José Luis Estrada.qxd

El desarrollo portuario y la ciudad
José Luis Estrada Llaquet
DESCRIPTORES
PUERTO
CIUDAD
DESARROLLO
PLANIFICACIÓN
COOPERACIÓN
Planteamiento del problema
y alcance de este trabajo
La interdependencia entre puertos y ciudades es un hecho histórico cuya evolución y cambios han sido estudiados por diversos autores (Hoyle, 1998; Meyer 2003).
En el momento actual, ciudades y puertos y sus zonas costeras asociadas son un foco de creciente atención en el estudio
y la planificación, tanto en los países más avanzados como en
los menos desarrollados. Con carácter general, los cambios derivan, en parte, de las circunstancias locales relativas a la interfase entre tierra y agua y entre los sistemas de transporte terrestre y marítimo; en parte, de las circunstancias de la economía espacial nacional, y en parte, del sistema internacional
global de ciudades y puertos, dentro del cual cada ciudad portuaria es un pequeño pero significativo elemento (Hoyle, 1998).
Las diferentes etapas o fases de la evolución de las interrelaciones entre puerto y ciudad pueden observarse en el
cuadro 1, debido a Hoyle. Como puede verse en el mismo, en
el momento actual nos encontraríamos en la Etapa VI, “Renovación de los lazos entre puerto y ciudad”, caracterizada por
la globalización y la transformación intermodal del papel del
puerto; por la presencia de nuevas asociaciones puerto-ciudad y por la mejora de la integración puerto-ciudad consecuencia de la reconversión urbana. En el mismo cuadro se
evidencia cómo puerto y ciudad, al margen de sus respectivas dimensiones relativas, pueden coexistir desde un estado
de cuasi completa interdependencia hasta otro con poca,
hasta el punto de llegar a la ignorancia o el enfrentamiento,
en alguna etapa del proceso histórico.
El grado en el que un puerto y una ciudad se afectan el
uno al otro en términos de uso del suelo, transporte, empleo
o incidencia en el entorno puede ser un elemento crítico que
surge en buena medida del debate político y de la controversia a nivel local y regional. Pero el progreso demanda una
10
I.T. N.O 67. 2004
CUADRO 1
Etapas en la evolución de las interrelaciones puerto-ciudad
Etapa
Símbolo
City
I
Puerto/ciudad
primitivos
Período
Características
Port
Antiguo/medieval
hasta el s. XIX
Íntima asociación espacial
y funcional entre ciudad y puerto.
II
Puerto/ciudad
en expansión
S. XIX - incicio s. XX
Rápido crecimiento comercial/industrial
fuerza al puerto a desarrollarse más
allá del límite con la ciudad, con
muelles e industrias de carga
fraccionada.
III
Puerto/ciudad
industrial moderno
Mitad s. XX
El crecimiento industrial (especialmente
las refinerías) y la introducción de
contenedores/Ro-Ro requiere
separación/espacio.
IV
Retirada
del frente marítimo
1960 - 1980
Los cambios en la tecnología marítima
inducen el crecimiento de las áreas de
desarrollo industrial marítimo separadas.
V
Remodelación
del frente marítimo
1970 - 1990
El puerto moderno consume grandes
áreas de espacios de tierra/agua;
renovación urbana del núcleo original.
1980 - 2000+
La globalización y el intermodalismo
transforman el papel de los puertos;
nuevas asociaciones puerto/ciudad; la
reconversión urbana mejora la
integración puerto/ciudad.
Renovación de los
VI
lazos puerto/ciudad
aproximación por la vía de la cooperación y, en la medida de
lo posible, una política unificada derivada de las implicaciones legítimas de todos los actores implicados.
La experiencia española de las últimas décadas no siempre se movió en esta línea de cooperación. De la ignorancia
mutua en la década de los sesenta y setenta, se pasó a una
notable presión de las ciudades sobre los puertos que, en más
de una ocasión, condicionó de forma sustancial su propio desarrollo. En la última década, los puertos españoles han hecho un gran esfuerzo de aproximación a sus ciudades (a ve-
ces con importantes inversiones y cesiones de espacios, como
hechos más significativos y visibles) y por su parte éstas también han avanzado en su comprensión de la función y de la
actividad de los puertos (Estrada, 2002).
En cualquier caso, el puerto está concebido para llevar a
cabo una determinada función, cual es en esencia el hacer posible la transferencia de la carga entre los modos marítimo y terrestre y facilitar cuantas actividades comerciales e industriales
vinculadas con aquélla tengan lugar en su zona de servicio.
Un puerto, para cumplir con su misión, necesita de una relación positiva con su ciudad. Esta relación comporta dos
condiciones básicas:
a. La necesidad de eliminar, o de reducir al menos, los aspectos negativos.
b. Reforzar los aspectos positivos.
En cuanto a los aspectos negativos o elementos de conflicto, es sabido que la mayor parte provienen de las fases de
desarrollo portuario y de su explotación. Son varios los ejemplos de conflictos en este campo en los puertos españoles en
la actualidad, pero también en otros puertos a nivel mundial.
Así, por ejemplo, son conocidos los problemas que está teniendo el puerto de Felixtowe para ampliar sus instalaciones
y poder aumentar así su capacidad para manipular contenedores (“Le Journal de la Marine Marchande”, 30 de mayo de
2003 y 9 de enero de 2004). Con problemas parecidos se
vienen encontrando los puertos de Amberes y de Rotterdam.
El primero para llevar a cabo el proyecto de ampliación llamado Deurganckdock, y el segundo para impulsar el proyecto del Maasvlakte II (Winkelmans, 2003).
En lo que atañe a los aspectos del desarrollo portuario, la
clave para la solución del conflicto radica esencialmente en
la fase de planificación. En relación con la explotación, aunque pueda requerir de determinadas actuaciones específicas,
es claro que una adecuada planificación evitará muchos problemas asociados a aquélla.
En cuanto a reforzar los aspectos positivos, se puede distinguir, como más significativas, entre los siguientes tipos de
medidas:
a. Mejorar el impacto económico y social del puerto en el territorio, generando riqueza y empleo.
b. Actuaciones de mejora y transformación en el frente marítimo (waterfront) con la ciudad y medidas asociadas al uso
de estos espacios.
c. Acciones de refuerzo y complicidad por parte de la ciudad
hacia el puerto, en apoyo de su desarrollo y actividad, como puede ser el facilitar la disponibilidad de espacios para accesos, para nuevos desarrollos, calificación urbanística de áreas para desarrollos logísticos y de transporte vinculados al puerto, etc.
De estos tres tipos de aspectos, el segundo y el tercero están asimismo muy directamente vinculados con los procesos
de planificación, tanto del puerto como de la propia ciudad.
De lo anterior podríamos concluir que, actuando sobre la
planificación portuaria, prácticamente estaríamos en condiciones de resolver la mayor parte de los conflictos que se
plantean y que, como hemos dicho, se vinculan esencialmen-
te al desarrollo portuario. Al mismo tiempo, el proceso de
planificación o planeamiento se convierte en el instrumento
principal y cauce para el diálogo puerto-ciudad.
Por todo ello centraremos este trabajo en el análisis de los
aspectos de planificación y desarrollo portuario y su relación
con la ciudad. Para futuros trabajos quedará el analizar los
aspectos positivos relativos al impacto socioeconómico del
puerto en el territorio.
El desarrollo portuario
Consideraciones generales
Desde un punto de vista funcional, en términos generales, el
desarrollo portuario significa llevar a cabo, fundamentalmente, alguna o varias de las siguientes acciones:
• Aumentar la línea de atraque y su calado.
• Aumentar la superficie de las explanadas o terraplenes.
• Aumentar el número y las dimensiones de las terminales.
• Aumentar la superficie de flotación (áreas de fondeo, canales, dársenas) y su profundidad.
• Llevar a cabo actuaciones en la superestructura, instalaciones y equipos.
• Mejorar o ampliar los accesos terrestres viarios y/o ferroviarios.
• Otras actuaciones (apertura de una nueva bocana…).
De todos ellos, los cuatro primeros implican la necesidad
de disponer de nuevas y mayores superficies de agua y de tierra. Para el caso de puertos artificiales este incremento pasa
siempre por la necesidad de generar mayor superficie de agua
abrigada de determinada profundidad. Esto se traduce en la
necesidad de construir nuevos diques en aguas más profundas.
Consecuentemente podríamos establecer que, para el caso de los puertos artificiales, el desarrollo del puerto está
siempre directamente vinculado a la construcción de estas importantes infraestructuras que son los diques de abrigo.
Esto no es así en el caso de los puertos naturales que se
ubican en grandes bahías o espacios de agua, suficientemente abrigadas (Singapur, Nueva York, Sidney, Vigo, Santander,
etc.), en estuarios (Lisboa) o en los cauces fluviales (Amberes,
Rotterdam, Shanghai, Montreal, Londres, Sevilla, etc.). En todos estos casos, la ampliación del puerto no depende normalmente de la generación de nuevos espacios de agua abrigada y consecuentemente de la construcción de nuevos diques. Si bien esto es cierto hasta un cierto momento en que,
ya sea por agotamiento de la superficie de agua abrigada o
por otras razones, como veremos más adelante, es preciso
buscar nuevos desarrollos en aguas exteriores más profundas.
Principales causas que impulsan
o justifican el desarrollo portuario
El desarrollo portuario, en general, no es consecuencia de un
único elemento. Con frecuencia responde a diversas causas
interrelacionadas entre sí, con mayor o menor preponderancia en cada caso. Vamos a analizar a continuación las principales razones que impulsan o justifican dicho desarrollo
portuario o la ampliación de un puerto en general (Estrada,
2000). Lo haremos tan solo a nivel cualitativo, ya que una
aproximación cuantitativa es difícil de plantear en términos
I.T. N.o 67. 2004
11
En efecto, el incremento de la cantidad de mercancías a manipular y/o del número de barcos a operar, que se traduce o
que previsiblemente se traducirá en una saturación de las instalaciones con pérdidas de productividad, espera de buques,
problemas de seguridad, etc., obliga a disponer de mayor
longitud de línea de atraque, de mayor superficie de terminales, de mayor número de éstas y de mayor superficie de agua
abrigada en su conjunto, entre otras actuaciones posibles.
Alternativamente, también puede argumentarse que la falta de capacidad o la saturación de las instalaciones, sin expectativas de mejora, puede en sí misma ser la causa de que
el tráfico no pueda crecer, y, consecuentemente, de su previsible disminución.
Pero el simple crecimiento del tráfico, con ser el parámetro más utilizado para justificar los nuevos desarrollos portuarios, no es el único. Existen otras razones importantes que
pueden avalar esta necesidad, al margen de aquella causa.
El caso de la ampliación del puerto de Bilbao en la década de los noventa es un ejemplo interesante de cómo el desarrollo del mismo se lleva a cabo en una situación de tráficos decrecientes.
Este desarrollo del puerto de Bilbao le permite estar en el
mercado del siglo XXI, en plenas condiciones de competitividad
en lo que a capacidad y disponibilidad de instalaciones se refiere, y atender así las nuevas exigencias de los tráficos, gracias
a un desarrollo que habría llevado a cabo, en principio, contra
la tendencia de sus tráficos, que era claramente decreciente. En
los próximos apartados volveremos de nuevo sobre este hecho.
ciones de almacenaje. La aparición de determinados tipos de
carga, como pudo ser el contenedor y sus exigencias de manipulación, hicieron aparecer del lado de los puertos la necesidad de enormes explanadas para una determinada longitud
de línea de atraque, sin tinglados cerca del muelle como era
habitual en los clásicos muelles de mercancía general.
La necesidad de superficie se ha visto en parte frenada
por la mayor productividad, capacidad de apilamiento (contenedores) y desarrollo de la intermodalidad. Sin embargo, la
sensibilidad por la reducción al máximo del tiempo de estancia del buque en puerto que obliga a unos potentes medios de
carga/descarga y consecuentemente a la presencia en la terminal de grandes concentraciones de carga, unida a la búsqueda de la mayor eficiencia en la gestión de la terminal y la
seguridad, han obligado a disponer de unas mayores dimensiones y espacios complementarios para las operaciones.
Lo mismo podríamos decir de las áreas necesarias para los
desarrollos industriales y logísticos. Si bien éstos no tienen por
qué estar físicamente sobre la terminal portuaria y pueden ocupar terrenos más alejados y por tanto de menor valor e incluso
más allá de la zona de servicio del puerto. Este es el caso de
las ZAL de los puertos de Valencia, Algeciras y Vigo, actualmente en fase de desarrollo, que se sitúan a varios kilómetros
de distancia del puerto, como consecuencia de la no disponibilidad de terreno en sus correspondientes zonas de servicio.
Lo mismo sucede con los grandes desarrollos industriales
asociados a los puertos. A veces, las características de la industria exigen prácticamente su presencia junto al muelle (terminales de gas y plantas de regasificación). Otras veces pueden aceptar una mayor separación, buscándose áreas de menor valor estratégico para su emplazamiento. En todo caso,
las grandes industrias suelen exigir aguas profundas (buques
graneleros y tanque de gran calado) y, con frecuencia, suficiente separación de núcleos urbanos por razones de seguridad (refinerías…).
Segunda: la evolución y el cambio tecnológico
de los usuarios del puerto
Tercera: la especialización de los puertos
y de las terminales portuarias
Consideraremos tanto los usuarios directos (el buque, la mercancía, el transporte terrestre), como los usuarios indirectos
(las zonas industriales y las zonas logísticas).
De todos ellos, sin duda el más exigente es el buque. Éste
con su tamaño, su desplazamiento y sus dimensiones principales, eslora, manga y calado, impone de forma definitiva
las dimensiones del puerto, en particular la superficie de las
dársenas, el ancho de los canales y de la bocana, la superficie de las zonas de fondeo y la profundidad de todos ellos.
En resumen, la necesidad de más superficie de agua abrigada viene arrastrada de forma transcendental por el tamaño
del buque. Pero a su vez el mayor tamaño de éste también
implica mayor longitud de la línea de atraque y el aumento
de su profundidad, de la superficie de la terminal, y de la capacidad de los equipos.
En cuanto a la mercancía, es sabido cómo sus características y los cambios en su forma de presentación imponen nuevos métodos de manipulación, así como cambio de las condi-
Probablemente el cambio más importante en el sector del transporte marítimo en las últimas décadas ha sido la especialización. Esta especialización en el transporte marítimo ha traído
profundos a la vez que similares cambios en los puertos. Sin
embargo, por varias razones, esta evolución de los puertos ha
tenido lugar más bien de una forma gradual, lo que ha hecho
que aquéllos hayan sido poco conocidos (Shuo Ma, 2000).
Hoy en día, los puertos multipropósito han desaparecido.
Sería más significativo hablar de puertos especializados, pero
sobre todo de terminales especializadas. En términos de actividades portuarias los únicos aspectos comunes entre puertos
especializados son, en la mayor parte de los casos, los relacionados con los servicios relativos al buque (ayudas a la navegación, practicaje, remolque y amarre), mientras que los servicios relacionados con la mercancía están casi todos especializados. Nos estamos refiriendo, principalmente, a las grúas de
muelle y equipos de transferencia, manipulación de la carga,
depósito y almacenaje y recepción y entrega de la mercancía.
generales y tampoco es posible hacerla aquí por razones de
alcance y de orientación de este trabajo. Tampoco analizaremos quién debe llevar a cabo estos desarrollos, si la Autoridad Portuaria directamente o la iniciativa privada a través de
los correspondientes títulos o autorizaciones.
Primera: el crecimiento del tráfico
12
I.T. N.O 67. 2004
La especialización de puertos o terminales es una consecuencia directa de la especialización del transporte marítimo
y del buque que se destina a un determinado tipo de mercancía, a la búsqueda de mayores rendimientos y menores
costes, esto es, de mayor eficiencia.
Pero probablemente la razón más poderosa para la tendencia creciente hacia la especialización aparece como una
consecuencia de la necesidad de integración de toda la cadena
de transporte. Solo a partir de la especialización de la terminal
portuaria se podrá alcanzar esa deseable integración entre los
modos de transporte en una filosofía puerta a puerta que constituye la intermodalidad; lo contrario representa una falta de integración de la cadena y pérdidas de tiempo, difíciles de entender cuando nos encontramos cada día más inmersos en filosofías y estrategias de integración vertical entre los transportistas.
Como consecuencia del fenómeno de la especialización del
transporte marítimo y del comercio, algunos puertos especializados tienen la tendencia de desplazarse desde su posición
junto a una ciudad a situaciones más alejadas hacia el mar.
La razón económica para el cambio de ubicación de algunas actividades especializadas es que la ventaja de moverse es
mayor que la pérdida o inconveniente de repetir los servicios
portuarios comunes, que por otra parte serían compartidos
con otras terminales especializadas dentro del mismo puerto.
Así pues, las características del tráfico especializado pueden
justificar en determinadas situaciones la necesidad de nuevas
ampliaciones que tratarían consecuentemente de atender a las
características específicas de dicho tráfico de forma óptima.
Cuarta: las exigencias medioambientales y de seguridad
Las exigencias medioambientales y de seguridad inciden hoy
en día de forma significativa en el modelo de desarrollo y en
la operación de los puertos, pudiendo afectar a aspectos tan
transcendentales como su propia implantación.
Desde el punto de vista del desarrollo portuario, son los
diques, junto con los dragados y vertidos asociados, las obras
que más impactan y, consecuentemente, las más afectadas
por las exigencias medioambientales.
Los aspectos medioambientales están en buena parte vinculados a la proximidad urbana. Razones medioambientales
y su impacto en la población (transporte de mercancías peligrosas, ruidos, polvo, etc.) justifican el traslado de la actividad a otras partes del puerto y a veces la realización de nuevos desarrollos físicos en el puerto.
Si hablamos más en particular de los diques, su impacto
en el territorio puede ser diverso: espacios del fondo de mar
directamente ocupados, incidencia del proceso constructivo
(turbidez, etc.), efectos sobre las canteras de extracción de
materiales pétreos, transporte de los materiales por carretera
incluyendo con frecuencia tramos urbanos, incidencia en la
dinámica litoral con efectos sobre las playas tanto aguas arriba como aguas abajo, impacto visual por la presencia y cota de los espaldones, etc., etc.
La presión medioambiental ha sido definitiva a la hora de
evolucionar en la tipología de diques, particularmente en el
creciente uso de diques verticales frente a los diques en talud.
Fig. 1. Superposición de dique vertical y dique en talud.
Basta observar la figura 1, en donde se comparan un dique en talud con uno vertical hipotéticos. Al margen de los
problemas de coste y en la hipótesis de que las condiciones
geotécnicas lo permitan, es evidente que tanto los volúmenes
de materiales utilizados como la ocupación del fondo marino
son notablemente inferiores en el dique vertical; consecuentemente, su impacto es menor.
Creemos que esta línea de avance habrá de continuar.
Así, en esta misma línea se encontraría el caso del dique de
Mónaco. Se trata de un dique flotante en una zona de gran
profundidad (50 m) y con una gran sensibilidad medioambiental, dada la proximidad de la ciudad y el puerto de Mónaco, en plena Costa Azul.
El dique fue prefabricado en el puerto de Algeciras y trasladado flotando hasta el puerto de Mónaco. El proceso de
construcción del cajón, explotación de canteras y transporte
de materiales ha sido obviado en el lugar de emplazamiento,
esto es, en Mónaco, aparte de evitarse totalmente la afectación al fondo marino.
La estructura del dique tiene en su interior capacidad suficiente para albergar instalaciones diversas, como aparcamientos y actividades comerciales, generando un espacio de
alto valor en un lugar de gran escasez del mismo.
Lamentablemente, el atractivo de la solución desde el punto de vista medioambiental y funcional choca con su alto coste, difícil de justificar en la actualidad en lo que podríamos
llamar emplazamientos ordinarios.
Quinta: la presión de las ciudades
La proximidad de las zonas habitadas a las instalaciones portuarias ejerce una gran presión sobre éstas, dificultando no solamente la realización de nuevos desarrollos portuarios sino también condicionando su actividad diaria, limitando consecuentemente las condiciones de explotación de las mismas. Son conocidos los problemas que suele ocasionar la actividad portuaria a
los núcleos urbanos próximos: dificultades de accesibilidad terrestre, problemas con el transporte de mercancías peligrosas,
tráfico pesado, ruido, impacto visual, etc. A veces, esta mayor
sensibilidad de la ciudad viene reforzada por la presencia en zonas portuarias muy cercanas a los núcleos habitados de instalaciones con especiales riesgos medioambientales y de seguridad.
La consecuencia inmediata de esta situación es la presión
de la ciudad sobre el puerto para que se reduzcan o, en su
caso, se eliminen este tipo de impactos negativos, obligando
con frecuencia al puerto a nuevos desarrollos en otras zonas
y al consiguiente traslado de la actividad.
Ligado asimismo con lo anterior, pero con importantes matices diferenciales, se ha desarrollado el interés por las ciudades en ocupar determinados espacios portuarios que habían
I.T. N.o 67. 2004
13
1807
1869
1907
1962
1972
1985
2004
Fig. 2. Evolución de la configuración en planta del puerto de Tarragona.
quedado “obsoletos” para la actividad portuaria. Se trata de
espacios, con frecuencia situados en las partes más antiguas
de los puertos, que suelen tener diseños no siempre adecuados
a lo que exige la moderna explotación portuaria. La mejora de
estos espacios para la actividad portuaria se hace con frecuencia imposible, ya que sería necesario generar mayores
explanadas y mejorar el calado, lo que suele ser muy difícil,
sobre todo en el caso de generar explanadas avanzando hacia la tierra, como consecuencia de la proximidad de la ciudad, y porque tampoco suele ser fácil ganar terrenos rellenando las dársenas, particularmente cuando éstas son de reducidas dimensiones, y, en todo caso, por dificultades medioambientales y también de oposición ciudadana.
La ciudad ve en estos espacios la posibilidad de mejorar
las condiciones urbanísticas y de vida de los que también son
con frecuencia sus barrios más antiguos y muchas veces saturados, pudiendo ganar de esta forma espacios abiertos, zonas verdes, zonas de ocio, aparcamientos, etc. para uso y
disfrute del ciudadano.
Estos espacios, de gran valor estratégico, constituyen lo
que habitualmente se entiende como espacios puerto-ciudad
y sobre ellos se han llevado a cabo importantes desarrollos en
muchas ciudades y puertos del mundo, como veremos más
adelante, y particularmente en la práctica totalidad de los
puertos españoles.
La implantación de los puertos
El efecto de todas estas causas y algunas otras, actuando a veces de forma aislada y otras de forma conjunta y con importantes interacciones entre ellas, ha dado lugar al crecimiento
y a la ampliación de los puertos a lo largo de los tiempos.
Este crecimiento ha tenido lugar de muy diferentes maneras consecuencia de otras tantas razones y variables. A veces, ha tenido lugar de una forma que podríamos calificar
como de “continua”, o con una sistemática, como ha sido el
caso de la mayoría de los puertos del Mediterráneo español
en su historia. Un ejemplo interesante lo constituye la evolución del puerto de Tarragona. Se trata de crecimientos sucesivos del dique de Levante, paralelo a la costa, en tramos que
se complementan con el correspondiente contradique. De esta forma el puerto de Tarragona se ha ido adecuando a las
necesidades de la demanda de una forma bastante equilibrada, sensiblemente por delante de la misma pero sin grandes desarrollos y con posibilidades de seguir creciendo para
14
I.T. N.O 67. 2004
atender las nuevas necesidades, de modo que todo el desarrollo anterior quedara integrado y pudiera ser aprovechado
con las nuevas transformaciones. Es un modelo típico y cuasi
ideal de crecimiento por fases en función de la demanda de
tráfico, adecuándose a sus mayores exigencias de instalaciones con mayor tamaño y profundidad (Fig. 2).
Pero el deseable crecimiento por fases no siempre es tan
claro y evidente. En ocasiones se producen cambios drásticos
en el desarrollo, como consecuencia a veces del agotamiento
de las posibilidades de crecimiento en su conjunto, como es el
caso de los puertos con diques convergentes que agotan su capacidad, o el caso de puertos naturales que han agotado su
disponibilidad de agua abrigada, o cuando las exigencias de
especialización o las razones medioambientales de algún tráfico significativo obliguen a buscar un nuevo emplazamiento
en aguas exteriores más profundas.
Es oportuno traer aquí lo que hablando de la implantación de puertos se decía en el Congreso de Navegación de
Baltimore (1961). En este congreso se establecen los principios de implantación de los puertos petrolíferos:
• Quedar separado de las áreas habitadas, a causa de la volatilidad de los productos.
• Poder disponer de agua profunda y de grandes espacios
para la maniobra.
• Encontrarse en la proximidad del mar, lo que disminuye la
duración de la estancia en puerto.
Otras razones que se invocan para justificar la implantación de instalaciones portuarias en mar abierto, especialmente para petroleros son:
• Los mucho mayores gastos para conseguir muelles de gran
calado en los puertos tradicionales.
• El alto coste de los dragados.
• La implicación sobre las instalaciones y la navegación existente.
Se concluye, pues, que no es solamente el crecimiento del
tráfico el que justifica la necesidad de nuevos desarrollos portuarios, sino las mayores exigencias de los buques y resto de
usuarios, la especialización de los tráficos, las exigencias medioambientales y de seguridad y, vinculado a ello, las exigencias y presión de las ciudades.
Una práctica recomendable sería mantener siempre una
suficiente holgura de capacidad en las instalaciones y desarrollar las nuevas ampliaciones por fases, anticipándose razonablemente a la demanda. Volveremos sobre ello.
La adaptabilidad
de las instalaciones portuarias
La planificación del desarrollo
del puerto y su relación con la ciudad
La repetición histórica de unas situaciones cambiantes tan importantes, como hemos visto anteriormente, pone en evidencia
la necesidad de concebir la ordenación y diseño del puerto con
una gran flexibilidad, con el fin de, llegado el caso, asegurar
la reconversión de sus instalaciones a las nuevas necesidades.
Mientras que en la época de la vela la construcción naval
se adaptaba a las condiciones portuarias, hoy los puertos deben adaptarse a los buques. Pero los buques, como los puertos, deben adaptarse a sus clientes, es decir al tráfico. En la
medida en la que éste es cambiante en cuanto a cantidad y calidad, el puerto debe poder tener la capacidad de adecuarse
a él. Se concluye así que la concepción de los puertos debe ser
tal que deben poder responder no solamente a las necesidades actuales de los buques, de las mercancías y de los tráficos
en general, sino igualmente y en la medida de lo posible a las
necesidades futuras. Dicho de otra manera, es importante que
los puertos puedan reaccionar de forma oportuna en el tiempo al cambio de la tecnología del usuario y a su crecimiento,
con el fin de asegurar un mínimo de tiempo de respuesta entre el cambio de tecnología del usuario y el del puerto.
Además, no se puede olvidar el largo período de maduración que requieren para su materialización las grandes inversiones portuarias en infraestructura, con frecuencia entre ocho
y doce años y más en ocasiones. Ello hace que en tan dilatados períodos de tiempo se produzcan cambios en las necesidades de los usuarios o en la aparición de nuevos clientes, que
el puerto debe poder atender. La posición reactiva, de esperar
a que se produzca la demanda, posiblemente no permitirá llegar a tiempo y se perderá el cliente en favor de otro puerto
competidor. La anticipación pura conlleva el riesgo de llevar a
cabo una gran inversión que, caso de disminuir o de no aparecer el tráfico, podría dar lugar a un fuerte inmovilizado ocioso que gravaría la competitividad del puerto en el futuro.
Ante este tipo de situaciones la mejor solución, siempre
que sea posible, es la flexibilidad y la polivalencia (puede entrar en contradicción con la especialización). El crecimiento
por fases (la experiencia que hemos citado del puerto de Tarragona en la historia es un buen ejemplo) hacia un modelo
básicamente definido en un Plan Director (luego hablaremos
más de ello) debería ser el camino normal. La realización de
Planes Estratégicos en una posición proactiva puede ser un
buen camino de anticipación con criterios de racionalidad.
De cualquier manera, y particularmente para el caso de los
puertos artificiales, lo importante sería disponer de un margen
de agua abrigada, es decir, tener una cierta anticipación en la
construcción de diques, que permitan la construcción de muelles y terminales en el mínimo espacio de tiempo más cerca de
la evolución de la demanda. Ni que decir tiene que, en estas
condiciones, el obtener el máximo partido de las instalaciones
existentes mediante posibles remodelaciones, optimizando su
explotación y su productividad (modificaciones de diseño, dotación de equipos más capaces, mayor número de horas de trabajo, mayor número de turnos, etc.) habrá de ser el primer paso a analizar antes de emprender una ampliación del puerto.
Ya hemos comentado cómo los mayores conflictos que suelen
tener los puertos con las ciudades tienen lugar en el campo
del desarrollo portuario. Ahora mismo se dan en España varios casos de conflictos entre ciudades y puertos teniendo como punto de referencia el desarrollo portuario. También hemos citado anteriormente el caso de los puertos de Felixtowe,
Amberes y Rotterdam.
Son, pues, muchos los ejemplos que podríamos encontrar.
El conflicto del desarrollo portuario se traslada casi paralelamente a la fase de planificación o planeamiento. Es en esta
fase donde se han de poner las bases para la eliminación del
conflicto o, al menos, para su limitación en el momento de la
realización de las obras y de la explotación.
Por tanto hemos de retrotraernos a las herramientas de planificación a medio y largo plazo, para analizar y anticipar la posible solución del conflicto puerto-ciudad. Estas herramientas son:
• Desde el lado del puerto:
– El Plan Estratégico.
– El Plan Director.
– El Plan de Utilización de Espacios Portuarios (PUEP).
– El Plan Especial.
• Desde el lado del territorio:
– Los Planes de Desarrollo territoriales.
– El Plan Estratégico de la ciudad.
– El Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).
El Plan Estratégico del puerto
El Plan Estratégico permite elaborar y establece una serie de
estrategias destinadas a lograr ventajas competitivas del puerto, que le permitan alcanzar determinados objetivos de diverso tipo: económicos, financieros, comerciales, de tráfico, sociales, etc., a partir del conocimiento de la situación actual del
puerto (fortalezas, debilidades) y del análisis del entorno
cambiante (amenazas, oportunidades) en que se desenvuelve.
El puerto se plantea: qué quiere ser; qué debería hacer (misión), y qué objetivos ha de alcanzar en el período del Plan.
El Plan Director
El Plan Director del Puerto, también denominado a veces Masterplan, es el documento que describe de forma flexible el modelo de desarrollo y crecimiento a largo plazo de un puerto,
basándose en el tráfico previsible, como resultado de una
evaluación razonada entre distintas alternativas, en coherencia con el Plan Estratégico y las condiciones del entorno.
El Plan Director incluirá al menos:
• Análisis de la demanda y previsiones futuras (mercancías,
buques y su evolución).
• Determinación de las necesidades de desarrollo del puerto
(superficies de tierra y agua).
• Investigación de las condiciones del entorno (geológicas,
geotécnicas, oceanográficas, de morfología costera, demográficas, sociológicas, etc.).
• Planteamiento para diferentes ubicaciones si se trata de un
nuevo puerto.
I.T. N.o 67. 2004
15
• Análisis de cada una de ellas y selección de las más óptimas. Diseño de la misma (lay-out).
• Estudios de impacto ambiental.
• Previsión de desarrollo por fases.
• Valoración y recursos. Análisis financiero.
• Análisis de accesos terrestres.
Del simple requerimiento de los conceptos expuestos se deduce la implicación de muchos de ellos con el territorio. Desde la primera y simple ubicación del puerto y sus desarrollos,
desde la estrategia e implantación de los accesos terrestres,
pasando por las necesidades de espacio, posibilidades de ampliación, hasta la evaluación de impacto ambiental y estrategia operativa, todos son aspectos de gran implicación en el territorio. La complicidad con éste se hace, por tanto, inevitable.
El Plan de Utilización de los Espacios Portuarios (PUEP)
Las sucesivas Leyes de Puertos, la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, modificada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, y la más
reciente, la Ley 48/2003 de “Régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general”, vienen
exigiendo que la zona de servicio de los puertos de titularidad estatal sea definida y ordenada por medio de un Plan de
Utilización de los Espacios Portuarios (PUEP).
Dicho Plan incluirá los usos previstos para cada una de las
diferentes zonas del puerto.
Estos usos pueden ser:
a. Usos portuarios (comerciales, pesqueros, náutico-deportivos, complementarios o comerciales).
b. Usos no portuarios (equipamientos culturales, recreativos,
certámenes feriales, exposiciones y otros).
El Plan de Utilización de los Espacios Portuarios incluirá,
asimismo, los espacios de tierra y agua. En particular, los espacios de agua se subdividen en dos zonas:
— Zona I, o interior de las aguas portuarias.
— Zona II, o exterior de las aguas portuarias.
El Plan de Utilización de los Espacios Portuarios tiene dos
funciones esenciales:
a. La ordenación portuaria –no urbanística– de la zona de
servicio mediante la asignación de usos a cada una de las
zonas del puerto.
b. La delimitación de la zona de servicio con la consiguiente
afectación al dominio público estatal de los bienes integrados en aquélla.
El Plan Especial
El artículo 18.1 de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante vigente, establece:
“1. Para articular la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencias concurrentes sobre el espacio portuario, los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística deberán calificar
la zona de servicio de los puertos estatales como sistema
general portuario y no podrán incluir determinaciones
que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria”.
16
I.T. N.O 67. 2004
“2. Dicho sistema general portuario se desarrollará a través
de un plan especial o instrumento equivalente”.
“3. El Plan Especial deberá incluir entre sus determinaciones las
medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio portuario, su desarrollo y su
conexión con los sistemas generales de transporte terrestre”.
Así pues, la planificación de los espacios portuarios cuya
delimitación y definición de usos para las diferentes zonas se
realiza en el PUEP, se completa en la Ley de Puertos con la
existencia del Plan Especial, destinado a desarrollar las previsiones que el Plan General de Ordenación Urbana ha de incorporar obligatoriamente sobre el sistema general portuario.
Es aquí donde se produce el engarce fundamental entre la
legislación urbanística general del territorio (Plan General de
Ordenación Urbana) y la más particular referida al ámbito
portuario. El Plan General está obligado a considerar la zona
portuaria como sistema general portuario, que se desarrolla
mediante un Plan Especial. Con ello también se evita la tendencia de los planificadores municipales a incluir estas zonas
portuarias en alguna de las clases de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable) a que se refiere el ordenamiento urbanístico y se permite de ese modo un mayor juego y contenido
del propio Plan Especial, que incluirá así la zonificación y asignación de usos a los espacios incluidos en el ámbito portuario.
Por otra parte, el complicado proceso de elaboración y
aprobación del Plan Especial constituye un elemento clave en
el mecanismo de interrelación con el municipio (art. 19.2 de
la Ley 62/1997).
Del análisis conjunto de los instrumentos de Planificación
Portuaria analizados, se concluyen al menos dos hechos importantes:
a. El puerto define con ellos su modelo de desarrollo y de explotación.
b. La relevancia que tiene en sí mismo el procedimiento de
elaboración de estos instrumentos.
De acuerdo con a), el puerto establecerá dónde quiere
crecer, cómo lo va a hacer, hasta dónde y en qué fases. Asimismo se valorarán y definirán los usos, de qué manera tiene sentido, por ejemplo, el ceder un espacio en la frontera
puerto-ciudad porque ha quedado obsoleto y es en parte
compensado por una estrategia de crecimiento en otro extremo del puerto o en un emplazamiento nuevo con las correspondientes exigencias en el desarrollo, las necesidades de
nuevos accesos, etc.
De acuerdo con b), el procedimiento con el que se elaboran estos planes es fundamental. Al margen de las exigencias
legales de información y coordinación (Información Pública…), o los procesos de redacción y aprobación donde legalmente se exigen determinadas actuaciones de los órganos
afectados (Ayuntamiento, Comunidad Autónoma, etc.), es
preciso avanzar en este terreno por la vía de la participación,
del respeto mutuo y del diálogo.
En efecto, es importante la puesta en marcha de mecanismos de información y participación por parte de la Autoridad
Portuaria, así como garantizar la presencia de representantes
de la Comunidad Portuaria y de las instituciones territoriales
y grupos sociales en los equipos de trabajo que elaboran los
diferentes planes antes citados para el desarrollo portuario,
más allá de las exigencias legales ya apuntadas, de forma
que estos planes tengan el máximo respaldo de la sociedad.
En cuanto a los Planes territoriales y Planes estratégicos de
la ciudad, se considera relevante la presencia de representantes del puerto (Autoridad Portuaria y Comunidad Portuaria) en la redacción de los mismos, de modo que se contemplen en ellos su modelo estratégico, su modelo de desarrollo
a corto, medio y largo plazo, así como sus principales necesidades en el terreno de los accesos terrestres y las comunicaciones, áreas de desarrollo industrial y logístico y su integración en general con las estrategias de desarrollo del municipio, comarca y Comunidad Autónoma, en su caso.
Lo mismo podríamos decir respecto del Plan General de
Ordenación Urbana (PGOU). Ya hemos hablado de cómo en
éste se debe considerar al puerto y de su relación con el Plan
Especial. Pero, en todo caso, el PGOU no puede ignorar en
sus aspectos conceptuales la existencia del puerto, su modelo
de desarrollo, sus estrategias y sus necesidades fundamentales, particularmente en el terreno de los accesos terrestres, de
ocupación de nuevas áreas de desarrollo, de superficies para desarrollos industriales y logísticos, que habrán de tener en
el puerto su principal aliado y una de sus principales razones
de existencia, o simplemente la sensibilidad de la actividad
portuaria a la proximidad del tejido urbano. La presencia de
representantes del Puerto en sus equipos de redacción, que
puedan transmitir las necesidades y requerimientos de la actividad portuaria, es importante. Pero, en todo caso, es imprescindible la existencia de una cultura en el Municipio y en
la sociedad en general, de sensibilidad y de comprensión hacia la actividad portuaria, que debería llegar a la complicidad y al apoyo activo en la realización de los nuevos desarrollos portuarios, orientados a que el puerto pueda cumplir
con la misión que la sociedad le tiene encomendada.
La transformación de los frentes marítimos
de las ciudades portuarias y su relación
con el desarrollo del puerto
En los últimos 30/35 años se han venido llevando a cabo en
muchos puertos del mundo operaciones de reconversión de
antiguos espacios portuarios para dedicarlos al uso urbano.
Son ejemplos significativos, entre otros, los de Londres, Liverpool, Glasgow y Cardiff en Inglaterra; Marsella, El Havre,
Dunkerque y St. Nazaire en Francia; Génova, Nápoles, Venecia y Trieste en Italia; Lisboa en Portugal; Boston, Baltimore y
San Francisco en Estados Unidos; Buenos Aires o Valparaíso
en América del Sur, y por supuesto la práctica totalidad de los
puertos españoles con el Port Vell de Barcelona a la cabeza.
La casuística es enorme en muchos aspectos, desde las dimensiones y el alcance de la operación, los tipos y variedad
de usos, los modelos de titularidad de negocio y de gestión,
los diseños urbanísticos y arquitectónicos, etc.
En todo caso, se trata de espacios y de instalaciones que
con frecuencia han quedado “obsoletos” para la actividad
portuaria, situados en las partes más antiguas de los puertos
y directamente ligados a la ciudad. La transformación y reconversión de estos espacios se manifiesta como una opción
ideal para dar una nueva y mayor oportunidad al desarrollo
y a la actividad urbana y, a veces, simplemente para paliar
déficit de zonas verdes y espacios libres (Estrada, 2002).
Después de estos años de experiencia, en un balance realizado por el profesor Bruttomesso, desde el punto de vista de
la ciudad, da un conjunto de resultados positivos y otros negativos (Bruttomesso, 2003), si bien con un balance netamente positivo en su conjunto. Los aspectos positivos se podrían
resumir en la recuperación del agua por parte del ciudadano,
desde una perspectiva de uso público, y una puesta en valor
y descubrimiento de espacios, instalaciones y edificios con frecuencia de gran interés histórico-arquitectónico.
En el lado negativo estarían la excesiva estandarización y
repetición de determinados modelos, la excesiva preocupación por el éxito económico y la creencia de que las operaciones urbanísticas de los frentes marítimos pueden ser la panacea para los enormes problemas que tiene planteados la
ciudad moderna.
Desde el punto de vista portuario, es evidente que las operaciones puerto-ciudad han contribuido directamente a mejorar las relaciones entre el puerto y la ciudad, en muchos casos muy deterioradas, aumentando el protagonismo y la presencia de la institución portuaria en los medios y en las esferas de decisión locales.
Aspectos negativos, han sido el excesivo, a veces, coste de
la operación a cargo de la Autoridad Portuaria y los problemas de explotación y mantenimiento de las áreas y su coste
asociado, que gravita sobre la actividad ordinaria del puerto.
Veamos a continuación lo que podrían ser algunos elementos básicos para la planificación y el desarrollo de estos espacios
que se relacionan con el propio desarrollo y actividad portuarios.
1. Integración en la planificación del puerto
La planificación, el desarrollo y el uso de estos espacios debe enmarcarse en el contexto de la planificación del puerto
en su conjunto.
De acuerdo con las páginas anteriores, este proceso se integraría en el sentido más amplio de las denominadas relaciones puerto-ciudad, que implica por parte del puerto a la propia Autoridad Portuaria y a la Comunidad Portuaria y por parte del territorio (ciudad) las diferentes administraciones (Comunidad Autónoma, Ayuntamiento, Ministerios…), las instituciones y los ciudadanos en general.
Consecuentemente, la oportunidad para desarrollar estos
espacios, su alcance, contenido y modelo de negocio fundamentalmente, deberán venir definidos en los documentos de
planificación de los que hemos hablado anteriormente. En
particular en el Plan de Utilización de Espacios Portuarios y
en el Plan Director, y su desarrollo y alcance urbanístico en el
correspondiente Plan Especial, pudiendo existir además convenios específicos entre las diferentes instituciones implicadas.
Con este planteamiento, las estrategias de las operaciones
puerto-ciudad, no quedan aisladas del conjunto de la estrategia y del modelo portuario.
I.T. N.o 67. 2004
17
2. Forma, ubicación relativa y dimensiones
Un aspecto relevante lo constituyen la forma de los espacios
en cuestión, su ubicación relativa respecto del puerto y la ciudad y sobre todo sus dimensiones
En los casos comentados de experiencias mundiales ya
hemos citado cómo la casuística es enorme, más particularmente en lo que atañe a la superficie implicada.
El caso de los Docklands de Londres es sin duda el más espectacular en cuanto a superficie implicada (de agua y de tierra), así como de separación y aislamiento respecto de la actividad portuaria actual. Es evidente que este caso nada o
muy poco tiene que ver con operaciones puerto-ciudad de
muchos puertos españoles en donde los espacios implicados
alcanzan como mucho algunas pocas hectáreas y la actividad
portuaria ordinaria se desarrolla en los espacios inmediatos.
El caso de Bilbao con la ría, aunque de dimensiones notablemente inferiores a las de Londres, con su forma alargada y estrecha siguiendo el cauce del Nervión, tiene características propias que permiten su desvinculación con la nueva
actividad portuaria, en la que apenas interfiere. Nada que
ver tiene esta situación con la que se plantea en otros puertos, en los que la práctica totalidad de la fachada urbana
bordea y se sitúa “sobre” el puerto actual.
Por otra parte, una mayor dimensión permite plantear usos
diferentes que no tienen sentido o simplemente cabida en otros
casos (el ejemplo más espectacular y extremo, y por tanto nada
extrapolable, lo constituiría la existencia de un aeropuerto en el
terreno de los docklands de Londres). Pero esta mayor dimensión también puede justificar el que tengan cabida en determinadas zonas ciertos usos que podrían ser más complicados en
otras. Por ejemplo, los usos habitacionales no tendrían por qué
ser problemáticos a una suficiente distancia de la actividad portuaria y salvando otra serie de aspectos importantes tanto desde el punto legal, como económico y social (Bruttomesso, 2003).
Una conclusión importante que se puede deducir de lo anterior es la necesidad de analizar cada caso puerto-ciudad
con carácter particular e independiente.
3. El valor estratégico de los espacios puerto-ciudad
De partida hemos de resaltar un aspecto fundamental respecto de las características de estos espacios: se trata de espacios de alto valor estratégico, situados junto al mar, con instalaciones marítimas relevantes (dársenas y líneas de atraque
de importante profundidad, etc.) que se complementan con
los espacios terrestres adyacentes. Además suelen estar situados junto a la parte más céntrica de la ciudad.
Ya hemos visto las dificultades crecientes y de diferente tipo que se plantean para llevar a cabo en la actualidad nuevos desarrollos en los puertos (económicas, medioambientales…), mucho más en los puertos artificiales, donde es preciso ganar, de antemano, superficie de agua abrigada. Ello nos
lleva a una conclusión importante, que no es otra que: el
agua abrigada y la línea de atraque son un bien escaso.
Esta conclusión arrastra otra idea que consideramos fundamental, con carácter general, que es la vocación pública
de estos espacios.
18
I.T. N.O 67. 2004
A partir de estas constataciones es preciso ser muy exigentes con el contenido y uso básico que se da a estos espacios e instalaciones, y que de acuerdo con la mayoría de los
especialistas (ver bibliografía) deberán orientarse con carácter prioritario hacia aquellas actividades más clara y preferentemente vinculadas a la actividad marítimo-portuaria y aspectos con ella relacionados.
En particular y en relación con los espacios de agua, la
idea sería que éstos mantuvieran en la medida de lo posible
funciones marítimo-portuarias compatibles con los nuevos
usos. Embarcaciones auxiliares, buques de visita, dársenas
deportivas y pesqueras, y similares. Este tipo de instalación y
uso suele ser inevitable en cualquier puerto comercial. Si no
se utilizaran estos espacios para ello, habría que crearlos específicamente, con el consiguiente coste de oportunidad.
En este punto juegan un gran papel los terminales de pasajeros y de cruceros, que pueden encontrar en estos espacios una ubicación ideal, tanto desde el punto de vista marítimo (no suelen exigir grandes calados), como desde el punto de vista terrestre (no requieren apenas superficie salvo en
el caso del tráfico de transbordadores –ferries– que cargan
automóviles y mercancía en camión), como desde el punto
de vista del contacto y proximidad con la ciudad. La terminal de pasajeros se convierte así en la más urbana de las terminales portuarias.
El valor del espacio como recurso escaso aumenta, lógicamente, cuanto más reducido es éste, como sucede normalmente en el caso de los puertos españoles, ya de por sí muy
limitados en superficie terrestre.
4. Condicionamiento de la actividad y desarrollo portuarios
Una condición fundamental es que estos espacios así conformados y su actividad no condicionen la actividad y el desarrollo portuario en el resto del puerto
Ya hemos comentado los inconvenientes que con frecuencia genera la actividad portuaria en los núcleos urbanos
inmediatos y cómo este hecho es, a veces, causa del traslado de la actividad portuaria a otras zonas más alejadas,
obligando incluso a nuevos desarrollos y ampliaciones del
puerto. En estas condiciones no parece lógico que, en los
nuevos espacios cedidos al uso ciudadano, se lleven a cabo
actividades que pudieran verse afectadas, de forma relevante, por la antes más alejada pero ahora vecina actividad
portuaria. De ser así, una vez más el elemento de debilidad
volvería a ser el puerto y corremos el riesgo de tener que empezar de nuevo.
Para evitar este hecho, se considera razonable pensar que
los nuevos espacios puerto-ciudad se planifiquen, diseñen y
se comporten como elementos de transición o bisagra entre
las actividades urbanas y las portuarias puras. Esta misma razón justificaría en buena parte la no existencia de usos habitacionales en la zona de servicio del puerto.
Este principio puede ser, no obstante, de aplicación no solo en estos espacios puerto-ciudad específicamente definidos,
sino, en general, en toda la línea de frontera entre el puerto
y la ciudad, de modo que para el puerto también es impor-
tante conocer, y en su caso poderse anticipar, los desarrollos
de la propia ciudad junto a la zona frontera, aunque se trate
de iniciativas dentro del terreno propiamente urbano.
También aquí la casuística juega un gran papel y la forma,
las dimensiones, el tipo de actividades y su ubicación relativa,
es decir, las singularidades del caso, tienen gran importancia.
5. Titularidad de los espacios
Una reflexión importante es la relacionada con la titularidad
de los espacios.
¿Deben permanecer estos espacios bajo la adscripción de
la Autoridad Portuaria? ¿Debe cederse la titularidad al Ayuntamiento vía desafectación y consiguiente cesión o enajenación? ¿Puede enajenarse a un privado?
Una vez más la casuística es importante y el análisis caso
a caso imprescindible. Con carácter general creemos que, dado el valor, la ubicación y la singularidad de estos espacios,
deben permanecer bajo la titularidad de la Autoridad Portuaria y, en todo caso, bajo titularidad pública.
Las desafectaciones del dominio público portuario, basándose en su innecesariedad para el cumplimiento de sus fines, y las cesiones o enajenaciones subsiguientes pueden, no
obstante, estar justificadas en determinados casos. En todo
caso, y para la situación española, los espacios de agua y, en
general, aquellos que conserven sus características naturales
se incorporarán al uso propio del dominio marítimo terrestre
regulado por la Ley de Costas.
6. Aspectos económicos
Un elemento básico es que el desarrollo y, más particularmente, la explotación de estos espacios no deben representar
un coste para la Autoridad Portuaria, es decir, no deben ser
un gravamen en la cuenta de resultados de la Autoridad Portuaria y consecuentemente afectar negativamente a la competitividad del puerto en su conjunto. Antes al contrario, los activos que la Autoridad Portuaria incorpora a la operación deberían tener una rentabilidad positiva para la propia Autoridad Portuaria. Ya hemos comentado cómo éste es uno de los
aspectos reconocidos como negativos en muchos casos de la
reciente experiencia española.
A tal efecto, desde la Autoridad Portuaria, conviene llevar a
cabo una gestión de forma separada de la del negocio portuario convencional. Este aspecto puede alcanzar diferentes niveles
de complejidad y sofisticación en función una vez más de la importancia y el alcance de la operación (gestión directa de la Autoridad Portuaria, concesión a una Sociedad Participada, etc.).
Conclusión
El desarrollo portuario es muy complejo y responde a un conjunto de exigencias que se basan en la interacción entre los
sistemas de transporte que se mueven a nivel internacional y
los aspectos locales del territorio y del medio ambiente. Consecuentemente este desarrollo no puede realizarse al margen
del territorio en que se ubica y basarse solamente en criterios
macroeconómicos y en exigencias sectoriales de la actividad
portuaria y de transporte.
La materialización de este desarrollo portuario suele desembocar, con frecuencia, en conflictos entre puerto y territorio. Para su solución, lo mejor es utilizar las herramientas de
planificación y dar contenido a las necesidades de cada parte en este contexto. Pero tanto o más importante que el propio contenido de dichas herramientas, lo es el procedimiento
para la elaboración de los diferentes Planes, esto es, la participación de las instituciones y de la sociedad en general en la
realización de los documentos que materializan esa planificación: Planes Estratégicos, Planes Directores, Planes de Utilización y Planes Especiales por el lado del puerto. Asimismo,
el puerto, a través sobre todo de la Autoridad Portuaria, también debería tener presencia y hacer oír su voz en los Planes
de Desarrollo territorial, Planes Estratégicos de la ciudad y
Planes Generales de Ordenación Urbana.
Los denominados espacios puerto-ciudad, que se centran
en las zonas frontera entre ambos organismos, deben incardinarse en el modelo general de planificación y su destino al
uso ciudadano debe cumplir una serie de requisitos que, en
todo caso, no deben representar una servidumbre para el resto de la actividad portuaria ni ser un coste añadido en la
cuenta de resultados de la Autoridad Portuaria. Su cualificación como espacios de alto valor estratégico, dada su privilegiada ubicación, obliga a una estricta selección de usos, con
especial sensibilidad por las actividades marítimo-portuarias
compatibles con el uso ciudadano.
En todo caso, la solución del conflicto puerto-ciudad pasa
por el conocimiento mutuo, el respeto y el diálogo entre ambas instituciones.
■
José Luis Estrada Llaquet
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
Director de Planificación y Control de Gestión
del Ente Público de Puertos del Estado
Presidente de RETE. Asociación internacional
por la colaboración de puertos y ciudades
Bibliografía
– Hoyle, B. (1998), “Cities and Ports: Development Dynamics on the Port-City Interface”, Land Water Intermodal Terminals. Editor Rinio Bruttomesso, Venice 1988.
– Meyer, H. (2003), “The design and construction of port-cities, laboratories of modernisation”, 1er Encuentro Internacional de Relaciones Puerto-Ciudad, Santander,
septiembre 2003.
– Ma, Shuo (2000), “Strategic Issues for Ports in a Changed Environment. To be or
not to be”, Seminario la planificación estratégica en los puertos: compitiendo por el
futuro, Santander, 2000.
– Estrada, J. L. (2000), “Los puertos del futuro”, en Vigueras, Modesto y Peña, Javier,
Evolución de las tecnologías de las infraestructuras marítimas en los puertos españoles, Puertos del Estado. Fundación Portuaria, 2000.
– Estrada, J. L. (2002), “Los puertos españoles y su relación con las ciudades. Un
análisis de su reciente evolución”, Revista Portus, nº 4, noviembre 2002.
– Bruttomesso, R. (2003), “Trent’anni di ‘waterfronts’: bilanzio internationale e tendeze attuali”, 1er Encuentro Internacional de Relaciones Puerto-Ciudad, Santander,
septiembre 2003.
– PIANC, Libro del Centenario.
– Winkelmans, W. (2003), “The added value concept in the contest of seaport development”, ITMA / IACP Days, Antwerp 16/5/2003.
– Ampliación del Puerto de la Condamine (Mónaco) (2000), Dragados Construcción,
Fomento de Construcciones y Contratas, Bec Frères y Triverio y S.M.M.T.
– Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
modificada por la ley 62/1997, de 26 de diciembre.
– Ley 48/2003, de 26 de noviembre de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general.
I.T. N.o 67. 2004
19