Crecimiento urbano y ordenamiento territorial en Ibagué 1997

Transcripción

Crecimiento urbano y ordenamiento territorial en Ibagué 1997-2007. Cuatro casos de la provisión de
vivienda Nueva: 1. El vergel, 2. Los Tunjos, 3) Vasconia y nueva Castilla.
Año de Finalización: 2009
Semestre: II
Autor: Camilo Clavijo García
Director : Alberto Gómez Cruz
UN - MOUR
Págs:174
Palabras clave: Crecimiento urbano, Ibagué, vivienda, Ley 388 de 1997.
Evaluadores: Jurado externo: Andrés Cuesta; Jurado interno: Álvaro Ibatá
DESCRIPCIÓN DEL CONTENIDO
El objetivo de la investigación es identificar el crecimiento de la ciudad de Ibagué a partir de la provisión
de vivienda nueva entre 1997 y 2007 seleccionando cuatro casos que ilustran las causas y consecuencias
de dicho crecimiento y la incidencia de la Ley 388 de 1997 a través del Plan de Ordenamiento Territorial.
Para el autor el crecimiento urbano es entendido como las áreas nuevas sobre las cuales se ha edificado
nueva vivienda tanto de interés social VIS como la no VIS y la vivienda informal. Esta provisión de vivienda
se constituye para el autor en un indicador del crecimiento de la ciudad, de la efectividad del POT para
proveerla en condiciones adecuadas y de su aporte a la consolidación de una visión de desarrollo que fomente la auto dependencia, la planificación con autonomía y la articulación del Estado con la Sociedad civil.
Para el cumplimiento de los objetivos propuestos el documento se estructura en cinco capítulos. En el primero se exponen los objetivos de la investigación, el estado del arte y los referentes teóricos sobre los que
se estructura el trabajo, la metodología empleada y la importancia de la vivienda para Ibagué. En el segundo
capítulo se analiza el crecimiento urbano de Ibagué a partir de un análisis de las licencias de urbanismo y construcción durante los diez años que comprenden el periodo objeto de estudio, 1997-2007. En este apartado se
identifican hacia qué lugar de la ciudad de Ibagué se orientaron las licencias de urbanización y construcción.
En el tercer capítulo se analiza lo que se ha construido desde lo formal e informal utilizando imágenes áreas
de la ciudad y se indican algunas conclusiones.
En el cuarto capítulo se efectúa un estudio de caso en el cual se seleccionan cuatro sectores de la ciudad:
1. El vergel, que implica la construcción e invasión de las rondas de las quebradas las panelas, la balsa y
sus afluentes.
2. Los Tunjos, constituido por viviendas de interés social que se encuentran en conflicto con otros usos
del suelo que se han dado en esta área tales como la cárcel de Picaleña, el canal de aguas residuales, la
industria, principalmente la Casa de la Moneda;
3. San Gelato y el oasis, zonas de ocupación y origen ilegal construidas por efecto de las precarias condiciones de sus actuales ocupantes y de la conveniencia de los propios dueños de los terrenos, que habían
intentado urbanizar estas áreas pero que por diversas razones dejaron inconclusos los proyectos y que
vieron en esta situación, junto con la inacción de la administración municipal, una oportunidad para sacar
provecho y hacer que la alcaldía les comprará los predios tal como sucedió.
4. Vasconia y Nueva Castilla, dos proyectos de VIS ubicados en el costado norte-occidente de Ibagué,
cerca del aeropuerto Perales, para estratos 2y 3 y 1y 2 respectivamente, que no fueron terminados en los
plazos y con las características técnicas con las cuales se comprometió inicialmente el constructor.
En los cuatro casos estudiados en el documento se efectúa una caracterización de: las formas de ocupación y origen de los barrios, el ambiente urbano, las condiciones de seguridad, el acceso a infraestructura,
las condiciones de las viviendas, y el papel de la participación comunitaria.
Finalmente el autor presenta las conclusiones de la investigación y algunas recomendaciones.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Sede Bogotá
Maestría en Ordenamiento Urbano Regional
METODOLOGÍA EMPLEADA:
El autor utiliza cuatro estrategias metodológicas. La primera consiste en el análisis de las licencias de urbanismo y de construcción otorgadas por las dos curadurías urbanas del municipio de Ibagué para identificar
en que lugares se ha concentrado la expedición de licencias de urbanismo y de vivienda nueva, y cuáles de
estas han sido para vivienda de interés social VIS y para vivienda que no es de interés social (No VIS). Este
análisis se efectúa con el fin de establecer la relación existente entre el otorgamiento de las licencias y el
cumplimiento de los objetivos del POT, y si este instrumento es determinante en la ordenación del crecimiento de la ciudad.
En segundo lugar para tener una lectura integral del crecimiento de la ciudad de Ibagué, y teniendo en el
método anterior no da cuenta de los asentamientos informales y que no todas las licencias se ejecutan, el
autor desarrolla un análisis de imágenes áreas de la ciudad de Ibagué tomadas en fechas diferentes, 1998
y 2006, por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para identificar las nuevas áreas construidas o urbanizadas, particularmente los asentamientos informales no documentados.
De otra parte el autor efectúa una revisión del POT del municipio de Ibagué, en la cual se analizan los contenidos de la parte estructural de este Plan para determinar su coherencia, que modelo o proyecto de ciudad
propone para Ibagué y si este modelo es el que está orientando el crecimiento de la ciudad.
Finalmente el autor adopta la metodología de estudio de caso para identificar las implicaciones del crecimiento urbano de Ibagué, seleccionando cuatro casos ilustrativos del crecimiento de la ciudad en base a
las imágenes áreas. Los casos analizados son: a) el vergel, un sector exclusivo donde se concentra la producción de vivienda No VIS; b) los Tunjos, donde se analiza el caso de la construcción de VIS en el sector de
picaleña ; c) San Gelato y el Oasis, procesos de ocupación informal y d) Vasconía y Nueva Castilla, proyectos
de vivienda para los estratos 1 y 2 en lugares apartados al límite del perímetro urbano. La selección de
estos casos se efectuó teniendo en cuenta que hacen parte de las áreas donde se concentro la actividad
constructora de vivienda en la ciudad.
Para el análisis de los casos seleccionados el autor desarrolla una encuesta semiestructurada a los líderes
comunales (Miembros Juntas Administradoras Locales), en la que se indaga por seis aspectos relacionados
con la vivienda y los asentamientos analizados. Estos son: la ocupación y origen del barrio, el ambiente
urbano, la seguridad, el acceso a infraestructura, la vivienda urbana, la participación comunitaria y las percepciones generales sobre el ordenamiento territorial.
ENFOQUES
El enfoque que orienta esta investigación es de carácter cualitativo interpretativo, al tiempo que los conceptos que guían la investigación son:
1. planeación, ordenamiento territorial, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 388 de 199
2. sistema urbanístico, tomado de María Mercedes Maldonado (Maldonado, 2006)
3. Fenómeno y crecimiento urbano, planteado por Terán (Terán, 1985)
4. Ciudad formal e informal, según Dahau
5. Proyecto de ciudad y proyecto Urbano, de acuerdo con lo planteado por Talavera (Talavera, 2000)
6. Modelo Urbano Ezquiaga (Ezquiaga, 1994); desarrollo, según la aproximación de Max Neef
7. Desarrollo a escala humana (Max Neef, 1996)
8. Hábitat Social (Moreno, 1998)
9. Vivienda (Echavarría M, 2004). En esta investigación se parte del hecho de que la vivienda no es solo un
techo y que su calidad depende también del entorno adecuado en el cual se ubica.
PRINCIPALES PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN Y/O HIPÓTESIS
El trabajo busca responder a tres preguntas: ¿Cuál ha sido el crecimiento urbano de Ibagué entre los años 1997-2007?, ¿Si el Plan de Ordenamiento territorial ha sido decisivo para orientar este
crecimiento?, si ¿este crecimiento obedece a una noción de desarrollo, entendida como un proyecto colectivo que involucre a todos sus habitantes? El autor no plantea una hipótesis específica.
PRINCIPALES CONCLUSIONES :
El análisis de las licencias de urbanismo mostró que por esta vía predomina la construcción de vivienda
nueva tipo No VIS, y que la tendencia se mantiene durante el periodo estudiado. En promedio por cada
metro cuadrado de las licencias de urbanismo aprobadas para VIS se destinó 6,46 m2 a NO VIS y para las
licencias de construcción la relación fue similar, por cada m2 destinado a construcción de vivienda tipo VIS
se destinó a 7,14 m2 a NO VIS.
Al discriminar por sectores el autor observó que los sectores del municipio donde se concentraron las licencias de urbanismo y construcción fueron los No 8, 9, 10 y 11. Es decir que el crecimiento de la ciudad de
Ibagué se orientó hacia esos lugares.
Así mismo se estableció que la distribución de licencias de VIS y no VIS no fue homogénea entre los sectores, dándose por el contrario una polarización, predominando las soluciones de vivienda de tipo VIS en el
sector 10 y las NO VIS en el sector No 8. Ambos sectores fueron identificados como los más dinámicos en
la construcción de vivienda nueva.
A través del análisis de las imágenes áreas el autor corroboró los hallazgos de la fase de análisis de las licencias de urbanismo y construcción e identificó las afectaciones derivadas de la ubicación de los nuevos
asentamientos.
Después de identificar las nuevas áreas sobre las cuales ha crecido la ciudad de Ibagué entre 1997 y el año
2007, y de analizar los cuatro casos seleccionados el autor concluye que es el mercado el que ha orientado
el crecimiento de la ciudad en los últimos diez años y no el plan de ordenamiento territorial y los instrumentos de planeación que dispone la ciudad para hacerlo.
Las áreas sobre las que se orientó el crecimiento corresponden a grandes haciendas que se incorporaron al
perímetro urbano antes de la formulación del POT y que no habían sido edificadas en la década de noventas. Esta situación benefició principalmente a los dueños de los terrenos y a las firmas constructoras que
participaron en los proyectos; y no obedeció a un proyecto colectivo de ciudad, pues en el Acuerdo 116 de
2000 que aprueba el POT no se identifica un modelo de ciudad y las estrategias que contempla no poseen
un referente concreto a partir del cual pueda evaluarse su efectividad y operatividad.
La imagen objetivo que propone el POT no hace referencia a una imagen específica y especial de la ciudad
y se asemeja más a objetivos económicos y sociales, propio de los planes de desarrollo. Esto se identifica
en los seis objetivos de largo plazo para la ocupación del territorio que propone como operativizadores de
la imagen objetivo (1. Consolidar la imagen de Ibagué como capital musical colombiana, elemento clave
del desarrollo, social, económico y cultural; 2. Consolidar al municipio de Ibagué como un espacio productor de agua y como reserva ecológica de la región central de Colombia. 3. Convertir a Ibagué en el polo de
atracción de una región prospera en el centro del Tolima y Colombia. 4. convertir a Ibagué en un punto de
enlace entre las grandes ciudades del país. 5. Lograr el equilibrio entre la oferta y demanda de los recursos
naturales, la sostenibilidad del desarrollo y calidad de vida, mediante el uso racional del medio ambiente. 6.
Fundamentar el desarrollo rural en la productividad ambiental, protegiendo sus recursos naturales, su pais
6. Fundamentar el desarrollo rural en la productividad ambiental, protegiendo sus recursos naturales, su
paisa, su producción tradicional y sostenible y las características de su hábitat” Art 14, Acuerdo 116 de 2000)
El estudio de caso realizado no ofrece suficientes elementos para evaluar la efectividad del POT en relación
con los objetivos propuestos sin embargo para las objetivos 2 y 5 se elaboran algunas conclusiones derivadas
de los casos documentados. En el periodo estudiado el cumplimiento de los objetivos trazados ha sido un
fracaso.
En el caso del Vergel el autor concluye que sus terrenos no habían sido edificados después de la formulación
del POT y que por sus características morfológicas y sus fuentes hídricas debían debido ser considerados
como área de protección ambiental y no de desarrollo en consecuencia con la aptitud del suelo y el objetivo
del POT de proteger las fuentes hídricas y garantizar un desarrollo sustentable.
La construcción del Vergel invadió las rondas hídricas de quebradas afluentes del R{io Chípalo ya que contrariamente a las disposiciones de la Ley 388 de 1997, estos afluentes fueron desconocidos en la cartografía
oficial bajo el argumento de que eran escorrentías de aguas lluvias, a pesar de que CORTOLIMA reconoce que
estas si son quebradas y que en épocas de lluvia pueden poner en peligro las construcciones y la vida de sus
habitantes. Esto atenta el derecho a la propiedad a pesar de que los actos administrativos que aprueban las
construcciones están ajustados en derecho.
La explicación de la situación que se presentó en el vergel se encuentra en el interés de los agentes económicos por maximizar sus rendimientos derivados de la construcción de vivienda y en que estos tienen la
capacidad de influir en las decisiones de ordenamiento territorial a través de los tecnócratas que trabajan en
la administración municipal, que también tienen intereses en los proyectos y que trabajan o tienen relación
con la constructora que realiza el proyecto. En este caso la administración fue cooptada por los intereses del
dueño de la tierra y por los de las firmas constructoras donde participaban altos miembros de la administración municipal. Esto indica las limitaciones de la Ley 388 de 1997 para garantizar el interés general sobre el
particular, cuidar las fuentes hídricas y la integración de estas al espacio público.
En el tema de la vivienda de interés social el trabajo concluye que esta también fue dejada en manos del
mercado y que el papel cumple el papel de arbitrar y vigilar que las reglas del libre mercado se mantengan.
En los casos estudiados (Nueva Castilla, Los Tunjos y Vasconia) se presentaron incumplimientos por parte del
constructor, lo que obligó a las familias a ocupar por la fuerza las viviendas y a terminarlas y adecuarlas por
sus propios medios; o a que en algunos casos no se entregaran los subsidios oportunamente y los sobrecostos los asumiese el comprador.
Las viviendas se ubicaron en los terrenos más baratos y alejados del centro de la ciudad con afectaciones
ambientales en los lugares donde se ubicaron las viviendas. Específicamente las viviendas VIS fueron construidas y entregadas en una zona afectada por un relleno sanitario, dos canales y una quebrada sobre la cual
se revierten aguas residuales que se constituyen en focos de enfermedades y que afectan negativamente el
bienestar de las personas que los habitan.
Esta situación muestro que a pesar de que la administración municipal conoce las afectaciones ambientales
y lo inadecuado de los terrenos para construir, sigue aprobando sin ningún problema las obras de urbanismo
y construcción de vivienda nueva de interés social en estas áreas sin exigir o llevar a cabo obras de mitigación
o adecuación de las causas de las afectaciones.
Los equipamientos de salud, educación, seguridad, recreación y esparcimiento son deficitarios en las áreas
VIS ya que estas se ubican al límite del perímetro urbano. Esto indica que a las familias que habitan estas
viviendas no se les ofrece un entorno adecuado y son arrojadas lejos de los beneficios de la ciudad y a los
cuales acceden quienes se ubican en la zona centro de la misma.
Se constata que en los casos analizados todavía se piensa la vivienda exclusivamente como un techo y en
consecuencia se descuida la provisión de un entorno adecuado, entendido este entorno como “satisfactores
sinérgicos” que posibiliten mejorar las condiciones de bienestar y autonomía política y social de sus habitantes y romper con las trampas de la pobreza.
En el caso de la Urbanización Los Tunjos el POT no ha tomado decisiones de fondo y aún se continúa construyendo vivienda de interés social en zonas afectadas por equipamientos desarrollados por una decisión
de orden nacional. El POT permitió y aún permite que existan simultáneamente usos del suelo residenciales
con usos industriales y que las afectaciones de la cárcel, y cuando se presenta la posibilidad de revertir esta
incompatibilidad aprovechando la construcción de la cárcel para que esta se haga en un lugar diferente no lo
hace ni obliga compensaciones a las afectaciones que beneficien a la comunidad.
El POT y la misma Ley 388 de 1997, no han sido efectivos para debilitar el crecimiento de la ciudad por vía
informal. Los casos referenciados de San Gelato y el oasis muestran que el déficit de la vivienda en la ciudad
de vivienda es alto y que mientras que exista habrá personas dispuesta a solucionar por sus propios medios
los problemas de la vivienda desde la vía informal. El dejar hacer, dejar pasar hace que los asentamiento se
mantengan en los lugares donde se dieron las ocupaciones de hecho, porque reubicarlos resulta costoso, sin
tener en cuenta que a largo plazo resulta más costoso para la ciudad mantener asentamientos en las condiciones de precariedad actuales.
Las edificaciones estudiadas indican que estas no son hechos condensadores de imaginarios colectivos, tampoco que en su particularidad se pueda interpretar una referencia a la globalidad urbana como proyecto colectivo. Estos proyectos muestran todo lo contrario, son proyectos que fragmentan la ciudad, que construyen
ciudad para los estratos medios y altos con altos costos ambientales y que para los estratos bajos empujados
a la periferia, con terrenos afectados por problemas ambientales y sin los equipamientos necesarios que les
suministren dignidad a su existencia, lo que los pone en desventaja con los demás habitantes de la ciudad.
Al final del documento el autor plantea que la noción de desarrollo privilegiada en Ibagué durante el periodo de estudio es la consecuencia directa de dejar al mercado la orientación del crecimiento de la ciudad y
la producción de vivienda con las siguientes características: a) para estratos altos NO VIS invadiendo rondas
hídricas que hacen parte del espacio público urbano y poniendo en riesgo el patrimonio y la vida de quienes
compran y residen en dichas viviendas; b) construcción de vivienda VIS para estratos bajos en terrenos con
afectaciones ambientales en los lugares más alejados con deficiencias en la dotación de equipamientos; c)
construcción de vivienda VIS sobre terrenos que poseen usos del suelo incompatibles y en los que no debería permitirse tal construcción a menos que se hicieran obras de amortiguación del impacto de los equipamientos vecinos. d) proliferación de asentamientos informales en condiciones de indignidad humana sobre
zonas de riesgo o de protección ambiental bajo la complicidad de los políticos de la ciudad para maximizar
sus intereses electorales e) escasa organización y participación comunitaria que no permite incidir de forma
efectiva en las decisiones de ordenamiento territorial. La única forma de organización constante en los casos
estudiados son las Juntas de Acción comunal, las cuales son objeto de manipulación de la clase política local.
f) la planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial no han sido suficientemente interiorizados en los
habitantes y los líderes locales de talo forma que se pueda hablar de una cultura de ordenamiento territorial
y en consecuencia no se considera que a través de este se puede incidir en problemas sentidos y referenciados por los líderes. g) el ordenamiento territorial no es concebido como un problema de interiorización y de
creación de una cultura sobre el tema, pues es más fácil tomar decisiones sin tener en cuenta la percepción
de los afectados que en el mejor de los casos tampoco entienden muy bien los temas del ordenamiento territorial que se discuten. Esta ha sido la posición de la administración municipal sobre el tema.
El autor plantea que el crecimiento de la ciudad de Ibagué obedece a una noción de desarrollo que privilegia
los intereses de una reducida clase política y económica en detrimento de los intereses y bienestar de la mayoría de los habitantes, particularmente de los pobres ubicados en los estratos1y 2 que sobrepasan el 50%
del total de los habitantes de la ciudad. Como consecuencia de esto se generan problemas de segregación socioespacial al ser empujados los estratos 1 y 2 hacia las periferias con déficit en las dotaciones de
equipamientos básicos y por tanto negando a estos el acceso a los beneficios de la ciudad, presente en
áreas más centrales y con mejor dotación de equipamientos para la prestación de los servicios básicos.
El autor a partir de una caracterización de los conceptos de planeación estratégica y gobernance, señala que Ibagué adolece de acuerdos colectivos, ya sea privilegiando exclusivamente el crecimiento económico o la cohesión social, y por el contrario existen pequeños grupos con gran poder económico que pueden influir en las decisiones relacionadas con la planeación urbana y el ordenamiento
territorial que toman las dependencias municipales y por tanto las utilizan para maximizar sus ganancias. En consecuencia mientras esto se siga presentando, para el autor es imposible hablar de un desarrollo territorial pensado en el bienestar de la población en general y de los más pobres en particular.
Se sugiere que la situación no se trata de deficiencias en la ley, y en el sistema urbanístico colombiano, sino en las prácticas sociales y políticas. Lo cual es reforzado por la inexistencia de una comunidad académica que ofrezca una lectura crítica sobre los problemas del ordenamiento territorial.
En correspondencia el autor propone no dejar el crecimiento de la ciudad en las manos del mercado y dinamizar la organización de actores sociales, especialmente las organizaciones comunitarias, buscando la interiorización por parte de los actores sociales de la importancia del ordenamiento territorial y de cómo a partir de este se puede incidir en el crecimiento de la ciudad.
APORTES PARA EL ESTUDIO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LAS LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN DEL
PROGRAMA DE MAESTRÍA
Este trabajo de maestría se plantea sí mismo como un insumo para la revisión que aún no se ha efectuado
del POT de la Ciudad de Ibagué y para verificar su impacto en la construcción de vivienda nueva desde el
concepto de habitabilidad. Así mismo es un insumo fundamental ante la ausencia de estudios sobre el
tema que puede ser utilizado tanto por la secretaria de Planeación municipal y por las comunidades y los
líderes comunales objetos de estudio en esta investigación.
Los aportes de este trabajo de investigación además de identificar las características del crecimiento urbano reciente de la ciudad de Ibagué, y de las implicaciones de este sobre la calidad de vida de la población,
son el cuestionarse sobre el cómo lograr un mejor crecimiento de Ibagué y como aprovechar el POT para
orientar tal crecimiento. En este sentido el autor plantea la pregunta sobre cuál debería ser la noción de
desarrollo que debería orientar las acciones públicas y privadas y cómo esta se podría implementar.
Esta investigación recomienda capacitar a los líderes comunitarios sobre estos temas y vincularlos con los
funcionarios, técnicos y consultores de los procesos de revisión del POT, desmontando el discurso abstracto, y mostrando que cada pieza urbana, que cada barrio y comuna contribuye a los objetivos del POT y que
dependiendo de esa contribución el municipio desarrolla acciones concretas en cada lugar y reclama en
consecuencia a los actores sociales compromisos y acciones sobre los beneficios colectivos.
De esta forma se propone implementar procesos que permitan concretar una cultura del ordenamiento
territorial en las escalas barriales y comunales, ya que se atribuye a la participación comunitaria ser la opción más adecuada para empezar a cambiar las prácticas políticas que han orientado el ordenamiento del
territorio en Ibagué. El punto de partida que se propone es el modelo pragmático planteado por Habermas,
y que toma a partir de una cita de Roth (Roth, 2006), “conciliar el saber técnico y los valores mediante el
dialogo publico entre expertos científicos, políticos y opinión pública con el fin de facilitar los procesos
mutuos de aprendizaje y empatía. Se busca así evitar los actos de autoritarismo que sean de corte político
o de corte científico y reemplazarlos por decisiones que surjan de la confrontación de argumentos, de un
dialogo entre saberes”.
Para la construcción de las líneas de investigación de la maestría y el planteamiento de nuevos trabajos
finales, la investigación contribuye a la caracterización de los procesos de configuración de nuevas zonas
urbanizables y la injerencia que en ellos tienen los instrumentos de ordenamiento territorial y su gestión.

Crecimiento urbano y ordenamiento territorial en Ibagué 1997

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