Sistema Binominal: un Desincentivo a la Participación Electoral
Transcripción
Sistema Binominal: un Desincentivo a la Participación Electoral
Claves de Políticas Públicas Enero 2012, Número 6 Sistema Binominal: un Desincentivo a la Participación Electoral Por: Alejandro Corvalán Presentación La participación electoral en Chile ha experimentado una caída sistemática durante todo el período post autoritario. En los últimos 20 años, nuestro país ha acumulado la mayor caída en participación electoral del mundo. Mientras en 1989 casi el 90% de la población en edad de votar participó de la primera elección presidencial del regreso a la democracia, menos del 60% lo hizo en la última elección de este tipo en 2009. Además, Chile tiene la menor tasa de participación juvenil (el electorado de 18 a 30 años) entre las democracias latinoamericanas1 . La consecuencia de esta contracción es bien conocida: una baja participación electoral conlleva un problema de representatividad, ya que la exclusión no es aleatoria sino que afecta más a algunos grupos sociales2. Este es justamente el caso de Chile, donde el actual electorado no sólo está envejecido, sino que también exhibe un notorio “sesgo de clase”; es decir, los excluidos pertenecen a los sectores económicamente menos favorecidos3. El primer factor a considerar a la hora de buscar las causas de la caída en la concurrencia electoral son las instituciones, ya que en todo el mundo ejercen un importante papel sobre la participación4. En el caso chileno, el diagnóstico institucional se ha enfocado últimamente en el sistema de registro y las evidentes trabas que éste impone a los nuevos votantes. Sin embargo, la reglamentación del registro es sólo una parte de la ecuación. Son dos las instituciones que generan incentivos directos sobre el voto: el sistema de registro regula los costos de votar, mientras que el sistema electoral determina cómo se distribuyen los beneficios del voto. Esta Clave de Políticas Públicas discute los incentivos que el Sistema Binominal chileno genera en la participación electoral. Se concluye que nuestro sistema electoral tiene un efecto directo sobre los votantes: los desincentiva, de manera sistemática, a concurrir a votar. Antes de analizar los aspectos que llevan a esto, hay que aclarar que en Chile no existe un solo sistema electoral, sino que conviven distintas fórmulas dependiendo del proceso eleccionario (ver Tabla 1). Sin embargo, la ley de registro vigente hasta hoy, la cual mezcla inscripción voluntaria con voto obligatorio, impide aislar el efecto de los diversos sistemas electorales en cada tipo de elección: los electores no pueden votar en una de ellas y excluirse de las otras. En este contexto, el análisis debe centrarse en el sistema electoral que tiene mayores efectos sobre la política de alianzas de los partidos y la posibilidad de introducir cambio decisivos en las reglas del juego político. Esta preeminencia corresponde a la elección parlamentaria, lo cual justifica la decisión de centrar el análisis en el Sistema Binominal. Tabla 1: Elecciones y Sistemas Electorales en Chile. M es la Magnitud de Distrito 5 Sistemas electorales e incentivos para votar Los sistemas electorales tienen efectos directos sobre la participación electoral. La literatura y los estudios internacionales coinciden en que la participación tiende a ser mayor en los sistemas electorales proporcionales con alta magnitud de distrito6. Segundo, la elección de varios escaños por distrito aumenta la probabilidad de que esos distritos sean más competitivos, lo que incentiva a los partidos a movilizar votantes hacia las urnas. Al revés, si se percibe que es difícil disputar los asientos de un determinado distrito, los partidos tienen escasa motivación para acarrear votantes. Tercero, los sistemas proporcionales aumentan el número de partidos y, por lo tanto, las opciones de los electores. Esta mayor oferta política se vuelve relevante para quienes tienen preferencias que no se ven reflejadas por los partidos grandes. Sin embargo, existe un importante contraargumento respecto a los sistemas proporcionales. Un mayor número de partidos afecta el “carácter decisivo” del proceso, dado que es improbable que un solo partido sea gobierno. Por el contrario, los partidos deben coordinarse para ser gobierno, y los votantes perciben que no hay una relación directa entre su voto y las decisiones de alianzas políticas posteriores. En este sentido, el número de partidos tiene efectos ambiguos sobre la participación electoral. En términos generales, los sistemas proporcionales incentivan una mayor participación generando elecciones más representativas y competitivas. Por otro lado, los sistemas mayoritarios inciden positivamente en la participación al generar elecciones más decisivas. A la hora de explicar esta regularidad empírica se esgrimen tres argumentos. Primero, los sistemas proporcionales, al tener más asientos disponibles, tienden a reducir la brecha entre votos y escaños. En estos regímenes electorales los votantes perciben que su voto es más eficiente y el sistema es más “justo”. Esta percepción general se acentúa aún más entre quienes apoyan a partidos pequeños. 2 El Sistema Binominal… ¿genera elecciones decisivas? Desde 1990 hasta 2006, e independiente de la fórmula electoral, la designación de 9 de los 47 Senadores redujo dramáticamente la influencia del proceso electoral en la composición de la cámara alta. El quórum de reforma constitucional en Chile es de dos tercios, lo cual implicó que las fuerzas no derechistas requerían 32 de los 38 Senadores electos, u 84% de los asientos, para realizar cambios sustantivos al sistema electoral. Dado que Chile posee un sistema bicameral donde se requiere la aprobación de ambas cámaras para legislar, la designación de parte del Senado fue suficiente para anular el carácter decisivo de todas las elecciones parlamentarias. El Sistema Binominal también ha contribuido a que los resultados de las elecciones no se traduzcan en cambios legislativos. Nuestro sistema electoral es proporcional con la menor magnitud de distrito: M=2. El bajo número de escaños en disputa, y los consecuentes incentivos a favor del bipartidismo, ha llevado a que algunos autores consideren al Sistema Binominal como un sistema electoral mayoritario. Sin embargo, para ciertos rangos de votos, el binominal produce justamente los efectos contrarios a los que buscan la regla mayoritaria: favorece al segundo partido y no al primero. La Figura 1 compara la relación entre votos y escaños entre un sistema mayoritario (M=1) y uno Figura 1:. Votos y Escaños para el Partido Mayoritario. La figura asume que sólo dos partidos compiten. El número de votos corresponde al promedio nacional; la dispersión de votos está fija. La línea de 45 grados supone representatividad perfecta, es decir, igual número de asientos que votos; si la curva está sobre (bajo) la línea, favorece a la mayoría (minoría). binominal (M=2). Cuando la diferencia entre el primer y segundo partido es pequeña, el partido mayoritario se ve perjudicado por el Sistema Binominal (la línea de 45° simboliza una representación perfecta7). Esta distorsión es fruto de un cuidadoso diseño institucional: el sistema electoral fue expresamente implementado con el objetivo de favorecer a las fuerzas de la derecha que apoyaron al General Pinochet en el plebiscito de 1988, y cuya derrota en las siguientes elecciones democráticas era muy probable8. Al sobre-representar a la segunda fuerza en el Congreso, el sistema electoral chileno favorece a quienes son oposición al gobierno. Por lo tanto, la fórmula genera un sesgo hacia el status quo que disminuye el carácter decisivo de la elección, dado que obstaculiza las reformas que pueda impulsar la coalición mayoritaria desde el Ejecutivo. Algunos autores señalan que este efecto se ve atenuado por el hecho de que el Sistema Binominal también sobre-representa a la coalición mayoritaria en desmedro de los partidos pequeños9. Pero este premio es irrelevante comparado con las ventajas que tiene la segunda fuerza política. En la práctica, el Sistema Binominal ha otorgado a la oposición un número adicional de escaños, convirtiéndola en un jugador de veto dentro del Congreso. En las cuatro elecciones de diputados realizadas de 1993 a 2005, 3 la derecha obtuvo 39% de los votos pero 44% de los escaños, lo cual les permitió bloquear iniciativas legales con quórums de 3/5 (60%) y 4/7 (57%). El Sistema Binominal… ¿genera elecciones representativas? Los votantes tienden a acudir en mayor número a las urnas cuando el número de opciones políticas disponibles es más alto. Además, la participación aumenta si los votantes perciben que ciertos partidos, cuyas plataformas son cercanas a sus preferencias, tienen posibilidades de ser electos. El Sistema Binominal restringe a dos el número de coaliciones en competencia, pues coloca fuertes barreras de entrada a terceros competidores que necesitan un número muy alto de votos para lograr representación10. Si bien la competencia electoral es entre coaliciones y no entre partidos, en la práctica estas coaliciones se comportan como partidos: votan alineadas en la legislatura11 y, por lo general, presentan un candidato único a la presidencia. Adicionalmente, aunque las coaliciones se componen de varios partidos, éstas sólo pueden presentar dos candidatos por distrito. Dado que la coalición más votada, la Concertación, está integrada por cuatro partidos, en promedio estos partidos sólo pueden llevar sus candidatos a la mitad de los distritos. Por lo tanto muchos ciudadanos, aun perteneciendo a la coalición mayoritaria, se ven impedidos de votar por el candidato de su partido preferido12. Otro factor es que los partidos que no pertenecen a las dos grandes coaliciones son excluidos del sistema. Este ha sido el caso de los partidos de la izquierda cuya exclusión, según muchos autores, fue una de las motivaciones originales del Sistema Binominal impuesto durante la dictadura militar. En la primera elección parlamentaria de 1989, los partidos a la izquierda de la Concertación presentaron 17 candidatos a diputados y 4 a senadores, obteniendo en promedio 18% y 22% de los votos, respectivamente. Sin embargo, eligieron sólo dos diputados (6% de los escaños disputados) y ningún senador. En las siguientes cuatro elecciones, los partidos a la izquierda de la Concertación obtuvieron en promedio 8% de los votos pero ningún escaño en el Congreso, pasando a constituir un bloque extra-parlamentario13. El Sistema Binominal… ¿genera elecciones competitivas? Los sistemas electorales no sólo proveen incentivos para que los ciudadanos voten, sino también para que los partidos políticos movilicen a los votantes. Los sistema mayoritarios disminuyen la participación electoral dado que “en distritos uninominales, algunas zonas son consideradas como sin esperanza” por los partidos14. Algo similar ocurre en el caso del Sistema Binominal. De hecho, el sistema electoral chileno genera muchos distritos “sin esperanza”, ya que una coalición requiere al menos 66% de los votos para doblar a la segunda y obtener los dos escaños en disputa. Para hacer esta distinción operativa, se puede aplicar la “Razón de Votos de la Primera Mayoría”, la que se define como la proporción de votos de la coalición más votada respecto a las dos 4 listas con más votos. Para que un distrito se pueda considerar competitivo, esta razón debería estar en un rango de 10% en torno a los 2/3 o 66,6%. En las elecciones a diputados entre 1993 y 2005, en promedio sólo 15 de los 60 distritos fueron competitivos (la Figura 2 muestra los distritos competitivos para la elección de 2005). Por lo tanto, tres cuartos de los distritos fueron “sin esperanza” en términos de doblaje, lo que disminuyó los incentivos para movilizar a los votantes en esas circunscripciones. Es importante destacar que en un contexto donde ambas coaliciones tiene una votación cercana a 50%, como es típicamente el caso de sistemas bipartidistas como el chileno, el Sistema Binominal es mucho más dañino para la participación que un sistema mayoritario. Figura 2:. Elección de Diputados 2005 La variación en el número de escaños a través del tiempo también ilustra la falta de competencia del sistema electoral chileno. Mientras la Cámara de Diputados muestra cambios menores de composición, el Senado ha estado completamente congelado: desde 1993 ninguna coalición ha logrado conquistar un escaño adicional. Una medida para cuantificar estos cambios en el Parlamento es el coeficiente de variación (CV) de escaños para el partido mayoritario, el cuál corresponde a la desviación estándar de los escaños en el tiempo dividido por su promedio. Para el período 1989-2000, el CV del Senado Chileno fue de 3,9%. Este valor es extremadamente bajo si se compara con otros sistemas bipartidistas: en el mismo período, el Senado en Estados Unidos y el Parlamento Español tuvieron un CV de 10,0% y 13,5%, respectivamente. Conclusión El Sistema Binominal tiene efectos negativos sobre la participación electoral. Debido a su baja magnitud de distrito genera poca representatividad y competencia, males electorales que se asocian típicamente a los sistemas mayoritarios. Por otra parte, la ventaja de los sistemas mayoritarios, en cuanto a generar elecciones más decisivas, tampoco está presente en el Sistema Binominal, pues en el rango de votos en que está operando premia a la segunda fuerza permitiéndoles bloquear cualquier cambio legislativo. Así, en términos de sus efectos sobre la participación, el Sistema Binominal no posee las ventajas ni de los sistemas proporcionales ni de los mayoritarios. Estos débiles incentivos para que los ciudadanos acudan a las urnas no contribuyen a resolver la actual crisis de representación que afecta al país. Por ello, no es aconsejable limitar las reformas institucionales al cambio en la ley de registro, sino es pertinente una revisión exhaustiva de nuestro actual sistema electoral. 5 Referencias Navia, Patricio, 2004, “Participación electoral en Chile 1988–2001”, Revista de Ciencia Política 24 (1): 81–103. Blais, Andre y Agnieszka Dobrzynska, 1998, “Turnout in Electoral Democracies”, European Journal of Political Research 33: 239–261. Pastor, Daniel, 2004, “Origins of the Chilean Binominal Election System”, Revista de Ciencia Política 1:38-57. Carey, John, 1998, “Parties, Coalitions and the Chilean Congress in the 1990s”, en Legislative Politics in Latin America, Scott Morgenstern y Benito Nacif, eds., Cambridge University Press, Ch.8: 222-253. Pérez-Liñán, Anibal, 2001, “Neoinstitutional Accounts of Voter Turnout: Moving Beyond Industrial Democracies”, Electoral Studies 20(2):281–297. Carey, John, 2006, “Las Virtudes del Sistema Binominal”, en Revista de Ciencia Política (Santiago): 26(1): 226-235. Corvalan, Alejandro y Paulo Cox, 2011, “When Generational Replacement is Class Biased: Voter Turnout in Chile”; working paper SSRN: http://ssrn.com/abstract=1904353 Dettrey, Bryan J. y Leslie A. Schwindt-Bayer, 2009, “Voter Turnout in Presidential Democracies”, Comparative Political Studies, 42(10): 1317-1338. Powell, G. Bingham, 1986, “American Voter Turnout in Comparative Perspective”, American Political Science Review 80(1):17–43. Rahat, G. y M. Sznajder, 1998, “Electoral Engineering in Chile: The Electoral System and Limited Democracy”, Electoral Studies 17(4): 429-442. Siavelis, Peter, 2001, President and Congress in Postauthoritarian Chile. University Park PA: Penn State Press. Endesby, James W. y Jonathan T. Krieckhaus, 2008, “Turnout around the Globe: The Influence of Electoral Institutions on National Voter Participation, 1972–2000”, Electoral Studies 27: 601-610. Toro, Sergio, 2007, “La inscripción electoral de los jóvenes en Chile. Factores de incidencia y aproximaciones al debate”. In Modernización del régimen electoral chileno, A.Fontaine, C.Larroulet, A.Viera-Gallo, I.Walker (eds.). Santiago, pp. 101-122. Fornos, Carolina A., Timothy J. Power, y James C. Garand, 2004, “Explaining Voter Turnout in Latin America, 1980 to 2000”, Comparative Political Studies 37(8): 909–940. Valenzuela, J. Samuel, 2004, “¿El Voto Voluntario Fortalece o Debilita la Democracia?”, Asuntos Públicos, Informe N. 399. Jackman, Robert W., 1987, “Political Institutions and Voter Turnout in the Industrial Democracies”. American Political Science Review, 81(2):405–424. Zucco C., 2007, “Where’s the Bias? A Reassessment of the Chilean Electoral System”, Electoral Studies 26: 303-314. Lijphart, Arend, 1997, “Unequal Participation: Democracy’s Unresolved Dilemma”, American Political Science Review, 91(1):1–14. 6 Notas 1. Según la encuesta Latinobarómetro, la participación de jóvenes entre 18 y 29 años es, en promedio, de 58% en 17 países de América Latina, mientras que Chile alcanza sólo 22%. 2. Lijphart 1997. 3 . Toro 2007, Corvalan y Cox 2011. 4. Powell 1986, Jackman 1987, Blais y Dobrzynska 1998, Pérez-Liñán 2001, Fornos et al. 2004, Endesby y Krieckhaus 2008, Dettrey et al. 2009. 5. La magnitud de distrito corresponde al número de asientos disputados en cada distrito. 6. Powell 1986, Jackman 1987, Blais y Dobrzynska 1998, Endersby y Kriechaus 2008. 7. Rahat y Sznajder 1998, Siavelis 2000, Navia 2002 y Pastor 2004. 8. No obstante haber sido discutido con anterioridad, el Sistema Binominal fue lanzado entre el plebiscito de 1988 y la siguiente elección presidencial, ver Pastor 2004. 9. Carey 2006, Zucco 2007. 10. Sólo partidos regionalistas fuertes podrían superar estas barreras. 11. Carey 1998. 12. Valenzuela 2004. 13. Este patrón se relaciona con la “desproporcionalidad” aludida por Jackman (1986), la cual genera incentivos negativos para la participación en aquellos ciudadanos que eventualmente apoyarían a partidos más pequeños. 14. Powell 1986. 7 Acerca del Autor: Alejandro Corvalán es Profesor de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales e investigador asociado del Instituto de Políticas Públicas de esta universidad. Es Ph.D. en Economía, de la Universidad de Nueva York, Magister en Economía y Licenciado y Magister en Física de la Universidad de Chile. Ha trabajado en el Centro de Física No-Lineal y Sistemas Complejos, en el Banco Central de Chile y en el Development Research Institute de Nueva York. Acerca del Instituto Información de Contacto El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales se orienta a generar propuestas concretas para la solución de problemas de política pública que enfrenta Chile actualmente y a la formación de policymakers de alto nivel. Nuestro equipo de profesores e investigadores combina excelencia académica con participación activa en el debate público y el proceso de formación de políticas públicas en Chile. Instituto de Póliticas Públicas Facultad de Economía y Empresa Universidad Diego Portales Av. Ejército Libertador #260 Santiago Chile Email: [email protected] Fono: (56-2) 676 2805 www.politicaspublicas.udp.cl Todos los derechos reservados. Secciones breves del texto pueden ser citadas sin el permiso explícito si se identifica a los autores y se da reconocimiento completo al Instituto de Políticas Públicas de la UDP. Las opiniones y conclusiones expresadas son de propiedad de los autores y no deben ser entendidas como opiniones o políticas del Instituto de Políticas Públicas, de la Facultad de Economía y Empresa o de la Universidad Diego Portales.