From Structural Adjustment Programmes to Poverty Reduction

Transcripción

Strategies: Towards Productive and Inclusive Cities − Des
programmes d'ajustement structurel aux stratégies de réduction de la
pauvreté: Vers des villes productives et inclusives − De los programas
de ajuste estructúrala las estrategias de reducción de la pobreza:
Hacia las ciudades productivas e inclusivas
Table of Contents
From Structural Adjustment Programmes to Poverty Reduction Strategies: Towards Productive
and Inclusive Cities − Des programmes d'ajustement structurel aux stratégies de réduction de la
pauvreté: Vers des villes productives et inclusives − De los programas de ajuste estructúrala las
estrategias de reducción de la pobreza: Hacia las ciudades productivas e inclusivas............................1
FROM STRUCTURAL ADJUSTMENT PROGRAMMES TO POVERTY REDUCTION
STRATEGIES − TOWARDS PRODUCTIVE AND INCLUSIVE CITIES................................................1
Acknowledgements..........................................................................................................................1
Preface.............................................................................................................................................2
Acronyms.........................................................................................................................................3
Introduction......................................................................................................................................4
I. Structural Adjustment Programmes..............................................................................................5
II. Poverty Reduction Strategies.......................................................................................................9
III. Inclusive and productive cities: a mutually reinforcing concept for urban poverty reduction.....17
IV. Conclusion................................................................................................................................20
V. Bibliography...............................................................................................................................20
DES PROGRAMMES D'AJUSTEMENT STRUCTUREL AUX STRATEGIES DE REDUCTION DE
LA PAUVRETE − VERS DES VILLES PRODUCTIVES ET INCLUSIVES.........................................22
Crédits............................................................................................................................................22
Préface...........................................................................................................................................23
Acronymes.....................................................................................................................................25
Introduction....................................................................................................................................25
I. Programmes d'ajustement structurel...........................................................................................27
II. Les stratégies de réduction de la pauvreté................................................................................31
III. Villes inclusives et productives: un concept complémentaire de la réduction de la pauvreté
urbaine....................................................................................................................................41
IV. Conclusion................................................................................................................................44
V. Bibliographie..............................................................................................................................44
DE LOS PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL A LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCIÓN
DE LA POBREZA − HACIA LAS CIUDADES PRODUCTIVAS E INCLUSIVAS.................................46
Créditos..........................................................................................................................................46
Prefacio..........................................................................................................................................47
Acrónimos......................................................................................................................................49
Introducción....................................................................................................................................49
I. Programas de ajuste estructural.................................................................................................51
II. Estrategias de reducción de la pobreza.....................................................................................55
III. Ciudades inclusivas y ciudades productivas: conceptos de la reducción de la pobreza
urbana que se refuerzan mutuamente....................................................................................65
IV. Conclusión................................................................................................................................68
V. Bibliografía.................................................................................................................................68
BACK COVER......................................................................................................................................69
i
ii
Strategies: Towards Productive and Inclusive Cities − Des
programmes d'ajustement structurel aux stratégies de réduction de la
pauvreté: Vers des villes productives et inclusives − De los programas
de ajuste estructúrala las estrategias de reducción de la pobreza:
Hacia las ciudades productivas e inclusivas
UN−HABITAT
ONU−HABITAT
ISBN: 92−1−131656−1
HS/664/02E
FROM STRUCTURAL ADJUSTMENT PROGRAMMES TO POVERTY REDUCTION
STRATEGIES − TOWARDS PRODUCTIVE AND INCLUSIVE CITIES
INTERNATIONAL FORUM ON URBAN POVERTY (IFUP)
FOURTH INTERNATIONAL CONFERENCE
Marrakech, Morocco, 16−19 October 2001
United Nations Human Settlements Programme
Nairobi, 2002
Acknowledgements
UN−HABITAT position on urban poverty
Author:
Eduardo López Moreno
Senior Human Settlement Adviser
Regional Office for Africa and the Arab States
Document reviewed and commented by:
Jean−Christophe Adrian, Daniel Biau, Alioune Badiane, Szilard Fricska, Jay Moor and
Mohamed El−Sioufi.
Coordination:
Alioune Badiane
Director
Regional Office for Africa and the Arab States
Photography:
Rasna Warah
Amrik Kalsi
Bern Decker
Design and
Layout:
Amrik Kalsi
1
Preface
"Poverty is becoming a fortress without drawbridges. " − (Albert Camus, in The First Man)
Camus' perceptive metaphor conjures up an image of he embattled poor living a separate existence from the
rest of humanity. It highlights two features of poverty that must be urgently addressed if the fortress is to be
broken down.
The first of these features is the isolation of the poor, who are often seen as a detached underclass irrelevant
to the mainstream world economy. Undeniably, the gap between rich and poor is large: 80 per cent of
humanity own only 20 per cent of all resources, including land and knowledge. At the same time, the three
wealthiest people on the planet possess a fortune greater than the combined gross domestic product of the 48
least developed countries in the world.
Nor is the gap solely a financial one. It is marked also by huge discrepancies in the level of basic services
such as water and sanitation, in the quality of housing, in security of tenure, and in the availability of
employment opportunities. The poor also lack any political participation or representation in the major
economic, social, cultural, and political institutions, despite the worldwide advance of democracy. And finally it
is a gap of simple physical separation, epitomised by the shantytowns and slums that form islands of
insecurity and desperation in the midst of plenty. If current trends are not reversed we will all be destined to
live in increasingly divided cities and communities.
This brings us to Camus' second point − the lack of drawbridges, the lack of escape channels from poverty.
The poor often inhabit a world where dreams must stay as dreams, where basic human aspirations can never
be satisfied, where they have no control over their own destinies. The constant threat of eviction, for example,
is a major factor trapping the poor within the poverty cycle.
It is a sad fact that this situation is worsening. The pressure on resources resulting from the considerable
increase in the number of urban poor has led to a continuous deterioration in their living environment. Only 20
years ago, one third of the world's poor were living in urban areas: it is now estimated that half are
concentrated in cities and towns. Of the six billion people currently occupying the planet, over one billion are
poor people living in slums and spontaneous settlements.
It is no surprise, therefore, that the city has become a major battleground in the war against poverty. It is a sad
irony that urban poverty has been burgeoning at a time when the generation of wealth is becoming more
urban−centred, with towns and cities serving as the vital growth nodes around which our modern global
economy is pivoted. In an increasingly competitive international environment, this role is now more important
than ever. Urban settlements, properly planned and managed, can be at the forefront of human economic and
social development.
Unfortunately many cities, especially in the developing world, are far from achieving their potential. The
connection between these cities and the global and the regional economy is rather limited and tenuous. Many
are growing so rapidly that they are confronted with more problems than they can handle, including
congestion and pollution, making it very difficult for them to fulfill the promise of raising the living standards of
their inhabitants.
2
Why should we care? There are many reasons. The moral and ethical arguments against leaving the poor in
their fortress at a time when awareness of global responsibility has never been stronger need no elaboration.
There is no justification for excluding the poor from the benefits of urban life. But for those in need of more
hardheaded economic logic, it is clear that a huge resource of humanity is being grossly underutilized. Why
should this be so, at the dawn of a new millennium, when so many of our dreams of a better world, a world of
democracy and of universal human rights, seem to be coming true?
Encouragingly, powerful global forces are being mobilised to address the problem. In the year 2000, at the
Millennium Summit, world leaders committed themselves to halving the number of people living in extreme
poverty by 2015 and improving the lives of at least 100 million slum dwellers by 2020.
If the international community is to meet these targets then the work of the United Nations Human Settlements
Programme−UN−HABITAT is of crucial importance. We at Habitat are more than willing to meet the
challenge. Our Programme is aimed at establishing a broad and multi−dimensional approach to urban poverty
reduction. UN−HABITAT's basic belief is that equitable and sustainable growth is the key to poverty reduction
but it must be augmented by social policies that encourage and enable the poor to play an active role in their
own development.
We need, therefore, to open the drawbridges between the two worlds in our cities, to shape a new urban
geography that gives hope, solidarity, and dignity to the poor. This can only be achieved by including the poor
in order to understand their problems and devise solutions that are collective rather than imposed from
outside. Only then can we tackle the root causes of poverty as well as its more tangible symptoms.
Productivity and inclusivity are mutually reinforcing concepts, and any attempts to separate this synergy can
only lead to greater poverty and exclusion.
Good governance is a vital component of this approach, and UN−HABITAT has been working with a number
of partners and stakeholders, including local governments and civil society, on issues such as equity and
vulnerability. UN−HABITAT has been fostering policy coherence at this level in two main areas: adequate
shelter for all − slum upgrading in particular − and sustainable urban development. Such interactive dialogue
empowers the poor by providing a framework within which they can change their unacceptable living
conditions through the active exercise of their rights and their capabilities.
This document outlines the contribution UN−HABITAT is making to the attainment of these goals. It examines
the links between Structural Adjustment Programmes and urban poverty, providing an overview of
UN−HABITAT's development policies in human settlement and poverty related issues. After a presentation of
the Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), the document presents UN−HABITAT's strategy to fight
poverty within this new framework, including our strategic focus developed following the Habitat II Conference.
The paper presents our position regarding the Poverty Reduction Strategies, for action at the city and
community level. At UN−HABITAT we are eager to emphasize that any policy aimed at alleviating poverty has
to commence with agreement on all sides − rich and poor, included and excluded. We must all reach a
common consensus for change.
The fight against poverty is a call to our consciences. To allow people to carry on living in such despair and
degradation is morally indefensible. More than that, in an increasingly globalised world cohesive communities,
free of the shackles of poverty, are an essential requirement for stability, peace, security, and productive
development. Let us give this dream the chance to become reality.
Mrs. Anna Kajumulo Tibaijuka
Executive Director
UN−HABITAT
Acronyms
CDF
ESAF
GDP
3
Comprehensive Development Framework
Enhanced Structural Adjustment Facility
Gross Domestic Product
HIPC
IDG
IDA
IDT
IFUP
IMF
MDG
NGO
OECD
OHCHR
PRGF
PRSP
SAP
S&S
UN
UNDAF
UNDG
UN−HABITAT
WB
Heavily Indebted Poor Countries
International Development Goals
International Development Association
International Development Targets
International Forum on Urban Poverty
International Monetary Found
Millennium Declaration Development Goals
Non Governmental Organization
Organization for Economic Cooperation and Development
Office of the High Commissioner for Human Rights
Poverty Reduction and Growth Facility
Poverty Reduction Strategy Papers
Structural Adjustment Programmes
Sites and Services
United Nations (used for UN system or UN family)
United Nations Development Assistance Framework
United Nations Development Group
United Nations Human Settlements Programme
World bank
Introduction
This paper's background is the debate between proponents of pro−growth policies −developed under the form
of structural adjustment from the 70s until the early 90s −and those advocating poverty reduction strategies,
culminating recently in the introduction of Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) in 1999. At the heart of
this policy debate is an apparent choice between growth and equity. In this paper the choice is presented as
one between productive cities and inclusive cities are supposed to be achieved through macro−economic
interventions while inclusive cities are to be realized through a more comprehensive approach of social
development and poverty reduction.
The paper argues that structural adjustment was, after all, a mechanism to promote growth at a time when it
was felt that focusing on growth alone was the best way out of poverty; while using scarce development
resources to promote equity, it was argued, would slow down economic growth.
In the first section the document examines the links between poverty − as it was then conceived in fairly strict
income terms −, and Structural Adjustment Programmes (SAPs), and provides an overview of the history of
the development policies in human settlements of the World Bank and UN−HABITAT.
After a general presentation of PRSP, section two discusses the new elements or fundamental changes
introduced with Poverty Reduction Strategies with respect to structural adjustment and some of its
shortcomings. Within this conceptual framework the documents presents UN−HABITAT's strategy to fight
poverty, including the new strategic focus on urban poverty developed following the Habitat II Conference.
The section concludes by mentioning how UN−HABITAT's activities can complement and render more
effective PRSP by advocating for action at the city and community levels.
The concept paper finds that inclusive and productive cities are the best environment for fighting poverty and,
at the same time, encouraging social inclusion. In this sense, the document reconciles the notion of productive
vs. inclusive cities, arguing that instead being contradictory the two concepts are mutually reinforcing. The
debate between growth and equity and between productive and inclusive cities is therefore only ideological.
Equitable growth is the key to poverty reduction.
The document concludes by presenting UN−HABITAT's strategy for urban poverty reduction based on the
Urban Governance and Secure Tenure Campaigns, the monitoring process of the implementation of the
Habitat Agenda and the regional operations testing new methods and tools, as mechanisms for helping cities
to achieve equitable growth.
4
La Paz, Bolivia.
© UN−HABITAT
I. Structural Adjustment Programmes
I.1 Right policies but "wrong" outcomes?
Structural Adjustment Programmes (SAPs) were supposed to be the solution to the debt crisis of the 70s and
have been applied to most developing countries since then. In broad terms, it is about restructuring the
productive capacities of a country in order to increase efficiency and to restore growth. With several specific
objectives macro−policy reforms are implemented to stimulate the economy, reduce budget deficits and public
expenditures and to eliminate restrictive legislation.
Originally, structural adjustment policies were a macro−economic solution intended to open national
economies to the world, assuming that sound macroeconomic management will help to create conditions for
reducing poverty. In the 1990s, SAP was coupled to economic liberalization. In the same decade, poverty
alleviation itself became an overarching goal and poverty−focused adjustment operations were implemented
worldwide.1
5
1
In 1995, for instance, fourteen of the 27 adjustment operations that were approved by the
Bank's Board were poverty−focused, representing more than 50 percent of funds.
After more than twenty years of structural and sectoral adjustment lending, there is a general agreement that
macro−level strategies have been rather unsuccessful in alleviating poverty, especially in urban areas.2 Only
few − orthodox − evaluations assert that "the results show that countries that successfully implemented the
adjustment policies agreed with the Bank have achieved growth in per capita income and reduced the
proportion of their populations in poverty".3 For other experts − a majority −, these policies showed in most of
the cases clear shortcomings, and even in those countries where financial performance improved, the social
and economic impact was unsatisfactory for the bulk of the population.4
2
Urban poverty is far more sensitive to macroeconomic conditions than is rural poverty. For
instance, in the 1980s recession, in response to the 10% contraction in per capita income in
Latin America, the World Bank estimates that overall poverty rose by 17%, but urban poverty
went up by 73%. CEPAL, "The impact of macroeconomic Environment on Urban Poverty,"
1999.
3
World Bank, "Structural Adjustment and the Poor," Operations Evaluation Department,
Precis Number 96, Washington, 1995.
4
A review of the period of pro−growth policies says that: a) between 1987 and 1998 the
percentage of people living in poverty declined from 28% to 24%; b) yet, during the same
period the absolute number of people living in poverty remained constant at 1.23 billion: c)
and, at the same time, world GDP rose by over 50%. The message is clear: growth on its own
does not reduce poverty.
There is no arguing the fact that reforms were necessary, but, in general terms, urban poverty increased in
most countries undergoing macroeconomic adjustment. It is clear that not all countries experienced and
implemented SAPs in the same way or at the same time, however, the following broad aspects link
adjustment to the incidence of poverty:
A. The adverse impact on different social groups was not temporary or transitory as expected.
The cost was too high to the urban poor. Indeed, in Latin America, Asia and Africa, reduced
subsidies to food, water, transport, and energy in urban areas, coupled with the shifting
demand for labor and transitional unemployment, have reduced urban real incomes. Social
and economic indicators dramatically dropped and living standards fell. In consequence,
social exclusion and inequalities increased and in some countries provoked social unrest in
urban areas.
B. Indebted governments were dragged into regressive social policies when negotiating debt
repayment and additional credits. In many countries, renegotiations were done on the basis of
unsustainable debt mechanisms that provoked a continued access to concessional
assistance, increasing the debt service and reducing funds that, in principle, should be
allocated to social policies. Only in few cases the reduction of overall government
expenditures was accompanied by a reallocation of expenditure to the social sectors.5
C. The political will to make anti−poverty measures a central objective has not enjoyed
sufficient and national consensus. In many countries a failing in political dialogue at all levels
was observed, including between the countries concerned and their foreign partners.
5
In many countries before structural programmes were completely implemented,
governments experienced setbacks on their liberalization policies without achieving social
changes in the cities.
I.2 Poverty alleviation in the urban sector within the framework of structural adjustment
During structural adjustment years, poverty was addressed through different mechanisms: a) assisting in the
development of strategies to reduce poverty and to improve policy formulation; b) reallocating public
6
expenditures to ensure that the poor have access to basic health and education services and to increase cash
transfers to the poorest groups; c) formulating and implementing poverty−targeted programmes in different
sectors; d) reducing distortions that affect the poor during implementation of the policies, and; e) creating
safety nets for vulnerable populations.
In the mid−70s, concern with poverty alleviation started to focus on urban areas. The emphasis was on the
provision of Sites and Services (S&S), slum upgrading, low−cost improvement of urban transport systems,
and integrated urban development.6
6
World Bank, "Annual Review," Number 5248, Operations Evaluation Department, 1984.
Through low−cost investment projects in shelter such as slum upgrading and S&S, large−scale responses to
urban poverty were promoted. Besides improving the physical environment (installing basic infrastructure and
other municipal services), in many cases these projects created the groundwork for meeting the social and
economic needs of low−income communities. In some cases, the programmes also promoted security of
tenure to poor and middle class inhabitants.
Many of these programmes were reasonably successful in meeting their objectives. However, since they
devoted attention to physical implementation rather than sustaining policy change and strengthening
institutions, their results have not had major impact on the policies of national and local governments and the
broader issues of managing urban development.7 In most of the cases full−cost recovery was not achieved as
expected, compromising replicability very seriously.
7
World Bank Policy Paper, "Urban Policy and Economic Development," An Agenda for the
1990s, Washington, D.C. The World Bank, 1991.
At the end of the eighties, the development of urban institutions was seen as a missing factor and the Bank
decided to address this issue. Housing finance projects and urban sector reform became more prevalent, as
did municipal development.
Informal housing, Kabul, Afghanistan
© Rasna Warah
7
Ethiopia, water point and children.
© Eduardo López Moreno
I.3 UN−HABITAT intervention in poverty alleviation issues during the structural adjustment period
In 1976, the Vancouver Declaration on Human Settlements − that led to the creation of UN−HABITAT −
stipulated that "the improvement of the quality of life of human beings is the first and most important objective
of every human settlement policy."8 In the following years, UN−HABITAT channeled all its efforts to enable the
urban poor to obtain affordable and acceptable housing as a central strategy to improve their living conditions.
8
Report of Habitat: United Nations Conference on Human Settlements, Vancouver,
May−June 1976.
Based on a sectoral approach, UN−HABITAT established a simple and a clear connection to poverty through
shelter and residential infrastructure. The Programme's support to these projects aimed to introduce
innovations in building technology, developing new construction techniques (i.e. appropriate technology,
low−cost materials and capacity of the local and national building industry).
Since the focus on technical efficiency was based on community participation, many of the interventions
contributed as well to stimulate additional investments in the housing sector. Besides this social and economic
impact, the shelter policy approach provided the basis for new relationships between the public and private
sectors, NGOs and community groups, opening room to new innovative and flexible managerial approaches.
UN−HABITAT also participated very actively in developing activities to avoid forced relocation by
governmental slum−clearance interventions.
Over a 20−year timeframe, UN−HABITAT supported a gradual transition from conventional approaches
(traditional construction of housing units) to more flexible and innovative support strategies. These
interventions were in line with the sectoral adjustment policies (basically sites−and−services and settlement
upgrading) aiming to: a) set up full−cost recovery mechanisms to ensure replicability; b) reduce subsidies in
order to increase the supply and make programmes more financially sustainable; c) design affordable
schemes in order to meet needs and resources of the poor (i.e. reducing standards, setting up cross−subsidy
strategies), and; d) involve the communities as active partners of the projects.
8
In many cases, the flexibility and efficiency in the use of scarce resources and the benefits of incremental
development made a substantial and lasting impact on the housing situation of the urban poor. In others, the
interventions had a multiplier effect in different areas such as strengthening institutional capabilities and
reinforcing the role of the public sector in the housing delivery process and enhancing urban management
tools for spatial planning, infrastructure provision and land management.
However, perhaps the most important change involved a shift away from attempting to meet housing needs
through governmental policies of direct provision, towards "enabling" or "facilitating approaches."9 This was
put forward as a key point of the Global Strategy for Shelter to the Year 2000, "considering that since projects
represent a major component of public−sector intervention in most countries, they provide an important
starting point for the implementation of enabling strategies."10
9
UNCHS (Habitat), "Assessment of Experience with the Project Approach to Shelter Delivery
for the Poor, "Nairobi, 1991.
10
The Global Strategy for Shelter to the Year 2000 was adopted by the General Assembly in
1987.
In the early 90s, UN−HABITAT enlarged the shelter project approach, linking more clearly to poverty issues to
influence the quality of life for all. Within this new framework the Programme explored further the integration
between shelter sector and social and economic development strategies. Projects also addressed urban
management and environmental concerns. Most of the projects focusing at the city level aimed at
strengthening management capacities of local authorities and their partners in public, private and community
sectors. A systematic demonstration/replication approach allowed using limited development resources to
widen the impact at the city level.
II. Poverty Reduction Strategies
II.1 A new attempt to fight poverty.
Despite all efforts undertaken during structural adjustment, one should recognize that abject poverty persists
unabated in many developing countries and the gap between the rich and the poor is large and growing.11 It is
more and more apparent that International Development Goals (IDG) − including reducing by half the
proportion of people living in extreme poverty by 2015 − will not be met if current trends are not reversed.
11
With three billion people living under $2 a day, 130 million children that do not attend the
school, 1.5 billion people not having access to clean water. United Nations, Human
Development Report, 1999.
In the light of these considerations, Bretton Woods institutions and the international community initiated an
intense re−examination of development policies, debt strategies and poverty related issues. In September
1999, it was determined that concessional lending, that traditionally has taken the form of structural and
sectoral adjustment loans, would be now negotiated under nationally−owned participatory poverty reduction
strategies, called PRSP.12 These strategies will be as well the basis for debt relief under the enhanced
Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiative.
12
PRSP has replaced the Bank's Policy Framework Paper (PFP). It is as well a pre−condition
for financing from the IMF under the Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF), which
has replaced the IMF's Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF).
The rationale of these new policies is that development and poverty reduction can not be achieved only
through a macro−economic intervention. A new approach was developed with the idea of integrating a
broader socio−economic base. Theoretically, this strategy supposes fundamental changes in different areas
with respect to structural adjustment policies, specifically in the following five domains:
9
A. The poor engaged as stakeholders not recipients of aid
During structural adjustment the poor were basically treated as a target population or beneficiaries. A group to
be protected by adverse situations and to whom it was necessary to target assistance and prepare
compensatory and safety net operations in areas such as public works programmes, nutrition support
schemes for children and women, and targeted food subsidies.
Within the framework of PRSP, the categories that were created by adjustment policies − "new poor,
borderline poor, temporary poor, ultrapoor, chronic poor" and others more progressive such as "active poor"13
− were converted into one single category: "the stakeholder." PRSP documents recognize them as "true
experts on poverty" and based on participatory views decided to involve them as active agents of the process
in a total system.14 The poor are no longer to be protected or to be partially integrated. New policies, which
build upon their participation − meaning contribution and involvement − are likely to be more successful and
with better long−term benefits if they really manage to effectively integrate them.
13
At the end of the 80s, a different approach was adopted based on a new progressive
conceptualization that placed the urban poor as significant actors within a participatory
development process. Nelson, Urban Poverty in Africa, From Understanding to Alleviation,
1997.
14
Wright, Ibid.
Card players, Mozambique.
10
B. Nation−owned versus outside strategies
During structural adjustment, most of the lending programmes were prepared by Bretton Woods institutions
and the borrowing country. This mode of project design did not lead to a complete government ownership and
unsatisfactory programme outcomes were very often associated with a low degree of ownership.15
15
World Bank, "Structural Adjustment and the Poor" Precis NUMBER: 96, Operations
Evaluation Department, Washington, 1995.
In the 1990s, SAPs gave a special emphasis to the ownership concept in its adjustment lending policies and
practices. Efforts were directed towards increasing and sustaining the fundamental commitment to the
programmes. As a prelude to project formulation special attention was devoted to: a) the locus of the initiative;
b) the level of intellectual conviction among key policymakers; c) the expression of political will by top
leadership, and; d) the efforts toward consensus building among various constituencies.
PRSP goes further and introduces the notion of self−conscious development. According to the World Bank
"armed with poverty reductions strategies, countries will become the masters of their own development."16
16
World Bank, "Partners in Transforming Development: New Approaches to Developing
Country−owned PRS," Washington, 2000.
C. A comprehensive approach of sustainable development and poverty reduction substitutes the idea
of promoting economic growth and thereafter alleviating poverty
Under structural adjustment, the expectations were to see an increase in investment and growth in the
strategic sectors of the economy. The long−term objective was to increase the efficiency and growth rate and
thereafter alleviate poverty. Nevertheless, in the 90s, the Bank recognized that while macroeconomic
stabilization processes are needed for growth, they are not sufficient for a poverty reduction strategy.
PRSP attempts to integrate macro−economic stabilization to structural, social and human aspects of
development. The idea is to go beyond "GDP statistics to address fundamental long−term issues of the
structure, scope and substance of societal development."17 As a consequence, poverty alleviation should
become in itself an overarching framework that aims to restore satisfactory growth with equity, achieving
macro−economic stability and adopting environmental principles, all within a comprehensive approach of
sustainable development.
17
World Bank, "Background and Overview of the Comprehensive Development Framework,"
Web Site (PRSP−CFD), 2001.
D. A high degree of flexibility (framed under International Development Goals) replaces the
conditionalities
During structural adjustment, loan conditionalities were established with two major complementary objectives:
i) to reach the most important objectives of the reform, creating conditions to secure up−front delivery and; ii)
to ensure that the country fully understands what is expected of it and that it possesses the means to execute
its undertakings.
Conditionality was a sort of "straight jacket," tailored to country's needs. It could take several forms such as a
precondition to upgrade institutions, adopt public expenditures schemes, move toward trade liberalization and
deregulation, etc. The Bank presupposed that conditionalities contributed to identify core priorities and
promote smooth programme implementation.
In principle, it is assumed that PRSP provides flexibility to adjust to the varied conditions of each country.
Governments should determine their own goals and set−up priorities, phasing actions based on their own
financial and human capacities. However, these goals should have a clear link with the agreed international
development goals. The goals − as core indicators of individual well−being − become the principal focus for
the design of national poverty reduction strategies.18
11
18
The PRSP followed by about one year the emergence of another World Bank−initiated
instrument, the Comprehensive Development Framework (CDF). The CDF was designed to
be a framework for the strategic orientation of Government and development partner
interventions around a country's main development priorities. In principle, the PRSP indicates
the principal anti−poverty development priorities and the CDF provides the framework for
donor interventions to address them.
E. A separate chapter on urban poverty enriches the SAP's poverty concept
The addition of a separate chapter on how to prepare an Urban Poverty Reduction Strategy Paper is a bold
step towards the understanding of urban poverty itself and the need to build synergies between urban/rural
poverty. Poverty is not only conceived as a rural problem as it used to be during SAPs. PRSP provides a
comprehensive framework for viewing urban poverty in the national context and also strategic mechanisms to
take action at city level through strategic planning and decision making process.
II.2 Shortcomings of Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP)
The PRSP approach has the potential to have several important beneficial consequences, namely to: raise
the priority of poverty reduction in a growing number of countries; influence on policy−making by stressing
pro−poor consequences; reduce poverty by establishing clear milestones and timeframes at country level.
And, as indicated in the previous point, to address urban poverty issues through specific strategies and
policies.
However, it seems that PRSP is still a powerful instrument of conditionality. This is because it is both a World
Bank/IMF instrument on one hand, and a national poverty reduction strategy on the other. There is no doubt
that Bretton Woods institutions − which are the creditors for up to 50% of the outstanding official debt of some
countries − will very seriously scrutinize the PRSP.19 Endorsement is a "hidden" conditionality that will be
applied downstream instead of upstream. Thus, a heavy bias towards macro−economic management and
liberalization may continue, downplaying the importance of pro−poor, gender−sensitive, rights−based
approaches to development. The need for more decentralized governance and the empowerment of the poor
may be forgotten due to financial orthodoxy.
19
UNDG position on the Poverty Reduction Strategy Papers, Prepared for the UNDG by the
Working Group on Poverty, Document 3, New York, 2001.
The "managerial" notion of governance under structural adjustment was based on the idea of weakening the
concept of the State. PRSP, on the contrary, reinforce the State's role and heavily relies upon the civic public
realm. However, in many developing countries a substantial part of the urban development takes places
outside the hegemony of the State. Governmental institutions are not (yet) strong enough to ensure a fruitful
dialogue between different stakeholders. Up to now, five full PRSPs have been presented to the Bretton
Woods Board and it is not clear to what extend governments implemented participatory process or created
mechanisms to promote understanding of these new poverty strategies. Evidence suggests that countries
prepared PRSPs largely based on their own national strategies, which were initiated in the early 90s using
rather conventional mechanisms.
Despite the existence of urban−PRSP, there seems to be little application in the field when both interim and
full documents are being prepared. Assessing urban poverty at national, city level and within cities, identifying
locations, target groups, and causes and characteristics of poverty and to measure poverty trends over time
require still clarifying roles and responsibilities of institutions and strengthening their capacities.
II.3 PRSP and UN−HABITAT's strategies to fight poverty
Within PRSP, UN system's role is limited to contributing to the poverty reduction strategy's design − among
other international partners −, and to help track progress towards the International Development Goals.
12
The UN development system has already been engaged in assisting many countries with national poverty
reduction strategies, some of which have provided the foundation for the ensuing PRSPs, UNDAF and UNDG
Working Groups on poverty has set some strategic objectives that could strengthen poverty reduction
strategies such as enhancing national capacity for development management to eradicate poverty, including
capacity for policy analysis, monitoring and evaluation, and co−ordination. Moreover, UN, through Common
Country Assessments, can provide thematic and sectoral analyses in issues such as gender, education,
health, agriculture, human resources, environment, etc., reflecting the respective strengths of its constituent
agencies.
UN−HABITAT, as member of the UN family, has the mandate, the appropriate technical experience and the
broad−based competence to assist countries in their poverty reduction efforts at city level. It has a
responsibility to overcome the shortcomings of PRSPs −which Bretton Woods institutions have acknowledged
− and enhance their effectiveness.
Poverty, a phenomenon that has for long been associated with rural areas, has increasingly become
urbanized.20 The Copenhagen Declaration, which resulted from the World Summit on Social Development in
1995, was the first of its kind to make specific reference to the urban dimension of poverty.
20
Depending on the individual countries and cities, between 20 and 68% of city dwellers are
living in poverty situations, with very little or absolutely no access to basic urban services.
There are more than one billion urban poor according to UNCHS (habitat).
In 1996, the "Habitat Agenda," adopted in Istanbul at the Habitat II Conference (The City Summit) made the
eradication of poverty a priority issue. This document established a clear connection between promoting
equitable, socially viable and sustainable human settlements and the need to reduce poverty.
UN−HABITAT was given the mandate to track progress toward implementation of the Habitat Agenda by
developing an appropriate process for governments, local authorities and partner groups to evaluate their own
performance in implementing plans of action.
UN−HABITAT's new strategic focus on urban poverty reduction, developed following the Habitat II
Conference, resulted in the identification of two specific entry points: good urban governance and secure
tenure. The two Global Campaigns share a common goal "Inclusive Cities without Slums." They pursue this
goal through complementary strategic entry points. The Urban Governance Campaign promotes participatory
mechanisms (strategies, forums, tools), women's political representation and participation in decision−making,
gender budgeting, public auditing, and other mechanism aimed at ensuring greater accountability and
transparency. The Global Campaign for Secure Tenure is basically an advocacy undertaking designed to
promote secure form of tenure for the poorest population, especially those living in informal settlements and
slums.21
21
UNCHS (Habitat) Committee of Permanent Representatives, Nairobi, September 2001.
The understanding of urban poverty still needs to be developed. This development will necessarily require a
clarification of the link between what is understood under social exclusion: work and unemployment,
distribution of wealth and equity issues, racism and xenophobia, spatial dimension and urban management,
identity and political systems, among others.22
22
The World Bank itself (WDR2000) recognizes that this will require and understanding of the
micro−realities of poverty. Habitat has and added value in this sense, being able to operate at
the community level to develop information that leads to useful policy knowledge.
Consequently, as stated in the Recife Declaration of March 1996, institutional responses tend to focus on
income generation, without considering the social, political and psychological factors which constitute the
indivisible character of poverty. Public sector responses to poverty are also usually based on a simplified view
of the poor as a homogeneous group. In reality, since the poor are very diverse in their difficulties, needs and
capacities, they require a differentiated − but coordinated − assessment and response.23
23
Urban Poverty: a World Challenge, "The Recife Declaration", Recife International Meeting
on Urban Poverty, UNCHS (Habitat), March 1996.
13
In the last years, Habitat has been in the forefront of raising awareness of urban poverty in all its dimensions
and to intensify the policy debate on poverty eradication in urban areas.
By now it is generally accepted that cities can serve as international, national and regional engines of
economic growth and centres of technological and cultural creativity and human development. Cities promote
social progress, improve the general state of health by a greater access to social services. As the Habitat
Agenda states "Urban settlements, properly planned and managed, hold the promise for human development
and the protection of the world's natural resources through their ability to support large numbers of people
while limiting their impact on the natural environment".24
24
UNCHS (Habitat), "The Habitat Agenda" 1996.
Moreover, in a globalizing world, cities play a key role by ensuring a new connectivity among economic actors
and activities throughout the planet. Cities have an enormous influence on the global economy and a great
potential to contribute to the development of their surrounding regions.
Most of the Programmes supported by UNCHS (Habitat) over the last decade took place at the city level,
aiming at reinforcing capacities of local authorities and their partners to formulate and implement local action
plans for poverty reduction. These plans integrate organically different components such as sustainable
access to land; housing and basic infrastructure and services; income generating activities and the
development of a sound economic environment, social integration and urban safety.
Ibadan.
© Bernd Decker
The Programme's strategic intervention to fight poverty in human settlements is one of the areas where the
comparative advantage of coordination is most visible. Habitat has been fostering policy coherence at this
level in two main areas: adequate shelter for all (slum upgrading in particular) and sustainable urban
development. Habitat's activities can complement and render more effective PRSP pushing forward the five
changes identified above (refer to point 19) by:
A. Advocating for action at city and community level
UN−HABITAT can play a larger role in the PRSP process by advocating action at the city−level, through
modified urban−PRSPs or via City Development Strategies. In macro−economic issues, for instance, through
the advocacy of public expenditure policies which favour long−term human development over shorter−term
economic expediency in areas with multiplier effects in the economy such as micro−credits, land and shelter25
and other key assets that favour the poor.
14
25
In fact, as indicated in the Global Report on Human Settlements 2001, "housing
investments constitute between 2 and 8 per cent of GNP; between 10 and 30 per cent of
gross capital formation; between 20 and 50 per cent of accumulated wealth and between 10
and 40 per cent household expenditure". UN−HABITAT, Cities in a Globalizing World,
Nairobi, 2001.
UN−HABITAT has a very strong presence in many cities and countries, which is maintained for many years
virtually without interruption. The Programme could draw from its experience in community and institutional
development at local levels to support the development of appropriate poverty policies within PRSP and the
strengthening of the capacities at central and local levels to implement these policies.26
26
The Programme could also help to deliver project/actions at community/city level taking
advantage of its experience that is knowledge of realities, problems, aspirations, resources,
and energy at this level.
Moreover, the Programme could further facilitate a process of informed city dialogue and consensus building
on key pro−poor development strategies with government and civil society. Through the enhancement of
rights and empowerment of all, the population could be consulted in the identification of its main problems and
actively participates in the design of local−level poverty reduction strategies. It could also accompany the
implementation of the national poverty reduction strategy, ensuring a follow−up and monitoring the strategy's
impact on its living conditions, especially those of the poor.
B. Developing activities and methodological tools to fully integrate the poor in the development
process
In general, studies and proposals to reduce poverty are rich in ideas, but most of them are close to bankrupt
in their implementation. Some good results obtained so far are promising and clearly indicate that poverty
reduction starts with listening to the poor, fostering their initiatives and giving them a chance. The two
Campaigns that UN−HABITAT and other partners are launching in the world and other activities of the
Organization (the monitoring of the implementation of the Habitat Agenda and the regional operations testing
new methods and tools) place the poor at the centre of concern for sustainable urban development.
UN−HABITAT's experience, derived from over 20 years of work with cities, confirms the need to establish an
inclusive, modern and democratic governance that will make viable a collective fighting against poverty.
Within this framework, UN−HABITAT provides some of the tools to render the poor key stakeholders of the
process, packaging them within integrating modules of activities and providing support to communities in
implementing the modules. These tools derived from real life experience at the city level throughout the world.
C. Promoting ownership, commitment and participation both at local and central level
It is clear that even refined blueprints for reforms are not a substitute for a much better understanding of a
country's implementation capacities and national commitment.
According to PRSP, governments have the primary responsibility of poverty reduction strategies and they are
in charge of the process. However, UN−HABITAT's experience demonstrates that ownership is possible only
if it is shared with representative segments of the population while commitment will result from the active
participation of stakeholders. Both require a wide dissemination of information and discussion with domestic
constituencies. UN−HABITAT seeks to institutionalize a participatory approach to sustainable human
settlements development and management, based on a continuing dialogue among all actors involved in
urban development (the public sector, the private sector and communities, especially women).27
27
UN−HABITAT, "The Global Campaign for Good Urban Governance−Report on the
"Inclusive Cities Database", Draft 0, 2001.
One of the mechanisms that has proved useful in facilitating participation is the "city consultation." This is both
a method and a process of involving citizens and other key stakeholders in the city to address urban issues
such as service delivery and infrastructure provision but also to shape public policies and practices. The
consultative process promotes ethic of civic engagement and citizenship, and enhances transparency and
accountability of the municipal officers to the citizens.28 In this process, stakeholders are sharing information
and agreeing on priorities to be addressed. They jointly developed strategies and actions plans and
15
participate in their implementation. The adoption of these principles and practical tools will allow ownership to
take root in order to be at the heart of the development process.
28
UN−HABITAT, "Tools to Support Participatory Urban Decision−Making," Urban
Governance Toolkit Series, Nairobi, 2001.
D. Promoting more integrated approaches to sustainable development and poverty reduction
Few projects address in an integrated manner the problems associated with sustainable urban development
and poverty reduction. Experience demonstrates that economic growth is not sustainable in an environment
where issues of equity and equitable distribution are not attended to. Programmes addressing poverty have
been based on decompartmentalized approaches that leaded to sectoral interventions, and it is more and
more apparent that stand−alone policies and single interventions are insufficient to end exclusion and break
the circle of poverty. However, as established in the Recife Declaration "forging new relationships calls for
substantive institutional and cultural change. For that it is necessary to accommodate diversity and change by
overcoming the rigidity and compartmentalization of bureaucratic structures."29
29
Urban Poverty: a World Challenge, "The Recife Declaration," Recife International Meeting
on Urban Poverty, UN−HABITAT, March 1996.
Achieving sustainable urban development and poverty eradication requires improved integration of economic,
social and political objectives into a consistent overall framework, with a view to strengthening the positive ties
between economic growth, social progress and democratic reforms. UN−HABITAT's tools supporting
participatory decision−making help to formalize collective visions and agreements, which are needed to
formulate these integrated policies and strategy implementation.30 Developing as well mechanisms to catch
the attention of the decision−makers − so they accept community−based priorities as policy imperatives.
Participatory tools, in this sense, open up" formal resource allocation processes to a greater array of political
actors. They are both political and technical.
30
Ibid.
E. Reducing poverty by seeking to establish time−frames and benchmarks
PRSP indicators of urban poverty are comprehensive enough to assess poverty, identify policy interventions
and measure results.31 However, PRSPs are short−term. While a three−year period corresponds to the time
frame of Bank and Fund lending operations, it is manifestly too short to engender significant progress in
poverty reduction that can be registered through monitoring indicators.
31
Urban PRSP indicators are largely based on the system of comparative urban indicators
developed by UN−HABITAT under the Urban Indicators Programme.
Anti−poverty strategies can only be put into practice if they are in tune with, or are part of, the development
policy of each country. Therefore, the reduction of poverty is a gradual, sustained process, requiring a
long−term approach, which must be borne in mind in setting objectives and selecting instruments at every
stage.
Abroad general consensus appears in the Millennium Declaration Development Goals (MDGs). It is
suggested that the goals − as core indicators of individual well−being −become the principal focus for the
design of national poverty reduction strategies. However, the only accepted target goal for human settlements
was taken from the "Cities without Slums Initiative."32 Countries should not translate simplistically this goal,
without including other goals of sustainable urban development or, even worse, without including urban
poverty at all in the PRSPs' documents (refer to point 23).33
32
The Goal indicates: "By 2020 to have achieved a significant improvement in the lives of at
least 100 million slum dwellers as proposed in the "Cities without Slums Initiative." Millennium
Declaration Indicators. UN−HABITAT and UN Statistic Division have been considered date
sources of this goal.
16
33
As some of the first Interim PRSP documents acknowledge, refer for instance to the
Tanzanian or Mozambican Reports.
UN−HABITAT experience proves that it is possible to meet international poverty reduction targets at the
human settlement level. Within the PRSPs framework, countries could use the Habitat Agenda indicators as
intermediate and long−term benchmarks of progress,34 integrating them to the core set of national indicators
for the preparation of the Poverty Reduction Strategies.35
34
International Development Goals (IDGs) and International Development Targets (IDTs) are
based on the UN Global Conferences of the 1990s. As indicated in the methodology of these
goals and targets, the indicators proposed are neither exclusive nor comprehensive. Their
selection does not imply any diminished commitment to other goals accepted by the
international community, at international Conferences or elsewhere (OEDC, Measuring
Development Progress, 1999).
35
This will require UN−HABITAT's Urban Indicators Programme to establish, with
stakeholders, which indicators will be used as measures and to perhaps develop a poverty
index that can be tracked over time at the city and sub−city levels.
In conclusion, perhaps one of the important lessons that one can learn from structural adjustment is that
adequate human settlements management is central to achieve sustainable development and an integral part
of the overall fight for the eradication of poverty. Thus, the management capacity of cities and the active
participation of citizens are key to promoting economic and social stability, and ensure equity. The Habitat
Agenda recognizes that the battle for sustainable development will be won or lost in cities. Cities therefore
require to be functional, economically efficient, equitable and inclusive.
III. Inclusive and productive cities: a mutually reinforcing concept for urban poverty reduction
III.1 Urban governance, avenue to poverty reduction
Poverty reduction is a social, economic and political challenge. It touches on sensitive issues involving rights
and entitlements. In order to tackle not only the most tangible effects of poverty on living conditions but also
some of its causes and reproduction mechanisms, it is necessary to move poverty forward on the world's
political agenda.
An Inclusive dialogue, involving all stakeholders, is needed not only as a consensus building strategy but in
order to promote understanding of the hard choices involved in its solution. Cities are the appropriate arena
for that, they have gained new political, economic and social influence. Cities hold the potential to maximize
the benefits and to offset the negative consequences of globalization.36
36
United Nations General Assembly, XXV Special Session, "Declaration on cities and other
human settlements in the new millennium" UN−HABITAT, 2001.
However, it is unlikely that unrepresentative or weak governments could carry out this responsibility. Cities
need therefore specific approaches and methodologies to improve governance, to plan and act strategically in
order to reduce urban poverty and social exclusion and to improve the economic and social status of all
citizens and protect the environment in a sustainable way.37 UN−HABITAT's Global Campaign states that
good urban governance is a vital precondition for the attainment of economic efficiency, increased social
equity, gender−awareness and also improved living and working conditions.
37
17
Ibid.
Roofs and Landscape.
© Bernd Decker
The past years have seen a growing understanding of the central role of social and economic policies both as
a productive factor for economic development and as a means to promote social cohesion.38 UN−HABITAT's
strategic approach is that inclusive and productive city is a mutually reinforcing concept. The Organization
interventions are consistent with these policy developments and experiences. They promote, on one hand, a
dialogue with civil society, social partners and governments to develop more inclusive societies and, on the
other, economic growth that lends itself to reducing inequalities, using the capacities of the poor and giving
them access to productive resources (land, credit, infrastructure, technology and training).
38
Copenhagen+5, EU, Responses tot he World Summit for Social Development, June 2000.
Inclusive and productive cities are the best environment for fighting poverty and, at the same time,
encouraging social integration over time. UN−HABITAT's strategy proposes an agenda for helping cities
developing along with these two interrelated dimensions. Inclusiveness is not only a mere treatment of social
diversity but also a matter of empowerment and opportunities. It is as well an essential factor of economic
productivity (and thus economic sustainability) including environmental protection.39Productivity is not only
about growth and economic development but also employment creation, especially for the poor (encouraging
labour−intensive activities and improving their access to the means of production) in order to boost
participation and self−reliance.
39
Stren Richard, "Thinking about urban inclusiveness," In: Habitat Debate, UN−HABITA, Vol.
7. No. 1, 2001.
III.2 Granting Security of tenure a precondition of development
UN−HABITAT also advocates direct ways and conditions for eradicating urban poverty through the promotion
of social and economic development in cities. The granting of secure tenure is one of the most important
catalysts in stabilizing communities, and hence creating the conditions for improving shelter, reducing social
exclusion, improving access to urban services, leveraging corporate and individual investment and improving
the urban environment. Besides reinforcing housing rights, security of tenure ensures social stability, human
dignity and urban development. The Global Campaign on Secure Tenure proposes a strategy that involves
very actively the poor in the design of solutions and implementing mechanisms concerning these issues. The
Campaign assumes that the respect of these rights and the provision of security of tenure have long−lasting
positive effects on a wide range of stakeholders (and the city itself).40
18
40
Tebbal Farouk and Ray Kalyan, "Housing the Urban Poor"; In: Habitat Debate,
UN−HABITAT, Vol. 7, No. 3, Nairobi, September 2001
Municipal authorities are better placed to directly impact on the welfare of citizens as they are closer to them
and are more instrumental in the management or enablement of other local partners to provide and support
vital utilities and services. Poverty conditions are alleviated through the improvement of access to basic
utilities in settlement upgrading schemes. UN−HABITAT and the World Bank initiated the "Cities Alliance
initiative" (1999) to realize the vision of "Cities Without Slums," seeking to foster new tools, practical
approaches and knowledge sharing to promote local economic development as a direct attack to urban
poverty. Cities Alliance's activities contribute directly to the implementation of the Habitat Agenda.
III.3 An integrated approach with selective interventions
UN−HABITAT's postulate is that significant reduction of poverty is difficult without additional resources,
innovative and participatory approaches directed to real structural changes at local level. However, for any
approach to be successful it would have to be long term, with selective interventions in the medium and
short−run.
UN−HABITAT and its partners are working in such perspective, establishing a broad and multi−dimensional
perspective on urban poverty reduction. Interventions should be conceptualized at different levels ranging
from policy formulation to practice, complemented with training activities and capacity building actions. These
interventions include:
Consultations.
© Bernd Decker
A. Promoting participation for universal access to resources and human rights
Since the adoption of the Universal Declaration of Human Rights in 1948, the right to housing has been
recognized as an important component of the right to an adequate standard of living, therefore, as a key
instrument to fight against poverty.
Since 1993, UN−HABITAT has been working to strengthen its activities with the full and progressive
realization of this right as provided for in international instruments. The Programme jointly with the Office for
the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) has developed a framework for initiating a Global United
Nations Housing Rights Programme. This Programme could assist States and other stakeholders in
19
implementing provision related to adequate housing in Human Rights instruments during the preparation of
PRSPs.
However, unequal access to information and communication technologies, particularly in the developing
countries, results in the inability of Governments and inhabitants to make the best use of their resources. That
is why it is critical to empower the poor and vulnerable, inter alia through participation mechanisms including
awareness of legal rights and securing their access to new technology, particularly to information technology.
B. Support to the formulation of pro−poor urban poverty policies
The enlarged political authority of local governments, the importance of the urbanization process and the
concentration of poverty in urban areas, all call for appropriate policies and institutional conditions for shaping
cities and towns sustainably.
One of the challenges in dealing with poverty is the development of an overarching strategy, which brings
together national and local action in a coherent framework. Support to local governments and public agencies
to assist them in developing and implementing anti−poverty strategies, ensuring that local people,
communities, social and political representatives are involved in the design and delivery is at the core of the
Programme's strategy. These policies contribute to reduce risks, vulnerability and mechanisms of exclusion
and Governments should push forward to place the urban agenda properly within PRSP.
C. Promote enabling strategies to increase the access to shelter and basic services
Poverty is a concept in the making and the way this concept is used is not neutral. Yet it has many synonyms.
Poverty means social exclusion (deprivation of opportunity to participate in society or a progressive
deprivation of resources and of social links). It means as well disadvantage in all forms, human misery,
dependency, social instability and economic morbidity. It has therefore many faces, however, one of the most
significant features of poverty is the inability to provide oneself with shelter and basic services. At this level,
UN−HABITAT's key role is to create an enabling environment promoting actions and strategic measures to
scale up services for the urban poor, including upgrading low−income urban neighborhoods.
IV. Conclusion
The PRSPs have definitively substituted structural adjustment and will remain at least in the HIPC and IDA
countries. There is little doubt that they could help to address the immense tasks of poverty reduction, but the
challenges which have been posed above will compromise their effectiveness if strategic partnership and
more collaborative actions are not established. The World Bank and UN−HABITAT initiative within the Cities
Alliances is a potential mechanism to bring about greater harmony and coherence in the human settlement
sector, expanding to a broader constituency of development agencies, and associations of local authorities.
The reinforcement of synergies and a better utilization of the respective areas of competence and
comparative advantages of different agencies and institutions are fundamental to mainstream urban poverty
reduction as a development objective.
V. Bibliography
• CEPAL, "The impact of macroeconomic Environment on Urban Poverty," 1999.
• European Union, Copenhagen+5, Responses tot he World Summit for Social Development, June 2000.
• Nelson, Urban Poverty in Africa, From Understanding to Alleviation, 1997.
• OEDC, Measuring Development Progress, Geneva, 1999.
• Stren Richard, "Thinking about urban inclusiveness," In: Habitat Debate, UN−HABITAT, Vol. 7. No. 1, 2001.
• Tebbal Farouk and Ray Kalyan, "Housing the Urban Poor"; In: Habitat Debate, UN−HABITAT, Vol. 7, No. 3,
Nairobi, September 2001.
20
• UNDG position on the Poverty Reduction Strategy Papers, New York, Document 3, 2001.
• UN−HABITAT Report of Habitat: United Nations Conference on Human Settlements, Vancouver, May−June
1976.
• UN−HABITAT, "Assessment of Experience with the Project Approach to Shelter Delivery for the Poor,"
Nairobi, 1991.
• UN−HABITAT, "The Global Campaign for Good Urban Governance−Report on the Inclusive Cities
Database," Draft 0, 2001.
• UN−HABITAT, "The Habitat Agenda" Istanbul Declaration on Human Settlements, 1996.
• UN−HABITAT, Global Report on Human Settlements 2001, "Cities in a Globalizing World," Nairobi, 2001.
• UN−HABITAT, "Tools to Support Participatory Urban Decision−Making, " Urban Governance Toolkit Series,
Nairobi, 2001.
• UN−HABITAT, Urban Indicators Programme
• UN−HABITAT, "The Global Campaign for Secure of Tenure," 2001.
• United Nations, Human Development Report, New York, 1999.
• United Nations General Assembly, XXV Session, "Declaration on cities and other human settlements in the
new millennium", UN−HABITAT, 2001.
• Urban Poverty: a World Challenge, "The Recife Declaration" Recife International Meeting 4 on Urban
Poverty, UN−HABITAT, March 1996.
• World Bank, " Structural Adjustment and the Poor, " Operations Evaluation Department, Precis Number 96,
Washington, 1995.
• World Bank, "Annual Review," Number 5248, Operations Evaluation Department, 1984.
• World Bank Policy Paper, "Urban Policy and Economic Development," An Agenda for the 1990s,
Washington, D.C. The World Bank, 1991.
• World Bank, "Structural Adjustment and the Poor" Precis NUMBER: 96, Operations Evaluation Department,
Washington, 1995.
21
Mother and seller, Mozambique.
© Eduardo Lopez Moreno
DES PROGRAMMES D'AJUSTEMENT STRUCTUREL AUX STRATEGIES DE
REDUCTION DE LA PAUVRETE − VERS DES VILLES PRODUCTIVES ET INCLUSIVES
FORUM INTERNATIONAL SUR LA PAUVRETE URBAINE (FIPU)
QUATRIEME CONFERENCE INTERNATIONALE
Marrakech, Maroc, 16−19 octobre 2001
Programme des Nations Unies pour les établissements humains
Nairobi, 2002
Crédits
La position de l'ONU−HABITAT sur la pauvreté urbaine
Auteur:
Conseiller technique
Bureau Régional pour l'Afrique et les Pays Arabes
22
Document revu et commenté par:
Jean−Christophe Adrian, Daniel Biau, Alioune Badiane, Szilard Fricska, Jay Moor
and Mohamed El−Sioufi.
Coordination:
Alioune Badiane
Directeur
Bureau Régional pour l'Afrique et les Pays Arabes
Révision:
Traduction par le Bureau des Nations Unies à Nairobi, révision finale par
Gwendoline Mennetrier
Photographies:
Rasna Warah
Amrik Kalsi
Bern Decker
Conception et mise en
page:
Amrik Kalsi
Préface
«La pauvreté devient une forteresse sans pont−levis» − (Albert Camus, Le premier homme)
Cette métaphore pénétrante de Camus évoque l'image du déshérité aguerri menant une existence distincte
du reste de l'humanité. Elle souligne deux caractéristiques de la pauvreté auxquelles il faut d'urgence
s'attaquer si l'on veut mettre à bas la forteresse.
La première de ces caractéristiques est l'isolement des pauvres qui souvent sont considérés comme une
sous−classe marginale d'individus ne présentant aucun intérêt pour l'économie mondiale prédominante.
Incontestablement, le fossé entre riches et pauvres est large: 80% de l'humanité ne possèdent que 20% de la
totalité des ressources, y compris la terre et le savoir. Parallèlement, les trois personnes les plus riches de la
planète possèdent une fortune qui excède le produit intérieur brut des 48 pays les moins avancés du monde.
Le fossé n'est pas non plus exclusivement d'ordre financier. Il prend également la forme d'énormes disparités
en matière d'accès aux services fondamentaux tels que l'approvisionnement en eau et l'assainissement, de
qualité des logements, de sécurité d'occupation et de possibilités d'emploi. Les déshérités ne participent pas
non plus ni ne sont représentés aux principales institutions économiques, sociales, culturelles et politiques en
dépit du progrès de la démocratie partout dans le monde. Enfin, le fossé prend tout simplement la forme
d'une séparation physique que concrétisent les bidonvilles et les taudis, véritables îlots d'insécurité et de
désespoir au sein de l'abondance. Faute d'inverser les tendances actuelles, nous serons tous appelés à vivre
dans des villes et communautés de plus en plus éclatées.
23
Ceci nous amène au deuxième point souligné par Camus, à savoir l'absence de pont−levis, de voies
permettant d'échapper à la pauvreté. Souvent les déshérités habitent un monde où les rêves demeurent des
rêves, où les aspirations des êtres humains ne pourront être jamais satisfaites, où les individus ne peuvent
maîtriser leur propre destin.
Cette situation empire et cela est affligeant. La pression exercée sur les ressources par l'accroissement
considérable du nombre de déshérités urbains se traduit par une détérioration constante de leur milieu
d'existence. Il y vingt ans à peine, un tiers des déshérités de la planète vivaient dans les zones urbaines; on
estime aujourd'hui que la moitié d'entre eux sont concentrés dans les villes et les métropoles. Un milliard de
personnes sur les six milliards d'individus habitant notre planète sont des pauvres vivant dans des taudis et
des quartiers informels.
Il n'est donc pas surprenant que la ville soit devenue un important champ de bataille dans la guerre menée
contre la pauvreté. Et, triste paradoxe, la pauvreté urbaine prolifère au moment même où les richesses
créées procèdent de plus en plus des centres urbains, les villes et les métropoles en venant à constituer des
pôles de développement autour desquels pivote l'économie mondiale moderne. Dans un environnement
international de plus en plus compétitif, ce rôle est aujourd'hui plus important que jamais. Bien conçus et
gérés, les établissements humains peuvent jouer un rôle d'avant−garde en matière de développement
économique et social.
Malheureusement, bien des villes, en particulier dans le monde en développement, sont loin de donner leur
pleine mesure. Les liens entre elles et l'économie mondiale et régionale sont peu nombreux et ténus. Nombre
d'entre elles se développent si rapidement qu'elles doivent faire face à plus de problèmes qu'elles ne peuvent
en résoudre, incluant des phénomènes d'engorgement et de pollution, de sorte qu'il leur est très difficile de
tenir leurs promesses en ce qui concerne l'élévation du niveau de vie de leurs habitants.
Doit−on s'en soucier? Oui et pour de nombreuses raisons. Nul besoin d'expliciter les arguments moraux et
éthiques qui s'opposent au maintien des pauvres dans leur forteresse au moment où on a plus que jamais
conscience du fait qu'il existe une responsabilité universelle. Rien ne justifie que l'on prive les déshérités des
avantages qu'offre la vie urbaine. Il est clair, pour ceux qui ont besoin d'arguments économiques plus solides,
que d'énormes ressources humaines sont scandaleusement sous utilisées. Pourquoi faut−il qu'il en soit ainsi
à l'aube du nouveau millénaire alors que nombre de nos espoirs en un monde meilleur, fondé sur la
démocratie et les droits universels de la personne, semblent devoir se réaliser?
Il est encourageant de constater que de puissantes forces se mobilisent au niveau mondial pour s'attaquer au
problème. En 2000, à l'occasion du Sommet du millénaire, les dirigeants du monde entier se sont engagés à
réduire de moitié le nombre de personnes vivant dans une pauvreté extrême d'ici à 2015 et à améliorer
l'existence de 100 millions d'habitants des bidonvilles d'ici à 2020.
Le rôle que doit jouer le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains (ONU−HABITAT)
revêt une importance cruciale si l'on veut que la communauté internationale atteigne ces objectifs. Nous
sommes, à HABITAT, plus que désireux de relever ce défi. Notre Programme vise à l'adoption d'une vaste
approche multidimensionnelle du problème de l'atténuation de la pauvreté urbaine. La croyance fondamentale
qui sous−tend ce Programme est que cette atténuation dépend au premier chef d'une croissance équitable et
soutenue qu'il faut encadrer par des politiques sociales de nature à encourager les déshérités à prendre une
part active à leur propre développement et à les mettre à même de le faire.
Il nous faut donc baisser les ponts−levis qui séparent les deux univers constitutifs de nos cités afin de
dessiner une nouvelle géographie urbaine qui donne aux déshérités espoir et dignité et les rende solidaires.
Cela n'est possible que si l'on intègre les pauvres afin de comprendre leurs problèmes et de concevoir des
solutions qui soient collectives plutôt qu'imposées de l'extérieur. Ce n'est qu'alors que nous pourrons nous
attaquer aux causes profondes de la pauvreté ainsi qu'à ses symptômes les plus tangibles. Productivité et
intégration sont des notions qui se renforcent l'une l'autre et toute initiative qui s'opposerait à cette synergie
ne peut que conduire à une pauvreté et à une exclusion encore plus grandes.
Une gestion avisée constitue un élément essentiel de cette approche; c'est pourquoi dans le cadre du
Programme ONU−HABITAT une collaboration a été instituée avec un grand nombre de partenaires et de
parties prenantes, y compris les administrations locales et la société civile, dans des domaines tels que
l'équité et la vulnérabilité. Le Programme a favorisé la cohérence des politiques à ce niveau dans deux
principaux domaines concernant, l'un, la fourniture de logements décents à tous les individus − notamment
l'amélioration des taudis − l'autre, le développement urbain durable. Ce type de concertation responsabilise
les déshérités en définissant un cadre qui leur permet de modifier les conditions inacceptables dans
24
lesquelles ils vivent en exerçant d'une manière active leurs droits et leurs compétences.
Le présent document définit à grand trait la façon dont le Programme ONU−HABITAT at contribue à la
réalisation de ces objectifs. On y examine les liens entre les programmes d'ajustement structurel et la
pauvreté urbaine et l'on donne un aperçu des politiques de développement énoncées par l'ONU−HABITAT en
matière d'établissements humains et dans des domaines connexes touchant la pauvreté. Après un exposé
des documents relatifs aux stratégies d'atténuation de la pauvreté, on décrit la stratégie de lutte contre la
pauvreté définie par l'ONU−Habitat, dans ce nouveau cadre, y compris une nouvelle orientation stratégique
élaborée à la suite de la Conférence Habitat II. Le document expose notre position concernant les stratégies
d'atténuation de la pauvreté, aux fins d'intervention au niveau de la ville et des communautés. Nous tenons à
souligner que toute politique visant à atténuer la pauvreté suppose dans un premier temps l'accord de toutes
les parties, riches et pauvres et membres de la communauté exclus et intégrés. Pour qu'advienne le
changement il nous faut parvenir ensemble à un consensus.
La lutte contre la pauvreté en appelle à notre conscience. Permettre que des personnes continuent de vivre
dans un tel désespoir et une telle déchéance est moralement indéfendable. Qui plus est, dans un univers en
voie de mondialisation croissante, des communautés solidaires ayant brisé les chaînes de la pauvreté sont
indispensables si l'on veut parvenir à la stabilité, à la paix, à la sécurité et à un développement productif.
Faisons en sorte que ce rêve puisse devenir réalité.
Mme Anna Kajumulo Tibaijuka
Directrice Exécutive
ONU−HABITAT
Acronymes
CDI
BM
FIPU
FMI
FRGF
FASR
HCDH
ONU−HABITAT
OCED
DSRP
ODI
ODM
ONG
PAS
PIB
PPTE
NU
UNDAF
UNDG
Cadre de développement intégré
Banque mondiale
Forum International sur la Pauvreté Urbaine
Fond Monétaire International
Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance
Facilité d'ajustement structurel renforcée
Haut Commissariat aux droits de l'homme
Programme des nations unies pour les établissements humains
Organisation pour la Coopération économique et le développement
Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté
Objectifs du développement international
Objectifs du développement du Millenium
Organisation non gouvernementale
Programmes d'ajustement structurel
Produit Interne Brut
Pays pauvres très endettés
Nations Unies
Nations Unies pour l'aide au développement
Groupe des Nations Unies pour le développement
Introduction
Le présent document trouve son origine dans le débat entre les partisans des politiques de soutien à la
croissance − élaborées sous forme de programmes d'ajustement structurel depuis les années 1970 jusqu'au
début des années 1990 − et ceux qui plaident en faveur de stratégies de réduction de la pauvreté, débat qui a
abouti récemment à la présentation de documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) en
25
1999. Ce débat politique peut se résumer à un choix apparent entre croissance et équité. Dans le présent
document, ce choix est présenté comme un choix entre villes productives et villes inclusives. Les villes
productives sont censées être le fruit d'interventions macro−économiques tandis que les villes inclusives sont
le résultat d'une approche plus globale du développement social et de la réduction de la pauvreté.
Ce document soutient que l'ajustement structurel était, somme toute, un mécanisme pour promouvoir la
croissance à un moment où l'on pensait que se focaliser uniquement sur la croissance était le meilleur moyen
de sortir de la pauvreté, tandis que l'utilisation des rares ressources du développement pour promouvoir
l'équité ralentirait, pensait−on, la croissance économique.
Dans la première section, ce document examine la corrélation entre la pauvreté −alors conçue strictement en
termes de revenus −, et les programmes d'ajustement structurel (PAS), et présente un aperçu de l'historique
des politiques de développement de la Banque mondiale et de l'ONU−HABITAT dans le domaine des
établissements humains.
Après une présentation générale des DSRP, la section deux explique quels sont les nouveaux éléments ou
les changements fondamentaux qu'ont introduit les stratégies de réduction de la pauvreté par rapport à
l'ajustement structurel et quelques−unes de leurs lacunes. A l'intérieur de ce cadre conceptuel, le document
présente la stratégie de lutte contre la pauvreté du Programme Habitat, y compris la nouvelle orientation
stratégique sur la pauvreté urbaine élaborée suite à la Conférence Habitat II. Cette section s'achève par un
exposé sur la façon dont les activités du Programme Habitat peuvent compléter les DSRP et les rendre plus
efficaces en plaidant en faveur d'actions au niveau des villes et des collectivités.
Selon ce document conceptuel, des villes productives et inclusives constituent le meilleur environnement pour
combattre la pauvreté tout en favorisant l'insertion sociale. En ce sens, ce document concilie les notions de
villes productives et des villes inclusives, en expliquant que loin d'être contradictoires, les deux concepts se
renforcent mutuellement. Le débat entre la croissance et l'équité et entre les villes productives et les villes
inclusives est donc purement idéologique. La croissance équitable est la clé de la réduction de la pauvreté.
En conclusion, le document présente la stratégie de réduction de la pauvreté urbaine du Programme Habitat,
fondée sur les campagnes relatives à la gouvernance urbaine et à la sécurité d'occupation foncière et
immobilière, le processus de suivi de la mise en oeuvre du Programme pour l'habitat et les opérations
régionales jaugeant de nouvelles méthodes et de nouveaux outils susceptibles de constituer des mécanismes
permettant aux cités de parvenir à une croissance équitable.
26
Community−based road gravelling project, Kabul, Afghanistant.
© Rasna Warah
I. Programmes d'ajustement structurel
I.1 Politiques appropriées mais résultats "insatisfaisants"?
Les programmes d'ajustement structurel (PAS) étaient censés constituer la solution à la crise de la dette des
années 1970 et ont été depuis lors appliqués à la plupart des pays en développement. En termes généraux, il
s'agit de restructurer les capacités de production d'un pays en vue d'augmenter le rendement et de restaurer
la croissance. Des réformes macro−politiques assorties de plusieurs objectifs spécifiques sont mises en
oeuvre pour stimuler l'économie, réduire les déficits budgétaires et les dépenses publiques et éliminer les
législations restrictives.
Au départ, les politiques d'ajustement structurel étaient une solution macro−économique visant à ouvrir au
monde les économies nationales, en partant du principe qu'une bonne gestion macro−économique
permettrait de créer les conditions d'une réduction de la pauvreté. Dans les années 1990, la libéralisation
économique s'est ajoutée aux PAS. Au cours de la même décennie, l'allégement de la pauvreté est devenu
un but primordial et des opérations d'ajustement axées sur la pauvreté ont été mises en oeuvre partout dans
le monde1.
27
1
En 1995, par exemple, 14 des 27 opérations d'ajustement approuvées par le Conseil
d'administration de la Banque étaient axées sur la pauvreté, représentant plus de 50% des
fonds.
Après plus de vingt ans de prêts pour l'ajustement structurel et sectoriel, il est généralement accepté que les
macro−stratégies n'ont guère réussi à alléger la pauvreté, surtout en milieu urbain2. Seules quelques
évaluations − orthodoxes − affirment que "les résultats montrent que les pays qui ont efficacement mis en
application les politiques d'ajustement en accord avec la Banque ont enregistré une croissance des revenus
par habitant et ont réduit la proportion de leur population vivant dans la pauvreté"3. Selon d'autres experts −
une majorité −, dans la plupart des cas ces politiques avaient des défauts manifestes, et même dans les pays
où les résultats financiers se sont améliorés, l'impact social et économique était négatif pour la majeure partie
de la population4.
2
La pauvreté urbaine est de loin plus sensible aux conditions macro−économiques que la
pauvreté rurale. Par exemple, pendant la récession des années 1980, en réaction à la
contraction de 10% des revenus par habitant en Amérique latine, la Banque mondiale estime
que la pauvreté globale a augmenté de 17%, mais que la pauvreté urbaine a augmenté de
73%. CEPAL, "L'impact de l'Environnement macro−économique sur la pauvreté urbaine",
1999.
3
Banque mondiale, "L'ajustement structurel et les pauvres", Département de l'évaluation des
opérations, Précis numéro 96, Washington, 1995.
4
Une évaluation de cette période des politiques pro−croissance indique que: a) entre 1987 et
1998 le pourcentage des personnes vivant dans la pauvreté est passé de 28% à 24%; b)
mais, au cours de la même période le nombre absolu des personnes vivant dans la pauvreté
est resté constant (1, 23 milliards; alors que, c) dans le même temps, le PIB mondial
augmentait de plus de 50%. Le message est clair: la croissance, à elle seule, ne réduit pas la
pauvreté.
Il est clair que des réformes étaient nécessaires, mais, en général, la pauvreté urbaine a augmenté dans la
plupart des pays qui ont subi un ajustement macro−économique. Tous les pays n'ont certes pas vécu et
appliqué les PAS de la même façon ou en même temps; toutefois, les éléments suivants laissent entrevoir un
lien entre l'ajustement et l'incidence de la pauvreté:
A. L'impact défavorable sur les différents groupes sociaux n'a pas été temporaire ou transitoire comme prévu.
Le coût était trop élevé pour les citadins pauvres. En effet, en Amérique latine, en Asie et en Afrique, la
réduction des subventions pour les vivres, l'eau, les transports et l'énergie dans les zones urbaines, couplée à
la demande changeante de main d'oeuvre et au chômage transitoire, a réduit les revenus réels en milieu
urbain. Les indicateurs socio−économiques ont chuté et les conditions de vie se sont détériorées. En
conséquence, l'exclusion et les inégalités sociales ont augmenté et dans certains pays elles ont suscité une
agitation sociale en zones urbaines.
B. Les gouvernements endettés ont été entraînés dans des politiques sociales régressives lors de la
négociation du remboursement de la dette et de crédits supplémentaires. Dans beaucoup de pays, les
renégociations se faisaient sur base de mécanismes insoutenables de remboursement de la dette qui
provoquaient un accès continuel à l'assistance à des conditions de faveur, augmentant le service de la dette
et réduisant le volume des fonds devant en principe être affectés aux politiques sociales. Ce n'est que dans
très peu de cas que la réduction des dépenses générales des gouvernements s'est accompagnée d'une
réallocation des ressources aux secteurs sociaux5.
5
Dans beaucoup de pays, avant l'achèvement des programmes d'ajustement structurel, les
gouvernements ont connu des déboires dans leurs politiques de libéralisation sans réaliser
de changements sociaux dans les villes.
C. La volonté politique de faire des mesures de lutte contre la pauvreté un objectif central n'a pas fait l'objet
d'un consensus national suffisant. Dans beaucoup de pays, on a remarqué un manque de dialogue politique à
tous les niveaux, notamment entre les pays concernés et leurs partenaires étrangers.
28
I.2 Allégement de la pauvreté en milieu urbain dans le cadre de l'ajustement structurel
Pendant les années d'ajustement structurel, la pauvreté était combattue à travers différents mécanismes: a)
aide à l'élaboration de stratégies de réduction de la pauvreté et d'amélioration de la formulation de politiques;
b) réallocation des dépenses publiques pour faire en sorte que les pauvres aient accès aux services
fondamentaux de santé et d'éducation et augmenter les transferts de liquidités en faveur des groupes les plus
pauvres; c) formulation et mise en oeuvre des programmes axés sur la pauvreté dans différents secteurs; d)
réduction des distorsions qui affectent les pauvres lors de la mise en oeuvre des politiques, et; e) création de
filets sociaux de sécurité pour les populations vulnérables.
Au milieu des années 1970, les efforts d'allégement de la pauvreté ont commencé à porter sur les zones
urbaines. L'accent était mis sur la fourniture de trames d'accueil, la rénovation des taudis, une amélioration
peu coûteuse des systèmes de transport urbain, et un développement urbain intégré6.
6
Banque mondiale, "Evaluation annuelle", Numéro 5248, Département de l'évaluation des
opérations, 1984
Par des projets d'investissement peu coûteux dans le secteur du logement, tels que la rénovation des taudis
et trames d'accueil, des actions de grande envergure pour combattre la pauvreté urbaine ont été
encouragées. Outre l'amélioration de l'environnement physique (grâce à l'installation d'infrastructures de base
et d'autres services municipaux), dans beaucoup de cas ces projets ont jeté des bases pour la satisfaction
des besoins économiques et sociaux des communautés à faibles revenus. Dans certains cas, les
programmes ont également promu la sécurité d'occupation des habitants pauvres et de classe moyenne.
Beaucoup de ces programmes ont relativement bien réussi à atteindre leurs objectifs. Cependant, étant
donné qu'ils privilégiaient la mise en oeuvre physique au lieu de soutenir le changement politique et le
renforcement des institutions, leurs résultats n'ont pas eu d'impact majeur sur les politiques des autorités
locales et nationales et sur les problèmes plus généraux de gestion du développement urbain7. Dans la
plupart des cas le recouvrement de tous les coûts n'a pas été réalisé comme prévu, ce qui a très
sérieusement compromis la reproduction de ces programmes.
7
Document sur la politique de la Banque mondiale, "Politique urbaine et développement
économique ", Un Programme pour les années 1990. Washington, D.C. La Banque mondiale,
1992.
A la fin des années 1980, le développement d'institutions urbaines était considéré comme un chaînon
manquant et la Banque a décidé d'examiner ce problème. Les projets de financement de logements et la
réforme du secteur urbain sont devenus plus répandus, de même que le développement municipal.
29
Self−construction in India.
© UN−HABITAT
I.3 L'intervention de l'ONU−HABITAT en faveur de l'allégement de la pauvreté pendant la période d'ajustement structurel
En 1976, la Déclaration de Vancouver sur les établissements humains − qui a abouti à la création de
l'ONU−HABITAT− stipulait que «l'amélioration de la qualité de la vie des êtres humains est le premier et le
plus important objectif de toute politique en matière d'établissements humains»8. Au cours des années
suivantes, le Centre a fait porter tous ses efforts sur l'obtention par les pauvres des villes de logements
acceptables et abordables, dans le cadre de sa stratégie centrale visant à améliorer leurs conditions de vie.
8
Rapport d'Habitat: Conférence des Nations Unies sur les Etablissements Humains,
Vancouver, mai−juin 1976.
En se basant sur une approche sectorielle, le Programme Habitat a établi une corrélation simple et claire avec
la pauvreté à travers le logement et les infrastructures résidentielles. L'appui du Centre à ces projets visait à
introduire des innovations dans les technologies de construction, en mettant au point de nouvelles techniques
de construction (i.e. une technologie appropriée, des matériaux peu coûteux et un renforcement des
capacités de l'industrie de construction locale et nationale).
Comme l'accent mis sur l'efficacité technique était basé sur la participation communautaire, beaucoup
d'interventions ont également contribué à susciter des investissements supplémentaires dans le secteur du
logement. Outre cet impact économique et social, l'approche fondée sur la politique du logement a jeté les
bases de nouveaux rapports entre les secteurs public et privé, les ONG et les groupes communautaires,
ouvrant la voie à de nouvelles méthodes de gestion novatrices et flexibles. Le Centre a également participé
très activement à l'élaboration d'activités en vue d'éviter la réinstallation forcée suite à des interventions des
30
gouvernements visant à supprimer les taudis.
Pendant une vingtaine d'années, le Programme Habitat a favorisé la transition progressive d'approches
traditionnelles (construction traditionnelle d'unités de logements) vers des stratégies d'appui plus flexibles et
plus innovatrices. Ces interventions cadraient avec les politiques sectorielles d'ajustement (essentiellement
l'amélioration des trames d'accueil et la rénovation des établissements) visant à: a) mettre en place des
mécanismes de recouvrement complet des coûts pour assurer la reproductibilité; b) réduire les subventions
en vue d'augmenter l'approvisionnement et de rendre les programmes plus viables financièrement; c)
concevoir des plans abordables en fonction des besoins et des ressources des pauvres (i.e. en réduisant les
normes, en mettant sur pied des stratégies trans−subventions), et; d'associer les communautés en tant que
partenaires actifs des projets.
Dans beaucoup de cas, la flexibilité et l'efficacité dans l'utilisation des maigres ressources et les avantages
d'un développement progressif ont eu un impact important et durable sur la situation du logement des citadins
pauvres. Dans d'autres cas, les interventions ont eu un effet multiplicateur dans différents domaines tels que
le renforcement des capacités institutionnelles et du rôle du secteur public dans le processus de fourniture de
logements et l'amélioration des outils de gestion urbaine pour l'aménagement du territoire, la mise sur pied
d'infrastructures et la gestion des terres.
Cependant, le changement le plus important a peut−être consisté à ne plus essayer de répondre aux besoins
en logements par des politiques gouvernementales de fourniture directe de logements, et à passer à des
approches privilégiant «l'auto−assistance" et la «facilitation»9. Ceci a été présenté comme un point clé de la
Stratégie mondiale du logement jusqu'en l'an 2000, «étant donné que les projets sont l'une des principales
composantes des interventions du secteur public dans la plupart des pays, ils constituent un point de départ
important pour la mise en oeuvre de stratégies d'auto−suffisance»10.
9
CNUEH (Habitat), "Evaluation de l'expérience du projet approche de fourniture de
logements aux pauvres", Nairobi, 1991
10
La Stratégie mondiale en matière de logement jusqu'en l'an 2000 a été adoptée par
l'Assemblée générale en 1987.
Au début des années 1990, le Programme Habitat a élargi l'approche fondée sur les projets de logement, en
la liant plus clairement aux problèmes de pauvreté afin d'influer sur la qualité de vie de tous. Dans ce
nouveau cadre, le Centre a étudié plus avant l'intégration du secteur du logement et des stratégies de
développement social et économique. Les projets tenaient également compte des problèmes de gestion
urbaine et d'environnement. La plupart des projets axés sur les villes visaient à renforcer les capacités de
gestion des autorités locales et de leurs partenaires dans les secteurs public, privé et communautaire. Une
stratégie de démonstration/reproduction systématique a permis d'utiliser des ressources limitées en faveur du
développement en vue d'élargir l'impact au niveau des villes.
II. Les stratégies de réduction de la pauvreté
II.1 Une nouvelle tentative de lutte contre la pauvreté
Malgré tous les efforts accomplis pendant la période d'ajustement structurel, il faut reconnaître que la misère
sévit toujours dans beaucoup de pays en développement et que le fossé entre riches et pauvres, déjà
important, ne cesse de se creuser11. Il est de plus en plus apparent que les objectifs en matière de
développement international − notamment la réduction de moitié du nombre de personnes vivant dans une
pauvreté extrême d'ici l'an 2015 − ne seront pas atteints si les tendances actuelles ne sont pas inversées.
11
Trois milliards de personnes vivent avec moins de 2 dollars par jour, 130 millions d'enfants
ne sont pas scolarisés, 1,5 milliard de personnes n'ont pas accès à l'eau potable, Rapport
1999 sur le développement humain, ONU.
A partir de ces considérations, les institutions de Bretton Woods et la communauté internationale ont lancé un
31
intense réexamen des politiques de développement, des stratégies de la dette et des questions relatives à la
pauvreté. En septembre 1999, il a été décidé que les prêts à des conditions de faveur, qui prenaient
traditionnellement la forme d'emprunts pour l'ajustement structurel et sectoriel, seraient désormais négociés
selon des stratégies participatives nationales de réduction de la pauvreté, appelées DSRP12. Ces stratégies
seront également à la base de remises de dettes au titre de l'initiative renforcée en faveur des pays pauvres
très endettés (PPTE).
12
Les DSRP ont remplacé le document−cadre de politique économique de la Banque
mondiale. C'est également une pré−condition du financement du FMI conformément à la
facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (PRGF) qui a remplacé la facilité
d'ajustement structurel renforcée (FASR) du FMI.
Le raisonnement qui sous−tend ces nouvelles politiques est que le développement et la réduction de la
pauvreté ne peuvent être réalisés qu'à travers une intervention macro−économique. Une nouvelle approche a
été élaborée dans le but d'intégrer une base socio−économique plus large. Théoriquement, cette stratégie
suppose des changements fondamentaux dans différents domaines par rapport aux politiques d'ajustement
structurel, et plus particulièrement dans les cinq domaines qui suivent:
A. Les pauvres comme parties prenantes et non comme bénéficiaires de l'assistance.
Pendant la période d'ajustement structurel, les pauvres étaient fondamentalement traités comme une
population cible ou bénéficiaire, un groupe qui devait être protégé d'une conjoncture défavorable et pour
lequel il était nécessaire de cibler l'assistance et de concevoir des opérations de compensation et des filets
sociaux de sécurité dans des domaines tels que les programmes de travaux publics, les plans d'appui à la
nutrition des enfants et des femmes et les subventions alimentaires ciblées.
Dans le cadre des DSRP, les catégories qui étaient créées par des politiques d'ajustement − «nouveaux
pauvres, personnes au seuil de la pauvreté, pauvres temporaires, ultrapauvres, pauvres chroniques» ainsi
que d'autres plus progressives telles que «pauvres actifs"13, ont été converties en une seule catégorie: «les
parties prenantes». Les documents DSRP voient en eux de «véritables experts de la pauvreté» et il a été
décidé, sur la base d'avis participatifs, de les associer en tant qu'acteurs de ce processus dans un système
total14. Les pauvres ne doivent plus être protégés ou être intégrés partiellement. De nouvelles politiques,
fondées sur leur participation − c'est−à−dire sur leur contribution et leur association − seront
vraisemblablement plus fructueuses et plus bénéfiques à long terme si elles parviennent réellement à les
intégrer efficacement.
13
A la fin des années 1980, a été adoptée une approche différente fondée sur une nouvelle
conceptualisation progressive qui faisait des pauvres des villes des acteurs importants − d'un
processus de développement participatif. Nelson, Urban Poverty in Africa, From
Understanding to Alleviation, 1997.
14
Wright, Ibid.
32
Water fetcher, Ethiopia.
B. Des stratégies nationales plutôt qu'extérieures
A l'époque de l'ajustement structurel, la plupart des programmes de prêt étaient préparés par les institutions
de Bretton Woods et le pays emprunteur. Ce mode de conception des projets ne permettait pas aux
gouvernements de maîtriser complètement les projets, et les résultats peu satisfaisants des programmes
étaient très souvent associés à un faible degré d'investissement15.
15
Banque mondiale, "L'Ajustement structurel et les pauvres", Département de l'évaluation
des opérations, Précis numéro 96, Washington, 1995.
Dans les années 1990, les PAS mettaient tout particulièrement l'accent sur le concept de maîtrise des projets
dans leurs politiques et pratiques de prêts pour l'ajustement. Des efforts étaient faits pour accroître et
entretenir l'engagement fondamental en faveur des programmes. Comme prélude à la formulation des
projets, on accordait une large place: a) à l'emplacement de l'initiative; b) au niveau d'adhésion intellectuelle
parmi les responsables politiques clés; c) à l'expression d'une volonté politique par les plus hauts dirigeants,
et; d) aux efforts pour obtenir un consensus parmi les divers partenaires.
Le DSRP va plus loin et introduit la notion de développement conscient. Selon la Banque mondiale, «une fois
armés de stratégies de réduction de la pauvreté, les pays deviendront les maîtres de leur propre
développement»16.
16
Banque mondiale, "Partenaires dans la transformation du développement: Nouvelles
approches envers les SRP des pays en développement", Washington, 2000.
C. Substitution d'une approche globale du développement durable et de la réduction de la pauvreté à
l'idée de promouvoir la croissance économique et, par la suite, d'alléger la pauvreté
Les résultats attendus de l'ajustement structurel étaient l'accroissement de l'investissement et la croissance
dans les secteurs stratégiques de l'économie. L'objectif à long terme était d'augmenter l'efficacité et les taux
de croissance et, par la suite, d'alléger la pauvreté. Néanmoins, dans les années 1990, la Banque a reconnu
que bien que les processus de stabilisation macro−économique soient nécessaires à la croissance, ils ne
suffisaient pas pour les stratégies de réduction de la pauvreté.
Le DSRP a pour but d'intégrer la stabilisation macro−économique aux aspects structurels, sociaux et humains
33
du développement. Il s'agit "d'aller au−delà des statistiques du PIB et de s'attaquer aux problèmes
fondamentaux de structure, d'étendue et de substance du développement social sur le long terme»17. Par
conséquent, l'allégement de la pauvreté devrait devenir en soi l'objectif primordial afin de retrouver une
croissance satisfaisante ne sacrifiant pas l'équité, de parvenir à la stabilité macro−économique et d'adopter
des principes environnementaux, dans le contexte global du développement durable.
17
Banque mondiale, "Historique et aperçu du cadre du développement global", Site Web
(DSRP−CFD), 2001.
D. Remplacement des conditionnalités par un degré élevé de flexibilité (le cadre des objectifs en
matière de développement international)
A l'époque de l'ajustement structurel, les conditions d'obtention de prêts avaient deux grands objectifs
complémentaires: i) atteindre les objectifs les plus importants de la réforme, en créant les conditions d'une
exécution préalable et; ii) s'assurer que le pays emprunteur comprend pleinement ce qui est attendu de lui et
qu'il dispose des moyens d'exécuter ses projets.
La conditionnalité était un genre de «camisole de force», taillée sur mesure suivant les besoins des pays. Elle
pouvait prendre plusieurs formes et imposer par exemple comme préalable d'améliorer les institutions,
d'adopter des plans de dépenses publiques, de s'orienter vers la libéralisation des échanges et la
déréglementation, etc. La Banque présupposait que ces conditionnalités contribuaient à identifier les
principales priorités et à promouvoir une bonne exécution des programmes.
En principe, le DSRP doit être suffisamment flexible pour s'adapter à la situation de chaque pays. Les
gouvernements devraient déterminer leurs propres buts et établir des priorités, en échelonnant les activités en
fonction de leurs propres capacités financières et humaines. Cependant, ces buts devraient avoir un lien clair
avec les objectifs acceptés en matière de développement international. Les buts − en tant qu'indicateurs de
base du bien−être individuel − deviennent l'axe essentiel pour l'élaboration des stratégies nationales de
réduction de la pauvreté18.
18
Les DSRP sont apparus un an après l'émergence d'un autre instrument lancé par la
Banque mondiale, le Cadre de développement intégré (CDI). Le CDI devait être un cadre
pour l'orientation stratégique des interventions des gouvernements et des partenaires du
développement autour des principales priorités de développement des pays. En principe, le
DSRP énumère les principales priorités du développement antipauvreté, et le CDI fournit le
cadre des interventions des bailleurs de fonds pour répondre à ces priorités.
E. Ajout d'un chapitre distinct sur la pauvreté urbaine éclairant la notion de pauvreté par rapport aux
PAS
L'ajout d'un chapitre distinct sur la manière de préparer les documents de stratégie pour la réduction de la
pauvreté urbaine est un grand pas vers la compréhension de la pauvreté urbaine elle−même et de la
nécessité d'établir des synergies entre pauvreté urbaine et rurale. La pauvreté n'est plus seulement conçue
comme un problème rural comme c'était le cas pendant les PAS. Le DSRP offre un cadre général qui permet
de considérer la pauvreté urbaine dans le contexte national ainsi que des mécanismes stratégiques
permettant de prendre des mesures au niveau des villes grâce à une planification stratégique et à un
processus de prise de décision.
II.2 Les lacunes des DSRP
L'orientation retenue dans les DSRP peut avoir divers effets bénéfiques importants. Elle peut donner un rang
de priorité plus élevé à la réduction de la pauvreté dans un nombre croissant de pays; influer sur la
formulation de politiques en soulignant les conséquences pour les pauvres; réduire la pauvreté grâce à
l'établissement d'étapes et de calendriers précis au niveau des pays. Et, comme indiqué au point précédent,
cette orientation permet d'examiner les problèmes liés à la pauvreté urbaine à travers des stratégies et
politiques spécifiques.
34
Cependant, il semble que le DSRP demeure un instrument puissant de conditionnante, parce qu'il est à la fois
un instrument de la Banque mondiale/FMI, et une stratégie nationale de réduction de la pauvreté. Il n'y a
aucun doute que les institutions de Bretton Woods − qui sont créancières jusqu'à hauteur de 50% de la dette
officielle de certains pays − scruteront minutieusement leur DSRP19. L'approbation est une conditionnalité
«occulte» qui sera appliquée en aval plutôt qu'en amont. Ainsi, le parti pris en faveur de la gestion
macro−économique et de la libéralisation pourrait subsister, réduisant l'importance des approches du
développement axées sur les pauvres, tenant compte de la parité entre les sexes et fondées sur les droits. La
nécessité d'une gouvernance plus décentralisée et de la démarginalisation des pauvres risque d'être oubliée
à cause de l'orthodoxie financière.
19
Position du Groupe des Nations Unies pour le développement (UNDG) sur les documents
relatifs aux stratégies pour la réduction de la pauvreté, Préparé pour l'UNDG par le Groupe
de travail sur la pauvreté, Document 3, New York, 2001.
La notion «directoriale» de gouvernance qui prévalait dans les programmes d'ajustement structurel était
basée sur l'idée d'affaiblissement du concept d'Etat. Les DSRP, au contraire, renforcent le rôle de l'Etat et
comptent beaucoup sur la société civile. Cependant, dans beaucoup de pays en développement, le
développement urbain échappe pour une large part à l'hégémonie de l'Etat. Les institutions
gouvernementales ne sont pas (encore) assez fortes pour assurer un dialogue fructueux entre les différents
acteurs. Jusqu'à présent, cinq DSRP complets ont été présentés au Conseil d'administration de Bretton
Woods et l'on ne sait pas dans quelle mesure les gouvernements ont mis en application le processus
participatif ou créé des mécanismes visant à promouvoir la compréhension de ces nouvelles stratégies de
lutte contre la pauvreté. Certains éléments donnent à penser que certains pays ont préparé leurs DSRP en se
fondant pour une large part sur leurs propres stratégies nationales, adoptées au début des années 1990 en
utilisant des mécanismes relativement conventionnels.
Malgré l'existence des DSRP urbains, il semble que ceux−ci sont peu appliqués sur le terrain lorsque les
documents tant provisoires que complets sont élaborés. Pour évaluer la pauvreté urbaine au niveau national,
au niveau des villes et à l'intérieur des villes, pour identifier les emplacements, les groupes cibles, ainsi que
les causes et les caractéristiques de la pauvreté, et pour mesurer l'évolution de la pauvreté au fil du temps, il
faut encore définir clairement les rôles et les responsabilités des institutions et renforcer leurs capacités.
35
School in the outskirts of Luanda, Angola.
II.3 Le DSRP et les stratégies de lutte contre la pauvreté du Programme Habitat
Dans le DSRP, le rôle du système des Nations Unies − entre autres partenaires internationaux− se limite à
contribuer à la conception de la stratégie de réduction de la pauvreté − et à aider à suivre les progrès
accomplis vers les objectifs en matière de développement international.
Le système de développement de l'ONU a déjà contribué à aider beaucoup de pays dans leurs stratégies
nationales de réduction de la pauvreté, dont certaines ont servi de base aux DSRP qui en ont résulté. Les
groupes de travail du Plan−cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (UNDAF) et du Groupe
des Nations Unies pour le développement (UNDG) sur la pauvreté ont établi des objectifs stratégiques qui
pourraient renforcer les stratégies de réduction de la pauvreté, tels que l'amélioration de la capacité nationale
de gestion du développement en vue d'éradiquer la pauvreté, notamment la capacité d'analyse politique, de
contrôle et d'évaluation, ainsi que la coordination. De plus, l'ONU, à travers des évaluations communes de
pays, peut fournir des analyses thématiques et sectorielles sur des questions telles que les disparités entre
les sexes, l'éducation, la santé, l'agriculture, les ressources humaines, l'environnement, etc., reflétant les
points forts des divers organismes qui la composent.
Le Programme Habitat − en sa qualité de membre de la famille onusienne − dispose du mandat, de
l'expérience technique voulue et de vastes compétences générales qui lui permettent d'aider les pays dans
leurs efforts pour réduire la pauvreté dans les villes. Il se doit de combler les lacunes des DSRP−que les
36
institutions de Bretton Woods ont reconnu − et d'en améliorer l'efficacité.
La pauvreté, phénomène pendant longtemps associé aux zones rurales, est devenue de plus en plus
urbaine20. La Déclaration de Copenhague, adoptée à l'issue du Sommet mondial sur le développement social
en 1995, a été la première en son genre à faire expressément allusion à la dimension urbaine de la pauvreté.
20
Suivant les pays et les cités considérés, de 20 à 68% des citadins vivent dans la pauvreté,
et ont peu ou absolument pas accès aux services urbains élémentaires. Selon le CNUEH
(Habitat), il existe plus d'un milliard de citadins pauvres.
En 1996, le "Programme pour l'habitat», adopté à Istanbul lors de la Conférence Habitat II (Le Sommet villes
et cités) a fait de l'éradication de la pauvreté une question prioritaire. Ce document a établi un lien clair entre
la promotion d'établissements humains équitables, socialement viables et durables et la nécessité de réduire
la pauvreté.
Le Programme Habitat a reçu pour mandat de suivre les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du
Programme pour l'habitat en mettant sur pied un processus approprié à l'intention des gouvernements, des
autorités locales et des groupes partenaires en vue d'évaluer leurs résultats dans l'exécution des plans
d'action.
La nouvelle orientation stratégique du Programme Habitat en faveur de la réduction de la pauvreté urbaine,
élaborée suite à la Conférence Habitat II, a abouti à la définition de deux points de départ concrets: la bonne
gouvernance urbaine et la sécurité d'occupation foncière et immobilière. Les deux campagnes mondiales ont
un but commun «Des villes pour tous sans taudis». Elles poursuivent ce but à travers des activités
stratégiques complémentaires. La Campagne sur la gouvernance urbaine cherche à promouvoir des
mécanismes participatifs (stratégies, forums, outils), la représentation politique des femmes et leur
participation à la prise de décision, la préparation du budget en tenant compte des femmes, les audits publics,
ainsi que d'autres mécanismes qui garantissent davantage de sens des responsabilités et de transparence.
La Campagne mondiale sur la sécurité d'occupation foncière et immobilière est essentiellement une initiative
de plaidoyer visant à promouvoir la sécurité d'occupation en faveur des populations les plus pauvres, en
particulier celles qui vivent dans des établissements informels et dans des taudis21.
21
Comité des Représentants Permanents du CNUEH (Habitat), Nairobi, Septembre 2001.
Il demeure nécessaire de mieux faire comprendre la pauvreté urbaine. Pour y parvenir, il faudra forcément
préciser le lien entre les composantes de l'exclusion sociale: travail et chômage, distribution des richesses et
équité, racisme et xénophobie, aménagement du territoire et gestion urbaine, identité et systèmes politiques,
entre autres.22
22
La Banque mondiale elle−même reconnaît que ceci nécessitera une compréhension des
micro−réalités de la pauvreté. Habitat peut apporter, une valeur ajoutée en la matière, car il
est capable d'opérer au niveau communautaire pour acquérir des informations débouchant
sur des connaissances politiques utiles.
Par conséquent, comme indiqué dans la Déclaration de Récife de mars 1996, les réponses institutionnelles
tendent à se concentrer sur la génération de revenus, sans considérer les facteurs sociaux, politiques et
psychologiques qui sont indissociables de la pauvreté. De même, l'action du secteur public face à la pauvreté
est souvent basée sur une perception simplifiée des pauvres comme un groupe homogène. En réalité,
comme les pauvres ont des difficultés, des besoins et des capacités très différents, il faut procéder à une
analyse et à un traitement différenciés mais coordonnés de leurs problèmes23.
23
Pauvreté urbaine: un défi mondial, "La Déclaration de Récife", Réunion internationale de
Récife sur la pauvreté urbaine. CNUEH (Habitat), Mars 1996
Au cours des dernières années, le Programme Habitat a pris les devants pour faire prendre conscience de la
pauvreté urbaine sous tous ses aspects et intensifier le débat politique sur l'éradication de la pauvreté en
milieu urbain.
37
Aujourd'hui, il est généralement admis que les cités peuvent être des moteurs de la croissance économique
aux niveaux international, national et régional et des centres de créativité technologique et culturelle et de
développement humain. Les villes sont des foyers de progrès social et améliorent l'état général de la santé du
fait d'un plus large accès aux services sociaux. Comme l'affirme le Programme pour l'habitat, Les
établissements urbains, s'ils sont bien planifiés et gérés, pourront contribuer au développement humain et à la
protection des ressources naturelles du monde, car ils pourront accueillir des populations très nombreuses
tout en limitant leur impact sur le milieu naturel».24
24
CNUEH (Habitat), "Programme pour l'habitat", 1996
Qui plus est, dans un monde de plus en plus interdépendant, les villes jouent un rôle crucial entre les acteurs
et les activités économiques sur toute la planète. Les villes ont une énorme influence sur l'économie mondiale
et un grand potentiel de contribution au développement des régions qui les entourent.
La plupart des programmes appuyés par l'ONU−HABITAT− au cours de la dernière décennie ont été menés
au niveau des villes, et visaient à renforcer les capacités des autorités locales et de leurs partenaires en
matière d'élaboration et de mise en oeuvre des plans d'action locaux de réduction de la pauvreté. Ces plans
intègrent organiquement différentes composantes telles que l'accès durable à la terre, au logement, aux
infrastructures et aux services élémentaires, aux activités génératrices de revenus et à la création d'un
environnement économique sûr, ainsi qu'à l'intégration sociale et à la sécurité urbaine.
Water − rural pump, China.
© UN−HABITAT
L'intervention stratégique du Centre qui consiste à lutter contre la pauvreté dans les établissements humains
est l'un des domaines où l'avantage comparatif de la coordination est le plus visible. Le Programme Habitat
favorise la cohérence des politiques à ce niveau dans deux grands domaines: un logement adéquat pour tous
(rénovation des taudis en particulier) et un développement urbain durable. Les activités de l'ONU−HABITAT
peuvent compléter les DSRP et les rendre plus efficaces dans la réalisation des cinq changements identifiés
plus haut (voir paragraphe 19) en:
A. Promotion d'actions aux niveaux des villes et des collectivités
L'ONU−HABITAT peut jouer un plus grand rôle dans le processus des DSRP en préconisant des actions au
niveau des villes, par le biais de DSRP urbains modifiés ou de stratégies de développement urbain. En ce qui
concerne les problèmes macro−économiques, par exemple, il peut intervenir en soutenant des politiques de
dépenses publiques qui privilégient le développement humain à long terme plutôt que les intérêts
économiques à court terme dans des domaines qui ont des effets multiplicateurs sur l'économie, tels que les
micro−crédits, la propriété foncière et le logement25, ainsi que d'autres avantages clés qui favorisent les
38
pauvres.
25
En fait, comme indiqué dans le Rapport mondial de 2001 sur les établissements humains,
les investissements dans le logement représentent entre 2 et 8% du PIB, entre 10 et 30% de
la formation brute de capital, entre 20 et 50% des richesses accumulées et entre 10 et 40%
des dépenses des ménages. CNUEH (Habitat), Les villes dans un monde de plus en plus
indépendant, Nairobi, 2001.
L'ONU−HABITAT est très présent dans beaucoup de villes et de pays, et cette présence se maintient presque
sans interruption depuis de nombreuses années. Le Centre pourrait tirer parti de son expérience du
développement communautaire et institutionnel au niveau local pour appuyer la formulation de politiques
appropriées en matière de pauvreté dans les DSRP et renforcer les capacités d'exécution de ces politiques −
aux niveaux central et local26.
26
Le Centre pourrait également aider à mettre en oeuvre des projets/actions au niveau
communautaire/urbain en profitant de sa connaissance des réalités, des problèmes, des
aspirations, des ressources et de la question de l'énergie à ce niveau.
De plus, le Centre pourrait faciliter davantage le processus de concertation et de recherche d'un consensus
en connaissance de cause au niveau urbain sur des stratégies fondamentales de développement en faveur
des pauvres avec les pouvoirs publics et la société civile. Grâce à un renforcement de ses droits et de ses
capacités d'intervention, la population pourrait être consultée quand il s'agit de recenser ses principaux
problèmes et elle pourrait participer activement à l'élaboration de stratégies de réduction de la pauvreté au
niveau local. Elle pourrait également participer à la mise en application de la stratégie nationale de réduction
de la pauvreté, en assurant le suivi et le contrôle de l'impact de cette stratégie sur les conditions de vie, en
particulier celles des pauvres.
B. Mise au point d'activités et d'outils méthodologiques en vue d'intégrer pleinement les pauvres dans
le processus de développement
En général, les études et les propositions portant sur la réduction de la pauvreté sont pleines d'idées, mais la
plupart d'entre elles frisent la faillite lors de leur mise en application. Quelques bons résultats obtenus jusqu'à
présent sont prometteurs et indiquent clairement que pour réduire la pauvreté il faut commencer par écouter
les pauvres, en encourageant leurs initiatives et en leur donnant une chance. Les deux campagnes que
l'ONU−HABITAT et d'autres partenaires lancent dans le monde et d'autres activités de l'organisation (suivi de
la mise en oeuvre du Programme pour l'habitat et opérations régionales expérimentant de nouveaux outils et
des méthodes nouvelles) placent les pauvres au centre des préoccupations concernant un développement
urbain durable. L'expérience que l'ONU−HABITAT tire de plus de 20 ans de travail dans les villes confirme la
nécessité d'établir une gouvernance inclusive, moderne et démocratique qui rendra viable une lutte collective
contre la pauvreté. Dans ce cadre, l'ONU−HABITAT fournit quelques outils qui permettent aux pauvres d'être
les principaux acteurs de ce processus, en les faisant participer à des modules d'intégration d'activités et en
apportant un appui aux collectivités pour l'application de ces modules. Ces outils se fondent sur l'expérience
de la vie réelle au niveau des villes dans le monde entier.
C. Promotion de la prise en charge, de l'engagement et de la participation au niveau tant local que
central
Il est clair que même des projets de réformes très élaborés ne remplacent pas une connaissance bien
meilleure des capacités d'application d'un pays et un engagement national.
Selon les DSRP, les gouvernements ont la responsabilité fondamentale des stratégies de réduction de la
pauvreté et ils sont chargés de ce processus. Cependant, l'expérience de l'ONU−HABITAT montre qu'une
prise en charge n'est possible que si elle est partagée avec des éléments représentatifs de la population,
tandis que l'engagement résultera de la participation active des parties prenantes. Tous deux exigent une
large diffusion de l'information et des discussions avec les acteurs nationaux. L'ONU−HABITAT cherche à
institutionnaliser une approche participative du développement et de la gestion d'établissements humains
durables, fondée sur un dialogue continu entre tous les acteurs impliqués dans le développement urbain (le
secteur public, le secteur privé et les collectivités, plus particulièrement les femmes)27.
39
27
CNUEH (Habitat), Campagne mondiale pour une bonne gouvernance urbaine − Rapport
sur la base de données concernant les villes pour tous.
CNUEH (Habitat), "Outils d'aide au processus participatif concernant les villes", Série
Trousse à outils de gouvernance urbaine, Nairobi, 2001
L'un des mécanismes qui s'est avéré utile en facilitant la participation est la «consultation de ville». C'est à la
fois une méthode et un processus consistant à impliquer les citoyens et d'autres parties prenantes
importantes pour qu'ils s'occupent de problèmes urbains tels que la fourniture des services et la création
d'infrastructures, mais aussi façonnent les politiques et les pratiques publiques. Le processus de consultation
permet de promouvoir l'éthique de l'engagement civique et de la citoyenneté, et d'améliorer la transparence et
le sens des responsabilités des agents municipaux envers les citoyens28. Dans ce processus, les acteurs
concernés échangent des informations et se mettent d'accord sur les priorités. Ils élaborent conjointement
des stratégies et des plans d'action et participent à leur exécution. L'adoption de ces principes et de ces outils
pratiques permettra à la prise en charge de s'enraciner et d'être au centre du processus de développement.
28
CNUEH (Habitat), "Outils d'aide au processus participatif concernant les villes", Série
Trousse à outils de gouvernance urbaine, Nairobi, 2001
D. Promotion d'approches plus intégrées en vue d'un développement durable et de la réduction de la
pauvreté
Peu de projets s'occupent d'une manière intégrée des problèmes liés au développement urbain durable et à
la réduction de la pauvreté. L'expérience montre que la croissance économique n'est pas durable dans un
environnement où les problèmes d'équité et de répartition équitable sont négligés. Les programmes relatifs à
la pauvreté ont été basés sur des approches compartimentées qui ont mené à des interventions sectorielles,
et il est de plus en plus apparent que les politiques isolées et les interventions ponctuelles sont insuffisantes
pour mettre fin à l'exclusion et briser le cercle de la pauvreté. Toutefois, comme stipulé dans la Déclaration de
Récife, «l'instauration de nouvelles relations nécessite d'importants changements institutionnels et culturels. A
cette fin, il faut accepter la diversité et le changement en surmontant la rigidité et le compartimentage des
structures bureaucratiques»29.
29
La pauvreté urbaine: un défi mondial, "La Déclaration de Récife", Réunion internationale de
Récife sur la pauvreté urbaine, CNUEH (Habitat), mars 1996
Pour parvenir à un développement urbain durable et à l'éradication de la pauvreté, il convient de mieux
intégrer les objectifs économiques, sociaux et politiques dans un cadre global cohérent, en vue de renforcer
les liens positifs entre la croissance économique, le progrès social et les réformes démocratiques. Les outils
de l'ONU−HABITAT qui aident à une prise de décisions participative permettent de formaliser les visions et
les accords collectifs qui sont nécessaires pour formuler ces politiques intégrées et mettre en oeuvre ces
stratégies30. Il faut également mettre au point des mécanismes qui permettent d'attirer l'attention des
décideurs pour qu'ils acceptent les priorités communautaires en tant qu'impératifs politiques. Les outils
participatifs, dans ce sens, ouvrent des processus formels d'allocation des ressources à un plus grand
nombre d'acteurs politiques. Ils sont à la fois politiques et techniques.
30
Ibid.
E. Réduction de la pauvreté s'efforçant d'établir des échéanciers et des données de référence
Selon les DSRP, les indicateurs de la pauvreté urbaine sont suffisamment détaillés pour évaluer la pauvreté,
identifier les interventions politiques et les résultats31. Toutefois, les DSRP sont à court terme. Alors qu'une
période de trois ans correspond à la durée des opérations de prêt de la Banque mondiale et du FMI, elle est
manifestement trop courte pour engendrer un progrès significatif dans la réduction de la pauvreté qui puisse
être enregistré grâce aux indicateurs de contrôle.
31
Les indicateurs urbains des DSRP sont largement basés sur le système d'indicateurs
urbains comparés mis au point par le CNUEH (Habitat) dans le cadre du Programme sur les
indicateurs urbains.
40
Les stratégies de lutte contre la pauvreté ne peuvent être mises en pratique que si elles sont conformes à la
politique de développement de chaque pays ou en font partie. Par conséquent, la réduction de la pauvreté est
un processus progressif et continu nécessitant une approche à long terme, ce dont il faut tenir compte lors de
la définition des objectifs et de la sélection des instruments à chaque étape.
Un large consensus se dessine dans les objectifs de développement de la Déclaration du Millénaire. Il est
suggéré que ces objectifs − en tant qu'indicateurs de base du bien−être individuel − deviennent l'axe principal
de la formulation des stratégies nationales de réduction de la pauvreté. Cependant, le seul objectif accepté
pour les établissements humains a été tiré de l'initiative des «villes sans taudis»32. Les pays ne devraient pas
transposer cet objectif d'une manière simpliste, sans inclure d'autres buts du développement urbain durable
ou, pire encore, sans inclure la pauvreté urbaine dans tous les documents des DSRP (voir le point 23)33.
32
"D'ici à 2002, réaliser une amélioration notable de la vie d'au moins 100 millions d'habitants
des taudis, comme proposé dans l'Initiative «des villes sans taudis". Indicateurs de la
Déclaration du Millénaire.
Le CNUEH (Habitat) et la Division des statistiques de l'ONU ont été considérés comme des
sources des données pour cet objectif.
33
Comme certains des premiers documents des DSRP intérimaires le reconnaissent, il faut
se référer par exemple aux rapports de la Tanzanie ou du Mozambique.
L'expérience de l'ONU−HABITAT prouve qu'il est possible d'atteindre les objectifs internationaux de réduction
de la pauvreté au niveau des établissements humains. Dans le cadre des DSRP, les pays pourraient utiliser
les indicateurs du Programme pour l'habitat comme des repères intermédiaires et à long terme des progrès
accomplis34, en les intégrant au noyau central d'indicateurs nationaux pour l'élaboration des stratégies de
réduction de la pauvreté35.
34
Les but du Développement International (BDI) et les objectifs du développement
international (ODI) sont basés sur les Conférences mondiales de l'ONU dans les années
1990. Comme indiqué dans la méthodologie de ces buts et objectifs, les indicateurs proposés
ne sont ni exclusifs ni globaux. Leur sélection n'implique aucune réduction de l'engagement
en faveur d'autres buts acceptés par la communauté internationale, lors de conférences
internationales ou ailleurs (OCDE «Mesurer les progrès du développement», 1999).
35
Il faudra pour cela que le Programme d'habitat relatif aux indicateurs urbains établisse,
avec les acteurs concernés, quels indicateurs seront utilisés comme mesures et peut−être
mettre au point un indice dont on puisse suivre l'évolution avec le temps aux niveaux des
cités et des sous−cités.
En conclusion, l'une des principales leçons que l'on peut tirer de l'ajustement structurel est sans doute qu'une
gestion adéquate des établissements humains est cruciale pour la réalisation d'un développement durable et
fait partie intégrante de la lutte globale pour éradiquer la pauvreté. Ainsi, la capacité de gestion des villes et la
participation active des citoyens sont déterminantes pour promouvoir la stabilité économique et sociale et
assurer l'équité. Le Programme pour l'habitat reconnaît que la lutte pour un développement durable sera
gagnée ou perdue dans les villes. Celles−ci doivent donc être fonctionnelles, économiquement efficaces,
équitables et inclusives.
III. Villes inclusives et productives: un concept complémentaire de la réduction de la pauvreté urbaine
III.1 La gouvernance urbaine, une voie vers la réduction de la pauvreté
La réduction de la pauvreté est un défi social, économique et politique. Elle touche à des problèmes délicats
mettant en jeu des droits. Pour faire face non seulement aux effets les plus tangibles de la pauvreté sur les
conditions de vie mais aussi à certaines de ses causes et à ses mécanismes de reproduction, il faut faire une
41
place plus large à la pauvreté dans les préoccupations politiques mondiales.
Un dialogue inclusif impliquant les parties prenantes est nécessaire non seulement en tant que stratégie pour
parvenir à un consensus, mais aussi afin de faire mieux comprendre les choix difficiles à effectuer pour
résoudre le problème. Les villes constituent le cadre approprié à cette fin. Elles ont gagné en influence
politique, économique et sociale. Elles recèlent la possibilité de maximiser les avantages et de contrebalancer
les conséquences négatives de la mondialisation36.
36
Assemblée générale des Nations Unies, XXVe Session, "Déclaration sur les cités et
d'autres établissements humains au cours du nouveau millénaire", CNUEH (Habitat), 2001
Itinerant sellers in Huila, Angola
Toutefois, il est peu probable que des gouvernements faibles ou non représentatifs puissent assumer cette
responsabilité. Les villes nécessitent donc des approches et des méthodologies spécifiques pour améliorer la
gouvernance, planifier et agir stratégiquement en vue de réduire la pauvreté urbaine et l'exclusion sociale,
d'améliorer le statut économique et social de tous les citoyens et de protéger durablement l'environnement37.
La Campagne mondiale de l'ONU−HABITAT affirme qu'une bonne gouvernance urbaine est une précondition
cruciale pour assurer l'efficacité économique, davantage d'équité sociale, l'égalité entre les sexes et de
meilleures conditions de vie et de travail.
37
Ibid.
Ces dernières années, le rôle central des politiques sociales et économiques a été de plus en plus compris
comme étant à la fois un facteur productif du développement économique et un moyen de promouvoir la
cohésion sociale38. Conformément à l'approche stratégique de l'ONU−HABITAT, la ville inclusive et
productive est un concept synergique. Les interventions de l'organisation sont conformes à ce développement
et à ces données d'expérience en matière de politiques. Elles visent à promouvoir, d'une part, un dialogue
avec la société civile, les partenaires sociaux et les gouvernements en vue d'instaurer des sociétés plus
inclusives et, d'autre part, une croissance économique qui permette de réduire les inégalités, de mettre à
profit les capacités des pauvres et de donner à ces derniers accès aux ressources productives (terre, crédit,
infrastructures, technologie et formation).
38
Copenhague+5, UE, Réponses au Sommet Mondial sur le Développement Social, Juin
2000.
Les villes inclusives et productives constituent le meilleur environnement pour combattre la pauvreté tout en
42
encourageant l'intégration sociale avec le temps. La stratégie de l'ONU−HABITAT propose un programme
pour aider les villes à se développer conformément à ces deux dimensions inséparables. L'inclusivité n'est
pas seulement un simple traitement de la diversité sociale mais aussi une question d'habilitation et
d'opportunités. C'est aussi un facteur essentiel de productivité économique (et donc de viabilité économique)
qui inclut la protection de l'environnement39. La productivité concerne non seulement la croissance et le
développement économiques, mais aussi la création d'emplois, surtout pour les pauvres (en encourageant les
activités à forte intensité de main−d'œuvre et en améliorant leur accès aux moyens de production), en vue de
dynamiser la participation et l'autosuffisance.
39
Stren Richard, "Penser à l'inclusion urbaine", dans "Débat sur l'habitat, CNUEH (Habitat),
Vol. 7, No. 3. Nairobi, Septembre 2001.
III.2 L'octroi de la sécurité d'occupation foncière et immobilière, une condition préalable du développement
Le Centre prône également des conditions et des moyens directs d'éradiquer la pauvreté urbaine par la
promotion du développement social et économique dans les villes. L'un des principaux catalyseurs de la
stabilisation des communautés est la sécurité d'occupation et, donc, la création de conditions qui améliorent
le logement, réduisent l'exclusion sociale, améliorent l'accès aux services urbains, suscitent des
investissements par des personnes morales et physiques et améliorent l'environnement urbain. En plus, le
renforcement des droits au logement et de la sécurité d'occupation garantit la stabilité sociale, la dignité
humaine et le développement urbain. La Campagne mondiale sur la sécurité d'occupation propose une
stratégie qui implique très activement les pauvres dans la recherche des solutions et dans la mise en oeuvre
de mécanismes concernant ces problèmes. Cette Campagne suppose que le respect de ces droits et la
garantie de la sécurité d'occupation ont des effets positifs durables pour un large éventail de parties
prenantes (et pour la ville elle−même)40.
40
Tebbal Farouk et Ray Kalyan, "Loger les Pauvres des Villes"; dans Débat sur l'habitat,
CNUEH (Habitat), Vol. 7, No. 3. Nairobi, Septembre 2001
Les autorités municipales sont d'autant mieux placées pour influer directement sur le bien−être des citoyens
qu'elles sont plus proches d'eux et jouent un plus grand rôle dans la gestion ou l'habilitation d'autres
partenaires locaux pour la fourniture et le soutien des moyens et services d'importance vitale. On atténue les
conditions liées à la pauvreté en améliorant l'accès aux services élémentaires dans les programmes
d'amélioration des logements. l'ONU−HABITAT et la Banque mondiale ont mis sur pied l'initiative "Alliance
des villes" (1999) en vue de réaliser la vision des «villes sans taudis», en s'efforçant de promouvoir de
nouveaux outils, des approches pratiques et l'échange des connaissances pour promouvoir le développement
économique local comme moyen de s'attaquer directement à la pauvreté urbaine. Les activités de l'Alliance
des villes contribuent directement à la mise en oeuvre du Programme pour l'habitat.
III.3 Une approche intégrée comportant des interventions sélectives
Le postulat de l'ONU−HABITAT est qu'une réduction sensible de la pauvreté est difficile sans des ressources
supplémentaires et sans des approches novatrices et participatives orientées vers des changements
structurels effectifs au niveau local. Cependant, pour qu'une approche soit fructueuse, elle doit être à long
terme et comporter des interventions sélectives à moyen et à court termes.
L'ONU−HABITAT et ses partenaires oeuvrent dans cette perspective, en définissant une vaste démarche
multidimensionnelle pour la réduction de la pauvreté urbaine. Les interventions devraient être conceptualisées
à des niveaux différents allant de la définition des politiques à la pratique et complétées par des activités de
formation et des actions de renforcement des capacités. Ces interventions sont notamment les suivantes:
A. Promotion de la participation en vue d'un accès universel aux ressources et aux droits de l'homme
Depuis l'adoption de la Déclaration universelle des droits de l'homme en 1948, le droit au logement a été
reconnu comme un élément important du droit à un niveau de vie adéquat et donc comme un instrument clé
pour combattre la pauvreté.
43
Depuis 1993, l'ONU−HABITAT s'emploie à renforcer ses activités en vue de la réalisation totale et
progressive de ce droit tel que prévu dans les instruments internationaux. Conjointement avec le Haut
Commissariat aux droits de l'homme (HCDH), le Centre a établi un cadre pour le lancement d'un Programme
mondial des Nations Unies pour les droits au logement. Ce Programme pourrait aider les Etats et les autres
acteurs concernés à mettre en oeuvre, pendant la préparation des DSRP, les dispositions relatives au
logement adéquat contenues dans les instruments concernant les droits de l'homme.
Or, l'inégalité dans l'accès aux technologies de l'information et de la communication, plus particulièrement
dans les pays en développement, empêche les gouvernements et les habitants de tirer le meilleur parti
possible de leurs ressources. C'est pourquoi il est essentiel d'habiliter les pauvres et les personnes
vulnérables, notamment au travers de mécanismes de participation, tels que la sensibilisation aux droits
juridiques, et en leur donnant accès aux nouvelles technologies, particulièrement à la technologie de
l'information.
B. Octroi d'un appui pour l'élaboration de politiques relatives à la pauvreté urbaine
Du fait de l'élargissement de l'autorité politique des pouvoirs locaux, de l'importance du processus
d'urbanisation et de la concentration de la pauvreté dans les zones urbaines, des politiques et des conditions
institutionnelles appropriées propres à rendre les villes viables sont nécessaires.
L'un des défis que présente la pauvreté est l'élaboration d'une stratégie globale associant les actions
nationales et locales dans un cadre cohérent. L'octroi d'un appui aux pouvoirs locaux et aux organismes
publics pour les aider à élaborer et à mettre en oeuvre des stratégies contre la pauvreté et à faire participer
les populations, les collectivités et les représentants sociaux et politiques locaux à leur formulation et à leur
exécution est au centre de la stratégie de l'ONU−HABITAT. De telles politiques contribuent à réduire les
risques, la vulnérabilité et les mécanismes d'exclusion, et les pouvoirs publics devraient s'efforcer d'intégrer
convenablement le programme relatif à la pauvreté urbaine dans le DSRP.
C. Promotion de stratégies porteuses pour accroître l'accès au logement et aux services élémentaires
La pauvreté est un concept qui évolue, et la manière dont ce concept est utilisé n'est pas neutre. Toutefois, la
pauvreté a de nombreux synonymes. Pauvreté signifie exclusion sociale (privation de la possibilité de
participer au sein de la société ou une privation progressive des ressources et des relations sociales). Elle
signifie également désavantages sous toutes leurs formes, misère, dépendance, instabilité sociale et
morbidité économique. Elle présente donc de nombreux aspects mais l'une des caractéristiques les plus
remarquables de la pauvreté réside dans l'incapacité de se procurer un logement et les services
élémentaires. A ce niveau, le rôle essentiel de l'ONU−HABITAT est de créer un environnement qui favorise la
promotion d'actions et de mesures stratégiques d'amélioration des services pour les pauvres des villes,
comme l'amélioration des bas revenus des habitants des banlieues des villes.
IV. Conclusion
Les DSRP remplacent, en fin de compte, l'ajustement structurel et continueront à le remplacer au moins pour
les pays PPTE et IDA. Il n'y a guère de doute qu'ils peuvent aider à s'attaquer aux tâches immenses qui
impliquent la réduction de la pauvreté, mais les défis évoqués plus haut compromettront leur efficacité si un
partenariat stratégique et davantage d'actions de collaboration ne sont pas établis. L'initiative de la Banque
Mondiale et de l'ONU−HABITAT dans le cadre de l'Alliance des villes est un mécanisme qui peut accroître
l'harmonie et la cohérence dans le secteur des établissements humains, en l'étendant à un plus grand
nombre d'organismes de développement, de donateurs et d'associations d'autorités locales. Le renforcement
des synergies et une meilleure utilisation des domaines de compétence et des avantages comparés des
différents organismes et institutions sont fondamentaux pour intégrer la réduction de la pauvreté en tant
qu'objectif de développement.
V. Bibliographie
• Assemblée générale des Nations Unies, XXVe session, «Déclaration sur les villes et d'autres établissements
humains au cours du nouveau millénaire», CNUEH (Habitat), 2001.
44
• Banque mondiale, «Evaluation annuelle», Numéro 5248, Département de l'évaluation des opérations, 1984.
• Banque mondiale, «L'ajustement structurel et les pauvres», Département de l'évaluation des opérations,
numéro de précis 96, Washington, 1995.
• Banque mondiale, «L'Ajustement structurel et les pauvres», Département de l'évaluation des opérations,
numéro de précis 96, Washington, 1995.
• CEPAL, «L'impact de l'environnement macro−économique sur la pauvreté urbaine", 1999.
• CNUEH (Habitat), «Evaluation des enseignements tirés de l'approche des projets en matière de fourniture
de logement s aux pauvres», Nairobi, 1991.
• CNUEH (Habitat), «La Campagne mondiale pour la sécurité d'occupation foncière et immobilière», 2001.
• CNUEH (Habitat), «La Campagne mondiale pour une bonne gouvernance urbaine − Rapport sur "la Base
des données concernant les villes inclusives", Projet 0, 2001.
• CNUEH (Habitat), «Le Programme pour l'Habitat", Déclaration d'Istanbul sur les établissements humains,
1996.
• CNUEH (Habitat), «Outils d'appui à la prise de décision, concernant les villes participatives», Série Trousse
à outils de gouvernance urbaine, Nairobi, 2001.
• CNUEH (Habitat), Programmes relatifs aux indicateurs urbains.....
• CNUEH (Habitat) Rapport d'Habitat: Conférence des Nations Unies sur les établissements humains,
Vancouver, mai−juin 1976.
• CNUEH (Habitat), Rapport mondial de 2001 sur les établissements humains, «Les villes dans un monde de
plus en plus indépendant», Nairobi, 2001.
• Document sur la politique de la Banque mondiale, «Politique urbaine et développement économique «, un
Programme pour les années 1990, Washington, D.C. Banque mondiale, 1991.
• Habitat II, Pauvreté urbaine: un défi mondial, "La Déclaration de Récife", Rencontre internationale de Récife
sur la pauvreté urbaine, CNUEH (Habitat), mars 1996.
• Nelson, Urban Poverty in Africa, From Understanding to alleviation, 1997.
• OEDC, Mesurer les progrès du développement, Genève, 1999.
• Organisation des Nations Unies, Rapport sur le développement humain, New York, 1999.
• Position du GDNU sur les documents de stratégies pour la réduction de la pauvreté, New York, Document 3,
2001.
• Stren Richard, «Thinking About Urban Inclusiveness», dans "Débat sur l'habitat", CNUEH (Habitat), Vol. 7.
No. 1,2001.
• Tebbal Farouk et Ray Kalyan, «Housing the Urban Poor» dans "Débat sur l'Habitat", CNUEH (Habitat), Vol.
7, No. 3, Nairobi, septembre 2001.
• Union européenne, Copenhague+5, références données au Sommet mondial pour le développement social,
juin 2000.
45
Angola, Luanda, worker.
DE LOS PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL A LAS ESTRATEGIAS DE
REDUCCIÓN DE LA POBREZA − HACIA LAS CIUDADES PRODUCTIVAS E
INCLUSIVAS
FORO INTERNACIONAL SOBRE POBREZA URBANA
CUARTA CONFERENCIA INTERNACIONAL
Marrakech, Marruecos, 16 a 19 de octubre de 2001
Documento original en Inglés. K0155094.S
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
Nairobi, 2002
Créditos
Posición de UN−HABITAT sobre la pobreza urbana
Autor:
Consejero Técnico
Oficina Regional para Africa y los Países Arabes
Documento revisado y comentado por:
Jean−Christophe Adrian, Daniel Biau, Alioune Badiane, Szilard Fricska, Jay Moor and
Mohamed El−Sioufi.
Coordinación: Alioune Badiane
Director
Oficina Regional para Africa y los Países Arabes
Revisión:
Traducción por la Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi, revisado por Eduardo López
Moreno.
46
Fotografías:
Rasna Warah
Amrik Kalsi
Bern Decker
Diseño:
Amrik Kalsi
Prefacio
"La pobreza se está transformando en una fortaleza sin puentes levadizos ". − (Albert Camus, en El primer
hombre)
La metáfora perspicaz de Camus invoca una imagen de las personas pobres asediadas que viven una
existencia aparte del resto de la humanidad. Pone de relieve dos aspectos de la pobreza a los que se debe
hacer frente con urgencia si es que la fortaleza se ha de derribar.
El primero de estos aspectos es el aislamiento de las personas pobres, a quienes se les suele considerar
como una subclase ajena a la economía mundial predominante. Es innegable que la brecha que existe entre
los ricos y los pobres es grande: el 80% de la humanidad posee solamente el 20% de todos los recursos
incluyendo conocimientos y la tierra. Al mismo tiempo, las tres personas más ricas del planeta poseen una
fortuna superior al producto nacional bruto combinado de los 48 países menos adelantados del mundo.
La brecha no es únicamente de carácter financiero. También se caracteriza por inmensas discrepancias en el
nivel de los servicios fundamentales tales como el agua y el saneamiento, en la calidad de la vivienda, en la
seguridad de la tenencia y en la disponibilidad de oportunidades de empleo. Los pobres también carecen de
participación política o representación en las principales instituciones económicas, sociales, culturales y
políticas, pese al avance de la democracia a nivel mundial. Y por último, es una brecha de simple separación
física, epitomada por las villas miseria y barrios de tugurios que forman islas de inseguridad y desesperación
en medio de la abundancia. Si no se da marcha atrás a las tendencias actuales estaremos destinados a vivir
en ciudades y comunidades cada vez más divididas.
Esto nos trae al segundo planteamiento de Camus: la falta de puentes levadizos, la falta de vías de escape
de la pobreza. Con frecuencia los pobres habitan un mundo en el que los sueños deben seguir siendo
sueños, en el que las aspiraciones humanas fundamentales nunca se pueden satisfacer, en el que no
controlan sus propios destinos. La constante amenaza de desalojo, por ejemplo, constituye un factor
importante que atrapa a los pobres en el ciclo de la pobreza.
Constituye un hecho triste que esta situación se esté empeorando. La presión sobre los recursos resultante
del considerable aumento del número de personas pobres de las zonas rurales ha dado lugar al continuo
deterioro de su entorno vital. Hace sólo 20 años, una tercera parte de los pobres del mundo vivían en zonas
urbanas: actualmente se estima que la mitad se concentra en ciudades y poblados. De los 6.000 millones de
personas que actualmente ocupan el planeta, más de 1.000 millones son personas pobres que viven en
barrios de tugurios y asentamientos espontáneos.
En consecuencia, no es sorprendente que la ciudad se haya convertido en un campo de batalla importante
47
en la guerra contra la pobreza. Constituye una triste ironía que la pobreza de las zonas urbanas ha venido
aumentando en momentos en que la generación de riqueza se ha centrado cada vez más en las zonas
urbanas, en las que los poblados y las ciudades hacen las veces de nódulos de crecimiento vitales en torno a
los cuales gira nuestra moderna economía mundial. En un medio internacional cada vez más competitivo,
esta función es ahora más importante que nunca antes. Los asentamientos humanos, planificados y
gestionados adecuadamente, pueden ir a la vanguardia del desarrollo económico y social de la humanidad.
Desafortunadamente muchas ciudades, especialmente en el mundo en desarrollo, se hallan lejos de
materializar sus posibilidades. La conexión que existe entre estas ciudades y la economía a los niveles
mundial y regional es más bien limitada y tenue. Muchas están creciendo tan rápidamente que encaran más
problemas de los que pueden hacer frente, incluidas la congestión y la contaminación, lo cual les dificulta en
gran medida cumplir la promesa de elevar los niveles de vida de sus habitantes.
¿Por qué debemos preocuparnos? Existen muchas razones. No es preciso abundar en los argumentos de
carácter moral y ético que se oponen a dejar a los pobres en su fortaleza en momentos en que la
concienciación respecto de la responsabilidad mundial nunca ha sido más fuerte. No existe justificación
alguna para excluir a los pobres de los beneficios de la vida urbana. Pero para los que necesitan de una
lógica económica más perspicaz, resulta claro que un inmenso recurso de la humanidad se subutiliza
indisculpablemente. ¿Por qué ha de ser así, en los albores de un nuevo milenio, cuando tantos de nuestros
sueños acerca de un mundo mejor, un mundo de democracia y de derechos humanos universales parecen
estar en camino de convertirse en realidad?
Resulta alentador que poderosas fuerzas mundiales se están movilizando para hacer frente al problema. En
el año 2000, en la Cumbre del Milenio, dirigentes de nivel mundial se comprometieron a disminuir a la mitad
el número de personas que viven en la extrema pobreza antes del año 2015 y mejorar las vidas de al menos
100 millones de residentes de barrios de tugurios antes de 2020.
Si la comunidad internacional ha de cumplir estas metas entonces la labor del Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos−ONU−HÁBITAT reviste una importancia crucial. Nosotros, en
Hábitat, estamos más que prestos a hacer frente al reto. Nuestro Programa se propone establecer un criterio
amplio y multidimensional respecto de la disminución de la pobreza en las zonas urbanas. El postulado
fundamental de ONU−HÁBITAT es que el crecimiento equitativo y sostenible constituye la clave de la
disminución de la pobreza, pero se debe complementar con políticas sociales que alienten a los pobres a
desempeñar una función activa en su propio desarrollo y se lo posibiliten.
En consecuencia, es menester que bajemos los puentes levadizos entre los dos mundos en nuestras
ciudades, para configurar una nueva geografía urbana que proporcione esperanza, solidaridad y dignidad a
los pobres. Ello sólo se puede lograr incluyendo a los pobres a fin de comprender sus problemas y hallar
soluciones que sean de carácter colectivo en lugar de impuestas desde fuera. Sólo entonces podremos hacer
frente a las causas fundamentales de la pobreza, así como a sus síntomas más tangibles. La productividad y
la inclusividad son conceptos que se refuerzan mutuamente, y todo esfuerzo dirigido a separar esta sinergia
sólo puede causar mayor pobreza y exclusión.
La buena gobernabilidad constituye un componente vital de este enfoque, y ONU−HÁBITAT ha venido
laborando con varias entidades asociadas e interesados directos, incluyendo a los gobiernos locales y la
sociedad civil, en cuestiones tales como la equidad y la vulnerabilidad. ONU−HÁBITAT ha venido
fomentando la coherencia política a este nivel en dos esferas principales: la vivienda adecuada para todos,
en particular, la mejora de los barrios de tugurios y el desarrollo urbano sostenible. Ese diálogo interactivo
habilita a los pobres proporcionándoles un marco en el que pueden modificar sus condiciones de vida
inaceptables mediante el ejercicio activo de sus derechos y su capacidad.
En el presente documento se esboza la contribución de ONU−HÁBITAT al logro de estos objetivos. Se
examinan los vínculos que existen entre los programas de ajuste estructural y la pobreza urbana, y se brinda
una sinopsis de las políticas de ONU−HÁBITAT en materia de desarrollo urbano respecto de cuestiones
relacionadas con los asentamientos humanos y la pobreza. Después de presentarse los documentos de
estrategia para la reducción de la pobreza, en el documento se recoge la estrategia de ONU−HÁBITAT de
lucha contra la pobreza en este nuevo marco, incluida nuestra orientación estratégica elaborada tras la
Conferencia Hábitat II. En el documento se presenta nuestra posición respecto de las estrategias de lucha
contra la pobreza en el ámbito urbano y al nivel de la comunidad. En ONU−HÁBITAT deseamos hacer
hincapié en que toda política dirigida a mitigar la pobreza debe comenzar por el concierto de todas las partes:
los ricos y los pobres, los incluidos y los excluidos. Todos debemos llegar a un consenso común en pro del
cambio.
48
La lucha contra la pobreza constituye un llamamiento a nuestra conciencia. Permitir que las personas sigan
viviendo en tal desesperación y degradación es moralmente indefensible. Más que ello, en un mundo cada
vez más globalizado las comunidades cohesivas, libres de los grilletes de la pobreza, constituyen un requisito
fundamental de la estabilidad, la paz, la seguridad y el desarrollo productivo. Demos a este sueño la
oportunidad de convertirse en realidad.
Sra. Anna Kajumulo Tibaijuka
Directora Ejecutiva
ONU−HÁBITAT
Acrónimos
BM
FIPU
FMI
MDI
OCED
MELP
OID
ODM
OACDH
ONG
PAS
PIB
HIPC
SCLP
SRAS
S&S
ONU
ONU−HABITAT
MANUD
Banco Mundial
Foro Internacional sobre Pobreza Urbana
Fondo Monetario Internacional
Marco de Desarrollo Integrado
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
Marco Estratégico de Lucha contra la Pobreza
Objetivos Internacionales de Desarrollo
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Oficio del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
Organización No Gubernamental
Programas de Ajuste Estructural
Producto Interno Bruto
Países pobres más endeudados
Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza
Servicio Reforzado de Ajuste Estructural
Sitios y Servicios
Organización de las Naciones Unidas
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
Grupo de Trabajo de Naciones Unidas para la Ayuda al Desarrollo
Introducción
El presente documento tiene su antecedente en el debate celebrado entre los proponentes de políticas en pro
del crecimiento, que adoptaron la forma de ajuste estructural desde los años setenta hasta principios de los
noventa, y los defensores de las estrategias de reducción de la pobreza, debate que culminó recientemente
en la formulación, en 1999, de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza. El eje de este
debate de política es la aparente opción entre crecimiento y equidad. En este documento, la opción que se
presenta es entre ciudades productivas y ciudades inclusivas. Cabe suponer que en forma general por medio
de intervenciones macroeconómicas se logren ciudades productivas, mientras que las ciudades inclusivas se
han de lograr con un enfoque más amplio del desarrollo social y la reducción de la pobreza.
El razonamiento aquí parte de que, después de todo, el ajuste estructural fue un mecanismo para promover
el crecimiento en momentos en que se consideraba que centrarse sólo en el crecimiento era la mejor manera
de salir de la pobreza; mientras que la utilización de escasos recursos de desarrollo para promover la
equidad, a decir de algunos, retrasaría el crecimiento económico.
En la primera parte del documento se examinan los vínculos entre la pobreza −como se le concibió entonces
en términos pura y estrictamente de los ingresos−, y los programas de ajuste estructural, y se hace una
reseña general de la historia de las políticas de desarrollo en materia de asentamientos humanos del Banco
Mundial y UN−HABITAT
49
Tras una presentación general del marco estratégico de lucha contra la pobreza (PRSP, en inglés), en la
segunda parte se examinan nuevos elementos o cambios fundamentales introducidos gracias a las
estrategias de reducción de la pobreza respecto del ajuste estructural, así como algunas de sus deficiencias.
En este marco conceptual se presenta la estrategia de Hábitat para combatir la pobreza, que abarca el nuevo
interés estratégico en la pobreza urbana surgido a raíz de la celebración de la Conferencia Hábitat II. Esta
parte concluye haciendo referencia a la manera en que las actividades de Hábitat pueden complementar y
hacer más eficaz el marco de estrategia de reducción de la pobreza, haciendo recomendaciones acerca de la
aplicación de medidas a nivel de ciudades y comunidades.
En este documento conceptual se declara que el mejor entorno para combatir la pobreza, y al propio tiempo
alentar la inclusión social, es la existencia de ciudades inclusivas y productivas. En este sentido, en el
documento se logran conciliar ambos conceptos, alegando que en lugar de contraponerse, las ciudades
productivas y las ciudades inclusivas se refuerzan mutuamente. De ahí que el debate entre crecimiento y
equidad y estos dos tipos de ciudades sea puramente ideológico. El crecimiento equitativo es la clave para la
reducción de la pobreza.
Para terminar, en el documento se presenta la estrategia de Hábitat para reducir la pobreza urbana, que se
basa en las campañas de gobernabilidad urbana y seguridad de la tenencia, el proceso de monitoreo de la
Agenda Habitat y las actividades regionales en las que se ensayan nuevos métodos e instrumentos, como
mecanismos para ayudar a las ciudades a lograr un crecimiento equitativo.
50
Casseroles sellers, Liberia
I. Programas de ajuste estructural
I.1 ¿Políticas correctas y resultados «errados»?
Los programas de ajuste estructural fueron la solución a la crisis de la deuda de los años setenta, por lo que
la mayoría de los países en desarrollos los pusieron en práctica desde entonces. En términos generales, se
trata de reestructurar las capacidades de producción de un país para que pueda aumentar su eficiencia y
recuperar el crecimiento. Las reformas en las políticas macroeconómicas se llevan a cabo con varios
objetivos específicos para estimular a la economía, reducir los déficit presupuestarios y los gastos públicos y
51
eliminar la legislación restrictiva.
En sus orígenes, las políticas de ajuste estructural fueron una solución macroeconómica concebida para abrir
las economías nacionales al mundo, partiendo del supuesto de que una gestión macroeconómica
responsable ayudaría a crear las condiciones para reducir la pobreza. En el decenio de 1990, estas políticas
se asociaron con la liberalización económica. En esos mismos años, la mitigación de pobreza propiamente
dicha se convirtió en un objetivo general, de ahí que se llevaran a cabo en todo el mundo operaciones de
ajuste centradas en la pobreza1.
1
En 1995, por ejemplo, 14 de las 27 operaciones de ajuste aprobadas por la Junta del Banco
se centraban en la pobreza, lo que representó más del 50% de los fondos.
Al cabo de más de veinte años de préstamos para el ajuste estructural y sectorial, existe acuerdo general en
el sentido de que las estrategias de carácter macroeconómico no han logrado del todo mitigar la pobreza,
especialmente en las zonas urbanas2. En muy pocas evaluaciones − ortodoxas − se afirma que "los
resultados evidencian que los países que han aplicado con éxito las políticas de ajuste convenidas con el
Banco han logrado un crecimiento de los ingresos per cápita y han reducido la proporción de sus habitantes
que viven en la pobreza"3. Según otros expertos − la mayoría −, estas políticas han mostrado deficiencias en
un sinnúmero de casos, e incluso en países donde han mejorado los resultados financieros, el efecto social y
económico no ha sido satisfactorio para la mayoría de la población4.
2
La pobreza urbana está mucho más expuesta a las condiciones macroeconómica que la
pobreza rural. Por ejemplo, el Banco Mundial estima que, en la recesión de los años ochenta,
la pobreza general aumentó 17% como resultado de la contracción del 10% en el ingreso per
cápita de América Latina, pero la pobreza urbana llegó a un 73%. CEPAL, "El impacto del
entorno macroeconómico en la pobreza urbana", 1999.
3
Banco Mundial, "El ajuste estructural y los pobres", Departamento de Evaluación de
Operaciones, Resumen número 96, Washington, 1995.
4
Un análisis crítico del período de las políticas en pro del crecimiento indica que: a) entre
1987 y 1998 el porcentaje de personas que vivían en la pobreza disminuyó de 28% a 24%; b)
no obstante, en ese mismo período, el número absoluto de personas que vivían en la
pobreza permaneció constante en 1.230 millones: c) y, entre tanto, el PIB mundial aumento
en más del 50%. El mensaje es claro: el crecimiento de por sí no reduce la pobreza.
Es irrebatible el hecho de que las reformas eran necesarias, pero, en términos generales, la pobreza urbana
aumentó en la mayoría de los países que llevaban a cabo el ajuste macroeconómico. Es obvio que no todos
los países experimentaron ni llevaron a la práctica los programas de ajuste estructural de la misma manera ni
en el mismo momento, sin embargo, los evidentes elementos que se señalan a continuación vinculan el
ajuste con la incidencia de la pobreza:
A. El efecto adverso en los diferentes grupos sociales no fue temporal ni transitorio, como se
previo. El costo fue sumamente elevado para los pobres de las zonas urbanas. De hecho, en
América Latina, Asia y África, la reducción de los subsidios a los alimentos, el agua, el
transporte y la energía en las zonas urbanas, sumado a los cambios en la demanda de
trabajadores y al desempleo transitorio, ha reducido los ingresos reales en las zonas
urbanas. Los indicadores sociales y económicos cayeron estrepitosamente y disminuyó el
nivel de vida. En consecuencia, la exclusión social y las desigualdades aumentaron y, en
algunos países, provocaron descontento entre la población de las zonas urbanas.
B. Los gobiernos endeudados se vieron arrastrados a aplicar políticas sociales retrógradas al
negociar el pago de la deuda y los créditos adicionales. En muchos países, las
renegociaciones se basaron en mecanismos insostenibles de liquidación de la deuda que
provocaron un constante acceso a la asistencia en condiciones de favor, lo que aumentó el
servicio de la deuda y redujo fondos que, en principio, debieron asignarse a las políticas
sociales. Sólo en algunos casos la reducción de los gastos públicos generales se vio
acompañada de una reasignación de los gastos a los sectores sociales5.
52
C. La voluntad política para que las medidas de lucha contra la pobreza sean un objetivo
central no ha contado con un consenso suficiente a nivel nacional. En muchos países se
observó falta de diálogo político a todos los niveles, incluso entre esos países y sus
interlocutores extranjeros.
I.2 La mitigación de la pobreza en el sector urbano en el marco del ajuste estructural
Durante los años de ajuste estructural, se trató de eliminar la pobreza con diferentes mecanismos: a)
prestando asistencia en la elaboración de estrategias para reducir la pobreza y mejorar la formulación de
políticas; b) reasignando los gastos públicos para garantizar que los pobres tuvieran acceso a los servicios
básicos de salud y educación y aumentar las transferencias de efectivo a los grupos más pobres; c)
formulando y ejecutando programas contra la pobreza en diferentes sectores; d) eliminando deformaciones
que afectaban a los pobres durante la aplicación de las políticas, y e) creando redes de protección para las
poblaciones vulnerables.
A mediados de los años setenta, el interés por la mitigación de la pobreza comenzó a centrarse en las zonas
urbanas. Se hizo hincapié en la facilitación de los programas llamadas "Sitios y Servicios" (S&S), la mejora
de los tugurios, la mejora de los sistemas de transporte urbano a bajo costo y el desarrollo urbano integrado5.
5
En muchos países, antes de que los programas se llevaran totalmente a la práctica, los
gobiernos experimentaron reveses en sus políticas de liberalización sin lograr cambios
sociales en las ciudades. 6 Banco Mundial, "Examen Anual", Número 5248, Departamento de
Evaluación de Operaciones, 1984.
Se promovieron respuestas en gran escala a la pobreza urbana por medio de proyectos de inversión de bajo
costo en la vivienda, como los que acabamos de señalar (mejora de los tugurios y los Sitios y Servicios).
Además de mejorar el entorno físico (instalando infraestructura básica y otros servicios municipales), en
muchos casos estos proyectos sentaron las bases para atender las necesidades sociales y económicas de
las comunidades de bajos ingresos. En algunos casos, los programas promovieron también la seguridad de
la tenencia para los habitantes pobres y de clase media.
Muchos de estos programas lograron cumplir sus objetivos dentro de lo razonable. No obstante, dado que la
atención se dedicó más a la aplicación física y operativa de los proyectos no tanto a incidir sobre las políticas
y al fortalecimiento de las instituciones, sus resultados no surtieron un efecto importante en las políticas de
los gobiernos nacionales y locales y en las cuestiones más amplias de la gestión del desarrollo urbano7. En la
mayoría de los casos no se logró la recuperación de la totalidad de los costos como se previó, lo que
comprometió muy seriamente la replicabilidad.
7
Documento de políticas del Banco Mundial, "Política urbana y desarrollo económico", Un
programa para el decenio de 1990, Washington, D.C. Banco Mundial, 1991.
A fines de los años ochenta se consideraba que hacía falta crear o fortalecer las instituciones urbanas, por lo
que el Banco decidió ocuparse de esta cuestión. Se dio mucha más preponderancia a los proyectos de
financiación de viviendas y a la reforma del sector urbano, así como al desarrollo municipal.
53
Nairobi.
© Bernd Decker
I.3 La intervención de UN−HABITAT en cuestiones relacionadas con la mitigación de la pobreza durante el período de
ajuste estructural.
En 1976, en la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, que dio origen a la creación de
UN−HABITAT, se estipuló que "la mejora de la calidad de vida de los seres humanos es el objetivo primordial
y más importante de toda política de asentamientos humanos"8. En los años que siguieron, Hábitat dirigió
todos sus esfuerzos a facilitar que los pobres de las zonas urbanas obtuvieran viviendas asequibles y
aceptables como estrategia central para mejorar sus condiciones de vida.
Basándose en un criterio sectorial, Hábitat estableció una conexión simple y clara con la pobreza por medio
de una infraestructura habitacional y residencial. El apoyo del Programa a estos proyectos se encaminaba a
la introducción de innovaciones en la tecnología de la construcción y al desarrollo de nuevas técnicas de
construcción (es decir, tecnología apropiada, materiales de bajo costo y capacidad de la industria de
construcción local y nacional).
Dado que el fundamento de la eficiencia técnica era la participación de la comunidad, muchas de las
intervenciones contribuyeron asimismo a estimular nuevas inversiones en el sector de la vivienda. Además
de estos efectos sociales y económicos, la política de vivienda constituyó la base para las nuevas relaciones
entre los sectores público y privado, las organizaciones no gubernamentales y los grupos comunitarios, y dio
cabida a nuevos enfoques innovadores y flexibles de la gestión. El Programa Hábitat participó además muy
activamente en la realización de actividades para evitar la reubicación forzosa al intervenir el gobierno en la
eliminación de tugurios.
En un horizonte de 20 años, Hábitat apoyó la gradual transformación de los enfoques convencionales
(construcción tradicional de bloques de vivienda) en estrategias de apoyo más flexibles e innovadoras. Estas
intervenciones estuvieron en consonancia con las políticas de ajuste sectorial (básicamente sitios y servicios
y mejora de los asentamientos) encaminadas a: a) establecer mecanismos de recuperación de la totalidad de
los costos para garantizar la replicabilidad; b) reducir los subsidios a fin de aumentar la oferta y lograr que los
programas fueran más sostenibles desde el punto de vista financiero; c) estructurar planes asequibles para
estar acordes con las necesidades y los recursos de los pobres (es decir reducir las normas, fijar estrategias
de subvención interna), y; d) hacer participar a las comunidades en calidad de asociados activos de los
proyectos.
En muchos casos, la flexibilidad y la eficacia en la utilización de los escasos recursos y las ventajas de un
desarrollo progresivo redundaron de manera importante y duradera en la situación de vivienda de los pobres
de las zonas urbanas. En otros, las intervenciones surtieron un efecto multiplicador en diferentes aspectos,
54
como el fortalecimiento de las capacidades institucionales y la consolidación del papel del sector público en el
proceso de oferta de viviendas y el perfeccionamiento de los instrumentos de ordenación urbana para la
planificación del espacio, la creación de infraestructura y la ordenación del territorio.
8
Informe de Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos, Vancouver, mayo−junio de 1976.
Con todo, el cambio tal vez más importante llevó implícito dejar de tratar de satisfacer las necesidades de
vivienda mediante políticas oficiales de asignación directa, y dar preferencia a "enfoques propiciatorios" o
"facilitadores"9. Esto se propuso como elemento clave de la Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año
2000, "considerando que dado que los proyectos representan un componente fundamental de la intervención
del sector público en muchos países, constituyen un importante punto de partida para la aplicación de
estrategias facilitadoras de habitación"10.
9
UN−HABITAT, "Assessment of Experience with the Project Approach to Shelter Delivery for
the Poor", Nairobi, 1991.
10
La Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año 2000 fue aprobada por la Asamblea
General en 1987.
A principios del decenio de 1990, Hábitat amplió el método de proyectos de vivienda a fin de vincularlo más
claramente con las cuestiones relacionadas con la pobreza para influir en la calidad de vida para todos. En
este nuevo contexto, el Programa examinó la posibilidad de promover la integración entre las estrategias del
sector de la vivienda y las de desarrollo social y económico. En los proyectos se abordaron también los
intereses relacionados con la ordenación urbana y el medio ambiente. Muchos de los proyectos centrados en
las ciudades tenían por objetivo fortalecer la capacidad de gestión de las autoridades locales y sus
interlocutores de los sectores público, privado y comunitario. El método sistemático de
demostración/repetición permitió utilizar limitados recursos para el desarrollo con el objeto de ampliar el
efecto a nivel urbano.
Fish hawker in Luanda, Angola.
II. Estrategias de reducción de la pobreza
55
II.1 Un nuevo intento de combatir la pobreza.
Pese a todos los esfuerzos desplegados en el período de ajuste estructural, hay que reconocer que en
muchos países en desarrollo la indigencia no ha disminuido en lo más mínimo, y que el abismo que separa a
los ricos de los pobres es enorme y cada vez más profundo11. Hay evidencias crecientes de que los objetivos
internacionales de desarrollo, entre ellos el de reducir a la mitad la proporción de personas que viven en la
extrema pobreza para 2015, no se cumplirán, si no se da marcha atrás a las tendencias actuales.
11
Con tres mil millones de personas que viven con menos de 2 dólares diarios, 130 millones
de niños que no asisten a la escuela, 1.500 millones de personas que no tienen acceso al
agua libre de impurezas. Naciones Unidas, Informe sobre el Desarrollo Humano, 1999.
A la luz de estas consideraciones, las instituciones de Bretton Woods y la comunidad internacional iniciaron
un nuevo examen a fondo de las políticas de desarrollo, las estrategias en relación con la deuda y las
cuestiones relacionadas con la pobreza. En septiembre de 1999, se determinó que a partir de entonces el
préstamo en condiciones de favor, que tradicionalmente había adoptado la forma de préstamos para el ajuste
estructural y sectorial, se negociaría con arreglo a estrategias de participación y responsabilidad nacional
para reducir la pobreza, denominadas documento de estrategia de reducción de la pobreza12. Estas
estrategias serán asimismo la base para el alivio de la deuda con arreglo a la Iniciativa ampliada en favor de
los países pobres más endeudados (HIPC en inglés).
12
El documento de estrategia de reducción de la pobreza ha sustituido al documento marco
sobre políticas del Banco. Es asimismo una condición previa para obtener financiación del
FMI con arreglo al Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, que sustituyó al
Servicio Reforzado de Ajuste Estructural del FMI.
La razón de ser de estas nuevas políticas es que no se puede lograr el desarrollo ni la reducción de la
pobreza mediante la sola intervención macroeconómica. Se ha elaborado un nuevo enfoque con la idea de
integrar una base socioeconómica más amplia. Teóricamente, esta estrategia supone cambios
fundamentales en diferentes aspectos respecto de las políticas de ajuste estructural, concretamente en los
cinco ámbitos siguientes:
A. Los pobres involucrados como parte interesada y no como beneficiarios de la ayuda.
En el período de ajuste estructural se trataba básicamente a los pobres como población destinataria o
beneficiarios, grupo que había que proteger contra situaciones adversas y para los que hacía falta destinar
ayuda y preparar operaciones compensatorias y de redes de protección en esferas como programas de
obras públicas, planes de apoyo a la nutrición para niños y mujeres y subvenciones para alimentos con fines
precisos.
En el marco del documento de estrategia de reducción de la pobreza, las categorías creadas por las políticas
de ajuste −"nuevos pobres, pobres dudosos, pobres temporales, ultrapobres, pobres crónicos" y otras más
progresistas, como la de "pobres activos"13 − , se convirtieron en una categoría única: "el interesado". En el
marco de estrategia de reducción de la pobreza se les reconoce como "verdaderos expertos en pobreza" y,
sobre la base de los criterios de participación se decidió que se convirtieran en agentes activos del proceso
en un sistema total14. Los pobres ya no van a ser protegidos ni parcialmente integrados. Es probable que las
nuevas políticas, que se apoyan en su participación −interpretada como contribución y actuación−, tengan
más éxito y logren mayores beneficios a largo plazo, si de verdad son eficaces para lograr integrarlos.
13
A fines del decenio de 1980, se adoptó un criterio diferente basado en una nueva
conceptualización activa que situaba a los pobres de las zonas urbanas en calidad de
protagonistas importantes en un proceso de desarrollo participativo. Nelson, Urban Poverty in
Africa, From Understanding to Alleviation, 1997.
14
Wright, Ibid.
B. Las estrategias de responsabilidad nacional frente a las estrategias externas
56
En los años de ajuste estructural, las instituciones de Bretton Woods prepararon muchos de los programas
de préstamo junto con el país prestatario. Esta modalidad de elaborar el proyecto no culminó en una total
responsabilidad de los gobiernos y con mucha frecuencia se asociaron los pobres resultados de los
programas con un escaso grado de responsabilidad nacional15.
15
Banco Mundial, "El ajuste estructural y los pobres " Resumen número 96, Departamento
de Evaluación de Operaciones, Washington, 1995.
En los años noventa, en las políticas y prácticas de préstamos para el ajuste de los programas de ajuste
estructural se hizo especial hincapié en el concepto de responsabilidad nacional. Los esfuerzos se dirigieron
al incremento y mantenimiento del compromiso fundamental con los programas. Como preludio de la
formulación de proyectos se dedicó especial atención: a) al lugar o tipo de iniciativa; b) al nivel de convicción
intelectual entre las principales autoridades; c) a la expresión de la voluntad política de los dirigentes de alto
nivel y; d) a los esfuerzos para crear consenso entre los diversos grupos representativos.
El documento de estrategia de reducción de la pobreza va más allá e introduce el concepto de desarrollo
consciente. Según el Banco Mundial "armados con las estrategias de reducción de la pobreza, los países
serán dueños de su propio desarrollo"16.
16
Banco Mundial, "Partners in Transforming Development: New Approaches to Developing
Country−owned PRS", Washington, 2000.
C. Un enfoque integral del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza sustituye a la idea de
promover el crecimiento económico y después mitigar la pobreza.
Con los programas de ajuste estructural, se preveía observar un incremento de las inversiones y un
crecimiento en los sectores estratégicos de la economía. El objetivo a largo plazo era aumentar la eficacia y
la tasa de crecimiento y después mitigar la pobreza. Sin embargo, en los años noventa, el Banco reconoció
que, si bien los procesos de estabilización macroeconómica eran necesarios para el crecimiento, no
bastaban para una estrategia de reducción de la pobreza.
El documento de estrategia de reducción de la pobreza trata de integrar la estabilización macroeconómica
con los aspectos estructural, social y humano del desarrollo. La idea es ir más allá de "las estadísticas del
PIB para abordar las cuestiones fundamentales a largo plazo relacionadas con la estructura, el alcance y lo
esencial del desarrollo societal"17. Como consecuencia de ello, la mitigación de la pobreza debería llegar a
ser en sí misma un marco general que apuntara a la recuperación de un crecimiento satisfactorio equitativo,
al logro de la estabilidad macroeconómica y a la adopción de principios sobre el medio ambiente, todo ello
dentro de un enfoque integral del desarrollo sostenible.
17
Banco Mundial, "Background and Overview of the Comprehensive Development
Framework ", sitio Web (PRSP−CFD), 2001.
D. Un alto grado de flexibilidad (estructurado en relación con los objetivos internacionales de
desarrollo) sustituye a los condicionamientos.
En los años de ajuste estructural, se establecieron condicionamientos para los préstamos con dos objetivos
complementarios principales: i) alcanzar los objetivos más importantes de la reforma, creando condiciones
que garantizaran resultados por adelantado y; ii) asegurar que el país comprendiera plenamente lo que se
esperaba de él y poseyera los medios para ejecutar sus tareas.
El condicionamiento era una especie de "camisa de fuerza", hecha a la medida de las necesidades del país.
Podía adoptar diversas formas, como la de premisa para reclasificar a las instituciones, adoptar planes de
gastos públicos, pasar a la liberalización del comercio y demás actividades, etc. El Banco presuponía que los
condicionamientos contribuían a determinar las prioridades centrales y a promover una ejecución
ininterrumpida de los programas.
En principio, se supone que el documento de estrategia de reducción de la pobreza proporciona flexibilidad
para ajustarse a las variadas condiciones de cada país. Los gobiernos deberán determinar sus propios
objetivos y establecer sus prioridades, escalonando sus actividades sobre la base de sus propias
57
capacidades financieras y humanas. Sin embargo, estos objetivos deben estar claramente vinculados con los
objetivos internacionales de desarrollo convenidos. Dichos objetivos, que son indicadores del bienestar
individual, pasan a ser el interés principal a la hora de trazar estrategias nacionales de reducción de la
pobreza18.
18
El documento de estrategia de reducción de la pobreza apareció alrededor de un año
después del surgimiento de otro instrumento iniciado por el Banco Mundial, el Marco Integral
de Desarrollo (MID). El MID se concibió como marco para la orientación estratégica de las
intervenciones del gobierno y de los asociados en el desarrollo en relación con las
prioridades de desarrollo fundamentales de un país. En principio, en el documento de
estrategia de reducción de la pobreza se indican las principales prioridades del desarrollo en
la lucha contra la pobreza, mientras que el MID proporciona el marco para las intervenciones
de los donantes al abordar esas prioridades.
E. Un capítulo aparte sobre pobreza urbana enriquece el concepto de pobreza del programa de ajuste
estructural.
La adición de un capítulo aparte sobre cómo preparar un documento de estrategia de reducción de la
pobreza urbana es una medida audaz para llegar a conocer este tipo de pobreza y la necesidad de construir
sinergias entre la pobreza urbana y la rural. La pobreza no se concibe sólo como un problema rural, como
solía serlo durante la aplicación de los programas de ajuste estructural. El documento de estrategia de
reducción de la pobreza proporciona un marco integral para considerar la pobreza urbana en el contexto
nacional y también los mecanismos estratégicos para adoptar medidas a nivel de ciudades por medio de la
planificación estratégica y el proceso de adopción de decisiones.
Ethiopia, women with wood.
58
House and litter.
© UN−HAB1TAT
II.2 Deficiencias del marco de estrategia de reducción de la pobreza
Con el documento de estrategia de reducción de la pobreza se podrían lograr diversos resultados
beneficiosos importantes, a saber: lograr que en un número cada vez mayor de países la reducción de la
pobreza alcance la máxima prioridad; influir en la formulación de políticas haciendo hincapié en las
consecuencias que favorezcan a los pobres; reducir la pobreza estableciendo términos y plazos claros en el
plano nacional. Y, como se señaló en el párrafo anterior, tratar de resolver las cuestiones relacionadas con la
pobreza urbana por medio de estrategias y políticas concretas.
No obstante, al parecer, el documento de estrategia de reducción de la pobreza sigue siendo un poderoso
instrumento de condicionalidad. Ello obedece a que es, por una parte, tanto un instrumento del Banco
Mundial como del FMI y, por la otra, una estrategia nacional de reducción de la pobreza. No cabe duda de
que las instituciones de Bretton Woods, que son los acreedores de un 50% de la deuda oficial pendiente de
algunos países, revisarán hasta la saciedad el documento de estrategia de reducción de la pobreza19. El aval
es un condicionamiento "oculto" que se aplicará después, no de inmediato. De ahí que posiblemente siga
habiendo una gran parcialidad en favor de la gestión macroeconómica y la liberalización que reste
importancia a criterios de desarrollo que favorezcan a los pobres, tomen en cuenta las cuestiones
relacionadas con el género y se basan en los derechos ciudadanos. La necesidad de un gobierno más
descentralizado y de potenciar el papel de los pobres puede caer en el olvido debido a la ortodoxia financiera.
19
Posición del UNDG sobre los documentos de estrategia de reducción de la pobreza,
documento preparado para el UNDG por el Grupo de Trabajo sobre la Pobreza, Documento
3, Nueva York, 2001.
El concepto "administrativo" de gobernanabilidad en los años de ajuste estructural se basaba en la idea de
debilitar el concepto del Estado. El documento de estrategia de reducción de la pobreza, por el contrario,
refuerza el papel del Estado y se apoya con mucho en la administración pública de las ciudades. Sin
embargo, en muchos países en desarrollo una parte sustancial del desarrollo urbano queda fuera de la
hegemonía del Estado. Las instituciones públicas (todavía) no son suficientemente fuertes para garantizar un
diálogo fructífero entre las diferentes partes interesadas. Hasta la fecha se han presentado a la Junta de
Bretton Woods cinco documentos de estrategia de reducción de la pobreza completos, pero no está claro en
qué medida los gobiernos han llevado a cabo el proceso de participación ni si han creado mecanismos para
promover el conocimiento de estas nuevas estrategias contra la pobreza. Todo parece indicar que los países
prepararon documentos de estrategia de reducción de la pobreza basándose, en gran medida, en sus
propias estrategias nacionales, que se iniciaron a principios del decenio de 1990 valiéndose de mecanismos
más bien convencionales.
59
Pese a que existe el documento de estrategia de reducción de la pobreza urbana, al parecer se aplica poco
sobre el terreno cuando se preparan tanto el documento provisional como el documento completo. Todavía
falta aclarar las funciones y responsabilidades de las instituciones y fortalecer sus capacidades antes de
evaluar la pobreza urbana en el plano nacional y urbano y dentro de las ciudades, determinar lugares, grupos
destinatarios, así como las causas y las características de la pobreza urbana y medir las tendencias de la
pobreza en el transcurso del tiempo.
II.3 El documento de estrategia de reducción de la pobreza y las estrategias de Hábitat para combatir la pobreza
En el documento de estrategia de reducción de la pobreza, el papel del sistema de las Naciones Unidas se
limita a contribuir, junto con los demás asociados, a la estructuración de la estrategia de reducción de la
pobreza y a ayudar a seguir de cerca los progresos que se alcancen en la consecución de los objetivos
internacionales de desarrollo.
El sistema de desarrollo de las Naciones Unidas ya se ha comprometido a prestar ayuda a muchos países
que tienen estrategias nacionales de reducción de la pobreza, algunas de los cuales han sido el fundamento
del marco de estrategia de reducción de la pobreza consiguientes. El Grupo de Trabajo del MANUD (UNDAF
en Inglés) y el UNDG sobre la pobreza ha establecido algunos objetivos estratégicos que podrían fortalecer
las estrategias de reducción de la pobreza como son el incremento de la capacidad nacional de gestión del
desarrollo para erradicar la pobreza, que comprende la capacidad de análisis de políticas, la supervisión y
evaluación y la coordinación. Es más, las Naciones Unidas, por medio de las evaluaciones comunes para los
países, pueden proporcionar análisis temáticos y sectoriales en cuestiones como género, educación, salud,
agricultura, recursos humanos, medio ambiente, etc., lo que pone de manifiesto la capacidad respectiva de
sus organismos constituyentes.
UN−HABITAT, en su calidad de miembro del sistema de las Naciones Unidas, tiene el mandato, la
experiencia técnica apropiada y la competencia de amplia base para prestar asistencia a los países en sus
esfuerzos de reducción de la pobreza a nivel de ciudades y tiene la responsabilidad de superar las
deficiencias del marco de estrategia de reducción de la pobreza, que las instituciones de Bretton Woods han
reconocido, y de aumentar su eficacia.
La pobreza, fenómeno que por mucho tiempo se ha asociado a las zonas rurales, se ha hecho cada vez más
patente en las ciudades20. La Declaración de Copenhague, que fue resultado de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social de 1995, es el primer documento de su clase en que se hace referencia específica a la
dimensión urbana de la pobreza.
20
Según los distintos países y ciudades, entre 20% y 68% de los habitantes de las ciudades
viven en situaciones de pobreza, con muy poco acceso o prácticamente ninguno a los
servicios urbanos básicos. Según UN−HABITAT hay más de mil millones de pobres en las
zonas urbanas.
En 1996, La "Agenda Hábitat", aprobada en Estambul en la Conferencia Hábitat II (la Cumbre Urbana) se
consideró cuestión prioritaria la erradicación de la pobreza. En este documento se estableció una conexión
clara entre la promoción de asentamientos humanos equitativos, socialmente viables y sostenibles y la
necesidad de reducir la pobreza.
UN−HABITAT recibió el mandato de seguir de cerca los progresos que se alcanzaran en la ejecución de la
Agenda Hábitat desarrollando un proceso apropiado para que los gobiernos, las autoridades locales y los
grupos asociados evaluaran sus propios resultados en la ejecución de los planes de acción.
El nuevo interés estratégico de UN−HABITAT en la reducción de la pobreza urbana, surgido a raíz de la
celebración de la Conferencia Hábitat II, dio por resultado la determinación de dos puntos de entrada
específicos: buena gobernanabilidad y seguridad de la tenencia. Estas dos campañas mundiales comparten
un objetivo común "Ciudades inclusivas sin tugurios". Este objetivo se persigue mediante puntos de entrada
estratégicos complementarios. En la Campaña de gobernabilidad se promueven mecanismos (estrategias,
foros, instrumentos) de participación, la representación política de la mujer y su participación en la adopción
de decisiones, la presupuestación de cuestiones relacionadas con el género, la auditoría pública y otros
mecanismos que garantizan una mayor responsabilidad y transparencia. La Campaña Mundial de Seguridad
de la Tenencia es básicamente una tarea de promoción destinada a fomentar la seguridad de la tenencia
60
para la población más pobre, especialmente la que vive en asentamientos no estructurados y tugurios21.
21
Comité de Representantes Permanentes ante UN−HABITAT, Nairobi, septiembre de 2001.
Todavía hay que profundizar en el conocimiento de la pobreza urbana. Esta profundización pasa
necesariamente por el esclarecimiento del vínculo que existe entre lo que se entiende por exclusión social:
trabajo y desempleo, las cuestiones relacionadas con la distribución de la riqueza y la equidad, el racismo y
la xenofobia, la dimensión espacial y la ordenación urbana, la identidad y los sistemas políticos, entre otras
cosas22.
22
El propio Banco Mundial (WDR2000) reconoce que hará falta comprender las
microrealidades de la pobreza. UN−HABITAT tiene un valor añadido en este sentido, ya que
puede realizar actividades a nivel de comunidades para elaborar información que lleve a un
conocimiento normativo útil.
Dada esta débil base conceptual, como se señala en la Declaración de Recife de marzo de 1996, las
respuestas institucionales tienden a centrarse en la generación de ingresos, sin considerar los factores
sociales, políticos y psicológicos que constituyen el carácter indivisible de la pobreza. Las respuestas del
sector público a la pobreza suelen basarse también en la simplificación del concepto de pobres reduciéndolo
a un grupo homogéneo. En realidad, dado que las dificultades, necesidades y capacidades de los pobres son
muy diversas, es menester que la evaluación que se haga y la respuesta que se dé sean diferenciadas, pero
coordinadas23.
23
La pobreza urbana, un reto mundial, "La Declaración de Recife", Encuentro Internacional
de Recife sobre la Pobreza Urbana, UN−HABITAT, marzo de 1996.
En los últimos años, UN−HABITAT ha estado a la vanguardia de la creación de conciencia acerca de la
pobreza urbana en todas sus dimensiones y de la intensificación del debate normativo sobre la erradicación
de la pobreza en las zonas urbanas.
En estos momentos se admite, en general, que las ciudades pueden hacer las veces de motores
internacionales, nacionales y regionales del crecimiento económico y de centros de creatividad tecnológica y
cultural y de desarrollo humano. Las ciudades promueven el progreso social y mejoran el estado general de
la salud facilitando un mayor acceso a los servicios sociales. Como se establece en la Agenda Hábitat, «Los
asentamientos urbanos bien planificados y administrados encierran la promesa del desarrollo humano y de la
protección de los recursos naturales del mundo por su capacidad de sustentar a gran número de personas
limitando al mismo tiempo sus efectos en el medio ambiente»24.
24
UN−HABITAT, "Programa de Hábitat" 1996.
Por otra parte, en un mundo cada vez más globalizado, las ciudades desempeñan una función clave
asegurando una nueva conectividad entre los agentes económicos y las actividades que se realizan en todo
el planeta. Las ciudades ejercen una enorme influencia en la economía mundial y tienen grandes
posibilidades de contribuir al desarrollo de las regiones que las circundan.
Muchos de los programas que ha apoyado UN−HABITAT durante el último decenio se ejecutaron a nivel de
ciudades con el objetivo de reforzar las capacidades de las autoridades locales y de sus asociados de
formular y llevar a la práctica planes de acción locales de reducción de la pobreza. Estos planes integran
orgánicamente diferentes componentes como el acceso sostenible a la tierra; la vivienda y la infraestructura
básica con las actividades de generación de ingresos; y el desarrollo de un entorno económico sólido, la
integración social y la seguridad urbana.
La intervención estratégica del Programa Hábitat para combatir la pobreza en los asentamientos humanos es
uno de los aspectos en que se hace más visible las ventajas comparativas a nivel de la coordinación.
UN−HABITAT ha estado promoviendo una coherencia en las políticas a este nivel en dos esferas
fundamentales: vivienda adecuada para todos (en particular mejora de las tugurios) y desarrollo urbano
sostenible. Las actividades de UN−HABITAT pueden complementar y hacer más eficaz el marco de
estrategia de reducción de la pobreza que impulsan los cinco cambios ya mencionados (véase el punto 19)
61
mediante:
A. La promoción de actividades a nivel de ciudades y comunidades
UN−HABITAT puede desempeñar una función más amplia en el proceso de elaboración de los documentos
de estrategia de reducción de la pobreza, promoviendo medidas a nivel de ciudades, mediante la
modificación del documento de estrategia de reducción de la pobreza urbana o por medio de las estrategias
de desarrollo de las ciudades y en cuestiones macroeconómicas, por ejemplo, mediante la promoción de
políticas en materia de gastos públicos que promuevan el desarrollo humano a largo plazo con una
viabilización económica a más corto plazo en esferas que surten un efecto multiplicador en la economía, a
saber el microcrédito, la tierra y la vivienda25 y demás activos fundamentales para beneficiar a los pobres.
25
De hecho, como se indica en el Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos 2001,
"las inversiones en vivienda constituyen entre 2% y 8% del PNB; entre 10% y 30% de la
formación de capital bruto; entre 20% y 50% de la riqueza acumulada y entre 10% y 40% del
gasto de los particulares". UN−HABITAT, Ciudades en un mundo cada vez más globalizado,
Nairobi, 2001.
UN−HABITAT ha estado muy bien representado en un gran número de ciudades y países durante muchos
años prácticamente sin interrupción. El Programa podría aprovechar su propia experiencia en el desarrollo
institucional y comunitario a nivel local para apoyar la formulación de políticas apropiadas en relación con la
pobreza dentro del documento de estrategia de reducción de la pobreza y el fortalecimiento de las
capacidades a los niveles central y local para ejecutar estas políticas26.
26
El Programa podría ayudar también a ejecutar actividades de proyecto a nivel de
comunidades y ciudades, aprovechando su experiencia, es decir el conocimiento de las
realidades, los problemas, las aspiraciones, los recursos y la energía a este nivel.
Además, el Programa Hábitat podría seguir facilitando un proceso de diálogo urbano documentado y de
creación de consenso sobre estrategias de desarrollo en favor de los pobres con el gobierno y la sociedad
civil. Si se afianzan los derechos y se hace participar a todos, se podría consultar a la población para que
ésta determine cuáles son sus principales problemas y, de paso, lograr su contribución activa en la
estructuración de estrategias de reducción de la pobreza a nivel local. Esto podría complementar la
aplicación de una estrategia nacional de reducción de la pobreza, lo que garantizaría el seguimiento y la
supervisión de los efectos de la estrategia en las condiciones de vida en las ciudades, especialmente las de
los pobres.
B. El desarrollo de actividades e instrumentos metodológicos para integrar plenamente a los pobres
en el proceso de desarrollo.
Por regla general, los estudios y las propuestas para reducir la pobreza abundan en ideas, pero son un
chasco al nivel de su aplicación. Algunos buenos resultados obtenidos hasta la fecha, que indican a las
claras que la reducción de la pobreza empieza por prestar oídos a los pobres, promover sus iniciativas y
darles una oportunidad, hacen abrigar esperanzas. Las dos Campañas que UN−HABITAT y sus asociados
están lanzando en el mundo y las demás actividades del organismo (la supervisión de la aplicación de la
Agenda Hábitat y las actividades regionales para ensayar nuevos métodos e instrumentos) sitúan a los
pobres en el centro del interés por el desarrollo urbano sostenible. La experiencia de UN−HABITAT, derivada
de más de 20 años de trabajo con las ciudades, confirma la necesidad de establecer un gobierno inclusivo,
moderno y democrático que haga viable la lucha colectiva contra la pobreza. En este contexto, el Programa
Hábitat proporciona algunos de los instrumentos para hacer de los pobres los principales interesados en el
proceso, integrándolos en módulos de actividades y prestando apoyo a las comunidades en la ejecución de
esos módulos. Estos instrumentos dimanan de la experiencia ganada en la vida real a nivel de ciudades en
todo el mundo.
C. El fomento del sentido de propiedad, del compromiso y de la participación tanto a nivel local como
central
Es evidente que ni siquiera los modelos o guías más refinados de reformas pueden substituirse a un mayor
conocimiento de las capacidades de ejecución de un país ni al compromiso nacional.
62
Según el documento de estrategia de reducción de la pobreza, los gobiernos son los responsables
primordiales de las estrategias de reducción de la pobreza y están encargados de ese proceso. Ahora bien,
la experiencia del Programa Hábitat demuestra que esa propiedad sólo es posible si se comparte con
sectores representativos de la población, ya que el compromiso se derivará de la participación activa de los
interesados. Ambas cosas requieren una amplia difusión de información y un debate con los grupos
representativos nacionales. UN−HABITAT procura institucionalizar un enfoque participativo del desarrollo y la
ordenación sostenibles de los asentamientos humanos, basado en un diálogo permanente entre todos los
que participan en el desarrollo urbano (el sector público, el sector privado y las comunidades, especialmente
las mujeres)27.
27
UN−HABITAT, "The Global Campaign for Good Urban Governance−Report on the
"Inclusive Cities Database", Draft 0, 2001.
Uno de los mecanismos que han demostrado su utilidad en facilitar la participación es la "consulta con la
ciudad". Se trata tanto de un método como de un proceso para hacer participar a los ciudadanos y a otros
interesados principales de la ciudad para tratar de resolver cuestiones urbanas como la prestación de
servicios y la creación de infraestructura y también para dar forma a las políticas y prácticas públicas. El
proceso consultivo promueve una ética del compromiso cívico y de la ciudadanía y aumenta la transparencia
y la responsabilidad de los funcionarios municipales ante los ciudadanos28. En este proceso, los interesados
comparten información y determinan las prioridades que habrán de abordarse; elaboran estrategias y planes
de acción en conjunto y participan en su ejecución. La aprobación de estos principios y los instrumentos
prácticos harán que se arraigue el sentido de propiedad de manera que llegue a ser el eje central del proceso
de desarrollo.
28
UN−HABITAT, "Tools to Support Participatory Urban Decision−Making", Urban
Governance Toolkit Series, Nairobi, 2001.
D. La promoción de enfoques más integrados del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza.
En pocos proyectos se abordan de manera integrada los problemas asociados al desarrollo urbano
sostenible y a la reducción de la pobreza. La experiencia demuestra que el crecimiento económico no es
sostenible en un entorno en el que las cuestiones de equidad y distribución equitativa no se atienden. Los
programas que abordan la pobreza se han basado en enfoques descompartimentados que dan lugar a
intervenciones sectoriales, y es cada vez más evidente que las políticas autónomas y las intervenciones
individuales no bastan para poner fin a la exclusión y romper el círculo de pobreza. No obstante, como se
estableció en la Declaración de Recife "forjar nuevas relaciones exige cambios institucionales y culturales de
envergadura. Para ello hace falta conciliar la diversidad y el cambio superando la rigidez y la
compartimentación de las estructuras burocráticas"29.
29
La pobreza urbana, un reto mundial, "La Declaración de Recife", Encuentro Internacional
de Recife sobre la Pobreza Urbana, UN−HABITAT, marzo de 1996.
Para lograr el desarrollo urbano sostenible y la erradicación de la pobreza hace falta aumentar la integración
de los objetivos económicos, sociales y políticos en un marco general coherente con miras a fortalecer los
vínculos positivos entre el crecimiento económico, el progreso social y las reformas democráticas. Los
instrumentos deL Programa Hábitat para apoyar la adopción de decisiones con participación ayudan a dar
carácter oficial a los conceptos y acuerdos colectivos que son necesarios para formular estas políticas
integradas y para aplicar la estrategia30, estableciendo también mecanismos para captar la atención de los
legisladores, de manera que acepten las prioridades determinadas por las comunidades como imperativos de
política. Los instrumentos de participación abren en este sentido los procesos oficiales de asignación de
recursos a un conjunto mayor de protagonistas políticos, ya que tienen un carácter político y técnico a la vez.
30
63
Ibid.
Ethiopia, poverty inside a house.
E. La reducción de la pobreza procurando establecer plazos y parámetros.
Los indicadores de la pobreza urbana en el documento de estrategia de reducción de la pobreza son
suficientemente amplios para evaluar la pobreza, determinar las intervenciones de carácter normativo y medir
los resultados31. Pero son a corto plazo. Si bien un período de tres años corresponde al marco cronológico de
las operaciones de préstamo del Banco y del Fondo, es manifiestamente demasiado breve para generar un
progreso en la reducción de la pobreza tan significativo que pueda registrarse por medio de indicadores de
monitoreo.
31
Los indicadores urbanos del documento de estrategia de reducción de la pobreza se
basan en gran medida en el sistema de indicadores urbanos comparados elaborados por
UN−HABITAT para el Programa de indicadores urbanos.
Las estrategias de lucha contra la pobreza sólo se pueden llevar a la práctica si están en consonancia con la
política de desarrollo de cada país, o si son parte de ésta. Por consiguiente, la reducción de la pobreza es un
proceso gradual y sostenido que requiere una metodología a largo plazo, algo que se debe tener presente al
establecer los objetivos y seleccionar los instrumentos en cada etapa.
Un amplio consenso general se observa en los objetivos de desarrollo expuestos en la Declaración del
Milenio. Se da a entender que dichos objetivos, que son indicadores centrales del bienestar individual, pasan
a ser el interés principal a la hora de trazar estrategias nacionales de reducción de la pobreza. Sin embargo,
el único objetivo aceptado para los asentamientos humanos fue tomado de la iniciativa "Ciudades sin
Tugurios"32. Los países no deberían traducir de una manera simplista este objetivo sin incluir otros objetivos
de desarrollo urbano sostenible o, lo que es peor, sin incluir la pobreza urbana en todos los documentos de
estrategia de reducción de la pobreza (véase el punto 23)33.
32
En la Meta se establece: "hacer una mejora significativa en las vidas de como mínimo 100
millones de habitantes de tugurios para 2020, como se propone en la iniciativa "Ciudades sin
Tugurios". Indicadores de la Declaración del Milenio. UN−HABITAT y la División de
Estadística de las Naciones Unidas se han considerado fuentes de datos en relación con
este objetivo.
33
Como se reconoce en algunos de los primeros documentos provisionales de estrategia de
reducción de la pobreza, remítase por ejemplo a los informes de Tanzania y Mozambique.
64
La experiencia del Programa Hábitat demuestra que es posible alcanzar los objetivos internacionales de
reducción de la pobreza a nivel de asentamientos humanos. En el marco de los documentos de estrategia de
reducción de la pobreza, los países podrían utilizar los indicadores de la Agenda Hábitat como parámetros
intermedios y a largo plazo del progreso34, integrándolos en el conjunto básico de indicadores nacionales
para la preparación de estrategias de reducción de la pobreza35.
34
Las Metas Internacionales de Desarrollo y los Objetivos Internacionales de Desarrollo se
basan en las conferencias mundiales de las Naciones Unidas del decenio de 1990. Como se
indica en la metodología de estas metas y objetivos, los indicadores propuestos no son ni
excluyentes y exhaustivos. Su selección no implica que disminuya el compromiso con las
demás metas aceptadas por la comunidad internacional en las conferencias internacionales
o en otros foros (OCDE, Measuring Development Progress, 1999).
35
Esto obligará a que, conjuntamente con los interesados, el Programa de indicadores
urbanos de Hábitat establezca los indicadores que se utilizarán y tal vez crear un coeficiente
de pobreza al que se pueda seguir los pasos en el transcurso del tiempo a niveles urbano y
suburbano.
En conclusión, quizás una de las lecciones importantes que se puedan extraer del ajuste estructural es que lo
decisivo para lograr el desarrollo sostenible es una ordenación adecuada de los asentamientos humanos,
algo que forma parte integrante de la lucha general por erradicar la pobreza. De ahí que la capacidad de
gestión de las ciudades y la activa participación de los ciudadanos sean fundamentales para promover la
estabilidad económica y social y garantizar la equidad. En la Agenda Hábitat se reconoce que la batalla por el
desarrollo sostenible se ganará o se perderá en las ciudades. Por tanto, las ciudades tienen que ser
funcionales, económicamente eficientes, equitativas e inclusivas.
III. Ciudades inclusivas y ciudades productivas: conceptos de la reducción de la pobreza urbana que
se refuerzan mutuamente
III.1 Gobernabilidad urbana, vía para la reducción de la pobreza
La reducción de la pobreza es un desafío social, económico y político. Roza cuestiones delicadas que tienen
que ver con los derechos y las demandas legítimas. Con miras a abordar no sólo los efectos más palpables
de la pobreza en las condiciones de vida sino también algunas de sus causas y mecanismos de
reproducción, es menester dar más visibilidad a la pobreza en la agenda política del mundo.
Hace falta un diálogo inclusivo en el que participen todos los interesados, no sólo como estrategia para crear
consenso sino para promover el conocimiento de las difíciles opciones implícitas en su solución. Las
ciudades son el terreno apropiado para ello; se han ganado una nueva influencia política, económica y social.
Las ciudades tienen la posibilidad de aprovechar al máximo los beneficios y compensar las consecuencias
negativas de la mundialización36.
36
Asamblea General de las Naciones Unidas, vigésimo quinto período extraordinario de
sesiones, "Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo
milenio", UN−HABITAT, 2001.
65
India, selling in the sea.
© UN−HABITAT
Sin embargo, es poco probable que los gobiernos débiles o no representativos puedan asumir esta
responsabilidad. Por tal motivo, las ciudades necesitan planteamientos y metodologías concretos para
mejorar el gobierno, para planificar y actuar con un criterio estratégico a fin de reducir la pobreza urbana y la
exclusión social y para mejorar la condición económica y social de todos los ciudadanos y proteger el medio
ambiente de manera sostenible.37. La Campaña Mundial postula que un buen gobierno es una premisa vital
para lograr la eficiencia económica, una mayor equidad social, sensibilidad respecto de las cuestiones de
género y también mejorar las condiciones de vida y de trabajo.
37
Ibid.
En los últimos años se ha observado un aumento de los conocimientos acerca del papel central de las
políticas sociales y económicas como factor productivo para el desarrollo económico y además como medio
de promover la cohesión social38. El enfoque estratégico del Programa Hábitat es que la ciudad inclusiva y la
ciudad productiva son conceptos que se refuerzan mutuamente. Las intervenciones del organismo están en
consonancia con estos adelantos en materia de política y con las experiencias. Por una parte, promueven un
diálogo con la sociedad civil, los interlocutores sociales y los gobiernos con miras a desarrollar sociedades
más inclusivas y, por otra, un crecimiento económico que se revierta en la reducción de las desigualdades,
aprovechando las capacidades de los pobres y dándoles acceso a los recursos productivos (tierras, créditos,
infraestructura, tecnología y formación).
38
Copenhague+5, UE, Respuestas a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, junio de
2000.
El mejor entorno para combatir la pobreza y, paralelamente, estimular la integración social en el transcurso
del tiempo son las ciudades inclusivas y productivas. En la estrategia del Programa Hábitat se propone un
programa para ayudar a las ciudades a desarrollarse con arreglo a estas dos dimensiones interrelacionadas.
La inclusividad no es sólo un simple tratamiento de la diversidad social sino también una cuestión de
fortalecimiento y creación de oportunidades. Es además un factor esencial de la productividad económica (y
por consiguiente de la sostenibilidad económica), que abarca la protección del medio ambiente39. La
productividad no tiene que ver solamente con el crecimiento y el desarrollo económico, sino también con la
creación de empleos, especialmente para los pobres (alentando actividades que emplean a un gran número
de trabajadores y mejorando su acceso a los medios de producción) a fin de incrementar su participación y
su capacidad para valerse por sí mismos.
39
Stren Richard, "Thinking about urban inclusiveness", en: Debate sobre Hábitat,
UN−HABITAT, Vol. 7. No. 1,2001.
66
III.2 El otorgamiento de garantías jurídicas con respecto a la tenencia: premisa del desarrollo
El Programa Hábitat promueve también medios y condiciones directos para erradicar la pobreza urbana
mediante el fomento del desarrollo social y económico en las ciudades. El otorgamiento de garantías jurídicas
a la tenencia es uno de los catalizadores más importantes en la estabilización de las comunidades y, por
ende, en la creación de condiciones para mejorar la vivienda, reducir la exclusión social, dar un mayor
acceso a los servicios urbanos, impulsar la inversión de las sociedades y de los particulares y mejorar el
entorno urbano. Además de reafirmar el derecho a la vivienda, las garantías jurídicas con respecto a la
tenencia garantizan la estabilidad social, la dignidad humana y el desarrollo urbano. En la Campaña Mundial
de Seguridad de la Tenencia se propone una estrategia para hacer participar muy activamente a los pobres
en el planeamiento de soluciones y la aplicación de mecanismos que tienen que ver con estas cuestiones. La
Campaña parte del supuesto de que el respeto de esos derechos y el otorgamiento de las garantías jurídicas
con respecto a la tenencia surten efectos positivos perdurables en interesados muy diversos (y en la ciudad
propiamente dicha)40.
40
Tebbal Farouk and Ray Kalyan, "Housing the Urban Poor"; en: Debate sobre Hábitat,
UN−HABITAT, Vol. 7, No. 3, Nairobi, septiembre de 2001
Las autoridades municipales están en mejores condiciones de influir directamente en el bienestar de los
ciudadanos, ya que están más cerca de ellos y pueden mediar en la gestión o la viabilización a los demás
asociados locales de la prestación de servicios públicos y de otra índole que son vitales y en el apoyo a
éstos. Las condiciones de pobreza se mitigan aumentando el acceso a los servicios públicos básicos en los
planes de mejoramiento de los asentamientos. UN−HABITAT y el Banco Mundial emprendieron la "iniciativa
Alianza de Ciudades" (1999) para materializar el concepto de "Ciudades sin tugurios", tratando de fomentar
nuevos instrumentos, enfoques prácticos y el intercambio de conocimientos para promover el desarrollo
económico local como forma directa de atacar la pobreza urbana. Las actividades de la Alianza de Ciudades
contribuyen directamente a la ejecución de la Agenda Hábitat.
III.3 Un enfoque integrado con intervenciones selectivas
UN−HABITAT postula que es difícil lograr una reducción de envergadura de la pobreza si no se cuenta con
otros recursos y con criterios innovadores y de participación dirigidos a lograr cambios estructurales reales a
nivel local. Sin embargo, para que un enfoque tenga éxito tiene que concebirse a largo plazo y hay que hacer
intervenciones selectivas a mediano y corto plazos.
El Programa Hábitat y sus asociados trabajan en ese sentido, estableciendo una perspectiva amplia y
pluridimensional de la reducción de la pobreza urbana. Las intervenciones deben ser conceptualizadas a
diferentes niveles que van desde la formulación de políticas a la práctica complementadas con actividades de
formación y medidas de fomento de la capacidad. Esas intervenciones abarcan:
A. El fomento de la participación en pro del acceso universal a los recursos y de los derechos
humanos
Desde que se aprobó la Declaración de Derechos Humanos en 1948, el derecho a la vivienda se ha
reconocido como un componente importante del derecho a un nivel de vida adecuado y, por consiguiente,
como instrumento clave en la lucha contra la pobreza.
Desde 1993, UN−HABITAT ha puesto empeño en intensificar sus actividades relacionadas con el ejercicio
pleno y creciente de este derecho reconocido en los instrumentos internacionales. El Programa Hábitat,
conjuntamente con la OACDH, ha elaborado un marco para iniciar un Programa mundial de las Naciones
Unidas sobre el derecho a la vivienda. Este Programa podría ayudar a los Estados y a otros interesados a
llevar a la práctica este postulado relativo a una vivienda adecuada consagrado en los instrumentos de
derechos humanos durante la preparación de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza.
Sin embargo, el acceso desigual a las tecnologías de la información y las comunicaciones, particularmente
en los países en desarrollo, redunda en la incapacidad de los gobiernos y los habitantes para aprovechar al
máximo sus recursos. Por tal motivo, tiene importancia decisiva potenciar el papel de los pobres y los grupos
67
vulnerables, entre otras cosas, mediante mecanismos de participación que abarquen desde el conocimiento
de los derechos consagrados en la legislación hasta la garantía de que tengan acceso a las nuevas
tecnologías, en particular las de la información.
B. Apoyo a la formulación de políticas sobre pobreza urbana que beneficien a los pobres
La ampliación de la autoridad política de los gobiernos municipales, la importancia del proceso de
urbanización y la concentración de la pobreza en las zonas urbanas claman por la adopción de políticas
apropiadas y la creación de condiciones institucionales que forjen ciudades y poblados sostenibles.
Una de las tareas difíciles cuando se trata de buscar soluciones a la pobreza es la de elaborar una estrategia
general que reúna en un marco coherente las actividades nacionales y las locales. Lo esencial de la
estrategia del Programa Hábitat es apoyar a los gobiernos locales y a los organismos públicos a fin de
ayudarles a formular y aplicar estrategias de lucha contra la pobreza, y asegurar que la población local, las
comunidades y los representantes sociales y políticos participen en la formulación y ejecución. Estas políticas
contribuyen a ir eliminando los riesgos, la vulnerabilidad y los mecanismos de exclusión, por lo que los
gobiernos deberían poner empeño en lograr que la agenda urbana ocupara el lugar que le corresponde en el
documento de estrategia de reducción de la pobreza.
C. Promoción de estrategias de habilitación que aumenten el acceso a la vivienda y a los servicios
básicos
La pobreza es un concepto en evolución y la manera en que este concepto se utiliza no es neutral. Sin
embargo, tiene muchos sinónimos. Pobreza significa exclusión social (privación de la oportunidad de
participar en la sociedad o desposesión gradual de los recursos y de los vínculos sociales). Significa también
desventaja en todas sus formas, miseria humana, dependencia, inestabilidad social y morbosidad económica.
Por consiguiente, presenta muchas facetas; sin embargo, una de las características más importantes de la
pobreza es la incapacidad del individuo de proporcionarse vivienda y servicios básicos. A este nivel, el papel
fundamental del Programa Hábitat es el de crear un entorno propicio para promover actividades y medidas
estratégicas que amplíen los servicios para los pobres urbanos, incluso mejorando los barrios urbanos de
bajos ingresos.
IV. Conclusión
El marco de estrategia de reducción de la pobreza ha sustituido definitivamente al ajuste estructural y seguirá
vigente al menos para los países pobres más endeudados y los países que sólo reciben financiamiento de la
AIF. Pocos dudan de que estos documentos podrían ayudar a abordar las enormes tareas de la reducción de
la pobreza, pero las dificultades que se han planteado en otros párrafos comprometerán su eficacia si no se
establece una asociación estratégica y no se llevan a cabo más actividades de colaboración. La iniciativa del
Banco Mundial y el UN−HABITAT en el marco de Alianzas de Ciudades es un mecanismo que posiblemente
logre una mayor armonía y coherencia en el sector de los asentamientos humanos, que abarca a un grupo de
interesados más amplio integrado por organismos de desarrollo, donantes y asociaciones de autoridades
locales. El reforzamiento de las sinergias y un mayor aprovechamiento de las esferas de competencia
individuales y de las ventajas relativas de los diferentes organismos e instituciones es condición fundamental
para que la reducción de la pobreza entre en cauce como uno de los objetivos del desarrollo.
V. Bibliografía
• Asamblea General de las Naciones Unidas, vigésimo quinto período extraordinario de sesiones,
"Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio", UN−HABITAT, 2001.
• Banco Mundial, "El ajuste estructural y los pobres". Departamento de Evaluación de Operaciones, Resumen
número 96, Washington, 1995.
• Banco Mundial, "Examen Anual", Número 5248, Departamento de Evaluación de Operaciones, 1984.
• Banco Mundial, "El ajuste estructural y los pobres " Resumen número 96, Departamento de Evaluación de
Operaciones, Washington, 1995.
68
• CEPAL, "El impacto del entorno macroeconómico en la pobreza urbana", 1999.
• CNUAH (Hábitat), Informe de Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos, Vancouver, mayo−junio de 1976.
• CNUAH (Hábitat), "Assessment of Experience with the Project Approach to Shelter Delivery for the Poor",
Nairobi, 1991.
• CNUAH (Hábitat), "The Global Campaign for Good Urban Governance−Report on the "Inclusive Cities
Database", Draft 0, 2001.
• CNUAH (Hábitat), "La Agenda Hábitat" Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos, 1996.
• CNUAH (Hábitat), Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos 2001, "Cities in a Globalizing World",
Nairobi, 2001.
• CNUAH (Hábitat), "Tools to Support Participatory Urban Decision−Making", Urban Governance Toolkit
Series, Nairobi, 2001.
• CNUAH (Hábitat), Programa de indicadores urbanos.
• CNUAH (Hábitat), "La campaña mundial sobre seguridad de la tenencia", 2001.
• Documento de políticas del Banco Mundial, "Política urbana y desarrollo económico ", Aun programa para el
decenio de 1990, Washington, D.C. Banco Mundial, 1991.
• Hábitat II, La pobreza urbana, un reto mundial, "La Declaración de Recife", Encuentro Internacional de
Recife sobre la Pobreza Urbana, UN−HABITAT, marzo de 1996.
• Naciones Unidas, Informe sobre el desarrollo humano, Nueva York, 1999.
• Nelson, Urban Poverty in Africa, From Understanding to Alleviation, 1997.
• OCDE, Measuring Development Progress, Ginebra, 1999.
• Stren Richard, "Thinking about urban inclusiveness", en: Debate sobre Hábitat, UN−HABITAT, Vol. 7. No. 1,
2001.
• Tebbal Farouk y Ray Kalyan, "Housing the Urban Poor"; en: Debate sobre Habitat, UN−HABITAT, Vol. 7,
No. 3, Nairobi, septiembre de 2001
• UNDG, Posición sobre los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, Nueva York, Documento
3,2001.
• Unión Europea, Copenhague+5, Respuestas a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, junio de 2000.
BACK COVER
UN−HABITAT
UNITED NATIONS HUMAN SETTLEMENTS PROGRAMME
PO Box 30030 Nairobi, KENYA Telephone: (254−2) 621234; Fax: (254−2) 624266/7 (Central Office)
Email: [email protected]; Website: http://www.unhabitat.org/
69
70

From Structural Adjustment Programmes to Poverty Reduction

Transcripción

Documentos relacionados