Análisis de la implementación del Programa JUNTOS en Apurímac

Transcripción

Análisis de la implementación del Programa JUNTOS
en Apurímac, Huancavelica y Huánuco
Informe de consultoría
Ramón Díaz
Ludwig Huber
Oscar Madalengoitia
Raphael Saldaña
Carolina Trivelli
Instituto de Estudios Peruanos
Lima, marzo 2008
Informe final
Beneficiaria del programa JUNTOS - Enero 2008
1
ÍNDICE
Resumen Ejecutivo ........................................................................................................... 3
1. Antecedentes................................................................................................................. 7
2. El programa de transferencia condicionada JUNTOS.................................................. 7
3. El estudio ...................................................................................................................... 9
3.1 Metodología aplicada ............................................................................................. 9
3.2 Selección de los distritos ...................................................................................... 10
3.3 Resultados del estudio .......................................................................................... 11
3.3.1 Una aproximación a la efectividad de JUNTOS ........................................... 11
3.3.2 La selección de beneficiarios......................................................................... 13
3.3.3 Cumplimiento de las condicionalidades ........................................................ 17
3.3.4 La oferta de servicios por parte del Estado.................................................... 18
Educación ........................................................................................................... 18
Salud ................................................................................................................... 20
Algunos datos sobre el sistema de salud ............................................................ 24
Identidad ............................................................................................................. 28
Banco de la Nación y Transportadoras............................................................... 29
3.3.5 La aplicación del Programa ........................................................................... 30
3.3.6 El Programa JUNTOS y los cambios en las familias beneficiarias............... 34
Educación ........................................................................................................... 34
Salud ................................................................................................................... 40
Identidad ............................................................................................................. 41
Nutrición............................................................................................................. 42
Indicadores de ingesta de alimentos ................................................................... 43
Importancia de la transferencia de JUNTOS en los hogares beneficiarios ........ 46
Efectos “colaterales”........................................................................................... 53
a. Empoderamiento de las mujeres ..................................................................... 53
b. Bancarización ................................................................................................. 53
c. Conflictos locales............................................................................................ 53
3.3.7 Sostenibilidad ................................................................................................ 54
4. Conclusiones y recomendaciones............................................................................... 54
4.1 Conclusiones generales ........................................................................................ 54
4.2 Recomendaciones ................................................................................................. 58
5. Bibliografía................................................................................................................. 62
Anexo 1: Datos utilizados para la selección de los distritos visitados ........................... 63
Anexo 2: Grado de profundidad del programa JUNTOS y medio de transferencia en los
distritos seleccionados .................................................................................................... 69
Anexo 3: Resumen de indicadores disponibles para distritos con alta y baja penetración
del programa JUNTOS ................................................................................................... 72
Anexo 4: Indicadores adicionales de educación............................................................. 76
Anexo 5: Indicadores adicionales de salud..................................................................... 77
Anexo 6: Indicadores adicionales de gastos ................................................................... 81
Anexo 7: Indicadores empoderamiento de la mujer....................................................... 82
Anexo 8: Indicadores de identidad ................................................................................. 83
Anexo 9: Informe de campo ........................................................................................... 84
2
Resumen Ejecutivo
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres JUNTOS fue creado en abril
del 2005. En el corto plazo, el Programa pretende atenuar la pobreza extrema, y en el
largo plazo desarrollar capacidades humanas para prevenir la transmisión
intergeneracional de la pobreza. Con tal fin, el Estado transfiere fondos a los ministerios
de Educación, Salud y Mujer y Desarrollo Social, y una donación de 100 soles
mensuales a las familias seleccionadas. La transferencia recibida es de libre
disponibilidad, pero no es incondicional, pues está supeditada a una serie de
compromisos de participación en programas sociales de salud, nutrición, educación y
desarrollo ciudadano.
El presente estudio evalúa la efectividad del Programa en 6 distritos seleccionados de
los departamentos de Huánuco, Huancavelica y Apurímac. La selección fue realizada
teniendo en cuenta características observables similares, pero que a la vez mantengan
una diferencia en cuanto a la cantidad de hogares beneficiarios respecto de la totalidad
de hogares.
La efectividad del programa se evaluó desde tres diferentes dimensiones:
a. Entrega de la transferencia monetaria a los hogares.
b. Desarrollo de la oferta de servicios públicos en salud, educación e identidad.
c. Aprovechamiento de la transferencia en los hogares, definida como mejora en
la calidad de vida desde la perspectiva de empoderamiento de las mujeres,
mejoras en el nivel educativo y nutricional, identidad, desarrollo de mercados
locales y cambios en la composición del gasto familiar hacia alimentos.
1.
El estudio permitió comprobar que en términos logísticos y administrativos el
Programa JUNTOS funciona adecuadamente en los departamentos visitados. La
transferencia de 100 soles mensuales a las familias beneficiarias se realiza de
manera puntual y regular, de acuerdo a un cronograma que es publicado con
anticipación en la página web de la institución, y cuya aplicación es coordinada
con las autoridades de las comunidades. El Programa cuenta con transportadoras
que permiten que el cobro de la transferencia no resulte costoso para
beneficiarias que vivan lejos de un Banco de la Nación.
2. Cien soles mensuales es un monto importante en zonas de extrema pobreza, pues
equivale al 25% del gasto familiar de un hogar tipo Juntos para lograr superar su
condición de pobreza extrema, de modo que las familias beneficiarias por lo
general se cuidan mucho en cumplir con las condicionalidades. No obstante, no
se aprecia mejoras en la oferta de servicios que pueda respaldar suficientemente
la mayor demanda.
3. En cuanto a la oferta de servicios por parte del Estado, en términos generales, en
los distritos visitados, resulta evidente que la oferta presenta rezagos de distinta
intensidad:
a. La oferta educativa no viene anticipándose a JUNTOS. Se revela falta de
coordinación entre el Programa y el sector Educación que enfrenta serios
3
b. La oferta del Estado parece mejor en salud que en educación, pues la
mayor demanda del servicio ha logrado que se incrementen los recursos
de los centros de salud por concepto de atenciones del SIS, de manera
que se contrate más personal. No obstante, estos recursos aún no son
suficientes para cubrir la creciente demanda por el servicio y menos para
mejorarlo.
c. En referencia al tema identidad, existen casos de personas que aún no
pueden cobrar la transferencia porque no tienen DNI, pero al parecer el
problema no se encuentra en la RENIEC, sino en la obtención de las
partidas de nacimiento.
4. El análisis estadístico de las fuentes disponibles no revela avances significativos
y concluyentes en el aprovechamiento de la transferencia a los hogares.
a. Según los censos escolares 2004 y 2006, no existe un patrón distinguible
en cuanto a la matrícula por grado entre los distritos visitados que tienen
una alta profundidad y aquellos con baja profundidad del programa. No
ha habido un cambio sustancial en los niveles de matrícula a nivel de
distrito ni en primaria ni en secundaria. Sin embargo, durante el trabajo
del campo se constató que se está cumpliendo con las metas
cuantitativas, lo que despertó ciertas dudas sobre el aspecto cualitativo
que pone en riesgo los objetivos del Programa.
b. Nutrición y cambios en la estructura de consumo. Las beneficiarias
señalan a nivel discursivo, la inclusión en la dieta familiar de insumos
nutritivos (carnes, Huevos) que antes no se mencionaban. Sin embargo,
el único indicador “duro” aplicado por el Programa JUNTOS es el
control de talla y peso de los niños, el cual se aplica con rigurosidad y
este no ha reportado avances significativos durante los más de dos años
que funciona el Programa. Según información recogida en varios centros
de salud, así como en la DIRESA de Abancay, las indicaciones de
desnutrición efectivamente no habrían cambiado. Los datos de la
ENAHO, por su lado, no muestran una tendencia clara de mejora o
empeoramiento de los indicadores de ingesta de alimentos, sino
resultados mixtos.
c. Sobre el tema de la identidad, no se han reportado quejas en ninguno de
los lugares visitados. El Programa JUNTOS asevera haber provisto a más
de 80,000 madres con documentos de identidad; sin embargo, los datos
de la ENCO (Encuesta Nacional Continua 2006 ) no permiten corroborar
esta afirmación.
5. Existen efectos colaterales positivos y negativos atribuibles a la implementación
del programa.
4
a. En cuanto al desarrollo de mercados locales se pudo constatar que la
transferencia otorgada por JUNTOS representa un importante flujo de
ingresos monetarios para las familias beneficiarias. No obstante, no se
observa un aumento en el tamaño de los mercados locales sino una
mayor capacidad de compra a lo largo del mes. El cobro por
transportadora ha logrado el desarrollo, continuidad y articulación de
pequeños mercados estacionales en zonas más lejanas.
b. Empoderamiento de las mujeres, las beneficiarias consideran la
transferencia monetaria como su dinero, pero lo más resaltante es que
son ellas las que toman la decisión sobre su gasto.
c. Conflictos locales entre beneficiarios y no beneficiarios, además del
poder que toman algunas autoridades locales ante la ausencia de
información sobre la verdadera conducción del Programa.
6. El principal problema encontrado en este estudio es el referido a la recopilación
de la información socioeconómica por parte del INEI y a la validación comunal,
lo cual impone dificultades durante todo el desarrollo del Programa y le quita
legitimidad ante la población. El INEI es la institución idónea para realizar este
trabajo, pero es necesario complementar su trabajo con mayor coordinación
entre los sectores relacionados, además de una mejor dotación de recursos y
plazos.
7. Una preocupación permanente es la sostenibilidad del impacto que pueda
generar JUNTOS, es decir lo que viene después del Programa. Llama la atención
que no haya una política institucional al respecto; las iniciativas vienen más bien
de decisiones propias de los promotores o de la oficina regional, como en el caso
de Huancavelica.
En suma, el estudio llega a la conclusión que el Programa JUNTOS puede mostrar
logros importantes, siendo quizá el más significativo la apreciable identificación de los
beneficiarios con los objetivos del Programa. Sin embargo, el éxito de JUNTOS no
depende exclusivamente del diseño y de la aplicación del Programa mismo. Además, el
Programa tiene por delante algunos retos que todavía no enfrenta como la salida gradual
de sus beneficiarios, y en la aplicación se evidencia algunas deficiencias que debe
saldar. En este sentido se presentan algunas recomendaciones para mejorar la aplicación
del Programa.
1. El Programa debería aprovechar mejor la relación con el Banco de la Nación,
familiarizando a las beneficiarias con el sistema financiero, aprovechando las
ventajas que el sistema financiero le puede dar como el ahorro y las
transferencias monetarias. Dichas restricciones forman parte del diseño del
programa que podrían ser corregidas fácilmente.
2. Es necesario mejorar la coordinación con el INEI para redefinir la estrategia de
recolección de información socioeconómica, de modo que puedan definirse
indicadores respecto de los cuales pueda hacerse un seguimiento periódico de
ellos.
5
3. Mejorar la coordinación con las demás instancias del Estado, sobre todo con los
sectores de Salud y Educación, cuya intervención no debería limitarse al control
del cumplimiento de las condicionalidades. Asimismo, el INEI debería
coordinar con los sectores de educación y salud en cuanto al recojo de
información, de manera que las tres instituciones puedan homogenizar la
información, permitiendo generar indicadores adicionales sobre los cuales se
puedan realizar futuras evaluaciones.
4. Se recomienda emprender una campaña en coordinación con el sector Educación
y la comunidad educativa (sociedad civil y sector público) para lograr la
implementación de medidas que aseguren que el esfuerzo en una mayor
matrícula y permanencia en la escuela se traduzcan realmente en mayores
niveles de capital humano.
5. El Programa debe encontrar mecanismos para evitar, o al menos minimizar, la
politización a nivel local, y debe atender las particularidades culturales de cada
zona en la que opera y tomar en cuenta que las necesidades de cada región son
diferentes, aún cuando todas ellas comparten la condición de pobreza extrema.
La continuidad de un mecanismo riguroso y transparente de selección de
personal como el que existe es muy útil en este caso.
6. Finalmente, uno de los temas claves que JUNTOS enfrentará en el corto plazo es
el de encontrar mecanismos de salida adecuados, para lograr cambios
sustanciales en las opciones de superación de la pobreza de las familias. El
Programa tiene un periodo de vida de 4 años y transferencias posteriores con un
20% menos sobre el monto inicial, dependiendo si la familia no ha logrado
superar su condición de pobreza. Ya pasaron más de dos años de transferencias y
es claro que en el año y medio que queda del Programa, la mayoría de familias
no habrán logrado salir de esta condición, lo que generará conflictos a nivel de
los hogares, políticos y sociales locales. Por tanto, es necesario tener bien
definidos qué indicadores van a ser tomados en cuenta para deducir quienes
continúan y quienes salen en el programa, a quienes se les disminuye la
transferencia y si la disminución obedece a criterios como las edades y la
cantidad de niños y es gradual o si es inmediata e igual para todos.
6
1. Antecedentes
Los programas de transferencias condicionadas constituyen un nuevo tipo de programa
social. Desde la última década, este tipo de programa ha adquirido cada vez mayor
popularidad por los resultados positivos que ha tenido sobre todo en México con el
programa Progresa (ahora Oportunidades), y en Brasil con Bolsa Familia (antes Bolsa
Escola).
Estos programas de transferencias condicionadas suelen tener dos objetivos generales;
por un lado favorecer a los grupos de la población más pobres (aumento de la equidad
en la distribución), y por el otro aumentar el bienestar de la sociedad en el futuro
promoviendo mejoras en la acumulación de capital humano, educación, salud y
nutrición, sobre todo para lograr una generación futura mejor dotada (Rawlings y Rubio
2003). Con tal motivo, el Estado otorga un beneficio que puede ser monetario o en
especies, a cambio del cumplimiento de ciertas condiciones por parte del hogar
beneficiario.
Siguiendo las experiencias de programas como Oportunidades o Bolsa Familia, en abril
del año 2005 el gobierno peruano lanzó el Programa Nacional de Apoyo Directo a los
Más Pobres, para el cual se estableció la denominación de “JUNTOS”. Se trata de un
programa social “dirigido a la población de mayor vulnerabilidad, en situación de
extrema pobreza, riesgo y exclusión, que promueve el ejercicio de sus derechos
fundamentales a través de la articulación de la oferta de servicios en nutrición, salud,
educación e identidad”. 1 El marco político del Programa está constituido por el Acuerdo
Nacional, los lineamientos de la Carta Política Social, los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, y el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR).
Con el propósito de contribuir al mejor desempeño del Programa mediante la
documentación de evidencias en torno a los avances, procesos y nudos críticos en su
desempeño, en noviembre del 2007 CARE Perú y el Consorcio de Investigación
Económica Social (CIES) convocaron a realizar el estudio “Análisis de desarrollo del
Programa JUNTOS en tres regiones seleccionadas”, para el cual se escogió las regiones
de Huancavelica, Huánuco y Apurímac.
De acuerdo con los Términos de Referencia de esta convocatoria, el objetivo general del
presente estudio es obtener una visión del cumplimiento de los objetivos del Programa
JUNTOS en las tres regiones seleccionadas.
2. El programa de transferencia condicionada JUNTOS
El Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres JUNTOS fue creado
mediante el decreto supremo Nº 032-2005-PCM en abril del 2005. El Programa tiene
como finalidad
“… ejecutar transferencias directas en beneficio de las familias más pobres de
la población, rurales y urbanas. El Programa facilitará a las familias
beneficiadas, con su participación y compromiso voluntario, prestaciones de
salud, nutrición, de educación e identidad, orientadas a asegurar la salud y
1
Véase la página web del Programa: www.juntos.gob.pe
7
nutrición preventiva materno-infantil, la escolaridad sin deserción así como el
registro e identificación”. 2
En el corto plazo, JUNTOS pretende atenuar la pobreza extrema, y en el largo plazo
desarrollar capacidades humanas para prevenir la transmisión intergeneracional de la
pobreza. Con tal fin, el Estado transfiere fondos a los ministerios de Educación, Salud y
Mujer y Desarrollo Social, y una donación de 100 soles mensuales a las familias
seleccionadas. El Programa, de carácter temporal para sus participantes, evaluará a los
mismos después de cuatro años de permanencia para identificar si han podido superar su
condición de pobreza. De ser así, salen del Programa, pero en caso contrario, vuelven a
ser incorporados, pero el incentivo económico ya no será de 100 nuevos soles, sino un
20% menor. 3
Hasta noviembre del 2007, JUNTOS había llegado a 14 departamentos en el país:
Apurímac, Huancavelica, Ayacucho, Huánuco, La Libertad, Ancash, Junín, Cajamarca,
Puno, Cusco, Piura, Pasco, Loreto y Amazonas, con focalización en los distritos de
extrema pobreza. Según la estadística oficial, esta cobertura geográfica representa a 625
distritos, 336,555 hogares y cerca de 1´700,000 peruanos beneficiados. 4 Por el tipo de
focalización JUNTOS es un programa eminentemente rural.
La transferencia recibida es de libre disponibilidad, pero no es incondicional, pues está
supeditada a una serie de compromisos de participación en programas sociales de salud,
nutrición, educación y desarrollo ciudadano. Las condicionalidades exigidas a los
beneficiarios son de cuatro tipos:
1. Educación: 85% de asistencia a la escuela.
2. Salud: Vacunación completa; desparasitación; entrega de suplementos
vitamínicos para niños hasta 5 años; controles pre y post natales; asistencia a
charlas educacionales; recepción de suplementos vitamínicos y vacunas;
utilización de pastillas de cloro. Cabe mencionar que el parto institucional no
constituye parte de las condicionalidades de salud, pero el personal de salud
asumió este requerimiento como parte de las condicionalidades impuestas por
JUNTOS.
3. Nutrición: Control del crecimiento y desarrollo para niños hasta cinco años;
participación en el Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de
Mayor Riesgo (niños entre 3 y 6 meses).
4. Identidad y ciudadanía: Participación en el programa “Mi Nombre” para niños y
adultos sin partida de nacimiento o DNI.
El control de cumplimiento se realiza trimestralmente. Para tal motivo, los
establecimientos de salud a nivel local y de educación llenan formatos que han sido
elaborados por la oficina central del Programa y permiten hacer un seguimiento del
cumplimiento de los compromisos. Esta información es remitida a la central de
JUNTOS que, en caso que incumplimiento, suspende la entrega de la transferencia a la
familia por tres meses. En caso de reincidencia en el incumplimiento se suspende la
transferencia definitivamente.
2
Texto de acuerdo con el Decreto 062-2005 que modifica los párrafos 1,3,4 y 5 del decreto 032-2005PCM.
3
www.juntos.gob.pe
4
Ibíd.
8
JUNTOS constituye hoy una de las principales acciones de la política social y es, por su
magnitud, el programa social de mayor escala (en términos de presupuesto y cobertura).
Por ello es crucial mejorar sus resultados, sobre todo a partir de las experiencias de los
países que iniciaron sus programas de transferencias condicionadas con antelación. En
casi todos los casos estos programas son vistos como exitosos como mecanismo de
mitigación de la pobreza; sin embargo, aun hay muy limitada evidencia de sus logros en
cuanto a superación (más permanente) de la condición de pobreza de los beneficiarios.
3. El estudio
Luego de más de dos años del funcionamiento no se tienen estudios referidos al
funcionamiento del Programa JUNTOS y al impacto que puede estar teniendo.
Desgraciadamente, no se levantó una línea de base respecto de la cual puedan evaluarse
los resultados atribuibles a su funcionamiento, por lo que actualmente resulta difícil
aplicar técnicas de evaluación estándar basadas en la comparación de grupos
beneficiados por el Programa (tratados) y grupos no beneficiarios (controles).
Asimismo, si bien el Perú cuenta con un conjunto de fuentes estadísticas que podrían
ayudar a tener mediciones aproximadas de los resultados de Juntos (Encuestas de
Hogares, Censo de población, Censo escolar, etc.), estas enfrentan serias limitaciones
para su utilización conjunta, y a la vez no permiten obtener inferencias a nivel de los
hogares. A pesar de estas limitaciones exploramos la información secundaria existente
para tomar de ella, aquello que al menos de modo indicativo nos pueda ayudar a
aproximarnos a evidencia de cambios en los segmentos de la población beneficiados por
el Programa JUNTOS.
La metodología aplicada en este estudio busca:
1. Analizar el nivel de cumplimiento de los compromisos asumidos por los
beneficiarios de JUNTOS en los diferentes ámbitos de la evaluación.
2. Entender cómo las familias usan la transferencia de libre disposición.
3. Identificar factores que favorecen o dificultan el funcionamiento del programa y
la consecución de sus objetivos.
3.1 Metodología aplicada
La metodología aplicada consistió en la observación directa de localidades dentro de los
3 departamentos seleccionados, y en entrevistas en profundidad a promotores del
Programa JUNTOS, a beneficiarias, al personal de los centros de salud y de ser posible
(tomando en cuenta que las visitas se realizaron durante la época de vacaciones) de los
centros educativos, a autoridades municipales, así como a funcionarios del Banco de la
Nación y de la RENIEC. La primera visita fue a la provincia de Pachitea en Huánuco y
sirvió como estudio piloto para mejorar el trabajo que se realizaría en Apurímac y
Huancavelica. Las visitas a los otros dos departamentos se realizaron de manera
simultánea, habiendo establecido ya desde Lima una coordinación con los funcionarios
de JUNTOS.
Los lugares visitados fueron Panao, Molino y Umari en la provincia de Pachitea en
Huánuco; Huanipaca y San Pedro de Cachora en la provincia de Abancay, y Curpahuasi
9
en la provincia Grau en Apurímac; así como Acoria, Yauli y Ccasapata en la provincia
de Huancavelica.
3.2 Selección de los distritos
Para el presente estudio se seleccionó un conjunto de distritos con características
observables similares, pero que a la vez mantengan una diferenciación en cuanto a la
cantidad de hogares beneficiarios respecto de la totalidad de hogares. Las zonas se
definieron en función a la población total, proporción de la población de 0 a 5 años, de 6
a 16 años, pobreza por NBIs, proporción de mujeres en edad fértil, desnutrición crónica
de acuerdo al censo de peso y talla 2005, los datos fueron obtenidos de la Encuesta
Continua (ENCO) 2006, del Censo de Población y Vivienda 2005, y del Censo Escolar
de Peso y Talla 2005 5 .
El punto de corte de la proporción de beneficiarios es arbitrario, habiéndose fijado en
0.6, lo cual significa que en el distrito seleccionado los hogares beneficiarios
representan más del 60% del total de hogares. Estos distritos serán los que
denominaremos distritos con alta profundidad, mientras que uno con menos de 60% de
hogares beneficiarios será considerado un distrito de baja profundidad del Programa.
Debe notarse que las parejas de distritos seleccionados no varían si el punto de corte se
establece en 0.54 y se eleva hasta un 0.67; esto significa que dentro de todo el intervalo
[0.54, 0.67] se obtienen las mismas parejas de distritos seleccionados. 6 De este modo se
construyeron parejas de distritos “ideales” para comparar. Es decir distritos muy
similares en términos de características observables y con la mayor diferencia en cuanto
a la profundidad del programa en cada uno de ellos.
Cuadro 1
Parejas de distritos seleccionadas
Huánuco
Huancavelica
Apurímac
Departamento
Provincia
Nº Pareja
COTABAMBAS
1
ABANCAY
2
GRAU
3
TAYACAJA
1
HUANCAVELICA
2
ACOBAMBA
3
HUANCAVELICA
4
DOS DE MAYO
1
PACHITEA
2
AMBO
3
Profundidad del
programa
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
Distrito
MARA
CHALLHUAHUACHO
SAN PEDRO DE CACHORA
HUANIPACA
CURPAHUASI
PROGRESO
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
SALCABAMBA
TINTAY PUNCU
ACORIA
YAULI
ROSARIO
ANTA
MANTA
VILCA
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
SILLAPATA
CHUQUIS
MOLINO
UMARI
SAN FRANCISCO
COLPAS
Ubigeo
30505
30506
30108
30105
30702
30708
90714
90718
90103
90117
90208
90203
90110
90116
100322
100307
100803
100804
100206
100203
Por razones de accesibilidad se decidió visitar las parejas 2 y 3 en Apurímac, la 2 en
Huancavelica y la 2 en Huánuco. Los distritos seleccionados para el estudio fueron:
5
Ver Anexo 1
Si se eleva aún más el punto de corte lo que sucede es que sólo obtendríamos una sola pareja “ideal” de
distritos que visitar para la realización de este estudio. Fijando el punto de la proporción de beneficiarios
en 0.6 se pueden obtener por los menos tres parejas dándonos la libertad de elegir cuales de ellas visitar,
esta vez teniendo en cuenta una restricción adicional que no se había tenido en cuenta, la accesibilidad a
dichos distritos (ver anexo 1).
6
10
1. Umari y Molino, provincia de Pachitea, departamento de Huánuco;
2. Yauli y Acoria, provincia de Huancavelica, departamento de Huancavelica;
3. San Pedro de Cachora y Huanipaca, provincia de Abancay, y Curpahuasi,
provincia de Grau, departamento de Apurímac. 7
Las visitas se reportaron en el Informe de Campo entregado el 10 de marzo al CIES.
3.3 Resultados del estudio
A continuación se presentarán los hallazgos del estudio referente a las diferentes etapas
del Programa JUNTOS: La selección de los beneficiarios, el cumplimiento de las
condicionalidades, la oferta de servicios estatales, la aplicación del programa y su
impacto en el contexto de su intervención.
3.3.1 Una aproximación a la efectividad de JUNTOS
Tratar sobre la efectividad o inefectividad de JUNTOS es un tema complicado. Primero,
porque no todos entenderán lo mismo cuando nos referimos a efectividad. Y en segundo
lugar, porque gran parte de los resultados que JUNTOS como programa de
transferencias condicionadas pueda tener, dependen del funcionamiento de la oferta de
los servicios públicos como educación y salud. Es bien sabido que la situación de la
educación pública y de los servicios de salud es bastante precaria, hay problemas de
presupuesto, de gestión y coordinación entre las diferentes instituciones e instancias
estatales. Debido a ello presentamos los indicadores y resultados recogidos durante esta
consultoría que nos permitirán operacionalizar el concepto de efectividad en relación a
los diferentes niveles de acción que tiene JUNTOS.
Cuadro 2
Indicadores y apreciación sobre la efectividad de JUNTOS y los sectores en el
contexto de un programa de transferencias condicionadas
ENTREGA DE LA TRANSFERENCIA MONETARIA
INDICADOR/CONDICIÓN
Publicación y difusión periódica y anticipada del
cronograma y lugares de pago
EXISTENCIA Y CUMPLIMIENTO
www.juntos.gob.pe
Si, página web de JUNTOS
Sí, se implementó el pago en
transportadoras, cuando las agencias del BN
son muy distantes de las localidades de las
beneficiarias
Ver anexo 9
Bajar los costos de transacción asociados con el cobro
de la transferencia
Disponibilidad suficiente de dinero para cubrir el pago de
trasnferecnia (sea en BN o transportadora)
Sí, esto se constató en las vivtas de campo
Entrega personal de la trasnferencia a cada beneficiaria,
con la sola presentación de la tarjeta del programa y/o
DNI
Sí, esto se constató en las vivtas de campo
7
FUENTE DE INFORMACIÓN
Ver los mapas en el Anexo 2.
11
Ver anexo 9
Ver anexo 9
EDUCACIÓN
Censo escolar 2004 y 2006, y
visitas de campo a localidades
beneficiarias. (Ver cuadros 7, 8 y
9 en el documento)
Variaciones en la tasa de retiro
Sí, pero con varios matices, construido a
partir de los censos escolares 2004 y 2006
El censo escolar 2006 sólo reporta retiros
hasta dicimbre de 2005. Por lo tanto para
constuirlo es necesario el censo escolar
2007, que no está disponible aún.
Edad adecuada de ingreso a la escuela
No hay evidencia suficiente de que haya un Censo escolar 2004 y 2006. (Ver
cambio en la edad de ingreso a la escuela. cuadros 1 y 2 del anexo 4)
Aumento/mejora de la infraestructura escolar
No, en las visitas de campo se constató que
no ha habido cambio alguno en el estado de
las aulas y el mobiliario.
Ver anexo 9
Variación positiva de la matrícula
SALUD
Número de obstetrices y enfremeras/Mujeres en edad
reproductiva*
No podemos afirmar categóricamente que
de acuerdo con este indicador exista una
mejor condición de oferta en los distritos con
alta penetración de JUNTOS,
Censo 2005 y Censo de
independientemente de la disperción
Infraestructura 2004 (Ver anexo
poblacional.
5)
Número de enfermeros y técnicos/Menores de 5 años*
La evidencia muestra que no hay una mayor
oferta en distritos con alta penetración de
JUNTOS, tal como se esperaría e
Censo 2005 y Censo de
independientemente de la densidad
Infraestructura 2004 (Ver anexo
poblacional.
5)
Aumento en la atención de partos institucionales (o han
disminuido los partos domiciliarios) y hospedaje de
mujeres en casas de espera.
Aumento/mejora de la infraestrutura de los servicios de
salud
La información recogida en los centros de
salud de Umari (Huánuco) y Yauri
(Huancavelica) permiten corroborar que
estos indicadores de salud han mejorado en
relación al año 2005.
No tenemos evidencia cuantittiva. Sin
embargo las visitas sugieren algunas
mejorías en cuanto a la compra de
instrumental y en algunos casos a la
contratación de personal. De todos modos
hay muchos matices en lo observado.
Ver gráficos 1 y 6 en el
documento.
Ver anexo 9
Visitas de campo a localidades
beneficiarias
*Diremos que la condición no se cumple si este numero es menor o igual al
promedio de observado en los distritos de la misma provincia. Es decir, la
oferta se encuentra relativamente en peor estado en comparación a sus
pares de la zona.
IDENTIDAD
% Adultos con DNI
A partir de los datos de la ENCO 2006 no es
posible concluir que haya o no diferencias
entre los distritos con alta y baja densidad de ENCO 2006 (Ver cuadro 2 en el
JUNTOS.
anexo 8)
% Menores con partida de nacimiento
A partir de los datos de la ENCO 2006 no es
posible concluir que haya o no diferencias
entre los distritos con alta y baja densidad de ENCO 2006 (Ver cuadro 1 en el
JUNTOS
anexo 8)
12
APROVECHAMIENTO DE LA TRANSFERENCIA EN LOS HOGARES
Incremento del ingreso monetario
Sí, pues la transferencia representa al
menos tres cuartas partes de los ingresos y
gastos monetarios, en términos per cápita.
ENAHO 2004 y 2006 (Ver
cuadros 15 y 16 en el
documento)
Cambios en el gasto de consumo del hogar
(Alimentación,Vestido y calzado
Sí, registran cambios en algunos productos, ENAHO 2004 y 2006 (Ver
pero la evidencia no es suficiente para hacer cuadro 11 en el documento, y
cuadro 1 en el anexo 6)
una afirmación categórica.
De mejora en a calidad de vida
De empoderamiento de la mujer
Número de mujeres perceptoras de ingresos
No hay evidencia alguna, los estimados
provenientes de la ENAHO, no muestran
variación ni diferencia alguna
ENAHO 2004 y 2006 (Ver
cuadro 1 en el anexo 7)
De desarrollo de mercados locales
No existen datos con los cuales se puedan
construir indicadores. Sin embargo no hay
evidencia concluyente de las visitas de
Mayor variedad y disponibiliad de productos que se ofrececampo
No existen datos con los cuales se puedan
construir indicadores. Sin embargo no hay
evidencia concluyente de las visitas de
campo
Mayor número de tiendas
Ver anexo 9
Ver anexo 9
Establecimiento de ferias comercials los días de pago
No hay evidencia cuantitativa. Sin embargo
se constato en las visitas de campo que
grupos de comerciantes siguen los
cronogramas de pago para instalar mini
ferias en las que se comercializan diferentes
artículos
Ver anexo 9
Aumento de las ventas en los días de pago
Aunque no hay evidencia cuantitativa, las
entrevistas con los comerciantes mostraron
que las ventas aumentan significativamente
en los días de pago.
Ver anexo 9
De acuerdo con los indicadores mostrados, y la evidencia tanto cuantitativa como
cualitativa recogida en las visitas a las localidades beneficiarias, podemos afirmar que
JUNTOS cumple efectivamente su función en cuanto a la entrega de la transferencia
monetaria a las beneficiarias. En lo que respecta a los servicios de salud, educación e
identidad, a JUNTOS no parece lograr grandes cambios, pero es claro que no puede
atribuírsele a este programa la responsabilidad por el buen o mal desempeño de cada
uno de estos sectores, que en teoría debían coordinar con Juntos para lograr mayor
aprovechamiento del esfuerzo de las familias beneficiarias. El funcionamiento de dichos
servicios, y por lo tanto la contraparte de la oferta, es responsabilidad exclusiva de cada
sector y no de JUNTOS.
En cuanto al aprovechamiento de la transferencia, la información y evidencia de la cual
disponemos no nos permite dar una apreciación sobre la efectividad del programa. Para
hacerlo se necesitan nuevas fuentes de información diseñadas específicamente para
hacer un seguimiento del funcionamiento del programa. Del mismo modo con la
información disponible no podemos afirmar categóricamente que JUNTOS este
contribuyendo o no al mayor desarrollo de los mercados locales.
3.3.2 La selección de beneficiarios
Según el diseño del Programa JUNTOS, la selección de los beneficiarios debía
realizarse en tres etapas: focalización geográfica, focalización de hogares-censo y
validación en la comunidad. La primera etapa, es decir la designación de los distritos
donde se iba a aplicar el Programa, se sustentó en cinco variables: pobreza extrema,
13
brecha de pobreza, desnutrición crónica infantil, existencia de dos o más Necesidades
Básicas Insatisfechas, y un grado alto de afectación por la violencia política. Como
referencia se utilizó el Mapa Nacional de la Pobreza del MEF y el Informe Final de la
CVR. La segunda etapa consistió en la aplicación de una encuesta sobre la situación
socioeconómica de los hogares en los distritos seleccionados, diseñada y ejecutada por
el INEI. La validación comunal, finalmente, debía involucrar la comunidad en su
conjunto, no sólo para corregir errores en la focalización, sino también para legitimar
socialmente al Programa (Francke y Mendoza 2006: 406).
Cuadro 3
Flujograma de selección de beneficiarios JUNTOS
INEI: Realiza un
estudio socio
económico
(censal), para
crear una relación
de beneficiarios.
A partir de los datos
recogidos por el INEI, un
primer filtro para la
selección de beneficiarios:
Mujeres embarazadas y
viudos o apoderados con
niños hasta los 14 años.
Un segundo filtro es la
situación de pobreza o
extrema pobreza de estas
personas.
Firma de
acuerdo de
compromiso del
beneficiario con
el programa
JUNTOS.
Firma de
beneficiarios de
formatos de
salud y
educación
Primer taller,
explicando las
condiciones de
la transferencia
monetaria en
identidad,
nutrición, salud y
educación y
firma de acta de
acuerdos
Apertura de
cuentas de
ahorro para
beneficiarios
en el BN
La lista de
potenciales
beneficiarios es
remitida a la
RENIEC y BN para
verificación masiva
de datos (DNI)
Representantes
regionales y/o
distritales realizan
asambleas de
validación con la
población, para
definir la condición
de pobreza de cada
familia seleccionada
Difusión de
relación de
beneficiarios,
lugares de pago y
fechas de pago a
través de distintos
medios.
Cada tres meses se
realiza un monitoreo
de los compromisos
asumidos por los
beneficiarios.
Fuente: JUNTOS 2007
La focalización geográfica no fue analizada en este estudio. Empero, la visita a los
distritos permitió recoger experiencias y percepciones de la población referente a la
segunda y tercera fase de la selección: la encuesta aplicada por el INEI y la validación
comunal. En ambos casos, las apreciaciones que resumimos a continuación son bastante
críticas respecto de su implementación.
No cabe duda que INEI es la institución idónea para realizar la labor del levantamiento
de la información socio-económica, más aún siendo esta de naturaleza censal. Sin
embargo, este estudio ha encontrado que uno de los principales problemas que enfrenta
el Programa está relacionado con la recopilación de la información que se efectuó en el
censo. Sin excepción, en todos los distritos visitados y sólo con matices entre los
14
sectores entrevistados, se identificaron problemas y limitaciones de este levantamiento
de información, tanto en lo que se refiere al diseño como a la aplicación. Por ejemplo,
personal de la oficina del Programa JUNTOS en Huancavelica señaló que los criterios
aplicados en el diseño a veces eran ajenos a la realidad en la región. Sobre la
implementación, son coincidentes los testimonios de que en muchas zonas,
especialmente las de más difícil acceso, simplemente no se llegó a recoger datos,
quedando fuera de los padrones los hogares más alejados (que suelen ser los más
pobres). En Huánuco y en Huancavelica, varios entrevistados manifestaron que los
encuestadores sólo se movilizaron hasta la punta de carretera, adonde habían citado a las
autoridades de las poblaciones más lejanas para que les ayuden en llenar los
formularios. En algunas localidades se realizó la recopilación de la información en
lugares públicos, a veces sólo con aquellas personas que habían escuchado el llamado
de que había que empadronarse sin tener claro de qué se trataba. Con este tipo de
metodologías, la calidad, veracidad y sesgos de la información recogida se ponen en
cuestión.
Existe así una distorsión a partir de la información, pues no siempre se ha verificado las
condiciones físicas de la vivienda que son la base de cualquier algoritmo que pretenda
ser discriminante de la condición de pobreza. Además existía una mayor probabilidad
de encuestar a aquellas personas que pertenecen a hogares más cercanos a la principal
aglomeración de viviendas de cada localidad, y/o a aquellas mejor informadas las cuales
no necesariamente son las más pobres o necesitadas.
Un factor adicional no siempre tomado en cuenta es que a veces viven varias familias en
una sola vivienda, pero se las ha registrado como una sola. En Huánuco se han
reportado además problemas de límites entre distritos, que impidieron llevar a cabo el
censo en las localidades limítrofes. De acuerdo con las entrevistas realizadas en las
localidades visitadas, en el segundo levantamiento de información se logró mejorar en
algo el proceso de recopilación de la información, pero los problemas mencionados
persistieron.
Adicionalmente, no se logró conocer la ficha, ni el algoritmo, ni sus niveles de
confiabilidad para identificar si un hogar calificaba o no como beneficiario. Siendo este
el principal programa social del país, la transparencia en los aspectos técnicos que lo
respaldan es de la mayor importancia y por ende debería ser no sólo un asunto de interés
público, sino que además debería promoverse una discusión técnica sobre este
procedimiento para validarla y respaldarla.
En relación con la validación comunal a lo largo de las visitas hemos encontrado
dificultades. La información levantada en las localidades visitadas da cuenta de que ha
existido en ocasiones una suerte de colusión entre miembros de las comunidades, ya
sean relacionados con conflictos entre grupos, rivalidades personales, o conflictos con
las autoridades de la comunidad. Se han reportado casos en los que las asambleas
comunales validaron a hogares que no estaban dentro de los padrones proporcionados
por el INEI, pero no por ser particularmente necesitados sino más bien por tener
influencia dentro de la comunidad. De esta manera, la validación de los hogares
beneficiarios en algunas ocasiones ha respondido a criterios distintos al de la pobreza.
En San Pedro de Cachora, para mencionar un ejemplo, las autoridades locales
bloquearon el ingreso de hogares necesitados y favorecieron el ingreso de otros no tan
pobres.
15
“Los más acomodados marginan a los que tienen menos, los acusan de borrachos, no
merecen ser parte del Programa, así los más pobres quedan a un lado”.
Promotora de JUNTOS en Apurímac
En muchas asambleas de validación, además de los miembros de la comunidad habían
asistido autoridades locales, miembros del sector Salud e incluso algunos de los
primeros promotores de JUNTOS. Estas fuentes externas resaltaron que era sumamente
difícil intervenir en las asambleas sin ganarse el rechazo del grupo que se veía afectado,
de modo que casi ha sido imposible interponerse en contra de las colusiones que se
dieron en esta etapa. Los hogares que no fueron incluidos, a su vez, a menudo tuvieron
que aceptar la decisión de la asamblea porque no poseían influencia suficiente o porque
optaron por no perturbar la paz social en la comunidad.
“En la asamblea de validación nadie quiere ganarse enemistades, así que no son tan
transparentes como se supone deberían serlo”.
Promotora de JUNTOS en Apurímac
“Hay problemas de focalización, la validación comunal parece ser otro problema,
debido a las pugnas que hay siempre dentro de las comunidades”.
DIRESA Abancay
En Apurímac y Huánuco también se ha señalado que algunas autoridades locales
utilizan JUNTOS para fines políticos, incluso amenazando con la expulsión del
Programa a beneficiarios que no estén de acuerdo con alguno de los planteamientos de
las autoridades, haciendo creer a la población que ellos son los responsables de la
transferencia y de su implementación. Esto muestra la intervención que podrían tener
algunas autoridades locales para proteger a personas que no deberían ser beneficiarias.
Si bien no se nota una politización del Programa a nivel “macro”, sí se han presentado
este tipo de problemas en el nivel local.
Hay que recordar que a nivel de distritos pequeños los conflictos políticos son muy
exacerbados. Recordemos que es justamente en este tipo de distritos pequeños donde las
autoridades suelen ser elegidas con menores porcentajes de votación y donde más
procesos de revocatoria se realizan. Con estas condiciones, el rol del alcalde y las
autoridades es frágil y siempre hay la tentación de aprovechar pequeños espacios de
poder derivados del programa Juntos.
La apreciación de Francke y Mendoza (2006: 406), de que la validación comunal fue un
“elemento clave no solo para corregir errores en la focalización y depurar posibles
filtraciones, sino también para legitimar socialmente al Programa” no se deja
generalizar para el ámbito de nuestro estudio, donde se ha recibido una importante
cantidad de quejas sobre personas que no deberían ser beneficiarios del Programa
JUNTOS, mientras que otras que lo merecen ser quedaron afuera. Se ha generado así
una situación de constantes reclamos y un malestar que no sólo afecta la labor de los
promotores de JUNTOS, sino también a los hogares beneficiarios. Una delegada de
16
beneficiarias en Yauli, por ejemplo, manifestó que “nos ven con rencor”, e invocó al
gobierno abrir una nueva etapa para incluir más familias al Programa.
En suma, el principal problema encontrado en este estudio es sin duda el referido a la
recopilación de la información socioeconómica por parte del INEI y a la validación
comunal, lo cual impone dificultades durante todo el desarrollo del Programa y le quita
legitimidad ante la población. Para subsanar el problema, por ejemplo, los promotores
de JUNTOS en Yauli, Huancavelica, enviaron hace algunos meses a la central de la
institución una lista de los hogares más necesitados en el distrito que no fueron
incluidos al Programa, solicitando su consideración. Hasta el momento de nuestra visita
no habían recibido respuesta. Asimismo, la información censal recopilada por el INEI
debería permitir generar información que al menos fuera útil para el seguimiento del
Programa.
Para proponer recomendaciones que permitan mejorar estos mecanismos habría que
contar con acceso directo a dichos mecanismos. En términos de la evaluación censal,
además de requerirse de una suerte de “auditoría” sobre lo hecho, debería contarse con
un plan de seguimiento de los hogares y con una metodología para ello. En relación con
la validación comunal se requiere de afinar los procesos y generar mecanismos que
eviten que esta etapa pueda ser controlada por grupos de interés o poder locales, sin por
ello limitar el esfuerzo participativo. Para ello se requiere de un análisis en profundidad
del mecanismo y de su implementación en los nuevos lugares donde se aplique el
programa JUNTOS (para presenciar esta etapa).
3.3.3 Cumplimiento de las condicionalidades
En términos generales se puede señalar que JUNTOS funciona bien en lo referido al
cumplimiento de las condiciones asumidas por los beneficiarios. El sistema de control
es rígido y eficiente. Además, 100 soles mensuales es un monto importante en zonas de
extrema pobreza 8 , de modo que las familias beneficiarias por lo general se cuidan
mucho en cumplir con las condiciones. 9
Se ha establecido que el control del cumplimiento de las condicionalidades sea
trimestralmente. Para esto el Programa JUNTOS ha diseñado una serie de formatos que
permiten recoger información sobre la asistencia a los servicios de salud y educación.
Estos formatos son trasladados a los establecimientos locales – escuelas, centros de
salud – que tienen a su cargo el llenado e indicar la asistencia o inasistencia de cada
familia beneficiaria. Como señalan Francke y Mendoza (2006: 417), el sistema de
control “tiene un sentido absolutista, carente de graduación; no se hace distinción entre
los niveles de incumplimiento. Para efectos prácticos, lo mismo da si la familia registró
80% de inasistencias que 30% de inasistencias”. Además, “el sistema resulta punitivo
antes que preventivo, pues el desarrollo del Programa implica que para un periodo dado,
primero la familia cobra; luego se verifica si esta cumplió con sus compromisos, y de
comprobarse incumplimiento, la familia es sancionada, siendo aplicada la sanción en el
siguiente periodo (trimestre)” (ibíd..; 418).
8
Ver análisis de la importancia de la transferencia en los ingresos de familias en condición de pobreza
extrema en la sección sobre los impulsos económicos.
9
Si bien la transferencia es de libre disponibilidad, en Huánuco se ha visto que las madres guardan los
recibos cuando compran ropa o útiles escolares para sus hijos, ansiosas de demostrar que no malgastan el
dinero.
17
El Ministerio de Educación ha implementado el Sistema de Información de Apoyo a la
Gestión de la Institución Educativa (SIAGIE), en el que se recogen datos sobre
asistencia, resultados de los alumnos y del centro educativo, este sistema es utilizado
como instrumento de supervisión para el Programa JUNTOS. Sin embargo, no se sabe
si el sistema seguirá funcionando el 2008, ya que, según información recogida en la
UGEL de Huancavelica, desde septiembre el MINEDU no cumple con los pagos a los
supervisores, pues se recibió una orden de Lima por la que se suspendieron estos pagos.
En cuanto a salud y nutrición, el control se lleva a cabo en los centros de salud, que
tienen a su cargo el llenado de los formularios sobre el cumplimiento de los
compromisos.
Si una familia no cumple con uno de los compromisos, es suspendido por un periodo de
tres meses; en caso de reincidencia la suspensión es definitiva. La oficina regional de
Huancavelica, que atiende alrededor de 40,000 familias, suspende trimestralmente entre
2,000 y 2,800 de ellas, con tendencia decreciente. En Panao (Huánuco), en el último
trimestre se suspendieron alrededor de 100 de un total de más de 1,300 familias, dos
tercios por no cumplir con los requisitos referidos a educación y un tercio por no
cumplir con los compromisos relacionados con salud. En algunos casos, los promotores
manifestaron que los profesores a veces no reportan ausencias porque temen represalias
por parte de los padres de familia; también se han reportado o bien pequeñas “coimas” a
los docentes para que certifiquen la asistencia, o bien el pedido de “pequeñas cuotas”
por parte de los profesores para hacerlo.
Sin embargo, de acuerdo con la información recogida se trata de casos más bien
aislados; en general, los beneficiarios cumplen con los requisitos. Cabe señalar,
finalmente, que el diseño del sistema de control atenúa la presión sobre los promotores,
quienes no toman la decisión y sólo informan a los beneficiarios suspendidos sobre las
causas; sólo en casos contados se han reportado hostilidades contra ellos.
3.3.4 La oferta de servicios por parte del Estado
El impacto de los programas de transferencias condicionadas depende en gran parte de
la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado. Al respecto, las visitas a las
localidades seleccionadas ofrecen un panorama similar al interior de cada uno de los
departamentos, pero con algunos contrastes entre ellos. De modo general se puede
afirmar que la situación de la oferta de los servicios de educación y salud es precaria, no
sólo en cuanto a infraestructura sino también, y fundamentalmente, referente a recursos
humanos. Además de las carencias habituales, la implementación de JUNTOS ha
generado una carga adicional para el funcionamiento de estos dos sectores que no
siempre es adecuadamente amortiguada mediante el soporte y las transferencias a los
ministerios sectoriales a cargo de la prestación de los servicios.
Educación
En mayo del 2006, el Programa JUNTOS estableció un convenio marco con el
Ministerio de Educación, en el cual se comprometió a transferir más de 12.7 millones de
soles en el plazo de un año al ministerio para los departamentos de Apurímac,
Ayacucho, Huancavelica y Huánuco, para 70 distritos dentro de ellos los distritos
18
seleccionados para este estudio. Los fondos fueron destinados a la implementación de
un sistema de control de asistencia, a la distribución de paquetes de útiles escolares, y a
la aplicación de módulos para la capacitación docente. Con este convenio, el Programa
buscó mejorar la oferta del Estado para los beneficiarios en el rubro educación.
En los distritos visitados, sin embargo, no se ha notado impacto alguno de esta
transferencia. Es notable la mala calidad de la infraestructura en los centros educativos,
del mismo modo es evidente la falta de profesores y de material educativo que esté más
acorde con las realidades locales.
En Huánuco se ha encontrado que el sector educación no estaba preparado para el
aumento de la demanda que acompañó a la implementación de JUNTOS. Faltan
profesores, aulas y carpetas para poder atender este incremento de alumnos. En el
colegio de Panao hay un promedio de 48 alumnos por aula que a veces tienen que
compartir entre dos o tres una carpeta unipersonal. Según el Gerente Municipal de
Panao, la matrícula ha aumentado tanto que hubo escuelas con hasta 80 alumnos por
aula en el distrito, de modo que el municipio se vio obligado a contratar docentes.
También en Molino los padres de familia se han quejado debido a la gran cantidad de
alumnos por aula; la APAFA ha realizado actividades para cubrir los gastos para el
mobiliario. Una profesora de primaria comentó que existen varios salones con
hacinamiento de alumnos y que la capacidad del colegio ha sido sobrepasada por el
aumento de la demanda generado principalmente por JUNTOS. El centro educativo de
Huarichaca, un anexo de Molino, cuenta con sólo dos profesores y seis aulas para los
más de 500 alumnos de primaria. Según manifiesta el director, los materiales de
enseñanza de JUNTOS para el año escolar 2007 llegaron en noviembre.
En Apurímac y Huancavelica se presenta un panorama similar referente a la
infraestructura de las escuelas, aunque en estos departamentos no se ha reportado una
sobrecarga tan marcada de alumnos causada por JUNTOS.
La situación de los centros educativos en Curpahuasi, por ejemplo, es deplorable; el
colegio de primaria presenta rajaduras profundas en las paredes y goteras en los techos.
Durante nuestra visita un grupo de pobladores estaba construyendo lo que sería el local
del nuevo colegio de secundaria con fondos de la municipalidad distrital, pero era poco
probable que el local estuviera listo para el comienzo del año escolar. Una profesora de
primaria comentó que no hay problemas de sobrepoblación o hacinamiento de alumnos,
pues la cercanía a Chuquibambilla, la capital de la provincia, hacia que muchos padres
prefieran mandar a sus hijos a los centros educativos en esta ciudad, de modo que en
Curpahuasi se tenían grados con sólo 6 alumnos. Ahora que JUNTOS funciona, la
demanda ha aumentado, pero no ha sobrepasado aun la capacidad de la escuela.
También en Huanipaca se pudo ver que ambos centros educativos se encuentran en
pésimas condiciones; presentan gran cantidad de fisuras y rajaduras de consideración, el
mobiliario es muy antiguo y bastante deteriorado. Sólo en el caso de Cachora, los
centros educativos se encuentran en buen estado.
En los distritos visitados en Huancavelica, la situación parece ligeramente mejor que en
los otros dos departamentos. Según el director de la escuela primaria de Yauli, alrededor
del 50% de los 750 alumnos pertenecen a familias beneficiarias de JUNTOS. Sin
embargo, el número de alumnos habría más bien bajado con el Programa, porque los
19
promotores obligan a los padres de familia a matricular a sus hijos en su comunidad, a
veces en contra de su voluntad pues prefieren que estudien en la capital del distrito
debido al mayor prestigio y al mejor equipamiento de la escuela. Además, en el campo
enseñan también en quechua y los padres quieren que sea sólo en castellano. En la
escuela hay un promedio de 30 alumnos por aula; cuenta con 31 computadoras y se
están construyendo nuevos salones. El año pasado JUNTOS ha contribuido con un
pequeño paquete escolar para todos los alumnos, es decir no sólo los beneficiarios; ese
es el único beneficio que la escuela ha recibido del Programa.
En el colegio secundario de Acoria 10 tampoco se ha notado un aumento del alumnado
como consecuencia del Programa JUNTOS. El colegio cuenta con unos 370 alumnos y
18 profesores, con un promedio de 30 a 35 alumnos por aula; la deserción escolar se
mantiene en un 5%. El secretario del colegio reporta las carencias habituales en escuelas
rurales: falta de profesores (el municipio tiene que colaborar con una sección), de
materiales, de computadoras; esta situación, sin embargo, ya existía antes del Programa
JUNTOS.
De lo presentado en esta sección y de nuestras observaciones resulta evidente que la
oferta educativa no viene anticipándose a JUNTOS, revelando la existencia de severos
problemas de coordinación entre el sector educación y el Programa. Unido a estos
problemas de coordinación el sector educación enfrenta serios problemas de ejecución
de acciones orientadas a contrarrestar, en parte al menos, los efectos de la mayor
demanda atribuible a JUNTOS. El MEF, los municipios e incluso en algunas zonas los
padres de familia entregan recursos financieros para ayudar a reducir el déficit de oferta
del sector educación (en cantidad y calidad), pero el sector no logra usar estos recursos
de manera efectiva.
Pero además, y más grave aun, es que no se vienen anticipando algunos problemas
colaterales derivados del cumplimiento de las condicionalidades. Al menos dos de ellas
nos parecen importantes de discutir. En primer lugar, el hecho de que la mayor demanda
genere peores (respecto a la situación anterior a JUNTOS) condiciones educativas a los
estudiantes. Es decir, los alumnos que asistían a la escuela antes de JUNTOS enfrentan
hoy peores condiciones educativas (hacinamiento, menos atención del profesor, etc.).
Hay más cobertura, pero peor calidad. 11 En segundo lugar, hay presión para que los
niños beneficiarios asistan a la escuela de su zona. Esto inhibe esfuerzos que muchas
familias venían haciendo para enviar a sus hijos a escuelas de relativa mejor calidad (en
la capital del distrito, en otra provincia, etc.). Para algunos de los entrevistados este es
un problema real pues el “costo” de los 100 soles es someter a los niños a una educación
de peor calidad.
Salud También con el Ministerio de Salud, el Programa JUNTOS ha firmado un convenio
marco en mayo del 2006, que en este caso establece una transferencia de 16,6 millones
10
No fue posible ubicar a personal de la escuela primaria, que se encontraba cerrada debido a las
vacaciones.
11
Dados los bajos niveles de calidad es probable que esta reducción no implique un cambio relevante
(que tanto más se puede empeorar), pero existe.
20
de soles “con la finalidad de mejorar el acceso a los servicios de salud de la población
procedente de los distritos seleccionados para la intervención del Programa”.
En términos generales, en los distritos visitados la oferta del Estado parece mejor en
salud que en educación. Eso se debe a varios factores. Por un lado, la mayor demanda
generada por JUNTOS implica un aumento en los ingresos por el concepto de
atenciones médicas que son retribuidas por el Seguro Integral de Salud (SIS), lo que ha
permitido a algunos centros de salud a contratar más personal y/o mejorar sus
instalaciones e intervenciones. Por otro lado, a diferencia del sector educación que no
cuenta con fondos de JUNTOS para contratar a docentes, el sector salud sí recibe el
apoyo de médicos o enfermeros cuyos sueldos asume el Programa JUNTOS.
Aún así, en el sector salud se evidencia fundamentalmente la falta de recursos humanos.
Según información proporcionada por la DIRESA en Abancay, el Programa JUNTOS
ha causado un aumento no planeado de la demanda por servicios de salud en todo el
departamento de Apurímac, que se trata de suplir con serumistas; sin embargo, ellos no
estarían lo suficientemente capacitados debido justamente a su condición de serumistas
y por ende a su falta de experiencia. Esta situación se ha encontrado, con sus matices,
también en todas las regiones.
De acuerdo con la encargada, el centro de salud en Huanipaca (Apurímac) atendía a
aproximadamente 3,500 personas, lo cual incluye a las localidades que están a menos de
un día de camino. También en este caso el principal problema del establecimiento,
donde se brindan los servicios de medicina, cirugía y obstetricia, es la falta de personal.
Actualmente cuentan con un médico y un enfermero cuyos honorarios se pagan con los
recursos del SIS; además una enfermera, una obstetriz y un técnico nombrados por el
MINSA. Este centro de salud tiene nivel I-II, lo que significa que no puede atender
partos. Hace un par de años tenía todavía nivel I-III, pero el nivel disminuyó debido a la
falta de personal médico disponible para la atención.
21
Huanipaca:
Técnica
en
salud
realizando el
control
de
peso y talla a
niña
beneficiaria,
Febrero 2008
La situación respecto a la falta de recursos humanos se replica en los centros de salud
satélites que son cuatro en todo Huanipaca; sólo en un puesto de salud hay un médico,
en los demás solamente atiende un técnico en cada puesto. Antes de que JUNTOS
empiece a operar existía un programa de UNICEF en Huanipaca, que ya había
desarrollado cierta conciencia en los pobladores sobre los beneficios que tenía para sus
hijos el realizar controles periódicos y acudir con regularidad a los centros de salud, de
modo que no ha aumentado significativamente la demanda con el Programa.
El centro de salud de Cachora (Apurímac) es también de nivel I-II, cuenta con un solo
puesto satélite y la población estimada a la cual debe prestar servicio bordea los cuatro
mil habitantes. El encargado nuevamente señala que la principal carencia es la de
personal para atención, a pesar de que este centro de salud cuenta con un médico
(provisional), dos enfermeras, una obstetriz, un odontólogo y cinco técnicos. En
Cachora el personal, que viene trabajando varios años en el distrito, menciona que la
demanda por servicios casi se ha duplicado desde que empieza a funcionar JUNTOS.
El centro de salud de Curpahuasi (Apurímac), también de nivel I-II, la infraestructura
del local está bastante deteriorada, el instrumental que se utiliza es antiguo, y a
diferencia de Huanipaca y Cachora no se cuenta con una ambulancia. El principal
problema en este establecimiento es la falta de personal, pues sólo cuenta con un
médico (serumista), una obstetriz, un enfermero y un técnico. En la entrevista se señaló
que los recursos provenientes de las atenciones del SIS demoran demasiado en llegar, y
además llegan en insumos, más no en recursos directos. Es más, las peticiones a la
DIRESA no siempre son atendidas, o llegan con demasiado retraso. En este
establecimiento no supieron decirnos con claridad en cuanto estiman que la demanda se
ha incrementado en los últimos dos años, periodo en el que JUNTOS viene operando en
la zona, pues existe una alta rotación de personal. Sin embargo, el enfermero indicó que
la demanda si ha aumentado considerablemente.
22
A diferencia de los centros de salud en el departamento de Apurímac, el centro de salud
de Acoria (Huancavelica) cuenta con una adecuada infraestructura y equipo médico. El
centro tiene a su disposición una ambulancia y 4 motos, cuenta con 6 puestos de salud
anexos, y atiende a 4,300 beneficiarios, de un total de 10,300 habitantes. El médico
encargado refiere que desde la implementación del Programa JUNTOS ha aumentado la
atención a madres gestantes en un 80% y la atención a niños en un 30%. Aunque no
recibe nada de JUNTOS, el programa sí ha beneficiado el centro de salud a través de los
cobros por atención, que es de S/. 2 por consulta, S/. 5 por atención odontológica y S/.
10 por ecografía. Sobre todo en los días de pago, las madres que han llegado de
comunidades alejadas aprovechan para acudir al centro de salud.
En Yauli (Huancavelica), el médico encargado manifestó que su centro de salud ya
había superado las metas planteadas para el año 2010 debido a la implementación del
Programa JUNTOS, que habría “acelerado” el proceso. Eso se nota sobre todo en los
partos institucionales, que han llegado casi al 100% puesto que JUNTOS castiga a los
partos caseros con suspensión. También los controles que exige el Programa se cumple
casi en su totalidad.
Gráfico 1
Evolución de indicadores de la Microred Yauli-Huancavelica
(Número de personas por año)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2004
Partos
Institucionales
2005
Partos
Domiciliarios
2006
gestantes
atendidas
2007
gestantes
controladas
Fuente: Microrred Yauli
Elaboración propia
El médico calcula que la demanda en Yauli habría aumentado en un 30% con el
Programa JUNTOS. En un inicio, eso ha causado malestar entre los empleados, que se
vieron obligados a trabajar más horas. También en este caso falta personal, sobre todo
obstetrices, si bien el incremento de los ingresos a través del SIS ha permitido que se
contrate a médicos de manera temporal; es decir, prestan servicio por unos cuantos días
y son remunerados con los fondos del SIS.
Cabe señalar que en Huancavelica el Programa JUNTOS en un inicio trabajaba con
brigadas de salud similares a las del MINSA, es decir con grupos itinerantes integrados
por un médico, uno o dos enfermeros y a veces un odontólogo que se trasladan a las
comunidades. Sin embargo, esta modalidad no dio resultados debido a la presencia
efímera del equipo en las localidades que no permitió hacer un seguimiento a las
23
medidas establecidas; es decir, en palabras del médico de Yauli, “no cambió el estilo de
vida”, algo que aparentemente sí se logra con el nuevo sistema que obliga a los
beneficiarios acercarse a los centros de salud.
El centro de salud de Panao, en Huánuco, es de nivel I-III y cuenta con 5 médicos, 3
obstetrices, 5 enfermeros, y personal técnico, además con ambulancia y 3 motos, lo cual
permite visitar localidades alejadas u otros puestos de salud satélites. Según el médico
entrevistado, la demanda por los servicios de salud habría aumentado en casi un 50%
con el Programa JUNTOS.
El centro de salud de Molino también es de nivel I-III. Al igual que en Panao, la
encargada comentó que la demanda prácticamente se había duplicado con JUNTOS y
que los recursos humanos eran insuficientes; en este caso, el Programa solo colabora
con un serumista. El centro de salud en el anexo Huarichaca también reporta carencia
de recursos humanos; sólo cuenta con una doctora (serumista), dos enfermeros y un
técnico. En este caso, el personal tenía poco tiempo trabajando en el centro de salud, por
lo que no pudieron estimar en cuanto había incrementado la demanda; sin embargo,
indicaron que coordinan poco con la promotora de JUNTOS.
Tambillo-Umari cuenta con un centro de salud tipo hospital, concluido en el año 2004
con recursos del FONCOMUN de la municipalidad distrital. Tiene una casa materna
para mujeres embarazadas. La encargada refiere que el Programa JUNTOS ha
beneficiado al centro de salud, pues “los niños y madres se acercan” y de esta manera se
ha logrado que se incrementen sus recursos propios, permitiendo adquirir equipo
médico como un ecógrafo.
Los centros de salud en buena medida dependen de ellos mismos para generar recursos
a través del SIS, y no de un presupuesto regular del MINSA. Esto indica que mientras
mayor demanda exista por servicios de salud, mayor es la cantidad de recursos que
pueden generarse y por tanto la cantidad personal que se pueda contratar. Eso ha
generado una idiosincrasia un tanto “mercantil” en los centros de salud, pues varios
médicos entrevistados evaluaron a JUNTOS principalmente en términos de “casos” que
implicaba el Programa y de los ingresos que ellos reportan. Esto se podría leer como la
presencia de “incentivos perversos” pues en algunos casos los encargados de las postas
de salud para poder cumplir con sus “metas” se “inventan” diagnósticos para acomodar
las estadísticas de modo que los favorezcan.
En suma, lo que ha logrado el Programa JUNTOS es que las personas se acerquen en
mayor proporción a los centros de salud. Hay más contacto con el sector Salud y eso
debe reconocerse y aprovecharse. Sin embargo, se evidencia una falta de personal. Por
ejemplo, el centro médico de Ccasapata, a pesar de contar con un completo laboratorio e
instrumental para realizar análisis, este no funciona pues no existe una persona que se
encargue de hacer los exámenes.
Algunos datos sobre el sistema de salud
Durante el periodo de vistas hemos podido observar que el cumplimiento de la
condicionalidad en el programa JUNTOS ha logrado que se incremente la demanda por
servicios de salud en el sector público (ver anexo 9). Sin embargo, el principal problema
24
de los centros y postas de salud es la falta o ausencia de personal calificado para atender
esta creciente demanda.
Para poder ver esto nos centraremos sólo en la población objetivo del programa
JUNTOS, que son población entre 0 y 5 años, población de 6 a 16 años y población
femenina de15 a 49 años. Y debido a que las atenciones del programa JUNTOS se da
solo en el sector público de salud, nos centramos en la oferta de personal presentada por
este sector para cada una de los distritos visitados, básicamente en la oferta de médicos.
En primer lugar, podemos observar que la carga laboral aproximada por médico del
sector público de salud 12 en Huanipaca es de más de 1500 personas y esto corresponde
al 33% del total de la población en este distrito. Mientras que en San Pedro de Cachora
este número es cercano a 2500 personas y esto corresponde al 64% del total de la
población en este distrito. Esta diferencia se mantiene cuando comparamos la carga
laboral promedio del grupo de distritos en la provincia de Abancay con alta y baja
penetración del programa JUNTOS. Con respecto al grupo de baja penetración vemos
que en San Pedro de Cachora la carga laboral es ligeramente mayor que la carga
promedio en los distritos con baja penetración en la provincia de Abancay. Estos a su
vez son menos pobres en comparación al distrito de San Pedro de Cachora 13 . No
podemos hacer esta comparación en el grupo de alta penetración debido a que solo hay
un distrito con alta penetración en esta provincia.
Gráfico 2
Carga laboral aproximada de un médico por tipo de población objetivo del
Programa Juntos – provincia de Abancay en Apurímac
3000
2500
19%
2000
1500
11%
10%
10%
1000
16%
16%
7%
7%
HUANIPACA*
ABANCAY - AP*
30%
17%
15%
7%
500
0
poblacion de 0-5 años por medico
poblacion de 6-16 por medico
ABANCAY - BP
Poblacion femenina de 15 a 49 por medico
Nota: Tomando en cuenta solo los distritos en donde opera el programa JUNTOS. Abancay – AP muestra los datos promedio de los
distritos en la provincia de Abancay considerados de alta penetración del programa JUNTOS. Abancay – BP muestra los datos
promedio de los distritos en la provincia de Abancay considerados de baja penetración del programa JUNTOS.
Fuente: JUNTOS 2007, CENSO 2005, MINSA-2004
Luego, en lo que respecta a los distritos de Curpahuasi y Progreso en la provincia de
Grau vemos que la carga laboral aproximada de un médico asciende a 1500 personas
solo tomando en cuenta la población objetivo del programa la cual es alrededor del 65%
12
Llamamos carga laboral estimada de un medico del sector publico de salud a la población por medico
que trabaja en esa zona
13
49% de hogares pobres considerando pobreza por NBI en San Pedro de Cachora y 43% de hogares
pobres en promedio para los distritos en Abancay con baja penetración.
25
en ambos distritos. Los médicos en los distritos con baja penetración del programa
tienen en promedio una carga laboral aproximada de menos de 1000 personas, que
representa en promedio el 55% de la población en estos distritos. Como en la provincia
de Grau solo tenemos un distrito seleccionado con alta penetración del programa
JUNTOS, no podemos hacer una comparación como se hizo en el caso de los distritos
de la misma provincia con baja penetración del programa. Sin embargo observamos que
la carga laboral por médico en el distrito de Progreso es mayor que la observada tanto
en el distrito de Curpahuasi como en la carga promedio que se tiene en los distritos con
baja penetración del programa.
Gráfico 3
Programa Juntos – provincia de Grau en Apurímac
2000
1500
21%
21%
31%
31%
19%
1000
32%
500
17%
27%
12%
0
CURPAHUASI
16%
11%
GRAU - BP
PROGRESO*
16%
GRAU - AP*
Poblacion femenina de 15 a 49 por medico
Nota: Tomando en cuenta solo los distritos en donde opera el programa JUNTOS. Grau – AP muestra los datos promedio de los
distritos en la provincia de Grau considerados de alta penetración del programa JUNTOS. Grau – BP muestra los datos promedio de
los distritos en la provincia de Grau considerados de baja penetración del programa JUNTOS.
Por otro lado, la figura es similar a la que presentan los distritos visitados en el
departamento de Huancavelica, la carga laboral aproximada de un médico en esta zona
es alta y es mayor en comparación a lo estimado en los departamentos de Apurímac y
Huánuco. Así, la carga laboral aproximada por médico en un distrito de baja
penetración del programa como Acoria es de más de 9000 personas. Este resultado es
más del doble de la carga laboral estimada promedio – 4000 personas- de los distritos
con baja penetración del programa JUNTOS en la provincia de Huancavelica.
Cabe resaltar que Acoria tiene 61% de sus hogares en condición de pobreza, que es
mayor al porcentaje promedio de 52% para los distritos con baja penetración del
programa en la provincia de Huancavelica. Ahora, en el caso de los distritos con alta
penetración del programa observamos al distrito de Yauli que presenta una carga laboral
estimada menor a la del distrito de Acoria, alrededor de 6000 personas, y no presenta
mayores diferencias al comparar este resultado con la carga laboral promedio por
médico en los distritos de alta penetración en la provincia. Es necesario mencionar que
26
los dos distritos visitados en Huancavelica son los que presentan un mayor porcentaje
de hogares en condición de pobreza 14 en comparación a los demás distritos visitados.
Gráfico 4
Programa Juntos – provincia de Huancavelica en Huancavelica
12000
10000
8000
11%
6000
8%
4000
13%
16%
28%
2000
12%
21%
6%
10%
YAULI*
HUANCAVELICA - AP*
36%
7%
16%
0
ACORIA
HUANCAVELICA - BP
Poblacion f emenina de 15 a 49 por medico
Nota: Tomando en cuenta solo los distritos en donde opera el programa JUNTOS. Huancavelica – AP muestra los datos promedio
de los distritos en la provincia de Huancavelica considerados de alta penetración del programa JUNTOS. Huancavelica – BP
muestra los datos promedio de los distritos en la provincia de Huancavelica considerados de baja penetración del programa
JUNTOS.
Por último, en los distritos visitados en la provincia de Pachitea, la carga laboral de un
médico en el distrito de Umari es ligermente mayor que en el distrito de Molino pero en
ambos la carga estimada es alrededor de 4500 personas por médico. Este resultado es
mayor comparado con la carga estimada promedio para los distritos de alta y baja
penetración del programa. En ambos casos la carga es aproximadamente de 3500
personas. A diferencia de lo que encontramos en los departamentos de Huancavelica y
Apurímac, la carga laboral y la diferencia que existe entre los distritos visitados y el
promedio de la provincia es bastante parecido sin importar si los distritos son de alta o
baja penetración.
14
Tal y como podemos ver en los cuadros resumen presentados en el Anexo 3
27
Gráfico 5
Programa Juntos – provincia de Pachitea en Huánuco
5000
4500
4000
11%
11%
3500
11%
3000
7%
2500
2000
16%
16%
16%
1500
10%
1000
500
8%
8%
7%
5%
0
MOLINO
PACHITEA - BP
UMARI
PACHITEA - AP
Poblacion f emenina de 15 a 49 por medico
Nota: Tomando en cuenta solo los distritos en donde opera el programa JUNTOS. Pachitea – AP muestra los datos promedio de los
distritos en la provincia de Pachitea considerados de alta penetración del programa JUNTOS. Pachitea – BP muestra los datos
promedio de los distritos en la provincia de Pachitea considerados de baja penetración del programa JUNTOS.
Además, es relevante notar que además de la cantidad, la composición de la carga
laboral de los médicos varía de un lugar otro, exigiendo con ello provisiones distintas de
materiales complementarios y destrezas distintas también del profesional a cargo, tal
como se pudo observar en los gráficos presentados anteriormente.
Identidad
Existen casos de personas que aún no pueden cobrar la transferencia porque no tienen
DNI, pero al parecer el problema no se encuentra en la RENIEC, sino en la obtención de
las partidas de nacimiento. El personal de la RENIEC en Panao menciona que en
muchos casos las personas de poblaciones alejadas no obtienen su DNI, pues acercarse a
la oficina en la capital de provincia les resulta demasiado caro. Además, para las
personas que nacieron antes del año 1984 se presenta la dificultad de que sus partidas de
nacimiento a menudo fueron quemadas en un atentado terrorista. Sin embargo, esta
situación fue salvada parcialmente en el año 1993 mediante la Ley 26242 referida a la
“Reinscripción de nacimientos, matrimonios y defunciones en los registros del estado
civil donde los libros de actas hubieran desaparecido”. 15 Esta Ley permite que las
personas que no tienen una partida de nacimiento puedan reinscribirse en el registro
civil de su localidad, pero sólo la reinscripción es gratuita pues el emitir una constancia
o partida de nacimiento cuesta dependiendo de la municipalidad o de registro civil, esto
sin contar los costos de transporte en los que tienen que incurrir las personas de
localidades alejadas que tienen que viajar a la capital de la provincia.
15
Ley que fue publicada en el Gobierno de Fujimori el 18 de octubre de 1993. Esta ley permite la
reinscripción en los registros civiles y no esta sujeta a cobro.
28
Banco de la Nación y Transportadoras
El Programa JUNTOS tiene dos modalidades de pago: o en el Banco de la Nación más
cercano, o en caso que no haya un banco en el distrito mediante empresas
transportadoras que se acercan en los días establecidos a las localidades.
Transferencia
a
los
beneficiarios
del distrito de
molino en el
Banco de la
Nación
de
Panao,
Huánuco,
Enero 2008
El Banco de la Nación en Panao – el único de los distritos visitados donde el pago no es
mediante transportadora – no tiene problemas en cuestiones operativas. Hay dos
funcionarios que trabajan en horario corrido, de 8:00 am a 5:30 pm, y atienden
mensualmente a un promedio de 5,000 beneficiarios, desembolsando S/.520, 000. El
administrador de la agencia menciona que sólo un 30% de beneficiarios tiene la tarjeta
JUNTOS-BN. También refirió que si el beneficiario abre una cuenta de ahorro, la
cuenta JUNTOS se cancelaría automáticamente, y por lo tanto el cobro de la
transferencia. 16 El proceso de pago se ha mejorado, pues se realiza en varios días y no
en uno solo, de modo que ya no se producen largas colas.
En el distrito de Yauli, donde se paga mediante transportadora, se ha descentralizado la
transferencia – unas 1,400 beneficiarias pueden cobrar ahora en Ccasapata – para evitar
que las mujeres de las comunidades más alejadas tengan que caminar más de 3 a 4 horas
o gastar demasiado para pasajes. En Acoria, un promedio de 300 beneficiarias puede
cobrar en el Banco de la Nación en Paucará, en la provincia vecina de Acobamba. Sin
embargo, la gran mayoría de las más de 3,000 mujeres tienen que acercarse a la capital
de su distrito, lo cual implica en el caso extremo caminatas de 6 horas o más. Para las
mujeres que vienen el día anterior al pago, la municipalidad organiza una olla común;
además, se las exonera de hacer cola para cobrar. En vista de las distancias, los
promotores les han recomendado cobrar sólo cada dos meses; además, está programada
una descentralización que permitiría a muchos de ellas acercarse al Banco de la Nación
en Izcuchaca.
16
También hay casos en que funcionarios del BN indican a los beneficiarios que se acercan a dicha
entidad que “tiene” que retirar el íntegro de la transferencia, pues si mantienen algún saldo este les puede
ser retirado.
29
Transferencia
por
transportadora
(Hermes) en el
centro poblado
de Ccasapata,
Yauli, Febrero
2008
En Curpahuasi (Apurímac), desde hace un par de meses, una parte importante de la
población cobra mediante transportadora en el centro poblado de Huayllo Grande. Esto
ha disminuido los costos de transporte para las beneficiarias, pues dada la falta de
transporte regular en toda la provincia de Grau, el día de cobro el pasaje puede llegar a
más de 10 nuevos soles por persona desde caseríos alejados de Chuquibambilla (donde
está el Banco de la Nación más cercano). En otros casos significaba caminatas de más
de un día para llegar a la capital de la provincia de Grau.
3.3.5 La aplicación del Programa
El Consejo Ejecutivo del Programa JUNTOS está integrado por representantes del
Presidente de la República, de los ministerios de Educación, Salud, Mujer y Desarrollo
Social (MIMDES) y Economía y Finanzas (MEF), de la CONFIEP, de la CGTP, de la
Asamblea Nacional de Centros (ANC) y de la Conferencia Nacional sobre el Desarrollo
Social (CONADES), así como de Cáritas del Perú. La unidad ejecutora, que encabeza el
director ejecutivo, depende de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El
Programa cuenta además con un Comité de Soporte Técnico y un Comité de
Supervisión y Transparencia, con representantes del gobierno central y de los gobiernos
regionales y locales, de la Iglesia y del sector privado. Actualmente mantiene oficinas
regionales en 14 departamentos.
Este estudio está enfocado en la marcha cotidiana del Programa, la cual depende en
buena medida de los promotores. Podemos afirmar que efectivamente, el trabajo de
campo ha mostrado que los promotores (y las promotoras, pues la mayoría son mujeres)
son la base de JUNTOS, pues son ellos y ellas los que acompañan y asesoran a los
beneficiarios, que dan las charlas de información y motivación, y que hacen el
seguimiento del cumplimiento de las condicionalidades.
Para ser promotor(a) es necesario tener formación profesional superior, aunque no
importa la especialidad, y someterse a un proceso de selección. Hasta donde se pudo
averiguar, no ha habido injerencia política para contratar a promotores en JUNTOS. Su
30
sueldo mensual es de S/. 1,600, con contratos que se renuevan cada tres meses. No
cuentan con un seguro de salud, sólo uno de accidentes. Solamente en casos muy
excepcionales – por ejemplo cuando tienen que viajar a localidades muy lejanas –
reciben beneficios adicionales para pasajes y viáticos; por lo general, sin embargo, ellos
mismos tienen que “arreglárselas”, si bien en algunos casos el Programa les provee una
moto.
La organización de los promotores difiere entre los departamentos visitados. En
Huánuco, es común que un(a) promotor(a) tenga a cargo un distrito; sólo los distritos
más grandes, como Panao, cuentan con dos promotores. Eso hace que, por ejemplo, la
promotora de Molino tiene que acompañar a 1,350 beneficiarios en 21 comunidades; en
Panao, los dos promotores se reparten un promedio de 2,300 beneficiarios. En
Huancavelica, los promotores se dividen por cuencas; en este caso se ha notado más
interacción entre ellos – a menudo se juntan para visitar a las comunidades –, y un
menor número de beneficiarios a cargo de cada promotor, que oscila entre 700 y 900.
En Yauli, por ejemplo, hay 5 promotores que atienden a más o menos 3,500
beneficiarios. En Acoria, un igual número de promotores tiene a su cargo alrededor de
3,000 familias. En Apurímac, un solo promotor atiene a los dos distritos de Progreso y
Huayllati, que suman algo más de 700 beneficiarios.
Las entrevistas y la observación directa muestran que los promotores tienen bastante
libertad en el momento de planificar el trabajo en su distrito. Sin embargo, tienen
demasiada carga laboral. Es imposible hacer un seguimiento individual a los
beneficiarios; faltan promotores para realizar un control más cercano del cumplimiento
de las condicionalidades – es decir, tienen que confiar en el personal de los centros
educativos y de salud – y para un mejor acompañamiento de las familias. Algunas
(pocas) beneficiarias han expresado quejas porque los promotores “raramente van al
campo”, también se han recogido algunos testimonios en centros de educación o centros
de salud que nunca han recibido visita alguna por parte del promotor. Eso a pesar de que
en general se ha notado a los promotores bastante comprometidos con su trabajo en los
distritos visitados.
En Huánuco, un problema señalado por las beneficiarias es la rotación de promotores,
pues muchos renuncian apenas se presenta una mejor alternativa de trabajo. Otro
problema observado es la falta de coordinación entre JUNTOS y CRECER. En algunos
casos hasta se ha generado cierta rivalidad entre los promotores de ambos programas.
La labor de los promotores de CRECER es mucho más focalizada, pues sólo atienden a
hogares con niños entre 0 y 5 años, sean o no pobres extremos. Por tanto deben atender
a un número menor de beneficiarios, y aparentemente con mayor personal; esa es al
menos la percepción expresada por los promotores de JUNTOS. También hay quejas
sobre una suerte de apropiación por parte de CRECER del trabajo realizado por
JUNTOS, cuyos promotores perciben que los de CRECER exponen como suyo el
trabajo que ellos han realizado sin reconocerles mérito. Esto se ha visto tanto en
Huánuco como en Apurímac. Otra rivalidad, más a nivel personal, está relacionada con
la formación de los promotores de CRECER, que no necesariamente son profesionales
con estudios universitarios.
Los siguientes cuadros presentan de manera sintetizada el cumplimiento de las
condicionalidades, la oferta por parte del Estado y la aplicación del programa,
específicamente la labor de los promotores, tal como fueron percibidos en el trabajo de
31
campo. Como se aprecia en los cuadros no se observan diferencias significativas entre
los distritos con alta y baja presencia de JUNTOS, salvo en algunos casos donde la
mayor presencia de JUNTOS se ha traducido en una significativa mayor presión sobre
la infraestructura y los docentes del sector educación.
Cuadro 4
Resumen de percepciones - Apurímac
Apurimac
San Pedro
de Cachora
Huanipaca
Curpahuasi
Baja
penetración
Alta
penetración
Baja Penetración
++
++
++
++
++
++
++
++
++
NS
NS
NS
*
*
--
--
--
--
Infraestructura
+
--
--
hacinamiento de alumnos
*
*
*
--
--
--
+
+
+
*
*
*
*
*
*
--
--
--
¿Tiene un efecto?
Cumplimiento de la concicionalidad
Salud (Demanda por servicio)
Educación (Demanda por el servicio)
Identidad
Nutrición
Oferta de servicios estatales
Salud
Infraestructura y equipo médico
RR HH
Educación
RR HH
Banco de la Nación (bancarización)
Transportadora
Identidad
RENIEC
Municipalidad (demanda por partidas)
Aplicación del programa
Promotores (la dispercion de
aglomeraciones dificultan su trabajo)
Nota:
++ : Efecto positivo considerable
+ : Efecto positivo
* : Neutro
- : Efecto negativo
-- : Efecto muy negativo
NS: No se sabe
32
Cuadro 5
Resumen de percepciones - Huancavelica
Huancavelica
Acoria
Yauli
Baja
penetración
Alta
penetración
++
++
++
++
++
++
NS
NS
+
+
--
--
¿Tiene un efecto?
Identidad
Nutrición
Salud
RR HH
Educación
-
Infraestructura
+
*
*
--
--
+
+
*
+
*
+
*
*
RR HH
Transportadora
Identidad
RENIEC
(CPcolegios deteriorados)
Promotores (se dividen los
beneficiarios por cuencas)
Nota:
+ : Efecto positivo
* : Neutro
- : Efecto negativo
NS: No se sabe
33
Cuadro 6
Resumen de percepciones - Huánuco
Huánuco
Molino
Umari
Baja
penetración
Alta
penetración
++
++
++
++
++
++
NS
NS
¿Tiene un efecto?
Identidad
Nutrición
Salud
+
RR HH
Educación
Infraestructura
++
(Centro de salud tipo hospital)
--
--
+
+
++
(efecto hacinamiento es positivo)
RR HH
Transportadora
Identidad
RENIEC
++
-+
-+
+
+
+
+
-
-
Promotores (un solo promotor para
el distrito)
Nota:
+ : Efecto positivo
* : Neutro
- : Efecto negativo
NS: No se sabe
3.3.6 El Programa JUNTOS y los cambios en las familias beneficiarias
El Programa JUNTOS busca incidencia en educación, salud, nutrición e identidad y
ciudadanía. En los párrafos siguientes presentamos el impacto que el Programa ha
logrado en cada uno de estos rubros en los distritos visitados, además de algunos efectos
que no responden inmediatamente a los objetivos de JUNTOS.
Educación
Uno de los objetivos a largo plazo del Programa JUNTOS es la formación de capital
humano para la siguiente generación, lo cual se busca obtener a través de un aumento
significativo en la asistencia escolar; por consiguiente, una de las condicionalidades del
Programa es la presencia de los niños en no menos del 85% de las clases.
34
Ccasapata, Niños beneficiarios del programa JUNTOS, Febrero 2008
El trabajo de campo se ha realizado durante la época de vacaciones, lo cual en algunas
localidades (Umari, Acoria, Huanipaca, Cachora) dificultó la ubicación de docentes
para realizar entrevistas. Sin embargo, de las conversaciones que se logró sostener con
profesores en Panao, Molino, Yauli y Curpahuasi, con los promotores de JUNTOS y
con autoridades locales, se puede deducir que la meta se cumple casi por completo.
Según la directora de un colegio en Panao, la asistencia en su institución ha aumentado
significativamente, a la vez que la deserción escolar ha disminuido de un 40% antes de
JUNTOS a un 6% en la actualidad. El problema, tal como señalamos más arriba, es que
el centro educativo no estaba preparado para este incremento, si bien la municipalidad y
hasta los padres de familia colaboran para la contratación de maestros. En Molino, una
profesora señaló que hay muchos niños que se resisten a asistir al colegio, pero están
obligados por sus padres por el temor de ser suspendido del Programa. En primaria,
donde estudia la mayoría de los hijos de beneficiarios, se nota una mejor presentación
de los niños en cuanto a apariencia y útiles.
También en Huancavelica se ha señalado un incremento en la asistencia y una
disminución de la deserción escolar, con la diferencia que en estos casos los centros
educativos parecen estar en condiciones para atender la demanda. En Yauli, los
promotores de JUNTOS han señalado una cierta “estacionalidad” en la asistencia, pues
en épocas de siembra o de cosecha muchos niños dejan de estudiar.
Un efecto positivo “colateral” del Programa JUNTOS parece ser la reducción de
ausencias de los profesores; eso se ha señalado por ejemplo en Yauli, donde algunas
comunidades recientemente han construido casas para el alojamiento de los docentes.
Además, los promotores del Programa llevaron a cabo talleres de sensibilización para
los maestros, que aparentemente dan frutos.
En Molino, se señaló que muchos de los niños de hogares beneficiarios traen ahora al
colegio útiles escolares que antes no podían comprar. Sin embargo, sobre este aspecto
35
se ha recibido también una advertencia, pues en Yauli los promotores han observado
una cierta sectorialización al interior de las comunidades; es decir, se han notado casos
en que solamente los beneficiarios de JUNTOS compraron los materiales que pidió el
docente. A la vez se observó que la disminución de ausencia escolar es menor entre las
familias que no son beneficiarios del Programa y por lo tanto no temen represalias.
Obviamente, el impacto del Programa JUNTOS en la generación de capital humano se
registrará recién a largo plazo. Sin embargo, se han identificado algunos problemas que
inducen a un cierto pesimismo al respecto. Un problema general es que el Programa
sólo establece criterios cuantitativos respecto a la asistencia escolar, pero no ve la
calidad de la educación, la cual, según un representante de la oficina regional en
Huancavelica, será visto recién en la siguiente etapa. Los 4 millones de soles que
JUNTOS transfirió al Ministerio de Educación para la capacitación de docentes no han
dejado un impacto perceptible en la calidad educativa en los distritos visitados.
Un efecto a nuestro juicio contraproducente del Programa es la restricción de la
inscripción de los alumnos en los lugares donde habitan sus padres, dada la mala calidad
de la educación en las zonas rurales. Una delegada de beneficiarios en Yauli, por
ejemplo, señaló que la educación en el distrito es “pésima” y que ella preferiría
matricular a sus hijos en Huancayo, donde tiene parientes cercanos. Actualmente se
encuentra en el dilema de desistir a los 100 soles mensuales – que para ella son una
“necesidad” inmediata para mantener a su familia – o de “sacrificar” el futuro, es decir
la educación de sus hijos quienes la tendrán que mantener cuando esté anciana.
En suma, en educación se está cumpliendo con las metas cuantitativas, pero nos quedan
ciertas dudas sobre el aspecto cualitativo que pone en riesgo los objetivos del Programa.
Dada la naturaleza de la condicionalidad de educación, conviene observar cómo han
evolucionado algunos indicadores en los distritos visitados, además de observar si se
han producido cambios significativos entre aquellos distritos con alta y baja penetración
del programa. Utilizando los datos del censo escolar 2004 y 2006 se pudo obtener la
matrícula total para estos periodos; lamentablemente aún no está disponible un
indicador de la tasa de retiro para el 2006, por lo tanto sólo se presentan los datos
referidos a la matrícula.
Los cuadros siguientes muestran la matrícula total por grado para los distritos visitados,
para los años 2004 y 2006. En primer lugar cabe destacar el grado de heterogeneidad
existente entre los diferentes distritos visitados en cuanto a la demanda de educación. En
relación con este hecho están los niveles de matrícula sumamente bajos en los distritos
de Apurímac, en comparación con aquellos en Huancavelica y Huánuco. Las cifras
muestran que no existe un patrón distinguible en cuanto a la matrícula por grado entre
los distritos visitados que tienen una alta profundidad y aquellos con baja profundidad.
Tal como se ve, no ha habido un cambio sustancial en los niveles de matrícula a nivel
de distrito ni en primaria ni en secundaria. De hecho se perciben reducciones en la
matrícula para los primeros grados de educación primaria en ambos grupos de distritos,
y más bien un aumento de matrícula para el 2006 para 5to y 6to grado.
36
Cuadro 7
Matrícula por grado en los distritos visitados-Primaria
Intensidad
JUNTOS
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
55
34
36
58
541
485
183
280
2do grado
75
46
43
73
527
468
265
293
Hombres - Primaria - 2004
3er grado
4to grado
111
93
42
33
50
39
69
75
513
471
404
387
203
156
244
190
5to grado
83
19
39
50
450
330
124
148
6to grado
97
15
32
44
402
322
109
112
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
35
28
40
51
484
411
224
269
2do grado
62
34
46
80
596
445
212
252
3er grado
4to grado
58
82
33
38
36
39
51
68
506
466
435
373
202
201
246
194
5to grado
79
30
46
53
485
357
155
148
6to grado
75
16
34
61
411
331
107
100
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
-36.4%
-17.6%
11.1%
-12.1%
-10.5%
-15.3%
22.4%
-3.9%
Hombres - Primaria - Variación 2004-2006
2do grado
3er grado
4to grado
5to grado
-17.3%
-47.7%
-11.8%
-4.8%
-26.1%
-21.4%
15.2%
57.9%
7.0%
-28.0%
0.0%
17.9%
9.6%
-26.1%
-9.3%
6.0%
13.1%
-1.4%
-1.1%
7.8%
-4.9%
7.7%
-3.6%
8.2%
-20.0%
-0.5%
28.8%
25.0%
-14.0%
0.8%
2.1%
0.0%
6to grado
-22.7%
6.7%
6.3%
38.6%
2.2%
2.8%
-1.8%
-10.7%
Intensidad
JUNTOS
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
54
35
40
67
551
453
210
290
2do grado
101
42
57
57
608
464
221
335
Mujeres - Primaria - 2004
3er grado
4to grado
80
86
34
37
44
47
48
67
534
503
436
482
178
167
223
143
5to grado
70
19
38
31
456
360
115
122
6to grado
65
13
16
35
434
305
69
86
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
37
27
30
50
533
451
243
251
2do grado
74
39
42
75
550
488
248
267
3er grado
4to grado
69
66
26
41
47
46
54
44
569
532
461
410
198
158
276
179
5to grado
67
19
43
42
459
376
121
139
6to grado
61
29
39
45
419
376
112
93
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
-31.5%
-22.9%
-25.0%
-25.4%
-3.3%
-0.4%
15.7%
-13.4%
Mujeres - Primaria - Variación 2004-2006
2do grado
3er grado
4to grado
5to grado
-26.7%
-13.8%
-23.3%
-4.3%
-7.1%
-23.5%
10.8%
0.0%
-26.3%
6.8%
-2.1%
13.2%
31.6%
12.5%
-34.3%
35.5%
-9.5%
6.6%
5.8%
0.7%
5.2%
5.7%
-14.9%
4.4%
12.2%
11.2%
-5.4%
5.2%
-20.3%
23.8%
25.2%
13.9%
6to grado
-6.2%
123.1%
143.8%
28.6%
-3.5%
23.3%
62.3%
8.1%
37
Cuadro 8
Matrícula por grado en los distritos visitados-Secundaria
Intensidad
JUNTOS
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
0
50
14
0
361
271
63
45
Hombres - Secundaria - 2004
2do grado
3er grado
4to grado
0
0
0
43
24
30
13
13
18
0
0
0
310
260
192
193
154
119
45
22
11
52
16
0
5to grado
0
18
0
0
117
72
8
0
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
8
54
19
18
356
246
53
62
Hombres - Secundaria - 2006
2do grado
3er grado
4to grado
6
5
0
48
34
33
16
9
8
16
0
0
276
283
194
237
177
115
33
20
21
50
20
11
5to grado
0
15
11
0
159
70
5
0
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
0.0%
8.0%
35.7%
0.0%
-1.4%
-9.2%
-15.9%
37.8%
Hombres - Secundaria - Variación 2004-2006
2do grado
3er grado
4to grado
0.0%
0.0%
0.0%
11.6%
41.7%
10.0%
23.1%
-30.8%
-55.6%
0.0%
0.0%
0.0%
-11.0%
8.8%
1.0%
22.8%
14.9%
-3.4%
-26.7%
-9.1%
90.9%
-3.8%
25.0%
0.0%
5to grado
0.0%
-16.7%
0.0%
0.0%
35.9%
-2.8%
-37.5%
0.0%
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
0
33
11
0
284
229
56
31
Mujeres - Secundaria - 2004
2do grado
3er grado
4to grado
0
0
0
19
25
13
9
5
4
0
0
0
257
191
130
118
107
62
27
20
13
27
16
0
5to grado
0
14
0
0
90
35
2
0
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
6
52
12
8
293
232
49
36
Mujeres - Secundaria - 2006
2do grado
3er grado
4to grado
4
5
0
23
24
14
11
5
7
5
0
0
260
194
162
155
116
72
29
24
10
34
10
4
5to grado
0
16
7
0
112
51
11
0
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
1 er grado
0.0%
57.6%
9.1%
0.0%
3.2%
1.3%
-12.5%
16.1%
Mujeres - Secundaria - Variación 2004-2006
2do grado
3er grado
4to grado
0.0%
0.0%
0.0%
21.1%
-4.0%
7.7%
22.2%
0.0%
75.0%
0.0%
0.0%
0.0%
1.2%
1.6%
24.6%
31.4%
8.4%
16.1%
7.4%
20.0%
-23.1%
25.9%
-37.5%
0.0%
5to grado
0.0%
14.3%
0.0%
0.0%
24.4%
45.7%
450.0%
0.0%
Intensidad
JUNTOS
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Progreso
Acoria
Yauli
Molino
Umari
38
En el caso de secundaria se tiene una figura muy similar, es decir no se puede afirmar
que existan diferencias en los patrones de matrícula entre los distritos visitados con alta
y baja densidad de JUNTOS. Nuevamente los niveles de matrícula se mantienen, pero
esta vez se percibe un poco más claro un aumento en la matrícula respecto del 2004,
principalmente en el caso de las mujeres. No obstante, nosotros sólo hemos visitado
algunos de los distritos con alta y baja densidad del Programa. Para poder tener una
comparación más amplia se presenta la matrícula promedio por departamento.
Cuadro 9
Matrícula promedio por grado, distritos de alta y baja intensidad de penetración
de JUNTOS
Alta intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Baja intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Alta intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Baja intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Alta intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Baja intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Alta intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Baja intensidad
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
3er grado
4to grado
1 er grado
2do gradp
5to grado
6to grado
87.0
177.4
186.9
104.3
196.2
206.0
91.7
183.2
168.8
82.0
176.8
131.0
62.3
156.2
104.5
48.0
119.0
74.2
56.7
74.4
109.3
72.5
80.0
118.3
70.2
75.4
106.8
65.6
64.8
90.9
57.4
55.5
75.1
47.2
47.4
56.3
1 er grado
2do gradp
3er grado
4to grado
5to grado
6to grado
70.3
175.8
163.3
110.0
192.8
183.5
95.0
189.8
163.6
71.3
168.6
119.8
60.7
150.8
103.2
59.3
143.2
74.1
52.4
64.3
96.2
63.8
77.3
112.4
62.1
75.3
102.6
59.7
67.1
89.0
55.6
59.4
72.5
51.3
50.2
62.1
3er grado
4to grado
5to grado
6to grado
1 er grado
2do gradp
82.7
193.2
194.0
99.0
189.6
198.4
106.0
171.2
180.5
86.7
154.0
144.7
74.0
141.0
118.6
68.0
130.0
92.8
60.4
72.5
110.3
73.9
77.9
123.3
75.2
71.6
111.1
65.7
63.2
96.0
60.4
58.1
81.0
52.6
49.4
65.8
1 er grado
2do gradp
3er grado
4to grado
5to grado
6to grado
72.0
168.2
160.1
95.3
191.4
181.8
84.0
180.0
158.4
88.0
154.2
136.1
74.7
148.4
113.2
67.7
135.2
87.6
52.9
64.2
101.4
68.4
77.4
112.9
64.4
71.9
104.1
61.6
63.7
93.2
60.3
60.0
77.6
53.6
50.3
66.5
39
Los datos muestran que en comparación con aquellos distritos de baja densidad del
Programa, los distritos con alta densidad tienen en promedio una matrícula mayor. Sin
embargo, no podemos adjudicar este hecho al funcionamiento de JUNTOS, pues esta
diferencia promedio ya se percibía significativamente en el 2004. Otro hecho que se
debe tener en cuenta es que la matrícula depende del crecimiento y la composición
demográfica particular de cada región, por lo que no se puede asociar fácilmente los
cambios en este indicador con un programa como JUNTOS.
Salud
En salud, el impacto del programa es más inmediato y por lo tanto más observable. La
impresión del trabajo de campo es que, en términos generales, se está cumpliendo con
las metas de Programa. Si bien habrá casos, como señalaron varios de los entrevistados
(ver anexo 9), que los usuarios acuden a los centros de salud sólo por cumplir con las
condicionalidades, 17 se ha producido un mayor acercamiento entre la población pobre y
los servicios de salud. Desde el inicio del Programa ha ido aumentando el porcentaje de
beneficiarios de JUNTOS que han tomado conciencia de lo importante que es utilizar
los servicios de salud.
Las vacunas y la desparasitación se cumplen, hasta donde se pudo averiguar, a
cabalidad en todos los distritos visitados. La mayoría de las casas en las zonas rurales
cuentan con letrina, lo cual se debe en parte a las charlas de sensibilización por parte de
los promotores del Programa. 18
En los centros de salud, se da particular importancia al control pre- y post-natal y a los
partos institucionales, y en ambos aspectos se han reportado avances importantes. En
Acoria, por ejemplo, el control pre-natal, según el médico, se cumple ahora en un 80%,
mientras antes de JUNTOS sólo el 10% de las gestantes acudieron al centro de salud.
Cifras similares se han señalado en los demás centros visitados.
Los partos institucionales también han aumentado contundentemente debido al
Programa JUNTOS, que castiga los partos caseros con suspensión. Los centros de salud,
por su lado, permiten la presencia de un familiar de la gestante durante el parto y
aceptan la costumbre local del parto vertical. Sin embargo, se mantienen ciertos
desencuentros culturales en relación con la planificación familiar, pues las mujeres se
niegan a la aplicación de métodos anticonceptivos, lo que el médico de Acoria explica
con la “alta naturalidad” de las familias. Es más: varios entrevistados, entre ellos el
personal del centro de salud de Huarichaca, señalaron que “ahora la gente quiere tener
hijos, para poder entrar al Programa”.
Los siguientes gráficos demuestran como las estadísticas del centro de salud han
mejorado en Tambillo-Umari: han disminuido las muertes peri natales, al igual que los
partos domiciliarios, y más mujeres se hospedan en la casa materna. La doctora afirma
17
En Huarichaca, el personal del centro de salud informó que al comienco del funcionamiento del
Programa las beneficiarios falsificaban la asistencia de los controles, por lo cual se decició aplicar el
sistema de sellos en las fichas de control de asistencia en los centros de salud.
18
Hay a veces ciertos recelos institucionales al respecto; en Huarichaca, los empleados del centro de
salud dicen que fue el MINSA que empezó a promover el uso de letrinas, y que JUNTOS y CRECER se
quieren apropiar ese mérito.
40
que esta mejora en las estadísticas es atribuible a la implementación del Programa
JUNTOS.
Gráfico 6
Evolución de indicadores de salud C.S. Tambillo-Umari
160
12
140
10
120
8
100
6
80
60
4
40
2
20
0
2003
2004
2005
2006
0
2007
2003
Muertes
perinatales
2004
Partos
Domiciliarios
2005
2006
2007
Gestantes
Hospedadas en HM
Fuente: Centro de Salud Tambillo-Umari
Elaboración propia
No obstante estas mejoras, persisten muchos de los problemas habituales en regiones
pobres, que por lo general están fuera del alcance del Programa JUNTOS. En varios
distritos se han mencionado el alcoholismo y la violencia familiar. Entre el personal del
centro de salud en San Pedro de Cachora en la DIRESA de Abancay se atribuye el
consumo de alcohol a JUNTOS, “pues no saben que hacer con el dinero” (ver anexo 9).
Otras quejas por parte del personal de los centros de salud se refieren a las
consecuencias negativas del asistencialismo. En Huarichaca, la médico denunció la poca
colaboración de los beneficiarios, en el sentido que cuando falta algún insumo para su
tratamiento que ellos podrían comprar no lo hacen pues saben que tienen derecho a
obtenerlo de modo gratuito (Huarichaca). En Cachora, se aludió que “con tantos
programas sociales actuando en la zona la gente se ha olvidado de trabajar”.
Identidad
Según información oficial, hasta el 14 de marzo del 2008, el Programa JUNTOS
mediante un convenio con la RENIEC “ha logrado que 80,243 madres titulares de
hogares beneficiarios en 14 departamentos intervenidos a la fecha, obtengan su
Documento Nacional de Identidad, con lo cual se les ha restituido sus derechos como
ciudadanas peruanas”. 19 13,043 de estas madres eran de Huánuco y 5,137 de Apurímac;
no hay información sobre Huancavelica.
En ninguno de los lugares visitados, se han reportado quejas sobre el tema de la
identidad. Lo que se pudo constatar durante el trabajo de campo es que ha aumentado la
expedición de partidas de nacimiento en las municipalidades, como condición previa
para conseguir el DNI. En Panao, se pudo observar la toma de fotos a niños
beneficiarios sin costo alguno en el marco de una campaña de JUNTOS.
19
www.juntos.gob.pe
41
Nutrición
El efecto de una mejor nutrición en los menores es posiblemente una de las principales
razones por las cuales se decidió implementar el Programa JUNTOS. Sin embargo, no
necesariamente existe un nexo directo entre el cumplimiento de las condicionalidades y
la mejora en la situación nutricional de los hijos de las beneficiarias, puesto que el
incentivo monetario es de libre disposición. Es decir, la mejora en la situación
nutricional depende en gran medida del uso que las beneficiarias hagan del incentivo
recibido.
Teniendo esto en cuenta, se planeó tener una aproximación al efecto en nutrición
atribuible a JUNTOS mediante las respuestas de las madres beneficiarias y del personal
de los centros de salud en las entrevistas efectuadas, y a través de la observación de los
establecimientos comerciales de las localidades visitadas.
De las entrevistas realizadas a las madres beneficiarias se desprende de modo general
que la dieta de los niños comprende regularmente carne de una a tres veces por semana,
leche y huevos de modo interdiario, frutas de manera irregular dependiendo del precio y
de la disponibilidad en la localidad, y menestras también de modo irregular. El mayor
cambio en la dieta viene dado por el consumo de carne y leche, productos que no eran
tan frecuentes antes de recibir el incentivo de JUNTOS, ya que generalmente los
animales constituían la reserva de valor de las familias en caso de imprevistos o gastos
ya programados. En el caso de la leche sólo se consumía por hogares que contaban con
ganado vacuno los cuales representan una minoría. En el marco del Programa JUNTOS
se han producido algunos cambios importantes al respecto. En Cachora y en Yauli, se
comentó que las familias ya no usan, en su mayoría, la venta de animales menores,
como gallinas y cuyes, y de otros productos como queso o huevos como forma de
afrontar los gastos imprevistos, sino que los usan para alimentar a su familia. Por otro
lado, en las ferias que se arman en los días de pago, se pudo observar que las madres
gastan parte del dinero que acaban de recibir para comprar frutas y verduras.
Ferias después
del cobro por
transportadora
en el distrito
de
Acoria,
Huancavelica,
febrero 2008
Por el lado de los establecimientos comerciales en las localidades visitadas se tiene
impresiones mixtas. Es decir, no podemos afirmar de lo observado en las visitas de
42
campo que existan diferencias entre la variedad de productos en los establecimientos
comerciales de los distritos con alta y baja intensidad de JUNTOS. Se esperaría que,
dado que un distrito con alta intensidad de penetración de JUNTOS recibe
periódicamente un flujo importante de dinero, los establecimientos comerciales situados
en ellos aumenten la variedad de bienes ofertados y sus existencias; sin embargo, no
podemos afirmar categóricamente eso.
Sin embargo, esos son indicadores indirectos que no permiten sacar conclusiones
definitivas. El único indicador “duro” aplicado por el Programa JUNTOS es el control
de talla y peso de los niños, el cual se aplica con rigurosidad. Sin embargo, no se han
reportado avances significativos durante los más de dos años que funciona el Programa.
Según información recogida en varios centros de salud, así como en la DIRESA de
Abancay, las indicaciones de desnutrición efectivamente no habrían cambiado.
“La desnutrición y la mortalidad materna continúan siendo los problemas más
importantes, aún con JUNTOS”.
DIRESA Abancay
“Los índices de desnutrición se mantienen. Invierten en ropa, pero no en alimentación,
no en nutrición. Mejor que les den alimentos”.
Centro de salud Acoria
“Aún se mantienen los problemas de mala alimentación, tanto de beneficiarios como no
beneficiarios”.
Centro de salud Huarichaca
Hay que destacar que al consultar a las beneficiarias estas tienen una respuesta
homogénea sobre el uso que dan a la transferencia recibida. Este no es un logro que se
traduzca necesariamente en mejor nutrición, pero si da cuenta de que las señoras valoran
la transferencia y han aprendido un discurso respecto al destino de la misma. No
tenemos evidencia del uso final de la misma, pues para ello habría que tener un estudio
específico y contar con el compromiso de JUNTOS para llevarlo adelante, pero las
beneficiarias, al menos a nivel discursivo, incluyen en la dieta que señalan preparar para
sus familias insumos que antes no se mencionaban.
Hay que recordar además que el monto de la transferencia es fijo sin importar el tamaño
y composición del hogar, lo que implica que hogares más grandes o con más adultos
deberían mostrar menores impactos en este tema.
Indicadores de ingesta de alimentos
Uno de los indicadores que se tomó en cuenta para focalizar el funcionamiento de
JUNTOS fue la desnutrición crónica en menores de 5 años, medida como una ingesta de
calorías inferior a la necesaria para mantener el funcionamiento correcto del cuerpo.
Como se sabe los problemas de nutrición en menores de 5 años pueden tener
consecuencias irreparables, ya que es en este periodo ocurren los principales cambios
43
tanto en el crecimiento del niño como en el desarrollo de sus habilidades mentales que
pueden llegar a determinar el potencial de aprendizaje en los años posteriores (Latham
1997).
Los indicadores generalmente usados para medir la desnutrición se basan en los ratios
de peso y talla para la edad. Nosotros no disponemos de ese tipo de datos, y la única
fuente de información secundaria que podría ayudarnos, el censo escolar de peso y talla,
se realizó el 2005 y por lo tanto no proporcionaría información que podamos asociar
con el funcionamiento del Programa JUNTOS.
Sin embargo un indicador grueso pero útil para aproximarnos a ver si ha habido o no
cambios en la alimentación, o más bien en los hábitos alimenticios, es comparar los
gastos y cantidades consumidas de algunos grupos de alimentos que son particularmente
importantes. Los alimentos que se han elegido son huevos, carnes (pollo, res incluyendo
menudencias), pescado (incluyendo conservas), leche y derivados (incluyendo queso,
mantequilla y yogurt), menestras, frutas y verduras. Dicha agrupación responde a que
tales alimentos son fuente de proteínas y nutrientes, cuya ingesta en menores de 5 años
y niños en edad escolar es fundamental.
A continuación se presentan dos cuadros que muestran cuál ha sido el peso que tiene
cada grupo de alimentos en el gasto en alimentos consumidos dentro de hogar (sea que
se consuman crudos o preparados), cuál es la proporción de hogares cuyo consumo ha
sido nulo para el grupo de alimentos seleccionado, y un aproximado del valor medio de
consumo por miembro del hogar de cada uno de los grupos de alimentos presentados. El
primer cuadro presenta resultados a nivel nacional diferenciando por condición de
pobreza monetaria, mientras que el segundo muestra resultados para los departamentos
que estamos estudiando, pero sólo para el área rural. La finalidad de presentar esta
información es observar cuán diferentes son los estadísticos que se tienen para los
departamentos en estudio respecto de las cifras nacionales y ver si ha habido o no
cambios significativos entre el 2004 y el 2006, cuando JUNTOS ya se encontraba
operando.
El cuadro 9 que expone resultados nacionales muestra evidencia mixta sobre los
cambios ocurridos entre el 2004 y 2006. Entre los cambios más resaltantes se observa
una disminución estadísticamente significativa, aunque muy pequeña, en la proporción
de hogares que no compran o consiguen huevos, pero sólo para los no pobres y pobres
no extremos. Por otro lado, se aprecia un aumento en la proporción de hogares que no
compran o consiguen carne. Esta variación se aprecia sólo para los pobres y pobres
extremos. Ocurre algo similar con la leche y sus derivados y con las menestras. Esto
contrasta con el aumento en el consumo por persona de leche y derivados, así como de
frutas y verduras para los no pobres y pobres no extremos.
44
Cuadro 10
Indicadores de consumo de grupos seleccionados de alimentos a nivel nacional
Proporción de gasto del
hogar
2004
2006
Proporción de hogares que
no consumen
2004
2006
Consumo por persona*
2004
2006
huevos
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
0.017
0.020
0.021
0.017
0.021 *
0.020 *
0.385
0.232
0.185
0.396
0.207 *
0.159 *
0.383
0.428
0.576
0.361
0.427
0.541 *
0.077
0.124
0.150
0.064 *
0.116 *
0.150
0.318
0.106
0.116
0.353 *
0.135 *
0.123
1.484
2.465
4.085
1.376
2.390
4.140
0.032
0.041
0.041
0.032
0.043
0.044 *
0.504
0.260
0.235
0.547 *
0.264
0.224 *
0.707
0.866
1.267
0.654
0.855
1.357 *
0.051
0.077
0.101
0.052
0.079
0.108 *
0.473
0.221
0.130
0.493
0.239 *
0.127
1.266
1.522
2.620
1.099 *
1.624 *
2.880 *
0.036
0.031
0.022
0.037
0.031
0.021 *
0.339
0.192
0.245
0.361
0.228 *
0.259 *
0.604
0.584
0.653
0.601
0.588
0.650
0.140
0.145
0.156
0.139
0.152 *
0.164 *
0.039
0.019
0.04
0.032
0.034 *
0.05
2.160
2.658
3.884
2.027
2.748 *
4.236 *
carnes
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
pescado
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
leche y derivados
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
menestras
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
frutas y verduras
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
Nota: La proporción expresada en el cuadro hace referencia sólo al modulo 600 de la encuesta, es decir sólo toma en
cuenta alimentos que se consumen dentro del hogar. Los alimentos que se compran ya preparados no se toman en
cuenta para este cálculo
El consumo esta expresado en gramos por mes y se calcula sólo para los hogares que reportaron un consumo no nulo.
Fuente: ENAHO 2004-anual y 2006-anual
El cuadro 10 muestra lo que sucedió en estos dos periodos en el ámbito rural durante
estos dos periodos. Nuevamente no hay una tendencia clara de mejora o empeoramiento
de los indicadores presentado, sino resultados mixtos. Por un lado, se aprecia un
aumento en la proporción del gasto en huevos, menestras y frutas y verduras para
Apurímac, mientras que por el contrario se observa una disminución en la proporción
del gasto para la leche y sus derivados y huevos en Huancavelica. Del mismo modo se
percibe una caída en el consumo medio por miembro del hogar de menestras para los
tres departamentos. Sin embargo, también se encuentra que el porcentaje de hogares
rurales que no consume huevos disminuye en Apurímac,
45
Cuadro 11
Indicadores de consumo de grupos seleccionados de alimentos en el ámbito rural
Proporción de gasto del hogar
Proporción de hogares que no
consumen
Consumo por persona*
2004
2006
2004
2006
2004
2006
huevos
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
0.017
0.023
0.020
0.020 *
0.016 *
0.018
0.362
0.397
0.257
0.242 *
0.420
0.331 *
0.488
0.641
0.586
0.473
0.467 *
0.594
carnes
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
0.094
0.044
0.075
0.094
0.048
0.069
0.213
0.558
0.269
0.180
0.596
0.356 *
2.735
2.049
2.728
2.598
3.497 *
2.839
pescado
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
0.023
0.010
0.024
0.027
0.011
0.024
0.431
0.685
0.401
0.440
0.650
0.484 *
0.938
0.770
0.880
1.004
0.801
0.981
leche y derivados
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
0.104
0.113
0.060
0.101
0.082 *
0.061
0.209
0.388
0.421
0.199
0.436
0.441
2.702
3.354
1.733
2.520
3.280
2.178 *
menestras
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
0.021
0.041
0.039
0.029 *
0.044
0.027 *
0.432
0.407
0.333
0.391
0.373
0.442 *
0.655
1.299
0.748
0.975 *
0.992 *
0.579 *
frutas y verduras
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
0.137
0.112
0.141
0.154 *
0.107
0.151
0.046
0.031
0.032
0.038
0.051
0.044
3.396
2.764
3.393
3.227
3.549
3.291
Nota: La proporción expresada en el cuadro hace referencia sólo al modulo 600 de la
Encuesta nacional de hogares, es decir sólo toma en cuenta alimentos que se consumen dentro del hogar. Los
alimentos que se compran ya preparados no se toman en cuenta para este cálculo.
El consumo esta expresado en gramos por mes y se calcula sólo para los hogares que reportaron un consumo no nulo.
Fuente: ENAHO 2004-anual y ENAHO 2006-anual
El incentivo recibido por el programa JUNTOS ha significado un impacto importante en
la economía de los hogares beneficiarios, la cual es sostenida fundamentalmente por el
autoconsumo y sólo en una pequeña parte por el dinero que proviene o de la venta de
algún activo (animales o producción agrícola) o de ingresos por la venta de la mano de
obra.
Importancia de la transferencia de JUNTOS en los hogares beneficiarios
Durante el periodo 2001- 2006 casi la totalidad de las regiones del país han mejorado
sus indicadores de pobreza. Sin embargo, Apurímac, Huancavelica y Huánuco han sido
los departamentos con peores resultados, pues la pobreza total sólo ha disminuido en
3.2%, -0.07% (o sea, más bien aumentó) y 4.2% respectivamente, cuando el promedio
simple de la tasa de reducción de la pobreza total ha sido de alrededor de 10%.20 De ahí
que JUNTOS haya empezado a trabajar en dichos departamentos.
20
Cálculos a partir de ENAHO 2001-IV trimestre y ENAHO 2006-Anual, ambas bases tienen
representatividad a nivel departamental
46
Cuadro 12
Indicadores de pobreza monetaria (FGT)
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
2001
Pobreza extrema
0.47
0.74
0.62
Brecha
0.14
0.35
0.27
2006
0.40
0.72
0.49
2001
Pobreza total
0.78
0.88
0.79
0.10
0.33
0.15
Brecha
0.34
0.51
0.43
0.29
0.50
0.35
Severidad
0.18
0.34
0.27
0.14
0.33
0.19
Severidad
Apurímac
0.06
0.04
Huancavelica
0.19
0.18
Huánuco
0.14
0.06
Nota: Las estimaciones presentadas están referidas al total de la población
Fuente: ENAHO 2001-IV Trim. y ENAHO 2006-anual 21
2006
0.75
0.88
0.75
Tal como se mencionó, Apurímac, Huancavelica y Huánuco son los departamentos a los
que peor les fue en términos de reducción de indicadores de pobreza, pues tanto los
indicadores de pobreza extrema como de pobreza total prácticamente no han variado
durante el periodo de crecimiento 2001-2006 (véase gráficos 7 y 8). Sí se observa una
leve diferencia en lo que respecta a los indicadores de brecha y severidad sólo para
Huánuco tal como lo muestra el cuadro 11, sobre todo para la pobreza extrema. Esto nos
indica que en esta región los gastos de los hogares pobres extremos se han acercado a la
línea de pobreza extrema (brecha de 0.27 a 0.15) y que habría una menor desigualdad en
este periodo (severidad de 0.14 a 0.06). 22 Ahora bien, no necesariamente podemos
asociar este hecho con el funcionamiento de JUNTOS en Huánuco.
21
Si bien esta comparación es válida, no es la mejor pues en el 2001 la ENAHO se realizó durante el IV
trimestre del año, mientras que en el 2006, luego de un cambio metodológico la encuesta se realizó a lo
largo de los 12 meses del año. Asimismo, hubo cambios en el cuestionario, que si bien no son relevantes
en los módulos referidos a la estimación de la pobreza, deben tomarse como un cambio metodológico
entre ambas encuestas.
22
Diferencias significativas tanto para brecha y severidad al 95% de confianza
47
Gráfico 7
Pobreza monetaria extrema a nivel nacional
0.9
0.8
0.7
0.55
0.51
0.5
0.44
0.4
0.2
0.76
0.61
0.6
0.3
0.83
0.78
0.78
0.72
0.69
0.51
0.48
0.47
0.40
0.37
0.24
0.18
0.16
0.1
0
Pobreza
extrema
Pobreza total
Pobreza
extrema rural
2001
Pobreza total
rural
2004
Pobreza
Pobreza total
extrema sierra
sierra rural
rural
2006
Fuente: ENAHO 2001 IV-Trim., ENAHO 2004-anual y ENAHO 2006-anual
Gráfico 8
Pobreza monetaria extrema en Apurímac, Huancavelica y Huánuco
1
0.88 0.88
0.84
0.9
0.8
0.74
0.7
0.78
0.72
0.61
0.790.78
0.75
0.75
0.66
0.62
0.6
0.5
0.4
0.480.49
0.47
0.40
0.30
0.3
0.2
0.1
0
Pobreza
extrema
Apurímac
Pobreza
extrema
Huancavelica
Pobreza
extrema
Huánuco
2001
Pobreza total
Apurímac
2004
Pobreza total
Huancavelica
Pobreza total
Huánuco
2006
Fuente: ENAHO 2001 IV-Trim., ENAHO 2004-anual y ENAHO 2006-anual
No cabe duda de que los tres departamentos mencionados están entre los más pobres del
país, así conviene ver la importancia de la transferencia monetaria que JUNTOS da a los
48
beneficiarios. Como se mencionó en pasajes anteriores de este documento, el Programa
JUNTOS se propone reducir el nivel de pobreza entre los beneficiarios, entonces
conviene revisar en cuanto contribuye dicha transferencia a lograr este objetivo.
Se asume que todos los beneficiarios deberían ser pobres extremos y pertenecer a
ámbitos rurales, y por lo tanto la línea de pobreza extrema en el ámbito rural es la cifra
relevante para aproximarnos a la importancia que tiene la transferencia. Sin embargo,
con fines ilustrativos se presenta también la línea de pobreza total y el ámbito urbano.
Cuadro 13
Líneas de pobreza 2006
Apurímac
Pobreza extrema
Pobreza total
Porcentaje que representa
la transferencia de JUNTOS
Lineas de pobreza 2006
Rural
Urbano
Rural
Urbano
112.16
124.00
89%
81%
179.45
239.03
56%
42%
Huancavelica Pobreza extrema
Pobreza total
122.28
187.84
123.77
235.65
82%
53%
81%
42%
Huánuco
116.60
185.52
123.78
239.27
86%
54%
81%
42%
Pobreza extrema
Pobreza total
Nota: La líneas de pobreza presentadas corresponden a líneas promedio para cada ámbito
Fuente: ENAHO 2006-anual
Como muestra el cuadro 12, la transferencia representa alrededor del 80% de la línea de
pobreza extrema para los ámbitos rural y urbano, mientras que representa entre el 40% y
50% de la línea de pobreza total, dependiendo del ámbito. Por lo tanto el peso de la
transferencia dependerá de la composición del hogar.
Cuadro 14
Composición de un hogar rural típico en situación de pobreza extrema
Miembros
Perceptores de ingresos
Adultos mayores
Menores de 6 a 14
Menores de 0 a 5
Varones
Analfabetos
Apurímac
4.91
1.25
0.33
0.95
0.92
2.43
1.70
Huancavelica
4.79
1.61
0.33
0.89
0.78
2.33
1.68
Huánuco
5.96
1.78
0.49
1.42
1.11
2.90
2.37
Promedio de los
tres
departamentos
5.51
1.58
0.50
0.85
0.97
2.63
1.88
Fuente:ENAHO 2006-anual
El cuadro 13 muestra que un hogar típico en las zonas rurales de los departamentos
objetos de este estudio, están compuestos por 5 o 6 miembros, de los cuales 1 o en
algunos casos hasta 2 de ellos son perceptores de ingresos para el hogar, mientras que 1
esta en edad escolar y otro esta entre los 0 y 5 años. Así, un hogar rural con 5 miembros
debería tener un gasto mensual de al menos entre 560 y 610 nuevos soles para estar
fuera de la situación de pobreza extrema. De este modo la transferencia de JUNTOS
49
representa alrededor de la quinta parte del nivel de gastos requerido para salir de la
pobreza extrema.
Además de la composición del hogar, la estructura de gastos monetarios y no
monetarios también influye en la importancia que tiene la transferencia monetaria de
JUNTOS para los hogares.
Cuadro 15
Transferencia de JUNTOS en términos per cápita para un hogar rural
Apurímac
Huancavelica
Pobre extremo
27.79
30.45
Pobre no extremo
34.90
43.81
No pobre
54.14
62.49
Nota: Los estimados se expresan en nuevos soles
Fuente: ENAHO 2006-anual
Huánuco
23.77
35.58
47.78
Cuadro 16
Importancia de la transferencia de JUNTOS
Apurímac 2006
Huancavelica 2006
Huánuco 2006
media
Porcentaje que
representa la
transferencia de
JUNTOS per
cápita
media
Porcentaje que
representa la
transferencia de
JUNTOS per
cápita
Ingreso monetario neto
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
35.72
75.84
301.56
76%
44%
16%
37.55
87.11
329.76
82%
48%
18%
30.01
73.51
408.52
89%
45%
11%
Gasto total
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
84.03
151.93
380.14
33%
22%
12%
69.45
154.41
353.23
44%
27%
17%
84.12
154.35
434.39
32%
21%
10%
Gasto monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
36.71
79.29
265.04
74%
42%
18%
33.46
78.59
213.43
92%
53%
28%
32.81
76.78
296.67
81%
43%
15%
Porcentaje que
representa la
transferencia de
media JUNTOS per cápita
Ingreso laboral
Apurímac 2006
Huancavelica 2006
Huánuco 2006
monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
117.57
197.78
454.14
23%
17%
10%
78.92
189.96
401.90
39%
22%
15%
78.60
140.35
518.43
34%
24%
8%
no monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
40.09
44.15
47.86
68%
75%
98%
38.82
49.49
55.81
79%
84%
108%
51.24
52.65
52.73
52%
63%
82%
Nota: Los rubros Ingreso monetario y Gastos monetarios y no monetarios se expresan en términos per cápita
mensuales. Los ingresos laborales también están en términos per cápita pero solo toman en cuenta a los preceptores
de ingreso, y no a la totalidad de miembros del hogar.
Fuente: ENAHO 2006
Los cuadros 14 y 15 muestran de modo aproximado cuál es equivalente en términos per
cápita de la transferencia de JUNTOS para un hogar rural, y cuan importante es cuando
dicho monto se compara con los ingresos monetarios netos (netos de impuestos y
contribuciones, incluyen ingresos por trabajo, transferencias, rentas de la propiedad y
otros ingresos extraordinarios), y los gastos monetarios y totales del hogar en términos
per cápita. Casi la totalidad (99%) de los hogares del los departamentos en estudio
50
tienen al menos a un miembro del hogar que percibe ingresos por sus actividades
laborales, los que tienen un componente monetario y uno no monetario (pago en
especies o consumo). La transferencia representa un porcentaje muy importante del
ingreso monetario y del gasto monetario per cápita, relajando de manera significativa la
restricción presupuestaria de un hogar beneficiario del Programa. Esta relajación
permite al hogar acceder a una mayor cantidad o diversidad de bienes que se
intercambian por dinero.
Como puede verse en los cuadros que siguen, si bien los ingresos de los hogares rurales
de los tres departamentos han, en general, mejorado, sobre todo para los pobres
extremos (a lo que JUNTOS podría estar colaborando), los gastos totales y monetarios
sólo habrán mejorado significativa en Huánuco. Este incremento en gastos (totales y
monetarios) en Huánuco parece obedecer más a una tendencia general seguida por el
departamento (pues se presenta a nivel del departamento y no sólo en su porción rural,
como se ve en el cuadro16) más a algún programa público en especial.
Cuadro 17
Cambios en los ingresos y gastos 2004-2006
Apurímac
2004
media
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
26.28
59.06
187.42
35.72
75.84
301.56
Huancavelica
2004
media
Pobre extremo
31.17
Pobre no extremo
66.04
No pobres
286.26
Gasto total
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
85.33
142.49
328.25
84.03
151.93 *
380.14
Gasto total
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
36.43
67.02
201.05
36.71
79.29 *
265.04 *
Gasto monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
Ingreso laboral
monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
77.97
164.16
285.31
no monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
46.76
55.24
58.61
2006
media
Huánuco
2004
media
2006
media
70.07
135.61
307.31
24.27
64.02
279.02
30.01 *
73.51
408.52 *
Gasto total
69.45
Pobre extremo
154.41 * Pobre no extremo
353.23
No pobres
78.72
143.63
364.92
84.12 *
154.35 *
434.39 *
37.00
77.51
244.65
32.81 *
76.78
296.67
76.48
163.68
335.63
78.60
140.35
518.43 *
68.78
73.13
46.08
51.24 *
52.65 *
52.73
Gasto monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
Ingreso laboral
monetario
117.57 * Pobre extremo
197.78
Pobre no extremo
454.14 * No pobres
98.94
166.18
374.36
Gasto monetario
33.46
Pobre extremo
213.43 * No pobres
Ingreso laboral
monetario
189.96
Pobre no extremo
401.90
No pobres
no monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
48.76
57.04
57.98
no monetario
49.49
Pobre no extremo
55.81
No pobres
40.09
44.15
47.86
35.49
70.51
188.92
2006
media
329.76
No pobres
Nota: Las diferencias estadísticamente significativas están marcadas con *
Fuente: ENAHO 2004 y 2006 anuales.
Cuadro 18
Cambios en los ingresos y gastos 2004-2006 hogares rurales
Apurímac
2004
media
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
24.92
49.08
134.72
Gasto total
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
Huancavelica
2004
2006
Huánuco
2004
2006
2006
media
33.77 *
60.30 *
147.06
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
29.76
53.19
226.82
71.51
Pobre no extremo
269.30
No pobres
22.38
50.02
174.71
27.43 *
62.92
219.92
84.90
136.24
262.80
83.36
139.12
265.99
Gasto total
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
69.30
130.91
278.23
Gasto total
69.52
Pobre extremo
337.47
No pobres
79.50
136.24
279.96
83.75 *
144.67 *
309.06 *
Gasto monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
34.60
56.63
138.03
35.64
66.14 *
157.59
Gasto monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
34.48
63.97
154.74
33.44
69.50
184.60
Gasto monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
35.35
65.42
163.05
30.42 *
58.81
170.15
Ingreso laboral
monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
76.89
145.79
188.13
112.35 *
161.32
228.34
Ingreso laboral
monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
94.15
146.00
295.83
Ingreso laboral
monetario
142.38
Pobre no extremo
328.64
No pobres
75.47
125.85
258.27
78.03
118.91
316.04
no monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
46.31
61.51
55.88
41.40
47.08 *
53.52
no monetario
Pobre extremo
Pobre no extremo
No pobres
50.44
62.02
62.91
no monetario
53.67
Pobre no extremo
54.73
No pobres
72.29
75.90
60.13
Nota: Las diferencias estadísticaente significativas están marcadas con *
Fuente: ENAHO 2004 y 2006 anual
51
54.48 *
62.12 *
71.17
En los casos de Huancavelica y Apurímac no se registran cambios en los niveles de
gasto total ni monetario entre los productores rurales (por ello tampoco hay cambios en
la condición de pobreza extrema), tal como se ve en el cuadro 17. Donde si hay cambios
significativos es en el nivel de gasto total de los hogares rurales pobres no extremos en
el departamento de Huancavelica y en el gasto monetario de los hogares rurales pobres
no extremos de Apurímac.
En términos per cápita, la transferencia de JUNTOS representa cerca de 4 veces el
monto de las demás transferencias recibidas por un hogar rural típico no beneficiario
(calculadas como la suma de todas las donaciones públicas en la contabilidad del
gasto).Nótese que además el porcentaje de transferencias del sector público que reciben
estos hogares es menor que la que reciben por ejemplo los hogares pobre extremos de
Lima
Ya se señaló que según lo manifestado en varias entrevistas habría disminuido la venta
de animales menores y de otros productos de producción familiar, como queso y
huevos, que ahora entran al autoconsumo. Por otro lado, la transferencia permite
aumentar la producción agraria; según comerciantes en el mercado de Panao, lo que más
compran los beneficiarios en los días de pago es “abono para su chacra de papa”. Por lo
demás, se ha observado que las compras se han diversificado después de cobrar la
transferencia; en promedio, gastan entre 10 y 20 soles para verduras, frutas, jabón etc.
Sólo unas cuantas beneficiarias han invertido en pequeños negocios que les reportan
algunos ingresos adicionales. No se ha observado que las mujeres beneficiarios
aprovechen el día de pago para vender algo de su propia producción agropecuaria o
artesanal; sin embargo, en Yauli han comprometido a los promotores para que les
ayuden a vender su artesanía. Los promotores de Yauli además manifiestan que desde
que reciben la transferencia, los beneficiarios pueden comprar en las tiendas locales a
crédito; “esto antes no sucedía, los comerciantes no querían fiar”. 23
Se supone que la transferencia genera también un importante impacto económico en la
región; una “inyección” mensual de más de S/. 300.000 en un distrito pobre como, por
ejemplo, Yauli en Huancavelica es sin duda un hecho significativo. En Panao, los
comerciantes de carne y especería manifiestan que sus ventas en los días de pago a
veces llegan a quintuplicarse, mientras en los puestos de ropa de duplican.
Son, sin embargo, los comerciantes que vienen por lo general de las ciudades más
grandes, como Huancayo, Huánuco, Abancay o Huancavelica los más se benefician de
esta “inyección”. En algunos lugares, como por ejemplo Acoria, el pago de la
transferencia ha restituido una feria local que ya había desaparecido; en otros, como
Yauli o Ccasapata, el número de comerciantes en la habitual feria de los sábados
aumenta considerablemente en los días de cobro. Tanto en Huancavelica como en
Apurímac se ha comprobado que existen comerciantes que siguen la ruta de los pagos
del Programa, lo cual genera una especie de mini ferias en los lugares donde el cobro es
en la modalidad de transportadora. En San Pedro de Cachora existe una Junta de
Comerciantes que acordó no subir los precios durante los días de pago en
transportadora.
23
Este efecto colateral (inversiones en actividades productivas) no debería presentarse necesariamente.
En el caso de Oportunidades de México, apenas un 16% habría invertido en activos productivos los
recursos recibidos (Skoufias 2001: iv).
52
Efectos “colaterales”
Aparte de los resultados que responden inmediatamente a los objetivos del Programa
JUNTOS, se han identificado algunos efectos “colaterales”, positivos como negativos,
entre los cuales destacan el empoderamiento de las mujeres y la aparición de nuevos
conflictos locales.
a. Empoderamiento de las mujeres
El hecho de que sean las mujeres las “titulares” de la transferencia ha fortalecido su
situación en las familias. Durante el trabajo de campo se ha constatado que las mujeres
efectivamente consideran el monto transferido de JUNTOS como su dinero, y que son
ellas que deciden sobre su gasto.
Según las promotoras de Huanipaca, un resultado positivo del Programa sería que hay
menos maltrato por parte de los esposos, también debido a que ellas les avisan que si
hay maltratos contra las mujeres el hogar sale el programa. Esa misma “amenaza” se ha
hecho en el caso del alcoholismo. También el promotor de Progreso y Huayllati afirma
que se ha reducido el alcoholismo y la violencia familiar, porque él sale a dar charlas
conjuntamente con el personal de las comisarías. El alcalde San Pedro de Cachora tuvo
un problema con la promotora de JUNTOS, pues no estaba de acuerdo con la campaña
de erradicación de chicherías que ella estaba organizando; por razones de seguridad la
promotora fue asignada a otro distrito.
b. Bancarización
Si bien este es un efecto aun más potencial que real. Lo cierto es que hoy el Estado
peruano ha abierto más de 300 mil cuentas a peruanas que en su amplia mayoría no
contaba con acceso a ningún servicio financiero y hoy son clientas del Banco de la
Nación. Este debería ser el primer paso para profundizar y aprovechar su relación con el
sistema financiero y no limitarla a utilizar el banco como una mera ventanilla para el
desembolso de la transferencia. Sin embargo, es evidente que para el nivel de
bancarización del Perú esto genera un impacto positivo y relevante, y para las receptoras
de la transferencia esta modalidad de desembolso, a través de una cuenta bancaria,
debería ser el inicio de su relación con el sistema financiero y de un proceso mayor de
inclusión económica a través de esta vía. Recordemos que el uso de cuentas bancarias
trae mayor seguridad a las transacciones, privacidad y divisibilidad a las mismas
c. Conflictos locales
Un efecto colateral más bien negativo tiene que ver con la aparición de pequeños
conflictos locales entre los beneficiarios y no beneficiarios. En las localidades visitadas
encontramos que surgen rivalidades o se asignan responsabilidades diferenciadas
dependiendo de si el hogar recibe la transferencia de JUNTOS. Estos conflictos surgen
entre la población pero también algunas veces son inducidos por el sector público a
través de los maestros, médicos o técnicos de salud.
53
Algunos ejemplos ya han sido mencionados, por ejemplo, la exigencia a los niños cuyas
familias reciben la transferencia monetaria a ser ellos los que aporten materiales
educativos al aula y no los niños de familias no beneficiarias; la exigencia de compras
de medicamentos complementarios en caso ser beneficiaria de JUNTOS, etc. Pero
también en casos donde la selección de beneficiarios no ha logrado ser procesada
adecuadamente surgen conflictos. Por ejemplo, en Yauli desconocidos envenenaron los
peces en la piscigranja que habían rehabilitado los promotores de JUNTOS con las
beneficiarias del Programa.
Finalmente, algunos conflictos locales se generan cuando actores determinados asumen
o adoptan cierto poder respecto al Programa. Poder que en muchos casos no es real,
pero que genera mala información e induce comportamientos no deseados. Los casos
evidentes son los de algunas autoridades locales que amenazan a la gente con sacarla del
Programa si no hace tal o cual actividad o aporte; los empleados del BN que mal
informan sobre el uso de la cuenta de ahorros que poseen como beneficiarias, etc.
3.3.7 Sostenibilidad
Una preocupación permanente es la sostenibilidad del impacto que pueda generar
JUNTOS, es decir lo que viene después del Programa. Llama la atención que no hay
una política institucional al respecto; las iniciativas vienen más bien de decisiones
propias de los promotores o de la oficina regional, como en el caso de Huancavelica.
En Acoria y Yauli, los promotores tratan de organizar a las familias en torno a proyectos
productivos. Han logrado reflotar 15 pisigranjas artesanales que quedaron abandonadas
después del cambio de mando en la municipalidad y cuya producción ha sido vendida
en las ferias que se forman los días de cobro por transportadora. Coordinan con el
Ministerio de Agricultura o PRONAMACHCS para organizar talleres sobre cultivos de
hortalizas o fitotoldos y están desarrollando capacitaciones en la producción de humus y
en la crianza de cuyes mejorados. Un potencial de la zona es la artesanía y se pudo
observar que en la oficina de JUNTOS en Yauli había una buena cantidad de tejidos
(ponchos, chalinas, chullos) que las beneficiarias habían dejado para la venta.
En Apurímac, entre las iniciativas que van generalmente por cuenta de cada promotor se
encuentran la implementación de cocinas mejoradas, refrigeradores ecológicos, crianza
de animales menores, e incluso faenas de reforestación (una de las promotoras
encontradas era ingeniera forestal).
No se ha visto algo por el estilo en Huánuco; más buen fue un reclamo expresado por
uno de los promotores de Panao.
4. Conclusiones y recomendaciones
4.1 Conclusiones generales
Tal como se expone en el cuadro Nº 2 (pág. 9), el estudio permitió comprobar que en
términos logísticos y administrativos el Programa JUNTOS funciona bien en los
departamentos visitados (Huánuco, Huancavelica y Apurímac). La transferencia de 100
soles mensuales a las familias beneficiarias se realiza sin mayores problemas de acuerdo
54
a un cronograma que es publicado con anticipación en la página web de la institución, y
cuya aplicación es coordinada con las autoridades de las comunidades. En general,
consideramos que el Programa JUNTOS es efectivo en entregar de manera puntual y
regular la transferencia monetaria ofrecida.
De acuerdo con las entrevistas y las observaciones realizadas, las madres tienen
presente que la transferencia debe beneficiar en primer lugar a sus hijos, y al menos a
nivel del discurso se identifican con los objetivos del Programa. El ingreso de S/. 100
mensuales significa un notable importe adicional en la economía de las familias
beneficiarias, el cual, hasta donde se pudo averiguar, no ha tenido efectos
contraproducentes como por ejemplo el abandono de labores agrícolas. Salvo algunas
excepciones, afirmaciones de terceros como aquella de que los beneficiarios “no saben
qué hacer con la plata” y malgastan el dinero, no se han corroborado durante el trabajo
de campo, que nos permite concluir que el dinero recibido se dedica principalmente,
aunque por cierto no exclusivamente, a los objetivos diseñados por JUNTOS. Sin
embargo, nuestro trabajo fue puntual y muy exploratorio en esta materia, pues el hecho
de que la transferencia sea de libre disposición hace difícil un seguimiento
pormenorizado de su uso. De las ENAHO 2004 y 2006, a su vez, solamente podemos
deducir que la transferencia significa un importante incremento monetario, más no sacar
conclusiones sobre la manera como está usada (ver cuadros 15 a 18).
Si bien en el texto que presentamos no hay una discusión sobre la pertinencia del monto
de la transferencia (mas si de su significancia en el ingreso de los hogares
beneficiarios), este es un tema que debe abrirse al debate, no solo respecto a cómo se
determinó dicho monto sino sobre todo respecto a las implicancias que trae el tener una
transferencia homogénea, es decir igual para todos los beneficiarios al margen del
tamaño y composición de su familia por ejemplo. En varios de los países de la región
donde se tienen programas de transferencias condicionadas, estas varían dependiendo de
la composición del hogar (número de hijos, edad y sexo de los mismos) 24 . Sin
embargo, otros países (Argentina, Ecuador, Chile, Panamá, etc.) han apostado como el
Perú por un monto fijo por familia. Esta discusión debe abordarse no solo desde un
punto de vista técnico, sino también práctico, pues la transferencia fija y homogénea
exige mucha menos información y menor seguimiento que programas con transferencias
diferenciadas.
El control de las condicionalidades es rígido y en general efectivo, de modo que el
número de suspensiones está decreciendo y el personal en las oficinas regionales de
JUNTOS lo considera como tolerable. En educación, el sistema de control de JUNTOS,
así como las entrevistas que se pudo realizar, constataron que se ha generalizado la
asistencia no menor del 85% previsto por el Programa. También en salud se está
cumpliendo satisfactoriamente con las metas. Tanto en lo referente al control pre- y
post-natal como a los partos institucionales – que no son parte de las condicionalidades
formales, pero de facto son tratados como tal por exigencia del sector Salud –, se han
reportado avances importantes. Asimismo, las vacunas y la desparasitación se cumplen
en todos los distritos visitados.
No se pudo comprobar avances significativos en el indicador del Programa JUNTOS
para medir el impacto en nutrición, es decir el control de talla y peso de los niños. Si
24
Como es en el caso en Oportunidades de México, Familias en Acción de Colombia, entre otros.
55
bien las beneficiarias entrevistadas manifiestan incluir ahora en la dieta insumos más
nutritivos, según la apreciación recogida en varios centros de salud, así como en la
DIRESA de Abancay, las indicaciones de desnutrición no habrían cambiado. Las
ENAHO de 2004 y 2006 registran algunos cambios en el consumo alimenticio del hogar
(ver cuadro 11), las cuales, sin embargo, no permiten afirmaciones categóricas sobre su
impacto en los niños.
Referente al tema de la identidad, existen casos de personas que aún no pueden cobrar la
transferencia ya que no han obtenido su DNI, principalmente porque no cuentan con
partidas de nacimiento. El Programa JUNTOS asevera haber provisto a más de 80,000
madres con documentos de identidad; sin embargo, los datos de la ENCO no permiten
corroborar esta afirmación (ver cuadros 1 y 2 en el anexo 8).
Aparte de los resultados que responden inmediatamente a los objetivos del Programa
JUNTOS, se han identificado algunos efectos “colaterales”. Por ejemplo, durante el
trabajo de campo se constató que, en la gran mayoría de los casos observados, son las
mujeres que deciden sobre el uso del dinero y que ellas lo consideran su dinero, lo cual
tendría como efecto un empoderamiento. Sin embargo, es necesario recalcar que estas
son impresiones que no tienen sustento cuantitativo. En la ENAHO no se encontraron
indicadores precisos que permitirían concluir un empoderamiento de las mujeres; por
ejemplo, no hay evidencia de que el número que aportan ingresos a la economía familiar
haya aumentado (cuadro 1 en el anexo 7).
No se han reportado dificultades en la RENIEC relacionadas con la provisión de
documentos de identidad. Por otro lado, si bien el Banco de la Nación es un socio
estratégico que cumple con eficacia con el pago de las transferencias de manera
oportuna, no se está aprovechando la relación de las beneficiarias con dicha entidad para
la promoción de una mayor bancarización. Aun hay mucho por desarrollar en este
aspecto. Al día de hoy el Banco de la Nación opera sólo como una ventanilla de pago
para las beneficiarias, no es para ellas una entidad financiera.
Por el lado negativo, se ha observado la aparición de pequeños conflictos locales
relacionados con el Programa JUNTOS, principalmente entre beneficiarios y no
beneficiarios.
En relación con la oferta por parte del Estado encontramos serios cuellos de botella para
el cumplimiento del Programa durante el trabajo de campo. Se notó problemas en el
sector Educación en los distritos de Huánuco, donde la demanda generada por JUNTOS
causó hacinamiento en las escuelas. Según los censos escolares del 2004 y 2006, la
matrícula ha aumentado, pero no hay un patrón regular que permita observar diferencias
entre distritos con alta y baja incidencia de JUNTOS. En cuanto a la edad adecuada para
el ingreso a la escuela no se notó una diferencia entre el 2004 y el 2006; también la
infraestructura sigue igual. Para la tasa de retiro no se pudo construir indicadores,
porque el censo del 2007 todavía no está disponible (cuadros 7-9, y 1 y 2 en el anexo 4).
En salud, la oferta del Estado parece ser generalmente mejor debido a dos factores: a un
aumento en los ingresos por el concepto de atenciones médicas que son retribuidas por
el Seguro Integral de Salud (SIS), y al hecho de que el sector Salud sí recibe el apoyo de
médicos o enfermeros cuyos sueldos asume el Programa JUNTOS. Aún así, según las
entrevistas realizadas el principal problema en salud es la falta de personal. Los
56
indicadores construidos, a su vez, muestran que en distritos con alta incidencia no hay
mayor oferta de servicios de salud, ni siquiera de infraestructura e instrumentales,
aunque hay matices debido a los ingresos generados por el SIS (cuadro 1 en el anexo 5).
En suma, podemos concluir que el éxito del Programa JUNTOS en educación y salud
depende principalmente de los sectores, y por ello la efectividad de JUNTOS deberá ser
medida como la efectividad de los sectores en atender a la nueva demanda que se genera
por las condicionalidades que las beneficiarias y sus familias buscan cumplir. Esta
nueva demanda impone nuevos desafíos a ambos sectores, tanto respecto a la mayor
cantidad de personas a atender, y por ende la mayor demanda por infraestructura,
materiales y personal, como también por la mayor heterogeneidad de los nuevos
“clientes” y sus demandas. En términos de servicios y calidad de los mismos, los
sectores tendrán que hacer un esfuerzo adicional para poder atender a esta clientela de
manera adecuada, culturalmente afín, y sobre todo los estándares de calidad mínima que
cada peruano/a requiere.
Respecto a la focalización y selección de beneficiarios persisten problemas. La principal
deficiencia encontrada en este estudio es la referida a la recopilación de la información
socioeconómica por parte del INEI y a la validación comunal, que impone dificultades
durante todo el desarrollo del Programa y le quita legitimidad ante la población.
También se recogieron testimonios que señalan que algunas autoridades locales utilizan
JUNTOS para fines políticos.
Los objetivos de largo plazo de JUNTOS, sobre todo aquel que pretende generar capital
humano en la próxima generación, no se lograrán si no se construye un esquema de real
articulación con educación y salud, no sólo a nivel central, sino sobre todo a nivel
subnacional. Para ello se debe trabajar en un esquema de coordinación que permita no
sólo una mayor integración de las acciones para asegurar una adecuada atención de los
beneficiarios del Programa desde los sectores de Educación y Salud, sino también el
seguimiento y verificación del cumplimiento, desde los sectores y desde JUNTOS, de
los acuerdos.
Sin embargo, estos esfuerzos de coordinación y seguimiento son apenas una condición
necesaria, pues para lograr efectivamente impactos en la próxima generación, se
requiere de un programa complementario de atención a la calidad de los servicios. Si
bien en el tema educativo hay una campaña más extendida sobre recomendaciones de
cómo mejorar la calidad de la educación, rural sobre todo, en Salud también se requiere
de mayor atención al tema, tomando en cuenta la necesidad de un creciente respeto a la
diversidad cultural de las beneficiarias del Programa JUNTOS.
Una preocupación permanente es la sostenibilidad de los cambios en las prácticas y
comportamientos que pueda generar JUNTOS, es decir lo que viene después del
Programa. Llama la atención que no hay una política institucional al respecto; las
iniciativas vienen más bien de decisiones propias de los promotores o de la oficina
regional, como en el caso de Huancavelica.
Concluimos entonces que si bien JUNTOS logra llegar adecuadamente a las
beneficiarias hay al menos tres áreas de problemas que el Programa debe enfrentar para
mejorar su impacto: la focalización y selección de beneficiarios, la definición de
mecanismos de salida para mejorar la sostenibilidad de los logros del Programa, y una
57
mayor coordinación y presión sobre los sectores que deben complementar este esfuerzo
(sobre todo Salud y Educación).
4.2 Recomendaciones
De las conclusiones del estudio se desprende que el éxito de JUNTOS no depende
exclusivamente del diseño y de la aplicación del Programa mismo. Para superar los
problemas señalados es indispensable mejorar la coordinación con el INEI, y lograr un
mayor compromiso de otras instancias del Estado como el Banco de la Nación y los
sectores de Salud y Educación, cuya intervención no debería limitarse al control del
cumplimiento de las condicionalidades.
Consideramos que JUNTOS debe ser parte de una estrategia integral del Estado para
combatir la pobreza a toda escala; es decir, no solamente en lo referente a las decisiones
“macro” a nivel gubernamental o sectorial, sino también – y sobre todo – a nivel medio
y local. Si bien los distritos rurales presentan contextos sociales de alta fragmentación y
con pocas instituciones representativas, el Programa debería aprovechar las instancias
existentes. Es decir, debería coordinar más con los organismos del Estado
comprometidos con la lucha contra la pobreza que actúan en los distritos, no solamente
con los sectores incluidos en el diseño del Programa. Por ejemplo, JUNTOS debería
tomar ventaja de que ya posee una relación con las Mesas de Concertación de Lucha
contra la Pobreza (entidad que es parte del Directorio del Programa); esta relación debe
potenciarse más allá del ámbito central y servir para mejorar las relaciones de
colaboración entre sociedad civil y sector público a nivel local y regional.
Partiendo de esta premisa, presentamos las siguientes recomendaciones para mejorar la
aplicación del Programa JUNTOS:
1. El efecto bancarización. La tarjeta JUNTOS-BN debería ser masificada entre
las beneficiarias, por dos razones: este estudio ha mostrado evidencia de que las
beneficiarias que ya tienen la tarjeta, están recibiendo remesas o transferencias a
esta cuenta, permitiéndoles recibir dinero de otros lugares de manera segura. La
otra razón y quizá más importante, en el sentido de lo que podría lograr el
programa JUNTOS, es que un proceso de tarjetarización permitirá que las
beneficiarias logren familiarizarse con el sistema financiero y tomar ventaja de
este en un eventual programa productivo complementario a JUNTOS o
simplemente para que esta tarjeta les permita ahorrar.
2. Identidad. Las municipalidades deberían facilitar el trámite para la obtención
de la partida de nacimiento, mediante una reducción de costos para su obtención
y que este complementada con campañas en lugares alejados, coordinadas con el
programa del Estado “Mi Nombre”. Si bien las actuales beneficiarias han
logrado obtener su DNI, la reducción de costos para la obtención de una partida
de nacimiento se vuelve importante para mujeres no-beneficiarias que deberían
serlo.
3. Relación con el INEI.
58
a. Calidad del Censo: para la extensión del Programa es necesario mejorar tanto
el diseño como la aplicación del censo, tomando en cuenta la experiencia
acumulada de JUNTOS.
b. Auditoría de lo actuado para redefinir estrategia y mejorar la calidad. Sería
interesante que JUNTOS realice, idealmente a través de un tercero, una auditoría
a lo hecho por el INEI hasta ahora para definir cómo mejorar el servicio que el
INEI le presta. Esto puede hacerse con una buena revisión de gabinete de los
datos recogidos y del material utilizado para ello y con un análisis de campo en
una pequeña muestra de centros poblados.
c. Seguimiento. Se requiere de contar con mecanismos dinámicos para la
inclusión de nuevos beneficiarios y para la salida de los mismos. El INEI debe
participar en ello, pero es posible que sean los propios promotores de JUNTOS
(aunque ellos ya tienen demasiada carga laboral) los que puedan recomendar
esto.
d. Indicadores. Hay que definir con el INEI una política de indicadores que
puedan seguirse a nivel local y servir de insumo para el Programa.
e. Incluir en ENAHO y ENDES una pregunta que permita identificar a hogares
beneficiarios de JUNTOS, de modo que sea posible tener algunas cifras sobre el
perfil socioeconómico y demográfico de hogares beneficiarios, aún cuando estos
datos sirvan sólo como aproximación.
f. Aumentar la coordinación con los sectores Salud y Educación, de modo que la
información recogida por estos dos sectores pueda ser compatible y
complementada con indicadores trabajados por el INEI.
4. Los promotores. Contratación de más promotores
coordinadamente con los centros educativos y centros de salud.
que
trabajen
5. Coordinación con CRECER. El Programa JUNTOS, en particular los
promotores, deberían tener mayor coordinación con los promotores de
CRECER, y que los promotores de CRECER pasen por un proceso de selección
similar al de JUNTOS para evitar la politización del programa y rivalidades
entre los promotores de un programa y otro.
6. Coordinación con otros sectores. JUNTOS requiere generar un pacto de alto
nivel con los sectores involucrados en las condicionalidades. No se trata sólo de
recursos y compromisos sino de una acción concertada y monitoreada
públicamente. Hoy JUNTOS no puede salir a denunciar la falta de apoyo de otro
sector del propio sector público. Las coaliciones de la sociedad civil, muchas de
ellas parte del directorio de JUNTOS, deberían asegurarse de que esto se dé.
7. Nutrición. La información sobre los cambios en la canasta de consumo y
sobre los cambios en la nutrición son los más complejos de monitorear y hay que
diseñar esquemas específicos para ello.
8. Política local. El Programa debe encontrar mecanismos para evitar, o al
menos minimizar, la politización a nivel local. Una coordinación con todas las
autoridades locales, la participación del Programa en las mesas de concertación a
nivel departamental y provincial/distrital, y una adecuada política de
información podrían ayudar al respecto.
59
9. Interculturalidad. El Programa JUNTOS debe estar consciente que actúa en
contextos socioculturales diferentes a los occidentales. Sobre todo respecto a la
atención en salud se encontraron desencuentros culturales que a veces
obstaculizan la marcha del Programa. Si bien en el centro de salud de Yauli se
respeta la costumbre local del parto vertical, esta práctica no se ha generalizado.
10. La calidad de la educación. Si JUNTOS quiere lograr su objetivo de largo
plazo, es decir la generación de capital humano en la siguiente generación de
adultos, debe afrontar el problema de la calidad de educación. El Programa
debería emprender una campaña en coordinación con el sector Educación y la
comunidad educativa (sociedad civil y sector público) para lograr la
implementación de medidas concretas que aseguren que el esfuerzo en una
mayor matrícula y permanencia en la escuela se traducen realmente en mayores
niveles de capital humano.
11. Seguir, evaluar, entender. No se trata sólo de medir ni mucho menos de
evaluar el trabajo de JUNTOS, sino de generar estrategias mayores de
aprendizaje sobre la multidimensionalidad de la pobreza extrema, básicamente
rural, y de los efectos, procesos y resultados que la entrega de recursos
monetarios genera. Con ello definir mejor las necesidades de apoyo
complementario, desde el sector público, desde los municipios y desde la
sociedad civil, para que los efectos positivos se potencien y se limiten los
negativos. Para ello se requiere de entender, estudiar, seguir y analizar además
de medir y evaluar. Este esfuerzo es mucho mayor de lo que el propio Programa
puede hacer, y de lo que el propio sector público está dispuesto a hacer (en
términos de asignación de recursos, de perfil político, etc.); por ello es desde la
sociedad civil que se debe empujar este tipo de iniciativas sin que sean vistas
sólo como una fiscalización (politizable) de los resultados.
12. Entender y responder a la heterogeneidad de los ámbitos donde se
interviene. Como hemos mencionado los ámbitos donde JUNTOS opera son, a
pesar de sus condiciones similares (nivel de pobreza, perfiles de la población,
etc.), heterogéneos en sus necesidades. Ya sea porque parten de situaciones
distintas (condiciones iniciales como la dotación de infraestructura o el tamaño
de la población), como porque enfrentan problemas de distinta naturaleza. Como
se vio en los cuadros en algunos distritos hay sobrecarga en los médicos y en
otros no tanto, en algunos la población que más requiere apoyo de salud son
niños y en otros son mujeres en edad fértil. De igual modo en educación hay
zonas donde el mayor esfuerzo es en lograr una matrícula oportuna y la
retención de los niños en la primaria, mientras que en otros el desafío es
llevarlos a la secundaria. En cada caso, el tipo de personal, el contenido de los
talleres y capacitaciones y las demandas que JUNTOS impone a los sectores son
distintas y por ende no se puede tratar este programa como un paquete
homogéneo de servicios y coordinaciones.
13. Mecanismos de salida o graduación. Uno de los temas claves que JUNTOS
enfrentará en el corto plazo es el de los mecanismos de salida. Por lo visto en
este texto y en las visitas realizadas, luego de 4 años (probablemente luego de 8
también) las familias no habrán logrado un cambio sustancial en su dotación de
activos ni en sus actividades generadoras de ingresos, por lo que sin la
60
transferencia sus condiciones de pobreza habrán cambiado poco. Es cierto que
seguramente mantendrán a los niños en el colegio y mantendrán mejores
relaciones (más frecuentes) con los centros de salud, pero eso no será suficiente.
Esta ausencia de mecanismos de salida y de programas complementarios para
lograr cambios sustanciales en las opciones de superación de la pobreza de las
familias pueden redundar en la entrada y salida frecuente de la pobreza, lo que
acarrea incrementos en la vulnerabilidad de los hogares, pero también generar
conflictos políticos y sociales locales a causa de la salida del programa para
grupos que mantienen sus condiciones de pobreza.
En algunos países están implementándose estrategias de salida basadas en una
reducción periódica del monto de la transferencia monetaria. Tal es el caso del
Programa Puente en Chile, que es parte del esfuerzo de Chile Solidario, que al
igual que Juntos viene pensando en reducir la transferencia entre el año 4 y el
año 8 de apoyo. En otros países la reducción se da en un monto fijo luego de
cierto número de años, y en otros la salida es automática una vez que la familia
ya no cuenta con niños afectos al cumplimiento de condicionalidades. El
mecanismo de salida debe ser claro y explícito desde el inicio del programa para
poder ser efectivo, sin embargo, esto no siempre es suficiente para lograr un
proceso ordenado de salida, sobre todo si las condiciones de pobreza no se han
modificado de manera sustancial. Es decir, si no se ha logrado pasar de
programas de alivio a programas de superación de la pobreza.
Finalmente hay que destacar que, hoy en día, en el Perú y en buena parte de los
países donde se han implementado programas de transferencias monetarias
condicionadas, hay mucha discusión sobre como articular este tipo de
intervenciones de “alivio” de la pobreza con programas más ligados a estrategias
de “superación” de la misma., muchas veces denominados de apoyo productivo.
Sin embargo, ni en los casos con más experiencia (como sería el de
Oportunidades de México) se han logrado esquemas satisfactorios en esta
medida. Del mismo modo, en Chile a través de Chile Solidario y en Colombia a
partir de Familias en Acción se vienen promoviendo esfuerzos en esta línea pero
aun sin resultados claros. Este es claramente uno de los mayores desafíos que
enfrentan los programas de transferencias monetarias condicionadas en la
región.
Justamente por lo actual de la discusión, hay que tener mucha cautela con la
presión para que JUNTOS incluya componentes productivos. Esta discusión
está abierta y no hay aún un modelo claro sobre cual puede ser el camino hacia
este tipo de estrategias que combinen alivio con superación de la pobreza, sobre
todo en países como el Perú, donde se conoce tan poco de las estrategias que
emplean los pobres para superar su situación, así como de sus estrategias de
movilidad social.
Antes de exigir complementos productivos para programas como JUNTOS se
requiere, primero, lograr los objetivos de alivio e impacto que se propone el
Programa, y luego un diseño de programas de apoyo y desarrollo productivo que
responda a las estrategias y posibilidades de los pobres y no a recetas generales
que ya han fracasado en el Perú y en otros países de nuestra región.
61
5. Bibliografía
Cancho Diez, César
2006 Buscando alternativas para la superación de la pobreza: estimación de
impactos de un programa de Transferencias Condicionadas en el Perú. Lima:
CIES (mimeo).
Francke, Pedro y Armando Mendoza
2006 “Perú: Programa Juntos”. En Ernesto Cohen y Rolando Franco (coord.),
Transferencias con responsabilidad: una mirada latinoamericana. México:
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2003 “Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Programs. Lessons from
Latin America”. Nueva York: World Bank, Policy Research Working Paper
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2004 “Making Conditional Cash Transfer Programs More Efficient”. Department of
Agricultural & Resource Economics, UCB. Working Paper 989.
Skoufias, Emmanuel
2001 Progresa and Its Impacts on the Human Capital and Welfare of Households in
Rural Mexico: A Synthesis of the Results of an Evaluation by IFPRI.
Washington: IFPRI.
62
Anexo 1: Datos utilizados para la selección de los distritos visitados
APURÍMAC
Pobreza por NBI
(ENCO 2006)
Ubigeo
30103
30104
30105
30106
30107
30108
30202
30203
30205
30206
30207
30208
30209
30210
30211
30212
30213
30214
30215
30217
30218
30301
30303
30304
30305
30307
Provincia
ABANCAY
ANDAHUAYLAS
ANTABAMBA
Distrito
CIRCA
CURAHUASI
HUANIPACA
LAMBRAMA
PICHIRHUA
ANDARAPA
CHIARA
HUANCARAY
HUAYANA
KISHUARA
PACOBAMBA
PACUCHA
PAMPACHIRI
POMACOCHA
SAN ANTONIO DE CACHI
SAN JERONIMO
SAN MIGUEL DE CHACCRAMPA
SANTA MARIA DE CHICMO
TUMAY HUARACA
TURPO
ANTABAMBA
HUAQUIRCA
JUAN ESPINOZA MEDRANO
OROPESA
SABAINO
Alta profundidad
delprograma
Pobreza
JUNTOS
extrema
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.35
0.15
0.27
0.29
0.23
0.13
0.01
0.28
0.03
0.05
0.04
0.05
0.00
0.18
0.04
0.03
0.03
0.03
0.01
0.19
0.04
0.45
0.54
0.58
0.63
0.60
Población (Censo 2005)
Pobreza total Total
0.43
0.36
0.39
0.39
0.49
0.49
0.15
0.10
0.13
0.37
0.24
0.18
0.09
0.36
0.16
0.19
0.16
0.15
0.13
0.41
0.10
0.33
0.40
0.38
0.21
0.34
3105
18556
5257
3577
4564
3763
7775
1623
4775
1280
7884
5962
10018
2948
1128
3547
17220
2312
10643
1907
4514
3343
1420
2286
2806
1645
63
0 a 5 años
311
2453
695
375
497
560
990
209
610
165
1130
768
1124
435
152
543
2520
305
1295
263
578
400
211
283
403
182
6 a 16 años
872
5838
1715
983
1320
1124
2301
406
1405
350
2481
1785
3101
789
304
1061
5091
712
3281
548
1350
1018
413
534
851
467
Mujeres en
edad fértil
622
4176
1077
675
952
708
1695
345
995
291
1748
1317
2403
583
233
750
4361
480
2520
407
955
654
254
424
586
309
Desnutrición
crónica
(censo peso y
talla 2005)
Niños que
culminan
Primaria
oportunamen
te
35.62
37.59
46.22
59.67
24.35
46.51
43.72
43.36
44.01
42.86
50.69
36.97
42.92
43.33
53.06
53.57
45.76
55.36
37.61
56.04
59.51
52.31
59.85
37.16
41.60
53.64
69.1
63.5
56.4
56
60.8
53.7
50.4
44.3
56.4
54.4
55.4
68
57
54.3
44.6
51.9
58.7
36.2
62.4
52.5
54.9
65.3
45.7
50.3
49.4
53.7
Población
joven con
Primaria
completa
36.1
35.1
23.8
21.9
27.3
30.1
16.6
13.2
18.3
22.6
15.5
24.1
24.6
15
15
12.2
37
6.7
26.4
15.5
14.8
24.8
19.3
20.5
23.6
37.3
Proporción
con lengua
indígena
0.68
0.58
0.65
0.75
0.66
0.76
0.99
0.99
0.98
0.94
0.95
0.87
0.89
1.00
0.87
0.97
0.73
1.00
0.86
0.99
0.89
0.68
0.88
0.73
0.87
0.69
Número de
Centros
Poblados
80
127
75
64
86
47
32
19
54
18
48
38
45
101
20
40
34
25
47
34
29
87
39
79
91
39
APURÍMAC (Continuación)
Pobreza por NBI
(ENCO 2006)
Ubigeo
30404
30405
30406
30408
30409
30410
30411
30412
30414
30415
30416
30501
30502
30503
30504
30505
30506
30602
30603
30604
30605
30606
30607
30608
30702
30703
30704
30705
30707
30708
30709
30710
30713
30714
Provincia
AYMARAES
COTABAMBAS
CHINCHEROS
GRAU
Distrito
CHAPIMARCA
COLCABAMBA
COTARUSE
JUSTO APU SAHUARAURA
LUCRE
POCOHUANCA
SAN JUAN DE CHACÑA
SAÑAYCA
TAPAIRIHUA
TINTAY
TORAYA
TAMBOBAMBA
COTABAMBAS
COYLLURQUI
HAQUIRA
MARA
CHALLHUAHUACHO
ANCO_HUALLO
COCHARCAS
HUACCANA
OCOBAMBA
ONGOY
URANMARCA
RANRACANCHA
CURPAHUASI
GAMARRA
HUAYLLATI
MAMARA
PATAYPAMPA
PROGRESO
SAN ANTONIO
SANTA ROSA
VIRUNDO
CURASCO
Alta profundidad
delprograma
Pobreza
JUNTOS
extrema
0
0.37
0
0.35
0
0.35
0
0.45
0
0.22
0
0.21
0
0.14
0
0.38
0
0.30
0
0.13
0
0.18
0
0.50
0
0.46
0
0.37
0
0.26
0
0.42
1
0.29
0
0.04
0
0.12
0
0.02
0
0.06
0
0.04
0
0.05
0
0.09
0
0.41
0
0.33
0
0.46
0
0.27
0
0.18
1
0.32
0
0.24
0
0.29
0
0.51
0
0.46
Pobreza total Total
0.53
2552
0.42
805
0.45
3576
0.54
1048
0.44
2391
0.57
1277
0.61
1269
0.36
1354
0.52
2770
0.46
3986
0.55
1684
0.39
10691
0.43
4248
0.42
7909
0.42
10593
0.43
6374
0.44
6443
0.32
10510
0.13
2219
0.18
8966
0.29
8253
0.16
8518
0.31
3258
0.27
5588
0.47
2540
0.42
4253
0.51
1915
0.61
959
0.64
1103
0.54
2785
0.55
532
0.56
767
0.40
1158
0.39
1742
64
0 a 5 años
330
108
477
119
323
143
118
188
355
405
211
1658
552
1304
1556
1006
1143
1401
331
1232
1145
1177
429
901
303
542
275
97
143
434
56
101
167
264
6 a 16 años
745
206
1117
288
684
331
341
326
858
1176
440
3336
1368
2412
3435
2008
2015
3193
628
2639
2568
2738
986
1768
824
1348
623
235
306
852
139
234
314
582
Mujeres en
edad fértil
499
132
740
207
447
277
251
244
572
817
298
2232
846
1547
2073
1223
1279
2316
444
1838
1724
1814
671
1230
480
766
367
184
218
572
129
153
278
330
Desnutrición
crónica
(censo peso y
talla 2005)
40.00
44.64
55.17
40.00
66.37
44.00
37.80
37.65
39.70
34.12
32.12
54.01
53.35
54.76
55.97
57.19
63.31
44.25
46.12
42.08
33.84
38.88
35.15
45.12
50.83
43.07
56.39
50.57
57.39
52.75
51.35
44.94
51.67
59.26
Niños que
culminan
Primaria
oportunamen
te
60.9
78.8
69.6
58.9
60.6
82
70.9
65.3
64.9
67.4
56.9
38.1
56.6
48.7
54.4
46.2
41.6
59.2
61.5
63.2
62.1
56.8
56
48.3
51.2
50.4
52
43.3
61.1
34.5
78.1
67.2
55.6
57.6
Población
joven con
Primaria
completa
35.8
33.3
26.7
45.7
16.5
45.5
32.1
25.9
29.3
29.8
31.2
13.2
25.7
12.8
19.3
15.2
19.9
25.3
17.3
25.4
21.8
15.3
17.4
21.6
17.6
14.5
24.6
33.3
23.8
17.6
47.8
40
20.3
13.2
Proporción
con lengua
indígena
0.86
0.76
0.70
0.87
0.94
0.72
0.79
0.70
0.85
0.74
0.75
0.93
0.96
0.90
0.95
0.97
0.98
0.69
0.84
0.74
0.93
0.94
0.89
0.91
0.91
0.92
0.84
0.83
0.85
0.80
0.65
0.80
0.83
0.91
Número de
Centros
Poblados
43
21
66
24
57
20
26
23
29
57
14
113
59
58
112
54
94
32
29
90
35
43
21
19
30
54
15
11
13
32
13
8
16
24
HUANCAVELICA
Pobreza por NBI
(ENCO 2006)
Ubigeo
90102
90103
90104
90105
90106
90107
90109
90110
90112
90113
90114
90115
90116
90117
90118
90119
90201
90202
90203
90204
90205
90206
90207
90208
90301
90302
90303
90304
90305
90306
90307
90308
90309
90310
90311
90312
Provincia
HUANCAVELICA
ACOBAMBA
ANGARAES
Distrito
ACOBAMBILLA
ACORIA
CONAYCA
CUENCA
HUACHOCOLPA
HUAYLLAHUARA
LARIA
MANTA
MOYA
NUEVO OCCORO
PALCA
PILCHACA
VILCA
YAULI
ASCENSION
HUANDO
ACOBAMBA
ANDABAMBA
ANTA
CAJA
MARCAS
PAUCARA
POMACOCHA
ROSARIO
LIRCAY
ANCHONGA
CALLANMARCA
CCOCHACCASA
CHINCHO
CONGALLA
HUANCAÑHUANCA
HUAYLLAY GRANDE
JULCAMARCA
SAN ANTONIO DE ANTAPARCO
SANTO TOMAS DE PATA
SECCLLA
Alta
profundidad
delprograma Pobreza
JUNTOS
extrema
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.12
0.16
0.11
0.18
0.39
0.00
0.12
0.22
0.22
0.09
0.23
0.14
0.14
0.30
0.13
0.11
0.11
0.15
0.09
0.10
0.11
0.15
0.07
0.23
0.27
0.19
0.15
0.18
0.07
0.30
0.48
0.11
0.11
0.06
0.31
0.26
Población
Pobreza total Total
0.42
0.61
0.68
0.33
0.56
0.71
0.42
0.53
0.44
0.61
0.45
0.69
0.56
0.61
0.36
0.39
0.33
0.71
0.65
0.53
0.47
0.57
0.47
0.53
0.46
0.44
0.73
0.45
0.71
0.54
0.49
0.59
0.49
0.82
0.45
0.49
0 a 5 años
3521
27713
1307
2669
3255
1613
1391
1244
1706
2638
3527
790
3123
25113
9897
8678
10157
4082
6466
3009
2380
26018
3965
6791
24551
7282
1006
3532
946
4762
1664
1430
1307
855
1386
3210
65
506
4082
157
411
573
138
145
178
205
374
346
85
410
4342
1156
1286
1386
629
1152
374
313
4529
513
1105
4267
1416
126
587
128
735
282
196
152
124
239
527
(Censo 2005)
6 a 16 años
1062
8962
367
847
826
418
390
402
503
741
858
232
963
8838
2797
2828
3032
1273
2154
858
679
8840
1138
2175
7749
2404
325
1126
222
1416
529
428
360
209
414
976
Mujeres en
edad fértil
804
6048
256
586
640
401
297
279
356
571
780
160
684
5715
2660
1774
2376
906
1449
593
432
5890
845
1497
5357
1547
215
746
183
1004
359
281
283
186
279
674
Desnutrición
crónica
(censo peso y
talla 2005)
Niños que
culminan
Primaria
oportunamen
te
51.39
56.28
55.71
61.21
64.90
53.47
45.18
55.13
44.59
54.25
50.00
52.05
55.52
59.19
48.42
58.23
48.67
68.66
63.47
50.99
40.15
59.54
51.43
62.31
62.04
61.20
71.28
60.51
44.44
59.83
69.19
83.58
42.11
45.98
55.19
58.72
66
53
63.5
53.4
45.5
72.3
65.4
67
56.9
52.3
74
60
70.3
57.4
80.8
51.2
63.2
49.9
31
57.2
41.7
51.3
66
38.2
47.4
44.7
51.5
53.7
38.3
53.7
32.4
32.2
66.3
65
40.4
54.3
Población
joven con
Primaria
completa
40.3
22.9
36.5
23.6
25.9
55.7
24.7
18.6
28.6
20.4
43.9
31.5
28.8
30.1
62
19.7
35.3
21
4
26.4
17.6
22.5
36.1
12.4
24.9
14.1
13.8
24.5
32.5
12.4
12.5
8.9
17.9
25
15.2
15.6
Proporción
con lengua
indígena
0.35
0.75
0.34
0.91
0.63
0.32
0.82
0.69
0.44
0.77
0.78
0.44
0.52
0.83
0.30
0.54
0.58
0.94
0.99
0.79
0.69
0.89
0.68
0.94
0.76
0.99
0.90
0.65
0.76
0.94
0.99
0.96
0.57
0.93
0.91
0.81
Número de
Centros
Poblados
33
163
14
58
53
27
40
52
24
119
54
12
44
25
22
99
58
32
45
36
19
48
23
71
214
53
8
32
17
73
30
13
16
15
30
28
HUANCAVELICA (Continuación)
Pobreza por NBI
(ENCO 2006)
Ubigeo
Provincia
Distrito
90401
CASTROVIRREYNA
90402
ARMA
90403
AURAHUA
90404
CAPILLAS
90405 CASTROVIRREYNA CHUPAMARCA
90406
COCAS
90408
HUAMATAMBO
90409
MOLLEPAMPA
90410
SANTA ANA
90501
CHURCAMPA
90502
ANCO
90503
CHINCHIHUASI
90504
EL CARMEN
CHURCAMPA
90505
LA MERCED
90506
LOCROJA
90507
PAUCARBAMBA
90509
SAN PEDRO DE CORIS
90510
PACHAMARCA
90606
OCOYO
90607
PILPICHACA
90608
QUERCO
90610
SAN ANTONIO DE CUSICANCHA
HUAYTARA
90611
SAN FRANCISCO DE SANGAYAICO
90612
SAN ISIDRO
90613
SANTIAGO DE CHOCORVOS
90616
TAMBO
90702
ACOSTAMBO
90703
ACRAQUIA
90704
AHUAYCHA
90705
COLCABAMBA
90706
DANIEL HERNANDEZ
90707
HUACHOCOLPA
90709
HUARIBAMBA
TAYACAJA
90711
PAZOS
90713
QUISHUAR
90714
SALCABAMBA
90715
SALCAHUASI
90716
SAN MARCOS DE ROCCHAC
90717
SURCUBAMBA
90718
TINTAY PUNCU
Alta
profundidad
delprograma Pobreza
JUNTOS
extrema
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0.37
0.34
0.33
0.31
0.39
0.56
0.29
0.50
0.36
0.07
0.16
0.13
0.13
0.01
0.07
0.18
0.37
0.15
0.32
0.74
0.33
0.31
0.28
0.38
0.47
0.24
0.18
0.11
0.25
0.12
0.09
0.20
0.08
0.04
0.18
0.31
0.06
0.22
0.23
0.37
Pobreza total Total
0.40
0.57
0.47
0.69
0.35
0.43
0.67
0.42
0.50
0.33
0.56
0.67
0.78
0.45
0.62
0.69
0.55
0.71
0.55
0.21
0.62
0.54
0.67
0.54
0.39
0.64
0.46
0.30
0.57
0.62
0.44
0.65
0.42
0.30
0.48
0.62
0.80
0.52
0.71
0.55
0 a 5 años
3883
1596
2353
1884
1209
923
457
1592
697
6323
9373
3935
3195
587
4930
5947
4561
3007
1462
5410
1081
2138
1036
792
3892
1224
5072
5061
5939
21593
9745
3761
7962
7985
1023
5415
3811
3101
5098
3944
66
570
183
342
197
220
145
70
213
94
878
1641
521
512
65
804
920
513
453
194
888
135
333
105
89
447
147
701
709
905
3329
1416
530
1101
1158
137
811
567
413
804
631
6 a 16 años
1145
443
728
467
322
285
109
458
171
1880
3001
1304
1017
136
1495
1926
1276
969
335
1543
323
618
280
207
1024
320
1575
1547
1842
6836
3137
1070
2502
2370
328
1742
1178
934
1564
1279
Mujeres en
edad fértil
898
303
522
408
264
159
75
294
124
1383
1940
848
621
104
1032
1285
943
639
300
1232
223
539
208
170
746
273
1054
1138
1316
4637
2235
771
1821
1842
198
1063
748
633
1046
824
Desnutrición
crónica
(censo peso y
talla 2005)
Niños que
culminan
Primaria
oportunamen
te
45.66
42.94
53.03
24.68
50.64
38.66
40.63
32.61
36.47
53.92
57.90
51.89
59.59
54.29
53.65
58.31
45.13
62.72
32.31
60.07
33.70
56.86
35.71
35.71
36.79
36.17
55.89
56.34
55.53
54.04
54.00
49.87
57.00
63.81
50.00
54.24
45.06
62.37
50.43
51.36
69.7
57.4
62.8
77.5
73.6
48.1
48
54.3
59.6
57.3
44.1
53.4
55
63.9
50.4
46.2
67.6
50.6
63.1
43.6
60.8
44
47.1
65
43.5
53.1
62.2
65.5
56
47.6
59.5
55
51.7
58.5
40.5
43.9
48.2
45.2
50.7
40.2
Población
joven con
Primaria
completa
38.5
29.4
38.4
42.3
14.8
18
10.5
22.6
43.3
26.5
13
21.8
14.5
40
15.2
22.1
32.6
10.1
23
28.4
25.8
22.5
20
40
20.8
37.9
22.8
34.8
25.1
16.5
24.9
26.7
15.6
27.2
7.5
16.2
10.8
25.5
19.3
13.1
Proporción
con lengua
indígena
0.20
0.36
0.34
0.10
0.23
0.19
0.25
0.17
0.14
0.74
0.91
0.93
0.94
0.88
0.86
0.86
0.59
0.91
0.28
0.65
0.31
0.56
0.23
0.04
0.36
0.26
0.64
0.43
0.66
0.74
0.60
0.87
0.66
0.55
0.87
0.90
0.83
0.69
0.85
0.93
Número de
Centros
Poblados
133
138
102
135
46
34
33
86
33
50
115
46
30
4
29
52
35
48
72
306
33
114
24
38
150
50
50
30
38
169
29
17
62
25
11
30
26
38
66
51
HUÁNUCO
Pobreza por NBI
(ENCO 2006)
Ubigeo
100103
100104
100105
100106
100107
100108
100109
100110
100201
100202
100203
100204
100205
100206
100207
100307
100311
100313
100316
100317
100321
100322
100323
100401
100402
100403
100404
100501
100502
100503
100504
100505
100506
100507
100508
100509
100510
100511
Provincia
Distrito
CHINCHAO
CHURUBAMBA
MARGOS
QUISQUI
HUANUCO
SAN FRANCISCO DE CAYRAN
SAN PEDRO DE CHAULAN
SANTA MARIA DEL VALLE
YARUMAYO
AMBO
CAYNA
COLPAS
AMBO
CONCHAMARCA
HUACAR
SAN FRANCISCO
SAN RAFAEL
CHUQUIS
MARIAS
PACHAS
QUIVILLA
DOS DE MAYO
RIPAN
SHUNQUI
SILLAPATA
YANAS
HUACAYBAMBA
CANCHABAMBA
HUACAYBAMBA
COCHABAMBA
PINRA
LLATA
ARANCAY
CHAVIN DE PARIARCA
JACAS GRANDE
JIRCAN
HUAMALIES
MIRAFLORES
MONZON
PUNCHAO
PUÑOS
SINGA
TANTAMAYO
Alta
profundidad
delprograma Pobreza
JUNTOS
extrema
0
1
1
1
0
1
1
1
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0.19
0.23
0.23
0.19
0.15
0.37
0.15
0.42
0.20
0.53
0.45
0.13
0.13
0.36
0.47
0.09
0.38
0.20
0.10
0.23
0.25
0.16
0.33
0.15
0.14
0.33
0.17
0.05
0.20
0.02
0.14
0.33
0.05
0.18
0.09
0.12
0.02
0.17
Población
Pobreza total Total
0.39
0.24
0.51
0.38
0.53
0.47
0.37
0.32
0.27
0.35
0.50
0.30
0.54
0.48
0.47
0.48
0.36
0.37
0.35
0.39
0.38
0.40
0.41
0.38
0.35
0.33
0.54
0.27
0.38
0.25
0.39
0.43
0.34
0.36
0.43
0.42
0.21
0.31
0 a 5 años
25721
18542
11323
5276
5056
5558
18918
2734
15778
4136
2872
5139
8464
3673
11015
4333
7017
8538
1231
6156
2299
3291
3815
6048
3217
2339
8272
14660
2053
4862
6923
3382
3727
18460
2542
5025
4395
2780
67
3484
2604
1702
700
532
871
2627
358
1942
581
420
587
958
555
1624
596
1192
1141
155
1022
329
480
531
889
537
308
1374
1975
289
558
1029
463
623
2384
366
766
512
411
(Censo 2005)
6 a 16 años
7880
5652
3915
1799
1489
1879
5771
918
4546
1253
1029
1413
2680
1261
3600
1385
2377
2719
357
1968
766
1045
1196
1967
990
741
2661
4909
658
1563
2203
1028
1196
5396
819
1718
1458
978
Mujeres en
edad fértil
5831
4262
2385
1169
1137
1112
4316
621
3806
883
574
1220
1915
748
2303
1009
1556
1776
260
1345
489
649
793
1268
675
485
1764
3309
426
1071
1485
751
774
4490
558
1037
909
560
Desnutrición
crónica
(censo peso y
talla 2005)
Niños que
culminan
Primaria
oportunamen
te
42.91
54.02
55.46
50.58
39.20
55.94
49.75
60.70
33.71
69.15
57.73
29.19
40.93
51.53
39.20
61.63
57.43
53.64
51.79
59.26
50.61
54.19
65.47
37.97
38.33
37.13
51.81
52.11
51.01
49.78
67.36
48.40
61.85
38.10
55.43
64.31
50.12
54.52
32.7
24.7
47.9
37.9
59.5
25
33
46.3
57.7
48.9
36.2
51
48
47
42.4
41.8
29
52.3
55.8
48.7
56.1
37.8
31.5
36.1
51.9
25
40.7
60.7
34.4
41.3
53.9
57
48
65.9
64.6
30.2
50.1
34.1
Población
joven con
Primaria
completa
10.2
7.9
14.5
18
28.3
7.8
11.6
14.2
36.9
21
11.8
29.7
19.1
15.1
15.2
18.5
3.9
24.3
31.3
30.1
15.6
18.4
14.9
11.9
13.5
8.4
15.2
26.8
5.5
19.7
16
17.4
12.7
31.1
21.5
8.2
13.8
8.8
Proporción
con lengua
indígena
0.16
0.68
0.55
0.36
0.28
0.78
0.63
0.53
0.28
0.70
0.76
0.04
0.15
0.49
0.54
0.48
0.67
0.31
0.49
0.45
0.33
0.48
0.52
0.70
0.96
0.69
0.93
0.64
0.66
0.84
0.90
0.80
0.86
0.30
0.77
0.92
0.68
0.71
Número de
Centros
Poblados
151
98
86
56
49
122
138
26
87
82
51
46
142
23
83
69
134
129
42
68
52
77
71
71
17
44
29
124
18
87
137
65
26
89
16
75
37
67
HUÁNUCO (Continuación)
Pobreza por NBI
(ENCO 2006)
Ubigeo
100602
100603
100606
100701
100702
100703
100801
100802
100803
100804
100901
100902
100903
100905
101001
101002
101003
101004
101005
101006
101007
101101
101102
101103
101104
101105
101106
101107
101108
Provincia
Distrito
DANIEL ALOMIAS ROBLES
LEONCIO PRADO HERMILIO VALDIZAN
MARIANO DAMASO BERAUN
HUACRACHUCO
MARAÑON
CHOLON
SAN BUENAVENTURA
PANAO
CHAGLLA
PACHITEA
MOLINO
UMARI
PUERTO INCA
CODO DEL POZUZO
PUERTO INCA
HONORIA
YUYAPICHIS
JESUS
BAÑOS
JIVIA
LAURICOCHA QUEROPALCA
RONDOS
SAN FRANCISCO DE ASIS
SAN MIGUEL DE CAURI
CHAVINILLO
CAHUAC
CHACABAMBA
APARICIO POMARES
YAROWILCA
JACAS CHICO
OBAS
PAMPAMARCA
CHORAS
Alta
profundidad
delprograma Pobreza
JUNTOS
extrema
0
0.58
0
0.32
0
0.38
0
0.31
0
0.55
1
0.25
1
0.21
0
0.22
0
0.25
1
0.26
0
0.13
0
0.34
0
0.27
0
0.24
0
0.24
0
0.22
0
0.31
0
0.20
0
0.20
0
0.27
0
0.46
0
0.30
0
0.23
0
0.36
0
0.39
0
0.24
0
0.30
0
0.39
0
0.32
Población
Pobreza total Total
0.31
6383
0.42
3742
0.31
9741
0.45
14556
0.36
7993
0.60
2185
0.36
17666
0.43
8854
0.46
12426
0.56
12915
0.32
8845
0.54
6238
0.43
5054
0.39
5587
0.37
5919
0.34
5435
0.42
1928
0.25
849
0.47
7172
0.51
2281
0.32
9042
0.43
10259
0.45
1915
0.42
1837
0.48
8993
0.57
2356
0.42
6266
0.53
2980
0.52
4207
68
0 a 5 años
804
562
1405
2294
1161
334
2741
1226
1893
2135
1361
1077
762
823
756
550
244
116
975
315
1472
1495
257
285
1574
318
1057
438
649
(Censo 2005)
6 a 16 años
1767
1094
2790
4503
2245
763
5748
2773
3996
4048
2812
1930
1518
1861
1946
1840
617
244
2386
719
2857
2983
596
575
2817
715
2076
891
1337
Mujeres en
edad fértil
1469
853
2224
3213
1779
469
4080
2020
2846
2775
1874
1356
1067
1203
1329
1282
417
193
1502
478
1933
2372
402
384
2045
522
1216
706
914
Desnutrición
crónica
(censo peso y
talla 2005)
33.55
29.84
36.90
46.43
37.84
52.49
40.56
35.26
51.54
50.34
26.51
22.37
26.88
19.37
41.53
43.70
42.86
37.50
56.27
45.03
40.27
54.80
62.94
56.61
68.66
54.67
65.34
65.17
61.70
Niños que
culminan
Primaria
oportunamen
te
42.9
49.2
45.8
31.4
47.5
20
24.2
36.8
28.6
34.9
50.4
41.7
58.5
45.7
56.9
74
68.6
62.1
59.7
54.9
56.4
49.7
70.6
55.9
43.2
49.1
52.9
45.2
62.4
Población
joven con
Primaria
completa
21.1
13.4
22.5
9.7
17.6
4.6
11
10.5
9.4
6.8
19.2
9.9
19.1
17.4
28.8
45.9
28.8
29.4
28.9
27.8
24.5
23.7
20.8
26.5
13.3
24.5
17.7
25.2
24.6
Proporción
con lengua
indígena
0.20
0.16
0.15
0.19
0.06
0.89
0.53
0.11
0.72
0.62
0.20
0.29
0.14
0.21
0.12
0.07
0.18
0.04
0.14
0.25
0.23
0.57
0.39
0.56
0.61
0.47
0.52
0.47
0.51
Número de
Centros
Poblados
42
21
53
84
58
12
93
59
82
55
58
43
40
36
232
12
55
6
43
53
439
82
28
31
63
23
100
52
32
Anexo 2: Grado de profundidad del programa JUNTOS y medio de transferencia
en los distritos seleccionados
APURÍMAC
69
HUANCAVELICA
70
HUÁNUCO
71
Anexo 3: Resumen de indicadores disponibles para distritos con alta y baja
penetración del programa JUNTOS
PROVINCIA DE ABANCAY
BAJA PENETRACION
ALTA PENETRACION
PROV.
ABANCAY
(PROM) *
SAN PEDRO PROV. ABANCAY
HUANIPACA*
DE CACHORA
(PROM)
JUNTOS
Hogares JUNTOS
383
662
727
727
Total Hogares
913
1664
1205
1205
% hogares atendidos por JUNTOS
42
40
60
60
POBLACION
Poblacion total
3763
6713
5257
5257
Poblacion entre 0 y 5 años
560
839
695
695
1124
2027
1715
1715
Poblacion femenia entre 15 y 49 años
708
1427
1077
1077
Numero de centros poblados
47
81
75
75
% hogares pobres por nbi
49
43
39
39
% hogares pobres extremos por nbi
13
23
27
27
NUTRICION
Tasa de desnutricion cronica censo de talla 1999
64
50
50
50
Tasa de desnutricion cronica censo talla 2005
47
41
46
46
EDUCACION
% Poblacion entre 4 y 5 años atendida por sistema
educativo
71
56
41
41
educativo
97
96
88
88
educativo
92
93
86
86
% Niños que culminan Primaria oportunamente /1
54
61
56
56
% Población joven con Primaria completa /2
86
90
91
91
% Jóvenes que culminan Secundaria oportunamente
/3
30
30
24
24
% Población joven con Secundaria completa /4
46
49
50
50
% Población con lengua materna indigena /6
76
69
65
65
SALUD
Carga laboral aproximada de un médico - poblacion
entre 0 y 5 años
560
465
348
348
entre 6 y 16 años
1124
1110
858
858
femenina entre 15 y 49 años
708
762
539
539
*Solo hay un distrito con alta penetracion en esta provincia
/1 Proporción de la población de 12 a 14 años de edad que cuenta al menos con educación primaria completa, respecto a la
población total en ese rango de edad.
/3 Proporción de la población de 17 a 19 años de edad que cuenta al menos con educación secundaria completa, respecto a la
/5 Proporción de la población de 15 a más años de edad que declara no saber leer y escribir respecto a la población total en ese rango
de edad.
/6 Para mayores de 3 años
Fuente: JUNTOS 2007, CENSO 2005, MINSA 2004, ENCO 2006, MINEDU 2006
72
PROVINCIA DE GRAU
BAJA PENETRACION
PROV. GRAU
CURPAHUASI
(PROM)
ALTA PENETRACION
PROV. GRAU PROGRESO*
(PROM)*
JUNTOS
Hogares JUNTOS
279
179
392
392
Total Hogares
1476
520
644
644
19
37
61
61
POBLACION
Poblacion total
2540
1663
2785
2785
303
216
434
434
824
512
852
852
480
323
572
572
30
20
32
32
47
51
54
54
41
35
32
32
NUTRICION
49
52
48
48
51
52
53
53
EDUCACION
educativo
54
57
13
13
educativo
96
96
85
85
educativo
95
96
89
89
51
57
35
35
90
92
67
67
/3
18
26
18
18
39
55
43
43
91
84
80
80
SALUD
entre 0 y 5 años
303
191
434
434
entre 6 y 16 años
824
455
852
852
480
291
572
572
*Solo hay un distrito con alta penetracion en esta provincia
de edad.
73
PROVINCIA DE HUANCAVELICA
BAJA PENETRACION
PROV.
HUANCAVELICA
ACORIA
(PROM)
ALTA PENETRACION
PROV.
HUANCAVELICA
YAULI
(PROM)
JUNTOS
Hogares JUNTOS
2738
389
3132
1805
Total Hogares
5992
1161
3788
2275
46
28
83
73
POBLACION
Poblacion total
27713
4996
25113
14118
4082
689
4342
2376
8962
1517
8838
4901
6048
1115
5715
3200
163
55
25
35
61
52
61
58
16
16
30
22
NUTRICION
59
53
63
57
56
54
59
57
EDUCACION
educativo
24
53
47
44
educativo
93
96
90
92
educativo
88
90
85
87
53
62
57
64
87
93
87
91
/3
23
32
30
29
37
55
44
44
75
58
83
67
SALUD
entre 0 y 5 años
2041
793
1447
1447
entre 6 y 16 años
4481
1792
2946
2946
3024
1384
1905
1905
de edad.
74
PROVINCIA DE PACHITEA
BAJA PENETRACION
PROV.
PACHITEA
MOLINO
(PROM)
Hogares JUNTOS
Total Hogares
Poblacion total
ALTA PENETRACION
PROV.
PACHITEA
UMARI
(PROM)
1226
2474
50
962
2156
44
1508
2430
62
1772
2879
62
12426
1893
3996
2846
82
46
25
10640
1560
3385
2433
71
45
24
12915
2135
4048
2775
55
56
26
15291
2438
4898
3428
74
46
23
59
52
51
43
53
50
49
45
23
25
18
16
80
81
74
72
67
29
49
68
33
53
62
35
57
58
30
49
9
14
72
10
15
41
7
10
62
9
11
57
educativo
educativo
educativo
/3
entre 0 y 5 años
947
780
1068
808
entre 6 y 16 años
1998
1692
2024
1587
1423
1217
1388
1102
de edad.
75
Anexo 4: Indicadores adicionales de educación
Cuadro 1
Edad de ingreso por primera vez al 1er grado de Primaria
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Apurímac Progreso
Acoria
Huancavelica Yauli
Molino
Umari
Huánuco
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Apurímac Progreso
Acoria
Huancavelica Yauli
Molino
Umari
Huánuco
Huanipaca
S.P.Cachora
Curpahuasi
Apurímac Progreso
Acoria
Huancavelica Yauli
Molino
Umari
Huánuco
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
Edad de ingreso por primera vez al 1er grado de primaria-2004
5 años
6 años
7 años
8 años
9 años
18
64
15
6
0
20
38
6
3
1
10
36
13
2
1
5
70
22
8
6
78
644
210
21
7
88
463
213
26
6
7
186
84
46
9
19
241
117
40
16
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
Edad de ingreso por primera vez al 1er grado de primaria-2006
5 años
6 años
7 años
8 años
9 años
25
25
4
1
0
1
9
27
13
2
2
3
48
10
2
17
52
16
4
3
69
643
142
28
6
43
526
175
34
7
31
177
120
48
17
19
225
111
28
11
Alta
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Baja
Alta
Variación en la edad de ingreso por primera vez al 1er grado de
primaria 2004-2006
5 años
6 años
7 años
8 años
9 años
38.9%
-60.9%
-73.3%
-83.3%
-55.0%
-28.9%
116.7%
-33.3%
0.0%
-70.0%
33.3%
-23.1%
0.0%
100.0%
240.0%
-25.7%
-27.3%
-50.0%
-50.0%
-11.5%
-0.2%
-32.4%
33.3%
-14.3%
-51.1%
13.6%
-17.8%
30.8%
16.7%
342.9%
-4.8%
42.9%
4.3%
88.9%
0.0%
-6.6%
-5.1%
-30.0%
-31.3%
Fuente: Censo escolar 2004 y 2006
Cuadro 2
Edad de ingreso por primera vez al 1er grado de primaria, según densidad de
JUNTOS (Promedio por distrito)
Edad de ingreso a 1er grado de primaria (matrícula promedio por distrito)
2004
2006
Alta
densidad
5 años
6 años
7 años
8 años
9 años
16.0
163.8
74.4
23.4
6.3
Baja
densidad
Alta
densidad
10.5
89.9 *
28.4 *
6.9 *
2.2
14.0
154.8
55.9
17.0
6.7
76
Baja
densidad
9.9
83.7
20.6
4.7
1.5
*
*
*
*
Anexo 5: Indicadores adicionales de salud
Es necesario observar la disponibilidad de personal en el sector salud tomando en
cuenta no solo la población objetivo y sino también el personal designado a atender a
dicha población. Es así que optamos por dos indicadores para poder ver como se
comporta la oferta en el sector salud en estos distritos. El primer indicador que en
adelante será llamado como IND 1 tiene que ver con la oferta disponible en el sector
público de salud para la atención de uno de los grupos objetivo del programa JUNTOS,
en este caso nos referimos a las mujeres en edad fértil (15 a 49 años). Y el segundo
indicador que será llamado IND 2 que esta orientado la oferta disponible en el mismo
sector para los menores de 5 años.
IND 1 = (Obstetrices + enfermeras) / Mujeres en edad fértil
IND 2 = (Enfermeras + Tecnicos sanitarios) / Menores de 5 años
El cuadro 1 muestra el valor de los indicadores antes propuestos para todos los distritos
visitados, distinguiendo si los distritos son de alta o baja penetración del programa
JUNTOS y si son de alta o baja densidad poblacional 25 :
Cuadro 1
Indicadores de salud en los distritos visitados
PROVINCIA
ABANCAY
ABANCAY
GRAU
GRAU
HUANCAVELICA
HUANCAVELICA
PACHITEA
PACHITEA
DISTRITO
HUANIPACA
CURPAHUASI
PROGRESO
ACORIA
YAULI
MOLINO
UMARI
JUNTOS
BAJA
ALTA
BAJA
ALTA
BAJA
ALTA
BAJA
ALTA
D. POB
ALTA
ALTA
BAJA
ALTA
ALTA
ALTA
ALTA
ALTA
INDICADOR 1 INDICADOR 2
0.0028
0.0214
0.0019
0.0259
0.0042
0.0363
0.0052
0.0461
0.0008
0.0071
0.0012
0.0041
0.0014
0.0026
0.0022
0.0019
Fuente: Censo 2005 y Censo de Infraestructura en Salud 2004
Como vemos en el cuadro 1, no se puede decir nada concluyente en lo que se refiere a la
disponibilidad de personal para la población objetivo del programa JUNTOS. Al
comparar los distritos de alta y baja penetración de JUNTOS vemos que IND 1 es
mayor en los casos de Grau, Huancavelica y Pachitea pero menor en Abancay. Y en el
caso de IND 2 solo es mayor en Abancay y Grau pero menor en Huancavelica y
Pachitea. Por lo que no se puede aseverar que sea una característica de los distritos de
alta o baja penetración del programa JUNTOS.
En el cuadro 1 también podemos observar como los indicadores mas altos en ambos
casos son los de Curpahuasi y Progreso en Grau, seguidos por los dos distritos en
Abancay, luego por los de Pachitea y por último por los de Huancavelica. Esto quiere
decir que en el distrito de Curpahuasi hay 42 enfermeras y obstetrices por cada 10000
mujeres en edad fértil mientras que en Acoria este número asciende a tan solo 8 por
25
Densidad poblacional (D. Pob) está definido como población total del distrito por km2. Y cuando
decimos que un distrito es de alta densidad poblacional, nos referimos a que la densidad poblacional es
mayor o igual a la mediana observada de la densidad poblacional para distritos de la misma provincia,
diferenciando entre los distritos de alta y baja penetración de JUNTOS.
77
cada 10000 mujeres en el mismo grupo etáreo. Lo mismo pasa cuando hablamos del
otro grupo objetivo, los niños menores de 5 años. En este caso vemos que existen
alrededor de 46 técnicos sanitarios y enfermeras por cada 1000 niños entre 0 y 5 años en
el distrito de Progreso mientras que en el distrito de Yauli este número es de 4 por cada
1000 niños menores a 5 años. Como notamos, en comparación a los demás distritos
visitados Curpahuasi y Progreso tienen una mayor oferta de personal para atender a
estos dos grupos (menores de 5 años y mujeres en edad fértil).
Para tener una idea de cómo se compartan los indicadores a un nivel mas agregado,
analizaremos ambos indicadores a nivel de provincia. En primer lugar veremos como se
comporta IND 1. Entonces el cuadro 2 muestra el promedio de IND1 a nivel provincial
para los distritos en los que funciona el programa JUNTOS en los departamentos de
Apurímac, Huánuco y Huancavelica. Haciendo distinción por nivel de penetración y
densidad poblacional en las provincias.
Cuadro 2
HUANUCO
HUANCAVELICA
APURIMAC
Indicador 1*
Personal calificado para atencion de poblacion objetivo en el programa JUNTOS:
Mujeres en edad fértil
BAJA PENETRACION
ALTA PENETRACION
DEP.
PROVINCIA
BAJA D.POB. ALTA D. POB. BAJA D.POB. ALTA D. POB.
ABANCAY
0.0046
0.0034
0.0019
ANDAHUAYLAS
0.0025
0.0026
ANTABAMBA
0.0070
0.0028
AYMARAES
0.0030
0.0037
COTABAMBAS
0.0036
0.0028
0.0016
CHINCHEROS
0.0028
0.0028
GRAU
0.0061
0.0038
0.0052
HUANCAVELICA
0.0025
0.0013
0.0029
0.0012
ACOBAMBA
0.0019
0.0010
0.0007
ANGARAES
0.0008
0.0024
0.0013
CASTROVIRREYNA
0.0017
0.0040
CHURCAMPA
0.0009
0.0009
HUAYTARA
0.0039
0.0032
TAYACAJA
0.0025
0.0014
0.0000
HUANUCO
0.0022
0.0035
0.0025
0.0039
AMBO
0.0033
0.0040
0.0052
DOS DE MAYO
0.0067
0.0016
0.0030
HUACAYBAMBA
0.0041
0.0011
0.0047
0.0030
HUAMALIES
0.0022
0.0026
LEONCIO PRADO
0.0034
0.0025
MARAÑON
0.0017
0.0009
0.0064
PACHITEA
0.0015
0.0014
0.0017
0.0022
PUERTO INCA
0.0027
0.0035
LAURICOCHA
0.0017
0.0037
YAROWILCA
0.0023
0.0033
* Obstetrices + enfermeras / mujeres en edad fértil
Ahora con respecto al cumplimiento a las condiciones de oferta, diremos que la
condición no se cumple para IND 1 si IND 1 en los distritos visitados (cuadro 1) es
menor o igual al promedio observado en los distritos de la misma provincia (cuadro 2).
Es decir la oferta se encuentra relativamente en peor estado en comparación a sus pares
de la zona.
Supuesto 1
Si IND 1 del distrito visitado <= IND 1 del promedio en la provincia î Las
condiciones de oferta en el distrito son menores a las ofrecidas por los demás distritos
en la provincia
78
Para el distrito de San Pedro de Cachora, que es un distrito con baja penetración del
programa JUNTOS y alta densidad poblacional, IND 1 tal como se muestra en el
cuadro 1, presenta un valor de 0.0028 menor al 0.0034 que presenta IND 1 en el cuadro
2 para los distritos de alta densidad poblacional y baja penetración del programa
JUNTOS en la provincia de Abancay. Según nuestra definición del cumplimiento de las
condiciones de oferta, ésta no se cumple para este distrito. Esto quiere decir que la
oferta prestada por el sector público en salud para mujeres en edad fértil es menor en
este distrito que el promedio observado en la provincia.
Al llevar a cabo el mismo ejercicio para los distritos de Huanipaca, Curpahuasi y
Progreso en Grau, Acoria y Yauli en Huancavelica y Molino y Umari en Pachitea
encontramos el mismo comportamiento. Es decir que en comparación al promedio de
distritos con las mismas características en lo que respecta a grado de penetración y
densidad poblacional a nivel provincia, los distritos visitados tienen menor o igual
personal disponible para la atención a los dos grupos objetivos analizados. Y dada
nuestra definición no se cumplen las condiciones de oferta en IND 1.
Lo mismo que en el caso de IND 1, diremos que la condición no se cumple para IND 2
si IND 2 en los distritos visitados (cuadro 1) es menor o igual al promedio observado en
los distritos de la misma provincia (cuadro 3). Esto nos dice que la oferta se encuentra
relativamente en peor estado o con menor cantidad de capital humano en comparación a
los distritos de la zona.
Supuesto 2
Si IND 2 del distrito visitado <= IND 2 del promedio en la provincia î Las
condiciones de oferta en el distrito son menores a las ofrecidas por los demás distritos
en la provincia
79
Cuadro 3
HUANUCO
HUANCAVELICA
APURIMAC
Indicador 2*
Personal calificado para atencion de poblacion objetivo en el programa JUNTOS:
Menores de 5 años
BAJA PENETRACION
ALTA PENETRACION
DEP.
PROVINCIA
BAJA D.POB. ALTA D. POB. BAJA D.POB. ALTA D. POB.
ABANCAY
0.0671
0.0313
0.0259
ANDAHUAYLAS
0.0146
0.0116
ANTABAMBA
0.0577
0.0484
AYMARAES
0.0347
0.0426
COTABAMBAS
0.0426
0.0200
0.0105
CHINCHEROS
0.0099
0.0087
GRAU
0.0563
0.0496
0.0461
HUANCAVELICA
0.0113
0.0091
0.0146
0.0041
ACOBAMBA
0.0078
0.0069
0.0026
ANGARAES
0.0110
0.0112
0.0014
CASTROVIRREYNA
0.0204
0.0146
CHURCAMPA
0.0057
0.0043
HUAYTARA
0.0158
0.0152
TAYACAJA
0.0084
0.0078
0.0032
HUANUCO
0.0037
0.0094
0.0037
0.0086
AMBO
0.0061
0.0097
0.0071
DOS DE MAYO
0.0087
0.0028
0.0084
HUACAYBAMBA
0.0097
0.0029
0.0067
0.0056
HUAMALIES
0.0061
0.0064
LEONCIO PRADO
0.0075
0.0077
MARAÑON
0.0060
0.0044
0.0180
PACHITEA
0.0024
0.0026
0.0029
0.0019
PUERTO INCA
0.0066
0.0097
LAURICOCHA
0.0064
0.0071
YAROWILCA
0.0047
0.0078
* Enfermeras + Tecnicos sanitarios / Menores de 5 años
No se encuentran mayores diferencias entre los resultados encontrados entre IND 1 e
IND 2 para los distritos visitados, salvo que hay mas personal disponible para atender a
los menores de 5 años que los que hay disponibles para atender a las mujeres en edad
fértil. Pero esto tiene que ver también con el tamaño de ambas poblaciones objetivo. En
ambos casos no se cumplen las condiciones de oferta tal y como la definimos. Y los
distritos con más personal para la población objetivo menores de 5 años – tal y como
vimos en el caso de las mujeres en edad fértil - siguen siendo los ubicados en la
provincia de Grau, seguidos por la provincia de Abancay, luego Pachitea y por último
Huancavelica.
80
Anexo 6: Indicadores adicionales de gastos
Cuadro 1
Gasto per cápita mensual en diferentes rubros, ámbito rural
alimentos
vestido y calzado
Apurímac
2004
28.05
10.83
alquileres, combustible,
energia
4.93
muebles y enseres
6.51
salud e higiene personal
4.46
transportes y
comunicaciones
13.45
esparcimiento y cultura
4.72
otros bienes y servicios
4.50
Fuente:ENAHO 2004 y 2006 anual
2006
30.47
8.16
Huancavelica
2004
23.27
6.82
5.90
6.17
3.77
6.66
6.82
1.17
6.47
4.54
3.49 *
6.49
5.10
3.38
5.68
6.04
4.81
10.09
6.58
3.89
10.91
3.20
2.24
8.03
4.30
3.29 *
5.62
4.28
4.96
5.32
4.75
4.80
81
2006
26.16
5.64
Huánuco
2004
29.23
11.55
2006
19.22 *
7.73 *
Anexo 7: Indicadores empoderamiento de la mujer
Cuadro 1
Indicadores de aproximación al empoderamiento de la mujer, ámbito rural
Sólo ámbito rural
Perceptores de ingresos
Mujeres perceptoras de
ingresos
Apurímac
2004
1.74
2006
1.80
Huancavelica
2004
1.75
2006
1.84
Huánuco
2004
2.21
2006
2.27
1.03
1.07
1.10
1.11
1.16
1.18
0.66
0.62
0.69
0.71
0.48
0.54
Aporte de las mujeres a los
ingresos laborales del
hogar
Fuente:ENAHO 2004 y 2006 anual
82
Anexo 8: Indicadores de identidad
Cuadro 1
Menores sin partida de nacimiento, ámbito rural
Menores sin partida de nacimiento (Sólo area rural)
Total rural
media
error std.
[Interv.
Apurímac
0.007
0.001
0.005
Huancavelica
0.009
0.001
0.007
Huánuco
0.015
0.002
0.012
conf. 95%]
0.009
0.012
0.019
Coef. Variación
0.138
0.139
0.125
Solo casos en distritos con alta densidad de JUNTOS
media
error std.
[Interv.
Apurímac
0.003
0.002
-0.001
Huancavelica
0.013
0.004
0.005
Huánuco
0.009
0.003
0.003
conf. 95%]
0.008
0.022
0.015
Coef. Variación
0.697
0.331
0.335
conf. 95%]
0.010
0.014
0.019
Coef. Variación
0.212
0.164
0.159
Solo casos en distritos con baja densidad JUNTOS
media
error std.
[Interv.
Apurímac
0.007
0.001
0.004
Huancavelica
0.010
0.002
0.007
Huánuco
0.015
0.002
0.010
Fuente: ENCO 2006
Cuadro 2
Mayores sin DNI, ámbito rural
Adultos sin DNI de nacimiento (Sólo area rural)
Total rural
media
error std.
Apurímac
0.050
0.003
Huancavelica
0.037
0.003
Huánuco
0.054
0.003
[Interv.
0.045
0.031
0.048
conf. 95%]
0.056
0.042
0.059
Coef. Variación
0.057
0.078
0.051
Solo casos en distritos con alta densidad de JUNTOS
media
error std.
[Interv.
Apurímac
0.068
0.017
0.035
Huancavelica
0.027
0.007
0.013
Huánuco
0.088
0.014
0.061
conf. 95%]
0.100
0.040
0.115
Coef. Variación
0.246
0.261
0.157
conf. 95%]
0.086
0.053
0.069
Coef. Variación
0.080
0.082
0.079
Solo casos en distritos con baja densidad JUNTOS
Apurímac
Huancavelica
Huánuco
Fuente: ENCO 2006
media
0.074
0.045
0.060
error std.
0.006
0.004
0.005
[Interv.
0.062
0.038
0.050
83
Anexo 9: Informe de campo 26
Introducción
Este informe es un resumen de lo visto durante las salidas a las localidades
seleccionadas durante el trabajo de campo. En modo alguno es exhaustivo y no busca
ejemplificar con detalles sino más bien mencionar aquello que se observó con mayor
frecuencia, evitando dar juicios de valor. Debe notarse que la primera visita fue a
Huánuco, ella sirvió como base y piloto para mejorar el trabajo que se realizaría en
Apurímac y Huancavelica. En particular sirvió para esforzarse en contactar previamente
a los promotores de JUNTOS antes de estar en la zona, pues dadas las restricciones de
transporte y lo amplio del territorio que se quería recorrer, no haber establecido contacto
antes con los promotores, quienes son los que mejor manejan la información de la zona,
hubiera dificultado el trabajo de campo.
Las visitas a los otros dos departamentos se realizaron de manera simultánea, habiendo
establecido ya desde Lima una mejor coordinación con los funcionarios de JUNTOS.
De modo muy general las situaciones observadas en una localidad específica son
similares a aquellas que se ven en otras localidades del mismo departamento. La
información recogida muestra que el programa presenta buen nivel de cumplimiento de
las condicionalidades impuestas, sin embargo la oferta de los servicios ligados a dichas
condicionalidades, salud y educación, muestran deficiencias
Los lugares seleccionados para las visitas de campo fueron:
1. Umari y Molino, provincia de Pachitea, departamento de Huánuco
2. Yauli y Acoria, provincia de Huancavelica, departamento de Huancavelica
3. Curpahuasi y Progreso, provincia de Grau, departamento de Apurímac
Informe de campo Huánuco
Huánuco fue la primera región en ser visitada, esto se decidió basándonos en las fechas
de pago. Los distritos seleccionados fueron los de Umari y Molino, en la provincia de
Pachitea. El acceso a Pachitea es vía Panao la capital de provincia. La distancia en auto
de Huánuco a Panao es de dos horas y media aproximadamente. Umari se sitúa en la
mitad del camino entre Huánuco y Panao, Molino está a unos veinte minutos de Panao.
Sin embargo, nos establecimos en Panao por que uno de los intereses principales de la
visita a Huánuco (en donde la mayoría de los pagos de JUNTOS se realizan mediante
oficinas del Banco del Nación) era apreciar si JUNTOS generaba alguna dinámica
económica adicional. La situación en Huánuco es diferente a la encontrada en los otros
dos departamentos visitados.
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Las entrevistas No pueden convertirse en “información dura”, son apreciaciones subjetivas, en
principio podemos creerles o no a nuestros entrevistados cuando afirman que ha habido mejoras.
Pero si todos afirman lo mismo, uno se inclina a creerles. Pero eso no necesariamente lo convierte en
un “dato duro”.
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La vista a Huánuco fue realizada por todo el equipo del IEP, entre los días 15 y 22 de
enero, el primer día nos acercamos a las oficinas de Juntos en dicha ciudad, nos atendió
la coordinadora regional quien previa presentación y motivo de nuestra vista, nos brindó
un panorama general sobre la influencia que está logrando el programa en los distritos
de Panao, Umari y Molino. Este primer contacto nos permitió conocer los temas
operativos del programa e identificar a los promotores de Juntos como las personas que
concentran información sobre la implementación del programa.
La oferta de servicios de salud esta bastante bien adaptada al aumento de la demanda
generada por JUNTOS, una implicancia de ello es que en Huánuco los centros de salud
están mejor dotados de personal y de infraestructura. En el caso de educación sucede lo
contrario a lo que ocurre en los otros dos departamentos visitados, JUNTOS generó un
aumento de la demanda que sobrepasó la capacidad de la oferta, no son suficientes ni las
aulas ni los profesores, esta situación no se da en las otras dos regiones visitadas.
Educación
A pesar que es periodo de vacaciones se logró ubicar a la directora del centro educativo
secundaria de Panao pues ahí vivía y en el colegio se dictaban clases de computación.
No sucedió lo mismo en el distrito de Umari ya que el colegio estaba cerrado, el director
vivía en Huánuco y no había nadie a cargo de la escuela.
En Panao, la directora afirmó que la asistencia escolar había aumentado desde la
implementación del programa, pero que hacían falta profesores y carpetas para poder
atender este incremento de alumnos, según la secretaria de la escuela el 80% de las
carpetas son unipersonales y lo que sucede regularmente en un aula es que existen 35 de
estas carpetas para 45 alumnos. Además, la deserción escolar ha disminuido
considerablemente; “Antes había un 40% de deserción escolar ahora solo 6%”, haciendo
que en este centro educativo se este cumpliendo con la condicionalidad del programa,
una frase que resume esto es; “Las mamás desesperadas vienen a matricular a sus
hijos”, refiere la directora.
También se mencionó a los promotores del programa, manifestando que ellos no se
acercan a la escuela a llevar el control de asistencia de los niños ni a supervisar, siendo
las madres las que deben llevar los documentos de matricula a los promotores.
Un punto constantemente mencionado por las personas entrevistadas en el centro
educativo de Panao fueron los problemas que ha generado el CENSO de beneficiarios.
La directora refiere; “En el colegio hay 40% de mujeres que deberían recibir y no
reciben”, “Les dan a los que tienen y no a los que necesitan”, “Es probable que quien
hizo el CENSO no haya caminado lo suficiente y encontrado gente que de verdad
necesite de los 100 soles”.
No fue posible ingresar al centro educativo de Molino, sin embargo pudimos encontrar
a una profesora de primaria, quien comentó que existen varios salones con hacinamiento
de alumnos, la capacidad del colegio ha sido sobre pasada por el aumento de la
demanda generado principalmente por JUNTOS. No fue posible conversar con ninguna
beneficiaria en Molino.
En Warichacca (Molino), Tanto el centro educativo de primaria como el de secundaria
se encuentran un poco deteriorados, con carpetas y pizarras dañadas y viejas. Fue
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posible entrevistar al director del centro educativo quien comento que desde hace ya
bastante tiempo viene pidiendo se asignen nuevos profesores, dado que con el número
actual de profesores es antipedagógico dictar clases, pues existen demasiados alumnos,
y no hay suficientes profesores, sin embargo afirmó que prácticamente todo lo que hace
en el colegio es con los fondos de la APAFA, de actividades y de la municipalidad.
Salud
El centro de salud de Panao es de nivel I-III, y a diferencia de los centros visitados en
Apurímac y Huancavelica cuenta con 5 médicos (que cumplen su horario de trabajo de
seis horas y también con sus vacaciones, uno de ellos sólo realiza labores
administrativas), 3 obstetrices, 5 enfermeros, y personal técnico. No sólo cuenta con
ambulancia sino que además existen 3 motos en las cuales los enfermeros pueden salir a
visitar localidades alejadas u otros puestos de salud satélites. El médico que nos atendió
reveló que efectivamente la demanda por los servicios de salud había aumentado en casi
un 50% y que dado este aumento era necesario contratar a un médico más. No
percibimos ningún problema grave en particular en el centro de salud de Panao, salvo
que existía mucha rotación en los encargados de los puestos de salud satélites de la red
Panao, este es un problema pues cada vez que se rota al encargado de uno de los
puestos, el reemplazo debe volver a ganarse la confianza de las personas que acuden al
centro de salud y que ya estaban acostumbradas a otra persona, esto es particularmente
importante en ámbitos rurales como los que visitamos.
El centro de salud de Molino es de nivel I-III, la encargada del centro de salud comentó
que la demanda con JUNTOS prácticamente se había duplicado, y que los recursos
humanos eran insuficientes, sin embargo no tenían fondos para contratar un médico
más. También se mostró relativamente satisfecha con la coordinación que este centro de
salud mantiene con la promotora de JUNTOS del distrito, más no con el personal de
Crecer.
Se visitó el centro de salud de Tambillo-Umari, centro que cuenta con una apropiada
infraestructura (tipo hospital como figura en la publicidad) concluida en el año 2004 con
recursos del FONCOMUN de la municipalidad distrital de Umari, tiene una casa
materna para mujeres embarazadas. La encargada de el centro de salud refiere que el
programa JUNTOS ha beneficiado al centro de salud pues ”Los niños y madres se
acercan”, además, JUNTOS ha logrado que se incrementen sus recursos propios,
permitiendo adquirir equipo médico como un ecógrafo.
Las estadísticas del centro médico han mejorado, las muertes peri natales han
disminuido, los partos domiciliarios han disminuido y más mujeres se hospedan en la
casa materna, la doctora afirma que esta mejora en las estadísticas son atribuibles a la
implementación del programa Juntos.
El centro de salud de Umari cuenta con Promotores de salud en los centros poblados,
los Promotores apoyan a los Sectoristas de salud para que la población reciba charlas y
acudan a el centro de salud, también son apoyados por los promotores de JUNTOS
sobretodo en la coordinación de las vistas al centro. La doctora refiere “Juntos ha sido
de gran apoyo, pues permite que los pacientes vengan a la posta”. Sin embargo, en
momentos de emergencia es complicado llegar a las zonas, porque “no tenemos una
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ambulancia y la moto que tenemos no es suficiente para trasportar a una persona
enferma”.
A nivel de enfermedades respiratorias y estomacales, las estadísticas también han
mejorado en el centro de salud Tambillo-Umari, sin embargo, aún se mantienen altas
pero esto se debe muchas veces a “factores climáticos que son difíciles de prever”. La
doctora refiere que las enfermedades estomacales (EDAS) pueden prevenirse con más
charlas de salud a la población y esto solo se logra con las constantes visitas a las
comunidades, “estas visitas son muy importantes pues dinamizan el sistema de salud”,
menciona.
El centro de salud de Warichacca si carece de recursos humanos, sólo cuentan con una
doctora (serumista) dos enfermeros y un técnico, en ese centro de salud el personal no
tenía más de un año trabajando por lo que no pudieron estimar en cuanto se había
incrementado la demanda por servicios de salud, pero si indicaron que el personal es
insuficiente para atender diariamente. Del mismo modo indicaron que coordinan poco
con la promotora de JUNTOS y mucho menos con el personal de Crecer
Banco de la Nación
El Banco de la Nación no tiene problemas en cuestiones operativas, hay dos
funcionarios que trabajan en horario corrido, de 8 am. a 5:30 pm. y atienden
mensualmente a un promedio de 5200 beneficiarios, desembolsando S/.520, 000. El
administrador de la agencia menciona que solo un 30% de beneficiarios tiene la tarjeta
Juntos-BN. También refirió que si el beneficiario apertura una cuenta de ahorro, la
cuenta Juntos se cancelaría automáticamente y por tanto el cobro de la transferencia.
Dentro de este Banco de la Nación se encuentra una ofician de la CMAC Maynas, el
Sectorista de créditos mencionó que tiene 160 clientes entre los distritos de Panao,
Molino y Chalaco, todos son negocios de comercio (tiendas, fertilizantes) que tienen un
crédito promedio de S/. 1000, además tiene 3 o 4 paperos que tienen un crédito
promedio de S/. 10,000, esta agencia mantiene aceptables niveles de mora de 2%.
El día de la transferencia en el Banco de la Nación
El día de la transferencia, se puede encontrar a los promotores del programa Juntos, las
beneficiarias se acercan constantemente para hacerles consultas, pero lo más resaltante
fue que se acercaron ex beneficiarias pidiendo una explicación del porque habían sido
excluidas del programa, la respuesta de la promotora en todos los caso fue ”No puedo
hacer nada desde aquí, en Lima le podrían dar una explicación, pregúntele al INEI”.
No habían beneficiarias que estuvieran haciendo cola en el banco ni tampoco se detectó
un inusual movimiento comercial en la zona, razón por la cual nos acercamos al
mercado de la ciudad, en él, las comerciantes de verduras, frutas y ropa, nos explicaron
que en Panao no se forman ferias los días de pago y más bien lo que sí sucede es que
sus ventas se incrementan esos días en más de 200%. Para las comerciantes el principal
problema del programa Juntos es que existen algunas beneficiarias que no deberían
recibir y por el contrario existen muchas mujeres que siendo merecedoras de la
transferencia no la reciben. Por ejemplo, niños huérfanos que se han quedado a cargo
de la abuela quien no recibe la transferencia o beneficiarias que sin ninguna explicación
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a ellas han sido privadas de la transferencia. Luego se puedo entender que esta
exclusión de beneficiarias se debió a problemas con el CENSO y su posterior
validación.
Las beneficiarias refieren que las promotoras raramente van al campo a realizar los
talleres de cocinas mejoradas y construcción de letrinas. Esta percepción de las
beneficiarias puede ser justificada por el hecho que la promotora del distrito de Molino
tiene a su cargo 21 comunidades y 1350 beneficiarias, lo cual es una carga pesada de
trabajo.
RENIEC
El personal de la RENIEC menciona que en muchos casos las personas de poblaciones
alejadas no obtienen su DNI pues les resulta muy caro. Además, para personas que
nacieron antes del año 1984 resulta más complicado obtenerlo pues sus partidas de
nacimiento fueron quemadas en un atentado terrorista y para las personas que nacieron
después del año 84, estando su partida de nacimiento en la municipalidad, les resulta
costoso pagar por obtener una copia. La persona encargada de la RENIEC menciona
que el Estado ha facilitado la obtención del DNI a través de dos Leyes la 26242 y la
26497, la primera referida a la reinscripción y la otra para personas que no tengan una
partida de nacimiento. Por tanto, los problemas que se puedan derivar de la obtención de
un DNI, se presentan en los requisitos para poder obtenerlo, básicamente en la
municipalidad y los problemas para encontrar y/o pagar por una partida de nacimiento.
Informe de campo Apurímac
Las localidades visitadas en Apurímac fueron Huanipaca y San Pedro de Cachora en
Abancay, y Curpahuasi en Grau, todas son zonas muy pobres, en las que existen serias
deficiencias en la oferta de los servicios de salud y educación. En el caso de salud la
carencia más importante es la de recursos humanos, esto se confirmó en todos los
centros de salud visitados e incluso cuando se entrevistó a un directivo de la DIRESA
Abancay. En el caso de educación, no fue posible contactar suficientes personas que
puedan darnos una perspectiva más clara de lo que ocurre en su sector, aunque es claro
por lo visto en campo que la situación de la infraestructura educativa es lamentable. Un
aspecto adicional que resaltar es la percepción generalizada del alcoholismo como un
problema del departamento en general. Finalmente el transporte es irregular y
sumamente costoso. Así mismo se comprobó que existen grupos de comerciantes que
siguen la ruta y las fechas de los días de pago del programa, esto genera que los días de
cobro en la modalidad de transportadora se generen mini ferias en los lugares de pago.
Un hecho adicional radica en la falta de transporte y lo difícil del acceso a cualquier
zona que de Apurímac.
La vista al departamento de Apurímac se realizó entre los días 6 y 17 de Febrero. La
primera reunión se llevo a cabo en la sede regional del programa JUNTOS con el
coordinador regional, quien nos brindo todas las facilidades que estaban dentro de sus
posibilidades para realizar el trabajo. Gracias a ello fue posible contactar a los
promotores de los distritos que se visitarían.
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Huanipaca
El primer distrito en ser visitado fue el de Huanipaca a unas dos horas y media de la
ciudad de Abancay. Por la experiencia previa de Huánuco se contactó a los promotores
de modo que sea posible encontrar fácilmente a las madres beneficiarias, y que ellas
estén dispuestas a conversar con nosotros.
Una vez en Huanipaca se hizo un recorrido por la principal aglomeración de viviendas
de este distrito, (la otra aglomeración es la de Tacmara, siendo mucho menos
importante), dentro de la cual se encuentran la municipalidad, los colegios de primaria y
secundaria, así como el centro de salud principal del distrito. Todos estos locales están
relativamente cerca uno del otro, siempre dentro de la mayor aglomeración de viviendas
del distrito, a la cual llamaremos centro de Huanipaca. Debe notarse que según el último
censo existe en Huanipaca un 18.62% de población urbana, ella debe ser la que se
concentra en el centro. Existen varias localidades cercanas al centro de Huanipaca la
distancia de ellas al centro de Huanipaca es muy variada pudiéndose encontrar caseríos
que sólo distan media hora del centro, así como otros para los cuales hay que caminar
un día y medio.
En la visita nos limitamos al centro de Huanipaca y caseríos que no disten más de una
hora de distancia a pie, dado que no fue posible encontrar un hospedaje en el distrito. Lo
primero que resalta en Huanipaca es la municipalidad que es una edificación moderna
de concreto de tres pisos. Existen en el centro de Huanipaca unas cuatro tiendas y un
pequeño restaurante. Sólo dos de los establecimientos comerciales muestran un stock
variado, incluso en uno de ellos se puede encontrar pollo y pescado congelado. Los
demás sólo llegan a tener en el mejor de los casos leche evaporada, aceite, un poco de
fideos, azúcar galletas. Los comercios tienen una menor variedad de productos y menor
stock están más alejados de la plazoleta del centro. Cuando se les entrevistó, los
comerciantes no fueron claros en sus respuestas, pues para ellos desde que funciona el
programa JUNTOS venden lo mismo que vendían antes, y sólo un poco más en los días
de cobro. Debe notarse que estuvimos en Huanipaca unos 15 días antes del cobro que se
realizaría en día 20 de Febrero, por tanto era posible que la variedad y el stock de
productos que se percibieron por los menos en dos de las tiendas del centro sea el que
usualmente se puede encontrar en ese distrito, teniendo en cuenta que el día en el que la
transportadora de JUNTOS llega al distrito estaba lejano todavía.
Salud
Luego de recorrer el centro de Huanipaca se visitó el centro de salud principal del
distrito. De acuerdo con la encargada del centro de salud la población a la que el sector
salud tenía que atender en el distrito bordeaba las 6000 personas (de acuerdo al censo de
población y vivienda de 2005 la población total es de 5257 habitantes). Sin embargo
específicamente el área de influencia directa del centro de salud I-II Huanipaca era de
aproximadamente 3500 personas (esto incluye a todas las localidades que están a
menos de un día de camino del centro de salud). El local no es muy grande, y la
estructura no muestra grietas, el principal problema del establecimiento es la falta de
personal. En este centro de salud se brindan los servicios de medicina, cirugía y
obstetricia. El personal consiste en un médico y un enfermero cuyos honorarios se
pagan con los recursos del SIS, una enfermera, una obstetriz y un técnico todos ellos
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nombrados por el MINSA. El personal de salud trabaja durante todo el horario normal
de atención del centro (8 a.m. a 1 p.m. y de 3:00 p.m. a 8 p.m y equipos de guardias
durante toda la noche en el caso de emergencia), aún cuando el personal nombrado
debería cumplir sólo 6 horas de servicio. Este centro de salud tiene nivel I-II, lo que
significa que no puede atender partos. Sin embargo hace un par de años tenía nivel I-III,
pero el nivel del centro disminuyó debido a la falta de personal médico disponible para
la atención. La situación respecto a la falta de suficientes recursos humanos se replica
en los centros de salud satélites que son 4 en todo Huanipaca (sólo en l puesto de salud
de Tacmara hay un médico, en los demás sólo hay un técnico por puesto).
Es curioso pero la figura se repitió por todos los lugares que se visitaron para la
realización del estudio. Los centros de salud en buena medida dependen de ellos
mismos, y no del MINSA, para generar sus propios recursos (generados a través del
SIS) y no de un presupuesto regular del MINSA. Esto podría indicar que mientras
mayor demanda exista por servicios de salud (atención médica) mayor es la cantidad de
recursos que pueden generarse, y por tanto la cantidad de recursos humanos que se
puedan contratar. Pero en el caso de centros de salud que no tienen médico, o no tienen
uno de modo permanente, la figura sería totalmente opuesta, es decir estarían
imposibilitados de mejorar sus servicios y de contratar personal. Un detalle adicional es
que no existe alta rotación del personal técnico entre los centros de salud satélites,
situación que se había detectado en Huánuco (distrito de Panao). El personal de salud se
mostró satisfecho con la coordinación que existe en Huanipaca entre el personal de
JUNTOS y el de salud, mas desconocían la labor que el personal de CRECER
desarrollaba en la zona.
Educación
Luego se buscó a algún profesor de los centros educativos de la zona, pero fue
imposible encontrar alguno. Así que solo se procedió a visitar las instalaciones de los
centros educativos. Se pudo ver que ambos centros educativos se encuentran en pésimas
condiciones, presentan gran cantidad de fisuras y rajaduras de consideración, del mismo
modo el mobiliario es muy antiguo y está bastante deteriorado. Las letrinas, no
presentan un adecuado mantenimiento.
Las beneficiarias
Finalmente se procedió a entrevistar a grupos de madres beneficiarias, se encontró a un
grupo que realizaba ese día una faena de trabajo en una parcela que le pertenecía al
colegio, así que se aprovecho este hecho para conversar una por una a unas 15 madres
beneficiarias del programa. Esto fue posible por la intervención de las promotoras del
programa quienes solicitaron a una de las beneficiarias que nos contacte con las demás,
de otro modo hubiese sido muy complicado poder acercarnos a conversar con las
beneficiarias. Debe notarse que no todas las mujeres que se encontraban trabajando en
ese momento eran beneficiarias del programa, pero si la mayoría de ellas. La cuestión
del idioma fue un poco problemática debido a que no todas las mujeres entrevistadas
entendían nuestras preguntas formuladas en castellano, en esos casos una de las madres
nos servía de intérprete. En términos generales las beneficiarias estaban muy contentas
con el programa, al cual atribuyen que ahora puedan alimentar un poco mejor a sus hijos
o nietos, o sobrinos, cubrir los gastos de escolares y poder mandarlos a la escuela en
lugar de realizar otro tipo de labores. Sin embargo no pudimos percibir que estén
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realizando algún tipo de actividad productiva, que les permita generar eventualmente un
flujo de ingresos que pueda complementar a aquel que viene de JUNTOS, salvo un par
de excepciones.
San Pedro de Cachora
El segundo distrito que se visitó fue el de San Pedro de Cachora, situado a unas dos
horas de Abancay, este distrito presenta un acceso menos complicado que Huanipaca,
debido a que es el punto de partida de la ruta hacia el complejo de Choquekirao. A
diferencia de Huanipaca todo San Pedro de Cachora (en adelante Cachora) constituye
una aglomeración de viviendas (relativamente grande), las localidades son bastante
cercanas a lo que sería el centro de Cachora, salvo un par que están a unas tres o cuatro
horas de camino a pie.
Los locales comerciales se concentran en la entrada del distrito en donde se pueden
encontrar unos ocho comercios de los cuales dos son a la vez restaurantes. Aún cuando
el número de comercios es mayor en Cachora no sucede lo mismo con el stock y la
variedad de productos, lo que más pudimos ver en las tiendas de Cahora fueron galletas
y gaseosas, y cerveza, durante el recorrido sólo pudimos observar productos como
leche, fideos, azúcar en dos de los establecimientos.
Una característica de Cachora que llamó nuestra atención es la cantidad de chicherías,
es decir lugares en los que se vede chicha de jora, generalmente combinada con alcohol
o con cañazo, contamos más de diez chicherías. De acuerdo a las entrevistas realizadas
en Cachora el alcoholismo es un problema grave, lo mismo se comento en Huanipaca,
sin embargo en ese distrito no ubicamos ninguna chichería.
Salud
El centro de salud de Cachora es también de nivel I-II, cuenta con un sólo puesto
satélite de salud y la población estimada a la cual debe prestar servicio bordea los cuatro
mil habitantes, el personal de salud nuevamente señala que la principal carencia es la de
personal para atención, a pesar de que este centro de salud cuenta con un médico
(provisional), dos enfermeras, una obstetriz, un odontólogo y cinco técnicos. En
Cachora el personal que viene trabajando varios años en el distrito menciona que la
demanda por servicios de salud casi se ha duplicado desde que empieza a funcionar
JUNTOS. Esto no sucedía en Huanipaca, pues antes de que JUNTOS empiece a operar
en ese distrito, existía otro programa de UNICEF que ya había desarrollado cierta
conciencia en los pobladores sobre los beneficios que tenía para sus hijos sobre todo el
realizar controles periódicos y acudir a los centros de salud cuando sea necesario.
En este centro de salud se da la misma figura que de Huanipaca, y que se da en todos los
lugares visitados, el personal que debería trabajar de a acuerdo a su contrato por seis
horas, lo hace por jornadas mayores a diez. El otro problema mencionado esta referido a
la antigüedad del instrumental disponible para la atención.
Educación
En el caso de Cachora los centros educativos se encuentran en mucho mejor estado, de
hecho están en buen estado, a diferencia de lo que sucede en Huanipaca.
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Lamentablemente nuevamente no fue posible encontrar a ningún profesor que trabaje en
alguno de los centros educativos de la zona, el único profesor que pudimos encontrar
estaba saliendo para Abancay al momento de nuestra llegada.
Las beneficiarias
Debido a que conocíamos las complicaciones, sea por el idioma y/o cierta desconfianza
por parte de los pobladores del lugar, empezamos nuestra visita por San Pedro de
Cachora hablando con la promotora del distrito, quien nos ayudó a convocar a las
madres beneficiarias. Estas se aceraron a la oficina sea por curiosidad o por alguna
duda que tenían con respecto al programa. Entrevistamos a cerca de 25 madres, que nos
comentaron que estaban contentas con el programa JUNTOS. El dinero obtenido
mediante el programa les ha permitido enviar a sus hijos al colegio y alimentarlos de
mejor manera. Nos comentaron que ya no usan, en su mayoría, la venta de animales
menores -como gallinas y cuyes- como forma de afrontar los gastos imprevistos, sino
que los usan para alimentar a su familia. Además, pudimos observar que la mayoría de
madres no realiza alguna actividad productiva para asegurar futuros ingresos. Y
respecto a las madres que sí tenían negocio (básicamente elaboración de comida) una
parte ya lo tenían antes del programa y el resto conformaron su negocio, como manera
de prevención para cuando el programa JUNTOS llegue a su fin.
Curpahuasi
El siguiente distrito en ser visitado fue el de Curpahuasi en la provincia de Grau.
Curpahuasi es un distrito muy extenso y los caseríos son sumamente dispersos. De
acuerdo con el censo 2005 el 17.09% de la población total (2540 personas) vive en áreas
urbanas El centro de Curpahuasi, en donde esta localizada la municipalidad y los
colegios de primaria y secundaría, así como el centro de salud principal del distrito, es
un poco más pequeño que Huanipaca, y en ella solo se puede llegar a encontrar unas
cuatro tiendas, una de las cuales es a la vez un restaurante. Lo que se encuentra con
mayor frecuencia en estos establecimientos son gaseosas, galletas, y sólo en dos leche
evaporada y fideos, huevos, azúcar, el stock es bajísimo, y esto se debe a que el centro
de Curpahuasi se encuentra relativamente cerca de Chuquibambilla (aproximadamente
40 minutos en auto por un vía afirmada). Además de acuerdo a nuestros cálculos en
Curpahuasi los hogares beneficiarios del programa conforman alrededor de un 20%
respecto de la totalidad con lo que no existiría mayor incentivo para que las tiendas
mantengan un stock permanente y variado.
Salud
El centro de salud de Curpahuasi atiende como todos los centros visitados de 8:00 a.m.
a 8:00 p.m. y monta un equipo de guardia durante la noche por si se presentase alguna
emergencia. Este centro de salud tiene nivel I-II, la infraestructura del local esta
bastante deteriorada, el instrumental que se utiliza es antiguo, y a diferencia de los
establecimientos de salud de Huanipaca y Cachora, en el centro e salud de Curpahuasi
no se cuenta con una ambulancia (las ambulancias en estas zonas son en realidad una
camioneta de cabina simple a la que se le ha adaptado un compartimento con algún
equipo en la tolva). No obstante el principal problema en este establecimiento es
también la falta de personal, pues sólo cuenta con un médico (serumista), una obstetriz,
un enfermero y un técnico. Dicho personal es insuficiente para la atención que debe
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brindar y que se incrementa aún más en la época de colegio. En este establecimiento no
supieron decirnos con claridad en cuanto estiman que la demanda se ha incrementado en
los últimos dos años, periodo en el que JUNTOS viene operando en la zona, pues existe
una alta rotación de personal. Sin embargo el enfermero que era el encargado del centro
de salud indicó que la demanda si ha aumentado considerablemente
Educación
La situación de los centros educativos situados en el centro de Curpahuasi es realmente
lamentable el colegio de primaria presenta rajadura profundas en las paredes y goteras
en los techos, durante la visita un grupo de pobladores estaban construyendo lo que
sería el local del nuevo colegio de secundaria los fondos provenían de la municipalidad
distrital, pero en realidad era poco probable que el local este listo para el comienzo del
año escolar, por lo que se seguiría utilizando el local antiguo que también esta en
pésimo estado, aunque no tanto como local de primaria. En Curpahuasi fu posible
conversar con una profesora de primaria, ella nos comentó que en realidad no tienen
problemas de sobre población o hacinamiento de alumnos pues por muchos años, la
cercanía a Chuquibambilla hacia que algunos padres prefieran mandar a sus hijos a los
centros educativos de Chuquibambilla, de modo que se tenían grados con 6 alumnos.
Ahora que JUNTOS funciona la demanda ha aumentado pero no ha sobrepasado la
capacidad de la escuela.
De los comentarios del delegado de la gobernación y personas del lugar al parecer el
alcoholismo y la violencia familiar también son problemas habituales por lo menos en
esta zona de Curpahuasi.
Posteriormente se visito las localidades de Huayllo Chico y Huayllo Grande en donde se
realizaría el pago por transportadora. Ambas localidades son en realidad caseríos
bastante pequeños y de acuerdo con el promotor de JUNTOS de Curpahuasi, las demás
localidades son aún más dispersas y pequeñas. No hay forma de llegar desde el centro
de Curpahuasi a estas localidades, para eso es necesario regresar hacia Chuquibambilla
primero. Hauyllo Chico esta a unos veinte minutos en auto de Huayllo Grande y la
distancia hacia Chuquibambilla es de unas tres horas y media, si la carretera esta
habilitada. Existe un colegio de primaria en Huayllo Grande el único de la zona, par
variar el local esta bastante descuidado el mobiliario data de1994 en el mejor de los
casos, las pizarras están viejísimas del mismo modo que los textos escolares del año
anterior que se van pasando a los alumnos de grados menores sucesivamente. No fue
posible encontrar a ningún profesor en esa zona. Se conversó con el presidente de la
APAFA quien nos indicó que la afluencia de alumnos es normal y que no tenían
problemas d hacinamiento o exceso de alumnos como resultado de la implementación
de JUNTOS en la zona. Los habitantes de Huayllo reciben los servicios de salud del
centro de salud de Vilcabamba que es el más cercano, aún cuando están dentro de la
jurisdicción de Curpahuasi.
El día de pago en Curpahuasi
Como Curpahuasi es un distrito bastante extenso y con caseríos dispersos, una parte del
distrito cobra en la agencia del Banco de la Nación de Chuquibambilla. Sin embargo
una parte importante de la población lo hace desde hace un par de meses en el centro
poblado de Huayllo Grande, esto disminuye los costos de transporte para las
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beneficiarias, pues dada la falta de transporte regular en toda la provincia de Grau, el día
de cobro el pasaje podía legar a costar más 10 nuevos soles por persona desde caseríos
que estén alejados de Chuquibambilla. En otros casos significaba caminatas de más de
un día para llegar a la capital de la provincia de Grau.
Para llegar a tiempo a Huayllo Grande fue necesario transportarse en un camión que
trasladaba mercancía y comerciantes que se dirigían especialmente a Huayllo Grande
para participar en la mini feria del día de cobro. El camión partió de Chuquibambilla a
eso de las 2:30 de la madrugada y llegó a Huayllo Grande (luego de algunos
contratiempos ocasionados por las lluvias del día anterior) a eso de las 5:30 de la
mañana. En este viaje pudimos saber que existen diferentes grupos de comerciantes que
siguen las rutas y los días de pago por toda la provincia de Grau. Por ejemplo los
comerciantes con los que se conversó mencionaron que algunos de ellos y otros de sus
conocidos habían estado ya en el día de cobro del distrito de Santa Rosa que había sido
unos tres días antes. De igual manera, después de ofertar sus productos en Huyallo
Grande, la mayoría seguiría la ruta del cobro y estarían al día siguiente en el centro
poblado de Curazgo, par lo cual nuevamente viajarían en el mismo camión durante la
noche. También pudimos averiguar que para el cobro en Progreso (al día siguiente) no
iban los comerciantes de Chuquibambilla, sino los de la misma zona de Progreso. Una
vez en Huyallo grande los comerciantes de nuestro camión y los de otro camión que
había partido antes empiezan a organizar, junto con los pobladores de Huayllo Grande
la disposición final de los puestos de venta, así como el área que cada comerciante
tendrá, dependiendo del área asignada los comerciantes tenían que pagar a los delegados
de Huayllo Grande uno o dos soles, que servirían básicamente para limpiar el lugar
luego de que termine la mini feria. A las 8:15 de la mañana casi la totalidad de los
comerciantes ya estaban en el lugar que les correspondía, sólo restaba esperar que
empiece el pago.
El día de pago en Huayllo grande empezó a las 10:30 de la mañana. La mayoría de las
beneficiarias llegaban al centro poblado a pie o a caballo y en grupos, muy pocas traían
a sus hijos. Curiosamente casi la totalidad de beneficiarias vestían chompas hechas por
ellas mismas que hacían alusión a su participación en JUNTOS, todas usaban zapatos,
lo cual sorprende un poco, dado que en el recorrido por diferentes otras localidades de la
provincia, el calzado que usaban las mujeres era generalmente sandalias hechas de
caucho. Ninguna traía tampoco producto alguno para la venta. El promotor de
Curpahuasi, junto a un efectivo policial organizaban a las beneficiarias para que el pago
se realice en orden, de acuerdo a la localidad de pertenencia y al listado del promotor.
Luego de cobrar las beneficiarias, en su gran mayoría dan un paseo por los puestos de
venta. Los productos que se ofertan son variados, entre ellos frutas y verduras, huevos,
pescado, fideos, aceite, gaseosas ropa, calzado, artículos de higiene personal y
detergentes, vajilla pilas, linternas entre otros. Además debe notarse que dos camiones
más llegaron al lugar pero cada uno de estos camiones le pertenecía a un solo
comerciante y vendían directamente en la trocha, en ellos además de los productos
mencionados se podía encontrar fideos en bolsas grandes, aceite por galón y cerveza. En
esta ocasión el jurel congelado fue el producto más vendido podría decirse que casi
todas las beneficiarias que se dieron una vuelta por entre los puestos compraron un kilo
de jurel congelado. Luego del pescado, los artículos más comprados fueron los de
higiene personal ,como jabón y crema dental, en tercer lugar estuvo la venta de ropa. En
promedio el gasto por beneficiaria estaba entre los 10 y 20 soles. El pago termino a eso
94
de las 3.30 de la tarde, poco a poco se retiraron las beneficiarias en grupo tal como
habían llegado, al final nos dimos cuenta que en algunos casos estaban los esposos
esperando sobre el camino a que las señoras terminen de cobrar. Luego de esto se
conversó con algunos comerciantes, para preguntar sobre que tal había estado la venta,
la respuesta que obtuvimos fue que fue baja, y la explicación que ellos daban a esto era
que las fiestas de los carnavales suelen generar muchos gastos y por esto las madres
estaban restringiendo un poco su gasto habitual. El promotor ensayo una explicación
distinta, ya vienen la época escolar y las beneficiarias estarían ahorrando para cubrir
estos gastos.
No fue posible llegar Progreso, el otro distrito que estaba en los planes de visita, pues
fue imposible conseguir medios de transporte para llegar a esa localidad.
Informe de campo Huancavelica
Los distritos visitados en Huancavelica fueron Acoria y Yauli, entre los días 5 y 17 de
febrero. Los lugares y personas que entrevistamos fueron tanto los encargados de
centros de salud como de centros educativos encontrados en ese momento. Acoria,
Yauli y el centro poblado de Ccasapata, reciben la transferencia por Transportadora
Salud
El centro de salud de Acoria cuenta con una adecuada infraestructura y equipo médico.
A pesar que el médico encargado se encontraba ocupado por sus labores diarias, nos
dió una apreciación sobre la relación Salud-Juntos. El médico refiere que desde la
implementación del programa han aumentado las atenciones médicas, sin embargo, ante
este aumento de la demanda por el servicio de salud, el programa Juntos no viene
apoyando con la adquisición de medicinas. El médico sugiere que el programa debería
dar parte de los S/.100 en alimentos pues cree que la gente no lo gasta en una adecuada
nutrición.
En Yauli, el médico encargado nos manifestó que las metas planteadas para el año 2010
ya se están superando debido a la implementación del programa Juntos (ver gráfico 3),
sin embargo, ante este incremento falta personal, sobretodo obstetrices. El incremento
de los seguros a través del SIS ha permitido que con estos recursos se contrate más
personal, pero no es suficiente. Además, el médico describe que la incursión de ONGs
como ITP (Instituto Tecnológico Pesquero) y Visión Mundial están contribuyendo con
programas que impacten en la nutrición. Menciona que se ha diseñado un mecanismo
que permite el trabajo conjunto entre las autoridades locales (municipalidad, Centro
médico) y las ONGs que deseen trabajar en la zona, el requisito es que se registren en
la municipalidad, con un plan de trabajo que sería incluido en la estrategia de desarrollo
del distrito.
Educación
En el centro educativo secundaria de Acoria nos atendió el secretario, se estaba
realizando la matricula para el año escolar 2008, menciona que la asistencia escolar no
ha aumentado, se mantiene igual, la razón ha sido que más niños se están matriculando
en los colegios de sus comunidades.
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En Yauli, el director de la escuela primaria manifiesta que la matricula ha disminuido;
“Antes habían 800 niños matriculados ahora hay 750”, no existe deserción escolar y hay
un promedio de 30 alumnos por aula. El director explica que más niños se matriculan en
los colegios de sus comunidades, pero estos presentan carencias debido a la inasistencia
de los profesores o ausencia de algún tipo de profesor que solo se encuentran en las
capitales de distrito, como los profesores de educación física, además, “en los colegios
de las comunidades faltan salas de cómputo”. Refiere.
Los promotores Juntos
En el distrito de Yauli, los promotores del programa Juntos son 4, ellos han dividido su
zona de trabajo tomando en cuenta las cuencas hidrográficas, el plan de trabajo de cada
promotor se basa en las potencialidades de cada zona. Durante la vista logramos tener
una entrevista con los 4 promotores, ellos manifiestan que la transferencia ha logrado
que muchos comerciantes vendan más al crédito, pues ya saben que a quienes “fían”
luego recibirán la transferencia, “esto antes no sucedía, los comerciantes no querían
fiar”, menciona uno de los promotores que tiene varios años trabajando en la zona.
Los promotores están organizando talleres en fitotoldos y cultivo de hortalizas, se ha
logrado trabajar 15 pisigranjas artesanales cuya producción ha sido vendida en las ferias
que se forman los días de cobro por transportadora. También se están desarrollando
capacitaciones a los pobladores en la producción de humus, crianza de cuyes mejorados.
Un potencial de la zona son los tejidos y se pudo observar que en las oficinas de Juntos
había una buena cantidad de tejidos (ponchos, chalinas, chullos) que las señoras habían
dejado para la venta.
Mencionan también que algunas comunidades se han organizado para construir casas a
profesores para que no dejen de asistir al colegio y puedan dictar sus clases con
normalidad, esto ha sido iniciativa de las mujeres. Además, los promotores mencionan
que el nivel de deserción escolar es mínimo 1%. Un detalle sorprendente fue que en el
primer grado no se matriculan muchos niños, pues no hay niños debido control de
natalidad que se llevo acabo en el gobierno de Toledo. Además mencionan que faltan
carpetas en las escuelas y que la infraestructura de los colegios de muchas comunidades
es mala.
En salud, los promotores mencionan que algunas postas no cuentan con balanzas.
En nutrición, mencionan que el huevo y la leche se encuentran cada vez menos porque
las señoras están alimentando con ello a sus hijos.
Una nota sobre el centro poblado de Ccasapata – Yauli
Ccasapata se encuentra a 55 minutos del distrito de Yauli, aunque se encuentra cerca, es
un centro poblado por el que no pasa regularmente movilidad. Ccasapata no está dentro
de una ruta a un distrito con alta movilidad de personas, de ahí el problema de las
comunicaciones viales, no cuenta con teléfono y el único teléfono satelital se encuentra
subiendo por una loma a 25 minutos caminando, no tiene hoteles, ni hospedajes ni
restaurantes.
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La economía de Ccasapata se basa en la agricultura; habas, cereales y papa nativa (las
pequeñas) son sus principales productos agrícolas. También son hábiles tejedores,
fabrican chalinas, ponchos y todo lo que pueda acompañar la vestimenta de un Chopcca,
pues Ccasapata es la tierra de la nación Chopcca y están muy orgullosos de su
vestimenta, es única. La mashica y el morón se comercializa en Surco, Lima, allí van a
vender, hay conexión con Lima porque les queda relativamente cerca 27 .
La pregunta habitual durante la visita fué qué pensaba la gente sobre el programa de
apoyo a los más pobres- Juntos, desde el jefe del centro médico hasta el poblador
común. Para quien no sabe quechua la comunicación con las mujeres beneficiarias es
muy complicada, ellas no entienden lo que se les dice en castellano, con los varones es
diferente, ellos se acercan y preguntan en castellano la razón de la visita por su centro
poblado. Este acercamiento de los varones puede tener una explicación; En Ccasapata
hubo terrorismo, según el juez de paz ellos aún están atentos a cualquier persona extraña
que venga. Otra razón de este acercamiento, más natural, es que el poblador de
Ccasapata es amable y siempre quiere saber algo de quien los visita, solo por
curiosidad.
El centro médico, el médico y los serumistas limeños
El jefe del centro médico, médico de 36 años multifuncional. Aquel día era el décimo
aniversario del centro de salud y habría una verbena. El jefe se movilizó por todas partes
para conseguir el toro con fuegos artificiales, viajó en moto hasta Huancavelica para
poder lograrlo. Durante los festejos del centro era quien animaba a los pobladores a
disputar una tradicional pelea de codos. Durante la reunión de resultados del centro
médico y las 6 postas de salud que tiene Ccasapata, él era quien dirigía la reunión con
acertados comentarios. Durante el desfile organizado era quien marchaba con pundonor,
como militar, 28 y durante los partidos de fulbito era quien llevaba la mejor vestimenta
para jugar, gritaba y animaba a sus jugadores desde el arco aunque no supiera jugar.
Los serumistas; médico, obstetras y enfermeras que habían llegado de Lima, no hablan
quechua, no habían estado en una realidad como la de Ccasapata y que día a día esperan
se acabe los dos meses que restan para poder regresar a Lima. Ellos pudieron dar luces
sobre la oferta de servicios de salud, están ubicados en las postas de salud de los centros
poblados de Ccasapata, solo comunicados por una radio que funciona
intermitentemente. Algunos llegaron pagados por el programa Juntos otros por el SIS,
pero les habían ofrecido un sueldo y no han cumplido con lo que les ofrecieron, les
pagan menos de la mitad 29 .
27
Cuando alguien quiere movilizarse de Huancavelica hacia Apurímac pasando por Ayacucho, resulta
que se invierten, en el mejor de los casos, más de 24 horas en llegar y ni hablar de los costos. Entonces es
claro que el corredor comercial es Huancavelica, Huancayo, Lima y Huánuco. Al sur de Huancavelica
con sus vecinos Ayacucho y Apurímac es muy difícil intercambiar o comercializar pues genera elevados
costos de transacción.
28
Algo que llamó la atención es que cuando el jefe izo la bandera y posteriormente se entono el himno
nacional, en la plaza de Ccasapata estaban todas las mujeres que habían ido a una reunión con la gente de
Worl Vision, formadas, pero ninguna mujer canto el himno nacional, solo se escuchaba la voz mal
entonada de quien cantaba por el megáfono.
29
Es importante notar que los serumistas que quieran hacer su periodo de trabajo en la ciudad de Lima, lo
hacen ad honorem, solo se le paga un sueldo si van a zonas rurales como Ccasapata.
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Los serumistas, junto a la gente que trabaja en el centro de salud; el dentista huancaíno,
las enfermeras huancavelicanas que hablan quechua y el personal de vigilancia y apoyo
de Ccasapata que trabaja ad honorem pudieron decir algo de la problemática del centro
médico y su relación con el programa Juntos, es claro que alguno de los problemas son
estructurales o sistémicos como diría el serumista médico y otros que se podrían superar
con más personal.
Ü ¿Por qué sistémicos? El médico refiere que en los 9 meses que está a cargo de la
posta de salud, nunca ha recibido la vista de algún supervisor de su trabajo, a
este médico lo acompaña una obstetra, ellos se encargan de atender a los
pacientes, elaborar actas y asistencia de los pacientes. El problema es que a este
personal se le mide por metas, menor cantidad de pacientes con algún tipo de
enfermedad estomacal, mayor número de pacientes atendidos o menor número
de pacientes muertos en periodo postnatal menor a 28 días. La elaboración de las
estadísticas parten desde este punto, ellos elaboran las actas de defunción y en
muchos casos, para cumplir con sus metas, tienen que inventar algunos
diagnósticos que no los perjudiquen, total, como no hay gente que los supervise
y si tienen incentivos para acomodar las estadísticas de modo que los favorezca,
lo harán. Pero también existe el sincero, quien sí establece la verdadera
enfermedad del paciente o la verdadera causa de su muerte y resulta que cuando
esto es comparado con los años anteriores, donde la estadística fue elaborada por
una persona que tenia incentivos a mentir, el resultado es que la gestión del
sincero es mala, pues en comparación al año anterior se han incrementado el
número de muertos en las enfermedades que se controlan o enfermedades índice.
Ü Necesitan más personal, el programa Juntos ha logrado que las señoras se
acerquen al centro y postas de salud, a la enfermera le gustaría tener un trato
personalizado con las señoras de Juntos, pero no puede, porque ellas vienen en
gran cantidad al centro y solo le alcanza tiempo para hacer lo correspondiente a
la cita. El centro de salud cuenta con el suficiente equipo para hacer análisis de
laboratorio, el problema es que no existe un laboratorista que haga los
respectivos exámenes.
Ü Se confirma la hipótesis del doctor de Yauli. El personal que está antes del año
2005 quiere que los pacientes sigan viniendo a la posta o centro de salud, la
preocupación es cuando se termine el programa Juntos, ¿las mujeres seguirán
yendo a sus controles y llevando a sus hijos?. El jefe del centro médico refiere
que se gasta mucho tiempo en ir a atender a un paciente y que las comunidades
más alejadas y que además presenten algún tipo de conflicto con el centro son
las que tienen peores indicadores.
Las bodegas de Ccasapata y el día de la transferencia
Ü Cuando se hace un recorrido por las bodegas, se puede apreciar que no hay
mucho que comprar, solo venden gaseosa, fideos, atún y biscochos, el inventario
de las tiendas no es mayor a S/. 200. Los serumistas refieren que cuando quieren
comprar pollo tienen que aprovechar el viaje de algún compañero a
Huancavelica para que se los compre, en las ferias de Ccasapata, que tienen una
mayor frecuencia por Juntos, uno no encuentra pollo ni carne, dicen que solo
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pueden comerlo en las fiestas. En las ferias la situación es diferente pues se
aprecia la llegada de camiones con víveres, verduras y fruta.
Ü El día del cobro llega el camión de Hermes a la escuela primaria ubicada en la
entrada de Ccasapata, se instalan mesas dentro del colegio y las señoras forman
una cola y entran una por una a la escuela a cobrar. En la plaza se nota la
formación de una feria de productos y la llegada de camiones con productos para
vender.
El alcalde
Ü El alcalde, Víctor, cuenta que las señoras venden menos huevos, pollo y queso
en las ferias porque con eso alimentan a sus niños. El programa Juntos ha
generado esto, dice. A demás, menciona que los cien soles han sido de gran
ayuda para madres que tengan hasta tres niños pero sucede que hay algunas que
tienen hasta 11 y en esos casos no alcanza el dinero. El alcalde es conciente que
son una población perjudicada con el TLC y que, debería estimularse la
comercialización del sector de artesanías (tejidos) como vía para adquirir más
ingresos entre la población.
Ü El juez de paz y el alcalde saben que el programa Juntos tiene un tiempo de vida
limitado (4 años y quedan 2) y que se deberían generar actividades sostenibles
para cuando se retire el programa, saben de la crianza de truchas en piscigranjas
como actividad que generara recursos a futuro, es una opción pero también
quieren fomentar el sector de artesanías, sus tejidos.
Los hombres en general
Ü Dicen que los niños en tiempo de vacaciones se van a Lima, pero no
precisamente para disfrutar de sus vacaciones, sino que se van acompañando a
sus padres a vender golosinas, mashica, morón o a limpiar zapatos.
Los inspectores
Ü Gente que colabora con el alcalde pues en el futuro quieren ocupar un cargo
dentro de su comunidad, ellos andan con un látigo de cuero y son los que hacen
cumplir el orden y respeto dentro de la comunidad, en una fiesta ellos no dejan
que cruces las piernas ni los brazos, de lo contrario aparecen de la nada y te las
vuelven a su sitio, hay que estar bien sentado!, tanto ellos como el alcalde
trabajan ad honorem y pude compartir con ellos un almuerzo consistente en
papas nativas con 4 moldes de queso. Durante este almuerzo el alcalde ocupa un
lugar central dentro de la mesa mientas que los inspectores están ubicados
alrededor del cuarto a la disposición y orden del alcalde.
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Análisis de la implementación del Programa JUNTOS en Apurímac

Transcripción

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