricciones financieras parecen estar en la cumbre y se puede deducir que quizás sean ellas unas de las razones de la no participación activa en las actividades desarrolladas. Falta, también, una mayor proyección de las Unidades Temáticas hacia afuera, realizando más alianzas con otras UTs, buscando obtener mayor conocimiento de las acciones del MERCOSUR y proporcionando más discusiones sobre las acciones en el área de inclusión social realizadas en el ámbito del bloque. 9. Ciudades analizadas Como ya fue resaltado, no se propuso con este estudio construir una receta para que municipios, por medio de sus gobiernos locales, en alianza con otros niveles de gobierno y con organizaciones de la sociedad civil, puedan implementar acciones de combate a la exclusión social. La idea central es estudiar y organizar una serie de informaciones de políticas públicas, programas y proyectos municipales dirigidos a la inclusión social para la promoción del debate y de la reflexión sobre las capacidades y las limitaciones de los municipios. El estudio contó con la participación de gobiernos locales y de organizaciones de la sociedad civil de municipios de Argentina (Buenos Aires, Neuquén, Rosario y Santa Fe de la Vera Cruz), Brasil (Bagé, Belo Horizonte y Osasco), Paraguay (Asunción), Uruguay (Montevideo y Paysandú), Venezuela (Barquisimeto-Iribarren y Sucre), Bolivia (La Paz), Chile (Valparaíso) y Perú (Jesús María). Fueron enviados cuestionarios y, a partir de sus experiencias, fueron estudiados los puntos de reflexión y análisis para ser distribuidos entre otros gestores públicos. Por un lado, las experiencias relatadas y presentadas son diferentes en lo que respecta a sus objetivos y para quien están dirigidas. En ese sentido, la investigación fue muy rica por haber sido capaz de estudiar programas y políticas dirigidas a las familias -Belo Horizonte (Brasil), Iribarren (Venezuela), Santa Fe de la Vera Cruz (Argentina), Valparaíso (Chile); para mujeres -Asunción (Paraguay); para adultos mayores -Bagé (Brasil) y Jesús María (Perú); para niños -Montevideo (Uruguay), Neuquén y Rosario (Argentina); para jóvenes -Rosario (Argentina) y Jesús María 56 (Perú). La mayoría contempla programas de diferentes áreas: educación, salud, cultura, derechos humanos, seguridad alimenticia y deportes. Otros consiguen atender a diferentes perspectivas de un mismo tema, como es el caso de Osasco (Brasil) que se preocupa en unir la transferencia de ingreso con programas de generación de trabajo e ingreso como un proceso de autonomía del ciudadano. Por otro lado, los programas en sus diversidades y especificidades muestran aspectos muy parecidos: alianza con organizaciones de la sociedad civil, intersectorialidad, valoración del ser humano, promoción de sus derechos. Los gobiernos municipales han desarrollado cada vez más experiencias con organizaciones de la sociedad civil. Pero algunas áreas de actuación terminan favoreciendo y estimulando la alianza con ONGs y otras organizaciones civiles, como es el caso de la inclusión social. Las políticas sociales locales y, consecuentemente, las políticas de inclusión social, ya sea por mayor control social, sea por la tentativa de optimización de recursos, o sea debido al proceso de democratización y descentralización, son desarrolladas por los gobiernos locales, pero siempre en alianza con actores de la sociedad civil. Por ejemplo, el municipio de Asunción (Paraguay) desarrolla programas dirigidos para mejorar el ingreso de mujeres, abordando temas como desarrollo personal y autoestima, fomento de emprendimientos económicos, productivos y solidarios, salud, educación, relación entre mujeres y hombres, derechos de las mujeres, violencia doméstica y formación profesional. Para la ejecución de estos programas, la Dirección de Políticas de Género (de la Dirección General del Área Social) cuenta con el apoyo de las siguientes organizaciones: Alter Vida; Proyecto Pares Equidad entre Mujeres y Varones; Asociación Trinidad; FEDEM; Federación de Comisiones Vecinales del Paraguay; Decidamos expresión Ciudadana; y Mujeres por la Democracia. Estas organizaciones representan una complejidad de propósitos, de miradas, de culturas organizacionales, de temáticas y de modos de gestión. Esta complejidad también se traduce en una riqueza que permite al gobierno de Asunción trabajar con más alternativas de acción. Para que se tenga una idea, Alter Vida, una de las organizaciones aliadas, es un Centro de Estudios y Formación para el Desarrollo Sostenible, que surgió como una iniciativa de un grupo de profesionales universitarios de ingeniería 57 y arquitectura. Su propuesta de acción es implementar proyectos de agricultura sostenible, gestión ambiental, democracia, comunicación, desarrollo local, género, biodiversidad, salud, educación, descentralización e incidencia en políticas públicas en Paraguay. La Estrategia de Generación de Trabajo, Empleo e Ingreso de Osasco (Brasil) es una iniciativa de la municipalidad de articulación de programas de transferencia de ingreso y políticas de generación de trabajo e ingreso. La idea central es crear condiciones para que los beneficiarios de programas de ingreso mínimo conquisten independencia económica a partir de la capacitación profesional y del acceso al trabajo y al ingreso (como trabajador autónomo, como empleado de alguna empresa o como empresario, individual o a través de una cooperativa). Esa estrategia cuenta con la alianza de varias organizaciones civiles: Asociación EREMIM; Asociación Museo Afro Brasil; Banco Bradesco; Centro de Integración Empresa-Escuela; Departamento Intersindical de Estadísticas y Estudios Socioeconómicos; Instituto de Tecnología Social; Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (Senac); Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (Senai) y UNICEPAN. El Instituto de Tecnología Social (ITS), por ejemplo, está preocupado con el proceso transformador que la tecnología social puede generar. La tecnología social es el resultado de la unión entre el conocimiento popular y el académico para la resolución de problemas de la población. Para el ITS, la tecnología social es dirigida a la generación de trabajo e ingreso, a la promoción de los derechos humanos y a la comprensión del mundo por parte de la academia. El ITS promueve varios debates con el objetivo de identificar qué valores de la tecnología social traerá e indicadores para su medición. Por ejemplo, para promover la inclusión social, es necesario verificar si genera participación, si el problema es de relevancia social, si los resultados son eficaces y sólidos, si tiene sostenibilidad económica y ambiental, si la accesibilidad, en especial a personas con deficiencia, está garantizada. Todo este proceso es realizado con las personas que aprenden a organizar y sistematizar, a partir de sus propias historias. Esta metodología permite que las personas comprendan la necesidad y encuentren soluciones juntas. No solo la alianza con la sociedad civil es una característica fuerte de los programas y políticas de inclusión social, sino que también la 58 intersectorialidad o la alianza entre diferentes áreas de los gobiernos municipales son aspectos intrínsecos de las experiencias gubernamentales de inclusión social. De hecho, la inclusión social contempla diversas dimensiones y los programas dirigidos a esta temática no podrían ser desarrollados si no abordaran varias áreas de actuación. Los objetivos son específicos, pero las acciones son multitemáticas. La Paz (Bolivia) desarrolla una línea estratégica (La Paz Equitativa e Inclusiva) bajo la responsabilidad del área de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo del municipio, pero también contempla las áreas de Seguridad Ciudadana, Salud, Grupos Vulnerables y Deportes, con énfasis en infraestructura educativa y de salud. Valparaíso (Chile) desarrolla un programa (Programa Puente) que tiene como objetivo el apoyo psicosocial a las familias pobres del municipio y desarrolla acciones en las siguientes áreas: identificación, salud, educación, dinámica familiar, vivienda, trabajo e ingreso. Rosario (Argentina) organizó un Gabinete Social responsable por la conducción de los programas de inclusión social, en especial dirigidos a mujeres, niños y adolescentes, compuesto por la Secretaría General, Secretaría de Promoción Social, Secretaría de Salud Pública y Secretaría de Cultura y Educación. Los programas tienen como objetivo la promoción de los derechos de los niños y adolescentes y de la equidad de género, por medio de acciones de prevención de la violencia, de talleres de capacitación, de la oferta de becas, del estímulo a la escolarización y del fortalecimiento de los lazos familiares. Belo Horizonte (Brasil) de la misma forma que Rosario, instituyó una Cámara Intersectorial de Políticas Sociales. Esta Cámara es coordinada por la Secretaría Municipal de Políticas Sociales, compuesta por gestores de las Secretarías Municipales de Administración Regional y Secretarías Municipales de Salud, Educación, Asistencia Social, Abastecimiento, Deportes, Derechos de Ciudadanía y por la Fundación Municipal de Cultura y tiene como responsabilidad la ejecución del Programa BH Ciudadanía. Esta experiencia fue creada en julio de 2002, funciona en 27 núcleos habitacionales de la zona urbana del municipio de Belo Horizonte, a partir de diversas acciones desarrolladas de acuerdo con los siguientes ejes de trabajo: educación, salud, asistencia social, deportes, 59 abastecimiento, derechos de la ciudadanía, cultura, transferencia de ingreso, inclusión productiva, inclusión digital e intervenciones urbanas. La riqueza de esa articulación es tan grande que los impactos en la vida de las familias beneficiarias son enormes. Para tener una idea, en el eje de abastecimiento, son varios los programas de seguridad alimenticia que involucran, además de todo, socios de la sociedad civil: REDESAN (Red Integrada de Equipos Públicos de Seguridad Alimenticia y Nutricional), que comprende restaurantes populares, bancos de alimentos, cocinas comunitarias, Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y Agricultura Urbana (programa ligado al Ministerio del Desarrollo Social y Combate al Hambre); Red Metropolitana de Bancos de Alimentos, que es una articulación entre los municipios de Belo Horizonte, Sabará, Ribeirão das Neves, Santa Luzia, Contagem y Betim; Proyecto Ciudades Cultivando para el Futuro (CCF), que tiene como objetivo la formulación de una política pública para la agricultura urbana, por medio de la actuación de la Red Internacional de Centros de Recursos en Agricultura Urbana y Seguridad Alimenticia (Fundación RUAF), en alianza con el IPES – Promoción del Desarrollo Sostenible (en Brasil, la ciudad elegida para participar del Programa CCF fue Belo Horizonte)2; Proyecto Gobernanza Urbana para la Seguridad Alimenticia, conjuntamente con la Universidad de Ryerson, Toronto, Canadá; Espacio de Agricultura Urbana de Belo Horizonte (EAU-BH), creado para profundizar el debate, diagnosticar el sector en la ciudad y planear acciones para organizar los pequeños productores, promoviendo su capacitación y obteniendo recursos (este programa agrega representantes de la Municipalidad de Belo Horizonte, de la Universidad Federal de Minas Gerais y de organizaciones de la sociedad civil, como el Instituto de Tierras (INTER) y la Red de Intercambio de Tecnologías Alternativas). La Secretaría de Desarrollo, Trabajo e Inclusión de Osasco (Brasil) también cuenta con la alianza de varios otros órganos municipales para 2 Las instituciones aliadas responsables por la implantación del Programa son la Municipalidad de Belo Horizonte (PBH), representando el poder público, y la Red de Intercambio de Tecnologías Alternativas (REDE), considerada socia local, representando la sociedad civil. 60 desarrollar su política de inclusión social: entre estos órganos están las Secretarías Municipales de Cultura, Educación, Asistencia y Promoción Social, Deportes, Habitación, Salud y Medio Ambiente y Coordinadora de la Mujer y Promoción de la Igualdad Racial. El municipio de Barquisimeto-Iribarren (Venezuela) también desarrolla 35 programas inclusivos dirigidos a la salud y ciudadanía de los adultos mayores, salud y educación de los niños, y actividades de deportes para adultos mayores, niños y portadores de deficiencia. Estos programas son desarrollados a partir de varios órganos municipales: Instituto Municipal para el Desarrollo Social, Fundación Municipal del Niño, Instituto Municipal para el Deporte y Recreación, Consejos Locales de Derechos y Protección de los Niños y Adolescentes, Oficina Municipal de Protección a la Mujer, Instituto Municipal de Educación e Instituto Municipal de Vivienda. Las universidades son aliadas muy interesantes para los gobiernos locales y viceversa. Es una unión que sólo tiende a sumar. Unir la teoría a la práctica es una combinación muy feliz. Una de las actuaciones posibles es la participación de estudiantes universitarios (con supervisión de profesores universitarios) y de los propios investigadores y profesores en programas locales. Además de la actuación directa de estudiantes y profesores, la universidad puede contribuir con estudios para relevamiento de diagnósticos, con la discusión sobre la formulación de políticas públicas y el apoyo en la evaluación de esas políticas. La Universidad de Georgetown (Washington/EUA), por intermedio del Instituto de Políticas Públicas -Public Policy Institute (GPPI)- presentó a la Municipalidad de Belo Horizonte una propuesta de evaluación de impacto del Programa BH Ciudadanía, con énfasis en el Proyecto Familia Ciudadana: Ciudad Solidaria. La participación de un doctorando hizo posible implementar en Belo Horizonte una metodología de atención integral a las familias en situación de gran vulnerabilidad social. La educación aparece en todas las experiencias investigadas. Algunos programas tienen actividades que son realizadas en las escuelas públicas, como es el caso de Rosario (Argentina) donde se desarrollan talleres de capacitación sobre derechos sexuales/estereotipos de género, trata de personas, abuso sexual, embarazo en la adolescencia en escuelas 61 secundarias; Belo Horizonte (Brasil), con la Escuela Integrada, Educación de Jóvenes y Adultos y Educación Infantil - educación de niños de cero a seis años; Osasco (Brasil) donde se registró un aumento de la escolaridad; Barquisimeto-Iribarren (Venezuela), donde desarrollan actividades deportivas en las escuelas municipales. Montevideo (Uruguay) con su programa Nuestros Niños, busca instrumentar un modelo de intervención socioeducativo para atenuar los efectos psicosociales de la pobreza que afectan la primera infancia y su contexto familiar. Así, anualmente, aproximadamente 1.600 niños y niñas de seis meses a tres años en situación de vulnerabilidad social, reciben atención integral diaria en los Centros Comunitarios de Educación Infantil y Centros de Modalidad de Becas del Programa Nuestros Niños, desarrollado en cogestión con asociaciones de la sociedad civil y en coordinación permanente con autoridades y técnicos de la descentralización municipal. Aproximadamente 200 personas provenientes de las comunidades donde se aplica el Programa, en su mayoría mujeres, se desempeñan como educadoras, educadoras alimentarias y maestras en los Centros Comunitarios de Educación Infantil. Fueron desarrolladas de forma sistemática actividades de formación permanente y de promoción comunitaria con los grupos de trabajo, asociaciones civiles, familias y comunidades, realizadas por los grupos de trabajo municipales en alianza con distintas organizaciones o instituciones relacionadas a los temas trabajados. Otras experiencias de gobiernos locales realizan actividades de capacitación profesional (Asunción, Paraguay; Belo Horizonte, Brasil; Osasco, Brasil), educación para la paz (La Paz, Bolivia), educación dirigida a la ciudadanía (Rosario, Argentina y Valparaíso, Chile), escuelas de deportes (Belo Horizonte, Brasil) y capacitación de la sociedad civil para el adulto mayor (Bagé, Brasil). Santa Fe de la Vera Cruz (Argentina) desarrolla varias iniciativas de inclusión social, como la capacitación y el apoyo técnico a emprendimientos productivos sociales – modalidades de organizaciones económicas dirigidas a personas excluidas del mercado de 62 trabajo o que trabajen en el sector informal de la economía. El objetivo del gobierno local es generar empleo y trabajo por medio del fomento al desarrollo de microemprendimientos, favoreciendo la inclusión en el marco productivo y estimulando la innovación y la creatividad en experiencias de empresas autogestionadas. Así como las iniciativas de gobiernos locales refuerzan la educación, las organizaciones de la sociedad civil también priorizan mucho la capacitación como instrumento para la autonomía de los ciudadanos. La Fundación Vivienda Popular, del municipio de Sucre (Venezuela), desarrolla programas de capacitación, incluso en sociedad con la Universidad Metropolitana (programas de capacitación en materia de habitación y vivienda). La Fundación PLEMUU de Montevideo (Uruguay) trabaja con mujeres adolescentes que abandonaron la escuela formal, con intención de reintegrarlas en el sistema educativo, insertarlas en el mercado de trabajo y evitar el embarazo precoz. La organización Tierra Nueva de Asunción (Paraguay) también desarrolla programas de capacitación, como por ejemplo el programa Formación Ciudadana Campesina, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de la sociedad civil campesina, en especial, sus jóvenes. Esta organización paraguaya trabaja para personas y comunidades de las zonas urbana y rural, con dificultades en el ejercicio de sus derechos políticos, económicos, sociales y culturales. Otra experiencia de organización de la sociedad civil que enfatiza la educación para la inclusión social es la del Instituto Yara Tupynambá. Esta organización de Belo Horizonte (Brasil), aliada de la Municipalidad, tiene como principales funciones: (a) la asistencia social, (b) la calificación profesional, (c) la restauración y conservación de patrimonios históricos y artísticos, y (d) la promoción de la artesanía. En lo que se refiere a la capacitación profesional, el Instituto promueve cursos en las áreas de artesanía, construcción civil, moda y administración. Así, en conjunto con la Municipalidad de Belo Horizonte, el Instituto promueve el programa de calificación de profesionales en el área de la construcción civil. El subproducto es la reforma de casas de una comunidad. Durante el curso, 63 los alumnos reciben una beca mensual de R$ 300 (el curso tiene duración de tres a cuatro meses; son seis a ocho horas diarias de clase), merienda a la mañana y a la tarde, almuerzo, un set de equipamiento de protección individual y una remera del programa. 10. Análisis de datos Los datos estudiados por esta investigación nos llevan a algunos puntos de reflexión: o Integración y coordinación de varias áreas / departamentos dentro de la estructura de los gobiernos locales para la acción dirigida a la inclusión social: Los gobiernos municipales han mostrado cada vez más la capacidad de crear estructuras interrelacionadas y con una estrategia de coordinación única para desarrollar programas matriciales. La idea básica es juntar esfuerzos y recursos para combatir la exclusión social a partir de varios enfoques (desarrollo económico, social, cultural, ambiental). Los casos de los municipios de Belo Horizonte (Brasil) y Barquisimento - Iribarren (Venezuela) nos presentan de forma bien clara la importancia de acciones sociales que consiguen articulaciones de varias secretarías y departamentos de la gestión municipal dirigidos a una misma política de inclusión social. Además de evitar doble esfuerzo y la administración municipal garantizar una mayor eficiencia en los gastos públicos, las familias atendidas son vistas en su totalidad, sin perder las especificidades de cada público (mayores, niños, jóvenes, mujeres, portadores de deficiencia). o Alianza con organizaciones de la sociedad civil: Cada vez más los gobiernos locales precisan de organizaciones de la sociedad civil para apoyarse en la formulación y ejecución de programas sociales. Queda claro a partir de la investigación que son los gobiernos municipales quienes tienen las condiciones de ver la ciudad en su conjunto, definir prioridades de acciones públicas de acuerdo a las necesidades de la población, universalizar los servicios públicos o priorizar el público que será atendido, pero a partir de una mirada 64 amplia de la ciudad y de su población, formular e implementar políticas para cada segmento de la sociedad. Aunque las prefeituras, alcaldías y municipalidades aún sean los actores capaces de saber las necesidades de la ciudad en su conjunto, el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil es fundamental para concretar los planeamientos públicos. Eso se debe a que los gobiernos locales no tienen, la mayoría de las veces, recursos humanos suficientes (ya sea en cantidad o en formación) para ejecutar todos los programas y proyectos planificados, siendo necesario el establecimiento de alianzas con otras organizaciones. Las alianzas entre gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil fortalecen aún más los programas, en el sentido de ser más difícil su culminación cuando terminan los mandatos municipales y cambian los prefeitos, alcaldes e intendentes. En este mismo sentido, la investigación no presentó alianzas entre los gobiernos locales y universidades e institutos de investigación para la promoción de políticas de inclusión social. Queda claro que esta aproximación debe ser fortalecida en el sentido de traer a la práctica la discusión conceptual y de investigaciones para la discusión del combate a la pobreza, de la conquista de derechos y de la mayor autonomía y empoderamiento de los individuos y familias. o Participación de la población en la formulación e implementación de los programas: Uno de los aspectos que tornan los programas de inclusión social más innovadores a nivel de los gobiernos locales, es la capacidad que ellos tienen de involucrar a la población, en especial los propios beneficiarios, en su formulación e implementación. Como ya fue mencionado en el ítem de la investigación titulado “Sociedad Civil”, cuanto más son discutidos y negociados los programas y proyectos con otros actores que no solamente son los gestores gubernamentales, más chances existen que tengan una continuidad que va más allá de los mandatos de los prefeitos, alcaldes e intendentes. En lo que respecta a la participación de la población, en especial, esta relación próxima y este diálogo fortalecen aún más los resultados, una vez que los beneficiarios dejan de ser 65 meramente “clientes” de los servicios para ser actores colaboradores. Las posibles dificultades generadas por diferencias culturales son reducidas sustancialmente, una vez que el diálogo y la participación efectiva conquistan de forma más rápida la aceptación de las personas y estimulan su involucramiento con el programa. o Nueva agenda pública: Muchos de los programas sociales locales son innovadores debido a que resuelven problemas de personas que jamás fueron atendidas por el Estado. Mientras las políticas sociales eran vistas como responsabilidad de los niveles nacionales y regionales de gobierno, muchas de las prioridades locales no eran atendidas, o por falta de interés o por puro desconocimiento de los gestores. Una vez que los gobiernos locales asumen la responsabilidad por los programas sociales y por políticas de inclusión social, los programas llegan realmente a quienes los necesitan. Como consta en la declaración del gestor público de Iribarren (Venezuela): “Estamos llegando a los lugares donde jamás se sintió la acción del gobierno local”. Los gestores municipales conocen mejor que los técnicos y gobernantes de otras esferas de gobierno la realidad local. Además del público atendido, temas nuevos aparecen en la agenda pública. Como es el caso de programas dirigidos para mujeres adolescentes de Rosario (Argentina) o de economía solidaria de Osasco (Brasil). o Construcción de ciudadanía: La visión de los programas sociales de los gobiernos locales es dirigida a la construcción de ciudadanía basada en la igualdad, participación y solidaridad. No se habla más de asistencialismo social, sino de programas y políticas que ven a las personas como sujetos de derecho. Es así como los programas dirigidos a niños, adolescentes, jóvenes y adultos mayores, toman en consideración una perspectiva integral del sujeto y tienen a la familia y la comunidad como lugares más adecuados para el desarrollo de estos ciudadanos. Así también es el caso de programas que unen la transferencia de ingreso (fundamentales para garantizar una seguridad financiera básica para las familias pobres y 66 trabajadores desempleados) y políticas de generación de trabajo y renta (decisivas en el proceso de emancipación social y económica de estas mismas familias y trabajadores), como nos enseña Osasco (Brasil). Por fin, es importante estudiar algunos aspectos que no sólo los municipios de forma aislada, sino también la experiencia coordinada y colectiva de ellos a partir de Mercociudades, han mostrado. De una forma general, es posible percibir una gran disposición de los gestores públicos locales, así como de los gestores de organizaciones de la sociedad civil, en intercambiar experiencias, en capacitarse y desarrollar más su aprendizaje y de buscar nuevos conocimientos. Este interés en nuevos descubrimientos crea oportunidades para intercambios de experiencias entre los gobiernos entre sí, entre diferentes niveles de gobiernos, entre gobiernos y organizaciones de la sociedad civil y entre gobiernos y universidades o centros de investigaciones que permiten una mayor integración regional. Las tareas diarias y las innumerables responsabilidades cotidianas dificultan una acción más estratégica en términos regionales, pero si hay un estímulo externo (como por ejemplo, una convocatoria de Mercociudades), todos los gestores locales presentan interés y voluntad en participar de un proyecto regional. Se percibe, en este sentido, que las acciones desarrolladas en el marco de Mercociudades se conectan con el camino seguido por el MERCOSUR, principalmente en lo que concierne a la construcción de una ciudadanía regional. Un ejemplo fue, en 2006, el intercambio organizado por la Unidad Temática Educación (coordinada por Santo André, Brasil) de directores de escuelas municipales del MERCOSUR. Ese mismo tipo de intercambio fue mencionado como directriz del bloque e incentivado por los Tercero y Cuarto Planes Estratégicos de Educación del MERCOSUR para ese período. La apertura que los gobiernos locales han presentado en relación a diferentes tipos de alianzas es otra característica que permite afirmar que las oportunidades de diseñar proyectos regionales con el involucramiento de varios actores son muy fuertes. Los gobiernos locales no trabajan más de forma aislada y centralizada. Fruto del proceso de democratización que 67 América del Sur vivió a finales del siglo pasado y también del aumento de responsabilidades y límite de recursos, las redes de diferentes actores trabajando en función de objetivos comunes es una manera de trabajo y organización que los gobiernos locales han estimulado cada vez más en sus municipios. El trabajo en alianza trae nuevas miradas para la organización y para la gestión pública local que favorece una apertura cada vez mayor y un centralismo cada vez menor. Con respecto a la diversidad, se presentan dos caminos para un trabajo más amplio: por un lado, los gobernantes y gestores públicos están más abiertos para escuchar lo que la sociedad quiere y necesita, y, por otro lado, las políticas públicas implementadas favorecen la construcción de ciudades más estructuradas: no sólo más inclusivas, sino también más coherentes. Esto significa que los gestores consiguen dialogar con diferentes segmentos de la sociedad civil, escuchar y respetar sus deseos y necesidades y percibir la diversidad que sus municipios tienen. Al mismo tiempo, esos gestores consiguen mirar para fuera de su municipio, buscar nuevas soluciones, crear alianzas y redes para trabajar en favor de una ciudad más equilibrada y estructurada. Proyectos regionales que impactan en los locales, en el sentido de construcción de nuevas bases de acción, son muy bienvenidos por gobernantes y gestores locales. Esta mirada es traducida por muchas declaraciones que expresan la importancia de llevar a lugares donde el Estado jamás llevó, políticas y servicios públicos, sociales. Recomendaciones Este estudio permitió hacer un análisis estructurado sobre diferentes políticas y programas que los gobiernos locales, conjuntamente con organizaciones de la sociedad civil, ejecutan para la promoción de la inclusión social. Además, la alianza entre los gobiernos locales y la sociedad civil fue pensada en el estudio como un todo, a medida que se considera este tema como prioritario en el campo de las políticas públicas sociales a nivel local. Se percibió que los gobiernos municipales han buscado, cada vez más, alianzas con organizaciones no gubernamentales para conseguir mejorar la calidad de vida de la población. Pero no es 68 sólo con organizaciones de la sociedad civil que los gestores públicos locales han dialogado: toda la población es invitada a escuchar, hablar y contribuir con las acciones gubernamentales a nivel municipal. Los gobiernos locales tienen esta responsabilidad: la de crear instrumentos y mecanismos para promover la verdadera participación social, para que las políticas de desarrollo local, a partir de sus diversas dimensiones (económica, social, política y cultural) apoyen la inclusión social. En este sentido, este trabajo tiene como objetivo contemplar algunas ideas operativas para que los gobiernos locales, la Red de Mercociudades y el MERCOSUR, de forma solidaria y cooperativa, alcancen resultados cada vez mayores en la inclusión social de toda la región. Los gestores públicos locales pueden, pensando en la inclusión social, mapear cuales son los actores que pueden ayudarlos en esta tarea. En primer lugar, ¿cuáles son las políticas regionales (estatales, provinciales o departamentales) y nacionales que se dirigen a este área? ¿Y los municipios vecinos? ¿Será que un trabajo intermunicipal entre municipios vecinos no puede movilizar más recursos para la ejecución de programas y políticas que se ocupen de mejorar la calidad de vida de la población local? En este sentido, las redes internacionales y nacionales de municipios, las asociaciones de municipios y otras instancias de cooperación intermunicipal pueden contribuir con la inclusión social en aquella localidad específica a partir de intercambios de informaciones y experiencias, de capacitaciones y hasta de captación de recursos. Pero es necesario que no tengan como único objetivo la captación de recursos al entrar en una red o asociación, pues éste no es el propósito primordial de esas articulaciones. ¿Y las organizaciones de la sociedad civil? ¿Quiénes son y qué hacen? ¿Cómo vincular una red en la ciudad para la formulación y la implementación de una política de inclusión social que consiga abordar varias de sus dimensiones? Un gobierno local debe examinar las organizaciones presentes en su municipio para pensar en recursos y oportunidades de desarrollo de nuevos proyectos. Este examen puede ser simple, sin necesidad de grandes estudios. Según Spink (2001), el simple 69 intercambio de información entre los secretarios municipales es suficiente para saber cuántas organizaciones pueden ser aliadas: siempre hay más organizaciones de las que imaginamos. Es importante también saber que hay diferencias entre las organizaciones, así como entre los gobiernos locales y ellas. Muchas veces esta diferencia queda en evidencia con el tiempo (tiempo de reuniones, tiempo de aprendizaje, tiempo político y tiempos institucionales) que cada uno necesita para colocar en práctica acciones y recoger resultados (Spink, 2001). Pero no se debe confundir contratos para servicios con asociaciones y alianzas. Por competencia, una organización puede asumir una determinada actividad y función por remuneración. Eso es realizado por medio de un contrato de servicio, que debe ser monitoreado. Esto es diferente a la participación de una organización, por ejemplo, en un consejo, ayudando y apoyando en la elaboración de las políticas de inclusión social del municipio. Otra recomendación para todos aquellos que se responsabilizan con la promoción de la inclusión social, es saber que existe un pasado. Gobiernos pasados, acciones pasadas, programas pasados, no pueden ser simplemente descartados. Deben ser respetados y considerados en las nuevas acciones. Por más que existan diferencias ideológicas, las personas involucradas y beneficiadas con programas pasados deben ser escuchadas e incorporadas en las nuevas políticas, de forma igualmente participativa. Escuchar personas de la propia localidad con experiencias es también importante. En el mismo sentido, vale la pena escuchar y aprender sobre experiencias desarrolladas en otras localidades. Conocer proyectos desarrollados en otros municipios, participar de redes de ciudades (como Mercociudades) puede ser una manera de ayudar a la formulación de un programa específico para aquella localidad. Es importante también que los gestores públicos locales y los actores de la sociedad civil entiendan conceptos como la inclusión y exclusión social, ciudadanía, pobreza, desigualdad, equidad. Este entendimiento ayuda a comprender la realidad local en relación al proceso de inclusión social. Muchas personas aún confunden políticas de inclusión social con políticas de asistencia social, pero ésta es apenas una de las dimensiones posibles de la inclusión social. Otra confusión aún recurrente es pensar que inclusión 70 social se resume a la cuestión del ingreso; es decir, actuar para la inclusión social es actuar en el combate de la pobreza. La cuestión económica es sólo una de las dimensiones de la inclusión social. Tener claro lo que significa la inclusión social, debatir entre los actores involucrados, los gestores públicos, de organizaciones de la sociedad civil y la población, es una manera de comenzar bien una política de inclusión social a nivel local. Otra recomendación para antes de iniciar una acción para la inclusión social es reflexionar y discutir sobre la realidad local. La comprensión sobre el significado de conceptos relacionados a la inclusión social es también importante para la realización de un diagnóstico local. Esta interpretación sobre la localidad se hace necesaria porque cada lugar tiene sus características. No es posible que un gobierno municipal simplemente copie o imite un programa de inclusión social considerado Best Practice porque probablemente habrá algunos elementos o características locales que terminen impidiendo o dificultando la implementación de determinado programa sin sus debidas adaptaciones. Temas como recursos, movilización social, actores interesados y también público a ser atendido, varían según el lugar. Por lo tanto, es importante que los gobiernos locales y la sociedad civil comprendan el contexto actual, su historia y sus tendencias. ¿Cuáles son los indicadores sociales y económicos del municipio? ¿Qué significa eso? ¿Qué es necesario priorizar? Iniciar una política de inclusión social con una discusión de los conceptos y de la realidad local, permite alcanzar más éxito. En este proceso, la aproximación a universidades es un aspecto muy interesante. Para el entendimiento sobre inclusión social, para la realización de un diagnóstico y para el relevamiento de experiencias ya existentes, las universidades y centros de investigación pueden auxiliar y orientar a los actores locales. Son actores importantísimos en la elaboración y ejecución de políticas públicas y pueden contribuir mucho con los gobiernos municipales. Los gobiernos locales pueden y deben involucrarse más con las decisiones y acciones del MERCOSUR. Pese a que las agendas de los países mercosureños convergen en diversos ámbitos, es necesario 71 un esfuerzo mayor para el fortalecimiento de la institucionalización del MERCOSUR. Organismos como el Parlamento del MERCOSUR deben ser empoderados y “salir del papel”. Además, y de fundamental importancia, la transposición de estándares debe concretarse en los países del MERCOSUR para garantizar la efectividad y construcción de la identidad regional. Finalmente, el MERCOSUR puede dar apoyo en la financiación de los gobiernos locales. Aún las instancias sociales del MERCOSUR han trabajado bastante en la consolidación de proyectos como el Instituto MERCOSUR de Formación, capacitando gestores para trabajar en un escenario mercosureño; o los Planes Estratégicos de Acción Social y el Estatuto de la Ciudadanía, planeando y creando un escenario más inclusivo en el MERCOSUR de los próximos años. Hay que recordar que, para que ocurra la real aplicación de esas políticas, serán necesarios años de trabajo. En la Unión Europea, ese proceso demandó más de medio siglo. En ese sentido, es necesario involucramiento y planeamiento. Debe haber, principalmente, mayor interacción entre las Unidades Temáticas de la Red Mercociudades y del MERCOSUR. Las UTs son canales importantes de diálogo entre el bloque regional y los gobiernos locales. Las Unidades Temáticas y Comisiones de Trabajo parecen estar más dirigidas para el trabajo interno, entre las ciudades participantes, olvidándose un poco las dimensiones externas. Acompañar de cerca las decisiones de los gobiernos nacionales y del MERCOSUR y transferirlas a los gobiernos municipales es tarea que las UTs pueden y deben asumir, principalmente si tomamos en consideración el rol de Mercociudades en la coordinación del Comité de Municipios. En ese marco, la elaboración de proyectos comunes entre miembros de una misma UT o entre UTs diferentes para presentar a la Unión Europea (como Urb-Al) y al MERCOSUR (como el FOCEM), pueden viabilizar alianzas y fomentar la inclusión social en las ciudades del MERCOSUR. Un buen ejemplo a ser seguido en ese ámbito es el Proyecto E+D, que reunió el esfuerzo de ciudades y Unidades Temáticas, el trabajo de organizaciones sociales y fondos de la Unión Europea y apoyo del Parlamento del MERCOSUR; o el Proyecto de Intercambio de Directores desarrollado por la Unidad 72 Temática Educación en 2006, poniendo en práctica las directrices propuestas por el MERCOSUR en ese marco. Es fundamental también que las autoridades locales, los gestores públicos locales y otros actores involucrados (organizaciones de la sociedad civil, población beneficiaria) hagan un planeamiento de lo que se pretende realizar. No es necesario que sea un planeamiento sofisticado, en el sentido de uso de tecnologías avanzadas, pero sí es fundamental que quede claro cuáles son los objetivos, plazos y recursos necesarios a corto, mediano y largo plazo, cuales son las oportunidades y amenazas, los puntos fuertes y débiles. Sin esta información, programas y proyectos pueden comenzar, pero no alcanzarán los resultados soñados, siempre teniendo en cuenta que los resultados soñados para unos podrían ser diferentes de los resultados soñados por otros. De ahí la importancia de la transparencia y del diálogo en el proceso de formulación y de planeamiento de las acciones. En caso contrario, se invertirían recursos de forma ineficaz. Una vez discutido el concepto de inclusión social, realizado un diagnóstico local y un relevamiento de los actores locales, nacionales y también del MERCOSUR que pueden contribuir y participar del proceso, elaborado un plan y acciones realizadas y programas implementados, es necesario un acompañamiento. Es decir, una vez planeada e iniciada una política de inclusión social en el municipio, el monitoreo y acompañamiento tienen que ser permanentes, para no perder el rumbo, no desperdiciar recursos, no demorar más de lo que se pretendía y para, principalmente, corregir caminos. Este monitoreo debe ser realizado por el propio equipo del gobierno local con apoyo de organizaciones codirectoras, pero puede y debe ser comunicado y discutido con todos los actores interesados. Una última recomendación es el diálogo con la sociedad. Aunque en todas las etapas de la política de inclusión social, se ha manifestado a favor de la participación de la sociedad civil, es importante reforzar que este diálogo, aunque a veces puede tornar el proceso más lento, permite que sea más firme, fuerte y consolidado. Los resultados aparecerán de forma más eficiente. Además, como ya se ha registrado en este estudio, con los cambios de mandato, las chances para el fin de una política pública 73 o programa que tenga la participación efectiva de la sociedad civil es mucho menor que programas desarrollados a partir apenas de la iniciativa del gobierno local. Bibliografia Barros, E. R. (2000). “Desenvolvimento Territorial Sustentável: elementos de reflexão”. Bértola, Luis; Ocampo, José Antonio (2010). Desarrollo, Vaivenes y Desigualdad: una historia económica de América Latina desde la independencia. Madrid: Secretaría General Iberoamericana. BID – Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Desarrollo Sostenible (2007). 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Población No 224.000 habitantes Argentina Neuquén No 2008 Autonomía, Gestión y Financiamiento Municipal; Sub: Comisión de Derechos Humanos; y Sub: Desarrollo Urbano Argentina Rosario No 1995 Sub: Desarrollo Urbano; y Sub: Educación No 907.844 habitantes Argentina Santa Fe No 2001 No No 369.587 habitantes Brasil Belo Horizonte 1996 No – pero es la actual Secretaría Ejecutiva No 2.232.747 habitantes No 114.408 habitantes No Brasil Bagé Sí 2009 Sub: Ambiente y Desarrollo Sustentable; Sub: Desarrollo Social; y Sub: Turismo Brasil Osasco No 2005 No No 666.469 habitantes Uruguay Montevideo No 1995 Desarrollo Social Sí 1.350.000 habitantes 78 2005 Ambiente y Desarrollo Sustentable No 485.240 habitantes 2000 No No 113.244 habitantes No 1995 Género y Municipio No 502.426 habitantes La Paz No 1999 No No 1.552.156 habitantes Perú Jesús María No 2008 Juventud No 70.000 habitantes Chile Valparaíso No 1997 Sub: Desarrollo Social No 285.212 habitantes Venezuela Barquisimeto (Iribarren) No 2006 No Sí 895.989 habitantes Uruguay Canelones Uruguay Paysandú Paraguay Asunción Bolivia No Fuente: Elaboración propia, con base en los datos contenidos en el Portal de Mercociudades (www.mercociudades.org) 79 . Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 81-104 Claudia Cavallín CIUDADES RÁPIDAS, ANÓNIMAS Y FRAGMENTADAS. EL IMAGINARIO DEL HABITAR Y LA REALIDAD DEL VIVIR EN LAS CIUDADES CONTEMPORÁNEAS LATINOAMERICANAS RESUMEN ABSTRACT Las ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas caracterizan el fenómeno contemporáneo de escisión de la ciudad en núcleos urbanamente aislados y conectados por relaciones de sentido; donde múltiples y aceleradas culturas cobran protagonismo. Para aproximarnos a este tipo de ciudad, describiremos sus características esenciales usando, para su ilustración, algunas obras cinematográficas contemporáneas, canciones y otros objetos referenciales de la cultura popular. Resaltaremos las lecturas de la ciudad que puedan asociarse a la condición del imaginario, para entender mejor la compleja relación entre el sujeto y la ciudad que habita. Fast-paced cities, anonymous and fragmented, characterize the contemporary phenomenon splitting the city into insolated urban nuclei, connected only by relations of meaning, where multiple cultures become prominent. To approach these kinds of cities, we will describe their essential characteristics using, for ilustrations, some contemporary films, songs and others items of popular culture. We will highlight those readings that may be associated with the condition of the imaginary, in order to understand the complex relationship between the subject and the city. Keywords: City, imaginary, representations, popular culture, subject. Palabras claves: Ciudad, imaginario, representaciones, cultura popular, sujeto. 81 - Apenas sé, señora... lo que soy en este momento. Sí sé quién era al levantarme esta mañana, pero creo que he cambiado varias veces desde entonces. -¿Qué quieres decir con eso? Preguntó la oruga con severidad. ¡a ver si te aclaras contigo misma! -Temo que no puedo aclarar nada conmigo misma, señora, Porque yo no soy yo misma, ya lo ve. Lewis Carroll Alicia en El país de las Maravillas 1. Introducción A partir de la adjetivación de tres de sus cualidades destacadas, las ciudades rápidas, anónimas y fragmentadas caracterizan el fenómeno contemporáneo de escisión de la ciudad en núcleos urbanamente aislados y, al mismo tiempo, conectados de forma rizomática por relaciones de sentido; donde múltiples y aceleradas culturas cobran protagonismo. Por su misma condición de movilidad, estudiarlas, explicarlas y predecirlas se convierte en todo un reto para cualquier investigador de lo urbano. Para aproximarnos a este tipo de ciudad, intentaremos describir las características esenciales de estos nuevos núcleos urbanos usando, para su ilustración, algunas obras cinematográficas contemporáneas, canciones y otros objetos referenciales de la cultura popular. De esta forma, utilizaremos una variedad de representaciones en virtud de intentar atrapar ciertas lecturas de la ciudad que puedan asociarse a la condición del imaginario. Así podemos entender mejor esa compleja relación entre el sujeto y la ciudad en donde habita. Al intentar comprender la ciudad, desde la variedad de sus representaciones, podemos visualizar el proceso de cambio que sufren los espacios y su relación con los asentamientos urbanos. Por ejemplo, los espacios urbanos se transforman en ciertas narrativas y también bajo el lente de una cámara, de esa forma cobran protagonismo como figuras “reales”. Del otro lado de 82 la ficción, los ciudadanos dan forma a los ambientes urbanos, adaptándolos a sus hábitos de vida y trabajo, e intentando comulgar con el ideal de las ciudades “soñadas”. Estas dos perspectivas nos permiten acercarnos a un fenómeno que nos involucra a todos, pero que pocas veces nos detenemos a contemplar: la metamorfosis de la ciudad y su relación con la transformación de nuestro imaginario. Hasta hace algunos años, la idea de la ciudad como espacio urbano erigido en oposición a las áreas marginales y/o rurales era relativamente simple. Entendíamos por ciudad toda área delimitada en cuyo centro se concentraban las instituciones y demás entidades representativas del poder constituido. El crecimiento de la población, la diversificación de las fuentes de trabajo, así como la utilización de las nuevas tecnologías, comenzaron a moldear un espacio diferente. Las ciudades de hoy son reflejo de la individualidad, del narcisismo y del ocio industrializado. Sus límites han sido borrados, su centro se desplaza tangencialmente hasta fragmentarse. El sistema de signos y símbolos que caracterizaba su entorno, sufre modificaciones y se transforma como consecuencia de nuevas necesidades de comunicación. Actualmente, en las ciudades sin centro, existen múltiples posibilidades de percepción, memoria e identidad. Por ello, los nuevos tiempos traen consigo dinámicas urbanas que articulan la visión antropológica, lingüística y comunicacional, en virtud de concebir sus representaciones. El discurso emergente es eminentemente simbólico, pues implica una relación particular entre dos elementos en tensión y está determinado por la interpretación que el sujeto le confiera. La retórica de la ciudad permite desentrañar múltiples sentidos e intersecta representaciones en cualquier área donde un signo tenga posibilidades de describir, sensiblemente, formas semánticas. Como apunta Gustavo Remedi: “La ciudad existe en muchas formas. En parte es una realidad material, socialmente construida, que habitamos y con la que establecemos una relación sensual y simbólica. Por otra parte, "la ciudad" también es una representación imaginaria, una construcción simbólico discursiva, producto de nuestra imaginación, y sobre todo, del lenguaje. Habitamos la ciudad en la intersección de nuestra experiencia sensual de la ciudad 83 y nuestra ubicación en un mar de "representaciones" de la ciudad que circulan -y que en cierto sentido, nos preceden-, las cuales conforman un "anillo" que media nuestra vivencia de la ciudad. De este modo, la experiencia cotidiana está mediada por tales narraciones las cuales se refuerzan o alteran como resultado de la vida cotidiana.” (1996:54) Entonces, asumimos que la ciudad es un escenario de complejas relaciones y que sólo podemos aproximarnos a ella a través de una lectura de las imágenes que la integran y de los diálogos, comportamientos y conductas del sujeto que en allí se encuentra. Entendemos que esta percepción de la ciudad reside en la interpretación de sus representaciones. En el discurso de los espacios urbanos, emisor y receptor se funden a manera de nodo, o punto de coincidencia, capaz de tejer una amplia red de significaciones. La relación de representación, entre cualquier objeto -signo- de la ciudad y su imagen presente toma lugar en estos nodos. Para nuestro trabajo, estos nodos pueden ser elaborados a partir de la lectura de ciertas ficciones occidentales que permiten, al mismo tiempo, habitar y soñar una ciudad. Los sujetos de la ciudad elaboran representaciones de sí mismos, de su entorno y de su espacio de tal modo que generen sentidos orientadores para sus prácticas cotidianas. Entre estas prácticas se impone, en primer lugar, el estudio del lenguaje de la ciudad y su representación en la ficción. Como seres del lenguaje, desarrollamos sistemas de comunicación e información que no intervienen solamente en nuestras relaciones interpersonales sino que, además, modifican nuestros espacios. En los espacios de hoy, los códigos verbales y textuales están siendo sustituidos por representaciones icónicas. El citadino no sólo “lee” imágenes, sino que además construye un lenguaje de representaciones de su entorno con el propósito de establecer vínculos con los lugares, facilitar su permanencia y desplazamiento en ellos, así como la interacción con “el otro”. Así, estos lugares pueden redimensionarse y convertirse, en palabras de Augé (1993), en no- lugares o espacios del anonimato, donde las personas transitan sin mayor interacción entre sí, es decir, lo que Lipovetsky (2000) singulariza como uno de los comportamientos propios de la sociedad contemporánea: circular (de manera veloz), por espacios comunes (bien sea físicos o virtuales, a través de la red), de forma 84 anónima (sin comunicarse verbalmente o asumir una identidad propia) y sin establecer vínculos emocionales profundos (demostrando un sincero desinterés por el otro y preferencia por el sí mismo) en tiempo presente (viviendo el aquí y el ahora). Habitamos entonces, según ambos autores, en una ciudad fragmentada entre lugares y no lugares, emplazados en una “era del vacío” de las comunicaciones. Para nadie es un secreto que los espacios públicos de esparcimiento, como las plazas y los parques, están siendo sustituidos de manera vertiginosa por el desarrollo industrial de los mall o centros comerciales. Este desplazamiento no obedece meramente a las necesidades hedónicas del citadino, sino también a una nueva individualidad motivada por la sociedad de consumo, democratizada a través de los medios de comunicación social. El sujeto urbano anhela caminar ante vitrinas que sustituyen a las fachadas de antiguos comercios y sentarse en ferias de comida donde el consumo se presenta como rápido y divertido. Este último factor –la diversión rápida- se erige como estandarte de todas las propuestas contemporáneas: no necesitamos ya de largas pláticas en el banco de la plaza, ni de retretas, ni de eternos paseos al campo, ni preparar la laboriosa comida del pic-nic, ahora todo es fast. Como consecuencia del apresuramiento, pocos tiene la opción de comunicarse abiertamente con las personas de su entorno, por lo que la comunicación deviene en una suerte de intercambio de informaciones básicas, muchas veces simbólicas, que le permiten al sujeto superar las barreras del mutismo y obtener lo que desea. El mercado, otro espacio tradicional caído en desuso, ha sido sustituido por los súper, los mega y los hipermercados, en donde podemos observar claramente un despliegue de comunicación simbólica. En ellos, el sujeto de la ciudad no necesita recurrir a un vendedor para indagar sobre las cualidades del producto, discutir sus propiedades o negociar el precio –en ocasiones, ni siquiera puede hacerlo-. Toda la información que requiere ya ha sido estampada en el producto mismo y en caso de demandar algún dato adicional cómodamente puede consultar un lector de códigos de barras. Al pagar, probablemente no requiera sino presentar su tarjeta magnética 85 (de crédito o débito) de la cual la caja registradora “amablemente” cobrará el precio justo. En ninguno de los casos se necesita tener buenos modales o formular cortesía alguna que facilite el trámite; las relaciones interpersonales están reducidas al mínimo y hasta es probable que el ávido consumidor adquiera productos expendidos por una máquina (recordemos las dispensadoras automáticas de refrescos) o haga sus compras a través de Internet, situaciones en donde ni siquiera existe un actor humano en la transacción. Estas formas de comunicación se ven reflejadas en el diseño de los espacios destinados a facilitarlas y, en el caso del centro comercial, también influyen en su ubicación dentro del mapa. Los mercados, plazas y parques, que anteriormente se situaban al centro de la ciudad (donde eventualmente todos sus habitantes coincidían, e interactuaban), se han reterritorializado hacia los márgenes y convertido en falsos “centros” comerciales. Aquí podría aplicarse la lógica de la complementariedad en tanto qué es un centro si lo marginal se puede centrar. Por tanto, la centralidad, al volverse múltiple, se diluye. El centro (ex -céntrico) comercial amerita de cada vez más grandes emplazamientos para convertirse en una pequeña ciudad satélite de la ciudad principal, donde se acatan normas de circulación y convivencia propias. Su diseño, paradójicamente, nos recuerda al diseño tradicional de aquellos espacios olvidados, pero en una escala mucho mayor (muchos tienen lugares llamados “plazas”, “parques” o “ferias” que ubican al sujeto que se desplaza en este nuevo modelo de ciudad amurallada). Todo esto hace que la ciudad se torne en un interesantísimo objeto de estudio, sobre todo por la creciente tensión producto de la relación entre el espacio público y los ciudadanos; pero también debido al protagonismo de los nuevos relatos emergentes, frutos de un imaginario particular, que conforman una narrativa propia, la cual excluye muchos de los referentes tradicionales a los que estábamos acostumbrados e incluye nuevas expectativas sobre lo que es nuestra ciudad. 86 2. El imaginario de habitar y la realidad de vivir Según Enmánuelle Lizcano (2006), construimos nuestro imaginario y luego reconocemos las imágenes, por ello tendemos a adoptar unas y rechazar otras. El imaginario educa la mirada, una mirada que no ve directamente sino a través de lo que el imaginario posibilita para percibir el mundo de una determinada manera. El imaginario de la ciudad hace que el sujeto reconozca algunos elementos concretos y se identifique con ellos, construyendo una narrativa de lo que allí acontece. De esta forma, los citadinos elaboran representaciones de sí mismos, de su entorno y de su espacio, generando sentidos orientadores para sus prácticas cotidianas. Así, el sujeto imagina una ciudad que se erige sobre las representaciones que tiene de su entorno, pero estas representaciones son dinámicas, por lo que debe actualizarlas repetidas veces. En este proceso influyen desde los medios de comunicación hasta el modo cómo el ciudadano construye sus relaciones interpersonales y sociales. Esta compleja relación entre el sujeto y la ciudad en donde habita puede reconstruirse desde diversas narrativas urbanas. El análisis del sistema de signos y símbolos que se circunscribe a los espacios citadinos permite desentrañar novedosas relaciones de sentido que alteran el sistema de representaciones tradicional, configurando un imaginario. El imaginario de la ciudad facilita el reconocimiento de algunos elementos concretos, y la identificación con ellos, motivando una conducta cada vez más frecuente, mezcla de cosmopolitismo e individualismo. Por un lado, existe una sensación de desarraigo que no parece incomodar a nadie. En nuestras ciudades, cada vez es más común observar la proliferación de sitios denominados “franquicias” o de establecimientos signados por una “marca”, en donde el “símbolo” claramente se impone sobre el “lugar”. No importa donde estemos, reconoceremos abiertamente los McDonald’s, las gasolineras BP, la Fiat, American Airlines o las tiendas Sony. El no pertenecer a ningún lugar podría interpretarse como una pertenencia al “todas partes”. 87 Desmontado el mito de la centralidad, nos quedan aún otras representaciones que se transforman junto con la ciudad. La capacidad del sujeto de traducir experiencias sensibles también ha cambiado. Las asociaciones de lo urbano con la comodidad y el progreso distan mucho de ser una realidad compartida por muchos de los citadinos. La asociación de la ciudad con el campo laboral ya no es necesariamente cierta, pues la tecnología ha traído el boom de las nuevas profesiones, donde los sujetos que trabajan con conexiones de Internet pueden, fácilmente, desplazar su lugar de vivienda a casi cualquier parte del mundo, siendo la preferencia más común (sobre todo en las grandes ciudades) regresar a los suburbios. Las nuevas presentaciones del placer, específicamente del placer individual y el culto al cuerpo, han creado novedosas formas de asociación, o tribus, que se reúnen en gimnasios, sports clubs, o que retornan a los parques, ya no como espacios naturales para la recreación e interacción familiar sino como amplísimos lugares donde el entrenamiento individual se facilita. En igual medida, pierden popularidad los círculos de lectores y las bibliotecas, reemplazadas, en ocasiones, por las librerías on line que permiten saciar las necesidades inmediatas de conocimiento. Por otro lado, la relación del sujeto con su entorno muchas veces se ve obstaculizada –aunque para algunos, favorecida– por los medios. Aquel transeúnte que recorría las calles y conocía al dedillo cada uno de los espacios de su ciudad fue sustituido por un sujeto al que poco tiempo le queda para deambular y prefiere confiar su percepción sobre el mundo exterior a los mediadores que se encargan de recorrerlo por él. En algunos casos, esa información se confunde, y/o se potencia, con la publicidad y la propaganda política, brindándole al sujeto una amalgama de mensajes a su disposición los cuales filtrará de acuerdo a sus propias experiencias pero que, necesariamente, lo llevan a tener apreciaciones compartidas con el resto sus conciudadanos. No importa que estos referentes sean verdaderos o no, lo que realmente cuenta es que le permiten obtener el conocimiento necesario para sobrevivir en su espacio, una vez más, de manera fast. 88 Por todo esto, intentamos dilucidar esa compleja relación entre el sujeto y la urbe. Partimos de la premisa de que la experiencia del sujeto es vital, puesto que no es percibida igualmente por los diferentes grupos que habitan un espacio, sino por quien vive la ciudad. De allí que, en ocasiones, los resultados no sean predecibles, cuantificables y /o traducibles. Mucho menos podríamos establecer comparaciones entre lo que sucede en Bogotá con lo que acontece en Caracas, por ejemplo, aun cuando ya hemos hecho la salvedad de que los ciudadanos contemporáneos puede ser ciudadanos del mundo y los espacios, muchas veces, se asemejan sin distingo de zonas geográficas. Es más, la experiencia del sujeto es totalmente dinámica y cambia de acuerdo al momento en donde capturemos su vinculación a la ciudad. De esta manera se van construyendo una serie de narraciones que dan cuenta de un imaginario difundido y compartido entre los sujetos de una ciudad, como una suerte de relato oral o literatura en movimiento, donde los personajes, las acciones, los inicios y los desenlaces van mutando de acuerdo a las vivencias del quien las protagoniza. Si antes nos limitábamos a definir a la ciudad como el espacio físico, acudiendo a la metáfora del plano o la maqueta y siempre vinculándola con disciplinas como el urbanismo o la arquitectura, hoy podemos concebirla como un espacio ilimitado, impredecible, todo céntrico y marginal a la vez, donde los límites entre la comunicación y la información se diluyen, un espacio donde es posible la convivencia de sujetos disímiles hermanados bajo la ilusión de pertenecer a un lugar que es, a su vez, parte de un mundo globalizado. Tomando en cuenta el carácter polisémico de las representaciones que conforman el imaginario de una ciudad, podríamos hablar de diferentes modos de “leerla” a partir de sus transformaciones físicas, de la relación afectiva que produce en sus habitantes o de su posición frente a otras ciudades contrastantes. Una de las metamorfosis que acompaña al crecimiento de las ciudades es la adopción de dicotomías tales como: horizontal/vertical, adentro/afuera, masculino/femenino. Comenzaremos por aquella que, lógicamente, asume 89 toda ciudad producto de su desarrollo: la adopción de una dimensión de verticalidad que deja a un lado la expansión horizontal propia de los primeros asentamientos. Para ilustrar este fenómeno, acudiremos a dos películas contemporáneas que han sido calificadas como de denuncia social latinoamericana: Ciudad de Dios (2002), de Fernando Mierelles, y Secuestro Express (2004), de Jhonathan Jacubowicz. Ciudad de Dios narra las desventuras de un grupo de jóvenes quienes, por generaciones, van traspasando el poder entre los miembros cada vez más violentos de una favela, o barriada brasileña. La película transcurre, de manera episódica, en tres etapas: la primera de ellas, al comienzo de los años 60, las dos restantes se ubican en las décadas consecutivas. El barrio surge como un intento desesperado del Gobierno del Brasil, para ubicar a ciertas familias en zonas más o menos cómodas (en la amplitud que permiten las áreas suburbanas) pero, lamentablemente, lejos de la mayoría de las fuentes de trabajo. Los habitantes de Ciudad de Dios están, además, excluidos de lo público, vale decir del lugar propio, de la pluralidad, de la acción y la política. Allí, la vida “moderna” se hace en extremo difícil, puesto que las distancias, el limitado acceso a la información, la recreación y la cultura, más la pobreza, se funden en un coctel fatal que termina por intoxicar a los miembros más jóvenes de la comunidad. La ubicación en la periferia, lejos del centro de la ciudad y, por tanto, de las concentraciones de poder, tiene una significación particular. El sujeto marginal, en este caso marginado, no sólo está al límite del área urbana sino que se sirve de esta situación para trastocar el orden e instaurar su propio centro. Como estrategia de supervivencia, pero también como fundadores de una nueva ética, la primera generación de delincuentes elige crear sus propias reglas y vivir en la barbarie. El primer asentamiento de la Ciudad de Dios era, a simple vista, un área extensa con unas cuantas viviendas construidas de manera similar, unifamiliares, simétricas, horizontales. Aunque el tránsito por sus calles polvorientas podría haber sido rápido, los desplazamientos eran lentos y la vida transcurría a un ritmo moderado. También, tenía espacios diseñados para el encuentro, como la escuela y a la iglesia, así como otros puntos de 90 reunión. A medida que la trama se complica, y el tiempo avanza, lo hacen también los espacios. La favela comienza a deformar sus construcciones, a fragmentarlas; a volver laberínticas sus calles, a colocar rejas; además, se inicia una suerte de territorialización forzosa que obliga a detenerse, a desviarse y a retroceder. A medida que esto ocurre, el barrio pierde su condición horizontal y se convierte en una masa vertical. Nada es más simbólico de este proceso que el recorrido que hace la gallina, escapando de la muerte, en la primera escena. El ave, al igual que el personaje protagónico llamado Buscapé, debe abrirse paso entre una arquitectura desfigurada, en donde la muerte acecha en cada esquina. No es casual que los barrios latinoamericanos hayan, poco a poco, adoptado estas formas, independientemente de la topografía donde se encuentren. Al ocultarlas, los habitantes de las barriadas logran preservar sus contadas pertenencias. Al delimitar áreas y marcar territorios, consiguen apropiarse de un mínimo de identidad. Aunque pareciera que los barrios crecen en completa anarquía, es realmente esa estructura rizomática la que instaura un verdadero orden que pueda garantizar la subsistencia. Por ello, los centros urbanos se están perdiendo. La estructura propuesta por Deleuze y Guattari sirve para ilustrar una ciudad en la que cada calle puede conectarse con cualquier otra. En una ciudad rizomática se carece de centro y periferia, no hay salidas, pues es potencialmente infinita. En su interior todos los elementos se han agrandado en la misma proporción. De ahí que el rizoma se exalte como lugar de conjeturas. Los rizomas serían, en propiedad, las figuras imaginarias para abordar los laberintos simbólicos de las zonas urbanas latinoamericanas. Calles ciegas, pasajes de brazos superficiales y esquemas de vivienda cerrada, se han construido sobre lógicas rizomáticas, con barreras, desvíos falsos y muros de contención para que los ladrones-piratas que llegan no se lleven las pertenencias de sus habitantes. (Cf. Silva: 2000) Un contraste aún más marcado entre los espacios se observa en Secuestro Express, donde la película alterna entre el barrio y la ciudad, permanentemente. En Caracas, la división territorial es tan fuerte que prácticamente estamos hablando de una ciudad escindida en dos 91 hemisferios: el este y el oeste. Al tratarse de una ciudad fragmentada, tanto los barrios como las urbanizaciones de clases altas se encuentran distanciadas del “centro”. Pero, no se trata de una simple división espacial, además coexisten en esta ciudad dos imaginarios paralelos que conviven en el espacio de la Gran Caracas: el de los chavistas (llamados así por si adhesión al presidente Chávez) y el de los opositores al gobierno. Por otro lado, la dimensión estética de la ciudad, sus representaciones como formas arquitectónicas y su distribución espacial, se complementan con otra dimensión profunda constituida por aquellas imágenes mentales que van apareciendo en los diferentes recorridos: aquello que hace que los lugares se asocien con sensaciones como el placer, el miedo, el peligro o el esparcimiento. Todo esto conforma el imaginario de la urbe caraqueña que, incluso, ha sido tan importante en la conformación de la ciudad que ha conseguido impregnar la nominación de sus lugares desde hace muchos años: El Silencio, El Calvario, Hoyo Vicioso (hoy llamada esquina El Hoyo), Pele el Ojo, Ánimas y Peligro. Estos nombres, no han podido ser modificados pues su anclaje es superior a lo que realmente indican. Valga un paréntesis para recordar de dónde se originan: …Desde el siglo XVII al XIX, muchas de las esquinas tomaron los nombres que conservan hasta el día de hoy, con base en algún acontecimiento, alguna particularidad que hubiese ocurrido en el lugar, o alguna personalidad prominente que allí viviese. “Esto respondía a la lógica para poder orientarse”, explica Durand, al poner como ejemplo el caso de la esquina Las Ibarras, donde hace muchos años vivía una familia de apellido Ibarra con 12 hijas todas muy agraciadas y famosas en Caracas. En muchos casos las esquinas asumieron nombres de árboles, debido a que un ejemplar de la especie se encontraba en el lugar. Tal es el caso de las esquinas de Bucare, Palo Grande, Guanábano, Mamey, Aguacate, Cují, etc. Hay otro tipo de nomenclatura que vincula los cruces con lugares muy conocidos por la ciudadanía colonial, como es el caso de la esquina Caja de Agua, —donde se instaló el primer acueducto de la ciudad—, o la esquina del Cuño, —ya que allí fue reubicaba la Casa de la Moneda. (En: La chispa del caraqueño. Ministerio del Poder Popular para la Cultura: 2009). 92 Podemos observar cómo lo que en un momento tuvo su origen en lo real (estos curiosos nombres) pierde, con el tiempo, su referente directo pero no por ello su carga simbólica se ve disminuida. Al contrario, la variedad nominal de los lugares de Caracas ya es un signo de identidad y por ello, está enraizada fuertemente en el imaginario que describe la ciudad. Luego, como apunta Remedi (1997), debemos destacar también que los puntos de vista imaginarios poseen umbrales por todos lados. La ciudad está fragmentada y, al recorrer sus espacios, notamos sus sinuosidades, laberintos, quiebres y límites. Contrario a lo que sucedía en los primeros asentamientos urbanos -donde un orden concéntrico garantizaba, además de trayectorias de desplazamiento conocidas, un ordenamiento o jerarquía de poder- en una ciudad como Caracas es frecuente observar el “movimiento“ de los espacios hacia categorías resemantizadas, como, por ejemplo, el uso de las plazas como puntos de encuentro y concentración de voces políticas. “Es así como lo urbano de la ciudad se construye. Cada ciudad tiene su propia estilística. Si aceptamos que la relación entre cosa física: la ciudad; vida social: su uso; y representación: sus escrituras; van parejas, una llamando a la otra y viceversa, entonces vamos a concluir que en una ciudad lo físico produce efectos en lo simbólico, sus escrituras y representaciones. Y que las representaciones que se hagan de la urbe, de la misma manera, afectan y guían su uso social y modifican la concepción del espacio.” (Remedi: 1997: 30) Resumiendo, una ciudad, en su imaginario, responde a los usos y formas de expresión que se le conceden a través del continuo transitar de sus ciudadanos, conformando una mentalidad urbana propia. Retomemos nuevamente la película de Jacubowicz. Carla (Mía Maestro), la protagonista de la historia, es víctima de un secuestro express, modalidad que exige a los captores retener a la víctima por tiempos breves, mientras sus familiares se apresuran a obtener una cantidad de dinero determinada. Es una variante del secuestro que se suma al compendio de situaciones que engloba la cultura fast. En el transcurrir de la captura, la joven es llevada a un barrio caraqueño y obligada a permanecer en una de sus viviendas. Al igual que en Ciudad de Dios, observamos cómo el barrio adopta una forma determinada y se vincula con sus habitantes 93 de una manera otra que, para el ciudadano de la urbe, es casi siempre incomprensible. La violencia se erige como el discurso dominante y le acompaña una estética descarnada, en donde las edificaciones parecen marcadas por las mismas cicatrices de sus habitantes. No en vano, ambas producciones incluyeron, entre sus actores, a verdaderos sujetos de los barrios, en favor de preservar toda esta carga afectiva que acompaña al habitar en estos espacios. 3. Espacio público e individualismo Nunca como hoy el espacio público ha sido tan abarcante. A pesar de vivir en un momento histórico que favorece un creciente individualismo, el mirar y ser mirado es una constante cultural de una era marcada por la cultura visual. Todos estamos expuestos a la mirada pública y esto se hace patente, en mayor grado, en aquellos espacios donde la identidad es débil. El auge tecnológico, específicamente la masificación de la televisión, nos permite abrir una ventana hacia lo ajeno desde cualquier espacio y espiar, por así decirlo, otras vidas en otros momentos. De ahí el éxito masivo de los reality shows que, prácticamente, se presentan como una sustitución, no del todo invasiva, de la convivencia entre vecinos, a través de una pantalla de televisión. Aunque nos encontremos físicamente adentro, en nuestra habitación u oficina, estamos afuera, en la calle, espectadores del mundo. Como apunta Barbero, no es la televisión la que atrae sino que la calle, con la inseguridad, la que expulsa; es ésta, con su falta de acogimiento, con su fealdad y suciedad. En sus palabras: la degradación de nuestras ciudades está relacionada con el déficit de las finanzas públicas y la enorme dificultad de equilibrar los presupuestos para asumir determinados desafíos que el crecimiento de estas urbes suponen. No es tanto una operación de la televisión sino una operación de la ciudad, incluso más: de la sociedad (Cf. Barbero en Mapas nocturnos: 1998). Mientras, ciertos sujetos se sienten excluidos de algunas zonas urbanas debido al temor y a la violencia, otros aprovechan esta circunstancia para ganar territorios y apoderase de los espacios abandonados. El fenómeno de las invasiones, en Venezuela, es el símbolo más evidente de un movimiento territorial 94 que pasa por encima de la ley, pero que responde a un equilibrio dinámico entre los desplazamientos “naturales” que se dan en los espacios urbanos. Mientras una parte de los caraqueños se repliega hacia el este y defiende su individualidad, otra parte se despliega sobre los espacios públicos y toma posesión de lo que encuentra. Paradójicamente, unos y otros se reconocen a través de las representaciones mediáticas (y por consiguiente, imaginarias) a las que tienen acceso. La comunicación y el consenso entre ambos grupos polarizados son, de este modo, prácticamente imposibles. Esta realidad, es el fundamento de la historia en Secuestro Express, pero no sólo el cine ha dado cuenta de ella. En la música lo ha hecho Desorden Público, con canciones como Allá cayó y Valle de Balas del álbum Plomo revienta (1997) o 3 Dueños, primero como Vagos y maleantes y el disco Papidandeando (2001) y luego con Secuestro express (2004). 3 Dueños ha participado activamente en la filmografía venezolana, acompañando con sus líricas (y actuaciones) a las imágenes de la ciudad en películas como Secuestro Express, y Cyrano Fernández (2008), esta última dirigida por Alberto Arvelo, ambas ambientadas en los barrios caraqueños. Las películas mencionadas para recrear el imaginario contemporáneo de la ciudad de Caracas, están cargadas de un lenguaje duro y violento, características que podemos asumir como representaciones de lo masculino. El hombre poderoso, el quiebre de la ley, el machismo, las drogas, son constantes para estas ficciones. De este modo, el imaginario de Caracas que, en una época podría ser leído como “femenino” (al igual que ocurre con otras ciudades como Cali o Río de Janeiro, donde la figura de la mujer, de la seducción o del placer se imponen como representación) ahora da un giro y cobra un carácter masculinizante. Esta asimilación de la ciudad a uno u otro género, se basa en la percepción de sus habitantes y, sobre todo, en el comportamiento que la urbe instituye para las prácticas cotidianas. Las ciudades transitables, que pueden ser recorridas a pie, amplias, luminosas, alegres y festivas, son consideradas generalmente como ciudades femeninas. Las ciudades obscuras, violentas, escindidas y verticales, son ciudades masculinas. Vale preguntarse, entonces, qué tipo 95 de ficciones recogían el espíritu femenino de la Caracas de antaño y la respuesta la podemos encontrar, igualmente, en la música. Las canciones de Luis María (Billo) Frómeta, en la Billo’s Caracas Boys, son elocuentes. Contrastemos, entonces, estos dos cantos a la ciudad de Caracas para comparar sus estructuras simbólicas: Canto a Caracas Valle de Balas (1937) (1997) Para cantarte a ti puse al arpa La ciudad se encierra a ver telenovelas Todas las cuerdas de oro se levantan fortalezas, se prenden velas Para cantarte a ti mi garganta allá afuera los revólveres no respetan Recogió un ruiseñor plomo revienta y nadie se alarma Para cantarte a ti mi Caracas más de la cuenta más de la cuenta Le he pedido al poeta Que le ponga a mi verso Valle de balas, vivo en un valle de balas Toda su inspiración Valle de balas mi ciudad está brava Y es que yo quiero tanto a mi Caracas Valle de balas, vivo en un valle de balas Que mientras viva no podré olvidar Sus cerros, sus techos rojos, su lindo cielo Las flores de mil colores de Galipán Y es que yo quiero tanto a mi Caracas Que sólo pido a Dios cuando yo muera En vez de una oración sobre mi tumba El ultimo compás de alma llanera. Valle de balas, mi ciudad está brava Cada quien cuenta su cuento de atropello cada cual saque a pasear su propio miedo Allá afuera los revólveres no respetan plomo revienta y nadie se alarma más de la cuenta Que santifiquen a José Gregorio y el presidente, pal’ sanatorio vamos pa’ lla Caracas. 96 Tomando esta pequeña muestra, decimos que en 40 años la ciudad de Caracas se ha masculinizado porque sus elementos simbólicos son otros. La ciudad de los techos rojos ha sido rápidamente sustituida por la ciudad de los edificios y de los barrios. El romance, la poesía y Galipán, ya no son elementos identitarios. La violencia, el miedo, el caos, son constantes en el imaginario que recrea dicho espacio. Sin embargo, si llevamos nuevamente a Caracas al plano meramente visual, como nivel compositivo, encontramos una variable que se mantiene constante: tanto antes, como ahora, la mayoría de sus habitantes piensan que el color que define a la ciudad es el verde, ya que la monumentalidad del Ávila no ha perdido su dominio sobre el valle. Esta dualidad masculino/femenino es más evidente en algunas ciudades que en otras. Para ilustrar este punto, utilizaremos como referencia la película Fresa y Chocolate (1994), dirigida por Tomás Gutiérrez Alea y Juan Carlos Tabío. En un principio, la trama del film se presenta como un triángulo amoroso y frustrado entre David (un estudiante revolucionario), Diego (un artista homosexual) y Nancy (una jinetera de edad madura, con tendencia suicida). Diego ama a David y decide iniciarlo en la literatura, al tiempo que Nancy se enamora de él y decide iniciarlo, a su vez, en el amor. La historia abunda en escenas callejeras que toman lugar en La Habana y convierte a Cuba en una protagonista más. Seductoramente, la isla envuelve a todos los personajes, aunque la relación que mantiene con cada protagonista masculino es diversa. Decididamente femenina, la ciudad aparece llena de luz, plácida y tranquila. Su monumental arquitectura derruida no resulta amenazante y, por el contrario, pareciera cobijar a los más desamparados. En un edifico, antaño hermoso, tiene Diego un pequeño cuarto que constituye, además, su lugar de identidad. En él, específicamente en una de sus paredes, se despliegan los símbolos de su feminidad acompañados de una cosmovisión asombrosa de pequeños detalles cubanos. Más adelante, David incluiría allí los símbolos de la revolución. Todos juntos, en una suerte de armonía por contraste, constituyen la metáfora de la isla, con su diversidad y su lucha. Sin embargo, esta escena idílica sólo es posible en la pared de la habitación 97 de Diego pues afuera, la realidad es otra cosa. Por eso deben cerrar las ventanas, susurrar y callar. El amor que ambos personajes sienten por Cuba los une y, al mismo tiempo, los divide. Diego ama a la isla que le vio nacer, que le acoge en su seno y le duele verla sufrir. Sin embargo, sabe que debe irse y se prepara para atesorarla en sus recuerdos. Su actitud es contemplativa y nostálgica, inclusive mucho antes de su partida. El es el hijo que se va, Cuba es la madre que se queda. David, por el contrario, vive la revolución con fervor y ama a Cuba con pasión febril y, como lo haría con una amante, está dispuesto a defender hasta con su vida, si fuese necesario, su honor. David no entiende de separaciones pues Cuba es, para él, un amor hasta la muerte. La figura de Nancy sirve como catalizador de estos sentimientos, pues, al igual que en la feminización de la isla, se comporta de idéntica manera con respecto a David y a Diego. Nancy es quien consuela y comprende a Diego, actúa como su madre. Nancy es la amante de David. Cuba y Nancy son, en esencia, figuras femeninas idénticas, que podemos reconocer fácilmente si acudimos al imaginario de lo femenino que mencionábamos anteriormente. Cuba, abiertamente femenina, ha sido representada así en la poesía, en la música y en otras producciones cinematográficas. Basta con recordar películas como Antes de que anochezca (2001), La ciudad perdida (2005), documentales como Buena Vista Social Club (1998); incluso obras críticas del régimen de Fidel Castro, las cuales privilegian esa visión de una Cuba mujer indefensa, que es permanentemente vejada y ultrajada. Aunque no se trate solamente de la ciudad de La Habana, sino de todo un país, la feminización se da de igual forma para ambas distinciones geográficas. Por el contrario, si tomásemos un ejemplo de una ciudad eminentemente masculina, podríamos sin duda acudir a las representaciones de Ciudad de México. Para ello, nos serviremos de otra película reciente, Amores Perros (2000), dirigida por Alejandro Gómez Iñárritu. Este film, que parte de una estructura fragmentaria y comprende varias historias, hace uso de los espacios interiores (habitaciones, autos, cuadriláteros de pelea para perros), para reforzar al idea de una ciudad caótica, violenta e 98 individualista, donde en cada mínimo espacio se lleva a cabo una lucha entre la vida y la muerte. Se trata de recrear un imaginario sobre símbolos varoniles y combativos. El aislamiento del exterior, como consecuencia del hacinamiento en dichos espacios, hace que se sueñe un ideal de ciudad pocas veces reconocido de manera palpable, pero que se convierte en el objeto del deseo que impulsa a los sujetos a tomar acciones contundentes con relación a su condición de sujetos urbanos en México DF. Por todo lo anteriormente expuesto, podemos concluir que la ciudad es más un que espacio público y estructuras habitables: es un territorio simbólico donde coexisten lugar y habla, materia y memoria. Existe una ciudad deseada, pero también otra donde se dan prácticas sociales concretas. La ciudad es un denso núcleo urbano, cuya accesibilidad y vivencias son indispensables para la concreción de toda realidad social, que amerita de una visión compleja e integrada para su interpretación. Bibliografía y otras fuentes recomendadas Almandoz, Arturo (2000). Ensayos de cultura urbana. Caracas: Fundarte. Almandoz, Arturo (2002). La ciudad en el imaginario venezolano. 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Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 105-138 Rosa María Chacón EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE, COMO POLITICA DE ESTADO RESUMEN ABSTRACT Educar para el Desarrollo Sostenible es educar para cambiar la sociedad, orientada hacia un desarrollo humano que sea simultáneamente causa y efecto de la sostenibilidad ambiental y la responsabilidad global, expectativa que ha venido adquiriendo un valor importante en el tránsito hacia el nuevo milenio. La Asamblea General de las Naciones Unidas, subrayando que la educación es un elemento indispensable para alcanzar el Desarrollo, proclamó el período de diez años (2005-2014) como la Década de la Educación para el Desarrollo Sostenible, lo cual debe ser considerado como una política pública en educación. En la Universidad Simón Bolívar se han realizado diferentes esfuerzos, tres de ellos han sido liderados por el grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente: “Doctorado en Desarrollo Sostenible”, “Modelo de Ecoescuelas, Educando para el Desarrollo Sostenible” y “Diplomado en Desarrollo Sostenible, reto para To educate for sustainable development is to educate to change society, to orient it towards a human development that is both the cause and effect of environmental sustainability and global responsibility, an expectation that has acquired importance in the transition into the new millennium. The United Nations General Assembly, emphasizing that education is an essential element in achieving development, has proclaimed the Education for Sustainable Development Decade (from 2005-to 2014), a fact which should be considered as a public policy regarding education. At Simón Bolívar University there have been several initiatives in this direction, three of them led by the “Vida Urbana y Ambiente” investigation group: “Sustainable Development Doctorate program”, the “Eco Schools Models, Educating for Sustainable Development” and “Sustainable Development, Challenge for Entrepreneurs and Businessmen certificate”. These programs will be 105 emprendedores y empresarios”, estos productos serán comentados en este artículo como resultados de investigaciones. analyzed in this article as results of research investigation. Keywords: education, sustainable development. Palabras claves: educación, desarrollo sostenible. 106 1. Introducción La Asamblea General de las Naciones Unidas, recordando el capítulo 36 del Programa 21, relativo al fomento de la educación, la capacitación y la toma de conciencia y reafirmando el objetivo de desarrollo de la educación universal y subrayando que la educación es un elemento indispensable para alcanzar el Desarrollo Sostenible, decide proclamar el período de diez años que comienza el 1º de enero de 2005 como la Década de las Naciones Unidas de la Educación para el Desarrollo Sostenible. UNESCO lo define como: “…el decenio que pretende promover la educación como fundamento de una sociedad más viable para la humanidad e integrar el Desarrollo Sostenible en el sistema de enseñanza escolar a todos los niveles. El decenio intensificará igualmente la cooperación internacional a favor de la elaboración y de la puesta en común de prácticas, políticas y programas innovadores de educación para el Desarrollo Sostenible”1 El gran desafío de las sociedades es el considerar y valorar la Educación para el Desarrollo Sostenible como una herramienta fundamental de transformación hacia posibles salidas equitativas que apunten a la formación de los individuos para reconocer las interacciones entre lo que hay de natural, social y económico en su entorno y para actuar en él. Una educación que debería ser concebida transversalmente, hacia nuevos enfoques, nuevos contenidos, nuevos métodos y haciendo más flexibles las tradicionales estructuras de los sistemas educativos, lo cual demanda profundas modificaciones de los modelos pedagógicos institucionales. El desarrollo sostenible es una forma de reflexionar sobre cómo organizamos nuestras vidas y nuestro trabajo, incluido nuestro sistema educativo, para no destruir nuestro recurso más valioso: el planeta Tierra. Es mucho más que reciclar papel, botellas o ahorrar energía; se trata de pensar y actuar de un modo distinto, exige un cambio de los modelos 1 UNESCO (2002): “Decenio de las Naciones Unidas de la Educación para el Desarrollo Sostenible (2005-2014)”. Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 57/254. 107 mentales que estructuran nuestro pensamiento y sirven de base para nuestras decisiones y acciones lo cual debe estar expresado en las políticas nacionales e internacionales. La Educación para el Desarrollo Sostenible, es un concepto dinámico, que utiliza todos los aspectos de la concienciación, educación y capacitación para desarrollar los conocimientos, habilidades, perspectivas y valores que permita a las personas de todas las edades asumir la responsabilidad de crear y disfrutar de un futuro sostenible. A su vez, es un proceso para reorientar las políticas educativas, programas y prácticas cotidianas para que la educación contribuya en la formación de las capacidades de todos sus miembros para trabajar juntos en la construcción de un futuro sostenible. Hoy en día existe un documento llamado la Carta de la Tierra, que contiene los principios fundamentales para construir una sociedad justa, sostenible y pacífica. En ella se presenta un enfoque integrado para interrelacionar los problemas que confronta la comunidad mundial. Su marco ético envuelve la responsabilidad y el respeto hacia la vida, la integridad ecológica, la justicia social y económica, la equidad, la democracia, la superación de la pobreza y la paz o no violencia. El papel de la educación para el cumplimiento de los principios expuestos en la Carta de la Tierra es de suma importancia ya que es la clave para avanzar en cuanto a la transición hacia formas de vida más sostenibles. Es una herramienta necesaria para reactivar relaciones de más cuidado entre el ser humano y el mundo natural, facilitando formas creativas de desarrollo más ambientales y socialmente responsables. En la Universidad Simón Bolívar se han realizado diferentes esfuerzos, tres de ellos han sido liderados por el grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente y son identificados como el programa de “Doctorado en Desarrollo Sostenible”, programa dictado por el Decanato de Postgrado a partir del año 2007; el “Modelo de Ecoescuelas, Educando para el Desarrollo Sostenible”, a nivel de la escuela primaria y el bachillerato, culminada su primera etapa en noviembre de 2011, financiado por La 108 Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Programa de Pequeñas Donaciones del Fondo Mundial del Ambiente, administrado por el PNUD; y el “Diplomado en Desarrollo Sostenible, Reto para Emprendedores y Empresarios”. 2. El Desarrollo Sostenible En 1970 una asociación privada integrada por empresarios, científicos y políticos denominada El Club de Roma, encarga al MIT (Instituto de Tecnología de Massachusetts, particularmente al Dr. Qco. Dennis Meadows) un estudio sobre las tendencias y los problemas que amenazaban a la sociedad global, tras la preocupación sobre la situación mundial existente para la década de los años 60: el crecimiento desmesurado de la población, el crecimiento de producción industrial, el uso que se le daba a los recursos y su grado de disponibilidad a futuro, la cantidad y necesidad de producción de alimentos, y los grados de contaminación ambiental. Los resultados se publicaron en marzo de 1972 en un documento titulado Los Límites del Crecimiento, que fue presentado en la cumbre de las Naciones Unidas celebrada en Estocolmo. Los problemas estudiados evidencian que ningún país puede resolver sus propios problemas si antes no resuelve los que amenazan el sistema global, esto debido a que: a) Tiene un efecto de alcance mundial; b) Incluyen varios elementos técnicos, sociales, económicos y políticos y c) Interactúan entre sí. El grupo dirigido por Meadows en el MIT diseña fórmulas cuyas ecuaciones sirvieron para describir las relaciones entre las variables estudiadas y mediante un sistema computacional se estimaron los valores futuros de dichas variables. A partir de los modelos estudiados se concluyó que para nivelar el gráfico entre población mundial, recursos naturales y alimentos per cápita era necesario antes del año 1985 tomar acciones inmediatas para no sufrir las consecuencias anunciadas en las proyecciones estadísticas. La labor del MIT consistió en examinar a nivel mundial las interacciones e interdependencias de cinco factores: crecimiento de la población, 109 producción de alimentos, la industrialización, el agotamiento de los recursos naturales y la contaminación. Se recopilaron datos sobre la evolución que se había registrado en los primeros setenta años del siglo XX con los cincos factores mencionados. En 1983 se nombra por parte de las Naciones Unidas la Comisión Mundial del Medio Ambiente, presidida por: Harlem Brundtland (Primera Ministra de Noruega), quienes entregan el informe en 1987 con el titulo de Nuestro Futuro Común donde se vincula definitivamente desarrollo y ambiente como interdependientes e imprescindibles y establece 7 principios orientadores para las normas de actuación en cuanto a: 1. Cambiar la calidad del crecimiento 2. Conservar y reforzar la base de recursos 3. Asegurar un nivel sostenible de la población 4. Reorientar la tecnología y afrontar los riesgos 5. Integrar el ambiente y la economía en la toma de decisiones 6. Reformar las relaciones económicas internacionales 7. Reforzar la cooperación internacional La definición a lo largo de las últimas décadas del Desarrollo Sostenible se ha abordado desde diversas visiones, pero sin perder su esencia primogénita que proviene del informe Brundtland, el cual representa un enorme aporte en todo el estado del planeta por haber introducido el concepto que constituye al mismo tiempo el motivo principal de cambios radicales en el modelo de desarrollo puesto en práctica, bien sea porque plantean pequeños ajustes de cambio que afectan a la sociedad y al ambiente en beneficio del mercado o bien sea porque ignoran factores diferentes de los económicos. El reporte Brundtland en 1987 lo define como “aquel desarrollo capaz de satisfacer las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades ...y que requieren de un proceso de cambios en el que la utilización de los recursos, la dirección de las inversiones y la orientación de los cambios tecnológicos e institucionales acrecientan el potencial actual y futuro para atender 110 las necesidades y aspiraciones humanas”2. Emerge de esta definición, la lógica del largo período que caracteriza la sostenibilidad, que obliga a una aproximación estratégica, además de considerar la importancia de los procesos de evaluación permanente para garantizar la eficiencia del uso de los recursos de forma duradera. El desarrollo sostenible es un concepto que requiere un conjunto de procesos de cambio en las relaciones entre los sistemas, procesos sociales, económicos y naturales que pueden propiciar una confluencia equilibradamente integrada entre la economía, el progreso social y el respeto por la diversidad biológica y cultural. La sostenibilidad impregna todas las decisiones que afecten la calidad de vida de las personas, y por ello ha trascendido a todos los aspectos humanos tales como lo urbano, cultural, tecnológico, energético, industrial, científico y productivo, los cuales interaccionan constantemente con las primeras dimensiones mencionadas, es decir, con lo económico, social, ecológico, cultural, institucional, ético, educativo, político y normativo. En 1992 se celebra en Río de Janeiro la Cumbre de la Tierra, y entre los resultados se formuló el documento denominado Agenda Local 21 en la cual se establece el modo en que los países desarrollados y en desarrollo pueden trabajar hacia el desarrollo sostenible. La Agenda 21 es el primer documento que vincula el desarrollo sostenible con la educación en el capítulo 36. Luego surgieron otros instrumentos como la Carta de la Tierra (2000) y las Metas educativas 2021 de la OEI, entre muchos otros, que se basaron en las dimensiones ambiental, social y económica que son las fundamentales de la sostenibilidad y cuyo desafío consiste en desarrollar los tres aspectos de modo equitativo y paralelo sin que ninguno actúe en desmedro de los otros. La solución de estos problemas es el comienzo de la construcción del futuro que queremos. 2 Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland): Nuestro Futuro Común (1987). 111 “(…) Si no conseguimos que nuestro urgente mensaje llegue a los padres y a las personas que tomen decisiones en la actualidad, corremos el riesgo de socavar el derecho esencial de nuestros hijos a un medio ambiente sano que realce la vida. Si no somos capaces de traducir nuestras palabras en un lenguaje que pueda alcanzar la mente y el corazón de los jóvenes y de los menos jóvenes, no podremos llevar a cabo los grandes cambios sociales que son necesarios para rectificar el rumbo de desarrollo”3 3. La Educación para el desarrollo sostenible La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en 1972 en la ciudad de Estocolmo ya enunciaba que era indispensable una labor de educación en cuestiones ambientales, dirigida tanto a las generaciones jóvenes como a los adultos y que se debería ofrecer la debida atención al sector de población menos privilegiado, para ensanchar las bases de una opinión pública bien informada y de una conducta de los individuos, de las empresas y de las colectividades inspirada en el sentido de su responsabilidad en cuanto a la protección y mejoramiento del medio en toda su dimensión humana.4 Uno de los resultados más importantes a los que se llegó en dicha conferencia fue la creación del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Programa Interdisciplinario de Educación Ambiental (PIEA), labor encargada a la UNESCO. Lo destacable de dicha conferencia fue la evidencia de que el modelo occidental de desarrollo lleva asociados efectos ambientales negativos, acercándose más al crecimiento basado en la presión sobre los recursos y la generación de residuos que en el desarrollo de las capacidades humanas en vistas a su sostenibilidad en el tiempo. A lo largo de las dos últimas décadas, se han multiplicado los llamamientos de organismos internacionales para que la educación contribuya a formar una ciudadanía consciente de la gravedad y del carácter global de los 3 Gro Harlem Brundtland, Oslo, 1987. 4 Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, Estocolmo 1972, principio 19, p. 6. 112 problemas a los que se enfrenta hoy la humanidad y preparada para participar en la toma de decisiones adecuadas. Estos llamamientos han culminado con la institucionalización por Naciones Unidas de la Década de la Educación para el Desarrollo Sostenible para el periodo 2005-2014, hecho que ocurrió en la Asamblea general de las ONU el 20 de diciembre de 2002 en base al capítulo 36 del Programa o Agenda 21. Esta década se integra a objetivos de otras campañas de las Naciones Unidas como las “Metas del Milenio” (2000) ya que se encuentran estrechamente relacionadas, y proporciona una visión global que permite comprender la gravedad de los actuales procesos. Así, la educación juega un papel fundamental, no solo a nivel ambiental sino con importantes implicaciones a nivel del desarrollo humano y económico. Dichos objetivos son: erradicar la pobreza extrema y el hambre, lograr la enseñanza primaria universal, promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna, combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, garantizar la sostenibilidad del ambiente y fomentar una asociación mundial para el desarrollo. En abril de 2009 se celebró en Bonn, Alemania, la "Conferencia Mundial sobre la Educación para el Desarrollo Sostenible – Entrando en la segunda mitad del Decenio de las Naciones Unidas", organizada por la UNESCO y el Ministerio Federal de Educación e Investigación de Alemania, en cooperación con la Comisión Alemana para la UNESCO. Los participantes en la conferencia no solo debatieron acerca de las mejores prácticas en términos de Educación para el Desarrollo Sostenible de regiones de todo el mundo, sino que también desarrollaron mecanismos para una mejor cooperación para la implementación del Decenio de las Naciones Unidas. Se prestó especial atención al intercambio entre países en desarrollo, países en transición y los países industrializados. Pese a ello, los desarrollos en América Latina se han visto retrasados. Una de las razones de este proceso, aunque no la única, es la crisis de los sistemas educativos a raíz de la falta de inversión y de políticas de la mayoría de los Estados en esta área. La transversalización de temas 113 ambientales si bien ha pasado a constituir parte importante de eventuales programas optativos o de investigación en algunas instituciones de educación superior, no ha sucedido lo mismo con la integración de estos conocimientos en la enseñanza a nivel de la escuela básica y media, donde se han observado esfuerzos aislados, pero que no han logrado encontrar un enfoque integral para todo el sistema educativo. Debido a la lentitud con que se llevan adelante el logro de objetivos y atendiendo a que no se alcanzarán los objetivos al 2015 propuestos por la UNESCO, en agosto del año 2010, la OEI ha publicado el documento final: Metas Educativas 2021, la educación que queremos para los bicentenarios, donde queda claramente expresado: “Es este un reto que exige la incorporación de la educación para la sostenibilidad en el currículo de los diferentes niveles educativos y en la formación del profesorado de los países de la zona, para contribuir a la adquisición de las competencias básicas para el desarrollo personal y el ejercicio de una ciudadanía activa y democrática. Se da respuesta así a los reiterados llamamientos de Naciones Unidas para que los educadores de todas las áreas y niveles (…) contribuyan a formar ciudadanos conscientes de la grave situación de emergencia planetaria y preparados para participar en la toma de decisiones y contribuir a la adopción de las medidas necesarias para sentar las bases de un futuro sostenible (…) Pero la sustentabilidad o sostenibilidad aparece hoy como un derecho en sí misma, formando parte de los llamados derechos humanos de tercera generación, que se califican como «derechos de solidaridad» y que incluyen, de forma destacada, el derecho a un ambiente sano, a la paz y al desarrollo para todos los pueblos y para las generaciones futuras. Se trata, pues, de derechos que incorporan explícitamente el objetivo de un desarrollo sostenible”5 La UNESCO afirma que "no existe un modelo universal de educación para el desarrollo sostenible", y que, aunque habrá que matizar diferencias 5 OEI (2010). Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Metas Educativas 2021, la educación que queremos para los bicentenarios. Documento final. www.oei.org.es. Madrid.p. 111-112). 114 de acuerdo a los contextos locales, las prioridades y los enfoques, debe haber un total de acuerdo sobre el concepto y cada país debe definir sus propias prioridades y las acciones. Los objetivos, prioridades y procesos deben, por tanto, ser definidas a nivel local para satisfacer las condiciones ambientales, sociales y económicas de forma culturalmente apropiada. Aznar Minguet y Ull Solís (2009) afirman que en el ámbito universitario la educación para la sostenibilidad implica un proceso que incluye decisiones políticas institucionales que abran el camino para la generación de espacios necesarios para la participación democrática de los diversos estamentos para la definición de las estrategias propias de la institución a la vez que requiere un fuerte compromiso docente para incorporar los criterios de sostenibilidad en los procesos de formación.6 Al comentar lo relativo a la educación universitaria, no se puede dejar de mencionar La Declaración de Tailloire, firmada en Francia en 1990, fue el primer documento oficial mediante el cual las autoridades universitarias se comprometían a incorporar la sostenibilidad en la educación superior mediante las siguientes acciones:7 • Despertar la conciencia en gobierno, industria, fundaciones y otras universidades para encaminar a la sociedad hacia un futuro ambientalmente sostenible. • Incentivar a la universidad para que se comprometa en todas sus actividades con temas relacionados con población, ambiente y desarrollo. • Establecer programas que formen expertos en gestión ambiental, Desarrollo Sostenible, demografía y temas afines. 6 Aznar Minguet, Pilar y Ull Solís, Ma. Ángels (2009). Formación de competencias básicas para el desarrollo sostenible: el papel de la Universidad. Revista de Educación, número extraordinario año 2009. Pp. 219-236. España. 7 http://www.iisd.org/educate/declare.htm, consultada el 31/01/08, tomado de Chacón, R.; Montbrun, N.; Rastelli V. (2009). La educación para la sostenibilidad: rol de las universidades. Venezuela. Argos Vol. 26. Nº 50, 2009. 115 • Crear programas que desarrollen la capacidad de la universidad en enseñar el tema del ambiente a nivel de grado y postgrado. • Ser un ejemplo de responsabilidad ambiental en todos sus programas. • Asociarse con colegios de formación básica y media para capacitar a sus profesores. • Trabajar con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y otras organizaciones nacionales e internacionales para promover un esfuerzo universitario a nivel mundial. • Establecer un Comité Directivo y un Secretario para continuar esta iniciativa y apoyarse en el cumplimiento de esta Declaración. Además de los aspectos considerados en la Declaración de Tailloire, la educación para la sostenibilidad debe integrarse con los procesos educativos vigentes, buscando contribuir con una formación integral, contextual e inspiradora que promueva los valores de la sostenibilidad buscando conformar una sociedad consciente de la importancia de los factores integrantes del ambiente y que al mismo tiempo pueda dar respuestas a la demanda de servicios esenciales para la vida, es necesario propiciar una transición a través de la educación. 4. La Carta de la Tierra como instrumento de educación para el Desarrollo Sostenible Al crearse la ONU, en 1945, el mundo debía definir la forma de enfrentar los retos para superar las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, lo cual dio origen a las metas principales que debería alcanzar dicha organización: 1) asegurar la paz y la seguridad mundial, 2) proteger los derechos humanos y 3) promover la cooperación para el desarrollo social y económico. El ambiente no era parte de los pilares que fundaron las Naciones Unidas. Fue en 1972, a raíz de la conferencia de Estocolmo sobre el ambiente, que se vislumbra una cuarta meta a alcanzar, y es la “protección ambiental”, pero es en los años ’80 que surge la idea de 116 un nuevo modelo de desarrollo denominado “Desarrollo Sostenible o Sustentable” orientado a la búsqueda de un equilibrio y una visión integral de las relaciones de los pilares del desarrollo: lo económico, lo social y lo ambiental, momento en que aparece la necesidad de tener una nueva carta. La Carta de la Tierra constituye un documento único que habla de la interdependencia que existe entre los seres humanos y la naturaleza, muy a tono con la etapa de globalización en la que actualmente nos encontramos. Este, es llamado a convertirse en el tercer gran documento que servirá para ayudar a la comunidad mundial a enfrentar los grandes desafíos. El primer documento es la Carta de las Naciones Unidas, que reglamenta las relaciones entre Estados, y por consiguiente, establece las leyes de conducta para conseguir la paz y la estabilidad. El segundo es la Declaración Universal de los Derechos Humanos que reglamenta las relaciones entre Estados e individuos y le garantiza a todos los ciudadanos un conjunto de derechos que sus respectivos gobiernos deberán proveerles. La Carta de la Tierra viene a suplir la necesidad de reglamentar las relaciones entre los estados, los individuos y la naturaleza, definiendo los deberes de los seres humanos hacia el ambiente.8 La formulación de esa nueva carta está presente en el informe “Nuestro Futuro Común”, también conocido como el Informe Brundtland, 1987, donde se expresaba la necesidad de una carta que “dictara las normas sobre la conducta estatal e interestatal necesaria para sustentar los medios de vida y la vida misma en el planeta” (p. 323). Era necesario trabajar en un plan integral, por tanto se hizo un llamado para la creación de una carta que tuviera los principios fundamentales para el desarrollo sostenible. El documento final de la Carta de la Tierra fue aprobado en la sede de la UNESCO en París en marzo del año 2000. En síntesis, “el documento refleja las preocupaciones y las aspiraciones expresadas en las siete Cumbres de la ONU que se llevaron a cabo en la década de los 90 sobre el 8 Gorbachev. 2005, tomado de Blaze, Peter; Vilela Mirian y Roerink Alide (2005) “La Carta de la Tierra en Acción, hacia un mundo sostenible” KIT Piblishers, Amsterdam. 117 medio ambiente, los derechos humanos, la población mundial, la infancia, las mujeres, el desarrollo social y los asentamientos humanos. La Carta reconoce la importancia que reviste difundir una democracia participativa y deliberativa para el desarrollo humano y la protección ambiental”.9 Un logro notable fue la aprobación de una resolución de apoyo a la Carta de la Tierra durante la Conferencia General de la UNESCO, en octubre del 2003. La resolución reconoce a la Carta de la Tierra como un marco ético importante para el desarrollo sostenible y confirmó la intención de miembros de utilizarla como un instrumento educativo, particularmente, en atención al decreto de definición del Decenio de las Naciones Unidas para la Educación para el Desarrollo Sostenible. La Carta de la Tierra provee un nuevo marco para pensar acerca de los retos críticos que enfrenta la humanidad en las décadas por venir; está contenida en 16 principios y 61 sub-principios que parten de 4 pilares centrales: I. Respeto y cuidado de la comunidad de la vida II. Integridad ecológica III. Justicia social y económica IV. Democracia, no violencia y paz Estos principios que recogen el pensar de diversas organizaciones e individualidades del mundo que reconocen que la protección ambiental, los derechos humanos, el desarrollo humano equitativo y la paz son interdependientes e indivisible, se evidencia en el texto de la Carta de la Tierra la importancia que tiene la educación en la formación de valores. En la primera parte del documento de la Carta de la Tierra se presentan unas REFLEXIONES que conforman el Preámbulo, que dicen así: • Estamos en un momento crítico de la Tierra, en el cual la humanidad debe elegir su futuro. 9 http://www.earthcharterinaction.org. Consultado en febrero 2012. 118 • El futuro depara, a la vez, grandes riesgos y grandes promesas. • Debemos reconocer que en medio de la magnífica diversidad de culturas y formas de vida, somos una sola familia humana y una sola comunidad terrestre con un destino común. • Debemos unirnos para crear una sociedad global, sostenible fundada en el respeto hacia la naturaleza, los derechos humanos universales, la justicia económica y una cultura de paz. • Es imperativo que nosotros los pueblos de la tierra, declaremos nuestra responsabilidad unos hacia otros, hacia la gran comunidad de la vida y hacia las generaciones futuras. Además, plantea reflexiones que nos ayudan a entender porqué debemos considerar a la Tierra como nuestro único hogar y habla sobre: la situación global, los patrones dominantes de consumo que están causando destrucción ambiental, agotamiento de los recursos y una extinción masiva de especies; nos habla de los retos venideros ¿qué podemos hacer? y nos demuestra que todos somos responsables. Según La Secretaría de Iniciativa de la Carta de la Tierra, 2005, los temas centrales de La Carta de la Tierra son: • Valorar a toda la Comunidad de la vida • Utilizar la No Violencia como un camino hacia la paz • Internalizar la noción de Responsabilidad Universal • Reconocer la interdependencia de las esferas social, económica y ambiental • Actuar con integridad ecológica y proteger el medio ambiente • Examinar las opciones y los desafíos críticos Estos temas sirven para alcanzar las siguientes metas: Concienciar: Es necesario sensibilizar a los estudiantes en cuanto a la relación que existe entre los problemas ambientales, sociales y económicos. 119 Conocer: Brinda información básica, que les permita a los estudiantes formar criterios para una mejor comprensión de los conceptos relacionados con los problemas actuales, y a la vez desempeñarse como agentes de cambio. Distinguir valores: En este proceso se revisan y exteriorizan los valores que favorecen al desarrollo sostenible. Identificar actitudes: Las actitudes favorables hacia el “desarrollo sostenible” deben ser identificadas con el propósito de fortalecerlas y de modificar las negativas. Participar: El proceso debe facilitar la participación activa y responsable en la solución de los problemas, fomentando acciones que contribuyan a crear una cultura hacia “el desarrollo sostenible”. “La importancia de Carta de la Tierra continúa aumentando como fuente de inspiración para tomar acciones, como marco educativo y como documento de ley internacional blanda, al igual que como documento de referencia para el desarrollo de políticas, legislación, normas y acuerdos internacionales.” 10 Tal como lo expresa Chacón, Montbrun y Rastelli en 2009, el papel de la educación para el cumplimiento de los principios que expone la Carta de la Tierra es de suma importancia ya que es la clave para avanzar en cuanto a la transición hacia formas de vida más sostenibles. Es una herramienta necesaria que reactivará relaciones de más cuidado entre el ser humano y el mundo natural, facilitando formas creativas de desarrollo más ambientales y socialmente responsables; brinda un marco único para el desarrollo de programas y currículo educacional con miras hacia el aprendizaje transformador para un mundo más justo, sostenible y pacífico. 5. La Educación como Política Pública Solo mediante un plan de acción y el firme cumplimiento de los países, será posible alcanzar con mucho esfuerzo y planificación consciente, 10 http://www.earthcharterinaction.org. Consultado en febrero 2012. 120 la sustentabilidad ecológica, social y económica. Las Instituciones gubernamentales son las que tienen la llave para iniciar el camino, siempre y cuando, entiendan que la sostenibilidad de un país, de la región y del planeta es un proyecto a largo plazo que trasciende los períodos políticos de turno. No se trata aquí de bajar un proyecto sino de movilizar a la ciudadanía para integrar mesas de debates, talleres, reuniones con representatividad y que conjuntamente con la participación ciudadana, el Estado actúe como verdadero contenedor posibilitante de los proyectos económicos, sociales y ambientales. Nos referimos a un Estado que acompañe creativamente (más allá de las políticas de turno) a los intereses y proyectos ciudadanos, ofreciendo alternativas, subvenciones, espacios de debate y creatividad, capacitación, conducción y liderazgo en un proceso que nace de las necesidades e inquietudes de la gente y llega a las esferas político-administrativas para encontrar en ellas, las vías de concreción, acompañamiento, trabajo conjunto y procesos de evaluación constante de los planes de sostenibilidad. Desde las Naciones Unidas, se ha considerado necesario instituir una Década de la Educación para un Futuro Sostenible. En la Primera Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992), hubo un llamamiento pidiendo que los educadores de todos los campos y niveles, de la educación formal como no formal, contribuyeran a formar ciudadanos conscientes de la grave situación de emergencia planetaria. En la Segunda Cumbre de la Tierra (Johannesburgo, 2002), se comprendió la necesidad de iniciar una campaña intensa y de larga duración. Surgió así la Década de la Educación para el Desarrollo Sostenible (2005-2014), destinada a lograr la participación de todos los educadores en la formación de una ciudadanía atenta a la situación del planeta, y que estuviera preparada para la toma de decisiones. (Resolución 57/254 aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 2002). La UNESCO ha señalado que el Decenio de las Naciones Unidas para la Educación, integra el desarrollo sostenible en el sistema de enseñanza, intensificará igualmente la cooperación internacional en favor de la elaboración y de la puesta en prácticas de políticas y programas 121 innovadores de educación para el Desarrollo Sostenible. Esta década se integra a objetivos de otras campañas de las Naciones Unidas como las “Metas del Milenio” ya que se encuentran estrechamente relacionadas, y proporciona una visión global que permite comprender la gravedad de los actuales procesos. La propuesta es impulsar una educación superadora de las tendencias a corto plazo, que contribuya con una correcta percepción del mundo, generadora de actitudes y comportamientos responsables y que prepare a las personas para la toma de decisiones fundamentales dirigidas al logro de un desarrollo culturalmente plural y físicamente sostenible.11 Por ello, a lo largo de la década 2005-2014, la Educación para la Sostenibilidad debe contribuir con la formación de ciudadanos mejor preparados para enfrentar los retos del presente y del futuro, y con las habilidades para tomar las decisiones responsables para crear un mundo más viable. Por ende, cinco principios fundamentales del aprendizaje son resaltados: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a ser, aprender a vivir en comunidad y aprender a transformar a las personas y a la sociedad.12 Según la UNESCO, la visión básica de la Educación para la Sostenibilidad es un mundo en el cual todos tienen la oportunidad de beneficiarse con la educación y aprender los valores, comportamientos y estilos de vida requeridos para un futuro sostenible y una transformación positiva para la sociedad, lo cual se traduce en cuatro objetivos específicos: a. Facilitar el flujo de información, intercambio e interacción entre los “tenedores” de información en relación a la Educación para la Sostenibilidad 11 Cortina A., Escámez J., García R., Llopis J. y Siurana J. (1998). Educar en la Justicia. Valencia: Generalitat Valenciana. Asociación de profesores Amigos de la CienciaEureka, (2006), Educación para la Sostenibilidad, en Revista Eureka sobre enseñanza y Divulgación de las Ciencias, Vol 3, N°2. 12 Delors J. (1996). La educación encierra un tesoro. Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la educación para el siglo XXI. Madrid: Santillana. Ediciones UNESCO la educación para el siglo XXI. Madrid: Santillana. Ediciones UNESCO. 122 b. Alentar, motivar y aumentar la calidad de la enseñanza y del aprendizaje en educación c. Ayudar a los países a progresar en el alcance de las metas de desarrollo del milenio a través de esfuerzos educativos d. Proporcionar a los países las nuevas oportunidades para incorporar la Educación para la Sostenibilidad en las reformas educativas. El plan de acción presentado por la UNESCO para el desarrollo de estos objetivos, se divide en nueve programas temáticos: a. Liderazgo internacional y apoyo b. Integración de la Educación para la Sostenibilidad en la educación básica c. Reorientar la educación secundaria para incluir el Desarrollo sostenible d. Integrar la Educación para la Sostenibilidad a la TVET o educación técnica, vocacional y de entrenamiento. e. Integrar este nuevo modelo en la educación superior f. Formación de educadores para el Desarrollo Sostenible g. Incorporar las corrientes de diversidad cultural y diálogo intercultural en la Educación para la sostenibilidad h. Educación para el manejo sostenible de las aguas i. Educar para la sostenibilidad de ecosistemas y formas de vida Resulta muy importante evitar debates entre sectores concienciados que hagan perder de vista lo esencial, que es convencer al conjunto de la ciudadanía de la necesidad de romper con comportamientos que hoy suponen un grave peligro para todos. La apuesta de la década es convertir a los ciudadanos en impulsores y sujetos activos de unos cambios que hagan posible la supervivencia de la especie y la plena universalización de los derechos humanos.13 13 Portal UNESCO: http://portal.unesco.org/education/es, consultado el 22/01/08. Para el artículo La Educación Para La Sostenibilidad: Rol de las Universidades de Chacón, Montbrun y Rastelli, Revista Argos, USB. 2009. 123 Vale la pena mencionar los resultados del informe PISA que constituye una radiografía de la educación en el planeta realizado en el año 2009. Y deja una cosa clara: las buenas calificaciones de los países asiáticos, sobre todo en matemáticas. El país considerado hasta ahora como modelo educativo es Finlandia, del cual se comentarán, a continuación, las denominadas “claves del éxito”14: El Alumno: a) “Cada alumno es importante” El alumno debe sentirse en la escuela “como en su casa”. Toda divergencia entre la escuela y la casa debe ser borrada en la medida de lo posible. b) Ritmos de aprendizaje adaptados a los niños. Así, los aprendizajes iniciales se logran sin violencia, sin tensión y sin presiones, con la preocupación constante de estimular, de motivar, de mantenerse en estado de escucha. c) Una detección precoz de las desventajas y desordenes del aprendizaje y uso de las ayudas específicas. d) Un promedio alto de atención a los alumnos. e) Alumnos activos y comprometidos. No se puede forzar a los alumnos; es necesario darles posibilidades diferentes para aprender, para adquirir competencias f) Una libertad de elección delimitada. La gran libertad de elección dejada a los alumnos para organizar sus estudios. En realidad, esta libertad es progresiva, y está en relación con el grado de madurez de los alumnos g) Una evaluación motivadora. La práctica de la evaluación parece estar guiada por el cuidado de no castigar a nadie y de darle siempre la oportunidad al alumno, valorando más lo que sabe que lo que no sabe, lo importante es que los alumnos tengan la sensación que son buenos en algún campo. 14 Informe Pisa 2009: Las Claves del Éxito Asiático y de Finlandia. Traducido del inglés para Rebelión por Germán Leyens , 2010. 124 Profesores expertos: a) Una profesión valorada. La importancia que otorga el país a su educación y al sentimiento ampliamente extendido de que los docentes son expertos en su dominio y que ellos se consagran con todo su corazón a su tarea. b) Una selección exigente. c) Una formación inicial cuidadosa. d) Un tiempo moderado de trabajo. Pero con un definición amplia del servicio, o son mejor pagados e) Condiciones materiales óptimas. La carga docente rara vez excede de 25 alumnos, las aulas son espaciosas y totalmente equipadas con los recursos más modernos. f) Una completa libertad pedagógica. Una vez que han pasado el trance de la formación y reclutamiento, los profesores gozan de una libertad pedagógica total y de un margen amplio de autonomía y de iniciativa; y seguramente es ése el componente esencial de su motivación. g) Profesores expertos asociados a la universidad. Ellos son consultados regularmente sobre el contenido de los programas, en los cuales, para su aplicación local, ellos pueden incorporar los cambios que les parecen pertinentes, siempre en acuerdo con el director del establecimiento y los responsables locales de la educación. h) Una formación continúa claramente determinada. Se involucran profundamente en un oficio que aman y que los motiva, pues se sienten libres para desarrollar su propia manera de enseñar. La evaluación como una palanca del cambio: a) Un sistema en constante evolución. b) La evaluación una obligación legal. Estas evaluaciones deben ser organizadas por cada establecimiento; pero se exige también evaluaciones externas. Ellas son efectuadas generalmente por las municipalidades. 125 Además se debe reforzar y poner mayor énfasis en algunos puntos que se sintetizan a continuación y que deberían estar presentes en las políticas educativas del país: Responsabilidad Social • Liderazgo para la generación de conocimiento global con el objeto de enfrentar los desafíos mundiales, la seguridad alimenticia en todas las regiones, el cambio climático, la gestión de los recursos hídricos, el diálogo intercultural, la energía renovable y la salud de la población. • Funciones de docencia, investigación y extensión, desarrolladas en contextos de autonomía institucional y libertad académica, incrementando su mirada interdisciplinaria y promoviendo el pensamiento crítico y la ciudadanía activa, lo cual contribuye al logro del desarrollo sustentable, la paz, el bienestar y el desarrollo, y los derechos humanos. • La educación en general, no sólo debe proveer de competencias sólidas al mundo presente y futuro, sino contribuir a la educación de ciudadanos éticos, comprometidos con la construcción de la paz, la defensa de los derechos humanos y los valores de la democracia. Acceso, Equidad y Calidad • Intensificar la formación docente con currícula que proporcionen los conocimientos y las herramientas necesarios para el siglo XXI. • Preparar a los planificadores educativos y realizar investigaciones que mejoren los abordajes pedagógicos también contribuye al logro de esta meta. • Invertir en la formación de académicos y personal para que puedan cumplir nuevas funciones en el marco de sistemas de enseñanza y aprendizaje que evolucionan constantemente. • Cultivar el pensamiento crítico e independiente y la capacidad de aprender a lo largo de toda la vida entre los estudiantes. • Promover la innovación y la diversidad. 126 • Generación de polos y redes de excelencia en investigación, innovaciones en enseñanza / aprendizaje y nuevos abordajes para el servicio a la comunidad. Internacionalización, regionalización y globalización • La cooperación internacional debe alentarse a pesar de la crisis económica. • Las redes y asociaciones internacionales ayudan a fortalecer el entendimiento mutuo y una cultura de paz reforzando la circulación de profesionales y evitando la fuga de cerebros de los países en desarrollo. • Las asociaciones para la investigación y el intercambio docente y estudiantil debería integrarse a mecanismos que garanticen una genuina colaboración multilateral y multicultural, particularmente a nivel universitario. • Promover las asociaciones y acciones concertadas a nivel nacional, regional e internacional para asegurar la calidad y sustentabilidad de los sistemas de educación superior de todo el mundo. Lo expresado en los párrafos anteriores apunta a que el tránsito hacia el desarrollo sostenible depende de cambios que los gobiernos y la sociedad en conjunto pongan en marcha en todas sus esferas de la vida. Se requiere acciones que faciliten la educación, la participación y conciencia pública. 6. Experiencias de programas de educación para Desarrollo Sostenible en la Universidad Simón Bolívar a. El Doctorado en Desarrollo Sostenible La Universidad Simón Bolívar como “institución experimental con estructura dinámica, adaptable al ensayo de nuevas orientaciones en la formación integral del individuo, la investigación, el desarrollo tecnológico, la extensión y la administración educativa”, atendiendo su compromiso institucional en torno a la “búsqueda de la verdad, el afianzamiento de los valores trascendentales del hombre y a la realización de una función rectora en la educación, la cultura y la ciencia, mediante 127 actividades de docencia, investigación y extensión”15 en su compromiso de contribuir con el desarrollo del país, se ha planteado la necesidad de crear un doctorado de carácter multidisciplinario dedicado al Desarrollo Sostenible. Este plan de estudio contempla dentro de sus objetivos, la formación para la realización de trabajos de investigación originales que constituyan aportes significativos al acervo del conocimiento universal. Además, se pretende crear mecanismos para involucrar las actividades académicas y de investigación del campus universitario a los planteamientos del Desarrollo Sostenible, para así formar profesionales e investigadores conocedores y practicantes de los mismo. Potencialidad de la Universidad Simón Bolívar para desarrollar el Programa multidisciplinario de Doctorado en Desarrollo Sostenible Ciencias Básicas y Aplicadas Ciencias Sociales y Humanidades Ingeniería Inserción en el Modelo de Desarrollo Sostenible Desarrollo Sostenible Conservación y manejo eficiente de los recursos naturales. TRANSDISCIPLINARIEDAD Perspectiva Desarrollo humano, formación de capacidades a través de la igualdad de oportunidades. “aquél que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Principales fortalezas Institucionales: •Postgrado en Desarrollo y Ambiente •Grupos de investigación vinculados al tema •Compromiso institucional Del país •Mandato constitucional •Compromiso global Desarrollo y eficiencia tecnológica Informe Brundtland •Convenios y acuerdos internacionales DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE ÁREAS DE INVESTIGACIÓN Urbanismo Política Jurídica Económica Empresarial Tecnológica Social Educacional Ecológica Química Fuente: Doctorado en Desarrollo Sostenible. Prospecto Programático, USB. 2006. 15 Capítulo 1 del Reglamento General de la Universidad Nacional Experimental “Simón Bolívar”, Publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Número N° 37.150. Caracas 2 de marzo de 2001. 128 Según Chacón, Montbrun y Rastelli, 2009, el Doctorado en Desarrollo Sostenible que ofrece la Universidad Simón Bolívar, si se compara con los principios de acción formulados por la Carta Universitaria para el Desarrollo Sostenible, presentan los siguientes elementos coincidentes: a. La promoción de una ética ambiental, tanto en los estudiantes como en los docentes que forman parte de este programa, al igual que con los profesionales invitados a los eventos desarrollados en el marco del Doctorado. b. La incorporación en todas las asignaturas de la perspectiva ambiental, así como el enfoque holístico e integrador. c. La promoción de la interdisciplinariedad al seleccionar grupos de profesionales de distintas disciplinas, fomentar la producción de investigaciones en equipo y recomendar diferentes bloques de asignaturas para cada aspirante a fin de suscitar una visión integral en cada uno de ellos. d. La cooperación en la diseminación del conocimiento al motivar a sus aspirantes a participar en congresos y publicaciones en el marco del Desarrollo Sostenible y convertirse en entes multiplicadores. e. El establecimiento de redes y contactos con los expertos, tanto teóricos como prácticos en esta materia a través de los eventos que se organizan con las empresas, fundaciones y asociaciones que trabajan por el Desarrollo Sostenible. Sin embargo entre los puntos en los cuales se puede mejorar la gestión sostenible de la Universidad Simón Bolívar, acorde con la Carta Universitaria para el Desarrollo Sostenible están: a. La inclusión del concepto de Desarrollo Sostenible en los diferentes programas de pregrado que ofrece la Universidad, ya que la única manera de generar conciencia global como evolución de los seres humanos es a través de la educación y debería cumplirse en todos los niveles de la educación superior. b. La creación, a partir del Doctorado, de diferentes programas educacionales que enfoquen el Desarrollo Sostenible para distintos grupos, como por ejemplo manejo de empresas sostenibles, 129 comunicación y difusión de sus principios y, su relación con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. c. El establecimiento de programas educativos hacia las comunidades vecinas, para promover entre los diferentes sectores de la sociedad, una educación (no formal o complementaria a la formal) del concepto del Desarrollo Sostenible, su importancia y de qué forma se puede cooperar para su promoción dentro de la comunidad. d. Promoción de programas educacionales para los empleados de la universidad, así se podrá formar una conciencia sostenible en todas las actividades, académicas, administrativas y de gestión dentro de la institución. e. Establecimiento de un compromiso institucional a nivel de las autoridades, para comenzar a promover la práctica del Desarrollo Sostenible en todas las actividades de la universidad y dar el ejemplo a los demás organismos que integran la sociedad.16 b. Las Ecoescuelas, en Venezuela, Educando para el Desarrollo Sostenible La Fundación para la Educación Ambiental (FEE) es una organización sin fines de lucro, creada en 1982, con el objetivo de promover la conciencia y educación ambiental a nivel mundial mediante el desarrollo de investigaciones y soluciones de cooperación internacional entre países y organizaciones, a través de la ejecución de los programas internacionales denominados: Bandera Azul (Blue Flag) para playas y puertos deportivos; Jóvenes reporteros para el Medio Ambiente (Young Reporters for the Environment); Bosques en las Escuelas (Learning about forests); Llave Verde (Green Key) y Ecoescuelas (Eco-Schools). En el año 2003, el Programa Ecoecuelas fue identificado por el PNUMA como una iniciativa modelo para la educación del desarrollo sostenible y de cooperación Norte-Sur, a través de la firma de un Memorándum 16 Chacón, R.; Montbrun, N.; Rastelli V. (2009). La educación para la sostenibilidad: rol de las universidades. Venezuela. Argos, Vol. 26, Nº 50, 2009. 130 de Entendimiento entre FEE y PNUMA. Paralelamente en ese mismo año, la Coordinación Internacional del Programa Ecoescuelas apoya a la organización del Primer Congreso Mundial de Educación Ambiental celebrado en Portugal. Actualmente, esta Fundación de Educación Ambiental (FEE) está integrada por la participación de 51 países pertenecientes a Europa, América, África, Asia y Oceanía y colabora con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA-UNEP) y está promoviendo desarrollar redes de cooperación internacional en diferentes países de las regiones. El Programa Ecoescuela tiene entre sus objetivos principales: • Educar para el desarrollo sostenible en las escuelas. • Incorporar el concepto aprendizaje y acción sobre “Piensa globalmente y actúa localmente” (g-local). • Ser independiente y flexible. • Mejorar el ambiente de la escuela y de sus comunidades locales. • Influir en el modo de vida de los alumnos, profesores, administrativos, familia, autoridades locales, ONG´s. • Comprometer a las autoridades locales y regionales en las mejoras de la escuela y de su entorno local mediante un proceso de participación ciudadana, incentivando la elaboración y puesta en marcha de las Agendas 21 locales en el marco del desarrollo sostenible municipal. • Estimular el crecimiento de la conciencia ambiental de la comunidad educativa, sensibilizándolos acerca de los temas ambientales y de desarrollo sostenible. • Establecer mecanismos de ingresos y ahorros económicos con los planes de acción ejecutados por la comunidad escolar. • Fomentar comportamientos y hábitos en la comunidad escolar en términos de la participación activa y de la incorporación de la dimensión ambiental en el proceso de organización y toma de decisiones. 131 • Promover una Red Internacional de Ecoescuelas que articule con redes locales, estadales, regionales e internacionales y que permita el intercambio de aprendizajes, proyectos y prácticas innovadoras. El funcionamiento del Programa Ecoescuelas consiste en crear, estructurar, articular y consolidar la " red de redes" a través, potenciar la creatividad, fomentar las ventajas cooperativas, generar sinergias, hacer más eficientes los procesos de gestión ambiental bajo el enfoque de desarrollo sostenible en la escuela y en su comunidad escolar y local. Los beneficios que ofrece la participación en el Programa Ecoescuelas son los siguientes: • Una imagen institucional reconocida internacionalmente (nombre, logo, marca y mensaje). • Un enfoque y visión compartida de carácter internacional bajo un concepto de educación para la sostenibilidad global-local. • Una metodología validada y certificada internacionalmente contentiva de los siete (7) pasos a ser cumplida, consensuados a nivel internacional que certifica un reconocimiento con el otorgamiento de la bandera verde. • Un alto sentido de pertenencia a un proyecto global, apoyado por el PNUMA. • Oportunidad de intercambios de aprendizajes y experiencias con otras Ecoescuelas. Linking Project. Intercambios bilaterales con otros países y programas. • Intercambio con instrumentos pedagógicos de actuación: actividades, experiencias, materiales educativos, cuestionario de ecoauditoría y de evaluación, códigos de conducta, etc. • Materiales pedagógicos complementarios: Ciclos de Conferencias, reseñas de cursos, fichas pedagógicas temáticas, recopilación y difusión de Buenas Prácticas, etc. • Experiencias en cuanto al proceso de formación y asesoramiento al profesorado. • Disposición de referencias bibliográficas y virtuales. 132 • Canales de comunicación dentro de la Red: Boletines Internacionales y Nacionales. • Convocatorias de participación en concursos y certámenes. • Visitas organizadas a y entre Ecoescuelas. • Organización y/o participación en reuniones de coordinación, así como en actividades de formación permanente del profesorado y/o responsables municipales.17 El modelo de ECOESCUELAS VENEZUELA, EDUCANDO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE, es el resultado del trabajo de investigación-acción realizado durante el año 2011 por el grupo de Investigación Vida Urbana y Ambiente de la USB, el cual concluye en que “Las ECOESCUELAS, buscan fomentar los conocimientos, habilidades y actitudes de forma integral, dentro de un proceso de participación e interacción social, para desarrollar valores y principios que posibiliten a las personas asumir con responsabilidad el Desarrollo Sostenible.” En el desarrollo del programa de ECOESCUELAS, se trabaja con diversos temas que deben ser definidos por la propia Comunidad Educativa y relacionados con las áreas de interés local pero bajo el entendimiento de su influencia en los problemas globales, como orientación podemos mencionar: cambio climático, consumo responsable, manejo de desechos y residuos, manejo del agua, el riesgo en la escuela; la aplicación del modelo desarrollará tres temas que resulten seleccionados por la Comunidad Educativa de la Escuela. Partiendo del reconocimiento de la importancia de la educación para lograr el “Desarrollo Sostenible” y encontrando en la Carta de la Tierra orientaciones filosóficas sobre valores, principio, actitudes y ética, se 17 FEE (2011). http://www.fee-international.org [Consulta: 03/02/2011]. FEE (2011). http:// www.eco-schools.org [Consulta: 03/02/11]. Se tomó como referencia principal, el proceso del Programa Ecoescuelas, llevado a cabo por la Asociación de Educación Ambienta FEE y del Consumidor (ADEAC) de España.ADEAC-FEE. El Programa Ecoescuelas. Disponible en http://www.adeac.es/ecoescuelas_red_de_ escoescuelas_en_espana.html#3 [Fecha de consulta 10/03/11]. 133 analizarán temas transversales que han sido considerados como de importancia para contextualizar e iniciar la definición de un “Modelo de Ecoescuelas para Venezuela en el marco de la Educación para el Desarrollo Sostenible”, donde se debe tener como meta el desarrollo de habilidades tanto en el docente como en el estudiante para que de manera integrada con el resto de los miembros de la Comunidad Educativa (personal administrativo, padres y representantes) incluyan como parte de su cotidianidad los valores y principios éticos para llevar una vida más justa y solidaria, encontrando respuesta para sus necesidades y las del resto de los habitantes de sus comunidades. Vale mencionar la importancia del desarrollo de habilidades que los ayuden a ser mejores personas, tal como lo plantea McKeown, Rosalyn 2002.18 La habilidad debe estar expresada en: • Pensar críticamente • Tomar decisiones • Resolver conflictos de manera no violenta • Seguir aprendiendo toda su vida • Encontrar información • Comprender la forma en que los diferentes campos se relacionan e interactúan mutuamente La inclusión de temas transversales que proporcionan el puente de unión entre lo científico y lo cotidiano, pueden convertirse en los más valiosos aliados para efectuar el acercamiento desde la institución escolar con los temas que conforman la cotidianeidad y son próximos a la realidad de la escuela, percibidas por alumnos y docentes. Es así como serán considerados como temas particulares o transversales: • El cambio climático • Consumo de agua 18 McKeown, Rosalyn. 2002. Conjunto de herramientas de Educación para el Desarrollo Sostenible. www.esdtoolkit.org 134 • Consumo de energía eléctrica • Tratamiento de desechos sólidos • Riesgo en la escuela El modelo de Ecoescuelas para Venezuela elaborado en el año 2011 por el Grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente-USB, trabajó el diseño del modelo con el apoyo de las escuelas, Unidad Educativa "Abilio Reyes Ochoa", ubicada en el Municipio El Hatillo, Estado Miranda con una matrícula de 540 estudiantes desde el nivel de preescolar, hasta tercer año de bachillerato, 37 profesionales como docentes, 2 administrativos y 5 obreros; y la escuela Unidad Educativa "Universidad Simón Bolívar", ubicada en el Municipio Baruta, Estado Miranda con una matrícula de 379 estudiantes, desde el nivel de preescolar hasta quinto año de bachillerato, 34 docentes, 11 empleados y 6 obreros. Para un total de beneficiados directos de 1.012 personas entre estudiantes, docentes y empleados y una comunidad de padres y representantes en el orden de 600 familias. 19 El proyecto de Ecoescuelas en su primera etapa se dedicó a la definición del modelo y fue simultáneamente incorporando en el trabajo docente de las escuelas estudiadas los temas relacionados con: educación para el desarrollo sostenible, La Carta de La Tierra, cambio climático, riesgos socionaturales, gestión del agua, gestión de la energía eléctrica, residuos y desechos sólidos, experiencia que sirvió para medir el grado de formación existente en los docentes y el interés de los estudiantes por dichos temas. Igualmente se avanzó en la estandarización del proceso con el diseño de los instrumentos relacionados con la conformación del Comité de Sostenibilidad, Auditoría, Plan de Acción, y Plan de Evaluación, principalmente, ajustado al modelo y en base al Programa de Ecoescuelas a nivel internacional. 19 Vida Urbana y Ambiente (VUA), 2011. Modelo de Ecoescuela para Venezuela, Educando para el Desarrollo Sostenible, trabajo realizado con el financiamiento de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Programa de pequeñas Donaciones de Fondo Mundial del Ambiente, administrado por el PNUD, bajo la administración de PTS-Sartenejas-USB. 2011 135 5.3 Diplomado en Desarrollo Sostenible: reto para Emprendedores y Empresarios20 El modelo de desarrollo que impera en la mayoría de los países del mundo potencia la producción destinada a la importación-exportación, el crecimiento económico y el libre comercio internacional. Frente a este panorama, las empresas deben asumir tanto el logro de aumento de su productividad de manera eficiente considerando la Responsabilidad Social y la Responsabilidad Ambiental, de allí nace la Responsabilidad Social Empresarial, como una reacción del mundo corporativo, de la sociedad civil y de otros grupos a este estilo de crecimiento económico para hacer frente a cuestiones como el desarrollo de la sociedad, el cuidado del ambiente, la economía, la adecuación a las leyes y normativas vigentes en el país y los derechos humanos. Para los ejecutivos empresariales parece claro que la vigencia de una empresa no sólo depende de aspectos comerciales, sino de la integración de la filosofía social a sus prácticas, en la medida que les permite diferenciarse de la competencia y contribuir al desarrollo sostenible de las diferentes regiones en donde operan; conscientes de asumir el compromiso global eficiente y oportunamente en la reducción de impactos negativos, lo cual redundará no solo en mejoras ambientales y sociales integrales sino además en el rendimiento económico particular de la empresa. Una empresa exitosa, debe continuar con su razón de ser en busca del bienestar económico, pero asumiendo con responsabilidad las relaciones del beneficio económico empresarial y su actuación responsable con el ambiente y con la sociedad. 20 La información es tomada del prospecto del Diplomado sobre Desarrollo Sostenible, reto para Emprendedores y Empresarios, que ofreció su primeras lecciones en el 2012, programa elaborado por las profesoras: Rosa María Chacón, Luisa Páez y Loraine Giraud, investigadoras integrantes del grupo de investigación Vida Urbana y Ambiente (VUA). 136 Es así como surge la idea por parte del Grupo VUA de preparar un programa para un curso de Diplomado con el objeto de ofrecer la oportunidad para que los emprendedores y empresarios reconozcan tanto el compromiso de cumplir con la misión empresarial (producir, vender y asegurar los beneficios económicos), como el acatamiento de los valores éticos de su esfera de competencia, y las obligaciones sociales y ambientales de su entorno, cuyo programa tiene como objetivos: • Comprender el entorno competitivo y globalizado que conlleva a la necesidad inminente de promover un modelo de desarrollo sostenible, con el objeto de aumentar la productividad de la empresa. • Entender el enfoque estratégico del desarrollo sostenible y aplicarlo con soluciones innovadoras para crear cadena de valor en las empresas y ampliar los mercados de distribución de sus productos. El programa se estructura en cuatro (4) módulos para un total de 159 horas de docencia, los módulos ofrecen asignaturas que cubren los siguientes aspectos: 1. Aspectos conceptuales del desarrollo sostenible empresarial 2. Herramientas para la producción 3. Herramientas para la gestión 4. Compromisos de la empresa Los programas que se proponen y la forma en que se planifica su dictado, constituyen una respuesta eficaz por la especificidad de la formación que se pretende impartir y por el dinamismo de la enseñanza. 6. Conclusiones Vivimos una situación de auténtica emergencia planetaria, marcada por toda una serie de graves problemas estrechamente relacionados: contaminación y degradación de los ecosistemas, agotamiento de recursos, crecimiento incontrolado de la población mundial, desequilibrios insostenibles, conflictos destructivos, pérdida de diversidad biológica y cultural. Es preciso, por ello, asumir un compromiso para que toda la 137 educación, tanto formal como informal, preste sistemáticamente atención a la situación del mundo, con el fin de proporcionar una percepción correcta de los problemas y de fomentar actitudes y comportamientos favorables para el logro de un desarrollo sostenible. Los educadores, en general, y los organismos educativos en particular, no están prestando suficiente atención a esta situación, pese a llamamientos como los de las Naciones Unidas en las Cumbres de La Tierra. La educación es uno de los pilares fundamentales de los derechos humanos, la democracia, el desarrollo sostenible y la paz, por lo que deberá ser accesible para todos a lo largo de toda la vida, se necesitan medidas para asegurar la coordinación y cooperación entre los diversos sectores y dentro de cada uno de ellos y, en particular, entre la educación general, técnica y profesional secundaria y postsecundaria, así como entre universidades, escuelas universitarias e instituciones técnicas. Aunque las iniciativas de la década han de extenderse a todos los sectores de la ciudadanía, conviene detenerse en particular a detallar las que se encuentran dirigidas al mundo de la educación, entendiendo que la educación para el desarrollo sostenible es igualmente relevante y crítica para los países desarrollados y los países en desarrollo. En la concepción de medidas educativas habría que implicar a todos los sectores, desde los responsables ministeriales y de las universidades, hasta los profesores y estudiantes. La educación debe reorientar sus propios programas para incluir los cambios necesarios para promover el desarrollo sostenible. La mejora de la calidad de la educación y la forma de reorientar sus objetivos para reconocer la importancia del desarrollo sostenible debe ser una de las más altas prioridades de todos los gobiernos del mundo. 138 . Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 139-148 Marco Kamiya AMERICA LATINA Y ASIA: CIUDADES COMPETITIVAD E INTEGRALIDAD DE POLÍTICAS RESUMEN ABSTRACT Las ciudades emergentes son el nuevo actor del desarrollo local, y en ese contexto la dimensión competitiva es de vital importancia. Las ideas centrales del artículo se resumen a continuación: La competitividad para ser un concepto útil y operativo debe contemplar cuatro dimensiones: i. El ámbito social e inclusivo; ii. El medio ambiente; iii. La productividad de industrias y servicios; y iv. Infraestructura y movilidad urbana. Se describe la importancia e integralidad de los componentes de la competitividad a partir de una comparación de ciudades emergentes en Asia y América Latina. Se presenta una agenda de políticas para las ciudades e términos de competitividad y desarrollo local. Emerging cities are the new players in of local development, and in that context the competitive dimension is of utmost importance. The main ideas of this article are: Competitiveness is a useful concept for policymaking and should integrate four dimensions: i. The social and inclusive component; ii. Environment and sustainability; iii. Productivity of industries and services; and iv. Infrastructure and urban mobility. The integrality of policies for competitiveness is emphasized based on a comparison and trends of emerging cities in Asia and Latin America. A policy agenda is presented for cities targeting competitiveness and local development. Palabras clave: Competitividad, América Latina, Asia, ciudades. 139 Keywords: Competitiveness, Latin America, Asia, cities. 1. Introducción Las ciudades están tomado el escenario central en políticas de desarrollo urbano, y el proceso es irreversible. Se habla hoy de ciudades inteligentes, ciudades sostenibles, sustentables, productivas y otras que ponen el acento en la capacidad de las ciudades de impulsar sus capacidades y posicionarse en sus continentes en los ámbitos productivos, de planificación y sostenibilidad. La ciudad es hoy el actor central en todos los continentes. El crecimiento de las ciudades en América Latina está en su mejor momento en varias décadas, casi el 80% de la población vive en ciudades siendo una de las regiones más urbanas del mundo incluso en proporción mayor al de los países desarrollados1. Desde Rio de Janeiro a Sao Paulo, desde Buenos Aires a Santiago de Chile, desde Lima a Bogotá, las ciudades son el centro del desarrollo económico pareciéndose cada vez más a las urbes avanzadas del mundo desarrollado. El avance de las clases medias, la expansión de cada vez más competitivas empresas latinoamericanas, y el crecimiento económico sostenido en las últimas dos décadas están configurando un nuevo estatus a las ciudades. Ese proceso no está libre de contradicciones porque encontramos poblaciones globalizadas en nuestras ciudades que gracias a las redes sociales comparten desde Latinoamérica con sus pares de Europa, Asia y Estados Unidos los libros de moda, las nuevas películas y las novedades discográficas. Al mismo tiempo en las mismas ciudades conviven personas en condiciones precarias sin acceso a servicios básicos, con limitados ingresos y recursos y en entornos con deficientes sistemas educativos que hará muy difícil su integración con la economía global. Las contradicciones de la globalización en las ciudades son solo una faceta de las múltiples problemáticas que contienen las urbes. Siendo la ciudad donde confluyen las poblaciones en ellas se expresan las diferencias de ingreso, la buena o mala distribución de infraestructura, la contaminación 1 UN Habitat 2012. 140 y los temas de medio ambiente, la política, los roces étnicos, la movilidad urbana entre otros numerosos temas a resolver. Si bien la lista de problemas es larga, la pregunta central es ¿Qué determina el futuro de las ciudades? En este artículo se presentan tres ideas: Primero, el acelerado avance de las ciudades de Latinoamérica es relativo sobre todo cuando se compara con Asia; Segundo, la capacidad de producir productos de alto valor agregado basado en innovación y talento, va a determinar el futuro de las ciudades de la región. Tercero, el concepto de sostenibilidad de ciudades requiere de cuatro componentes: medio ambiente, infraestructura, inclusión social y desarrollo productivo, y ellos deben tener un eje central en la productividad. 2. Competitividad de Ciudades Un reciente estudio de Economist Intelligence Unit (EIU) sobre ciudades competitivas muestra un ranking de ciudades por categorías2. De 120 ciudades que cubre el estudio la primera ciudad de América Latina que aparece en el listado es Buenos Aires en el puesto 60, las otras ciudades que aparecen sucesivamente son Sao Paulo, Santiago, Ciudad de México, Rio de Janeiro y otras figurando sólo 13 ciudades de la región entre las 120. Tabla 1. Ciudades a Nivel Mundial: “Fortaleza Económica” Ciudad Puntuación* Tianjin 56.6 Shenzhen 55.4 Dalian 55.0 Nueva York 54.0 Doha 53.7 Guangzhou 53.6 Shanghai 51.8 Tokio 50.5 Chongqing 49.9 Beijing 49.4 Lima 39.0 Monterrey 36.9 Ciudad de Panamá 36.0 Bogotá 35.9 Nota: *Puntuación de 0 a 100 donde 100 es mejor. Fuente: EIU 2012. 2 EIU 2012. 141 Más que las ciudades consolidadas y establecidas como las que siempre aparecen en este tipo de estadísticas que son Nueva York, Tokio, Paris o Hong Kong, lo que importa es ver las ciudades emergentes. El estudio de EIU hace esto calculando el índice de fortaleza económica (a partir del valor de PBI, el crecimiento de la ciudad, ingreso familiar, nivel de integración con economía global, etc.). Aquí se observa el absoluto dominio de las ciudades de Asia principalmente de China. Entre las diez principales ciudades con mayor fortaleza económica solo hay dos no asiáticas, Nueva York y Doha, y no hay ninguna de Latinoamérica hasta más abajo en la lista cuando aparecen Lima, Monterrey, Ciudad de Panamá y Bogotá. Tabla 2. Ciudades en Asia y en Latinoamérica Ciudades (Área Metropolitana) Tokio Asia Latinoamérica Producto Bruto Urbano (miles de millones de $) Población Área (Km²) 1.400 35’676,000 2.187 Seúl 657 10’464,051 605 Beijing 209 19’612,368 16.801 Bangalore 83 9’588,910 741 Manila 11 11’553,427 639 Caracas 99 6’000,000 1.930 Bogotá 62 7’781,156 1.776 Lima 80 7’605,742 2.665 Santiago 83 7’200,000 15.403 177 19’672,582 7.944 Sao Paulo Fuente: Estadísticas nacionales disponibles entre 2009 y 2011. 142 La revista América Economía3 tiene un índice de competitividad y además de la lista de mejores ciudades de la región prepara un listado de ciudades B que son las de gran potencial, y aquí figuran Arequipa, Barranquilla, Campiñas, Cartagena, Córdoba, Guadalajara, y Valparaíso-Viña del mar. Las ciudades emergentes son la muestra de las que dominarán en el futuro, y en la región vemos que salvo las ciudades consolidadas como Sao Paulo, Rio de Janeiro, Buenos Aires y México, son pocas las que se perfilan hacia adelante. Una de las razones principales es que en Asia las ciudades están interconectadas por redes de producción muy dinámicas que enlazan diferentes países, y una gran ventaja es el transporte marítimo que enlaza a las principales ciudades costeras de Asia y que hace posible la integración productiva mediante cadenas de producción regionales y globales. En cambio en América Latina las ciudades están separadas por la geografía y distancia, salvo Centroamérica que tiene como ejes a México y Costa Rica, en Suramérica el costo de transportar bienes desde Sao Paulo a Lima o Santiago es mayor que el costo de transporte desde Europa o Asia. Esto hace que nuestras ciudades sean puntos emergentes pero no integrados. Las ciudades asiáticas se benefician del volumen (Tabla 2) que se muestra por la población y producto bruto de la ciudad. En la región, la ciudad más productiva que es Sao Paulo es sólo una fracción de Tokio. El volumen de Santiago siendo ciudad capital es similar al de Bangalore. Pero el tamaño no es el destino y hay un grupo de ciudades emergentes en la región. El volumen de la ciudad, mas la extensa infraestructura hace posible el desarrollo de muchos centros industriales próximos entre sí además de crear y generar sinergias de innovación y producción. De allí se desprende en primera instancia que para lograr acelerar el desarrollo de ciudades en América Latina se requiere de mejor infraestructura, integración productiva y enlaces con la economía global. 3 AE 2011. 143 3. Productividad y Competitividad La ciudad representa el futuro de los países porque allí se concentra y resume el potencial y la capacidad económica de un país y sociedad, las industrias y servicios confluyen hacia la urbe mostrando la fortaleza (o debilidad) de la economía. ‘La esencia de las ciudades es la multiplicidad de opciones’ dijo Jane Jacobs expresando que la ciudad es el centro de la división del trabajo donde la cultura, economía y sociedad de un país confluyen. La competitividad es un concepto amplio que intuitivamente recoge la capacidad de la ciudad en términos generales combinando calidad de vida, capacidad económica, medio ambiente, gobernabilidad, infraestructura, pero la base de la competitividad parte de su propia definición que es la productividad. Las ciudades pueden lograr éxito momentáneo por circunstancias geopolíticas exógenas, o puede estar basado en mano de obra barata y recursos naturales pero solamente la capacidad de generar productos de alto valor agregado competitivos en mercados regionales y globales es lo que mantiene relevante a las ciudades, y la productividad explica el crecimiento actual y las posibilidades futuras. El estudio de CAF sobre Desarrollo Local (RED 2013)4 muestra las enormes disparidades que en la región existen en las ciudades de cada país, con patrones de concentración, desarrollo tecnológico y productividad muy diferenciados. Pero al mismo tiempo el informe reafirma la importancia de las ciudades dentro de esa perspectiva y en sus posibilidades de moldear instituciones y políticas en función de su propio desarrollo si los actores saben encontrar la integralidad de las políticas que permita combinar los ámbitos competitivos, medioambientales, sociales y de infraestructura que requiere el crecimiento armónico de la localidad o ciudad. Empero para impulsar políticas integrales, la productividad y competitividad son elementos centrales. El análisis del Banco Interamericano de Desarrollo 4 CAF 2011. Reporte Anual de Desarrollo. 144 (BID 2010) muestra que en Latinoamérica la productividad está muy por debajo de Asia, y que en la región comparando productividad de los países respecto a Estados Unidos, solamente Chile ha avanzado en los últimos diez años. Si bien la definición de productividad es obtener mayor producto a partir de una dotación de factores que son trabajo y capital, a nivel de ciudades muchos factores contribuyen a mantener la ineficiencia en la combinación de factores. El estudio del BID muestra una lista de porqué la región tiene baja productividad: elevados costos de transporte, débiles mercados de crédito, evasión tributaria y sistemas impositivos, falta de innovación, trabajo informal y falta de sistemas de seguridad social, falta de políticas para desarrollo de PYMES. ¿Si la productividad es baja, en que sectores debe aumentar? Un tema que surge con implicaciones de política es que hoy América Latina es una economía de servicios y que a diferencia de Asia no tuvo claramente un periodo de crecimiento de industria manufacturera. Los servicios constituyen en la región casi 70% del empleo y es allí en ese sector ‘no transable’ que no es la manufactura de exportación donde se pueden lograr los mayores resultados con reformas. McKinsey Global Institute5 indica que mejorando la capacidad del sector servicios se podrán crear 60 millones de puestos de trabajo para el 2025. 4. Agenda de Políticas para Ciudades Competitivas La ciudad competitiva es aquella (Figura 1) que combina en forma integrada: i. Hábitat y medio ambiente, que permite atraer y mantener poblaciones saludables y satisfechas; ii. Ámbito social e inclusivo, que determina el nivel de seguridad y baja criminalidad y que ofrece alternativas a la mayor parte de la población; iii. Infraestructura de vías y energía; que determina la movilidad urbana y la comodidad en el desplazamiento de la población por una parte, y en la eficiencia en el transporte de bienes y la logística productiva; y iv. La productividad de industrias y servicios; que muestra la fortaleza actual y el potencial 5 McKinsey 2011, y ver Cadena et. al. 2012. 145 futuro de la ciudad por el tipo de industrias que ofrece y la capacidad de producir artículos sofisticados para el mercado local y para exportación. Figura 1. Ciudades Competitivas y sus Componentes CIUDADES COMPETITIVAS Fuente: Elaboración propia. La productividad de industrias y sectores es uno de los elementos más importantes de las ciudades sustentables. Podemos decir que la relevancia de la ciudad en la competitividad mundial está en la capacidad de crear bienes y servicios de calidad local y global. Para lograr eso es necesario tener una economía favorable al sector privado y como indica Richard Florida6 que atraiga talento del exterior que quiera venir a establecerse y vivir en la ciudad para generar innovación. Las ciudades deben monitorear permanentemente su capacidad de ofrecer industrias y servicios productivos, esa agenda tiene dos componentes básicos (Recuadro 1) que 6 Florida 2008. 146 son capacidad pública y competitividad de sectores. Aquí existen ciudades con diferente avance, pero incluso entre las ciudades menos desarrolladas con recursos limitados se entiende hoy que el sector privado es un eje importante de productividad. Recuadro 1. Diseño de Agenda Pública para competitividad y desarrollo local El diseño de agenda para desarrollo de sectores industriales y servicios requiere responder las siguientes preguntas en dos niveles, capacidad pública y competitividad de sectores: Capacidad Pública: Debe ser medido por i. capacidad de diseñar políticas, ii. grado de autonomía de la ciudad, iii. eficiencia operacional. • ¿Cuáles son los instrumentos y programas para apoyar el desarrollo empresarial? ¿Cuál ha sido su impacto? • ¿Qué agencias, ministerios, organizaciones intervienen en el diseño de instrumentos y programas? • ¿Qué nivel técnico existe en el sector público local para satisfacer la demanda de programas para el sector privado? • ¿Qué grado de interacción existe entre los entes locales y similares a nivel de gobierno central e internacional? Competitividad de Sectores: • ¿Existen metodologías aplicadas periódicamente para evaluar la competitividad de sectores? ¿por ejemplo análisis de cadenas de valor, sectorial, clúster? • ¿Existen foros público-privados que contribuyen al diseño de políticas para el desarrollo empresarial? • ¿Sabe el sector público y privado si los principales sectores de la ciudad son competitivos a escala internacional? ¿Esos sectores son sostenibles, es decir no se mantienen sólo por políticas artificiales proteccionistas? • ¿Posee la ciudad un plan de desarrollo consensuado por el sector público y privado para desarrollo de sectores? Fuente: Elaboración propia. 147 Las ciudades en América Latina son el principal motor de expansión de los países y su eficiencia hoy en productividad y competitividad permite estimar sus posibilidades en los próximos 20 años. Las ciudades de la región no son perfectas, están muy bajos en innovación y en industrias competitividad, pero las ciudades intermedias están creciendo para compensar la falta de dinamismo de las ciudades más grandes y tradicionales. A esas ciudades intermedias les aguarda la tarea de definir lo que quieren ser en los próximos años, lo que van a producir y las industrias que van a impulsar, además del talento que van a atraer. Desde Arequipa a Guayaquil, desde Medellín a Barquisimeto, desde Córdoba a Porto Alegre, esos son los nuevos retos que se presentan. Referencias América Economía 2011. “Índice de Competitividad Urbana”. Santiago, Chile. Banco Asiático de Desarrollo, ADB 2011. Competitive Cities in the 21st Century. Urban Development Series. Manila. Filipinas. Banco Interamericano de Desarrollo, BID 2010. La Era de la Productividad, Washington DC, US. Cadena, Andres; Dobbs, Richard & Jaana Remes (2012). “The Growing Economic Power of Cities”. Journal of International Affairs Vol 65: No.2. Columbia University. CAF-Banco de Desarrollo de América Latina. Desarrollo Local: Hacia un nuevo protagonismo de las ciudades y regiones. Reporte de Economía y Desarrollo 2011. CAF. Caracas, Venezuela. Economist Intelligence Unit, EIU 2012. “Hot Spots: Benchmarking Global City Competitiveness” The Economist. Londres, UK. Florida, Richard, 2008. Who’s Your City?.Basic Books, New York. US. McKinsey Global Institute. MGI, 2011. Building Competitive Cities: The Key to Latin America Growth. August 2011. Washington DC, US. UN Habitat 2012. State of Latin American and Caribbean Cities: Toward a New Urban Transition. Nairobi, Kenia. 148 . Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 149-193 Roger Eduardo Martínez Rivas LA GESTIÓN DEL AGUA EN CARACAS, DESDE UN ENFOQUE URBANÍSTICO: HISTORIA Y PERSPECTIVA RESUMEN ABSTRACT El artículo se refiere a la evolución del manejo del agua y su incidencia en el desarrollo de Caracas, desde la perspectiva del Urbanismo. Al partir de la hipótesis de que los cambios en la ciudad y en la forma de manejo del recurso obedecen a factores demográficos, económicos, culturales, sociales e institucionales, se pasa revista a distintos períodos de la historia de la ciudad, caracterizándola brevemente y verificando cómo, ante la emergencia de ciertos detonantes, se produjeron cambios sustantivos que dieron origen a una nueva situación para la ciudad y su infraestructura hidráulica. A la luz de los detonantes identificados en la actualidad -la desigualdad social, el progresivo deterioro ambiental y la innovación tecnológica- es posible especular la inminencia de un nuevo arreglo para la gestión del agua en el Área Metropolitana y en la Región Metropolitana de Caracas, que apuntan a la necesidad de una mayor participación de los gobiernos locales y regionales. The article addresses the evolution of water management evolution and its impact on the development of Caracas, from the perspective of the Urbanism. Starting from the hypothesis that changes in the city and in the means of water management are determined by demographic, economic, cultural, social and institutional factors , several periods in the history of the city hare reviewed order to confirm how the emergence of some “triggers” resulted in important changes that configured a new reality for the city and its hydraulic infrastructure. In the light of new triggers –social inequity, progressive environmental impacts and technologic innovation– it is possible to consider the importance of new changes in water management of the Metropolitan Caracas Area and its surroundings, which points out the need for participation of local and regional governments. Keywords: Metropolitan Caracas Area, Palabras clave: Área Metropolitana de drinking water and drainage,urban Caracas, agua potable y saneamiento, development. desarrollo urbano. 149 1. Consideraciones preliminares En este artículo se describe cómo ha evolucionado la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento en Caracas, registrando los cambios en las redes de infraestructura hidráulica y en la estructura de la ciudad desde su fundación hasta la época actual. Al elaborar esta retrospectiva se intenta señalar que esta evolución ha respondido a variables demográficas, económicas, culturales, sociales e institucionales, y que en el tiempo se pueden identificar “detonantes” que explican los cambios sustantivos. La ciudad de Caracas, fundada en 1567, ha derivado de una pequeña población de menos de 2.000 habitantes hacia finales del siglo XVII que entonces demandaba cerca de un litro de agua por segundo obtenido de la quebrada Catuche, a un complejo organismo cuya área metropolitana alcanza en 2012 unos 3 millones 250 mil habitantes, encabezando una región que alberga unos 5 millones 250 mil habitantes que dependen de un sistema regional que produce, trata y distribuye unos 26 metros cúbicos de agua potable por segundo, los cuales proceden principalmente de cuencas externas. Para este relato hemos dividido la historia de la ciudad en nueve períodos, tratando de evidenciar los hechos más relevantes. Al revisar cómo ha evolucionado el crecimiento urbano y cómo se ha manejado el agua potable y el saneamiento en cada período, se pueden identificar qué obstáculos se presentaron, cómo se enfrentaron, y de cara al futuro, cuáles son los desafíos que se deberían vencer para garantizar un acceso igualitario y sostenible de este recurso. Muchos de los datos y apreciaciones que se utilizan en este trabajo no son inéditos. Existe una extensa bibliografía que proporciona valiosa información, originada en acuciosos trabajos de investigación de muchos especialistas debidamente citados en la bibliografía. El aporte de la aproximación que se intenta aquí consiste en “amalgamar” mediante un hilo conductor el conjunto de datos existentes, así como el señalamiento de los “detonantes” en cada período, ofreciendo así una perspectiva acerca de la evolución de la gestión del agua que la enlaza con el tema 150 urbanístico. A pesar de la revisión bibliográfica realizada, es probable que existan piezas de información que no hayan sido incluidas, bien sea por el desconocimiento de su existencia por parte del autor o por la imposibilidad de acceder a ellas, de modo que no se presume que éste sea un esfuerzo culminado. En descargo de esta debilidad, creemos que las conclusiones y recomendaciones finales no se verían sensiblemente alteradas. El artículo resume algunos de los hallazgos de la tesis doctoral intitulada “Las redes de infraestructura hidráulica y su incidencia en el desarrollo urbano”, elaborada por el autor y presentada en mayo de 2012 para su defensa ante la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela (Martínez, 2012). 2. Primer período: Caracas Colonial. Siglos XVI al XVII (1567-Circa 1700) Al momento de la fundación y hasta finalizar el siglo XVII, Caracas dependía de un precario sistema de abastecimiento de agua que se surtía de la quebrada Catuche mediante acequias abiertas que paulatinamente fueron sustituidas por tuberías de barro cocido. Investigaciones arqueológicas relativamente recientes han develado que la traza de la ciudad que se presenta en 1578 –el primer plano de Caracas levantado por orden del gobernador Don Juan de Pimentel-, se organizó precisamente a propósito de la necesidad de repartir el agua entre los diferentes pobladores (Sanoja, M. Vargas-Arenas, I. 2002: Págs. 168-170). La ciudad representada en el plano de 1578, de una extensión de 30 hectáreas cuya densidad alcanzó 67 hab/ha hacia finales del período (Morales, Vallmitjana, Valery, 1990: Plano 10), era más bien un caserío de calles de tierra y manzanas compuestas por amplios solares en cuyo interior se debía disponer de las aguas usadas, pues la contaminación de las acequias por la descarga de efluentes y residuos comenzó a constituir un problema, y entonces fue severamente castigada. 151 Una población que pudo alcanzar 2.000 habitantes en 1580 según el Censo Español1, para una dotación máxima de 50 litros/persona/día (lpd), propia de asentamientos que deben acudir a pilas o sitios de recogida para acarrear el agua, demandaría una cantidad no mayor de 100 mil litros diarios, un gasto del orden de 1,16 litros por segundo (lps), el cual podía ser fácilmente obtenido de la quebrada Catuche, que en época de estiaje aforó más de 14 lps (Jiménez, G., 2001: Pág. 196). Cuadro 1: Caracas Colonial. Siglos XVI al XVIII (1567 – Circa 1700). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Inexistencia de la ciudad. Propósito deliberado de fundar una nueva ciudad, como parte de la estrategia española de conquista y colonización. Adopción de una trama reticular y paulatina consolidación de la ciudad. Localización primigenia de un asentamiento cercano al camino de La Guaira (Hato San Francisco, de Juan Rodríguez Suárez). Adyacencia de fuentes superficiales (ríos Catuche y Caroata). Terreno en declive, de fácil escurrimiento, aunque de topografía abrupta. Necesidad de captar y distribuir agua para el consumo. Formación de castas sociales dominantes. Construcción de un sencillo sistema de captación, transporte y distribución de agua desde el río Catuche. Inexistencia de redes de alcantarillado sanitario. Aparición de privilegios en el acceso al recurso agua. Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. 1 De acuerdo a Nelson Geigel Lope-Bello (Geigel Lope-Bello, 1976: Pág 34) los censos realizados por el Gobernador Juan de Pimentel en 1578 y por Villanueva en 1607, señalan una población de 300 y 500 habitantes respectivamente, dejando lugar a dudas respecto a la validez del dato demográfico de 1580; no obstante, lo incluimos por tratarse de un máximo poblacional que sólo se sobrepasa hacia 1696. 152 Valga destacar el hecho de que, a pesar de las limitaciones topográficas que condicionaron durante siglos la forma y crecimiento de Caracas, pues el emplazamiento originalmente estuvo rodeado por numerosos barrancos (Arcila F. 1961. Tomo I: Pág. 75), la decisión de localizar a la nueva ciudad en un sitio próximo a la salida al mar para así estar en contacto con el puerto más cercano, estuvo acompañada de la necesidad de adyacencia a fuentes naturales de aguas cristalinas, quizás una de las pocas ventajas comparativas que ofrecía el sitio (Morales, Vallmitjana, Valery, 1990: Pág. 41). El esfuerzo primigenio de fundación y consolidación de una nueva ciudad como instrumento al servicio de la empresa colonial constituyó el desencadenante principal tanto de la creación de la ciudad en sí como de las incipientes obras de infraestructura hidráulica. También destaca en estos primeros episodios de la historia de la ciudad la relevancia del Cabildo y la influencia de la Iglesia en el manejo del agua, lo cual se acendraría posteriormente. Como muestra de esta influencia, destaca el hecho de que el 27 de mayo de 1675, ante una solicitud del presbítero Domingo Pérez Hurtado, actuando como representante del obispo Antonio González de Acuña, el Cabildo considera y aprueba nuevamente 2 la propuesta de captar directamente agua desde el río Catuche y conducirla “mediante conductos de calycanto y cañería separada de las acequias comunes, con caxa separada hecha de calycanto y con 2 De acuerdo a Eduardo Arcila Farías, esta solicitud ya había sido considerada anteriormente por el Cabildo de Caracas en 1658, y la solicitud fue concedida: “Refiere el antiguo cronista de la ciudad que el Cabildo les concedió el caño solicitado, con la sola obligación de dejarla correr primero para los pobres, ya fuera en la plazuela o en algún lugar público, pero que tres años más tarde expusieron que la concesión de nada les había valido, pues siendo la plazuela demasiado baja no podía subir de nuevo hasta el convento”. (Arcila Farías, E. 1962. Tomo I: Pág. 74). La obra quedó paralizada y en 1675 el obispo Fray Antonio González de Acuña, en el marco de un Cabildo Eclesiástico, resolvió la constitución de un “bolso común” entre las distintas congregaciones religiosas de la ciudad, y solicitar nuevamente la realización de la obra, modificando su alcance. 153 todas las fuerzas y albañilería necesarias para su perpetuidad, hasta la plaza mayor de esta ciudad…”. Este fue el primer acueducto formalmente construido en la historia de la ciudad (Sanoja, M. Vargas-Arenas, I. 2002: Págs. 168). 1. Segundo período: Caracas Colonial. Siglos XVIII al XIX (Circa 1700-1810). Al inicio del segundo período Caracas registró unos 2.000 habitantes, mientras que para 1810 la población alcanzó cerca de 50 mil habitantes. Al acercarse a este umbral de población, la quebrada Catuche resultaría progresivamente insuficiente para atender la demanda de agua, razón por la cual fue necesario transportar a mano y mediante animales de carga, el recurso desde otras fuentes, entre las que destaca el río Valle, cuyas aguas eran apreciadas por su pureza, según relato de Humboldt (Alejandro de Humboldt, citado por Gasparini, Posani, 1998: Pág. 46). La ciudad de Caracas mantiene en este segundo período el acueducto construido por la Iglesia bajo la autorización del Cabildo caraqueño, realizándose mejoras que beneficiaron principalmente a las familias más pudientes, quienes alcanzaron el suministro mediante caños cerrados hasta sus residencias, mientras que para los sectores populares se ofreció el sistema de pilas públicas, que llegaron a sumar diecinueve en 1810, distribuidos en distintos sectores de la ciudad (Morales, Vallmitjana, Valery, 1990: Pág. 63). Por su parte, la disposición de aguas servidas se mantuvo al interior de los solares mediante el sistema de letrinas o simplemente se arrojarían al suelo. A pesar de este insalubre modo de deshacerse de las aguas residuales, las enfermedades de origen hídrico no ocasionaron mermas importantes en la población, como sí ocurrió en otras latitudes. En efecto, aparentemente en esta época no se registraron epidemias de cólera especialmente importantes, una enfermedad asociada a un manejo 154 insalubre del agua en las poblaciones. En cambio, sí se registraron varias epidemias de viruela, pestes y terremotos que ocasionaron vaivenes en el crecimiento demográfico (Gasparini, G. Posani; J.P. 1998: Pág. 21). La relativa buena calidad de las aguas de consumo se debió al declive natural del sitio donde se asentaba la ciudad, la localización del principal sitio de toma hacia el norte, en una cota superior respecto a la trama urbana, el empedrado de calles y la construcción de puentes, todo lo cual facilitó la rápida evacuación de aguas contaminadas del área poblada sin afectar el sitio de toma (Gasparini, G. Posani; J. P. 1998: Pág. 24). El manejo del agua dependió del Cabildo caraqueño, que en este período tuvo su apogeo. La sencilla estructura institucional que representó el Cabildo para dictar normas, organizar los esfuerzos colectivos y determinar las obras que se realizarían, explican el desarrollo de la ciudad y de sus redes. Aunque la estructura institucional se modificó con la aparición de la Capitanía General de Venezuela, el peso del Cabildo en las decisiones y movilización de recursos durante la Colonia fue el elemento determinante de los cambios observados. A la prevalencia del Cabildo como órgano de gobierno se suma la influencia que algunos grupos de poder tenían sobre esta institución. Ello explica el porqué durante varios siglos se construyen mejoras al acueducto para beneficio preferente de un grupo reducido, privilegiado de la población (Sanoja, M. Vargas-Arenas, I. 2002: Págs. 189-190), mientras que para el resto se mantuvo el suministro mediante pilas públicas por más de 100 años. 155 Cuadro 2: Caracas Colonial. Siglos XVIII al XIX (Circa 1700 - 1810). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Población de 2000 habitantes, que creció con vaivenes hasta 50 mil habitantes, que dependían de una misma fuente de abastecimiento. Apogeo del Cabildo de Caracas. Construcción de un segundo acueducto desde la misma fuente, que abastecía preferencialmente a los sectores más privilegiados. Privilegios económicos y sociales de la clase dominante (clero y terratenientes vinculados al Cabildo). Multiplicación de pilas públicas. Inexistencia de redes de alcantarillado sanitario. Paulatina construcción de puentes y pavimentado de calles que favorecieron el paso sobre las quebradas y el escurrimiento superficial Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. 4. Tercer período: Caracas Republicana. Siglo XIX (1810-1870) El tercer período marca el inicio de la etapa republicana de Venezuela. El proceso independentista, la escasez de recursos económicos y la necesidad de reconstruir una ciudad muy afectada por el terremoto de 1812, se conjugan para explicar lo poco que se realizó entonces. Se trata de un tiempo de guerra, seguido de otro de reacomodo institucional y de lenta recuperación económica, donde físicamente no se hizo mucho. 156 En 1810 la cuadrícula colonial mantiene su impronta: aún no se ha sobrepasado la barrera del río Guaire y la ciudad se extiende de norte a sur desde el camino de la Guaira hasta la ribera izquierda del río Guaire, y de este a oeste desde el peaje de la Candelaria hasta la estribación montañosa del Calvario, rodeada por los caminos de La Vega y Antímano, y de Catia. Caracas ocupaba en 1810 unas 190 hectáreas y alcanzó una densidad promedio relativamente alta, de 263 hab/ha (Morales, Vallmitjana, Valery, 1990: Plano 12), la cual se redujo al disminuir el número de habitantes. El crecimiento demográfico tuvo un declive importante en esos años, pues el terremoto de 1812 y las penurias de la guerra ocasionaron una importante merma poblacional que redujo la población de 50 mil habitantes censados en el año 1810 a 29.846 habitantes en 1825, para luego alcanzar 48.897 en el primer censo oficial de 1873. Hacia 1804 la vacuna contra la viruela ya había sido descubierta y aplicada con éxito en Venezuela (Balaguer Perigüell, E. Ballester Añon R., 2003: Págs. 137-140), de modo que ello contribuyó a que este flagelo no impactara nuevamente como lo hizo antes. No obstante, aunque después de 1812 no se produjeron terremotos de importancia y a partir de 1821 el proceso independentista ya había sido superado, las revueltas revolucionarias posteriores, la mortalidad infantil, y las enfermedades endémicas y epidémicas, entre ellas el cólera, que en este período se manifestó en Caracas en 1855, aunque sin las nefastas consecuencias que antes tuvo la viruela, mantuvieron bajas las tasas de crecimiento. En síntesis, en este período Caracas luce como una ciudad derruida que había paralizado su crecimiento. 157 Cuadro 3: Caracas Republicana. Siglo XIX (1810 - 1870). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Población fluctuante entre 20 mil y 50 mil habitantes, que dependían de una misma fuente, a través de dos sistemas de suministro de agua. Terremoto de 1812 Mantenimiento del acueducto colonial hasta 1870: toma de agua desde la quebrada de Catuche, y distribución mediante el sistema de 25 pilas públicas. Prevalencia institucional del Cabildo como órgano de gobierno Proceso independentista. Creación del Colegio de Ingenieros y de la Academia de Matemáticas en 1861. Inexistencia de sistemas de alcantarillado sanitario. Empedrado de calles y el tendido de puentes como elementos del drenaje urbano. Inicio de la diversificación de actores institucionales. Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. En este contexto no fueron muchos los cambios en la infraestructura hidráulica y en su manejo: el Cabildo de Caracas mantuvo su liderazgo en el manejo del recurso, la principal fuente de agua fue el río Catuche, los grupos más pudientes mantuvieron sus privilegios de acceso al agua, y el sistema de pilas públicas prevaleció como modo de suministro para las clases más desfavorecidas, alcanzando 22 en 1870 (Arcila Farías, E., 1961: Pág. 355). Sin embargo, en este período apareció un detonante que tuvo honda repercusión en el período posterior. En efecto, la creación de la Academia de Matemáticas y del Colegio de Ingenieros en 1861 constituyó el germen de la transformación urbana y sanitaria que caracterizó al gobierno guzmancista a partir de 1870 (Zawisza, L. 1989. Tomo 3: Pág. 176). 158 A finales del período, la magnitud de la población de Caracas y la creciente demanda de agua, hacen evidente la insuficiencia del Catuche, por lo cual se proponen varios proyectos de abastecimiento. De acuerdo a lo señalado por el profesor Leszek Zawisza (Zawisza, L. 1989. Tomo 3: Pág. 107 a 116), en 1868 el Concejo Municipal de Caracas abre a concurso público el proyecto de acueducto de la ciudad. A pesar de sus bondades, ninguna de las cuatro proposiciones del concurso, preparadas por los ingenieros Vizcarrondo, Lutowski, Bailly y Gordils, ni el presentado por los ingenieros Meneses y Revenga, recomendado por el naciente Colegio de Ingenieros al Concejo Municipal, fue construido, pues como se verá posteriormente, en 1873 el presidente Guzmán Blanco encargaría a los ingenieros Luciano y Eleazar Urdaneta, la realización del proyecto y construcción del acueducto de Macarao. 5. Cuarto período: Caracas Guzmancista. Siglo XIX (1870-1888) En este período es evidente la recuperación física y económica de Caracas, registrándose un progresivo aumento demográfico. Para 1888, la extensión de la ciudad fue de 345 hectáreas, incorporando unas 155 hectáreas y la población alcanzó cerca de 70 mil habitantes en las parroquias urbanas (Morales, Vallmitjana, Valery, 1990: Planos 12 y 13, y Pág. 99), incrementándose unos 20 mil en tan sólo 18 años. Se mantuvo el trazado reticular, pero aparecieron nuevas manzanas al norte de la quebrada Catuche, al oeste de la quebrada Los Padrones, y hacia el sur, sin traspasar aún el límite del río Guaire. La construcción del Acueducto de Macarao en 1873 y la creación del MOP en 1874 constituyen los eventos más relevantes del período, desde la perspectiva del análisis que se adelanta aquí. La necesidad de un nuevo acueducto ya había sido avizorada en el período anterior. El acueducto de Macarao consistió en un sistema de captación y transporte de agua por gravedad desde el río Macarao, cuyo aforo era de 600 lps, hasta un estanque en forma de herradura construido en el cerro el Calvario, de 12.000 m3 de capacidad. El canal, de sección rectangular y que implicó la construcción de 57 puentes, era de una longitud de 46 kilómetros y una 159 pendiente promedio de 1,27 por mil (Lovera De Sola, I.: Pág. 74). Debía transportar al menos 50 lps para atender la demanda de la población de 48.897 habitantes según el censo de 1873, lo que significaba una dotación de 88 litros per cápita, una dotación similar a la estimada para el acueducto de París en la misma época (Martínez, 2012: Pág. 4-26). La capacidad hidráulica del canal fue capaz de transportar cerca de 250 lps, lo cual resultó muy favorable, pues su utilización perduró por muchos años3. Su proyecto y construcción fue encargada por decreto de Guzmán Blanco en 1873 al Ingeniero Luciano Urdaneta y como auxiliar a su hermano, el ingeniero Eleazar Urdaneta (Arcila Farías, E. 1961. Tomo II: Pág. 360 y 361). La distribución de agua desde los estanques de El Calvario se haría mediante una red de tuberías que proporcionaban una conexión directa a todos los solares. El proyecto elaborado por el ingeniero Víctor Martín en 1875, eliminó el uso de las antiguas tuberías de barro cocido existentes desde la época colonial, y universalizó el acceso al agua en forma directa (Zawisza, L. 1989. Tomo 3: Pág. 218). Las aguas residuales se mantuvieron disponiéndose dentro de los predios mediante letrinas, pero la mayor provisión de agua obligará a partir de este período a una mayor preocupación por el alcantarillado sanitario. El manejo del agua se haría de manera concurrente entre el Cabildo de Caracas, que mantuvo su predominio en la administración del acueducto, y el Ministerio de Obras Públicas, cuya Dirección de Vías de Comunicación Fluviales y Terrestres y de Acueductos empezó a participar en 1874 en la gestión del agua, encargándose principalmente de la construcción de puentes y de tramos embovedados de quebradas. 3 Aún en 2012 este canal, mejorado con revestimiento de concreto, conduce agua que es aprovechada para el abastecimiento de algunas zonas al oeste de Caracas. 160 Cuadro 4: Caracas Guzmancista. Siglo XIX (1870 - 1888). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Población de 50 mil habitantes, que dependían de una misma fuente, a través de dos sistemas de suministro de agua. Predominio de Antonio Guzmán Blanco al frente del gobierno. Crecimiento poblacional y ensanche de la ciudad. Capacidad límite de la quebrada Catuche y consecuente escasez del recurso. Capacidad ingenieril fomentada desde 1861 con la creación de la Academia de Matemáticas y del Colegio de Ingenieros. Capacidad ingenieril conformada por recursos humanos formados en Venezuela y en el exterior. Influencia cultural europea en la gestión gubernamental. Reforma total del acueducto colonial. Aparición del acueducto de Macarao. Adopción de un nuevo sistema de distribución a través de tuberías y tomas domiciliarias directas. Numerosos puentes y embovedado de algunos drenajes. Aparición del MOP como nuevo actor institucional. Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. El aporte culturalista europeo es el desencadenante de los cambios. La formación de ingenieros venezolanos en la Academia de Matemáticas, aunado a los estudios realizados por algunos de sus egresados en París, facilitaron al gobierno de Guzmán Blanco la realización de obras públicas en materia de acueducto, ornato y embellecimiento urbano. Es a partir de esta concepción cultural del progreso, inspirado por una visión positivista de la política, que desde entonces toma distancia de la influencia clerical (Cobos, E., 2009), que se concibe la construcción de obras públicas y otras obras de ornato, como lo fue el paseo El Calvario, además de equipamientos de diversa índole, marcando el sello personalista de la gestión gubernamental. 161 6. Quinto período: Caracas Pre-Moderna. Siglos XIX Y XX (18881930) Durante este período Caracas mantiene su incremento poblacional. Para 1888 la ciudad es de una extensión de 345 hectáreas, donde habitan unas 70.000 personas; incorporando las parroquias foráneas de El Recreo, El Valle, La Vega, Antímano y Macarao, se aproxima a 92 mil. En 1936 Caracas y sus parroquias foráneas registra 237.069 habitantes, de modo que en 1930 debe sumar unos 200 mil habitantes. En relación a su extensión, pasa de 345 hectáreas a unas 1.000, manteniendo una densidad promedio de 200 hab /Ha (Martínez, 2012: Pág. 4-38). La trama urbana del casco central se expande al sur del río Guaire, con las incorporaciones de El Paraíso y San Agustín del Sur; al este, se completa la trama reticular hacia Sarría, Santa Rosa de Lima, Los Caobos, y San Agustín del Norte. Al norte, se densifica La Pastora, y al Oeste aparecen Agua Salud y la Nueva Caracas. La demanda de agua potable para el umbral de 200 mil habitantes, para una dotación per cápita de 100 lpd y que tendía a incrementarse, debió estar en el orden de 200 lps, con lo cual se aprovechan al máximo todas las posibles fuentes de agua. La construcción en 1895 de una tubería de acero desde la toma hasta los estanques de El Calvario y el posterior revestimiento en 1909 del canal con concreto, mejorando su capacidad hidráulica, obras ejecutadas por el MOP, garantizaron el máximo aprovechamiento de Macarao (Marcano, E. 1993: Págs. 34 y 35). Aunado a ello, se inició el aprovechamiento de otras fuentes superficiales y subterráneas, perforándose pozos en el sector El Paraíso, y aprovechándose la quebrada de Cotiza, visualizada como posible fuente ya en 1870. La Superintendencia de las Aguas de Caracas, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, comenzó a asumir la responsabilidad del manejo del recurso (Loreto Arismendi, J Jiménez, G. 1924: Pág. 508), pero aún se mantuvo la injerencia municipal sobre el acueducto. 162 En este período se inicia el desarrollo de la red de alcantarillado sanitario, siendo este el cambio más relevante del período. Su construcción había sido decretada en 1919. Hacia 1928 el MOP genera un plano con las distintas hoyas de la red de cloacas, sumando un total de 10, de Oeste a Este y de Norte a Sur, la Hoya Agua Salud, Hoya Los Padrones, Hoya Catuche, Hoya Punceres, Hoya Anauco, Hoya Santa Rosa de Lima, Hoya Caroata, Hoya Santa Teresa, Hoya Cienfuegos y la Hoya El Paraíso (Planoteca de Hidrocapital. Memorias del MOP 1928). El diseño del alcantarillado de estas hoyas fue realizado siguiendo las normas más novedosas de la época. La sección transversal de los conductos en las calles debía ser capaz para el agua de lluvia y el agua servida, mientras que en los drenajes naturales se previó la construcción de colectores marginales donde, mediante aliviaderos, los excesos serían evacuados hacia las quebradas (Martínez, 2012: Pág. 4-44 a 49). Otro aspecto destacable dentro del período lo constituye el intento frustrado de concesionar el acueducto y alcantarillado a la compañía belga “Compañía de Agua de Caracas” en 1895, el cual duró pocos años y culminó en una querella que requirió en 1903 el arbitraje internacional para honrar compromisos económicos internos y externos4. 4 Reporte de Naciones Unidas acerca de los Procesos de Arbitraje Internacional. Marzo de 1903. Recuperado el 26 de febrero de 2012 desde: http://untreaty.un.org/cod/riaa/ cases/vol_IX/319-347.pdf 163 Cuadro 5: Caracas Pre Moderna. Siglos XIX y XX (1888 - 1930). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Población en crecimiento: de 50 mil habitantes en 1870, alcanzó cerca de 200 mil en 1930. Emergencias sanitarias por epidemias de viruela en 1898, de peste bubónica en 1908, y de gripe española en 1918. Reforma del acueducto de Macarao. Acueducto de Macarao, diseñada para sostener 50 mil habitantes, pero que podía suplir una demanda mayor. Influencia del movimiento médico sanitario en la gestión gubernamental. Problemas de higiene y salubridad ocasionados por debilidades en el saneamiento Vocación del gobierno gomecista hacia la construcción de obras públicas. Plan General de Alcantarillado y adopción de un nuevo sistema de recolección de efluentes mediante colectores marginales a las quebradas y al río Guaire. Aparición de la Oficina de Sanidad Nacional (1911), germen del futuro Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (1936). Redacción de códigos y normas sanitarias. Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. Puede señalarse que el movimiento médico sanitario, de raíz positivista, engendró los cambios institucionales con base en aportaciones científicas que guiaron la actuación gubernamental. La indiferencia oficial del gobierno de Gómez respecto a las necesidades de la sociedad caraqueña, fue contrarrestada mediante una valiente crítica y un señalamiento científico de los problemas sanitarios de la ciudad y del país por parte de la naciente Sociedad de Médicos y Cirujanos de Caracas (1893), y 164 del Instituto Luis Pasteur (1895), así como por el Colegio de Médicos de Venezuela (1902), convertido poco después en Academia Nacional de Medicina (1904). La creación de la Oficina de Sanidad Nacional en 1911, la promulgación de nuevas reglamentaciones urbanas de inspiración sanitaria, e incluso la posterior creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social en 1936, tuvieron como soporte las opiniones, la actualización científica, y la disciplina de los médicos que lograron inducir la acción gubernamental (Martin Frechilla, M., 2008: Pág. 522). A partir de entonces la aplicación de normas sanitarias, la exigencia de potabilizar las aguas destinadas al consumo humano y la de sanear la ciudad mediante la recolección de sus aguas residuales, formarán parte de la agenda de la gestión pública (Vallmitjana, Caraballo, C. et al. 1989: Pág. 66). 7. Sexto período: Caracas Moderna. Siglo XX (1930-1950) Durante este período la ciudad de Caracas comienza a adquirir dimensiones metropolitanas. El crecimiento demográfico fue mucho más importante en estos años que en los precedentes: la ciudad pasa de unos 200 mil habitantes en 1930 a casi 700 mil en 1950, es decir, un incremento de 500 mil habitantes en 20 años, triplicándose la población y registrándose tasas de crecimiento interanual superiores al 6 por ciento. En 1930 el área urbanizada alcanza unas 1.000 hectáreas, mientras que en 1950 totaliza unas 4.200 (Geigel , N., 1976. Págs.45 y 46). Este crecimiento tomó desprevenidos a los entes gubernamentales. La naciente preocupación por la planificación urbana se manifestó en la redacción del primer Plan Urbano, el Plan Monumental de Caracas, elaborado por la Gobernación del Distrito Federal, bajo la asesoría de Maurice Rotival. La imagen de una ciudad compacta que hasta entonces había crecido alrededor del casco fundacional pudo haber influenciado para que el Plan se centrara más en la densificación y renovación de la trama urbana, antes que en su expansión. 165 En el plano de 1934 que levantó Eduardo Röhl, el valle de Caracas comienza a mostrar signos de ocupación dispersa al Este que rompen con el esquema reticular, observándose la aparición de las urbanizaciones Country Club, La Florida, Los Palos Grandes y Los Chorros, que entonces estaban destinados para actividades de retiro y esparcimiento. Por su parte, los cascos coloniales de Caracas, Chacao y Petare aún permanecen como centros poblados aislados. Pero 26 años después, el plano de Caracas de 1952 muestra una ciudad prácticamente conurbada, donde ya la estructura espacial de la metrópolis que conocemos hoy comienza a configurarse. El desarrollo de las redes de acueducto y cloacas se encuentran entonces en una transición de pasar de sistemas autónomos que abastecían al Casco Central y a urbanizaciones en forma aislada, a sistemas integrales de agua potable, alcantarillado sanitario y recolección de aguas pluviales. La creación en 1943 del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS), adscrito al MOP, permitió la formulación de normas y la concepción y construcción de tales sistemas integrales de agua y saneamiento. Con el INOS se avanzó mucho en la captación y almacenamiento de aguas, en la potabilización de las mismas, y en la ampliación de las redes de distribución, ahora divididas por redes separadas según cotas altimétricas. Hasta este período aún se estimaba que las fuentes propias del Valle de Caracas eran suficientes para lograr su abastecimiento, proyectándose su almacenamiento en los embalses de Agua Fría y La Mariposa para compensar períodos de estiaje. La demanda de agua de Caracas para 1950, a una dotación de 310 lpd, alcanzó 2500 lps, para lo cual fue necesaria la construcción del dique de La Mariposa, culminado en 1951, represando así el río Valle, además de la utilización de los ríos Catuche, Macarao y Cotiza, numerosas quebradas de la vertiente norte, y aguas subterráneas extraídas mediante pozos (Yánez, A., 1966: Pág. 9). 166 La separación de aguas pluviales de las aguas residuales se establece como norma para las nuevas urbanizaciones a partir de 1943. Prevalece el criterio de separación de aguas y su eventual tratamiento al Este de la ciudad. Pero el destino final de las aguas servidas continuó siendo el río Guaire, aunque a lo largo de éste se fue completando el colector marginal izquierdo hasta pasar al aeropuerto La Carlota, y el marginal derecho desde El Paraíso hasta Puente Mohedano en San Agustín del Sur (BPP Ingenieros Consultores, C.A., 1992: Pág. 9). El Guaire aún se mantenía sin canalizar, pero el desarrollo urbano y la necesidad de ampliación vial fueron argumentos para justificar su canalización, lo que se logró en el período subsiguiente. La creación del Banco Obrero (1928), del INOS (1943), y la construcción del dique y la planta potabilizadora de La Mariposa (1951) – que permitió despachar por primera vez agua potable a la población - constituyen los cambios más relevantes de este período. El desencadenante fue el cambio de economía agraria a petrolera, que trajo consigo la consiguiente inmigración interna y externa, coadyuvado por la incidencia de las políticas sanitarias en todo el país y en particular en el AMC, y por la prevalencia institucional y política de Caracas (Barrios, S. 2008: Pág. 12 y 13). 167 Cuadro 6: Caracas Moderna. Siglo XX (1930 - 1950). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Población en crecimiento: de 200 mil habitantes en 1930, alcanzó cerca de 700 mil en 1950. Cambio en el modelo de desarrollo y la renta petrolera desestimularon la actividad agrícola y fomentaron el inicio de la migración hacia Caracas. Aparición del INOS como ente de planificación y Gestión de agua potable y saneamiento, desplazando al municipio. Aparición del fenómeno de la metropolitanización: Caracas se extendía hacia el Este. Acueducto de Macarao mejorado para sostener 200 mil habitantes, pero que no podría suplir una demanda mayor. Numerosos pozos y tomas de fuentes superficiales. Evidencia científica de la necesidad de potabilizar el agua Reorganización institucional a nivel ministerial para abordar la creciente escasez: Creación del INOS y del Banco Obrero. Aparición de la planificación y la gestión urbana como instrumentos de la administración local. Construcción del Dique de Agua Fría (1949) y de la Mariposa de (1951). Construcción de la planta potabilizadora de La Mariposa. Extensión de la red de distribución de forma integral. Prolongación de los colectores marginales izquierdo y derecho del Guaire. Descarga al río, sin depuración. Adopción del sistema separado de recolección de aguas pluviales y de lluvia en las nuevas urbanizaciones al Este. Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. Otro detonante fue la reorganización institucional que se realizó en el Estado, la cual resultó exitosa para enfrentar los acelerados cambios que se comenzaron a registrar en el proceso de urbanización en Caracas y en 168 todo el país en general (Cilento, A. Martin, J. J., 2006).). Por su parte, con la aparición del INOS, la Gobernación del Distrito Federal y el Distrito Sucre fueron perdiendo en forma definitiva sus responsabilidades en la gestión del agua. 8. Séptimo período: Caracas Moderna. Siglo XX (1950-1970) Durante este lapso en Caracas se define la estructura metropolitana que la caracteriza actualmente. Si bien en 1950 se estimaba la inminente ocupación de todo el valle y de las colinas aledañas, a finales del período tal ocupación es definitiva. A pesar de las jurisdicciones municipales -que aún conservamos de manera más disgregada-, Caracas y los poblados vecinos se conurban en una sola entidad referida a partir de entonces como Área Metropolitana de Caracas (AMC), definición acuñada para el Censo de 1950. La población del AMC creció de 693.896 habitantes registrados en 1950, a 2.183.935 en 1971, es decir, en 21 años se incrementó casi 1 millón quinientos mil habitantes. Se trata del crecimiento más importante que ha tenido la ciudad en toda su historia. Desde el punto de vista del abastecimiento de agua potable, los 2.500 lps requeridos para atender a la población en 1950 ascendieron a 7.800 lps, una cantidad que no podía ser satisfecha por la cuenca del Río Guaire. Es entonces cuando se decide obtener agua de otra cuenca, mediante la construcción de los sistemas Tuy I, que proveería agua al Dique y a la planta de tratamiento de La Mariposa (3.000 lps), y Tuy II, que implicó la construcción de una nueva planta potabilizadora en La Guairita (5.000 lps), la Planta Ciudad de Caracas. Las dos plantas, junto a las fuentes propias existentes, suministraron un gasto hacia 1970 de 12.700 lps. Otro aspecto destacable del período consistió en la canalización del río Guaire y la construcción de sus marginales. Si bien la canalización tuvo sinsabores relacionados con el descarte de la sección parabólica diseñada por el Laboratorio de Hidráulica Ernesto León Delgado (Pérez Lecuna, 2005: Pág. 41), el hecho cierto es que en este lapso se diseñaron y construyeron dos de las infraestructuras de saneamiento más importantes 169 con las cuales cuenta hoy el AMC: la canalización trapecial del río Guaire, capaz para un caudal de 500 m3/seg, y los colectores marginales izquierdo y derecho de aguas residuales del río Guaire, capaces para un caudal de 60 m3/seg. La fortaleza institucional del INOS y del Banco Obrero constituyen los aspectos más destacables de este período. La efectiva gestión del INOS facilitó la oportuna toma de decisiones. Esta fortaleza también permitió anticipar demandas futuras que han permitido sobrellevar con éxito los problemas de sostener más de 5 millones de personas en la Región Metropolitana con recursos hídricos que proceden de otras cuencas. Casi toda la infraestructura sanitaria de la ciudad que conocemos hoy se construyó o se concibió en este período. Por su parte, el Banco Obrero y el sector privado construyeron viviendas para alojar sólo en el AMC alrededor de 800 mil personas en 20 años. Sin embargo, no todo fue exitoso, pues a finales de los ‘70, la informalidad urbana en el AMC alcanzó un cuarenta por ciento de su población, alrededor de 860 mil habitantes de barrios (OMPU, 1981: Pág. 52), con las consiguientes carencias de los servicios de agua y saneamiento. La creciente participación del gobierno central soslayó la labor del Distrito Federal y el Distrito Sucre en materia de desarrollo urbano y gestión sanitaria, pues aunque la Comisión Nacional de Urbanismo cesó en 1957, el Plano Regulador de Caracas constituyó la base de las ordenanzas de Zonificación aplicadas en ambos distritos hasta 1970. Por su parte, hacia mediados de los ‘60 los distritos declinaron definitivamente a favor del INOS sus competencias en materia sanitaria (Azpúrua, P. P. Martínez, C., 1970: Pág. 664), justificándose por el hecho de que la mayor parte del agua no provenía de sus jurisdicciones, amén del hecho de que el diseño, construcción y operación de un sistema integrado de abastecimiento de agua potable y recolección de efluentes y escurrimientos estaba en plena evolución. De este modo, en materia de ejecución urbanística y sanitaria, la tarea de los gobiernos locales quedó prácticamente relegada al otorgamiento de permisos de construcción. 170 Cuadro 7: Caracas Moderna. Siglo XX (1950 - 1970). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Población en crecimiento vertiginoso: de 700 mil habitantes en 1950, alcanzaría más de 2 millones en 1970. Boom inmobiliario: el valle de Caracas se urbanizaría completamente. Obtención de agua proveniente de fuentes externas. Construcción de los sistemas Tuy I y II. Inequidad en el acceso al suelo urbano. Construcción de la planta potabilizadora Ciudad de Caracas, en la Guairita, al este de la ciudad. Desbordamiento del fenómeno metropolitano: la influencia de Caracas se extendía hacia el Tuy Medio, Altos Mirandinos, Litoral Metropolitano y valle de Guarenas y Guatire. Fortalecimiento del INOS y del Banco Obrero. Canalización del río Guaire y construcción de nuevos colectores marginales. Incremento de la informalidad urbana, pasando de 16 al 40% de la población urbana. Acueducto de Caracas dependía de fuentes propias, insuficientes para atender las demandas de la creciente población. Transferencia formal de las competencias sanitarias de los distritos Federal y Sucre al INOS. Vulnerabilidad de la ciudad ante crecidas del río Guaire Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. Sin embargo, los estudios de planificación urbana realizados a finales del período desde la Oficina Municipal de Planeamiento Urbano de la Gobernación del Distrito Federal, sirvieron de base para labores de gestión urbana y sanitaria que se realizarían en los ‘70, ‘80 y ‘90. También a finales del período se concibe la necesidad de que la gestión urbana abarque el 171 ámbito metropolitano, creándose la Mancomunidad Urbanística entre el Distrito Federal y el Distrito Sucre a partir de 1970. 9. Octavo período: Caracas Postmoderna. Siglo XX (1970 – 1990) Para 1970, Caracas ya se entiende como una urbe cuyos límites trascienden el valle de Caracas. En el Plan General Urbano de Caracas 1970 – 1990, elaborado por la OMPU, se definió como “subregión metropolitana” una extensión que superaba en gran medida el Valle de Caracas, y que incluía al Litoral Metropolitano, los Altos Mirandinos, los Valles del Tuy Medio y el Valle de Guarenas y Guatire5. Desde el punto de vista del manejo del agua se hacen definiciones similares; valga revisar la definición que realizó en 1967 el Dr. Pedro Pablo Azpúrua junto al Dr. Germán Rovati: “Se entiende por Caracas la población que deberá ser abastecida por el sistema de acueductos de Caracas... La zona de influencia que intentamos delimitar para Caracas, es la que indefectiblemente se encontrará en un futuro íntimamente ligada al sistema de los acueductos de Caracas, o sea, los valles de Guatire-Guarenas y los del Tuy Medio; y por consiguiente, las poblaciones alojadas en ellos…” (Azpúrua, P. Rovati, G. 1967: Pág. 1272). No se conocía entonces que tanto los Altos Mirandinos como el Litoral también se incorporarían al sistema de abastecimiento de Caracas, lo cual ocurrió en el período 70 - 90. Los ingentes recursos y los planes y proyectos anteriores elaborados desde el INOS permitieron la ejecución de inversiones que facilitaron la ampliación de un complejo sistema de abastecimiento que permitió atender las demandas de agua potable de casi 5 millones de personas de la Subregión Metropolitana a finales del período. Puede decirse que la dependencia de fuentes externas al valle de Caracas y la interconexión de las fuentes y de los sistemas de tratamiento 5 Esta agrupación obedeció al Decreto N° 72 de Regionalización de 1969, donde se define la Región Capital, integrada por el Distrito Federal y el Estado Miranda, y dentro de esta región, a la referida Subregión Metropolitana 172 se realiza en este período, haciéndose cada vez más complejo su planificación y manejo. Desde la perspectiva de la Oficina Metropolitana de Planeamiento Urbano, Caracas se extendió en 1976 a una superficie de casi 24 mil hectáreas (OMPU, 1981: Pág. 45) y concentró en el área metropolitana interna y externa unos 2.600 mil habitantes. Respecto a la informalidad urbana, el porcentaje estimado por el Plan Caracas 2000, elaborado en 1979 fue de 51%, mayor al de 1970, lo que significó un total de 1.761.132 habitantes, de modo que el problema se acrecentó. El período 1970-1990 fue de debilitamiento y colapso institucional. Una creciente desigualdad social cuyo clímax sobrevino a finales del período con el estallido social de 1989, puso en crisis al gobierno y arrastró consigo paradigmas respecto a las formas adecuadas de gestión pública. Es la época de la Venezuela Saudita, donde la irrupción de ingentes recursos económicos, lejos de fortalecer el aparato institucional, lo desajustó y lo alejó de una gestión más atenta a las necesidades sociales. La desaparición del INOS se inscribe dentro de las consecuencias de la crisis gubernamental generada en este período. A pesar de que se obtuvieron más recursos económicos y que la población del AMC creció menos que el período precedente, quedaron pendientes mejoras al sistema de distribución de agua potable, de recolección de aguas residuales y de aguas pluviales, todas las cuales fueron afectadas por un incremento de la informalidad urbana. El alejamiento de los municipios de la gestión sanitaria y de una actuación más proactiva en materia de desarrollo urbano, aunado a la crisis gubernamental de las instituciones dependientes del nivel central, explican las dificultades de abordar el fenómeno de la informalidad urbana en forma más efectiva. 173 Cuadro 8: Caracas Post Moderna. Siglo XX (1970 - 1990). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas. Condición precedente Detonantes Condición posterior Crecimiento de la población del AMC de forma menos acelerada: de 2 millones en 1970, alcanzaría cerca de 2 millones 700 mil habitantes en 1990. Fuertes desajustes macro económicos ocasionados por un súbito incremento de la renta petrolera seguida de una caída que impidió atender el endeudamiento interno y externo. Ampliación de los sistemas Tuy I y II y construcción del sistema Tuy III. Caracas y su periferia dependerán de las mismas fuentes. El fenómeno metropolitano alcanzó 4 millones de habitantes en la subregión metropolitana. Abastecimiento de agua dependía de fuentes externas: Tuy I y II. Existencia de planes de ampliación. Débil consideración de las desigualdades económicas y sociales en las políticas públicas. Desarticulación del MOP. Estallido social en 1989 como producto del alza en los precios Cuestionamiento del centralismo político Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. 174 Incremento de la informalidad urbana, pasando del 46% al 51% de la población urbana. Dificultad para incorporar los efluentes de las zonas informales a los colectores marginales del Guaire. Arreglo institucional ineficaz para atender el desafío de la urbanización: Debilitamiento del INOS y del Banco Obrero. Reconstitución de los gobiernos regionales y locales: Ley Orgánica de Ré g i m e n M u n i c i p a l , elección directa de alcaldes y gobernadores. Desde el punto de vista de la participación y la representatividad de la sociedad en el sistema gubernamental, ya varias reformas para superar el centralismo habían sido señaladas por la COPRE, cuyos resultados se plasmaron en la elección directa de Alcaldes y Gobernadores en 1989; aunque sus resultados no se evidenciaron en este período, la representatividad de estos actores políticos durante el período subsiguiente permitió un margen de maniobra a la gobernabilidad institucional resquebrajada a Nivel Central (Banko, C., 2008: Pág. 170). 10. Noveno período: Situación actual. Siglos XX y XXI (1990-2012) El organismo metropolitano que encabeza Caracas ya se visualizaba desde los años ‘70 como una entidad regional, compuesta por el Área Metropolitana de Caracas, el valle de Guarenas y Guatire, el valle del Tuy Medio, el Litoral Metropolitano y los Altos Mirandinos. Otra tesis (Negrón, M. 2004: Págs. 227 y 228), señala que este organismo alcanza un territorio mucho mayor, anteriormente definido en la Región Centro Norte Costera, conformando una megalópolis que abarca desde el valle de Guarenas y Guatire hasta Puerto Cabello. El Área Metropolitana de Caracas comprende actualmente un territorio de 77.663 hectáreas, de las cuales se encuentran ocupadas unas 31 mil (IMUTC, 2012: Pág. 62); altimétricamente alcanza cotas desde 800 msnm hasta unos 2.000 msnm, y alberga unas 3 millones 250 mil personas en 2012, de acuerdo a las proyecciones del Instituto Nacional de Estadísticas. Por su parte, la Región Metropolitana – una definición acuñada recientemente por el IMUTC 6 que encaja bastante con la anterior de Subregión Metropolitana que manejó la extinta OMPU- la población del contexto regional se estima para 2012 en 5 millones 250 mil habitantes. Vale destacar que las predicciones poblacionales de los estudios de planificación urbana precedentes superaron lo que realmente ocurrió. 6 Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas. Es el órgano ejecutivo de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, a través del cual se ejercen las competencias en materia de planificación territorial asignadas al Distrito Metropolitano de Caracas. 175 Aunque las entidades periféricas crecieron bajo la influencia de Caracas, incluso más que el propio AMC, desde 1990 las tasas de crecimiento para el Área Metropolitana de Caracas han sido menores de 0,55%, mientras que toda la Región Metropolitana, las tasas se han mantenido por debajo de 1,2% interanual. Respecto a la informalidad urbana, las estimaciones al año 2010 para el AMC señalan que la población alcanzó 1.442.458 (IMUTC, 2012: Pág. 67), lo que representó cerca del 45% de su población. Para determinar si la informalidad urbana se incrementó o no, será necesario esperar los resultados del censo del 2011, los cuales aún no están disponibles. Hasta el 2012 los sistemas de abastecimiento de Caracas y su hinterland dependen de los sistemas Tuy I, II y III que ya habían sido construidos en los ‘70 y mejorados durante los años ’90, esperándose la culminación del sistema Tuy IV, que permitirá abastecer a la Región Metropolitana con aguas provenientes del embalse Cuira, mejorando la confiablidad de todo el sistema de abastecimiento. Después de distintas incorporaciones y ajustes en las fuentes y en las áreas a servir, el sistema de abastecimiento y distribución de agua para la Región Metropolitana, más el municipio Acevedo (Caucagua), quedó configurado en cinco sistemas que producen y distribuyen en 2012 casi 26 mil lps al conjunto de la Región Metropolitana; se trata de los sistemas Metropolitano, Litoral, Fajardo, Losada-Ocumarito y Panamericano (Martínez, 2012: Pág. 4-116). Para la población de 2010 en el AMC, la producción de agua potable es de 17,7 m3/seg, lo que supone una dotación promedio holgada, de unos 470 lpd (Martínez, 2012: Pág. 4-117). No obstante, el hecho de que la mitad de la población habita en áreas no planificadas, en cotas de servicio altas, implica que esta dotación no beneficie por igual a todos los habitantes (IMUTC, 2012: Pág. 114). No se conoce la existencia de estudios integrales recientes que determinen el suministro real de agua potable en los asentamientos informales del AMC, pero estudios parciales señalan racionamientos que duran varios días y una dotación muy inferior a lo recomendado por las normas sanitarias vigentes (Martínez, 2012: Cap. 5). Aunado a ello, las pérdidas por fugas en la distribución alcanzan 5,4 m3/ 176 seg, las mediciones individuales sólo alcanza un 14% de los suscriptores (IMUTC, 2012: Pág. 114), y la proporción de agua no facturada es del 60% desde hace varios años (HIDROCAPITAL, 2002: Pág. 74). Cuadro 9. Sistema Metropolitano. Producción y consumo de agua potable 1990, 2010 y 2030 Sistema Metropolitano IMAS Producción (lps) Área Metropolitana 1990 2010 de Caracas 17.665 Población (hab) 2.928.887 3.220.540 Tuy I (1) 2.350 Tuy II 6.500 Tuy III (2) 8.150 Tuy IV (3) - PT La Pereza - IMAS 120 PT Caricuao Otras fuentes superficiales locales Fuentes subterráneas locales 120 Dotación per 521 cápita (lpd) 474 125 300 Nota: (1) Se han descontado 850 lps que se envían al Sistema Panamericano. (2) Se han descontado 1.200 lps que se distribuyen en el Tuy Medio, sistema Losada Ocumarito y 450 lps que se envían al sistema Litoral. (3) No se incluye el aporte del Tuy IV pues este sistema sustituirá casi totalmente la producción del Tuy III desde el Embalse Camatagua. Fuente: Elaboración propia, con base en proyecciones del INE y datos de HIDROCAPITAL. En relación a la red de alcantarillado sanitario, se mantiene la situación registrada en el período 1990-2000, donde los sectores desarrollados formalmente poseen una red completa de recolección, pero su conexión a los colectores marginales de las quebradas, así como la incorporación de éstos a los marginales del río Guaire, sigue siendo una debilidad. 177 En el caso de los desarrollos informales, que ya concentran a la mitad de los habitantes de la ciudad, las debilidades de la recolección son aún mayores y más preocupantes, pues las redes existentes generalmente presentan roturas que ocasionan filtraciones al terreno, debilitándolo para el soporte de estructuras, ocasionando frecuentes deslizamientos de masas de tierra e incrementando la vulnerabilidad del asentamiento en caso de sismos. Por otra parte, el mismo proceso de informalidad en la construcción de estas redes sanitarias no previó su incorporación a la red cloacal de la ciudad, por lo que es habitual que en la mayoría de estos desarrollos las descargas se realicen directamente a las quebradas, lo cual dificulta la incorporación de estos efluentes a los colectores marginales del Guaire, como se reseñó en el período 1970-1990. Hasta 2012 tampoco se ha logrado el tratamiento de las aguas residuales generadas en Caracas, con lo cual se mantiene la descarga de aguas residuales al Guaire y por consiguiente al río Tuy, el cual ya registra una importante contaminación. A pesar de este escenario desalentador, desde 2005 el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Ambiente, concibió el Proyecto Guaire, un proyecto integral de saneamiento que lograría mejorar la recolección de los asentamientos informales, la conexión de todos los colectores secundarios a los marginales del río Guaire, y el tratamiento de efluentes antes de descargarlos al río. Esta iniciativa ha avanzado lentamente, y sin convocar la participación de gobiernos locales ni del gobierno del Estado Miranda. En síntesis, desde el punto de vista de la configuración actual de las redes de abastecimiento y los efectos medioambientales de los efluentes que producen, todos los centros poblados dependientes la cuenca de los ríos Guaire y Tuy, así como el Litoral Metropolitano, están fuertemente relacionados. Ante un menor crecimiento poblacional, y considerando que gran parte de la infraestructura hidráulica ya había sido construida en décadas anteriores, sería esperable que la gestión del agua hubiese tendido a mejorar a partir de 1990. No obstante, ello no ocurrió debido a crisis 178 sociales e institucionales. El detonante en este período lo constituyó la tensión social y política desencadenada a partir del estallido de 1989, el cual fomentó una agitación política que se tradujo en dos intentos de golpe de Estado y en la necesidad de reconfigurar el aparato político – institucional del país. La decisión de liquidar al INOS en 1989 y la posterior creación de HIDROVEN y sus filiales regionales se asumió en su momento de forma transitoria, para sobrellevar la crisis institucional, política y financiera en que se encontraba el INOS; es decir, no apareció como resultado de una re-estructuración institucional como la que provocó la aparición del organismo en 1943, justificada por la necesidad de enfrentar el desafío de una creciente urbanización con recursos nacionales. En Caracas, la liquidación del INOS dio origen a dos entidades operadoras del acueducto y las cloacas: HIDROCAPITAL, que formaría parte del holding de empresas encabezado por HIDROVEN, y el Instituto Municipal de Aguas de Sucre (IMAS), dependiente de la Alcaldía de ese municipio. Ambas instituciones serían manejadas por el sector público. Desde el punto de vista empresarial, la gestión del agua se modificó sustantivamente con base en dos tendencias contrapuestas: por un lado, durante los años ‘90, se pretendió privatizar el acueducto y las cloacas bajo la premisa de que la incorporación del sector privado fomentaría mayor eficacia en el manejo de los recursos y vencería la burocratización de los organismos públicos. Otra tendencia se opuso a la incorporación del capital privado en el manejo de las empresas de servicios públicos y, por el contrario, abogó por la centralización de las empresas del Estado. En medio de estas decisiones avanzaba el proceso de descentralización, apenas iniciado en los ‘90, aunque muy amenazado a partir de 1998 por la vocación centralista del Gobierno Nacional que mermó recursos y el ejercicio de competencias a las regiones y municipios, en aras de acercar la gestión gubernamental del nivel central directamente a las comunidades. En el caso de HIDROCAPITAL, una vez creado se procedió de inmediato a seguir las recomendaciones de organismos financieros internacionales: 179 se organizó una licitación para privatizar el acueducto y las cloacas de Caracas, bajo la premisa de que la incorporación del sector privado fomentaría mayor eficacia en el manejo de los recursos y superaría la burocratización que desmoronó al INOS. Pero con la llegada al poder del presidente Chávez, el nuevo gobierno se opuso radicalmente a la posibilidad de incorporar capital privado al manejo de las empresas de servicios públicos. La decisión de otorgar en concesión el acueducto y cloacas de Caracas a grupos empresariales privados fue completamente desechada. En el caso del municipio Sucre, a pesar de las dificultades presupuestarias, el IMAS pudo realizar la tarea de brindar el servicio a los sectores populares del municipio Sucre desde 1991 hasta febrero de 2012, siguiendo un modelo de gestión público. La atención de los sectores populares del municipio, que adolecían a finales de los años 80 de una atención adecuada por parte del INOS, había sido la principal razón de su creación. Sin embargo, después de 20 años de gestión, la gestión autonómica del municipio tropezó a partir de 2009 con la vocación centralista del Gobierno Nacional, el cual le mermó recursos e intentó restringir el ejercicio de competencias municipales en la materia. La reorganización del aparato gubernamental a partir de 1999 en razón de la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, trajo consigo un mandato de mayor participación de las comunidades en la gestión de los servicios. En este marco se entiende que la Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento (LOPSAS) 7 señale la inminente incorporación de los municipios a la gestión del agua, y una legitimada participación de las comunidades en la gestión del servicio, a partir de la figura de las mesas técnicas de agua, luego asimilada dentro de la figura más general de los Consejos Comunales. 7 Ley Orgánica de Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento. Gaceta Oficial N° 5.568 Extraordinario de fecha 31 de diciembre de 2001. 180 Cuadro 10: Caracas Post Moderna. Siglo XX y XXI (1990-2011). Condición precedente, detonantes y condición posterior de la ciudad y de sus redes hidráulicas Condición precedente Detonantes Estabilización del crecimiento del AMC alrededor de 3 millones de habitantes, versus un importante crecimiento de la región metropolitana: que alcanzó más de 5 millones de habitantes en 2010. Precaria gobernabilidad institucional: 2 intentos de golpe de Estado en 1992 y revocatoria del mandato presidencial en 1993. Dependencia de fuentes de agua externas en toda la Región Metropolitana: Tuy I, II y III. Planes de expansión del sistema Tuy IV. Desigual repartición del agua potable que discrimina a los sectores populares. Dificultad para incorporar los efluentes de las zonas informales a los colectores marginales del Guaire. Informalidad urbana se mantiene alrededor del 50% de la población del AMC. Condición posterior Mejoramiento y ampliación de los sistemas Tuy I, II y III. Inicio de construcción del sistema Tuy IV. Inicio del saneamiento del río Guaire desde el Completa reorganización gobierno central, con del Estado venezolano: escasa participación convocatoria a una de gobiernos locales. Asamblea Constituyente y promulgación de una Debilidad institucional nueva Constitución. para enfrentar el mejoramiento del Creciente reclamo hábitat en las áreas social por participar informales y reducir el en la confección e déficit habitacional. instrumentación de Intento frustrado de políticas públicas. licitar la concesión del acueducto de Caracas. Desarticulación de la estructura institucional Redacción de la del sector vivienda y LOPSAPS y creciente hábitat. Liquidación participación comudel INOS y creación de nitaria en la gestión del HIDROCAPITAL y el agua. Leves progresos IMAS. en la gestión comercial y en la distribución dentro de las áreas informales. Fuente: Elaboración propia. Caracas, 2012. 181 El proceso de incorporación de las comunidades está en evolución, siendo la tendencia la de menguar la competencia del poder municipal y regional a favor de las Comunas8, una figura político territorial aún no bien determinada, pues no es constitucional y fue rechazada en el referéndum constitucional de 2007. Salvo el caso del municipio Sucre, quien a través del IMAS ya cuenta 20 años manejando el acueducto en las zonas informales, los gobiernos locales se mantienen ajenos a la gestión del agua; una merma en la provisión de recursos, provocada por una renovada visión centralista del gobierno desde 1998, ha limitado su capacidad de acción. Por su parte, la creciente informalidad urbana aún no tiene una respuesta contundente, limitando la posibilidad real de universalizar el servicio y vencer la desigualdad en la repartición del recurso. 11. Perspectivas futuras En el gráfico que se muestra a continuación se observa el crecimiento poblacional del Área Metropolitana de Caracas y su proyección hasta el año 2030, de acuerdo a las estimaciones del INE. El período más intenso de crecimiento que se presume experimentará la ciudad en 460 años fue entre 1950 y 1990, cuando la ciudad dio el salto de 700 mil a casi 3 millones de habitantes. También se puede apreciar cómo a partir de 1950 el crecimiento de la población que ocupa áreas informales se fue incrementando, hasta alcanzar la mitad de los habitantes del AMC. 8 La Ley de Comunas aprobada vía Ley Habilitante en 2011, constituye una clara evidencia de la intención de debilitar los gobiernos regionales y municipales a favor de organizaciones comunitarias. Al respecto el artículo 64 de la referida ley señala “La República, los estados y municipios, de acuerdo con la ley que regula el proceso de transferencias y descentralización de competencias y atribuciones, transferirán a las comunas y a los sistemas de agregación que de éstas surjan, funciones de gestión, administración, control de servicios y ejecución de obras, atribuidos a aquéllos por la Constitución de la República, en pro de mejorar la eficiencia y los resultados en beneficio del colectivo.” 182 Gráfico 1. Crecimiento demográfico de Caracas, 1570 - 2030 4.000.000 3.375.804 3.500.000 3.220.540 3.000.000 2.928.887 2.500.000 2.079.273 2.000.000 POBLACION AMC POBLACION INFORMAL 1.449.240 1.500.000 1.519.110 1.318.000 1.000.000 693.896 686.160 500.000 96.063 115.880 1950 1930 1910 1890 1870 1810 1750 1690 1630 1570 2030 46.916 2010 48.175 1990 21.372 - 1970 1.740 4.014 9.263 192.836 110.998 Fuente: Elaboración propia (2012), con base en datos del INE. Las expectativas de un crecimiento mayor dentro del área metropolitana como consecuencia de acciones de renovación urbana no se avizoran en los próximos 20 años como se especuló en los planes urbanos de los ‘70 y ‘80, cuando se esperaban más de 5 millones de habitantes para el AMC a partir del año 2000. Por el contrario, pareciera que la ciudad no alcanzará el techo de 4 millones de habitantes por muchas décadas desde 2010. Entonces, el principal reto del Área Metropolitana de Caracas consistirá en reducir la proporción de habitantes que vive en condiciones de informalidad, para garantizarle mejor calidad de hábitat y vivienda, logrando consigo universalizar los servicios de agua potable y saneamiento. La mitad de los habitantes del AMC poseen un servicio precario porque sus redes no han sido planificadas. La regularización de los servicios de agua potable y saneamiento en estas áreas requiere abordar aspectos que trascienden el trazado y construcción de tuberías, para referirse a la regularización del asentamiento como un todo. 183 En efecto, para mejorar las redes de distribución, conectar los sistemas de recolección de efluentes, y evitar descargas a las quebradas, es indispensable la habilitación física de estos asentamientos. Además de las obras físicas, ello implica abordar procesos de empoderamiento, participación, regularización de la propiedad informal. Pero, además, la aplicación de nuevas tecnologías, la redacción de nuevas normas técnicas, la adopción de métodos constructivos no convencionales y la verificación de la adecuada inversión de los recursos. Implícitamente se requiere un acuerdo político y social: regularizar un asentamiento informal supone indirectamente alcanzar una condición de ciudadanía y de usuario de servicios que conlleva derechos y deberes. También es vital, construir con las comunidades una relación de compromiso y continuidad en la prosecución de las políticas9. Pero los esfuerzos de mejora no deberían limitarse a las áreas de desarrollo informal. En muchas áreas formalmente urbanizadas, las redes poseen 50 años o más de haber sido construidas, por lo cual las instalaciones están obsoletas y deben irse sustituyendo paulatinamente. En algunas zonas formalmente urbanizadas, y especialmente en el casco histórico, la captación de los efluentes por los marginales de las quebradas debe ser reconstruida. Por último, existen sectores urbanos bien urbanizados, pero actualmente subutilizados que, mediante programas de recuperación y renovación urbana, pueden acomodar habitantes que viven hacinados, en condición de riesgo, o esperando en refugios una nueva vivienda. Entonces, es indispensable estudiar la situación del AMC para identificar espacios de oportunidad, y programar las acciones necesarias, tanto en áreas formales como informales. El estudio a nivel urbano también 9 No debe repetirse la experiencia de abandono que se le ocasionó al Consorcio Catuche, en el que se dejó sin soporte institucional a partir del 2002 una iniciativa que fue referencia internacional en el mejoramiento de territorios auto producidos. Al respecto, vale la pena conocer la opinión del Sr Pedro Serrano, directivo de ASOCICA, Asociación Civil Consorcio Catuche. (Martínez, 2012: Págs. 6-14 a 17). 184 debe ser acometido en cada ciudad y centro poblado de la Región Metropolitana, donde se producen situaciones similares. Pero veamos ahora las perspectivas futuras desde la escala regional. Al verificar lo que ocurre en el entorno del Área Metropolitana, es evidente que el menor crecimiento de Caracas supondrá incrementos de población en las comunidades adyacentes. Las estimaciones del INE suponen que la Región Metropolitana alcanzará unos 5 millones ochocientos mil habitantes en 2030. Mientras el AMC estabilizará su crecimiento, las poblaciones del Tuy Medio, Guarenas y Guatire, y los Altos Mirandinos crecerán más. Aunque individualmente no superarán el tamaño poblacional del AMC, en conjunto representarán más del 40% de la población de la Región Metropolitana, y su incremento sumará más de 600 mil habitantes en menos de 20 años. Gráfico 2. Crecimiento demográfico de la Región Metropolitana, 1990-2030. 7.000.000 6.000.000 5.556.793 5.817.984 5.159.205 4.662.962 5.000.000 4.157.336 4.000.000 3.000.000 2.928.887 3.047.575 3.220.540 3.333.487 3.375.804 2010 2020 AMC Valle Guarenas Guatire Litoral Vargas 2030 2.000.000 1.000.000 1990 2000 Región Metropolitana Tuy Medio Altos Mirandinos Fuente: Elaboración propia (2012), con base en datos del INE. 185 Sería un grave error que la ocupación urbana en estas áreas periféricas replique la inequidad de acceso al suelo urbano que ha prevalecido en el Área Metropolitana de Caracas y en algunas ciudades de la Región. Es indispensable – y urgente – acometer un programa dirigido a garantizar un acceso más equitativo al suelo urbano. En el AMC, a pesar de que en términos porcentuales el crecimiento parece estabilizado, la adición de nuevas familias, en valor absoluto, siempre será cuantiosa. En otras entidades de la subregión metropolitana, el crecimiento será importante, tanto en términos relativos como absolutos. Entonces, de acuerdo con los señalamientos de diversos expertos10, los programas de habilitación anticipada de tierra urbanizada constituyen la “medicina preventiva” contra la informalidad urbanística. No es una tarea fácil, pues la presión de grupos de interés para mantener la especulación y así captar la plusvalía por el desarrollo de estas áreas, es una condición siempre latente. Tampoco es un camino fácil de recorrer cuando los incentivos que actualmente propone el Gobierno Central a la inversión privada son prácticamente inexistentes. Cómo convocar a los distintos factores requeridos para producir oportunamente tierra urbanizada accesible y a bajo costo, será un importante reto de las políticas públicas en materia urbanística en los próximos años. Por otro lado, he aquí otro reto: integrar funcionalmente los distintos componentes de la Región Metropolitana para mejorar en forma sustantiva la calidad de vida en estas áreas. De acuerdo con la opinión de los expertos, resulta impostergable adoptar un sistema integrado de planificación y gestión territorial de todo este conglomerado urbano. Aparentemente no sería conveniente ni necesario crear entidades gubernamentales adicionales que abarquen territorialmente toda la Región Metropolitana, pero sí mayor coordinación interinstitucional, así como crear entidades supramunicipales que se avoquen a resolver aspectos sectoriales. 10 Valga mencionar los nombres de los profesores Oscar Olinto Camacho, Alfredo Cilento, Víctor Fossi y Marco Negrón, quienes a lo largo de varias décadas han señalado insistentemente esta tesis. 186 Las fuentes y los sistemas de abastecimiento de Caracas y de la Región Metropolitana son y serán a futuro fundamentalmente supramunicipales. La prevalencia de una estructura institucional de nivel central que garantice equilibrio territorial en la repartición del recurso, en la satisfacción de las demandas de riego, y que motorice políticas de saneamiento, es insoslayable. En el caso del agua y el saneamiento, ya existe este organismo supramunicipal: es HIDROCAPITAL. Sin embargo, la experiencia de este ente con los municipios es que la interacción es muy débil, y su gestión responde más a una visión centralista, antes que a la descentralización de sus funciones. Los municipios, salvo algunas excepciones, tampoco parecen interesarse en asumir esta carga. Sin embargo, para lograr mayor eficacia en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, es necesario estudiar de qué forma los municipios pueden participar más de la gestión de estos servicios, dejando para HIDROCAPITAL la gestión de los componentes que trasciendan los límites municipales. Por otra parte, la incorporación de los gobiernos locales es una necesidad perentoria para responder a las necesidades sentidas y ofrecer respuestas efectivas a las comunidades organizadas, tal como lo previó en su redacción la LOPSAS. Mientras que la gestión del agua potable conviene descentralizar algunas funciones, en materia de cloacas y drenajes probablemente conviene focalizar la atención del organismo nacional en temas estructurantes, como lo son la gestión de los sistemas primarios de drenaje urbano, el mantenimiento de los sistemas principales de recolección y alivio de las aguas residuales a lo largo del Guaire, y su depuración. De acuerdo a los análisis realizados para los diferentes sistemas de abastecimiento que hoy conforman HIDROCAPITAL, aparentemente a nivel global habrá suficiente agua desde las fuentes actuales –con la inminente incorporación del Tuy IV- para sostener el crecimiento de las distintas entidades que componen la Región Metropolitana. Sin embargo, es necesario racionalizar los consumos para disminuir las dotaciones per cápita, y ésa es una tarea que implica necesariamente sumar esfuerzos 187 con los municipios. La sustitución de tuberías de distribución para evitar fugas, la regularización de tomas clandestinas, la micro medición y la aplicación de tarifas que propendan a un consumo responsable y viabilicen el equilibrio financiero para la prestación del servicio, es una labor que bien podría hacerse desde entidades locales, antes que mantener su centralización de la manera ineficiente como viene ocurriendo hasta ahora. En otro orden de ideas, imaginamos que se presentarán presiones para lograr una repartición más equitativa del recurso, que actualmente beneficia más al AMC, frente a una situación cercana al déficit en los Altos Mirandinos y en el Litoral Vargas. El despacho equitativo de agua potable entre las distintas entidades territoriales, será una responsabilidad supra municipal que en algún momento habrá que abordar. Igualmente ocurre con los daños ambientales que implica la producción del recurso y la descarga de aguas residuales. Especulativamente puede anticiparse que las consecuencias ambientales de estas actividades podrían dar lugar a la idea de “compensar” desde la Región Metropolitana a otras regiones por los servicios ambientales que se le brindan. Por un lado las aducciones que sirven al AMC y a otras localidades de la Región Metropolitana obtienen el agua de fuentes externas que reducen la disponibilidad de agua para riego en la cuenca del Río Guárico, limitado durante más de 40 años el riego de unas 20 mil hectáreas desde el embalse de Camatagua. Por otro lado, los efluentes de todas las poblaciones contaminan el mar Caribe e imposibilitan el riego de áreas agrícolas con descargas sin tratar, además de concentrar los contaminantes en época de estiaje debido a la extracción de agua para el abastecimiento en Barlovento y el Mar Caribe. No existe aún ninguna forma de “compensación” por los servicios ambientales prestados a Caracas, ni tampoco por los daños ambientales que ocasiona la Región Metropolitana, en desmedro de las oportunidades de desarrollo de otros municipios, particularmente de aquellos ubicados en la subregión Barlovento y de los que podrían servirse del río Guárico para sostener el riego de áreas agrícolas. ¿Se reclamará alguna vez el pago 188 por estos servicios y daños ambientales? Es una pregunta cuya respuesta deberá abordarse tarde o temprano. 12. Conclusiones y recomendaciones La historia de la ciudad de Caracas y de sus redes sanitarias parece demostrar que los cambios registrados han surgido como consecuencia de presiones de diversa índole, condicionadas por un contexto económico, social, cultural e institucional determinado. Eventos tales como epidemias, terremotos, migraciones, manifestaciones sociales, enmarcados dentro de una matriz histórica y social determinada, impulsaron logros en materia de potabilización, saneamiento, canalización y separación de efluentes, y en la modernización y organización espacial de la ciudad, pero también colapsos en las redes hidráulicas y en la estructura espacial de la ciudad. Estos cambios vinieron acompañados de ajustes institucionales que fueron variando en el tiempo. La labor del Cabildo durante la etapa de conquista y colonización, la aparición de la Academia de Matemáticas, del Colegio de Ingenieros, del MOP, del INOS, del Banco Obrero, de HIDROVEN y de HIDROCAPITAL, de los distintos ministerios y de las universidades, entre los diversos actores institucionales que fueron apareciendo y desapareciendo en el tiempo, constituyeron respuestas concretas a situaciones específicas. En la actualidad la ciudad y sus sistemas de agua potable y saneamiento se enfrentan a crecientes retos relacionados con la inequidad social, el manejo ambiental de la explotación del recurso, y la viabilidad de sostener económicamente su mantenimiento, ampliación y mejoras. El arreglo institucional actual, que centraliza la gestión del agua en manos del gobierno central y que está divorciada del manejo urbano y territorial, es anacrónico y no ofrece las respuestas adecuadas. El municipio y el gobierno regional no pueden manejar en forma exclusiva estos sistemas, pero tampoco pueden mantenerse ajenos a ellos. Urge su incorporación al tema. No se pretende ahora defender un federalismo a ultranza, pues como se señaló antes, para enfrentar los retos actuales es 189 necesario acudir a instancias supralocales e incluso supra regionales. Se requiere lograr las sinergias necesarias para que el Estado logre la misión de satisfacer necesidades colectivas de la manera más eficiente. En tal sentido creo en la necesidad de un nuevo arreglo donde se mantenga el liderazgo del gobierno central, que convoque y descentralice competencias y recursos en manos de instituciones regionales y locales, y que ofrezca mayor soporte a las comunidades. En el otro extremo, al delegar completamente en las comunidades competencias y recursos, se soslayan responsabilidades que corresponden a órganos de la administración pública, con lo cual probablemente se crearán más problemas que los que se pretenden solucionar. Fomentar la descentralización es un proceso que ha costado mucho política e institucionalmente, debido a la tentación de concentrar mayor poder y recursos, en aras de mantener el control político, aspecto que afecta al manejo de los sistemas de agua potable y saneamiento. Pero, no sólo se trata de vencer barreras institucionales. Persisten barreras sociales y culturales que implican la resistencia a medir los consumos, a cobrar por los servicios, a abandonar una cultura rentista que prevalece tanto en la población como en las autoridades. Son también barreras culturales las que impiden atender de manera responsable el saneamiento ambiental y las necesidades del entorno ecológico, temas permanentemente postergados en la agenda gubernamental. En el campo del urbanismo, estas barreras han dificultado el acceder al suelo urbanizado a grupos desposeídos, invertir recursos en la rehabilitación física de asentamientos informales, y alcanzar mejoras en la calidad de vida de la ciudad mediante planes urbanos, lo que a la postre afecta el manejo de los sistemas de agua potable y saneamiento. A estas barreras se suman otras de carácter ideológico que restringen el espectro de soluciones. Subyace en estas líneas la idea de que el diseño de políticas públicas para lograr un manejo sostenible del agua debería tener una contrapartida urbanística. Mirando más allá, el tema requiere aproximaciones trans-disciplinarias que conjuguen aportes en el campo sociológico, económico, político, jurídico, ingenieril, entre otros, para ahondar en el 190 reconocimiento de los problemas y proponer cambios que contribuyan a la toma de decisiones. En esta tarea, el reto de las universidades resulta clave, atendiendo a su misión de formar recursos humanos y contribuyendo, a través del conocimiento, a mejorar la gestión urbana y sanitaria de nuestras ciudades. Bibliografía Arcila Farías, E. (1961). Historia de la ingeniería en Venezuela. Tomos I y II. Editorial Arte. Caracas. Azpúrua, P. P. Martínez, C. (1970). Experiencia de tres años en la administración del acueducto de Caracas. Revista de Obras Públicas 117, tomo I (3062): 653-667. Madrid. [Versión electrónica]. Recuperado el 03 de febrero de 2012 desde http:// ropdigital.ciccp.es/detalle_articulo.php?registro=17140&anio=1 970&numero_revista=3062 Balaguer Perigüell, E. Ballester Añon R. 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Posterior al ecoturismo, los profesionales reflexionan sobre las dimensiones patrimoniales del territorio para reforzar su notoriedad. La Vuelta de las Yolas Redondas, suceso cultural-deportivo inscrito dentro de una lógica de patrimonialización sin precedentes, representa la mayor contribución a la sustentabilidad del proceso turístico. Pero hay que reconocer que podría ser mucho más un motor de impulso cultural para Martinica, que solo un producto de desarrollo turístico. Martinique is an island territory which has been marketed in a stereotypical way by proposing only an undifferentiated tourist product. Now, facing the competition of other island territories, the urgency is to overcome the limited image of a tropical nation. In addition to ecotourism, the professionals count on the patrimonial dimensions of the territory have been considered as a means of boosting its reputation. The Round Skiffs is a cultural event which joins in a logic of unprecedented patrimonialisation. This event is seen as an opportunity for tourism development. But this is not a product that can be used for tourism development. However, it must be recognized as much more than a product of tourism development; it can be a driving cultural force for Martinique. Palabras clave: Patrimonio, patrimonialización, turismo, identidad cultural, yola redonda, fiestas locales. Keywords: Heritage, patrimonialisation, tourism, cultural identity, round skiffs, local festivals. 195 1. Introducción Para existir, una sociedad requiere de las señales que le legaron los grupos que la precedieron. Esta herencia es lo que se llama comúnmente, El Patrimonio. Es así que a partir de la Revolución distintos procesos (…) fueron creando una tradición patrimonial que fue devuelta a la nueva colectividad nacional, y que permanecerá por mucho tiempo a la base de las actitudes francesas ante la herencia” (Poulot D., 2006). Incluso en las Antillas Menores francesas, la concepción de patrimonio es una copia de la que sigue vigente en los países occidentales, la cual se basa esencialmente en una visión europea. Pero veremos más tarde, que contrariamente a occidente, donde la tradición de la protección se experimenta desde hace mucho tiempo. Como los antiguos monumentos no estaban en condiciones de desempeñar el papel de espejo reflexivo con respecto a la relación particular que conserva esta antigua colonia francesa con la identidad nacional (Thiesse A. - M., 2001), el patrimonio cultural inmaterial, y -el pequeño patrimonio- adquiere una importancia muy particular en los departamentos franceses de ultramar, y especialmente en Martinica que es el objeto de nuestro análisis, y vemos que se multiplican las empresas patrimoniales, vinculadas a la promoción de las tradiciones anteriormente despreciadas (Poulot D., 1998), esto se considera como una señal estructurante que porta los rastros de la historia de la isla. Parece que el patrimonio cultural “tiene vocación para personificar una identidad” (Poulot D., 2006), o sea, un serio camino a explotar para dotar a la isla de una identidad turística propia que tanto le hace falta. Más que nunca esta actividad necesita renovarse, la oferta turística efectivamente (ha envejecido) se ha estancado y la isla no resiste la competencia regional. La Martinica, que representa un pequeño territorio insular del Caribe, rápidamente surgió como una respuesta turística al modo de vida uniformizado de grupos continentales en búsqueda de distracción y de “una ruptura espacial y temporal” (Desse M., 2007). Además, los habitantes de la isla no se reconocen en estas imágenes, a menudo falseadas y sin 196 un verdadero vínculo con su vida cotidiana, y con mucha desconfianza la población de Martinica acogió esta nueva actividad supuestamente para aportarles trabajo y el bienestar social tan esperado. Sin embargo, a pesar de los verdaderos progresos que se realizaron, en particular, con algunas experiencias “ecoturismo”, la población de Martinica no parece aún haber alcanzado plenamente un desarrollo turístico. No cabe duda que la cuestión de la identidad sigue siendo un freno al desarrollo de ésta actividad en Martinica. Desde hace varios años algunas manifestaciones culturales han llamado la atención de los profesionales del turismo, preocupados de diversificar la oferta y de invertir la tendencia. En efecto, una serie de manifestaciones culturales-identitarias, en particular la Vuelta de las Yolas Redondas en Martinica. La yola redonda es una embarcación tradicionalmente utilizada por los pescadores, evolucionando técnicamente, lo que la hacen hoy un dispositivo deportivo cuya construcción se regula por normas estrictas, con un deseo de respeto a la tradición1 por una parte y de máximo aprovechamiento de sus resultados por otra. Esta única competición es muy valorada por los martinicanos, para quienes representa una fuente de alegría y orgullo y una ocasión para festejar en torno a un interés común. Algunos autores, al igual que Olivier Lazzarotti, analizan el vínculo entre el turismo y el patrimonio y defiende la idea según la cual la relación entre el turismo y el patrimonio está en condiciones de aportar al enriquecimiento de los lugares. ¿Pero en el caso de Martinica, el patrimonio puede ser un verdadero factor de desarrollo turístico y una herramienta al servicio de la proyección de la isla a escala regional? Abordaremos los vínculos que mantiene la población local con el patrimonio, después de haber demostrado el 1 http://yoles-rondes.net/“el barco construido en madera maciza no debe superar 10.50 metros de longitud y poseer velas que pueden llegar hasta 83m2 de superficie al trinquete (1 vela) y 10m2 a la velada (2 velas). Desprovisto de quilla de deriva y timón, el “lastre” se es encargado los compañeros cuyo número varía entre 15 y 18”. 197 creciente interés por el patrimonio, y propondremos elementos de análisis en cuanto a la pertinencia del patrimonio para el turismo. 2. Patrimonio y patrimonialización en la isla de Martinica 2.1 Política patrimonial en Martinica El patrimonio, es un concepto que en primer lugar abarca muchos sentidos, en función del ángulo disciplinario o cultural bajo el cual se analice. Hasta final del siglo XVIII, el patrimonio designaba todo lo que era transmitido por el padre a sus herederos y eso en un marco estrictamente privado. El diccionario “Littré” de la lengua francesa da una primera definición, trata “de un bien o de una herencia que desciende, según las leyes, de los padres a los hijos”2. En Francia, fue la Revolución la que cambió el estatus del patrimonio, al mismo tiempo que, paradójicamente, las destrucciones fueron numerosas (Iglesias incendiadas, estatuas invertidas o decapitadas, castillos saqueados” (Choay F., 1992). Posterior a este episodio histórico, el Estado-nación puso fin a las destrucciones espontáneas de los símbolos del antiguo Régimen (Greffe X., 1990). Es con la Revolución francesa que se institucionaliza y que el concepto vuelve a entrar en la esfera pública (Doumit, 2007), en el que califica inicialmente y de forma exclusiva “los patrimonios materialarquitectónicos, artísticos y arqueológicos” (Turgeon, 2010). Es, según las observaciones de Choay Françoise, “un concepto nómade, ya que cambia de cabo y escala de manera vertiginosa y nos damos cuenta de que sigue aún su transhumancia de manera estrepitosa” (Choay F., 1992). El patrimonio sería entonces un concepto “que cubre de manera necesariamente vaga todos los bienes, todos los “tesoros” del pasado” (Babelon, J. - P., Chastel A., 1994) y que con el paso del tiempo se ha convertido en “el objeto de una cruzada popular” (Poulot D., 2006). El patrimonio de Martinica, inicialmente giraba en torno a los grandes edificios arquitectónicos y monumentales. Las casas de Señores y las 2 Definición del diccionario de lengua francesa Littré electrónica. 198 viviendas coloniales “cuya arquitectura se volvió emblemática, a partir de finales del siglo XVIII” (Charlery C., 2005) muestran “una arquitectura específica que fue desarrollada en el medio rural por el conjunto de las colonias francesas de la América tropical y subtropical” (Charlery C., 2005). Del mismo modo, los monumentos religiosos, y, en particular, la Catedral de Fort-de-France, son parte integrante del patrimonio arquitectónico de Martinica. La Biblioteca Schœlcher, incorporada al inventario de monumentos históricos, es otro ejemplo característico entre otros. La cuestión de la construcción de la obra patrimonial en Martinica se plantea aquí con agudeza ya que su complejidad reside en el hecho de que se haya realizado en un contexto colonial (Arrif, 1994). En efecto, es útil volver de nuevo sobre este período caracterizado por una política de asimilación cuyo objetivo consistía “en borrar las diferencias entre la madre-patria y las colonias” (Nicolas, 2009). “Se aprecia todo patrimonio como un testimonio auténtico y emblemático de una realidad desaparecida, una prueba tangible de la existencia de lo que fue pero que ya no es” (Jade, 2006). El patrimonio como un testimonio visible del pasado de una sociedad, es pues un pilar, incluso el fundamento de la identidad cultural de esta sociedad. “En ese caso, el patrimonio tiene una función a la vez que “espejo reflexivo”, en el cual una sociedad o un grupo se observan para reconocerse, y de un “espejo transitivo” que da o tiende a ver la imagen que esta sociedad expone respecto al otro -extranjero- para hacerse reconocer en su especificidad y su singularidad” (Arrif, 1994). La protección del patrimonio funda así su legitimidad en la aprehensión de la pérdida de la memoria colectiva y la cultura. En cualquier caso, el patrimonio es una fuente de identidad en la medida en que transmite los valores y los conocimientos de una sociedad. Mientras que el patrimonio es presentado, por algunos autores, uno de ellos Micoud (Micoud, 2004) como un bien común, sin embargo la 199 construcción del patrimonio de Martinica sólo se llevó a cabo por algunos grupos deseosos de hacer valer un interés particular. La construcción de las obras patrimoniales se produce, en efecto, en el marco de relaciones desiguales de dominación (Arrif, 1994), es la concepción de patrimonio que prima en Francia la que prevalece, con el objetivo “de borrar las diferencias entre las colonias y la madre patria” (Nicolas, 2009). Es así como la población local pierde el interés en este patrimonio, esencialmente las construcciones, que contrariamente a su vocación no facilita un sentimiento de pertenencia y no responde ni a las necesidades de arraigo cultural, ni a la búsqueda de identidad. 2.2 Patrimonialización de la isla de Martinica En los Departamentos franceses de ultramar el proceso de patrimonialización tomó muchos años para ser incorporada, y con el tiempo la definición de patrimonio no ha dejado de evolucionar. Todos estos lugares “a-espacializados y abstraídos” (Nora, 1992) son en tanto lugares en los cuales las sociedades pueden observarse y acordarse de lo que fueron y de dónde vienen. Jean-Pierre Jeudy, al utilizar la metáfora del espejo reflexivo, afirma que “para que exista un patrimonio reconocible, manejable es necesario una sociedad se apropie del espejo de sí misma, que tome sus lugares, sus objetos, sus monumentos como reflejos inteligibles de su historia, de su cultura”. El concepto de patrimonio engloba un conjunto de lugares, monumentos, objetos materiales e inmateriales. Pierre Nora, en la Conclusión de los Actos de las Conversaciones del Patrimonio, afirma que “se pasó de una edad del patrimonio a otra. De un patrimonio de tipo nacional a un patrimonio de tipo simbólico. De un patrimonio heredado a un patrimonio reivindicado […] De un patrimonio oficial a un patrimonio social, o étnico, o comunitario” (Nora P., 1997). Si durante mucho tiempo el concepto de patrimonio se ha limitado solo a los monumentos y a los 200 objetos tangibles3, hoy, se extiende a nuevos ámbitos como la industria, el arte plástico contemporáneo o también el “pequeño patrimonio”. El patrimonio se define también por su inmaterialidad, caracterizada por la UNESCO como “las tradiciones o las expresiones vivas heredadas de nuestros antepasados y transmitidas a nuestros descendientes, como las tradiciones orales, las artes del espectáculo, las prácticas sociales, rituales y acontecimientos festivos, los conocimientos y prácticas relativas la naturaleza y al universo, los conocimientos y los conocimientos técnicos necesarios para la artesanía tradicional”4. Desde hace unos veinte años, los martinicanos, están en búsqueda de lo que funda su identidad cultural y recurren cada vez más al patrimonio cultural. Buscan en su pasado, todo lo que hace referencia a sus tradiciones, sus conocimientos, su tecnología y a sus hábitos, con el fin de salvaguardar su identidad cultural. Este patrimonio tiene un valor social en la medida en que permite a la población acercarse en torno a todo lo que toma un valor fundador en su imaginario. Se establece pues, una dinámica de patrimonialización, cuyo objetivo es hacer pasar elementos característicos del grupo unidimensional patrimonial. Y es durante los períodos festivos que la población local es invitada a sumergirse en una atmósfera, cada vez más imbuida de las distintas marcas culturales e identitarias que la definen. Las fiestas tienen efectivamente la capacidad de mantener sus singularidades y de participar en la construcción de la identidad territorial martiniquesa. Ellas son los espacios de conservación de las prácticas populares, que se encuentran especialmente amenazadas por el olvido. 3 El “pequeño patrimonio” es un testimonio del pasado que no puede ser protegido a título de un monumento histórico, pero que merece ser considerado, restaurado cuando sea el caso, y valorizada por la población. Se refiere los hábitats, a la habilitación y a edificaciones vinculadas a las actividades diarias, profesionales, de creencias, ritos y conmemoraciones así como a los elementos del paisaje creados por los hombres y por el tiempo”. Definición citada por la Asociación Historia y Patrimonio de Cellier, http://www.lecellier.fr/ 4 UNESCO: http://www.unesco.org/culture/ 201 En adelante, también presenciamos una demanda cada vez más urgente de patrimonialización de las prácticas culturales que parecen haber sido designadas por la población local como el fundamento de su identidad. Así, el patrimonio no se limita solo a los monumentos. Las danzas, los conocimientos técnicos, etc. pasan de un estado de no-reconocimiento, a otro de apropiación por la población local, quienes definen, de ahora en adelante, lo que mejor refleja su identidad. Ciertas prácticas y costumbres heredadas del pasado son elevadas al rango de elementos patrimoniales de pleno derecho. Aquellas que no eran consideradas durante mucho tiempo como el “pequeño patrimonio”, pudieron perpetuarse en particular, gracias a las fiestas locales. Realmente, estos momentos festivos se insertan en un proceso de patrimonialización generando al mismo tiempo el patrimonio. En efecto, numerosas herencias inmateriales (Nicolas T., 2003), fueron durante mucho tiempo sinónimo de inferioridad social y cultural (Renaudo C., 2000) y se inscriben como símbolos de la identidad local, heredadas de las últimas generaciones y transmisibles a las generaciones futuras, constituyendo un objetivo importante para la colectividad. Se trata de las danzas tradicionales, las cuales son de orígenes africano o una herencia de Francia. Llevada por numerosos protagonistas tal como las asociaciones, las colectividades territoriales, las empresas o también los responsables políticos, la patrimonialización se acompaña de un fenómeno de apropiación. En el caso de las fiestas patronales, y más bien en el caso de la Vuelta de las yolas redondas en Martinica, el proceso de apropiación se extiende, en particular, a los espacios públicos y al espacio litoral. El litoral en particular, al dejar su status de espacio físico limitado y anhelado, pasa a ser durante el período de la fiesta, un espacio social revalorizado (Corlay, 1995). De un simple espacio geográfico, se convierte en vivido un espacio, apropiado y utilizado colectivamente en un marco voluntario y agradable. Utilizado principalmente en psicología general y medioambiental, en sociología y en distintos campos de la comercialización, el concepto de apropiación permite entender más concretamente la relación que puede existir entre un individuo o un grupo y un objeto. Estaremos satisfechos aquí con un enfoque más bien clásico de este concepto, en el cual el proceso de apropiación no es otro que “la acción de asignarse, de darse la propiedad de algo y esto en una perspectiva 202 más amplia que en el marco de la simple dimensión jurídica” (Chaney D., 2007). En Martinica, los habitantes se apropian simbólicamente y se reapropian cada año del espacio público, que se convierte para estas ocasiones, en un lugar de reunión, invistiéndolos de sus vínculos sociales. 3. Un modelo turístico dominante en declive. El interés llevado al patrimonio inmaterial 3.1 Las “prácticas” turísticas en Martinica Mientras que el litoral sigue siendo un espacio donde la población local se vuelve esencialmente hacía los recursos que se encuentran: “la pesca a pie, recolección de algas, pastoreo del ganado” (Lageiste, Rieucau, 2008), se convierte también, en un espacio de codicia para las sociedades occidentales, siempre más numerosas a ocupar su tiempo libre. Además con la mejora y la diversificación de los medios de transportes y, en particular, la multiplicación de las líneas aéreas - las islas tropicales se proyectan rápidamente a la era del turismo de masa. Al volverse accesibles a un mayor número de turistas, las playas, a la imagen de las playas europeas, se llenan con visitantes en búsqueda de distracción, de sol y deseosos de volver a las islas (Péron, 2005). Cada vez llegan más y más visitantes a los litorales, lo que indica que la población urbana europea va a hacer de la isla una de los destinos turísticos del Caribe más valorados. “Pensadas como lo opuesto del mundo continental” (Desse, 2008), la playa y el mar en Martinica se convierten en la razón de la llegada de estas poblaciones turísticas que se apropian de ellos, en particular para relajarse y dedicarse al bronceado. A partir del final del Siglo XX, Martinica se impone pues, como un producto turístico exclusivamente balneario que responde a la demanda de estadía de los turistas, ya sea por el sol, las bonitas playas de arena blanca y la presencia en un gran número de hoteles de inspiración francesa. El turismo es una actividad que funciona, puesto que durante los años 80 y 90, el número de visitantes no deja de aumentar, pasando de 238.600 en 1987, a 366.653 en 1993, para alcanzar los 564.303 turistas en 1999, que por otra parte fue el año con mayor cantidad de visitas a la isla. Así, en menos de una década las visitas a Martinica se duplicaron. 203 Además los turistas no han dejado de imprimir sus marcas, principalmente en los litorales del sur de la isla, confiriéndoles por lo tanto una “identidad turística” (Lageiste, 2007). Esto es real, en cuanto que la población local se desinteresa, en este momento de las prácticas balnearias que son posibles de hacer en el litoral. Las playas del sur de Martinica, especialmente adaptadas para los turistas en búsqueda de lugares exóticos y distracción, rápidamente se convirtieron en sus lugares de reunión y expresión. Mientras que la población local sólo se acercaba en raras ocasiones festivas, la población turística por su parte, se apropió de las playas y del mar, colocándolos en el centro de su tiempo libre. Por sus distintas prácticas fueron los agentes clave de la transformación de estos espacios. Tuvieron la facultad de señalar firmemente el espacio de su cultura y sus costumbres. Hicieron de la playa “un lugar de distensión para broncearse, mostrarse, seducir por la belleza del cuerpo” (Desse, 2006). Al configurar los usos de los litorales que se pusieron en práctica, los turistas se apropiaron este “territorio del vacío” (Corbin, 1990), cargándolo de sus representaciones. Ellos aplicaron su visión de lo que debe ser la práctica de la playa sobre una isla tropical. 3.2. Un modelo turístico en declive Es innegable que Martinica posee numerosos activos naturales y también arquitectónicos y culturales para figurar entre los mejores destinos turísticos de la cuenca Caribeña, pero hay que reconocer también que el modelo turístico propuesto desde hace mucho tiempo atrás llega a su límite. Las cifras son especialmente elocuentes: certifican el lento proceso de degradación que afecta al turismo de Martinica. Más de un millón de turistas visitaron la isla en 1999. En 2005, ya no era más que 639.000 para no ser más que 577.164 en 2009, casi mitad menos que en 19995. Desde el final de los años noventa, el turismo en Martinica se enfrenta a la amplificación del contexto competitivo regional y a las nuevas 5 Comité Martinicano del Turismo. 204 evoluciones de la demanda turística internacional. El producto turístico martinicano, el turismo balneario -más conocida bajo el nombre: el “3S”es un producto estandarizado, sin carácter y sin encanto particular. Al mismo tiempo que la isla posee numerosas facetas naturales, el desarrollo turístico no se ha beneficiado de ninguna plusvalía que habría podido diferenciarlo de los otros destinos del Caribe. Ciertamente la reducción de la frecuentación se debe a la escasa competitividad de Martinica que propone una oferta mucho menos interesante, en particular, en términos de precio que la de las islas vecinas. No obstante, es necesario recordar que el clima social y la recepción dada a los visitantes son elementos también a tener en cuenta para explicar el progresivo desafecto de la isla6. Los profesionales del sector, afectados directamente por la degradación de la actividad -1000 habitaciones y 26 hoteles cerraron en 10 años7-, son por otra parte los primeros en aludir estas razones para justificar, en parte, su retirada y el cierre de sus establecimientos hoteleros. El caso más elocuente es el del Grupo “Accord” que para explicar su progresiva retirada de la economía turística de las Antillas, destacó el comportamiento “hostil, e incluso agresivo” del personal hotelero respecto a la clientela. La complejidad de las relaciones y el clima social fueron puestos en el centro de la mesa y permitieron ver con claridad, y bajo otro ángulo están las dificultades inherentes a las decisiones tomadas en materia de desarrollo turístico en Martinica. En adelante hay que incluir la relación que la población local mantiene con el hecho turístico (Chambon, 2003), pero también las relaciones de rigor entre sus distintos miembros. Se hace mención aquí de las ruinas del hotel Meridiano de la Punta del Final al Trois-Ilets, que se ha convertido en Kalenda en 2005 después de que el grupo Kalenda haya decidido adquirir este complejo hotelero 6 Ver a este respecto el “Documento informativo realizado a nombre de la Comisión de Economía, Desarrollo Sostenible y Ordenación del territorio sobre “Turismo y Medio Ambiente en ultramar” por el Sr. Michel Magras, Senador, http://www.senat.fr/rap/ r10-547/r10-5471.pdf 7 Cifras anunciadas por el Presidente del Consejo Regional de Martinica, en la mesa redonda sobre turismo, organizada durante la visita del Presidente de la República en enero de 2011, http://www.senat.fr/ 205 considerado entonces como el más grande del turismo martiniqueño. Pero fue hecho sin contar con la degradación de la oferta y con la reducción de la frecuentación turística. Entre la congelación de los trabajos de reparación y levantamiento judicial, el Kalenda, lejos abrir de nuevo sus puertas, se convirtió en un erial turístico, un squat que parece simbolizar la evolución del turismo balneario en Martinica. 3.3 Un creciente interés en el patrimonio cultural Martinica se ha posicionado en el mercado turístico como un destino exclusivamente de balneario. Su patrimonio cultural considerado de poco interés, no ha tenido un papel especial en el desarrollo del turismo, a pesar de que la isla es rica en elementos culturales intangibles, tales como: “Las tradiciones y expresiones orales, incluido el idioma como vehículo del patrimonio cultural inmaterial, las artes escénicas, prácticas sociales, rituales y actos festivos, conocimientos y prácticas sobre la naturaleza y el universo, y las prácticas relacionadas con artesanía tradicional, etc."8. La población local es la primera en ser consciente de la posible desaparición de sus prácticas populares, que se apoderó progresivamente de los bienes materiales e inmateriales que son los portadores de los valores culturales que hay que preservar y que hay que transmitir a las generaciones futuras. El patrimonio inmaterial valorizado está considerado desde entonces como un factor no despreciable para la preservación de la identidad cultural. Asistimos por otra parte, desde hace un poco más de una década, a la multiplicación de las fiestas, de las ferias y festivales que tienen por objetivo hacer revivir el saber y la destreza, los bailes y las costumbres propias de Martinica. Como el patrimonio cultural ocupa un papel preponderante en el anclaje de los valores sociales se sitúa como un incentivo del desarrollo turístico. Los profesionales de este sector económico no recurren por otra parte únicamente a los productos clásicos y balnearios, si no que hacen cada 8 UNESCO : http://unesdoc.unesco.org/. 206 vez más referencia en sus campañas publicitarias a las manifestaciones culturales (la fiesta de Pascua, el Carnaval, Navidad, el festival cultural de la ciudad de Fort-de-France, etc.) para promover la isla de Martinica. La yola redonda, la más popular de las tradiciones martiniquesas (SYRM, 2004), es un ejemplo significativo: “además de ser un motor de impulso de la cultura martiniquesa bajo todas sus formas: pictórica, musical, artesanal, etc.” (SYRM, 2004), imponiéndose como un “producto de reclamo”,“un vector turístico por excelencia” (SYRM, 2004). Los profesionales del sector turístico acogieron bien la fabulosa oportunidad que representa esta manifestación cultural para intentar restablecer la imagen degradada por el destino. La Vuelta de las yolas redondas renueva la mirada porque se apoya en el patrimonio y está efectivamente considerada como un nuevo producto turístico. El patrimonio, en tanto constructo social, representa un recurso simbólico que da cuerpo a la comunidad local porque produce sentido, está considerado como una nueva carta que hay que jugar para diferenciarse de otros destinos del Caribe. Es necesario también señalar que esta tentativa de diversificación de la oferta turística ofrecida en Martinica se acompaña de una voluntad de diversificar la procedencia de la clientela. 4. El ejemplo de la yola redonda 4.1 La yola redonda “La Yola redonda es un barco de madera robusto pero con mucha dificultad para maniobrar. Es ligero, sin bolo, sin lastre, sin deriva ni timón, a calado débil, pudiendo navegar con 1 ó 2 velas, es construido por ensamblaje de tablas o bordeados fijados horizontalmente sobre un esqueleto hecho a miembros” (SYRM, 2004). En otro tiempo la yola estaba reservada exclusivamente para la práctica de la pesca, y su uso principal ha sido desviado desde que los pescadores decidieron desafiarse a sí mismos volviendo a la pesca haciendo carrera. Progresivamente, lo que era del dominio del entretenimiento tomó además mayor amplitud hasta realizarse verdaderas carreras organizadas bajo el 207 auspicio de la asociación de las Yolas Redondas de Martinica (SYRM) fundada en 1972. En los años 1970, sólo los pescadores y sus más cercanos se interesaban por la yola. Las primeras competiciones oficiales de yolas redondas habrían nacido de la organización de animaciones náuticas creadas con ocasión de fiestas patronales. Estas carreras de yolas, todavía presentes bajo esta forma, se relacionan más con una presentación que con un acontecimiento separado, entre otras cosas. Así, hasta principios de los años 1980, las regatas de yolas redondas quedarían más próximas de una presentación folklórica que de una competición deportiva. Pero las fiestas patronales ofrecían un lugar para la conservación de estas carreras, y tuvieron el mérito de haberlas dado a conocer a un mayor número de personas. La consagración se logra con la Vuelta de Martinica en las yolas redondas, verdadera hazaña deportiva respecto a la duración y la dificultad de la prueba. Maniobrar una yola es, en efecto, un trabajo en equipo perfectamente coordinado y sincronizado bajo las órdenes de un jefe de borda. Para concluir la prueba son necesarios siete días de carrera para las diferentes tripulaciones. Progresivamente, el número de tripulaciones y por lo tanto de yolas reagrupadas en asociaciones aumentó. En 1986, ocho yolas tomaban la salida para efectuar la vuelta de la isla. Un año más tarde, no eran menos de 18 yolas que componían la flotilla (SYRM, 2004). En 2003, ya contábamos con 21 yolas al principio de la vuelta. Entre todas las competiciones deportivas, la Vuelta de Martinica de las Yolas Redondas es la más afamada, por lo que este es un deporte a apoyar, ya que está íntimamente ligado a la historia y la cultura de Martinica, que implica más y más personas a este evento. 4.2 La mediatización de la yola redonda para reforzar la notoriedad del destino Martinica La yola redonda es un acontecimiento cultural que toma una dimensión promocional gracias a la calidad del espectáculo que ofrece a las miradas externas. Además de dar a conocer una original disciplina deportiva y una 208 cierta forma de cohesión social, la yola redonda valoriza la diversidad de los paisajes y de las costas martiniquesas así como la relación de un pueblo con el mar. Los responsables elegidos a cargo del turismo necesitan ser una parte notoria de este evento para alcanzar el objetivo de visitas fijado, evento portador de valores fuertes y dinámicos y que muestran toda la alegría de pueblo, tanto como los clichés que mueven el desarrollo turístico. Una de las estrategias utilizadas es invitar masivamente a medios de comunicación nacionales, de la prensa escrita y televisada, comprendiendo también a especialistas del turismo, de los deportes náuticos y la prensa en general con el fin de por una parte de tocar a un público más amplio, y por otra de asegurar así una promoción inigualable de Martinica. Las regatas de yolas redondas, además del hecho indiscutible de que constituyen una referencia intangible a la identidad cultural martiniquesa, se impone cada vez más como un deporte-espectáculo (Pruneau, Dumont, 2009) que constituye una ocasión de celebración comunitaria y que, por añadidura aporta la consistencia al concepto, en resumen bastante abstracto, que es la identidad nacional (Bourgeois, 1995). Este deporte ve crecer su interés económico a medida que crece también la búsqueda de nuevos recursos turísticos, esto gracias al entusiasmo que suscita y a la mediatización, objetivos que busca alcanzar. De lo que estamos seguros, es que la Vuelta de las yolas redondas se impone en lo sucesivo como una fiesta anual, que gracias a la química que produce entre su dimensión histórica, cultural y simbólica y su cobertura de los medios de comunicación, tenemos un acontecimiento susceptible de ser económicamente valorizado. La cobertura aumentada del acontecimiento por los medios de comunicación locales y nacionales, tuvo por resultado imponer las regatas en la cultura popular uniendo a la población local alrededor de un interés común. Los medios de comunicación locales, multiplicando las emisiones de difusión, dieron a conocer la competición de yolas a un gran número de martiniqueses que hasta ese momento no se apasionaba por esta práctica. 209 La cobertura de los medios de comunicación asegura innegablemente la fama de la Vuelta de las yolas en el gran público. Sin embargo, difundiendo este interés patrimonial e histórico, la prensa local cada vez más unida con los medios de comunicación nacionales, participa en despertar la curiosidad de los potenciales visitantes (Verdelli, 2007). Los medios de comunicación aseguran pues, la publicidad hecha a favor de la yola redonda que se ha convertido desde entonces en una herramienta de movilización para seducir a los turistas y los excursionistas. 4.3 La yola redonda: ¿qué lugar ocupa para el turismo? Los profesionales del turismo y las autoridades locales electas afirman su deseo de hacer de la vuelta de las yolas redondas una prestación que hay que ofrecerles a los visitantes. A título de ejemplo, la presidenta del Comité del Turismo desea la presencia “de una o dos yolas donde los turistas podrían participar” en el corazón de la carrera, con riesgo de “dificultar la carrera en sí misma”, porque, “apoyar es muy bello, pero participar, es todavía mejor". Por otro lado, ella misma precisa que “la Vuelta de las Yolas Redondas todavía no logra imponerse como una ventaja turística ineludible”9. Todos los profesionales interrogados aseguran que es particularmente complicado cifrar el número de turistas presentes sobre la Vuelta y todavía menos de poder contar totalmente a los que vendrían a Martinica atraídos por este acontecimiento deportivo. No existe por el momento ninguna cifra capaz de medir el atractivo de la yola redonda (Dumont, 2009). Además, algunos turistas interrogados y presentes a principio de agosto 2011, declaran no haber tenido conocimiento de este acontecimiento antes de su llegada en la isla por una parte, y por otra, indican que la inmensa mayoría dice no estar dispuesto a participar en la carrera en la medida que no exista ninguna estructura específica que les permita participar. 9 Entrevistas de Roy-Camille K., Presidenta del Comité Martiniqués del Turismo, People’s Yoles News, Fuera de serie, N° 7, 2010, p 12. 210 Finalmente, el precio también parece ser un freno a su participación, ya que son cerca de 50 euros por persona al día. En realidad, la Vuelta de las yolas es ciertamente una competencia deportiva original, pero se sitúa como una nueva fiesta local que en lo sucesivo le da ritmo a las grandes vacaciones en Martinica. Por una parte este tiempo festivo es muy esperado por los martiniqueses residentes en la isla, pero igual por los emigrantes, fanáticos de esta disciplina deportiva pero generalmente mucho más atraídos por el ambiente festivo que por acompañar la competición, y que están listos para programar sus vacaciones durante la semana la cual se efectúa la Vuelta. Las fiestas locales en Martinica perduran y funcionan como un lugar donde la cultura y la identidad se perpetúan y se refuerzan. Su renovación permite a los habitantes reunirse alrededor de intereses comunes y experimentar con la pertenencia a una comunidad ampliada, a la ciudad, a las fiestas patronales, y a la isla completa, gracias a la Vuelta de las Yolas Redondas. Efectivamente es la Vuelta la que recibe la adhesión del mayor número de personas. Es una ocasión de divertirse. Sobre las playas que acogen su llegada, desafíos van a buen paso. El mar, en cambio, está más cerca de la competición y es otra faceta del tiempo festivo que se vive. Los catamaranes y otros barcos seguidores hacen el recorrido de la carrera, el lugar de la fiesta exutorio, donde hay que encontrarse para reafirmar quién se es socialmente y donde los comportamientos más caprichosos son admitidos. El martiniqués y numerosos actores locales se apropian de este acontecimiento que evoluciona en el imaginario colectivo como una producción loca, sinónimo de orgullo y de libertad. El litoral, el soporte de nuevas fiestas, se hace un lugar propicio de ocio y de distracción. Está vívido como un espacio de libertad, en el cual los jóvenes marcan su presencia y afirman allí su existencia y su identidad. Las fiestas que exprimen " la capacidad de la comunidad donde hay que integrar nuevos significantes identitarios" (Meintel, Hily, 2000), el espacio litoral se hace un espacio social, un espejo de sus valores tales como el placer, la preocupación del cuerpo, la manejabilidad, etc. Es pues el lugar 211 donde se lee fácilmente esta tensión entre la herencia de los valores, de las prácticas transmitidas y el atractivo de realidad y de valores nuevos. La Vuelta de las yolas redondas parece ser un acontecimiento cultural que hace volver los Martiniqueses a una nueva era. Les propone otra lectura de su historia y cristaliza un sentimiento de orgullo. Además, actúa como un poderoso vehículo para la propiedad de la playa y el mar por los habitantes. Ellos hacen un espacio para la propia entre las comunidades. Esto hace que una dimensión simbólica muy fuerte, especialmente si tenemos en cuenta las relaciones que la gente hablaba con sus costas. 5. Conclusión Desde hace varios años, el turismo se encuentra alicaído en Martinica. El producto exclusivamente balneario propuesto alcanzó sus límites y parece urgente proponer otras soluciones para diversificar la oferta. Hasta hace poco tiempo el patrimonio cultural no constituía un recurso destacado del turismo. Mediatizada y adulada, la Vuelta de las yolas redondas, en el corazón de un proceso de patrimonialización, se inscribe en lo sucesivo dentro de perspectivas de desarrollo sostenible y de desarrollo de la competitividad de los territorios. Este deporte, gracias al entusiasmo que suscita y a la mediatización del que es objeto ve crecer su interés económico a medida que crece la búsqueda de nuevos recursos económicos. Sin embargo, las regatas de yolas redondas, además del hecho indiscutible de que constituyen una referencia intangible a la identidad cultural martiniquesa, constituyen una ocasión de celebración comunitaria. Aportan, por añadidura, consistencia al concepto, en resumen bastante abstracto, de la identidad nacional (Bourgeois, 1995), considerándolo, no como productos turísticos pero si como un bien patrimonial del que se apropia la población para reunirse alrededor de un interés común y gracias al cual puede vivir la experiencia de pertenencia a una comunidad ampliada. 212 Bibliografía Arrif, A. “La paradoja de la construcción de obras patrimoniales en contextos coloniales. El caso de Marruecos” En: Revista del Mundo musulmán y del Mediterráneo. N° 73-74 (2004) 153 - 166. Babelon, J.-P. y Chastel A. La noción de patrimonio, Ed Liana Levi. 1994. Bourgeois, N. “Deporte, medios de comunicación y la mercantilización de las identidades”. Sociología y sociedades, vol. 27, N° 1. (1995) 151-163. Chambon, M. Los “Métropolitanos” en la sociedad martinicana hoy. Los procesos complejos de adaptación. Universidad de Provence, AixMarseille 1, Memoria de maestría, bajo la dirección de Bonniol J.-L. (2003). 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Como resultado se obtuvo que las políticas formales, antes y después del 1999, son similares. Sin embargo, las acciones aplicadas después del 2002 son distintas. Since 1991, 4 public policies have been established to address the urban transportation problems in Venezuela. These are The Integral Policy, The National Policies for Urban Transportation I and II and the current policies. The goal of this research project was to analyze the public policies and to demonstrate that investments corresponding to the principles of social and mutually-binding economy are currently being implemented. This was a sociological analysis focused on the formal policies and the actions applied. It concluded that the formal policies before and after 1999 were similar and the actions applied after 2002 are different. Palabras clave: Políticas públicas, transporte urbano, políticas públicas de transporte urbano, ciudades venezolanas, Venezuela Keywords: Public policies, urban transportation, urban transportation policies, Venezuelan cities, Venezuela. 217 1. Introducción En las ciudades venezolanas existe un fuerte problema de transporte, producto del inadecuado sistema de transporte urbano tradicional que no responde a las necesidades de movilidad de los ciudadanos en términos de calidad y cantidad. Situación ésta que resulta acorde con la multitud de instituciones, marcos regulatorios, programas, proyectos, acciones y servicios de transporte no integrados, incoherentes, desarticulados, descoordinados, con objetivos encontrados, entre otras. Con el fin de atenderlos en Venezuela se diseñaron e implantado 4 políticas de transporte desde 1991. El objetivo de este trabajo fue analizar cada una de esas políticas públicas con el fin de mostrar que más allá de las propuestas contenidas en la política formal, se vienen instrumentando inversiones y proyectos que se corresponden con los principios de una economía social y solidaria. De acuerdo a los objetivos planteados, se trata de una investigación descriptiva y explicativa. En la investigación se describieron los procesos reales de la formulación de la política nacional de transporte urbano, la participación de los actores, el proceso a través del cual el problema entró en la agenda, como y quienes tomaron las decisiones de la política y la descripción del documento emanado. En ella se realizó la revisión y análisis de documentos formales e informales con el fin de identificar y caracterizar el contenido de las políticas. También se recurrió a fuentes vivas, es decir, actores que participaron en el proceso de formulación de la política Nacional de Transporte Urbano, mediante la realización de entrevistas semi-estructuradas. 2. Políticas Públicas Las políticas públicas “deben considerarse como propuestas de regulación pública de los múltiples problemas y contradicciones que afrontan las 218 sociedades actuales” Gomá y Subirats (1998:13). En esta definición los autores dejan implícita la responsabilidad del Estado y/o de los organismos públicos en generar las políticas públicas. Sin embargo, no dejan claro todos los actores que participan en su confección e implementación. Por otra parte, Álvarez (1992) indica que las políticas públicas surgen como respuestas a diversas emergencias, producto de las demandas de grupos sociales con suficiente capacidad de presionar a los organismos públicos. Esta definición involucra a nuevos actores: los grupos sociales que ejercen presión. También deja ver, implícitamente, la responsabilidad de los organismos públicos en realizar las políticas públicas aunque considera que éstas surgen en casos de emergencia. Una política pública es el flujo de decisión en torno a un problema que ha sido considerado público y que ha ingresado en la agenda del Estado y, por lo tanto, debe ser enfrentado de acuerdo con las competencias constitucionales y legales de los gobiernos. Asimismo, “la política es el proceso por el que las comunidades persiguen objetivos colectivos y abordan sus conflictos en el marco de una estructura de reglas, procedimientos e instituciones, con el objetivo de alcanzar soluciones y adoptar decisiones aplicables por la autoridad estatal (en sus diferentes niveles políticos-administrativos) al conjunto de la sociedad” (Sodaro, 2004:19). Algunos autores consideran la participación ciudadana como elemento fundamental en el proceso de formación de las políticas públicas, pues de lo contrario, no serían sino, desviaciones o involuciones autoritarias de los gobiernos, incluidos los democráticamente electos. El proceso de elaboración de las políticas es sumamente complejo ya que en las demandas de los grupos sociales intervienen personas y organizaciones, y cada uno de estos actores plantea una definición del problema, una imagen particular de la realidad sobre la que se quiere intervenir (Gomá & Subirats, 1998), y de cuyas interacciones resultan las decisiones gubernamentales para establecer la política pública (Álvarez, 1992). Por lo tanto, analizar todo este proceso no es tarea fácil, sobre todo porque existen numerosos enfoques para analizar las políticas 219 públicas, pero todas las corrientes de análisis coinciden y utilizan el esquema conceptual de las fases o estadios de las políticas públicas cuyo planteamiento se inicia en los años 1950. La descomposición de la política pública en fases es una herramienta propuesta por los estadounidenses desde los años 1950, por Lasswell, y finalmente adaptada por Jones en la década de los años 70, consiste en ver a la política pública como una sucesión de secuencias en cinco fases: i) la identificación de un problema y formación de la agenda; ii) formulación de las soluciones y toma de decisiones; iii) implementación; iv) evaluación; y, v) mantenimiento, revisión o terminación de esa política. Para el análisis de las políticas, es necesario analizar el contenido y reconstruir el proceso de su elaboración, es decir, las acciones que conducen a la definición de la agenda y su intento de resolverlo. Para ello, es necesario identificar el tipo de Estado, ya que históricamente la sustancia, contenido u orientación de la política depende del tipo de Estado en el cual se diseñan. De allí que se considere necesario establecer la relación que existe entre el Estado y las políticas públicas, y, posteriormente, clasificar los tipos de Estado, e identificar cuál es el contenido que los caracterizan. 3. El transporte urbano y las políticas públicas Se entiende por sistema de transporte urbano (STU) la conjunción de tres grandes subsistemas: transporte público, tránsito e infraestructura (vial y de transporte), pertenecientes a cualquier ámbito urbano. El subsistema de transporte público comprende lo relativo a la prestación del servicio (infraestructuras, vehículos, organizaciones operadoras, autoridades de tutela (Ministerios, Alcaldías), los usuarios (organizados o no), las relaciones entre ellos y el marco legal, entre otros. El subsistema de tránsito involucra la operación del tránsito urbano y comprende las vías, los sentidos de circulación, los equipos que regulan el tránsito, el cuerpo de vigilancia, las leyes de tránsito vigentes, etc. El subsistema vial se refiere a la construcción y mantenimiento de la 220 infraestructura de transporte, entre las que destacan las vías (pavimento), las paradas de transporte colectivo, la señalización y demarcación. El transporte de personas asegura principalmente la movilización de los trabajadores desde su lugar de residencia a los sitios de empleo, lo cual es masivo y condiciona gran parte de la actividad y la economía urbana. De esta manera, el transporte no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar las condiciones de vida en la ciudad. Así, el objetivo de una política de transporte no es simplemente movilizar a los usuarios, sino aumentar, de manera global, el bienestar de los habitantes y la productividad urbana. Todo sistema de transporte urbano cuenta con tres actores principales, los usuarios, los operadores y las autoridades de tutela. Cada uno de los tres actores del sistema juega un papel determinante e interactuante en el funcionamiento del sistema. Los intereses de cada uno de los actores son encontrados. En el caso específico del transporte público en Venezuela, todos los actores principales presentan una limitada capacidad financiera. Los usuarios poseen un bajo poder de compra, las autoridades poseen unos presupuesto acotados, insuficientes para cubrir las necesidades que se presentan; y los operadores de transporte presentan ingresos que escasamente cubren sus costos de operación y no permiten realizar economías para realizar inversiones. Desde los orígenes de la vida, las personas se han agrupado en poblaciones o comunidades para satisfacer sus necesidades básicas, en la medida que han crecido se han organizado para interactuar como colectivo, de ahí el origen del Estado, de los sistemas políticos y de los servicios públicos. De acuerdo al sistema político predominante y al modelo de desarrollo que deseen impulsar los gobiernos, se generan acciones o decisiones por parte del Estado (políticas públicas) para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Hablar de calidad de vida, es hablar de calidad en los servicios públicos y como el concepto de servicios públicos es muy amplio, ya que son los que atienden todas las necesidades de la población, Rosales (en 221 Urdaneta 2010) los clasifica haciendo un paralelismo con la pirámide de necesidades de los seres humanos sugerida por Maslow, y los clasifica en tres categorías de servicios básicos: a) Tipo I, los cuales deberían existir en todo conglomerado urbano independientemente de su tamaño, para asegurar a sus habitantes el desarrollo de sus actividades vitales, económicas y de socialización, éstos son: agua potable, aguas servidas, aseo urbano, cementerio, electricidad, transporte urbano, transporte interurbano, policía, salud pública, escuela básica. b) Tipo II, deben existir en aquellas ciudades que por su densidad poblacional requieren un nivel superior al de los servicios tipo I, estos son: correos, teléfonos públicos, mercado, matadero, radio, televisión, cine, teléfonos, bomberos, plazas y parques, centros de salud, educación intermedia. c) Tipo III, son los exigidos por la sociedad cuando ya han sido satisfechos los tipo I y tipo II, éstos son: gas, aeropuerto, bancos, recreación, defensa civil, turismo, beneficencia, judiciales, hospitales, educación superior. Si todos los servicios públicos inciden en la calidad de vida, indudablemente aquellos que tienen un mayor impacto son los del tipo I, entre los cuales se encuentra el transporte urbano. Esto hace que este servicio se constituya en un derecho primordial para la población y debe ser el Estado el que se convierta en su garante. El objetivo fundamental del servicio de transporte urbano no solo es el traslado eficiente, cómodo y seguro de personas entre los distintos lugares donde se emplazan y desarrollan las actividades urbanas, facilitando la integración entre ellos; sino que debe mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, coincidimos con Ocaña y Guardia, quienes plantean que: “… el transporte no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar las condiciones de vida en la ciudad. Así, el objetivo de una política de transporte no sería solo movilizar a los usuarios, sino aumentar de manera global el bienestar de los habitantes y la productividad urbana” (Ocaña & Guardia, 2005, pág. 165). 222 El sistema de transporte urbano es la conjunción de 3 grandes subsistemas: a) el subsistema de transporte público: infraestructura vial, vehículos, rutas, organizaciones operadoras, autoridades de tutela, usuarios, las relaciones entre ellos y el marco legal; b) el subsistema de tránsito: involucra la operación del tránsito urbano y comprende las vías, los sentidos de circulación, los equipos que regulan el tránsito (semáforos), el cuerpo de vigilancia, entre otros, y; c) la infraestructura (vial y de transporte): se refiere a la construcción y mantenimiento de la infraestructura de transporte, entre las que se destacan las vías (carreteras), las paradas de transporte colectivo, la señalización y demarcación. Para Vasconcellos (1996), el establecimiento del sistema de transporte urbano se lleva a cabo en dos fases. La primera tiene que ver con la provisión del sistema de circulación, y la segunda con la adopción, es decir, con el uso que realmente se le está dando a los componentes (infraestructura y medios de circulación) La literatura en materia de análisis de políticas públicas ha sido desarrollada en los países industrializados, principalmente en los Estados Unidos, donde predomina el capitalismo como sistema políticoeconómico, utilizando un enfoque de análisis basado en aspectos más cuantitativos que cualitativos, políticos o sociales. En este trabajo se utiliza una metodología alternativa que incorpora el análisis sociológico de los problemas de transporte urbano y el enfoque político de las políticas de transporte urbano. “El enfoque sociológico propone una evaluación de las relaciones sociales de las estructuras de poder que están condicionando los resultados del transporte y tránsito… Es esencial ver las condiciones actuales por medio de conceptos como clases y grupos sociales, conflictos y convergencias, naturaleza de los recursos de los órganos responsables, intereses de los actores públicos y privados…los enfoques técnicos y sociales se limitan al plano de la verificación y privilegian el comportamiento individual… El enfoque sociológico avanza en el plano de la explicación, utilizando fundamentos sociológicos y políticos privilegiando el comportamiento colectivo sobre el individual” (Vasconcellos, 1996:5). 223 En Latinoamérica, a partir de la década de los años 70 se instaura el Estado de Bienestar como modo de producción y sistema económico, manifestado a través de las políticas diseñadas, cuya característica más resaltante es la incorporación de políticas sociales, entre las cuales se encuentran las del transporte urbano. Las políticas formales en materia de transporte urbano consistieron en una fuerte regulación de la tarifa y subsidios directos a los operadores o a través de la creación de empresas públicas operadoras de transporte urbano, las cuales jugaban un rol importante imponiendo parámetros de calidad de servicio o funciones de apoyo directo a la regulación (Figueroa, 2005). Con la creación de las empresas públicas operadoras se lograba prestar el servicio de transporte con una tarifa subsidiada que favorecía a los sectores de bajos recursos, se prestaba el servicio en sectores de las ciudades que estaban desasistidos como consecuencia de la baja o no rentabilidad de la ruta para los operadores privados y se prestaba el servicio con mejor calidad ya que se contaba con unidades de transporte acondicionadas para tal fin. A mediados de los años 80, y en la década de los 90, en Latinoamérica se comienza un proceso de liberación, que se expresa principalmente en la apertura económica, reducción de la injerencia del Estado y mayor énfasis en los comportamientos mercantiles de las economías; en cuanto a lo social se produce una reducción del empleo industrial en las grandes ciudades y un importante aumento del empleo en el sector servicios, donde se esconde buena parte del empleo informal (Figueroa, 2005). En el transporte urbano se redujeron las regulaciones del sector, se eliminaron los subsidios y se promovió la privatización de las empresas públicas de transporte colectivo que existían, dándole un completo giro a las políticas implementadas bajo el Estado de Bienestar. Al liberar los precios, como política del periodo neoliberal, esta medida afectó a las tarifas del transporte público, pasando a ser tarifas reguladas por el mercado. 224 Por otro lado, la promoción de facilidades arancelarias, acompañado de la desregularización del sector, disminuyendo las exigencias de calidad en las unidades de transporte, también incidió directamente en el sistema de transporte urbano. En el transporte urbano se dejó de invertir en las empresas de transporte, bajo la excusa de que no eran rentables y que era necesaria la privatización, por lo tanto fueron privatizadas las empresas de las principales ciudades de Latinoamérica. Pero no solo era la industria del automóvil, también la infraestructura necesaria para su circulación, grandes autopistas, vías, carreteras, estacionamientos, entre otros; las ciudades requerían grandes inversiones para esto. Otra de las consecuencias del capitalismo que incide en el sistema de transporte urbano es el crecimiento urbano descontrolado, resultando según Figueroa (2005) en áreas metropolitana difusas y dispersas, con urbanizaciones de poblaciones de altos ingresos orientadas principalmente al uso del automovil privado, y, por otro lado, barrios populares de bajos ingresos que normalmente no tienen opciones de seleccionar su localización, conformando el desigual espacio capitalista. De esta manera, tal como lo señala la CAF (2005), el transporte urbano enfrenta varias situaciones críticas: por un lado, debe: a) asumir los cambios en las políticas de transporte público que ponen un mayor énfasis en la liberalización; b) enfrentar la competencia que se origina en un mayor uso del automóvil privado y en formas artesanales de transporte público; y c) habituarse a nuevas estructuras de viajes y a la cobertura de áreas más extensas con menor densidad de demanda, producto de la expansión urbana. 4. Los problemas de transporte urbano en las ciudades venezolanas Las ciudades venezolanas presentan, en general, una situación de crecimiento sin control y sin responder a acciones de planificación. Un buen ejemplo de esto se presenta en la ciudad de Caracas, en la cual se estima que el 50% de la población habita en zonas de crecimiento no 225 controlado (70% en el caso del Municipio Libertador), donde existen sistemas “informales” de transporte colectivo, una vialidad mínima y en muy mal estado, y una limitada intervención de las autoridades. Ante tal situación, la organización del transporte se vislumbra cada vez más necesaria. Especialmente desde la óptica de los servicios a nivel urbano como facilitadores del intercambio en la ciudad no sólo en cuanto a la movilización de las personas sino también en el transporte de mercancías, que es necesario para el funcionamiento de la actividad industrial, artesanal y comercial, así como el aprovisionamiento de bienes de consumo. En otro orden de ideas, es importante recordar que el transporte de personas asegura principalmente la movilización de los trabajadores desde su lugar de residencia hacia los sitios de empleo, lo cual es masivo y condiciona gran parte de la actividad y la economía urbana. De esta manera, el transporte no debe ser un fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar las condiciones de vida en la ciudad. De allí que el objetivo de una política de transporte no es simplemente movilizar a los usuarios, sino aumentar, de manera global, el bienestar de los habitantes y la productividad urbana. El transporte representa la necesidad de desplazarse y la de transportar mercancías, lo que en el contexto urbano tiene un carácter vital. Dada su importancia se puede hablar de que existe el “derecho al transporte”, como parte del derecho de toda la población a participar en la actividad urbana y gozar de sus beneficios. Por otra parte, cabe destacar que los transportes urbanos son una carga financiera importante para la colectividad. Se estima que una quinta parte de las inversiones públicas urbanas, en las ciudades de los países en vías de desarrollo, se utilizan en vialidad y transporte. La creciente crisis urbana en estos países y los cambios políticos, sociales y económicos que en este momento se adelantan a escala mundial, requieren de un nuevo esfuerzo de organización de las ciudades y de sus sistemas de transporte. El modelo que se presenta en Venezuela desde 226 la década de los años 80, con base en el vehículo particular, tiene serias consecuencias para las ciudades: congestión crónica, caída en la movilidad y accesibilidad, degradación de las condiciones ambientales y altos índices de accidentes de tránsito. El transporte urbano en las ciudades venezolanas se caracteriza por presentar sus tres componentes o subsistemas (infraestructura, transporte público y circulación) desarticulados, es decir, poco relacionados entre sí o poco integrados. Aunado a esto, un factor común es la carencia de planificación urbana o la existencia de una “planificación” posterior al crecimiento urbano, el cual ocurre de forma desordenada y sin obedecer a criterios armónicos de desarrollo, que conlleven a relaciones equilibradas entre los diferentes espacios. En este sentido, se puede hablar de una ausencia de integración entre el uso del suelo y la planificación del transporte. Es común encontrar en ciudades como Caracas, Maracaibo, Valencia o Barquisimeto, vialidad con poco uso y necesidades de vialidad y servicios de transporte público sin respuesta. Asimismo, la ausencia de jerarquización vial está bastante reseñada en diversos trabajos de investigación y vivida por todos los ciudadanos diariamente. Esto causa graves problemas de congestión en muchas de las ciudades. Ante la insuficiencia de transporte público sin respuesta por parte de las autoridades, se han generado espontáneamente servicios privados que han dado como resultado el sistema de “por puestos” que pululan por las calles de las diferentes ciudades venezolanas. El sistema de transporte público urbano en el país presenta importantes rasgos de informalidad, que se observa en la forma flexible de la explotación del servicio, el cual detecta y responde rápidamente a las demandas que nacen en diferentes lugares de las ciudades. La forma de propiedad en las organizaciones que lo prestan es atomizada, contando cada operador con un alto nivel de independencia y de iniciativa. Las operadoras del servicio de transporte público son más artesanales que empresariales, lo cual tiene grandes repercusiones en el nivel del servicio, pero también en los costos de operación. Sin embargo, evidencian un 227 comportamiento corporativo para tener más fuerza al negociar con las autoridades en temas como las tarifas o los itinerarios de las rutas. Igualmente, se observa solidaridad entre los operadores (privados), lo que permite la reproducción del sistema desde los años sesenta, así como una situación de armonía, a pesar de las diferencias internas que exige este sistema. Como en todos los sistemas de transporte urbano, en Venezuela se presentan grandes actores: los usuarios, los operadores y las autoridades. Los usuarios conforman la demanda, los operadores representan la oferta y las autoridades de tutela son las encargadas de la definición de políticas, planificación, gestión y ejecución de la política así como del control y fiscalización del servicio. Cada uno de los actores del sistema de transporte urbano juega un papel determinante e interactúa en el funcionamiento del sistema. Los intereses de cada uno son a veces contradictorios y es necesario lograr un cierto equilibrio entre ellos para el mejor funcionamiento del sistema de transporte urbano. Estos actores, para el caso venezolano, presentan algunas características particulares. Los usuarios del transporte urbano son tanto los que utilizan el transporte público como los que usan el privado. Estos dos grupos se disputan los espacios viales y pueden tener intereses encontrados. En la mayoría de las ciudades venezolanas los desplazamientos se realizan siguiendo una distribución de 60% en vehículos públicos y 40% en vehículos privados. Los operadores están representados por aquellas organizaciones públicas o privadas que prestan el servicio de transporte a personas aunque, en sentido ampliado, también deberían considerarse las organizaciones encargadas del traslado de mercancías. A los fines de nuestro análisis sólo lo aplicaremos al transporte de personas. Las autoridades se encuentran básicamente en el nivel de gobierno local (Alcaldías), aunque el nivel nacional (central) interviene en la regulación y control de ciertas actividades, además de encargarse del diseño y ejecución de las políticas de transporte urbano. 228 En general, se habla de una deficiencia en el marco legal e institucional relacionado con el transporte urbano. Esto tiene que ver con la inexistencia de instrumentos legales como ordenanzas y sus reglamentos en materia de transporte en la mayoría de los municipios venezolanos. Asimismo, en la práctica se vive una concurrencia de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, especialmente en aquellas ciudades en las cuales el área cubre más de un municipio. Dadas las características del Estado central venezolano, omnipresente en las actividades de la vida nacional y de los gobiernos locales, aún poco desarrollados y menos aún poderosos; a pesar de lo escrito en las leyes y de las competencias de transporte y tránsito establecidas en el ámbito municipal, existen problemas de concurrencia en las intervenciones. En el caso específico del transporte público tanto los usuarios como los operadores y las autoridades presentan una limitada capacidad financiera, por lo que las políticas que lleven implícitas componentes de costos, financiamiento, subsidios, son sumamente importantes. El subsistema de infraestructura no escapa a la situación de falta de planificación. En general, las ciudades venezolanas se caracterizan por presentar una infraestructura vial y de transporte insuficiente, desarticulada, no jerarquizada y en mal estado. Asimismo, las principales vías son utilizadas como estacionamiento o zonas en las que se instala la economía informal, disminuyendo de forma importante su capacidad y ocasionando graves problemas de circulación, especialmente en las áreas centrales. Dadas las características y el uso de la infraestructura vial, la circulación presenta problemas. La localización de generadores no se encuentra en concordancia con la infraestructura vial y de transporte. Por otra parte, los terminales urbanos de integración se pueden calificar de “tierra de nadie” pues no son controlados por ninguna de las autoridades de transporte. En términos generales, el transporte urbano presenta importantes rasgos de informalidad, vacíos legales para la ejecución de algunas 229 tareas, superposición de poderes en ciertas acciones, limitada capacidad financiera en todos los actores, entre otras. De lo anteriormente expresado se desprende que en las ciudades venezolanas existe un problema de transporte urbano el cual podría calificarse de inadecuado y/o no acorde con las necesidades de movilidad de la población ni con aquellas exigidas por la dinámica de las ciudades. 5. Las políticas públicas en transporte urbano en las ciudades venezolanas El sistema de transporte urbano en Venezuela presenta serias deficiencias tales como: altos niveles de congestionamiento, contaminación ambiental, largos tiempos de traslado y de espera, unidades de transporte e infraestructura vial deteriorada, aunado a una desarticulación entre las organizaciones e instituciones encargadas de garantizar la prestación del servicio de transporte urbano con calidad. Ante esta situación de deficiencia, en Venezuela se han desarrollado formalmente 4 políticas en materia de transporte urbano, la Política Integral de Transporte Público (PIT), formulada en el año 1989; la Política Nacional de Transporte Urbano 1991 (PNTU-I), formulada en 1991 bajo la asesoría de los organismos multilaterales; en el año 2001, producto de unos cambios políticos y económicos promovidos por el gobierno nacional electo en 1998, se desarrolla la Política Nacional de Transporte Urbano 2001, que es una reformulación a la de 1991; y, en el año 2006 se formuló otra política cuyo cambio también fue de forma, la cual tiene vigencia en estos momentos. La Política Integral de Transporte (PIT), se formuló en 1989, producto del estallido social ocurrido en Venezuela en febrero de 1989, ingresando a la agenda política del gobierno nacional, de forma urgente. La PIT planteó como objetivo devolver la competitividad al sector transporte, proteger a los grupos sociales más desasistidos y abrir al público los beneficios de un servicio que creciera y se diversificara, tanto en capacidad como en calidad y seguridad. Para cumplir con el objetivo planteó cuatro planes: 230 a) un sistema dinámico de tarifas, b) subsidio al transporte, c) reducción de los costos operativos, y d) la reforma institucional. En sus lineamientos generales contempló un subsidio directo a la población de escasos recursos, característica de las políticas de bienestar, ya que se recomienda para aquellas actividades en las cuales el mercado no actúe favorablemente para generar rentabilidad del sector (caso de transporte urbano); y además para garantizar condiciones mínimas sociales a los ciudadanos de escasos recursos. Otro de los rasgos neoliberales que se observa, es la política de apertura a la inversión extranjera, mediante la reducción de los aranceles para la importación de vehículos, repuestos, entre otros, que se podían comprar directamente a los proveedores internacionales. En este caso, también se consideró un subsidio para la adquisición de unidades de transporte a los empresarios que quisieran invertir en transporte urbano, con la finalidad de estimular la inversión privada en el sector, otra de las características del modelo neoliberal. Como principales actores en el proceso de la política destacaron los ministros de Transporte y Comunicaciones de Hacienda, Fomento, Trabajo y el jefe de la Oficina de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, conjuntamente con un grupo de asesores internacionales, con orientación tecnócrata, la política se diseñó a puerta cerrada, sin la participación de los actores del sistema (usuarios, transportistas y funcionarios públicos responsables), el proceso de toma de decisiones se realizó bajo el modelo racional de diseño de las políticas basado en criterios exclusivamente técnicos. Esta política diseñada en 1989 nunca fue implementada en lo que se refiere al transporte urbano. La política nacional de transporte urbano diseñada en 1991 surgió como consecuencia del mismo proceso de diseño y revisión de la PIT, por lo que el transporte urbano ya formaba parte de la agenda producto del estallido social. Para instrumentarla, los organismos multilaterales ofrecieron financiamiento, exigiendo la realización de estudios a través del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la adaptación de la política a los resultados de estos estudios. 231 La asesoría técnica del Banco Mundial encontró “graves congestionamientos institucionales, políticas deficientes para la recuperación de costos y gerencia financiera y una integración débil entre la planificación del transporte y el uso de la tierra en la mayoría de las tierras urbanas de Venezuela e hizo énfasis en la importancia de crear un marco institucional coherente para la política de transporte urbano y la asignación de recursos al sector transporte urbano” (Urdaneta, 2010). Por otro lado, como parte de las políticas nacionales, y con la recomendación de los organismos multilaterales, se promovieron reformas institucionales, bajo las propuestas de la llamada Nueva Gestión Pública (NGP), que contempló la profesionalización de la alta burocracia; transparencia de la administración pública; descentralización de los servicios públicos hacia los gobiernos subnacionales; delegación de funciones en agencias descentralizadas; control por resultados; mayor autonomía de las agencias; orientación del servicio hacia el usuario y mayor grado de responsabilidad del servidor público (Urdaneta y Ochoa, 2008). En consecuencia, se promulgó la Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, donde los municipios adquieren la responsabilidad de garantizar el servicio de transporte público urbano. En 1991 se creó el Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR) organismo para implementar la política, como instancia flexible y expedita que permitiera al gobierno, a través del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, coordinar y canalizar los recursos financieros para programas y proyectos de transporte urbano, hacia las instituciones locales, pero que en realidad responde a una condición institucional fundamental para avanzar en las propuestas del Banco Mundial. Se le asignó la responsabilidad de desarrollar los programas contemplados por el Programa de Transporte Urbano y su ejecución a través de los municipios. Bajo este lineamiento las distintas alcaldías asumen la responsabilidad de crear las condiciones institucionales de acuerdo con las exigencias de los organismos internacionales ya mencionados. La Política Nacional de Transporte Urbano de 1991 comprende cuatro aspectos: 1) la municipalización del transporte, la cual consideró que 232 ésta era necesaria para “permitir que los intereses locales respondan más rápidamente a las cambiantes demandas”; en este sentido debía reducirse al máximo el centralismo que caracterizó la toma de decisiones sobre rutas, tarifas y otros aspectos claves de la política de transporte; 2) asistencia financiera del Estado para la adquisición de vehículos de transporte público y subsidios a los grupos de la población de bajos recursos, debido a la imposibilidad de autofinanciarse a través de la tarifa; 3) creación de la infraestructura en las principales ciudades del país, apoyando a las alcaldías para la ejecución de mejoras físicas necesarias al tránsito, haciendo especial énfasis en las vías donde circula el transporte público, y; 4) la conformación de empresas operadoras de transporte público, privadas o mixtas, según conceptos modernos de administración y servicio y de la utilización de vehículos eficientes desde el punto de vista energético. La propuesta de modernización no es una propuesta neutral, se trata de una política neoliberal que propone el traspaso de las funciones del Estado al sector privado, aunque, como dice Ochoa (2001) no pueda demostrarse mayor eficiencia en la prestación del servicio. A finales de la década de los noventa se iniciaron cambios políticos, económicos y sociales en Venezuela, manifestados formalmente en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) aprobada en 1999. Uno de los cambios fue la inclusión de la participación social como principio fundamental, creando una marco legal para lograr la participación activa de la sociedad en el proceso de la formulación e implementación de las políticas públicas y contribuir a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Se procedió a la reformulación de la Política Nacional, de manera de potenciar los éxitos alcanzados, rectificar en aquellos objetivos que no pudieron ser logrados y atender los actuales problemas del sector, al tiempo de ajustarla a la organización y funcionamiento del Estado definidos por la nueva Constitución” (FONTUR, 2001:15). En esta reformulación se incorporó un nuevo lineamiento: el aumento de la calidad del transporte urbano. Por otro lado, modificaron de forma 233 los lineamientos anteriores y se incorporaron objetivos, acciones y metas para cada uno, con la finalidad de evaluar posteriormente la política. Los programas referidos al transporte urbano siguieron siendo los mismos: Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU), Programa Nacional de Compensaciones al Transporte Terrestre (Pasaje Estudiantil) y Plan Nacional de Modernización del Transporte Terrestre (PNMTT), solo que en esta oportunidad se incluyeron los componentes, subcomponentes y objetivos. La implementación de esta política, consistió en apoyar técnica y financieramente a los municipios en aquellos proyectos, actividades y acciones que estén insertas en los programas y subprogramas mencionados. En el año 2006, en la administración pública venezolana se inició la formulación del presupuesto por proyectos. El argumento para ello fue mejorar el control, seguimiento y utilización de los recursos, y asignar y distribuir los recursos públicos a los entes u organismos nacionales, estatales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la nación. Así, los proyectos deben definir claramente los objetivos específicos, resultados y las metas a alcanzar. Los programas se adaptaron a proyectos y se crearon nuevos, quedando de la siguiente manera: a) Proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de la Infraestructura Vial Urbana, b) Proyecto Fortalecimiento Institucional, c) Proyecto VIVEX-VAO, d) Proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de las Vías Expresas del Área Metropolitana de Caracas, e) Proyecto Pasaje Preferencial Estudiantil, f) Proyecto Renovación de Flota, g) Proyecto Gestión y Conservación de la Red Vial Principal, y, h) Proyecto Modernización, Adecuación y Ampliación de Espacios Físicos y Operacionales para la Red Transporte Masivo Nacional. 234 Tabla 1. Comparación entre programas y proyectos 1991 y 2006 Programas (1991) Sub-programas (1991) Programa Nacional de Transporte Urbano • Fortalecimiento Institucional Fortalecimiento Institucional • Mejoras físicas a la infraestructura de transporte Rehabilitación y Mantenimiento de la Infraestructura Vial Urbana • Financiamiento de unidades de transporte Renovación de Flota Programa Nacional de Modernización del transporte terrestre Programa Nacional de Compensaciones al transporte terrestre • • • Fortalecimiento institucional a las operadoras de transporte Pasaje preferencial estudiantil Proyecto (2006) Fortalecimiento Institucional Pasaje Preferencial Estudiantil Subsidio indirecto a los operadores VIVEX-VAO Gestión y Conservación de la Red Vial Principal Rehabilitación y Mantenimiento de las Vías Expresas del Área Metropolitana de Caracas Modernización, Adecuación y Ampliación de Espacios Físicos y Operacionales para la Red Transporte Masivo Nacional. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de FONTUR 235 Como puede observarse, se crearon formalmente 2 nuevos proyectos, ya que los de gestión y conservación de la red vial principal y vivexvao, existían anteriormente aunque no estaban adscritos a ninguno de los programas. El proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de las Vías Expresas del Área Metropolitana de Caracas, tiene como objetivo primario mejorar las vías urbanas, suburbanas e interurbanas a los fines de elevar la calidad y la eficiencia de los sistemas de transporte urbano en el Área Metropolitana de Caracas, mejorando y fortaleciendo los organismos locales responsables de la planificación, programación, dirección, financiamiento, reglamentación, formulación, evaluación, selección y ejecución de proyectos y operación del transporte urbano. El proyecto modernización, adecuación y ampliación de espacios físicos y operacionales para la red transporte masivo nacional, consiste en otorgar financiamiento al sistema de transporte masivo de Venezuela para la realización de estudios, construcción de infraestructura y adquisición de equipos, a través de convenios suscritos con los entes ejecutores del transporte masivo de Venezuela, con recursos provenientes de la Resolución Nº 147 de fecha 21 de septiembre de 1999. Lo antes señalado corresponde a la política formal vigente en Venezuela, los nuevos cambios se realizaron en el año 2006, pero nuevamente de forma, el fondo continuó siendo el mismo diseñado en el año 1991 en el cual se promovía un proceso político neoliberal, lo que resulta contradictoria con la promoción de cambios a un nuevo sistema político con tendencia socialista. 6. Nueva política real de tránsito urbano En el año 1999 se llevó a cabo en Venezuela un proceso de discusión y redacción de una nueva constitución nacional mediante una Asamblea Constituyente decidida por referéndum consultivo, cuyo texto también fue sometido a referéndum popular. Con la nueva Constitución Nacional promulgada el 20 de diciembre de 1999 se inició en Venezuela un proceso de cambios políticos profundos, los cuales dieron pié a actualizaciones en materia de planificación económica y social. En este sentido, luego del diseño y aplicación de nueve 236 planes de la nación, bajo una visión de apuntalar el modelo de sustitución de importaciones, que enmarcaron la toma de decisiones y la ejecución de programas gubernamentales desde 1960, se crearon dos planes de desarrollo económico y social, el de 2001-2007 y el de 2007-2013. El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 (llamado Primer Plan de la nueva era constitucional bolivariana), expresa la búsqueda de cinco equilibrios: económico, social, político, territorial e internacional. Para ello, planteó el cambio estructural de una economía rentista a una economía productiva, lo cual se lograría a través del impulso a la agricultura, la industria, el comercio, el turismo y la construcción de infraestructura, acompañado de un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de los niveles de educación, salud y de la seguridad. El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 (denominado Proyecto Simón Bolívar o Primer Plan Socialista de la Nación) establece las orientaciones para la construcción del Socialismo del Siglo XXI enmarcadas en siete directrices: Nueva Ética Socialista, La Suprema Felicidad Social, Democracia Protagónica y Revolucionaria, Modelo Productivo Socialista, Nueva Geopolítica Nacional, Venezuela: Potencia Energética Mundial y Nueva geopolítica internacional. En este marco, se indica que es necesario “equilibrar las relaciones urbanorurales y crear un nuevo modelo de ciudades socialistas planificadas e integradas de manera sostenible con la naturaleza”, así como “profundizar la cohesión y la equidad socioterritorial”, “mejorar el hábitat de los principales centros urbanos y “orientar y apoyar la prestación de servicios públicos con énfasis en reducción del impacto ambiental” (Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013-(2007)), lo cual se logra mediante la implantación de sistemas como el Trolebús de Mérida, los Sistemas de Transporte masivo de Barquisimeto y Maracay, los Metros de Maracaibo y Valencia, la continuación del Metro Los Teques, el Metro cable del sector Parque Central - San Agustín, entre otras. Asimismo, el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 20072013 plantea “ajustar el metabolismo urbano disminuyendo la carga sobre el ambiente” e “incrementar el uso de sistemas de transporte eficientes en energía y tiempo”, los cual implícitamente plantea el desarrollo de sistemas de transporte masivos. 237 Por encima de los planteamientos contenidos en el documento de Política Nacional de Transporte Urbano II, exponente de la política formal, desde el año 2006 se han llevado a cabo acciones en materia de transporte urbano que forman parte de la política real, con direcciones distintas a las planteadas en dicho documento. Por eso afirmamos que más allá de la política formal, la política real del transporte urbano en Venezuela se ha centrado en el desarrollo de sistemas de transporte masivo en las principales ciudades. Se han construido o están en construcción diversos sistemas de transporte en seis ciudades: 1) Línea 4 Metro de Caracas, con una extensión de 5,5 kilómetros, 4 estaciones y transporta aproximadamente 360 mil pasajeros diariamente, fue inaugurada en julio 2006. 2) Continuación de la línea 3, con una extensión de 5,97 kilómetros que permite integrar a los habitantes de una ciudad dormitorio (Valles del Tuy) con Caracas, a través una estación que conecta el Metro con el Sistema Ferroviario Nacional (Tren Cúa-Charallave-Caracas). 3) Línea 5 del Metro de Caracas-Tramo I, 7,5 Km y 6 estaciones, para conectar la línea 4 en Zona Rental con Línea 1 en Parque Miranda, y posteriormente con Ciudad dormitorio GuarenasGuatire. 4) Metro de Los Teques, con una extensión de 9,5 kilómetros que conecta a esa ciudad dormitorio con la capital. 5) Metrocable de San Agustín, 1,8 Km, 52 cabinas, con capacidad para 8 personas, permitiendo la movilización de 1.500 personas por hora y el traslado de 15.000 pasajeros diarios. 6) El Corredor Buscaracas (BRT en construcción) 5,9 kilómetros, concebido para transportar 650 mil usuarios al día y una extensión de 6,4 kilómetros de recorrido. 7) Metro de Valencia, 6,3 km y 4 nuevas estaciones. 8) Metro de Maracaibo, 6,5 km. y 6 estaciones. 9) Trolebus de Mérida, línea 2 y funicular. 10) Trolebus de Barquisimeto, 27,6 km. 42 estaciones. El programa que se mantiene intacto en la política formal y en la política real de transporte desde 1991 y hasta el momento, es el del pasaje preferencial estudiantil, el cual ocupó en 2011 la cantidad de 245,4 millones de dólares americanos. En las entrevistas realizadas a los expertos (4), transportistas (8) y funcionarios (6), todos coincidieron en expresar que se mantienen los 238 mismos programas previstos en la Política nacional de transporte del 91. Sin embargo, opinaron que las acciones del Estado venezolano en materia de transporte urbano han cambiado. Mientras en los años 90, se concentraron en la realización de estudios, inversiones en mejoras viales, inversiones en financiamiento de flota de transporte (minibuses mayoritariamente) y formación de recursos humanos, después del 2001 las acciones se han centralizado en inversiones para la construcción y puesta en marcha de sistemas urbanos de transporte masivo, repavimentación y mantenimiento de vías y subsidio estudiantil. Como se ha mencionado, las ciudades latinoamericanas se han caracterizado por sistemas de transporte público urbano ineficientes, lo que ocasiona que haya desigualdad social en el transporte. Para diversos autores son 3 las variables fundamentales que condicionan las posibilidades de uso de los medios de transporte existentes en la ciudad: la cobertura territorial, la amplitud horaria y los costos de su utilización. Un sistema de transporte socialmente eficiente no solamente debe posibilitar que se pueda llegar a todos los rincones de la ciudad sino también que estos desplazamientos puedan ser llevados a cabo a cualquier hora del día, especialmente durante las horas de máxima actividad pero también en franjas horarias de baja demanda. Finalmente, para que un sistema de transporte pueda ser cualificado de eficiente, debe ser accesible a la población en términos económicos. Si los ciudadanos no pueden sufragar el coste del desplazamiento o éste les resulta muy costoso, no podremos hablar de un sistema de transporte eficiente. Los sistemas de transporte masivo son fundamentales para hacer más accesible el transporte a las personas más necesitadas, quienes son los que más lo requieren para llegar a sus trabajos y servicios, en algunas ciudades el transporte representa hasta más de un 30% de los ingresos familiares de los sectores de escasos recursos. En Venezuela el impulso a los sistemas de transporte masivo dan cuenta de una política orientada a la inclusión social, se han realizado grandes inversiones para mejorar el sistema de transporte público en el país, permitiendo la inclusión y participación de todos los ciudadanos. 239 Tabla 2. Sistemas Urbanos de Transporte Masivo Proyecto/ Obra Inicio Construcción Inicio Operación Kilómetros y Estaciones Inversión (Millones US$) Metro de Valencia 2000 Enero 2007 6,3 Km. 7 estaciones L1: 803,67 L2: 737,27 Metro de Maracaibo 2003 Pre-operación: noviembre 2006 6,5 Km. 6 estaciones 1 viaducto 1,7 Km 734,47 Metro Los Teques L2: 2008 L1: Noviembre 2006 2014 9,5 Km. 2 estaciones 12 Km 6 estaciones L1: 1.133 Metro de Caracas, L 3 2003 Octubre 2006 (1 vía) 5,97 Km. 3 estaciones 815 Julio 2006 5,5 Km. 4 estaciones 860 Metro de Caracas, L 4 (Extensión L2) Metro de Caracas, L 5 2008 2013 7,5 Km. 6 estaciones 646 Metrocable San Agustín 2008 2010 1,8 Km, 52 cabinas 5 estaciones 149 Junio 2008 L1: 18,2 Km, 34 estaciones L2: 12 Funicular Chama: 250 mts 2 estaciones Trolebús Mérida 2001 L1: 363 F. Chama: 24 Transbarca 2005 Prevista fin 2012 27,63 Km.(L1: 19,27 / L2: 8,36) 42 estaciones, 1 Estación Central L 1 y L2: 597 Buscaracas 2008 Prevista fin 2012 6,4 Km. 11 estaciones 390 Fuente: Páginas web de FONTUR, MTC, Transbarca, Trolebus y CAMETRO. 240 Los proyectos de transporte masivos son complejos, su construcción involucra cuantiosas inversiones, no solo en infraestructura y equipos. También se requiere de expropiaciones, construcción de espacios públicos que permitan la integración del medio de transporte con el contexto urbano, y éste con los ciudadanos. Debido a la magnitud de la inversión, es realizada directamente por el Gobierno Nacional y para su diseño y construcción se involucran diversos actores: Estado, sector privado, empresas contratadas para la ejecución de proyectos y obras, empresas responsables de la inspección de las obras; y los usuarios del servicio y la comunidad en general (Urdaneta, 2006). En todos las obras de transporte masivo que se desarrollan hay situaciones comunes a todas y es que en el diseño de los sistemas de transporte la participación de las comunidades fue escasa, los proyectos de estos sistemas se realizaron por técnicos de transporte nacionales e internacionales bajo la asesoría de empresas transnacionales asesoras en las tecnologías de transporte a instalar. En lo que respecta a la construcción de las obras, existe una participación de las comunidades, ya que los Consejos Comunales, formalizados instalados en las zonas donde se construyen los sistemas, se han organizado, y éstos tienen un programa de empleo donde participan los habitantes de las comunidades adyacentes hasta en el 50% del personal que labora en las obras. Al mismo tiempo que ejercen labores de control de las obras, esto último consiste en inspeccionar la ejecución diaria de la obra, son el enlace entre la comunidad para informar sobre las actividades que se llevaran a cabo, inspeccionan la calidad de la obra que se realiza, entre otros. La participación de las comunidades en estos proyectos es de ejecución y fiscalizadora, ya que de acuerdo a la teoría, la participación de tipo fiscalizadora no comparte la toma de decisiones sobre el curso de una actividad pública, solo involucra a los sujetos sociales en el control de ellas y la de ejecución supone que se toma parte de la ejecución de la actividad. 241 Si bien los ciudadanos participan en el proceso de ejecución y control de las obras, aun no tienen incidencia directa en las decisiones que se toman, más allá de la postulación de las personas de la comunidad que trabajaran en las mismas. 7. A manera de conclusión Una vez realizado el análisis de documentos oficiales, fuentes secundarias y llevadas a cabo las entrevistas semiestructuradas a expertos (4), transportistas (8) y funcionarios (6), se puede concluir que: 1) En Venezuela existe una política nacional de transporte urbano vigente desde el año 2001, cuyos programas son los mismos que la política nacional de transporte urbano de 1991. 2) Se corrobora que son muy escasas las acciones para ejecutar los programas diseñados en la política de 1991 y 2001. Las acciones realizadas se concentran en la mejora de la infraestructura vial mediante importantes inversiones en repavimentación y rehabilitación y mantenimiento en vías expresas del Área Metropolitana de Caracas. 3) El gobierno nacional ha impulsado la construcción y ampliación de 10 sistemas de transporte urbano masivo, siendo 6 de ellos en la RMC. 4) Existen experiencias de participación ciudadana en materia de transporte urbano promovidas por el Estado. Se concluye que a pesar de que existe una política formal en materia de transporte urbano vigente desde 2001, muchas de las acciones que se ejecutan no están contempladas en ella, tal es el caso del impulso del transporte urbano masivo en las principales ciudades del país. Los sistemas de transporte masivo son una acción de inclusión social al brindar servicio de transporte a los sectores de menor poder adquisitivo, brindándole mayor cobertura territorial, accesibilidad en tiempo y espacio, y una tarifa subsidiada que les permite igualdad de oportunidades para el traslado desde sus hogares a sus lugares de trabajo, salud y recreación, entre otros. A pesar de existir una política formal en materia de transporte urbano, diseñada bajo la asesoría de los organismos multilaterales, las acciones 242 que ejecuta el gobierno nacional difiere de lo enunciado en la política, y estas acciones, si se operan como está previsto, contribuirá a la inclusión social en Venezuela. En Venezuela se impulsa un modelo de desarrollo fundamentado en la participación social, buscando que sean los propios ciudadanos lo que diseñen e implementen las políticas públicas necesarias para elevar la calidad de vida de la sociedad. En este sentido se ha creado todo un marco constitucional y legal incluye los mecanismos e instrumentos de participación de los ciudadanos. En el transporte público urbano, a pesar de contar con un marco legal favorable y planes de desarrollo orientados a fomentar la organización social y trasladar a la sociedad el poder de formular e implementar las políticas públicas, la participación de la comunidad se encuentra en nivel básico. En el sistema tradicional de transporte público la participación es escasa a nivel nacional. En los sistemas de transporte masivo, su participación es de ejecutora y fiscalizadora, participan en la gestión, pero sin ninguna influencia formal en la toma de decisiones, ni de la ejecución de la obra ni del diseño de los mismos. La participación que se inicia en el país luego del proceso de cambio impulsado por el gobierno nacional dista del modelo de participación que se busca para lograr el desarrollo del país donde se persigue lograr el empoderamiento de los ciudadanos. Sin embargo, en lo que respecta al transporte público, las experiencias antes expuestas representan un avance y que en la medida en que los organismos del Estado continúen incentivando la participación a través de las acciones se puede lograr el modelo planteado. Referencias Bibliograficas Álvarez, Á. (1992). Análisis de políticas públicas. Caracas: Publicaciones del CLAD. CAF. (2005). El Transporte Urbano en América Latina y la situación actual en Colombia. Colombia: CAF. 243 Figueroa, O. (2005). 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Esta condición requiere de una clara y adecuada estrategia de coordinación y organización colectiva entre los actores locales (públicos, privados y comunitarios), que permita la satisfacción de las necesidades ciudadanas. Por ello, la importancia del concepto de gobernabilidad urbana. La gobernabilidad urbana supone la gestión de los recursos económicos y sociales de una ciudad, y el fortalecimiento de los valores de participación y toma de decisiones, bajo principios de eficacia, equidad, ética, entre otros. En este contexto, es oportuna la reflexión acerca de la fundamentación bioética que debe tener cada una de las actuaciones e The city as a complex system, occupies a territory above which man they exists and interrelates the man with the activities of human habitation (residential, employment, of services and equipment), all guided by certain principles of power and organization. This condition requires a clear and appropriate strategy for coordination and collective organization among local participants (public, private and community), for the satisfaction of the needs of citizens. Therein lies the importance of the concept of urban governance. Urban governance is the management of economic and social resources of a city, and strengthening the values of participation and decision-making guided by the principles of efficiency, equity, ethics, among others. In this context it is timely to reflect on the merits bioethics must have as relates to each of the actions and interventions of local players involved in the fate of ** Investigación desarrollada en el marco de los estudios de Doctorado en Desarrollo Sostenible-USB. 245 intervenciones de los actores locales involucrados en el destino de las ciudades, para que ellas puedan ser evidencia de éxito y sostenibilidad. cities, so that they may be evidence of success and sustainability. Keywords: Urban governance, sustainable development, bioethics. Palabras clave: Gobernabilidad urbana, desarrollo sostenible, bioética. 246 1. Introducción El presente trabajo tiene como finalidad realizar una breve revisión del concepto de gobernabilidad urbana y de las interrelaciones sobre las cuales ésta se sustenta, protagonizadas por la ciudad como territorio, las políticas institucionales y los ciudadanos; a los fines de analizar las posibles vinculaciones existentes entre estos componentes y los principios de la bioética del desarrollo sostenible; para la construcción de nuevos modelos de ciudad, más autónomas, equilibradas y justas con sus ciudadanos y ambiente; todas responsabilidad del gobierno local. Para ello, el texto se estructura a partir de la fundamentación conceptual de la ciudad y de la gobernabilidad urbana, destacando la importancia de la política y la gestión urbana para la existencia de la ciudad como hábitat por excelencia del siglo XXI; para posteriormente resaltar el papel de los principios bioéticos en esta dinámica de relaciones que se traducen finalmente en la búsqueda del respeto y disfrute de los derechos ciudadanos, en un contexto de desarrollo sostenible como reto del milenio. En consecuencia y para finalizar, se dejará una reflexión final abierta acerca de los retos que enfrenta la ciudad frente a la construcción de nuevas ciudades y/o renovación de las existentes; en un contexto de ciudad globalizada. 2. Ciudad y gobernabilidad urbana: conceptos y principios La ciudad resulta ser un concepto complejo y amplio, que cuenta con diferentes acepciones de acuerdo al principio conceptual que se aplique, involucrando individuos, relaciones, manejo del poder, ocupación territorial, entre otras. Dada esta riqueza, resulta interesante llamar la atención sobre algunas de las principales fundamentaciones manejadas entre los conocedores del tema urbano y, de esta forma, buscar hilos conductores y comunes; destacando los siguientes enunciados del concepto de ciudad: 247 • Palabra que viene del latín "civitas", civilización, y que involucra la existencia de una alta organización comunitaria (Diccionario de Latín). • “El Estado es la ciudad, y la ciudad es el Estado. El problema de la ciudad como tal se traslada al problema de la situación o estado político de sus habitantes, los ciudadanos” (CHUECA, 1974). • “Es el espacio político por excelencia”. “El espacio donde nacen y se ejercen los derechos y deberes de ciudadanía, y donde el ciudadano se constituye como el elemento esencial de la vida social” (CARRIÓN, 2007). • “Conjunto de edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por lo común a actividades no agrícolas” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española). • “Un lugar habitable; un gran, prominente e importante centro de población; un centro relativamente permanente y organizado, teniendo una población con variadas habilidades, faltándole autosuficiencia en la producción de alimentos, y usualmente dependiendo de la manufactura y comercio para satisfacer las necesidades de sus habitantes" (Diccionario Merriam Webster). • “El espacio de asentamiento por excelencia de un gran número de personas, que intervienen significativamente en su entorno, dotándolo de servicios especializados, infraestructuras de comunicación complejas, privando lo artificial sobre lo natural, con una dinámica intensa en cuanto a sus relaciones interpersonales, densidades de ocupación de medias a altas, un desarrollo económico importante (principalmente en actividades de orden terciario y otras especializadas), una población mayor a 30.000 habitantes (según el IGAC) y el manejo del poder de los recursos y las acciones humanas centradas en su asentamiento”. (http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/palmira/5000455/ modulos/modulo1 /lec2.htm) Una vez comprendidos estos conceptos, entonces se puede afirmar que la ciudad es el territorio o espacio geográfico sobre el cual existen, confluyen, se desarrollan y evolucionan actividades asociadas con el 248 habitar del ser humano (residencias), éstas esencialmente heterogéneas, así como aquellas otras que sirven de apoyo fundamental para la vida urbana (empleadoras, de servicios y equipamientos); todas bajo ciertos principios de poder y organización. De la manera como se relacionen y vinculen cada una de estas actividades con los individuos en la satisfacción de sus necesidades, y de éstos con los niveles de poder y/o gobierno de las mismas; se derivarán ciudades exitosas, autónomas, inteligentes, sustentables, en permanente proceso de reinvención; o por el contrario, estancadas, deprimidas, sin visión de futuro y que requieren de una activación y renovación, etc. Sin embargo, a pesar de lo favorable o desfavorable que puedan ser los escenarios de ciudad, el ambiente urbano sigue siendo atractivo para la población que busca el mejoramiento de su calidad de vida; y de acuerdo a las proyecciones “en América Latina, así como en el mundo desarrollado, aproximadamente el 75% de la población vive en áreas urbanas, y para el año 2030 un mayor número, el 84%, será urbano” (INFO Project, 2002; 5). En consecuencia, la vida en las ciudades pasa a ser todo un reto, que requiere de una clara y adecuada estrategia de coordinación y organización colectiva para poder manejar adecuadamente cada uno de sus componentes físico-ambientales, sociales, institucionales, económicos, etc. y minimizar los posibles impactos ambientales-urbanos. Allí radica el concepto de gobernabilidad como: • “una capacidad social y una relación social", "la capacidad social de trazar y lograr objetivos en organizaciones, localidades, naciones, regiones y seres humanos (gobernabilidad corporativa, local, nacional, regional y social)” (Arbós y Giner en RUBBINI, S/F). • “el resultado de la naturaleza de los procesos decisorios, de la visión que los guía, de la calidad de la información utilizada, de la participación alcanzada, de los acuerdos logrados, de los recursos técnicos que se movilizan en todos los ámbitos y niveles involucrados en esas decisiones y en su ejecución, etc.” (Martínez Nogueira y Cóngora en RUBBINI, S/F). 249 Y más específicamente la gobernabilidad urbana, entendida como “la suma de las muchas maneras que los individuos y las instituciones, tanto públicas como privadas, planifican y administran los asuntos comunes de la ciudad” (UN-HABITAT, 2005); más aún frente a la complejidad de los problemas urbanos que impacta mayormente en las clases sociales más desfavorecidas, usualmente excluidas y marginadas del derecho a la ciudad. De esta manera, se constituye en una característica del sistema sociopolítico que sólo existe al contar con una efectiva gobernanza, la cual permita resolver conflictos y tomar decisiones. Algunas de las evidencias de los problemas de gobernabilidad urbana son: • la inadecuada recolección de los desechos urbanos; • el bajo y limitado acceso a la vivienda y tierra urbana, que se traduce en nuevos asentamientos no controlados; • la economía informal y ocupación irregular del espacio público; • los altos niveles de desempleo, corrupción, analfabetismo, contaminación ambiental, desertificación ambiental, como los más emblemáticos. Sin embargo, estas manifestaciones que han permanecido a través de los años no siempre tienen la misma expresión ni responden a las mismas variables. Es necesario reconocer que se está frente a un crecimiento urbano distinto, caracterizado por la permanente incertidumbre y el cambio, donde la lógica de urbanización responde ahora a un proceso de cosmopolización urbana, entendida como el empoderamiento a través de la globalización y la descentralización. Se avanza a través del fortalecimiento del gobierno local y la integración social (sector público, sector privado, ciudadanos y comunidad organizada). Por lo tanto, el éxito o fracaso de la gobernabilidad urbana va a generar consecuencias directas sobre el desarrollo humano y el ambiente, y ésta será evaluada en función del grado de legitimidad, representatividad y responsabilidad ante él público; es decir, la influencia de la gestión de los asuntos públicos. 250 Este marco ratifica la necesaria reivindicación y rescate del rol de la ciudad como “la primera forma de participación política y el escenario de construcción entre el territorio, el Estado y la ciudadanía” (CARRIÓN, 2007). Igualmente, debe replantearse lo urbano desde lo local, desde la descentralización, ese espacio estratégico más cercano del ciudadano, donde es posible la gestión de la solución de los problemas; y más aún con el potencial que representan los medios de comunicación, los cuales facilitan la alianza y la retroalimentación en red; aprendiendo de las experiencias vecinas. Así, es oportuna la reflexión acerca de la fundamentación bioética que debe tener cada una de las actuaciones e intervenciones de los actores locales involucrados en los destinos de las ciudades, para que las mismas sean exitosas. ¿Cómo se puede atender y comprender la complejidad urbana, la multidimensionalidad del territorio, las dinámicas de la ocupación de suelo; la diversidad y globalidad socio-cultural, la fragmentación de los poderes locales, las presiones económica y legales, entre otras, desde la perspectiva de los principios de la bioética del desarrollo sostenible?. 3. Los principios bioéticos de la dinámica urbana y su aproximación al desarrollo sostenible La dinámica urbana a nivel mundial constituye un fenómeno sujeto a constantes análisis y reflexiones dada su condición de complejidad y de intercambio entre las personas, las actividades, el ambiente, los intereses, las culturas, los poderes, los deberes y derechos; siendo finalmente la ciudad una respuesta del compromiso colectivo logrado. Ahora, este compromiso sólo es posible en la medida que la ciudad sea construida considerando la voluntad y participación de sus actores sociales, una cultura que determina los valores y principios de vida, una actitud frente a la institucionalidad, un trabajo compartido donde todos sean corresponsables, una ciudad que sea de todos, y que ofrezca oportunidades de encuentro como un ejercicio diario de libertad. 251 En consecuencia, el individuo, y específicamente el ciudadano, pasa a jugar el rol de pilar fundamental de la gestión pública para el logro ciudades más calificadas y sustentables. Sin embargo, ese ciudadano asume, en el contexto de su ciudad, distintos roles y funciones de acuerdo a sus intereses, capacidades, representatividad frente a alguna institución y visión de futuro, que puede o no tener resultados favorables tanto a nivel individual como colectivo. Y es justamente sobre este punto sobre el cual se busca llamar la atención. ¿Cuáles son los principios que pueden rescatar y valorar el rol de cada individuo como corresponsable de la construcción de la ciudad?. ¿Cuáles son esos principios que justifican los comportamientos, intercambios y decisiones humanas? Para dar respuesta a estas preguntas, el análisis se centrará en torno a los principios bioéticos y su vinculación con el acontecer urbano, entendiendo por Bioética como la “ética de la vida”, en cuyo marco se destacan sus cinco (5) principios fundamentales desde la óptica principalista, como lo son: la autonomía, la beneficencia, la justicia, la responsabilidad y la precaución; términos que se detallarán y ampliaran a continuación: • En primer lugar, cuando se habla de la autonomía del ciudadano en la toma de decisiones en torno al destino de su ciudad, ésta se refiere a un derecho, al libre ejercicio de la decisión, la cual deben tratar de ser equilibrada, justa, resultado de un adecuado y completo manejo de la información, de una visión integral e integradora, así como del respeto de cada actor. Por lo tanto, no debe confundirse con el individualismo, motor de la fragmentación social y urbana. • En segundo lugar, destaca la beneficencia, principio orientador de las acciones individuales y colectivas, hacia la reducción de las disparidades, la satisfacción de las necesidades fundamentales de la población, y la búsqueda de un equilibrio entre el hombre y el ambiente. • En tercer lugar, la justicia representa un camino hacia la igualdad de oportunidades para cada ciudadano, en el acceso a la información y en la toma de decisiones, evidencia del libre ejercicio democrático, en donde la ciudad y su espacio público representan el territorio ideal. 252 • En cuarto lugar, se presenta el principio de responsabilidad, que debe ser asumido no solo por los ciudadanos con cargos institucionales bajo su mando, sino también por el individuo de a pie. Se refiere a la obligación de garantizar, a través de cada una de las actuaciones e intervenciones en la ciudad, el mejor y más adecuado uso de los recursos propios en el desarrollo y crecimiento urbano, minimizando los posibles efectos desfavorables. • En quinto y último lugar, no por ello menos importante, se tiene la precaución, vinculado estrechamente con la especial atención de que todas las decisiones individuales, colectivas e institucionales que impacten en el ámbito urbano no comprometa a las generaciones futuras; por lo que cada actuación debe ser el resultado de un amplio trabajo de consenso y acuerdo. En caso de errores, el compromiso es asumir la correspondiente indemnización sobre el territorio o población afectada. Del resultado del análisis de estos principios y su vinculación con los ciudadanos y la ciudad, es posible generar una especialización de los niveles y las relaciones existentes entre los actores, la urbe y sus principios bioéticos como ciudadanos. (Ver Esquema No.1). 253 Esquema Nº 1 Principicios de la Bioética Autonomía Beneficencia INDIVIDUO Justicia Responsabilidad Precaución Traducción en la Ciudad Ciudad integrada, sentido de pertenencia, identificación con las obras e intervenciones urbanas, permanente intercambio entre ciudadanos y autoridades, minimización de la degradación social y ambiental. Población satisfecha en sus necesidades fundamentales, bajo un equilibrio entre la naturaleza y las intervenciones realizadas por el hombre. Un desarrollo urbano equitativo donde se minimizan las disparidades, y se ofrecen las mismas oportunidades a todos los actores en el acceso a la información y en la toma de decisiones. Un desarrollo y crecimiento urbano con un adecuado uso de sus recursos, bajo principios de protección, conservación del ambiente y de los seres humanos; minimizando los posibles efectos sobre el territorio y la población. Respeto por la Tierra y la vida en toda su diversidad, donde las intervenciones son el resultado de un amplio trabajo de consenso y acuerdo. Fuente: elaboración propia. Adicionalmente, si se consideran e incorporan en este proceso de análisis las dimensiones del desarrollo sostenible, entonces cada uno de sus componentes o dimensiones, como lo son el crecimiento económico, desarrollo social, y la protección ambiental, van a tener particulares traducciones en la ciudad. (Ver Esquema No. 2) 254 255 Componente de Desarrollo Social Componente de Crecimiento Económico Componente de Protección Ambiental Responsabilidad Ambiental, Económica y Social: activación de mecanismos de seguimiento y control, compromiso y consenso colectivo, trabajo colectivo, transparencia de gestión, cuido del ambiente. Justicia Ambiental, Económica y Social: impulso de las inversiones en el territorio y la base económica, libre competencia, sociedad incluyente, efectivo proceso de incentivos y sanciones, divulgación de la información, repartir riesgos y beneficios. Beneficencia Ambiental, Económica y Social: valores y estilos de vida colectivos, oportunidades para las ideas, reglas de organización comunitaria; la construcción y participación continua para la ciudad. Precaución Ambiental, Económica y Social: minimización de desastres, cuido y potenciación del territorio, estrategias de inversiones, transparencia de gestión, e inclusión de todos los grupos sociales en la toma de decisiones. Precaución Responsabilidad Justicia Beneficiencia Autonomía Autonomía Ambienta, Económica y Social: respeto por la naturaleza, libertad de competencia económica, participación ciudadana, igualdad de oportunidades, ejercicio de los derechos urbanos, agilidad y eficiencia en el manejo de recursos. Resultado desde el Principio Bioético Fuente: Elaboración propia. Dimensión Institucional: Soporte político e institucional del desarrollo y crecimiento de la ciudad, incluyendo la capacidad de organización comunitaria existente (capital social), así como los responsables de la asignación de las competencias. Manera de pensar, valores e ideas fortalecidas. Formación Ciudadana amplia, extendida y colectiva. Respeto de los derechos ciudadanos, mejoramiento de la calidad de vida. Crecimiento económico claro, diversificado y enfocado hacia la sostenibi lidad. Generación de riqueza, aumento de la productividad, mínimas condiciones de pobreza y desempleo. Efectivos sistemas de tratamiento de los desechos sólidos urbanos, de transporte, de la gestión del patrimonio público, del uso de la energía y de los recursos renovables. Resultado desde la Sostenibilidad Esquema Nº 2 . Cabe destacar, en este momento, los esfuerzos internacionales llevados a cabo por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (1988), la cual presenta el informe “Nuestro Futuro Común” y es donde por primera vez se define el concepto de Desarrollo Sostenible (o Sustentable), el cual sirve de marco a la Declaración de Río en 1992, como conclusiones de la Conferencia Mundial del Ambiente y el Desarrollo. Desde esos momentos y hasta la actualidad, los gobiernos son los responsables de promover el desarrollo sostenible a través de la cooperación a escala global, regional, local; estimular la participación de la comunidad en su ámbito inmediato, y promover un modelo de erradicación de la pobreza y de producción y consumo sostenible. Es por ello que la sostenibilidad es un reto central de gobernabilidad para cualquier ciudad que quiera plantearse un mejor futuro, sobre todo si se entiende por ciudad sostenible aquella que ha tomado opciones consistentes en temas no sólo ambientales, sino también en lo relativo al uso del territorio, el uso de los recursos naturales, la movilidad, el modelo de crecimiento económico, los proyectos de cohesión e inclusión social, los derechos de la ciudadanía o la extensión de las tecnologías de información y comunicación. En consecuencia, se puede afirmar que la sostenibilidad es un enfoque que permiten orientar la acción política en intervenciones urbanas; por lo tanto se habla entonces de los nuevos derechos humanos, y más bien derechos urbanos. Estos derechos urbanos deben estar siempre sustentados en principios bioéticos, ya que según Potter, expresado por Lacadena (2004), la bioética implica “la interacción entre personas y sistemas biológicos”, hechos que se llevan a cabo en toda ciudad, y que se puede traducir en “una Ética de la Tierra, de una Ética de la Vida Salvaje, de una Ética de Población, de una Ética de Consumo, de una Ética Urbana, de una Ética Internacional, de una Ética Geriátrica, etcétera”. Todas ellas están íntimamente vinculadas con “los problemas que requieren acciones basadas en valores y en hechos biológicos”, ya que de acuerdo a las reflexiones de Serrano Ruiz-Calderón (2001) “la Bioética no se constituye en una opción fundamentalmente individual, sino que tiene un indudable contenido social.” 256 De esta forma, al reconocer que la ciudad es un espacio y lugar de encuentro por excelencia para todos los seres humanos, entonces se puede afirmar que todos los ciudadanos tiene derecho a: • Fortalecer su permanencia en el lugar de su hábitat, frente a las diferentes intervenciones urbanas. • Considerar el espacio público como una de las condiciones de justicia y estructuración urbana, además de inclusión social; por lo cual es necesario garantizar sus adecuadas condiciones de estado y confort. • Valorar y promover la identidad colectiva dentro de la ciudad, referida tanto a la organización interna del espacio urbano como facilitador de la cohesión sociocultural de las comunidades (barriales, de grupos de edad, étnicas, etc.), reconociendo la condición de pluridimensionalidad de la ciudadanía que requiere de consensos colectivos. • Contar con adecuadas condiciones de movilidad y de accesibilidad para el ejercicio de la libertad urbana. • Fortalecer las centralidades urbanas como espacio de articulación, acceso y revitalización de los centros históricos, además de incentivar la generación de nuevos espacios multifuncional y composición social. • Considerar la inclusión social como política pública facilitadora de la regularización y habilitación de los asentamientos humanos, en pro de su calidad urbana. • Promover un gobierno de proximidad que facilite los mecanismos de participación ciudadana y de eficacia de la gestión pública. • Incentivar la flexibilidad y actualización de la normativa, a los efectos de generar propuestas de competencias, mecanismos y procedimientos a favor de la planificación y gestión de las ciudades. Estos derechos ciudadanos, según Borja (2000), solo podrán ser desarrollados y legitimados si van acompañados por un proceso de: • “Un proceso cultural, de hegemonía de los valores que están en la base de estos derechos y de explicitación o especificación de los mismos. 257 • Un proceso social, de movilización ciudadana para conseguir su legalización y la creación de los mecanismos y procedimientos que los hagan efectivos. • Un proceso político-institucional para formalizarlos, consolidarlos y desarrollar las políticas para hacerlos efectivos”. 4. Retos futuros para la construcción de nuevas ciudades De acuerdo a los planteamientos desarrollados en los capítulos anteriores, y reconociendo que las ciudades son el hábitat por excelencia de gran parte de la población mundial, entonces resulta de vital importancia promover y fortalecer el rol de los gobiernos como facilitadores de procesos y enlaces ante las empresas privada y las organizaciones comunitarias; para la construcción en conjunto de la ciudad. Esta construcción de ciudad pasa por la definición y internalización de valores bioéticos fundamentales traducidos en nuevos derechos ciudadanos ante la realidad urbana, para responder y atender las condiciones de desigualdad y exclusión, así como superar los déficit de servicios e infraestructura básica, ocupación ilegal de propiedades, entre otros. Adicionalmente, más y más personas se apoyan en los servicios que otorga la ciudad y su infraestructura; por lo que los recursos disponibles para suplir las necesidades de su población como la voluntad y mejor distribución de los recursos resulta ser fundamental. Igualmente, el tema urbano y de gobernabilidad no sebe ser sólo una responsabilidad local, sino compartida entre los distintos actores: gobernantes, organizaciones no gubernamentales, la comunidad y los ciudadanos de forma individual. Y en la medida que los ciudadanos se incorporen en la toma de decisiones sobre su ciudad, teniendo claro el respeto por los principios de la bioética del desarrollo sostenible, ésta será exitosa. Finalmente, se puede afirmar, retomando una reflexión de Centelles I Portella (2006), que “Gobernar la ciudad, desde una perspectiva interna, será gestionar con habilidad y liderazgo la red de actores urbanos, 258 densificándola, tramándola y haciéndola crecer en la dirección deseada. Pero la ciudad de hoy no está aislada en el mundo. El gobierno de la ciudad pide también al gobernante tener una clara visión de lo que sucede fuera para situarse adecuadamente en el mundo”. 5. Conclusiones La ciudad, como espacio de encuentro e intercambio plural, demanda asumir, con responsabilidad colectiva, la construcción y defensa de la calidad de vida urbana resultante de los procesos de planificación urbana y gobernabilidad local. Unos procesos que se fundamentan en la internalización y ejercicio de los principios bioéticos del desarrollo sostenible, desde lo local a lo global y desde lo individual a lo colectivo, a nivel de todas las organizaciones institucionales y comunitarias. En consecuencia, debe insistirse en la búsqueda del desarrollo humano a partir de un efectivo equilibrio entre los factores sociales, económicos, políticos, ambientales, etc., como componentes del desarrollo sustentable; y donde cada uno de ellos nazca, evolucione y se desarrolle dentro de un libre y transparente ejercicios de la autonomía, beneficencia, justicia, responsabilidad y precaución. De esta manera, considerando los principios bioéticos como ejes transversales de la toma de decisiones en torno a la ciudad, ya sea de parte del ciudadano de a pie, como de la autoridad legítimamente elegida; es entonces posible asumir una posición positiva y esperanzadora frente al logro de nuevos modelos de ciudad, respetuosas de las diferencias e intereses, justas, equilibradas, armónicas y sustentables en el tiempo; para beneficio de sus pobladores y del planeta, como espacio global de la red de ciudades. 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Disponible en: www.omau-malaga.com/ docs/observatorio3/Indice_de_Gobernabilidad_Urbana.doc. 260 . Caracas, Venezuela Año IV, Nº 9, 2012, pp. 261-244 Juan Carlos Rodríguez Vásquez y Silverio González Téllez UNA VISIÓN COMPARTIDA DE LA CARACAS QUERIDA. UN APORTE A LA CREACIÓN DE LAS CAPACIDADES METROPOLITANAS1* RESUMEN ABSTRACT La visión compartida constituye componente fundamental de un plan estratégico urbano; en este trabajo analizamos la experiencia de su formulación para el Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020 en preparación por parte de la Alcaldía del Área Metropolitana de Caracas (AMC). El trabajo se aborda desde el enfoque de desarrollo humano y capacidades, se considera la visión como un reflejo de las aspiraciones de la gente, que a su vez expresan funcionamientos deseados. Fue una experiencia participativa que involucró a más de 200 dirigentes comunitarios de los cinco municipios del AMC. Se exponen antecedentes del proyecto, fundamentos conceptuales y método de investigación así como A shared vision is a key component of the process of developing a strategic urban plan; this paper analyzes the experience of making it for the Metropolitan Caracas 2020 Strategic Plan, prepared by Office of The Mayor of Metropolitan Caracas Area (MCA). The research was approached from the human development and capabilities perspective, which considers a shared vision is considered as a reflection of the aspirations of the people, which in turn, express the express desired functioning. It was a participatory experience that involved more than 200 community leaders from the five boroughs of CMA. The paper contains project background, it’s conceptual and research method and vision achieved after more than a year of 1* Los resultados de este trabajo forman parte de un proyecto más amplio realizado por los autores y promovido por la gerencia de Gestión de la Ciudad y el Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas de la Alcaldía del Área Metropolitana de Caracas durante los años 2010-2011, bajo la gestión de la Urbta. Zulma Bolívar. 261 la visión alcanzada después de más de un año de trabajo entre 20102011. El trabajo concluye con los retos que se le plantean tanto a la Alcaldía Metropolitana como a la dirigencia social de la ciudad de cara a la creación de capacidades metropolitanas. work between 2010-2011. The paper ends with the challenges confronting the Metropolitan Mayor´s Office as grassroots authority of the city in creating metropolitan capabilities. Keywords: shared vision, participation, capabilities building. Palabras clave: visión compartida, participación, creación de capacidades. 262 1. Introducción 1.1 El proyecto de una visión compartida para Caracas Metropolitana 2020 Durante las elecciones regionales de finales del año 2008 se da, por primera vez desde el arribo de Chávez a la presidencia de Venezuela en 1998, el triunfo de la oposición política en la elección de la autoridad metropolitana de Caracas. Se trató de la elección del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, Antonio Ledezma, con 722.822 votos (52.4%), quien de esa manera vencía al candidato del partido del gobierno. En el año 2009, acciones violentas y pseudo-legales de los activistas y poderes alineados con la presidencia de Chávez se complotan contra ese triunfo y se lleva adelante un proceso de desmantelamiento de la estructura institucional y de las fuentes de recursos de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, el cual había ya comenzado meses antes de la elección, cuando era evidente que las fuerzas gubernamentales podían perder esa plaza. De hecho, el nuevo Alcalde Metropolitano nunca pudo tomar posesión en la sede de Gobierno correspondiente. El despojo de poderes llegó a un momento crucial cuando el día 07 de Abril de 2009 la Asamblea Nacional, de mayoría oficialista, promulgó la Ley Especial del Distrito Capital1, con la cual se le sustrajeron bienes y competencias a la Alcaldía del Distrito Metropolitano y se nombró una Autoridad para el Distrito Capital2, además de retirar la asignación presupuestaria por situado constitucional a la Alcaldía Metropolitana. El 27 de Agosto de 2009 se deroga la Ley de creación del Distrito Metropolitano de Caracas -única ley específica aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente 1 República Bolivariana de Venezuela, Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital, Gaceta Oficial Nº 39.156 del 13 de abril de 2009. 2 El Distrito Capital es una entidad federal cuya máxima autoridad es designada por el Presidente de la República, se ubica al oeste del Área Metropolitano de Caracas y sus límites territoriales son los mismos que los del Municipio Libertador, el cual junto a los municipios Chacao, Sucre, Baruta y El Hatillo conforman el Área Metropolitana de Caracas. 263 en 2000- reduciendo en un 90% las fuentes de recursos a la que, a partir de entonces, se denominará Alcaldía del Área Metropolitana de Caracas3. En esas condiciones de cerco, la Gerencia de Gestión de la Ciudad de Caracas y el Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas (IMUTC), adscritos a la Alcaldía del Área Metropolitana, se plantearon llevar adelante la formulación de un plan estratégico para Caracas. Durante el año 2009 se llevaron a cabo una serie de tareas propias de la realización de un plan estratégico, entre ellas la elaboración de una visión compartida de la ciudad de Caracas. Se realizó un primer taller con el personal profesional del IMUTC sobre la materia, coordinado por el Soc. Tulio Hernández. A comienzos de 2010 se solicitó la participación del Dr. Silverio González Téllez, miembro del Centro para el Desarrollo Humano (IERU-USB), para una labor de consulta más amplia con la finalidad de construir la visión compartida, con participación de actores sociales urbanos metropolitanos. Para responder a la demanda institucional González Téllez conformó un equipo junto con el Profesor Juan Carlos Rodríguez (Dpto. Planificación Urbana USB y también miembro del Centro para el Desarrollo Humano) y la Urbta. Carolina Castillo. El primer punto a resolver fue cuál abordaje darle a la solicitud dado el contexto institucional y urbano de la Caracas del año 2010. 1.2 El abordaje desde el enfoque de las capacidades y el desarrollo humano Hablar de construir la visión compartida de una ciudad como Caracas desde el enfoque de desarrollo humano y capacidades, implica explorar los sueños o aspiraciones de las personas en términos de la ciudad que valoran y tienen razones para valorar (Sen: 2000; Alkire: 2008, 2010; Nussbaum: 2011). 3 Para detalles ver: República Bolivariana de Venezuela, Ley Especial del Régimen Municipal a Dos Niveles del Área Metropolitana de Caracas, G.O. 39.276 del 01 de Octubre de 2009. 264 No se parte de modelo normativo alguno (ciudad ideal), al menos no por parte de los investigadores, se parte de la habilidad y condiciones que permiten a las personas imaginar la Caracas que les gustaría ayudar a construir, no sólo para sí mismos sino para sus seres más queridos y su comunidad. Se trata del ejercicio de la libertad de planificar su propia vida, llevada a escala de la metrópoli. Ejercicio condicionado por el contexto de la Venezuela y la Caracas del momento, con sus virtudes y defectos (fortalezas y obstáculos) influyendo sobre las aspiraciones de los dirigentes sociales participantes. Y en tal sentido es que dichas aspiraciones -recogidas en forma de visión compartida- se refieren a funcionamientos que las personas quieren alcanzar en su ciudad, como a aquellos que desean para sus hijos o para el conjunto de la población metropolitana. Tales aspiraciones constituyen un importante elemento de cambio, en la medida que contribuyen a construir una visión que permite a las personas desplazarse mentalmente desde la ciudad en que vivimos a la ciudad que queremos construir (PNUD, 2010: 81-93). Con el sólo ejercicio participativo y deliberativo de visualización compartida, las capacidades de quienes han aportado o están aportando a su construcción se expanden (Crocker, 2008). Por supuesto que la ciudad de Caracas también vive rasgada por el conflicto político y la desconfianza, y no sólo la Alcaldía Metropolitana. Esto afecta a toda la sociedad. Basta citar la encuesta de CORPOVISIONARIOS4 en Caracas del año 2009, a la cual un 77% dijo no confiar en las alcaldías. Y un 71% de los caraqueños señaló no confiar en la gente de la ciudad, porque la gente no cumple los acuerdos (67,4%). Por eso la pregunta que se buscaba responder es: ¿Cómo hacer surgir de esta matriz de descomposición de la convivencia una visión compartida de la Caracas futura cuando quien la convoca y promueve es una Asociación Civil Caracas Metropolitana, que agrupa instituciones gubernamentales, privadas y ong’s con atribuciones e intereses sobre la ciudad de Caracas, con la lamentable ausencia de las autoridades e instituciones locales (Municipio Libertador) y nacionales afines al gobierno nacional (Distrito 4 CORPOVISIONARIOS es una institución que sigue las pautas del Ex-Alcalde de Bogotá Antanas Mockus en materia de consultoría y estudios sobre cultura ciudadana. 265 Capital y demás entes del gobierno nacional), las cuales han rechazado toda invitación a reunirse y participar? En tal situación, la convocatoria a líderes comunitarios y otros actores de la ciudad para construir una visión compartida debe entenderse como un paso en la difícil dirección de unificar una visión consensuada de lo que queremos para Caracas. Cada día aumentan sus problemas y se pierden oportunidades. Por eso no puede detenerse el proceso de búsqueda de concertación debido al conflicto. Lo que parece muy importante es el énfasis en la pluralidad que debía tener esta iniciativa, sin ceder en el liderazgo y la apertura del espacio público al debate sobre la ciudad que queremos construir, y la convivencia que la inspiran. Dos consultas recientes5 al caraqueño claman por una mejor convivencia. Ambas fuentes de datos coinciden en que los valores de la convivencia como el respeto y la seguridad resultan fundamentales para cualquier esbozo de la calidad de vida que anhelamos. Pero esos valores la mayor parte del tiempo son exigidos a otros sin la debida atención de lo que cada actor, líder y ciudadano pueden dar o construir en sus respectivos campos de acción. La encuesta de CORPOVISIONARIOS así lo recuerda cuando señala que sólo 4,8% de los caraqueños participa de actividades de gestión de los asuntos públicos. 5 Nos referimos a: La Encuesta de Cultura Ciudadana diseñada por la organización civil CORPOVISIONARIOS (Colombia) ya citada, la cual identifica comportamientos relevantes para la convivencia y el desarrollo social, económico, político y ambiental de las ciudades de Colombia y Latinoamérica. Ha sido aplicada en 14 ciudades de Colombia (en algunas de ellas varias veces) y en Ciudad de México (2008), Belo Horizonte (2008), y Caracas (2009). Y la experiencia de consulta ciudadana iniciada el año 2009 por el Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas (IMUTC), a través la Gerencia de Participación Ciudadana, continuada en 2010, tocando distintos lugares de los cinco municipios de Caracas y completando 4.310 consultas a participantes voluntarios, invitados al azar entre las personas que pasaban por un punto de encuentro público de la ciudad, a quienes se les pidió que escribieran una palabra que representara la Caracas que quisieran en el año 2020. Concretamente la pregunta utilizada fue “¿Cómo le gustaría ver a Caracas en el 2020?”. De esa manera se cubrieron 14 espacios públicos de la ciudad. 266 El debate público que iniciamos busca saber si estamos dispuestos a compartir una visión y si podemos confiar en construirla junto con otros, cuyas posiciones son diferentes. Obtener una visión compartida no está garantizado como una etapa más de la lista de tareas de un plan. Se puede decir que hay mucho campo para su emergencia como lo muestran las cifras de las consultas citadas. Pero también hay contradicciones importantes entre lo que busca la gente y lo que dicen los expertos por un lado, y entre lo que anhela la gente y lo que esa misma gente se compromete a cumplir para lograrlo junto a otros ciudadanos. Esos son dilemas presentes en la construcción de la visión compartida de la Caracas metropolitana 2020, una experiencia que puede inscribirse en la corriente contemporánea de buenas prácticas en materia de planificación urbana, pero que no por ello tiene su éxito garantizado. 1.3. El propósito central del proyecto Tal vez no se ha dicho suficientemente que el propósito de la planificación urbana no es solamente resolver problemas sino también crear y alcanzar sueños (Duerksen, et. al: 2009). Justamente ese fue el propósito central de este proyecto, contribuir a crear un sueño alcanzable para Caracas, la ciudad soñada por sus “ciudadanos de a pie”. Se partió de la premisa según la cual la falta de participación de los actores sociales de base en la elaboración de una visión compartida de la ciudad de Caracas explica en parte la inviabilidad de los planes de desarrollo urbano presentados históricamente a nivel metropolitano6, por lo cual este proyecto volcó su atención sobre el liderazgo social de base de las comunidades caraqueñas a fin de hacer un aporte sustantivo a la creación de dicha visión desde ese espacio de liderazgo, insumo fundamental del Plan Estratégico Caracas 2020. En una ciudad que como Caracas atraviesa una profunda crisis de gobernabilidad, dividida por el antagonismo entre los actores políticos, 6 Nos referimos a planes urbanos de alcance metropolitano como el “Plan General Urbano de Caracas 2000” (OMPU, 1979) o el “Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010” (Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana, 1998). 267 fomentar un proceso de planificación urbana participativa supone inclusión, esto es ofrecer la oportunidad para que todos los sectores se expresen en la creación de una visión que eche raíces en las comunidades y se sostenga en el tiempo. Así se buscó aportar una manera de superar el cortoplacismo y personalismo de las construcciones gubernamentales de la ciudad, así como el racionalismo de las visiones tecnocráticas, a través del sentimiento de la gente, dentro de un proceso de investigación que hizo posible arribar a una visión a mediano plazo (año 2020). Al mismo tiempo, a través de la dinámica de deliberación democrática generada a lo largo de un año de trabajo con representantes comunitarios de los cinco municipios y de la juventud universitaria de la ciudad se buscó contribuir al surgimiento de una voz comunitaria de alcance metropolitano que además de aportar a la viabilidad del Plan Estratégico Caracas 2020, mantenga activa la comunicación entre gobierno local (metropolitano y municipal) y comunidades en torno al desarrollo urbano de la metrópoli. 2. En búsqueda de una visión metropolitana de Caracas. La experiencia previa 2.1 Balance del Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010 Más allá de las complejidades políticas que involucra una completa respuesta al problema arriba formulado, el primer paso para la formulación de un plan estratégico para Caracas de 2020, elaborado en la Caracas de 2010, fue entender por qué el gran esfuerzo del Plan Estratégico Caracas 2010 (FPECM-2010) coordinado por el Ing. José González Lander7 no tuvo continuidad8. 7 González Lander fue el promotor, desde sus inicios, de la obra emblemática de la Caracas posible, el Metro de Caracas, inaugurado en el año 1983 y, por tanto, González Lander fue la figura con mayor legitimidad en la gerencia urbana de esos años. 8 Para una aproximación a aquel primer plan estratégico ver: Fundación Plan Estratégico de Caracas (1999). Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010, Caracas. 268 A ese respecto, se buscó la opinión de quien fungió como Secretario Ejecutivo de la Fundación Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2010 (FPECM-2010), el economista Carlos Torrealba. En una entrevista, el día 26 de Agosto de 2010, se le consultó a qué le atribuía la falta de continuidad de tan importante iniciativa como lo fue el Plan Caracas Metropolitana 2010. Esta sección se basa en su testimonio. Torrealba comenzó por señalar la alta legitimidad que había logrado la Fundación al inicio del gobierno de Chávez (1999) y después, en plena Asamblea Constituyente, gracias al espaldarazo de Aristóbulo Isturiz (hombre de confianza del presidente, constituyente y ex-alcalde del Municipio Libertador). De ese momento, se puede resaltar el consenso que había en la Fundación, el cual fue transmitido a la Asamblea Constituyente, sobre el carácter prioritario que tenía el logro de la gobernabilidad de la metrópoli de Caracas, ante cualquier otro tema de relevancia. Es precisamente sobre esa meta que avanza la propuesta del Distrito Metropolitano, que proponía entre otras cosas la creación de una entidad política metropolitana con los cinco municipios del Valle de Caracas. En el mismo sentido fue fructífera la relación entre el abogado Ricardo Combellas, miembro de la comisión presidencial que redactó la propuesta de cambio constitucional del presidente Chávez y la profesora Maruja Delfino9, quienes habían compartido labores en la antigua Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE, 1984-1999). La Prof. Delfino fue llamada por Combellas para redactar un artículo referido a Caracas en el proyecto de Constitución presidencial, lo que sintetizaba el trabajo ya realizado por la FPECM-2010. Es así como se propone en el proyecto del presidente Chávez un artículo para la nueva Constitución y una ley para la creación del Distrito Metropolitano de Caracas. 9 Profesora de la Universidad Central de Venezuela, experta jurídica en el tema. 269 En pleno debate de la propuesta se da una lucha política con el gobernador de Miranda, Enrique Mendoza10, quien se veía afectado por el recorte territorial y de la base económica y electoral del Estado Miranda y se opone a la separación de “sus municipios” (Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo) que pasarían a formar parte de la nueva entidad metropolitana, sin ponderar el daño que le hacía a la gobernabilidad de Caracas a largo plazo. Fueron infructuosas las gestiones políticas para mantener la propuesta inicial, y la importante movilización de calle liderada por Mendoza, junto con el poco compromiso con la propuesta metropolitana por parte del presidente de la Asamblea Constituyente, Luis Miquilena11, hicieron que éste último privilegiara otras prioridades de la nueva Constitución frente a un asunto considerado secundario, todo lo cual condujo al resultado político de un confuso articulado legal que dio nacimiento a la Alcaldía Metropolitana.12 Luego, en el año 2001, se realizan las elecciones municipales y de alcaldes. La Fundación se vuelca hacia los candidatos para hacer un trabajo de lobby a favor de las ideas consensuadas en el Plan y por la Asociación. Pero la acogida es tenue y los nuevos actores locales se interesan poco por el largo plazo y los asuntos estratégicos, y se entregan más al corto plazo de la crisis política o al aprendizaje de sus nuevos oficios. En enero de 2001 muere el Ing. González Lander y la Fundación sufre la baja de su más conspicuo exponente. Se busca sustituto en Leopoldo Aguerrevere, Presidente de la Electricidad de Caracas, figura emblemática del sector empresarial privado y de la visión sistémica de la metrópoli 10 Mendoza fue líder opositor a Chávez de gran relevancia en aquellos años de comienzo de los 2000. 11 Luis Miquilena fue artífice de la victoria de Chávez en las elecciones de 1998 y posterior mano derecha del presidente hasta los sucesos de Abril 2002 cuando renuncia a continuar apoyándolo. 12 Para un análisis tanto del proceso que condujo al surgimiento de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas así como de las contradicciones de su ley de creación ver: Revista Urbana No. 29, Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, Caracas (julio-diciembre 2001), dedicado íntegramente al análisis de este tema. 270 que propugnaban las empresas de servicio, muchas de ellas privadas en aquel tiempo. Pero aquí de nuevo hay un cambio brusco debido a la compra de la Electricidad de Caracas por una empresa transnacional. Al año siguiente ocurre el fallecimiento de Aguerrevere. De manera que el cambio del mapa de actores, con la pérdida de los líderes de la Fundación, los cambios institucionales y el tremendo torbellino político en curso terminó frenando todo auspicio y apoyo a la FPECM-2010, incluso por parte del Metro de Caracas y de la Electricidad de Caracas, sus co-fundadores más importantes. En tales circunstancias la Fundación tuvo que cerrar sus puertas en Julio del 2002. Carlos Torrealba resume esta situación inspirado en una argumentación que escuchó de la Arq. Martha Valmitjana13 en su momento: “en Venezuela no se alcanzan verdaderos acuerdos institucionales sino más bien compromisos con los individuos que en un momento dado son portavoces de alguna institución, compromisos institucionales que luego no se concretan. Además, tampoco se cuenta con una sociedad civil organizada que pudiera presionar por la continuidad de los acuerdos en torno a determinados proyectos vitales para la ciudad. Es reconocida su debilidad y relativa pasividad” (énfasis nuestro). De manera que la Fundación cumplió un papel al elaborar una propuesta de ciudad junto a representantes de todas las empresas e instituciones relevantes, además de establecer un lugar de encuentro entre académicos, gerentes de las empresas de servicios y funcionarios públicos locales y nacionales, quienes se reunían regularmente y revisaban los problemas comunes de la ciudad. No obstante, sus grandes propósitos se descontinuaron. Ya para cerrar su balance se le preguntó a Carlos Torrealba acerca de la aparente ausencia de actores comunitarios en la representación de la 13 Miembro del Consejo de la Fundación Plan Estratégico de Caracas Metropolitana 2010 y ex-directora del Instituto de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. 271 Fundación e incluso en la construcción del plan, de su visión compartida, entre otros. El entrevistado respondió que no había la organización comunitaria que hay ahora y los liderazgos vecinales eran muy locales y les costaba ver la metrópoli. En la Fundación intentaron la incorporación de algunas de las organizaciones existentes, entre las cuales mencionó a la Federación de Asociaciones de Comunidades Urbanas (FACUR) y la organización “Proyecto Catuche”, las cuales participaron en algunas reuniones pero no continuaron o no estuvieron interesadas. Para Torrealba lo importante, en cualquier esfuerzo para un nuevo plan, es lo que pueda quedar en el tiempo como mecanismo de integración, ya que el cambio de autoridades de las alcaldías en 2013, más una nueva Asociación de Plan Estratégico donde la mitad de la ciudad institucional y política estaría ausente son poco auspiciosas. No obstante, ve de manera positiva que se pueda estar buscando lo que definiría la convivencia desde el ciudadano, desde los liderazgos comunitarios, como lazo que pueda trascender los acuerdos personales como fundamento de una manera de convivir en Caracas. 2.2 Búsqueda de un nuevo camino El hecho de que los actores de base, comunitarios, vecinales y populares -que representan la votación mayoritaria de la metrópoli- y el torrente ciudadano de a pié, no estuvieron presentes en la construcción de esa visión de ciudad que se quería, ni en la mesa de reuniones periódica en el marco del PEC-2010, es parte de la explicación de su falta de sostenibilidad. Quizá la fibra emotiva de los caraqueños en su visualización de un futuro compartido de su ciudad pueda generar una visión más duradera y energizante que aporte a la solución del impasse institucional en el que se encuentra la ciudad. Es cierto que resulta un gran reto de liderazgo tratar de sobrepasar la presión del presente y del utilitarismo predominante para detenerse un momento a buscar una meta compartida. De allí la relevancia de comenzar la construcción de la imagen de futuro compartida con los denominados actores comunitarios y populares de los cinco municipios que componen el Área Metropolitana de Caracas 272 (AMC), con sus representaciones de base. Es decir, el ciudadano común, la gente, entendida como la verdadera riqueza de la ciudad, aquellos actores urbanos que actúan no sólo motivados por la necesidad de los distintos bienes y servicios que ofrece la ciudad, sino que sueñan y aspiran el mejoramiento de su calidad de vida e influyen sobre el proceso de toma de decisiones, ya sea mediante la autogestión, el voto o a través de acciones públicas reivindicativas. 3. La escucha amorosa Con esta expresión queremos dar cuenta del carácter del método empleado, centrado en un proceso de comunicación que no rehúye sino por el contrario estimula y valora la emocionalidad y espontaneidad de los participantes en la experiencia. Se trata de tensar el lazo emotivo de las personas con su ciudad en el esfuerzo de crear una visión compartida de la misma. El proceso requiere alta dedicación y pluralidad en la convocatoria; transparencia en los objetivos; cordialidad, paciencia y respeto en la escucha; rigor y amplitud en la sistematización e interpretación de las opiniones ya que las mismas son del tipo abierto que la gente suele dar cuando habla sobre cómo van sus vidas y que aspiran a futuro. Criterios, todos estos, compatibles con el enfoque de capacidades y desarrollo humano para la formulación de políticas públicas participativas14. La tarea no es sencilla ya que en una ciudad de emergencias y marcada por una fuerte polarización política como es Caracas, convocar a una reunión para hablar del futuro de la misma a algunos les parece un lujo, a otros una pérdida de tiempo o una ingenuidad. Además, un equipo de investigadores tiene capacidad limitada de convocatoria de líderes locales arraigados en sus mundos particulares. Por eso la primera acción fue tomar contacto con las alcaldías de los cinco municipios que conforman 14 Para una amplia exposición de los métodos participativos y el enfoque de capacidades ver: Hernández A. y Escala Z. (2011: 96-118). 273 el Área Metropolitana de Caracas, las cuales tienen amplio trabajo con representantes comunitarios. A través de aquellas se identificaron y convocaron cientos de líderes de organizaciones comunitarias y del ámbito estudiantil universitario, quienes fueron contactados por diferentes medios. La atención fue más sobre la diversidad y autenticidad de las voces que por el número de las mismas, en tanto la investigación buscaba una profundización de los significados comunes y no una representatividad estadística de los resultados. La asistencia de líderes comunitarios del denominado “chavismo” fue el reto más difícil. Se hizo un esfuerzo por superar el sesgo derivado del hecho de identificar la mayoría de los invitados a través de alcaldías de “oposición”, ya que la Alcaldía del Municipio Libertador (la única de las cinco donde gobierna el “chavismo”) no participó, ni participa de actividad alguna convocada por las otras cuatro y mucho menos por la Alcaldía Metropolitana de Caracas. Se buscó expresamente identificar y convocar líderes comunitarios identificados con el gobierno nacional y fueron convocados, especialmente en los municipios Sucre y Libertador (los de mayor tamaño poblacional y mayor proporción de sectores populares). Para ello se usaron otras fuentes de relaciones y sinergias sociales como es el Centro Gumilla15. No obstante, la participación de los líderes “chavistas” fue minoritaria, pero quienes asistieron expresaron amplia y honestamente sus puntos de vista acerca de la Caracas soñada. No menos importante fue contar con condiciones que permitieran minimizar las inevitables distorsiones en la comunicación (Forester, 1989) que se presentaron, lo cual implicó no sólo disponer de espacios y recursos adecuados para la interacción, sino minimizar cualquier factor que pudiera ser interpretado por los participantes como cooptación o limitación de su libertad de expresión, buscando así crear un ambiente de confianza mutua y legitimidad del proceso. 15 El Centro Gumilla es el Centro de Investigación y Acción Social (CIAS) de la Compañía de Jesús en Venezuela. 274 Se realizaron doce (12) encuentros (talleres de trabajo), fundamentalmente con líderes comunitarios o vecinales de los cinco municipios de la ciudad (incluyendo en menor medida líderes de la economía informal – buhoneros específicamente- y de las asociaciones civiles de transportistas) y dirigentes juveniles universitarios de las principales instituciones de educación superior de la ciudad16. En total fueron convocadas 380 personas y efectivamente participaron 232 (61%). El Cuadro No. 1 ofrece detalles de la convocatoria por taller. Por su parte, el Gráfico No. 1 aporta una indicación sobre la diversidad de los participantes por tipo de lugar de residencia (urbanización y barrio popular), donde se puede notar el predomino de dirigentes provenientes de los sectores populares de la ciudad, quienes seguramente son los que aprecian más de cerca las graves privaciones que enfrenta la mayoría de la población de Caracas. Si bien el objetivo de los encuentros fue contribuir a la formulación de una visión compartida de Caracas, los talleres no buscaron obtener un consenso entre las visiones de los participantes. Se consideró más importante que pudieran expresarse las diferencias y aparecieran las confluencias. El trabajo posterior de los investigadores ofreció una interpretación de las posibilidades de una visión compartida, la cual ha sido sometida a validación por parte de los propios participantes y otros actores urbanos involucrados en la formulación del Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020. 3.1 El método y la dinámica de los talleres El método de investigación, aunque flexible, siguió ciertas pautas. Durante los talleres, se pusieron en práctica dos procedimientos de recolección 16 Por solicitud de la Alcaldía Metropolitana de Caracas se realizaron dos talleres cuyos participantes no responden a los perfiles descritos. Uno fue con los miembros de la Asociación Civil Caracas Metropolitana (17 personas), en su mayoría expertos en temas de política y/o gerencia urbana. El otro con los participantes (20 personas) del curso de Urbanismo para Vecinos promovido por la propia Alcaldía, algunos de ellos eran dirigentes comunitarios otros no. Hubo 12 dirigentes comunitarios que por su importancia y dado que no podían asistir a los encuentros fueron consultados vía telefónica. 275 de datos, el primero a través de un cuestionario individual, el segundo a partir del trabajo grupal que abrió el espacio para el diálogo, la escucha y el contraste de opiniones. Cuadro No. 1. Visión Compartida de Caracas Metropolitana 2020. Talleres realizados. Convocados y participantes efectivos Talleres realizados Convocados Participantes Abs. Abs. % 1 Taller Municipio Baruta 37 24 64.86 1 Taller Municipio El Hatillo 31 22 70.97 1 Taller Municipio Chacao 44 16 36.36 2 Talleres Municipio Sucre 58 33 56.90 3 Talleres Municipio Libertador 82 49 59.76 1 Taller miembros de la ACCM 2020 32 17 53.13 1 Taller Curso Urbanismo para Vecinos 20 20 100.00 Personas consultadas por teléfono móvil / email 28 12 42.86 2 Talleres Líderes Estudiantiles 48 39 81.25 Total: 12 Talleres 380 232 61.05 Fuente: Elaboración propia. 276 Gráfico Nº 1. Visión Compartida de Caracas Metropolitana 2020. Distribución de los participantes por municipio de procedencia y lugar de residencia 80.0% 67.8% 30.8% 15.4% 52.9% Fuente: Elaboración propia. En el cuestionario individual se usaron para un mismo objetivo varias preguntas debido a que se buscaba involucrar al participante y tensar su afectividad. De allí que la pregunta convencional ¿Cómo le gustaría ver a Caracas en el 2020? fue acompañada de otras: ¿Cómo es la ciudad donde te gustaría vivir? ¿Cómo es la ciudad que te gustaría ayudar a construir? ¿Cómo te gustaría que sea la Caracas de tus hijos dentro de diez años? Se prefirió preguntar a través del “cómo”, porque implica especificidad en la respuesta, mientras preguntar por “cuál” ciudad puede sacar al participante del ámbito de Caracas. De igual manera se asocia la Caracas futura con los hijos y no tanto con los caraqueños en general, debido a la mayor relación afectiva que tiene imaginarse la ciudad para los hijos en lugar de la ciudad para sus conciudadanos. En el cuestionario también se exploraron los obstáculos (aspectos negativos) y fortalezas (aspectos positivos) que, en opinión de los participantes, existen actualmente para alcanzar la visión. Un último aspecto se refirió a las acciones que habría que ejecutar para lograr la visión. El haber enfatizado solamente la búsqueda de fortalezas y debilidades (a las últimas se trató como “obstáculos”) en procura de la visión, sin 277 preguntar por las amenazas ni las oportunidades del contexto de la ciudad, funcionó en la medida en que se buscaba pulsar la vocación/voluntad personal y colectiva de cambio que acompaña la valoración expresada en la visión. Por ser la visión una prefiguración de lo que se quiere, su logro está muy relacionado con las capacidades propias. No obstante, el contexto es muy importante para un análisis estratégico, objetivo que no estaba planteado en este estudio, aunque muchos participantes se refirieron a estos aspectos al señalar características de Caracas como su situación geográfica, clima, ingobernabilidad, entre otras. La doble técnica de recolección de datos funcionó mejor de lo previsto, en la medida en que la planilla individual llenada por el participante permitió identificar su posición como un aporte comprometido a la visión en construcción, y luego el trabajo grupal abrió el espacio para el intercambio con otras posiciones y la producción de nuevas y valiosas ideas. Para el análisis de resultados de cada taller se tomaron en cuenta tres registros de datos resultantes (audio, planilla individual y rotafolio grupal), tres analistas revisaron los datos por separado y luego se trabajó conjuntamente en un balance a través de una triangulación de interpretaciones, ofreciéndose así una única síntesis de visión por taller, la cual fue enviada a los participantes para su información o corrección. Siguiendo el mismo procedimiento (triangulación), el balance o síntesis de los doce talleres derivó en una propuesta de visión compartida global, la cual se considera en construcción ya que se presenta como una propuesta para la discusión ciudadana. Valga señalar que por razones de espacio en este artículo se ha concentrado la atención sobre los resultados del proceso de construcción de la visión compartida global. 4. La visión alcanzada En los talleres aparecieron aspectos de la visión muy relacionados con la llamada “Cultura ciudadana”, esta dimensión de la visión recibió mucha atención de parte de los líderes participantes, al punto que junto a la seguridad ella recibe la mayor frecuencia de menciones en las visiones en 278 construcción. Pero cuando se hace el análisis interpretativo se encuentra con que hay en ella sub-aspectos muy diferenciados que vale la pena tener en cuenta. En los talleres aparecieron mencionadas principalmente las siguientes ideas: ciudad para convivir; con respeto al tiempo de la gente; compartida; humanizada; solidaria; amigable; incluyente; con atención especial a las oportunidades de salud, educación, participación y circulación para sectores de la tercera edad, niños y jóvenes; las personas primero; donde haya respeto; vivible; libre; con más confianza; con igualdad de géneros y para los discapacitados; con sentido de pertenencia; donde se eduque para esos propósitos; con ciudadanos ejerciendo ciudadanía; unida; tolerante; inclusiva; con conciencia ciudadana; descentralizada; con buenos ciudadanos; educados; de ciudadanos para ciudadanos; con ejemplo y responsabilidad desde la familia; organizada con organización de servicios públicos; querida; amada; desconcentrada; donde se crea y se quiera; con memoria. Se puede observar que hay dos grandes sub-aspectos. Uno relativo a derechos ciudadanos y otro a deberes ciudadanos. Cuando se habla de cultura ciudadana se entiende de entrada que estamos hablando de comportamiento ciudadano, no obstante muchas veces se agrupa en ella asuntos relativos a oportunidades o condiciones del entorno, a grupos humanos con especial prioridad (como niños y discapacitados), equidad de géneros, derechos básicos como la vida, la vivienda, la seguridad, la inclusión, el respeto, la libertad, etc. Los derechos son libertades que deben ser garantizadas por la sociedad y su Estado para potenciar el desarrollo. Por otra parte están los deberes, que se refieren a aquellos comportamientos, valores, características que requieren poner en práctica los habitantes de la ciudad para ejercer la ciudadanía y complementar el ciclo del desarrollo con sus iniciativas, esfuerzo, cumplimiento, creación y compromisos. Los deberes se relacionan con habilidades o capacidades internas de la persona que ésta pone en práctica en tanto agente. Por último, se encuentran dentro de la cultura ciudadana valores de la visión que pueden ser atribuidos a la dimensión de la integración. Se trata de un señalamiento repetido en términos de la unidad, la convivencia, la integración misma, la confianza, la organización, el orden y la 279 desconcentración para que haya menos congestión y se pueda vivir mejor. Es importante en la construcción de la visión tomar en cuenta esta mezcla de asuntos que si bien están muy relacionados, son diferentes. Es así cómo los derechos y la integración están relacionados con atributos de la gobernabilidad y de la capacidad colectiva de la sociedad para brindar oportunidades y hacer cumplir sus leyes. Mientras que aquello que se agrupa como deberes refiere más a la acción individual y de actores colectivos en su relación con los otros y ante el propio Estado. Todo ello es cultura ciudadana, pero ésta queda más correctamente definida si tratamos de diferenciar lo concerniente a los deberes ciudadanos y a su actuación en la polis de los derechos que se cree son prioritarios. Creemos que el mayor énfasis de la dimensión de la cultura ciudadana fue puesto en los deberes o aquello que se puede denominar el “Buen ciudadano”. Es decir un comportamiento educado, respetuoso, acorde a una conciencia solidaria, participativa y responsable, que se forma desde la casa y con educación para todos. Las campañas educativas al buen ciudadano, al buen padre y madre, son parte de esa visión. Su marcada escogencia valorativa, muestra una disposición a promover el cambio requerido desde la gente y no sólo como exigencia a la sociedad y al Estado, aunque también puede ser leído como descargar a la política pública de responsabilidades. Ese sub-aspecto es indudablemente un gran componente de la visión de la ciudad que quieren los caraqueños, de allí la importancia de decantarlo adecuadamente. En la siguiente figura (Fig. No. 2) se muestran los componentes de la visión en tres niveles de coincidencia para toda el Área Metropolitana. Aquí se destacan los elementos compartidos generados a partir del análisis interpretativo de los talleres. Aunque no se presentan en este trabajo, estos resultados también se desagregan por municipio. Como se observa, a nivel metropolitano, en un primer nivel (Jerarquía 1, transversal al resto) se encuentran los aspectos relacionados a “Cultura ciudadana”, tal como ha sido definida. En un segundo nivel, la seguridad personal y de las viviendas (y su hábitat); así como la limpieza y cultura 280 de reciclaje. Finalmente, en un tercer nivel (Jerarquía 3) la accesibilidad (física) y calidad de los espacios y servicios públicos urbanos, así como la vivienda digna; que junto con un eficiente servicio de transporte público permiten disfrutar de la ciudad peatonalmente y con bicicleta; así como excelentes servicios educacional y asistencial con especial atención a niños, niñas y jóvenes, incluyendo la participación de personas mayores y discapacitados. Cabe enfatizar que aunque los participantes jerarquizaron los componentes de la visión, ésta constituye un todo inseparable. Llevada a texto la visión en construcción se expresó en los siguientes términos: Caracas cuenta con una ciudadanía que asume sus deberes, está unida social y políticamente, y ofrece derechos básicos para todos sus habitantes. En ella hay coordinación de los entes gobernantes, y la seguridad personal, de las viviendas, así como la limpieza, son los mayores logros de esa convivencia y gobernabilidad. Además, sus espacios públicos cuentan con diversas actividades culturales y turísticas, donde el verde y el agua de sus parques, rio y quebradas, así como la alegría de su gente le confieren un ambiente sustentable, de ciudad festiva y de emprendimiento. En Caracas se presta especial atención a la equitativa accesibilidad a una vivienda digna, así como a la eficiencia y accesibilidad de sus servicios, particularmente aquellos servicios y espacios que sirven a niños y a jóvenes de sectores populares y a discapacitados. Finalmente, la mayor parte de los viajes se hacen cómodamente y con tiempos establecidos en transporte público, a pie o en bicicleta. Hay que subrayar que cada taller arrojó sus propios resultados, aportando matices y variaciones en la jerarquización de los componentes 281 282 Fuente: Elaboración propia. JERARQUÍA 3 JERARQUÍA 2 JERARQUÍA 1 Caminable o en bici, con eficiente y coordinado transporte público Con especial atención a educación y salud de niños y jóvenes; y participación de mayores y discapacitados Con espacios y servicios públicos accesibles y de calidad; vivienda y empleos dignos Limpia y con reciclaje de basura Segura, para personas y viviendas Con respeto a derechos básicos Unida socialmente Con ciudadanía asumiendo sus deberes Figura Nº 2: Componentes que conforman la visión compartida de Caracas al 2020. (específicamente los correspondientes a la jerarquías 2 y 3) que más que modificar el sentido de la visión compartida, son reflejo de la diversidad de la ciudad. Tales variaciones pudieran indicar la situación de cada municipio en los diversos componentes y su análisis puede ser útil para la definición de prioridades en la ejecución de acciones por municipio. Cabe subrayar que son los componentes de cultura ciudadana los que ocupan la primera jerarquía en la visión de los cinco municipios, un resultado sin duda de una extraordinaria significación. Ante la ausencia o poca importancia concedida a temas que el lector puede considerar ausentes en el texto anterior, como por ejemplo la economía urbana, cabe solamente señalar que pareciera que la crisis de convivencia en Caracas ha alcanzado un nivel tal que tiende a arropar otros asuntos fundamentales. 6. Consideraciones finales La visión de Caracas Metropolitana 2020 propuesta por la dirigencia comunitaria de la ciudad puede ser la semilla de un proceso de transformación que se inicié en el corto plazo. Su importancia va más allá de enriquecer el Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020 con la voz y aspiraciones comunitarias, supone la posibilidad de impulsar una buena gobernanza urbana (Morin, 2011: 191), donde el control centralizador del Estado sea sustituido por una gestión urbana descentralizada marcada por la agencia colectiva o la responsabilidad ciudadana por su ciudad. La relevancia del componente de cultura ciudadana en la visión alcanzada, con énfasis en los deberes y compromisos ciudadanos más que en los derechos, permite sostener la anterior afirmación e implica desafíos específicos tanto para las diversas instancias gubernamentales (nacionales, metropolitanas y municipales) como para los ciudadanos y sus organizaciones comunitarias. En lo que respecta a la Alcaldía Metropolitana, que ha sabido mantenerse viva a pesar del despojo del 90% de su presupuesto por parte del gobierno nacional, su reto es crear oportunidades de participación y formación ciudadana relevantes para la gestión urbana metropolitana. Por ejemplo, la activación de una nueva instancia de participación comunitaria de 283 escala metropolitana como el denominado Consejo de la Ciudad, previsto en los estatutos de la Asociación Civil Caracas Metropolitana, puede ser de gran valor en este sentido, a condición de no descuidar la creación y mantenimiento de una red de comunicación abierta y permanente con la dirigencia comunitaria de la ciudad. Otro ejemplo, el curso “Urbanismo para Vecinos” que promueve la Alcaldía Metropolitana, con asesoría de la Universidad Simón Bolívar, es otra pieza importante en este proceso de creación de oportunidades y su valor se multiplicará en la medida que logre hacer conexiones con el Plan Estratégico y más específicamente con la visión formulada por los propios dirigentes vecinales. Obviamente, todo esto también requiere que los nuevos operadores la ciudad, tanto a nivel metropolitano como de los cinco municipios de la ciudad, estén formados y consustanciados con esta nueva forma de gobernanza urbana. Para las organizaciones comunitarias de la ciudad de Caracas y sus dirigentes, los desafíos no son menos exigentes. Dada la situación política actual de Venezuela y de la ciudad en particular, que tiende a distorsionar los asuntos locales por efecto de la polarización política, la visibilidad de las organizaciones comunitarias de la ciudad es dificultosa y de hecho poco significativa a nivel metropolitano. No cuentan con una estructura organizativa a ese nivel y las energías ciudadanas se diluyen en innumerables protestas particulares por seguridad, vivienda y mejores servicios, en una ciudad que ve disminuir su calidad de vida día tras día. No obstante, durante el proceso de construcción de la visión, el equipo de investigadores pudo constatar la existencia de suficiente experiencia y habilidades en la dirigencia comunitaria como para dar el salto de lo particular a lo global metropolitano. Estas capacidades internas de la dirigencia comunitaria no han mostrado aun con suficiente fuerza lo que pueden aportar a la construcción de la ciudad soñada. Pero es justamente allí, en el encuentro de las oportunidades de participación que pudiera generar el gobierno metropolitano y las habilidades de la dirigencia comunitaria que se crearían las capacidades necesarias para impulsar una nueva gobernanza urbana y comenzar a construir la ciudad de compromisos, convivencia, equidad y eficiencia que sueñan los caraqueños. 284 Dos comentarios adicionales resultan necesarios para concluir; el primero, relativo a la necesidad de encuadrar y desarrollar la visión propuesta por los dirigentes vecinales dentro de una estrategia global de ordenamiento del Área Metropolitana de Caracas. Múltiples proyectos innovadores en materia de educación ciudadana, seguridad, vivienda, recreación, limpieza y reciclaje, transporte público, movilidad alternativa, servicios urbanos, etc. (Ver componentes de la visión en Jerarquía 2 y 3 – Fig. 2) le darían concreción a la visión propuesta a condición de que se enmarquen en una estrategia de ordenación metropolitana, sobre todo cuando desde el gobierno nacional se impulsa una política de densificación de la ciudad de Caracas que omite toda planificación de alcance metropolitano. En segundo lugar, es necesario que en la perspectiva de un posible cambio en el escenario político nacional a partir de octubre de 2012, le sean devueltas a la Alcaldía Metropolitana de Caracas las competencias y recursos financieros que le fueron arrebatados a raíz del triunfo de la oposición en diciembre de 2008 y, de esta manera, se restituyan el espíritu y la letra de la Constitución de 1999 en esta materia. 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La reciente publicación del libro Polos Geradores de Viagens Orientados à Qualidade de Vida e Ambiental: Modelos e Taxas de Geração de Viagens llena un vacío en la literatura sobre generación de viajes en Latinoamérica y, sin duda, será una referencia obligada en las investigaciones sobre el tema, así como en la práctica de gobiernos locales y de profesionales quienes ahora dispondrán de criterios y modelos más ajustados a la realidad de la región para la toma de decisión en transporte. La obra contribuye con la realización de estudios de impacto vial y de transporte y con el otorgamiento de permisos de construcción y am- pliación de los Polos Generadores de Viajes (PGV’s), a fin de que estos cumplan con su misión de promover resultados más respaldados técnicamente y en sintonía con la calidad de vida y el desarrollo sustentable. El texto, a pesar de su naturaleza universal, está orientado a las ciudades brasileñas y latinoamericanas, cuyas características fueron las principales inspiradoras del desarrollo del trabajo. A lo largo de los 20 capítulos se dispone de una base de conocimiento, debidamente respaldada por una actualizada revisión de referencias bibliográficas y de prácticas, muy útil para investigadores, técnicos y profesionales que actúan en los sec- 287 tores de transporte, planificación urbana y, específicamente, en la elaboración y análisis de estudios de PGV’s, destacando la etapa de modelaje de la demanda de viajes. El objetivo inicial es el de contextualizar la temática, proporcionando información fundamental para contribuir, no solo en los sistemas de permisería de los gobiernos locales y en los estudios de impactos, sino también en el papel de los PGV’s en la generación de viajes. A fin de lograr este objetivo, son documentados y caracterizados los conceptos, directrices, parámetros y decenas de modelos y tasas de generación de viajes en automóvil para nueve de los principales tipos de PGV’s, así como para los desplazamientos a pie, en bicicleta y en vehículos de carga. Por otro lado, los análisis comparativos entre los modelos considerados en la publicación proporcionan criterios y fundamentos que pueden apoyar al lector en la toma de decisiones con relación a los modelos a ser usados, o sobre los procedimientos más adecuados a ser aplicados, en los casos que ninguno de los presentados en el libro corresponda a las necesidades locales. Cabe resaltar la inclusión de ejemplos y aplicaciones de los modelos y tasas de generación de viajes, lo que facilita la comprensión y la utilización de estos en casos reales y prácticos. El trabajo, coordinado por el Dr. Licinio Da Silva Portugal profesor de la Universidad Federal de Río de Janeiro, ha sido realizado por más de 50 investigadores de 17 renombradas universidades de cinco países de Suramérica y Portugal. Las instituciones que participaron son: Universidade Federal de Río de Janeiro, Universidade de Bahía, Universidade de Brasilia, Universidade de Ceará, Universidade de Goiás, Universidade de Pernambuco, Universidade de Santa Catarina, Universidade de São Carlos, Instituto Militar de Engenharia, Universidade de São Paulo – Engenharia de São Carlos, Universidade Estadual da Bahia, UNIRIO, Unigranrio, Universidad Nacional de Córdoba, Universidad del Valle, Universidade de Coimbra y la Universidad Simón Bolívar. Las investigaciones que dan origen al libro se realizaron en el marco de la Red Iberoamericana de Estudios de Polos Generadores de Viajes, que está constituida por universidades de América Latina, España y Portugal. Con la presencia de investigadores de 9 universidades 288 de 6 países, los miembros de la Red se reúnen por primera vez en Río de Janeiro en 2005, luego de casi un año de esfuerzos para crearla. Actualmente está constituida por 30 universidades de 9 países, en su página web se recoge gran parte del trabajo realizado en estos años (http://redpgv.coppe.ufrj.br). Esta obra es una iniciática pionera no solo por la amplitud y diversidad de los temas tratados, sino por la originalidad de los enfoques adoptados, manteniendo el compromiso de su aplicabilidad sin perder el rigor científico. Los polos generadores de viajes Las grandes edificaciones, instalaciones o proyectos tienen como características la concentración en un espacio restringido de gran número de actividades, produciendo viajes a una escala significativa, lo que demuestra la necesidad de contar con infraestructura viaria y sistemas de transporte para satisfacer estas demandas. Debido a los impactos potenciales que pueden generar en el desarrollo socioeconómico y en la calidad ambiental, se requiera de la mejor comprensión de estas edificaciones que son denominadas, en esta pu- blicación, Polos Generadores de Viajes -PGV’s. Los PGV’s han sido estudiados desde los años 1950 y, de forma sistemática y con respaldo técnico, a partir de los años 1970 por organismos internacionales, en especial por el Institute of Transportation Engineers (ITE), de los Estados Unidos de América, cuando se inició un programa para recolectar las características de la generación de viajes de distintos usos del suelos, a partir de la literatura disponible, de estudios no publicados y de los análisis de impacto vial. La acumulación de este banco de datos durante décadas ha producido la publicación del ITE Trip Generation, que ha sido actualizada regularmente, siendo las publicaciones más recientes las del 2008 y 2012, en esta última se incluyen nuevos usos del suelo y el perfeccionamiento de los análisis y resultados. Otras iniciativas tuvieron el mismo propósito de evaluar y tratar los impactos generados por estas instalaciones y, a escala internacional, hay una preocupación similar. El concepto de PGV’s ha ido evolucionando, por ejemplo en Brasil, eran llamados Polos Generados de 289 Tránsito –PGT’s (CET_SP, 1983; Denatran, 2001), por considerar que los impactos estaban asociados a la circulación y el estacionamiento de los vehículos, principalmente automóviles. Con el tiempo se han considerado otros impactos (Barbieri, 2012) y, en consecuencia, la ampliación de los campos de actuación de las distintas áreas del conocimiento. o, incluso, metropolitano y nacional (Bornstein, 2010). También se pueden considerar los impactos que un conjunto de PGV’s relacionados entre sí generan en el ámbito territorial de interés. No obstante, independientemente de los impactos derivados por la implantación o ampliación de un PGV, estos deben ser previstos y tratados, maximizando los impactos positivos y mitigando los negativos. A tal fin es La conceptualización de los PGT’s necesario conocer el contexto local se amplió para considerar no solo donde se ubican. los viajes en automóvil, sino todas las demandas de viaje, en particular El contexto de las ciudades latilas de mayor productividad social, noamericanas y los PGV’s como los viajes no motorizados, en transporte público y de carga Las ciudades, por su naturaleza, (http://redpgv.coppe.ufrj.br/). Por tienen múltiples y contradictorias tanto, los impactos de estas instala- necesidades de infraestructuras, ciones transciende el sector viario entre ellas de transporte, estas y su tránsito, incluyendo también necesidades por las limitaciones el sistema de transporte público, políticas y financieras no pueden siendo, entonces, denominados ser satisfechas en su totalidad. La PGV’s. Este concepto continúa complejidad de este proceso auevolucionando de acuerdo los intementa cuando las demandas crecen reses y necesidades de la sociedad, rápidamente, como ha ocurrido en el presente se ha incorporado en las grandes metrópolis latilas dimensiones ambiental, de sosnoamericana, donde la acelerada tenibilidad y de calidad de vida, recibiendo otras denominaciones urbanización ocurrida después como polos verdes, inteligentes y de la Segunda Guerra Mundial se dio de manera desordenada, conamigables. centrándose en algunas ciudades Los PGV’s generan impactos que (UN-HABITAT, 2009; Portugal et pueden alcanzar el ámbito local al., 2010). 290 Las metrópolis latinoamericanas se caracterizan por presentar: redes de servicios y equipamientos insuficientes y de baja calidad, además están distribuidos de manera desigual en el espacio urbano; altos índices de violencia urbana que afecta el derecho a la vida de la población; elevada segregación espacial y déficit de vivienda, en especial en los grupos más pobres de la población, quienes mucha veces invaden áreas periféricas sin infraestructura o en localizaciones más céntricas con acceso restringidos y, en muchos casos en terrenos inestables, formando barrios de difícil control y desconectados de los sistemas de transporte (Portugal, et al. 2010). les que en muchas ciudades cubren gran parte de la demanda. Es usual tener que más del 90% de los viajes motorizados son realizados por los automóviles o microbuses que se caracterizan por consumos relativamente más altos del espacio vial por pasajero transportado. En los últimos años también se ha observado el uso masivo de motocicletas que en muchos países sus conductores irrespetan las normas de tránsito generando más desorden en el sistema. El crecimiento acelerado de la motorización es otro factor que agrava la situación, además, la infraestructura peatonal suele ser precaria e insuficiente, particularmente en los barrios más pobres (CAF, 2010; Portugal et al., 2010). Las infraestructuras de transporte se insertan en este contexto de desorden, escasez y uso inadecuado de los recursos públicos. Las grandes inversiones en el sector transporte no son suficientes y no son utilizadas de forma equitativa. Además los niveles de accesibilidad en las ciudades latinoamericanas son bajos y distribuidos de forma desigual, restringiendo la ocupación del territorio y favoreciendo a grupos privilegiados (Segui y Petrus, 1991). El sistema de transporte público no es jerarquizado ni integrado con los sistemas informa- Como consecuencia, normalmente se observan conflictos y accidentes de tránsito, congestión, desperdicio de combustible, impactos en el medio ambiente y la degradación de la calidad de vida. En tales condiciones, la necesidad de prever y tratar los impactos potenciales generados por los PGV’s representa una necesidad mayor. Las externalidades de los PGV’s y los estudios de impacto En las ciudades de América Latina con frecuencia se observa la ausen- 291 cia de planes de ordenación territorial y urbana que estén debidamente respaldados técnica, política y socialmente y, cuando existen los planes, estos no cuentan con los mecanismos de gestión y control necesario para hacerlos cumplir. Por otro lado, la falta de un plan de infraestructura y de transporte articulado con el desarrollo urbano, dificulta el aprovechamiento de los recursos disponibles, como la oferta viaria, que puede ser usada como herramienta de desarrollo y redistribución de la renta (Portugal, et al. 2010). Tomando en cuenta con densidades relativamente las altas de las ciudades latinoamericanas, la presencia de usos mixtos y la alta proporción de los viajes a pie y en transporte público, existe un fuerte potencial de utilizar los instrumentos de la Gerencia de la Movilidad o Gerencia de la Demanda (Gakenheimer, 1999), para orientan y promover los cambios deseados. En el proceso de interacción entre el transporte y el uso del suelo se destacan las edificaciones de grandes dimensiones, denominadas PGV’s. Estas instalaciones ejercen gran atracción de la población, 292 produciendo un alto número de viajes y, por tanto, requiriendo amplias espacios de estacionamiento, carga y descarga, embarque y desembarque (Portugal y Goldner, 2003). Los PGV concentran gran número de actividades en el espacio y se caracterizan por impactar la accesibilidad y el desempeño de los sistemas de transporte y viarios, así como también de incentivar cambios en el uso del suelo y en el desarrollo urbano. Tomando en cuenta la potencialidad de producir externalidades, es indispensable que los PGV’s sean planificados, localizados y dimensionados adecuadamente. Estos impactos y el modelaje de la previsión de viajes se relacionan, no solo con las características locales o el tipo y tamaño de PVG, sino más bien con la naturaleza de los flujos y con las modalidades de transporte involucradas. En América Latina, por la ausencia de planes de ordenación territorial - ya mencionada- e información actualizada, se dificulta la posibilidad de contar con una referencia adecuada para identificar la presencia o previsión de infraestructuras de transporte con capacidad suficiente para atender las demandas de viajes de los PGV’s, así como para establecer si el PGV’s es compatible con las actividades de la zona. Por otro lado, a pesar de la necesidad de realizar Estudios de Impactos de los PGV’s, a veces la normativa solo existe a escala nacional o de los estados, y en menos casos se cuenta con reglamentación local. Igualmente, cuando los estudios son realizados es común que se usen metodologías, parámetros y tasas adecuados a la realidad países industrializados, principalmente por los elaborados por el ITE para Estados Unidos (ITE, 2004, 2008). Además de las críticas que se hacen a los modelos y tasas del ITE, como las hechas por Shoup (2003), al aplicarlas en América Latina, estas críticas se agravan por las diferencias de la realidad con las ciudades de Estados Unidos. Entre las diferencias se encuentran la división modal, con una mayor proporción de viajes no motorizados y en transporte público en América Latina (Scovino, 2008); y una heterogeneidad en la ocupación del territorio y, por tanto, en el patrón de viajes. En este sentido, Portugal y Goldner (2003) constaron que los centros comerciales localizados en zonas centrales con buena oferta de transporte público y cercanos a áreas residenciales, atraen no más de un 30% de viajes en automóvil, mientras que cuando se localizan en áreas periféricas con menor densidad y disponibilidad de transporte público, pueden atraer más del 80% de los viajes. Las tasas del ITE tienden a no corresponder con la realidad de las ciudades de América Latina, y a sobrestimar los requerimientos de espacio para automóviles. Según Andrade y Portugal (2010), las estimaciones de ITE típicamente superan de 100% a 300% la tendencia de previsión hechas por los modelos para centros comerciales desarrollados para ciudades de Brasil y Venezuela. Además de los aspectos señalados, la deficiencia en los sistemas de información en cuanto a la infraestructura viaria y los servicios de transporte, dificulta la realización de análisis de capacidad y desempeño de las vías. De la misma manera, existe dificultad para obtener información de las demandas de 293 viajes por puesto de estaciona- y vial, los cuales, además de idenmientos y, en consecuencia, pare el tificar los posibles impactos, hacen desarrollo de modelos apropiados. recomendaciones sobre las medidas de mitigación de los efectos. A lo En este contexto, la complejidad largo del proceso, con el cumplique caracteriza a las ciudades de miento de los requisitos y normas América Latina y sus PGV’s repre- correspondientes se otorgan dissenta un desafía que requiere un tintos permisos y autorizaciones. proceso de planificación y control más elaborado y adecuado, susten- Entre los aspectos que hacen tado técnica, política y socialmente. complejo a los PGV’s se encuentran los siguientes (De L’Institut La necesidad de la sistematización D’Aménagement et D’Urbanisme de los procesos de autorización de de la Région D’Île-de-France, 2007; Jia et al. , 2011; Ponzini, los PGV’s 2011; Giezen, 2012): La implantación de los PGV’s envuelve un proceso complejo desde • Por sus dimensiones, el desarrollo involucra significativas su concepción como proyecto, sumas de recursos financieros, pasando por la construcción y humanos y materiales. posterior ocupación y puesta en funcionamiento, que involucra a • Representan desafíos de extrema los promotores, propietarios, entes dificultad, además de los riesgos financieros y autoridades de escala e incertidumbre, exigen conocilocal y, en muchos casos, regional mientos técnicos especializados; y/o nacional, que son las responsacompetencias de gestión para bles de garantizar el cumplimiento la resolución de conflictos y la de las normas y la adecuada inteintegración de una variedad de gración de la edificación y sus actiinterés, opiniones y agendas; y vidades en el contexto urbano. Las la articulación entre el sector autoridades solicitan una serie de público y el privado. requisitos y estudios antes de otorgan las autorizaciones requeridas • Generan múltiples impactos de para realizar las obras, entre los distinta naturaleza e intensidad requisitos necesarios se encuentran sobre los ambientes físico y los estudios de impacto ambiental social, afectando a distintos ac- 294 tores con intereses diferentes y adversos; por tanto se requieren herramientas y metodologías de análisis con especificaciones locales. Tomando en cuenta los aspectos mencionados, la administración pública debe garantizar que la implantación del PGV favorezca los intereses colectivos de la ciudad y la región. A tal fin, requiere adoptar la Sistematización de los Procesos relacionados con los Estudios de Impacto y de esta manera definir si la construcción o ampliación del PGV es posible y bajo qué condiciones. En este contexto, se hace indispensable contar con una base teórica y herramientas que permitan estimar, con la mayor precisión posible, la generación de viajes de los PGV’s. Estructura del Libro Además de la introducción y las conclusiones, el libro se estructura en cuatro módulos. En el primero se conceptualiza la temática, abarcando aspectos que son necesarios para comprender el papel de los modelos y tasas de generación de viajes. A tal fin, en el capítulo 1 se caracterizan los PGV’s; en el 2 se presenta el sistema de permisos de construcción y ampliación requeridos por los PGV’s y las necesidades en cuanto a Estudios de Impacto, es decir, lo relativo a las autorizaciones requeridas para el desarrollo de los PGV’s y su adecuación con los estudios de impacto y otras normativas que los regulan. En el capítulo 3 se profundiza en los estudios de impacto y en el 4 sobre el proceso de generación de viajes. En el módulo II se presentan los modelos y tasas de generación de viajes de automóviles para distintos tipos de PGV’s. Este módulo contiene más capítulos que los otros, por la importancia que se le ha dado a los impactos generados por los automóviles. Está constituido por los capítulos siguientes: Centros Comerciales (Capítulo 5); Equipamientos Institucionales (capítulo 6); Establecimientos Residenciales (capítulo 7); Hoteles (capítulo 8); Estaciones de Ferrocarril (capítulo 9); Establecimientos de Enseñanza (capítulo 10); Hospitales y Establecimientos de Salud (capítulo 11); Hipermercados y Supermercados (capítulo 12); Polos de Usos Mixtos y Usos Múltiples (capítulo 13). Siguiendo la tendencia internacional, en el Módulo III se abordan las tasas y modelos de generación 295 de otras modalidades: Viajes a Pie (capítulo 14); Viajes en Bicicleta (capítulo 15); Viajes de Carga (capítulo 16). Finalmente el en el Módulo IV se enfatizan algunos temas asociados a los PGV’s orientados a sus impactos, son: Procedimientos para Analizar los Impactos en la Calidad del Aire en Función de la División Modal en los Acceso a los Aeropuertos (capítulo 17); Megaeventos: Impactos y Estrategias de Transportes (capítulo 18); PGV’s y Centralidades: Impactos a Escala Urbana y Metropolitana (capítulo 20). Conclusiones Los megaproyectos exigen importantes inversiones en infraestructura de transporte y su desarrollo debe estar vinculado a los planes de ordenación territorial e integrado con los usos del suelo. Los PGV’s generan importantes impactos ambientales y sociales positivos y negativos, por tanto cuentan, junto con el sistema de transporte vinculado a ellos, con potencialidades para incentivar cambios que favorezcan mayor equidad y calidad de vida en las ciudades de América Latina (Portugal, et al., 2010). 296 Las ciudades latinoamericanas presentan sus particularidades que las diferencias unas de otras, a la vez que cuentan con aspectos comunes que favorece investigaciones conjuntas (Portugal, et al., 2010), tal como lo hace el presente libro, en donde además de sistematizar la información, diseñar modelos y estimar tasas de generación de viajes, con el rigor científico necesario, contextualiza los Polos Generadores de Viajes desde una perspectiva donde la implantación de estos grandes proyectos, junto con los sistemas de transporte vinculados, favorece su integración con los usos del suelo y a incentivar el desarrollo urbano orientado a mejoras de la calidad de vida y ambiental. 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El imaginario del habitar y la realidad de vivir en las ciudades contemporáneas latinoamericanas ..................…………………………………… 81 Rosa María Chacón Educación para el desarrollo sostenible, como política de Estado …………………......................................................... 105 Marcos Kamiya América Latina y Asia: ciudades competitivas e integralidad de políticas………………………………………….................... 139 Roger Martínez La gestión del agua en Caracas, desde un enfoque urbanístico: historia y perspectiva…………………………….... 149 Fabiola Nicolas-Bragance y Pascal Saffache Patrimonalización y nuevas orientaciones turísticas en la isla de Martinica ……….......................................................... 195 299 Rosa María Ocaña y Joheni Urdaneta Políticas públicas de transporte urbano en Venezuela………………………………………………........ 217 Sandra Ornés La gobernabilidad urbana: un contrato colectivo desde la bioética del desarrollo sostenible……………………….... 245 Juan Carlos Rodriguez y Silveiro González Telles Una visión compartida de la Caracas querida. Un aporte a la creación de las capacidades metropolitanas ....................... 261 RECENSIÓN Licinio Da Silva Portugal y Josefina Flórez Díaz Polos geradores de viagens orientados a qualidade de vida e ambiental: modelos e taxas de geracao de viagens ............................................................................... 300 287 Normas a que deberán ajustarse los estudios que se envíen a Revista de Estudios Latinoamericanos para su publicación 1. Los estudios enviados a deberán ser inéditos. , para su publicación 2. La recepción de las contribuciones se realizará durante todo el año. En algunos casos, la revista podría decidir publicar un número especial referido a un tema monográfico, en este sentido, solicitará los estudios y pautará con los autores una fecha determinada. 3. Los estudios deben ajustarse a la orientación temática de la Revista y a sus normas. Tendrán una extensión, de 20 a 40 páginas; excepcionalmente se admitirán de mayor extensión. Las recensiones no deberán exceder de 10 páginas, y las reseñas, de 5. Deberán estar escritos a doble espacio en dos ejemplares, con márgenes razonables y con la correspondiente versión electrónica. La extensión del estudio incluye cuadros, tablas y gráficos, si no pueden ser reproducidos tipográficamente, deberán enviarse en originales para la impresión directa. 4. Las referencias bibliográficas deberán agruparse por orden alfabético al final del estudio y contener todos los elementos habituales de identificación. Es indispensable que las referencias y notas se realicen de acuerdo al Manual de Chicago, números consecutivos en el texto para citas y notas a pie de página. Ejemplo de referencia a un libro: Puig, Juan Carlos. Integración Latinoamericana y régimen internacional. Instituto de Altos Estudios de América Latina. Universidad Simón Bolívar. Caracas, 1987. Las citas de Internet deben contener el apellido y nombre del autor y página web. 5. El estudio debe ser un documento que presente de manera detallada, los resultados originales de proyectos terminados de investigación. La estructura generalmente utilizada contiene tres apartes importantes: introducción, desarrollo y conclusiones. Igualmente debe incluir un resumen, con una extensión máxima de cien (100) 301 palabras, incluyendo cuatro palabras clave en español y en inglés. Asimismo, incluirá una síntesis curricular de cien (100) palabras como máximo. 6. Se admitirán trabajos en inglés, francés y portugués, pudiendo ser publicadas en español, en versión realizada por el Instituto. El autor, si lo desea, podrá corregir esa versión. 7. Los estudios deberán ajustarse al requisito de ser sometidos a una primera evaluación por parte del Editor (a) y del Consejo de Redacción. Los estudios que se consideren publicables serán sometidos al método del doble ciego por parte de árbitros seleccionados para tal fin. Los trabajos presentados podrán ser aceptados sin cambios o devueltos al autor (es) para las reformulaciones necesarias. En algunos casos se podrá eximir de algunos de estos requisitos las ponencias o contribuciones que formen parte de un seminario, simposio o evento académico especial, que el Consejo de Redacción decida publicar en su totalidad en un número especial de la Revista. 8. El Consejo de Redacción se reserva el derecho de efectuar los cambios de estilo o de edición que considere imprescindibles. Todos los estudios deben ser entregados en la siguiente dirección: Instituto de Altos Estudios de América Latina. Revista de Estudios Latinoamericanos, Edificio Biblioteca Central. Planta Baja. Universidad Simón Bolívar, y la versión electrónica al siguiente correo: [email protected]. Para cualquier información adicional puede comunicarse a los Telfs: 0212- 9063116, 9063117. 302