A pesar de los notables avances experimentados en los

A pesar de los notables avances experimentados en los

A pesar de los notables avances experimentados en los últimos 10 a 15
años en la ciencia pesquera, administración y control de las pesquerías
nacionales, la mayoría de los recursos pesqueros de Chile se encuentran
sobre explotados, severamente explotados o en situación de colapso. De
las 22 pesquerías administradas con cuotas de captura – la medida más
sustantiva de la gestión pesquera – el 64% está en alguna condición
biológica antes mencionada (ver cuadro adjunto).
Lo anterior cobra más relevancia aún si consideramos que de los cerca de 148 recursos pesqueros
desembarcados al 2009, sólo en 20 se disponen de evaluaciones sobre su condición biológica o estado de
explotación. Por tanto, se desconoce la situación del 86% de los recursos pesqueros nacionales, los que
representan el 30% de los desembarques.
La historia pesquera nacional reciente muestra que tanto las pesquerías que han estado licitadas
(Régimen de Desarrollo Incipiente), cómo las que han estado en el sistema de Límite Máximo de Captura
por Armador (LMCA), e incluso aquellas que han estado administradas bajo el Régimen Artesanal de
Extracción (RAE) han sufrido de sobreexplotación. Esto indica que hay un factor común que propicia la
sobreexplotación y que no está necesariamente vinculado a los esquemas de asignación y administración
de las cuotas, sino mas bien, a los sistemas de
PESQUERÍA
CONDICION AL 2010i
toma de decisiones, tal como claramente lo
1
ALFONSINO
Severamente sobreexplotado
2
BACALAO DE PROFUNDIDAD
Sobreexplotado
exponen los científicos de la Universidad de
3
ORANGE ROUGHY
Colapsado
Concepción (Leal et al., 2010)ii.
4
5
6
BESUGO
RAYA VOLANTIN
RAYA ESPINOSA
Colapsado
Colapsado
Colapsado
7
8
9
10
11
MERLUZA DEL SUR
MERLUZA COMUN
MERLUZA DE COLA
CONGRIO DORADO
MERLUZA DE TRES ALETAS
Severamente sobreexplotado
Severamente sobreexplotado
Sobreexplotado
Sobreexplotado
Incierto
12
13
14
15
16
17
JUREL
ANCHOVETA Y SARDINA E. (norte)
ANCHOVETA (centro)
SARDINA ESPAÑOLA (centro)
SARDINA COMUN (centro-sur)
ANCHOVETA (centro-sur)
Severamente sobreexplotado
Sobreexplotado
Plena explotación
Muy baja abundancia
Plena explotación
Severamente sobreexplotado
18
19
20
21
22
CAMARON NAILON
LANGOSTINO AMARILLO (norte)
LANGOSTINO AMARILLO (sur)
LANGOSTINO COLORADO (norte)
LANGOSTINO COLORADO (sur)
Plena explotación
Plena explotación
Recuperación
Plena explotación
Recuperación
En Chile, se requiere un cambio significativo en
cómo se toman las decisiones sobre la
determinación de las cuotas de pesca, lo que
atañe particularmente al Consejo Nacional de
Pesca (CNP). Antes que primar intereses
gremiales de corto plazo en el proceso de toma de
decisiones, debe primar un criterio ceñido a la
ciencia, que tenga en cuenta el enfoque
ecosistémico y se apoye en el principio
precautorio. Igualmente, para tender a la
gobernabilidad del sector y sustentabilidad de las
pesquerías, se requiere romper la inercia de la
administración pesquera tradicional y avanzar
con elementos más creativos, algunos de los
cuales se sugieren en este documento.
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WWF Chile considera que cuatro son los elementos principales que deben ser abordados y/o
complementados en el proyecto de Ley de Pesca para tender hacia la sustentabilidad de las pesquerías
nacionales. Dicho proyecto de Ley, no sólo debe renovar y mejorar la Ley de Límites Máximos de Captura
por Armador, sino que otros cuerpos legales pesqueros pertinentes. Entre los elementos que se deben
atender están: (i) incorporar explícitamente la obligación de implementar el enfoque basado en el
ecosistema en la administración pesquera; (ii) mejorar los mecanismos de toma de decisiones de tal
manera que la sustentabilidad este al centro de la gestión; (iii) incorporar incentivos, de mercado y
administrativos entre otros, que promuevan la sustentabilidad y buen manejo de las pesquerías; y, (iv)
mejorar y ampliar las capacidades de investigación y administración y los sistemas de monitoreo, control y
vigilancia. Igualmente, hay un conjunto de medidas que debieran ser implementadas para mejorar la
gobernanza y sustentabilidad de las pesquerías y la salud de los ecosistemas marinos en general, sobre la
cual finalmente depende la actividad pesquera.
El manejo de pesquerías basado en el ecosistema debe perseguir metas de política pública que:
Se enfoquen en la mantención de la función y estructura natural del ecosistema marino y su
productividad.
Incorporen otros usos y valores ecosistémicos, no sólo los pesqueros.
Reconozcan que el ecosistema marino es altamente incierto, dinámico y en constante cambio, por lo
que se debe implementar el principio precautorio.
Estén basadas en una visión compartida de todos los interesados (necesidad de una Política Pesquera
Nacional para guiar el desarrollo sustentable del sector).
Estén basadas en el conocimiento científico, y adaptadas por el aprendizaje y monitoreo continuo.
En consecuencia, proponemos incorporar al proyecto de Ley de Pesca lo siguiente:
Un mandato explícito a elaborar una Política Pesquera Nacional, a través de una amplia
discusión y participación pública que refleje todos los intereses nacionales (sociales, económicos,
culturales, de seguridad alimentaria y de conservación, entre otros posibles).
La obligación de que la autoridad pesquera deba ceñirse acorde al principio precautorio en las
decisiones de manejo que tome.
La obligación de incorporar indicadores y/o evaluaciones ecotróficas y/o ambientales como
complemento a las tradicionales evaluaciones mono-específicas, en el asesoramiento para la fijación
de cuotas de captura y otras medidas de administración.
La obligación de elaborar análisis sociales y económicos, y las respectivas recomendaciones que
de ellos emanen, en el asesoramiento para la fijación de cuotas de captura y otras medidas sustantivas
de administración pesquera.
La obligación de desarrollar evaluaciones de impacto ambiental ex ante, como requisito para
autorizar nuevas pesquerías, exploración de nuevas áreas de pesca y utilización de nuevos métodos y
técnicas de pesca (el peso de la prueba debe recaer en quien pudiera ocasionar un daño ambiental).
La obligatoriedad de que se desarrollen e implementen planes de manejo y recuperación de
pesquerías, de forma participativa y en el menor tiempo posible.
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Como ya se ha visto, una de las principales circunstancias por la cual los recursos pesqueros han sido sobre
explotados en la última década es debido a los sesgados mecanismos de toma de decisiones,
particularmente las decisiones que se han materializado en el seno del CNP. Por lo tanto, WWF Chile
propone que el CNP sea modificado en alguno de los siguientes términos:
: Eliminar el actual CNP y potenciar los Consejos Zonales de Pesca (CZP) pero manteniendo un
carácter exclusivamente consultivo, no vinculante y con mayor equilibrio en la representación de
los interesados (no sólo usuarios). En similar grado, los CZP tienen la misma falencia del CNP,
por lo que su composición debiera ser modificada, reflejando particularmente las realidades
regionales. Dado que la decisión recaería fundamentalmente en la Subsecretaría de Pesca y en el
asesoramiento científico que reciba, se deben reforzar los mecanismos del aparato público, de tal
manera que prime la excelencia profesional y se inhiba la corrupción o tráfico de influencias en
ambos estamentos. A modo de referencia, se debe tener en cuenta que Nueva Zelanda, uno de los
países con mejor reputación pesquera, no dispone de un símil al CNP y es el Ministro de
Pesquerías quien toma las decisiones relevantes del sector, apoyado por un cuerpo técnico y
científico del más alto nivel.
: Crear un sistema de Consejos de Pesca Bi-Camerales que es lo que en cierta medida
manifiesta la FAOiii. Se propone una Primera Cámara, o Comité sobre Límites y Estándares
(CLE), cuya principal función sería establecer los límites para una explotación segura,
supervigilando las medidas de manejo de corto plazo y, cuando sea requerido, ofreciendo
asesoramiento científico en asuntos técnicos relacionados con el manejo pesquero. Una Segunda
Cámara, o Consejo Nacional de Administración Pesquera (CNAP), cuyo propósito sería establecer
los niveles de explotación del año en curso y que cumplen con las restricciones establecidas por el
CLE. El CNAP debiera determinar los niveles de explotación en relación a los “puntos de
referencia objetivos”iv establecidos cuando el recurso pesquero está en buenas condiciones y los
“puntos de referencia límites” no son sobrepasados. Con todo, el CLE debiera tener la atribución
de vetar o restringir la decisión del CNAP cuando los puntos de referencia límite han sido
vulnerados o están en peligro de serlo.
La composición de ambos Consejos debiera ser diferente: el CLE debiera estar compuesto por el
gobierno, científicos (de las ciencias naturales y sociales) y representantes de Organizaciones No
Gubernamentales (ONGs); mientras que el CNAP debiera estar compuesto por el gobierno y
representantes del sector pesquero, equilibrando la participación entre el sector artesanal e
industrial.
Un sistema como el propuesto debiera generar un incentivo positivo a los usuarios de las
pesquerías, en el sentido mantener la condición de los recursos pesqueros en buen estado, para
así el CNAP sea parte efectiva de su gestión y que sus decisiones no sean vetadas por el CLE.
Eventualmente, el CLE podría ejercer la función de una comisión revisora independiente, y
suministrar antecedentes sobre del ejercicio de la gestión pesquera al Congreso de la República.
La actual Ley de Pesca debiera contemplar no solamente mecanismos que incentiven la productividad
económica y el valor agregado de los productos que de la pesca se derivan; sino que igualmente debiera
considerar una batería de incentivos hacia la sustentabilidad biológica de las pesquerías y el buen manejo
pesquero. Entre los incentivos que se podrían incorporar al proyecto de Ley de Pesca están:
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Reconocer las eco-certificaciones como un mecanismo de mercado que promueve la
sustentabilidad de las pesquerías. Lay Ley podría crear un fondo especial para promover que
particularmente los pequeños productores pesqueros puedan contratar certificaciones ambientales
como las del Marine Stewardship Council (MSC).
Información oportuna y adecuada a las entidades financieras. La propuesta de Ley de Pesca
debiera incentivar que se genere y se canalice información relevante para que las entidades
financieras, tanto públicas como privadas, evalúen correctamente los riesgos de otorgar créditos o
efectuar inversiones en el sector pesquero. Muchas veces son las cuantiosas inversiones, como la
construcción de muelles pesqueros por parte del sector público o grandes plantas de proceso en el
sector privado, las que generan incentivos erróneos en el desarrollo pesquero; ya que actúan
promoviendo una mayor cantidad de captura en pesquerías que no necesariamente lo pueden
soportar.
Sistemas de asignación de derechos de pesca. WWF apoya el actual sistema de LMCA para el
caso industrial y RAE para el caso artesanal, como una contribución a la eficiencia económica de las
pesquerías. No obstante, debe ser perfeccionado para mitigar acciones como el descarte de especies
objetivo y de fauna acompañante y el sub-reporte. Igualmente, la transferibilidad de porciones de
cuota podría moderarse con consideraciones de sustentabilidad. Por ejemplo, podría privilegiarse la
asignación y/o transferencia de cuotas a aquellos usuarios que, demostradamente, han
implementado mejores prácticas de pesca, disponen de planes de manejo, han suscrito acuerdos de
Responsabilidad Social Empresarial y/o no registran infracciones a la legislación pesquera.
Re invertir en pesca. Los gravámenes que se obtengan de patentes pesqueras, pago de
licitaciones, esquemas de royalty y sanciones económicas deben ser íntegramente re-invertidos en el
sector pesquero en aspectos de investigación, educación y difusión, manejo, control y monitoreo.
Por las características geográficas de nuestro país, la diversidad de pesquerías y el amplio océano
frente a nuestras costas, la investigación, administración y control de pesquerías nacionales resulta
extremadamente onerosa, y debe ser soportada por los gravámenes a los usuarios de las pesquerías.
Esto es lo que se conoce en el lenguaje técnico como esquemas de recuperación de costos.
Se deben ampliar las capacidades de control y fiscalización de la actividad pesquera,
proveyendo de mayores recursos y tecnología al Servicio Nacional de Pesca, Carabineros, Armada
de Chile y Servicio Nacional de Aduanas, para controlar toda la “cadena del pescado”.
Se debe ampliar la cobertura de los observadores a bordo, en puntos de desembarque y en
plantas de proceso, especialmente en aquellas pesquerías que se encuentran sobre explotadas.
Dichos observadores debieran ser ministros de fe, con el fin de facilitar los procedimientos
sancionatorios.
Se debe potenciar y ampliar el Fondo de Investigación Pesquera (FIP), particularmente
en aspectos de ciencias básicas y aplicación de los enfoques ecosistémicos, manteniendo su rol de
motor en el desarrollo de investigaciones por parte de centros de investigación privados y
universidades.
Se debe dotar al aparato público de más naves de investigación pesquera y oceanográfica.
Se debe contar con un órgano de asesoramiento técnico y científico robusto, de excelencia
profesional, con adecuado financiamiento, para que proporcione la mejor asesoría científica
posible en la toma de decisiones. Dado que en la comunidad pesquera nacional no hay consenso
respecto de la figura a desarrollar o potenciar, lo más apropiado es que se convoqué una comisión
público-privada del más alto nivel para que, con una misión específica y plazos acotados,
haga una propuesta al ejecutivo respecto del mecanismo más adecuado para el asesoramiento
científico en la toma de decisiones del sector pesquero.
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Se debe potenciar la incorporación de profesionales altamente calificados, que crucen las
fronteras tradicionales de la economía y biología pesquera, para incorporar la transdisciplinaridad
a la gestión pública, particularmente en la Subsecretaría de Pesca y en el Servicio Nacional de
Pesca.
Acciones y elementos específicos de apoyan la sustentabilidad de las pesquerías y la salud de los
ecosistemas marinos sobre las cuales dependen son:
Ratificación e implementación del Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas
a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces
altamente migratorios (Acuerdo de Nueva York)
Ratificación e implementación del Acuerdo FAO sobre Medidas del Estado Rector del
Puerto destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no
reglamentada.
Ratificación la “Convention on the Conservation and Management of High Seas Fishery Resources
in the South Pacific Ocean” o Acuerdo de la OROP del Pacífico Sur.
Creación de más Áreas Marinas Protegidas y de mayores dimensiones, como mecanismo de
apoyo a la gestión pesquera. Igualmente, se deben implementar Planes de Gestión y
Administración para las ya existentes y financiar los mecanismos de administración y monitoreo de
las mismas.
Aprobación del proyecto de Ley que protege los Ecosistemas Marinos Vulnerables, y
ampliación de dicha protección a equivalentes ecosistemas de la zona de fiordos y canales del sur
de Chile, como por ejemplo, los cañones submarinos (zona de reproducción de merluzas) y las
agregaciones y arrecifes de corales de aguas frías.
Apoyar y potenciar el “Proceso Ordinario de Evaluación del Estado del Medio Marino a
Escala Mundial, incluidos los Aspectos Socioeconómicos”, aprobado por la Asamblea General de
las Naciones Unidas y en proceso de implementación, a nivel regional, por la Comisión
Permanente del Pacífico Sur (CPPS).
Implementación del mandato de la Convención de Biodiversidad (CBD) en el sentido de desarrollar
talleres regionales para identificar áreas marinas ecológica o biológicamente
significativas (EBSAs en inglés) que requieren protección en la alta mar y en aguas
jurisdiccionales (Áreas de Alto Valor de Conservación y Sitios Prioritarios).
i
Información en base a los Informes Técnicos de la Subsecretaría de Pesca (R.Pesq.) de 2010 que proponen las cuotas de captura para 2011.
Leal, C.P., R.A. Quiñones y C. Chávez. 2010. What factors affect the decision making process when setting TACs?:
The case of Chilean fisheries. Marine Policy 34: 1183–1195.
iii
Caddy, J. & R. Mahon. 1995. Reference points for fisheries management. FAO Fisheries Technical Paper, 347.
iv
Puntos de Referencia Objetivos y Límites son elementos, del ámbito de la biología y bio-economía pesquera, que se basan
fundamentalmente en análisis científicos y que orientan la fijación de las capturas biológicamente aceptables para un recurso pesquero. En
Chile, en el último tiempo, los Comités Científicos de Pesquerías han avanzado en la determinación de estos Puntos.
ii
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