estudio de la influencia de los condicionantes políticos económicos

estudio de la influencia de los condicionantes políticos económicos

ESTUDIO DE LA INFLUENCIA DE LOS CONDICIONANTES
POLÍTICOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN EL CASO DE LOS
POBLADOS DIRIGIDOS DE MADRID, 1957-19631
José Manuel Calvo del Olmo
“Nuestras armas son cada vez más sofisticadas, y nuestras casas están cada vez más embrutecidas. ¿Es éste el
balance de la civilización más rica desde el comienzo de los tiempos?”. Shadrach Woods, 1967.
Desde hace ya bastante tiempo –tanto que a veces llegamos a olvidar que en algún momento no
fue así–, los intereses financieros, basados en el afán de lucro y la especulación, han ido limitando
el campo de acción de los arquitectos en el territorio de la ciudad, recortando progresivamente su
espacio de trabajo hasta reducirlo –en el mejor de los casos– al contorno de la superficie de
manzana.
Los trepidantes ritmos de crecimiento de las ciudades y el desarrollo de nuevos sistemas de
transporte han delegado el diseño de los nuevos barrios en las empresas de gestión del suelo, que
se han limitado a ejecutar una red viaria y parcelaria que posteriormente ha sido ocupada por
edificios más o menos afortunados.
Este proceso se observa de una manera muy evidente en los desarrollos periféricos de nuestras
ciudades, cuya morfología responde a un sistema viario autónomo, trazado con anterioridad al
diseño de los tipos edificatorios y financiado generalmente por el “lobby” de las grandes
superficies comerciales que, a cambio, se aseguran una estricta normativa que impida el
desarrollo del pequeño comercio en las calles; el auténtico motor de la vida urbana.
Probablemente, los ejemplos más esperpénticos de esta manera de proceder son los Programas de
Actuación Urbanística (P.A.U.) de Madrid, realizados entre los años 1990 y 2005 y cuyo diseño
ha generado una degradación del espacio público que impide el desarrollo de la vida urbana
(véase Fig. 1).
1
Este texto se enmarca dentro de los trabajos de investigación realizados para la elaboración de la tesis doctoral titulada “El Poblado
dirigido de Caño Roto: Dialéctica entre morfología urbana y tipología residencial”, aprobada por la Comisión de Doctorado del
Departamento de Proyectos Arquitectónicos de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid el 16 de
Noviembre de 2010 y que, actualmente, se encuentra en proceso de realización.
En estos casos, cuando a los arquitectos les llega el turno de intervenir, se encuentran ya con una
estructura
pre-establecida
que
escapa
completamente
a
su
control
y
que
reduce
extraordinariamente su campo de acción. Entonces, con un fragmento de ciudad absolutamente
cerrado e impermeable, se le pide al arquitecto que resuelva los problemas de la ciudad sin haber
podido participar en la planificación del tejido urbano. Se le niega, por tanto, la posibilidad de
cuestionar el procedimiento y sin embargo, se le exige que sea capaz de dar una solución puntual
con el fin de paliar en lo posible la gran cantidad de problemas derivados de ese perverso modelo
de gestión.
Esta situación, cada vez más generalizada, nos ha llevado a plantear este trabajo de investigación
como una oportunidad de reflexionar sobre la influencia del contexto socio-político en la
conformación de la ciudad. Y, para ello, hemos tomado como ejemplo un conjunto de actuaciones
de vivienda denominadas “Poblados Dirigidos”, que fueron realizados en Madrid, entre los años
1956 y 1963, con el objetivo de solucionar el problema del alojamiento de los inmigrantes que,
masivamente, llegaban a la capital desde las zonas rurales.
Estos barrios, que constituyen el último y más interesante intento de resolver el problema de la
vivienda en la capital por parte de la Administración franquista, no hubieran podido
materializarse de no ser por las singulares circunstancias sociales, económicas y políticas que se
produjeron durante su realización.
1.1. Contexto general
Tras años de aislamiento, en la década de los cincuenta el Régimen franquista inició un proceso
de aperturismo internacional. El primer paso fue la firma del Concordato con el Estado Vaticano,
el 27 de agosto de 1953, que supuso el reconocimiento del gobierno franquista por parte de la
Santa sede, un aval clave para el Régimen de cara a su aceptación en el exterior. La importancia
de este hecho fue tal, que sólo un mes después España y Estados Unidos restablecieron sus
relaciones diplomáticas con la firma del denominado “Pacto de Madrid” (véase Fig. 2). La
mediación de la que ya entonces era la primera potencia occidental fue determinante para que dos
años después, en 1955, el Estado español fuera admitido como miembro de la Asamblea General
de la ONU2. Pero la legitimación del régimen franquista en el panorama internacional no
cristalizó definitivamente hasta la inclusión del país en el “Tratado de Roma”, aprobado el 25 de
2
El 14 de diciembre de 1955, España, junto con otros dieciséis países, fue admitida en la Organización de Naciones Unidas (ONU),
que pasó de sesenta miembros a setenta y seis. Aunque esto no significó todavía la legitimación de la dictadura franquista, el envío
de un “observador permanente” de la ONU al país, en junio de 1955, ponía de manifiesto una actitud de complacencia de los países
occidentales hacia el Régimen.
marzo de 1957. Este documento suponía la constitución material de la Comunidad Económica
Europea (CEE) y la creación del “mercado común”, permitiendo la libre circulación de personas
y mercancías entre todos los países miembros.
La alianza de España con las potencias occidentales –especialmente Estados Unidos– y su
incorporación al mercado común europeo obligaron a Franco a realizar cambios gubernamentales
para “homologar” institucional y económicamente a España con los que iban a ser sus nuevos
socios comerciales. Así, el dictador apartó a los falangistas del gobierno –que lo habían
controlado hasta entonces– para nombrar a un grupo de tecnócratas, vinculados al “Opus Dei”3,
que llevaron a cabo las reformas exigidas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional (FMI).
Este nuevo gobierno, “liberado” ya de vinculaciones al fascismo, puso en marcha en 1959 un
duro “Plan de Estabilización” que consistía, básicamente, en el recorte del gasto público, la
apertura de la economía española al exterior, la devaluación de la moneda y el fomento de las
inversiones extranjeras. Estas medidas supusieron el fin de la autarquía, la reducción de la
intervención estatal y, en definitiva, la total liberalización de la economía.
Una de las primeras medidas tomadas por el gobierno tecnocrático fue la aprobación, en 1957, del
“Plan de Urgencia Social (PUS)”, cuyo objetivo era descargar al Estado de la construcción del
alojamiento para las clases bajas y medias, traspasando la competencia al sector privado4. Este
nuevo Plan supuso un cambio de rumbo definitivo de la política de vivienda llevada a cabo hasta
entonces por la Administración franquista y estableció un camino a seguir en este asunto que se
ha seguido hasta nuestros días.
1.2. Contexto local
Sin embargo, paradójicamente, durante el proceso de transformación de la política de vivienda
del Régimen –cuando éste ya había abandonado todos sus objetivos sociales y se había echado en
brazos de una iniciativa privada cuyo único interés era, y sigue siendo, explotar hasta el límite las
3
Desde el final de la guerra civil, la Falange había sido el aparato represor de la Dictadura: había ejecutado, encarcelado y enviado
al exilio a miles de opositores al Franquismo. Además, seguía manteniendo una evidente identificación ideológica –e, incluso,
estética– con los regímenes fascistas alemán y, sobre todo, italiano; que habían sido combatidos y derrotados durante la Segunda
Guerra Mundial. Esta situación hacía incompatibles su presencia en el gobierno del Régimen con el reconocimiento de éste por
parte de los nuevos “aliados” de España. Por ello, Franco no dudó en apartarlos para nombrar un gobierno de tecnócratas
encabezado por Laureano López Rodó y el almirante Luis Carrero Blanco.
4
El PUS ofrecía una subvención estatal fija a fondo perdido de 30.000 ptas. por cada vivienda construida, con independencia de su
tamaño, impulsando, con ello, la privatización de la promoción inmobiliaria en España.
posibilidades de negocio que ofrece el mercado de la vivienda– se llevaron a cabo un conjunto de
proyectos denominados “Poblados Dirigidos” que constituyen las actuaciones más brillantes en el
campo de la arquitectura residencial española, en lo que a agrupaciones urbanas se refiere.
Es importante aclarar que la denominación “Poblados Dirigidos” engloba a todos los proyectos
que recibieron esta denominación, aunque se realizaron dentro de marcos legislativos diferentes.
Y es que se ejecutaron dos series de “Poblados Dirigidos”. La primera de ellas, cuya tramitación
se inició con anterioridad a la aprobación del PUS, no se vio afectada por el reglamento en
materia de vivienda planteado por el gobierno tecnócrata. Por el contrario, la segunda serie ya fue
ejecutada conforme a la “Ley de Viviendas Subvencionadas”, en el marco del PUS5.
Así, mientras que los primeros poblados fueron diseñados sobre principios de optimización
presupuestaria, racionalidad técnica y constructiva y, por supuesto, calidad urbana; los siguientes
se rigieron por criterios fundamentalmente especulativos.
La primera la primera serie de “Poblados Dirigidos” estaba formada por los de Entrevías, iniciado
en 1956; Canillas, Fuencarral, Orcasitas y Caño Roto, cuya construcción comenzó poco después,
ya en 1957; Manoteras, encargado en 1958; y Almendrales, que fue el último de este grupo al
iniciarse en 1959. Aunque, evidentemente, existen diferencias de calidad sustanciales entre ellos,
estos siete proyectos son, en conjunto, el último y más interesante intento de la Administración
franquista de resolver el problema de la vivienda en Madrid desde criterios sociales.
Pero para entender las razones de la calidad residencial y urbana de estos barrios debemos
analizar globalmente las circunstancias políticas, económicas y sociales que tuvieron lugar en
España en el momento de su realización.
Ya desde el final de la guerra civil, la construcción de nuevas viviendas era una de las
necesidades fundamentales del país; en primer lugar, para realojar a toda la gente cuyas casas
habían sido destruidas durante el conflicto y, posteriormente, para proporcionar alojamiento a los
inmigrantes que, masivamente, llegaban a las grandes ciudades procedentes de las zonas rurales,
5
La segunda serie de “Poblados Dirigidos” está formada por los de “La Elipa”, “Cerro de San Blas”, “Virgen de Begoña”, “Gran
San Blas (Parcela H)”, “San Cristóbal de los Ángeles”, y la actuación del Manzanares. Al introducirse en la normativa que fijaba el
“Plan de Urgencia Social”, sus planteamientos no tuvieron nada que ver con los anteriores poblados –de “Renta Limitada”–, con los
que sólo coincidían en la denominación de “dirigidos”.
debido al agotamiento de un modelo económico basado hasta entonces en la agricultura. Tanto
los que habían perdido sus casas durante la guerra como los que procedían del mundo agrícola,
ante la imposibilidad de acceder a una vivienda, se instalaban en casetas autoconstruidas en
asentamientos ilegales que se extendían por las periferias de las grandes ciudades (véase Fig. 3).
La incapacidad de la Administración franquista de resolver este problema generó un descomunal
incremento tanto del número como del tamaño de los barrios chabolistas por todo el Estado.
Esta situación era especialmente grave en Madrid, donde, según datos de la propia
Administración, en 1955 se necesitaban unas 60.000 viviendas para poder realojar a todas las
personas que residían ilegalmente en la capital6. Y como en aquel momento la construcción de
vivienda para las clases medias y bajas no era todavía un negocio, el Estado se vio obligado a
tomar medidas para hacer frente a este problema, enquistado durante más de una década7.
La primera de estas medidas fue la aprobación, el 15 de julio de 1954, de la “Ley de Viviendas de
Renta Limitada” así como de su Reglamento de aplicación, que entró en vigor un año después.
Esta nueva legislación constituiría el soporte normativo de la primera serie de “Poblados
Dirigidos”.
El marco legislativo de “Renta Limitada” estaba diseñado con el objetivo de sacar al mayor
número posible de personas de los asentamientos ilegales, facilitándoles el acceso a una vivienda
digna. Para ello, ampliaba, por un lado, la gama de productos inmobiliarios al establecer tres
categorías diferentes de vivienda de bajo coste –“reducida”, “mínima” y “social”– que se
diferenciaban claramente en precio y tamaños. Y, además, permitía a los Organismos públicos
financiar la adquisición de viviendas a través de préstamos hipotecarios sin interés. De esta
forma, la ley ajustaba el mercado inmobiliario estatal tanto a las necesidades familiares como a
las posibilidades salariales de los futuros usuarios (véase Tabla I).
6
Según datos del Instituto Nacional de la Vivienda (INV), en 1955 había en Madrid unas 18.000 cuevas y chabolas; unas 20.000
familias vivían realquiladas en habitaciones con derecho a cocina; 5.000 familias ocupaban fincas declaradas ruinosas, según los
expedientes administrativos del Ayto.; 7.000 familias estaban en procedimientos de deshaucio debido a la nueva Ley de
Arrendamientos Urbanos; casi 1.000 familias ocupaban edificios públicos (mataderos, casas de baños, escuelas) y unas 10.000
familias vivían circunstancialmente en pensiones, posadas y habitaciones de emergencia. Todo ello suponía una demanda de,
aproximadamente, 60.000 viviendas.
7
Es importe señalar que en la iniciativa gubernamental de acabar con el “chabolismo” en la capital tuvo una gran influencia el peso
de los falangistas –siempre proclives a iniciativas sociales de este tipo– dentro del propio gobierno así como la presión ejercida por
la Iglesia Católica de base para que se diera una solución a este problema. Muchos sacerdotes visitaban e, incluso, residían en los
poblados chabolistas, de manera que conocían perfectamente las dificultades y penurias que soportaban sus habitantes. Además, la
imagen de un Madrid “chabolizado” no encajaba con la visión de capital de un estado central que el Régimen franquista quería
transmitir.
Tabla I. Categorías establecidas por el Decreto–Ley de 15 de Julio de 19548
Categoría
A
B
C
D
Renta reducida
Precio
Superficie
mínimo*
100.000
100 m2
ptas.
90 m2
90.000 ptas.
80 m2
90.000 ptas.
74 m2
74.000 ptas.
Renta mínima
Precio
Superficie
mínimo*
De tipo social
Precio
Superficie
mínimo*
58 m2
46.000 ptas.
42 m2
25.000 ptas.
50 m2
42 m2
35 m2
40.000 ptas.
33.000 ptas.
-
-
-
* El coste de los terrenos, urbanización, etc., se calcula en un 20% como máximo.
Por lo tanto, la nueva legislación cumplía su objetivo inicial de permitir el acceso a la vivienda a
mucha gente que hasta entonces no lo había tenido, al incrementar las posibilidades de elección
de vivienda así como los precios y formas de financiación. Y es que su éxito fue tal que generó
una demanda de vivienda muy superior a la prevista, lo que despertó el interés del sector
inmobiliario privado en intervenir en el sistema.
Sin embargo, la urgencia del “problema de la vivienda” en Madrid llevó al gobierno a iniciar,
como complemento a la nueva legislación, un “Plan para el Tratamiento y Ordenación de la
Cintura de la Capital de España”, de cuya elaboración se encargó en 1955 la Comisaría de
Ordenación Urbana de Madrid (COUM), cuyo responsable era en aquel momento el arquitecto
Julián Laguna.
Este plan se estructuraba en cuatro fases: una primera, que consistía en la realización de los
llamados “Poblados de Absorción”, que debían “absorber” a los habitantes de los suburbios; una
segunda, que establecía la realización de los “Poblados Dirigidos”, cuya finalidad era
proporcionar viviendas a los inmigrantes; una tercera, que planteaba la creación de “Nuevos
Núcleos Urbanos” y, por último, la cuarta fase, que contemplaba la ejecución de “Barrios
Completos o Barrios Tipo” (véase Fig. 4). Estas dos últimas etapas no llegaron a efectuarse
debido a los cambios legislativos de 1957.
La ejecución del plan se llevó a cabo a través de una acción coordinada entre los tres Organismos
públicos encargados de la construcción de vivienda en aquel momento: el Instituto Nacional de la
Vivienda (INV), la Obra Sindical del Hogar (OSH) y la propia Comisaría. Esta última definía
dónde ubicar los poblados y preparaba los proyectos de ordenación, después adquiría el suelo –
8
Fuente: AA.VV.: La vivienda en Madrid en la década de los 50: El Plan de Urgencia Social, Electa, Madrid, 1999, p. 47.
que, generalmente, se obtenía a través de la expropiación9– y se encargaba de su urbanización; el
INV ofrecía y gestionaba la financiación pública de las viviendas –a través de préstamos sin
interés a 50 años– y también coordinaba las operaciones de urbanización y la ejecución de las
viviendas de tipo “reducida” y “mínima”. Y, finalmente, la OSH se encargaba de la construcción
tanto de éstas como de la planificación y ejecución de las viviendas “de tipo social”.
La primera etapa del plan se ejecutó muy rápidamente, de manera que en 1956 ya se habían
construido ocho “Poblados de Absorción” y estaban en marcha otros tantos. En este momento,
Luis Valero y Julián Laguna, encabezando el INV y la COUM respectivamente, decidieron
abordar la segunda fase: la realización de los “Poblados Dirigidos”.
Mientras que en los “Poblados de Absorción”, dado su carácter de provisionalidad –estaba
previsto que duraran un máximo de 5 años–, el acceso a la vivienda era en régimen de alquiler; en
los “Dirigidos” se optó por que los usuarios adquirieran la vivienda en propiedad, combinando el
crédito hipotecario bien con una aportación en metálico o bien con una prestación personal en
forma de mano de obra para aquellos que no disponían del dinero para la entrada10. A estos
últimos se los conocía como los “domingueros” por dedicar las jornadas festivas a trabajar en la
obra.
El procedimiento de gestión de los “Poblados Dirigidos” pone de manifiesto su carácter social al
dar todo tipo de facilidades a los futuros propietarios para adquirir su vivienda. El Estado les
entregaba un terreno urbanizado dónde edificar su casa, les suministraba los materiales, les
organizaba la construcción y les ofrecía posibilidades de financiación a través de anticipos –o
créditos– sin interés. A cambio, el comprador debía pagar el terreno, los honorarios del proyecto
y una pequeña parte de los materiales; aunque, si aportaba su trabajo personal a la construcción
de la vivienda, sólo debía abonar los costes del suelo y los gastos generales. Esta manera de
proceder sería conocida posteriormente como “Política de Poblados”.
Para la ejecución de los primeros siete poblados se creó una gerencia formada por Julián Laguna,
Manuel Sierra –al que el Comisario nombró coordinador de las actuaciones– y el, o los,
9
El Ayuntamiento de Madrid –cuyo alcalde era José Moreno Torres– carecía de suelo propio donde construir los poblados
señalados, por lo que la COUM tuvo que encargar de adquirir suelo, urbanizarlo y ofrecerlo a precio de coste –expropiación +
urbanización– a las constructoras, públicas o privadas.
10
Como hemos apuntado anteriormente, la primera serie de “Poblados Dirigidos” se regía por la “Ley de Renta Limitada” de 1954
y, concretamente, por el régimen de protección del grupo II: que permitía abonar un 20% del precio de la vivienda mediante
“prestación personal” y financiar el resto a través de un crédito sin interés gestionado por el INV, o bien abonando un 25% en
metálico y el resto de la misma manera que en el caso anterior.
arquitectos directores de la obra. Ante la dificultad y el esfuerzo que suponía el desarrollo de los
“Poblados Dirigidos”, Laguna y Sierra decidieron rodearse de profesionales jóvenes que tuvieran
el compromiso y la energía suficiente realizar esa tarea. Y es que la complejidad del proceso de
realización de estas actuaciones obligaba a los arquitectos a ser también gerentes, constructores,
representantes de los usuarios y hasta asistentes sociales. Ellos tenían que coordinar las cuadrillas
de “domingueros”, el suministro de materiales y a las empresas constructoras encargadas de
ejecutar las edificaciones en las que no se empleaba la autoconstrucción.
Manuel Sierra fue el responsable de reclutar a los arquitectos y de organizar los equipos de
trabajo llevaron a cabo la primera serie de “dirigidos” y escogió, para ello, a los mejores de su
generación. Encargó Entrevías a Sáenz de Oíza, Fuencarral a Romany, Canillas a Cubillo, Caño
Roto y Orcasitas al equipo que formaban Vázquez de Castro, Íñiguez de Onzoño, Leoz y Ruiz
Hervás y Almendrales a Corrales, Molezún, García de Paredes y Carvajal.
Es decir, los “Poblados Dirigidos” fueron realizados por algunos de los mejores arquitectos de su
tiempo, muchos de ellos considerados aún hoy maestros. Sin embargo, cuando la iniciativa
privada entró masivamente en el sector de la construcción dejó de contar con los mejores
arquitectos del país a la hora de encargar sus promociones, lo que supuso el abandono una
cultura arquitectónica de debate y reflexión sobre la vivienda colectiva y la construcción de la
ciudad que no se ha vuelto a recuperar11.
1.3. Conclusiones
Hoy en día podemos comprobar que la evolución de los “Poblados Dirigidos” ha sido mucho más
satisfactoria, en términos de calidad urbana, que la de los desarrollos urbanos posteriores.
Mientras que estos se basan en la hipótesis de que tanto el tamaño de las ciudades como el
número de vehículos aumentarían a un ritmo ascendente de manera ilimitada –sin tener en cuenta
que este crecimiento respondía a unas condiciones históricas, sociales y económicas concretas y,
por tanto, más tarde o más temprano tendrían que detenerse–; los “Poblados Dirigidos” se
diseñaron en función de las circunstancias reales de aquel momento y, a la vez, se les dotó de
mecanismos que posibilitaban su adaptación a un futuro variable.
11
La política de vivienda implantada por el Régimen a partir de 1957 produjo la paradójica situación de que para las promotoras
fuera más importante adquirir suelo y no construir en él hasta que se revalorizara lo suficiente, que proporcionar alojamiento a la
población que demandaba nuevas viviendas. En este panorama, los arquitectos quedaron al margen de las grandes decisiones en
política de vivienda.
Así pues, mientras que éstos se han ido ajustando fácilmente a las nuevas demandas sociales, los
P.A.U. –que citábamos al inicio– y tantos otros desarrollos periféricos más recientes hacen cada
día más patente su fracaso. Y este fracaso se debe a que han sido diseñados bajo criterios
exclusivamente especulativos y, por tanto, basados en el beneficio económico y no en la calidad
residencial y urbana.
El hecho de que no se hayan vuelto a repetir actuaciones similares a los “Poblados Dirigidos” nos
lleva a determinar que los problemas de la arquitectura, y más aún si hablamos de la ciudad, no
pueden limitarse únicamente a cuestiones estrictamente disciplinares sino que están fuertemente
vinculados a multitud de condiciones contextuales que trascienden la propia disciplina.
Hemos visto que los “Poblados Dirigidos” pudieron llevarse a cabo gracias a una voluntad común
por parte de los Órganos legislativos del Estado, que construyeron el marco normativo apropiado;
de las Instituciones públicas encargadas de la promoción y ejecución de vivienda social en la
época –el INV, la OSH y, sobre todo, la COUM–; y, por supuesto, de un grupo de jóvenes y
excelentes arquitectos –los más capacitados de su tiempo–, que tuvieron que ejercer de
constructores, gestores, consultores y hasta de mediadores sociales y que, pese a la falta de
medios y materiales, trataron de dar una respuesta a la necesidad de alojamiento sin renunciar a
proyectar una arquitectura comprometida con su tiempo que, aún hoy, nos sorprende por su
modernidad.
En definitiva, y ya para concluir, si queremos recuperar las riendas de la planificación urbana –
que han caído en manos de especuladores financieros que han convertido la ciudad en un
negocio–; es necesario incorporar a un debate conjunto a todos los agentes –técnicos, políticos,
sociales y económicos– que intervienen en su conformación. Sólo así podremos construir una
ciudad basada en los valores cívicos, que contribuya a establecer y reforzar los vínculos de
convivencia colectiva entre sus habitantes.
Fig. 1. P.A.U. de Vallecas, Madrid. Edificio residencial
Fig. 2. El dictador Franco saludando al presidente de los Estados Unidos D. D. Eisenhower, 1959
Fig. 3. Barriada de chabolas en la periferia de Madrid, 1955
Fig. 4. Plan para el Tratamiento y Ordenación de la Cintura de la Capital de España, Fases I y II.
Planos de implantación de los Poblados “de Absorción” (izda.) y “Dirigidos” (dcha.)