menores inmigrantes no acompañados

Transcripción

MENORES INMIGRANTES NO ACOMPAÑADOS
Bajo el título de “Menores migrantes y refugiados: la situación en el Mediterráneo y
Europa Central” queremos vertebrar un proyecto que se acerca a una realidad que
encuentra diferentes concreciones según los países de la UE y según sean sus
políticas de infancia, inmigración y asilo a refugiados.
Bajo el título de “Menores migrantes y refugiados: la situación en el Mediterráneo y Europa Central”
queremos vertebrar un proyecto que se acerca a una realidad que encuentra diferentes concreciones según
los países de la UE y según sean sus políticas de infancia, inmigración y asilo a refugiados. Tras las
diferentes nomenclaturas (menores inmigrantes no acompañados, menores aislados, menores refugiados),
hay historias concretas, vidas de personas que buscan algo. En la génesis de este proyecto se encuentran
organizaciones que han trabajado y están trabajando con niños que están sufriendo situaciones de
exclusión y que desean encontrar cuáles son las estrategias que mejor se ajustan a las necesidades de la
infancia e intentan ser coherentes con aquello que propugna la Convención de los Derechos de los Niños.
Desde CEPS Proyectos Sociales, OMEGA y CAPAC nos hemos propuesto contribuir en avanzar en el
estudio de este hecho para ir configurando una panorámica europea sobre la situación diversa en la que se
encuentran los niños migrados no acompañados en diferentes países de la Unión Europea.Nuestra
experiencia desde la acción social que llevamos a cabo en nuestras comunidades en las ciudades de
Barcelona, Graz y Milán quiere estar en la base de este proyecto que pretende presentar una fotografía de
las similitudes y diferencias de la situación de estas tres ciudades de países de la UE con sus respectivas
políticas propias de inmigración y de infancia.La aproximación que hacemos al fenómeno quiere constatar
cuál es la realidad de los niños al llegar a nuestras ciudades y qué respuestas se han encontrado por
nuestra parte:
•
•
•
De dónde vienen y con qué proyecto?
Cuál es su situación jurídica al llegar al lugar de acogida?
Qué medidas de integración social se ponen a su disposición relacionadas con la protección, la
vivienda, la educación, la salud...?
Al mismo tiempo, queremos contribuir a reunir la información que va surgiendo sobre estos niños. Cualquier
cambio en su entorno produce unos efectos que nuestra sociedad ha de poder interpretar para prevenir las
situaciones de riesgo y promover su integración tanto en la sociedad de origen como en la de acogida. La
capacidad de reacción de un territorio frente a estos fenómenos requiere de un tiempo (tiempo social) que
habitualmente entra en conflicto con las demandas y necesidades individuales de la persona migrada
(tiempo del sujeto). A pesar de ser difícil conjugar estos tiempos es necesario dotarnos de los recursos que
nos ayuden a leer y predecir para avanzarnos a las situaciones que pueden convertirse en dramas
personales o que desemboquen en situaciones de marginación o de división en el seno de nuestras
sociedades.Si bien entendemos que el movimiento de personas entre regiones, países y continentes no es
un fenómeno nuevo, sino que al contrario aparece en toda la Historia de la Humanidad, hoy se hace una
lectura muy concreta a partir de las nuevas claves de interpretación: globalización, economía, estados
nacionales y nacionalismos, relaciones comerciales, sostenibilidad, estado del bienestar, pobreza, relación
norte-sur y oriente-occidente...Hay todo un colectivo muy importante de personas que dejan su tierra por
motivos relacionados con causas bélicas, de pobreza, buscando trabajo, en fin a la búsqueda del Estado del
Bienestar que hemos mostrado los países del norte y de occidente.En este grupo, encontramos cuestiones
relativas a los niños que emigran que son compartidas por el mundo adulto:
•
•
Son niños que han tenido unas experiencias de vida que los lleva a buscar soluciones sin el
acompañamiento de los familiaresEmigran prematuramente
Les faltan recursos personales, materiales y sociales.
Al final de la década de los 90 se hizo visible la presencia de niños en las calles de nuestras ciudades, niños
que se encontraban solos, sin referentes adultos que se hicieran cargo de ellos en la ciudad de llegada.
Este hecho, junto con el clima generado frente a la inmigración y relacionado a temas de seguridad
ciudadana, hizo crecer la alarma social estando en la orden del día de los diferentes medios de
comunicación.
Esta situación provocó la reacción de movimientos ciudadanos y profesionales para evidenciar la carencia
de recursos y servicios adecuados a las necesidades que planteaban estos niños. Los gobiernos y las
organizaciones no gubernamentales tuvieron que dar respuestas urgentes para la acogida, atención y
protección de estos adolescentes que provenían de otros países, principalmente de África, países del este y
la antigua Unión soviética y de Oriente. Desde hace un tiempo, frente a esta realidad, las administraciones, los profesionales, los centros de
investigación se han propuesto analizar el fenómeno: causas que provocan la migración de los niños,
condiciones en las que se realiza su viaje, la existencia de proyecto migratorio, expectativas frente a dicho
proyecto, circuitos de integración y de acogida en los países receptores, el retorno al país de origen...
Con este proyecto intentamos contribuir a la construcción de esta realidad, buscar nuevas maneras de dar
respuesta a los niños que llegan a nuestros países y encontrar vías para que en los países de origen se
puedan lograr mejores condiciones de vida, caminando hacia una sociedad del bienestar.
Menores,
inmigrantes
y refugiados:
la situación en
el Mediterráneo
y Europa Central
Menores,
inmigrantes
y refugiados:
la situación en
el Mediterráneo
y Europa Central
Minors, Migrants and Refugees:
the situation in the Mediterranean
and Central Europe
www.asceps.org/meina
Este trabajo es fruto de las conclusiones principales del proyecto
"Menores, Inmigrantes y refugiados: la situación en el Mediterráneo y
Europa Central" y de las jornadas internacionales celebradas a tal efecto
en julio de 2004 en Barcelona. El cuerpo del libro propone la
comparación entre la situación de acogida de los menores inmigrantes
no acompañados en Barcelona, Graz y Milán, mientras que el DVD
adjunto recoge las principales intervenciones y conclusiones de las
jornadas.
the Situation in the Mediterranean
and Central Europe
This study is based on the main conclusions of the project ‘Minors,
Migrants and Refugees: the Situation in the Mediterranean and Central
Europe’ and the international conference held on this subject in
Barcelona in July 2004. The text compares the situation of
unaccompanied migrant minors in Barcelona, Graz and Milan, whilst the
accompanying DVD contains the main presentations and conclusions
from the conference.
Un proyecto promovido por :
childpers
ren
ons
rants
mig
Con el apoyo de :
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Barcelona -Graz - Milán
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Menores,
inmigrantes
y refugiados:
la situación en
el Mediterráneo
y Europa Central
and Central Europe
Barcelona - Graz - Milán
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Menores, inmigrantes y refugiados:
la situación en el Mediterráneo y Europa Central
the Situation in the Mediterranean and Central Europe
CEPS Projectes Socials
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Daphne Programme of the UE
Xavier Puig
Juan Pedregosa (ITD)
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Informe Barcelona
Barcelona Report
Informe Milán
Milano Report
Informe Graz
Graz Report
Raquel Prado Pérez
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Future Challenges
CEPS, CAPAC y OMEGA
CEPS, CAPAC and OMEGA
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Miriam Bait (CAPAC - Milán - Italia)
(CAPAC - Milan - Italy)
Abdeselam Mahmoudi (OMEGA - Graz - Austria)
(OMEGA - Graz - Austria)
Cristina Riera y Òscar Martínez
Cristina Riera and Òscar Martínez
Véronique Roux
Tim James Morris
Raimon Flos
B-49.284-2004
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la situación en el Mediterráneo y Europa Central
the Situation in the Mediterranean and Central Europe
http://www.asceps.org
Juan Antonio Domingo
Véronique Roux
MAGENTA
Menores,
inmigrantes
y refugiados:
la situación en
el Mediterráneo
y Europa Central
and Central Europe
Índice .Contents
Versión en castellano
1. Menores, personas, inmigrantes
Minors, People, Migrants
007
Xavier Puig
2. Menores, inmigrantes y refugiados: la situación en Barcelona
011
Raquel Prado Pérez
2.1. La ciudad
2.2. Grupo objeto del estudio: los MEINA en Barcelona
2.3. Régimen legal de los MEINA en Barcelona
2.4. Acciones de intervención social
2.5. Análisis de prensa
2.6. Bibliografía y páginas web
012
015
020
026
033
035
3. Menores, inmigrantes y refugiados: la situación en Graz
037
Abdeselam Mahmoudi
3.1. La ciudad
3.2. Grupo objeto del estudio: los menores no acompañados en Graz
3.3. La entrada de los menores no acompañados en Austria
3.4. La llegada de los menores no acompañados en Graz
3.5. Posibilidades para los menores no acompañados en Graz
3.6. Acciones de apoyo social para la integración de los menores
038
041
044
048
050
056
061
4. Menores, inmigrantes y refugiados: la situación en Milán
063
Miriam Bait
4.1. La ciudad
4.2. La población inmigrante y el aumento de las llegadas
4.3. Grupo objeto del estudio: los menores no acompañados en Milán
4.4. Los menores no acompañados en las ciudades italianas
4.5. Posibilidades reales de residencia para los menores no acompañados
4.6. Acciones de apoyo social para la integración de los menores
064
067
073
078
084
086
090
5. Menores, personas, inmigrantes: los retos de futuro
093
Ceps, Omega y Capac
Minors, People, Migrants
Menores,
personas,
inmigrantes
Xavier Puig - Director, Ceps Projectes Socials
D
espués de más de un año de trabajos y compartir con diferentes profesionales y
organizaciones cuyo objeto de trabajo es la mejora de la calidad de vida de la infancia, llegamos a un
punto del proyecto Menores, inmigrantes y refugiados: la situación en el Mediterráneo y
Europa Central en el que nos corresponde hacer síntesis y conclusiones de las actuaciones que
hemos realizado. Una síntesis que no significa el final del trabajo que estamos realizando con los niños
y niñas que viven en situación de desprotección en las calles de nuestras ciudades. Sí que concluye el
proyecto que motivó el trabajo conjunto de profesionales y organizaciones que hoy reflejan en esta
edición el fruto de sus investigaciones y debates.
¿Qué hemos pretendido con el proyecto? Se ha pretendido aportar algún elemento más a la reflexión
y el análisis sobre una realidad muy actual: la de aquellos niños y niñas que dejan sus familias, su
tierra, su país y su cultura y solos inician un viaje hacia una nueva cultura, un entorno diferente, en
busca de la realización de un sueño o de su propio proyecto de futuro.
El proyecto surgió de las diferencias que observamos en el trato que se dispensa a las personas
menores de edad que llegan a los países de la Unión Europea y que no están acompañados por sus
familias. Esto lo pudimos constatar en diferentes trabajos realizados entre CEPS Projectes Socials y
OMEGA, dos organizaciones especializadas en el trabajo para la infancia que juntamente con
CAPAC, organización dedicada a la formación profesional, unieron esfuerzos para trabajar en común.
Gracias a dicha voluntad y a la colaboración de la Comisión Europea, por medio del Programa
Daphne para la prevención de la violencia sobre la infancia, hemos podido realizar este trabajo que
pretende explicar la realidad en las ciudades de Barcelona, Graz y Milán.
Hemos comparado los diferentes mecanismos de acogida, protección y apoyo social (salud,
educación, vivienda y ocupación) que ofrecen a los niños y las niñas extranjeros que llegan sin
acompañamiento de ningún adulto de referencia, y también la situación legal en la que se encuentran.
En el transcurso de este año, hemos debatido y comparado la realidad entre las tres ciudades, lo cual
se verá reflejado en los tres informes elaborados. Como colofón del período de análisis, celebramos
unas jornadas en Barcelona en julio de 2004 bajo el título de Menores, personas, inmigrantes. El
objetivo era compartir con expertos y profesionales sobre esta realidad y aportar pistas para el trabajo
futuro. A lo largo del proceso, hemos dispuesto una página web (www.asceps.org/meina) que tiene la
voluntad de mantenerse activa y en la que se recogen materiales, direcciones e informaciones
relacionadas con el tema.
En esta edición encontraréis las reflexiones y la información que hemos recogido del análisis de cada
territorio realizado por las tres organizaciones a través del análisis de información existente y de
entrevistas a expertos, técnicos y profesionales en el ámbito de la infancia de administraciones
públicas, universidades y organizaciones que trabajan directamente con dichos menores. A partir del
análisis y de las ideas surgidas en el debate de la jornada hemos atrevido a apuntar unos retos de
futuro. Junto a este material impreso disponéis de un DVD con el material registrado en la jornada de
Barcelona en castellano y en inglés.
Somos conscientes de que no habrá un debate cerrado y de que esta realidad será cambiante
dependiendo de las políticas inmigratorias y económicas de los países de la Unión Europea. A pesar
de ello, esperamos que nuestro trabajo sea una contribución más en el camino de la búsqueda de
respuesta a los retos que plantea la inmigración, en especial a la de los niños y niñas que buscan un
reconocimiento de sus derechos a la luz de la Convención de los Derechos del Niño.
8
MENORES INMIGRANTES Y REFUGIADOS: LA SITUACIÓN EN EL MEDITERRÁNEO Y EUROPA CENTRAL
La situación en Barcelona
Raquel Prado Pérez
La ciudad
Situación
Situada en una posición privilegiada de la costa noreste de la Península Ibérica y a orillas del
Mediterráneo, Barcelona es la segunda ciudad más grande de España tanto en tamaño como en
población. También es la capital de Cataluña, una de las diecisiete comunidades autónomas que
conforman España. En Barcelona se hablan dos lenguas oficiales: catalán y castellano. La ciudad de
Barcelona tiene una población de 1.527.190 habitantes, pero este número se incrementa hasta
2.972.870 si incluimos las áreas periféricas.
Población 2002
Barcelona
1.527.190
Área Metropolitana de Barcelona
2.972.870
Cataluña
6.261.999
España
40.499.791
Fuente: Ayuntamiento de Barcelona e Instituto Nacional de Estadística (INE)
Por lo tanto la población en el área metropolitana de Barcelona representa el 4% de la población
española.
Como se puede observar en el cuadro siguiente, durante los últimos años se ha dado un gran
aumento en el número de extranjeros residentes en la ciudad, debido principalmente a un crecimiento
económico constante consecuencia de los intercambios comerciales y servicios con los que cuenta, y
por otro lado a la promoción de la ciudad en el extranjero.
12
% de población extranjera en Barcelona
10
10,7
8
%
7,6
6
4
2
4,9
2,7
3,5
0
1999
12
2000
2001
2002
2003
Economía
La actividad económica de la ciudad de Barcelona se centra principalmente en el sector servicios, y
su crecimiento ha sido constante durante los últimos años. La tasa de empleo se sitúa entre las
primeras en el Estado español. El aumento en el número de puestos de trabajo en sectores como la
hostelería ha hecho de Barcelona el destino de muchos trabajadores, como sucedió en otras épocas
con el sector industrial del cinturón de la ciudad.
Distribución de la actividad económica en Barcelona por sectores en el 2001
Sector
Porcentaje en relación al trabajo asalariado
Servicios
A empresas
20,6%
Comercio
15,9%
Formación, sanidad y servicios sociales
12,1%
Administración pública
7,2%
Transporte y comunicaciones
6,1%
Servicios financieros y seguros
5,4%
Hoteles y restaurantes
5,2%
Otros servicios
7,5%
Total Servicios
80,0%
Industria
Metalúrgica y electrónica
3,0%
Química y energía
3,7%
Otras industrias
7,9%
Total Industria
14,6%
Construcción
5,4%
TOTAL
100%
Fuente: Seguridad Social
Régimen administrativo de la ciudad
Barcelona, como ciudad integrada en el Estado español, queda supeditada jerárquicamente a lo que
dispone la Constitución y como capital de Cataluña, a lo que establece el Estatuto de Autonomía de
Cataluña.
En este contexto, y condicionada por la realidad histórica que singulariza el territorio español, nació la
necesidad de organizar políticamente al Estado a través de sus administraciones: la estatal (a través
del Congreso y del Senado), la periférica (a través de las diputaciones y las delegaciones provinciales
de los ministerios), la autonómica (los gobiernos propios de cada una de las comunidades autónomas)
y la local (los ayuntamientos).
La Administración autonómica, según la Constitución de 1978, está configurada por cada uno de los
conjuntos formados por las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes y una entidad histórica que los capacita para el autogobierno y les permite plena capacidad
LA SITUACIÓN EN BARCELONA
13
legislativa dentro del territorio que les es propio. Todo eso, en el caso catalán, se instrumentaliza con
la Generalitat de Catalunya. Éste es un órgano de autogobierno de Cataluña y está integrado por el
Parlamento, el Presidente de la Generalitat y el Consejo Ejecutivo o Gobierno.
Los procedimientos y normas por los que se rige el mencionado autogobierno es el Estatuto, en el
que quedan definidas, claramente, las instituciones políticas que configuran la Generalitat de
Catalunya, sus competencias y sus relaciones con el Estado. Tal como recoge la Constitución, el
Estatuto, como norma institucional básica del territorio catalán, estructura la organización territorial de
Cataluña en municipios y comarcas, además de demarcaciones supracomarcales.
Como resultado de todo lo mencionado anteriormente, el municipio adquiere un peso específico en la
estructura del Estado y alcanza una personalidad jurídica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus finalidades. Según la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía, el
municipio se constituye como un elemento básico de la estructura política del Estado español.
Régimen especial del Ayuntamiento de Barcelona
La ley de Régimen Local dio un cariz especial al Ayuntamiento de Barcelona (junto con el de Madrid).
Entre otras prerrogativas, le otorga una normativa de organización y administración particular que le
permite mantener un sistema especial de relaciones con el Gobierno central. También otorga al
alcalde unas facultades más amplias mediante comisiones municipales ejecutivas, con composición
mixta de concejales y delegados; reordena la hacienda local y reconoce el hecho metropolitano con la
creación de comisiones urbanísticas y servicios comunes de Barcelona y otros municipios.
La nueva Carta Municipal será el instrumento legal en un marco democrático y de autonomía que
definirá la especificidad de Barcelona.
Dentro de esta estructura administrativa se enmarcan las políticas públicas que se estudiarán en este
trabajo, y que afectan al fenómeno de los menores extranjeros indocumentados no
acompañados (de aquí en adelante ‘MEINA’). Es un sistema complejo que hace difícil muchas veces
el diseño e implementación de políticas ágiles y adecuadas a fenómenos como el de los MEINA.
Las competencias legislativas en materia de extranjeros corresponden al Gobierno central. Respecto a
la protección pública del menor es la comunidad autónoma quien debe hacerse cargo de ella. Por
último el Ayuntamiento de Barcelona gestiona la provisión de servicios personales de Asistencia Social
para todas las personas que se encuentran en el municipio, y participa mediante la articulación de
servicios concretos que apoyen las políticas de las administraciones autonómica y central.
14
Grupo objeto del estudio:
los MEINA en Barcelona
En España, a nivel académico e institucional, se ha dado a este grupo de menores el nombre de
MEINA, que equivale a las siglas de Menores Extranjeros Indocumentados No Acompañados.
A nivel popular se conocen como los “niños de la calle”, pero ésta es una calificación que no describe
a muchos de estos menores, ya que pocos de ellos, aunque cada vez más, son lo que se
consideraría niños (hasta los 14 años), y no todos se encuentran en la calle. Aunque probablemente
haya casos de niños de la calle, en sentido estricto entre los MEINA no suelen ser los más frecuentes.
Por otro lado, a la hora de analizar el tratamiento del fenómeno de los MEINA, deberían diferenciarse
tres grupos que se enfrentan a situaciones realmente distintas: por un lado aquellos que son
detenidos en las fronteras, en segundo lugar víctimas del tráfico de menores y de la explotación sexual
por parte de las mafias y por último los que llegan con más o menos problemas hasta los núcleos
urbanos, y son identificados allí por la policía o los servicios sociales.
En España cada semana se detienen, en las costas canarias y andaluzas, inmigrantes que intentan
acceder al país a través de las fronteras marítimas en pateras (“embarcación pequeña de madera de
poco calado con motor fueraborda”, según el Diccionario de la Real Academia Española). Entre ellos
suelen encontrarse en la mayoría de los casos menores no acompañados por un adulto que se haga
cargo de ellos. Todos pagan unos precios muy altos a las mafias dedicadas a la inmigración ilegal, y
arriesgan sus vidas para llegar hasta nuestras costas desde el norte de África.
Pero en el caso de Barcelona no nos encontramos con este fenómeno, ya que cuando los menores
llegan a la ciudad, ya han recorrido normalmente distancias considerables dentro del territorio español,
e incluso en ocasiones ya han sido identificados por los servicios sociales de otras autonomías, y
participado de programas destinados a los MEINA. Por lo tanto su situación es diferente, y el
problema no goza de tanta visibilidad como el del otro grupo distinguido.
Por otro lado nos encontramos con el creciente fenómeno de la prostitución de menores extranjeros,
en su mayoría mujeres menores de edad, que son introducidas en el país por mafias internacionales.
Éste es un problema complejo, de seguro con implicaciones delictivas en las que no vamos a entrar
durante nuestro análisis, y que excede el tipo de políticas a que nos vamos a referir.
Así que el siguiente estudio se ceñirá al grupo de MEINA que se encuentran ya en nuestra
ciudad, sin hallarse bajo el control de ninguna organización ilegal, y que serían los destinatarios de las
políticas y programas, públicos, concertados o privados que para ellos se articulan.
Se calcula que en la provincia de Barcelona, a 31 de mayo de 2002 había 1.472 MEINA. Esta cifra
supone el 88,7% de los que se encuentran en la Comunidad Autónoma de Cataluña (1.659).
15
Cifras de MEINA en Barcelona
Sobre el perfil de los MEINA que se encuentran en Barcelona tenemos datos desde 1998, año en que
se identificó este fenómeno:
Número aproximado de MEINA en la ciudad de Barcelona
571
Número aproximado de llegadas por año:
1998
202
1999
200
2000
331
2001
487
177
2002 (hasta mayo 2002)
no hay data
2003
Datos: Encuesta realizada por Manel Capdevila y Marta Ferrer1
Según diversas fuentes, el mayor número de llegadas durante el año suele ser desde el mes de
septiembre y hasta fin de año: esto es principalmente debido a que al haber más movimiento en las
fronteras, es más fácil para estos menores burlar los controles.
Origen de los MEINA en Barcelona
País
Número
Marruecos
1.081
(la mayoría de Tánger)
Argelia
181
10,9%
Europa Occidental
46
2,8%
Europa del Este
55
3,3%
África Subsahariana
13
0,8%
Latinoamérica
11
0,7%
Asia
23
1,4%
Otros
20
1,2%
Sin información
292
17,6%
Porcentaje
61,4%
Datos: Encuesta realizada por Manel Capdevila y Marta Ferrer
Como se puede observar, el grupo más importante es el de jóvenes marroquíes, seguidos por los
argelinos. Es por ello que la imagen que se suele tener de los MEINA en Barcelona es la de un menor
magrebí.
1 Capdevila M. I Ferrer M., 2003. Els menors estrangers indocumentats no acompanyats.
Col·lecció Justícia I Societat, Centre d’Estudis Jurídics i Formació Especialitzada de la Generalitat de Catalunya.
16
Respecto a las causas que empujan a estos menores a abandonar sus países de origen, contamos
con el análisis realizado por la Fundació Pere Tarrés en el marco del Proyecto CONRED. Las
conclusiones de este estudio establecen que los menores procedentes de Marruecos que entran en
España, Francia, Italia, Bélgica y Holanda emigran por razón de la pobreza, y con la finalidad de
mejorar sus condiciones de vida. La mayor parte de las familias de estos menores han realizado
anteriormente una migración desde zonas rurales de sus países hacia los suburbios urbanos. Los
miembros de estas familias tienen trabajos poco cualificados o se encuentran desempleados y el 42%
de estos son analfabetos, ya que abandonan la escuela para empezar a trabajar a edades muy
tempranas (el trabajo infantil es muy común en Marruecos).
Lo mismo se podría decir sobre los MEINA procedentes de Argelia, pero añadiendo el nivel de
violencia al que se hallan expuestos. En cualquier caso estos menores no solicitan asilo cuando llegan
a España, sino un permiso de trabajo y residencia.
Los menores procedentes de Europa del Este (principalmente de Rumania) también emigran por
causas económicas. El citado estudio indica que su objetivo es ganar dinero y retornar definitivamente
a sus países de origen. Normalmente han sido escolarizados hasta los 14 años, y algunos de ellos
pueden hablar inglés. Suelen llegar en pequeños grupos de 4 ó 5 menores.
Según información de la Direcció General d’Atenció a l’Infància i l’Adolescència de la Generalitat de
Catalunya (de aquí en adelante “DGAIA”), cada vez llegan a la ciudad más MEINA rumanos, y la
detección de estos suele darse a través del Departament de Justícia de la Generalitat, ya que suelen
estar muy controlados por las mafias, y sólo se puede entrar en contacto con ellos cuando son
detenidos por algún delito.
Perfil de los MEINA en Barcelona
Media de edad de los MEINA
15,7 años
Hombres (Cataluña)
1.609 (97%)
Mujeres (Cataluña)
50 (3%)
Datos: Encuesta realizada por Manel Capdevila y Marta Ferrer
En lo que respecta a la edad, en los últimos años se ha detectado la llegada de menores cada vez
más jóvenes, incluyendo algunos que no llegan a los 10 años.
Respecto al sexo de los MEINA, es evidente la gran diferencia en número entre hombres y mujeres. Al
contrario de lo que cabría esperar, las menores a que hace referencia el cuadro no proceden de
Marruecos, sino de otros países como Argelia y Túnez. Por otro lado las chicas menores que se
encuentran en España no suelen ser tan visibles, ya que no suelen estar en la calle. Son menores que
los chicos, siendo la media de edad entre 14 y 15 años.
Llegada de los MEINA en Barcelona
Como se ha comentado anteriormente, muchos son los menores que llegan o intentan acceder al país
por la costa. Pero en el caso de los MEINA que se encuentran en Barcelona, la forma de introducirse
en España es principalmente escondidos en los bajos, maleteros, etc. de camiones y autobuses que
atraviesan la frontera.
En el caso de los MEINA procedentes de Marruecos (los más numerosos) la salida suele ser desde
Tánger, llegando en casi todos los casos a Algeciras. Los MEINA de Europa del Este llegan por tierra y
a la frontera con Francia.
17
Por último, en alguna ocasión han llegado a las fronteras de los aeropuertos. Estos casos son
marginales, ya que las medidas y normas de seguridad aérea, y la política de las compañías respecto
a los menores no acompañados dificultan mucho esta forma de acceso.
Según la encuesta realizada por Manel Capdevila y Marta Ferrer a 262 MEINA:
1. El 81,1% de los encuestados (151 menores) llega escondido en los bajos de un camión o autobús
que llega sobre algún barco desde en norte de África.
2. Dentro de un camión, autobús o coche: 2,3% (6 menores).
3. Escondido en un barco: 7,6% (20 menores).
4. Patera: 3,1% (8 menores).
5. En autobús como pasajero: 0,4% (1 menor).
6. En avión como pasajero: 0,8% (2 menores).
7. Sin información: 25,2% (66 menores).
Según el informe de Irma Rognoni de noviembre de 2001, la forma de entrada al país de sus
encuestados es la siguiente:
1. Escondidos en autobuses: 76%
2. Escondidos en barcos: 4,4%
3. En avión: 2,1%
4. Sin información: 17,4%
Como ya se ha comentado anteriormente, son los padres en muchas ocasiones los que animan a
estos menores a venir a Europa, incluso llegando a pagar a las mafias para que los traigan hasta aquí.
Son extraños los casos en que los MEINA llegan acompañados por familiares, y luego se separan de
ellos. Normalmente la literatura sobre este tema omite comentar este punto, pero la encuesta de M.
Capdevila y M. Ferrer identifica siete casos en que el menor reconoce haber salido de su país en
compañía de algún familiar. Normalmente dicen haber realizado el viaje en compañía de
desconocidos.
Respecto al hecho de que tengan una persona de referencia a su llegada, no coinciden tanto los
distintos análisis. Así, el estudio de Eliseo Aja del año 2003 (página 11) afirma que “se caracterizan
porque no tienen familiares en Cataluña”. En cambio, según M. Capdevila y M. Ferrer, el 13% de los
MEINA recurren a familiares en cuanto llegan a Cataluña (el resto a compatriotas o instituciones). En
este mismo sentido, el informe de I. Rognoni indica que el 34,8% de los 50 encuestados afirma tener
un referente familiar en España, y de estos el 70% dice tratarse de un hermano.
A pesar de todo esto, según información proporcionada por el Servicio Jurídico de la DGAIA, cada vez
son más los casos en que se acaba localizando a la familia en Barcelona y se descubre que se han
separado de ellos por problemas en las relaciones o situaciones familiares insostenibles.
Según todas las fuentes, el mayor número de llegadas se produce a partir del mes de agosto, siendo
febrero el de menos afluencia. Este hecho es debido simplemente a que las duras condiciones en las
que suelen llegar los MEINA a la Península se verían agravadas por el frío durante los meses de
invierno.
Una vez en Barcelona
Según el estudio de M. Capdevila y M. Ferrer, en cuanto llegan a una ciudad suelen recurrir a:
18
Compatriotas
36,9%
Instituciones
30,9%
Familiares
13,1%
Mafias
0,4%
Nadie
18,6%
Según los técnicos de la DGAIA, una vez que los MEINA se encuentran en Barcelona, la localización
de estos menores que no recurren a nadie se da en la mayor parte de los casos por la policía, y el
resto por un Equipo de Detección y Contacto formado por cuatro educadores de calle y concertado
por el Ayuntamiento de Barcelona con la empresa Projectes i Gestió de Serveis Socials (PROGRESS).
Cada vez son más frecuentes los casos de MEINA que se dirigen a las Instituciones de protección,
por indicación de algún compatriota u otros menores en la misma situación, y se acogen
voluntariamente y muy pronto después de su llegada a los programas establecidos para ellos.
En Barcelona se concentran básicamente en el Distrito de Ciutat Vella, o Distrito 1 de la ciudad. Este
grupo de MEINA, junto con el que se encuentra en la población de Santa Coloma de Gramanet, son
los más grandes en Cataluña.
Identificación
Una vez localizados y puestos a disposición de la autoridad competente, se inicia el proceso de
identificación. Tal y como establece la Ley de Extranjería:
Artículo 62. Menores extranjeros en situación de desamparo.
1. En los supuestos en que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado tengan conocimiento de o
localicen a un extranjero indocumentado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con
seguridad, informará a los Servicios de Protección de Menores para que, en su caso, le presten la
atención inmediata que precise, de acuerdo con lo establecido en la legislación de protección jurídica
del menor, poniéndose el hecho en conocimiento inmediato del Ministerio Fiscal, que dispondrá la
determinación de su edad, para lo que colaborarán las instituciones sanitarias oportunas que, con
carácter prioritario y urgente, realizarán las pruebas necesarias.
2. Determinada la edad, si se tratase de un menor, el Ministerio Fiscal lo pondrá a disposición de los
Servicios competentes de Protección de Menores.
3. Si durante el procedimiento de determinación de la edad el menor precisara atención inmediata, las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado lo solicitarán a los Servicios competentes de Protección
de Menores.
En Cataluña esta identificación la llevan a cabo los técnicos del Servicio de Urgencias de la DGAIA.
En caso de no tener certeza sobre la edad, incluso después de realizar la prueba radiológica de la
muñeca, la cual tiene un margen de error considerable, se otorga al extranjero el beneficio de la duda.
19
Régimen legal de
los MEINA en Barcelona
Extranjería
El derecho de extranjería es materia que corresponde a la Administración Central del Estado Español.
Sujeta a numerosos cambios en los últimos tres años, la falta de definición y adecuación de las
normas que componen han dado lugar a una situación de inseguridad jurídica.
Permisos de trabajo y/o residencia
El régimen jurídico en lo que respecta a la concesión de autorizaciones de trabajo y/o residencia de
los MEINA está regulado en:
� Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la circulación de personas, el
tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, firmado en Madrid el 13 de febrero de
1992.
� Instrumento de ratificación, de 23 de julio de 1993, del Acuerdo de Adhesión del Reino de España al
Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen.
� Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y
su integración social, en su redacción dada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, por la
Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre y por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre.
Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (BOE núm. 174, de 21
de julio), en su redacción dada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003 (BOE
núm. 117, de 16 de mayo) y por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre (BOE núm. 256, de 25
de octubre). Pendiente de reforma para su adaptación a la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de
noviembre.
�
A pesar de lo restrictivo de la legislación española en lo que respecta a la concesión de las citadas
autorizaciones, y de que se supedite su otorgamiento al fracaso de la repatriación forzosa, sección 6ª
de la Ley de Extranjería, MENORES EXTRANJEROS, establece de forma explícita que:
Art. 62.5. Transcurridos nueve meses desde que el menor ha sido puesto a disposición de los
Servicios competentes de Protección de Menores a la que se refiere el apartado 2 de este artículo, y
una vez intentada la repatriación con su familia o al país de origen, si ésta no hubiere sido posible, se
procederá a otorgarle el permiso de residencia al que se refiere el artículo 35.4 de la Ley Orgánica
4/2000, reformada por la Ley Orgánica 8/2000.
Si se tratase de solicitantes de asilo, les correspondería, tal y como indica el punto 6º del citado
artículo:
Art. 62.6. Si se trata de menores solicitantes de asilo, se estará a lo dispuesto en el párrafo cuarto del
artículo 15 del Reglamento de ejecución de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de
20
Asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, aprobado por Real
Decreto 203/1995, de 10 de febrero.
Asilo
Instrumento de 22 de julio de 1978, de Adhesión de España a la Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y al Protocolo sobre el Estatuto de los
Refugiados.
�
Instrumento de ratificación de 2 de junio de 1982, del Acuerdo Europeo sobre exención de visados
para los refugiados, hecho en Estrasburgo el 20 de abril de 1959.
�
Instrumento de ratificación del Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del
examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades
Europeas, hecho en Dublín el 15 de junio de 1990.
�
� Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado,
modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.
Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la
Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y la condición de Refugiado, modificada
por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, en su redacción dada por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio
y por el Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre.
�
A pesar de las normas tanto nacionales como internacionales que rigen en España respecto a la
concesión de la Condición de Asilado o Refugiado en España, el Gobierno en los últimos años ha
denegado sistemáticamente el 98% de las solicitudes presentadas por los extranjeros.
Repatriación
La protección ante el retorno forzado no está garantizado por ley, sino, al contrario, está establecido
por ésta, y apoyada por el Fiscal General, mediante la “Instrucción 3/2003 sobre la procedencia del
retorno de extranjeros menores de edad que pretendan entrar ilegalmente en España y en quienes no
concurra la situación jurídica de desamparo”.
El retorno forzado de menores está recogido por el Reglamento de Extranjería en su artículo 62.4:
Art. 62.4. La Administración General del Estado, conforme al principio de reagrupación familiar del
menor, después de haber oído al menor2 , y previo informe de los Servicios de Protección de
Menores, resolverán lo que proceda sobre el retorno a su país de origen o a aquél donde se
encontrasen sus familiares, o, en su defecto, sobre su permanencia en España.
El procedimiento se iniciará de oficio por la Administración General del Estado o, en su caso, a
propuesta de la entidad pública que ejerce la tutela del menor. El órgano encargado de la tutela del
menor ha de facilitar a la autoridad gubernativa cualquier información que conozca relativa a la
identidad del menor, su familia, su país o su domicilio, así como comunicar las gestiones que haya
podido realizar para localizar a la familia del menor.
La autoridad gubernativa pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal todas las actuaciones llevadas
a cabo en este procedimiento.
La Administración General del Estado es la competente para llevar a cabo los trámites relativos a la
repatriación desde España de un menor extranjero en situación de desamparo, según la legislación
civil, actuando a través de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, y éstas por medio de las
2 CEl derecho del menor a ser oído está recogido en el artículo 12 de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño,
de 20 de noviembre de 1989, y a nivel nacional en la Ley 9/96 artículo 5, Ley 8/96 artículo 3, Decreto 2/97 artículo 18 y en la
Recomendación 1286 artículo 8 VII.
21
Brigadas Provinciales de Extranjería y Documentación, que se pondrán en contacto con la Comisaría
General de Extranjería y Documentación para que realice las gestiones necesarias ante las Embajadas
y Consulados correspondientes, con el fin de localizar a los familiares de los menores o, en su defecto,
los servicios de protección de menores de su país de origen que se hicieren responsables de ellos. Si
no existiera representación diplomática en España, estas gestiones se canalizarán a través del
Ministerio de Asuntos Exteriores.
Una vez localizada la familia del menor o, en su defecto, los servicios de protección de menores de su
país, se procederá a la repatriación tras la verificación de que no existe riesgo o peligro para la
integridad del menor, de su persecución o la de sus familiares.
En el caso de que el menor se encontrase incurso en un proceso judicial, la repatriación quedará
condicionada a la autorización judicial. En todo caso deberá constar en el expediente la comunicación
al Ministerio Fiscal.
La repatriación del menor será acordada por el Delegado del Gobierno o por el Subdelegado del
Gobierno, cuando tuvieren la competencia delegada para ello, y ejecutada por los funcionarios del
Cuerpo Nacional de Policía.
La repatriación se efectuará a costa de la familia del menor o de los servicios de protección de
menores de su país. En caso contrario, se comunicará al representante diplomático o consular de su
país a estos efectos. Subsidiariamente, la Administración General del Estado se hará cargo del coste
de la repatriación”.
El principio en el que se basan las autoridades a la hora de repatriar un menor es como indica el
Ministerio del Interior. A este respecto la DGAIA se queja de que siendo de competencia estatal, la
Generalitat tenga que hacerse responsable de la política del Gobierno Central.
Como podemos ver, la Ley establece como última alternativa la de la estancia del menor en España.
Este hecho tiene que ver con la filosofía con la que se trata el tema de los MEINA, que deja de lado las
circunstancias excepcionales del menor en su lugar de procedencia, y les da a todos un tratamiento
como menores desamparados que han salido de su país tal vez por capricho, y que por tanto deben
ser devueltos a sus padres, los cuales supone la Ley no tienen noticia del paradero de su hijo. Sin
afirmar que no se den casos con estas características, la realidad ha demostrado hasta este momento
que no es ese el caso.
El Servicio Jurídico de la DGAIA: en el 2003 se ha procedido en Cataluña a la repatriación del 5% de
los MEINA marroquíes (unos 40). Se trata de los más jóvenes. Se localiza la familia directamente
desde dicho servicio. En Marruecos no existe una autoridad competente, y por tanto la reagrupación
con su familia en el país de origen se hace a nivel privado a través de fundaciones, asociaciones o
directamente coordinándose con los padres.
El MEINA tiene derecho a recurrir dicha decisión, pero esto nunca sucede. Cualquier persona que se
encuentre en territorio español tiene derecho a asistencia jurídica gratuita. El problema es que no se
informa a los menores sobre su derecho a solicitar que se le designe un abogado de oficio.
En muchos casos, y para defender ciertas actuaciones llevadas a cabo por la Administración, se ha
llegado a afirmar que los MEINA gozan de un status de la emancipación de hecho por parte de sus
padres en Marruecos. En la misma línea se posiciona la Instrucción 3/2003 del Fiscal General del
Estado “Sobre la procedencia del retorno de extranjeros menores de edad que pretendan entrar
ilegalmente en España y en quienes no concurra la situación jurídica de desamparo”. Como
fundamento jurídico a esa afirmación cita la Ley Orgánica 1/96 de 15 de enero, de Protección Jurídica
del Menor, que establece que sus normas se aplicarán a “los menores de 18 años que se encuentren
en territorio nacional, salvo que en virtud de la Ley que les sea aplicable hayan alcanzado
anteriormente la mayoría de edad”.
La cuestión es que al Fiscal General se le olvidó consultar por ejemplo la Mudawana, o Código de
Estatuto Personal de Marruecos, país de origen de la gran mayoría de los MEINA, que en el tiempo
enque se redactó la citada ley magrebí establecía la mayoría de edad de los hombres marroquíes en
los 20 años. Las mujeres que pasaban de la protección del padre a la del marido, se podía decir que,
22
salvo para ciertos derechos, vivían en un estatus de eterna minoría de edad. Desde la entrada en vigor
en enero de 2004 de la reforma de la Mudawana, se ha equiparado la mayoría de edad entre hombres
y mujeres, y se ha establecido a los 18 años.
Respecto al resto de países de origen de estos menores, la mayoría de edad se adquiere igualmente a
los 18 años.
Protección del menor desamparado
¿Qué son menores desamparados?
Son aquellos que no gozan de la protección de una persona que pueda velar por la seguridad, el
desarrollo y cualquier interés del menor. Según la Ley catalana 37/1991 de 30 de diciembre sobre
Mesures de Protecció dels Menors Desamparats i de l’Adopció, un menor está desamparado:
a) cuando faltan las personas a las cuales por ley corresponde ejercer las funciones de guarda, o
cuando estas personas están imposibilitadas para ejercerlas o en situación de ejercerlas con grave
peligro para el menor, b) cuando se aprecie cualquier forma de incumplimiento o de ejercicio
inadecuado de los deberes de protección establecidos por las leyes para la guarda de los menores o
falten a éstos los elementos básicos para el desarrollo integral de su personalidad, y c) cuando el
menor presenta signos de malos tratos físicos o psíquicos, de abusos sexuales, de explotación u
otros de naturaleza análoga.
Lo que establece la ley se concreta en el Decreto 2/1997 de 7 de enero que establece en su artículo
9 los indicios a valorar para considerar a un menor desamparado, y éstos son: a) que el menor sea
abandonado por parte de las personas a las cuales corresponde por ley ejercer las funciones de
guarda, b) que se haya producido negligencia en el cumplimiento de las obligaciones alimentarias,
higiénicas, de salud o educativas del menor, c) que los padres, tutores o guardadores o las personas
que convivan o estén relacionadas directamente con el menor sufran una enfermedad mental que
repercuta negativamente sobre él, d) Que los padres, tutores o guardadores o las personas que
convivan o estén relacionadas con el menor sean drogodependientes y repercuta negativamente
sobre él, e) que se haya suministrado al menor sustancias psicotrópicas o de cualquier otra sustancia
tóxica sin causa médica justificada, f) que se hayan inflingido al menor maltratos físicos o psíquicos,
abusos sexuales, explotación u otros maltratamientos de naturaleza análoga, g) que no hayan vínculos
afectivos o éstos tengan muchas carencias, por incumplimiento de los deberes de protección por
parte de los padres, tutores o guardadores y que están establecidos por la ley para la guarda de los
menores, h) que se induzca al menor a la mendicidad, delincuencia o prostitución, i) que se dé
cualquier desatención o imprudencia que atente contra la integridad física o psíquica del menor, j) que
se dé una desescolarización reiterada o continuada, y k) cuando se aprecien objetivamente otros
factores que imposibiliten el desarrollo integral del menor.
La legislación que recoge los Derechos del menor
Legislación internacional aplicable en España
�
Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989.
�
Convención Europea sobre el ejercicio de los Derechos del Niño, Estrasburgo, 25 de enero de 1996.
Legislación española
�
Constitución Española, artículos 10, 27 y 39.
�
Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.
�
Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, de Responsabilidad Penal del Menor.
23
Legislación catalana
Ley 37/1991, de 30 de diciembre, sobre Mesures de Protecció dels Menors Desamparats i de la
Adopció.
�
Decreto 2/1997, de 7 de enero, por el que se aprueba el Reglament de Protecció dels Menors
Desamparats i de l’Adopció.
�
�
Decreto 62/2001, de 20 de febrero, de modificación parcial del Decreto 2/1997.
�
Títulos VI i VII de la Ley 9/1998, de 15 de julio, del Codi de Familia.
Resolución de 19 de mayo de 2000, relativa a la participació dels menors estrangers tutelats per
l’Administració pública de la Generalitat en els programes de formació ocupacional, d’intermediació i
de foment de l’ocupació que gestiona el Departament de Treball.
�
Además de tener competencia exclusiva en materia de Extranjería, el Estado español es competente
en todo lo que afecte al menor en sus Derechos y Deberes, y en lo que respecta al Derecho Civil, la
responsabilidad penal y la seguridad pública. A nivel nacional la protección de los menores por parte
del Estado está regulada por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor (LOPJM).
Por tanto, en lo que concierne a este ámbito, el Ministerio Fiscal será el encargado de velar por el
mayor interés y el respeto de los Derechos del MEINA, y para ello proponer cualesquiera medidas
considere necesarias. Numerosas quejas por parte de entidades tanto públicas como privadas hacen
referencia a la inactividad del fiscal protector a la hora de velar por los intereses de los MEINA, y
principalmente en lo que hace referencia a las garantías jurídicas respecto a cuestiones tan
importantes como la repatriación forzosa, etc.
Pero a nivel de asistencia social, y en virtud del artículo 178.20º de la Constitución, la protección
pública del menor es competencia de las Comunidades Autónomas. En el caso de Cataluña, está
en manos de la Dirección General de Atención a la Infancia y la Adolescencia, de la Generalitat de
Catalunya (Gobierno Autonómico), en virtud del Estatut d’Autonomia de Catalunya, que en su artículo
9.28 asume las competencias en materia de instituciones públicas de tutela y protección de menores.
Para desarrollar el contenido de la protección de menores en general, y en el marco de l’Estatut
d’Autonomia, elaboró el Parlament de Catalunya la Ley catalana 11/1985, de 13 de junio, de
protección de menores. En lo que respecta a los menores en situación de desamparo, y la protección
de menores con conductas de alto riesgo social se reguló mediante la Ley catalana 37/1991, de 30
de diciembre, reformada por la Ley catalana 8/2002, de 27 de mayo.
A nivel municipal, el Ayuntamiento de Barcelona podrá actuar, de acuerdo con la Ley 7/1985 de 2
de abril de Base del Régimen Local, en lo que respecta a sus competencias sobre la vía pública, la
policía local y la asistencia social. Es este último ámbito, los Ayuntamientos y Consejos Comarcales
tienen que hacerse cargo de los Servicios Sociales de Asistencia Primaria. Es por ello que existen en
Barcelona los Equipos de Atención a la Infancia i la Adolescencia (EAIA), compuestos como mínimo
de un psicólogo, un asistente social y un pedagogo. Estos trabajan en estrecha relación con la DGAIA,
que es al fin y al cabo la institución que ostenta la tutela de todo menor en situación de desamparo.
Sus funciones en lo que respecta a los menores que necesitan atención social son:
�
Detección y contacto
�
Propuesta de medidas
�
Seguimiento de medidas
En el caso de los MEINA, al no haber un referente familiar, una vez que sean detectados y
contactados pasarán siempre a un centro de asistencia de urgencia.
Teniendo en cuenta la especial situación de los MEINA, el legislador catalán introduce mediante la Ley
8/2002 un artículo 5 bis a la Ley 37/1991 sobre medidas de protección de menores desamparados y
de la adopción (Ley catalana 1992, 31), con el siguiente texto:
24
Artículo 5 bis
1. Respecto de todas las personas menores indocumentadas, el organismo de protección de
menores debe comunicar esta situación de forma inmediata a la autoridad competente, así como la
de la falta de identificación de la familia y, si procede, el reagrupamiento familiar, atendiendo el interés
del chico o chica menor.
2. A fin de que la actuación del organismo competente en materia de protección de menores llegue a
todas las personas menores que la necesitan, aunque la rechacen, pueden adoptarse las siguientes
medidas específicas:
a) La asistencia diurna a menores sin hogar, para que abandonen la permanencia en la calle. Estos
programas de intervención socio-educativa, así como los talleres preparatorios para un trabajo, deben
llevarse a cabo en los centros de día con la finalidad de que los menores logren más recursos, más
autonomía personal y más habilidades sociales.
b) El alojamiento nocturno de corta duración para satisfacer las necesidades asistenciales de los
menores. Su duración no puede superar los treinta días, aunque puede ser prorrogada mientras se
mantenga la situación que determinó la adopción de la medida.
c) El ingreso, por necesidades reeducativas, en centros o unidades con restricción o supresión de
salidas por un tiempo limitado, de forma que puedan desarrollarse programas individuales. En estos
casos los menores pueden formular reclamación en forma de queja al director del centro. Esta medida
únicamente puede adoptarse cuando la persona menor rechace las medidas establecidas en los
apartados a y b o cualquier otra medida de protección adecuada a sus necesidades. La adopción de
esta medida, que debe hacerse constar en el informe de seguimiento de la acción educativa de los
menores afectados, debe notificarse a la Fiscalía antes de las veinticuatro horas siguientes al ingreso,
debe revisarse semanalmente y su duración no puede superar los treinta días, aunque puede ser
nuevamente adoptada si las demás medidas son rechazadas de nuevo y de forma reiterada.
3. Para la aplicación de las medidas que establece el apartado 2, deben crearse:
a) Centros socio-educativos diurnos.
b) Centros de alojamiento nocturno de corta duración.
c) Centros o unidades dotados con medidas estructurales de protección.
En principio el circuito establecido por la Generalitat de Catalunya para los MEINA que se encuentran
en esta Comunidad Autónoma cumple con estas disposiciones legales, siendo el único inconveniente
el no contar con plazas para todos aquellos que se encuentran en su territorio.
La DGAIA también está aceptando últimamente la institución jurídica “Kafsala”, por la que una persona
que se hace cargo del menor con la autorización del padre puede ser responsable de su guarda, e
incluso regularizar la situación del MEINA.
25
Acciones de
intervención social
Itinerario de asistencia social para los MEINA en Barcelona
Menores con dificultades sociales atendidos por los Equipos de Atención a la Infancia y la
Adolescencia (EAIA) de la ciudad de Barcelona:
Año
Menores atendidos
MEINA
% de MEINA
1998
3.563
202
5,67
1999
3.311
200
6,04
2000
3.296
331
10,04
2001
3.257
487
14,95
3.369
no hay datos
de todo el año
2002
Fuente: Ayuntamiento de Barcelona
Como se puede ver, en los últimos años, el porcentaje de MEINA en la ciudad de Barcelona, respecto
al número de intervenciones con menores, ha aumentado significativamente. Es por ello que tanto la
Generalitat de Catalunya como el Ayuntamiento de Barcelona han articulado ciertas medidas y
políticas específicas para tratar este fenómeno, y cubrir las necesidades específicas de este colectivo
de menores.
El Síndic de Greuges, en septiembre de 1998, presentó un informe sobre la situación de estos
menores inmigrantes en Cataluña, solicitando que se estableciesen medidas al respecto.
En marzo de 1999 se realiza un acuerdo interinstitucional entre la Generalitat de Catalunya y el
Ayuntamiento de Barcelona, en el cual se sientan las bases de las políticas de asistencia que se
llevarán a cabo en la ciudad. A partir de éste se concertarán con varias instituciones los servicios
necesarios.
Al contrario de lo que se esperaba en un primer momento, las acciones de intervención social para los
MEINA no son las mismas que las del resto de menores en situación de desamparo, sino que se ha
creado un circuito de asistencia paralelo. Las causas podrían buscarse en las implicaciones legales de
su estancia en Barcelona, y perfil socio-cultural que hace que haya necesidades propias de este
grupo que no se dan en el resto de los casos.
Pero desde un punto de vista de la integración social lo lógico y deseable habría sido que una vez
realizado el diagnóstico y determinada la medida correspondiente para el MEINA, entrase en el mismo
circuito de protección que el resto de menores en situación de desamparo.
El mencionado circuito, o Red de Asistencia funciona en Barcelona desde el año 1999 mediante los
siguientes servicios:
26
Recursos destinados a los MEINA
Servicios socioeducativos diurnos
Servicios residenciales
de estancia limitada
o de agocida nocturna
Casam d'Infants del Raval
14
SAT El Bosc (1)
60
Càrites CEL Al-Qàntara
10
Red Cross Centre
16
Centre Alcor (2)
50
Centre Lledoners
16
Centre Vilana
33
SAAEMI
50
Servicios de atención especializada
249
Total de plazas
(1) 60 plazas ampliables a 70
(2) 40 plazas ampliables a 50
Evolución del número de plazas destinadas a menores extranjeros
300
250
249
200
188
150
100
112
136
50
39
0
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente: Generalitat de Catalunya, Dirrecció General d’Atenció a la Infancia i Adolescència
Detección
Desde el año 1998 existe un grupo de 4 educadores de calle que, a iniciativa del Ayuntamiento de
Barcelona, y mediante un convenio con PROGRESS, iniciaron la detección e identificación de los
MEINA como colectivo. Esta unidad sigue trabajando en las calles de Barcelona desde entonces.
El acuerdo interdepartamental entre la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona, de
junio de 1999, incluyó este servicio en las medidas que se establecían para la asistencia de estos
menores, manteniendo el grupo como un servicio de detección.
También es en muchos casos la policía autonómica, que asumió recientemente la competencia en
materia de menores, la que detecta a estos jóvenes. En algunos casos el itinerario que luego seguirán
es el mismo. En otros se trata de MEINA que han cometido alguna infracción y entran en el sistema de
Justicia Juvenil.
Asistencia legal
Legitimación para la defensa de los Derechos del Menor
Respecto a quién está legitimado para exigir o velar por la defensa jurídica del MEINA, nos
encontramos con varias posibilidades:
27
�
Fiscal protector: el Fiscal tiene la obligación de velar por los Derechos del Menor.
�
Adjunt al Síndic de Greuges.
Asociaciones y Fundaciones: de acuerdo con el Artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
las Asociaciones y Fundaciones que de acuerdo con sus estatutos estén legitimados para la defensa
de los Derechos Humanos podrán ejercer dicha facultad.
�
Direcció General d’Atenció a la Infancia i la Adolescencia. Como entidad tutelar del MEINA se
encarga de proveer el soporte legal en cualquier materia. En lo que respecta a las cuestiones de
extranjería, el Servei d’Urgències o el de Assumptes Jurídics se encargarán de tramitar la solicitud
para aquellos menores que se han acogido al itinerario de protección, y de asegurarse de que les es
concedido el permiso de residencia, o de trabajo y residencia en su caso.
�
Soporte a la identificación y tramitación consular de documentación
La Asociación sociocultural Ibn Batuta ofrece servicio tanto a los centros de acogida como a los
centres residenciales de acción educativa para facilitar su incorporación a la red de protección e
inserción sociolaboral de estos menores.
Educación
Todos los menores tienen el derecho y el deber recibir la educación obligatoria. Este principio, además
de estar recogido en los tratados y acuerdos internacionales, lo establece el artículo 27 de la
Constitución española. Normalmente este derecho / deber se observa hasta que el menor de edad ha
completado la ESO, pero en el caso de los MEINA se les reconoce y se les obliga a acogerse a estos
programas hasta la edad de 16 años. Una vez cumplidos, o si llegan al país con dicha edad, se
considera que ya han cumplido con dicha educación y se les ofrecen cursos de formación
ocupacional, que suelen ser más acordes con sus expectativas.
Otros programas muy importantes a la hora de la inserción social y laboral son los cursos de
educación cívica, actividades lúdicas, deportes, sanidad, castellano y catalán, etc. proporcionados
normalmente por todas las entidades que participan en el itinerario de los MEINA.
Empleo y formación
El proyecto migratorio de los MEINA suele estar centrado en conseguir un trabajo. Es por eso que los
planes formativos / educativos se centran principalmente en la formación ocupacional del menor para
de este modo poder realizar su inserción laboral. En este sentido se aprobó la Resolución de 19 de
mayo de 2000, relativa a la participació dels menors estrangers tutelats per l’Administració pública de
la Generalitat en els programes de formació ocupacional, d’intermediació i de foment de l’ocupació
que gestiona el Departament de Treball.
Los profesionales que han estado trabajando con este colectivo durante los últimos años han
observado que el intento de frustrar este proyecto migratorio es contraproducente, y que si no se les
apoya en el cumplimiento de sus objetivos, acaban abandonado los recursos creados para su
inserción social. Es por esta razón que las entidades e instituciones a cargo de los MEINA han creado
cursos de formación ocupacional dirigidos a su inserción laboral efectiva. La oferta está centrada en
el aprendizaje de un oficio en la mayor parte de los casos relacionado con la construcción o el
mantenimiento de viviendas, como por ejemplo carpintería, soldadura, albañilería, lampistería, etc.,
sectores en que hay generalmente mucha demanda de mano de obra.
Hasta hace muy poco, la cuestión de acceder a un permiso de trabajo y residencia que permitiese
cumplir con estas expectativas era un límite importante a la inserción laboral. Además, aquellos
MEINA que carecían de documentación, o no estaban autorizados para residir en España, tampoco
28
tenían acceso a los recursos de formación ocupacional. A partir de la Ley Orgánica 14/2003 de
reforma de la Ley de Extranjería, se incluye un inciso en el Art. 40.j), que ayudará a esta labor:
Art. 40.j) Los menores extranjeros en edad laboral con autorización de residencia que sean tutelados
por la entidad de protección de menores competente para aquellas actividades que, a criterio de la
mencionada entidad, favorezcan su integración social, y una vez acreditada la imposibilidad de retorno
con su familia o al país de origen.
Esto, unido al hecho de su participación en los programas de formación ocupacional, centrados
normalmente en oficios en los que existe una demanda de empleo hace que la mayor parte de los
MEINA que entran en el circuito de asistencia y protección creado para ellos tengan posibilidades
reales de cumplir con su proyecto migratorio.
Sanidad
El sistema español de asistencia social reconoce el derecho a la asistencia básica en materia de salud
a todas las personas que se encuentren en el territorio y estén registradas en el padrón de un
municipio. Teniendo en cuenta esto, podemos afirmar que cualquier MEINA que esté participando en
un itinerario de inserción cuenta con este servicio garantizado por la Constitución en el artículo 43.1.
Se reconoce el derecho a la protección de la salud.
Como medidas concretas, cuando el MEINA ingresa en un centro de acogida temporal se procede a
realizar una revisión médica que servirá de diagnóstico inicial sobre su salud. A partir de ese momento
sólo se recurrirá a los servicios sanitarios en caso de necesidad, y a través de la red médica habitual.
La mayor parte de los recursos asistenciales para MEINA cuentan con actividades de educación para
la salud y la higiene.
En algunos casos han sido detectadas patologías mentales relacionadas con el hecho migratorio.
Un fenómeno muy frecuente, destacado por José A. Ruiz, Director del CESEMI de la Cruz Roja es el
del consumo de tóxicos. Según su experiencia, los MEINA inician este consumo paralelamente al
proceso migratorio, y en muchas ocasiones para hacer frente a las experiencias a las que se tienen
que enfrentar, como por ejemplo el hecho mismo del viaje, con los riesgos que éste implica, lo cual
suelen conseguir mediante el hachís, el disolvente y/o un exceso de tranquilizantes.
No existe ningún servicio concreto en la ciudad de Barcelona para detectar o atender a menores
toxicómanos. De todas formas, en el caso de los MEINA que llegan a Barcelona, la necesidad que
tienen estos jóvenes es la estructuración, ya que según varias fuentes consultadas el consumo de
tóxicos desaparece una vez encontrada la estabilidad en el itinerario de inserción, y una vez que
empiezan a sentir que se acercan al objetivo de su proyecto migratorio.
Del mismo modo, en el caso de aquellos que vuelven a la calle, vuelve a iniciarse el consumo de estas
sustancias.
Vivienda
El número de plazas para los MEINA en servicios residenciales disponibles en Cataluña es en la
actualidad de 249. Al margen de estos, tanto la DGAIA como algunas entidades que trabajan en
concertación con esta institución, proporcionan alojamiento a los MEINA en hostales, pensiones y
pisos en la ciudad de Barcelona.
Dentro de las políticas de protección de menores existe la posibilidad del acogimiento familiar del
menor desamparado. En el caso de los MEINA se intentó llevar a cabo un programa en este sentido.
29
No hubo resultados. Se dio un esfuerzo importante para intentar integrar a estos jóvenes en familias
procedentes de su país de origen para facilitar el proceso, pero esta vía tampoco dio resultados.
Respecto a la vivienda y los centros de acogida se ha observado que todas las entidades están
experimentando un cambio que influye necesariamente en su capacidad y sistema de trabajo: los
MEINA cada vez son más jóvenes, y por tanto el itinerario es más largo y la rotación en los recursos
existentes es menor. Esto hace que el número de plazas existentes, ya de por sí limitado, sean
insuficientes.
Programas concretos de integración socio-laboral
La mayor parte de servicios existentes en la ciudad representan la subcontratación por parte de la
Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona, de entidades sociales privadas sin ánimo de
lucro para llevar a cabo el itinerario necesario para la asistencia de este grupo de menores. Es por eso
que se hace difícil distinguir entre lo que se puede considerar un recurso público y un recurso privado
a la hora de analizar el circuito al que nos referimos.
Acción social a nivel público
Servicios sociales de urgencia:
�
Servicios socio-educativos diurnos
SAT El Bosc (ACIFS): Todos los menores que asisten a este centro son en principio de Marruecos.
Usuarios fijos de este centro son los menores residentes en el Centro Alcor y el CESEMI de la Cruz
Roja que son trasladados hasta allí cada día en autobús para seguir sus itinerarios de formación y de
inserción socio-laboral.
Casal d’Infants del Raval, Proyecto Marhaba: El proyecto tiene como finalidad cubrir las
necesidades básicas de alimentación, salud, higiene y protección de un grupo de adolescentes y
jóvenes del Magreb. También tiene como objeto ofrecerles recursos formativos, socioeducativos y
lúdicos a partir de los cuales puedan insertarse socialmente con normalidad. Es un centro abierto de
atención diurna para trabajar con menores inmigrantes no acompañados en situación de desamparo.
El Proyecto Marhaba tiene tres líneas de trabajo:
Centre obert (I):
se ofrecen actividades diarias al colectivo de menores para resolver la situación de desamparo.
�
Proyecto de acogida:
destinado a procurar una transición a la autonomía social y económica (inserción laboral, alojamiento
transitorio y soporte legal) mediante la acogida en hogares y familias autóctonas de algunos de los
jóvenes que han cumplido los 18 años en situación de desamparo.
�
Centre obert (II):
recurso de soporte a actividades de ocio / tiempo libre, socialización y formación sociolaboral para
menores incluidos en la red de centros de protección.
�
�
Servicios residenciales de acogida nocturna
Son servicios que dan alojamiento para satisfacer las necesidades asistenciales de los menores en un
primer momento, y mientras se hace el diagnóstico para determinar la medida más adecuada a las
circunstancias del menor.
CESEMI, Centro de la Cruz Roja, abierto en el año 2001, acoge a 18 MEINA. Este centro, creado
por la Cruz Roja, en base a sus 7 principios fundamentales, se trata de un servicio en el que se
encuentran principalmente magrebíes entre 14 y 18 años. También ha habido residentes de Nigeria,
Liberia y Europa del Este.
30
Los programas que desarrollan a nivel interno son:
�
Alfabetización
�
Talleres pre-ocupacionales
�
Educación para la salud
�
Actividades voluntarias de carácter lúdico
Centro Alcor, APIP. Se trata de una residencia destinada a MEINA, con 40 plazas que están
ocupadas por jóvenes procedentes de Marruecos, entre 14 y 18 años. Albergue grande en Barcelona.
De allí van cada día en autocar a El Bosc para participar de las actividades de inserción socio-laboral.
Servicios sociales de asistencia primaria:
�
Servicios residenciales de estancia limitada
Funcionan como el Centro Residencial de Acción Educativa (CRAE) pero no lo son ni formalmente ni al
nivel de la protección que ofrecen, ya que la estancia de los MEINA es limitada, al contrario de lo que
sucede en los CRAE destinados a menores catalanes, en los cuales los servicios residenciales y
educativos están garantizados hasta la mayoría de edad.
Centro Lledoners (DGAIA): Abierto por la DGAIA (entonces DGAI) en marzo de 1999. “hay de todo
pero la mayoría marroquíes”.
Centro Vilana: Todos los menores que se encuentran en este centro proceden de Marruecos. Son
trasladados diariamente en un autobús a SAT El Bosc, donde asisten a los programas de intervención
socioeducativa.
CEL Al-Qantara (El puente), Carites: En estos momentos hay en este centro 7 menores de 16 años,
2 a punto de salir y 2 mayores de edad que no han acabado el proceso de inserción. Antes había más
rotación, pero como cada vez son más jóvenes están más tiempo en los centros.
SAAEMI (Servei d’atenció i acollida especialitzat per a menors immigrants no acompanyats)
desde abril de 1999: Es un servicio que tutela a menores con bastante autonomía que duermen en
pensiones concertadas para ellos, y asisten a programas de formación ocupacional. Se trata de un
programa en que están incluidos los MEINA que se considera que pueden vivir solos y tener una vida
bastante independiente. Si en algún momento de su proceso de formación se observa algún cambio
que afecte a su desarrollo o que rompa con la confianza que se deposita en el MEINA, se considera
su caso, y se le asigna a otro recurso.
�
Una vez que cumplen la mayoría de edad
Existe un programa de la Generalitat de Catalunya, el “Pla Interdepartamental de coordinació de
mesures per a majors de 18 anys que han estat tutelats per l’Administració”, en el que estarían
incluidos todos aquellos MEINA que hayan recibido protección pública, y hayan sido tutelados por la
DGAIA.
Grupo objeto: cualquier chico y chica mayor de edad, anteriormente tutelado por la DGAIA, y también
menores de edad tutelados en la franja de los 16 a los 18 años que necesiten ayuda en el proceso de
integración socio-laboral, la piden y la aceptan voluntariamente.
El contenido de este Plan se divide en varios programas:
�
Programa de seguimiento socio-educativo
�
Programa vivienda
�
Programa de Inserción Laboral: Vía laboral
�
Programa de soporte psicológico
�
PIRMI
31
Acción social a nivel privado
A nivel totalmente privado, también existen movimientos y entidades que trabajan con los MEINA en
Barcelona. En algunos casos se trata de las mismas entidades que trabajan con las Instituciones
públicas, que intentan ir un paso más allá a la hora de intervenir a nivel socio-educativo o de
asistencia, e incluso innovar creando programas que den respuestas alternativas a este fenómeno.
En defensa de los Derechos de los MEINA:
En Enero de 2000 se constituyó la Plataforma ciudadana para la Defensa de los Menores
Inmigrantes, constituida por particulares preocupados por la situación de los MEINA en Barcelona, y
la mayor parte de entidades que trabajan con este grupo.
Formación:
Casal d’Infants del Raval. Programa de formación en Tánger, Marruecos. Esta entidad acaba de
iniciar un programa por el cual los MEINA marroquíes que se acojan voluntariamente a este programa
serán trasladados a Tánger, para realizar su plan de formación ocupacional en un centro de dicha
ciudad, gestionado por una entidad de allí. La peculiaridad de este programa, aparte del hecho de
este retorno voluntario temporal, es que los jóvenes, una vez finalizado todo el proceso tendrán la
opción de optar por asentarse en su país de origen o volver a España.
Una vez que cumplen la mayoría de edad:
Casal d’Infants del Raval. Desde el año 1999, la Fundació Claror financia esta iniciativa del Casal de
Transición a la Autonomía. Ofrece una transición a la integración social de jóvenes inmigrantes “sin
techo” que han cumplido la mayoría de edad en situación de desamparo, mediante acciones de
formación, inserción laboral, aprendizaje de la lengua y acogida en hogares autóctonos. Los objetivos
de este proyecto son:
Resolver la situación de irregularidad y de falta de domicilio de estos jóvenes procedentes del
Magreb.
�
�
La integración mediante la formación y la inserción socio-laboral.
La socialización en la sociedad de acogida mediante la convivencia en hogares autóctonos y unos
módulos intensivos complementarios.
�
El programa no se dirige solamente a MEINA que han cumplido la mayoría de edad, sino también a
jóvenes que han llegado ya con 18 años, y hasta la edad de 21, y que se encuentran en situación
irregular y sin domicilio.
Servicios:
�
Soporte vivienda.
�
Formación ocupacional.
�
Soporte legal a la documentación y regularización en materia de extranjería.
�
Transición a la autonomía económica mediante la inserción laboral.
�
Acciones de seguimiento e inserción.
Associació Punt de Referencia. Acompañamiento a jóvenes ex tutelados. En el caso de los MEINA
se dedican a buscar familias de acogida a jóvenes inmigrantes una vez que son mayores de 18 años y
dejan de estar tutelados por la Administración. Este programa está apoyado por el “Pla
Interdepartamental per a majors de 18 anys”.
32
Análisis de prensa
Para estudiar el tratamiento del fenómeno de los MEINA en Barcelona durante el año 2003, se ha
tenido en cuenta la información aparecida en La Vanguardia. Este periódico catalán es la novena
publicación por número de lectores en España (la quinta de información general), y la primera en la
ciudad de Barcelona.
Número de noticias y artículos en referencia a:
Inmigrantes
1.743
Menores Inmigrantes en general
170
MEINA
81
Fuente: Elaboración propria
El gran número de noticias y artículos en que se trata el fenómeno de la Inmigración en España se
debe principalmente a dos razones: en primer lugar a la gran afluencia de extranjeros al país, que es
en este momento el segundo estado de la Unión Europea en que más llegadas se producen (20% de
todas las de la UE), aunque no siempre se trate del país de destino de dichas personas. Otra razón es
el hecho de que se trate de un fenómeno muy reciente, en un país que en poco tiempo ha pasado de
ser un país de emigración a uno de inmigración.
Durante el año 2003 se ha tratado bastante más que en los anteriores el tema de los Menores
Inmigrantes en general. La integración en los centros escolares, y algunos incidentes en este ámbito
han hecho que se convierta en un tema recurrente en las noticias.
Las noticias y los artículos que corresponden a los MEINA se pueden dividir en varios grupos:
Llegada de MEINA en patera
55
Política de repatriación de MEINA
14
Delitos / Infracciones
4
Víctimas de mafias / Prostitución
2
Derechos de los Inmigrantes
2
Presentación de un estudio sobre MEINA
1
Otros
3
Fuente: Elaboración propria
El número de noticias relacionadas con la llegada en patera de Menores Extranjeros
Indocumentados No Acompañados, representa más del doble que las del resto de grupos juntos.
Tal y como han indicado durante las entrevistas realizadas con los profesionales que trabajan con este
colectivo, el análisis de la prensa nos confirma que a partir del mes de agosto se produce un
incremento de las llegadas, debido sobre todo a que se da un mayor movimiento en las fronteras, y
resulta más fácil a los menores burlar los controles. De las 55 noticias que hacen referencia a
estas llegadas en patera, solamente dos son anteriores al 15 de agosto de 2003.
33
Dichas noticias no se centran en el fenómeno de los MEINA, sino que indican el hecho de que entre
los viajeros se encuentran jóvenes en esa situación. La información hace referencia principalmente al
hecho de la irregularidad, utilizando en todas ellas las palabras “detención”, “interceptados”,
“irregular”, etc. También se indica en la mayor parte de los artículos la participación de las mafias en
este tipo de sucesos.
El segundo grupo de artículos se refiere a la Política de Repatriación de MEINA. Se subdividen en
artículos que tratan sobre las negociaciones entre España y Marruecos, y los que informan sobre el
debate del que ya se ha hablado anteriormente iniciado por la Instrucción del fiscal general del Estado,
Jesús Cardenal, sobre la repatriación de MEINA mayores de 16 años.
En lo que concierne a noticias sobre Delitos y/o Infracciones por parte de los MEINA, encontramos
4 noticias, siendo dos de ellas en relación al desalojo de inmuebles ocupados por grupos de
inmigrantes. Otro artículo habla de los “manteros”, diciendo que muchos de ellos son MEINA
procedentes del Sudeste Asiático que copian CDs a “velocidades de vértigo”. La última noticia de este
grupo es sobre dos MEINA que al intentar atracar a un hombre fueron apuñalados por éste.
Las MEINA como víctimas de las mafias de la prostitución ocupan una noticia sobre la detención
de una persona que obligaba a prostituirse a jóvenes albanesas, y un artículo sobre el perfil de las
menores que se encuentran en España en esa situación.
En otros artículos en que se habla de los MEINA se tratan temas estadísticos, sobre derechos de los
inmigrantes, e incluso la realización de estudios sobre este colectivo.
34
Bibliografía
y páginas Web
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Ayuntamiento de Barcelona: http://www.bcn.es
Universidad de Barcelona: http://www.ub.es
Human Rights Watch: http://www.hrw.org/spanish/informes/2002/callejon5.html
ACNUR: http://www.unhcr.org
La Vanguardia: http://www.lavanguardia.es
35
La situación en Graz
Abdeselam Mahmoudi
La ciudad
Situación geográfica
Bajo las montañas, en las estribaciones al sureste de los Alpes, en una cuenca abierta hacia el sur, se
encuentra Graz, la segunda ciudad más grande de Austria y al mismo tiempo capital de la provincia
de Estiria. Graz es envidiada por muchos debido a su ventajosa situación geopolítica. La distancia a
las fronteras con Eslovenia y Hungría, los nuevos estados miembros de la UE desde el 1 de mayo de
2004, es de tan solo 50 y 80 km. En dirección al norte, Viena se encuentra a unos 200 km de
distancia; Ljubljana, Zagreb y el mar Adriático pueden alcanzarse en alrededor de 5 horas en coche. Al
sur, se extiende una fértil y altamente productiva llanura hacia Eslovenia, delimitada por colinas
principalmente utilizadas para el cultivo vinícola. En estas tierra bajas, cerca de la ciudad de Leibnitz,
fueron descubiertos restos de asentamientos celtas así como el gran asentamiento romano de Flavia
Solva. Al oeste de Graz, en dirección a la provincia de Carintia, cerca de la tradicional ciudad minera
de carbón Köflach, también conocida por su producción de vidrio, se encuentra el pueblo de Piber.
Piber es conocido por sus sementales de los famosos caballos "Lippizaner" para la “Escuela de Hípica
de la Corte Vienesa”, donde actúan. El lugar de procedencia de los “Lippizaner” es el pueblo Lipica en
Eslovenia. Al norte, la cuenca de Graz está delimitada por las estribaciones de los Alpes que
principalmente son utilizadas para el turismo invernal. Las colinas del este de Estiria, situadas al este
de Graz, son conocidas por el cultivo frutícola.
El nombre
Cuando en los tiempos de las grandes migraciones los eslavos vinieron al área de Graz, enseguida
erigieron una fortaleza albergue en el Schlossberg (‘colina del castillo’), una colina que actualmente
está situada en el centro de Graz. Debido a que la fortaleza era pequeña, los eslavos, antecesores de
los eslovenos, la llamaron Gradec (‘pequeña fortaleza’) y así el asentamiento debajo de la fortaleza, en
el Schlossberg, fue denominado de la misma manera.
La historia de la ciudad
De la denominación de Graz puede derivarse que, desde el siglo VI, Graz ha estado poblada por
eslavos. Los eslavos eran tributarios de los Avaros, cuyo imperio fue finalmente derrotado por Carlo
Magno. El área de Graz desde entonces perteneció a la corona carolingia. Alrededor del año 900, una
invasión de húngaros puso fin a la colonización germana. En el año 955, se hizo retroceder a los
húngaros exitosamente y Graz devino el puesto de avanzada oriental y la zona fronteriza en dirección
al dominio húngaro. Bajo el Duque Ottokar III de Traungau, Graz se convirtió en el centro de su
dominio y Estiria fue declarada ducado en el año 1180.
En consecuencia, los Babenger, y posteriormente los Habsburgo, adquirieron la posesión de Estiria.
En el siglo XV, el emperador Federico III ennobleció la ciudad de Graz al convertir ésta en su
residencia y proclamar desde Graz el “Sacro Imperio Romano Germánico”. Su hijo, el emperador
38
Maximiliano I, se comprometió a llevar a cabo una reforma administrativa y con esta finalidad llamó a
científicos de las más prestigiosas facultades de derecho italianas. Como consecuencia de ello, el
renacimiento italiano encontró su camino a Graz. Muchos edificios que todavía hoy forman la imagen
característica del centro de la ciudad de Graz fueron erigidos entonces. En los tiempos de la invasión
de los turcos, cuyo dominio se extendió hasta los límites de la ciudad de Viena, Graz fue reforzada y
devino la "Mayor Fortaleza del Interior de Austria".
En aquel momento comenzó la guerra religiosa entre católicos y protestantes. La mayoría de la
población protestante fue convertida al catolicismo con la ayuda de la orden de los jesuitas, que
fueron llamados a Graz en el año 1573 y fundaron la primera universidad de Graz.
La ciudad perdió importancia cuando Fernando II, después de convertirse en emperador del Sacro
Imperio Romano Germánico decidió trasladar su corte de Graz a Viena. Sobre todo la emperatriz
María Teresa y su hijo José II, con sus esfuerzos por la centralización, contribuyeron a la pérdida de los
derechos de la cuidad.
La universidad fue degradada a escuela y tan sólo fue reinstaurada como la Universidad Karl-Franzens
en el año 1827 por el soberano Archiduque Juan. Éste mismo inició también la primera forma de
seguros sanitarios y fundó la asociación para el apoyo a la industria y el comercio. De conformidad
con el incremento de la industrialización, la población de Graz incrementó y, por primera vez, alcanzó
los 100.000 habitantes en el año 1880.
La caída de la monarquía austro-húngara en el año 1918 y la liberación del régimen nazi en el año
1945 hicieron perder a Graz gran parte de su importancia y la convirtieron en un mero apéndice al
margen sureste del que a partir de entonces sería un pequeño estado.
La historia de Graz durante el siglo XX
Desde la fundación de los principados en la región centroeuropea, nadie se cuestionó nunca el hecho
de que la frontera sur de Estiria comprendía regiones de habla eslovena, tan lejanas hacia el sur como
el mar Adriático y algunas partes de la Croacia actual. Con la fundación del reino de los serbios,
croatas y eslovenos y Yugoslavia después de la I Guerra Mundial, así como la fundación del Bloque
del Este después de la II Guerra Mundial, se establecieron fronteras muy estrictas. Debía realizarse
una revisión geopolítica. Con anterioridad, Graz había sido un centro militar e industrial estratégico
para la región sureste y, debido a todos estos importantes cambios políticos, había perdido
completamente su importancia en este respecto. Sin embargo, muchos refugiados de las dos guerras
mundiales y de la posterior revolución húngara de 1956 permanecieron en Graz.
Aparte de estos cambios políticos, en Graz se desarrolló y floreció la vida cultural e intelectual. De
forma paralela a las múltiples actividades universitarias en los campos de los estudios técnicos y
filosóficos, y a los logros del departamento universitario de música y artes plásticas (hasta un total de
70.000 estudiantes), el "Forum Stadpark" evolucionó como un centro literario. El "Forum Stadpark"
estuvo activamente comprometido con la integración de los artistas del sureste de Europa. Un rasgo
característico y prueba de dichos esfuerzos son los importantes eventos culturales anuales “Otoño
Estirio" y "Trigon".
Merece la pena destacar la influencia del antiguo social-demócrata Mayor Stingl, quien inició la
fundación de la “Oficina de la Paz” y del "Consejo Consultivo de Inmigrantes". El efecto de este
compromiso fue que, en febrero del 2001, todos los partidos políticos votaron unánimemente a favor
de que Graz se comprometiera por sí misma a convertirse en la "Ciudad de los Derechos Humanos".
Y fue elegida por los Ministros de Asuntos Culturales de la UE como la Capital Europea de la Cultura
Cultura 2003. En 1999, el centro de la ciudad de Graz fue declarado Patrimonio Mundial de la
Humanidad por la UNESCO.
LA SITUACIÓN EN GRAZ
39
En las últimas elecciones para el Ayuntamiento de la ciudad, la mayoría de los electores votaron a
favor del ÖVP, partido conservador que actualmente defiende la posición del alcade (Dr. Siegfried
Nagl). Como consecuencia de las últimas elecciones, la corporación municipal que gobierna a día de
hoy la ciudad consiste en 4 representantes del ÖVP, 3 del SPÖ (partido social-demócrata) y 2 del KPÖ
(partido comunista).
Desarrollo poblacional en Graz
Las primeras estimaciones del número de gente que habitaba en Graz se remontan a finales del siglo
XIII y ascienden a 2.000 habitantes en aquel momento. En el año 1846 vivían en Graz alrededor de
51.000 personas, en 1890 unas 114.000 y en 1939 se superó la cifra de 200.000. Actualmente
237.810 personas tienen su residencia en Graz, con una tendencia a la baja, de los cuales 42.000 son
estudiantes que cursan sus estudios en una de las múltiples universidades de Graz
Desarrollo de la proporción de extranjeros en Graz
Antes de aventurarnos más allá en este tema, deberíamos recordar la cuestión de quién es ciudadano
y quién no. Esta cuestión no devino relevante hasta la revolución francesa cuando las naciones se
formaron y establecieron las fronteras entre ellas. Así, por ejemplo, la mayoría de la gente en
Yugoslavia (cuando estaba todavía unificada) no se preocupaba de si eran serbios o croatas los
eslovenos no se preocupaban de si eran o no austriacos. Sólo después de 1919 hubo eslovenos y
eslovenos austriacos. Durante mucho tiempo los extranjeros no fueron considerados "problemáticos"
porque los extranjeros que venían a Austria eran mano de obra bienvenida en el mercado laboral. Por
ello, la proporción de extranjeros en la población residente fue medida muy tarde.
Cifras comparativas relativas a Graz
Las comparaciones del desarrollo de la población residente en Graz a lo largo de un periodo de
tiempo de 30 años muestra un marcado incremento de extranjeros:
Año Población total
Extranjeros
Porcentaje
1971
249.089
8.489
1993
245.055
18.712
7,6%
1999
240.513
27.499
11,4%
2001
226.244
21.493
9,5%
3,4%
Es significativo el porcentaje de extranjeros entre la población residente en dos distritos de Graz en los
que alcanza un 19% y un 22%. Desgraciadamente no ha sido posible recopilar datos de los que se
pudiera deducir el porcentaje de adolescentes extranjeros.
40
Grupo objeto
del estudio: los menores
no acompañados en Graz
Definición del término “menores no acompañados”
Los menores no acompañados son niños y adolescentes menores de 18 años que residen fuera de
su país de origen, están separados de ambos padres y no están bajo el cuidado de un adulto que
sea, de hecho o de derecho, responsable de su custodia y bienestar.
Conforme a la jurisprudencia legal, los menores extranjeros mayores de 16 años son considerados
responsables de sus acciones.
Conforme a las leyes de asilo, los extranjeros que llegan a los 18 años de edad son capaces y por
tanto responsables de sus acciones, independientemente de su status legal acerca de su mayoría de
edad en sus países de origen.
Países de origen
Países africanos
92 adolescentes
Nigeria
54
Malí
3
Gambia
6
Costa de Marfil
2
Guinea
8
Zimbabwe
1
Liberia
3
Sierra Leona
4
Senegal
6
Guinea Bissau
4
Somalia
1
Países asiáticos
22 adolescentes
Georgia
5
Afganistán
2
Rumania
2
Irak
3
Moldavia
7
India
4
Bielorrusia
1
Países del Este de Europa 14 adolescentes
Pakistán
1
Serbia
1
Azerbaidzhan
2
Albania
1
Bangladesh
5
Rusia
2
41
Edad
La edad de los menores no acompañados en busca de asilo anteriormente descritos se encuentra
entre los 14 y 18 años. La edad media es de 17 años.
Género
En el albergue de menores de Graz (Franziskushaus), solamente se admiten adolescentes masculinos
no acompañados. Todas las adolescentes femeninas inmigrantes en Austria y solicitantes de asilo son
alojadas en un centro de acogida de Viena.
Educación y formación profesional
El artículo [§] 1 de la ley que regula la escolarización obligatoria dispone en relación a estos sujetos:
“La escolarización es obligatoria para todos los niños que permanezcan en Austria
permanentemente.” De conformidad con la ley federal los niños se definen como menores a los que
se aplica la obligación y el derecho de acudir a la escuela general obligatoria.
Los menores que permanecen en Austria temporalmente tienen el derecho pero no la obligación de
acudir a la escuela. (véase la ley austriaca de escolarización obligatoria de 1995, artículo [§] 15).
Como consecuencia de la edad media de los demandantes de asilo y la falta de conocimiento de la
lengua alemana, solamente un pequeño porcentaje de los menores no acompañados refugiados
acuden a las escuelas públicas. Algunos acuden a cursos externos de educación escolar secundaria
moderna; otros acuden a cursos de alemán. Estos cursos de idiomas varían mucho en su duración e
intensidad. Mientras el acceso al sistema público escolar está abierto a los menores refugiados no
acompañados, conseguir el acceso a la formación profesional continúa siendo muy difícil.
El acceso para inmigrantes al mercado de trabajo austriaco y a la formación profesional a través del
aprendizaje está regulado por cuotas cerradas. Durante los últimos años estas cuotas han sido
disminuidas del 10% al 9% y hoy incluso al 8%, incrementando los impedimentos para acceder al
mercado laboral legal para todos los no ciudadanos comunitarios.
Solamente los escasos refugiados reconocidos tienen libre acceso al mercado de trabajo y a las
medidas de formación profesional voluntaria.
Para los refugiados cuya solicitud de asilo ha sido rechazada, pero que por razones de seguridad no
pueden ser deportados o sencillamente expulsados, el acceso al mercado de trabajo se encuentra
abierto incluso cuando las cuotas oficiales están agotadas. Los peticionarios de asilo que tienen
derecho a permanecer en Austria bajo los artículos [§] 8 y 1 de las leyes austriacas de asilo también
tienen derecho a acceder al mercado de trabajo.
A pesar de ello en un escalafón interno este grupo está situado en el puesto onceavo y por tanto en la
última posición de la lista de personas que pueden resultar favorecidas por una oferta de trabajo. Por
consiguiente sus oportunidades de recibir un permiso de trabajo son muy escasas. Ello también
significa que el acceso al mercado de trabajo se garantiza teóricamente, pero nunca en la práctica.
Durante la tramitación del procedimiento de asilo, el acceso al mercado de trabajo para los
demandantes de asilo es únicamente posible dentro de los límites de las cuotas federales. En este
caso, ha de introducirse una verificación en la antedicha lista de personas favorecidas. De esta forma
los solicitantes de asilo adolescentes están sentenciados a la inactividad durante su alargado
procedimiento de asilo. En el mejor de los escenarios ellos encuentran trabajo como jornaleros diarios o
se deslizan al ilegal mercado subterráneo de trabajo. Únicamente a través de intervenciones
42
intensivas en casos particularizados conseguimos situar a menores en las así llamadas ocupaciones
de subsistencia. Agentes y representantes de la economía, sindicatos y el servicio público de empleo
han de consentir esta contratación laboral.
Número de menores no acompañados solicitantes de asilo en Graz
En el año 2003, 128 menores fueron alojados en el centro de acogida para menores refugiados
(Franziskushaus). La oficina federal de asilo en Graz, sin embargo, ha registrado 212 solicitudes de
asilo, un hecho que justifica las suposiciones de que parte de los 94 solicitantes de asilo no
controlados fueron situados en otros centros de refugiados en Estiria, que algunos probablemente
hayan sido acogidos por miembros de su familia que viven ya en Estiria y que algunos sencillamente
han desaparecido o se han ido. Desafortunadamente no tenemos información sobre este grupo. La
oficina federal de información también mantiene que no tiene información sobre el mismo.
Número aproximado de llegadas al año
La media anual de nuevas llegadas desde marzo de 2001 (fecha de fundación del centro de acogida)
ha sido de 100.
43
La entrada de los menores
no acompañados
en Austria
Acceso al país
En principio todas las disposiciones generales concernientes a la entrada y residencia en Austria están
unificadas en la ley de extranjería del año 1997.
Además bajo el artículo [§] 17 de la Ley austriaca de Asilo de 1997 se regula el contacto e interacción
con las personas que solicitan el asilo en la frontera. La norma distingue entre la entrada al país a
través del aeropuerto (párrafo 1) o cruzando los puestos fronterizos (párrafos 2 y ss.).
Artículo [§] 17.
(1) Los extranjeros que a su llegada a un aeropuerto austriaco o como consecuencia de una
inmigración directa (Art. 31 de la Convención de Ginebra) desde el país de origen soliciten asilo al ser
verificado su pasaporte deberán ser requeridos a comparecer ante la oficina federal de asilo, a no ser
que estén en posesión de un permiso válido de residencia o que su solicitud tuviera que ser denegada
por haber sido ya objeto de una anterior decisión al respecto.
(2) Se denegará el acceso a Austria y serán repatriados los extranjeros que durante el procedimiento
de control de pasaportes al cruzar una frontera soliciten asilo o extensión del asilo para miembros de
la familia, ya que su entrada no puede permitirse según lo dispuesto en el segundo cuerpo de la ley de
extranjería. Deberán ser advertidos de su derecho a pedir refugio por persecución en el país en el que
se encuentran en el momento presente o a solicitar asilo en Austria a la representación diplomática
austriaca responsable (embajada o consulado en el extranjero).
Si, de todas maneras, los extranjeros exigen solicitar asilo en la misma frontera, deberán ser
informados de que en este caso las autoridades de asilo tendrán que involucrarse en la decisión sobre
su entrada y de que deberán esperar la decisión en el extranjero.
En estos casos las autoridades de control fronterizo deberán proporcionarles un formulario de solicitud
y un formulario de preguntas para su solicitud de asilo (según el artículo [§] 16/2) en un idioma que
puedan entender.
Solicitud de asilo al cruzar puestos fronterizos
No existe ningún dato disponible sobre cuántas solicitudes de asilo se realizan al cruzar puestos
fronterizos. De conformidad con la oficina federal de asilo, sin embargo, el número es marginal (M.
Taucher, jefe de la oficinal federal de asilo austriaca). En la práctica, sólo en algunos caso individuales
(alrededor de 100 solicitudes de asilo a lo largo del último año y medio) se han realizado solicitudes de
asilo en alguno de los puestos fronterizos austriacos. Desde la implementación del artículo [§] 17 de la
Ley austriaca de asilo de 1997 (véase arriba) la jefatura de la oficina federal de asilo sólo conoce un
caso de un menor refugiado no acompañado que haya solicitado asilo en la frontera. En este caso la
entrada al país fue concedida. En el caso de menores no acompañados la ley no proporciona ningún
representante legal de la institución de bienestar de la juventud que les ayude a rellenar los formularios
de solicitud.
44
Como norma, los refugiados que entran en el país por tierra tienden a cruzar la frontera ilegalmente y a
depositar la solicitud de asilo cuando ya se encuentran en territorio austriaco. Debido a los
exhaustivos controles fronterizos en la frontera austro-húngara, que constituía la frontera exterior de la
UE, muchos solicitantes de asilo son detenidos en los puestos de control al intentar cruzar la frontera
ilegalmente. En el tratamiento de estos supuestos, no se realizan diferenciaciones entre adultos,
adolescentes y niños.
Si no son repatriados inmediatamente, son llevados a puestos fronterizos regionales (estos puestos
están situados en el área de Burgenland a los efectos de tratar por primera vez a los inmigrantes
ilegales detenidos). Posteriormente sus datos son recogidos por el área de extranjería de la policía,
siendo en este momento cuando tienen la posibilidad (teórica) de realizar una solicitud de asilo. No se
espera que sean retenidos más de 48 horas en un puesto fronterizo y usualmente suelen ser
entregados a las autoridades húngaras al día siguiente. Los 7 puestos fronterizos regionales en el
Burgenland tienen una capacidad de 6 a 22 personas que pueden acoger. En estos centros vigilados,
los refugiados no pueden ponerse en contacto con el mundo exterior, tal y como obviamente
pretenden las autoridades. En esta fase no pueden tampoco ponerse en contacto con un
representante de la oficina de bienestar de la juventud. No existe información sobre cuántos menores
no acompañados desaparecen en esta área gris de la ley.
Las oficinas de control fronterizo envían muy pocas de las solicitudes de asilo reclamadas a la oficina
federal de asilo. Es por ello que algunas ONGs sospechan que simplemente no pasan las
reivindicaciones de asilo solicitadas oralmente. En algunos casos la tentativa de solicitud de asilo que
por primera vez ha sido denegada puede estar documentada.
Un menor solicitante de asilo que inmigró a Austria el 10 de marzo de 1988 realizó la siguiente
declaración durante el interrogatorio ante la oficina federal de asilo:
“Cuando fui arrestado le dije al oficial en inglés que quería solicitar asilo y pedí un abogado. Al día
siguiente, el 11 de marzo de 1988, intentaron deportarme a Hungría. Sólo después de que los
oficiales húngaros nos preguntaran a mí y al resto de la gente si ya habíamos depositado una solicitud
de asilo en Austria o no y de que contestáramos a su pregunta afirmativamente, rehusaron a aceptar
el hacerse cargo de todos nosotros.”
La ley de extranjería establece las denominadas "medidas sin procedimiento" para la acción de
devolución de extranjeros:
La devolución (artículo [§] 52 de esta ley) y la deportación (artículo [§] 55).
Una persona puede ser detenida e inmediatamente devuelta si cruza una frontera ilegalmente sin
ningún tipo de permiso válido de entrada o la persona no está autorizada para permanecer en Austria
y, por lo tanto, está prohibida su entrada. Una deportación es posible durante los 7 días siguientes al
cruce ilegal de la frontera. Ambas medidas tienen en común que no debe emitirse ninguna decisión
oficial con anterioridad a que las medidas sean adoptadas, las autoridades encargadas pueden actuar
inmediatamente y no se procura ninguna protección legal efectiva a los refugiados.
En casos excepcionales, los menores intentan, al igual que los adultos, solicitar asilo en los puestos
de control fronterizo. La mayor parte de las solicitudes no son aceptadas por los oficiales que vigilan
las fronteras y las solicitudes son devueltas. En raras ocasiones son enviadas las solicitudes a la
autoridad competente (oficina federal de asilo). Esta autoridad decide entonces si concede o no al
solicitante acceso al procedimiento regular de asilo.
Entrada evadiendo los puestos de control fronterizos
No existen estadísticas de cuántas solicitudes de asilo se depositan por menores refugiados no
acompañados después de ser detenidos por los agentes de control de fronteras tras cruzar
45
ilegalmente la frontera. Si tras la detención se realiza una solicitud, ésta debe ser enviada a la oficina
federal de asilo. Existen indicios de que al menos en algunos casos se omitió el envío de las
solicitudes de asilo y los inmigrantes ilegales detenidos fueron devueltos a un tercer país.
Noticias en varios periódicos en mayo de 2003 apoyaron esta sospecha. La acusación vino de varios
soldados auxiliares que prestaban su servicio en Kitsee (en Burgenland, en la frontera con Hungría).
Contradiciendo estas acusaciones el comandante en jefe militar, Johann Luif, aseguró que sólo fueron
devueltos aquellos refugiados que fueron detectados antes de cruzar la frontera.
La mayoría de las veces la inmigración llega por tierra con la ayuda de contrabandistas que
transportan a los adolescentes escondidos en coches, camiones o containers hasta las fronteras
austriacas (Hungría, Eslovenia, República Checa y Eslovaquia). Justo antes de que el transporte
alcance la frontera se les indica a los adolescentes que bajen del mismo y les muestran el camino para
cruzar la frontera ilegalmente. En algunos casos son recogidos de nuevo una vez que han cruzado la
frontera con éxito evitando los puestos de control fronterizos, tras lo cual son llevados a una ciudad.
En otros casos son simplemente descargados cerca de la frontera y abandonados a su incierta
suerte. En algunos otros casos, los refugiados cruzan la frontera de contrabando escondidos en el
vehículo.
Entrada a través de un aeropuerto
Conforme al artículo [§] 39 (3) de las leyes de asilo austriacas, las solicitudes de asilo de demandantes
de asilo que entren en el país por avión a través de un aeropuerto solo pueden ser rechazadas porque
sean claramente infundadas o porque se garantice la protección en un tercer país seguro con el
consentimiento de la ACNUR.
De conformidad con la información de la ACNUR, a los menores no acompañados que entren en el
país a través de un aeropuerto no les puede ser denegada la entrada. Este principio es seguido por
las autoridades austriacas hasta el punto de que no se aplican los “procedimientos de aeropuerto”
con los menores no acompañados que solicitan asilo en el proceso de control de pasaportes en el
aeropuerto de Schwechat (Viena). A aquellos menores no acompañados se les permite entrar en el
país por la oficina federal de asilo, a no ser que existan dudas sobre su edad. En este supuesto se
intenta averiguar la edad verdadera del solicitante realizando preguntas sobre la escuela, la formación
profesional o, el trabajo o las relaciones familiares.
Bajo el artículo [§] 39 de las leyes de asilo austriacas solamente aquellos casos son enviados a la
ACNUR.
Conforme a lo dispuesto en los artículos [§] 4 a 6, en el supuesto de que se crea que el solicitante, en
contra de sus manifestaciones, es mayor de edad la solicitud de asilo ha de ser rechazada tras una
vista.
El consentimiento por parte de la ACNUR a rechazar la solicitud de asilo en los “procedimientos de
aeropuerto” es otorgado únicamente si la ACNUR está de acuerdo en que la persona no es menor
sino mayor de edad (algunas veces después de una vista suplementaria llevada a cabo por la ACNUR)
y si los requisitos del artículo [§] 39 (3) han sido cumplidos.
La ACNUR estima que la entrada en territorio austriaco se concede a los menores no acompañados
refugiados que solicitan asilo en el aeropuerto Schwechat de Viena.
Menores acompañados / no acompañados
Todo menor no acompañado alojado en Graz ha llegado a Austria no acompañado. Desconocemos si
existen menores que hayan sido separados de los miembros de su familia en Austria. No hay
información sobre esta materia.
46
Tráfico humano
En los últimos años, ha incrementado el número de niños que son traídos a Austria con la finalidad de
ser explotados por organizaciones criminales. (Información de Katharina Memoli, Viena, 13 de junio de
2003). Al principio, este fenómeno se limitaba a Viena, pero a día de hoy también otras provincias
informan de estos incidentes. En Viena son obligados a robar, sobre todo, niños rumanos traídos a
Austria por bandas criminales organizadas. Los adultos los alojan y les indican dónde deben ir a robar
y qué objetos se necesitan. La institución de bienestar de la juventud es contactada una media de 40
veces al mes por la policía porque niños rumanos de edades comprendidas entre los 9 y los 17 años
han sido sorprendidos robando. Algunos niños son cogidos varias veces por semana. Algunos
jóvenes son obligados a ejercer la prostitución.
Los niños rara vez permanecen más de unas pocas horas en los albergues proporcionados por la
institución de bienestar de la juventud. De conformidad con información obtenida de la institución de
bienestar de la juventud, los niños son principalmente huérfanos o niños de la calle; sólo algunos
tienen padres en Rumania. La repatriación de estos niños a su país de origen es posible tan sólo en
algunos casos excepcionales. Si los niños desean regresar a su hogar, la embajada rumana apoya y
ayuda a estos niños en la vuelta a su país.
Existen planes de establecer un hogar/albergue para aquellos niños con personal de habla rumana. El
efecto deseado sería que los niños tuvieran contacto con personas ajenas al ambiente criminal.
También hay niñas de Bulgaria que son traídas a Austria. Aquéllas niñas con edades comprendidas
entre los 7 y los 14 años son principalmente detenidas por la policía robando tiendas y son entregadas
a la institución de bienestar de la juventud. Con la ayuda de la IOM, estas chicas estaban siendo,
hasta el momento, devueltas a una casa en Sofía. Dadas las deplorables condiciones de esta casa,
IOM no desea ayudar más a devolver aquéllas chicas a esta casa en particular.
En Linz se cree que, en el año 2002, entre 20 o 30 adolescentes de Georgia fueron presuntamente
traídas a Austria de nuevo por grupos de crimen organizado con la finalidad de robar.
Por lo menos en algunos casos, existen indicios de que se proporcionan drogas a las adolescentes
para hacerlas más dependientes y obedientes. En algunas provincias hay indicios muy fuertes de que
las adolescentes son obligadas a drogarse para robar y prostituirse y así pagar unas pseudo-deudas
derivadas de los elevados costes de su transporte a Austria. Frecuentemente sus familias en los
países de origen necesitan y esperan el apoyo financiero de sus niños, una presión adicional en los
adolescentes afectados.
Aquí en Graz, hay seguramente algunos menores no acompañados que no han solicitado asilo y que
viven en clandestinidad. Ni las autoridades oficiales ni las no oficiales tienen estadísticas sobre ellos.
Leemos en los periódicos que menores fueron arrestados por robar y traficar con drogas. Son
condenados a prisión, y si la identidad que reclaman es correcta son consecuentemente deportados a
sus países de origen.
47
La llegada de los menores
no acompañados en Graz
La mayoría de los menores no acompañados llegan a las puertas de las oficinas federales de asilo
respectivas, donde pueden solicitar asilo. La oficina federal de asilo lleva a cabo un corto interrogatorio
con el menor para anotar los datos personales. Después de esta entrevista, el menor es llevado al
centro de acogida, donde es alojado. Aquí en Graz es el albergue de Caritas Franziskushaus.
Una pequeña parte de los menores no acompañados es remitida a la ONG encargada de apoyar a los
refugiados por los contrabandistas de personas, por ciudadanos o por otros extranjeros a quienes los
menores les han preguntado por las organizaciones o instituciones pertinentes.
En estos servicios de apoyo, los orientadores les preguntan a los menores no acompañados en su
propia lengua por su petición. Si el menor no acompañado pide solicitar asilo, se formaliza una
solicitud. El menor no acompañado será acompañado a la oficina federal de asilo respectiva y
apoyado en el procedimiento de solicitud de asilo.
Primer contacto importante con el menor no acompañado
El contacto más importante para el menor no acompañado es la oficina federal de asilo, donde realiza
la solicitud de asilo. Se requiere alojar al menor no acompañado en un centro de acogida e informar al
departamento de bienestar de la juventud para que éstos nombren a un representante legal para el
menor no acompañado.
Medidas de Protección para menores no acompañados
1. Responsabilidad tutelar de la administración
De conformidad con la Ley de bienestar de la juventud, este representante es la persona oficial que ha
de concentrar todas las materias legales de los refugiados menores no acompañados (de aquí en
adelante “RMNA”). La experiencia práctica en Graz demuestra sin embargo ser completamente
diferente.
La experiencia muestra en Graz que el departamento de bienestar de la juventud no cumple
enteramente sus obligaciones frente a los RMNA. La única cosa que hace es nombrar un
representante legal. Éste entra en contacto con el RMNA únicamente con ocasión del
interrogatorio/vista del RMNA en la oficina federal de asilo. Después de la vista tanto el RMNA como
su representante legal firmarán ambos el acta de la declaración realizada. Sólo habrá futuros
contactos si el RMNA los persigue. Incluso cuando la solicitud ha de ser juzgada, el RMNA no es
informado completamente de los procedimientos y no se le dan explicaciones. La mayoría de los
RMNA sólo son informados del estado de sus procedimientos durante la vista oral en el juzgado de
segunda instancia de las autoridades de asilo.
Son acompañados a esta vista y representados por su representante legal pero no son preparados de
antemano ni informados para esta importante vista oral.
48
2. Medidas de custodia (o cuidado)
En enero de 2001 el Instituto de Derechos Humanos Ludwig Boltzmann publicó un informe legal con
la finalidad de fijar la cuestión de la responsabilidad del alojamiento y cuidado de los menores no
acompañados refugiados (Beatrix Ferenci, Ludwig Boltzmann Institut, Viena 2001).
Según este informe los menores que están sin nadie a cargo de su representación y custodia han de
ser encomendados a un custodio legal.
La representación legal, el cuidado y la educación del niño hasta que alcanza la mayoría de edad son
responsabilidad de sus representantes legales, normalmente sus padres.
En el supuesto de que no exista nadie que se haga cargo de estas responsabilidades entre sus
familiares ni cualquier otra persona que quiera convertirse en su custodio, el juzgado tiene que
nombrar al departamento de bienestar de la juventud representante legal del niño, tan pronto como
tenga noticia del RMNA.
La obligación del departamento de bienestar de la juventud se deriva del Código Civil:
Artículo [§] 215. El Departamento de bienestar de la juventud tiene que instar las órdenes legales
necesarias el cuanto a la custodia con el fin de asegurar el bienestar del menor.
Aunque en principio el juzgado tiene que nombrar un custodio legal para todos los menores no
acompañados refugiados conforme al Código Civil, la experiencia común en la práctica, otra vez,
resulta ser bastante diferente. Solamente en la región de Linz es práctica habitual el iniciar por el juez
responsable los procedimientos de custodia. En casi todos los casos la custodia del RMNA se asigna
al correspondiente departamento de bienestar de la juventud. En todas las demás provincias, el
otorgamiento de la custodia al departamento de bienestar de la juventud permanece como excepción
a la regla.
En Viena a fecha de 31 de diciembre de 2002, de 833 casos de los que se tenía noticias de los
RMNA, sólo 23 tenían al departamento de bienestar de la juventud como custodio asignado.
Un factor decisivo para la solicitud de custodia por parte del departamento de bienestar de la juventud
es, como regla, la edad del menor no acompañado. Sólo con menores todavía obligados a acudir a la
escuela (hasta los 15 años) la solicitud de custodia se realiza en el juzgado de tutelaje. En Graz
igualmente sólo en casos muy singulares la custodia se asigna al departamento de bienestar de la
juventud.
La extensión de la custodia incluye la educación, la administración económica, la representación, el
cuidado del menor, de su bienestar y salud, la supervisión inmediata y especialmente el desarrollo de
las aptitudes físicas, mentales, espirituales y morales, el apoyo y fomento de sus talentos, habilidades,
aprendizaje y posibilidades de desarrollo. Por ultimo, las decisiones de custodia sobre la
escolarización, formación profesional y la elección de un trabajo también pueden decidirse por el
juzgado en algunas áreas.
La situación en Graz no es conforme a las exigencias legales. En primer lugar, porque la cuestión de la
custodia no está bien ordenada en absoluto para muchos menores no acompañados. Pero incluso en
aquellos casos en los que la custodia se ha asignado al departamento de bienestar de la juventud, las
responsabilidades y tareas resultantes no son tomadas siempre con la necesaria atención y cuidado.
49
Posibilidades para los
menores no acompañados
en Graz
Disposiciones legales
Cuando hablamos de menores no acompañados en Austria nos estamos refiriendo a los menores no
acompañados demandantes de asilo, lo que significa que han hecho una solicitud de asilo en Austria.
Por el hecho de ser solicitantes de asilo, están sujetos a las leyes austriacas de asilo y son tratados
simplemente como demandantes de asilo adultos en los procedimientos de asilo. Pero por ser
menores de edad se provee al menor de un representante legal.
Al hacer una solicitud de asilo se recogen los datos personales y particulares del RMNA, el RMNA es
alojado en un centro de acogida y la oficina de bienestar de la juventud es informada de la solicitud de
asilo del RMNA.
En muchos casos trascurren meses antes de que el RMNA sea interrogado en una vista por la oficina
federal de asilo. Desde el momento de introducir la solicitud hasta la vista el RMNA no posee ningún
status de permiso de residencia, ni bajo las leyes reguladoras del asilo ni bajo la ley de extranjería.
Únicamente después de la vista la oficina federal de asilo decide sobre su status legal.
Desde que se instalaron los centros de acogida para RMNA (marzo de 2001), todos los menores no
acompañados refugiados consiguen un status de permiso de residencia, el permiso preliminar de
residencia bajo las leyes de asilo. Este permiso termina con el archivo desestimatorio del
procedimiento de asilo. El permiso preliminar de residencia otorga al RMNA el derecho a permanecer
en Austria hasta la finalización de su procedimiento de asilo. Estos procedimientos pueden durar años
hasta su finalización. La mayoría de los procedimientos de menores no acompañados terminan
después de que éstos alcancen la mayoría de edad.
Procedimiento
Los procedimientos de asilo determinan el status de permiso de residencia de los menores no
acompañados (véanse las disposiciones legales).
Posibilidades reales de residencia para los menores
Los procedimientos de asilo determinan la duración de la residencia (véanse las disposiciones legales).
Menores adolescentes que alcanzan la mayoría de edad durante la tramitación del
procedimiento de asilo
La representación de los adolescentes por el departamento de bienestar de juventud en los
procedimientos de asilo está garantizada hasta la edad de 18 años (artículo [§] 25 (2) de la Ley sobre
50
el procedimiento de asilo). Tras esta fecha, el solicitante de asilo es el único responsable de su
procedimiento de asilo. No existe la intención de establecer otros periodos en los cuales el
departamento de bienestar de la juventud respectivo pueda continuar representando a los RMNA en
los procedimientos de asilo.
Una solicitud de un adolescente cercano a cumplir los 16 años no se tratará más rápido ni en primera
ni en segunda instancia.
Las medidas en el marco del concepto “aged-out” (fuera de la edad) tampoco se mencionan en la ley
austriaca ni son concedidas nunca.
Sería razonable garantizar que los adolescentes están legalmente representados de forma adecuada
en los procedimientos de asilos incluso después de alcanzar la mayoría de edad.
El departamento de bienestar de la juventud podría asumir la función de representación del antiguo
RMNA hasta la terminación del procedimiento de asilo o el antiguo RMNA podría estar representado
por la ONG respectiva dado que el paso a la mayoría de edad se ha producido de una manera bien
ordenada.
Soluciones permanentes para permanecer en el país de asilo o acogida
Razones por las cuales un niño puede permanecer en un país de acogida.
1. Refugiados reconocidos
Sólo en supuestos excepcionales los RMNA son reconocidos como refugiados en los términos de la
Convención de Ginebra. El reconocimiento del atributo de refugiado no constituye una garantía
definitiva y permanente de residencia. Al igual que en el caso de los adultos, los procedimientos de
retirada del reconocimiento de asilo pueden iniciarse contra los RMNA. La edad sólo juega un papel
en tanto que debe ser considerada para la valoración de la razonabilidad de la retirada del
reconocimiento de asilo.
2. No rechazo
Si una solicitud de asilo es denegada, se inicia un procedimiento de investigación para averiguar si
puede permitirse la deportación.
Artículo [§] 8 de las leyes de asilo:
Si una solicitud de asilo va a ser denegada, la autoridad respectiva tiene que averiguar, y emitir una
notificación escrita, sobre la cuestión de si puede permitirse la deportación del solicitante a su país de
origen (artículo [§] 57 de la ley de extranjería). Esta decisión debe ser combinada con la denegación de
la solicitud de asilo.
Si la deportación no se puede permitir, se emite un permiso de residencia temporal de conformidad
con el artículo [§] 15 de las leyes de asilo.
Artículo [§] 15 (1) de las leyes de asilo:
A los refugiados cuya solicitud de asilo ha sido denegada legal y vinculantemente por cualquier otra
razón que no sea causa denegatoria del asilo (§13) y que por consiguiente residen en Austria sin
ninguna clase de permiso de residencia legal, se les ha de emitir una notificación de residencia
temporal si no es posible la opción de la deportación bajo el artículo [§] 8.
3. Aplazamiento de la deportación
Si la deportación no se puede permitir por causa de un interdicto de rechazo o es imposible por
razones practicas (p.ej.: porque no hay conexiones de vuelos con el país de origen, o el país de origen
rehúsa emitir un certificado de retorno) ha de emitirse de oficio un aplazamiento de la deportación.
51
El aplazamiento de la deportación es una notificación limitada, retrasando la deportación por un
periodo que no puede exceder el año. Si las razones del aplazamiento desaparecen la notificación
puede revocarse en cualquier tiempo. Un permiso de residencia no puede derivarse de un
aplazamiento de la deportación.
4. Residencia por razones humanitarias
El permiso de residencia legal puede obtenerse por rezones humanitarias.
Artículo [§] 51 (4) de la ley de extranjería:
El ministro de interior es aconsejado en cuestiones de promoción de la integración por el consejo
consultivo para la integración. A petición de uno de sus miembros, el consejo sugiere
recomendaciones en cuestiones concretas de integración, en particular en la toma y financiación de
medidas para promover y fomentar la integración así como en la toma de decisiones discrecionales en
casos particulares con el fin de justificar la residencia legal de un refugiado basada en rezones
humanitarias.
Esta regla está orientada a gente que ya está integrada en Austria pero ha perdido su status de
residente. En casos individuales este instrumento puede ser beneficioso también para los RMNA.
El consejo consultivo para la integración solo puede encargarse de un volumen de casos
relativamente limitado. El otorgamiento de la residencia legal por razones humanitarias se deja a la
discreción del ministro de interior.
En la actualidad, a menudo un caso tarda más de seis meses en recorrer este camino. Durante este
tiempo la persona afectada no tiene status de residencia legal. De la concesión del permiso de
residencia humanitario no pueden derivarse medidas de integración.
5. Residencia para personas desplazadas
Bajo el artículo [§] 29 de la ley de extranjería puede concederse un permiso de residencia temporal a
las personas desplazadas. Una ordenanza regula la entrada y duración de la residencia. Durante los
conflictos de Bosnia y Kosovo se promulgaron respectivas ordenanzas.
Artículo [§] 29 de la ley de extranjería:
(1) En época de conflicto armado u otras circunstancias que pongan en peligro la seguridad de grupos
de población enteros, el gobierno federal de acuerdo con el comité de dirección de la asamblea
nacional austriaca puede conceder un permiso de residencia temporal a grupos de refugiados
directamente afectados que no puedan encontrar protección y refugio en cualquier otra parte
(personas desplazadas).
(2) De conformidad con esta ordenanza, artículo [§] 29 (1), la entrada y la duración de la residencia del
refugiado deben ser reguladas teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso particular.
(3) El permiso de residencia concedido debe ser incluido por la autoridad respectiva en el documento
de viaje del extranjero.
(4) Si las circunstancias mencionadas en (1) se demoran por mucho tiempo y como consecuencia de
ello es necesaria una integración permanente, la regulación puede incluir que ciertos grupos puedan
realizar una solicitud de un permiso de residencia permanente en Austria y que les sea concedido este
derecho a pesar de que concurra una razón para su denegación en virtud de lo dispuesto en el
artículo [§] 10.
Las formas de residencia mencionadas en este extracto están, en principio, incluidas en la ley
austriaca. En realidad no ofrecen garantías suficientes en relación a la residencia y por lo general no
suelen ser combinadas con medidas de mayor integración. El status de “no rechazo” no permite
pasos de integración a largo plazo porque el acceso a las medidas de integración permanece cerrado
y sólo en casos excepcionales se garantiza el acceso al mercado laboral
Las posibilidades de recibir un status de residencia, como consecuencia de los esfuerzos del consejo
consultivo para la integración, son remotas y no constituyen posibilidades reales para la integración.
52
Si un RMNA no puede ser expulsado del país asegurándole un alojamiento adecuado para su edad en
un tercer estado o en el estado de origen, debe emitirse un permiso de residencia temporal. Al mismo
tiempo debe permitirse el acceso a medidas de integración y al mercado laboral. Después de dos
años debe emitirse un permiso de residencia permanente.
6. Reunificación familiar en el país de acogida
Los refugiados reconocidos pueden extender su status de asilo a los miembros de su familia cercana
y llevarlos al país de acogida con el fin de reunificar a la familia.
La autoridad respectiva, en el caso de una solicitud cualificada, debe extender el asilo si la
continuación de una familia existente, en el sentido del Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, no es posible para el refugiado en otro país.
De conformidad con el artículo [§] 10 (2), las solicitudes de extensión de asilo sólo son aceptadas para
los padres de un menor, la esposa o los niños menores no casados.
Para todos los RMNA respecto de los cuales la deportación no es una opción a largo plazo, debería
considerarse la reunificación familiar en el país de acogida.
Integración
El reconocimiento oficial como refugiado es raro en el caso de los RMNA. Los refugiados reconocidos
tienen acceso a las medidas de integración según el artículo [§] 41 de las leyes de asilo. Sin embargo
no están legalmente legitimados para ello.
Artículo [§] 41
(1) de las leyes de asilo:
Los refugiados a los que se les ha concedido el asilo pueden solicitar y obtener apoyo en la
integración. Esto les ayuda a integrarse mejor y completamente en la vida económica, cultural y social
austriaca y permite la igualdad de oportunidades con los ciudadanos austriacos en estos contextos.
(2) Las medidas de integración son, sobre todo,
� Cursos de idiomas,
� Cursos de formación profesional,
� Participación en eventos para la introducción en la cultura y la historia austriaca,
� Acontecimientos en los que los RMNA entran en contacto con los austriacos para fomentar el
entendimiento mutuo,
� Información sobre el mercado de la vivienda,
� Servicios proporcionados por el fondo para la integración de los refugiados.
No existen medidas concebidas o diseñadas para los refugiados rechazados. En el marco de la
ordenanza federal para el excedente de cupo, teóricamente tienen acceso al mercado laboral.
Sin embargo, sólo en algunos pocos casos individuales hemos tenido éxito al colocar adolescentes en
el mercado laboral dado que los requisitos para conceder un permiso tal son muy estrictos.
La decisión de la colocación de menores refugiados no se hace generalmente considerando los
intereses del RMNA, sino en función de los medios disponibles. Generalmente los RMNA tienen que
contentarse con un alojamiento en albergues de emergencia provisionales en los que no se les
proporciona ningún apoyo educacional. A veces incluso son abandonados a su suerte y devienen
niños “sin techo”.
Existe una necesidad urgente de reestructuración total del sistema de alojamiento y asesoramiento
para los RMNA.
53
El alojamiento y asesoramiento de los RMNA debe ser medido en función de los estándares de la ley
de bienestar de la juventud, lo que significa que los albergues de alojamiento de los RMNA deben ser
completamente remodelados y equipados, tanto financieramente como en relación con el personal
empleado.
Estas medidas actuarían contra la tendencia a mirar y tratar a los menores solicitantes de asilo como
adolescentes de segunda clase.
Adopción
Austria ha firmado la Convención para la Protección de los Niños y la Cooperación en relación con la
Adopción Interestatal de 9 de febrero de 1999. Al mismo tiempo ha realizado una declaración de que
la ley austriaca es conforme a los objetivos establecidos en la convención.
En un procedimiento de adopción de un RMNA, debe realizarse una solicitud de adopción del niño,
por parte de los padres adoptivos y por parte del niño que va a ser adoptado, en el juzgado del
distrito. Posteriormente, el juez de tutelaje debe clarificar la situación familiar y emitir una decisión al
respecto. En el marco del procedimiento, el juzgado intenta ponerse en contacto con los padres
biológicos del RMNA para obtener su consentimiento respecto de la adopción.
Bajo el Código Civil Austriaco los niños adoptados son iguales a los niños biológicos.
Identidad y nacionalidad
No hay ningún tratamiento preferente para los menores refugiados apátridas a los efectos de obtener
la ciudadanía austriaca. La experiencia práctica muestra que sólo hay unos pocos casos en los que el
afectado declara no tener ninguna ciudadanía.
Mucho más a menudo experimentamos el hecho de que los países respectivos rechazan aceptar la
vuelta de sus ciudadanos o suponen que la declaración respecto de su ciudadanía es falsa.
Reunificación familiar y retorno al país de origen
1. Retorno voluntario
El RMNA puede volver independientemente a la embajada de su país de origen y organizar las
formalidades del viaje de vuelta, o puede abandonar Austria ilegalmente.
Los servicios de asesoramiento para la repatriación pueden hablar con el RMNA y ayudarle en la
organización del regreso (obtención de documentos, contacto con sus familiares). Este servicio
apenas es utilizado por los RMNA. En virtud del artículo [§] 12 de la ley sobre el cuidado estatal se
regula la ayuda en el retorno.
Artículo [§] 12 de las leyes de asilo:
(1) Los solicitantes de asilo, extranjeros cuyas solicitudes de asilo han sido rechazadas, refugiados en
el sentido de las leyes de asilo, así como personas indigentes que desean volver a sus países de
origen, pueden ser ayudadas en la repatriación.
(2) La ayuda en la repatriación cubre los costes necesarios del retorno.
(3) El ministro del interior puede instalar servicios de asesoramiento que informen al grupo de gente
mencionado en el apartado (1) sobre las posibilidades de repatriación y les aconsejen en todas las
cuestiones concernientes a este tema. El ministro de interior puede hacer uso de las organizaciones
existentes para servicios de asesoramiento.
54
El retorno de los RMNA indocumentados algunas veces resulta ser muy difícil. Algunos países no
están interesados en volver a coger a sus ciudadanos obstruyendo e incluso impidiendo así la
repatriación.
En principio la repatriación voluntaria de los RMNA es deseada y fomentada por las autoridades
austriacas.
Para aquellos RMNA que desean retornar voluntariamente se deben tomar medidas para asegurar un
apoyo efectivo y sostenible a este paso. A tal fin es crucial una cooperación reforzada con
organizaciones internacionales.
Debe prestarse atención al hecho de que el RMNA debería realmente desear ser repatriado y no sólo
quererlo por las deplorables condiciones personales en el país de acogida.
2. Condiciones que deben cumplirse antes de la repatriación
Las deportaciones son realizadas sin considerar qué podría ocurrirle al RMNA en el país tercero o el
país de acogida. A este respecto, Peter Engel empleado de la autoridad del distrito Neusiedl dijo a los
reporteros del periódico austriaco Profil: “Nuestro acto legal termina en el puesto fronterizo con
Hungría. No sabemos lo que ocurre en Hungría.” En Burgenland (la provincia austriaca fronteriza con
Hungría) se emite una prohibición de residencia obligatoria de 5 años, con independencia de que sean
menores o no. Sólo en los supuestos de adolescentes cuyo cuidado ha sido encomendado al
departamento de bienestar de la juventud es obligación de esta autoridad averiguar si la repatriación
se realiza en bienestar del niño. (Acuerdo sobre los derechos del niño, Código Civil austriaco núm.
7/1993).
La repatriación solo debe plantearse si sirve a la finalidad de la reunificación familiar o puede
asegurarse el alojamiento en una institución favorable al bienestar del niño. En cualquier caso es
inaceptable la puesta en peligro del menor en su futuro lugar de residencia.
Cuando un RMNA es repatriado es esencial averiguar en cada caso particular si las condiciones de
admisión en el país tercero o el país de origen están aseguradas y son favorables. A tal fin es esencial
un contacto regular con los representantes de las autoridades involucradas con organizaciones
activas a nivel internacional (servicio social internacional, ICRC).
Si la repatriación no resulta ser posible, en consideración al bienestar del niño, deben crearse y
cumplirse en el país de acogida las condiciones legales para una solución permanente.
55
Acciones de apoyo social
para la integración
de los menores
1. Educación, lenguaje y formación
Los adolescentes en general, así como los RMNA que no han completado la escolarización obligatoria
de 9 años en Austria, están legitimados y al mismo tiempo tienen la obligación de acudir a una
escuela pública. Como en la mayoría de los casos no se pueden aportar pruebas de haber
completado la escolarización, todos los adolescentes hasta los 15 años de edad son aceptados en la
escuela pública.
La escuela de distrito correspondiente tiene que aceptar a todos los niños que no han completado la
escolarización obligatoria, incluyendo a los niños de los solicitantes de asilo o niños cuyo status legal
no está determinado todavía, para la “residencia permanente” bajo el artículo [§] 1 de la ley de
escolarización obligatoria y para la “residencia temporal” conforme al artículo [§] 17 de la misma ley.
La mayoría de los RMNA son mayores de 15 años. Por consiguiente la escolarización obligatoria no
les es aplicable a los mismos. Pueden ser aceptados en escuelas secundarias como alumnos
extraordinarios si hay plazas restantes después de ser admitidos todos los alumnos ordinarios
solicitantes. Como alumnos extraordinarios no son tenidos en cuenta en asuntos tales como división
de clases porque debido al gran número de alumnos las escuelas son a menudo reacias a la hora de
aceptarlos. La admisión como alumno extraordinario es todavía más complicada por el problema de
clasificar al alumno de acuerdo con su nivel.
Es difícil conseguir informes sobre el rendimiento escolar. Un test de admisión (en alemán) está
condenado al fracaso debido a la falta de habilidades del lenguaje y tendría sentido solamente
después de una enseñanza intensiva del lenguaje. Con los niños que todavía tienen que ir a la escuela
las autoridades usualmente se atienen a la ley. Los problemas surgen en otro contexto, p.ej. la
financiación de los materiales escolares, gastos de viajes o viajes escolares.
Hay sólo unas pocas clases de integración con profesores asistentes especializados en la integración
de estudiantes con lengua maternal distinta del alemán. Debido a la excesiva exigencia de seguir
lecciones en una lengua extranjera para ellos, tardan mucho en pasar los exámenes y graduarse en la
escuela. La mayoría a menudo recibe simplemente un justificado de asistencia.
Los RMNA que debido a su edad ya no son sujeto de escolarización obligatoria están
estructuralmente en desventaja. Hay algunos, pero no suficientes programas para luchar con esta
desventaja, tales como el EPIMA, un proyecto que tiene como objetivo a los RMNA y les ofrece la
oportunidad de desarrollar aptitudes y habilidades individuales.
Mientras el acceso a la escolarización está principalmente abierto a los RMNA, el acceso a la
formación profesional y el empleo legal es muy limitado y problemático.
Bajo las disposiciones aplicables de la ley laboral de extranjeros, es muy difícil para los solicitantes de
asilo conseguir un empleo. El acceso al mercado de trabajo es solamente posible si un potencial
empleador hace una solicitud de permiso de trabajo para el solicitante de asilo. El servicio de empleo
público entonces comprueba si la cuota (a nivel federal y provincial) todavía lo permite. Debido a que
la cuota a nivel provincial se ha excedido constantemente durante años, se tiene que aplicar un
procedimiento más complicado para el otorgamiento de un permiso de trabajo. En primer lugar en el
56
procedimiento se tiene que comprobar si no hay personas potenciales que deban ser favorecidas de
conformidad con una jerarquía oficial (ciudadanos austriacos o extranjeros mejor integrados). Si no se
puede identificar una persona de esta clase, la solicitud se pasa al consejo consultivo regional para
más trámites. Si todos los grupos de interés representados en el consejo consultivo regional (cámaras
de trabajadores, sindicatos, cámaras de comercio, cámaras de economía, patronal de industriales)
aprueban el empleo unánimemente, se otorga el permiso de trabajo.
2. Alojamiento
Directiva sobre cuidado estatal (1 de octubre de 2002)
En esta directiva se establecen razones absolutas y relativas para la exclusión de la admisión del
cuidado estatal. Los RMNA están afectados si vienen de países cuyos ciudadanos están
generalmente excluidos del cuidado estatal. Estos países son: los estados miembros de la Unión
Europea, Suiza, EE UU, Canadá, Japón, Nueva Zelanda, todos los candidatos potenciales a la Unión
Europea, así como rusos, armenios, turcos, georgianos, azerbaijanos, macedonios, yugoslavos y
ciudadanos nigerianos tan pronto como su solicitud de asilo es rechazada en primera instancia (hay
excepciones para ciertas minorías). Otra razón absoluta para la exclusión de la ayuda estatal es una
sentencia de prisión en Austria. Esta directiva solía hacerse cumplir al principio y los RMNA estaban
realmente a la deriva. Como resultado de masivas protestas de las provincias (la primera de todas, la
provincia de Niederösterreich), que temían que entonces tendrían que prever fondos para cuidar de
los RMNA, la directiva dejó de aplicarse por las autoridades. Durante más de dos años han
continuado las negociaciones entre las autoridades federales y provinciales sobre el cuidado de los
refugiados. El 16 de octubre 2002 la conferencia de gobernadores provinciales anunció su deseo de
aceptar la propuesta de repartir los costes en un ratio (40% provincias, 60% estado) hecho, en
principio, por el ministro de interior. Al mismo tiempo las provincias demandaron un límite en el total de
los gastos crecientes. En este modelo se proponen tres clases diferentes, con intensidad variada, de
cuidados para los RMNA.
En la primavera de 2003 el Tribunal Supremo austriaco promulgó una sentencia en la cual declaró la
responsabilidad explícita del estado por el alojamiento de los solicitantes de asilo, un hecho que
desalentó a las provincias en su deseo de aceptar y hacerse cargo de los costes crecientes.
Un acuerdo vinculante, que entró en vigor el día 1 de mayo de 2004, ha sido finalmente firmado en la
primavera de 2004.
Modificación de las leyes de asilo (1 de mayo de 2004)
La modificación de las leyes de asilo entró en vigor el primero de mayo de 2004. La finalidad de la
modificación es acortar la duración de los procedimientos de asilo y por consiguiente acelerar el
proceso.
Los formularios de solicitud de asilo ahora se aceptan únicamente en los centros de recepción (4
centros de recepción en toda Austria), y ya no en las oficinas federales de asilo. Después de tener en
mano la solicitud, tiene que haber una vista en 48 horas -y a más tardar en 72 horas- en los centros
de llegada. Después de la vista el solicitante de asilo tiene que ser informado sobre el procedimiento
siguiente. Las opciones son:
1. El procedimiento de asilo es admisible
2. Hay intención de rechazar la solicitud de asilo sobre la base de que sea ilegal
3. Hay intención de denegar la solicitud de asilo
En el supuesto de un rechazo de la solicitud de asilo o una actuación ilegal por parte de la autoridad
de asilo, el solicitante de asilo tiene un plazo límite de 24 horas para hacer una declaración.
Los solicitantes de asilo cuyas solicitudes son rechazadas son arrestados temporalmente para
garantizar la deportación y, a continuación, son deportados de inmediato.
57
Orden federal sobre el cuidado básico
La federal orden sobre el cuidado básico se introdujo el 1 de mayo de 2004. La orden de cuidado
incluye el apoyo de todos los extranjeros que necesitan ayuda una vez que han hecho una solicitud de
asilo.
Este apoyo garantiza las condiciones materiales de recepción teniendo en cuenta el estado de salud
y los medios de subsistencia del solicitante de asilo. El cuidado federal comprende alojamiento,
subsistencia y ayuda en el supuesto de enfermedad y otras medidas necesarias.
El solicitante es usualmente alojado en un albergue de refugiados, pero excepcionalmente también
puede ser alojado de forma privada.
Alojamiento en el marco del cuidado estatal
El alojamiento de los RMNA al cuidado del estado es todavía la regla general. Sólo el albergue
Traiskirchen ofrece un esquema de alojamiento específico para los RMNA. El cuidado estatal también
confía y utiliza instituciones privadas o pensiones para el alojamiento de los RMNA.
Otras formas de alojamiento
A lo largo de la nación, solo un pequeño porcentaje de RMNA es alojado en instituciones del
departamento de bienestar de la juventud. En Viena esta forma de alojamiento está restringida a
RMNA que todavía tienen que asistir a la escuela. Con mayor frecuencia, son solicitados y pagados
los servicios de contratistas privados que asumen la función de alojamiento y cuidado de los RMNA.
Instituciones de este tipo, centradas en el alojamiento y cuidado de los RMNA, se han establecido a
lo largo de los últimos años en Viena, Hirtenberg, Traiskirchen, Mödling, Salzburgo, Graz y Linz.
En Graz todos los RMNA son alojados en el albergue Franziskushaus de Cáritas. Si todas las plazas
en el Franziskushaus están ocupadas, un número indeterminado de RMNA que ha solicitado el asilo
en Graz es alojado en pensiones privadas por toda Estiria.
Los centros de acogida son una forma especial de alojamiento de los RMNA. Los centros de acogida
son centros de alojamiento de primer contacto. Los adolescentes no deberían permanecer allí más de
tres meses. En el año 2003 un total de 489 RMNA fueron temporalmente alojados en centros de
acogida (Mödling 78, Salzburgo 57, Graz 128, Linz 99 y Viena 127). Los problemas surgen con la
necesidad de encontrar un alojamiento adecuado para la fase siguiente a los centros de acogida. Otro
problema es que no todos los RMNA que llegan a Austria pueden ser derivados a un centro de
acogida. Mientras que en Salzburgo, Vorarlberg, Tirol y Estiria parece que hay plazas suficientes, en
Viena, Niederösterreich y Burgenland se necesitan urgentemente más plazas.
Si los RMNA alcanzan la mayoría de edad durante la tramitación del procedimiento de asilo, puede
llegarse a una situación precaria en relación a su alojamiento. Un solicitante de asilo de Moldavia tuvo
que dejar su albergue tras cumplir los 18 años y dormir por falta de apertura de nuevos centros en un
colchón enfrente del baño de un albergue de emergencia de Cáritas. En la mayoría de los casos se
puede conseguir por lo menos una cama. El alojamiento en albergues de emergencia en el marco del
cuidado estatal, sin embargo, lleva a medio plazo a ser un vagabundo.
La calidad del alojamiento y cuidado de los RMNA es conforme, sólo en parte, a sus necesidades.
Especialmente problemático es el alojamiento del RMNA en el cuidado estatal, porque el envío de los
RMNA a otros albergues a menudo conlleva al vagabundeo. Completamente inseguro es el cuidado
primario después de que los RMNA alcanzan la mayoría de edad.
El establecimiento de centros de acogida constituye un importante paso en la puesta en práctica de
las directivas comunitarias. Es problemático que sólo una parte de los RMNA pueda ser alojada en los
centros de acogida por el número insuficiente de plazas abiertas. Han de contemplarse recursos
adicionales suficientes, con el fin de ser capaces de alojar a los RMNA en los centros de acogida a su
llegada a Austria. Al mismo tiempo el número de alojamientos adecuados para un momento posterior
al de la fase de acogida ha de ser aumentado.
58
3. Salud
En principio todos los RMNA tienen que estar cubiertos por el seguro de salud conforme a la ley del
cuidado estatal.
Pero aquellos RMNA que no están bajo el cuidado estatal y tampoco bajo el departamento de
bienestar de la juventud no están cubiertos por el seguro de salud.
En las regiones rurales los gastos de viaje resultantes de las visitas a los doctores constituyen un
problema serio y constante. Los RMNA están prácticamente abandonados bajo la lluvia por lo que
respecta al tratamiento médico. El tratamiento de emergencia es posible; un chequeo médico ni se
intenta.
Así mismo, los médicos asistentes deberían estar mejor informados y apoyados. El acceso al
tratamiento médico usualmente es posible. Han sido detectadas deficiencias en la diagnosis temprana
y en los exámenes médicos preventivos. De esta manera ocurre que enfermedades contagiosas no se
detectan a tiempo y son propagadas. Los adolescentes que por cualesquiera razones no consiguen
ninguna forma de apoyo federal están excluidos del cuidado estatal. Todos los RMNA alojados en
Graz en el año 2003 estuvieron asegurados conforme a la ley de cuidado estatal y tuvieron acceso al
cuidado médico cuando lo necesitaron.
4. Trabajo
Mercado laboral y formación profesional
El acceso al mercado laboral austriaco y a la enseñanza profesional vía un aprendizaje es posible para
los RMNA, pero está restringido por cuotas. Durante los últimos años estás cuotas se han disminuido
del 10% al 9%, y hoy incluso al 8%, incrementando así la dificultad de acceso al mercado laboral para
todos los no ciudadanos comunitarios.
Solamente los escasos refugiados reconocidos tienen acceso abierto al mercado laboral y a medidas
de formación profesional.
Para los refugiados cuya solicitud de asilo ha sido rechazada, pero que por razones de seguridad no
pueden ser deportados o sencillamente expulsados, el acceso al mercado laboral se encuentra
abierto incluso cuando las cuotas oficiales están agotadas. Los peticionarios de asilo que tienen
derecho a permanecer en Austria bajo los artículos [§] 8 y 15 de las leyes austriacas de asilo también
tienen derecho a acceder al mercado de trabajo.
A pesar de ello en un escalafón interno este grupo está situado en el puesto onceavo y por tanto en la
última posición de la lista de personas a ser favorecidas por una oferta de trabajo. Por consiguiente
sus oportunidades de recibir un permiso de trabajo son muy débiles. Ello también significa que el
acceso al mercado laboral se garantiza teóricamente, pero nunca en la práctica.
Durante la tramitación del procedimiento de asilo, el acceso al mercado laboral para los demandantes
de asilo es únicamente posible dentro de los límites de las cuotas federales. En este caso, ha de
introducirse una verificación en la antedicha lista de personas favorecidas. De esta forma los
solicitantes de asilo adolescentes están sentenciados a la inactividad durante su largo
procedimiento de asilo. En el mejor de los escenarios, encuentran trabajo como jornaleros diarios
o se deslizan al ilegal mercado subterráneo de trabajo. Únicamente a través de intervenciones
intensivas en casos particularizados conseguimos situar a menores en las así llamadas
ocupaciones de subsistencia. Agentes y representantes de la economía, sindicatos y el servicio
público de empleo han de consentir esta contratación laboral.
59
5. Asistencia legal y abogacía
De conformidad con las leyes austriacas de asilo los RMNA están representados legalmente hasta los
18 años de edad. Desde entonces, si los procedimientos de asilo no están concluidos todavía, son
tratados simplemente como solicitantes de asilo adultos. Ello también significa que ya no tienen
derecho a reclamar una representación legal. En algunos escasos casos a los RMNA mayores de 16
años se les concede representación legal por la ACNUR, pero esto únicamente en raras ocasiones de
éxito esperado (cuando hay oportunidad de concesión del asilo conforme a la Convención de
Ginebra). En el año 2003, en Graz, sólo 5 casos fueron tomados por los abogados de la ACNUR. Los
procedimientos de asilo respectivos no han sido aún decididos, pero esperan su prosecución en el
tribunal de apelación de las autoridades de asilo.
6. Integración en programas públicos
Los refugiados a los que se les ha concedido el asilo pueden solicitar y obtener apoyo en la
integración. Esto les ayuda a integrarse mejor y completamente en la vida económica, cultural y social
austriaca y permite la igualdad de oportunidades con los ciudadanos austriacos en estos contextos.
(2) Las medidas de integración son, sobre todo,
� Cursos de idiomas,
� Cursos de formación profesional,
� Participación en eventos para la introducción en la cultura y la historia austriaca,
� Acontecimientos en los que los RMNA entran en contacto con los austriacos para fomentar el
entendimiento mutuo,
� Información sobre el mercado de la vivienda,
� Servicios proporcionados por el fondo para la integración de los refugiados.
No hay medidas de integración previstas para los RMNA sin status legal en Austria. Los solicitantes de
asilo y los RMNA pueden acudir a cursos de alemán, tomar parte en actividades deportivas y
acontecimientos culturales y cosas así, y los RMNA menores de 15 años pueden asistir a cursos para
una escuela exterior.
El acceso al mercado laboral y a la formación profesional es posible en principio, pero existe la
anteriormente mencionada jerarquía de personas a ser favorecidas.
Para los RMNA sin reconocimiento y un status legal no hay una posibilidad real de integrarlos en la
sociedad austriaca, a no ser que estén protegidos de la deportación por el “no rechazo” recogido en
la Convención de Ginebra para los Refugiados y, por consiguiente, puedan permanecer en Austria por
un periodo más largo de tiempo.
60
Análisis de prensa
Las políticas de migración, voluntarias y forzosas, tanto en Austria como en la Unión Europea en su
conjunto han sido durante muchos años un tema importante de discusión. Con el fin de dar alguna
armonía a las políticas de cada Estado de la Unión Europea y al mismo tiempo para restringir la
migración no regulada, se busca producir una política común para la Unión Europea.
Los medios de comunicación siguen esta discusión e informan de estos avances regularmente.
Desafortunadamente, en general, estos medios a menudo dramatizan la discusión, con historias que
muestran los aspectos negativos de la migración. En muchos de estos reportajes, los inmigrantes, y
en particular los refugiados y solicitantes de asilo, son vinculados con la actividad criminal.
Los periódicos más leídos en Graz, el Kronen Zeitung y el Kleine Zeitung, como en otras ciudades del
oeste de Europa, publican muchos de estos reportajes dramatizados en relación a las políticas de
asilo en Austria. Por ejemplo, hay a menudo reportajes relativos a las acusaciones de tráfico de
drogas por los solicitantes de asilo, (en particular los solicitantes de asilo negros africanos), incluyendo
estadísticas del número de personas detenidas. Sin embargo, muchos de estos arrestados han sido
falsamente acusados (alrededor del 80% de esas acusaciones) y son liberados después de bastantes
meses bajo custodia, pero estos detalles importantes nunca se incluyen en los reportajes. Este punto
de vista a la hora de informar en la prensa construye una fuerte impresión en la comunidad de que
todos los solicitantes de asilo están asociados a la actividad criminal.
Otros reportajes de prensa relativos a los refugiados y solicitantes de asilo a menudo describen
problemas y dificultades experimentadas en albergues de refugiados y en los servicios sociales y de
salud. Algunas veces estos reportajes describen la carencia de recursos para apoyar a estas
comunidades de inmigrantes. Sin embargo las historias todavía conllevan anécdotas dramáticas y
dibujan a todos estos solicitantes de asilo como “problemáticos”.
Con relación al grupo especial de los menores no acompañados refugiados y solicitantes de asilo, los
“mass media” sólo dan noticias distintas de las anteriores en relación con decisiones políticas mayores
a nivel nacional. La frase “menor refugiado” es en la mayoría de los casos únicamente vista en
reportajes sobre arrestos por tráfico de drogas. Hay claramente una minoría pequeña de estos
menores solicitantes de asilo, en relación a los cuales está probado que están involucrados en la
actividad criminal organizada (y que son ellos mismos a su vez víctimas del tráfico de personas). Las
historias concernientes a esta actividad criminal relacionada con la droga, sin embargo, buscan
criminalizar al grupo de menores no acompañados (en particular a los africanos solicitantes de asilo)
como un conjunto. Uno no lee historias describiendo la presión social y política (guerras civiles,
persecución política y religiosa, etc.) que ha forzado a la mayoría de estos refugiados a huir de su
tierra de origen.
Hay un pequeño número de revistas callejeras y de organizaciones no gubernamentales publicadas
regularmente en Graz que informan de muchas de estas noticias positivas acerca de este grupo de
refugiados menores. Hay historias de involucración activa en la comunidad, de los muchos aspectos
positivos que este grupo trae con ellos, con los cuales ellos pueden contribuir a la sociedad que les
acoge, y de sus luchas, las cuales ayudan a la comunidad de acogida a comprender su situación.
Estas numerosas historias positivas sin embargo no aparecen en los medios de comunicación
principales.
61
La situación en Milán
Miriam Bait
La ciudad
Situación
La provincia de Milán es una de las áreas más complejas y multifacéticas de Europa, desde el punto
de vista económico y social. Situado en el centro de una de las zonas más pobladas de Europa, con
casi 4 millones de habitantes representa el 4% de la población nacional y el 41,6% de la población
regional. Cuenta con un territorio de 2.000 km2, siendo la densidad de población una de las más altas
de Italia (1893,44 habitantes por km2). La provincia de Milán es la mayor área metropolitana en Italia,
teniendo en cuenta tanto el centro urbano como el área metropolitana.
El sistema de infraestructuras
Toda el área de la provincia de Milán está provista de una red de comunicaciones que cubre toda la
zona hacia la capital, y que consta además de una imponente red de carreteras y ferrocarriles que
unen el área metropolitana con el resto de Italia y Europa.
Aproximadamente 25,3 millones de pasajeros y unos 700 millones de efectos entre bienes y correo
viajan a través de las terminales aéreas de Linate y Malpensa, que acogen 298.798 servicios aéreos. A
nivel nacional, y en base a las cifras citadas, el tráfico aéreo en Milán es el primero en relación a los
servicios de transporte de mercancías y el segundo en número de pasajeros.
El sistema económico
La provincia de Milán es el área económica más importante de Italia: representa el 45,12% de la
totalidad de empresas en la región de Lombardía, y el 8% de las que existen en Italia. Este factor
permite a Milán generar un alto nivel de productividad: con una renta per cápita de unos 26.600€, la
ciudad confirma su liderazgo y concentra más del 10% del PIB del país.
La calidad y diversidad de sectores económicos permite a Milán afrontar, con un amplio margen en
comparación a otras ciudades italianas, los nuevos retos que enfrentan las principales ciudades
europeas (como Londres y París) a la hora de atraer a compañías y bancos extranjeros: el número de
unidades de producción derivadas de los holdings extranjeros ha superado en Lombardía las 1.000
unidades, la mitad de las cuales está localizada en la provincia de Milán donde están basados la
mayor parte de los bancos italianos y extranjeros.
Las sedes operativas de numerosos holdings están concentradas en el área metropolitana o sus
inmediaciones.
La provincia de Milán es una de las zonas más desarrolladas de Europa, tanto por la compleja
variedad de las actividades desarrolladas, como por el nivel de vida y riqueza. Milán representa
además la capital de las actividades sin ánimo de lucro donde la vocación empresarial encaja con la
64
antigua tradición de ayuda mutua y solidaridad que se encuentran en las raíces de la sociedad civil
Lombarda.
El mercado de valores de Milán es el más importante de Italia, ya que abarca más del 90% de la
capitalización de los intercambios del mercado nacional. Un rol destacado es el que juegan las varias
ferias nacionales e internacionales que se celebran en la ciudad. Durante el periodo julio 2001 a junio
del 2002, la Feria de Muestras de Milán acogió 71 eventos y vendió 1,6 millones de metros cuadrados
a los expositores, que llegaron a 30.540 (de los cuales el 20% eran extranjeros) mientras que los
visitantes llegaron a 4,5 millones.
La economía de Milán es única ya que supera el ámbito local para desarrollarse en líneas globales. El
marco productivo de la provincia de Milán ha mostrado una proyección exterior, tanto para la
exportación como para formas más complejas de internacionalización de la producción y el comercio.
A pesar de la ralentización del crecimiento económico a nivel mundial, la provincia de Milán ha
mostrado una mejora en sus resultados si lo comparamos con el resto de Italia y con la Unión
Europea. Ambos componentes del comercio exterior (bienes y servicios) han mostrado que Milán está
a la altura de afrontar los retos de este ámbito, y por encima de las tendencias que se aprecian a nivel
nacional y continental. El comercio ha conseguido buenos resultados, tanto a nivel de exportación
(+2,9%) e importación (+7,8%), a pesar de que la expansión ha sido limitada en relación con el año
anterior.
Población
En su conjunto, durante la última década, la población en Milán compensa su crecimiento natural
negativo con el crecimiento migratorio. En general la tendencia es similar a la que se observa a nivel
nacional, ya que la población que vive en Milán decrece en comparación con la que vive en la
provincia. La altísima densidad de población y el deseo de mejorar la calidad de vida ha hecho que los
habitantes cambien su lugar de residencia por pueblos en las inmediaciones de la ciudad. A pesar de
que presenta un movimiento oscilatorio, este fenómeno dura desde mediados de los 90. Desde los
años 70 Milán ha perdido más de 400.000 habitantes.
La esperanza de vida y el descenso en la tasa de natalidad han influido en la estructura demográfica
del área de Milán, con un envejecimiento progresivo de la población. Los posibles escenarios,
basados en las proyecciones demográficas, intentan estudiar los efectos en la estructura social y
económica: la población joven disminuye, y por lo tanto, hay menos ingresos en la Seguridad Social
provenientes del mercado de trabajo en proporción al número de personas en edad de jubilarse.
Población del municipio de Milán por sexo y edad
Edad
Hombres
Mujeres
Total
0-10
57.818
53.899
11-20
45.099
42.782
87.881
21-30
41.628
77.972
119.600
31-40
58.849
116.930
175.779
41-50
84.802
87.851
172.653
51-60
77.424
92.374
169.798
61-70
13.384
96.535
109.919
71-80
50.188
78.272
50.060
81-90
14.212
33.667
47.879
Más de 90
1.655
7.299
8.954
432.268
757.581
1.189.849
Total
111.717
LA SITUACIÓN EN MILÁN
65
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Población del municipio de Milán por sexo y estado civil
Estado civil
Hombres
Mujeres
Total
Soltero
256.883
242.845
499.678
Casado
288.334
286.999
575.333
29.326
Separado
12.675
16.651
Divorciado
11.781
22.083
33.864
Viudo
16.505
101.505
118.010
TOTAL
586.128
670.083
1.256.211
Fuente: ISTAT
N° de familias en el municipio de Milán por mienbros por familia
Miembros
N° de familias
1
219.205
N° total de miembros
219.205
2
183.328
366.656
3
104.940
314.820
4
64.024
256.090
5
14.090
70.450
6 o más
2.610
16.518
TOTAL
588.197
1.243.745
Fuente: ISTAT
N° de familias por tipo
Tipo de familia
N°
Matrimonio sin niños
135.826
Matrimonio con niños
160.262
Padre con niños
8.770
Madre con niños
45.881
TOTAL
350.739
Fuente: ISTAT
66
90+
85-90
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
0,0
La población inmigrante y
el aumento de las llegadas
58,4 %
41,6 %
HABITANTES MILÁN/LOMBARDÍA
Los últimos años están marcados por el fenómeno migratorio, con una tendencia principal
representada por el flujo de personas provenientes de países del sur y de Europa del Este por causas
económicas, sociales y políticas.
Otro factor a tener en cuenta está representado por los rasgos peculiares de la estructura económica
de la sociedad europea, y en particular de la italiana. En esta estructura encontramos un doble
mercado de trabajo: el oficial y regulado, y el mercado sumergido, sin protección y muy flexible. Estos
son los aspectos que ejercen una mayor atracción para los inmigrantes, y para las empresas que los
contratan.
A partir del análisis económico, es evidente que las características de la producción tanto en el
noroeste como en el noreste de Italia apoyan la llegada de trabajadores extranjeros. El porcentaje de
extranjeros en Italia en relación a su población es del 2,5%, mientras que en Milán se registra un 4,7%
de extranjeros residentes.
De acuerdo con el análisis de las características de la presencia extranjera, dependiendo de las
distintas formas de integración y dependiendo de su situación jurídico-administrativa, se pueden
distinguir tres grupos principales de inmigrantes:
� Los residentes: están en posesión de un permiso de residencia, y están registrados oficialmente. Se
caracterizan por ser el grupo más estable.
� Los no residentes regulares: están en posesión de un permiso de residencia regular, pero su
situación no es estable, ya que no están registrados en la oficina de registro.
Los inmigrantes ilegales: pertenecen al grupo que presenta la mayor precariedad. No tienen permiso
de residencia, y en ocasiones ni siquiera documentos de identidad.
�
La evaluación de la presencia de la comunidad internacional en Milán varía dependiendo de los grupos
que se toman en consideración. Sólo del primer grupo, el de los residentes, se cuenta con
estadísticas fiables, por estar registrados, pero parciales. El segundo grupo, además de no incluir tres
cuartas partes de los menores extranjeros (porque no suelen poseer un permiso de trabajo porque
dependen del de sus padres), presenta fluctuaciones debidas a los trámites burocráticos de
cancelación de un permiso a la hora de emitir una renovación para la misma persona. El tercer grupo
se puede estudiar exclusivamente por la presencia.
67
Aspectos socio-demográficos de la ciudad de Milán
Población de Milán a 31 de diciembre / Periodo: 1995-2003
Año
Población total
Extranjeros
% Extranjeros
1995
1.369.053
61.227
4,5
1996
1.348.484
64.086
4,8
1997
1.340.080
68.164
5,1
1998
1.340.451
79.980
6,0
1999
1.342.689
98.353
7,3
2000
1.335.515
104.990
7,9
2001
1.419.242
117.691
9,1
2002
1.338.887
132.676
9,6
2003
1.433.518
134.719
9,4
Fuente: Ayuntamiento de Milán, Departamento de Estadística
Extranjeros viviendo en Milán a 31 de diciembre / Periodo: 1995-2003
Año
Total extranjeros
Hombres
Mujeres
% Hombres
1995
61.227
32.928
28.299
53,8
1996
64.084
33.728
30.358
52,6
1997
68.164
35.748
32.416
52,4
1998
79.980
42.473
37.507
53,1
1999
98.353
51.675
46.678
52,5
2000
104.990
54.934
50.056
52,3
2001
117.691
61.720
55.971
52,4
2002
132.676
70.018
62.658
52,8
2003
134.719
69.875
64.844
51,9
Fuente: Ayuntamiento de Milán, Departamento de Estadística
Milán se confirma como el polo más atractivo de la región (más de dos tercios de los inmigrantes viven
en la ciudad), a pesar de que ha habido una pequeña pérdida en el último año en relación con las
estadísticas de la provincia (de 70,4% a 67,7%). En 2003, Milán registró 134.719 extranjeros. El
crecimiento del municipio ha sido del 3,4% (+3.307 unidades), con una fluctuación positiva del 17,8%
en otros municipios de la provincia (+7.338 unidades). Las fluctuaciones que tuvieron lugar durante el
año significaron también una distinta composición e importancia cuantitativa de los grupos nacionales
respecto al número total de extranjeros: la cantidad de inmigrantes de origen europeo ha pasado del
27,3% al 35,0%, los de origen africano del 27,9% al 32,5%, mientras que la presencia de americanos
ha disminuido del 14,3 al 13,7%, así como la llegada de asiáticos del 30,3% al 18,7%.
Es importante destacar que entre los grandes grupos continentales, las tendencias concernientes a
algunas sub-áreas o nacionalidades son muy heterogéneas (por ejemplo, el aumento de personas
procedentes de otros países europeos es debido a ciudadanos no comunitarios más que a los que
llegan de los países miembros de la UE, y ha aumentado el número de personas procedentes de
Sudamérica, y descendido las llegadas desde Norteamérica).
Analizando la relación entre el municipio y la provincia de Milán podemos apreciar las comunidades
extranjeras que prefieren asentarse en la metrópolis: el 48,1% de los procedentes de países no
comunitarios y el 68,5% de aquellos que proceden de países comunitarios.
68
Los chinos, filipinos, senegaleses también prefieren establecerse en el municipio de Milán,
representando el 78% de los extranjeros de origen asiático, y sobre un 75,0% de los egipcios prefiere
vivir en el centro de la ciudad.
El 78% de los extranjeros que viven en Milán llegaron a la región de Lombardía en el mismo año en
que llegaron a Italia. El estudio de los casos y estadísticas muestra que los inmigrantes siguen un plan
migratorio, y por lo tanto circulan a través del país con un destino fijo que consideran definitivo.
Analizando la información provista por el Ayuntamiento de Milán, se puede observar que desde 1995
la presencia extranjera se ha ido incrementando de forma regular hasta este momento alcanzando a 1
de enero de 2003 una población que dobla la de 1995 (127,7% de variación): en concreto ha habido
dos momentos en que se han dado aumentos especialmente importantes de población: uno en 1998
(+17,5%) y el otro en 1999 (+23%). Variaciones menores han sido registradas en lo que concierne a la
provincia: en la provincia la tendencia de crecimiento regular que se da en la ciudad parece no
cumplirse, dándose aumentos radicales de la población (+20,8%) en 1996 y 1997 (+20.8%) y parece
indicar una tendencia de la provincia a ofrecer espacio a nuevas realidades étnicas. La capacidad de
atracción del Municipio de Milán ha aumentado entre 1999 y 2003 de un 38,5% a un 42,6%. Hasta
1996 la proporción de extranjeros nunca supera el 2% de los residentes, pero en 1999 alcanzó casi el
5%. Considerando los flujos de los países en vías de desarrollo, en 4 años (entre 1999 y 2003) la cifra
se ha doblado: los residentes han pasado de 22.597 a 41.802.
Residentes
En Italia por lo tanto, Milán, seguido de Roma, son las ciudades que atraen al mayor número de
inmigrantes. De acuerdo con el Departamento de Estadística del Ayuntamiento de Milán, los
extranjeros incluidos en el registro a 31 de diciembre de 2003 son 134.719, representando un
aumento del 1,5% en relación con el año anterior. Al analizar las cifras por países de origen, las
nacionalidades que más han aumentado son Ecuador (+16,3%) y Rumania (+10,2%). Estos países,
junto con Albania, han tenido han tenido mayores variaciones que en el pasado. Si examinamos las
tendencias de los últimos cinco años, las personas procedentes de Ecuador muestran un aumento
del 319%, los procedentes de Rumania el 144% y de Albania el 136%.
Permisos de residencia
De acuerdo con el Ministerio del Interior, el total de permisos de residencia concedidos en la ciudad de
Milán en el año 2003 es de 151.358. Caritas ha aumentado las cifras concedidas por el citado
Ministerio en un 19%, obteniendo así una cifra estimada 178.976 extranjeros.
De acuerdo con la densidad territorial, Milán prevalece sobre otras provincias, cubriendo ella sola el
54,7% de todos los permisos de residencia registrados en toda la región.
Nacionalidades más representadas
La siguiente información se refiere a los extranjeros residentes en Milán, por país de origen y sexo, en
2003. Las nacionalidades más representadas en Milán por orden decreciente son:
Filipinas: 16.448 (mujeres 9.764)
Egipto: 11.832 (mujeres 3.269)
China: 7.494 (mujeres 3.527)
Perú: 6.649 (mujeres 4.219)
Marruecos: 5.493 (mujeres 1.292)
69
Sri Lanka: 5.189 (mujeres 2.069)
Francia: 3.903 (mujeres 2.016)
Reino Unido: 3.006 (mujeres 1.503)
Alemania: 2.524 (mujeres 1.369)
Japón: 2.376 (mujeres 1.191)
Estados Unidos: 1.825 (mujeres 964)
Yugoslavia (Serbia y Montenegro): 1.789 (mujeres 825)
Brasil: 1.707 (mujeres 1.056)
Senegal: 1.655 (mujeres 72)
Albania: 1.571 (mujeres 564)
España: 1.515 (mujeres 978)
Suiza: 1.495 (mujeres 708)
Etiopía: 1.470 (mujeres 927)
Túnez: 1.229 (mujeres 250)
Somalia: 1.214 (mujeres 769)
Rumania: 1.194 (mujeres 567)
Grecia: 1.126 (mujeres 380)
Eritrea: 1.104 (mujeres 882)
Ecuador: 1.101 (mujeres 705)
Se puede apreciar el predominio de la comunidad filipina y el aumento de las llegadas de peruanos,
ambos grupos caracterizados por el predominio de las mujeres, que representan el doble que los
hombres y que integran el sector servicios del centro urbano.
Como se puede observar a primera vista, el grupo asiático es el que predomina en la ciudad (36,5%),
seguido del africano (25,8%) luego el europeo (22,4%), y por último el americano (15,2%). En cada
uno de estos grupos hay también subgrupos: procedentes de Asia, el grupo predominante son los
originarios del Lejano Oriente (26%). En lo que concierne a África, predominan los norteafricanos
(18,2%). Entre el también destacable grupo de los sudamericanos hay que destacar el grupo de los
peruanos.
En lo que concierne a los extranjeros cuyas llegadas han aumentado, hay que destacar en primer
lugar a los peruanos, con un aumento del 396%, seguidos de los albaneses que han aumentado un
264%, los filipinos un 155%, los senegaleses un 123% y los rumanos un 121%.
Género
De acuerdo con la información proporcionada por el Ayuntamiento de Milán, las mujeres inmigrantes
han pasado en cinco años de 30.358 a 50.056, con un aumento del 64,9%, y representan el 47,7%
del total de extranjeros en Milán, y por lo tanto alcanzan en número a los hombres. Las nacionalidades
en que el número de mujeres es considerablemente superior son Filipinas, Perú, Brasil, Etiopía, Eritrea
y Ecuador. Esta tendencia se interpreta como un indicador de la estabilidad del fenómeno migratorio.
El aumento en la reagrupación familiar y el constante aumento de las figuras laborales que se
identifican con las mujeres representan un proceso de estabilización e integración en la sociedad de
acogida.
Al margen de esto, la inmigración ha sido principalmente masculina destacando el caso de Senegal
(95,6%), Túnez (70,3%), Marruecos (76,5%) donde el componente femenino es realmente limitado, y
normalmente los hombres deciden vivir la experiencia migratoria individualmente, tal vez porque
70
algunos de estos grupos no tienen la intención de establecerse definitivamente en Italia, prefiriendo
desplazarse a otro país con la intención de ganar el suficiente dinero como para volver a su lugar de
origen definitivamente.
Grupos de edad
Con relación a los grupos de edad, la información facilitada por el Ayuntamiento de Milán indica que el
18,5% de los residentes extranjeros tienen 19 años, el 51% se encuentra en la franja de edad entre
los 20 y los 39, el 25,1% tiene entre 40 y 59 años y las personas de 60 años o más forman el 4,9% de
este grupo. En el caso de los menores inmigrantes, el 45% proceden de Asia, y el 27% de África.
Motivos de la residencia
Los permisos de residencia expedidos en Milán, de acuerdo con la información facilitada por el
Ayuntamiento, eran 146.098 a fecha 31.12.03, con una pequeña ventaja del grupo de los hombres
(52,1%) sobre el de las mujeres (47,9%).
La razón principal para solicitar la residencia es el empleo (71%): la mayor parte de los permisos están
subordinados además a este hecho (58,5%), seguidos por el autoempleo (8,6%) y la búsqueda de
empleo (3,1%). En todos los casos el mayor porcentaje de personas solicitando este tipo de permisos
son hombres.
Otra razón importante para la solicitud de residencia son los motivos familiares. La reagrupación
familiar representa el 19,6% y ha sido concedido principalmente a mujeres (21.000), que son tres
veces más que los concedidos a hombres (5.000).
Aquellos que se encuentran en el territorio por otras razones son una menoría. Un hecho a destacar
es que el número de permisos para estudiar en Milán (2,1%) concedidos a mujeres es el doble que
aquellos concedidos a hombres, y las solicitudes de asilo representan el 0,4% del total (a finales del
2003, Caritas destaca las siguientes cifras: 332 refugiados y 187 solicitantes de asilo en Milán, siendo
los residentes por asilo en Lombardía 633, más 264 solicitantes de asilo).
La mayor parte de personas con permiso de trabajo y un empleo se concentran en Milán.
Empleo
Analizando la información, el empleo es todavía el mayor factor de atracción para todas las
comunidades inmigradas. El primer lugar en las estadísticas lo ocupa África (80,2%) y el segundo Asia
(75,8%), entre los cuales destacan los senegaleses en el primer caso (95,4%) y los filipinos en el
segundo (93,3%). De acuerdo con la misma fuente, las comunidades egipcia y china – establecidas
en el territorio de Milán durante mucho tiempo – representan el mayor número de reagrupaciones
familiares, así como de permisos por autoempleo, lo cual es fácilmente observable recorriendo las
calles de la ciudad y viendo el gran número de negocios regentados por nacionales de dichos países.
Para confirmar lo dicho anteriormente, la mayoría de estos permisos de reagrupación familiar se han
concedido a mujeres (80%). De todas formas no debemos olvidar la importancia de la migración
femenina por razones de empleo como ya se ha comentado en el caso de las comunidades filipina y
peruana.
La información respecto a la formación profesional e inserción laboral de los extranjeros son parciales
ya que sólo dan cuenta de las llegadas, mientras que no se puede tener información sobre las salidas
71
o retornos. Por lo tanto los datos no pueden darnos una información precisa sobre el número de
extranjeros empleados. La incidencia de los no nacionales de países miembros de la UE es del 14,3%
en relación al número total de empleados en el año de referencia. Además, hay que recordar que no
todas las personas que estén en posesión de un permiso de trabajo están necesariamente
empleadas.
La información es práctica de todas formas, ya que el perfil de los individuos, el grupo, la formación,
junto con la información respecto a los tipos de empleo, duración, y permanencia en las listas de
empleo, etc., permiten tener una idea general del empleo de extranjeros, a pesar de que los futuros
trabajos de dichos individuos no puedan ser registrados.
Un 31,1 % (9.397 unidades) de los empleados están en el sector servicios, un porcentaje que
alcanza el 80% en el grupo de las mujeres.
�
El 25,3% (7.638 unidades) de los empleados lo son en el sector de la industria (principalmente los
hombres – 41,6% frente al 16,6% de mujeres).
�
�
En la agricultura representan solamente un 1,8% (530 unidades).
�
Por último, el 41,8% no tienen una ocupación definida.
La posibilidad de que la industria y los servicios pueden esconder una cuota muy alta de trabajo no
estable se ve confirmado por el hecho de que un gran número de los contratos que se utilizan son
contratos atípicos para nuevo empleo:
�
Sólo un 35,2% son de larga duración o a tiempo completo.
�
El 32,8% de los empleos creados son a tiempo parcial (+5,3% que en 1998).
�
Al 27,3% le es renovado el contrato (+31,0%).
�
Sólo el 8,3% tiene contratos que incluyen formación (-5,3% que en 1998).
�
Por último, el 0,9% tiene contratos de aprendizaje.
Hay que destacar que a las mujeres se les suelen hacer más contratos atípicos que a los hombres,
denotando así su condición desaventajada.
72
Grupo objeto
del estudio: los menores
no acompañados en Milán
La condición de menor extranjero en Italia es un fenómeno muy poco conocido, y apenas cuenta con
intervención social. De todas formas, el aumento del número de menores extranjeros no
acompañados (de aquí en adelante “MNA”) representa hoy un fenómeno creciente, que empieza a
tener un peso a nivel social, y por supuesto a ser objeto de controversia. Las 20.000 llegadas
irregulares de MNA a Italia en los últimos tres años es la dimensión visible del fenómeno, que parece
tener proporciones mucho mayores – porque emerge sólo cuando las autoridades competentes
notifican su presencia, y por el alto nivel de dispersión en el territorio nacional –, pero además, de esto
resulta un alto riesgo de marginalización social, inquietud y descontrol.
Analizar esta situación significa en primer lugar hacer frente a un problema de naturaleza terminológica
y conceptual. De hecho, la definición de menor no acompañado no se corresponde al de “menor
abandonado”. El término “separado” define mejor su condición, ya que de hecho están separados,
fuera de su país de origen, de su familia, amigos, idioma, costumbres y, hablando en términos
generales, fuera de su cultura. Adoptaremos por tanto la definición establecida por el Comité para los
Menores Inmigrantes que establece (utilizando básicamente la resolución del Consejo de la Unión
Europea de 26.6.97) que un menor no acompañado es “un menor sin la nacionalidad italiana o de otro
estado de la Unión Europea, el cual, sin haber solicitado asilo, está presente en el territorio del Estado,
sin asistencia ni representación de sus padres u otros adultos legalmente responsables de él, en
cumplimiento de las leyes vigentes en la legislación italiana.” Las provisiones legales anteriores a la Ley
40/98 no regulaban las cuestiones relacionadas con los menores no acompañados. Este vacío ha
sido llenado gracias a la entrada en vigor de provisiones internacionales, con especial referencia a la
Convención de Derechos del Niño de Naciones Unidas de 1989. Esa provisión considera el “interés
superior del menor” como la clave que deben seguir las medidas adoptadas para este grupo. De la
distinción entre menor extranjero y adulto extranjero deriva que al menor se garantice el derecho a la
educación, formación y una formación adecuada teniendo en cuenta su origen. Es considerado como
un “derecho primario”, y compromete al estado donde se encuentra el menor.
Los MNA son a la vez menores y extranjeros y, por lo tanto, dos prácticas diferentes aplicables a estos
entran en conflicto. Por un lado las previsiones generales concernientes en vigor que afectan a los
menores, que es una práctica cuyo mayor nivel de protección está representado por los derechos del
niño, ratificados a nivel internacional mediante la Convención de los Derechos del Niño de Naciones
Unidas de 1989, y que entró en vigor en Italia mediante la Ley de 1991. En particular, dos principios
son fundamentales entre aquellos ratificados por la Convención: “el interés superior del menor”, al cual
todas las normas y decisiones deben tener en cuenta, y el “principio de no discriminación” conforme
al cual todos los derechos ratificados en la Convención deben ser aplicados a los menores sin
distinción alguna, y, por lo tanto, también a los menores extranjeros que han entrado de forma ilegal
en Italia.
Por otro lado nos encontramos con la práctica general de extranjería, que representa el control de la
inmigración ilegal. De acuerdo con nuestras provisiones legales, los menores extranjeros tienen que
ser considerados en primer lugar menores, y por lo tanto, todas las normas y disposiciones jurídicas
deben tomar en consideración el mayor interés del menor, y dejar de lado el problema de la
73
inmigración. A pesar de que este hecho está legislado, las prácticas y disposiciones administrativas
que integran el control de la inmigración ilegal prevalecen sobre el “interés del menor”.
El principal resultado de esta situación es que se ha creado un status específico de “menor no
acompañado”. Se considera que puede pertenecer a distintas categorías, de acuerdo con su minoría
de edad, status de extranjero, de refugiado o incluso como víctima del tráfico de menores. Todas
estas categorías se superponen o se cruzan.
De hecho, en lo que concierne al ámbito internacional, uno podría alegar que al definir su status, el
hecho de ser un extranjero prevalecería sobre el de ser un menor. Cuando se trata de menores
víctimas del tráfico para la explotación sexual, es mucho más complejo, a pesar de que a veces
parece que el hecho del tráfico de seres humanos está mejor definido que el hecho más general de
los menores no acompañados.
Las tablas siguientes deberían darnos una visión general de la situación de los menores no
acompañados a nivel nacional, regional y local entre el 1.7.2000 y el 31.1.2002.
Número aproximado de menores
no acompañados en Italia
16.239
no acompañados en Lombardía
2.416
no acompañados en Milán
(2001) 1.027
(2002) 1.105
A partir de los datos indicados, está claro que Lombardía representa una atracción destacada si se
compara con otras regiones italianas, siendo la información sobre esta región relativa a la ciudad de
Milán.
Si la posibilidad de entender un fenómeno social está muy vinculada a la capacidad de recuperar la
mayor cantidad de información posible sobre éste, en el caso de los menores no acompañados la
disponibilidad de datos fiables, especialmente a nivel nacional, es muy limitado. En primer lugar, no
está siempre claro a qué tipo de menor no acompañado nos estamos refiriendo. La incertidumbre
respecto a las estadísticas sobre los menores no acompañados no es sólo un problema formal, sino
que implica un riesgo de tener una apreciación errónea del fenómeno real. Las regiones y los
municipios, cuando no tienen indicadores claros, han acordado el ofrecer diferentes formas de
protección, dando lugar de esta forma a situaciones de disparidad incluso dentro del mismo territorio.
La información correspondiente al nivel educativo de los menores, a partir de los casos de aquellos
comprendidos en la franja de los más jóvenes de entre los menores no acompañados, parece indicar
que el nivel de formación es bajo. Según se indicó en el Seminario “Soli nel mondo. L’immigrazione
menorile tra problemi e risorse. Risposte possibili a domande difficili” (“Solos en el mundo. La
inmigración de menores entre los problemas y las soluciones. Posibles respuestas a preguntas
difíciles”), la media de escolarización de estos menores es de ocho años.
Los datos siguientes, recogidos por el Comité para Menores Extranjeros ofrecen una amplia visión de
la situación de los menores no acompañados en Milán a 31.1.2004. Es importante destacar que es
muy probable que el número de menores proporcionado sea inferior al que existe en realidad, ya que
un gran número de estos menores están acogidos por familiares, y, por lo tanto, no entran en
contacto con los servicios sociales o, incluso en el caso de que lo hagan, la información no es
transferida al Comité para Menores Extranjeros.
74
Número estimado de MNA en Milán:
estadísticas del Comité para los Menores Extranjeros por país de origen (31/01/2004)
PAÍS DE ORIGEN
RUMANIA
414
MARRUECOS
401
ALBANIA
126
ARGELIA
32
BOSNIA HERZEGOVINA
23
MOLDAVIA
21
SERBIA-MONTENEGRO
19
TÚNEZ
15
ECUADOR
11
BULGARIA
10
CROACIA
9
PALESTINA
9
PERÚ
9
FILIPINAS
7
CHINA
6
EGIPTO
4
ARGENTINA
3
PAKISTÁN
3
UCRANIA
3
BANGLADESH
2
BRASIL
2
CAMERÚN
2
REPÚBLICA CHECA
2
RUSIA
2
CHILE
1
INDIA
1
MÉXICO
1
POLONIA
1
EL SALVADOR
1
SENEGAL
1
SRI LANKA
1
TOGO
1
TURQUÍA
1
VENEZUELA
TOTAL
1
1.145
Fuente: Instituto Psicoanalítico para la Investigación Social
75
Número estimado de MNA en Milán: estadísticas del Comité
para los Menores Extranjeros por número de permisos de residencia (31/01/2004)
PERMISO DE RESIDENCIA MENORES DE EDAD
N° MNA
%
SÍ
101
8,82%
NO
1.044
91,18%
TOTAL
1.145
100,00%
para los Menores Extranjeros por posesión de documentos de identidad (31/01/2004)
EN POSESIÓN DE DOCUMENTOS DE IDENTIDAD
N° MNA
%
SÍ
169
14,75%
NO
976
85,25%
1.145
100,00%
TOTAL
El grupo objeto, MNA, presente en el territorio de Milán, procede principalmente de Albania,
Marruecos, Rumania y la ex.Yugoslavia (Serbia y Montenegro), y llegan a nuestro país en busca de un
empleo. En particular, el grupo de albaneses llega en grandes grupos, principalmente de dos ciudades
Fier y Valona, mientras que los marroquíes llegan desde Casablanca, Beni Mellal y Khouribga. A pesar
de que la presencia albanesa es todavía la principal, la inmigración procedente de este país se ha
estabilizado, probablemente debido al fortalecimiento de las medidas de vigilancia a lo largo de las
costas italianas, de los acuerdos de cooperación con el gobierno de ese país, y del establecimiento de
oficinas de Información y Recepción a ese lado del Adriático. Ahora el mayor número de llegadas se
produce de Europa del Este, y en particular desde Rumania.
La información siguiente refiere al periodo 1.7.2000-31.1.2002
País de origen
N° MNA
%
Albania
9.407
57,9%
Marruecos
1.833
11,3%
Rumania
1.184
7,3%
587
3,6%
Ex Yugoslavia (sobre todo Serbia y Montenegro)
para los Menores Extranjeros por número de permisos de residencia (31/01/2004)
EDAD
N° MNA
%
17
483
42,13%
16
332
29,00%
15
151
13,19%
14
68
5,90%
13
34
2,98%
0-12
TOTAL
77
6,80%
1.145
100,00%
76
La media de edad son los 16 años, siendo el grupo formado por menores entre 14 y 17 años. A este
respecto es importante destacar que se está reduciendo la media de edad como consecuencia de la
Ley 189/02 (Bossi-Fini) que garantiza la residencia a los menores no acompañados cuando al cumplir
la mayoría de edad han residido en Italia durante al menos tres años, y “han participado en un
proyecto de integración civil y social, a cargo de una entidad pública o privada, durante por lo menos
dos años”.
En estos momentos la consecuencia es que los menores alcanzan nuestro territorio demasiado tarde
para completar los tres años de residencia y los dos años de programa social y, por lo tanto, para no
ser repatriados se refugian en la clandestinidad.
Tal y como indica la Oficina de Urgencias (Pronto Intervento) del Ayuntamiento de Milán, los
preadolescentes (entre 11-13 años) están aumentando considerablemente (+ 38,46 %).
El porcentaje más alto de MNA porcentaje corresponde a los hombres.
Hombres
Mujeres
N° MNA
%
13.671
84,2
2.568
15,8
Las mujeres menores están frecuentemente sujetas a la explotación sexual, mientras que los hombres
menores se convierten en trabajadores ilegales. Un pequeño número de hombres son también
víctimas de la explotación sexual, o de mafias que les obligan a hurtar o mendigar en la calle.
Incluso en todos estos casos la información que se posee es poco precisa, y probablemente sea en el
caso de las mujeres víctimas de explotación sexual el grupo en que las cifras difieran en mayor grado
de la realidad.
En algunas ciudades, incluyendo Milán, la información sobre estas menores rescatadas de la
prostitución, y por tanto poseedoras de un permiso de residencia con fines de protección social en
virtud del Art.18 de Texto Único (de aquí en adelante “T.U.”) 286/98, no es transferida al Comité para
Menores Extranjeros.
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Los menores
no acompañados
en las ciudades italianas
Llegada
En Italia, el problema de la llegada de menores extranjeros se trata de forma diferente respecto a otros
países. De hecho, casi todos los menores llegan de forma ilegal, ya sea directamente por tierra o mar,
o mediante organizaciones ilegales, mientras que en otros países pueden dirigirse a las autoridades
aeroportuarias declarando: “soy un menor y me gustaría entrar porque quiero solicitar asilo”.
Teniendo en cuenta los países de origen, los principales puntos de acceso son Bari y Ancona para
los albaneses, Francia, vía Ventimiglia y Génova, y Austria, vía Tarvisio y Brennero, para la gente que
llega de Europa del Este. Génova y Nápoles son conocidos como verdaderos centros de
“contrabando de personas”, de forma ocasional o coordinada antes de dirigirse hacia el norte de Italia,
o hacia el norte o centro Europa.
Los medios de transporte incluyen embarcaciones atípicas desde Albania a Apulia, y desde allí en
coche o tren en dirección al Norte de Italia o de Europa. Como ya se ha afirmado anteriormente, la
ruta clandestina desde Albania se ha modificado debido al mayor control de la costa, dándose ahora
en camiones, y siendo normalmente su destino final el norte de Europa.
Desde Marruecos, llegan en autobuses, camiones o tren, a través de España y después Francia, o por
mar desde la isla de Lampedusa. Desde Rumania y la ex Yugoslavia, los principales medios de
transporte utilizados son el tren y el coche a través de Austria, accediendo al país por Tarvisio o
Brennero.
La cuestión del status de no acompañado a su llegada merece un análisis más profundo, ya que
afecta a una serie de casos y situaciones diferentes. Generalmente los padres de los menores están
de acuerdo con el proyecto migratorio, e incluso muchas veces son ellos los que la promueven e
incluso se endeudan para poder pagar el viaje. Para ellos es una inversión para asegurar un mejor
futuro al menor y a su familia. Todos los menores llegan no acompañados. No se han recogido casos
de menores que tras llegar con su familia hayan decidido abandonarla. De todas formas, en algunos
casos los menores se encuentran con familiares o conocidos y tienen una especie de apoyo acordado
entre sus padres y estos adultos.
El tráfico de personas afecta tanto a hombres como a mujeres. Todas las mujeres llegan desde
Rumania y Moldavia y son víctimas del tráfico de mujeres para su explotación sexual. No existen
estadísticas disponibles sobre este fenómeno, ya que en Milán no existe una red capaz de recopilar y
proporcionar esta información. En cualquier caso está claro que la mayoría de los MNA llegan a
nuestro país no acompañados y a través de grupos criminales.
Las familias llegan a pagar unos 800 a 1,500 euros por el viaje. El acuerdo es ratificado mediante un
contrato real con el traficante, que establece un adelanto del pago antes de la salida, y el resto en
destino. Una vez en Italia, los MNA tienen información sobre entidades que ofrecen alojamiento, lo
cual confirma las actividades de la red criminal. Los más afortunados consiguen reunirse con
familiares en segundo o tercer grado que viven en el país de destino. El resto siguen su destino:
explotación, criminalidad y clandestinidad.
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Las enmiendas al Art. 600 y siguientes del Código Penal introducirán la protección a los MNA. De
hecho, la Ley 228 de 11 de agosto de 2003, de “Medidas contra el tráfico de seres humanos” ha
cambiado sustancialmente la definición de esclavitud, especificando que también el comportamiento
asociado a éste, como es la servidumbre, se puede considerar esclavitud. El concepto de
servidumbre no implica necesariamente la dedicación de un individuo durante 24 horas, pero sí
cuando esto da lugar a una explotación, ya sea de carácter sexual u otro, y cuando se trata de
menores para que trabajen o realicen pequeños hurtos.
Esta norma establece que el estado de servidumbre o esclavitud empieza y tiene lugar no sólo cuando
media violencia, amenaza y engaño, sino también cuando se da un abuso de poder o aprovechando
una situación de necesidad. La nueva Ley regula también el comportamiento de aquellos que se
aprovechan de los deficientes físicos o psíquicos, incluyendo entre estos no sólo a los discapacitados,
sino también a los menores.
Ahora, en base a estas definiciones legales, no hay dudas sobre la relevancia penal de esta variedad
de casos, como el del menor forzado por sus propios padres o vendido (a cambio de dinero u otros
beneficios) a otros con fines de explotación. En este caso los progenitores del menor son también
considerados de inducción a la esclavitud o servidumbre.
La norma también regula los casos más típicos de tráfico de menores, inducción a la mendicidad o a
la comisión de crímenes en beneficio de terceros.
Establece la creación de un Fondo para las víctimas del tráfico (Art. 13), para la asistencia e
integración social a favor de las víctimas de los delitos establecidos en la misma Ley, además de los
fines establecidos en el Art. 18 de T.U. de inmigración (“Residencia para fines de protección social”).
Todo esto implica la necesidad de una promoción prioritaria del acceso de los menores a los
proyectos de integración. De todas formas, es importante proteger a los menores de cualquier forma
de explotación por organizaciones criminales a través de las citadas medidas. Es muy importante que
estos menores sean animados y dirigidos a tener confianza en las instituciones públicas y los
proyectos establecidos para ellos. Esto será difícil si, una vez finalizado el proyecto de inserción, son
expulsados del país al alcanzar la mayoría de edad por haber sido denegada su solicitud de permiso
de residencia.
Las políticas actuales no cumplen los propósitos de proteger a los menores de la explotación y de
acompañarlos en su integración social. Mientras exista la posibilidad de ser repatriados a su país de
origen, es evidente que considerarán menos desventajosa la posibilidad de aceptar la explotación
para evitar la expulsión del territorio, que el aceptar la participación en proyectos de integración que
simplemente retrasan el hecho del retorno forzoso a sus países de origen.
Recepción
T.U. 286/98 ha establecido por primera vez en Italia un Comité para Menores Extranjeros. En términos
generales, el Comité ha sido establecido para proteger los Derechos del Menor, monitorear las normas
sobre residencia y coordinar las actividades llevadas a cabo por los órganos correspondientes. Su
ámbito de intervención abarca tanto a los menores “aceptados” (aquellos que han sido acogidos
temporalmente en programas de recepción y solidaridad) y a los menores no acompañados presentes
en el territorio.
De todas formas, debido a su organización centralizada, en muchas ocasiones el Comité es incapaz
de llevar a cabo sus funciones, las cuales son, además de útiles, esenciales. De hecho, cualquier
menor extranjero que reciba asistencia debe ser registrado por el Comité, y no sólo aquellos que
llegan en situación de desamparo.
A la llegada del menor, todo servicio está organizado para transmitir inmediatamente toda la
información recogida por el Comité. El Comité puede y debe expresar su opinión sobre cada menor
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registrado, para poder planificar cualquier tipo de iniciativa que afecte al menor, además de aquellas
relativas a la recepción temporal.
Para cada menor se debería esperar en primer lugar a tener una respuesta sobre la conveniencia o no
de que sea repatriado.
El problema es que el Comité tarda meses en expresar su opinión a este respecto, y por tanto las
entidades de asistencia social se ven obligadas a iniciar un proyecto personalizado para el menor,
corriendo con el riesgo de que el menor reciba una orden de retorno forzoso mientras se está
beneficiando de ese programa. Por lo tanto las acciones del Comité pueden ser inapropiadas tanto en
el tiempo como en su contenido.
Serios problemas pueden surgir durante la fase de recepción, e incluso en otras posteriores, debido a
lo que se acaba de comentar, ya que la orden de repatriación puede llegar a menores que no se
encuentran en las condiciones adecuadas, mientras que otros que han solicitado repetidamente el
retorno voluntario no reciben la autorización.
Finalmente, otro problema muy unido al tema de la repatriación es el que afecta a los acuerdos que el
Comité ha realizado por ONGs nacionales e internacionales (Servicio Social Internacional), que implica
que los mismos organismos son los únicos que pueden operar en la repatriación asistida de los
menores que tienen que abandonar el país y hacerse cargo de su reintegración en el país de origen. A
pesar de que estas organizaciones tienen el indudable mérito de tener un profundo conocimiento de
los países donde trabajan y son competentes para gestionar y llevar a cabo el proyecto de
reintegración social, hay un problema que no podemos olvidar: en primer lugar la transferencia de
competencia sobre el menor a una organización que opera en el país de origen hace que se pierda el
trabajo realizado a nivel formativo y educativo en Italia hasta ese momento y la oportunidad de seguir
un desarrollo estable para el menor.
En segundo lugar el rol educativo de las organizaciones que han seguido y apoyado el desarrollo del
menor hasta ese momento es muy limitado. Los intentos de integrar al menor en la sociedad de
acogida son infructuosos, y no se tiene acceso a ninguna información sobre el menor después de la
repatriación. Sería positivo, desde el punto de vista pedagógico/educativo, poder completar lo que ya
se ha conseguido hasta ese momento, a pesar de que es poco probable que algunos proyectos que
se llevan a cabo en Italia puedan ser realizados en los países de origen.
Como resultado de lo comentado es necesario no negar el rol fundamental que desempeñan las
organizaciones que trabajan con el menor en el país de origen, sino, por el contrario, enfatizarlas,
tanto por su labor en lo que respecta a los servicios sociales, como en su papel de órganos
subsidiarios del Comité en puesta en marcha de medidas que se toman para cada menor.
Por lo tanto sería recomendable que los servicios sociales italianos pudiesen dar la oportunidad de
recoger información directamente de la organización que opera en el país de origen, permitiendo que
el proyecto personalizado que se había establecido con anterioridad pudiese considerar también la
posibilidad de repatriación como una alternativa, y no como un final inevitable.
En el Ayuntamiento de Milán, se creó la Oficina de Urgencias de Menores (de aquí en adelante
“UPIM”, siguiendo la versión original en italiano) y, a pesar de enfrentarse a muchos obstáculos, está
funcionando. Se encarga, entre otros, de los MNA de los que informa la policía, los servicios sociales,
justicia juvenil y las distintas instituciones de educación y sanidad.
Una vez que reciben la información sobre los MNA, este órgano se hace responsable de ellos,
proporcionándoles soporte social y asesoría sobre los procedimientos legales necesarios.
De acuerdo con la información proporcionada por la UPIM, el servicio lo financia el Centro de
Emergencia o de Acogida Temporal, donde el menor puede ser acogido. Entonces, el trabajador
social define el proyecto a medida de las necesidades del menor, de acuerdo con los profesionales
que trabajan en el centro donde se encuentra acogido. La UPIM manda entonces un informe a la
Oficina del Fiscal del Juzgado de Menores que evalúa la situación y puede decidir si pasar el tema al
Juez de Menores, o al Juez Tutelar, de forma que puede adoptar las medidas más adecuadas, o
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puede también proponer una repatriación asistida. En cualquier caso, se informa al Comité para
Menores Extranjeros sobre el MNA, y es éste el que debe recoger la información sobre la familia en el
país de origen a través del Servicio Social Internacional.
Como ya se ha comentado, todo este proceso termina con la repatriación asistida o con la
autorización de residencia en Italia, garantizada por el Juez Tutelar, haciéndose cargo de la tutela la
UPIM. El menor es escuchado en todos los casos, teniendo en cuenta su edad y situación individual.
También se encarga la UPIM de hacerse cargo y cumplir con todas las necesidades administrativas
que requiera la policía o las autoridades consulares del país de origen del menor, manteniendo el
contacto con los órganos y autoridades involucradas en el proceso.
Es importante destacar que, en enero de 2003 la provincia de Milán ha transferido todas las
competencias relativas a los MNA al Ayuntamiento de Milán. Para hacer frente a la situación, el Sector
de Servicios a la Familia (Settore Servizi alla Famiglia) ha establecido acuerdos con varias
Comunidades de Intervención Rápida, (Comunità di Pronto Intervento) teniendo en cuenta los grupos
de edad y el sexo.
Para poder hacer frente a todas las solicitudes, el Ayuntamiento de Milán financia las plazas
necesarias para poder acoger a todos estos menores. De todas formas no se consigue responder a la
demanda. A pesar de que el periodo de Urgencias no puede exceder los 90 días, es muy común en el
caso de los MNA el estar en el servicio durante más tiempo por estar esperando la decisión del
Juzgado sobre su estancia o no en el país, o simplemente porque no hay plazas en otros centros
residenciales.
La determinación de la edad se lleva a cabo normalmente mediante la “prueba de la muñeca”, que
no es fiable, y que depende en los hábitos alimenticios y el crecimiento del menor. En caso de duda, la
ley italiana concede el beneficio de la duda al extranjero, siendo por tanto considerado menor de
edad.
La determinación de la identidad también representa un problema, a pesar de que la reciente
Bossi-Fini requiere la identificación del menor mediante una fotografía y las huellas digitales, que
deberán ser notificadas, junto con la información que se reciba del menor desde el país de origen.
Medidas de protección
Cuando se encuentra un menor en territorio italiano, el proceso administrativo empieza con la
intención de evaluar la oportunidad para éste de regularizar su situación o ser repatriado a su país de
origen. Muchos y diversos profesionales se encuentran involucrados en este proceso: desde el
Comité para Menores y el Ayuntamiento, el cual es responsable de la asistencia y protección de los
menores, al Juzgado de Menores, y el Juez Tutelar encargado de asignar un tutor, y la central de
policía, encargada de conceder el permiso de residencia.
Regularización
La particular situación legal de estos menores se caracteriza hoy en día por la precariedad e
incertidumbre. Desde 1998 hasta hoy el hecho es que los menores han estado sujetos a numerosas y
diversas provisiones, que han ido marcando y cambiando su situación legal.
Provisiones legales
Cualquier provisión concerniente a los menores extranjeros, y en particular a los MNA, debe ser
conforme a lo establecido en la Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas de
20/11/1989, ratificado y puesto en vigor por la Ley 27/5/1991, nº 176. Mediante el Decreto Ley de
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25/7/1998, nº 286, se creó el Comité para Menores Extranjeros. Su función principal es supervisar la
residencia de los menores presentes de forma temporal en el territorio italiano, y coordinar las
actividades de todos los organismos involucrados en el trabajo con estos.
Las funciones específicas del Comité, en cumplimiento del Decreto Ley de 13/4/1999, nº 113, deben
ser definidas por un decreto del Presidente del Consejo de Ministros para regular los procedimientos
que tener en cuenta con los MNA cuya residencia sea denegada, la repatriación asistida y la
reunificación familiar en el país de origen, o en un tercer país. Todo ello conforme a la Resolución del
Consejo de Europa de 1997 cuyo objeto es proteger a los MNA como individuos que requieren una
mayor atención y protección, además de tener unas necesidades especiales de educación y sanidad.
Por lo tanto el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 9/12/1999, nº 535 ha aprobado las
disposiciones concernientes a las funciones que debe llevar a cabo el Comité para Menores
Extranjeros. Dicho documento define a un MNA en Italia como “un individuo menor de edad, sin
nacionalidad italiana o de otro estado miembro de la Unión Europea, quien, no habiendo solicitado
asilo, se encuentra en territorio italiano sin asistencia y representación de sus padres o de otros
adultos legalmente responsables de él/ella, en cumplimiento de las leyes vigentes en Italia”.
Se trata, por lo tanto, de un menor que está solo, que probablemente entró en el país de forma ilegal,
y por ese hecho podría ser expulsado de forma inmediata, pero que se beneficia de los derechos que
le concede la ley, en cumplimiento del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros 535/99,
concerniente al seguimiento de la residencia, la investigación sobre la familia del menor en el país de
origen, y su posible repatriación, tal y como establece el T.U. 286/98, del Comité para los Menores
Extranjeros.
Si las investigaciones demostrasen serios problemas a nivel material y/o moral en la familia o el país de
origen, el expediente será trasladado al Juez de Menores a cargo de iniciar el procedimiento para la
“adoptabilidad” en cumplimiento de la Ley 184/1983. La cuestión que se debe abordar llegados a este
punto es: ¿cuándo está el menor adscrito a la competencia de dicho juzgado y cuándo no lo está?
En primer lugar, el hecho es que el MNA que está en Italia sin sus tutores naturales, es decir, sus
padres, no tiene el apoyo de un tutor legal.
El menor puede tener familiares hasta cuarto grado de consanguinidad en Italia, e incluso en el mismo
municipio de residencia. Si vive con dichos familiares se da una custodia de facto, es decir, aquella
que se da mediante acuerdo privado con la familia de origen, y por tanto una custodia privada. De
todas formas, en base a lo anteriormente indicado, el menor que no se encuentra bajo la asistencia de
su tutor natural se considera que no tiene tutor legal, y por lo tanto es considerado como un MNA por
el Comité para los Menores Extranjeros. De hecho, en este caso específico, la custodia desde un
punto de vista formal, la sigue ostentando la familia aunque se encuentre en otro país, y el menor no
cuenta con representación legal en Italia.
Los MNA a cargo del Ayuntamiento de Milán tienen un permiso de residencia asegurado por la policía,
copia del cual es reenviada al Comité para Menores Extranjeros. En el 2002, la Ley 189/02 estableció
algunas normas regulando y garantizando el permiso de residencia, con algunos límites, a los MNA
cuya solicitud haya sido denegada, una vez que estos cumplan la mayoría de edad, cuando tienen
como objeto estudiar.
El permiso de residencia no autoriza al menor a trabajar. En general los MNA no tienen el permiso de
residencia garantizado, pero nuestras leyes establecen que puede ser concedido a los menores que
se encuentren bajo la custodia de adultos, ya sean ciudadanos extranjeros o italianos, o a menores
que residan con uno de sus padres, o reciban cualquier otro cuidado, asistencia o estén acogidos en
centros, y residan en Italia.
El Decreto Ley de 2003, nº 85 de adaptación de la Directiva Europea de 2001, concerniente a la
protección temporal en el caso de una llegada masiva, y de cooperación en la Unión Europea,
establece la necesidad de protección de los MNA, hasta la asignación de un responsable individual
para el menor en desamparo.
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Un gran logro respecto al hecho de garantizar el permiso de residencia a algunos MNA, ha sido la
sentencia del Tribunal Constitucional de 2003, solicitada por el Tribunal Administrativo Regional de
Emilia-Romagna, sobre la posibilidad de garantizar dicho permiso a los menores extranjeros que se
encuentren bajo custodia, en cumplimiento con el Art. 343 y siguientes del Código Civil.
Procedimiento
El Comité para Menores Extranjeros estableció unas pautas de trabajo, y unos reglamentos que
establecen los procedimientos a seguir una vez se ha identificado un MNA en territorio italiano.
Estas provisiones establecen algunos pasos:
En primer lugar asegurarse de que el menor está efectivamente en situación de desamparo. Se le
informa sobre su derecho a solicitar asilo en el país, en cumplimiento con las leyes vigentes. En caso
de que su solicitud sea denegada, el menor pasa a ser competencia del Comité para Menores
Extranjeros.
Los menores a cargo de los Servicios Sociales del Ayuntamiento, o de adultos que ejercen su
custodia, son competencia del Comité para Menores Extranjeros porque, en cumplimiento con los
acuerdos europeos e internacionales, el mayor interés del menor y el principio de reunificación familiar
son primordiales. Por esta razón la policía garantizará el permiso de residencia al menor de edad e
informará al Comité para Menores Inmigrantes.
Uno de los principales problemas que se debe resolver todavía es la de la identidad del menor, lo cual
debe ser resuelto por las autoridades policiales con la mayor brevedad posible. En este sentido,
cuando el menor posea un documento de identidad indicando el año de nacimiento, es recomendable
asignar como supuesta fecha el 31/12 del año que aparece en dicho documento.
De acuerdo con la ley, cuando no es posible tener certeza sobre la identidad del menor, su edad y
nacionalidad, se puede tomar una fotografía, las huellas digitales, e incluso llevar a cabo cualquier
prueba química o biológica, utilizando medios que respeten la salud y dignidad de los menores. En
caso de duda sobre la edad, se les debe conceder siempre el beneficio de la duda.
En cumplimiento con los acuerdos europeos, la información debe ser registrada y transmitida al
Comité para Menores Extranjeros. Para llevar a cabo un censo de estos menores, las autoridades
públicas y organismos a cargo de ellos que tengan noticia sobre la entrada o la presencia de MNA en
territorio italiano deben informar inmediatamente al Comité, haciendo uso de los medios adecuados,
que respeten la privacidad. “La notificación debe ir acompañada de toda la información disponible,
especificando todos los particulares sobre el menor, como la nacionalidad, condiciones físicas,
medidas de asistencia y acogida temporal, y cualquier otra medida que cubra sus necesidades.”
Para estos fines se utiliza un documento que recoge la información estadística. Consiste en cuatro
impresos:
� En el impreso A, para el censo, sólo se encuentra la información personal del menor, cómo y cuándo
ha llegado al territorio y los procedimientos llevados a cabo para averiguar edad y nacionalidad.
Además se indican las medidas adoptadas para su asistencia.
� En el impreso B, se recoge la información sobre su estancia en el país: educación, experiencias
laborales, culturales, etc.
� En el impreso C, se recoge la información sobre la investigación realizada respecto a la familia, y la
organización de la repatriación asistida.
� En el impreso D consta la información recogida durante la entrevista al menor: razones por las que
abandonó su país de origen, por qué eligió Italia, posibles temores y la voluntad o no de solicitar asilo.
A pesar de que la estancia del MNA debe considerarse temporal, mientras se completan las
investigaciones sobre la familia, etc., al menor se le garantiza la posibilidad de recibir educación, de
practicar su religión, hablar su idioma, jugar, practicar deportes, etc.
83
Posibilidades reales
de residencia para los
menores no acompañados
La posibilidad real de residencia para un MNA una vez cumplida la mayoría de edad representa una
cuestión compleja y controvertida.
Se debería partir de la premisa de que si un menor nacional de un país no miembro de la UE solicita
asilo, no se le considere en situación de desamparo, y se le apliquen las leyes que respectan a
cualquier extranjero en dicha situación. Por lo tanto su caso ya no sería de la competencia del Comité
para Menores Extranjeros.
El resto de MNA identificados en el territorio, y que están a cargo de los servicios sociales o de
adultos que los custodian, reciben el permiso de residencia para menores, en cumplimiento del
Decreto del Presidente del Consejo de Ministros 535/99, y se les conceden los derechos inherentes a
la residencia temporal: asistencia sanitaria, acceso y apoyo al sistema educativo y otros beneficios
que otorga la ley.
La situación cambia cuando cumplen la mayoría de edad.
La Ley 189/2002 garantiza “el permiso de residencia para estudiar o trabajar, ya sea por cuenta ajena
o por cuenta propia, cuando un menor cumple la mayoría de edad, si el Comité para Menores
Extranjeros no ha dispuesto de otra forma, a los MNA que han participado un proyecto de integración
civil y social durante por lo menos dos años, gestionado ya sea por un órgano público o privado con
representación en Italia, o que está inscrito en el registro establecido por la Presidencia del Consejo de
Ministros, en cumplimiento del Art.52 del Decreto del Presidente de la República 31/8/99, nº 394.”
El organismo a cargo de los proyectos debe garantizar y demostrar con la documentación pertinente,
que el menor, cuando ha cumplido la mayoría de edad, ha residido en Italia durante por lo menos tres
años, y ha participado en el proyecto durante por lo menos dos años, que tiene una residencia y que
asiste a clase o tiene la posibilidad de un trabajo remunerado mediante contrato. El número de
permisos concedidos se descuenta de los cupos anuales de llegadas.
Mientras el Decreto Ley 286/1998 establece que, en cumplimiento del Art. 2 del 4/5/83 nº 184, “un
permiso de residencia para estudiar, formación ocupacional, trabajo por cuenta ajena o por cuenta
propia, asistencia médica o sanitaria”, es evidente que la normativa establecida por la Ley 189/2002
tiende a limitar la posibilidad del MNA que estén en posesión de un permiso de residencia por menor
edad o custodia, puedan renovarlo al cumplir la mayoría de edad.
Es evidente que, tras la entrada en vigor de la nueva ley, para los menores que llegan al país habiendo
cumplido los 15 años, la situación es controvertida.
Anteriormente, de acuerdo con el Memorando del Ministro del Interior la policía estaba autorizada a
convertir el permiso de residencia del menor de edad que no hubiese recibido una orden de
repatriación del Comité, y cuya custodia hubiese sido determinada por el Juzgado de Menores, en
cumplimiento con la Ley 184/83; después, el Tribunal Constitucional1 decidió que la condición de
1 La sentencia del Tribunal Constitucional refiere a las normas en vigor antes de las enmiendas establecidas por la Ley 189/02
(que ha sustituido el Art. 32 con el párrafo 1 bis y 1 ter).
84
menor a cargo del Juez de Menores debe la misma para todos aquellos sujetos a custodia por
decisión judicial. Por esta razón, el Ministro del Interior en el 2003, redactó otro Memorando
concerniente a la conversión del permiso de residencia por minoría de edad. Especifica que la
condición de menores bajo custodia debe ser igual para todos los que se encuentran en la misma
situación, cuando respecta a la conversión de su permiso de residencia cuando cumplen la mayoría
de edad.
De hecho, el Memorando establece: “Una vez así establecido, esta oficina expresa su opinión de que
los permisos de residencia por minoría de edad garantizados a los menores que han cumplido la
mayoría antes de la entrada en vigor de la Ley nº 189/02 deben convertidos, cuando se cumplan
todas los requisitos previstos por la ley”.
Como la sentencia del Tribunal Constitucional se refiere a las normas en vigor antes de la Ley 189/02,
las autoridades ministeriales garantizan el permiso de residencia a los menores extranjeros que han
cumplido la mayoría de edad antes de la entrada en vigor de la Ley de 2002 de inmigración.
Desde un punto de vista práctico, esto debería implicar que los permisos de residencia concedidos
con posterioridad pueden ser transformados en permisos de trabajo, evitando así que los MNA que
van a cumplir la mayoría de edad escapasen de aquellos que les custodian, para evitar la repatriación
a su país de origen. Es más, sería recomendable ofrecer a estos menores más protección para
permitirles residir en nuestro territorio, a través de programas de integración social y laboral, tanto para
evitar la expulsión como para garantizarles las herramientas para que no caigan en el peligro de la
clandestinidad y se conviertan en víctimas de organizaciones criminales.
Esta situación conduce a muchos organismos, asociaciones, individuos o representantes
institucionales a llevar a cabo acciones positivas para los MNA. Gracias al padre Geno Rigoldi,
fundador de la Asociación “Comunità Nuova”, basada en Milán, una oficina para los guardianes de
MNA fue establecida con la finalidad de hacer llegar el problema a la opinión pública. En un artículo
de marzo de 2003, el padre Rigoldi expresa la opinión de que “después de haber experimentado
varias formas de integración, cuando los estos menores cumplen la mayoría de edad están
condenados a la clandestinidad por la Ley Bossi-Fini (189/02), que ofrece unas medidas parciales e
inconsistentes con las necesidades del menor”.
Más recientemente la organización “Save the Children” ha escrito una carta al Ministro del Interior y
diversos miembros del Parlamento italiano respecto a garantizar los permisos de residencia a menores
extranjeros bajo custodia o a cargo de familiares hasta un cuarto grado de consanguinidad, cuando
cumplan la mayoría de edad.
Teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal Constitucional de 2003, la carta solicita que “se
proporcione a las oficinas instrucciones adecuadas para aclarar como deben ser otorgados los
permisos de residencia cuando los menores que cumplen la mayoría, de acuerdo con el Art.32,
párrafo 1 del Decreto Ley 286/98; no pueden ser sólo aplicadas a los menores bajo custodia por
decisión del Juez de Menores, en cumplimiento con el Art. 4, párrafo 2, de la Ley 184/83, sino
también:
A menores bajo custodia de los Servicios Sociales por decisión del Juez Tutelar, como establece el
Art.4, párrafo 1 de la Ley 184/83;
A menores bajo custodia en cumplimiento con el Art.343 y siguientes del Código Civil, sin distinción
entre aquellos que han cumplido la mayoría de edad antes de la entrada en vigor de la Ley 189/02 y
los que la han cumplido después;
A los menores que están a cargo de familiares hasta un cuarto grado de consanguinidad, en
cumplimiento del Art. 9, párrafo 4 de la Ley 184/83.”
Es evidente que, si esto sucediese, muchos menores extranjeros que están viviendo en situación
precaria e incierta, podrían residir en nuestro país y beneficiarse de una integración social y laboral
efectiva.
85
Acciones de apoyo social
para la integración
de los menores
La tarea de la tutoría de menores, de la cual en el área de Milán es responsable el ayuntamiento,
acompaña a todas aquellas actividades dirigidas a garantizar la salud y el desarrollo de los menores a
cargo de los servicios sociales del ayuntamiento y no sólo aquéllas referentes a la actuación de sus
capacidades resultantes de la provisión de la custodia por las autoridades. Es, por eso, interesante
dar detalles sobre los problemas relacionados con la capacidad en cuanto a los gastos que hay que
afrontar por el alojamiento de los menores en residencias como resultado de la provisión por la
autoridad judicial o la familia que los acoge.
El decreto regional 1/2000 Art. 4, párrafo 81 dice que “los gastos por los servicios de asistencia social
que, de acuerdo con las leyes y los actos de los planes regionales, son a cargo de los ayuntamientos,
son, actualmente, a cargo del ayuntamiento donde el individuo tiene derecho a residir o, en los casos
referidos en los párrafos 14 y 15, reside cuando los servicios empiezan; si el individuo con este
derecho está acogido en otro municipio, los gastos serán pagados en cualquier caso por el
ayuntamiento donde reside, considerándose irrelevante el cambio de residencia. Para los menores la
residencia o domicilio es la que tengan sus padres ejerciendo su autoridad paternal o la que tenga el
que ejerza de tutor”.
Como resultado de esto, el cuerpo encargado del pago de los gastos que genera el alojamiento de
menores que están en una residencia o con familias es el ayuntamiento de residencia de los individuos
que ejerzan la patria potestad cuando los servicios comienzan.
En los casos de:
Menores con padres separados o divorciados, que residen en dos municipios diferentes: ambos
ayuntamientos son responsables del pago de estos gastos, debido a que ambos padres mantienen la
patria potestad. En el caso de que esta autoridad sea sólo de un padre, el encargado del pago será el
ayuntamiento del municipio donde éste resida;
�
En caso de que uno de los padres resida en otra región, cuando el servicio empieza: en este caso
se aplica el Art. 317-bis del Código Civil. Dice que la patria potestad debe ser ejercida por el padre
con el que vive el menor, por tanto, el ayuntamiento de residencia es el que se hará cargo de estos
gastos;
�
� Sumisión de tutoría a un cuerpo local, complementando el Art. 354 del Código Civil: implica la
capacidad del mismo cuerpo local para pagar los gastos aunque el menor resida en otro municipio. Si
el tutor es mandado a otro administrador, donde está alojado el menor, el ayuntamiento donde viven
los padres ejerciendo la patria potestad o el tutor estará obligado a pagar;
Menores extranjeros que necesiten urgentes cuidados médicos o asistencia sanitaria: el cuerpo local
del municipio donde vive el menor cuando surge el problema, es el encargado de pagar, según el Art.
37-bis del acto 184/1983 que dice que “un menor extranjero que vive en el país en condiciones de
abandono está sujeto a la regulaciones italianas en materias de adopción, tutoría y provisiones
necesarias en caso de emergencia”.
�
Si en el ámbito de planificación territorial los ayuntamientos siguen las mismas líneas y han
interpretado en el pasado de forma diferente las normas regionales anteriormente citadas, en
86
comparación con la interpretación ofrecida por el Memorando nº 42 de 17.12.2003 concerniente a las
competencias sobre el menor acogido en dependencias residenciales o en acogimiento familiar y han
detectando ayuntamientos diferentes a cargo de los gastos, de acuerdo con los principios
establecidos anteriormente, como ayuntamientos que establecen relaciones financieras a través de
acuerdos específicos, tendrán en cuenta una interpretación de las normas establecidas que sea
estable, uniforme y que no deje lugar a dudas.
Vale la pena recordar que quién inicia los procedimientos es el responsable de informar al
ayuntamiento que ostenta la responsabilidad financiera de los gastos de las medidas que se quieren
tomar. Este Memorando sustituye al Memorando Regional nº 32 de 18 Noviembre de 1996.
En lo que respecta a políticas públicas y, en particular, a la recepción de iniciativas e instituciones, una
figura italiana a destacar son las actividades llevadas a cabo en favor de los inmigrantes por los
servicios que ofrecen varios actores sociales, como la Iglesia Católica, los sindicatos y voluntarios, a
las autoridades públicas locales.
Las principales acciones que llevan a cabo este grupo de actores son relativas a la integración
socioeconómica de los inmigrantes:
Centros de asistencia y acogida temporal, con comedores y dormitorios: su función principal es cubrir
las emergencias de los inmigrantes recién llegados que no son asistidos por comunidades étnicas
eficientes, ofreciendo asesoramiento y asistencia con el objeto también de su integración en el
mercado laboral;
Asesoría y asistencia a la hora de completar los documentos y prácticas burocráticas (como el
permiso de residencia, la inscripción en los servicios sanitarios nacionales, reunificación familiar, etc.);
Recogida, sistematización y difusión de información, tanto respecto a cuestiones generales en relación
a derechos como con referencia específica a oportunidades laborales;
Recepción, integración e inserción de inmigrantes que ostentan derechos de protección específicos,
como los refugiados, los MNA, las mujeres que son víctimas del tráfico de seres humanos para fines
de explotación sexual, etc. En todos estos casos, entre otros, la formación profesional y la orientación
laboral suelen ser las figuras más destacadas de los proyectos de inserción social.
También vale la pena mencionar que en 2003, la Asociación “Comunità Nuova” ha recibido 12,000
euros del Ayuntamiento de Milán para llevar a cabo el Proyecto Zaraä, que tiene como objeto el
promover la intervención social dirigida a menores de Ouled Youssef, una ciudad en el distrito rural de
Beni Mellal, Marruecos. La iniciativa surgió de una experiencia de trabajo de “Comunità Nuova” con
operadores trabajando con MNA que vivían en condición de desamparo y marginalidad en Milán.
El Proyecto tiene como objetivo detectar en el área de Beni Mellal operadores locales que se
involucren en proyectos dirigidos a adolescentes para hacer que la comunidad local reexamine el
proyecto migratorio, crear un flujo mejor definido y promover una red local de intervención dirigida a
estos menores. En el proyecto cooperarán autoridades locales, el Centro Anjal y la Asociación Baiti,
además de otras instituciones marroquíes que llevan a cabo proyectos para menores, y por último el
Centro de Justicia Juvenil de Lombardía y los Servicios Sociales de Milán.
Otra iniciativa a destacar en el área de Milán es la Oficina para Guardadores de MNA, establecida por
el padre Geno Rigoldi, como consecuencia de una larga y profunda cooperación con el Juzgado de
Menores, la Oficina del Fiscal de Menores y el Juez Tutelar. El objetivo es formar a adultos voluntarios
para apoyar a los menores extranjeros, y especialmente a los MNA, en sus procesos de integración,
mediante su guarda, una vez establecida por el Juez Tutelar, por indicación del Juez de Menores,
hasta que recaiga resolución sobre la permanencia o no del menor en territorio italiano. Por lo tanto, el
Guardador asistirá de esta forma a la autoridad local a cuyo cargo se encuentre, en sinergia con las
comunidades y centros que los tengan acogidos. Durante este proceso, Guardador y menor serán
asistidos por la oficina que les ofrecerá asesoramiento, tanto legal como educacional, y que pondrá a
su disposición, en caso necesario, otros medios que faciliten la protección del menor.
87
Educación
En este ámbito, mientras las normas anteriores han sido criticadas por ser demasiado generales o
restrictivas en lo que concierne a los derechos, la nueva Ley 40/1998 (y en particular el Art. 36) ha
consolidado o ampliado algunas opiniones que han surgido sobre las prácticas de la Administración
en favor de los menores extranjeros. Las normas sobre educación establecen, en primer lugar, la
extensión de la educación obligatoria a los menores extranjeros presentes en territorio italiano: están
sujetos a todas las normas en vigor referentes al Derecho a la Educación, acceso a los recursos
educativos, y participación en las actividades comunitarias propias de los centros educativos. Las
instituciones están involucradas también en proporcionar cursos básicos de lengua italiana.
Antes de la entrada en vigor de la citada Ley, la escolarización del menor inmigrante estaba regulada
el un Memorando del Ministro de Educación que establecía que los directores de los centros estaban
autorizados a admitir menores extranjeros, mientras se esperaba a la regularización de su situación.
El Art. 45 se solapa con dicha práctica: también establece que los menores no documentados
pueden ser admitidos en un centro escolar, pero respecto a la investigación sobre la identidad, si los
datos resultaran diferentes, o no se consiguiesen, no se comprometería la obtención del certificado o
diploma, en ningún tipo de centro, y si no se demuestra ser falsa la identidad declarada, el certificado
o diploma incluirá los datos que indicaba el documento de identidad en el momento de la
matriculación en el centro.
En caso de expulsión de los padres del menor escolarizado, se vería afectado el Derecho a la
Educación del menor, y por tanto, la policía ha adoptado una práctica por la cual se pospone la
expulsión hasta la finalización del curso escolar. Este es uno de los casos en que el Juzgado de
Menores, de acuerdo con el Art. 31, párrafo 3, T.U. de las normas de extranjería, podría conceder un
permiso de residencia si fuese solicitado.
Sanidad
Los menores extranjeros que están en posesión de un permiso de residencia (por minoría de edad,
guarda, reagrupación familiar, protección social, asilo o solicitud de asilo) deben ser inscritos en los
Servicios Sanitarios Nacionales, y por lo tanto tienen derecho a dicha asistencia (T.U. 286/98, Art.34;
Memorando del Ministro de Sanidad de 24.3.2000). Es importante recordar que la información sobre
el inmigrante ilegal que tiene acceso a los establecimientos sanitarios no puede ser notificada a las
autoridades salvo en ciertos casos en que así lo requiera la ley.
Los menores extranjeros que no están en posesión del permiso de residencia no pueden ser inscritos
en los Servicios Sanitarios Nacionales, pero sí tienen el derecho a recibir asistencia médica urgente o
vital, incluso continuada por enfermedad o accidentes y el acceso a los programas de medicina
preventiva (T.U. 286/98, Art. 35, párrafo 3).
Esta restricción del Derecho a la Salud a los menores inmigrantes en situación irregular contrasta con
la Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas de 1989, que establece que todo menor,
sin discriminación alguna, debe tener acceso a los servicios sanitarios (Art. 24). El respeto al Derecho
a la Salud requiere dos tipos de práctica que son particularmente complicadas, y no tienen conexión
con los servicios ofrecidos a la población local:
�
El análisis de las necesidades de salud.
� Fomentar el conocimiento y el uso de los servicios presentes en el territorio por parte de la
población inmigrante.
El grupo NAGA de medicina de la calle, una asociación de voluntarios comprometidos con la
promoción del Derecho a la Salud de Inmigrantes y Nómadas, inició sus actividades en Milán en
diciembre de 1999. Han podido apreciar que el 10% de los inmigrantes ilegales atendidos, y que han
88
informado a NAGA sobre su necesidad de intervenciones médicas, había pasado un tiempo en la
ciudad en asentamientos ilegales. Por lo tanto en estos casos han optado por ofrecer a este grupo
asistencia médica y legal directamente en el terreno.
En consecuencia, se estableció una Unidad Móvil que trabaja en dichos asentamientos, utilizando una
autocaravana preparada especialmente con equipamiento médico, medicinas y material informativo
sobre cuestiones socio-jurídicas. El servicio se ofrece de las 20.30 a las 23.30.
Durante estos años, el grupo ha aumentado su plantilla y su ámbito de actuación y se ha hecho
posible dar asistencia a más de 1.500 pacientes extranjeros y contactar por lo menos el triple de ese
número de individuos viviendo en zonas, casas o fábricas abandonadas, en condiciones de
aislamiento, y sin conocimiento en muchas ocasiones de sus derechos y los servicios existentes.
Vivienda
Los centros de acogida en Milán, tanto laicos como católicos, son numerosos. Desde los primeros
años en que el fenómeno de la inmigración llegó a Milán, se crearon asentamientos “ilegales” en el
territorio. Edificios abandonados solían ser el primer cobijo de los extranjeros llegados en los primeros
flujos migratorios. Estos asentamientos fueron sustituidos por los “Centros de Permanencia y
Asistencia temporal” (CPA), creados con el objetivo de ofrecer asistencia a inmigrantes que no
gozaban todavía de una red de relaciones que pudiese apoyarles en la búsqueda de vivienda.
Dichos centros fueron desmantelados y sustituidos por un nuevo tipo centro, gestionado por el sector
privado. El cambio substancial por parte de la dirección de los centros se dio en el acceso, que a
partir de entonces se concedería solamente a inmigrantes “legales”, es decir, en posesión de un
permiso de residencia. Esta discriminación afectó precisamente al grupo de población que más
necesitaba esta solución. Negarle a este grupo cualquier acceso a estos establecimientos no ha
contribuido a solucionar el problema, sino al contrario ha provocado que se buscasen otras
soluciones como los barrios de chabolas.
89
Análisis de prensa
Con respecto a la provisión de información por parte de los medios de comunicación, vemos que los
periódicos italianos Il Corriere della Sera y La Repubblica analizados en el año 2003 trataron el
fenómeno de la inmigración, ofreciendo principalmente noticias. En términos generales, las encuestas
más profundas son pocas y menos aún son los comentarios y entrevistas relacionadas con el tema.
Hay una escasa tendencia a enfocar el problema del MNA para promover una adecuada comprensión
del fenómeno.
La principale fuente de información de los diarios italianos es la agencia ANSA de Milán, de donde
todos los medios italianos obtienen la información. La agencia puede ser considerada la fuente de
información italiana y para los periodistas es donde se encuentra toda su información. Presenta las
noticias a publicar para los lectores. ANSA es la proveedora de la mayoría de la información que
publican los periódicos y es una referencia para todos ellos.
La información de ANSA sobre los inmigrantes se basa principalmente en los inmigrantes ilegales
(llamados "clandestinos") y sobre sus comportamientos ilegales: entrada ilegal en Italia o actividades
criminales. Esta información se compone solamente de breves noticias, sin dejar espacio a ninguna
investigación a través de servicios o informes.
Es importante destacar que ANSA presenta información relacionada sobre todo con los inmigrantes
clandestinos, los grupos más pobres, incrementando así la percepción negativa de este fenómeno.
La inmigración gana importancia en la prensa italiana sólo cuando hay una emergencia.
El problema de desarrollar una actitud o conciencia particular con respecto a la representación de los
medios descubre un nuevo límite cuando aparece la imagen de los niños inmigrantes. ¿Cuál es la
verdadera imagen que muestran los medios de estos niños? Los dos diarios antes mencionados cada
vez más consideran a los niños inmigrantes como un símbolo de la incomodidad y el miedo implícito
en una sociedad multiétnica: miedo al crimen como resultado de unas malas condiciones, pero
también miedo por la diferencia cultural, por la posibilidad de una “invasión” que es más psicológica
que territorial. El impacto emocional que suponen los menores extranjeros se hace particularmente
evidente en la representación de los medios: éstos son más efectivos capturando la atención del
público que los niños italianos. El menor inmigrante que suele aparecer en las noticias está
considerado, en la mayor parte de los casos, un niño peligroso para la sociedad que lo acoge, o una
víctima de crueles crímenes, un sujeto en unas condiciones de serios problemas y peligro. Merece la
pena destacar que el MNA no ha prestado particular atención en los diarios analizados durante el año
2003; los artículos publicados son escasos y cortos y, muchas veces, el tema de los niños “no UE” se
trata sin mención alguna a los niños que llegan solos. En el periodo estudiado, la atención se centró
sobre todo en los siguientes fenómenos:
La estafa de la limosna: fenómeno que implica a muchos niños inmigrantes que piden limosna en
las calles de la ciudad o en los transportes públicos. Son obligados a dar a sus explotadores casi todo
el dinero recaudado. Se han presentado algunos proyectos con el objetivo de afrontar este problema,
que oscilan entre iniciativas promovidas por asociaciones sin ánimo de lucro a instituciones varias.
(La Repubblica 27/05/03; 17/06/03) (Corriere della Sera 02/12/03).
90
La escapada espontánea de instituciones y comunidades que acogen a estos menores y de las
cuales escapan por miedo a ser devueltos a sus países de origen. (La Repubblica 27/12/03).
Torturas (La Repubblica 29/08/03).
Tráfico de menores (Corriere della Sera 03/11/03; 28/09/03; 08/05/03).
Muerte de menores expulsados de los barcos durante el viaje a las costas italianas
(La Repubblica 21/10/03) (Corriere della Sera 21/10/03).
Los problemas de integración de los menores inmigrantes en las escuelas y por qué su presencia
no se ve aún como un recurso, como se puede ver por los recortes financieros que hizo el Ministerio
de Educación (La Repubblica 21/02/03).
La presencia de éstos en Milán siendo ésta la ciudad donde más inmigrantes hay
(Corriere della Sera 12/04/03; 01/06/03) (Corriere della Sera di Lombardia 06/06/03).
El cambio de tendencia migratoria: los grupos más grandes están ya instalados y continúan su
progreso a través de los mecanismos de la cadena migratoria. (Corriere della Sera 28/12/03).
La difícil administración de los aspectos burocráticos: los jóvenes inmigrantes viven esperando el
permiso de residencia con la ansiedad de que los puedan expulsar del país.
(Corriere della Sera 06/04/03).
Los periódicos subrayan cómo la población percibe, con creciente preocupación, la emergente
microcriminalidad en la que están envueltos los menores inmigrantes, principales sospechosos de
estos crímenes. Menor consideración se da cuando ellos son las víctimas.
El problema es percibido sobre todo por la gente que vive en los distritos suburbanos, donde la
presencia extranjera, muchas veces responsable del tráfico de drogas, es importante (Corriere della
Sera 23/11/03; 27/04/03). Por lo que concierne al crimen organizado, la lucha por el tráfico de heroína
en Milán tiene prioridad (La Repubblica 28/07/03).
La opinión de los milaneses con respecto a los MNA ha cambiado en las últimas décadas.
Hasta 1980, despertaban la curiosidad de la gente. Durante la siguiente década, su presencia ha
aumentado y se los ha empezado a considerar como un peligro potencial. El último cambio, que nos
lleva a la situación actual, ha visto cómo la categoría estudiada ha pasado de ser “sujetos no
bienvenidos” a “sujetos socialmente peligrosos”. Esto, obviamente, revela que la entrada de
inmigrantes implica la intuición de diferentes –actuales o presumibles- problemas.
91
Los retos de futuro
Ceps, Omega y Capac
A continuación se exponen los retos identificados por los grupos de trabajo del proyecto en
Barcelona, Graz y Milán.
1. Deberíamos ser conscientes de la dimensión real del fenómeno.
A nivel mundial, el problema de los menores no acompañados y separados es mucho más extenso de
lo que las instituciones y ciudadanos europeos se imaginan. Tendríamos que ser conscientes de este
hecho, y de los orígenes del problema, para poder evitar percepciones erróneas y para poder dar
respuestas adecuadas a este fenómeno.
Como indicó Cabrini Gibbons durante su presentación en Barcelona el 2 de julio de 2004, la mitad de
las personas desplazadas en el mundo son menores. Eso representa millones de niños y jóvenes
abandonando sus hogares por causa del hambre, o huyendo de sus países como consecuencia de
conflictos armados.
En Europa, a pesar de ser numerosos, el grupo de estos menores es pequeño en relación a las cifras
que encontramos en el resto del mundo, como pueden ser los niños que llegan procedentes de
numerosos países americanos a Estados Unidos o todos aquellos que cruzan las fronteras de la
mayor parte de países africanos por muchas razones diferentes, pero que tienen siempre que ver con
el hambre y los conflictos.
También se debe hablar de los menores víctimas del tráfico de seres humanos. Éste es un problema
de grandes dimensiones que crece cada día y los países miembros de la Unión Europea son el
destino de un enorme número de estos niños y jóvenes. Al enfrentarse a las cifras, es evidente que
este fenómeno tiene unas proporciones muy superiores al problema que hemos estudiado en este
proyecto.
Por lo tanto, una vez que nos centramos en los menores extranjeros no acompañados que se
encuentran en nuestras ciudades, ya sea en busca de paz o de desarrollo personal y/o profesional,
deberíamos ser conscientes de que no se trata de una “invasión”, y que la situación en la Unión
Europea debería ser gestionada de una forma adecuada por los actores involucrados.
2. Los Estados Miembros de la UE deberían respetar y cumplir las legislaciones vigentes en
relación a la inmigración y el asilo político.
En los tres informes se ha observado que, debido a razones de tipo político, los Estados Miembros de
la UE incumplen y/o adaptan la implementación de las normativas a unos criterios que tienen poco
que ver con el estado de derecho. Esto sucede tanto en relación con las legislaciones nacionales
como con la normativa europea.
La experiencia demuestra que este incumplimiento no sólo no ayuda a las autoridades a controlar o
gestionar el flujo de extranjeros en nuestros países, tal y como han alegado en numerosas ocasiones,
sino que además niega a los inmigrantes económicos o solicitantes de asilo su derecho a apelar a sus
circunstancias personales y necesidades.
Sería también muy positivo que la Unión Europea requiriese de los Estados Miembros seguridad
jurídica, ya que las legislaciones nacionales que regulan las cuestiones migratorias están cambiando
constantemente, con la consecuencia lógica de que cada vez haya más extranjeros en nuestros
países que se encuentren en situaciones sin sentido de difícil solución.
3. Los Estados Miembros de la UE deberían tratar a estos menores como niños y jóvenes
por encima de su consideración de extranjeros.
Parece evidente que, a un nivel europeo, el fenómeno de la inmigración de menores no acompañados
y su status en los Estados Miembros de la UE es desconocido, y considerado por las autoridades
como un tema de segundo orden a la hora de trabajar las políticas públicas de integración.
Debería crearse un Reglamento de Ejecución de la Carta Europea de Derechos del Niño, seguido de
la harmonización de las legislaciones nacionales, para asegurar que los derechos de los menores no
acompañados son respetados y que las políticas en este sentido son las mismas en todo el territorio
de la Unión Europea.
Otra cuestión importante que debería tratarse a nivel comunitario es el de dar una definición clara y
pragmática de infancia y juventud, para que las políticas y los programas puedan ser diseñados e
implementados específicamente para cada uno de estos dos grupos.
94
4. Las instituciones de los Estados Miembros de la UE deberían seguir unos criterios
adecuados que faciliten la confianza y el respeto de estos menores hacia nuestro sistema, a
la vez que puedan llegar a entender la sociedad de acogida.
Una vez que los menores extranjeros no acompañados se encuentran en nuestros países, la forma en
que las Administraciones enfocan sus obligaciones legales no es siempre la más adecuada. Es muy
difícil para las instituciones ganarse la confianza de estos menores si, una vez que han sido acogidos
e incluidos en programas sociales, se encuentran bajo la amenaza de ser expulsados del país.
Unos criterios y procedimientos comunes serían muy positivos a la hora de trabajar con estos menores.
5. Debería primar la observancia y el respeto del “interés superior del menor”, empezando
por el derecho a ser oído.
Las diferentes políticas que afectan a los menores extranjeros no acompañados son frecuentemente
enfocadas a la repatriación de estos. El principio de reunificación familiar debería ser prioritario, y la
posibilidad estudiada en todos los casos. Pero en las tres ciudades se han encontrado casos en que
no se siguen las medidas apropiadas en este sentido.
El principal reto en este sentido es el llegar a una definición común de lo que se debe considerar “el
interés superior del menor”.
Por ejemplo, se ha podido apreciar que los menores que están siguiendo los circuitos creados para su
integración y formación tienen problemas a la hora de afrontar el estrés por la incertidumbre respecto
a su futuro. Además esta situación muchas veces desemboca en una brusca ruptura en su evolución
cuando la resolución respecto a su solicitud de permiso de residencia/asilo les deniega el derecho a
permanecer en el país.
En el caso de Barcelona, como han indicado diversos actores socio-educativos, este hecho hace que
los menores huyan de los centros residenciales y formativos para evitar las medidas de repatriación.
6. Los programas para menores extranjeros no acompañados deberían ser los mismos que
para los niños y jóvenes nacionales de nuestros países.
Tanto en Graz como en Barcelona se han creado circuitos/programas paralelos de asistencia social en
los que los menores extranjeros no acompañados permanecen entre los miembros de su propia
comunidad cultural y, de alguna forma, aislados de la realidad social en la que se espera que se
integren.
No se han encontrado las razones que inspiran estas medidas, y todavía menos en los casos en que
los menores se encuentran de forma efectiva bajo la tutela de las Autoridades Públicas
correspondientes a través de las medidas legales de protección pública del menor.
El principio de no discriminación debería inspirar siempre el trabajo con menores. Si esta separación
de facto empieza en los centros de acogida y programas de formación, será muy difícil que el trabajo
de integración pueda llevarse a cabo cuando sean adultos e individuos independientes.
Deberían ser apoyados a la hora de construir su propia red social en la ciudad de acogida, de forma
que se hallen, en lo posible, en igualdad de oportunidades respecto a los nacionales durante su
formación e integración. Éste es uno de los principales problemas a los que los inmigrantes se
enfrentan cuando inician una nueva vida en un nuevo país, y se debería hacer un esfuerzo especial
cuando nos referimos al desarrollo social de un menor.
7. Los esfuerzos en innovación y el papel de las ONGs deberían ser apoyados y reforzados.
Como hemos podido apreciar durante el trabajo de investigación y las reuniones del grupo en
Barcelona, en Europa las ONGs tienen un papel muy importante en lo que concierne al trabajo con
menores no acompañados, ya que son los que llevan a cabo la mayor parte de los programas, tanto a
nivel privado como en partenariado con la Administración Pública.
Los responsables de elaborar las políticas que afectan a este fenómeno deberían aprovechar la gran
experiencia adquirida por estas entidades a través de su trabajo con estos niños y jóvenes.
Esta colaboración y el apoyo a las iniciativas innovadoras deberían darse también a nivel internacional.
Las nuevas experiencias de trabajo en partenariado con ONGs de los países de origen de los
menores extranjeros no acompañados han demostrado ser muy positivas.
LOS RETOS DE FUTURO
95

menores inmigrantes no acompañados

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Caso insólito

Red de Oración Febrero 2016 Los refugiados y solicitantes de asilo