Untitled - Congreso del Estado de Baja California

Transcripción

El Nuevo Sistema
de Justicia Penal e
Inseguridad Pública
en Baja California
Coordinadores
Marina del Pilar Olmeda García
Daniel Octavio Valdez Delgadillo
Pablo Jesús González Reyes
Primera edición: Mayo de 2015
©Marina del Pilar Olmeda García
©Daniel Octavio Valdez Delgadillo
©Pablo Jesús González Reyes
D.R. Poder Legislativo de Baja California
ISBN: 978-607-8319-05-3
Edición: RR Servicios Editoriales
Formación y diseño editorial: Editorial Artificios / RR Servicios Editoriales
Diseño de portada: Editorial Artificios / RR Servicios Editoriales
Impreso y hecho en México
Prohibida su reproducción por cualquier medio mecánico o electrónico sin la
autorización escrita del editor.
El Nuevo Sistema
de Justicia Penal e
Inseguridad Pública
en Baja California
Coordinadores
Daniel Octavio Valdez Delgadillo
Poder Legislativo de Baja California
XXI Legislatura
Instituto de Opinión Ciudadana,
Estudios Económicos y Sociales
Poder Legislativo de Baja California
XXI Legislatura
MESA DIRECTIVA
1 DE FEBRERO 2015 AL 31 DE MAYO DE 2015
Presidente
Dip. Francisco Alcibíades García Lizardi
Vicepresidente
Dip. Laura Torres Ramírez
Secretario
Dip. Rosalba López Regalado
Prosecretario
Dip. Julio César Vázquez Castillo
Secretario Escrutador
Dip. Irma Martínez Manríquez
INSTITUTO DE OPINIÓN CIUDADANA,
ESTUDIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
Director General
Mtro. Manuel Real Lizardi
Coordinación de Investigación y Estudios
Mtro. Ángel Rivera Granados
Coordinación de Administración
C.P. Ramón Ochoa Rojo
Área Técnica
Mtro. Juan Martín Güereña Pérez Brambila
Lic. Rodolfo Tamez Hernández
COMITÉ EDITORIAL
Dr. Víctor Alejandro Espinoza Valle
Dr. José Francisco Gómez McDonough
Mtro. José Alberto Saucedo Sánchez
Dra. Marina Del Pilar Olmeda García
Universidad Autónoma de Baja California
Dr. Juan Manuel Ocegueda Hernández
Rector
Dr. Alfonso Vega López
Secretario general
Dra. Blanca Rosa García Rivera
Vicerrectora Campus Ensenada
Dr. Ángel Norzagaray Norzagaray
Vicerrector Campus Mexicali
Dra. María Eugenia Pérez Morales
Vicerrectora Campus Tijuana
Dr. Hugo Edgardo Méndez Fierros
Secretario de Rectoría e Imagen Institucional
CONTENIDO
Presentación (9)
Manuel Real Lizardi
Introducción (11)
PARTE UNO
VISIÓN ACADÉMICA SOBRE EL NUEVO SISTEMA
DE JUSTICIA PENAL
Gestión y coordinación institucional (25)
Rommel Moreno Manjarrez
Implicaciones e implementación del nuevo sistema
de justicia penal (35)
José Andrés Romano Salinas
La profesionalización y el perfil de los operadores
jurídicos en los juicios orales (45)
Lidia del Rocío Reyes Ramírez
La actuación del Ministerio Público en el Nuevo Sistema
de Justicia Penal (58)
María Elena Andrade Ramírez
Cambio de modelo en la enseñanza del derecho
procesal penal (78)
Juan Salvador Morones Pichardo
Cómo enseñar el Sistema de Justicia Procesal
Penal Acusatorio (93)
Basilio Martínez Villa
7
Enseñanza del derecho para el nuevo sistema
de justicia (111)
Jorge Coronado Acuña
El Nuevo Sistema de Justicia Penal (122)
José Luis Cummings Bernal
PARTE DOS
EL IMPACTO DE LA INSEGURIDAD PÚBLICA EN
LA FRONTERA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS
Sistema de Justicia Acusatorio Adversarial: retos e implicaciones de su aplicación en Baja California (133)
Marina del Pilar Olmeda García y Marina del Pilar Avila
Olmeda
Atención policial centrada en la víctimas:
el caso de las Unidades de Violencia Intrafamiliar
en Baja California (190)
Pablo Jesús González Reyes y Carolina Robledo Silvestre
Seguridad, justicia y derechos humanos (225)
Rosendo Joaquín Cervantes García
La política pública contra el narcomenudeo (236)
Julio César Kala
Las juventudes como población de riesgo (251)
Sergio Pacheco González
Acciones de la Policía Estatal Preventiva (273)
en materia de narcomenudeo
Francisco Javier Hinojos Robles
8
Presentación
En cumplimiento al mandato de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Baja California, el Instituto de Opinión Ciudadana, Estudios Económicos y Sociales, iocees,
tiene la finalidad de contribuir en la función legislativa,
proporcionando a las instancias de trabajo y de gobierno
los resultados de estudios, investigaciones y otros trabajos
que aportan para el conocimiento y soluciones de los temas
que competen a este importante órgano del Estado, desde
el ámbito económico, social y de opinión ciudadana.
Para el cumplimiento del rigor científico que tiene
como exigencia este centro de investigación, se apoya en las
universidades e instituciones de educación e investigación
científica y de aplicación del conocimiento, en el presente caso, con la Universidad Autónoma de Baja California,
para que a través de sus centros de estudio y unidades académicas, y por conducto de sus investigadores y profesores,
difundir y promover los resultados de sus trabajos.
La presente obra es uno de los productos que materializa
el esfuerzo de un grupo de investigadores y estudiosos de
la Facultad de Derecho Mexicali, de la Universidad Autónoma de Baja California, que trabaja sobre el sistema de
justicia como línea de investigación y aplicación del conocimiento desde hace varios años. Asimismo, en esta obra
se integran los trabajos de varios servidores públicos operadores responsables de la aplicación del nuevo sistema de
justicia en Baja California.
El objetivo de esta obra es presentar los hallazgos y
recomendaciones entorno a los retos e implicaciones de
la aplicación del Sistema de Justicia Acusatorio en Baja
9
California, con la finalidad de aportar orientaciones para su
mejoramiento, que a la vez sean generalizables para la implementación de este nuevo sistema de justicia en México.
Para el Instituto de Opinión Ciudadana, Estudios Económicos y Sociales, iocees, es gratamente satisfactorio presentar a través de la serie de Cuadernos del iocees, la obra
El Nuevo Sistema de Justicia Penal e Inseguridad Pública en
Baja California, con la intención de que este esfuerzo trascienda como un aporte valioso para el trabajo legislativo,
estudiosos del tema y para la comunidad de Baja California.
Mtro. Manuel Real Lizardi.
10
Introducción
El libro que usted tiene en sus manos es un esfuerzo que
materializa el trabajo de un grupo de investigadores y estudiosos de la Facultad de Derecho Mexicali, de la Universidad Autónoma de Baja California, que trabaja la línea de
investigación de generación y aplicación del conocimiento
sobre estudios constitucionales, derechos humanos y seguridad pública en Baja California, particularmente, profesores e investigadores integrantes del Cuerpo Académico
Estudios Sociales y Jurídicos, Derechos Humanos y Seguridad Pública. Asimismo, en esta obra se integran los trabajos
de varios servidores públicos, operadores responsables de
la aplicación del nuevo sistema de justicia en Baja California. El objetivo es aportar elementos de explicación sobre
el nuevo sistema de justicia que ha iniciado su aplicación
por mandato constitucional, como un modelo alternativo
para avanzar en esta importante área de la vida democrática
en México.
La decisión del Estado mexicano por el cambio hacia
un nuevo modelo de sistema de justicia penal, obedece a la
necesidad de dar respuesta a la problemática de la inseguridad pública, así como a la demanda ciudadana por avanzar
hacia mejores y más eficientes procedimientos de justicia;
de esta manera quedó determinado en el Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018: “México ha enfrentado en los últimos años una problemática sin precedentes en términos
de seguridad pública. La falta de seguridad genera un alto
costo social y humano, ya que atenta contra la tranquilidad
de los ciudadanos”.
11
En ese sentido, la respuesta institucional se ha dado en
diferentes órdenes, las políticas públicas sobre el Estado de
derecho y seguridad están orientadas hacia la modernización de los instrumentos con los que se cuenta para hacer
efectivo el respeto a la ley, en particular, en el objetivo 1.4
de este Plan se plantea el compromiso de “garantizar un
sistema de justicia penal eficaz, expedito, imparcial y transparente”, y en la línea de acción respectiva se establece el
compromiso de “proponer las reformas legales en las áreas
que contribuyan a la efectiva implementación del sistema
de justicia penal acusatorio”.
La trascendencia de las reformas impulsadas en el ámbito federal y en el ámbito de las entidades federativas,
implica una alta responsabilidad para la aplicación de un
sistema de justicia penal acusatorio adversarial, con una visión garantista de respeto a los derechos humanos y bajo
principios y sustentos superiores, tanto en el ámbito constitucional como convencional de justicia.
En Baja California inició la aplicación de este sistema de
justicia acusatorio en el municipio de Mexicali, a partir del
11 de agosto de 2010. Ante la magnitud de este cambio, es
de suma importancia identificar los retos, implicaciones y
dificultades a las que se enfrenta el sistema de justicia penal
en esta entidad federativa, para poder contar con su adecuada aplicación y operación.
Con el objetivo de profundizar en los desafíos de este
nuevo sistema de justicia, y reconociendo la importancia
del mismo, la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Baja California, en Mexicali, en coordinación con
la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California, organizaron el Congreso Nacional de Justicia Penal,
con el tema “Visión académica sobre el Nuevo Sistema de
12
Justicia Penal e Inseguridad Pública en Baja California”, en
septiembre de 2013, en el que se dieron cita especialistas,
alumnos de derecho y licenciaturas afines, académicos y
profesionales del área.
La presente obra está estructurada en dos grupos de trabajos, la primera parte integra un compendio de las ponencias que fueron el contenido de este primer congreso
nacional; esta primera parte quedó sistematizada, a su vez,
en dos apartados de contenido; en el primero de ellos se
integraron las ponencias magistrales; y en el segundo, los
trabajos presentados en los paneles de académicos y alumnos. Con los análisis realizados y las propuestas alcanzadas
en estos estudios se pretende invitar, por una parte, a los
estudiantes y principiantes al conocimiento del derecho penal y, por otra, al lector versado, para acceder a la reflexión
y al debate sobre temas de tanto interés que convergen en
esta disciplina.
En la segunda parte de esta memoria se integraron los
trabajos que fueron presentados en los foros binacionales
sobre el impacto de la inseguridad pública en la frontera
México-Estados Unidos, organizados por el Cuerpo Académico Estudios Sociales y Jurídicos, Derechos Humanos
y Seguridad Pública, en 2011, 2012 y 2013.
Pasando ahora a la presentación de los trabajos de la primera parte de esta obra, se encuentra la primera ponencia
presentada por Rommel Moreno Manjarrez, quien aborda
la problemática sobre la gestión y coordinación institucional para la aplicación del sistema de justicia. El maestro
Moreno Manjarrez nos explica, desde el ámbito gubernamental, que la intención es consolidar un verdadero servicio de justicia a partir de una visión sistemática e integral.
En este enfoque, el autor presenta los procesos en el sistema
13
de justicia penal, destacando la importancia de fortalecer
las áreas sustantivas, normativas y estratégicas. El enfoque
parte de la demanda ciudadana para alcanzar resultados satisfactorios, con las decisiones centradas en las etapas de
planeación, ejecución, medición y evaluación. Este autor
enfatiza sobre la importancia de aplicar una reforma paralela a la reforma legal, en la que se considere un sistema administrativo cuyas funciones se integren al sector privado,
con la finalidad de generar eficiencia.
En el segundo trabajo, José Andrés Romano Salinas
participa con el tema “Implicaciones e implementación del
Nuevo Sistema de Justicia Penal”, y realiza un análisis sobre
la reforma constitucional de 2008, que ordena el inicio de
un nuevo sistema de justicia penal. Este autor explica los
preceptos y principios que guían el nuevo procedimiento
de justicia y destaca la importancia de considerar en forma
prioritaria en esta nueva visión de justicia, el ampliar los derechos de la víctima u ofendido, implementar mecanismos
alternativos de solución de controversias y despresurizar el
sistema judicial, abreviando los procesos penales.
Se continúa esta memoria con un tercer trabajo, presentado por la doctora Lidia del Rocío Reyes Ramírez, sobre
el tema “La profesionalización y el perfil de los operadores jurídicos en los juicios orales”. Esta autora integra el
análisis del garantismo y la supremacía constitucional, así
como la profesionalización y el perfil del estudiante como
futuro profesional del derecho, para la atención de los juicios orales. Nos explica esta autora que entendemos que la
finalidad de la reforma es demostrar que el derecho penal es
efectivamente un derecho que pretende asegurar libertades,
en especial, frente a los avances del poder Estatal, y en el
plano de lo individual es un afianzamiento de las garantías
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constitucionales, así como del cumplimiento de la ley en el
plano social.
En el cuarto trabajo, la maestra María Elena Andrade
Ramírez participa con el tema “La actuación del Ministerio
Público en el Nuevo Sistema de Justicia Penal”; en él analiza las causas que motivaron el cambio del sistema tradicional al Nuevo Sistema de Justicia Penal, en las que se basa la
iniciativa normativa de Baja California de 2007. Esta ponente afirma, desde la visión de la Procuraduría de Justicia
del Estado, que el reto es consolidar el nuevo sistema penal
acusatorio en Baja California, y nos compromete a llevar a
cabo la transformación más grande del sistema penal en los
últimos años, buscando nuevas formas de realizar nuestro
servicio, que conlleven a ser más transparentes, eficaces y
eficientes; en una búsqueda constante de recuperar y mantener la confianza de los ciudadanos que acuden ante la
institución y de toda la sociedad en su conjunto.
En el quinto trabajo de esta memoria, Juan Salvador
Morones Pichardo expone el tema “Cambio de modelo
en la enseñanza del derecho procesal penal”, y analiza los
cambios positivos que puedan surgir de la implementación
del sistema de justicia acusatorio, en particular, sobre la
necesidad de mejorar la enseñanza sobre la argumentación
jurídica en los juicios orales. Al destacar la función del juez
de control, afirmó este ponente –desde la visión de la judicatura– que este órgano jurisdiccional tiene competencia
para el control previo de determinados actos del ministerio
público, entre ellos, respecto a la orden de aprehensión del
imputado, sobre la orden de cateo; para el control posterior, como cuando se trata de la detención del imputado, la
intercepción de comunicaciones, de providencias precautorias y de algunos otros actos de investigación, como el
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control en trámite cuando se trata de la formulación de
imputación, de la vinculación a proceso, de medidas cautelares personales restrictivas o prohibitivas de la libertad
personal, o de medidas cautelares reales.
En el sexto trabajo presentado, Basilio Martínez Villa
participa con el estudio que lleva el título “Cómo enseñar el Sistema de Justicia Procesal Penal Acusatorio”, en él
analiza con acierto la problemática del aprendizaje y enseñanza de las ciencias penales, destacando la trascendencia
de incidir como educadores hacia metodologías dinámicas
activas que propicien la participación creativa de profesores
y estudiantes, que sean bases para el mejor entendimiento
y comprensión de este nuevo modelo de justicia.
En el séptimo trabajo, Jorge Coronado Acuña expone
el tema “Enseñanza del derecho para el nuevo sistema de
justicia”; aquí afirma que la enseñanza en la materia es uno
de los retos que enfrenta el Nuevo Sistema de Justicia Penal y que deben asumirlo las universidades, especialmente,
desde luego, las facultades de derecho. Que corresponde
a las nuevas generaciones participar en la implementación
del Nuevo Sistema de Justicia Penal, ya sea como defensores, agentes del ministerio público o jueces de derechos
humanos o del tribunal de juicio oral, y que resulta necesario proponer algunas medidas para lograr su participación en la implementación del nuevo sistema. Este profesor
sostiene que hay que aprovechar los medios electrónicos,
por lo que resulta necesario crear una biblioteca virtual en
un sitio al que puedan acceder con facilidad los alumnos
de la facultad para obtener información seleccionada sobre
el Nuevo Sistema de Justicia Penal. Asimismo, enfatiza la
importancia de la asistencia de los alumnos a las salas de
16
audiencias, a presenciar el desarrollo de las diversas etapas
del procedimiento penal.
En el siguiente trabajo, José Luis Cummings Bernal presenta su visión de “El Nuevo Sistema de Justicia Penal”; en
su participación afirma que es claro que nuestro propio sistema acusatorio-adversarial no es perfecto sino perfectible,
lo cual no significa que debamos regresar al viejo sistema
que sigue en vigor en los delitos de orden federal, es decir, el sistema inquisitivo, dado que eso sería un retroceso a nuestra impartición de derecho. Esto se encuentra en
la base del propio sistema acusatorio adversarial, es decir,
adecuarlo lo más posible a nuestra realidad jurídica, para
depurar las imperfecciones de su implementación; lo que
es normal, sostiene este alumno, “dado que el propio derecho es cambiante y se acopla a las necesidades y a nuestras
exigencias”.
Pasando al segundo apartado de este trabajo, sobre las
ponencias presentadas en los foros binacionales de seguridad pública del Cuerpo Académico Estudios Sociales y
Jurídicos, Derechos Humanos y Seguridad Pública, se integran seis trabajos que exponen las ideas y planteamientos
de estudiosos y operadores del sistema de justicia y seguridad pública en la frontera México-Estados Unidos.
Inicia este apartado con el trabajo de Marina del Pilar
Ávila Olmeda y Marina del Pilar Olmeda García, con el
tema “Sistema de Justicia Acusatorio Adversarial: retos e
implicaciones de su aplicación en Baja California”. En él se
sostiene que la implementación del nuevo sistema de justicia conlleva todo un cambio de cultura en general, no sólo
de justicia. Ciertamente, se reconoce que el proceso penal
acusatorio es la alternativa que se ha encontrado como modelo efectivo de la administración de justicia para el avance
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democrático, a partir de sus sustentos en los principios de
oralidad, publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Otros valores que están presentes
en este sistema de justicia son la presunción de inocencia,
la imparcialidad del juzgador, publicidad, relevancia de la
acusación y esclarecimiento judicial de los hechos. Se parte
así del convencimiento de que el sistema de justicia acusatorio adversarial, con sustento en estos principios fundamentales de seguridad jurídica, garantiza celeridad y una
mayor objetividad. Asimismo, la inmediatez garantiza la
presencia del juez, quien conoce en forma inmediata las
manifestaciones de las partes.
El segundo trabajo, de Pablo Jesús González Reyes y Carolina Robledo Silvestre, presenta un resumen de estudios
sobre “Atención policial centrada en las víctimas: el caso
de las Unidades de Violencia Intrafamiliar (uvis), en Baja
California”. Estos autores afirman que la aproximación a
las uvis en el estado de Baja California ha sido significativa
para reconocer uno de los aspectos esenciales en la atención
a víctimas de la violencia intrafamiliar: la respuesta policiaca. Explican los autores que las entrevistas a los agentes arrojaron información importante sobre aspectos que
consideraron fundamentales en términos de la respuesta
institucional a este problema. Que encontraron un avance
significativo en los enfoques de atención centrados en la
víctima, dado por la capacitación especial y los protocolos
de atención a los afectados por parte de las uvis, y que además se reconoce un cambio institucional paulatino, demostrado en el valor que han alcanzado los perfiles de atención
a las víctimas y la presencia femenina en el contexto de las
organizaciones policiacas.
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En un siguiente trabajo, Rosendo Joaquín Cervantes
García, con el tema “Seguridad, justicia y derechos humanos”, propone que hagamos un replanteamiento, por
el bien del pueblo de Baja California, en términos de una
definición clara, precisa, sistemática y congruente del concepto Seguridad Pública. El penalista afirma que conforme
a los lineamientos expuestos en su trabajo, sumados a los
que seguramente se plantearán en los distintos foros a los
que se convoquen para tal efecto, perfilemos un concepto
de lo que en el futuro inmediato deberemos entender por
seguridad pública.
Por su parte, el investigador de la Universidad de Guanajuato, Julio César Kala, en su trabajo “La política pública
contra el narcomenudeo”, después de hacer un recuento
de los compromisos institucionales de México en materia
de seguridad, justicia y legalidad, así como los recursos humanos y financieros asignados a este programa, manifiesta
que los resultados no son los esperados en consideración a
la número de muertes violentas y al comportamiento del
narcomenudeo, así como las actividades ilícitas vinculas
al mismo. Expone su preocupación por el incremento de
la violencia social, por lo que recomiendo la necesidad de
considerar con mayor énfasis, variables sociales, culturales,
económicas, entre otras, para la atención y combate a este
problema.
El investigador de la Universidad de Ciudad Juárez,
Chihuahua, Sergio Pacheco González, con el tema “Las
juventudes como población de riesgo”, expone que el fenómeno derivado de la comercialización de estupefacientes
es un problema público de origen multicausal ligado a manifestaciones de conflicto social, violencia y criminalidad.
El académico relacionó diferentes manifestaciones que ha
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adquirido la comercialización de las drogas entre los jóvenes, que el comercio de la droga se realiza aun en forma gratuita, para abastecer a quienes la consumen, como primer
medio para ingresar en este grave vicio de los narcóticos a
los jóvenes. Explica este fenómeno como comercio ilícito,
disociado conceptualmente de la economía informal, a partir de la violencia, la corrupción, con grave daño para los
jóvenes.
Concluye la obra con el trabajo del agente de la policía
municipal, Francisco Javier Hinojos Robles, quien desde la
visión policial, con el tema “Acciones de la Policía Estatal
Preventiva en materia de narcomenudeo”, expone las estadísticas y datos sobre el consumo de estupefacientes en Baja
California.
La presente obra es una rotonda, es decir, una obra colectiva sui géneris, un trabajo de académicos, servidores públicos, profesionales y estudiantes de derecho, construido
con el saber, conocimiento, sentimiento y buena voluntad
de sus autores, que desde distintas partes de México concurrimos gozosos para construir esta columna bibliográfica.
Marina del Pilar Olmeda García.
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Parte uno
Visión académica sobre el
Nuevo Sistema de Justicia Penal
El Congreso Nacional Visión Académica sobre el Nuevo
Sistema de Justicia Penal se realizó por la Facultad de Derecho-Mexicali de la Universidad Autónoma de Baja California (uabc), en coordinación con la Procuraduría General
de Justicia del Estado de Baja California, así como con la
participación de otras universidades e instituciones de educación superior que atienden el área jurídica, particularmente, el Centro de Enseñanza Técnica y Superior (Cetys
Universidad).
Objetivo
Realizar un encuentro con la participación de conferencistas magistrales y de académicos locales, para analizar las
implicaciones que en el ámbito de la formación jurídica
conlleva el sistema de justicia acusatorio-adversarial, así
como para proponer recomendaciones y orientaciones en
su implementación.
Participantes y organización
En este congreso participaron académicos distinguidos y
alumnos de derecho de diferentes instituciones educativas
del noroeste de México, además de profesionales de la ciencia jurídica y áreas afines, líderes de opinión y ciudadanía
interesada. En cuando a la organización, se trabajó con un
panel de académicos expertos en el área; en otro panel,
alumnos expusieron su visión sobre la implementación de
este nuevo sistema. Para enriquecer esta acción universitaria se contó también con la participación de cuatro ponentes magistrales con trabajos muy interesantes. El congreso
tuvo lugar los días 6 y 7 de septiembre del año 2013, en
las instalaciones del teatro universitario de la Universidad
Autónoma de Baja California.
23
Gestión y coordinación
institucional
Rommel Moreno Manjarrez*1
Reingeniería institucional
Con la reforma constitucional en materia de seguridad y
justicia, de junio de 2008, se pretende consolidar un verdadero servicio de justicia a partir de una visión sistémica
e integral. Ésta exige llevar a cabo la transformación más
grande del sistema de justicia penal en el último siglo, siendo necesaria una reingeniería total de las instituciones involucradas, de cara a una gestión pública de calidad.
FIGURA 1. ENFOQUE A PROCESOS DEL
SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.
* Procurador General de Justicia del Estado de Baja California (2007-2013).
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Flujos de operación y procesos
1. Procesos de orientación y atención temprana.
2. Procesos de mediación, conciliación y restaurativa.
3. Proceso general de investigación sin detenido.
4. Proceso general de investigación con detenido.
5. Proceso de investigación MP coordinador
y subprocuradora.
6. Proceso de investigación en plazo judicial.
Reforma paralela
Para que en México funcione el sistema acusatorio deberá
incluir dos reformas:
1. La reforma legal con principios, salidas alternas tempranas y juicios orales.
2. La reforma paralela que considera un sistema administrativo cuyas funciones asociadas al sistema privado se
integran con la finalidad de generar eficiencia, implementando herramientas de gestión, incorporando un
fuerte sistema informático. El proceso de implementación de la reforma debe evaluarse.
FIGURA 2. CICLO PARA MEJORA CONTINUA
DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.
26
• Mejora continua.
• Investigación penal inteligente.
• Tecnologías de información como medios de acceso a
la justicia.
• Modelos de operación enfocados a procesos de trabajo.
• Toma de decisiones a partir de resultados.
Sistema de gestión en procuración de justicia
Sistema Penal Acusatorio
• Se producen logros debido a los procesos de innovación
que el sistema comienza a experimentar en materia de
gestión.
• Se constata una evolución de la organización en la institución, que le permite enfrentar de manera adecuada
la creciente carga de trabajo y los problemas más complejos que el sistema comienza a conocer.
• Los nuevos esquemas que se experimentan para organizar el flujo de audiencias en los tribunales y la coordinación del trabajo a nivel operativo plantea el sistema de flujos, unidades de investigación y de litigación
especializada.
• Las unidades del MP introducen sistemas de desestimación temprana de casos y tramitación de salidas
tempranas, debiendo aumentar la productividad de la
institución.
Sistemas de solución y desestimación temprana
Criterios aplicados por el agente del ministerio público orientador, proporcionando una atención de calidad y calidez:
• Criterio de oportunidad.
• Facultad de abstenerse de investigar.
27
•
•
•
•
Archivo temporal.
Envío a medios alternativos de solución de conflictos.
Envío a unidades de investigación.
Derivación a otras instituciones.
Unidad de tramitación menos compleja
• Salidas de calidad en tiempos mínimos de operatividad.
• Despresurizar las unidades de investigación.
• Comunicación directa e inmediata entre el ciudadano
y su carpeta de investigación.
• Aumento en judicialización de asuntos.
• Aumento en las determinaciones de calidad.
• Racionalización de las órdenes de investigación.
• Administración del archivo temporal.
FIGURA 3. TRILOGÍA INVESTIGADORA.
28
Racionalización de la investigación
Estrategia y política criminal
a) Delitos menores o conflictos sociales incipientes: descriminalizar y flexibilizar su atención privilegiando la atención temprana y justicia alternativa.
b) Delitos de alta incidencia: manejo de información para
prevenir eficazmente y simplificación de procedimientos,
salidas alternas y uso racional de recursos en su atención,
gestión, investigación, procesamiento y sanción.
c) Delitos de alto impacto social: crimen organizado, delitos violentos, investigación científica (estrategia, inteligencia policial, análisis de información).
FIGURA 4. RESULTADOS DE INCIDENCIA ESTATAL.
COMPARATIVO ENERO-JULIO.
29
FIGURA 5. COMPORTAMIENTO DE LOS DELITOS A NIVEL
ESTATAL. ENERO-JUNIO DE 2013.
FIGURA 6. RESULTADOS DE INCIDENCIA EN MEXICALI.
COMPARATIVO ENERO-JULIO.
30
FIGURA 7. COMPORTAMIENTO DE LOS DELITOS
EN MEXICALI. ENERO-JULIO DE 2013.
Impacto de las mejores prácticas a nivel estatal 2009-2013
• Mediaciones realizadas: 62,483.
• Monto por reparación del daño: $55,702,219.
• Mejora continua: 99% recomendable.
La puesta en marcha de nuevos modelos de trabajo para
la despresurización, permite que sólo aquellas carpetas que
requieran una investigación real sean las que lleguen a las
unidades de investigación.
31
FIGURA 8. INCREMENTO EN LA EFICACIA DEL
MINISTERIO PÚBLICO EN DETERMINACIONES.
FIGURA 9. INCREMENTO EN LA EFECTIVIDAD DEL
MINISTERIO PÚBLICO EN JUDIALIZACIONES.
32
33
FIGURA 10. AUDIENCIAS CELEBRADAS DE 2010 A 2013.
34
FIGURA 11. DATOS SOBRE EL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.
Implicaciones e implementación
del Nuevo Sistema de Justicia Penal
José Andrés Romano Salinas1
I. La reforma constitucional
La reforma constitucional sobre el Nuevo Sistema de Justicia Penal fue publicada el 18 de junio de 2008.
Se reformaron los siguientes artículos constitucionales:
• 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22;
• las fracciones xxi y xxiii del artículo 73;
• la fracción vii del artículo 115, y la fracción xiii
del apartado B del artículo 123.
La reforma establece que el sistema procesal penal acusatorio entrará en vigor cuando lo establezca la legislación
secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho
años, contados a partir del día siguiente de la publicación
de la misma.
También establece que los procedimientos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo
sistema procesal penal acusatorio serán concluidos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad a dicho acto.
1) Asesor del programa usaid, para seguridad y justicia. Esta presentación ha sido
posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid). El contenido es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el punto de vista de usaid o del gobierno
de los Estados Unidos de América.
35
II. Principios del nuevo sistema
Oralidad
En la reforma constitucional la oralidad no constituye
propiamente un principio que rige el proceso penal, sino
se le define como un instrumento o media (la expresión
hablada) que permite o facilita la materialización y eficacia de los cinco principios establecidos en la Constitución.
Los cinco principios son: publicidad, contradicción,
concentración, continuidad e inmediación.
Publicidad
Todo imputado deberá ser juzgado en audiencia pública;
por ello, deberá permitirse el acceso del público y de los
medios de comunicación.
La publicidad sólo podrá restringirse en los casos de
excepción que determine la ley, por razones de seguridad
nacional, seguridad pública, protección de las víctimas,
testigos y menores, cuando se ponga en riesgo la revelación de datos legalmente protegidos, o cuando el tribunal
estime que existen razones fundadas para justificarlo.
Contradicción
Consiste en el indispensable interés de someter a refutación y contraargumentación la información, actos y
pruebas de la contraparte.
Es el principio fundamental sobre el cual descansan
y en torno al cual giran los demás principios del nuevo sistema de enjuiciamiento penal; porque establece la
igualdad de partes.
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Concentración
Entendida como la posibilidad de desarrollar la máxima
actividad del procedimiento en la audiencia de juicio
oral, o en el menor número posible de sesiones.
Este principio no incide o se refiere, desde luego, únicamente a los retos propios del proceso o de la audiencia
concentrada; sino que necesariamente exige la natural
concentración de las partes procesales y demás intervinientes en el caso, tales como testigos, peritos, etcétera.
Continuidad
Este principio está estrechamente ligado con la concentración y establece la necesaria continuidad en sus distintas fases o etapas procesales, incluso, ante la eventual
postergación de la audiencia concentrada.
Tiene como finalidad el evitar la dispersión de la prueba en distintos escenarios procesales y la reanudación de
la audiencia lo más pronto posible.
Inmediación
Entendido como la actividad propia del juzgador de presenciar de manera directa y personalísima la recepción o
desahogo de pruebas y de los alegatos de las partes.
El principio de inmediación obliga al juez a presenciar
todo acto procesal, toda audiencia que le permita percibir, recibir y efectuar la valoración de todo aquello que
incida en el proceso.
37
38
FIGURA 1. AVANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS JUICIOS ORALES.
III. Implicaciones de la reforma
• Dotar al Congreso de la Unión de facultades exclusivas para legislar sobre delincuencia organizada.
• Aplicar bienes de la delincuencia organizada a favor
del Estado.
• Fortalecer la prevención del delito.
• Fortalecer el Sistema Nacional de Seguridad Pública.
• Fortalecer la investigación del delito a cargo de la
policía, bajo la conducción jurídica del Ministerio
Público.
La reforma contempla que la policía sea responsable de la
investigación de los delitos y tenga autonomía técnica y
funcional al realizarla.
• Ampliar los derechos de la víctima u ofendido.
La víctima u ofendido ya no requiere de la intermediación del Ministerio Público para participar en el proceso,
ahora puede ejercer acciones penales de manera directa
ante un juez.
• Implementar mecanismos alternativos de resolución de
controversias.
• Despresurizar el sistema judicial abreviando procesos
penales.
El nuevo sistema establece una gran cantidad de salidas
previas al juicio para que el daño sea reparado, especialmente en causas poco graves. Esto permite que el sistema
sea más eficiente y que en los juicios orales se aborden
39
con mayor detalle y cuidado causas más graves, como homicidios o secuestros.
El Ministerio Público también puede utilizar los criterios de oportunidad, lo que implica que éste puede
prescindir del ejercicio de la acción penal en supuestos
específicos.
• Proteger los derechos humanos de los inculpados.
Esto se traduce en la salvaguarda del debido proceso teniendo la presunción de inocencia como su eje rector.
Por lo tanto, las diversas actuaciones de investigación y
sus respectivas pruebas deberán estar fundamentadas en
la legalidad.
• Elevar a rango constitucional el arraigo.
No puede exceder de 40 días. Pueden ser prorrogables
por otro término igual si el Ministerio Público acredita
que subsisten las causas que le dieron origen.
• Restringir la prisión preventiva y los beneficios
preliberacionales.
La reforma establece que la imposición, modificación y
duración de las penas, en todos los casos, sólo corresponde a la autoridad judicial.
Si en un plazo de dos años el juez no pronuncia sentencia, el imputado será liberado durante el resto del
proceso.
IV. Tipos de reformas
Juan Enrique Vargas, en su artículo “La nueva generación de reformas procesales penales en Latinoamérica”
40
menciona que en América Latina ha habido dos tipos de
reformas.
Primera generación
Las reformas contemplan únicamente los cambios
normativos.
Segunda generación
Entienden que la reforma es mucho más compleja y que,
por lo tanto, la clave no es la aprobación de una nueva
ley, sino su implementación.
V. La implementación
Las leyes pueden estar bien diseñadas y enfocadas a la
persecución de sus objetivos; pero éstas se enfrentan a
prácticas que en ocasiones tienen demasiado arraigo.
Las estructuras organizacionales estaban diseñadas para
el viejo sistema penal, no para el nuevo, que además está
basado en la oralidad.
La implementación debe buscar generar cambios reales y
profundos en la impartición de justicia, a través de una
nueva forma de gestión eficiente y de cambiar las prácticas de todos los operadores del sistema.
Implicaciones administrativas
La reforma establece una gran cantidad de tipos de
resoluciones:
• No vinculación.
• Orden de aprehensión prescrita o negada.
• Criterios de oportunidad.
• Sobreseimiento.
• Acuerdo reparatorio.
41
•
•
•
•
•
Suspensión del proceso a prueba.
Proceso abreviado.
Inimputable.
Sentencia condenatoria o absolutoria.
Otras.
El nuevo sistema introduce nuevos operadores judiciales,
tales como los jueces de control, de juicio oral y de ejecución de sentencias.
Se debe evitar que los casos no sean decididos. La ley
establece un estándar de resolución, dependiendo cada
tipo de caso. Se mide por el tiempo transcurrido entre la
vinculación y la resolución.
• Cuatro meses para casos que merezcan dos años o
menos de privación de la libertad.
• Un año para casos que merezcan más de dos años de
privación de la libertad.
VI. Administración de juzgados
Para poder gestionar eficientemente las causas y dar seguimiento y cumplimiento al debido proceso se requiere
de una gran estructura administrativa.
42
FIGURA 2. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA.
VII. El caso chileno
Aprovechar economías de escala
Conformar grandes unidades jurisdiccionales y terminar
con los juzgados entendidos como pequeñas unidades
que cubren en forma exclusiva un determinado territorio
jurisdiccional.
43
Profesionalización de la gestión
Cada juzgado queda bajo la gestión de administradores
profesionales, privándosele a los jueces disponer de cualquier tipo de recurso, especialmente los humanos. Los
empleados pasan a tener funciones técnicas específicas,
no jurisdiccionales.
Gradualidad de implementación
Dividir la implementación en etapas y que éstas vayan de
menor a mayor complejidad.
44
La profesionalización y el perfil
de los operadores jurídicos
en los juicios orales
Lidia del Rocío Reyes Ramírez1
Las presentes líneas son dirigidas a la comunidad jurídicasocial con la finalidad de aportar elementos de explicación
sobre ciertas dudas del Sistema Acusatorio Adversarial, que
a través de la academia y del estudio serio y objetivo de su
funcionamiento, pueden disiparse. Lo anterior por las especulaciones de la efectividad de la reforma constitucional
en materia penal y de la función que deben abanderar las
universidades en la formación de los nuevos operadores en
justicia oral.
El doctor Juan Luis Gómez Colomer, catedrático de la
Universidad de Jaume I de Castellón, en España, en su libro El proceso penal adversarial (una crítica constructiva sobre el llamado sistema acusatorio), refiere respecto a México:
[…] la situación es lamentablemente bien distinta. Es sorprendente en Europa que, ante la grandeza de este país,
su historia y su potencial económico, sus sistemas de enjuiciamiento criminal, tanto el Federal como los estatales,
hayan permanecido durante tanto tiempo en la pura inquisición, en el no-sistema. Y eso que la Constitución Política de 1917 es sobre el papel suficientemente garantista,
estableciendo un marco adecuado por lo que entonces se
1) Profesora e investigadora, ex juez de Primera Instancia y asesora de la implementación
del Nuevo Sistema de Justicia Penal en el estado de Oaxaca, así como académica de la
Universidad Autónoma Benito Juárez del estado de Oaxaca.
45
habría llamado también un diseño o las bases de un proceso penal acusatorio formal.
Ha sido el Código Federal de Procedimientos Penales
de 1934, pero no sólo él, el que ha propiciado una práctica procesal penal inquisitiva, con una investigación del
crimen en manos de la policía judicial y del Ministerio
Público, seguida de una instrucción judicial, con confusión de funciones y ausencia de controles, a la que sigue
el juicio, dando lugar a actuaciones secretas y basadas en
el principio de la escritura, no gozando la defensa de una
posición igual a la de la acusación, y en donde, mal típico
de lo inquisitivo, lo importante son los actos de investigación y no las pruebas.
Afortunadamente varios estados han comenzado a reformar desde 2005 sus procesos penales hacia modelos
acusatorios (Chihuahua, Oaxaca y Zacatecas), y existió un
proyecto de nuevo Código Procesal Penal Federal, impulsado por la presidencia de Fox, de 2004, que finalmente fue paralizado, lo que ni fue ni es una buena noticia.
Sin ánimo alguno de injerencia en asuntos extranjeros y
con todo respeto y humildad, puesto que el tratamiento
que hago de la cuestión es puramente científico, creo que
México no puede permitirse más tiempo el gran atraso
procesal penal que lleva en comparación, no sólo con Europa y los Estados Unidos, sino con la propia América
Latina, situación que sólo puede favorecer la corrupción
en cuanto al sistema y la impunidad en lo que afecta a la
delincuencia. Si como atestigua la mejor doctrina procesal
mexicana, el sistema no asegura en la realidad práctica que
un juez independiente juzgue imparcialmente a una persona acusada de un delito, respetando todas las garantías
constitucionales y derechos fundamentales, ni ese sistema
46
ni su proceso penal pueden defenderse hoy bajo ningún
concepto por juristas demócratas, porque ni es ni sistema
ni proceso, es simplemente inquisición. México no puede seguir oyendo impasible por más tiempo informes tan
duros respecto a su sistema judicial penal como el emitido
por la Amnistía Internacional, el 8 de febrero de 2007.
(Gómez Colomer, 2012).
El informe de Amnistía Internacional se publica cada año, y
se aboca a la situación de los derechos humanos en el mundo. El citado informe estudia la problemática estatal desde
las condiciones estructurales del Estado, asimismo, hace
una revisión detallada de los saldos pendientes en materia
de derechos humanos, disecciona las facetas del movimiento social ante las nuevas realidades, examina la respuesta
institucional del Estado a la crisis política y, finalmente,
enumera las rutas de la democratización y la transformación política de Oaxaca, en opinión de los propios actores.
Y así, en lo que corresponde al tema que nos ocupa, menciona que en 2007, ante la gravedad de los sucesos ocurridos en el país, se evidencian nuevos actos de represión en
Oaxaca, como los desaparecidos del epr y el 16 de junio; el
capítulo “México” mereció especial atención en estos temas
pero especialmente en que:
[…] las violaciones de derechos humanos continuaron siendo
generalizadas y, en algunos estados, sistemáticas. La mayor parte
de los responsables seguía eludiendo la justicia […]. Según los
informes en el estado de Oaxaca continuaban los abusos contra
los derechos humanos. (Calderón Hinojosa, 2008, p. 273).
47
Por otro lado, encontramos en estos orígenes las opiniones
de doctrinarios que cuestionaban la implementación de la
justicia oral en México, argumentando que si este nuevo
sistema era tan conveniente por qué no se había incorporado a otras legislaciones. Como ejemplo de estas tesis
encontramos las del destacado maestro Humberto Ruiz
Torres, especialista en materia de amparo y quien en ese
año (2007) visita Oaxaca y nos participa en una entrevista
cinco tesis.
La primera tesis: cuestiona si es necesario instituir la justicia oral en México; señalando en este apartado que al final
del siglo xix ya se practicó, incluso con las mismas bases
del sistema norteamericano, para delitos comunes mediante juicio por jurados. El primer intento, por el Congreso
Constituyente de 1856-1857, en la discusión del artículo
24, fracción cuarta del proyecto de Constitución, preveía
como garantía del inculpado el que se le juzgare “breve,
públicamente, por jurado imparcial, compuesto de vecinos
honrados del estado y distrito donde el crimen se haya cometido”. El segundo intento estuvo a cargo de Benito Juárez García, con la Ley de Jurados en materia criminal para
el Distrito Federal, del 15 de junio de 1869 y vigente hasta
1929; y para la cual nos preguntamos ¿qué sucedió con esa
experiencia nuestra en materia de oralidad, inmediación,
concentración y publicidad? Incrementó el número de
asuntos, el cúmulo importante de audiencias para el juez,
para los fiscales (así se les llamaba) y para los defensores
públicos, el tiempo que se requería para formar un jurado;
pero también por los concursos de oratoria en que se convirtieron los juicios, más que en debates jurídicos de fondo,
más grave en los asuntos con cierto grado de notoriedad y
48
escándalo público, el proceso se convirtió en un deprimente espectáculo entre teatral y circense.
La segunda tesis: los juicios orales son un reclamo popular. En marzo de 2007, por consulta Mytofsky, entre el
16 y el 19 de ese mismo mes y año, 100 secciones electorales a 100 ciudadanos mexicanos determinaron que no hay
un convencimiento de la sociedad, puesto que la respuesta a este cuestionamiento les resultó adversa o indiferente.
Asimismo, en una investigación telefónica realizada por el
Centro de Estudios de Mercadotecnia de la Universidad de
Guadalajara, en enero de 2006, consideró que la aplicación
de los juicios orales prevendría la corrupción de los juicios,
mayor transparencia y procesos más rápidos.
Tercera tesis: los juicios orales aseguran la transparencia y evitan la corrupción. La iniciativa de reformas a los
artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 constitucionales contienen un conjunto de instituciones tendientes al restablecimiento de la justicia oral, en materia penal. El propuesto
artículo 20 relativo a la formación un proceso “acusatorio,
adversarial y oral” regido por los principios de “publicidad,
contradicción, concentración, continuidad e inmediación”.
El artículo 17 dice que “se admitirán soluciones alternativas
en las que siempre se asegure la reparación del daño”, pero
no son otra cosa más que la introducción de una figura
muy peculiar: la negociación de la justicia penal, similar a
la conocida declaración negociada de Estados Unidos. Esto
quiere decir que la solución extraprocesal al litigio penal se
encuentra nada menos que en el reconocimiento de culpabilidad del presunto responsable, a pesar de no haber gozado de un proceso acusatorio, público, adversarial y oral, en
el que se asegure su derecho a una debida defensa.
49
La negociación de condena recibe el nombre de declaración negociada. El procedimiento mediante el cual el reo
en asuntos penales renuncia a su derecho de ir a juicio a
cambio de una reducción en el cargo y/o sentencia.
Cuarta tesis, los juicios orales garantizan inmediatez con
el juzgador cuando el juicio adversarial-oral se desarrolla
hasta sus últimas consecuencias, pero sólo en un número
muy reducido de casos ocurre esto; en la realidad, de 95%
o más de los supuestos, el juez no quiere, no tiene tiempo
o tampoco le interesa conocer a aquél cuya suerte se va a
decidir en una simple negociación.
Quinta tesis: los juicios orales son más rápidos y seguros
que los escritos. En 2006, Estados Unidos contaba con 300
millones de habitantes, de ellos 2, 245,189 se encontraban en cárceles federales o locales; 1% de su población se
encontraba privada de su libertad. Esto lo hace el país con
mayor cantidad de presos en todo el mundo. Asimismo,
hay casos de homicidios que su proceso ha durado 15 años,
como el caso de Massachusetts; o el de un hombre en Kentucky, en 1978, que había sido acusado por intentar cobrar
un cheque falso por 88 dólares con 30 centavos, y al que el
fiscal recomendó una sentencia de cinco años si renunciaba
a su derecho a tener un juicio y se declaraba culpable del
cargo (Ruiz Torres, 2006).Finalmente, el doctor Gerardo
Carmona Castillo, docente de la Universidad Autónoma
Benito Juárez, de Oaxaca, magistrado del Tribunal Superior de Justicia y encargado del proyecto de reforma penal
en este estado, manifestó desde sus inicios que los juicios
orales implicaban la generación de una nueva doctrina procesal, y en el libro Juicio oral penal (reforma procesal penal
de Oaxaca), del cual es coordinador, señala en el estudio
50
introductorio que dentro de las razones para llevar a cabo
una reforma está el hecho de que:
[…] el sistema de justicia penal mexicano está en crisis,
pese a los esfuerzos legislativos que en las últimas décadas
se han hecho, es una afirmación que seguramente pocos
se atreverían a cuestionar. Crisis que se debe, entre otros
factores, por el casi nulo respeto y la escasa congruencia
existente entre los postulados constitucionales –y ahora en
los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por México– y la legislación ordinaria, cuya manifestación más evidente se hace patente, precisamente, en el
sistema de enjuiciamiento penal adoptado y desarrollado
por los Códigos de procedimientos penales actualmente
vigentes en el país.
Esta situación, que también es propia del estado de
Oaxaca, requería urgentemente de una transformación del
sistema procesal penal aplicable en la entidad, en la que,
por una parte, se retomara y concretara, como se dice en
la exposición de motivos del nuevo Código procesal penal,
la revolución procesal anunciada por don Venustiano Carranza en 1896, y por otra, se adecuara dicho sistema a los
principios consagrados en la Constitución Federal y en los
tratados internacionales de derechos humanos que inciden
en el proceso penal, […] cabría agregar la cada vez mayor
desconfianza ciudadana en las instituciones de la procuración e impartición de justicia , motivaron que en 2003
el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de
Oaxaca decidiera formar una comisión de magistrados y
jueces con el fin de que se abocara al estudio y la revisión
de la normativa penal local […] (Carmona Castillo, 2008).
51
Finalmente, en el cuerpo de la iniciativa de reforma constitucional presentada ante la Cámara de Senadores, el 29
de marzo de 2004, por el entonces presidente Vicente Fox
Quesada, en lo tocante a la impartición y procuración de
justicia, manifiesta, entre otras cosas, que la percepción ciudadana respecto a la procuración e impartición, así como el
sistema de seguridad pública, no han dado los resultados que
la sociedad espera de ellos, a pesar de haber una disminución
en la criminalidad de acuerdo a las estadísticas, ello debido
a la desconfianza que se tiene en las instituciones, por lo que
resulta de vital importancia redefinir el rumbo y rediseñar los
esquemas de la actuación de las autoridades mediante una
procuración de justicia pronta, expedita y apegada a derecho y con respeto a los derechos humanos. Asimismo, agrega
que dicha reforma se sustenta en tres ejes fundamentales, la
transformación del procedimiento penal hacia un sistema
acusatorio, la reestructuración orgánica de las instituciones
de seguridad pública y la procuración de justicia.
El garantismo y la supremacía constitucional
Los doctrinarios mexicanos, expertos en el tema que nos
ocupa, refieren que la forma en que se imparte justicia es la
forma de medir la democracia en una sociedad. Así, en esta
tesitura, y atentos a la citada reforma de 2008, observamos
que ésta se sustenta sobre la dialéctica de un sistema inquisitivo y acusatorio, y resalta como una de las bondades de
este nuevo sistema de justicia penal, un proceso de carácter
garantista, toda vez que se respetan los derechos de la víctima, del ofendido y del imputado a partir del principio de
presunción de inocencia.2
2) Para ver más referencias, consultar la página www.juridicasunam.mx.
52
Apoyando esta afirmación, leemos que en el preámbulo
de la exposición de motivos a cargo del diputado Jesús de
León Tello, se señala que la víctima y el ofendido son la
parte más débil del sistema penal, no sólo porque sufren
por el daño que les causa el delincuente, sino que además
tienen que defenderse con la falta de protección de justicia
que se da por las antinomias, defectos y lagunas normativas
en el contenido esencial de sus derechos fundamentales.
Con esto entendemos que la finalidad de la reforma es
demostrar que efectivamente el derecho penal es un derecho que pretende asegurar libertades, en especial frente a
los avances del poder estatal, y en el plano de lo individual
es un afianzamiento de las garantías constitucionales, y el
cumplimiento de la ley en el plano social (Rafecas, s.f.).
Asimismo, que la oralidad se ha considerado una garantía
asociada a la publicidad; el acusatorio al principio de oficiosidad y el inquisitivo, como todo sistema procesal, donde el juez procede de oficio a la búsqueda, recolección y
valoración de pruebas, llegándose al juicio después de una
instrucción escrita y secreta de la que están excluidos o en
cualquier caso, limitados en la contradicción y los derechos
de defensa.
Bajo este planteamiento y siguiendo al jurista Luigi Ferrajoli, quien considera que el garantismo es la corriente
de pensamiento que, básicamente a través de la crítica simultánea de las normas penales ineficaces y de las practicas
penales inválidas, tienden a reducir la brecha entre el plano
normativo y lo que acontece en la realidad, entre el “deber
ser” y el “ser” en el plano de la penalidad; se puede señalar
que el surgimiento de este nuevo sistema de justicia oral no
es más que la consolidación de los valores democráticos de
libertad, dignidad, tolerancia e igualdad.
53
Por otro lado, la incorporación del derecho internacional de los derechos humanos al derecho interno, significa
un nuevo paradigma de procuración y administración de
justicia penal, lo que implica que el combate a la delincuencia no debe ser violatorio de los derechos humanos,
sino compatible con los instrumentos internacionales sobre la materia, lo que a la luz de la teoría sobre la justicia
constitucional se advierte que ésta se basa en la vinculación
e interdependencia entre los derechos humanos, el control
constitucional y el Estado constitucional de derecho, atendiendo a su finalidad: el bienestar del ser humano enfocado
a su dignidad de persona. La hipótesis consiste en demostrar el vínculo conceptual, contextual e histórico entre los
derechos humanos, su protección y defensa a través de la
historia reciente, su reivindicación y relación íntima con el
Estado constitucional de derecho, su eficacia y protección
a través del control de la constitucionalidad de las leyes y
los actos de autoridad, conforme a la normativa constitucional: privilegiando en toda interpretación jurídica al ser
humano (in dubio pro homine). Lo que nos lleva a identificar la justicia constitucional formal y material, con la nueva
concepción del Estado constitucional de derecho, y como
medio de control de la constitucionalidad, donde se pondere y balanceen los dos extremos sujetos a la Constitución:
por un lado, los derechos fundamentales, y por el otro, el
límite constitucional del poder y de las facultades de las
autoridades, toda vez que el verdadero papel de la jurisdicción constitucional es lograr el equilibrio entre el poder y
los derechos humanos a través del Estado constitucional
de derecho (Gil Rendón, 2010).Luego entonces podemos
decir que, en el marco del movimiento constitucional, es
uno de los procedimientos más eficaces para preservar la
54
libertad y dignidad del hombre, objetivos fundamentales
en todo sistema político personalista se hará bajo el principio de la supremacía constitucional, ya que este principio
impone a sus gobernantes y gobernados la obligación de
adecuar su comportamiento a las reglas contenidas en la ley
fundamental, cuya jerarquía jurídica está por encima de las
normas que pueden emanar de aquéllas, esto no obstante
del surgimiento del nuevo principio de convencionalidad,
toda vez que la legalidad y estabilidad jurídica que genera
la supremacía constitucional se expresa tanto en una supremacía material como formal.
La profesionalización y el perfil del estudiante
en los juicios orales
Ante este panorama inconmensurable de reformas y la ponderación del respeto a los derechos fundamentales reconocidos en los tratados internacionales de los que México forma parte, imponen la urgente necesidad de una planeación
estratégica de políticas públicas, dentro de las cuales, una
de sus vertientes necesariamente es la de la capacitación y
profesionalización de los actores jurídicos.
Esta capacitación corresponde esencialmente a las universidades, escuelas e institutos de formación judicial,
puesto que dicha reforma no sólo implica una reforma
legislativa, sino también conlleva una reforma curricular
universitaria, toda vez que la cuna de la formación se da
en las aulas. Necesitamos pues, un Ministerio Público con
conocimientos profundos en técnicas científicas de investigación del delito, capaces de garantizar la eficiencia en
la procuración de justicia y la confianza de la sociedad;
jueces de instrucción, de debate, de ejecución de penas o
de impartición de justicia de adolescentes, confiables, con
55
conocimientos enfocados a cada uno de sus áreas; defensores públicos eficientes y eficaces que garanticen a la sociedad un cabal acceso a la justicia; abogados capacitados
para litigar conforme a los postulados del sistema garantista acusatorio penal, comprometidos con la defensa de los
derechos fundamentales y, por último, docentes e investigadores, dispuestos a cumplir y profundizar los conocimientos de la oralidad en materia penal. Lo anterior nos
obliga a proyectar revisiones en los programas de estudio
que conforman el currículo de las citadas instituciones, las
cuales deberán ser encaminadas a la capacitación de nuevos
profesionales del sistema de justicia penal, con un perfil enfocado al desarrollo de competencias, con flexibilidad curricular, que permita incluir materias de formación como son
la argumentación jurídica y la deontología jurídica; dentro
del área de consolidación, una materia específica de tratados internacionales y dentro de las áreas de acentuación se
dé especial atención a las clínicas o procesales con docentes
especialistas en juicios orales, privilegiando la participación
de aquellos docentes que estén como operadores del nuevo sistema penal oral, debiendo incluirse obligatoriamente
una fase de servicio social de carácter especializado en el
área, a efecto de lograr en el estudiante esas habilidades y
competencia que necesita este nuevo sistema.
Propuestas
Revisión del currículo para la actualización de los programas de estudio en materia penal y procesal penal; la implementación de las materias de argumentación jurídica y
deontología jurídica como materias de formación; la materia de tratados internacionales dentro del área de consolidación y la integración de las materias procesales como
56
de acentuación, asimismo, un servicio social dentro de los
tribunales de juicios orales, para evidenciar las habilidades
y competencias de los nuevos profesionales del derecho.
Fuentes de consulta
• Calderón Hinojosa, F. (2008). México. En Amnistía Internacional, Informe 2008 de Amnistía Internacional, el estado
de los derechos humanos en el mundo, México (p. 273), Madrid: Editorial Amnistía Internacional.
• Castillo, D. G. (2008). Juicio oral penal (Reforma procesal penal de Oaxaca). México: Edamsa Impresiones, S. A. de C. V.
• Gil Rendón, R. (2010, septiembre). El Estado constitucional de derecho y los derechos humanos. Foro Jurídico, 84,
40-41.
• Gómez Colomer, J. L. (2012). El proceso penal adversarial.
Una crítica constructiva sobre el llamado sistema acusatorio.
México: Ubijus Editorial.Rafecas, D. E. (s.f.). Una Aproximación al concepto de garantismo. Recuperado en 2013, de
http://www.catedrahendler.org/material_in.php?id=3
• Ramírez, D. L. (2007, 11 de diciembre). Entrevista a Humberto Ruiz Torres. Sin publicar.
• Ruiz Torres, H. E. (2006). Curso general de amparo. México:
Oxford.
57
La actuación del Ministerio
Público en el Nuevo Sistema de
Justicia Penal
María Elena Andrade Ramírez1
Introducción
El reto de consolidar el nuevo Sistema Penal Acusatorio en
Baja California nos compromete a llevar a cabo la transformación más grande del sistema penal en los últimos años,
buscando nuevas formas de realizar nuestro servicio, que
conlleven a ser más transparentes, eficaces y eficientes, en
una búsqueda constante de recuperar y mantener la confianza de los ciudadanos que acuden ante la institución y
de toda la sociedad en su conjunto.
• Algunas razones para cambiar el sistema de justicia penal tradicional
• Percepción de un sistema de justicia penal ineficiente.
• Saturación de los operadores del sistema en perjuicio
de la atención ciudadana.
• La reparación del daño a las víctimas del delito es muy
tardía o inexistente.
• Constante violación a las garantías individuales de los
imputados y de las víctimas.
Causas que motivaron el cambio
En 98% de los casos el juez no estaba presente.
La audiencia se celebraba por un secretario o mecanógrafo.
1) Académica de la Facultad de Derecho de Mexicali de la uabc, subprocuradora de la
Procuraduría General de Justicia del Estado y coordinadora de la Implementación del
Nuevo Sistema de Justicia (2007-2013).
58
• Sistema predominantemente escrito.
• Excesiva acumulación de trabajo.
• El juez trataba con expedientes fríos, no con seres
humanos.
• Violación flagrante a los derechos del imputado y de la
víctima.
• Los plazos para juzgar no se respetaban.
• El tiempo en el que se llevaba a cabo el proceso era en
lapsos muy prolongados.
• La víctima u ofendido casi nunca obtenía la reparación
del daño.
• El policía recibía incentivos por detención.
• Corrupción de funcionarios.
• Era práctica constante el “alegato de oído” ante el juez.
• “Coyotaje” por parte de los abogados ante el juez.
Reforma integral
A mediados de 2007 se aprueba la iniciativa en el Congreso
local de un nuevo Código de Procedimientos Penales, generando que a finales de ese mismo año y en el comienzo
de nuestra administración, en el estado de Baja California
se inicie el proceso de implementación y consolidación del
cambio, de cara a una reforma integral penal.
• Audiencia presidida hasta por tres jueces en breve término.
• Las audiencias son públicas y orales.
• El juez observa de frente a víctimas, testigos y acusados.
• Justicia pronta y expedita.
• Respeto a los derechos fundamentales del imputado y
de la víctima.
Publicación del nuevo Código de Procedimientos Penales
para el Estado de Baja California, el 19 de octubre de 2007.
Se incluye dentro el Plan Estatal de Desarrollo 2008-2013,
59
como una política pública prioritaria del gobierno del estado, la transformación del sistema de seguridad y justicia,
incorporándose dentro del capítulo de Programa Sectorial
de Seguridad Pública y Justicia Integral.
El 18 de diciembre de 2007 se instaló la Comisión Interinstitucional de Implementación, en la cual participan
la Secretaría General de Gobierno, la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, la Procuraduría General de Justicia
del Estado, el Tribunal Superior de Justicia del Estado y el
Congreso del Estado.
FIGURA 1. ENFOQUE A PROCESOS DEL
SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.
60
Estrategias implementadas
Estrategia 1. Revisión detallada del sistema de justicia en
operación
• Implementación de las Unidades de Orientación y
Atención Temprana y Unidad de Medios Alternativos.
• Depuración y actualización de la base de datos de TODOS los delitos.
• Depuración y actualización de la base de datos de órdenes de aprehensión.
Estrategia 2. Reorganización del sistema penal tradicional
(ruta de salida).
• Objetivos.
• Diagnóstico.
• Diagrama de resultados de las averiguaciones previas
• Determinación del capital humano y organización del
sistema tradicional.
• Determinación del recurso inmobiliario y mobiliario.
Estrategia 3. Diseño e implementación del sistema estatal
de justicia alternativa penal (primer piso de la reforma).
• Objetivos.
• Estimación de servicios en 2010, en el estado.
• Organización.
• Personal.
• Proceso general.
• Proceso de atención.
• Infraestructura, mobiliario y equipamiento.
• Capacitación.
61
Estrategia 4. Nuevo sistema informático de justicia penal.
• Diagramas de flujo de procesos.
• Estructuración de módulos.
• Implementación (sistema en red con las diversas instancias operadoras).
• Inversión en el nuevo sistema informático del Nuevo
Sistema de Justicia Penal.
Estrategia 5. Diseño e implementación del Nuevo Sistema
de Justicia Penal.
Objetivos.
Diseño y organización.
Flujos de operación y procesos.
Capital humano.
Infraestructura.
Mobiliario y equipamiento.
Capacitación.
Estrategia 6. Diseño e implementación de servicios periciales.
• Objetivos
• Estimación de servicios en 2010 y anteriores, así como
de capital humano.
• Infraestructura
• Mobiliario y equipamiento
• Capacitación estratégica.
Estrategia 7. Marco normativo y manuales de operación.
Estrategia 8. Reestructuración conforme a las nuevas áreas
y necesidades (nueva estructura orgánica de la pgje).
62
El 11 de agosto de 2010 da inicio una nueva era en la aplicación de la justicia penal en Baja California, específicamente, en la ciudad de Mexicali.
FIGURA 2. ACCIONES PARA IMPLEMENTAR
EL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.
63
Acciones de gobierno
• Publicación del nuevo Código de Procedimientos Penales para el Estado de Baja California, el 19 de octubre
de 2007.
• Se incluye dentro del Código el Plan Estatal de Desarrollo 2008-2013, como una política pública prioritaria del gobierno del Estado, la transformación del
sistema de seguridad y justicia, incorporándose dentro
del capítulo de Programa Sectorial de Seguridad Pública y Justicia Integral.
• El 18 de diciembre de 2007 se instaló la Comisión Interinstitucional de Implementación, en la cual participan la Secretaría General de Gobierno, la Secretaría de
Seguridad Pública del Estado, la Procuraduría General
de Justicia del Estado, el Tribunal Superior de Justicia
del Estado y el Congreso del Estado.
• Se privilegia la implementación del Sistema Estatal de
Justicia Alternativa Penal en todo el estado, con el fin
de impulsar la cultura de la mediación y despresurizar
las unidades o agencias de investigación. Iniciando en
Mexicali, en el mes de julio de 2009.
• Se establecieron fases de implementación con base en
una subdivisión de tres regiones del estado, iniciando
en el municipio de Mexicali, el 11 de agosto de 2010.
• Se impulsa un modelo de gestión con base en procesos
y evaluaciones, se prioriza la capacitación y profesionalización del recurso humano.
Gradualidad
El Nuevo Sistema de Justicia Penal inicia el 11 de agosto de
2010, en Mexicali, conociendo:
64
• Delitos del fuero común, se excluyen aquellos que tengan relación con delincuencia organizada y justicia para
adolescentes.
• En el municipio de Ensenada a partir del 11 de agosto
de 2014.
• En Tijuana, Tecate y Playas de Rosarito, a partir del 11
de agosto de 2015.
El cambio
El Nuevo Sistema de Justicia Penal establece como criterios:
• El objetivo es el esclarecimiento de los hechos, proteger
al inocente, reducir la impunidad y repararlos daños.
• Se privilegia la presunción de inocencia.
• Investigación al mando del Ministerio Público y participación de la Policía.
• Carga de la prueba en el Ministerio Público.
• Nulidad de pruebas obtenidas contra la ley.
• Audiencias públicas.
• Transparencia y eficacia.
• Prisión preventiva limitada.
Participantes
• El Ministerio Público al mando de la investigación.
• La Policía Ministerial, investigando y recabando pruebas.
• La defensa, haciendo valer el debido proceso.
• El imputado, haciendo valer sus derechos ante la autoridad judicial.
• La víctima y ofendido, coadyuvando con el Ministerio
Público
65
• El juez de Garantía, salvaguardando la legalidad en la
actividad del Ministerio Público en la investigación, así
como de la actuación de las partes.
• EL tribunal oral, recibiendo pruebas de forma directa,
escuchando argumentos y resolviendo de viva voz.
FIGURA 3. RELACIONES ENTRE LOS INVESTIGADORES.
Facultades y obligaciones de la trilogía investigadora
Ministerio Público y órganos auxiliares
• Artículo 104, Código de Procedimientos Penales del
Estado de Baja California: Funciones del Ministerio
Público. La investigación de los delitos corresponde al
Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán
bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de
esta función.
El Ministerio Público dirigirá la investigación y vigilará que la policía, en los actos de investigación que
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lleve a cabo, se sujete al principio de legalidad. El Ministerio Público ejercerá la acción penal en la forma establecida por este Código.
Estado de Baja California:
Carga de la prueba. La carga de la prueba corresponderá
al Ministerio Público.
Formalidades. El Ministerio Público deberá fundar y
motivar legalmente sus determinaciones, requerimientos, peticiones y conclusiones.
Atribuciones de la Policía Ministerial
Atribuciones de la policía ministerial. La policía ministerial tendrá las siguientes atribuciones:
I. Recibir denuncias de hechos presuntamente constitutivos del delito y recopilar información sobre los
mismos. En estos casos, la policía deberá informar al
Ministerio Público inmediatamente.
II. Confirmar la información que reciba, cuando ésta
provenga de una fuente no identificada, y hacerla constar en un registro destinado a tales fines, en el que se
asentarán el día, la hora, el medio y los datos del servidor público interviniente.
III. Prestar el auxilio que requieran las víctimas u ofendidos y proteger a los testigos; en los casos de violencia
familiar y delitos contra el libre desarrollo de la personalidad deberán aplicar los protocolos o disposiciones
especiales que emita la Procuraduría General de Justicia
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del Estado, para el adecuado resguardo de los derechos
de las víctimas.
IV. Cuidar que los rastros e instrumentos del delito
sean conservados. Para este efecto, impedirá el acceso
a toda persona ajena a las diligencias de recopilación
de información y procederá a su clausura, si se trata
de local cerrado, o a su aislamiento, si se trata de lugar
abierto. Evitará que se alteren o borren de cualquier
forma los rastros o vestigios del hecho o se remuevan
los instrumentos usados para llevarlo a cabo, mientras
no interviniere personal experto.
V. Entrevistar a los testigos o peritos presumiblemente
útiles para el esclarecimiento de los hechos. Las entrevistas se harán constar en un registro de las diligencias
policiales efectuadas.
VI. Practicar las diligencias orientadas a la individualización física de los autores y partícipes del hecho.
VII. Obtener los datos que sirvan para la identificación
del imputado.
VIII. Reunir toda la información de urgencia que pueda ser útil al agente del Ministerio Público.
IX. Realizar detenciones en los casos que autoriza la
Constitución Federal […].
Obligaciones de las instituciones policiales. Las instituciones policiales deberán cumplir, dentro del marco
de este Código, las órdenes del Ministerio Público que
gire con ocasión de la investigación y persecución de
los delitos y las que, durante la tramitación del proceso, les dirijan los jueces, sin perjuicio de la autoridad
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administrativa a la que estén sometidos. La autoridad
administrativa no podrá revocar, alterar o retardar una
orden emitida por los agentes del Ministerio Público o
por los jueces.
• Artículo 114, Código de Procedimientos Penales del Estado de Baja California: Comunicaciones entre el Ministerio Público y las instituciones policiales. Las comunicaciones que los agentes del Ministerio Público y las
instituciones policiales deban dirigirse, en el marco de
la investigación de un delito en particular, se realizarán
en la forma y por los medios más expeditos posibles,
sin perjuicio de que queden en los registros policiales
respectivos.
Estado de Baja California: Formalidades. Los policías
respetarán las formalidades previstas para la investigación y subordinarán sus actos a las instrucciones que
emita el Ministerio Público, sin perjuicio de las facultades que este Código les concede para recopilar y
procesar toda la información relevante que conduzca al
esclarecimiento de los hechos.
Los policías actuarán conforme a los principios
de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo,
honradez y respeto a los derechos humanos.
Función de instituciones policiales diversas a la Policía
Ministerial
Función de las instituciones policiales. Los integrantes de las instituciones policiales, distintas a la Policía
69
Ministerial, recabarán la información necesaria de los
hechos delictuosos de que tengan noticia, dando inmediato aviso al Ministerio Público; impedirán que los
hechos se lleven a consecuencias ulteriores; detendrán
en flagrancia a quien realice un hecho que pueda constituir un delito; identificarán y aprehenderán, por mandamiento judicial o ministerial, a los imputados.
En los casos de violencia familiar y delitos contra el
libre desarrollo de la personalidad, deberán aplicar los
protocolos o disposiciones especiales para el adecuado
resguardo de los derechos de las víctimas.
Cuando las instituciones policiales mencionadas
sean las primeras en conocer de un hecho delictuoso,
deberán ejercer las facultades previstas en el artículo
112, fracciones i, iii, iv, v, vii y viii de este Código,
hasta que el Ministerio Público o la policía ministerial
intervengan […].
Una vez interviniendo éstas, les informarán de lo actuado y les entregarán los instrumentos, objetos y evidencias materiales que hayan asegurado, de todo lo actuado deberán elaborar un parte informativo.
Asimismo, actuarán como auxiliares del Ministerio
Público o de la autoridad judicial, y por instrucciones
expresas reunirán los antecedentes que aquél les solicite.
Los elementos policiales a que se refiere el presente
artículo no podrán informar a los medios de comunicación social, ni a persona alguna, acerca de la identidad
de detenidos, imputados, víctimas u ofendidos, testigos, ni de otras personas que se encontraren o pudieren
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resultar vinculadas a la investigación de un hecho punible, en protección de sus derechos y de la función
investigadora.
FIGURA 4. BENEFICIOS.
APLICAN UNA JUSTICIA MÁS...
71
72
Presentar ante el amp
a los imputados, en
flagrancia.
B) Secretaría de
Seguridad Pública
Estatal
Operativos de
prevención, disuasión y
presencia.
B) Salud
Rehabilitación de
adicciones.
C) Asuntos
fronterizosAtención a
deportados.
Cumplimiento de
órdenes de aprehensión.
A) Dirección de
Seguridad Pública
Municipal
Aplicar sanciones
administrativas.
A) Educación
Valores cívicos.
Valores culturales.
Valores de
legalidad.
D) Desarrollo Social
Prevención especial
Prevención general
Ejercer acción penal.
Investigación y
persecución de hechos
delictuosos.
A) Procuraduría General
de Justicia del Estado de
Baja California
Solucionar asuntos
penales por vías
alternas.
Investigación y persecución
Emite sentencias.
B) Tribunal Superior de
Justicia del Estado
Resuelve las
controversias de la
etapa de ejecución de
sentencias.
Previene la
reincidencia.
Capacita y educa al
sentenciado para su
reinserción.
Control de legalidad.
Resuelve las
situaciones jurídicas.
Reinserción
A) Secretaría de
Seguridad Pública
Estatal
Ejecuta las sentencias.
A) Tribunal Superior
de Justicia del Estado
Administración de justicia
TABLA NO. 1. FASES DE LA SEGURIDAD PÚBLICA.
La investigación del delito
La investigación de los delitos corresponde al Ministerio
Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. El
ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde
al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que
los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.
FIGURA 5. SERVICIO DE JUSTICIA.
El Ministerio Público, para alcanzar su objetivo:
• Atiende, asesora y actúa en coordinación con la víctima y ofendido, resguardando sus intereses y los de la
sociedad.
• Conoce del caso desde el inicio hasta su conclusión.
Medición con base en parámetros de eficiencia y eficacia,
enfocados a la búsqueda constante de mejora
73
Relevancia para la implementación
La reforma no cumple con su objetivo sólo con iniciar la vigencia de un código procesal de corte acusatorio adversarial
y con capacitar a jueces, ministerios públicos y defensores;
además, necesita:
• Transformaciones estructurales y administrativas de las
instituciones.
• Reingeniería basada en una gestión pública: eficiencia
y calidad.
• Capacitación, profesionalización y participación ciudadana.
Logros
Nuevo Sistema de Justicia Penal en Mexicali:
100% de las audiencias ante el juez son públicas y totalmente evaluables.
Justicia pronta y expedita:
Desde que inició el sistema se han dictado 1,232 sentencias
condenatorias en procedimiento abreviado y 50 en juicio oral.
Calidad en la investigación ante juzgados:
Más de 95% de las investigaciones que se llevan ante el juez
se vinculan a proceso.
Prevalece la transparencia
• Audiencia presidida hasta por tres jueces en breve
término.
• Las audiencias son públicas y orales.
• El juez observa de frente a víctimas, testigos y acusados.
• Justicia pronta y expedita.
• Respeto a los derechos fundamentales del imputado y
de la víctima.
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Directrices
A partir de la reingeniería de la Procuraduría General de
Justicia del Estado de Baja California, se busca:
• Aumentar el nivel de satisfacción de calidad en el servicio
de procuración de justicia en el corto y mediano plazo.
• Erradicar las limitantes vigentes y prácticas rígidas del
sistema tradicional en el corto, mediano y largo plazo.
• Asegurar la efectividad del sistema por la eficacia en los
resultados y la eficiencia en el uso de los recursos.
Sistemas de gestión
• La Procuraduría General de Justicia de Baja California
ha incursionado en una reforma paralela a la del sistema
acusatorio adversarial.
• Consiste en la aplicación de sistemas de gestión con la
finalidad de utilizar mecanismos que favorezcan el acceso a la justicia para los ciudadanos.
• Mediante el desarrollo de lo que se le ha denominado la
investigación penal inteligente.
• Utilización de tecnologías de información.
• Las comunicaciones como medios de acceso a la justicia. Estos sistemas son el resultado de visitas de trabajo
y capacitación en países como Chile, Argentina y los
Estados Unidos, principalmente. Se basa en adoptar
modelos de operación enfocados a procesos de trabajo
previamente establecidos, su implementación y evaluación, para la posterior toma de decisiones a partir de los
resultados obtenidos y, de nuevo, comenzar el ciclo con
el propósito de logar la mejora continua.
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FIGURA 6. CICLO PARA MEJORA CONTINUA
DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL.
Datos Importantes
• Juicios orales (99% con sentencias condenatorias).
• Sentenciados mediante procedimiento abreviado
(100% condenatorias).
• Con los sistemas de gestión adoptados por la pgje se
han resuelto a la fecha 76% de los asuntos denunciados.
• Reparación del daño: $52, 252, 987.55 M.N.
Difusión
Baja California ha trabajado el Nuevo Sistema de Justicia
Penal en contacto con la Red Nacional de Organizaciones
Civiles a Favor de los Juicios Orales y Debido Proceso. Por
ello, recientemente, se llevó a cabo en nuestro estado un
foro local sobre seguridad y justicia denominada: La Reforma Penal en Baja California, Buenas Prácticas y Tareas
Pendientes. En él se tocaron los temas:
• La experiencia policiaca.
• Capacitación a abogados postulantes.
76
•
•
•
•
La instrumentación del sistema.
Sistema de gestión.
El papel de la sociedad civil.
El papel de los métodos alternos.
Ciudadanización del Nuevo Sistema de Justicia Penal
Acercamiento entre la institución y la comunidad con el
fin de dar difusión al Nuevo Sistema de Justicia Penal y
a los diversos programas establecidos en beneficio de la
ciudadanía.
Programa de vinculación ciudadana:
• Prevención.
• Difusión de la operación del Nuevo Sistema de Justicia
Penal.
• Presentación del programa “pgje en movimiento”, en
formato de teatro.
• El cantautor urbano.
• Ministerio Público enlace.
• Comité ciudadano de seguridad.
77
Cambio de modelo en la enseñanza
del derecho procesal penal
Juan Salvador Morones Pichardo1
Por decreto publicado en el Diario Oficial, el 18 de julio de
2008, se reformaron los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y
22, las fracciones xxi y xxiii del artículo 73; la fracción vii
del artículo 115 y la fracción xiii del apartado B, del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Conforme a dicha reforma constitucional se instaura en
México en Sistema de Justicia Procesal Penal con tendencia
adversarial. Si bien es cierto que este sistema ha acentuado
y fortalecido sus características acusatorias, también lo es
que no constituye un sistema acusatorio puro, según los
análisis del contenido de la reforma, entre otras razones,
por la subsistencia, aún reducida, de un catálogo de delitos
graves; por la oficiosidad de la prisión preventiva, no obstante el principio de presunción de inocencia como medida
cautelar, tratándose de los delitos que se incluyan en ese
catálogo; por el tratamiento diferenciado por reglas especiales con garantías disminuidas respecto a los delitos de
delincuencia organizada; por la existencia del arraigo; y
por el discutido procedimiento abreviado que implica para
su admisión el reconocimiento del acusado de los hechos,
materia de la acusación, como la renuncia a un conjunto de
derechos fundamentales.
1) Académico de la Facultad de Derecho, campus Mexicali, de la uabc, y juez de garantía del Partido Judicial de Mexicali, del Poder Judicial del Estado de Baja California.
78
Conforme a la reforma constitucional son características relevantes la instauración de un sistema acusatorio en
el que se respeten los derechos, tanto de la víctima y el
ofendido, como del imputado; la inclusión de jueces de
control; la sustitución del auto de formal prisión y el de
sujeción a proceso por un auto de vinculación a proceso, a
fin de tener congruencia con el nuevo modelo; una nueva
regulación respecto de las medidas cautelares, entre ellas, la
prisión preventiva, la cual tendrá carácter excepcional; el
establecimiento de mecanismos alternos de solución de las
controversias penales en los que se procure asegurar la reparación del daño; el establecimiento de un sistema integral
de garantías, tanto de la víctima como del imputado; la
existencia de una serie de principios generales que deberán
regir todo el proceso penal; un régimen especial cuando se
trate de delincuencia organizada y el rango constitucional
al arraigo.
No obstante lo anterior, la reforma constitucional y su
reglamentación secundaria en los ordenamientos procesales
afecta muy diversos aspectos de la justicia penal mexicana, en forma tan radical y trascendente que constituye, sin
duda, la reforma más profunda al derecho procesal mexicano en toda su historia; reforma que se inscribe en el cauce
de los cambios que en el último siglo se han introducido en
la legislación latinoamericana en materia de proceso penal
y de la cual no puede quedar exento el sistema jurídico
mexicano.
Con independencia de los cambios estructurales a los
cuales se han vistos sometidos los órganos que participan
en las diversas etapas, y la legislación secundaria, el Sistema Procesal Penal con tendencia adversarial que ha sido
adoptado, significa un cambio de paradigma en cuanto a
79
la manera de concebir la aplicación del derecho penal, toda
vez que se abandona el sistema escrito tradicional y se aborda de plano el sistema oral en el que la audiencia pública es
la pieza procesal por excelencia en el proceso penal que ha
arribado a la etapa del juicio; en esa etapa se concretizan sus
principios de inmediación, de publicidad, de continuidad,
de concentración y de contradicción; y se expresan todos
los esfuerzos desplegados por las partes por encontrar la
verdad. La audiencia es el escenario espléndido de la contradicción como la manifestación suprema de la dialéctica,
entendida como la ciencia que trata el raciocinio, de sus
leyes, formas y modos de expresión.
De ahí que la reforma procesal, además de los cambios
legislativos y orgánicos, está produciendo un efecto secundario que comienza a presentarse como una importante
transformación adicional en la cultura jurídica, que se manifiesta en una exigencia en materia de capacitación para la
enseñanza de este nuevo modelo procesal, que lentamente
ha comenzado a desplazar al modelo tradicional respecto
a la enseñanza del derecho, al menos en el área procesal
penal.
En el sistema mixto, vigente antes de la reforma constitucional, existían pocas razones para tomarse en serio la
preparación profesional tanto de jueces como de abogados,
ya que los incentivos no apuntaban a esa dirección, toda vez
que la preparación o el perfeccionamiento profesional no
era realmente muy rentable o lo era muy marginalmente;
muy por el contrario, era sobre acogedoramente indulgente
con la ineptitud, la ignorancia y la falta de destreza, ya que,
principalmente, era favorecido por la escritura y la secrecía
del proceso, que ocultaban la falta de preparación profesional de los operadores en las distintas etapas del proceso.
80
Como señalamos, la adopción del Sistema Acusatorio
con tendencia adversarial está cambiando de manera significativa y profunda la enseñanza del derecho, por lo menos
en el área procesal penal, y para ello hay, entre otras, tres
buenas razones.
En primer lugar, la publicidad de las audiencias. De
conformidad con el diseño de la reforma constitucional se
adoptó una metodología de audiencias para la tramitación
del procedimiento en su etapa de conocimiento y de ejecución, siendo éstas de carácter público y excepcionalmente
privadas, por lo tanto, la apertura de los tribunales a la ciudadanía suele producir un fenómeno que supera la simple
publicidad, los procesos judiciales capturan la atención de
la ciudadanía y en este contexto la publicidad –como principio para transparentar la administración de justicia– ofrece bastante menos misericordia con la falta de preparación;
todo ocurre vertiginosamente y no hay demasiado espacio
para aquellos que no sepan qué hacer y cómo hacerlo con
efectividad, de ahí que la publicidad reclama mayor preparación profesional de todos sus operadores.
Otra razón respecto al cambio de la enseñanza del derecho procesal es la lógica competitiva. El nuevo sistema está
sustentado procesalmente en virtud del principio de contradicción en una lógica competitiva, toda vez que el proceso promueve el enfrentamiento intenso entre las partes
y apuesta a que esa instancia de confrontación arrojará la
mayor cantidad de información, a la vez que depurará la
calidad de dicha información. Esta lógica ha desarrollado
toda una nueva metodología de enseñanza del derecho y
exige a los litigantes –y con mayor razón a los jueces– más
preparación profesional, conocimiento del nuevo sistema,
ciertas habilidades y destrezas para la litigación, para ser
81
competitivos en la operación del nuevo sistema, ya que
cada destreza de litigación tiene sus particularidades y un
determinado grado de dificultad.
Litigar juicios orales es un arte complejo, exigente y estratégico, y no hay demasiado tiempo, por no decir ninguno, en virtud de los principios de contradicción, continuidad y concentración que toman vigencia durante el
desahogo de las audiencias, para la improvisación. Si los
abogados no están preparados, los casos se pierden, y se
pierden ante los ojos de todo el mundo.
Finalmente, una tercera razón a favor del cambio de
modelo de enseñanza es que el sistema de juicios orales
hace del ejercicio de la profesión jurídica un extraordinario
atractivo para los diversos operadores jurídicos, toda vez
que exige ciertas habilidades y destrezas en la litigación
oral, y en este aspecto juega también un papel trascendental
la publicidad, ya que los obliga a una mayor preparación.
El sistema exige ahora abogados en serio y no en serie.
En este escenario, la preparación es una exigencia fundamental para el éxito de la reforma y del arraigo del nuevo sistema. La premisa sustantiva consiste en advertir que
litigar y dirigir juicios orales es una disciplina y no es una
cuestión entregada al talento intuitivo de las partes. Abandonar la litigación o la dirección de juicios orales a la pura
improvisación artesanal de jueces y abogados, por talentosos que sean, no es más que una falta de profesionalismo.
La litigación está lejos de consistir en técnicas de oratoria o desarrollo de la capacidad histriónica, toda vez que
parte de la premisa es que hay que hablar menos y decir más,
es decir, es necesario durante el desarrollo de todo el proceso, argumentar con la finalidad no sólo de persuadir a la
parte contraria, sino además, convencer al juez. El proceso
82
es un ejercicio profundamente estratégico, ya que consiste
en construir una teoría del caso adecuada y dominar la técnica para ejecutarla con efectividad.
La concepción del proceso como un ejercicio estratégico
desde la noticia del crimen hasta su ejecución asume dos
ideas.
Una de ellas es que en este nuevo modelo procesal la
prueba no habla por sí sola. Considerar al proceso como un
ejercicio estratégico no consiste en distorsionar la realidad
de los hechos, sino en presentar la prueba del modo que
más eficientemente contribuya a reconstruirlos, tal como
realmente ocurrieron. Lo que interesa destacar es que la
idea del proceso como un juicio estratégico significa que
las pruebas que se aporten en la audiencia de debate, entre
ellas, la de testigos, peritos, documental o evidencia material, habla a través de los litigantes en cuanto la obligación
que tienen de incorporarla a través de métodos y técnicas
muy específicos, como por ejemplo, el interrogatorio y
contra interrogatorio, tratándose de testigos y peritos, la
lectura total o parcial cuando se trata de documentos o sentar las bases para la incorporación de evidencia material.
En este contexto, la litigación que surge implícitamente
con motivo de la adopción del nuevo sistema procesal penal como una disciplina especial, provee de herramientas
para aproximarse estratégicamente al proceso, ya que enseña a construir una teoría del caso adecuada.
Otra razón que subyace en la idea del proceso como un
ejercicio estratégico, radica en afirmar que si el juzgamiento penal y la reconstrucción de lo que realmente ocurrió
es algo complejo, entonces la mejor manera de producir
la mayor cantidad de posible información es a través de
un modelo que estimule la competencia entre las partes,
83
bajo la premisa de que el proceso es una contienda entre
adversarios que se encuentran en igualdad de condiciones;
el juez, en este modelo, no obstante que modera y direcciona el debate –sin embargo–, es ajeno a la controversia y
no debe, como ocurría en el sistema tradicional, actuar de
manera oficiosa, salvo casos extraordinariamente excepcionales y sólo cuando se trate de la protección de derechos
fundamentales de las partes, entre ellos, la libertad personal
del imputado.
La premisa metodológica tras la disciplina de litigación
consiste en desplazar la imagen de capacitación como instrucción, hacia la imagen de capacitación como entrenamiento. La capacitación en habilidades de litigación está
estructurada sobre la base de simulaciones, por ello, es necesario en las facultades de derecho, el estudio de casos.
Hoy en día, como consecuencia de la adopción del nuevo sistema, la enseñanza del derecho no sólo se reduce al
conocimiento de la teoría procesal penal, sino que también
es necesario, por una exigencia de la lógica competitiva del
propio sistema, entrenar a los diversos operadores en las
habilidades de la litigación, toda vez que el único modo de
comprender cabalmente las normas sobre el juicio oral y prueba, es hacerlo desde las habilidades de litigación.
No existe un deslinde entre la teoría procesal penal y
las habilidades de litigación. La litigación y la teoría del
proceso son dos caras de la misma moneda. La teoría está
para comprender mejor la realidad y para resolverla mejor
de esta manera. Si una teoría no responde a la realidad,
entonces es hora de cambiar la teoría.
En este nuevo modelo, en consecuencia, es necesario conocer estrategias de litigación tanto para el agente del Ministerio Público, la defensa y el juez, ya que, por ejemplo,
84
en un caso concreto no se podría discutir con cierta profundidad respecto del derecho de defensa, su contenido concreto y sus límites, si las partes no conocen como funciona
el contra examen en el juicio oral; o en otro caso, si conviene o no estratégicamente formular objeciones de acuerdo
a la teoría del caso que se exponga; o, finalmente, si en el
desahogo de la audiencia intermedia es o no conveniente
para la defensa formular correcciones formales al escrito
de acusación del agente del Ministerio Público o adoptar
una defensa pasiva, que puede, desde la óptica de la práctica forense, ser la mejor frente a una deficiencia grave del
Ministerio Público. Sólo cuando se tienen conocimientos
en estrategias de litigación se puede decidir acerca de tales
cuestiones procesales con cierto éxito.
Incluso, a nivel de juez de garantía, existen múltiples
cuestiones que están absolutamente asociadas a temas cruciales de litigación, como por ejemplo, durante la etapa oral
del desahogo de la audiencia intermedia, con respecto a la
relevancia o pertinencia de una prueba que sólo puede evaluarse desde la perspectiva de la teoría del caso de las partes,
o a nivel del tribunal de enjuiciamiento, cuando se trata de
la calificación de las objeciones formuladas por las partes o
de pruebas supervenientes o, incluso, tratándose del juez
de ejecución en los casos de revocación o modificación de
beneficios.
Por lo tanto, en el nuevo Sistema de Proceso Penal con
tendencia acusatoria, la realidad está representada por la
disciplina de la litigación, y quien no sabe litigación no
tendrá éxito en los procesos, en consecuencia, su incorporación al sistema de derecho positivo mexicano exige una
nueva forma de enseñanza del derecho procesal con énfasis
en la litigación.
85
Quienes no saben de litigación, un juez, un profesor de
derecho, un agente del Ministerio Público o un abogado
postulante, simplemente elaborarán teorías abstractas, intelectuales, que seguramente no responderán al caso concreto
en perjuicio en algunos casos del imputado, en otros, de la
víctima, pero siempre en detrimento de los intereses públicos que se pretenden proteger con el proceso penal.
Este proceso descansa principalmente en la oralidad
como una forma en la que cobran vigencia todos sus principios expresos e implícitos constitucional y legalmente y,
en tal sentido, la reforma implica un cambio profundo de
modelo en la cultura jurídica y en la enseñanza del derecho
en la que habrá que conocer nuevos estilos en la litigación
penal, todas las partes del proceso tendrán que aprender
nuevas estrategias en la litigación y desarrollar destrezas y
técnicas que antes se consideraban lejanas a nuestra realidad, propias o particulares del proceso anglosajón, ya que
este nuevo sistema prohíbe ir de pesca. Ahora se requiere
argumentar oralmente en las distintas audiencias ante los
jueces, todas las técnicas deben ser desplazadas sobre la base
de nuevas estructuras metodológicas que faciliten el trabajo
de los litigantes.
Es imperativo conocer ahora conceptos novedosos,
como la denominada teoría del caso, que constituye la teoría fundamental en donde descansa el juicio oral; el alegato
de apertura; el examen directo; el contra examen; cómo
funciona el reinterrogatorio y recontrainterrogatorio; las
objeciones, cuando estratégicamente conviene objetar; el
uso de declaraciones previas; la prueba material; el examen
y contraexamen de peritos, hasta ahora poco conocidos y
practicados; todo esto obliga hoy en día a las universidades
a que incluyan dentro de su currículo cursos de preparación
86
y formación de técnicas de litigación, ya que en el sistema
se privilegia la oralidad, y por ello es importante que el abogado desarrolle las habilidades y destrezas necesarias para
persuadir al juez, y que su pretensión –y no la de la contraparte–, sea la que debe acoger.
La comunicación persuasiva se da en el juicio oral cuando cada parte habla con el propósito de persuadir al juez
acerca de la teoría del caso y el juez escucha, no para persuadir sino para decidir mejor, de manera razonable y justa.
Un buen abogado, cualquiera que sea el escenario donde se desempeñe, requiere además del conocimiento de las
normas sustantivas y adjetivas, conocer ciertas habilidades
y destrezas para aplicarlo.
Argumentación en los juicios orales
La argumentación jurídica, en los últimos años, ha tenido un desarrollo importante tanto en los ámbitos teóricos
como prácticos, a tal grado de que se le ha considerado ya
como una teoría del derecho que sirve para dar respuesta a
algunos de los problemas del derecho, como en su interpretación y aplicación.
El tema de la argumentación jurídica ha impactado la
práctica con motivo de la reforma penal, la cual incorpora,
como se ha venido sosteniendo el Sistema Acusatorio con
tendencia adversarial, con los principios de inmediatez,
concentración y, sobre todo, oralidad; en donde las partes
deberán de formular sus peticiones, alegaciones y recursos
mediante la palabra hablada, y es ahí donde cobra importancia la argumentación oral, la cual facilita las herramientas para una adecuada y persuasiva comunicación de los
abogados con los jueces.
87
Este factor también repercute en la enseñanza del derecho, pues ahora las universidades ven la necesidad para
instruir a los estudiantes de esta carrera para que estén capacitados para preparar y presentar los juicios de manera
oral, de tal suerte que ahora es una exigencia incorporar a
los planes y programas de estudio materias como argumentación jurídica, retórica y el discurso oral.
La argumentación oral es distinta de la argumentación
escrita, puesto que ésta utiliza más argumentos formales,
mientras que aquélla utiliza argumentos informales, el
lenguaje que emplea es mucho más emotivo y recurre a
opiniones subjetivas. Esta clase de argumentación se caracteriza, entre otros aspectos, porque es expresiva, emotiva,
informal y espontánea.
La argumentación jurídica se caracteriza porque está
presidida por el interés jurídico. Particularmente en el ámbito forense los abogados, a través de los razonamientos
que preceden a sus comportamientos, procuran la realización del interés jurídico, que es el objeto material de los
derechos y obligaciones; asimismo, dicha argumentación
se elabora en torno a sujetos jurídicos, ya que se orienta a
definir las acciones de un sujeto del sistema de derechos y
deberes, o a interpretarlas en orden para calificar su conformidad con el sistema, y a determinar las consecuencias por
haber actuado según lo previsto o por desacato de lo prescrito; de igual manera, la argumentación jurídica soluciona
de manera definitiva situaciones particulares.
Además de las citadas características, la argumentación
jurídica tiene como objetivos específicos la justificación de
una posición jurídica planteada, es decir, se deberá justificar con razones aceptables y convincentes por qué se asume
una postura; el objeto y función de la argumentación es dar
88
respuesta a uno de los problemas centrales de la aplicación
del derecho, esto es, cómo justificar la elección entre las alternativas jurídicamente justas, correctas, ciertas y válidas,
entre otras, a través de un criterio de razonabilidad y racionabilidad. La argumentación se justifica, además, porque
su finalidad es lograr la persuasión y el convencimiento del
auditorio a quien va dirigido el argumento.
Si en el nuevo sistema procesal penal la oralidad a través
de la metodología de las audiencias es su expresión más
general y se rige además, entre otros principios, por el de
contradicción, según la reforma constitucional, en consecuencia, las partes tienen la oportunidad para contradecir
oralmente los hechos, las pruebas, los alegatos y el derecho
expresado por el contrario, y por lo tanto, ahora es indispensable una adecuada y eficaz argumentación en cuanto
que los hechos y las pruebas han de ser expuestos y discutidos verbalmente ante la presencia del juez.
La esencia de la oralidad es el discurso argumentativo
que integra un discurso ontológico (¿qué es eso?); el epistemológico (¿qué sabemos de eso?) y el metodológico (¿cómo
decir mejor eso?), para lograr la aceptación de la pretensión.
El juez de control
El decreto publicado en el Diario Oficial, el 18 de junio de
2008, implicó el surgimiento en el nuevo sistema procesal
penal, una trilogía de jueces con una competencia especial.
Así, conforme al artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, apartado A, aparece
el Tribunal de Juicio Oral, con competencia a través de la
audiencia de juicio o de debate, para resolver las cuestiones
substanciales del proceso, es decir, se constituye en un tribunal de conocimiento, que previo al debate entre las partes
89
y a la libre valoración de la prueba conforme a los principios de la lógica, los conocimientos científicos y las máximas de la experiencia, resuelven el conflicto penal suscitado
entre las partes; este tribunal de conocimiento, según las
necesidades de los estados, puede ser colegiado o unitario
y es un tribunal con competencia exclusiva para resolver el
proceso penal.
Además, con motivo de la reforma surge un tribunal o
juez de ejecución, conforme al artículo 21, tercer párrafo,
de la propia Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, ya que la imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad
judicial.
El juez de ejecución tiene competencia para ejecutar en
todos sus aspectos la sentencia, una vez que haya quedado firme, y es quien en las audiencias correspondientes y
respetando la naturaleza adversarial del sistema –como los
principios que lo rigen, entre ellos el de contradicción–,
deberá observar las reglas y formalidades del debido proceso penal, con la finalidad de que las sentencias, como
una expresión del poder público, sean ejecutadas no sólo
en beneficio de los intereses públicos, sino también de la
víctima, para resarcirla de la reparación del daño causado,
que en los términos de la fracción cuarta del apartado C
del artículo 20 de la propia Constitución, constituye un
derecho fundamental.
Entre la trilogía de los jueces, el más importante que
introdujo el nuevo sistema procesal penal, fue el juez de
control, ya que en términos del artículo 16 Constitucional, párrafo décimo cuarto, los poderes judiciales contarán
con jueces de control que resolverán, en forma inmediata y
por cualquier medio, la solicitudes de medidas cautelares,
90
providencias precautorias y técnicas de investigación de la
autoridad, que requieran control judicial, garantizando los
derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos,
cuya finalidad fundamental reside en la protección, defensa
y construcción de la dignidad humana para hacer efectiva
su protección judicial, en razón de que muchas de las medidas procesales que se adoptan en el curso de la investigación
penal entran en tensión con el principio de inviolabilidad
de determinados derechos.
Así, el juez de control tiene competencia para el control previo de determinados actos del Ministerio Público,
entre ellos, respecto a la orden de aprehensión del imputado, para la obtención de muestras sanguíneas del mismo cuando se niega a proporcionarlas, para su inspección
corporal, personal o tratándose de la orden de cateo; para
el control posterior, como cuando se trata de la detención
del imputado, la intercepción de comunicaciones, de providencias precautorias y de algunos otros actos de investigación; como para el control en trámite, cuando se trata de la
formulación de imputación, de la vinculación a proceso, de
medidas cautelares personales restrictivas o prohibitivas de
la libertad personal, o de medidas cautelares reales.
Los jueces de control en el nuevo Sistema Acusatorio
Adversarial deben ser considerados como jueces de protección a los derechos fundamentales, de acuerdo al control
que ejercen respecto a los actos del Ministerio Publico en
el proceso de investigación, máxime que conforme a la
reforma constitucional en materia de derechos humanos
que entró en vigor en junio de 2011, al artículo primero
constitucional colocó en el centro de la actuación del Estado mexicano a la protección y garantía de los derechos
humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
91
internacionales, reforma que impacta de manera sustantiva
la labor de todas las autoridades del país, entre ellas, particularmente, a los jueces de control, toda vez que deben hacer efectiva la aplicación de la totalidad de las obligaciones
reconocidas internacionalmente.
El principio pro persona, como criterio hermenéutico
fundamental para la protección efectiva de la persona, fue
integrado en nuestro ordenamiento mediante la reforma
constitucional al citado artículo, publicada el 10 de junio
de 2011, que contiene una serie de mandatos específicos
que van dirigidos a todas las autoridades, especialmente a
las judiciales y, concretamente, por razón de su naturaleza,
a los jueces de control, que ahora, con motivo del fallo de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso Rosendo
Radillas versus México, están obligados a ejercer un control
convencional.
Con motivo de la citada reforma constitucional los
jueces locales podrán desaplicar las normas que infrinjan
la Constitución federal o los tratados internacionales que
reconozcan derechos humanos sólo para efectos del caso
concreto, como por ejemplo, en materia penal.
92
Cómo enseñar el Sistema de
Justicia Procesal Penal Acusatorio
Basilio Martínez Villa1
1. El Nuevo Sistema de Justicia Penal en Baja
California: una consideración normativa previa
La reforma en Baja California previa a la federal
El caso de Baja California es relevante porque se encuentra
dentro de las primeras entidades federativas que incorporaron el Sistema Procesal Penal Acusatorio (sppa) antes de
que se diera la reforma a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en el año de 2008, específicamente lo hizo en octubre de 2007.
Como es sabido, la reforma constitucional federal:
[…] tiene su antecedente en los procesos reformadores de Nuevo León, Estado de México, Chihuahua y Oaxaca […] entidades [que] realizaron las reformas referidas en fecha anterior –en
dos de los casos con casi cuatro años de adelanto– a la reforma
constitucional. (Código modelo del proceso penal acusatorio para
los Estados de la Federación, 2009, p. 22).
Esta particularidad cobra relevancia si consideramos que
el mayor número de procesos penales que se sustancian
en nuestro país son ante los tribunales locales; ello en virtud de que la competencia de los mismos es de carácter
1) Director de la licenciatura en Derecho del Centro de Enseñanza Técnica y Superior
(Cetys Universidad).
93
residual. Esto significa que lo que no es competencia federal en materia penal, sí lo es de la competencia de las entidades federativas. De allí deriva su importancia; toda vez
que el mayor contacto del ciudadano con la administración
de justicia en materia penal lo es ante autoridades locales.
Es pertinente destacar que en la reforma federal aludida, el Constituyente permanente no estableció un contenido detallado o preciso, sino que se limitó a introducir las
figuras o instituciones respectivas, lo que deviene en una
responsabilidad mayor para el legislador secundario; el cual
deberá precisar los alcances de la misma.
Al momento de elaborar esta ponencia se habla ya de
la entrada en vigor del Código Único de Procedimientos
Penales para el país, lo que implicará contar con un ordenamiento legal homogéneo en materia adjetiva a diferencia
de los 33 instrumentos con los que se cuentan actualmente.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, elaborado por el Ejecutivo Federal, en su apartado de Procuración
e Impartición de Justicia, se estableció la necesidad de transitar hacia el Sistema de Justicia Penal Adversarial de corte
acusatorio, a efecto de superar un sistema inquisitivo penal
que dejó de ser eficaz. En marzo de 2007, el Poder Ejecutivo Federal presentó la iniciativa de reformas a la Constitución para incorporar el Sistema Procesal Penal Adversarial.
Es importante destacar que la incorporación del Sistema
Procesal Penal Adversarial por parte de las entidades federativas, previo a la reforma federal, no implica una vulneración al principio de supremacía constitucional; de hecho,
se desprende de la redacción del artículo tercero transitorio
en relación con el segundo (del decreto del 18 de junio
de 2008), por el que se reforman diversos artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
94
relativos a garantías individuales procesales en materia penal, que dicen lo siguiente:
En las entidades federativas que ya lo hubieren incorporado en sus ordenamientos legales vigentes, siendo plenamente válidas las actuaciones procesales que se hubieren
practicado […], independientemente de la fecha en que
éstos entraron en vigor. Para tal efecto, deberán hacer la
declaratoria. (Diario Oficial de la Federación, 2008).
Lo anterior confirmado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en la tesis aislada xxvi/2009 amparo en revisión 334/2008, la cual reitera el criterio utilizado por el
legislador federal contenido en el transitorio referido.
Una consideración adicional que puede reforzar el presente planteamiento sería acudir a la figura de la libertad
de configuración del Poder Legislativo, que de forma muy
compacta implica la aparición de ordenamientos jurídicos
nuevos que regulan de manera distinta una cierta actividad,
que muchos particulares ya tenían autorizada de alguna
forma con anterioridad. Al respecto:
Un principio esencial del constitucionalismo contemporáneo es la libertad, la democracia y el pluralismo; conceptos
que implican necesariamente un sistema jurídico esencialmente abierto, lo que supone el libre acceso de todos al
proceso político y a los instrumentos del cambio político;
esto es, la admisión esencial de distintas opciones políticas
y la hipótesis de una revocación futura de las decisiones
actuales. En ese orden de ideas, si bien es verdad que la ley
ha de producirse de una manera acorde a la Constitución,
lo cierto es que –dentro de ese contexto– el legislador actúa
95
con plena libertad de configuración, lo que no puede ser
equiparado a una mera discrecionalidad administrativa,
sino a una auténtica libertad política de realización de contenidos normativos. (Silva & Villeda, 2011).
Por lo que se refiere al sistema de garantías procesales para
el ciudadano, contenidas en la Constitución, se puede emplear el término de “efectividad constitucional” el cual está
vinculado a lo que algunos autores denominan “funcionalidad garantista autónoma”. Esto significa que “se accede a
un modelo de procesalismo abierto a los diversos modos de
integración, racionalización o especificación que el legislador ordinario es siempre libre de proyectar” (Lorca, 2003).
Lo anterior aplicado al contexto de las legislaciones en las
entidades federativas que anticiparon la incorporación del
Sistema Procesal Penal Acusatorio a la reforma constitucional federal, significa que:
[…] la posición del legislador secundario […], sus amplias potestades para establecer figuras o instituciones jurídicas distintas a las
contenidas a la Constitución […], de ninguna manera podrían
llevarnos a determinar que […] colisionan con las reglas o principios contenidos en nuestra Ley suprema. (Holguín, 2010).
2. Qué tener por modelo educativo
Cómo enseñar y a quién
Ante la interrogante relativa a cómo enseñar el Nuevo Sistema de Justicia Penal o el Sistema Procesal Penal Acusatorio, es
importante partir de un concepto de persona y de estudiante.
Para tal efecto me apoyo en el concepto que Cetys Universidad, acorde a su filosofía humanista, tiene sobre la persona:
96
Una concepción de la persona humana […] en forma integral y esquematizada. La dualidad de materia y espíritu
conforman el sustrato substancial de la persona, acorde a
la tradición judeo-cristiana. Sobre ese basamento son explicitadas las dimensiones fundamentales de la persona:
• La racionalidad, como definitoria de su naturaleza específica que la hace trascender sobre lo puramente
físico o corpóreo.
• La individualidad, que hace del humano un ser único,
irrepetible e insustituible.
• La sociabilidad, connatural que no sólo no se opone al
individuo, sino que es condición indispensable para
que aquél pueda lograr su realización, es decir, lo social e individual mutuamente se incluyen, se necesitan y complementan.
• La libertad, considerada como valor fundamental, es
el medio más propio que el ser humano tiene para su
realización, teniendo sólo como límites aquellos que
le imponen su propia naturaleza, la búsqueda del bien
común y la justicia.
Derivados de la dignidad de la persona están todos los
derechos humanos, mismos que son inalienables y deben
ser respetados; aparejadas a los derechos, están las obligaciones que exigen su cumplimiento.
Es de subrayarse el concepto de educación, entendido
como un proceso interminable de perfeccionamiento de
la persona en todas sus dimensiones. Es, pues, la tarea de
hacernos cada vez más humanos. Esto no es posible sin la
contribución de otras personas. En este proceso, el verdadero protagonista es el educando, en cuanto sujeto y destinatario de la educación. El educador, en consecuencia,
97
está al servicio de aquél, ejerciendo una función subsidiaria: complementaria, no supletoria, y encaminada a la
autonomía y autosuficiencia del educando. (Cetys Universidad, 2006).
En virtud de lo anterior, se requiere de un modelo que
desarrolle:
Cualidades morales. Esto es, valores y actitudes que en el
campo moral nos permitan crecer como personas en colaboración con los demás al facilitarnos lo bueno.
Habilidades intelectuales.Las cuales desarrollen una estructura mental que facilite desarrollar actividades no específicas del campo profesional.
Conocimientos generales. Para sentar las bases para tener una
mejor comprensión del mundo, una cultura común con
quienes están formados en otro campo del saber y así contribuir a la formación de personas con la capacidad moral e
intelectual necesarias para participar en forma importante
en el mejoramiento económico, social y cultural del país.
Se tendría que enseñar que un sistema acusatorio no es
nuevo, pero que es inherente a una cultura democrática;
desde luego, se debe enseñar que ha habido:
• Sistema acusatorio: en Grecia y Roma republicanas.
• Sistema inquisitivo: en Estados autoritarios.
• Sistema procesal mixto clásico: producto de la revolución
francesa y estadios iniciales de las democracias actuales.
• Sistema procesal oral y adversarial: en las democracias
modernas.
98
Me atrevo a sustentar que es indispensable que el modelo se
apoye en una noción humanista. Siguiendo a Pablo Latapí:
“Humanismo es la corriente de pensamiento que valora y
subraya lo específicamente humano”. Toda vez que el humanismo es inseparable de la cultura y a efecto de enseñar
el Nuevo Sistema de Justicia Penal se requiere de un cambio cultural, no sólo de conocimientos técnicos.
3. Estado de derecho
Aspectos extrajurídicos sobre la noción Estado de derecho
Para efectos de este contexto, existe un concepto relevante:
Estado de derecho. No desde una definición jurídica, sino
desde un criterio de política pública, referido al éxito de
una sociedad en desarrollar un ambiente en el que normas
equitativas y predecibles constituyan la base de las interacciones económicas y sociales a un grado de que los derechos
de propiedad sean garantizados (Arndt & Oman, 2006)
para construir indicadores.
Otro criterio normativo que debe utilizarse al analizar la
información y hacer el contraste es el de Freedom House
(Ibídem) ya que al medir derechos políticos tanto como
libertades civiles, si bien es cierto que los términos son
de una tradición de derecho anglosajón, aplica el criterio
utilizado para derechos políticos en una de tres categorías:
participación y funcionamiento gubernamental, concretamente por lo que hace a libertades civiles, el apartado
denominado Estado de derecho –siendo éste el oportuno
para nuestro caso– que entre otras cosas pregunta si existe
un Poder Judicial independiente, si el Estado de derecho
se impone en los asuntos del orden penal; así, lo ideal es
99
presentar o construir indicadores que permitan incorporar
estas categorías.
No obstante que la reforma de 2008 es una de corte
federal, como ya se explicó en el primer apartado del presente trabajo, el mayor impacto e importancia de la misma
se da respecto a las entidades federativas; toda vez que el
volumen de los delitos del orden común excede por mucho
a los del orden federal.
La gran mayoría de los delitos en México corresponden
al fuero común:
En 2008 se registraron 1,690,928 delitos […]. En cambio, en las agencias del Ministerio Público Federal se asentaron 136,091 delitos en 2008 […]. Las diferencias son
notables. (inegi, 2010, p. 10).
Cultura de la denuncia
Se debe destacar también el aspecto relativo a la incidencia delictiva; entendida ésta como el resultado de la suma
de los delitos denunciados más el porcentaje de delitos no
denunciados (cifra negra). En el año 2010, el Centro de Investigación para el Desarrollo A. C. (cidac) realizó un estudio en materia de seguridad pública, apoyado en las cifras
generadas por el Secretariado Nacional de Seguridad Pública (snsp), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) y el Consejo Nacional de Población (Conapo);
entre los aspectos que destacaron en su análisis se cultura
de la denuncia, Estado de derecho y oportunidad de la evaluación, se encontraba la denuncia del ciudadano como
elemento esencial para determinar incidencia delictiva. Por
lo que cuando se describe el comportamiento de denuncias
de delitos por estado, sin estar hablando del número real de
100
delitos que suceden en la entidad; toda vez que las denuncias sólo dan cuenta de los delitos reportados, se destaca la
actitud del ciudadano, quien elige llevar ante las autoridades su situación en la expectativa de que sea resuelta.
Conforme al anterior criterio, si lo estimamos aceptable, Baja California presentó entonces una razón de 3,532
delitos denunciados por cada 100 mil habitantes. Como se
aprecia en la figura 1.
Sin embargo, esto no implica que sea la entidad con mayor incidencia delictiva, ya que ésta se compone por los delitos denunciados más la llamada cifra negra, la cual, según
criterio de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito (onucd) y el Centro de Excelencia Estadística
inegi (ceinegi) se constituye por aquella porción de eventos delictivos nunca reportados a la policía, y que por tanto
no figuran en ninguna estadística.
Lo relevante para este estudio al acudir al anterior criterio tiene que ver con el fenómeno consistente en una
sociedad que tiene una cultura de la denuncia. Caballero,
López Ayllón y Quintana sostienen que “la presentación de
la denuncia está relacionada con el interés en continuar con
la averiguación previa” (inegi, 2010, p. 10).
Con el interés de dar seguimiento al Registro de Atención Ciudadana (rac) que posteriormente se convierte en
Número Único de Caso (nuc). Baja California es uno de
los estados en los que más se denuncia.
Las razones para no denunciar son múltiples, pero pueden
ser agrupadas alrededor de dos posiciones. Por un lado,
están aquellas en las que se aduce alguna incompetencia
de la autoridad. Aquí se pueden encontrar las de pérdida de
tiempo, trámites largos y difíciles, y desconfianza o actitud
101
hostil de la autoridad. Por otro lado, están las justificaciones
externas a la autoridad y que están relacionadas con el delito
o el delincuente […]. Las primeras son más importantes
en términos de porcentaje de la población que las esgrime
como motivo, y están directamente relacionadas con la
confianza pública hacia las autoridades. […] Las segundas
también tienen un componente reprobatorio hacia la actividad de las instituciones, pues implican que la ciudadanía
desconfía de su capacidad para investigar y recabar pruebas
(inegi, 2010, p. 10).2
El anterior análisis coincide, al asociarlo con la justificación
contenida en el Plan Estatal de Desarrollo 2008-2013 para
la entidad, con el sistema tradicional de justicia, ya que
señala:
Es ineficiente, con […] opciones limitadas a la víctima
u ofendidos sobre todo para que sean resarcidos los daños que les han sido ocasionados. […] El modelo tradicional de justicia penal se considera obsoleto, […] produce
desconfianza en la sociedad respecto de su eficacia (ped,
2008-13).3
Necesidad de evaluar el modelo para una mejor enseñanza
El nuevo modelo de Sistema Procesal Penal Acusatorio
(sppa), pone de manifiesto la trascendencia del propio fenómeno; toda vez que, entre varias razones, el reconocimiento de la ineficiencia del modelo tradicional, así como
el nivel de desconfianza del ciudadano en las instituciones
2) Las palabras en itálicas son un énfasis añadido por parte del autor.
3) Las palabras en itálicas son un énfasis añadido por parte del autor.
102
responsables de la administración de justicia, son fundamentos para transitar hacia el nuevo modelo propuesto. De
ahí la necesidad de que su proceso de implementación sea
evaluado.
En los últimos años, nuestro país ha experimentado una
serie de cambios sociales, políticos, científicos, económicos
y jurídicos de gran calado, que han transformado nuestra
forma de concebir la vida y la manera de relacionarnos con
las demás personas y el poder público. Dentro de estos
cambios sustanciales se inscribe la reforma al Sistema de
Justicia Penal de nuestra entidad federativa, cuyos antecedentes más importantes los encontramos en las reformas a
la Constitución federal, publicadas el día 18 de junio de
2008, en el Diario Oficial de la Federación y en el Código de
Procedimientos Penales para el Estado de Baja California,
publicado en el Periódico Oficial del Estado, con fecha del
19 de octubre de 2007, así como en el consenso de todas
las fuerzas políticas, pero sobre todo, en la exigencia de la
sociedad civil organizada para contar con un nuevo modelo de enjuiciamiento penal, respetuoso de los mandatos
constitucionales y que permita devolver la confianza de los
ciudadanos en sus instituciones de procuración y administración de justicia.
Es importante señalar que, en las exposiciones de motivos de las iniciativas y en la racionalidad teórica y práctica
que se desarrolla en los dictámenes que dan origen a los
instrumentos normativos que se mencionan en el párrafo
anterior, se observa con claridad que el objeto de evolucionar hacia el Sistema de Justicia Penal Adversarial de corte
acusatorio, es superar un sistema inquisitivo penal que ha
dejado de ser eficaz; que se considera que no respeta a cabalidad los derechos fundamentales de las víctimas y de los
103
imputados reconocidos en el texto constitucional y en tratados internacionales, ni los principios de publicidad, justicia pronta y expedita que deben informar a todo sistema
de justicia moderno.
En virtud de las consideraciones que fueron expuestas
con antelación, es que el Nuevo Sistema de Justicia Penal, a
través de principios que no existen o no tienen eficacia en el
denominado sistema tradicional, como son los principios
de publicidad, contradicción, concentración, continuidad
e inmediación que se contienen en el texto vigente del primer párrafo del artículo 20 de la Constitución Federal y
otras normas de derechos fundamentales que ingresaron a
la ley suprema con la reforma de junio de 2008, pretende
ser la respuesta adecuada para proyectar y tutelar con mayor eficacia los derechos de las personas que por diversas
razones son parte de un proceso penal, en el que se encuentran implicados sus bienes jurídicos de mayor relevancia,
como son la vida, la libertad y el patrimonio. Se trata, por
tanto, de una reforma a los sistemas de justicia de todo el
país que no sólo es necesaria, sino también urgente (Carbonell, 2010).
Se advierte que por la exigencia que imponen los principios rectores del nuevo sistema, es claro que su implementación no haya sido sencilla, ya que para satisfacer los
alcances del principio de publicidad debió construirse la
infraestructura adecuada que permitiera que todo ciudadano interesado pueda ingresar a las audiencias que se desahogan dentro del proceso. Para dar eficacia al principio de
contradicción se requirió contar con operadores jurídicos
(jueces, ministerios públicos, defensores públicos, defensores privados, elementos de las diferentes corporaciones policiacas) que estuvieran plenamente capacitados en nuevas
104
destrezas y conocimientos como la argumentación jurídica,
la investigación, la retórica, los derechos humanos, el derecho constitucional, entre otras materias que son básicas
para la pertinente aplicación del sistema. Por último, para
actualizar los principios de inmediación, concentración y
continuidad, fue necesario particularmente, en el seno del
Poder Judicial del Estado, modificar el rol y la forma de
trabajo de los jueces.
Asimismo, no debe pasar inadvertido el importante papel que han tenido –y están llamadas a seguir teniendo– las
universidades, para la correcta implementación del sistema, concretamente, aquellas que cuentan con facultades o
escuelas de derecho, en virtud de que se erigen en el espacio idóneo para la capacitación de los servidores públicos
y abogados litigantes que actualmente están participando
en el sistema, así como el lugar del que surgirán los nuevos
profesionistas que se incorporarán progresivamente al mismo (Cetys Universidad, 2012).
Es importante destacar que en México, el rango de tiempo para presentar los resultados de seguimiento a los procesos de implementación de los estados de Chihuahua, Estado de México, Morelos, Oaxaca y Zacatecas, osciló desde
los años de 2007 hasta 2011; para el caso de Baja California
se analizan algunos documentos previos a su inicio en agosto de 2010, como lo son los acuerdos para implementación
firmados en 2007 por los poderes, minutas de la Comisión
Interinstitucional de Implementación (de 2008 a 2012), y
los diagnósticos presentados por las instancias involucradas
(2008); a dos años de su inicio de operación, la revisión del
Sistema Procesal Penal Adversarial implementada en Mexicali es oportuna, ya que permite detectar a tiempo problemas a efecto de volverlos parte de la cultura de la denuncia,
105
estado de derecho y oportunidad de la evaluación de la discusión y buscar soluciones. En otras latitudes, el proceso de
seguimiento a la implementación ha tomado también un
número de años significativos, lo cual ratifica que la acción
implementada en la entidad es un acierto.
La tendencia en el resto de América Latina para dar seguimiento a los procesos de reforma, oscila entre tres y cinco años, con algunos casos excepcionales como Paraguay,
que lo hace de un año a otro; pero ello confirma la oportunidad con que se está efectuando la evaluación para el caso
de Baja California, que además se implementará de manera
gradual.
Si se toma en consideración que en otras latitudes, tratándose de reformas procesales nacionales, el hecho de
efectuar una transición de un modelo de justicia penal inquisitorio a otro de corte adversarial, lleva implícita la modificación del cuerpo normativo aplicable a nivel adjetivo y
reglamentario; la modificación a las formas de organización
y procesos; el ejercicio de una serie de atribuciones nuevas
para las instancias implementadoras; así como un cambio
paradigmático en su funcionamiento. En países del caribe
y del cono sur americano como Panamá, República Dominicana, Bolivia, Colombia y Ecuador, una constante que se
presenta son los problemas derivados de la falta de respaldo
político para implementar el nuevo modelo, así como a la
falta de recursos para su despliegue.
Cristián Riego sostiene que “hay áreas importantes en
las que no hubo recursos o innovaciones suficientes para
modificar las viejas prácticas de los sistemas inquisitivos”
(Riego, 2007, p. 15). En este sentido, debe reconocerse que
para el caso de Baja California la coordinación mostrada
entre los poderes públicos en la entidad ha permitido una
106
serie de reformas a las diferentes disposiciones normativas
relacionadas con el nuevo modelo procesal penal, necesarias para permitir a las instancias implementadoras lograr
actuar en un marco legal y operativo acorde a los requerimientos del Sistema Procesal Penal Adversarial.
Otro acierto radica, precisamente, en el hecho de que
para Baja California se eligió el despliegue de la implementación de manera gradual o progresiva, y no conforme a un
criterio de delitos graves. Cuando se analiza un proceso de
implementación como el presente, el común denominador
es que existan deficiencias en los modelos operativos del
sistema de operadores, y carencia de financiamiento para
áreas determinadas. El método seleccionado en la entidad
permite que las innovaciones que se introducen al modelo se vayan implantando en la ciudad o partido judicial
de una manera controlable en cuanto a su magnitud o
complejidad.
4. Socialización del modelo:
Nuevo Sistema de Justicia Penal-educativo
Claroscuros del modelo
Por el grosor del polvo en los libros de una biblioteca
pública puede medirse la cultura de un pueblo.
John Ernst Steinbeck.
Realizando una breve pregunta en las redes sociales con
Usuarios del Sistema de Justicia Penal Acusatorio y cuestionando de manera abierta las virtudes y áreas de oportunidad del modelo, se pueden encontrar algunas observaciones muy puntuales, algunas de ellas como:
107
1. Su transparencia es una virtud y su escasa socialización, su peor enemigo.
2. La falta de una estrategia efectiva y coherente para
su difusión entre la sociedad civil que terminará con
tanta desinformación sobre el tema.
3. Hacer un comparativo entre lo que el Nuevo Sistema de Justicia Penal plantea contra los datos duros
y realidades. Esto te llevará a plantear un puente de
lo real a lo teórico.
4. Transparencia y vías alternas de solución de conflictos,
celeridad… Lo malo: todo mundo opina con el chip
del viejo sistema y nadie quiere capacitarse a fondo.
5. Primeramente las bondades de la economía procesal
y la navaja de doble filo llamada principio de inocencia y los convenios reparatorios. La flagrancia y
los criterios de oportunidad también representan un
problema al momento de intentar hacer justicia.
6. Interrogatorio y contra interrogatorio.
Cómo enseñar el modelo del Nuevo
Sistema de Justicia Penal
Cierro esta reflexión con una cita de Ossorio y Gallardo en
El alma de la toga:
El derecho positivo está en los libros. Se buscan, se estudian y en paz. Pero lo que la vida reclama no está escrito en
ninguna parte. Quien tenga previsión, serenidad, amplitud de miras y de sentimientos para advertirlos, será abogado. Quien no tenga más inspiración y más guía que las
leyes, será un desventurado. (Ossorio y Gallardo, 2008).
Atrevámonos y seamos aventureros.
108
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• Zalamea, D. (2007). La reforma procesal penal en Ecuador:
experiencias de innovación. Santiago, Chile: ceja.
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La enseñanza del derecho para el
nuevo sistema de justicia
Jorge Coronado Acuña1
La reforma penal del mes de junio del año 2008, se formuló como consecuencia de un diagnóstico que evidenció la
necesidad urgente de superar las deficiencias de un sistema
penal que no respondía ya a los requerimientos para hacer
frente a la profunda crisis de inseguridad, que desde hace
varios años agobia a la sociedad mexicana.
El Estado tiene el deber de hacer efectiva la impartición
de justicia, para ello requiere de contenidos normativos que
respondan a las necesidades sociales, económicas, culturales y religiosas que prevalecen en un momento histórico
determinado.
Para que una reforma resuelva el problema y la necesidad social que la origina, debe partir de la consulta amplia
y democrática de todos los sectores que conforman la sociedad, no resulta suficiente limitar su contenido con base
en la opinión exclusiva de organizaciones patronales o empresariales, porque el derecho que bajo esa premisa se formule resultaría estéril para dar una respuesta adecuada a la
situación que se pretende resolver.
La reforma penal de 2010. Contenido constitucional
La reforma penal de 2008 fijó las bases constitucionales
sobre las que deberían formularse los nuevos códigos de
1) Abogado postulante y profesor de la Facultad de Derecho, en Mexicali, de la Universidad Autónoma de Baja California.
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procedimientos penales, mediante los cuales se realizaría el
tránsito de un sistema penal inquisitivo a uno acusatorio
adversarial, con principios constitucionales rectores que
demarcarían el ámbito de la actividad legislativa de las entidades federativas y del Distrito Federal, en cuanto a su
derecho penal adjetivo.
La adopción del Nuevo Sistema de Justicia Penal implicó la necesidad de reformar diez artículos constitucionales
en los que se plasmaron principios compatibles con un Estado democrático, reconceptualizando no solamente a las
partes del proceso penal, sino en general, a todos los sujetos
procesales participantes en las diversas etapas del procedimiento penal.
El artículo 20, apartado A, en su fracción i, establece el
objeto del procedimiento penal, terminando con el reduccionismo consistente en que la justicia penal debe ser eminentemente punitiva, y que debe considerar a quien asiste
a la controversia con el carácter de imputado como objeto
del procedimiento y no como un sujeto procesal con derecho a demostrar su inocencia.
El texto constitucional establece que el procedimiento
penal tiene como finalidad no solamente esclarecer los hechos (materia de la controversia), sino que debe además
proteger al inocente cuando es acusado por un delito que
no cometió, así como a la víctima y al ofendido, a quienes en caso de acreditarse la culpabilidad del imputado,
deberá de ser reparado el daño que se le causó por el hecho
incriminado.
Se trata de resolver el conflicto penal no solamente llegando hasta la etapa de juicio oral y en virtud del pronunciamiento de una sentencia absolutoria o condenatoria,
sino aplicando alguno de los medios alternos de solución,
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de tal manera que se dé satisfacción a los intereses de las
partes involucradas.
Tanto el imputado, como la víctima o el ofendido, participan en el procedimiento de manera activa, con la finalidad de que al concluir con alguna medida alterna o con
una sentencia en su caso, les permita comprobar el funcionamiento práctico del nuevo sistema de justicia.
La controversia deberá resolverse invariablemente en un
marco de respeto irrestricto a los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales suscritos por el
Estado mexicano, las respectivas constituciones de los estados, así como en los códigos penales y de procedimientos
penales vigentes en las entidades federativas y el Distrito
Federal.
Como podemos concluir, se trata de un sistema humanista, puesto que se ajusta a las disposiciones constitucionales que en materia de derechos humanos consagra el
artículo 1º constitucional, mismo que impone a las autoridades el deber de respetar, promover, proteger y garantizar
los derechos humanos reconocidos en la Carta Magna, de
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Precisamente, el principio de universalidad exige a las autoridades intervinientes en el procedimiento penal, que observen el deber de respetar, el deber de igualdad de las partes, así como el de igualdad procesal; esto implica que tanto
el Ministerio Público como la víctima o el ofendido por el
delito, así como el autor del mismo, deben ser tratados con
las mismas consideraciones por parte del juez de control o
de garantía, así como por el Tribunal de Juicio Oral.
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Sistema Acusatorio Adversarial. Principios que lo rigen
Inmediación
Implica el acercamiento, el contacto directo entre los sujetos procesales y el juez de garantía o el Tribunal de Juicio
Oral, según la etapa del procedimiento.
Exige este principio que el juez o el Tribunal de Juicio
Oral, en su caso, no solamente estén presentes durante el
desahogo de las audiencias, sino que las presidan; sus facultades no pueden delegarlas en persona distinta.
Por lo mismo, presenciarán la audiencia de manera
ininterrumpida, controlarán los desvíos de cualquiera de
las partes, conducirán el debate para evitar desviaciones que
impidan que las correspondientes alegaciones se desvíen
del tema central que motivó la correspondiente audiencia.
Esta resulta una diferencia de suma trascendencia en
comparación con el sistema tradicional o inquisitivo, porque se prohíbe al juzgador delegar sus facultades en algún
secretario de acuerdos, o en su caso y tratándose del pronunciamiento de la sentencia, en un secretario proyectista.
Nos permite afirmar tal circunstancia que atrás ha quedado el vicio que dio lugar a que en los voluminosos expedientes penales se hicieran aparecer como verdades situaciones que en realidad resultaban imprecisas, por no decir
falsas. Esto ocurría cuando el secretario de acuerdos o el
secretario proyectista en su caso, al cerrar alguna actuación,
asentaba que así lo había acordado el juez ante su secretario
de acuerdos, que autoriza y da fe; cuando en realidad, ocurría lo contrario, es decir, quien pronunciaba la sentencia
era el secretario proyectista y quien autorizaba y daba fe del
acto resultaba ser el juez.
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Publicidad
Este principio exige que todas las audiencias sean públicas.
Se trata de hacer más transparentes las audiencias, se somete a los sujetos procesales al escrutinio social, considerando
que la sociedad tiene el derecho de vigilar que los impartidores de justicia penal no se aparten de los principios de la
ética, del sano juicio y la imparcialidad.
Tiene la sociedad libre acceso al desahogo de los diversos
actos procesales, con el fin de que tenga los elementos necesarios que le permitan concluir, si de acuerdo a su juicio,
los sujetos procesales se conducen de tal manera que sus acciones resulten compatibles con los fines del derecho penal,
si su actividad resulta eficiente para que se logre conservar
la paz y la seguridad social, en fin, si su desempeño permite
la realización de la finalidad del derecho penal, consistente
en conservar el orden creado con las normas.
De esa manera se legitima la actividad jurisdiccional, así
como la representación social del Ministerio Público, se logra que peritos y testigos se conduzcan con apego a la verdad, y que los abogados de los imputados o de las víctimas
y ofendidos asuman con responsabilidad su representación.
Se induce a la sociedad a jugar un rol más activo en relación al funcionamiento del nuevo sistema, y que asuma la
responsabilidad de ser vigilante de los actos de autoridad,
proveyéndose de los elementos suficientes para emitir un
juicio sustentado en un conocimiento directo de la actividad jurisdiccional.
Pero este principio no solamente inhibe la desconfianza
justificada que la sociedad experimenta en relación a la impartición de la justicia penal; en el campo de la academia
permite que los alumnos tengan la posibilidad de asistir a
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las salas y presenciar el desahogo de las audiencias, fortaleciendo los conocimientos recibidos en las aulas.
De esa manera, podrán adquirir destrezas para su futuro ejercicio profesional y a asumir una actitud dominante
frente a la impresión escénica, que se presenta como consecuencia de la seriedad que debe observarse en las salas de
audiencia.
Concentración
Este principio permite que en una audiencia se realice el
mayor número de actos que permitan concluir el proceso
antes de los plazos que la Constitución señala, cumpliendo
con el principio de prontitud, que consagra como derecho
humano el artículo 17 de la Carta Magna.
Este principio nos remite a comparar esta cualidad concentradora del nuevo sistema con lo que ocurría en el sistema inquisitivo en la etapa de formulación de conclusiones,
cuando el expediente que contenía la causa penal era prácticamente secuestrado por el Ministerio Público, de tal manera que cuando el defensor preguntaba sobre su paradero
para consultarlo, la respuesta invariable era que lo tenía el
Ministerio Público en su escritorio, con el fin de formular las
correspondientes conclusiones, circunstancia que, desde luego, daba lugar a la dilación injustificada del procedimiento.
Mientras el representante social se decidía a formular las
conclusiones, el procesado permanecía privado de su libertad en prisión preventiva, ya fuera porque no tenía derecho
a la libertad bajo caución o, en el peor de los casos, porque
carecía de los recursos económicos para pagar el monto de
la caución fijada, mientras su familia padecía las consecuencias de una medida cautelar trascendental.
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Contradicción
En efecto, se trata de un Sistema de Justicia Penal implacablemente vertiginoso que pone a prueba la capacidad
de improvisación y argumentación de jueces, defensores
privados o públicos, agentes del Ministerio Público, cada
uno en cumplimiento del rol que le toca asumir durante el
procedimiento.
Se trata de construir, sostener y defender de facto y de
derecho, la teoría del caso, que en su oportunidad se le habrá de comunicar al juez de control al momento de formular imputación y acusación, versión que puede resultar no
creíble si se cambian las circunstancias de modo, tiempo y
lugar relacionadas con la historia que cada parte debe demostrar y que debe resultar creíble a los ojos y oídos del
juzgador.
Ambas teorías del caso, la del Ministerio Público y la de
la defensa, resultan excluyentes y pueden entrar en colisión,
puesto que al demostrarse alguna de ellas se destruye la de
la contraria, y se determina el contenido de la sentencia
definitiva.
Durante el procedimiento deberán interrelacionarse los
hechos que conforman la teoría del caso, las circunstancias
de modo, tiempo y lugar relacionadas con el hecho teórico, así como los fundamentos de derecho que servirán para
acreditar alguna de las dos versiones que por primera vez
conocerá el juez de control de manera amplia, en la formulación de acusación y el Tribunal de Juicio Oral, en la
audiencia de juicio, en la etapa de los alegatos de apertura.
La verdad del contrario puede ser controvertida en
igualdad de circunstancias para sostener la defensa o la acusación, para de esa manera allegar los elementos necesarios
que el juez requiere para pronunciar la resolución que en
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derecho corresponda, resultando que lo más deseable sería
que la misma coincida con la teoría del caso que se ajuste a
la verdad histórica, pero que, sin embargo, puede no resultar esa coincidencia como consecuencia de una acusación
sin sustento o por una defensa deficiente, no letrada, sin
calidad.
Continuidad
Implica que, de ser posible, deben practicarse todas las actuaciones que resulten necesarias para agotar las diligencias
correspondientes a la audiencia para la cual las partes fueron citadas.
La realidad nos ha enseñado que en asuntos complejos
no resulta posible que en el caso de pruebas testimoniales y
periciales ofrecidas por las partes se desahoguen de manera ininterrumpida las audiencias, procediendo el tribunal a
decretar un receso para continuarla al día siguiente.
Derechos del imputado en el nuevo sistema penal
La reforma constitucional creó el apartado B, que contiene
los derechos del imputado, mismos que, desde luego, deben acogerse en los códigos procesales penales de las entidades federativas que adopten el Nuevo Sistema de Justicia
Penal, debiendo formular las correspondientes reformas
aquellas entidades federativas que ya lo aplicaban antes de
la reforma constitucional.
El enfoque humanista de la reforma dio lugar a que en
la Constitución se reservara un apartado especial, con el fin
de proteger los derechos fundamentales de toda persona
imputada.
El principio de inocencia; el derecho a declarar o a guardar silencio; el deber de las autoridades a que intervengan
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durante el procedimiento de darle a conocer sus derechos,
así como los hechos que se le imputan; a ser juzgado en audiencia pública; a ser juzgado antes de cuatro meses o antes
de un año, respectivamente, si el delito del que se le acusa
tiene señalada pena privativa de libertad menor o mayor
de dos años, respectivamente y; desde luego, a nombrar un
defensor técnico.
Este derecho resulta una disposición constitucional de
suma trascendencia, toda vez que el anterior texto constitucional disponía que el imputado tenía derecho a designar
a una persona de su confianza para que lo defendiera, pudiendo ser inclusive, quien no fuera licenciado en derecho.
En el apartado C se contienen los derechos de la víctima
y/o en su caso, del ofendido por el delito, resultando de
gran relevancia su derecho a constituirse en acusador coadyuvante, con lo cual adquiere la situación jurídica de parte
en el proceso en igualdad de condiciones que el imputado
y el Ministerio Público.
Este derecho se hace extensivo en el párrafo segundo
del artículo 21 constitucional, que dispone que el ejercicio
de la acción penal corresponde al Ministerio Público en
coordinación con las policías, dejando a la ley secundaria la
regulación del derecho de la víctima a ejercer acción penal
privada.
Esta disposición constitucional es de tal trascendencia
que dio por concluida la etapa del derecho penal, que concedía al Ministerio Público el monopolio del ejercicio de la
acción penal, pudiendo únicamente la víctima o el ofendido solamente allegar elementos probatorios a la representación social.
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Una nueva generación de abogados
Es uno de los retos que enfrenta el Nuevo Sistema de Justicia Penal y que deben asumirlo las universidades y, especialmente, desde luego, las facultades de derecho.
La inercia impidió que la mayoría de los abogados manifestaran un rechazo por el Nuevo Sistema de Justicia Penal, mientras el Poder Judicial y la Procuraduría General
de Justicia se preocupaban por la preparación de quienes
ahora se desempeñan como agentes del Ministerio Público,
jueces de derechos humanos o de juicio oral, incluyendo a
los notificadores y encargados de salas de audiencias.
Si corresponde a las nuevas generaciones participar en
la implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal,
ya sea como defensores, agentes del Ministerio Público o
jueces de derechos humanos o del tribunal de juicio oral,
resulta necesario proponer algunas medidas que deben implementarse para lograr su participación en la implementación del sistema:
• Los medios electrónicos nos acercan a lo que está lejos,
pero en ocasiones nos alejan de lo que está cerca.
• Resulta necesario crear una biblioteca virtual en un
sitio al que puedan acceder con facilidad los alumnos
de la facultad, para obtener información seleccionada
sobre el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
• Asistencia de los alumnos a las salas de audiencias a
presenciar el desarrollo de las diversas etapas del procedimiento penal.
• Reconstrucción en el aula de lo observado por los
alumnos durante su asistencia a las salas de audiencia y
exposición al respecto de los puntos de vista de alumnos y maestro.
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• Iniciación desde el primer curso de derecho penal en el
lenguaje jurídico penal requerido, de acuerdo al nuevo
sistema.
• Crear conciencia en los alumnos de que serán ellos
quienes en el futuro habrán de ejercitarse en el nuevo
sistema como defensores o aplicadores del mismo.
• Pugnar por que el alumno perciba que es tarea de todos
y, sobre todo, de los estudiantes de derecho, lograr que
el nuevo sistema funcione.
• Insistir en el aspecto formativo del licenciado en derecho y, por lo tanto, lograr que asuma su responsabilidad cumpliendo con el tiempo que debe permanecer
en el salón, así como su asistencia diaria durante los
cinco días de la semana.
• Lograr que haga conciencia en el sentido de que la vitalidad y fortaleza, así como la conservación del prestigio
del que goza nuestra facultad, nos corresponde a alumnos y maestros.
• Transmitir la idea de que el nuevo sistema requiere de
jueces valientes, innovadores, humanistas y decididos
a mantenerse actualizados para la impartición de una
justicia penal de excelencia.
• Buscar que el alumno se convenza de que para llegar a
ser protagonista del nuevo sistema se necesita ampliar
los conocimientos recibidos en el aula.
• Continuar con los ejercicios de escenificación de juicios
orales en las salas de la facultad y eliminar para identificarlos la expresión “juicio simulado”, pues el término
conlleva el sentido de lo artificial o falso.
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El Nuevo Sistema de Justicia Penal
José Luis Cummings Bernal1
Para hablar acerca del Nuevo Sistema de Justicia Penal, habría que precisar que la denominación que acoge el Nuevo
Sistema de Justicia Penal es una nomenclatura equívoca,
dado que el derecho, como su esencia indica, no tiende a
velar por el elemento subjetivo denominado justicia, siendo sui géneris al respecto, tal como adopta el sistema en
mención, sino un elemento objetivo que lleva por nombre
“seguridad jurídica”, la cual concierne a la legalidad y al hecho de saber a qué atenerse conforme al quebrantamiento
de una disposición legal vigente y, sobre esto, me gustaría
traer a colación el propio numeral 21 de nuestro derecho
común, el cual cita que “la ignorancia de las leyes no exime
de su cumplimiento”.
Entiendo perfectamente que se le asigna ese nombre por
fines comerciales y, sobretodo, porque va a dirigido a la
comunidad en general, pero uno, como estudioso del derecho, debe entender esa pauta.
Aclarado esto, me es pertinente mencionar que con tal
reforma a nuestra Carta Magna en varias de sus disposiciones normativas, se permite adoptar un sistema acusatorio-adversarial. En concreto, me abocaré al artículo 20
constitucional, que es –entre varios– cimiento para que este
proyecto se viera reflejado a nuestra vida cotidiana, que entrará en vigor en los 2,042 municipios de nuestra república
1) Alumno de licenciatura de la Facultad de Derecho, en Mexicali, de la Universidad
Autónoma de Baja California.
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(tal como lo indica el decreto presidencial del 18 de junio
de 2008) para el año 2016.
Es claro que nuestro propio sistema acusatorio-adversarial, denominación que es la más adecuada al referirnos al
Nuevo Sistema de Justicia Penal, no es perfecto, sino perfectible; lo cual no significa que debemos regresar al viejo
sistema que sigue en vigor en los delitos de orden federal, es
decir, el sistema inquisitivo, dado que desde la perspectiva
de su humilde servidor, eso sería tener un retroceso enorme
a nuestra impartición de derecho, no de justicia, que como
ya mencioné, no es la finalidad intrínseca del derecho, sino
que, con base en tal revolución del propio sistema acusatorio adversarial, es necesario adecuarlo lo más posible a
nuestra realidad jurídica, a tal grado de depurar sus imperfecciones; lo cual es muy normal, dado que el propio
derecho es cambiante, y se acopla a nuestras necesidades
tanto como a nuestras exigencias.
Dicho lo anterior, es comprensible, hasta cierto punto,
que se tenga un descontento o pavor a este gran cambio
normativo, en virtud de que se tiene un cierto desconocimiento del tema en cuestión, y únicamente se dejan guiar
por lo que en la propia comunidad se divulga, que son
cuestiones negativas, generalmente producto, a su vez, del
propio desconocimiento de éste (tal como está sucediendo en materia laboral y materia de amparo, en sus propios
campos de aplicación), lo cual, poco a poco, va generando
cierta creencia social de que son inoperantes tales sistemas,
que en las tres ramas que mencioné tienen efectos positivos
en la propia sociedad. Para ejemplificar lo anterior se debe
entender como una bola de nieve que mientras cae y más
gira, más grande se va haciendo, y más fuerza va cobrando;
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entendiendo que la bola de nieve son los comentarios que
se dan en sentido negativo, sin conocer la norma en sí.
Quiero enfatizar tajantemente de que no estoy afirmando que estoy en una postura totalmente a favor del Sistema
Acusatorio Adversarial, dado que como mencioné, es perfectible, no perfecto; pero el hecho de que no esté totalmente de acuerdo con un sistema no indica que esté a favor
de otro, como lo es el inquisitivo, que ha durado en vigor
más de tres siglos, puesto que una de las críticas más amplias que se dan en ese sistema es la falta de transparencia,
que se presta, inclusive, a las dádivas proporcionadas a efecto de que el fallo que dictase el juez fuera en favor de quien
proporcionase tal dádiva, o del hecho de que ni siquiera se
tenía la posibilidad de conocer al juez en cuestión, que conociese nuestro caso; por lo cual considero que con el Sistema Acusatorio Adversarial se ha superado esa problemática, inclusive en el rango constitucional, propiamente en el
artículo 20, donde se establece expresamente: “El proceso
penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de
contradicción, continuidad, concentración, igualdad tanto
procesal como legal, publicidad, y oralidad”.
Esta modalidad de impartición de derecho fue provista, como mencioné con antelación someramente, en virtud
de un decreto presidencial promulgado el 18 de junio de
2008, para que entrara en vigor en toda la nación para el
año 2016; el cual generó, en lo referente a nuestra entidad
federativa un problema, el cual era que en el propio 2007
ya se había contemplado un código de procedimientos penales con los principios propios del Sistema Acusatorio Adversarial, sin embargo, este código aún no entraba en vigor,
el cual, siendo francos, es muy similar al código de procedimientos penales de Chihuahua de 2006, por no decir una
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copia, y que fue el primero en verse situado con tal sistema,
pero de igual manera, tuvo la misma fortuna que nuestro
código adjetivo penal, lo cual redundó en que tuvo que ser
modificado radicalmente, dado que se anteponía a lo que el
propio decreto establecía y, recordando lo que la propia pirámide de Hans Kelsen establece, ninguna norma ordinaria
puede o podrá contradecir a la norma constitucional, por
lo que se modificó para que entrase en vigor la implementación de este sistema para el 11 de agosto de 2011, con la
intervención del catedrático de la Facultad de Derecho de
la uabc, campus Mexicali, el maestro Juan Salvador Morones Pichardo.
Ahora, todo este proceso debe cumplir con ciertas formalidades, a fin de brindar transparencia y respetar los derechos humanos como lo son:
• Concentración: que se refiere a que deben estar reunidas todas las partes procesales para poder celebrar una
audiencia.
• Continuidad: que se refiere a que no deben interrumpirse por más de diez días las audiencias entre sí, a fin
de brindar un derecho pronto y expedito.
• Contradicción: que se refiere a brindar a las partes
procesales la oportunidad de refutar lo que afirma su
contraparte.
• Inmediación: que se refiere a que el juez debe presenciar
toda audiencia.
• Igualdad: que se refiere a que están en igualdad de circunstancias las propias partes.
• Publicidad: que se refiere a que toda persona puede acudir a las audiencias.
• Oralidad: que se refiere a la manera en que se desenvuelven las partes procesales.
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De no cumplirse con estos principios rectores del proceso
penal, se decretará como nulo todo lo actuado.
Otro punto a destacar, como dato curioso, es el hecho
que no sólo para el año 2016 se piensa unificar el Sistema Procesal Penal en la república, sino que existe una iniciativa del Congreso de la Unión para unificar también la
parte sustantiva penal a un solo código penal, lo cual, desde mi punto de vista, es muy bueno, dado que las penas
que se establecen para los delitos en una zona determinada
como lo es Baja California, no son las mismas que en otra
como Zacatecas, habiendo así una discrepancia en cuanto
a punibilidad.
Aclarado lo anterior, una de las ventajas que más me llamó la atención es la implementación de la acción penal privada, la cual rompe con el monopolio que tenía el Ministerio Público de ser el único facultado para ejercer la acción
en materia penal, sin embargo, actualmente, únicamente
procede tal acción en los delitos de difamación y calumnia,
ambos perseguidos por querella, pero ¿en qué consiste la
acción penal privada?, en que uno, como víctima u ofendido, representado por un licenciado en derecho, pueda realizar las funciones de investigación del Ministerio Público,
lo cual permite que tenga un desahogo mucho más fluido
por parte del propio Ministerio Público, en otra clase de
delitos. Sin embargo, considero que es muy limitante que
únicamente se aplique a estos dos delitos, sino que debería
de aplicarse a todos aquellos que son de querella, que tal
como lo menciona el propio código penal, sólo son 19 tipos penales en donde esto procedería.
Otra ventaja que es relevante en la implementación de
este sistema, es la de los criterios de oportunidad, los cuales
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versan sobre dejar de ejercer la acción penal en contra de
los imputados o, en su defecto, disminuir la pena que se le
pudiese imponer bajo las siguientes condiciones:
Cuando se trate de un hecho socialmente intrascendente.
Cuando un imputado colabore en la captura de otros
delincuentes, siempre y cuando estos hubiesen cometido
un delito más grave que el primero.
Cuando el imputado hubiese recibido un daño físico o
psicológico tan grande, que sería innecesario la aplicación
de una pena.
Cuando ya se tiene impuesta una pena o medida de
seguridad de tal grado que sería innecesario aplicar una
nueva.
Establecido esto, por último, me quedaría mencionar
el cómo, si se cumple la observancia regulada en nuestra
Constitución, en cuanto a este tipo de procesos:
El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de
los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable
no quede impune y que los daños causados por el delito se
reparen.
Toda audiencia se desarrollará en presencia del juez (respetando el principio de inmediación).
El juicio se celebrará ante un juez que no haya conocido
del caso previamente (con la finalidad de que sea imparcial).
La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponde al Ministerio Público.
Ningún juzgador podrá tratar asuntos que estén sujetos
a proceso con cualquiera de las partes, sin que esté presente
la otra (respetando así el principio de contradicción).
Permite la terminación anticipada del proceso penal a
través de las salidas alternas, teniendo un beneficio el propio imputado señalado en la ley.
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El juez sólo condenará cuando exista convicción de la
culpabilidad del procesado (esto implica que el juez funde
y motive su sentencia).
Cualquier prueba obtenida con violación de derechos
fundamentales será nula (respetando así el principio de la
supremacía constitucional).
Dicho esto, es clara la ardua labor que hacen los 18 jueces de Baja California al implementar tal sistema, donde
hasta la fecha han resuelto un aproximado de 160,000 casos, donde sólo 57 de ellos han llegado a etapas ulteriores,
como lo es el propio juicio oral.
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Parte dos
Impacto de la inseguridad
pública en la frontera
México-Estados Unidos
En esta segunda parte de la obra se integran los trabajos
que fueron presentados en los Foros Binacionales sobre el
Impacto de la Inseguridad Pública en la Frontera MéxicoEstados Unidos, organizados por el Cuerpo Académico
Estudios Sociales y Jurídicos, Derechos Humanos y Seguridad Pública, integrado por académicos del Instituto de Investigaciones Sociales, de la Facultad de Derecho Mexicali,
de la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas y de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Autónoma de
Baja California. En esta ocasión la obra integra los trabajos
presentados en los foros de análisis en los años de 2011,
2012 y 2013.
Este apartado integra los trabajos que exponen las ideas
y planteamientos de varios académicos y operadores del sistema de justicia y seguridad pública en la frontera MéxicoEstados Unidos. Se trata de una línea de investigación y
generación y aplicación del conocimiento que desde hace
más de quince años se trabaja por los integrantes de este
Cuerpo Académico, quienes como una estrategia de vinculación se suman colaborativamente con la participación de
las instancias de procuración, administración de justicia y
seguridad pública, en los diferentes ámbitos de gobierno.
En particular, los Foros Binacionales sobre el Impacto
de la Inseguridad Pública en la Frontera México-Estados
Unidos, es una acción permanente de este Cuerpo Académico, mediante el cual se realiza anualmente un encuentro de profesores, investigadores, servidores públicos y otro
operadores del sistema de procuración y administración de
justicia y de seguridad pública, para analizar y presentar los
resultados de sus investigaciones y trabajos sobre la justicia
y la seguridad jurídica en esta importante región fronteriza.
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Sistema de Justicia Acusatorio
Adversarial: retos e implicaciones
de su aplicación en Baja California
Dra. Marina del Pilar Olmeda García1
Mtra. Marina del Pilar Ávila Olmeda2
Planteamiento
El presente trabajo es uno de los productos de una investigación amplia de varios años sobre el tema, que tiene como
objetivo aportar elementos de explicación sobre el proceso
penal acusatorio. Alude a los principios que sustentan este
nuevo sistema de justicia y resalta los retos que exige su
aplicación en el estado de Baja California, en particular,
la importancia de incidir en procesos estratégicos como:
nuevos valores; calificación integral de capital humano;
cumplimiento con integridad de la normatividad; modernización de tecnologías científicas de investigación criminológica; sistemas informáticos de control de información
y la renovación de la estructura organizacional.
Los resultados de esta investigación son presentados en
forma resumida en este trabajo, en el que se integra el examen de la filosofía y principios que sustentan la base del
Sistema de Justicia Acusatorio, se describen los antecedentes de la reforma constitucional de 2008, que dio origen
1) Profesora investigadora de la Universidad Autónoma de Baja California, México; Integrante del Sistema Nacional de Investigadores, sni; coordinadora del doctorado en
Derecho de la uabc-Unison.
2) Profesora de la Universidad Autónoma de Baja California y de la Universidad Vizcaya
de las Américas; maestra en Derecho Público por el Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey; estudiante de maestría en Administración Pública de la uabc.
133
a la aplicación de este sistema en México, y en un último
apartado se describe la situación que guarda la aplicación
del Sistema de Justicia en Baja California, con la finalidad
de aportar orientaciones para su mejoramiento, a partir de
sólidos sustentos teóricos y trabajo de campo.
La decisión del Estado mexicano por el cambio hacia
un nuevo modelo de Sistema de Justicia Penal, obedece a la
necesidad de dar respuesta a la problemática de la inseguridad pública, así como a la demanda ciudadana por avanzar
hacia mejores y más eficientes procedimientos de justicia.
Desde el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se destacó como uno de los ejes del Estado de derecho y seguridad:
Garantizar la vigencia plena del Estado de derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una sólida cultura
de la legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad física, su familia y su patrimonio, en
un marco de convivencia social armónica. (Plan Nacional
de Desarrollo, 2007-2012).
Por su parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,
se reconoce que:
México ha enfrentado en los últimos años una problemática sin precedentes en términos de seguridad pública. La
falta de seguridad genera un alto costo social y humano,
ya que atenta contra la tranquilidad de los ciudadanos.
(Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018).
En este sentido, la respuesta institucional se ha dado en diferentes órdenes, las políticas públicas sobre Estado de derecho y seguridad están orientadas hacia la modernización
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de los instrumentos con los que se cuenta para hacer efectivo el respeto a la ley, en particular, en el objetivo 1.4 de este
Plan, se plantea el compromiso de “garantizar un sistema
de justicia penal eficaz, expedito, imparcial y transparente”
y en la línea de acción respectiva se establece el compromiso de “proponer las reformas legales en las áreas que contribuyan a la efectiva implementación del Sistema de Justicia
Penal Acusatorio” (Op. cit.).
Ante la magnitud que implica este cambio, es de suma
importancia identificar los retos, implicaciones y dificultades a las que se enfrenta el Sistema de Justicia Penal en
Baja California, para su adecuada aplicación y operación.
Por esto, la trascendencia de las reformas impulsadas en el
ámbito federal y en el ámbito de las entidades federativas
para la aplicación de un nuevo sistema de justicia penal
acusatorio adversarial, con una visión garantista, de respeto
a los derechos humanos y bajo principios y sustentos superiores, tanto en ámbito constitucional como convencional
de justicia.
El contenido de este trabajo está estructurado en tres
ejes temáticos, en el primero de ellos se presenta en forma
resumida la investigación sobre los sustentos filosóficos y
principios del Sistema de Justicia Penal Acusatorio; en el
segundo eje de análisis se realiza una descripción del proceso reformatorio y discusión del cambio constitucional federal de 2008; y en el tercero, y en particular, el eje central
de este estudio, es el referido a la aplicación de este nuevo
sistema de justicia penal en Baja California, que permita
identificar su evolución, el reconocimiento de los instrumentos e instituciones involucradas, la evaluación de sus
procedimientos, así como identificar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que enfrenta.
135
I. La reforma constitucional federal de 2008
La seguridad pública es una de las áreas prioritarias, no sólo
para los gobiernos, sino para la sociedad en su conjunto, toda
vez que, por múltiples causas, el fenómeno de la inseguridad
ha crecido y obliga a nuevas estrategias, que con un mismo
objetivo permitan la conjugación de esfuerzos para combatir
eficientemente el creciente fenómeno de la criminalidad.
En México, la situación de la inseguridad ha sido asociada a dos causas principales: la impunidad y la corrupción,
la ciudadanía así lo ha manifestado a nivel de indignación,
por el crecimiento de la criminalidad en los últimos años.
Se han realizado cientos de reuniones, conferencias y pronunciamientos públicos de líderes sociales, profesionales,
empresariales, académicos y otros sectores representativos
de la sociedad para analizar esta problemática.
Los defensores de los derechos humanos coinciden en
el diagnóstico de la situación sobre la inseguridad, impunidad, lentitud en la administración y procuración de justicia, así como en las limitaciones del poder público para
establecer el fortalecimiento del Estado de derecho y, especialmente, la protección de los derechos humanos. Como
una de las respuestas, se decidió por un nuevo sistema, que
tuvo como resultado la reforma constitucional para la aplicación y entrada en vigor del Sistema de Justicia Acusatorio
Adversarial, reforma que se publicó por el ejecutivo federal
en el Diario Oficial de la Federación, el 18 de junio de 2008,
de conformidad con lo dispuesto en el precepto 135 de la
propia Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta reforma tiene como antecedente la presentación de
once iniciativas; diez en la Cámara de Diputados y una en
136
la Cámara de Senadores por el Ejecutivo federal; las que
por fracciones parlamentarias, corresponden a las siguientes: cinco presentadas por el prd; dos del pri, las dos por el
diputado César Camacho, aunque una de ellas fue postulada por la Red Nacional a Favor de los Juicios Orales; una
del pan; otra más del prd, pt y cv; otra presentada por el
pri, el pan, el prd y el pvem y, finalmente, una iniciativa
presentada por el Ejecutivo federal, que a diferencia de las
otras, se presentó en la Cámara de Senadores.
La Cámara de Diputados publicó el “Dictamen de las
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia,
con Proyecto de Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga
Diversas Disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, el 11 de diciembre de 2007, que
fue aprobado por esta Cámara de Diputados, el 26 de febrero de 2008, con 462 votos a favor, 6 en contra y 2 abstenciones; en su turno fue aprobada esta reforma por la Cámara de
Senadores, el 6 de marzo de 2008, con 71 votos a favor y 25
en contra, la reforma de justicia penal. Para concluir el proceso de reforma constitucional, se remitió la propuesta aprobada por el Legislativo federal a las legislaturas de los estados,
conforme lo dispone el artículo 135 constitucional; así, una
vez que se obtuvo el acuerdo por la mayoría de las legislaturas
locales, el Ejecutivo federal publicó esta trascedente reforma
en el Diario Oficial de la Federación, el 18 de junio de 2008.
Las modificaciones que generó esta reforma a la ley fundamental mexicana en materia de justicia penal, para ordenar la aplicación en México del Sistema de Justicia Acusatorio Adversarial, inciden en los preceptos 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22; así como en los artículos 73 fracciones xxi
y xxiii; 115, fracción vi; y 123 apartado B, fracción xiii;
137
todos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Existen avances en la reforma constitucional en estudio,
como la inclusión explícita en la Constitución del principio
de presunción de inocencia, del principio de igualdad procesal entre las partes, medios alternos de solución de controversias, de la nulidad de toda prueba obtenida mediante
la violación de derechos fundamentales y la protección de
los derechos de la víctima, entre otros. En el ámbito de
la doctrina, el desarrollo teórico es amplio, el estado del
arte, particularmente, en Latinoamérica en los últimos diez
años, los criminólogos y penalistas han realizado importantes aportaciones a través de obras y trabajos.3
Al revisar las opiniones vertidas por los expertos sobre
el tema de la reforma al Sistema de Justicia Penal, una de
las preocupaciones que se plantean sobre esta reforma es la
falta de reglas sobre la creación de los Consejos Ministerial
y Policial, para que se ocupen de la carrera del Ministerio
Público y Policía, afirma con su acertada opinión el profesor Héctor Fix-Zamudio.4 Entre otros especialistas, se
encuentra el reconocido penalista Sergio García Ramírez,
quien expone:
Estamos en la víspera de una histórica reforma constitucional penal. Obviamente, la historia se puede recorrer hacia adelante o hacia atrás. Esta reforma da pasos en ambas
3) Ver Arrona Palacios, 2012; Bodero, 2011; Correa García, 2007; Cuarezma Terán,
1996; Guillé Tamayo, Lozano O´Reilley & De la Vega Sánchez, 2012; Hikal, 2011;
Hikal, 2013; Lima Malvido, 2004; Naciones Unidas, 1985; Naciones Unidas, 2005;
Rodríguez Manzanera, 2002; Rodríguez Manzanera, 2004; Waller, 2013; Zúñiga, 2005.
4) Fix-Zamudio, Héctor, “La reforma judicial y su implicación en las entidades federativas”, conferencia dictada en el Palacio Legislativo del Estado de México, el día 24 de
mayo de 2008.
138
direcciones. [...] Hay coincidencia en los aspectos positivos de la reforma. Merecen ir adelante, pero no a condición de retroceder en derechos, libertades y garantías. La
preservación de los derechos humanos es perfectamente
compatible con la seguridad pública.5
Otros expertos en la administración de justicia, como el
magistrado Ricardo Ojeda Bohórquez, afirman que estas
reformas son “inconsistentes e incongruentes”, producto
de la falta de cuidado al copiar modelos jurídicos de otros
países distintos al nuestro, en los términos siguientes:
[...] como Chile, que es una república centralista, y que
antes de su reforma a su nuevo modelo acusatorio, tenía
un modelo inquisitorio puro, donde el juez investigaba y
juzgaba, pues no contaba con la figura del Ministerio Público, lo que también sucedía en Colombia; y no se diga
la gran diferencia que existe entre los países anglosajones,
con el que tienen actualmente un modelo mixto, inclinado al acusatorio. (Ojeda Bohórquez, 2008, pp. 20 y ss.)
Asimismo, afirma el magistrado del Poder Judicial Federal,
que son incongruentes las reformas en comento, por las
siguientes consideraciones:
No me explico cómo la reforma separa a la policía investigadora del Ministerio Público, lo cual resulta muy peligroso y, que además, no haya abordado el tema de la autonomía de esta institución […], la duración de los procesos
5) García Ramírez, Sergio, presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
ex procurador general de la República y del D.F. Declaraciones realizadas en el foro “Reforma Penal y Democracia”, el día 5 de septiembre de 2007.
139
fue un argumento para cambiar nuestro sistema; pese a
ello, los plazos para tal efecto, de un año máximo, no sólo
se dejan tal cual los tenemos ahora (artículo 20 B, fracción
vii), sino que contradictoriamente, en diversa fracción, se
dice que la prisión preventiva podrá durar más todavía,
hasta dos años (artículo 20, inciso B, fracción ix). (Ojeda
Bohórquez, 2008).
Es indudable que la reforma al Sistema de Justicia Penal en
México es profunda y muy amplia, con trascendencia en
toda la estructura y contenido de este sistema, en la que se
integran los veintidós temas previstos en preceptos constitucionales sobre los derechos humanos de seguridad jurídica:
• La introducción del procedimiento penal acusatorio:
artículo 16, párrafos segundo y décimo tercero; artículo 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; artículo 19;
artículo 20 y artículo 21, párrafo séptimo.
• El ejercicio de la acción penal, las modificaciones al
monopolio de esta acción, como su ejercicio por los
particulares: artículo 21; y la aplicación de criterios de
oportunidad para ejercer esta acción: artículo 21.
• La reducción del estándar probatorio para el ejercicio
de la acción penal: artículo 21.
• La reducción del empleo de la prisión preventiva: artículo 18.
• La implementación de los juicios orales en los juicios
penales: artículo 17, párrafo iv.
• La modificación de los derechos del inculpado, de la
víctima u ofendido: artículo 20, apartados A, B y C.
• El establecimiento de manera expresa en la Constitución de la presunción de inocencia: artículo 20, apartado B, fracción i.
140
• La igualdad de las partes y la judicialización de las pruebas: artículo 20, apartado A.
• El establecimiento a nivel constitucional de un sistema
muy criticado, de diversas herramientas de investigación como el arraigo aplicable, no solamente a la delincuencia organizada: artículo 16, párrafo vii, y transitorio décimo primero de la Constitución.
• El establecimiento de los beneficios para los que colaboren en la investigación de delincuencia organizada,
creando un régimen especial para hacer frente a estas
conductas delictivas, el cual ha recibido un rechazo
muy grande por varios especialistas: artículo 16, párrafos vii, viii, ix; artículo 18, párrafos ix, x; artículo 19,
párrafos ii y vi; artículo 20, apartado B, fracción v y
párrafo ii; y artículo 22, fracción ii.
• La designación de jueces para especialmente ocuparse en resolver, de manera pronta e inmediata, medidas
precautorias como el arraigo, cateo e intervenciones de
comunicaciones privadas: artículo 16, párrafo xiii.
• La creación a nivel constitucional de la defensoría pública; y su homologación de la retribución con la de los
Ministerios Públicos: artículo 17.
• El establecimiento de un sistema de investigación de
los delitos por los policías y la federalización de la materia de delincuencia organizada: artículo 21, fracción ix.
• La sustitución del “delito flagrante” por el “inmediatamente después de haber cometido”: artículo 16, párrafos iv y v.
• La implementación del “registro inmediato de detención”; la supresión de que la orden de cateo se emita
por escrito: artículo 16, párrafos iv y v.
• El establecimiento del beneficio de cumplir la pena en
un lugar cercano del domicilio del sentenciado, su no
141
•
•
•
•
•
•
aplicación para los sentenciados de delincuencia organizada y otros: artículo 18.
Se establece un régimen de internamiento especial para
los acusados de delincuencia organizada y otros: artículo 19, párrafo ii.
Se establece la permisión constitucional de la extradición a otros países a personas que están sujetas a proceso
por delitos cometidos en territorio nacional: artículo 19.
Se elimina la regulación de la libertad bajo caución: artículo 20.
Se amplía el derecho de la víctima a impugnar no solamente la resolución del no ejercicio de la acción penal,
sino también, la de reserva, desistimiento y suspensión
del procedimiento, entre otras resoluciones: artículo 20.
Se redefine el concepto de seguridad pública y la conformación del sistema nacional de seguridad pública:
artículo 21.
Se establece la proporcionalidad de la pena con el delito
que sancione y el bien jurídico afectado: artículo 22.
Hasta el presente, por entidades federativas, la aplicación
de este nuevo sistema de justicia se encuentra en el siguiente grado de avance: en etapa inicial sólo se encuentra una
entidad: Nayarit; en etapa de planeación se encuentran 15
entidades: Coahuila, Veracruz, Aguascalientes, Sinaloa,
Quintana Roo, Baja California Sur, Colima, Querétaro,
Guerrero, Jalisco, San Luis Potosí, Sonora, Hidalgo, Campeche y Distrito Federal; en etapa de entrada en vigencia
se ubican cinco entidades: Tlaxcala, Tamaulipas, Michoacán, Tabasco y Puebla; y, finalmente, en etapa de operación
existen dos categorías, operación parcial, en la que se encuentran ocho entidades: Chiapas, Oaxaca, Nuevo León,
142
Zacatecas, Durango, Yucatán, Guanajuato y Baja California; la segunda categoría de este último grupo de entidades
federativas, que se encuentra con la aplicación total en todos sus distritos judiciales, son tres entidades: Chihuahua,
Estado de México y Morelos.6
Esta reforma exigió y exige de políticas públicas concretas para alcanzar sus ideales y objetivos. Se promueve
también el fortalecimiento de las instituciones públicas y la
coordinación de las instancias responsables de la atención
del sistema de justicia, tanto de los representantes políticos
de los estados, como de los servidores públicos que participan en la estructura de este sistema y de la población en
general.
La Reforma Constitucional al Sistema de Justicia Penal
en México, es una de las reformas más importantes de los
últimos años, se trata de un cambio de paradigma, de un
cambio de cultura jurídica y de la visión ciudadana respecto a la justicia, pues significa la transformación de uno de
los poderes del Estado mexicano y de los instrumentos e
instituciones que integran el sistema, tanto en el ámbito
federal como en cada una de las entidades federativas. La
nueva normativa se decide por cambiar de un sistema inquisitivo a uno acusatorio adversarial, para acabar con cotos de corrupción y pasar a juicios transparentes, haciendo
partícipes a las instituciones encargadas de la persecución y
sanción de los delitos, para implementar un sistema acusatorio justo, que se traduzca en transparencia, equidad entre
las partes, inmediación, oralidad y publicidad, con el objetivo de lograr una justicia más expedita.
6) Secretaría Técnica de la Implementación del Sistema de Justicia Adversarial, 2014.
143
Otra problemática que se observó en la aplicación e implementación del proceso penal acusatorio por entidades
federativas, fue la diversidad de ordenamientos procesales,
por lo que, como parte de la reforma al sistema de justicia,
se determinó armonizar –y en su caso– unificar algunos
criterios del procedimiento penal en el ámbito nacional,
que permitiera la mejor implementación que exige el modelo acusatorio adversarial. Esto dio como resultado el convencimiento sobre la creación de un código único de procedimientos penales. Este código, con el título de Código
Nacional de Procedimientos Penales, fue publicado en el
Diario Oficial de la Federación, el día 5 de marzo de 2014,
con entrada en vigor conforme a lo preceptuado en el artículo segundo transitorio, que a la letra dispone:
ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO. Vigencia.
Este Código entrará en vigor a nivel federal gradualmente
en los términos previstos en la Declaratoria que al efecto
emita el Congreso de la Unión previa solicitud conjunta
del Poder Judicial de la Federación, la Secretaría de Gobernación y de la Procuraduría General de la República,
sin que pueda exceder del 18 de junio de 2016.
En el caso de las Entidades Federativas y del Distrito Federal, el presente Código entrará en vigor en cada una de
ellas en los términos que establezca la Declaratoria que al
efecto emita el órgano legislativo correspondiente, previa solicitud de la autoridad encargada de la implementación del
Sistema de Justicia Penal Acusatorio en cada una de ellas.
En todos los casos, entre la Declaratoria a que se hace referencia en los párrafos anteriores y la entrada en vigor del
presente Código deberán mediar sesenta días naturales.
(Diario Oficial de la Federación, 2014).
144
Este nuevo código implica que todos los procesos penales
desarrollados en el territorio mexicano se lleven a cabo bajo
las mismas reglas, unificando la investigación, persecución
y procedimental penal utilizada para la aplicación de justicia en el país.
II. La filosofía y principios del Sistema de Justicia
Acusatorio Adversarial
La reforma en materia de justicia de Baja California, exige
de una investigación profunda, que incluya las consideraciones sobre su naturaleza, funcionamiento, de contexto y las
expectativas que tenemos los ciudadanos de ella; por esto,
se requiere iniciar con una explicación sobre el Sistema de
Justicia Acusatorio Adversarial, los principios y filosofía, para
pasar a presentar después cómo ha operado en Baja California la reforma para la incorporación de este sistema, tanto en
su ámbito normativo, como la de gestión pública que lleva
implícita. La importancia de este tema nos compromete a la
revisión seria y amplia de su estado del arte.
En este sentido, los precedentes doctrinales sobre el Sistema de Justicia Acusatorio Adversarial son amplios. En una
primera vertiente de análisis, estos estudios nos remiten a la
organización, funcionamiento y a la naturaleza misma de la
función jurisdiccional y al sistema de justicia en su conjunto; y en una segunda vertiente de análisis, corresponde a la
filosofía y principios, así como a la parte procesal y procedimental del proceso penal acusatorio, pasemos a su revisión.
145
Marco doctrinal sobre la función jurisdiccional
Una de las características de la doctrina jurídica constitucional y de ciencias penales de finales del siglo xx y principios del siglo xxi, es el desplazamiento del interés por
los poderes del Estado, que va del Legislativo al Ejecutivo,
para llegar al Judicial. Se encuentra en el presente un aumento en las fuentes doctrinales académicas, que se centran
en estudios sobre la administración, funcionamiento de la
justicia y seguridad pública. Esta circunstancia aparece vinculada a la preocupación académica contemporánea sobre
el estado de derecho.
En la revisión del marco teórico sobre el proceso penal
acusatorio, con frecuencia, en gran parte, el análisis y el
debate se centran en el plano técnico. En particular, los
académicos parten de que la respuesta deberá consistir en el
análisis de algún problema procesal en especial: violaciones
a garantías de seguridad jurídica, aplicar criterios de alguna
escuela del derecho procesal. No obstante, es necesario en
un plano más amplio cambiar este criterio, porque en el
problema de la justicia, en general, y en el problema de
la justicia penal, en particular, sólo podemos encontrar su
solución dentro del contexto integral de la sociedad en la
que ellas actúan. Es en esta corriente de pensamiento en la
que se sustenta esta investigación.
El problema de la justicia penal no tiene solución alguna
fuera del contexto político en que ella actúa, no sólo en el
sentido de que la reforma del sistema penal puede quedar
trunco en sus objetivos, sino se enmarca en una reforma
global. (Ferrajoli, 1988).
146
Esta teoría afirma que la reforma de la justicia penal es una
respuesta a exigencias provenientes de la “transición a la
democracia”, fenómeno político que si bien tiene características muy diferentes en los distintos países de la región
latinoamericana, también tiene atributos comunes que permiten categorizarlo como un proceso de carácter regional,
inclusive, en los casos de estados federados como México, a
problemáticas particulares de las entidades federativas. Una
aportación doctrinal que sustenta esta visión y que aporta
al marco teórico de esta investigación, son los trabajos de
Alberto Binder, quien sostiene que:
Estas exigencias, se sitúan en un nivel muy profundo: en
muchos casos, ellas se materializan en exigencias de carácter constitucional, dado que una de las características
comunes del proceso penal en América Latina es que el no
responde –con matices, según los casos– a los preceptos
constitucionales ni a las normas de los pactos internacionales de Derechos Humanos vigentes en la casi totalidad
de los países con fuerza normativa de alto rango, sin embargo, debemos llevar nuestra mirada más allá de los textos constitucionales para que comprender las razones de la
crisis judicial, así como el hecho de que hace casi diez años
que el problema de la transformación de la justicia penal
sea un tema constante de la discusión política de nuestros
países. (Binder, 2008, p. 1).
En su discusión estas doctrinas integran las demandas sociales en varias dimensiones:
La primera de ellas es la que llaman demanda de protección, que tiene que ver con el aumento de inseguridad de
los ciudadanos, de los abusos del poder […], esta primera
147
dimensión continúa con esa incapacidad estructural de
dar protección a los ciudadanos de los abusos del poder.
La segunda dimensión que tiene que ver con el aumento
de inseguridad de los ciudadanos provocada no desde los
poderes públicos, sino desde las conductas ilícitas provenientes de otros ciudadanos. Esta segunda dimensión
de la demanda de protección es diferente en sus manifestaciones a la primera dimensión, incluso a veces se ha
orientado hacia la búsqueda de soluciones autoritarias que
alimentan al Estado policial. (Binder, 2008, pp. 1-4).
El punto de encuentro de este planteamiento doctrinal son
las demandas ciudadanas hacia el Estado, en el sentido que
genere las condiciones para vivir con mayor seguridad. Esta
petición no es superficial ni egoísta, al contrario, ha sido
una de las razones constitutivas de la sociedad misma. La
ciudadanía demanda la seguridad suficiente que le permita
una vida digna, el ejercicio de la libertad, así como la protección de la seguridad personal y propiedades. Es decir,
protección, seguridad jurídica y respeto a los derechos humanos, tanto para el ciudadano, como para el delincuente.
La doctrina mexicana especializada en el tema, refiere
que la forma en que se imparte justicia es la forma de medir
la democracia en una sociedad:
[Que en] esta tesitura y atentos a la citada reforma de
2008, observamos que ésta se sustenta sobre la dialéctica
de un sistema inquisitivo y acusatorio, y resalta como una
de las bondades de este nuevo sistema de justicia penal,
un proceso de carácter garantista, toda vez que se respetan
los derechos de la víctima, del ofendido y del imputado a
148
partir del principio de presunción de inocencia. (Roxin,
2012, pp. 87-105).
Bajo este planteamiento y siguiendo al jurista Luigi Ferrajoli (1995, p. 3), quien considera que el garantismo es la
corriente de pensamiento que básicamente a través de la
crítica simultánea de las normas penales ineficaces y de las
prácticas penales inválidas, puede reducir la brecha entre el
plano normativo y lo que acontece en la realidad, entre el
“deber ser” y el “ser” en el plano de la penalidad; se puede
señalar que el surgimiento de este nuevo sistema de justicia
oral no es más que la consolidación de los valores democráticos de libertad, dignidad, tolerancia e igualdad.
Sobre la operatividad del sistema de justicia, como bien
lo afirma el doctor Héctor Fix Zamudio:
El siglo xix puede ser identificado por su importancia para
la doctrina constitucional, como el siglo del Poder Legislativo; en la primera parte del siglo xx como la del Poder
Ejecutivo; ahora, a finales del siglo xx y principios del xxi
se encuentra un especial protagonismo del Poder Judicial.
(Fix Zamudio, 2010, pp. 883-887).
Al respecto, Luis López Guerra afirma que:
Esta situación se encuentra reforzada por la innegable
convergencia generalizada, en las últimas décadas (sobre
todo en las sociedades europeas), en cuanto a los objetivos
a perseguir por el Estado. (López Guerra, 1987, p. 44).
Comenta por su parte, David Cienfuegos Salgado:
149
Esto lleva como consecuencia una mayor atención hacia
el cumplimiento de los derechos reconocidos por el ordenamiento y exigidos por los ciudadanos. (Cienfuegos,
2004, p. 37).
Como parte de las instituciones políticas que conforman
el modelo de Estado liberal occidental, las instituciones jurisdiccionales tienen una misión muy importante. Su función, formalmente pudiera reducirse a la mera resolución
de controversias entre particulares, o entre estos y las instituciones estatales, no obstante, debe reconocerse que el Poder Judicial, en la medida de la calidad en el cumplimiento
de sus funciones, cumple el doble papel de canalizar, conciliar y –en última instancia– resolver los conflictos sociales
que pudieran convertirse en problemas de tipo político, y
con esto se atiende la importante misión de control social.
A este respecto, Alejandro Concha Cantú (2001, p. 2), relaciona algunos autores que tratan el surgimiento del Estado moderno y de sus instituciones, con particular atención
a las instituciones jurídicas.7
En el sistema de administración de justicia en México,
se observa que desde los orígenes de la vida constitucional
independiente de nuestra nación, fue visualizado como una
dualidad de organismos jurisdiccionales; así se determinó
en la primera ley fundamental mexicana de 1824; es decir,
un órgano jurisdiccional federal y a la vez, los órganos jurisdiccionales locales, como esencia del sistema federal. Cabe
recordar, que este criterio fue tomado de la Constitución de
los Estados Unidos de 1787, que sirvió como modelo para
7) Véase a Berman, 1983; Garapon, 1997; Gauchet, 1994, pp. 116-122; Kriegel, 1995;
Tigar, 1977; Offe, 1990; y Shapiro, 1981. Un análisis de estas funciones es desarrollado por
autores como Cohen, 1985; Holmes, 1995; Nino, 1996; y, especialmente, Shapiro, 1981.
150
una buena parte de los nacientes Estados del siglo xix en
Latinoamérica, como Venezuela, Argentina y Brasil.8 Este
sistema de doble jurisdicción continuó en la Constitución
de 1857, así como en la Constitución vigente de 1917.
Pasemos a revisar brevemente la evolución del sistema
de administración de justicia a partir de la Constitución
de 1917, en donde se encuentra que el texto original de
nuestra ley fundamental vigente, no implicó un cambio
significativo sobre la integración, competencia y funcionamiento de los tribunales federales, en relación a la ley
fundamental federal de 1857. No obstante, durante todo
el siglo xx, la organización jurisdiccional tuvo avances significativos a través de su evolución permanente mediante
reformas substanciales. Revisemos esos cambios:
Reformas del 20 de agosto de 1928
Se promulga la reforma del artículo 94 constitucional que
modifica el número de ministros de la Suprema Corte, que
de ser once aumentó a dieciséis ministros, con el propósito
de darle una mejor funcionalidad, es decir, en pleno. Se
crean tres salas, de cinco o de siete magistrados para conocer sobre los juicios de amparo en las materias civil, penal
y administrativa. Se estableció que su nombramiento se
realizara conforme al sistema americano, y se aplicara también para los magistrados del Distrito Federal y territorios,
8) El maestro Héctor Fix Zamudio, en la obra ya citada de derecho constitucional mexicano y comparado, menciona la dualidad de competencias jurisdiccionales, y hace referencia a los trabajos de: La Roche, 1984, pp. 179-200; Brewer Carías, 1985, pp. 597733; González, 1971, pp. 569-628; Bielsa, 1959, pp. 693-755; Bidart Campos, 1975,
pp. 705-717; González Calderón, 1978, pp. 59-84; Quiroga Lavié, 1978, pp. 635-750;
Ramella, 1982, pp.777-805; Pontes de Miranda, 1960, 159-488; Pinto Ferreira, 1974,
pp. 362-409; Jacques, 1983, pp. 148-182; Alfonso da Silva, 1984, pp. 109-127.
151
aunque éstos últimos se someterían a la aprobación de la
Cámara de Diputados.
Reformas de 1934
Implicaron cambios a la integración y competencia de la
Suprema Corte de Justicia, se elevó el número de ministros a veintiuno, que funcionaban en pleno o cuatro salas
de cinco magistrados cada una, esto con el propósito de
integrar una sala especializada en materia de trabajo. Otro
cambio sustancial fue la eliminación del recurso de súplica,
manteniéndose, únicamente, para el juicio de amparo contra sentencias definitivas.
Reformas de 1944
En esta reforma se suprime el término de seis años para el
que eran designados los jueces y magistrados.
Reformas de 1946
Los cambios en esta etapa consistieron en agregar al artículo 104 constitucional, un segundo párrafo en su fracción
i, en la que se integraron dos temas, que han sido modificados con frecuencia desde esa reforma. Estos contenidos
normativos son los referidos a los recursos de reclamación
interpuestos por las autoridades en contra de las resoluciones de los órganos federales, y la consagración de los
tribunales administrativos de la federación y del Distrito
Federal, como órganos dotados de plena autonomía.
Reformas de 1951
En esta reforma fueron creadas nuevas instancias de la justicia federal, los Tribunales Colegiados de Circuito en materia de amparo. Estos tribunales nacieron integrados por
152
tres magistrados, con la función específica de auxiliar a la
Suprema Corte de Justicia. Otro cambio realizado en esta
reforma fue el aumento del número de magistrados de la
Suprema Corte de Justicia, con la creación de cinco magistrados supernumerarios. Un último cambio de esta reforma
fue la incorporación de la figura procesal de sobreseimiento
por inactividad procesal.
Reformas de 1967-1968
Estas reformas fueron publicadas los días 25 de octubre
de 1967 y 30 de abril de 1968, con inicio de vigencia en
forma conjunta el 18 de octubre de 1968. Fueron modificadas las reglas de competencia para la Suprema Corte de
Justicia y los Tribunales Colegiados de Circuito, se creó el
amparo de una sola instancia contra sentencia de tribunales
administrativos, se restringió la competencia del Tribunal
en pleno de la Suprema Corte para conocer los juicios en
que la federación es parte. Asimismo, se extendió el ámbito
de jurisprudencia obligatoria de los tribunales federales en
carácter ordinario.
Reformas de 1987
Los cambios que generaron estas reformas fueron substanciales. Su publicación se realizó el 10 de agosto de 1987, en
estas modificaciones se observa el interés por la reducción
paulatina de la competencia de la Suprema Corte de Justicia, que ya venía dándose en las anteriores reformas. El criterio es que el máximo tribunal jurisdiccional mexicano se
dedique exclusivamente a la interpretación definitiva de la
constitución y que los tribunales colegiados de circuito sea
en quienes recaiga la competencia para conocer los problemas de legalidad, sin distinguir la cuantía, penalidad o en
153
características especiales de las cuestiones judiciales involucradas. Se reforma también en esta etapa el artículo 97 constitucional, en su primer párrafo, para ampliar el periodo de
prueba de los magistrados y jueces, de cuatro a seis años,
como periodo para adquirir su inamovilidad. Asimismo, es
reformado artículo 101 constitucional, con el propósito de
prohibir a los servidores públicos de la administración de
justicia desempeñar cualquier empleo o cargo remunerado.
En esta reforma se modifica también el artículo 104, inciso
i-B constitucional, sobre la revisión en contra de resoluciones de tribunales administrativos. Por último, se modifica
el artículo 106 constitucional, mediante el otorgamiento
de facultades a otros órganos distintos de la Suprema Corte
para dirimir conflictos competenciales.
Reformas de 1994
A finales del siglo xx, el Estado mexicano se decide por
cambios substanciales en la administración de justicia. Indudablemente, los cambios incorporados en esta reforma
fueron de gran magnitud; el contenido de la gran reforma
constitucional de este año se centró fundamentalmente en
los siguientes ejes temáticos:
a. Estructura de la Corte, mediante la reducción del número de ministros a once.
b. El régimen del estatus de los ministros, con el incremento de las restricciones, artículos 74, 94 y 95
constitucionales.
c. Nueva competencia constitucional del máximo tribunal jurisdiccional mexicano, que lo consolida como auténtico tribunal constitucional, con el otorgamiento de
la competencia más amplia en materia de controversias
154
d.
e.
f.
g.
constitucionales y la declaración general de inconstitucionalidad, artículo 105 constitucional.
Creación del Consejo de la Judicatura como órgano
encargado de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la federación, artículo 100
constitucional.
Modificaciones a la organización y atribuciones del Ministerio Público, con cambios en los siguientes ámbitos,
el procurador deja de ser consejero jurídico del gobierno federal, se cambia el procedimiento de su nombramiento, estableciéndose que se realizará mediante propuesta del presidente de la república, con la exigencia
de su ratificación por el Senado de la república o de
la Comisión Permanente, se establece la posibilidad de
impugnar por vía jurisdiccional el no ejercicio o desistimiento del Ministerio Público sobre la acción penal.
Las modificaciones al régimen de competencias del Ministerio Público implicaron cambios también en esta reforma, a los preceptos 21 y 102 apartado A constitucionales.
Sistema nacional de seguridad pública.
Con esta reforma se otorga facultad expresa al Poder Legislativo federal para expedir leyes que fortalezcan la coordinación entre la federación, las entidades federativas y
los municipios, que generó también modificaciones a los
preceptos 21 y 73 fracción xxiii constitucionales. Como
consecuencia de esta reforma se crea, posteriormente, la
consejería jurídica del gobierno federal, como instancia
competente para atender las funciones de asesoría jurídica
que hasta esa fecha eran asignadas al Ministerio Público.
155
Reformas de 1999
El 11 de junio de 1999 fueron publicadas las reformas en
acuerdos generales sobre el Consejo de la Judicatura en la
que se delimitan con mayor precisión sus funciones y naturaleza jurídica; se establece un nuevo procedimiento para
designar los consejeros que provienen del Poder Judicial; la
Corte puede solicitar la expedición de acuerdos generales,
revocarlos con ocho votos y revisar sus decisiones de designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces; y ampliación de facultades de la Suprema Corte de la Nación. Asimismo, se amplió la facultad del Pleno
para la expedición de acuerdos generales a los Tribunales
Colegiados de Circuito, en los asuntos donde se haya establecido jurisprudencia, no sean de interés o trascendencia o
que la Corte considere no ser necesaria su intervención; las
resoluciones de amparo indirecto emitidas por los Tribunales Colegiados de Circuito sólo podrán ser revisadas por
la Corte cuando versen sobre inconstitucionalidad de una
ley o sobre el establecimiento de la interpretación directa
de un precepto constitucional que a criterio de la Corte sea
de trascendencia. Evidentemente, estas reformas a los preceptos 94, 97, 100 y 107 constitucionales fueron realizadas con el objetivo de fortalecer y especializar a la Suprema
Corte como tribunal de carácter constitucional.
Reforma de 2011
Esta reforma, considerada trascendente, fue publicada el
6 y el 10 de junio de 2011, implicó la modificación de
preceptos fundamentales del texto constitucional, con incidencia en los derechos humanos y su protección. La primera de las reformas del 6 de junio modificó los preceptos 94,
104 y 107 de la ley fundamental; por su parte, la reforma
156
del 10 de junio implicó el cambio de denominación en el
título primero, del capítulo primero, que había permanecido desde el primer texto constitucional, es decir, el cambio
del término “garantías individuales” por el de “derechos
humanos y sus garantías”, que trascendió también en los
contenidos de los preceptos 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97,
102 y 105 constitucionales. Esta reforma impuso mayores
exigencias a los juzgadores, con la obligación de interpretar
los derechos humanos de conformidad con la Constitución
y con los tratados internacionales de la materia. Se fortalecieron los principios fundamentales de seguridad jurídica,
como la obligación de favorecer la protección más amplia
y el deber de todas las autoridades de promover, respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos. Otras obligaciones establecidas a los juzgadores para protección del
Estado de derecho, es la de investigar las violaciones a esos
derechos, imponer las sanciones y las reparaciones correspondientes, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Este avance implicó la necesidad de determinar el estatus
o jerarquía de los tratados internacionales de los derechos
humanos, en relación no únicamente con la Constitución,
sino también con los tratados y, en general, con el resto de
las normas del sistema jurídico. Sólo así se pueden armonizar las relaciones entre las diversas normas del orden jurídico nacional, para reconocer que las normas internacionales
en materia de derechos humanos gozan de rango constitucional, y que por esta razón, los tratados internacionales y
las leyes ordinarias deben supeditarse no sólo a los derechos
humanos establecidos en la Constitución, sino también a
los consignados en los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos de los que México sea parte.
157
Esta reforma incide en lo que José María Serna de la
Garza (2012) denomina “el impacto de la globalización
en normas y principios constitucionales básicos”, que nos
obligan al análisis de las doctrinas jurídicas y de los mecanismos, por medio de los cuales se produce la interacción
entre los ámbitos normativos nacional e internacional, y
que tienen relación con temas sistémicos y estructurales:
fórmulas de recepción, cláusulas de jerarquía, doctrinas judiciales de aplicación o de no aplicación del derecho internacional y del orden jurídico interno.
Otra veta para los operadores del derecho e investigadores jurídicos, que se abrió esta con esta reforma, se refiere a
la forma en que el Estado implementa el derecho internacional para aceptar y avalar los estándares jurídicos asumidos por la comunidad internacional. En este punto, se amplió la discusión sobre el tema de la jerarquía de los tratados
internacionales de derechos humanos, para redefinir si a
estos tratados se les reconoce o no un rango constitucional;
tema del que sentó criterio nuestro máximo tribunal constitucional a partir de la contradicción de tesis 293/2011,
del 3 de septiembre de 2013.
Ahora bien, en el marco de los principios que orienta la
ética judicial sobre la misión del sistema de administración
de justicia para el cumplimiento de sus funciones, deben
sustentarse de conformidad con tres principios básicos: independencia, eficiencia y accesibilidad. Cada uno de estos
principios establece un conjunto de objetivos deseables o
ideales, así como una multiplicidad de mecanismos para
llegar a estos objetivos. El principio de independencia, para
José Ramón Cossio Díaz:
Establece una separación indispensable entre la función judicial (administrar justicia lato sensu) y cualquier otra actividad
158
gubernamental o actor político, para poder proveer imparcialidad o neutralidad a dicha función. (Cossio Díaz, 1996).
En este sentido, la independencia judicial implica, en su
aspecto externo, la no subordinación del Poder Judicial y
sus instituciones a ningún otro de los Poderes constituidos.
La independencia judicial en el orden interno se identifica por la autonomía del juzgador, es decir, cada juez, independientemente de su rango o posición en la jerarquía
institucional, debe gozar de una libertad intelectual por la
propia naturaleza de su actividad. El principio de eficiencia
se centra en el criterio de que deben respetarse estrictamente los términos y condiciones que delimita la norma jurídica. Al respecto, Héctor Fix Fierro (1995, p. 76) explica
que “la eficiencia establece la imperiosa necesidad de que
el juzgador cumpla con su tarea dentro de los tiempos y
condiciones que marca la ley”. Indudablemente, la justicia
sólo tiene posibilidades de realizarse si se cumplen los tiempos y se respetan los procedimientos que la ley exige para
proteger a las partes en conflicto. El principio de acceso a
la justicia sólo puede entenderse en el sentido de que las
instituciones de administración de justicia deben estar al
acceso de la sociedad, al alcance de cada persona y no sólo
de ciertos grupos privilegiados. A partir de los tres grandes
principios que caracterizan al Poder Judicial, pueden estructurarse los temas que permitan comprender el ámbito
de esta institución.
Los estudios recientes sobre el funcionamiento de las
instituciones judiciales en México, como en muchos otros
países de Latinoamérica, nos reportan que es deficiente,
no obstante su estructura judicial amplia y sofisticada en
su diseño, en algunos casos. Se le caracteriza como “débil
159
frente a otros actores políticos, lenta en su desenvolvimiento, incierta en sus resultados y desarrollos, poco clara en
su regulación y distante del conocimiento de la sociedad”.
(Concha Cantú & Caballero, 2001, p. 5). En México, hasta la década de los ochenta, se tenía una estructura judicial
muy alejada del cumplimiento de los principios de independencia, eficiencia y accesibilidad judicial, que dio como
consecuencia una reforma judicial, particularmente, la realizada al sistema de justicia en el ámbito federal en 1994 y
sus consecuentes en las entidades federativas; en Baja California esta reforma fue publicada en el Periódico Oficial del
Estado, el 19 de octubre de 2007.
Las bases filosóficas y procedimentales
del Sistema de Justicia Acusatorio Adversarial
El incremento de la criminalidad como fenómeno social,
con nuevas modalidades delictivas, ejecución y altos índices de impunidad, son, entre otros, el resultado de una política criminal inadecuada y el reflejo de una procuración
y administración de justicia penal ineficiente. Los sistemas
de justicia contemporáneos, y en especial, en América Latina, en las distintas materias procesales, particularmente la
penal, habían venido privilegiando el uso del medio escrito, centrado a las formas procesales sin la inmediación del
juez, con la mayoría de sus funciones delegadas a personal
subalterno. Esto origina el retraso de los procesos y la sobresaturación de los tribunales.
El proceso penal acusatorio, como todo procedimiento, no puede exceptuarse al sometimiento del código supremo, en este caso la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que es la norma suprema
que determina los principios, valores y sustentos de todo
160
el ordenamiento jurídico y, particularmente, los derechos
humanos que deben ser respetados en todos los órdenes de
gobierno. Ciertamente, cabe ratificar la función que tiene el derecho constitucional como eje rector del sistema
jurídico de un Estado, y en materia de justicia penal, el
derecho constitucional tiene como objetivo sustentar un
proceso penal con un contenido ideológico y principios
determinados o específicos que deben ser respetados por
los actores, para darle coherencia y validez al sistema. No
hay que olvidar que los actos de autoridad que resulten violatorios de un derecho humano, pueden ser impugnados a
través del juicio de amparo o de otros procedimientos de
defensa constitucional, para que a través de éstos se restituya al quejoso en el goce del derecho que le fue violado; sin
embargo, en algunos casos, no se llega a obtener la finalidad
del juicio de control de constitucionalidad y legalidad, por
cuestiones secundarias, en donde la atención del juzgador
se distrae del verdadero estudio de los actos reclamados.
El ordenamiento jurídico de todo Estado de derecho
democrático, se funda en los derechos que derivan de la
dignidad humana inherentes a su condición de persona y
sujeto de derechos inalienables por su condición de tal. El
derecho penal, como producto cultural democráticamente
sancionado, es la expresión extrema del modo de vida a
realizar para garantizar la cohesión y convivencia social que
producen la seguridad jurídica de los derechos y libertades
en las situaciones límites o críticas, que lo exponen al riesgo
de ser gravemente alterado. El profesor Andrés Domínguez
Vial expone:
El derecho penal tiene una función conservadora y sólo
se refiere a situaciones extremas, y por esta calidad, ellos
161
requieren de la función jerarquizada y restauradora de la
justicia penal, por lo que el tratamiento de los hechos que
amenazan esos bienes jurídicos protegidos, hace necesaria
su verificación objetiva, científica, sobre la cual puede recaer la acción penal del Estado. (Domínguez Vial, 2005).
El derecho penal está sustentado en postulados fundamentales para su interpretación, análisis y crítica, con rigor, de
acuerdo al marco del modelo de Estado social y democrático de derecho. Sus principios fundamentales constituyen
un conjunto de valores que distinguen a esta disciplina de
las otras ramas de la ciencia jurídica. Estos principios los
encontramos asumidos por la ley fundamental mexicana,
en el apartado de los derechos humanos de seguridad jurídica, particularmente, sus preceptos 14, 16 y 20. En el
ámbito internacional, Jorge Nader Kuri expresa que:
En el ámbito internacional, la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano, la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, prevén los principios fundamentales
en materia de justicia penal. (Nader Kuri, 2010).
En la revisión teórica, Ottavio Sferlazza expone que el sistema de justicia:
Constituye una adquisición teórica compartida la opinión
de que la contradicción entre las tesis sostenidas por cada
interlocutor es una técnica que permite evaluar la seriedad de los argumentos que las sustentan y constituye el
162
método menos imperfecto para acercarse, lo más posible,
a la verdad. (Sferlazza, 2005).
Asimismo, C. Conde-Pumpido Tourón y J. Garberí Llobregrat, nos explican que:
El juicio oral es el acto público en el que se desarrolla el
procedimiento probatorio, de forma contradictoria, ante
el mismo órgano jurisdiccional que ha de dictar sentencia,
y que ha tenido el mínimo contacto previo con el procedimiento. (Conde-Pumpido Tourón & Garberí Llobregrat,
2003, p. 608).
Por su parte, Vescovi explica que:
Cuando hablamos de oralidad, lo hacemos para usar un
término que es de común conocimiento y aceptación,
aunque sabemos de antemano que prácticamente no hay
régimen alguno de derecho positivo exclusivamente oral.
(Vascovi, 1984, p. 149).
En el ámbito de la legislación reglamentaria, estos principios los encontramos normados en la legislación penal,
en particular en el Código Penal para el Distrito Federal,
en los preceptos uno a seis: legalidad; tipicidad y prohibición de la aplicación retroactiva, analógica y por mayoría
de razón; prohibición de la responsabilidad objetiva; bien
jurídico y antijuricidad material; culpabilidad y jurisdiccionalidad. Por su parte, el Código Penal para el Estado
de Baja California delimita los principios en sus numerales
uno al cinco: legalidad; tipicidad y prohibición de la aplicación analógica o por mayoría de razón; bien jurídico y de
163
la antijuricidad material; para la aplicación de las penas y
medidas de seguridad, y jurisdiccionalidad.
Lo que se busca con la aplicación de nuevos modelos de
justicia penal es que a través de valores, principios y reglas
jurídicas, los juzgadores obtengan respuestas razonables a
los conflictos de naturaleza criminal que se generan en la
sociedad. El sistema de justicia penal integrado por varias
disciplinas, particularmente el derecho penal y el derecho
procesal, son partes de un mismo cuerpo jurídico regulador
de la investigación criminal, se fundan en principios y valores íntimamente vinculados a los derechos fundamentales
con una nueva noción y contenido de justicia, que la definen, organizan y determinan en su dinámica. Estos principios están incorporados necesariamente a la racionalidad
sustantiva de la investigación criminal.
Pasando ahora al examen de los principios que sustenta
el proceso penal acusatorio, cabe destacar las aportaciones
de Luigi Ferrajoli, quien en su obra clásica Derecho y razón,
presenta los pilares fundamentales sobre los que descansa el
derecho penal garantista, a saber:
• Principio de retributividad o de la sucesividad de la
pena respecto del delito, según el cual nulla poena sine
crimine.
• Principio de legalidad, en sentido lato (mera legalidad)
o en sentido estricto (estricta legalidad), según el cual
nullum crimen sine praevia lege poenali valida.
• Principio de necesidad o de economía del derecho penal y de respeto a la persona, según el cual nulla lex
(poenalis) sine necesitate.
• Principio de lesividad o de la ofensividad del acto, según el cual nulla necessitas sine iniuria.
164
• Principio de materialidad o de la exterioridad de la acción, según el cual nulla iniuria sine actione.
• Principio de culpabilidad personal, según el cual nulla
actio sine culpa.
• Principio de jurisdiccionalidad, según el cual nulla culpa sine iudicio.
• Principio acusatorio o de separación entre juez y acusación, según el cual nullum iudicium sine accusatione.
• Principio de la carga de la prueba o de verificación,
según el cual nulla accusatio sine probatione.
• Principio contradictorio, o de la defensa, o de refutación, según el cual nulla probatio sine defensione. (Ferrajoli, 1995, p. 93).
Las características esenciales del sistema procesal penal acusatorio, son explicadas por el maestro Jorge Nader Kuri,
quien afirma que:
El sistema acusatorio es un modelo procesal opuesto al inquisitorio. El sistema inquisitivo de enjuiciamiento penal
inició su expansión en la Europa continental desde el siglo
xii. Al poco tiempo pasó a considerarse como el derecho
común de Europa. Este sistema dio origen a una fuerte
concentración de los poderes persecutorios y decisorios en
la cabeza de los jueces, expresión clara de un sistema político en el cual el poder emanaba de una única fuente: el
Rey. Así, la tarea de la justicia era funcionalmente delegada
a los inquisidores, quienes, se entendía, retenían el poder
real. Esta acumulación de funciones implicó despojar de
imparcialidad a los jueces, cuyo criterio de justicia estaba
orientado al conocimiento de la verdad a toda costa, en
su máxima expresión, y por ello se justificaba la pesquisa
165
judicial de oficio y la tortura como garantías a favor del
imputado, de la verdad.
En contraste, en el sistema penal acusatorio, al juez,
que debe ser independiente e imparcial, le toca decidir
con base en pruebas buscadas tanto por la parte acusadora
como por la defensa en un plano de paridad. La elección
realizada por el juez entre las diversas reconstrucciones del
hecho histórico es estimulada por la contradicción dialéctica que se desarrolla entre las partes que representan
intereses contrapuestos. (Nader Kuri, 2010).
Debe reconocerse que el derecho penal ha sido ampliamente estudiado, que es una de las áreas jurídicas con un robusto marco teórico y que en las últimas décadas, la ampliación
de la aplicación del sistema de justicia acusatorio adversarial en el mundo occidental ha propiciado el desarrollo de
sus sustentos. Evidentemente, el proceso penal acusatorio
tiene sus bases en los principios rectores del derecho constitucional, y en particular, los derechos humanos de seguridad jurídica, así como de las ciencias penales y del derecho
procesal. Estos principios se han ido fortaleciendo con su
incorporación en la legislación secundaria y mediante los
procesos reformatorios en cada una de las entidades federativas del país.
Por su parte, Vescovi, explica que cuando hablamos de
oralidad, lo hacemos para usar un término que es de común
conocimiento y aceptación, aunque sabemos de antemano
que prácticamente no hay régimen alguno de derecho positivo exclusivamente oral. (Vescovi E., Teoría General del
Proceso, Bogotá, Temis, 1984, p.149.).
Ahora bien, pasando a los principios que determinan
las bases constitucionales del proceso penal acusatorio,
166
particularmente conforme al artículo 20 constitucional,
encontramos tres ámbitos en su categorización. El primer
ámbito de los principios lo conceptualizamos para estos
efectos como básicos, toda vez que esta categorización de
primer nivel le asigna el texto constitucional a estos principios y que corresponden a: “publicidad, contradicción,
concentración, continuidad e inmediación”. Una segunda
categoría de principios son los generales, establecidos por
este mismo precepto constitucional 20, en su apartado A,
en las siguientes fracciones:
i. El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de
los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable
no quede impune y que los daños causados por el delito se
reparen; ii. Toda audiencia se desarrollará en presencia del juez, sin
que pueda delegar en ninguna persona el desahogo y la valoración de las pruebas, la cual deberá realizarse de manera
libre y lógica; iii. Para los efectos de la sentencia sólo se considerarán
como prueba aquellas que hayan sido desahogadas en la
audiencia de juicio. La ley establecerá las excepciones y los
requisitos para admitir en juicio la prueba anticipada, que
por su naturaleza requiera desahogo previo; iv. El juicio se celebrará ante un juez que no haya conocido
del caso previamente. La presentación de los argumentos y
los elementos probatorios se desarrollará de manera pública, contradictoria y oral; v. La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponde a la parte acusadora, conforme lo establezca el
tipo penal. Las partes tendrán igualdad procesal para sostener la acusación o la defensa, respectivamente; 167
vi. Ningún juzgador podrá tratar asuntos que estén sujetos a proceso con cualquiera de las partes sin que esté
presente la otra, respetando en todo momento el principio
de contradicción, salvo las excepciones que establece esta
Constitución; vii. Una vez iniciado el proceso penal, siempre y cuando
no exista oposición del inculpado, se podrá decretar su terminación anticipada en los supuestos y bajo las modalidades que determine la ley. Si el imputado reconoce ante
la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento
de las consecuencias, su participación en el delito y existen
medios de convicción suficientes para corroborar la imputación, el juez citará a audiencia de sentencia. La ley establecerá los beneficios que se podrán otorgar al inculpado
cuando acepte su responsabilidad; viii. El juez sólo condenará cuando exista convicción de la
culpabilidad del procesado; ix. Cualquier prueba obtenida con violación de derechos
fundamentales será nula, y x. Los principios previstos en este artículo, se observarán
también en las audiencias preliminares al juicio.
Cabe destacar, además, otros valores de seguridad jurídica que hace propios este precepto constitucional 20 en su
apartado B, categorizados como “los derechos de toda persona imputada”; así como el apartado C, “de los derechos
de la víctima o del ofendido”.
De la revisión doctrinal y normativa realizada, se destacan algunos principios, que pasamos a referenciar:
Oralidad. Este principio destaca desde las bases constitucionales, porque así lo determinó el legislador en el artículo 20 de la ley fundamental, al precisar que el proceso
168
penal será acusatorio y “oral”. Aunque este principio no
excluye la escritura total de las actuaciones procesales, si las
reduce al mínimo, además este postulado básico del sistema
acusatorio adversarial no se opone a la documentación; no
obstante, supone que el juez ha de decidir basándose en su
percepción y no en lo documentado en el expediente.
Asimismo, la oralidad se ha considerado una garantía
asociada a la publicidad. El sistema acusatorio está ligado al principio de oficiosidad, y el inquisitivo, como todo
sistema procesal, se caracteriza por la acción del juzgador,
donde el juez procede de oficio a la búsqueda, recolección
y valoración de pruebas, llegándose al juicio después de una
instrucción escrita y secreta de la que están excluidos, o en
cualquier caso, limitados, la contradicción y los derechos
de defensa.
Publicidad. Conforme al artículo 20 constitucional en su
apartado B, fracción v, se determina que el proceso penal
acusatorio “será juzgado en audiencia pública”. Queda claro así, que el proceso penal conforme al sistema acusatorio,
incluye la publicidad para permitir su transparencia en la
administración de justicia, lo que excluye al mínimo la forma escrita de las actuaciones procesales.
Contradicción. Este principio faculta a todos los sujetos
procesales para intervenir en el procedimiento en defensa
de sus intereses, para permitirles estar mejor informados
debido a su participación, además de que facilita una mejor
defensa para el imputado y una acusación mejor planteada para la representación social. Este postulado básico del
sistema acusatorio adversarial, al otorgar a los sujetos procesales facultades plenas de intervención, eleva la calidad
de la información que los jueces requieren allegarse para la
toma de decisiones y posibilita a la vez una efectiva defensa
169
del imputado. Este principio resalta en las etapas procesales
de la recepción de pruebas y contrapruebas, así como en el
debate y discusión.
Concentración y continuidad. Este principio prevé que los
actos procesales se desahoguen en una sola audiencia y sin
interrupciones. El respeto a este postulado garantiza el derecho a la justicia pronta y expedita, regulado por el artículo 17 constitucional, precepto que incorpora la exigencia
de que el proceso penal se inicie y concluya “en los plazos
y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones
de manera pronta, completa e imparcial”, hasta la última
etapa del procedimiento. En la práctica, el hecho de que el
juicio no se desahogue en un mismo día, no da lugar a la
suspensión formal de la audiencia, porque ésta continuará
con su misma secuencia.
Inmediación. Este principio exige que todos los actos procesales sean presenciados por el juzgador que va a resolver,
principalmente, la producción de las pruebas, para que
quien está encargado de dictar la resolución o decisión, perciba de una manera directa, es decir, sin delegar funciones,
lo que servirá de base para emitir la sentencia. Este principio impide la delegación de funciones jurisdiccionales y es
de fácil realización cuando existe la oralidad.
Presunción de inocencia. Este principio se basa en el criterio de que toda persona que es investigada como posible
partícipe en un delito, debe ser considerada como inocente
hasta que se declare su culpabilidad por medio de sentencia definitiva, emitida por una autoridad competente, previo juicio en el que por medio de pruebas se demuestre su
participación en el delito imputado. Evidentemente, este
principio tiene inmerso el respecto a los derechos humanos
170
y la supremacía de los principios penales reconocidos
internacionalmente.
Libre valoración de la prueba. Este principio es contrario
a la prueba tasada legal o sistema tarifario, faculta al juez
para valorar las pruebas utilizando la lógica y realizando
una crítica sana, en donde aplica su experiencia, conocimientos, prudencia y otros valores humanos inherentes a
la autoridad jurisdiccional. Este principio se destaca por
otorgar esta facultad al juzgador.
Para que estos principios no queden como una mera afirmación teórica, es necesario que en el proceso penal los
poderes de un sujeto sean balanceados con aquellos reconocidos a otro sujeto. Para este fin se requiere, ante todo, que
un juez imparcial pueda dirimir los momentos de contraste inevitables entre los dos antagonistas del proceso penal,
quedando en una posición de absoluta neutralidad, incluso
psíquica. Cabe destacar que algunos doctrinistas (Armienta
Hernández, 2012, p. 13), amplían las exigencias procesales
de este nuevo sistema de justicia, a través de integrar otros
elementos, como la publicidad, relevancia de la acusación,
y esclarecimiento judicial de los hechos.
En resumen de este apartado, conviene destacar que el
proceso penal acusatorio es propio de regímenes democrático-liberales, integra los principios de relevancia de la
acusación: como la oralidad, publicidad, contradicción,
concentración, continuidad e inmediación, así como economía procesal. Asimismo, se sustenta este proceso en los
principios básicos de la ética de la administración de justicia: imparcialidad del juez, presunción de inocencia y
esclarecimiento judicial de los hechos. Este sistema acusatorio adversarial, prevé además otras formas de alcanzar la
171
justicia, como los mecanismos alternativos de solución de
controversias, a través de procedimientos con criterios de
oportunidad; esto es, la discriminalización de hechos punibles, con la finalidad de evitar la intervención del poder del Estado, mediante otras formas de reacción frente
a la conducta reprochable que permitan alcanzar mejores
resultados, consistentes en la adecuación social del hecho, la culpabilidad mínima del autor, la ausencia de prisión preventiva, y la eficiencia del sistema penal, a través
de la aplicación de la justicia alternativa y de mecanismos
autocompositivos.
Un tema de indiscutible inclusión en el análisis del proceso penal acusatorio, es el referido a la protección y derechos de la víctima o del ofendido. Desde los primeros
estudios sobre los conceptos de víctima y victimología, el
fundamento base es la importancia de la atención a la víctima, lógicamente, con sustento en un primer principio que
es el de resarcimiento del daño causado, así como con el
criterio de colaboración, que la propia víctima tiene posibilidad de aportar para el esclarecimiento de los hechos.
En el ámbito internacional, el reconocimiento expreso de los derechos de las víctimas se encuentra en varias
declaraciones e instrumentos internacionales. La Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas
(1985), proclamó la “Declaración de los principios básicos
de justicia para las víctimas de actos delictivos y abuso de
poder”. Esta declaración contiene la normativa básica para
el tratamiento de las víctimas, como lo son el derecho a la
información, derecho a un trato equitativo, los conceptos
de restitución, compensación, así como la especialización
de servicios.
172
México ha tenido un importante desarrollo en materia
de victimología, en el año de 1969 se publica la Ley sobre
Auxilio a las Víctimas del Delito del Estado de México; en
1970, el doctor Luis Rodríguez Manzanera inicia con los
primeros estudios victimológicos; en 1980 se funda la primera cátedra de victimología en el Instituto Nacional de
Ciencias Penales; en febrero de 1989, la Sociedad Mexicana
de Criminología y la Universidad Autónoma de San Luis
Potosí organizan el III Congreso Nacional de Criminología,
para el análisis de trabajos y aportaciones de expertos sobre
la victimología; en abril del mismo año, la Procuraduría
General de Justicia del Distrito Federal inicia el programa
de agencias especializadas en la atención a víctimas, que es
seguido como modelo para la creación de otros órganos
en varias entidades federativas. Por su parte, la Sociedad
Mexicana de Criminología abre una sección dedicada a la
victimología, de la cual surge una institución de asistencia
privada conocida con el nombre de Fundación Mexicana
de Asistencia a Víctimas. En el año de 1993, es reformada
la Constitución para reconocer los derechos de las víctimas
del delito, como consecuencia, varias entidades federativas
han agregado a sus legislaciones, diversas normatividades
referentes a este tema.
Cabe destacar que la reforma constitucional de 2008, en
materia de justicia penal, le asigna un lugar preponderante
a la víctima y ofendido, con la incorporación de sus derechos en el texto constitucional. Es en el mismo precepto
constitucional 20, relativo al proceso penal en el que se determinan estos derechos, en su apartado C, en los siguientes términos:
173
i. Recibir asesoría jurídica; ser informado de los derechos
que en su favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado del desarrollo del procedimiento penal; ii. Coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban
todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, a que se
desahoguen las diligencias correspondientes, y a intervenir
en el juicio e interponer los recursos en los términos que
prevea la ley. Cuando el Ministerio Público considere que
no es necesario el desahogo de la diligencia, deberá fundar
y motivar su negativa; iii. Recibir, desde la comisión del delito, atención médica y
psicológica de urgencia; iv. Que se le repare el daño. En los casos en que sea procedente, el Ministerio Público estará obligado a solicitar
la reparación del daño, sin menoscabo de que la víctima
u ofendido lo pueda solicitar directamente, y el juzgador
no podrá absolver al sentenciado de dicha reparación si ha
emitido una sentencia condenatoria. La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de
reparación del daño; v. Al resguardo de su identidad y otros datos personales en
los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando
se trate de delitos de violación, trata de personas, secuestro
o delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador
sea necesario para su protección, salvaguardando en todo
caso los derechos de la defensa. El Ministerio Público deberá garantizar la protección de víctimas, ofendidos, testigos
y en general todas los sujetos que intervengan en el proceso.
Los jueces deberán vigilar el buen cumplimiento de esta
obligación; 174
vi. Solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias
para la protección y restitución de sus derechos, y vii. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como
las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la
acción penal o suspensión del procedimiento cuando no
esté satisfecha la reparación del daño.
En el ámbito reglamentario, fue expedida la Ley General
de Víctimas, con su publicación en el Diario Oficial de la
Federación, el 9 de enero de 2013. Esta nueva normativa
crea el Sistema Nacional de Ayuda, Atención y Reparación
Integral de Víctimas, y la Comisión Ejecutiva de Atención
a Víctimas. Asimismo, se mandata a las legislaturas locales
y a la asamblea legislativa del Distrito Federal, para que en
un plazo no mayor a 180 días armonizaran su legislación a
esta normativa de víctimas.
En la revisión realizada se encontró que hasta el presente
sólo cinco entidades federativas han armonizado su legislación a lo dispuesto a la Ley General de Víctimas. En Baja California, sobre este tema fundamental del sistema de justicia,
se expidió la Ley de Atención y Protección a la Víctima o el
Ofendido del Delito para el Estado de Baja California, publicada en el Periódico Oficial, No. 39, del 22 de agosto de 2003,
entrando en vigor conforme al artículo transitorio único:
ÚNICO.- Las presentes reformas entrarán en vigor al día
siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado en la Ciudad de Mexicali, y en forma sucesiva en los
demás Municipios, del Estado de Baja California, conforme al siguiente orden: I.- Ensenada, a partir de las cero horas del día tres de mayo del año dos mil doce. II.- Tijuana,
175
Tecate y Playas de Rosarito, a partir de las cero horas del
día tres de mayo del año dos mil trece. (Periódico Oficial
del estado de Baja California, 2013).
En Baja California, respecto a la armonización legislativa
ordenada por la Ley General de Víctimas, se encuentra en
proceso una reforma a la ley local de la materia, a través
de su respectiva iniciativa en estudio en la legislatura local.
III. Aplicación e implementación del sistema de justicia acusatorio adversarial en Baja California
En Baja California, el 19 de octubre de 2007, fue publicado
en el Periódico Oficial del Estado, un nuevo código de procedimientos penales, que nunca entró en vigor, y después
de incorporar las recomendaciones planteadas por académicos, profesionales del área y la ciudadanía en general,
fue abrogado a partir de la publicación de un nuevo código
de procedimientos, el 18 de diciembre de ese mismo año
de 2007. Simultáneamente a la expedición de este código,
se instaló la comisión interinstitucional para coordinar los
trabajos de la aplicación del Nuevo Sistema de Justicia Penal, con la integración de representantes de los tres órganos
del Estado. Posteriormente, se calendarizaron los trabajos y
avances del proyecto, y se instalaron los comités técnicos de
implementación por parte del órgano Judicial del Estado,
de la Procuraduría General de Justicia del Estado y de la
defensoría de oficio.
La primera fecha acordada por municipio para iniciar la
vigencia del Sistema de Justicia Acusatorio Adversarial en
Baja California fue: en Mexicali, el 1 de junio de 2009; en
Ensenada, el 1 de junio de 2010; y para iniciar en Tijuana,
176
Tecate y Playas de Rosarito, el 1 de junio de 2011. No obstante, el 20 de marzo de 2009, se expidió un decreto por
el Congreso del Estado que reformó la fecha de entrada en
vigor de este sistema de justicia, acordándose que:
[…] entrará en vigor a las cero horas del día primero
de febrero del año dos mil diez en el partido judicial de
Mexicali y en forma sucesiva y anual, en los demás partidos judiciales del Estado, conforme al siguiente orden:
i. Ensenada, a partir de las cero horas del día primero de
febrero del año dos mil once; ii. Tijuana, Tecate y Playas
de Rosarito, a partir de las cero horas del día primero de
febrero del año dos mil doce.
Meses después, se aprobó por el Congreso del Estado, mediante el decreto número 196, un nuevo diferimiento para
iniciar la vigencia del nuevo sistema de justicia: en Mexicali
el 11 de agosto de 2010; en Ensenada, el 3 de mayo de 2012;
y en los municipios de Tijuana, Tecate y Playas de Rosarito,
un año después. Con base en esta reforma, el nuevo sistema
de justicia entró en vigor en el municipio de Mexicali el 11
de agosto de 2010. No obstante, un día antes de la entrada en vigor en el siguiente municipio, que era Ensenada, se
emitió un nuevo decreto para diferir la entrada en vigor del
sistema en el resto de los municipios del Estado, es decir, en
Ensenada el 11 de agosto de 2014 y en los municipios de
Tecate, Tijuana y Playas de Rosarito el 11 de agosto de 2015.
Estamos convencidos que la aplicación del proceso penal acusatorio y su implementación representa un reto y
conlleva implicaciones con un alto compromiso social para
los operadores del sistema y para la administración pública
en su conjunto. Porque no bastan las reformas al marco
177
normativo e institucional, la impartición de justicia tiene
que ser un proceso completo e integral que comprenda
desde la prevención y persecución de los delitos, hasta los
subsistemas procesales y penitenciarios, como garantía de
una justicia expedita, eficaz, clara y transparente, con legalidad y el buen funcionamiento de las instituciones públicas competentes en la materia. Esto nos lleva a plantearnos
las siguientes preguntas: A partir de la implementación del
Nuevo Sistema de Justicia Penal, ¿se ha fortalecido la prevención del delito?, ¿se ha mejorado la coordinación del
Sistema Estatal de Seguridad Pública, y a la vez de éste con
la Federación?, ¿se ha mejorado la investigación del delito a
cargo de la policía bajo la conducción jurídica del Ministerio Público?, ¿cómo se han ampliado los derechos de la víctima y ofendido?, ¿se han implementado mecanismos alternativos de solución de controversias?, ¿se ha despresurizado
el sistema judicial abreviando procesos penales?, ¿cómo ha
operado la prisión preventiva y beneficios preliberacionales?
En efecto, la aplicación del nuevo proceso penal acusatorio, exige de:
• Políticas públicas de fortalecimiento de prevención del
delito, mediante acciones dirigidas hacia el sector educativo, comunitarias con incidencia en las familias, así
como acciones de impulso a la cultura cívica, artística
y deportiva.
• El fortalecimiento del Sistema Estatal de Seguridad
Pública, con el involucramiento de todas las instancias
que participan en los diferentes ámbitos de competencia en esta materia, a nivel municipal, estatal y federal,
con una real coordinación en sus funciones y acciones.
• El mejoramiento de las técnicas científicas y metodologías sobre la investigación del delito a cargo de la
178
•
•
•
•
policía, bajo la conducción jurídica del Ministerio Público y administración de justicia, en general.
Un principio básico de este nuevo sistema es la atención
a la víctima, por lo que exige del establecimiento y acceso de mecanismos judiciales efectivos de protección a
las víctimas y ofendidos, para la pronta reparación del
daño que hayan sufrido.
Establecimiento o en su caso mejoramiento de unidades eficaces de medios alternativos, atención temprana y orientación para las partes intervinientes en la
controversia.
Conforme al principio de presunción de inocencia, habría que revisar cómo se han aplicado y cuál ha sido la
percepción ciudadana y actitud de las partes respecto a
los beneficios preliberacionales y la eliminación de la
prisión preventiva.
Sobre el sistema penitenciario, habría que revisar cómo
se han fortalecido y modernizado sus capacidades, por
medio de programas de reinserción social que promueven el vínculo social y emocional del interno con su
familia, trabajo y comunidad en general, y como se encuentra el avance sobre al tratamiento adecuado para la
deshabituación y rehabilitación de adicciones.
Consideraciones finales
Primera. Las respuestas a las preguntas formuladas, solo
podremos encontrarlas en propuestas y recomendaciones
en consideración a la magnitud de esta reforma, que por su
naturaleza conlleva todo un cambio de cultura en general,
no sólo de justicia. Ciertamente, debemos reconocer que el
179
proceso penal acusatorio, es la alternativa que se ha encontrado como modelo efectivo de la administración de justicia para el avance democrático, a partir de sus sustentos en
los principios de oralidad, publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. Otros valores que
están presentes en este sistema de justicia son la presunción
de inocencia, la imparcialidad del juzgador, publicidad, relevancia de la acusación, y esclarecimiento judicial de los
hechos. Se parte así, del convencimiento de que el sistema de justicia acusatorio adversarial, con sustento en estos
principios fundamentales de seguridad jurídica, garantiza
celeridad y una mayor objetividad, así mismo, la inmediatez garantiza la presencia del juez, quien conoce en forma
inmediata las manifestaciones de las partes.
Segunda. Para alcanzar su misión democrática y los altos fines de seguridad jurídica, el sistema de justicia acusatorio
adversarial se constituye en un modelo efectivo integrado
por un entramado de técnicas y procesos que en conjunto
integran el proceso penal. En un primer momento, deberá
tenerse especial atención a todas las etapas procesales que integran este procedimiento penal: preliminar o de investigación, intermedia o de preparación del juicio oral y la de juicio oral en sentido estricto o de debate. Los otros subsistemas
de esta red procesal, su buen funcionamiento son también de
gran importancia para la eficacia y resultados deseados, entre
ellos, los mecanismos alternos de solución de controversias,
la atención a la víctima y ofendidos, así como la ejecución de
las penas y el sistema de reinserción social.
Tercera. En la filosofía que sustenta el sistema de justicia
acusatorio adversarial, la Justicia Alternativa es la clave
como política pública para mejorar sustantivamente las
relaciones interpersonales y grupales, porque propicia el
180
diálogo, la flexibilidad, tolerancia, consenso y por ende incide en la restauración del tejido social. Ciertamente, es
evidente la necesidad de promover los métodos alternos de
solución de conflictos como un eficaz antídoto contra la
violencia, por lo que se deberá capacitar a los servidores
públicos encargados de la procuración y administración de
justicia, así como dotar a la ciudadanía de la metodología
idónea para resolver asociativamente los conflictos, informar a las instituciones socializadoras y a la comunidad en
general.
Cuarta. La protección y derechos de la víctima, es un asunto de indiscutible inclusión en la eficiencia del proceso penal acusatorio, así lo determinó la reforma constitucional
del sistema de justicia penal en su artículo 20 apartado C.
Desde los primeros estudios sobre los conceptos de víctima
y victimología, el fundamento base es la importancia de la
atención a la víctima, lógicamente se sustenta en un principio básico, el resarcimiento del daño causado, así como con
el criterio de colaboración, que la propia víctima tiene posibilidad de aportar para el esclarecimiento de los hechos.
Quinta. Otro ámbito de atención importante para el cumplimiento de los fines del sistema de justicia acusatorio es el
relativo a la ejecución de las penas, tema que fue también
integrado en la reforma constitucional, conforme al artículo 18 de la ley fundamental. Las exigencias en esta materia
se centran en que el sistema penitenciario y de reinserción
social, deberá organizarse sobre la base del respeto a los
derechos humanos, la salud, la educación, del trabajo, la
capacitación para éste, así como el deporte, a partir de los
medios para lograr del sentenciado la reinserción a la sociedad. La eficiencia en la aplicación y realización de estos
181
medios, permitirán lograr la reinserción del sentenciado a
la sociedad y su no reincidencia.
Sexta. Se debe tener presente también en la implementación
del proceso penal acusatorio, la importancia de una capacitación intensa y amplia de todo el personal involucrado en
el sistema de justicia. En el trabajo de campo realizado para
esta investigación se observó que el Poder Judicial, la Procuraduría y la Defensoría Pública, entre otras Instituciones,
están desarrollando para su personal un ambicioso programa de actualización. Es necesario reforzar esta vía, mediante
acciones educativas formales, diplomados, especialidades
y programas de posgrado, así como programas formativos
de actualización permanente y acciones de intercambio de
ideas y experiencias nacionales e internacionales.
Séptima. En el ámbito académico es necesaria, la actualización de los planes de estudio de la licenciatura en derecho
y licenciaturas afines, con la finalidad de reorientar el perfil
profesional a través de la integración de los valores, contenidos y asimilación de actitudes formativas que exige este
sistema de justicia adversarial. A su vez, se deberán actualizar y adecuar los programas y unidades de aprendizaje de
los cursos, en especial en el área de derecho penal, derecho
procesal penal, criminología, criminalística, seguridad pública y ciencias penales en general.
En este mismo ámbito de la educación superior, debe
asumirse el compromiso de organizar y realizar cursos, seminarios, diplomados y otras acciones formativas sobre los
principios, valores y procedimiento de este nuevo sistema
de justicia.
Octava. En la misma vía de formación y socialización de
este sistema de justicia, se requiere impulsar acciones de
vinculación con el sector educativo en sus diferentes niveles
182
de escolaridad, con programas y acciones didácticas formativas acorde a la pedagogía apropiada a cada nivel educativo. Esta tarea debe ser asumida por el sistema educativo
en sus diferentes ámbitos de competencia y compromisos
institucionales.
Novena. Se parte también de que han sido realizados los
estudios sobre las necesidades de recursos humanos, instalaciones físicas y mobiliario, por las diferentes instancias
gubernamentales, particularmente las áreas de procuración
de justicia, poderes judiciales federal y locales y defensorías de oficio. La infraestructura es otro requisito y gran
reto para la impartición de justicia oral, pues es necesario
adecuar a las instalaciones físicas, mobiliario y tecnología
necesaria conforme a la metodología y procedimientos que
integran el sistema de justicia acusatorio adversarial.
Décima. Las respuestas parecen indicar que es necesario seguir trabajando en varias vías, una de ellas es la de socialización del nuevo sistema con la comunidad en su conjunto y
por sectores con los gremios profesionales, en particular los
sectores jurídico y de otras profesiones, sector empresarial,
así como con grupos comunitarios.
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189
Atención policial centrada
en las víctimas: el caso de
las Unidades de Violencia
Intrafamiliar en Baja California
Carolina Robledo Silvestre
La atención policial centrada en la víctima es una novedad reciente en México si se da por contado que el enfoque de acción de las corporaciones de seguridad ha estado
orientado hacia la persecución del delincuente. En Baja
California, específicamente, se han hecho algunos adelantos en la materia con la creación de las llamadas Unidades
de Violencia Intrafamiliar (uvi), en la última década, cuyo
propósito ha sido especializarse en la atención a las víctimas
en apoyo a la labor realizada por la policía municipal. Sin
embargo, sus alcances siguen siendo cortos, sobre todo, en
la medida en que continúan inmersas en una cultura institucional que no ha integrado en la práctica el enfoque de
género y de la víctima en la atención del delito.
Estos procesos institucionales deben empezar a analizarse con el fin de comprender el fenómeno de la seguridad
desde una mirada integral. Con este propósito planteamos
una aproximación a las uvi de Baja California, desde un
acercamiento a los testimonios de los agentes que atienden
el llamado de la violencia intrafamiliar y la revisión crítica
del fenómeno en el contexto regional.
Para aproximarnos al tema se realizaron entrevistas
en las uvi de Ensenada, Tijuana y Mexicali, así como
en el Centro de Atención a Víctimas de la Violencia en
190
Mexicali,1 y se obtuvieron datos del Centro de Control,
Comando, Comunicaciones y Cómputo (C4) sobre llamadas relacionadas con violencia intrafamiliar. El análisis
de esta información se realizó teniendo en cuenta los siguientes aspectos: la presencia de un enfoque centrado en
la víctima; la presencia femenina como elemento esencial
del enfoque de atención; la dimensión regional del problema de violencia intrafamiliar; los avances en términos
de la respuesta institucional al problema a través de estas
unidades y; los principales retos que éstas deben enfrentar
en su trabajo diario y en su sostenimiento en el tiempo.
Iniciamos planteando algunos antecedentes conceptuales y estadísticos sobre la violencia intrafamiliar en Baja California, para presentar después el mapa institucional de las
corporaciones responsables de atender el problema. Finalmente, se analizan los hallazgos obtenidos en el trabajo de
campo, centrando la atención en el discurso y la práctica de
los agentes involucrados directamente con la atención de
las víctimas. Lo anterior, desde un enfoque crítico sobre el
papel que deben desempeñar las policías en la atención de
la violencia intrafamiliar, entendiendo que hace falta promover cambios culturales al interior de las organizaciones,
con el fin de mejorar la atención que se brinda en el caso de
la violencia intrafamiliar, siendo éste un problema social y
no únicamente una situación exclusiva del ámbito privado.
1) En Ensenada se entrevistaron a tres de los cuatro agentes encargados de la Unidad.
En Tijuana se entrevistó al jefe de Unidad contra Violencia Doméstica, José Luis Razo,
a la encargada del programa de prevención adjunto a la uvi y a un oficial operativo de la
Unidad. En Mexicali se entrevistó a la Mtra. Cruz Amelia Ahumada Luna, coordinadora
del Área Especializada de la Policía contra la Violencia Familiar y Violencia de Género.
Las entrevistas tomaron entre una hora, y hora y media, cada una, y se llevaron a cabo en
las instalaciones de las Unidades en cada municipio. Estas entrevistas fueron grabadas y
transcritas para ser analizadas sobre los aspectos que se mencionan arriba.
191
Definición de conceptos
La violencia intrafamiliar se presenta como una de las problemáticas de más grave incidencia en México y en el mundo, siendo incluso mucho más alta que cualquier otro tipo
de delito (Azaola, 2008). Algunos estudios afirman que la
familia es un medio especialmente propicio para la emergencia de conflictos entre sus miembros (Azaola, 2008),
tanto por las condicionantes psicológicas de cada integrante, como por las condiciones sociales en que se inscribe. En
términos generales, la violencia intrafamiliar puede entenderse como aquel acto cometido dentro de la familia por
uno de sus miembros, que perjudica gravemente la vida,
el cuerpo, la dignidad, la integridad psicológica o la libertad de otro miembro de la familia. Este acto ocurre casi
siempre en la casa y en la intimidad de la familia (Duffy &
Momirov, 1997). Se trata de un tipo de violencia en que
el sujeto vulnerado se transforma en objeto de la conducta
abusiva del agresor (Azaola, 2008).
Las principales víctimas de este tipo de violencia –aunque no las únicas– son las mujeres y los niños. No sólo por
su vulnerabilidad física, sino, sobre todo, por el resultado
de relaciones de poder desiguales que los ubican en una posición desventajosa. Aunque las definiciones son bastante
variadas, los autores coinciden en mencionar al menos cuatro tipos de maltrato hacia los menores: el maltrato físico,2
el maltrato psicológico, el abuso sexual y la negligencia
2) Sólo ocho países han prohibido expresamente el castigo corporal a los niños en sus
leyes: Australia, Croacia, Chipre, Dinamarca, Finlandia, Italia, Latvia, Noruega y Suecia
(Azaola, 2008).
192
(Azaola, 2008).3 En el caso de las mujeres, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) considera cuatro
formas de violencia: la física, la económica, la sexual y la
emocional (o psicológica) (inegi, 2012, p. 13).4
Aunque las categorías son claras, reconocer estas formas
de maltrato se hace difícil en una sociedad en la que la violencia se naturaliza. En este sentido la perspectiva de género
promueve entender la violencia intrafamiliar desde el terrorismo patriarcal y no desde la violencia situacional (Castro
& Casique, 2008, p. 25), con el fin de profundizar en el
entendimiento del problema. Desde este enfoque se entiende que no sólo las mujeres son víctimas de la violencia,
sino todos aquellos sujetos vulnerados por una jerarquía de
poder basada en el sexo, la edad y los recursos materiales y
personales de quien ostenta una posición ventajosa.
Contraria a esta perspectiva, el enfoque simple –o situacional– de la violencia que domina el panorama institucional, permite que políticos o promotores marginalicen
la violencia contra las mujeres, utilizando términos como
“pelea entre amantes” o “crimen pasional”, alejándose de la
posibilidad de entender el problema desde una perspectiva
3) La negligencia se entiende como la “incapacidad que tiene el cuidador de procurar a
un niño las condiciones sanitarias, educativas, de desarrollo psicológico, nutrimentales, de
alojamiento y protección frente a cualquier peligro” (Perea-Martínez et al., 2007, p. 193).
Es importante señalar la diferencia entre negligencia y pobreza. Dado que la primera tiene
que ver con la privación de recursos con los que sí se cuenta, pero que no son ofrecidos a los
niños, mientras que la pobreza tiene que ver con la escasez de dichos recursos.
4) Dentro de la violencia física se incluyen las formas de sometimiento del cuerpo a través
del daño o el abuso físico. La violencia económica se manifiesta a través de omisiones
de las necesidades más básicas de una familia (alimentación, salud, educación), hasta el
robo, destrucción y todo tipo de actos fraudulentos de los bienes familiares. La violencia
sexual arremete físicamente en contra de la mujer por medio de exigirle algún tipo de relación sexual. La violencia emocional constituye una forma sutil de agresión no visible a
primera vista, que deja huellas importantes en la psique femenina ocasionadas por insultos, amenazas, celotipia, intimidaciones, humillaciones, burlas, aislamiento o infidelidad.
193
social y compleja. Aunque estos términos son inaceptables
de acuerdo con las normas internacionales de derechos humanos, en la práctica siguen siendo utilizados en México
y en otros países para disminuir la culpa del responsable y
reducir su sentencia en prisión (Staudt, 2011).
Este tipo de prácticas y discursos, instalados en las instituciones públicas y en la comunidad en general, bloquean
la posibilidad de una conciencia sobre la violencia en todas
sus expresiones, superando su carácter de mero acto criminal (Batres, 1994). Aunque México se encuentra lejos de
alcanzar dicho objetivo, el enfoque de género ha sido integrado paulatinamente en las instituciones públicas atendiendo al llamado del activismo feminista,5 que es un paso
importante que muestra ya sus propios avances.
Pero la perspectiva de género no es suficiente para atender el problema de la violencia intrafamiliar. Para ello debe
asumirse también el enfoque de la victimología, como un
camino para reconocer y atender los efectos humanos de
la criminalidad. Esta propuesta teórica, impulsada desde
los años treinta en los países desarrollados y retomada sólo
5) Prueba de ello es la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh), que se ha realizado a nivel nacional en tres ocasiones. En ésta se entiende
la violencia como el sometimiento de la mujer en todos los aspectos de su vida, afectando
su libertad, dignidad, seguridad y su intimidad moral y física. La noción adoptada por
el inegi permite reconocer que la violencia no se reduce únicamente a golpes, sino que
abarca aspectos más sutiles, pero no menos dañinos (inegi, 2012, p. 12).
194
recientemente en América Latina,6 ha posibilitado el desarrollo de legislaciones internacionales, regionales y locales
tendientes a proteger a las víctimas (Díaz, 2008), reconociendo su papel esencial en el proceso judicial penal, pero
sobre todo, abriendo un camino para el cambio de perspectiva en los modos de comprender la seguridad.
Uno de los mayores problemas que se presentan en
nuestro contexto es la revictimización de las víctimas: los
funcionarios “no las escuchan, no las dejan hablar, no
creen sus relatos o no creen que las situaciones que viven
sean realmente peligrosas, ni que sea importante intervenir” (Sagot, 2002, p. 74). Para el caso de Baja California
la situación es clara en el testimonio de Gabriela Navarro,
quien ha dedicado su vida al trabajo de atención a las víctimas en el estado:
Era muy triste ver cómo pocas mujeres llegaban a las
Agencias del Ministerio Público a denunciar como víctimas de delitos sexuales: aparte de no ser tomadas en cuenta, recibían encima palabrotas por parte de los funcionarios, como “pásame a la violada”, amén de ser sometidas
a declaraciones con preguntas “de rigor” del tipo de “¿te
6) En 1937, el abogado rumano Benjamin Mendelsohn, presenta sus estudios sobre la
resistencia de la víctima en casos de violación, siendo el primero que tiene en cuenta la
perspectiva del ofendido en el estudio de la criminalidad. Su trabajo pionero fue seguido por Henri Ellenberger con su texto “La pareja penal”, en donde aborda la relación
víctima-victimario. Y por el criminólogo Hans von Henting con su libro El criminal y su
víctima: estudios de la sociología del crimen. A partir de los años cincuenta, Mendelsohn
impulsó una nueva rama de las ciencias “bio-psico-sociales” para entender a la víctima.
En la década de 1980 la victimología se emancipó del derecho penal para abordar otros
campos del saber, entre ellos, el de los derechos de las víctimas. Entre algunos de sus
exponentes en la actualidad destacan Elena Larrauri, Elias Neuman, Hilda Marchiori y
John Dussich, entre otros.
195
gustó?”, “¿a poco tú no querías?”, si es que todavía no las
invitaban a salir [...]. (Fernández, 2004, p. 224).
Aunque en las últimas décadas América Latina ha girado
–al menos en el discurso– hacia a un paradigma de seguridad ciudadana “donde el centro de atención es la persona
humana” (Faroppa, 2011, p. 113), aún dominan formas
tradicionales del uso y abuso de la fuerza.7 El giro hacia
este nuevo enfoque no es fácil, pues implica cambios en las
estructuras organizacionales de las instituciones policiacas,
así como en sus prácticas de interacción con la comunidad.
Uno de los principales retos de las corporaciones policiacas, en el camino de la transformación hacia un enfoque
centrado en la víctima, es la de eliminar cualquier forma
de discriminación dentro de sus propias filas. La inclusión
de las mujeres en las instituciones de seguridad, indica Faroppa (2011), logra un impacto directo en las intervenciones con víctimas de violencia o delito. Estudios realizados
en Estados Unidos han demostrado que las mujeres oficiales responden más efectivamente a los incidentes de violencia doméstica y que la calidad en la respuesta policiaca
a los casos de violencia contra la mujer podría mejorar incrementando el número de mujeres en las fuerzas de la ley
(ncwp, 2002, p. 6).
7) La política de seguridad centrada en la operación inmediata y la militarización, impulsada en algunas sociedades latinoamericanas para responder a las amenazas a la seguridad
nacional, representa un retroceso en el propósito de instaurar un paradigma democrático.
En México, la guerra declarada al crimen organizado se ha visto reflejada en formas de
militarización de las instituciones policiacas y de la vida cotidiana.
196
La violencia intrafamiliar en cifras
Hoy en día, una de cada tres mujeres en el mundo sufre
maltrato de su pareja o de algún familiar; una de cada cuatro ha sido violada o agredida sexualmente; 70% de las
agresiones sexuales hacia niños se da en la familia; la mitad
de los homicidios de mujeres los cometen sus parejas o ex
parejas; y por lo menos 60 millones de mujeres que hoy
deberían estar vivas han desaparecido (Pastrana, 2001). En
el caso de las mujeres latinoamericanas se estima que entre
30% y 50% sufren violencia psicológica en sus hogares, y
entre 10% y 35% violencia física (Rodríguez, Rincón &
Aguilarotos, 2007).
En México, por su parte, la Endireh (2011) reveló que
de las mujeres mexicanas casadas o unidas de 15 y más
años, 44.9% han experimentado incidentes de violencia a
lo largo de la relación con su última pareja; mientras que
para Baja California el porcentaje fue de 38.6%, ocupando
el lugar número siete entre las entidades con los más bajos
porcentajes de mujeres que han experimentado violencia.
De las mujeres casadas o unidas que declararon haber sufrido violencia a lo largo de su relación en el estado, 91.5%
experimentó violencia emocional, 50.5% económica,
21.1% física y 10.4% sexual.
En Baja California, 15.1% de las mujeres casadas o unidas han padecido violencia extrema a lo largo de su relación;
37.1% de las mujeres violentadas ha tenido que recibir
atención médica o psicológica, o requirió hospitalización u
operaciones ocasionadas por las agresiones recibidas. De las
mujeres que han sufrido violencia en la entidad, sólo un pequeño porcentaje ha denunciado o ha pedido ayuda; 9.2%
de las mujeres casadas o unidas que ha sufrido violencia por
parte de su pareja sí lo hizo; de ellas, 81.4% denunció ante
197
el Ministerio Público, la presidencia municipal o la policía,
y 38.5% lo hizo ante el Desarrollo Integral de la Familia
(dif ), el Instituto de la Mujer (Inmujer) u otras instancias.
Respecto a los feminicidios en todo el estado, las cifras
oficiales registraron 191 casos en el periodo de 2000-2004
(Cámara de Diputados, 2006, p. 99; en Fuentes, Barajas &
Figueroa, 2007). Sin embargo, una investigación de académicos de la región señala la ocurrencia de 182 casos de
homicidios dolosos contra mujeres, tan sólo en Tijuana,
durante el mismo periodo (Fuentes, Barajas & Figueroa,
2007, p. 210).8 Para los años posteriores, el aumento de las
muertes violentas de mujeres en la entidad es alarmante.
De 2005 a 2009 la tasa de homicidios por cada 100 mil
mujeres pasó de 2.7 a 10.19.
Uno de los aspectos poco conocidos sobre la incidencia
de la violencia intrafamiliar en Baja California tiene que
ver con lo que ocurre en las zonas rurales. En 2012, la Procuraduría de los Derechos Humanos del estado, en coordinación con Cesun Universidad, presentó los resultados de
una investigación cualitativa llevada a cabo en zonas rurales
de Ensenada con mujeres indígenas. En los resultados, la
violencia intrafamiliar se presentó como “la forma de violencia más extendida y reconocida, con 78.5%”, entre los
8) Un dato interesante nos revela que las defunciones femeninas con presunción de homicidio presentan un incremento importante en los últimos años (Incháustegui, 2012),
pasando de 9.5% en 2005, a 26.6% en 2010. Según el informe coordinado por Incháustegui, el aumento en estos casos coincide con la disminución en el número de necropsias
realizadas en el estado, debido a la saturación de los servicios. Asimismo, los datos de
defunciones ocurridas en la vivienda se incrementaron entre 2005 y 2010, al pasar de
25.9% a 34.2% sobre el total de muertes de mujeres, mientras que se registró una disminución importante en los casos en que la lesión ocurrió en la vía pública (de 47.3% a
18.4%) (Incháustegui, 2012). Pese a esta situación, en ninguno de los casos de defunción
de mujeres se presumió muerte por violencia intrafamiliar en el periodo citado.
9) inegi. Estadísticas de defunciones, 2009. Base de datos.
198
entrevistados. Se encontró, además, que existe un desfase
entre el nivel de información, el reconocimiento de la violencia y la capacidad de actuar o salirse del circuito violento
por parte de las mujeres (Procuraduría de los Derechos Humanos de Baja California, 2012).
En el caso de la violencia contra los niños y niñas, se estima que en México entre 55% y 62% de los menores han
sufrido alguna forma de maltrato en algún momento de su
vida (onu, 2006). Entre los más vulnerables a sufrir estas
situaciones se encuentran los indígenas, los migrantes, los
que viven en las calles y los sexualmente explotados. Para el
caso de Baja California, en un estudio realizado por Humberto González y Teresa Fernández (2010), se encontró que
una tercera parte de los jóvenes fue afectada –como testigo
o como víctima– por la violencia en su hogar durante la
infancia.10 Los golpes frecuentes, tanto para los niños como
para las niñas, provenían, en más de 90% de los casos, de
alguno de los hombres de la familia, y en el caso de las mujeres, hubo una proporción ligeramente mayor de madres
golpeadoras (González & Fernández, 2010). Los casos de
violencia sexual sufridos por los jóvenes fueron cometidos
en su mayoría por un familiar cercano y ocurrieron antes
de los 15 años.
Pese a la magnitud del problema se ha detectado una alta
cifra negra en la denuncia de las diferentes formas de maltrato. En México, el dif informó que en 2008 se recibieron
en todo el país 59,240 denuncias de maltrato infantil. En
57% de estas denuncias se comprobó el maltrato y, sin embargo, solamente 7.8% de ellas fueron presentadas ante el
10) Para este estudio fueron entrevistados 4,000 jóvenes del estado de Baja California, de
los 600,000 pobladores con que cuenta dicha entidad (González & Fernández, 2010).
199
Ministerio Público. De las 2,048 denuncias recibidas en
Baja California en el mismo año, se comprobó el maltrato
en 272 (13.2%), de las cuales 244 fueron presentadas ante
el Ministerio Público (ssp, 2010).
Respuesta institucional
A partir de la década de 1990 inician en México los esfuerzos por generar políticas de atención al tema de la violencia en los hogares, gracias a la presión ejercida por diversos
actores que promueven el enfoque de género. La respuesta
a estas demandas ha sido lenta, pero sostenida, sobre todo,
en lo referente a la creación de instituciones y cambios en la
legislación.11 El balance indica que, si bien se han alcanzado
algunas metas importantes, aún existen grandes dificultades en las áreas de atención, prevención, investigación y
normatividad respecto a la violencia intrafamiliar en el país
(Valdez, 2006).
La presión de los grupos organizados y la ampliación
de la importancia brindada al tema en las últimas décadas,
han hecho que la denuncia aumente, saturando en muchos
casos la respuesta de las instituciones prestadoras de servicios (Valdez, 2006, p. 424). Torres (2004) sostiene que los
centros de atención a la violencia intrafamiliar están rebasados y en gran medida han servido como instancias de
contención, más que de resolución de la problemática; pues
11) En 1999, la Comisión Nacional de la Mujer lanzó el Programa Nacional contra la
Violencia Intrafamiliar 1999-2000. Sin embargo, éste quedó estancado en el año 2000
con el cambio de gobierno (Valdez, 2006). En 1999 la Secretaría de Salud lanzó la Norma Oficial Mexicana nom190-ssa-1999, sobre prestación de servicios de salud y criterios
para atender la violencia intrafamiliar, aunque se trata de una legislación poco aplicada
en las instituciones de salubridad. En el año 2001 fue creado el Instituto Nacional de las
Mujeres, que ha venido trabajando en la construcción de indicadores para la medición
de la violencia y el seguimiento de las normas.
200
éstos sólo cubren una parte de la población afectada con
una baja calidad en el servicio, siendo las zonas rurales las
más marginadas en el acceso a la atención (Valdez, 2006).
La procuración de justicia es otro de los atascos que presenta el sistema. La intervención judicial para proteger al
niño o perseguir criminalmente al agresor continúa siendo
una excepción a la regla. En muchos casos prevalece el enfoque conciliador frente al agresor, tanto por parte de las
instituciones como de las víctimas, lo que expresa claramente la carga ideológica de los funcionarios y sus propias
concepciones de lo que debe ser una familia “integrada”
(Torres, 2004, p.105).
En Baja California, la primera institución gubernamental creada para atender el problema de la violencia
intrafamiliar fue la Agencia del Ministerio Público Especializada en Delitos Sexuales y Violencia Intrafamiliar, fundada en Tijuana, en 1992. A continuación, el dif puso en
funcionamiento la Línea Binacional de Crisis y surgió el
Programa de Salud Psicológica Familiar, como respuesta a
la necesidad manifestada por quienes llamaban a la línea
con problemas de violencia en el hogar (Fernández, 2004).
Posteriormente, se integraron todos esos programas en el
Centro de Protección Social de la Mujer y se fundaron los
albergues para atender a las víctimas, alejándolas de los espacios de violencia (Fernández, 2004).12 Mientras que el
12) Para conocer en detalle las funciones de estas instancias se recomienda consultar el
artículo de Hernández, González & Villagómez, 2004.
201
dif13 presta este servicio para los menores, las mujeres son
remitidas al Centro de Atención de Violencia Intrafamiliar
en Mexicali (cavim), que presta un servicio especial de refugio en casos de violencia extrema14 (Santos, 2013).
En 2001 se creó el Instituto de la Mujer para el estado de
Baja California,15 que coordina la Red para la Prevención,
Detección, Atención, Información y Evaluación de la Violencia Familiar, cuya función es la planeación de políticas
públicas en la materia (Fernández, 2004, p. 234). Otro de
los órganos para la atención a las víctimas surge al interior
de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja
California, con un grupo de profesionales que brindan los
servicios en las áreas jurídica, psicológica y de trabajo social
(Fernández, 2004).
13) En el caso de los menores, el dif cuenta con dos albergues en el estado, ubicados
en Tijuana y Mexicali, a los que los niños acceden por conducto de la autoridad para su
protección. En estos albergues temporales se les proporciona alimento, vestido, atención
médica, psicológica, recreativa, nutricional y educativa. Para ingresar, los niños deben
ser considerados en “estado de vulnerabilidad”, es decir, que necesiten resguardo, por ser
víctimas de la comisión de un delito en su perjuicio, siendo la principal finalidad de la
institución reintegrarlos a su núcleo familiar.
14) Este lugar, único en la entidad, plantea un programa de trabajo de tres meses con el
que se espera desactivar los patrones de violencia aprendidos en el hogar y fortalecer el
empoderamiento de la mujer en su proyecto de vida. El cavim perteneció, hasta junio
de 2012, al dif municipal de Mexicali, y a partir de entonces su sostenimiento ha sido
asumido por una asociación civil que funciona como patronato. Se regula a través de
la nom046-ssa2-2005. Desde 2012 se auto sostiene a partir de proyectos de inversión
pública, de los cuales recibe recursos para el manteamiento de sus instalaciones y de su
personal. Eventualmente recibe donaciones privadas, tanto en especie como en dinero.
La ubicación del lugar es estrictamente confidencial. Una vez que la mujer es ingresada
con sus hijos debe completar un programa de internación de tres meses sin salir del lugar.
El Centro presta servicios educativos para las mujeres y sus hijos, y ha generado algunas
alianzas empresariales para ofrecer posibilidades de vinculación laboral a las usuarias una
vez que han terminado el programa.
15) Esta información puede ser consultada en la página web de Inmujer, en la sección
“Ámbito normativo estatal”, en http://www.bajacalifornia.gob.mx/inmujer/atencion_
victimas.html
202
En términos jurídicos es importante mencionar la reforma al artículo 242 Bis del Código Penal del estado, en
el que se tipifica la violencia intrafamiliar como delito; así
como la sanción de la Ley de Atención y Prevención de la
Violencia Familiar del Estado de Baja California, en 2003, y
la promulgación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a
una Vida Libre de Violencia, en 2008. Al tipificarse la violencia intrafamiliar como delito, la ley impone sanciones a
los agresores, que pueden ir desde seis meses hasta cuatro
años de prisión o una multa de 24 a 300 días de salarios
mínimos. La norma incluye dentro de las formas de violencia, no sólo la física, sino todos los actos “materiales o
verbales en contra de la integridad física, psíquica o ambas,
de alguno de los miembros de la familia”.16
Actualmente, la página del dif estatal presenta en el directorio de la Red Binacional para la Prevención y Atención
de la Violencia Familiar y Sexual en el estado, un total de
53 instituciones de atención, entre públicas y privadas,17
distribuidas en el estado como lo muestra la tabla 1.
16) Además, considera medidas de caución para mantener al agresor alejado del hogar y
la sujeción a tratamiento psicológico o psiquiátrico especializado. Código Penal estatal,
capítulo vii, Violencia Familiar, artículo 242 Bis.
17) Entre las instituciones públicas que atienden el problema se cuentan la Agencia
Especializada en Delitos Sexuales y Violencia Familiar, el Instituto de la Mujer para el
Estado de Baja California, la Procuraduría General de Justicia del Estado de B.C., el dif
estatal y municipal, las uvi, el imss, los Centros de Integración Juvenil (cij), el issste,
la Procuraduría de los Derechos Humanos y Protección Ciudadana y las Secretarías de
Seguridad Públicas del Estado y los municipios. Entre las instituciones de la sociedad
civil se encuentran albergues, centros de atención psicológica, dispensarios médicos, instituciones que ofrecen becas educativas, centros de atención jurídica y de trabajo social,
entre otros. Además, el directorio ofrece información sobre instituciones ubicadas al otro
lado de la frontera, especialmente en San Diego y El Centro, California, que atienden la
misma problemática.
203
TABLA 1. INSTITUCIONES DE ATENCIÓN A LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR EN BAJA CALIFORNIA.
Tijuana
Mexicali
Ensenada
Rosarito
Tecate
Total
Numero de
instituciones
24
14
8*
2
5
53
Instituciones
públicas
16
7
8
2
3
36
Asociaciones
civiles
8
7
-
-
2
17
* Tres de ellas ubicadas en San Quintín.
Fuente: Elaboración propia, con base en el Directorio de la Red Binacional para la Prevención y
Atención de la Violencia Familiar y Sexual, publicado en la página oficial del dif Baja California.
Las uvi se integran a la red institucional del estado, respondiendo a los llamados de denuncia a través de la línea
066. Cada una de ellas presenta rasgos particulares en su
evolución y operación, aunque comparten objetivos y perspectivas comunes en torno a la violencia intrafamiliar, centrando su atención en la víctima y no en el victimario.
Hacia un modelo centrado en la víctima
Las Unidades de Violencia Intrafamiliar18 del estado de
Baja California, podrían considerarse el resultado de un
cambio paulatino en el modelo policiaco tradicional. En
primer lugar, han transitado hacia un enfoque de atención
a la víctima, siendo unidades de acompañamiento más que
de contención. Y en segundo lugar, su estructura organizacional genera rupturas con formas tradicionales de patriarcalismo y autoritarismo comunes en las corporaciones
de seguridad pública. En este apartado se propone una revisión de las condiciones generales en que estas unidades
18) Aunque cada unidad tiene su nombre, por razones prácticas homologaremos su nominación con las siglas uvi: Unidades de Violencia Intrafamiliar.
204
cumplen su labor y se presentan algunas reflexiones sobre
los principales retos que enfrentan.
Las uvi de Baja California han evolucionado según las
condiciones del contexto, pero, sobretodo, según la voluntad política que invierte recursos humanos y materiales para su sostenimiento. En Tijuana, la Unidad contra la
Violencia Doméstica surgió en 2002, siendo la más antigua
del estado y del país. En 11 años el área ha presentado un
crecimiento considerable, pasando de 4 oficiales al inicio
a 44 en 2013. De éstos, 20 son mujeres y 24 hombres.
Además, la Unidad trabaja en conjunto con la Dirección
de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, que
cuenta con 16 agentes (ocho mujeres y ocho hombres) y
tiene entre sus filas principalmente a agentes profesionales
de la psicología y el derecho.
La uvi de Mexicali surgió el 5 de mayo de 2006, y actualmente está compuesta por 30 agentes, incluyendo siete
de personal administrativo y la coordinadora. 30% cuenta
con estudios profesionales. Del total de los agentes, ocho
mujeres y doce hombres, atienden la zona urbana; y cinco
mujeres y cinco hombres, la zona rural del valle.19
La uvi Ensenada fue creada en 2008 por la Secretaría de
Seguridad Pública del Municipio, con la participación de
dos agentes encargados. Hoy en día, la Unidad está integrada por cuatro agentes (dos hombres y dos mujeres), que
cubren toda el área municipal, desde el sur, en San Vicente,
hasta el norte, en la Misión. Además de los cuatro agentes
se cuenta con el apoyo de una psicóloga de tiempo completo, que atiende los casos que requieran de atención urgente,
antes de ser turnados a otras instituciones.
19) La Unidad Rural fue instalada en Guadalupe Victoria, el 27 de abril de 2013.
205
TABLA 2. DESCRIPCIÓN DEL PERSONAL DE LAS UVI.
Personal
de las uvi
Total de
agentes
Porcentaje de
operativos policía
Hombres Mujeres Relación
uvi en la
M/H*
en la
corporación corporación**
municipal
Tijuana
44
24
20
0.8
3,420
1,2%
Mexicali
30
17
13
0.7
1,899
1,5%
Ensenada
4
2
2
1
909
0,4%
* Número de mujeres por cada hombre.
**Número de agentes de las uvi con relación al total de oficiales activos en la corporación municipal.
Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas y datos proporcionados por la Policía Estatal.
La relación de género en la uvi Tijuana presenta una proporción de 0.8 mujeres por cada hombre; Ensenada se encuentra en condiciones ideales, con una mujer por cada
hombre; y Mexicali presenta una relación por debajo de
las expectativas, con 0.7 mujeres por cada hombre,20 sin
embargo, su unidad es la única que ha sido dirigida por
mujeres, siendo actualmente su directora una oficial con
grado de maestría en criminología, máximo título obtenido
entre sus homólogos en los otros municipios.
Respecto a la presencia de los agentes de las uvi, con
relación al total de las corporaciones municipales, las cifras
muestran una presencia mínima de agentes especializados
en violencia intrafamiliar en las tres entidades. En este sentido, sería necesario un giro en el enfoque policiaco que
incluya a más agentes, de modo que las tareas de acompañamiento a la víctima no sean exclusivas de un pequeño
grupo, sino de una parte importante de las policías locales.
20) Según los estudios del New Center of Women Policing (ncwp, 2002), la tasa ideal
sería de 1 x 1, lo que implicaría una distribución igualitaria entre los sexos en las filas de
las corporaciones.
206
El perfil de las uvi
La atención a la víctima con un enfoque humanista, propuesta por las uvi, es posible debido a la capacitación especializada de los oficiales de las unidades y a protocolos de
intervención adaptados para atender crisis generadas por
violencia. Al respecto, los coordinadores de las unidades
señalaron que la selección de personal es cuidadosa y tiene
en cuenta la capacidad de diálogo y la sensibilidad frente a
las víctimas como requerimientos para ingresar a sus filas.
Los agentes de Mexicali han recibido capacitación en
temas relacionados con violencia intrafamiliar, violencia en
noviazgo y equidad de género y, gracias a ello, han sido
certificados por parte del ayuntamiento como Unidad Especializada de Violencia Intrafamiliar, en junio de 2013.
El coordinador de la Unidad de Tijuana indicó que uno de
los rasgos principales de los oficiales a su cargo es el grado
de sensibilidad que tienen con las víctimas, y la capacidad
para relacionarse con ellos de una manera cercana. Esto es
posible “gracias a la personalidad de cada oficial, pero también a la capacitación constante que reciben por parte de la
institución” (Razo, 2013). En estas capacitaciones el componente psicológico ha sido fundamental para promover
un tipo de atención más próximo al afectado.
Entre las filas de las uvi se encontró un alto grado de
capacitación, que se refleja, entre otras cosas, en el aumento
de profesionales y estudiantes de licenciatura. Para el caso
de Mexicali, la coordinadora indicó que 30% de su personal cuenta con un grado de licenciatura, mientras que en
el caso de Ensenada, tres de los cuatro integrantes ya completaron su carrera (Ahumada, 2013). Las profesiones de
los agentes están relacionadas con su función, siendo en su
mayoría psicólogos, trabajadores sociales y abogados. Estos
207
rasgos plantean un giro fundamental en la función policiaca, pues anteponen la conciliación a la confrontación y el
acompañamiento al uso de la fuerza. En este sentido, son
unidades que se muestran mucho más propensas a atender
que a contener y a ayudar que a castigar.
Al respecto, uno de los agentes de la uvi de Ensenada
señaló que ha aprendido a “sacar verdades con palabras”
(Agente Ensenada 1, 2013), expresando el proceso de desestructuración de formas tradicionales de ejercer su función
policiaca. En su historia personal se puede confirmar un
cambio institucional paulatino: de ser un agente dedicado
a la reacción inmediata, hoy ejerce funciones de acompañamiento a las víctimas y utiliza la fuerza sólo cuando ésta
es requerida.
El coordinador de la Unidad de Tijuana, por su parte,
comentó que el enfoque operativo de su grupo evita la confrontación y la revictimización de los afectados. Por eso, las
operaciones de tipo reactivo son usadas únicamente cuando la situación lo amerita: “nosotros somos un poco más
pasivos en ese sentido” (Razo, 2013).
Dentro de la corporación policiaca, las uvi son definidas
como “la otra cara de la moneda” (Agente Tijuana 1, 2013).
En Mexicali y en Tijuana estas unidades han ganado buena
reputación en el contexto de su institución debido al avance de su trabajo y al valor dado desde los mandos altos por
medio de distinciones y certificaciones. La especialización
de los oficiales genera un valor agregado a su labor, que los
ubica en un estatus diferente respecto a sus compañeros.
En Ensenada, dado que la Unidad es mucho más pequeña y no cuenta con recursos materiales suficientes, la
reputación aún se juega en el contexto de una cultura organizacional que privilegia el uso de la fuerza y considera que
208
trabajar en violencia doméstica es un asunto “fácil”(Agente
Ensenada 1, 2013).
Otra de las razones por las cuales las unidades gozan de
una reputación positiva, tanto al interior de la institución
como de las comunidades en las que operan, es que no han
sido, hasta el momento, demandadas por abuso de autoridad o malas prácticas. A propósito, en las entrevistas realizadas a los oficiales de las uvi se detectó que más allá de las
ganancias materiales,21 el bienestar laboral es medido por la
satisfacción de tipo personal que ofrece el ayudar a otros.
La presencia femenina
Investigaciones sobre el papel de las mujeres en las corporaciones policiacas han demostrado que éstas operan menos
centradas en la fuerza y más en las capacidades de comunicación (ncwp, 2002). Este rasgo ha sido fundamental para
la evolución de las uvi en Baja California, si comprendemos que una atención centrada en las víctimas debería privilegiar un enfoque de diálogo y no de fuerza.
En este sentido, la presencia femenina en las áreas de
atención a la violencia intrafamiliar ha sido fundamental
para generar cambios en la relación con las víctimas, pero
también en denotar cambios paulatinos en la cultura organizacional de las corporaciones. Las patrullas de operación de las uvi en los tres municipios están conformadas
por una pareja de agentes, uno de cada sexo, “buscando un
equilibrio en la atención de los eventos” (Razo, 2013). De
esta manera se cuenta con el factor de la fuerza si es necesario, sin descuidar el elemento de proximidad.
21) En Tijuana, los oficiales de la uvi reciben un bono extra en sus ingresos mensuales,
como una forma de fomentar las buenas prácticas por parte de la corporación.
209
Este equilibrio en el género también se ha complementado con la asignación de mujeres a la dirección de
las patrullas, como ocurre en Mexicali. Lo cual expresa un
cambio sustancial en las prácticas institucionales de la corporación, que tradicionalmente ha privilegiado a los hombres para este trabajo.
La presencia femenina en el campo también ha significado una adaptación de los protocolos de intervención.
Así, por ejemplo, en Mexicali, en casos de violencia entre
una pareja, el oficial se acerca a la mujer y la oficial se acerca
al hombre. Después de un diálogo y un diagnóstico primario de la situación, los agentes se reúnen a homologar criterios para decidir el paso a seguir. La presencia femenina en
este escenario proporciona una salida de diálogo más que
de confrontación.
También es importante señalar que para las oficiales entrevistadas, el contacto con las víctimas genera formas de
identificación con el dolor relacionadas con su rol como
madres y como esposas (Agente Ensenada 1, 2013; Agente
Ensenada 2, 2013). En el caso de los niños, las oficiales
mostraron una sensibilidad especial frente al abandono y al
maltrato, extendiendo, incluso en ocasiones, su intervención a un seguimiento personalizado de los asuntos. En sus
relatos apelan a las ideas de maternidad y cuidado como
representaciones sobre sí mismas volcadas a su rol como
policías.
Demanda y operatividad
Las uvi se proponen atender a las personas que han sufrido violencia por parte de alguno de los miembros de su
familia, atendiendo a los llamados que se realizan a través del Centro de Control, Comando, Comunicaciones y
210
Cómputo (C4). Según el protocolo de intervención de la
uvi en Mexicali, lo más importante es ofrecer una atención
“con rapidez, calidez, honestidad, profesionalismo, colaborando para que puedan acceder a la justicia y a la equidad”
(Ahumada, 2013).
Como fuerza policiaca, el rol principal de las unidades
es atender a los afectados en el momento de crisis, salvaguardando, en primer lugar, la integridad física de las víctimas, y canalizándolas a las instancias según la atención que
requieran, sean de tipo médico, psicológico, social o legal.
Según las cifras presentadas por la Secretaría de Seguridad Pública estatal, se ha experimentado un aumento en el
número de llamadas recibidas en el C4 por violencia intrafamiliar en los últimos años. Entre 2010 y 2012, Tijuana
presentó un crecimiento de 37%. La tendencia continúa
para el año 2013, si se tiene en cuenta que sólo en los ocho
primeros meses del año se han recibido ya 99% de las llamadas recibidas durante todo el año en 2010. En el caso
de Mexicali, el crecimiento entre 2010 y 2012 fue de 13%,
siendo el municipio que ha presentado mayor número de
denuncias durante los últimos años. En Ensenada, el cambio para el mismo periodo fue de 47%.
TABLA 3. LLAMADAS RECIBIDAS AL C4 POR
VIOLENCIA INTRAFAMILIAR, 2010-2013
Municipio
2010
2011
2012
enero - agosto 2013
Tijuana
19,215
22,679
26,428
19,084
Mexicali
23,181
24,949
26,236
17,407
Ensenada
4,551
5,825
6,700
5,617
Fuente: SSP Baja California.
211
TABLA 4. DEMANDA Y CAPACIDAD DE LAS UVI.
Municipio
Tasa de demanda* (por
1,000 habs.)
Personal de la uvi**
Tijuana
17
44
Mexicali
28
30
Ensenada
14
4
* En 2012.
**Al momento de la investigación.
Las tasas de demanda22 presentadas en la tabla 4, exponen
un mayor número de llamadas por violencia intrafamiliar
en Mexicali, respecto a su población. Para el año 2012, el
C4 recibió 28 llamadas de violencia intrafamiliar por cada
mil habitantes en este municipio, mientras que en Tijuana
la tasa fue de 17 y en Ensenada de 14.
Según la maestra Cruz Amelia Ahumada, coordinadora
de la uvi en Mexicali, el aumento en el número de llamadas
no expresa necesariamente un fracaso en el trabajo realizado, sino, más bien, el éxito en sus objetivos de prevención
(Ahumada, 2013). Dado que uno de los problemas más
destacados en México y en el mundo respecto a la violencia
intrafamiliar ha sido la cifra negra, el aumento en las llamadas podría significar un resultado positivo de las campañas
que buscan disminuir este fenómeno.
Por otro lado, la coordinadora advierte sobre el cuidado que debe tenerse al observar las cifras, pues muchas llamadas recibidas en el C4 son catalogadas como violencia
22) Para el cálculo de la tasas se tienen en cuenta los datos de población del censo del
inegi 2010: Tijuana: 1,559,683; Mexicali: 936,826; Ensenada: 466,814. La tasa de llamadas por cada 1,000 habitantes se calcula de la siguiente manera: (llamadas en el municipio 2012/población total municipio-Censo) x 1,000.
212
intrafamiliar, sin serlo.23 Para hacer frente a este inconveniente, la uvi Mexicali ha generado una capacitación de
los operarios del C4 con el fin de homologar criterios en
la definición de la violencia intrafamiliar y reducir las imprecisiones. Esta situación, por supuesto, se presenta en los
otros municipios, dado que el C4 es un área de operación
compartida en el estado.
Si bien el aumento en las llamadas podría significar un
éxito en cierto sentido, tiene sus efectos directos sobre la
operatividad de las unidades, siendo el más importante un
grado de saturación considerable. Especialmente, en el caso
de Ensenada, los agentes expusieron su imposibilidad para
atender buena parte de los llamados del C4. Si regresamos a
las tasas de incidencia por cada 1,000 habitantes y comparamos a Ensenada con los otros dos municipios, nos damos
cuenta de que aunque se trata de un municipio pequeño,
su tasa está cercana a la de Tijuana, que cuenta con 11 veces
más agentes para atender los llamados.
En lo que respecta a la población que demanda el servicio, si bien la uvi de Tijuana tiene un número de agentes menor de lo esperado en comparación con Mexicali,
la unidad cuenta con un área adjunta de Prevención del
Delito y Participación Ciudadana, que integra oficiales en
tareas de prevención, sirviendo de apoyo al desarrollo de un
programa integral de atención y prevención de la violencia
intrafamiliar.
23) Puede tratarse, por ejemplo, de un robo cometido en casa por un familiar lejano, o
de peleas callejeras en las que se involucran personas con algún grado de consanguinidad.
Estos casos no corresponden a violencia intrafamiliar, pues no ocurren entre individuos
que comparten la vivienda cotidianamente o mantienen algún tipo de relación de tipo
afectivo (como el caso de los novios).
213
El aumento de las denuncias en el C4 y la consecuente
saturación de las uvi, implica que algunas de las llamadas
requieran atención de agentes de línea siguiendo sus patrones tradicionales de atención. Debido a esto, la uvi de
Mexicali ha generado una campaña informativa hacia los
agentes regulares para que conozcan los procedimientos
que deben seguirse en la atención a las víctimas, desde que
se asiste al lugar del evento hasta que se turnan a los involucrados a las instituciones respectivas. Al respecto, lo más
importante es tener la capacidad para canalizar al afectado a
una institución que pueda brindarle ayuda, yendo más allá
del parte policial (Ahumada, 2013). En Tijuana, cuando se
presenta esta situación, los agentes de línea habitualmente recurren a los oficiales de la uvi para pedir asesoría en
el proceso, pero no responden a protocolos especializados
para tramitar los casos.
Una vez recibida la llamada en el C4, los agentes de las
uvi asisten a los lugares donde se presenta el evento e intervienen a través del diálogo, y si es necesario, conteniendo la
agresión. Después de controlar la crisis, evalúan la situación
y canalizan a los involucrados a las instancias respectivas o,
de ser necesario, realizan arraigos.
En Ensenada, según la información ofrecida por los
agentes, el mayor número de víctimas atendidas son niños
que han sufrido negligencia en los cuidados por parte de
sus padres, quienes generalmente sufren de adicción a las
drogas. En el caso de Tijuana, el abuso físico, la violencia
sexual a los niños y el maltrato a mujeres son los eventos
más comunes. Los agentes indican que los casos no son tan
simples y que muchas veces unas formas de victimización
vienen acompañadas de otras (Agente Tijuana 1, 2013). En
Mexicali, la mayor parte de las llamadas refieren a violencia
214
entre la pareja y en segundo lugar a maltrato hacia los menores. En el caso de la uvi recién ubicada en la zona rural del valle, se ha detectado una importante incidencia de
abuso sexual a menores.
En los casos en que se presenta violencia física y sexual,
el procedimiento común es canalizar al victimario al Ministerio Público y a las víctimas a las instancias de atención psicológica, legal y de trabajo social. Antes de que esto
ocurra y si no existe un riesgo que vulnere la vida de las
víctimas, se busca alguna posibilidad de conciliación entre
los involucrados. En este sentido, la uvi Mexicali maneja el
programa Gevi (Generadores de Violencia) junto a los jueces calificadores, como una forma de evitar futuras agresiones por parte de los victimarios en caso de que no se tengan
suficientes elementos para su arraigo. En este programa, el
juez calificador entrega al generador de violencia un llamado a asistir a terapia psicológica durante 20 sesiones en la
Escuela de Policías, o en otro lugar cercano al domicilio del
implicado.24 Si éste no asiste y reincide en algún episodio
de violencia, se le aplica un arresto inconmutable.
Las mujeres que no cuentan con un apoyo familiar y
sientan amenazadas su integridad física quedándose junto a los generadores de violencia, son canalizadas al cavim
acompañadas de sus hijos. Si este albergue se encuentra saturado, los agentes de las uvi recurren a albergues privados
que prestan sus servicios voluntariamente. Para el caso de
24) Cuando existen delitos asociados a la violencia intrafamiliar, el procedimiento de
la uvi se enmarca en el código 2-42Bis del Código Penal estatal. Cuando no se presenta
algún delito, pero existen problemas de riñas, violencia psicológica o de otro tipo de agresión sin lesiones aparentes, se aplica el artículo 67 del Bando de Policía y Buen Gobierno.
Es en este último en el que se integra el programa Gevi.
215
Mexicali, el albergue El Mesón ha ofrecido oportunidades
de acceso a las mujeres agredidas.
Cuando ocurre la omisión de cuidados hacia los niños,
se intenta generar una conciliación con los padres, buscando que éstos hagan cambios para mejorar la situación de
los menores. Si esto no sucede, la uvi turna el caso al juez
calificador para que tome decisiones sobre la potestad de
los menores. En situaciones de violencia física, y la presencia de factores como el consumo de sustancias por parte de
los padres y omisiones de cuidado que pongan en riesgo la
integridad física de los menores, éstos son turnados inmediatamente al dif municipal.
Dado estos procesos, uno de los factores centrales para
el éxito de las uvi es la coordinación con las instancias municipales y estatales de atención a las víctimas, especialmente con el dif, pero también con algunas organizaciones no
gubernamentales, instituciones de salud que reportan casos
de violencia y áreas de atención a víctimas de la Procuraduría General de Justicia del Estado. Si estas relaciones de
coordinación fallan, el trabajo de las uvi se estanca en una
operación exclusivamente policial.
Otro de los aspectos importantes de la operación de estas unidades tiene que ver con la posibilidad de hacer seguimiento a los casos. Los agentes entrevistados señalaron
que, mientras la disponibilidad de los recursos lo permite,
se realiza un seguimiento a las víctimas hasta por un año.
En las unidades de Tijuana y Ensenada, aunque se realiza
en ocasiones, este proceso no está incluido dentro de los
protocolos. En Ensenada el único seguimiento posible se
hace a través de las llamadas reincidentes. En esos casos
es posible identificar la evolución del problema. En Mexicali, por su parte, el monitoreo es parte del protocolo de
216
atención, e implica visitas a los hogares o a los albergues, y
el levantamiento de reportes que ayuden a reforzar la atención brindada anteriormente.
Los retos de las uvi
Dado que las uvi son áreas de reciente formación en Baja
California, enfrentan grandes retos para su desarrollo. En
términos generales, su principal desafío es el sostenimiento
y crecimiento de su personal, con el fin de poder responder
a la tendencia de una demanda que aumenta con el tiempo.
Aunque lo ideal sería incrementar el número de oficiales
en estas unidades, también sería importante considerar la
capacitación de oficiales de línea en áreas relacionadas con
la atención a víctimas, para que sirvan como apoyo a la uvi
en momentos de saturación; así como la generación de protocolos establecidos que puedan ser aplicados sin distinción
por cualquier policía de la dependencia.
Otro de los temas sensibles, relacionados, precisamente,
con la falta de personal, es la incapacidad para dar seguimiento a los eventos de violencia después de la crisis. Los
agentes entrevistados han señalado que siendo la reincidencia bastante frecuente entre los afectados, el seguimiento
permitiría ofrecer una atención completa. Aquí también
vale la pena señalar que las condiciones de la población flotante, tan común en Baja California, dificultan este proceso.
La capacitación constante y cada vez más especializada es mencionada como otra de las necesidades de las uvi,
si se tiene en cuenta que el valor agregado de su trabajo
está relacionado con su recurso humano. En este sentido,
lo ideal sería que las unidades aumentaran el porcentaje de
miembros con carrera profesional o con estudios de especialización relacionados con el tema.
217
Como se mencionó anteriormente, la coordinación institucional es un punto vital para la operación de las uvi. En
las entrevistas a los agentes fue evidente que el estado actual
de las cosas genera dificultades en relaciones interinstitucionales, que tienden a ser confusas y poco expeditas, en gran
parte debido al traslape de funciones y a la intervención de
intereses políticos en las relaciones entre las dependencias
que intervienen. Estos hechos promueven una revictimización de los afectados, quienes terminan atrapados en una
red poco clara de procesos para la atención de sus casos.
Según indicó la coordinadora de Mexicali, la solución
a este problema sería homologar los procesos y definir las
funciones de cada institución en el momento de recibir al
afectado, para que éste pueda ser atendido con eficacia y
eficiencia (Ahumada, 2013).
Como una constante entre los entrevistados, se formuló
la necesidad de seguir trabajando con un enfoque preventivo en la comunidad, que impulse la cultura de la denuncia y la posibilidad de resolver conflictos a través de otras
vías diferentes a la violencia. En este aspecto, el área de
prevención asociada a la uvi de Tijuana constituye el caso
más desarrollado en el contexto estatal. Los oficiales de esta
área realizan talleres, charlas y encuentros comunitarios con
jóvenes y padres de familia, centrados especialmente en los
adolescentes y niños en situación de riesgo.
Otro de los retos que enfrentan las uvi en el estado es el
cambio organizacional que sucede adentro de las corporaciones. Este giro paulatino debería significar, en el futuro,
la ampliación de la equidad de género, así como el vuelco
hacia un enfoque policial centrado en la víctima, al menos
en los casos de violencia.
218
Todos estos retos tienen por supuesto un contexto político y cultural que define gran parte de las posibilidades
de acción de las unidades especiales. El desarrollo de las
uvi, por lo tanto, está relacionado con la voluntad política
de los partidos en el poder, con los enfoques de seguridad
que se implementen desde el Ejecutivo estatal, pero, sobre
todo, con la prevalencia de estructuras simbólicas que sostienen formas de discriminación y desigualdad al interior y
al exterior de las corporaciones.
Conclusiones y recomendaciones
La aproximación a las uvi en el estado de Baja California ha
sido significativa para reconocer uno de los aspectos esenciales en la atención a víctimas de la violencia intrafamiliar:
la respuesta policiaca. Las entrevistas a los agentes arrojaron
información importante sobre aspectos que consideramos
fundamentales en términos de la respuesta institucional a
este problema. En primer lugar, encontramos un avance
significativo en los enfoques de atención centrados en la
víctima, dado por la capacitación especial y los protocolos
de atención a los afectados por parte de las uvi. En segundo
lugar, pudimos reconocer un cambio institucional paulatino demostrado en el valor que han alcanzado los perfiles
de atención a las víctimas y la presencia femenina en el
contexto de las organizaciones policiacas.
Sin embargo, algunos otros aspectos siguen siendo desatendidos y requieren de mayor atención por parte de las
autoridades:
Las uvi representan todavía una fuerza mínima dentro
de las instituciones policiacas. Valdría la pena fortalecerlas y ampliarlas, así como capacitar a policías regulares en
219
temas de atención a las víctimas para apoyar la labor de las
unidades especiales.
Es necesario que las corporaciones diseñen programas
de cambio institucional que amplíen la presencia y el liderazgo femenino, no sólo en esta área, sino en otras de
atención a la población. También deben considerarse aspectos de violencia contra las mujeres oficiales dentro de
las instituciones, dado que estas estructuras culturales se
reproducen en la atención al público.
El trabajo de las uvi demuestra que la atención a la violencia intrafamiliar requiere de redes institucionales fuertes
que brinden atención a los afectados de manera integral. Es
importante generar procesos de trabajo interinstitucional,
que reduzcan la dificultad para acceder a los servicios y hagan eficiente la atención a las víctimas.
Es necesario el diseño de políticas de atención especial
para los adolescentes afectados por problemas de violencia
intrafamiliar, dado que éstos parecen quedar excluidos de
los programas que atienden a niños y/o a mujeres. Los adolescentes que viven ambientes de violencia intrafamiliar, incluyendo el abandono, presentan factores de riesgo que requieren de urgente atención desde el ámbito institucional.
Es urgente que las uvi amplíen sus servicios hacia las
zonas rurales para que empiecen a visibilizarse los problemas que en su mayoría se encuentran en un estado latente,
y que vulneran de manera especial a las mujeres menores
de edad.
A pesar de los cambios logrados por los agentes de las
uvi, existe una falta de comprensión del poder y las dinámicas subyacentes a las necesidades de asistencia de la mujer y de las poblaciones vulnerables por parte de los agentes
entrevistados. Estos sostienen una serie de estereotipos y
220
presunciones sobre la violencia que demuestran una distancia considerable entre la adopción del discurso de género y
su comprensión.
El hecho de que se siga considerando que el alcohol u
otros aspectos personales de los casos atendidos en Baja California son causas de la violencia, expresan los límites del
enfoque adoptado por los agentes y la prevalencia de un
enfoque situacional de la violencia.
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Entrevistas
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• Agente Tijuana 1 (2013). Entrevista. Tijuana: 27 de septiembre de 2013.
• Agente Tijuana 2 (2013). Entrevista. Tijuana: 27 de septiembre de 2013.
• Ahumada, C.A. (2013). Entrevista. Mexicali: 10 de octubre
de 2013.
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224
Seguridad, justicia y
derechos humanos
Rosendo Joaquín Cervantes García1
Seguridad pública, su contenido y la Ley
En las últimas tres décadas, el tema de mayor recurrencia,
polémica, contraste y discusión en el entorno social, político y económico, resulta ser el de la seguridad pública. En
virtud de ello, al hacer un ejercicio colectivo de conciencia
y que sea reflexivo a la vez, quizá sea éste el momento para
dimensionar el concepto de seguridad pública desde la óptica sociológica y jurídica.
En un sentido lógico y congruente, para el conocimiento de un fenómeno social, es presupuesto de primer orden
el ubicar al sujeto cognoscente. En este contexto, encontramos, las siguientes interrogantes:
Desde el punto de vista sociológico, político y jurídico.
¿Cómo definir el concepto de seguridad pública?, y ¿cuál es
su contenido?
Desde la óptica de su propia naturaleza.
¿La seguridad pública es un derecho natural; una garantía
individual; un servicio o una función de Estado; o un derecho humano?
En el entorno social
¿Qué ente o institución debe ser la garante de la seguridad
pública?
1) Profesor de la Facultad de Derecho, en Mexicali. Abogado postulante, ex presidente
del Colegio de Abogados de Mexicali.
225
Visto lo anterior, corresponde ahora intentar dar respuesta
a tales cuestionamientos, atendiendo a la opinión de algunos académicos, juristas y políticos:
• Aurora Muñíz Martínez; Martín Gabriel Barrón Cruz;
Sergio García Ramírez y Antonio Sánchez Galindo:
Entienden por seguridad pública que los ciudadanos
cuenten con protección por parte del Estado.
• Amalia García Medina y Eugenio Raúl Saffaroni: La seguridad pública se enfoca en las medidas preventivas
para evitar el delito.
• Óscar Levin Coppel: La seguridad pública se sustenta en
garantizar el empleo y la economía de los ciudadanos.
• Ma. Eugenia Valles Septiem; Pedro Peñalosa; Fernando
García Cordero y Luis Rodríguez Manzanera: La seguridad pública se basa en lo que protege a la sociedad y
seguridad personal.
Por su parte, y a nivel Estado, encontramos las siguientes
definiciones:
• Alejandro González Alcocer: La seguridad es la razón
fundamental del Estado. México se merece una concepción integral de la seguridad pública como la regla
básica general a seguir para las nuevas políticas, sustentadas en el marco de un renovado federalismo que
distribuya efectivamente los recursos, las responsabilidades y los esfuerzos. • Antonio Martínez Luna: Una cadena para el bienestar
dentro de la cultura de la legalidad.
• Manuel Díaz Lerma: La seguridad publica constituye un ámbito de esfuerzo entre sociedad y gobierno,
226
destinados a proteger y preservar el orden y la tranquilidad pública, con el propósito de establecer un contexto de condiciones de entorno que propicien, procuren
y promuevan la continuidad y el desarrollo armónico,
proactivo y productivos de la dinámica social, así como
la consecución de las metas y objetivos comunitarios.
• Eugenio Elorduy Walther: Los problemas de seguridad
pública en Baja California están estrechamente ligados,
a nivel social, con la drogadicción y el alcoholismo; y
sus consecuencias son: la desintegración familiar, la pérdida de valores y las malas relaciones personales con su
entorno; una de sus manifestaciones es el pandillerismo
juvenil. La escasez de valores, influencia bicultural y el
libre acceso a la diversión inculta. Por lo que se refiere
al ámbito de las corporaciones policiacas, la impunidad y los efectos de una sociedad debilitada en valores
son factores que inciden en el incremento de la delincuencia. Por otra parte, la presencia de organizaciones
delictivas en el estado y su penetración en instituciones
públicas y privadas representan uno de los principales
retos a vencer. La inseguridad pública constituye la
principal preocupación de la sociedad bajacaliforniana
y la prioridad del gobierno estatal para combatirla.
• Naciones Unidas (onu): En el año de 1948, las Naciones
Unidas, al proclamar la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, delineó el concepto de seguridad
pública, definiéndolo: “como el conjunto de condiciones materiales, jurídicas e institucionales que permiten
al ser humano tener la certeza y confianza de que sus
bienes, derechos, propiedades y posesiones serán tutelados y resguardados por el Estado”.
227
Contenido del concepto de seguridad pública
Al realizar un ejercicio de interpretación del concepto de
seguridad pública, se procede a desglosar los contenidos del
mismo.
• Conjunto de condiciones materiales. Entiéndase por ello,
todo aquello que necesita el ser humano, al menos en
el ámbito de lo mínimo indispensable, para ser considerado como tal. Entre otros: vivienda digna, vestido,
alimentación, recreación, salud, educación, cultura,
deporte, entorno libre de contaminación conforme a
los estándares internacionales, empleo, ingresos económicos suficientes, salario remunerador y un adecuado
sistema de pensiones y jubilaciones.
• Conjunto de condiciones jurídicas. Normas jurídicas,
tanto sustantivas como adjetivas, en todas las materias,
que respondan a los principios de soberanía, democracia, seriedad y congruencia.
• Conjunto de instituciones públicas y privadas. Que cumplan con las funciones y las atribuciones sustantivas
que se les han asignado por la soberanía del Estado y/o
por la sociedad; instituciones tales como: la familia, la
religión, la educación –en todos sus grados–, por los
medios de comunicación escritos y electrónicos, gubernamentales de los tres órdenes de gobierno, no gubernamentales, los sindicatos obrero-patronales, las organizaciones patronales y otras.
• Estado. Sociedad humana asentada en un territorio,
que se da a sí misma un conjunto de normas que rigen las relaciones interpersonales y que estructuran una
serie de instituciones dotadas de atribuciones y funciones específicas, encabezadas por personas a quienes
se les delegan responsabilidad y autoridad, quienes se
228
constituyen en servidores de sus mandantes, coordinando los esfuerzos de la colectividad para el logro del
bien común (Porrúa, 2011).
• Bien común. Todo aquello que de manera individual y
aislada no podría lograr el ser humano, entre otros: la
paz, el orden y armonía. En nuestra muy modesta opinión, éste es el concepto de seguridad pública, al que siempre debemos referirnos gobernantes y gobernados, al desarrollar o implementar planes
de desarrollo y estrategias para inhibir la inseguridad. Concepto de seguridad nacional
Aun cuando seguridad nacional no es un término que tenga un significado preciso y absoluto, generalmente se refiere
a todos aquellos programas, actividades e instrumentos que
un determinado Estado adopta para defender a sus órganos supremos de gobierno de un eventual derrocamiento
por un movimiento subversivo interno o por una agresión
externa.
Cabe observar que la seguridad nacional no se concreta
a la capacidad militar para evitar dicho eventual derrocamiento, sino que, en general, también implica la habilidad
del gobierno para funcionar eficientemente y satisfacer los
intereses públicos; virtualmente, cualquier programa gubernamental, desde la capacitación militar hasta la construcción de vías generales de comunicación y la educación
misma, independientemente de lo controvertido que resulta ser desde el punto de vista político, tomando en cuenta
las prioridades de cada estado, puede justificarse, en parte,
por proteger la seguridad nacional.
229
Conviene señalar que la expresión seguridad nacional
equivale a la de seguridad del Estado, misma que se utiliza
con menor frecuencia, pero que desde un punto de vista
jurídico, se pude considerar más precisa; en efecto, mientras
el concepto de nación tiene un carácter primordialmente sociológico, es claro que el de Estado es, por esencia y naturaleza, de contenido jurídico (como apunta Kelsen), el Estado
no es más que la personificación de un orden jurídico específico que ha alcanzado cierto grado de centralización, razón
por la cual, en contextos jurídicos es preferible el vocablo seguridad del Estado (Diccionario Jurídico Mexicano, 1984).
Concepto de seguridad social
La seguridad social y el derecho del trabajo son disciplinas dinámicas que se incrustaron en esa nueva vertiente del
orden jurídico que es el derecho social; parten de la consideración del hombre como integrante de un núcleo social
bien diferenciado; no como el sujeto abstracto de relaciones
de contenido estrictamente jurídico. La seguridad social en ese avance de la solidaria colectiva, comprende una amplia gama de servicios esenciales
para preservar y mejorar la condición humana (asistenciales, clínicos, económicos, sociales, culturales, deportivos,
etcétera).
La seguridad social, en su acepción moderna, descarta la
idea privativa consistente en considerar “la culpa” del trabajador en la producción. Hoy se reconoce que la economía
genera el riesgo, que éste es socialmente creado y sus consecuencias deben ser socialmente compartidas. Resultaría
injustificable exculpar a la clase patronal, creadora real del
riesgo (Diccionario Jurídico Mexicano, 1984).
230
La seguridad pública frente al marco jurídico nacional y estatal
En cuanto al marco jurídico, en primer término es de referirse al anquilosado y vetusto concepto de seguridad pública, que preveía el artículo 115, fracción III, inciso H, de
la Constitución General de la República, hasta la década
de los ochenta, que tenía como antecedente la época de
la revolución del diecisiete, del policía que encendía los
faroles; conceptos que con la intención de avanzar en su
dimensión, afortunadamente fueron superados por la gran
reforma de 1995, que vino a adicionar el contenido de los
artículos 21 y 115, fracción III, inciso H, constitucionales, para dar vida y una renovada dimensión a la seguridad
pública, como una función de Estado, generando, de igual
manera, la expedición de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que aunque polémica, dio origen a la legislación estatal,
con la promulgación en 1999 de la Ley de Seguridad Pública
y Bases de Coordinación del Estado de Baja California.
Concepto jurídico de seguridad pública (legislación federal)
Los artículos 21 y 115 de la Constitución General de la
República, y el artículo tercero de la Ley General que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública, definen el concepto legal de seguridad
pública, en los siguientes términos:
Artículo 21.- La seguridad pública es una función a cargo
de la federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales
se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La federación, el Distrito Federal,
231
los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la Ley señale, para establecer un Sistema Nacional
de Seguridad Pública […].
Artículo 115, fracción iii, inciso H.- Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta
Constitución, policía preventiva municipal y tránsito […].
Artículo 3.- Conforme al artículo 21 constitucional y para
los efectos de esta Ley, la seguridad pública es la función
a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar
las libertades, el orden y la paz públicos. Las autoridades
competentes alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las
infracciones y delitos, así como la reinserción social del
delincuente y del menor infractor. El Estado combatirá
las causas que generan la comisión de delitos y conductas
antisociales y desarrollará políticas, programas y acciones
para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos
que induzcan al respeto de la legalidad. La función de
seguridad pública se realizará en los diversos ámbitos de
competencia, por conducto de las autoridades de Policía
Preventiva, del Ministerio Público, de los tribunales, de los
responsables de la prisión preventiva, ejecución de penas
y tratamiento de menores infractores, de las encargadas de
protección de las instalaciones y servicios estratégicos del
país; así como por las demás autoridades que en razón de
sus funciones, deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta ley. (Diario Oficial de la Federación,
2009).
232
Legislación estadual
Artículo 2.- Conforme a los artículos 21 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para
los efectos de esta Ley, la seguridad pública es la función
a cargo del Estado y los Municipios que tiene como fines
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así
como preservar la libertad, el orden y la paz pública.
Las autoridades competentes en el Estado y los Municipios alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la prevención, persecución y sanción de las infracciones
y los delitos, así como la reinserción social del delincuente
y del infractor. (Periódico Oficial de Baja California, 1998).
Artículo 3.- La seguridad pública es un servicio cuya prestación, en el marco de respeto a las garantías individuales,
corresponde otorgar en forma exclusiva al Estado y a los
Municipios, y tiene por objeto: I.- Mantener el orden y la tranquilidad pública en el
Estado;
II.- Proteger la integridad física de las personas así como
sus bienes; III.- Promover y coordinar los programas de prevención
de delitos e infracciones a las leyes y reglamentos del Estado y los Municipios; IV- Establecer los mecanismos de coordinación y colaboración en la investigación y persecución de los delitos y de
los delincuentes, […] y
V.- Señalar los mecanismos de coordinación entre las diversas autoridades para el apoyo y auxilio de la población
en casos de siniestros o desastres, conforme a los ordenamientos legales de la materia. (Periódico Oficial de Baja
California, 2001).
233
Criminalidad convencional
Se concluye este apartado, sosteniendo que para inhibir un
gran número de conductas antisociales (convencionales),
no todas, por supuesto, se deben reorientar las estrategias
de política pública, para remover algunas de las causas
endógenas y exógenas que como factores predisponentes,
preparantes, desencadenantes y acelerantes, que permean y
generan conductas antisociales que afectan al tejido social.
Al hacerlo, seguramente por consecuencia, disminuirán algunos delitos de alta incidencia y de alto impacto, y por
ello, la percepción de inseguridad.
Criminalidad no convencional
En el ámbito de la criminalidad no convencional o de
cuello blanco y delincuencia organizada, las estrategias de
política criminal, para enfrentar tales conductas, son y deben ser diferentes, tanto en su aspecto de prevención, persecución, sanción, readaptación y reinserción social; pues
quienes cometen este tipo de conductas ilícitas, tienen a su
alcance recursos económicos ilimitados, que les permiten
la compra de conciencias y el uso de tecnología de punta
para ejecutar una serie de conductas, que incluso, hoy no se
encuentran consideradas como delito, pero que tienen una
gran repercusión en el entorno social. Una sola conducta de
esta naturaleza puede hacer que se reproduzca la criminalidad no convencional, según tratadistas como José Adolfo
Reyes Calderón, Luis Rodríguez Manzanera, Octavio A.
Orellana y Rafael Ruiz Arrell.
Propuesta
Hagamos un replanteamiento por el bien del pueblo
de Baja California, en términos de una definición clara,
234
precisa, sistemática y congruente del concepto seguridad
pública. Conforme a los lineamientos develados en este documento, sumados a los que, seguramente, se plantearán en
los distintos foros que se convoquen al efecto. Perfilemos
pues un concepto, de lo que en el futuro inmediato, deberemos entender por seguridad pública.
Fuentes citadas
• Diario Oficial de la Federación. (2009, 2 de enero). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. México: Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión.
• Diccionario Jurídico Mexicano. (1984). México: Instituto
de Investigaciones Jurídicas. unam.
• Periódico Oficial de Baja California. (1998, 17 de abril). Ley
de Seguridad Pública y Bases de Coordinación para el Estado
de Baja California. México: Congreso del Estado de Baja
California.
• ______. (2001, 17 de agosto). Decreto No. 336 por el que
fue reformado el artículo 3º de la Ley de Seguridad Pública
y Bases de Coordinación para el Estado de Baja California.
México: Congreso del Estado de Baja California.
• Porrúa Pérez, F. (2011). Teoría del Estado: teoría política. México: Ed. Porrúa.
235
La política pública contra
el narcomenudeo
Julio César Kala1
El narcomenudeo es un tema sensible para la ciudadanía,
particularmente por su asociación con la violencia vinculada
a la delincuencia organizada. En esto último se han fundado, recientemente, las justificaciones de la política pública
federal de combate al narcomenudeo, en las que se considera
que el Sistema de Justicia Penal es la plataforma idónea para
enfrentar el problema, sin considerar seriamente otras posibilidades, por ejemplo: despenalización, asistencia sanitaria,
prevención de adicciones, estrategias económicas, etcétera.
Por ello, el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, publicado en el Diario Oficial de la
Federación, el 25 de agosto de 2008, refiere:
Tercero.- El Poder Legislativo Federal se compromete a alcanzar los siguientes objetivos:
[…]
xxx. Establecer competencias concurrentes para el combate
al narcomenudeo así como reglas que permitan su aplicación eficaz.
El Congreso de la Unión se compromete a legislar en materia de narcomenudeo, durante el primer periodo ordinario
del tercer año de la lx Legislatura Federal. (Diario Oficial
de la Federación, 2008).
1) Profesor del Departamento de Derecho, División de Derecho, Política y Gobierno,
campus Guanajuato, Universidad de Guanajuato, México.
236
Sin embargo, desde la firma del acuerdo, lo más significativo fue el cambio de estrategia de combate al narcomenudeo, que el 21 de agosto de 2009, transformó las Unidades
Mixtas de Atención al Narcomenudeo en Centros de Operaciones Estratégicas (coe). Para enero de 2013, únicamente se habían inaugurado los coe en Baja California Sur,
Quintana Roo, Jalisco, Puebla y Querétaro, lo que revela el
interés por enfrentar el problema: en cuatro años, se realizó
la transformación de cinco unidades en centros.
En la tabla 1 se muestra la ponderación y los rubros por
lo que se suministran los recursos. Resalta como inicial la
prevención social de la violencia y la delincuencia con participación ciudadana.
Por su parte, el anexo técnico fasp 2013 coe, presenta
como objetivo general:
La coordinación de los esfuerzos estatales y federales hacia
una actuación uniforme, que homologue criterios y procedimientos para el combate integral al narcomenudeo y
delitos conexos. [Y presenta como meta compromiso para
2013]: Instaurar y/o consolidar la operación del Centro de
Operación Estratégica para el combate al narcomenudeo y
delitos conexos, bajo protocolos de actuación homologada,
con el equipo e infraestructura acordes al Modelo Nacional. (Anexo Técnico fasp 2013 coe).
Para ello, se celebraron convenios que en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, signaron el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y las entidades federativas; por ejemplo, en el estado de
Guanajuato:
237
TABLA 1. PROGRAMAS CON PRIORIDAD NACIONAL.
APORTACIÓN FEDERAL, COE 2012.
Fuente: Anexo Técnico fasp 2013 coe.
Décima séptima. Implementación de Centros de Operación Estratégica (coe)
I. El gobierno del Estado se compromete a realizar las acciones necesarias para que el o los Centros de Operación Estratégica (coe) inicien operaciones en la Entidad Federativa,
238
a fin de atender, investigar y perseguir los delitos concurrentes contra la salud en su modalidad de narcomenudeo
y delitos conexos. (Diario Oficial de la Federación, 2013).
Esta orientación de la política pública se expresó abiertamente en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. El
incremento de la espiral de violencia social e institucional
como resultados de combate frontal al narcotráfico y al
crimen organizado aún persiste, y al parecer el rumbo no
cambia.
En el objetivo ocho de este documento rector de la política pública nacional, se refería a “Recuperar la fortaleza
del Estado y la seguridad en la convivencia social mediante
el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado” (Plan Nacional de Desarrollo,
2007-2012). Entre las estrategias para lograr tal fin se destacan tres:
• Aplicar la fuerza del Estado, en el marco de la ley, para
recuperar los espacios que han sido secuestrados por
las bandas de narcotraficantes y otras organizaciones
delictivas […].
• Implementar una política integral que coordine esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno para el
combate al narcomenudeo, […] y
• Promover esfuerzos de colaboración e intercambio de
información para combatir al tráfico y consumo de
drogas con los países que tienen una alta demanda de
estupefacientes […]. (Plan Nacional de Desarrollo,
2007-2012).
239
No obstante de que en el documento se reconoce el fracaso
de esta orientación de la política pública, no sólo en México, sino en el orbe, particularmente por la injerencia de los
grandes centros de poder.
Por mucho tiempo, la lucha internacional contra el narcotráfico ha privilegiado la represión de su producción y
transporte, con un enfoque dirigido principalmente a los
países donde se producen las drogas. La creciente vitalidad
de las organizaciones internacionales de narcotraficantes y
su arrojo para enfrentar incluso al poder de los Estados,
ponen en evidencia que la estrategia ha sido insuficiente.
(Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2012).
Se insiste en intensificar el combate, desde la perspectiva
penal, descuidando, como ya se mencionó, otras alternativas, que por lo menos no se encuentran asociadas con el
incremento de la espiral de violencia
Hace falta intensificar el combate contra el tráfico y consumo de drogas en los países que tienen más demanda. La
ubicación fronteriza de México con el mercado más grande de drogas ilícitas del mundo incrementa el valor estratégico del territorio para el crimen organizado. Al tiempo
que México reitera su compromiso de seguir cumpliendo
la parte que le corresponde, impulsará el fortalecimiento al
combate del tráfico de estupefacientes mediante la participación responsable de los países involucrados en toda la cadena, desde la producción hasta el consumo. El intercambio de información será parte esencial de este esquema de
cooperación. (Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2012).
240
Presupuestalmente, en el año 2011, el Ejecutivo federal logró que se le aprobara un gasto cercano a sus pretensiones,
solicitó 108 mil 764.43 mdp y le aprobaron 105 mil 554.63
mdp, sin embargo, para el siguiente año el monto solicitado
se incrementó considerablemente, se propusieron 125 mil
447.13 mdp (Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2012).
En la tabla 2 se presenta la dinámica de incremento del
personal de esta dependencia. En ella se identifican desproporciones importantes, por ejemplo, el número de plazas
de agentes del Ministerio Público Federal, respecto de los
elementos de la Agencia Federal de Investigación, y de éstos
respecto del personal directivo administrativo.
En estricto sentido, si bien la evaluación de la política
pública está referida a la magnitud del impacto que se desea realizar en la dinámica de los eventos meta, es posible
examinar el gasto público en la materia, en términos de
su ejercicio. Si las pretensiones de este sector de la política
pública federal en el periodo en comento están referidas al
combate al narcomenudeo, es sorprendente que la información disponible de los años 2000 a 2008, por ejemplo,
en el sexto informe de gobierno del Ejecutivo federal, el
rubro no tenga disponible la información, como se puede
observar en la tabla 3.
Situación similar acontece con el destino de los recursos
autorizados para los programas de seguridad pública, debido a que la nomenclatura de las referencias impide identificar el rubro. (Ver tabla 4).
241
242
16 481
19 813
20 600
22 112
21 838
20 697
21 755
22 268
21 982
24 725
26 898
25 383
25 767
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1 572
2 303
2 304
2 712
2 712
2 679
2 854
2 799
2 797
3 299
3 706
3 706
3 806
3 583
4 920
5 245
6 122
8 078
7 676
8 127
7 992
5 996
4 974
4 902
4 857
5 057
Elementos de la
Agencia Federal de
Investigación
368
593
656
756
1 356
1 392
1 492
1 439
1 418
1 425
1 725
1 725
1 755
Peritos
2 442
2 417
2 588
2 245
2 213
2 111
2 235
2 151
2 155
2 035
2 118
2 023
2 656
Delegados; seguridad
a funcionarios; acime;
oficial ministerial “C”;
pilotos y de campaña
contra el narcotráfico
8 516
9 580
9 807
10 277
7 479
6 839
7 047
7 887
9 616
12 992
14 447
13 072
12 493
Personal directivo y
administrativo
Nota: Para cada año las cifras corresponden al inventario original de plazas autorizadas. En el caso de 2012, las cifras son preliminares (enero-junio).
Fuente: Presidencia de la República. Sexto Informe de gobierno, 2012. Anexo Estadístico. II. Estadísticas Nacionales, Estado de derecho y seguridad, página 71 (Consultado
el 3 de septiembre de 2012). Fecha de actualización: viernes 21 de septiembre de 2012.
Total
Año
Agentes del
Ministerio Público
Federal
TABLA 2. RECURSOS HUMANOS AUTORIZADOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, 2000 A 2012.
243
4,502.00
3,874.30
4,656.60
6,585.60
6,678.00
6,653.30
8,056.90
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
579.50
581.70
687.30
739.30
1,097.50
1,149.50
1,178.710
1,413.10
920.20
Profesionalización
4,020.10
3,106.70
3,157.00
3,722.90
3,111.40
2,306.70
2,975.00
5,606.220
5,840.940
Equipamiento,
tecnología e
infraestructura
1,378.50
1,159.50
1,156.70
1,698.80
258.10
223.10
225.80
474.50
181.50
Apoyo a
tribunales
superiores
de justicia
122.70
92.60
87.20
85.10
33.40
44.60
33.90
87.10
579.550
Participación
de la
comunidad
195.50
141.80
138.80
141.30
88.70
75.00
55.60
87.20
73.40
Seguimiento
y evaluación
103.60
91.20
85.00
154.10
67.50
75.30
32.90
56.30
ND
Operativos
conjuntos
51.7
46.5
39.6
44.2
ND
ND
ND
ND
ND
Registro
público
vehicular
1,619.10
1,439.50
1,326.40
ND
ND
ND
ND
ND
ND
Combate al
narcomenudeo
B
Notas: Cifras actualizadas por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Las cifras del destino de los recursos del financiamiento conjunto están sujetas a variación por
reprogramaciones por parte de las entidades federativas. La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras. A partir del acuerdo 04/xxv/08 de
la xxv Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, se definieron nuevos ejes de gasto para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, véase el tabulado: Destino
de los recursos autorizados para los Programas de Seguridad Pública, 2009 a 2011.
A: Se refiere a los recursos del Fondo de aportaciones para la Seguridad Pública y a los recursos estatales.
B: La creación del Eje Estratégico de Combate al Narcomenudeo se aprobó en la Vigésima Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, celebrada en enero de 2006.
ND: No disponible.
Fuente: Presidencia de la República. Sexto Informe de Gobierno, 2012. Anexo Estadístico. II. Estadísticas Nacionales, Estado de derecho y seguridad, páginas 69 y 70. Consultado
el 3 de septiembre de 2012. Fecha de actualización: viernes 21 de septiembre de 2012.
7,074.00
7,724.40
2000
2001
Total
A
Año
TABLA 3. DESTINO DE LOS RECURSOS AUTORIZADOS DEL
SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA, 2000 A 2008.
(MILLONES DE PESOS)
244
8,975.30
8,861.40
9,130.30
2009
2010
2011 a
4,327.40
4,740.90
4,747.70
258.00
203.00
207.90
Prevención
del delito y
participación
ciudadana
659.10
443.80
332.20
Desarrollo
institucional
496.70
359.00
361.70
Sistema
penitenciario
155.70
261.30
382.80
Combate
a la
corrupción
3,083.60
2,708.90
2,819.30
Plataforma
México
149.90
144.50
123.70
Indicadores de medición
Nota: Recursos autorizados correspondientes a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, más los recursos estatales, considerándose el total
autorizado para el ejercicio fiscal.
En el acuerdo 04/xxv/08 de la xxv Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, se definieron los nuevos rubros de gasto para el Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública a partir de 2009.
A. Los datos se refieren al mes de junio de 2012.
Fuente: Presidencia de la República. Sexto Informe de Gobierno, 2012. Anexo Estadístico. II. Estadísticas Nacionales, Estado de derecho y seguridad, página 70. Consultado
el 3 de septiembre de 2012. Fecha de actualización: viernes 21 de septiembre de 2012.
Total
Año
Alineación
de las
capacidades
del estado
mexicano
contra la
delincuencia
TABLA 4. DESTINO DE LOS RECURSOS AUTORIZADOS PARA LOS
PROGRAMAS DE SEGURIDAD PÚBLICA, 2009 A 2011.
(MILLONES DE PESOS)
En el ámbito de las entidades federativas, en el año
2010, cada una destinó, en promedio 4.1% de su presupuesto para seguridad pública, que representan $415.00
pesos por habitante (Conapo, 2010). En el mismo año, en
los presupuestos de la república, el gasto federalizado en
seguridad pública alcanzó casi los 20 mil millones de pesos,
en $19,538.28 M.N.
Por su parte, el presupuesto conjunto aprobado para
las dependencias del gabinete de seguridad –sin contar a la
Segob– (Semar, Sedena, pgr y ssp), ascendió a 115,826.5
millones de pesos, en el año 2011 (Coneval, 2011).
No obstante del énfasis gubernamental en esta orientación de la política pública para enfrentar al narcomenudeo,
y de la erogación que ello conllevó, los resultados no son
los esperados, además de no haber impactado en el sentido
esperado, se incrementó el número de muertes violentas
en las localidades en las que intervino el gobierno federal,
sin que disminuyera ni el narcomenudeo ni las actividades
ilícitas vinculadas a él (Escalante, 2011). Pero la población
en pobreza en el país se incrementó en 3.2 millones de personas; 1.7% en tres años, de 2008 a 2010.
En el mismo sentido, el 30 abril de 2009, la Cámara
de Diputados aprobó la Ley de Atención al Narcomenudeo
propuesta por el presidente Calderón. Con ello se buscó
atender de manera más inmediata el comercio de narcóticos, formalizar la actuación de las autoridades locales en
el combate al narcomenudeo y tratar como enfermos a los
consumidores de narcóticos.
Estos y otros problemas de fondo y de operación de la
política contra el narcomenudeo se ventilaron en los medios, entre ellos, la falta de información puntual sobre la
Estrategia Nacional de Combate al Narcomenudeo. En su
245
momento, la Procuraduría General de la República declaró
la inexistencia de la información, sin embargo, el Instituto
Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos
indicó que el tercer Informe de Gobierno de la República y de Labores de la pgr prueban la existencia de dichos
documentos, sin embargo, incluso en el sexto informe del
Gobierno Federal, los datos relativos al gasto en la materia,
no se presentaron.
Otro punto que ha generado debates es el enfoque sanitario de los consumidores, porque “la política federal que
se aplica en materia de narcomenudeo tiene un enfoque de
salud y no de criminalización de los adictos”. Complementariamente, se presentaron propuestas para crear tribunales
de drogas para los primodelincuentes.
Dicho tribunal tiene por objetivo tratar asuntos de los
primodelincuentes, que son detenidos bajo el influjo de
alguna droga legal o ilegal marihuana o alcohol, y en lugar
de entrar a la cárcel se mantienen en libertad, pero vigilada
por un juez.2
En el camino de buscar alternativas, por ejemplo, la legalización de la marihuana, ha causado grandes debates y ha
revelado los prejuicios al respecto. En este punto, al parecer no existen distingos partidistas marcados, pues funcionarios del Partido Revolucionario Institucional, lo mismo
que del Partido Acción Nacional, asumen posturas similares. El propio presidente Enrique Peña Nieto afirmó que si
de controlar el narcotráfico se trata, la legalización de esta
2) Roberto Campa Cifrián, subsecretario de Prevención y Participación Ciudadana
Segob, en el periodo presidencial de Felipe Calderón Hinojosa.
246
droga “no es la ruta correcta. Personalmente, estoy en contra de la legalización […] no creo que sea la ruta correcta”
declaró a la revista Time, en su momento (Aristegui Noticias, 2013).
Asimismo, se han presentado opiniones sin sustento
empírico, como la externada por el subsecretario de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación, Roberto Campa, que advirtió “que el peligro
de legalizar las drogas es que se incremente el consumo”
(Aristegui Noticias, 2013).
Por su parte, Miguel Ángel Mancera, jefe de Gobierno
del Distrito Federal, por lo menos aceptó que el tema se
debata:
No participar en un debate o no abrir un debate sobre este
tema de la droga y concretamente de la mariguana, sería
dejar cerrada la visión. Si tenemos que decir no, habría
que decirlo de manera informada; lo que no podemos es
anticipar, lo que no podemos es dejar de escuchar lo que
ya se dijo aquí. (Aristegui Noticias, 2013).
Más allá del debate, Graco Ramírez, gobernador de Morelos, se manifestó por legalizar la mariguana
Hoy, la legislación condena a jóvenes y productores del
campo, pero no repercute en la reducción de la violencia.
En su momento, como senador, ya lo hicimos con la reforma en Derechos Humanos, hoy buscaremos una alternativa para la mariguana. […] Quien cometa bajo influjo de
alcohol una fechoría, tiene responsabilidad penal, asimismo se haría con la mariguana. (Aristegui Noticias, 2013).
247
Para finalizar, la política pública de combate al narcomenudeo del gobierno mexicano no ha rendido los resultados
esperados, el problema sigue sin resolverse y la violencia social e institucional se ha incrementado considerablemente.
El empecinamiento de enfrentar problemas sociales, exclusivamente, la potestad punitiva del Estado, sin considerar
variables sociales, culturales y económicas –entre otras–,
conlleva a fracasos como en este caso, y a incrementar la
magnitud y la frecuencia de la violencia, revelando, con
ello, la debilidad del Estado, que no sólo del gobierno.
Referencias
• Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, 2008. Recuperado de www.dof.gob.mx/nota_detalle.
php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008.
• Anexo Técnico fasp 2013 coe. Recuperado de http://www.
secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/1284/1/images/ANEXO-TECNICO-%20FASP%202013.pdf.
• Aristegui Noticias. (2013, 10 de agosto). ¿Legalizar la mariguana en México?, ¿quién está a favor, y quién en contra?
Recuperado de http://aristeguinoticias.com/1008/mexico/
legalizar-la-mariguana-en-mexico-quien-esta-a-favor-yquien-en-contra.
• Cámara de Diputados. Honorable congreso de la Unión.
Presupuesto de Egresos de la Federación 2006-2012. Recuperado de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/
PEF_2006.pdf.
• Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Cámara de Diputados. Honorable Congreso de la Unión. Presupuesto de
248
•
•
•
•
•
•
•
•
gasto federalizado en seguridad pública por entidad federativa. Recuperado de http://www.cefp.gob.mx/edospef/2010/
ppef2010.
Consejo Nacional de la Política de Evaluación de la Política
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• Secretaría de Seguridad Pública. Tercer informe de labores
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ssp.gob.mx.
250
Las juventudes como
población de riesgo
Sergio Pacheco González
Aproximación conceptual
Como fenómeno derivado del subsistema de la comercialización de estupefacientes, es un problema público de
origen multicausal, también está ligado a manifestaciones
de conflicto social, violencia y criminalidad (Cortés-Vargas
& Parra-Cely, 2011). “Comercio de la droga que se realiza para abastecer a quienes consumen” (Cameras Selva,
2006). “Comercio o suministro, aun gratuito, de narcóticos en cantidades inferiores a la que resulta al multiplicar por mil el monto de dosis máximas para uso personal”
(Martínez Arrollo, 2012). “Comercio ilícito, disociado
conceptualmente de la economía informal, a partir de la
violencia ilegítima y de la corrupción como los recursos
utilizados para hacer cumplir los acuerdos entre los agentes
del sistema de comercio ilícito” (Silva de Souza, 2004).
El consumo
De acuerdo al Sistema de Vigilancia Epidemiológica de las
Adicciones, el abuso de sustancias psicotrópicas constituye
un problema de salud pública que afecta la salud de la población, sin distinción de género, edad o condición social;
está presente en todas la regiones del país y se ha incrementado el consumo entre los jóvenes y las mujeres, tanto de
sustancias legales como ilegales (Secretaría de Salud, 2013).
251
El consumo es un acto informal, en tanto no está prohibido, pero tampoco existen procedimientos formales para
que los consumidores obtengan la droga sin acudir al mercado ilegal o eviten ser castigados por cultivarla (Zamudio
Angles, 2009).
Narcomenudeo
Comercio ilegal de drogas para abastecer a las personas
que las consumen, usualmente para uso personal, que
constituye un problema público en tanto afecta la salud
de la población, sin distinción de género, edad o condición social, con origen multicausal y que, generalmente,
se encuentra ligado a manifestaciones de conflicto social,
criminalidad, corrupción y ejercicio de la violencia legítima e ilegítima.
El problema social
Cuando en una ciudad de cien mil habitantes, sólo carece
de trabajo un hombre, eso constituye su inquietud personal, y para aliviarla atendemos propiamente al carácter de
aquel hombre, a sus capacidades y a sus oportunidades inmediatas. Pero cuando en una nación de 50 millones de
trabajadores, 15 millones carecen de trabajo, eso constituye
un problema, y no podemos esperar encontrarle solución
dentro del margen de oportunidades abiertas a un solo individuo (Wright Mills, 1981).
252
253
254
255
256
Quienes acudieron a tratamiento durante 2012, eran adultos jóvenes (29.22 años); generalmente, hombres (85.5%);
con excepción de las personas menores a 19 años, grupo de
edad donde predominan mujeres. Las drogas de inicio son
prioritariamente de uso legal, no así las de impacto, salvo
el alcohol.
257
DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN ACTIVIDAD PRINCIPAL.
CONSEJO TUTELAR PARA MENORES. MÉXICO, 2012.
Actividad principal
Estudiante de tiempo completo
Estudiante con actividad laboral
Número
%
933
24.8
374
9.9
1,061
28.2
Con actividad laboral inestable (menos de 6
meses)
839
22.3
Desempleado(a), busca empleo
117
3.1
Desocupado(a), no busca empleo
342
9.1
El hogar
93
2.5
3,759
100.0
Con actividad laboral estable (más de 6 meses)
Total
Fuente: Secretaría de Salud dge/die/sisvea/Consejos Tutelares para Menores, 2012.
DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN ACTIVIDAD PRINCIPAL.
CONSEJO TUTELAR PARA MENORES. MÉXICO, 2012.
Motivo de ingreso
Robo
Número
%
2,772
73.8
Actos violentos
148
3.9
Portación de arma de fuego
93
2.5
Delitos contra la salud
226
6.0
Delito sexual
123
3.3
Portación de arma punzocortante
10
0.3
Vagancia
6
0.2
Otro
376
10.0
Total
3,754
100.0
258
DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR LUGAR DE ADQUISICIÓN DE
LA SUSTANCIA. CONSEJO TUTELAR PARA MENORES. MÉXICO, 2012.
Lugar de adquisición
Porcentaje
En la escuela o el trabajo
0.6
En fiestas o reuniones
9.1
Discotecas/antros/bares
8.3
En lugares de distribución
67.1
En casa de un amigo o familiar
7.8
Se la llevan a su casa
2.8
Tiene en su propia casa
4.3
Total
100.0
DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN SUSTANCIA EMPLEADA
AL COMETER EL DELITO. CONSEJO TUTELAR PARA MENORES.
MÉXICO, 2012.
Número
%
Alcohol
Sustancia
289
43.3
Marihuana
158
23.7
Inhalables
148
22.2
O. Drogas Ilegales
6
0.9
O. Drogas médicas
1
0.1
Cocaína
16
2.4
Tranquilizantes
6
0.9
Anfetaminas
22
3.3
Tabaco
9
1.3
Cristal
12
1.8
Total
667
100.0
259
260
0
533
Cristal
Total
100.0
0.0
0.8
3.2
0.6
400
1
5
8
29
2
5
23
327
Número
%
100.0
0.3
1.3
2.0
7.3
0.5
1.3
5.8
81.8
Homicidio
192
0
2
4
8
2
4
5
167
Número
%
100.0
0.0
1.0
2.1
4.2
1.0
2.1
2.6
87.0
Suicidio
Fuente: Secretaría de Salud DGE/DIE/SISVEA/Consejos Tutelares para Menores, 2012.
4
Anfetaminas
1.7
9
8
O. Drogas
Ilegales
17
3
Inhalables
Cocaína
1.5
11
Tranquilizantes
90.2
481
Alcohol
Marihuana
2.1
%
Número
Tipo de droga
Accidente
135
0
0
7
3
0
1
2
122
Número
100.0
0.0
0.0
5.2
2.2
0.0
0.7
1.5
90.4
%
Muerte no violenta
Total
1260
1
11
36
49
12
13
41
1097
Número
DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN CAUSA DE DEFUNCIÓN POR TIPO DE DROGA.
SERVICIO MÉDICO FORENSE. MÉXICO, 2012.
100.0
0.1
0.9
2.9
3.9
1.0
1.0
3.3
87.1
%
Debate sobre legalización: En México, si la mariguana
fuera una tercera droga legal y los consumidores se multiplicaran por millones –dice Carmen Fernández Cáceres, directora de Centros de Integración Juvenil–, “habría los mismos
problemas que con el alcohol y el tabaquismo, asociados
a enfermedades diversas, las cuales tendría que atender el
sector salud, y no hay capacidad para ello” (Jiménez, 2013).
SENTENCIADOS POR EL DELITO DE NARCOTRÁFICO,
FUERO FEDERAL.MUNICIPIO DE CHIHUAHUA.
POR GRUPO DE EDAD Y SEXO, 2008-2012.
Grupo de edad
Hombres
Mujeres
Total
%
H/M
18 a 19
80
3
83
6.0
0
20 a 24
244
21
265
19.3
12
25 a 29
243
20
263
19.1
12
30 a 34
218
12
230
16.7
18
35 a 39
189
12
201
14.6
16
40 a 44
137
15
152
11.1
9
45 a 49
74
14
88
6.4
5
50 a 54
42
8
50
3.6
5
55 a 59
23
3
26
1.9
8
60 y más
11
3
14
1.0
4
No especificada
3
0
3
0.2
0
Totales
1264
111
1375
100.0
11
Fuente: Estadísticas judiciales en materia penal. Sentenciados, 2008-2012. inegi.
261
FUERO FEDERAL. MUNICIPIO DE CHIHUAHUA.
POR GRUPO DE EDAD, SEXO Y PORCENTAJE, 2008-2012.
Grupo de edad Hombres Acumulado Mujeres Acumulado Total Acumulado
18 a 19
6.3
6.3
2.7
2.7
6.0
6.0
20 a 24
19.3
25.6
18.9
21.6
19.3
25.3
25 a 29
19.2
44.9
18.0
39.6
19.1
44.4
30 a 34
17.2
62.1
10.8
50.5
16.7
61.2
35 a 39
15.0
77.1
10.8
61.3
14.6
75.8
40 a 44
10.8
87.9
13.5
74.8
11.1
86.8
45 a 49
5.9
93.8
12.6
87.4
6.4
93.2
50 a 54
3.3
97.1
7.2
94.6
3.6
96.9
55 a 59
1.8
98.9
2.7
97.3
1.9
98.8
60 y más
0.9
99.8
2.7
100.0
1.0
99.8
No
especificada
0.2
100.0
0.0
0.2
100.0
Totales
100.0
100.0
100.0
Fuente: Estadísticas judiciales en materia penal. Sentenciados, 2012. inegi.
FUERO FEDERAL. MUNICIPIO DE JUÁREZ, CHIHUAHUA.
POR GRUPO DE EDAD Y SEXO, 2008-2012.
Grupo de edad
Hombres
Mujeres
Total
%
H/M
18 a 19
239
16
255
7.4
15
20 a 24
691
45
736
21.3
15
25 a 29
637
44
681
19.7
14
30 a 34
549
37
586
17.0
15
35 a 39
411
45
456
13.2
9
40 a 44
287
25
312
9.0
11
45 a 49
180
28
208
6.0
6
50 a 54
110
8
118
3.4
14
55 a 59
45
7
52
1.5
6
60 y más
39
6
45
1.3
7
No especificada
5
0
5
0.1
0
Totales
3,193
261
3,454
100.0
12
Fuente: Estadísticas judiciales en materia penal. Delincuentes sentenciados, 2012. inegi.
262
263
7.5
21.6
19.9
17.2
12.9
9.0
5.6
3.4
1.4
1.2
0.2
100
18 a 19
20 a 24
25 a 29
30 a 34
35 a 39
40 a 44
45 a 49
50 a 54
55 a 59
60 y más
No
especificada
Totales
100.0
99.8
98.6
97.2
93.8
88.1
79.1
66.3
49.1
29.1
7.5
Acumulado
Fuente: Estadísticas judiciales en materia penal. Sentenciados. INEGI.
Hombres
Grupo de edad
100.0
0.0
2.3
2.7
3.1
10.7
9.6
17.2
14.2
16.9
17.2
6.1
Mujeres
100.0
100.0
97.7
95.0
92.0
81.2
71.6
54.4
40.2
23.4
6.1
Acumulado
100.0
0.1
1.3
1.5
3.4
6.0
9.0
13.2
17.0
19.7
21.3
7.4
Total
SENTENCIADOS POR EL DELITO DE NARCOTRÁFICO, FUERO FEDERAL.
MUNICIPIO DE JUÁREZ, CH. POR GRUPO DE EDAD, SEXO Y PORCENTAJE, 2008-2012.
100.0
99.9
98.6
97.0
93.6
87.6
78.6
65.4
48.4
28.7
7.4
Acumulado
264
265
266
Total de homicidios por grupos quinquenales
de edad y sexo de las víctimas. Ciudad Juárez,
Chihuahua, México. De 2008 a 2012.
267
268
139
37
33
Chihuahua
Juárez
%
23.7
26.6
100.0
87
15
132
Núm.
65.9
11.4
100.0
%
Homicidio
7
8
28
Núm.
%
25.0
28.6
100.0
Suicidio
6
0
10
Núm.
%
60.0
0.0
100.0
Se ignora
133
60
309
Núm.
Total
%
43.0
19.4
100.0
511
117
96
Chihuahua
Juárez
%
18.8
22.9
100.0
991
241
1,588
Núm.
62.4
15.2
100.0
%
Homicidio
40
30
113
Núm.
%
35.4
26.5
100.0
Suicidio
58
8
99
Núm.
%
58.6
8.1
100.0
Se ignora
Núm.
1,185
396
2,311
Total
%
51.3
17.1
100.0
Fuente: Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas, con información del inegi: Defunciones accidentales y violentas por tipo de defunción, según entidad
y municipio de registro, 2008-2011.
Núm.
Total
Accidente
Municipio
Tipo de defunción
DEFUNCIONES ACCIDENTALES Y VIOLENTAS POR TIPO DE DEFUNCIÓN EN MENORES DE 15 A 19 AÑOS,
SEGÚN MUNICIPIO DE REGISTRO, CHIHUAHUA 2008-2011.
Fuente: Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas con información del inegi: Defunciones accidentales y violentas, por tipo de defunción, según entidad
y municipio de registro, 2008-2011.
Núm.
Total
Accidente
Municipio
Tipo de
defunción
DEFUNCIONES ACCIDENTALES Y VIOLENTAS POR TIPO DE DEFUNCIÓN
EN MENORES DE 10 A 14 AÑOS, SEGÚN MUNICIPIO DE REGISTRO, CHIHUAHUA, 2008-2011.
Población de riesgo
Es la idea de que existen factores de riesgo susceptibles de
producir acontecimientos indeseables, y que los portan algunos individuos o grupos sociales. Una población de riesgo
no se define con relación a personas de carne y hueso que
serían peligrosas, sino con la construcción de “perfiles” de
individuos asociados con “factores de riesgo” (Castel, 2013).
Vulnerabilidad social
Debe entenderse como el contexto, el caldo de cultivo para
comprender el impacto de una catástrofe, de las crisis económicas, de los cambios en la estructura, de las poblaciones, de la reducción de los derechos humanos en un amplio
sentido, cuyos efectos serán tanto más devastadores cuanto
menor sea la capacidad de resistencia del individuo o la
sociedad (Sáenz Lorite & Cejudo García, 2008).
Las preguntas
• ¿Qué efectos ha tenido el tiempo-espacio de la violencia en la juventud?
• ¿Cuáles son los riesgos a los que se enfrenta la juventud
en el tiempo-espacio de la violencia?
• ¿Qué efectos tiene su construcción como población de
riesgo?
• ¿Se profundizará su vulnerabilidad social?
Otra mirada
Pero más que la droga, habría que pensar que la dependencia, forma esencial de la existencia, es la verdadera cuestión
de fondo; es una forma de la consolación y de cura… Sus
maneras de realización pueden ser culturalmente aceptadas
o no, pero esto no da ninguna indicación sobre su sentido,
269
el problema es cómo se gobierna y no tanto cómo eliminarla (Milanese, 2009).
Opciones
a) La prevención y la reducción de los daños y del sufrimiento individual y colectivo que ésta produce.
b) El cambio en la construcción social, cultural y jurídica, que
identifica el fenómeno y, a veces, lo sostienen y lo amplían.
c) La puesta en marcha de una estrategia de cura, rehabilitación y prevención para contener la demanda.
El empresario
Contrato un dj, contrato el escenario, contrato el audio y
vendo la pinche droga. Tengo gente a mi cargo, contrato
gente de seguridad; alquilo una casa grandísima, bonita, con
alberca, todo padre, hago la publicidad y vendo mi droga.
Así es un negocio redondo, o sea, no soy un pinche vendedor
de droga, soy un empresario. (Martínez Arrollo, 2012).
Aspectos presentes
270
Fuentes citadas
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en el combate al narcomenudeo dentro de la Conferencia
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SyE/article/viewFile/127/135
272
Acciones de la Policía Estatal
Preventiva en materia del
narcomenudeo
Francisco Javier Hinojos Robles1
Definición
El narcomenudeo no es un concepto jurídico, es la forma
coloquial con la que nos referimos al comercio de narcóticos en pequeñas cantidades, éstos pueden ser: “estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales que
determinen la Ley General de Salud […]” (Código Penal
Federal, art. 193).
El negocio tradicional de los criminales era el narcotráfico,
cuando México comenzó a ser un negocio importante de
venta de drogas, el comercio al por menor se incrementó.
Pasamos del narcotráfico al narcomenudeo.2
El narcomenudeo ha tenido, en los últimos años, un avance
silencioso, pero constante. El problema del narcomenudeo
ha crecido exponencialmente y los puntos de venta de la
droga suelen localizarse en pequeños negocios lícitos: expendios de abarrotes (que son utilizados para la venta de
droga al menudeo bautizados como narcotienditas), farmacias, parques, etcétera.
1) Licenciado en derecho. Ha desempeñado diversos cargos como agente del Ministerio
Público Federal Militar; agente del Ministerio Público del Fuero Común en Mexicali;
director de la Academia de Policía en Mexicali; y coordinador de Asuntos Jurídicos de la
Policía Estatal Preventiva.
2) Declaraciones hechas por Felipe Calderón en el foro “Priorizando el acceso a la salud
y la innovación”, de la escuela de Salud Pública de Harvard, en septiembre de 2013.
273
La Ley contra el Narcomenudeo, por primera vez, distingue entre consumidores, narcomenudistas y narcotraficantes;
y atribuye a instancias locales el conocimiento de casos de
narcomenudeo. Los mercados de narcomenudeo pueden
organizarse territorialmente o con base en redes interpersonales. En todo el país, el narcomenudeo genera violencia,
principalmente, por la disputa entre criminales por el control de mercados territoriales.
Otra de las formas en que opera este negocio ilícito es
que los vendedores ambulantes y distribuidores merodean
escuelas, parques y unidades habitacionales, para conseguir
clientes, muchos de los cuales son menores de edad.
Como se muestra en la figura 1, Baja California ocupa el
segundo lugar en lo que a venta de droga se refiere.
Debido a que Baja California, por su ubicación geográfica, tiene uno de los puentes fronterizos con más tránsito
–principalmente la ciudad de Tijuana, seguida por la ciudad de Mexicali–, es que se convierte en importante cruce
de droga hacia el vecino país. (Ver figura 2)
Acciones
Operativos propios y en conjunto con otras corporaciones,
de 2007 a 2013
La Policía Estatal Preventiva, siempre en el apoyo y acercamiento con la ciudadanía, ha realizado operativos mochila,
los cuales son solicitados por los centros educativos.
La Policía Estatal Preventiva atiende denuncias ciudadanas como los son: denuncia anónima 089, número de
emergencias 066, así como demás programas implementados contra varios delitos que aquejan a la comunidad, entre
ellos, el narcomenudeo.
274
275
FIGURA 1. LOS DIEZ ESTADOS QUE CONCENTRAN LA VENTA DE DROGA EN NARCOMENUDEO.
FIGURA 2. REDES DEL TRÁFICO DE DROGAS EN MÉXICO.
276
También genera programas y reuniones con líderes de
la comunidad para atender problemáticas en las colonias
con mayor incidencia delictiva, tanto para atacar delitos
del fuero común, como narcomenudeo; con el programa
“Ponle dedo al picadero”, entre otros.
Resultados
En el periodo de 2007-2013, se han asegurado a 16,338
personas, en el rubro de narcomenudeo:
•
•
•
•
16,163 fuero federal.
67 órdenes de aprehensión y reaprehensión nacionales.
108 órdenes de aprehensión extranjeras
513 bandas criminales desarticuladas (316 por delincuencia organizada; 55 por robo de vehículo;
30 por secuestro, privación y extorsión; y 112 por
narcomenudeo).
Se aseguraron
• 3 millones 378 mil 222 pesos.
• 7 millones 168 mil 19 dólares.
Las sustancias más utilizadas son la mariguana, la cual se
mantiene en el primer sitio, con una prevalencia nacional de
1.2 por ciento; seguida de la cocaína 0.5 por ciento. El resto
de las drogas reporta un consumo mínimo por debajo de 0.2
por ciento en la población general de 12 a 65 años de edad.
Colonias con mayor incidencia en venta de droga
• Mexicali: Venustiano Carranza.
• Tijuana: Zona Norte; Mariano Matamoros; Centro; El
Florido Primera y Segunda Sección.
• Ensenada: Zona Centro; Maneadero; Popular 89.
277
FIGURA 3. MEXICALI (DOSIS DE DROGA ASEGURADOS).
278
FIGURA 4. TIJUANA (DOSIS DE DROGA ASEGURADOS).
279
FIGURA 5. ENSENADA (DOSIS DE DROGA ASEGURADOS).
280
Conclusión
Es un proceso casi quirúrgico detectar a la persona que delinque y poder responder lo antes posible para su detención
y puesta a disposición a la autoridad competente. Por ello
se debe de seguir trabajando en:
• Realización de operativos mochila, en las escuelas que
así lo soliciten.
• Patrullaje intensivo.
• Compras encubiertas.
Con base en el análisis de información y estadísticas, se detecta el flujo de droga. La cantidad que se queda en nuestro
estado, así como la que es transportada hacia el vecino país
(Estados Unidos).
Como medio para atacar al narcomenudeo, hay que
invitar a la ciudadanía a continuar denunciando a través
de los números telefónicos de denuncia anónima 089 y al
número de emergencias 066; ya que con estas denuncias se
logran crear nuevas estrategias de combate al narcotráfico.
281
El Nuevo Sistema de Justicia Penal e Inseguridad Pública en Baja California, de Marina del
Pilar Olmeda García, Daniel Octavio Valdez
Delgadillo y Pablo Jesús González Reyes, fue
impreso en mayo de 2015 por RR Servicios
Editoriales, Av José María Larroque 1475,
Col Nueva, Mexicali, Baja California, CP
21100 El tiraje consta de 150 ejemplares.

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