Gobierno en los Organismos Multilaterales de Crédito El caso del

Transcripción

Gobierno en los Organismos Multilaterales de Crédito
El caso del Banco Centroamericano de Integración Económica
(BCIE)!
MAESTRÍA EN RELACIONES Y NEGOCIACIONES INTERNACIONALES
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TRABAJO DE DISERTACIÓN FINAL
YAMILA MALAMUD
Diciembre 2009
Director: Prof. Roberto Bouzas
Gobierno en los Organismos Multilaterales de Crédito. El caso del BCIE.
“ Institutions are not... created to be socially efficient; rather they, or at least the formal rules, are
created to serve the interests of those with the bargaining power to create new rules”. 1
Douglas C. North
Nobel Lecture, 1993
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IN D IC E
1. Introducción EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE C!
2. El Banco Centroamericano de Integración EconómicaEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE G!
3. Gobierno Corporativo EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE H!
3.1 Definiciones EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE H!
3.2 Organización EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE#I!
3.3 Propiedad del Capital EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE##!
3.4 Conflictos de Agencia y Mecanismos de Control EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE#G!
3.5 Recursos Humanos y Previsión Social EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEE"H!
4. Cultura política y Grupos Económicos en CentroaméricaEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEF"!
5. Comentarios finales EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEECI!
Anexo 1 - OrganigramaEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEC"!
Anexo 2 – Estrategia Plurianual 2004-2009 EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEECC!
Anexo 3 – Cuadro de operaciones Aprobadas 2006-2008EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEECJ!
Bibliografía EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEKC!
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1 . IN T R O D U C C IÓ N
En el marco de una de las peores crisis financieras de la historia, en los últimos meses se ha
planteado en numerosos foros multilaterales (Asambleas del Banco Mundial y FMI, G-20) la
necesidad de redefinir las reglas de juego de las finanzas internacionales y discutir la estructura
de las instituciones financieras. La República Argentina forma parte de numerosas instituciones de
este tipo, como son los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, BID, Corporación
Andina de Fomento -CAF-, Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata
-
FONPLATA-, Banco Africano de Desarrollo -BAD- y Banco Centroamericano de Integración
Económica -BCIE-) y ha promovido en ellas la posibilidad de un debate más democrático donde
los países en desarrollo participen de la arquitectura del mundo de las finanzas, ya que son
directamente afectados por ella como lo son los países más desarrollados.
En este contexto, el siguiente trabajo tiene por objeto aportar algunos elementos a las discusiones
vigentes sobre gobierno corporativo, focalizando la atención en los organismos multilaterales de
crédito. Se buscará indagar en el gobierno corporativo de un organismo público internacional, su
eficacia y la relación con la cultura política que impera entre los socios mayoritarios. Como caso
de estudio, nos centraremos en el caso del Banco Centroamericano de Integración Económica,
estudiando especialmente su funcionamiento entre los años 2006 y 2008.
El BCIE es un organismo subregional. Por no contener como socios a los países centrales de la
economía mundial, ha sido poco estudiado desde fuera de Centroamérica. Consideramos que el
BCIE brinda una gran oportunidad de análisis y reflexión, ya que es un organismo pequeño donde
las relaciones entre los gobiernos de los países socios, los intereses privados y el gobierno de la
Institución, así como la dinámica corporativa, se ven de una forma más clara que en los
organismos grandes como el BID y el Banco Mundial.
Partimos de la hipótesis de que el tipo de gobierno del BCIE está influido negativamente por
algunos rasgos propios del caudillismo presentes en la cultura política imperante en los países
centroamericanos, lo que impide que el desempeño del Organismo alcance su mayor potencial.
En este escenario, creemos que interfieren en la eficacia del gobierno corporativo, en parte,
algunos conflictos entre los socios respecto a la propiedad del capital, y conflictos de agencia
derivados principalmente de la separación que existe entre la propiedad y el control del capital.
C!
El Banco presenta un objetivo central en su Convenio Constitutivo que es “promover la integración
económica y el desarrollo económico y social equilibrado de los países socios fundadores”2. Sin
embargo, la concentración de facultades a la vez de gestión y de control que ostenta el Directorio;
la vinculación de los Directores de países socios fundadores con grupos económicos prestatarios
del Banco y la mayoría calificada de estos mismos Directores para decidir, plantean una arena
donde se hace difícil vislumbrar si el destino que se le da a los recursos del Banco está en orden
con su objeto principal. Aparecen entonces conflictos entre accionistas, Directores y
Administración, derivados de la falta de confianza entre unos y otros, sobre la búsqueda del éxito
de una meta común.
Como marco conceptual para clasificar el modelo de gobierno corporativo del BCIE, utilizaremos
el planteado por Peter Gourevitch y James Shinn3. En relación a los dos modelos de gobierno que
mencionan los autores, encontramos en el BCIE elementos de ambos. Por una parte,
vislumbramos elementos del modelo de propiedad concentrada (“blockholder model”), ya que se
trata de doce dueños que son Estados, todos se conocen e interactúan entre sí y dentro de los
tres grupos principales (socios fundadores, socios extrarregionales mayoritarios y socios
extrarregionales minoritarios) cada uno posee un porcentaje similar de acciones. Existe una alta
protección jurídica para los socios fundadores, que son mayoritarios. En este esquema, los
conflictos de propiedad acarrean un alto costo institucional. Por otra parte, hay también elementos
que los mencionados autores incluyen dentro de un modelo de propiedad difusa (“external or
diffuse shareholder model”). Existe una Administración separada, monitoreada por un Directorio
elegido por los accionistas. El Directorio se vale para sus funciones de supervisión y control, entre
otras cosas, de la ayuda de la Auditoría Interna. Los Directores a su vez por accountability, son
supervisados por una Contraloría que responde a la Asamblea de Gobernadores, quienes también
reciben información de parte de la Auditoría Externa. Los costos de agencia en la Institución son
muy elevados y no se ven compensados porque las funciones de gestión, control y defensa de los
derechos de propiedad no están claramente separadas entre las distintas instancias de gobierno.
La bibliografía consultada sobre gobierno corporativo expresa que no existe un patrón único, una
mejor solución posible en la materia, sino que el tipo de gobierno corporativo depende en gran
medida de la organización de que se trate; sus miembros, el entorno donde desarrolla sus
actividades, su objeto. Como toda estructura, el gobierno corporativo debe ser lo suficientemente
normado y específico como para establecer un marco de control confiable y lo suficientemente
laxo como para no quebrarse ante las vicisitudes de la dinámica mundial; es decir, debe ser un
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K!
marco flexible que habilite salidas creativas, innovación y evolución ante las situaciones
permanentemente cambiantes de las finanzas internacionales. A lo largo del trabajo procuraremos
indagar en algunos de estos elementos, para ver de qué forma el tipo de gobierno que presenta el
BCIE afecta el tipo de operaciones que realiza, sus estándares de desempeño, y el objeto de su
funcionamiento.
El trabajo será realizado sobre una investigación bibliográfica, así como sobre interpretaciones y
conclusiones derivadas del trabajo de campo que la autora ha realizado durante los dos años en
que se desempeñó laboralmente en la sede del BCIE en la ciudad de Tegucigalpa, Honduras
(mayo 2006 - mayo 2008).
J!
2 . E L B A N C O C E N T R O A M E R IC A N O D E IN T E G R A C IÓ N E C O N Ó M IC A
El Banco Centroamericano de Integración Económica –BCIE- es una institución financiera
multilateral de desarrollo, de derecho internacional público, con personalidad jurídica, establecida
mediante Convenio Constitutivo en 1960, con el objeto de promover la integración y el desarrollo
económico y social equilibrado de los países centroamericanos.
Las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica son sus socios
fundadores. Posteriormente, en carácter de socios extrarregionales se han incorporado México,
Taiwán, Argentina, Colombia, España, Panamá y República Dominicana. Asimismo, Belice se ha
incorporado como país beneficiario no-socio.
El Banco inició formalmente sus operaciones en mayo de 1961, con sede en la ciudad de
Tegucigalpa, Honduras, donde permanece hoy día. El Convenio Constitutivo de la Institución ha
sufrido algunas modificaciones en el tiempo y actualmente se encuentra en proceso de revisión.
Sin embargo, a los fines del presente trabajo, nos regiremos por las normas que se encuentran
vigentes y no tomaremos en cuenta aquellas modificaciones que aún no han cumplimentado los
procesos de ratificación requeridos para entrar en vigencia.
El BCIE es un organismo multilateral sobre el cual ninguna corte estatal tiene jurisdicción; se da
sus propias reglas (léase a través de sus dueños o sus representantes) y luego en la aplicación de
las mismas cada país resguarda que estas no entren en contradicción con la legislación
doméstica. Paradójicamente, las actividades del BCIE, que es un organismo público, no son
juzgadas por derecho administrativo; sólo pueden ser interpretadas y juzgadas por la Asamblea
de Gobernadores del propio Banco y en última instancia, se someten al derecho de tipo
contractual mediante un procedimiento de arbitraje internacional.4
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3 . G O B IE R N O C O R P O R A T IV O
3.1 DEFINICIONES
En el presente trabajo definimos gobierno corporativo como la estructura de poder de una
empresa u organización. Implica la definición de las funciones que cumple cada uno dentro de la
organización, los deberes y responsabilidades, y la interrelación entre las partes.
El gobierno corporativo abarca toda una serie de relaciones entre el cuerpo directivo de una
empresa, su Consejo, sus accionistas y otras partes interesadas, como ser empleados, clientes,
proveedores y la comunidad de la que forma parte.5 Proporciona una estructura para el
establecimiento de objetivos por parte de la organización, y determina los medios que pueden
utilizarse para alcanzar dichos objetivos y para supervisar su cumplimiento.
En este sentido, los sistemas de gobierno corporativo reflejan decisiones de política pública de
gran relevancia, ya que inciden sobre la creación de riqueza, su distribución, la movilidad social, la
apertura de una economía. Moldean el incentivo que los empresarios pueden tener en la elección
de sus inversiones e influyen sobre los sistemas de previsión social de los trabajadores. 6
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE- establece ciertos
principios para el buen funcionamiento de gobierno corporativo, centrados especialmente en los
problemas de gobierno que se generan por la separación entre propiedad y control. No obstante,
no se trata de una cuestión exclusivamente circunscrita a las relaciones entre los accionistas y el
cuerpo directivo, aunque éstas, de hecho, sean el elemento central. En algunas jurisdicciones, las
cuestiones relativas al gobierno también surgen a partir del dominio que una serie de accionistas
con poder de control ejercen sobre los accionistas minoritarios. “Los accionistas minoritarios
deberán ser protegidos frente a actos abusivos por parte, o en interés de accionistas con poder de
control, que actúen de forma directa o indirecta, y deberán disponer, asimismo, de medios
efectivos de recurso.”7
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Los rubros a los que refieren los principios establecidos por la OCDE son los siguientes:
I) Garantizar la base de un marco eficaz para el gobierno corporativo; II) Los derechos de los
accionistas y funciones clave en el ámbito de la propiedad; III) Un trato equitativo hacia los
accionistas; IV) El papel de las partes interesadas; V) Revelación de datos y transparencia; y VI)
Las responsabilidades del Consejo.
Se establece que un buen gobierno corporativo deberá ofrecer incentivos apropiados al Consejo y
al cuerpo directivo, para que se persigan objetivos que sirvan a los intereses de la sociedad y de
sus accionistas, además de facilitar una supervisión eficaz. La existencia de un sistema eficaz de
gobierno corporativo dentro de una sociedad determinada y dentro del conjunto de la economía,
según la perspectiva económica de la OCDE, contribuye a generar el grado de confianza
necesario para el funcionamiento correcto de una economía de mercado. En consecuencia, el
coste de capital se reduce y se incita a las empresas a utilizar sus recursos de forma más
eficiente, potenciando así el crecimiento.
8
Si tenemos en cuenta que el buen gobierno corporativo implica mecanismos de control
transparentes y eficaces sobre la propiedad del capital, el mismo fomenta la confianza de los
inversores, contribuyendo a atraer fuentes de financiamiento más estables, lo que multiplicado en
la arena financiera mundial contribuye al equilibrio de los mercados financieros en general. Este
tema aparece como de gran relevancia a la luz de los acontecimientos de los últimos años, como
la caída de empresas de la envergadura de ENRON y la crisis provocada por los llamados
créditos sub-prime.
Entendemos que la forma en que funciona un sistema de gobierno corporativo afecta a
numerosos actores y a ello se debe la relevancia, la lucha de intereses y el conflicto que acarrea
su estudio. A continuación buscaremos ejemplificar en el caso específico del BCIE las
características de su gobierno, indagando de acuerdo a las definiciones esbozadas más arriba, en
su organización formal, en la relación entre los distintos tipos de accionistas, en las funciones y
responsabilidades del cuerpo directivo y de la Administración,
la relación entre las distintas
instancias de gobierno y los mecanismos de supervisión y control, en el sistema de previsión
social para los empleados del Banco, y en el contexto que acompaña e influye sobre el gobierno
de la Institución.
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Y!
3.2 ORGANIZACIÓN
El órgano máximo de decisión del BCIE es la Asamblea de Gobernadores, equivalente a una
Asamblea de accionistas, quienes en este caso son los países socios mencionados más arriba.
Los Gobernadores se ocupan de tomar decisiones respecto a temas sensibles (capital, nuevos
socios, etc.), aprueban los estados financieros del Banco y definen los lineamientos estratégicos
básicos de la Institución. Son funcionarios de alto rango dentro de las carteras de Economía o
Finanzas de los países socios y se reúnen en Asamblea una o dos veces al año.
Cada Gobernador Titular (hay uno por cada uno de los socios) tiene la facultad de nombrar un
Director para que lo represente en el Directorio del Banco, que es el segundo órgano en jerarquía.
El Directorio, como su nombre lo indica, es el responsable de la dirección del Banco. Al ser de
carácter permanente, residente y con exclusividad de funciones, el Directorio decide sobre todas
las cuestiones relevantes del Banco en el día a día, incluyendo la definición de políticas y la
aprobación de operaciones superiores a US$ 1 millón. Para ello, se organiza en Comités, donde
los Directores, junto con especialistas técnicos de la Administración, trabajan los distintos temas
que luego serán discutidos y aprobados en el plenario, el cual se reúne una vez al mes, pero
también realiza de forma permanente votaciones de tipo virtual sin necesidad de reunión.
Por Convenio Constitutivo, cada uno de los socios fundadores del Banco tiene derecho a nombrar
un Director Titular con voz y voto en el Directorio. Es decir que hay cinco Directores por los socios
fundadores. Adicionalmente, pueden haber hasta cuatro Directores Titulares por los socios
extrarregionales, lo que implica que en la actualidad, dado que los socios extrarregionales son
más de cuatro, hay algunos países que están representados por el mismo Director y comparten la
silla en el Directorio. En este caso, los votos de cada uno de los países de la silla (calculados en
torno al capital suscrito por cada socio) se suman cuando el Director Titular de la silla participa en
una votación.
Por un acuerdo especial entre los socios, quienes ostentan menor participación en el capital total
del Banco y por consiguiente menor poder de decisión, comparten la silla en el Directorio. Tal es
el caso de Argentina, que comparte silla con la República de Colombia, y de República
Dominicana y Panamá . En las sillas compartidas, el Director Titular que representa a más de un
país tiene la posibilidad de nombrar un Director Suplente que actuará en su lugar cuando él no
esté. El mismo deberá ser oriundo de alguno de los restantes países que integran la silla, distinto
al país del Director Titular. En la práctica, estas designaciones se realizan con acuerdo previo de
los Gobernadores de los países de la silla.
#I!
En orden de jerarquía y ya separado de estos dos órganos de carácter político (decimos político
en el sentido de que representan los intereses y conflictos de poder entre los socios), se
encuentra el Presidente Ejecutivo del Banco, quien es elegido cada cinco años por la Asamblea
de Gobernadores a propuesta del Directorio, que propone una terna seleccionada luego de un
proceso de concurso internacional. El Presidente es el funcionario de mayor jerarquía del Banco y
tiene la representación legal de la Institución. De él depende principalmente la buena gestión de
los recursos del Banco, siendo la cabeza de la Administración.
Quien secunda al Presidente es el Vicepresidente Ejecutivo, elegido y designado por el Directorio,
de una terna que previamente selecciona el Presidente Ejecutivo de un proceso de concurso
internacional.
Luego en la Administración están los Gerentes de Departamento, elegidos por el Presidente
Ejecutivo con la no-objeción del Directorio también en base a concursos, y más abajo en la escala
jerárquica, dependiendo del Gerente de Negocios, los Gerentes Regionales, cuya actividad se
establece y desarrolla en cada uno de los países fundadores del Banco. Para mejor ilustración, se
adjunta un organigrama en Anexo 1.
A pesar de ser un Banco relativamente pequeño en la escala internacional, el organismo cuenta
con dos órganos de control interno: la Auditoría Interna, que responde al Directorio, y la
Contraloría, que responde directamente a la Asamblea de Gobernadores.
Por otra parte, para cumplir con los estándares internacionales, contrata una Auditoría Externa y
presenta informes a las calificadoras de riesgo más importantes.
3.3 PROPIEDAD DEL CAPITAL
Los mecanismos de control sobre el capital son un tema por demás sensible y adquieren tanta
relevancia al interior de una compañía como a nivel internacional cuando un Estado decide
imponer ciertas restricciones a su apertura, por ejemplo, para evitar especulaciones en
inversiones riesgosas de corto plazo. En días pasados hemos visto, cómo la decisión de Brasil de
imponer un impuesto del 2% sobre los ingresos de capitales de corto plazo para evitar una
burbuja especulativa y una mayor apreciación de su divisa, ha provocado declaraciones de
objeción por parte del Director Ejecutivo del FMI, Dominique Strauss-Kahn, argumentando que
dichas prescripciones son costosas e ineficaces. Este tipo de declaraciones llaman la atención
cuando se tienen en cuenta casos exitosos como el caso del control que impuso Chile en los años
´90 al ingreso de capital de corto plazo, demostrando que esta política no afecta el flujo de capital
##!
productivo de largo plazo, que se trata de una política para promover la estabilidad
macroeconómica del país e incluso que la inversión extranjera directa puede ser atraída con
medidas de este tipo, toda vez que reduce en el escenario local la incertidumbre, la volatilidad y el
riesgo de caer en recesión.9 Tal como expresa Dani Rodrik, “Los flujos de corto plazo no sólo
crean el caos para el manejo macroeconómico interno sino que también agravan los movimientos
del tipo de cambio adversos. En particular, los flujos de ingresos de capitales "calientes" dificultan
a economías abiertas financieramente como las de Brasil mantener una divisa competitiva,
privándolas de lo que es de hecho la forma más potente de política industrial imaginable.” 10
Con esto se demuestra que a pesar de conocer las consecuencias negativas que trae para los
países emergentes la falta de controles, y a pesar de las declaraciones de la OCDE de que “Los
responsables políticos son ahora más conscientes de la aportación del buen gobierno corporativo
a la estabilidad de los mercados financieros, a la inversión y al crecimiento económico”11, los
“dueños” del capital se rehúsan a aceptar restricciones.
En el BCIE los dueños mayoritarios del capital aspiran a tomar decisiones sin las restricciones que
implica, por casos, tomar en consideración el interés de los socios minoritarios, y en otros casos,
restricciones directamente plasmadas en el Convenio Constitutivo o en Resoluciones de la
Asamblea de Gobernadores, como aquellas que plantean que las acciones del Banco no
generarán intereses ni dividendos, o que las utilidades del Banco sólo pueden servir a los fines de
fortalecer patrimonialmente a la Institución y que sólo podrán distribuirse en el caso de una
eventual liquidación.
Al 31 de diciembre de 2008 (últimos estados financieros auditados publicados), el BCIE presenta
un patrimonio de US$ 1.708, 4 millones y una cartera activa de US$ 4.152,7 millones.12
Por Estatuto, el capital autorizado del BCIE es de US$ 2.000 millones, de los cuales US$ 1.020
millones pertenecen a acciones suscritas por los socios fundadores, por partes iguales entre los
cinco países, y US$ 980 millones es el monto que pueden suscribir los socios extrarregionales13,
habiendo suscrito a la mencionada fecha un total de US$ 702.9 millones.
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Los aportes de capital de los socios se dividen, como en otros bancos multilaterales de desarrollo,
en capital efectivamente pagado (25% del total de capital suscrito) y capital exigible. El capital
suscrito por cada socio en relación con el capital total de la Institución es lo que determina su
poder de voto, tanto a nivel del Directorio como de la Asamblea de Gobernadores. De acuerdo a
los establecido en el Convenio Constitutivo, los socios fundadores siempre deben mantener una
participación equivalente al 51% del capital social.
Al 31 de diciembre de 2008, el capital del BCIE se compone según se detalla en el Cuadro 1.
De las opciones que tiene el BCIE para financiarse, la que presenta un menor coste y una mayor
estabilidad en el tiempo es un aumento de capital por parte de los socios o la atracción de nuevos
socios que aporten al patrimonio de la Institución nuevo capital social, opción aún más
conveniente ya que aporta además a la diversificación del riesgo en la cartera, máxime si se trata
de socios con calificación de riesgo AAA, como es el caso de España. Sin embargo, como se
deduce de lo expuesto más arriba, para ello se requiere una modificación al Estatuto del Banco,
aumentando el capital autorizado.
En ese sentido, en abril de 2007, la Asamblea de Gobernadores resolvió aprobar los principios
bajo los cuales se regiría la nueva estructura de capital14:
- el capital autorizado será de US$ 4.000 millones; y
- estará estructurado en 3 series de acciones: Serie “A” reservadas para países socios
fundadores; Serie “B” reservadas para los socios regionales no-fundadores y socios
extrarregionales; y Serie “E” emitidas a favor de los accionistas “A” y “B” y con derecho a voto,
para reconocer las utilidades retenidas atribuibles a sus aportes de capital al Banco a lo largo del
tiempo.
Esta Resolución, AG-11/2007, fue adoptada en un clima de tensión entre socios fundadores y
socios extrarregionales y ante la mirada atónita de los nuevos socios (República Dominicana y
Panamá) que participaban casi por primera vez de una reunión de accionistas. El principal tema
en discusión no era el monto al cual se pretendía llevar el capital autorizado del Banco, sino el
hecho de que las utilidades generadas en el tiempo de las acciones A y B, constituyeran un nuevo
tipo de acción, las serie E, y que las mismas otorgaran derecho a voto.
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#C!,$6L/!08B##b"IIGE!
#F!
Cuadro 1. Composición del capital y poder de voto en el BCIE al 31 de diciembre de 2008.
Miles de dólares
estadounidenses
Poder de
voto
Capital
Suscrito
Integrado
%
Guatemala
204.000
55.000
11,84
El Salvador
204.000
55.000
11,84
Honduras
204.000
55.000
11,84
Nicaragua
204.000
55.000
11,84
Costa Rica
204.000
55.000
11,84
1.020.000
275.000
59,20
España
200.000
37.500
11,61
China (Taiwán)
150.000
37.500
8,71
México
122.500
30.625
7,11
Argentina
57.600
14.400
3,34
Colombia
57.600
14.400
3,34
República Dominicana
57.600
10.800
3,34
Panamá
57.600
7.200
3,34
Sub-total
702.900
152.425
40,80
1.722.900
427.425
100,00
Socios Fundadores
Sub-total
Socios Extrarregionales
Total
Fuente: BCIE, Memoria Anual de Labores 2008 (Estados Financieros Auditados)
El Estatuto del BCIE en su artículo 5 establece que “las acciones del Banco no devengarán
intereses ni dividendos...” y que “las utilidades netas que el Banco obtenga en el ejercicio de sus
operaciones se llevarán a una reserva de capital.”15 Esto implica que las utilidades no pueden ser
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#C!
distribuidas entre los socios y que deberían servir sólo a los fines de fortalecimiento patrimonial
del Banco.
No obstante, la mencionada Resolución tuvo precisamente la intención de distribuir las utilidades,
de convertirlas en acciones serie E. Es decir, como si tácitamente cada socio comprara nuevas
acciones del Banco con las utilidades que el capital originalmente aportado generó en el tiempo.
Esta decisión provocó varios inconvenientes. En principio, se trata de resolver la adecuación de
capital del Banco sin aportes nuevos, lo que implica que a largo plazo el patrimonio se ve
debilitado y no fortalecido. Por otra parte, se trató de una violación a acuerdos preexistentes entre
los socios y que adicionalmente podría significar una violenta dilución de los socios
extrarregionales en la conformación del capital y el poder de voto del Organismo. Esto, sin tener
en cuenta que paralelamente a la conformación de las acciones serie E los socios fundadores
evaluaban la posibilidad de que parte de las utilidades retenidas sirvieran para la conformación de
fondos especiales destinados a cubrir operaciones en los países fundadores, a una tasa del 0 %.
El cálculo sobre el cual se contabilizan las utilidades generadas en el tiempo hasta el año 2004,
fue establecido por una Resolución de la Asamblea de Gobernadores en marzo de 2007 (AG6/2007). El sistema contable se basa en el promedio de acciones que posee cada socio en cada
año, ponderados por el tiempo y el monto de las mismas. Las utilidades generadas en el año
anterior se acumulan contablemente a las acciones disponibles al principio de cada año.
La AG-6/2007 reglamenta una Resolución del año 2005 (AG-13/2005) donde, a la luz de algunas
negociaciones de la Administración con potenciales nuevos socios, se acordó reconocer el exceso
de valor patrimonial del Banco con relación al capital suscrito y pagado en efectivo por los países
miembros y las utilidades que año con año se habían generado con el capital compuesto de cada
socio, mediante la emisión de Certificados sobre Reservas Generales.
Sin embargo, la AG-13/2005 establecía que “Los Certificados sobre Reservas Generales
conferirán derechos a los distintos socios del Banco únicamente en caso de una eventual
liquidación del mismo, manteniéndose inalterado el patrimonio. Asimismo, dichos certificados
forman parte de la reserva general del Banco, serán intransferibles y no podrán ser utilizados por
los socios como pago de la porción exigible del capital suscrito ni para efectos de capitalización.”
Claramente, la AG-11/2007 fue en detrimento de estos principios. Dicha Resolución se aprobó por
insistencia de los países socios fundadores, con el apoyo incondicional de Taiwán 16, el apoyo de
México y la negativa del Reino de España, Argentina y Colombia, quienes presentaron
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#K!
formalmente la posibilidad de retirarse del Organismo si no se velaba por el respeto a los
acuerdos previos y a sus intereses.
El conflicto principal entre los socios en torno al control de la propiedad, radica en que si las
acciones E se suscriben como nuevo capital pagado, generando su equivalente de capital
exigible, los socios fundadores alcanzarían, con sólo suscribir el 57% de las acciones E, el 75%
de participación y del poder de voto en el total, diluyendo gravemente a los socios
extrarregionales. Esto se debe a la incidencia del factor tiempo en el método contable definido
para la contabilización de la UPA (utilidad por acción), dado que los socios fundadores ingresaron
al Organismo en 1960. Al respecto, los socios extrarregionales defienden el argumento de que si
bien han ingresado a la Institución treinta años más tarde, su participación fue definitiva para
salvaguardar al Organismo y permitirle generar una renta significativa, habiendo ingresado con un
enorme riesgo en un momento en que los balances del Banco indicaban pérdidas por varios años
consecutivos. En el caso de España, que ingresó con bastante posterioridad, se resalta el aporte
a la calificación de riesgo del Organismo, por ser un socio AAA, lo que sin duda impacta sobre la
rentabilidad de la Institución al permitirle fondearse en términos más favorables. Adicionalmente,
los socios extrarregionales destacan su gran aporte al fortalecimiento institucional del Banco, a las
mejoras alcanzadas en materia de organización, procesos y gobernabilidad. Por ello, al ver que
ante su negativa, se aprobaba igual un esquema de capitalización que podría diluir gravemente su
participación en el capital y en el gobierno de la Institución, y con la sensación expresa de que no
se valoraba el aporte que habían hecho al Banco en momentos difíciles, es que España,
Argentina y Colombia evaluaron la posibilidad de retirarse del Organismo.
Respecto de la capitalización, las discusiones en los últimos años se han desarrollado en torno a
los siguientes ejes:
- ¿Cuál debe ser el capital autorizado del Banco? Si son US$ 4000 MM, cuánto debe quedar
disponible para suscripción de nuevos socios. ¿Debe autorizarse el máximo o ir incrementando
gradualmente mediante aumentos progresivos?
- ¿Es correcto que las acciones serie E confieran derechos de voto? ¿No se ven vulnerados los
derechos iniciales de los socios que ingresaron con otras reglas de juego?
- Si las acciones serie E se pueden capitalizar, ¿se utilizarán como la porción de capital pagadero
en efectivo, generando su correspondiente capital exigible o se contabilizarán como el total de
capital suscrito (efectivo + exigible)?
- ¿Qué socios nuevos querrán ingresar al Banco sabiendo que periódicamente se realizarán
aumentos de capital donde ellos, para mantener su participación relativa deberán realizar
nuevos aportes, mientras que los viejos socios capitalizarán utilidades y no deberán realizar
#J!
nuevas inversiones? ¿Querrían nuevos socios apoyar el desarrollo en Centroamérica a través de
su inversión en el Banco sin obtener a cambio ningún control sobre su capital ni sobre las
decisiones que se toman en la Institución?
- Si se crean fondos especiales con las utilidades generadas, ¿serán fondos para operaciones en
los países fundadores exclusivamente o en cualquiera de los países socios? ¿Se tratará de
préstamos o de donaciones?
- ¿El proceso iniciado de fortalecimiento, apertura, crecimiento y diversificación del riesgo es hoy
en día del genuino interés de los socios fundadores del Banco?
- Para mantener los socios fundadores el poder de decisión del 51% del total, ¿es necesario que
sostengan el 51% de participación en el capital? ¿Podrían en cambio utilizarse mecanismos por
grupos de acciones o acciones de oro?
- ¿Se puede utilizar un método contable para la UPA que tome en cuenta el capital exigible?
(Según las normas USGAAP, a las que el Banco adhiere por voluntad, no, pero España por
ejemplo ha sugerido un mecanismo semejante, en su afán por compensar su reciente ingreso al
Banco con el caudal de su aporte y su calificación de riesgo AAA)
Para responder a cada uno de estos interrogantes, existen posturas divergentes. Las
posiciones frente a la forma de estructurar, repartir y controlar el capital del Banco no
logran un consenso ni siquiera al interior de los dos principales bloques de socios
(fundadores / extrarregionales). No obstante, hay una postura dominante, que es
precisamente la de algunos de los socios con mayoría calificada para decidir (socios
fundadores); es la que se expresa en la AG-11/2007 y que hace que algunos socios
minoritarios (Argentina y Colombia) y otros no minoritarios pero sin poder de decisión
calificado (España), sientan que no se están resguardando correctamente sus intereses. En
este sentido y según las definiciones de la OCDE, estamos frente a un rasgo de deficiencia
del gobierno corporativo del BCIE.
3.4 CONFLICTOS DE AGENCIA Y MECANISMOS DE CONTROL
Hablamos en el acápite anterior de los conflictos derivados de la pugna entre los socios del BCIE
por la propiedad del capital, su resguardo y destino. Ahora analizaremos otro tipo de conflictos,
que podemos calificar como conflictos de agencia y que se derivan principalmente del hecho de
que la propiedad y el control en la Institución se encuentran escindidos, dado que los dueños del
capital no son los que realizan el seguimiento ni la administración del día a día del Banco.
#G!
Se entiende que surge una relación de agencia cada vez que un individuo depende de la acción
de otro.17 Más específicamente, Jensen y Meckling consideran que una relación de agencia se
define a través de un contrato explícito en el que una parte, el agente, se compromete a llevar a
cabo determinadas acciones en beneficio de otra parte, el principal. El contrato generalmente
incorpora delegación de autoridad, de forma que el agente toma ciertas decisiones en nombre del
principal. Tomando como referente el control del comportamiento del agente, los problemas de
agencia se presentan en situaciones de información asimétrica.18
En el BCIE encontramos problemas de agencia en diferentes niveles:
- entre Gobernadores y Directorio;
- entre Directorio y alta Administración;
- entre Directorio y Contraloría;
- entre Directorio y alta Gerencia;
- entre alta Gerencia y empleados.
De todos, creemos que los niveles que más afectan el funcionamiento de la Institución son el
conflicto entre Gobernadores y Directorio, y entre el Directorio y la alta Administración,
particularmente porque se trata de los estamentos de mayor poder de decisión en el gobierno del
Banco.
El órgano que ejerce la función general de control en el Banco, por delegación de la Asamblea de
Gobernadores, es el Directorio. Casi la totalidad de las operaciones, incluyendo préstamos,
administración de fideicomisos, donaciones, etc., son aprobadas por el Directorio. Es decir que
este es el órgano que moldea los canales por donde fluyen los recursos; cómo y hacia dónde.
El Convenio Constitutivo del Banco establece como funciones principales del Directorio: “Definir
las políticas operativas y administrativas del Banco; aprobar el presupuesto, así como los planes
de corto, mediano y largo plazo y las operaciones activas y pasivas. Además, el Directorio
determinará la organización básica del Banco, inclusive el número y las responsabilidades de los
cargos gerenciales y de rango equivalente; ejercerá el control de la gestión de la Administración;
propondrá a la Asamblea de Gobernadores la constitución de reservas de capital y ejercerá las
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#H!
demás atribuciones establecidas en este Convenio o en los reglamentos aprobados por la
Asamblea de Gobernadores.”19
Por su parte, el Reglamento de Organización y Administración del BCIE (ROA), aprobado por la
Asamblea de Gobernadores en 1989 y modificado por última vez en 2003, especifica para el
Directorio ciertas atribuciones específicamente relacionadas con una función de control, como
“cumplir y hacer cumplir el Convenio Constitutivo, sus reglamentos y demás disposiciones que
regulen su actividad”. Asimismo, detalla toda la normativa que debe ser aprobada y / o modificada
por el Directorio, inherente a los planes y políticas operativos, normas de preparación y ejecución
del presupuesto del Banco, de administración del personal, políticas financieras y crediticias,
políticas relacionadas con el Fondo de Prestaciones Sociales para el personal del Banco,
reglamento de funcionamiento del Directorio, nombramiento del Vicepresidente Ejecutivo,
Secretario y Auditor Interno del Banco entre otras. En este Reglamento, se expresa que las
operaciones activas y pasivas del Banco las aprobará el Directorio “con base en las propuestas
que le presente la Presidencia Ejecutiva por iniciativa propia, del Directorio o cualquier Director
(...) Todo lo anterior sin perjuicio de la posibilidad de delegar en las diferentes instancias
administrativas del Banco la aprobación de operaciones activas y pasivas...”.20
En el marco del proceso de modernización y fortalecimiento del Banco, y por recomendación de
estudios llevados a cabo por consultorías de empresas como PriceWaterhouse and Coopers y
Mckinsey and Co.21, donde se proponía el fortalecimiento de la Administración particularmente en
las áreas de promoción y crédito, la Asamblea de Gobernadores formuló algunas declaraciones
en el sentido de fomentar la delegación de facultades del Directorio hacia la Administración, pero
las decisiones concretamente adoptadas en dicho sentido han sido escasas. Si bien la función de
gestión en el Banco es delegada en la Administración, el Directorio aprueba todas las operaciones
mayores a US$ 1 millón, a las que se suman aprobaciones que podrían ser catalogadas de
“formalidades”, tratándose de modificaciones a las condiciones generales de un préstamo
previamente aprobado o ampliaciones de plazo para cumplimiento de algunas condiciones. Al
respecto, la Administración reclama una mayor autonomía, para manejar estos cambios “formales”
y para negociar con los clientes en un espacio de mayor libertad.
Pero en la organización general del BCIE se percibe una escasa delegación de facultades y
atribuciones en los diferentes niveles y un exceso de instancias de control, lo que genera una
sensación de carencia de lazos fuertes de confianza. Y este es un punto crucial, ya que se trata
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#Y!
de una institución financiera y todo el sistema financiero mundial se basa en la generación de
confianza.22
Creemos que en parte, esa falta de confianza se deriva del hecho de que existen algunos
aspectos de carácter fundamental para la dirección del Banco, donde los objetivos que persiguen
los Gobernadores, los Directores y la alta Administración se muestran divergentes.
Por ejemplo, cuando se trata de definir las políticas de inversión, las decisiones en el BCIE
tienden a ser más bien conservadoras (siempre en un marco general de países pobres y pobres
altamente endeudados -HIPC- como Honduras y Nicaragua). Dentro de la política de límites que
resguardan el riesgo institucional, se establece que la proporción que debe guardar la cartera del
sector público vis a vis la del sector privado, es de 60-40, priorizando los créditos con garantía
soberana. El nivel de exposición que se permite sobre el patrimonio de la Institución es de 3,5
veces el mismo, mientras que otros organismos similares apalancan el capital suscrito por los
socios hasta 8 veces (caso de la Corporación Andina de Fomento).
Al respecto, en calidad de accionistas, los Gobernadores procuran resguardar lo más posible el
patrimonio del Banco, instando a la Contraloría que les informe periódicamente si se cumple con
los límites de exposición y alentando la inversión en el sector público de los países beneficiarios,
que siempre se asume menos riesgoso que el sector privado. Esto último también porque se trata
de Ministros que para el ejercicio de su función pública, utilizan recursos provenientes del BCIE.
Sin perjuicio de ello y al mismo tiempo, los Gerentes y alta Administración, concientes de las
limitaciones de endeudamiento que tienen los Estados, buscando generarle al Banco una mayor
rentabilidad y persiguiendo metas cuantitativas que medirán su performance al final de cada
ejercicio, proponen al Directorio cada vez más operaciones del sector privado y con modalidades
más audaces que exceden las de la banca de desarrollo tradicional (hablamos de participación en
capital de riesgo, participación en inversiones del sector privado sin garantías reales sino de flujos,
operaciones de deuda subordinada, etc.) Los Directores, por su parte, con la obligación de cumplir
con el mandato de los Gobernadores, pero inmersos en la dinámica diaria de la banca, a veces
con la firme convicción de que el desarrollo del sector privado tiene una mayor incidencia en el
desarrollo global de los países que la inversión en el sector público, y a veces con intereses
personales en favorecer a determinadas empresas del sector privado, oscilan entre la aprobación
de políticas de límites conservadoras y excepciones a las mismas. En el Anexo 3 se puede ver
cómo ha ido evolucionando en el período analizado la cartera del Banco con el sector privado, en
detrimento del sector público.
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Ciertamente el debate sobre si la banca de desarrollo debe permanecer funcionando con los
viejos criterios de endeudamiento soberano o si debe además orientarse a ser una banca de
complementación con la banca comercial, realizando estas operaciones más audaces, es un
debate permanente en la Institución. Estas operaciones le abren al Banco un abanico mayor de
opciones para actuar en el mercado y por supuesto generan mayor rentabilidad, la cual a su vez
asegura la sostenibilidad en el tiempo del Banco. Lo difícil en todo caso es lograr el equilibrio
deseado por los Gobernadores, entre la rentabilidad y el impacto en el desarrollo; muchas veces
los objetivos de desarrollo apuntan a brindar bienes públicos o satisfacer necesidades sociales
básicas, con proyectos que no son rentables, y vice versa, las operaciones más rentables no son
las que generan mayor impacto en el desarrollo.
En este escenario, es importante señalar que las decisiones que adopta el Directorio son en base
a la información que le acerca la Administración y tal como expresa Cornford, hay una estrecha
vinculación entre la remuneración de los cargos ejecutivos y el incentivo a alcanzar y comunicar
ciertos resultados en materia de performance del Banco23, lo que contribuye a generar cierta
desconfianza entre los miembros del cuerpo directivo. En el BCIE existen los llamados “bonos por
desempeño”, una asignación no remunerativa que se suma al salario anual de los funcionarios y
que se establece de acuerdo con el cumplimiento de metas relacionadas con indicadores de
desempeño de la Institución. Entre estos indicadores se encuentra uno que mide en número y en
monto las “aprobaciones acumuladas”. Esto presenta un incentivo en la Administración de
presentar
el
mayor
número
de
operaciones
posible
para
aprobación
del
Directorio,
independientemente del resultado que después se obtenga de ella, es decir, sin importar si luego
la operación efectivamente se pudo llevar a cabo o no. Pero cabe mencionar que también los
Directores reciben el bono por desempeño al final de cada ejercicio. En el caso de Honduras y
Nicaragua, que son países HIPC y sólo pueden endeudarse en términos concesionales, es
recurrente la acumulación de presa crediticia, ya que se aprueba el financiamiento de proyectos
sin tener previstos los fondos concesionales que serán requeridos para su ejecución. En varias
oportunidades se aprueba una operación que luego no se puede ejecutar por falta de recursos
apropiados. Dada la situación, se genera una discusión sobre responsabilidades; la
Administración argumentando que los donantes internacionales interesados en aportar los fondos
concesionales prefieren financiar un proyecto que ya esté aprobado, por lo que primero deben
asegurarse la aprobación y luego salir al mercado a buscar el financiamiento; y el Directorio
solicitando que cuando se presente un proyecto para ser aprobado, se cuente ya con los recursos
apropiados para su financiamiento.
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Adicionalmente a la divergencia en la motivación o en los fines institucionales que se persiguen,
encontramos otro fundamento para la falta de confianza y delegación, que se origina en los
intereses personales que pueden influir en las decisiones que toman tanto Directores como
Gerentes y alta Administración.
El Reglamento sobre la Responsabilidad de los Directores, Presidente Ejecutivo, Vicepresidente
Ejecutivo y Funcionarios que ocupen cargos gerenciales o equivalentes del BCIE establece un
principio general de responsabilidad: “los Directores, Presidente Ejecutivo, Vicepresidente
Ejecutivo y funcionarios del Banco que ocupen cargos gerenciales o equivalentes, se entienden
vinculados al Banco por una relación de confianza”.24
Dado que la mayor parte de las operaciones son de hecho aprobadas por el Directorio, nos
centraremos en este órgano en particular. Los Directores responden frente al Banco por daños y
perjuicios que sufra la Institución en caso que hubieran aprobado operaciones que contradigan la
normativa vigente, que no se hayan amparado en criterios técnicos o que hubieren empleado
recursos de la Institución para actividades no previstas en el objeto de la misma. Se establece que
“en caso de concurrencia de dolo, culpa o negligencia, la responsabilidad será solidaria con el
Banco”. En el mismo Reglamento se plantea la obligatoriedad de los Directores de “abstenerse de
realizar funciones privativas de la Administración, o de influir directa o indirectamente en los
funcionarios encargados de dictaminar sobre el otorgamiento de créditos, garantías...”. Se estipula
que cuando un Director tenga cualquier interés directo o indirecto en alguna operación activa o
pasiva o asunto sometido a conocimiento del Banco, “hará público este hecho ante las respectivas
instancias de análisis y aprobación y se abstendrá de cualquier gestión, conocimiento o decisión
sobre el particular, considerándose como una falta grave la violación de esta disposición, lo cual
será causal de remoción del Director respectivo. En tal sentido, cuando algún Director tuviere un
interés directo o indirecto en el trámite de una operación o asunto, o lo tuvieren sus socios o
parientes dentro del cuarto grado de cosanguinidad o segundo de afinidad, deberá hacerlo saber
al Directorio y retirarse de la sesión en la que se conozca de dicha operación, mientras se discute
y resuelve el asunto en que pudiere tener interés”.
La existencia de esta normativa donde se explicita que los tomadores de decisión deben
excusarse de intervenir cuando tengan interés personal en la causa, es a la vez un mecanismo de
prevención como una muestra clara de que no alcanza solamente con mencionar que la
vinculación con el Banco estará basada en la confianza. Lo que se muestra es una cláusula de
resguardo de los Gobernadores frente a la acción de sus representantes. Y existen ejemplos que
avalan tal posición.
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En agosto de 2006 uno de los entonces Directores del BCIE se excusó de participar en la
discusión sobre un préstamo de US$ 10,3 millones a G&T Continental, por tener un interés en la
entidad en los términos de lo estipulado por el mencionado Reglamento de Responsabilidad. Sin
embargo, en el Directorio del mes de octubre de 2006, el mismo Director llamó la atención sobre
el hecho de que algunas instituciones financieras importantes, como G&T Continental, aparecían
con reporte de mora en el Informe Financiero del BCIE, por cuestiones menores, y sugirió la
conveniencia de buscar mecanismos para prevenir este tipo de situaciones; comentó que no veía
recomendable que buenos clientes figurasen en mora por cuestiones técnicas (se trataba de una
mora financiera, con origen en asuntos operativos).
En los casos en los que se ha declarado la existencia de un interés material, se considera una
buena práctica por parte del interesado no participar en ninguna decisión relativa a la operación o
cuestión planteada. Pero si el interesado participa en alguna instancia de discusión o decisión,
existe un riesgo que la OCDE denomina “abusive self-dealing”, donde las personas de relación
estrecha con la sociedad, como por ejemplo los accionistas con poder de control o en este caso
un miembro del Directorio, explotan dichas relaciones en favor propio, con el riesgo de estar
haciéndolo en detrimento de la organización. En el BCIE, como en otras instituciones financieras
internacionales, han existido situaciones de pérdida de confianza que han desembocado en la
conformación de Comités de Ética u otros foros (no nos referimos al ejemplo mencionado más
arriba), los que han juzgado y recomendado la remoción definitiva de altos funcionarios del Banco,
como un Director e incluso un Vicepresidente.
En este marco, es comprensible que la Asamblea de Gobernadores se apoye en la figura de un
Contralor para asegurarse que tanto el Directorio como la Administración se ocupan de
implementar las decisiones y Resoluciones que ellos adoptan. En el ejercicio de sus funciones, los
Directores pueden adquirir una visión propia para la dirección del Banco, la que no siempre se
corresponde con lo que los socios esperan. De forma similar, es también comprensible que el
Directorio se apoye en una Auditoría Interna para que vele por el cumplimiento de sus mandatos y
que no avance en una delegación efectiva de facultades hacia la Administración.
La Gerencia de Auditoría Interna es el órgano de fiscalización interna del BCIE, que cumple
funciones de “verificación, aseguramiento y consulta (…) para evaluar las operaciones, fiscalizar y
mejorar la eficiencia y eficacia de los procesos de administración, gestión de riesgos, control y
gobierno.”25 La Auditoría revisa las políticas y las operaciones del Banco en cualquiera de sus
Departamentos, así como el cumplimiento de todas las normas y procedimientos que regulan el
funcionamiento del Organismo. Tiene acceso libre a toda la información del Banco, la cual debe
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"F!
ser brindada sin restricciones por todos los empleados y funcionarios y puede “llevar a cabo
investigaciones especiales sobre casos excepcionales, incluyendo ilícitos, fraudes, robos.” 26
En algunas entidades financieras como por ejemplo el European Investment Bank, la Auditoría
Interna conforma un apoyo para el Management y reporta directamente al Presidente de la
Institución. En el BCIE, reporta directamente al Directorio del Banco y trabaja con el Comité de
Auditoría, conformado por tres Directores titulares que van rotando cada dos años. El Directorio es
el órgano facultado para nombrar, fijar la remuneración y remover al Auditor Interno, así como
para aprobar los planes de acción y el presupuesto de la Gerencia.
El control que ejerce la Auditoría Interna es substancial para el fortalecimiento paulatino de los
procesos de control del Banco, y sirve a los fines de evaluación ex post. Es destacable en este
sentido, la adopción del modelo C.O.S.O. (Committee of Sponsoring Organizations) como
estándar para el sistema de control interno.27 Sin embargo, si bien la Auditoría debe ser objetiva e
independiente en su criterio, en ocasiones puede suceder que las “investigaciones especiales” se
vean influidas por el interés de alguno o varios de los miembros del Directorio del Banco.
Por encima del Directorio hay una instancia de control que responde directamente a la Asamblea
de Gobernadores; la Contraloría. Su función es “verificar la gestión financiera, crediticia y
administrativa del
Banco, verificar el cumplimiento del
Convenio Constitutivo, así como los
reglamentos y disposiciones de la Asamblea de Gobernadores, del Directorio y de la Presidencia
Ejecutiva”.28 El Contralor es nombrado por la Asamblea de Gobernadores y reporta a un Comité
de Contraloría formado por tres Gobernadores que van alternándose. El Departamento de
Contraloría, tiene la voluntad, más no la obligación, de discutir aquellas cuestiones del Banco que
encuentra irregulares o dignas de mejoras con el Directorio previo a elevar los temas a los
Gobernadores.
En febrero del año 2005, en ocasión de la aprobación del Plan Operativo Anual de la Contraloría y
a solicitud de la entonces Gobernadora por Colombia, la Asamblea de Gobernadores discutió la
posible duplicidad de funciones entre los órganos de control del Banco y demandó un análisis de
revisión integral de los mismos.29 En noviembre del mismo año, en el propio Comité de Contraloría
se estudió el tema y se estimó que no había duplicidad de funciones entre los órganos de control
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"C!
del Banco. No obstante, se decidió contratar un estudio independiente para realizar el análisis. La
Administración contrató entonces a Consulmax para examinar las funciones de los órganos de
control del Banco, cuyo informe final fue rechazado con disconformidad por el Directorio en marzo
de 2006. En este marco, en diciembre de 2006, el Comité de Auditoría por su parte autorizó la
contratación de PriceWaterhouse de Costa Rica para realizar la evaluación de las funciones de
esa Gerencia.
En enero de 2007, la Gobernadora por Colombia insistió sobre la revisión integral de las funciones
de los órganos de control en general y de la Contraloría en particular. Fue entonces que el
Directorio conformó una comisión de Directores para dar seguimiento al tema. En julio de 2007, el
Directorio aprobó los Términos de Referencia para desarrollar la consultoría sobre el estudio
integral de funciones de los distintos órganos de control del BCIE, recomendando en enero de
2008 la contratación de Pricewaterhouse de Panamá y aprobando al efecto un presupuesto de
US$ 50.000 para realizar la consultoría independiente.
De lo expuesto más arriba se deduce que no hay un consenso acerca de la división de tareas de
los órganos de control del Banco. De hecho en la práctica, la Contraloría y la Auditoría Interna
trabajan a menudo sobre la misma información, sólo que unos la reportan a los Gobernadores y
los otros a los Directores del Banco.
Como ya mencionamos, partimos de la idea de que el sistema financiero se basa en la confianza;
si esta no existe o no es lo suficientemente fuerte, la cadena de órganos de control en una
Institución puede ser infinita y aún así no llegar nunca a brindarle tranquilidad a los accionistas.
Volviendo al referido concepto de abusive self-dealing, creemos que representa un riesgo muy
alto en el BCIE. No sólo por casos donde intereses particulares pudieran sobreponerse a los
objetivos institucionales, sino también con relación a las decisiones que adoptan a menudo los
accionistas con poder de control (socios fundadores), referentes a temas fundamentales como el
fortalecimiento patrimonial y capitalización del Banco, tal como mostramos en el acápite anterior, y
a la aplicación discrecional de la normativa del Banco, en ocasiones favoreciendo a ciertos socios
o a sus representantes en detrimento de otros. Esto contribuye claramente a la erosión de los
canales de confianza aludidos y al establecimiento de un gobierno menos eficaz.
El artículo 19 del Convenio Constitutivo del BCIE establece por ejemplo, que “El Directorio será de
carácter permanente y funcionará, normalmente, en la sede del Banco, pudiendo también reunirse
en cualquier país centroamericano”. Sin embargo, la permanencia en la sede del Banco es
respetada sólo por los Directores de socios extrarregionales y de Honduras. Los Directores de
Costa Rica, Nicaragua, Guatemala y El Salvador residen en sus países de origen y viajan
normalmente a la sede del Banco una vez por mes para las reuniones ordinarias de Directorio.
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La opinión sostenida por los socios fundadores respecto de esta práctica es que presenta un
mayor beneficio para el Banco y para los socios, el hecho de que sus Directores estén
fomentando negocios en sus países y colaborando con las Gerencias Regionales en la
comunicación con los actores de gobierno. Sin embargo y dejando de lado la posible interferencia
que los Directores pudieran generar en el trabajo de las Gerencias, la realidad es que el
incumplimiento del artículo 19 por parte de algunos socios genera una división y un trato
diferencial entre los Directores que residen en la sede y los que no residen en la sede del Banco.
El carácter de “permanente” y “residente” del Directorio, ha sido discutido en ocasiones por la
Asamblea de Gobernadores. Por un lado porque presenta altos costos para la Institución,
particularmente en lo referido a gastos no remunerativos. Sobre este punto, también se ha
discutido si correspondía que los presupuestos de las Direcciones fueran equivalentes, sin
importar el capital aportado por el país socio, situación que se sostiene en la actualidad. Por otro
lado, algunos socios fundadores no ven la conveniencia de que los Directores de socios
extrarregionales trabajen a tiempo completo para el Banco, dado que sus países no reciben casi
financiamiento del Organismo, razón por la cual entienden que su carga de trabajo es menor. En
contraposición, los socios extrarregionales han expresado que su aporte ha sido fundamental en
materias de fortalecimiento institucional y mejora en la gobernabilidad del Banco. Adicionalmente,
algunos socios han enunciado que si se concretara la delegación de facultades hacia la
Administración, el Directorio podría focalizarse en tareas de planificación, control y seguimiento,
sin necesidad de atender al día a día del Banco, pero como ya dijimos, el proceso de delegación
no se encuentra en un estado de avance significativo.
Otro ejemplo de discrepancias en la aplicación de la normativa que ha generado conflicto, es el
relativo a la entrada en vigencia de las reformas al Estatuto del Banco.
Hasta el año 2005 el Banco debía abstenerse de realizar préstamos o adquirir responsabilidad
alguna por el pago o refinanciamiento de obligaciones anteriores.30 En el 2005, la Asamblea de
Gobernadores resolvió modificar el
artículo 8 del Convenio Constitutivo (AG-14/2005), en el
sentido de flexibilizar el tipo de operaciones que se pudieran realizar, y que las mismas incluyeran
operaciones de refinanciamiento. Dicha Resolución, entró en vigencia para el Banco en enero del
2006.
La República de Costa Rica tiene formulada una reserva a la entrada en vigencia de las
modificaciones al Convenio Constitutivo del BCIE en el artículo 35 del mismo, en el sentido de que
para el Estado costarricense, las modificaciones entrarán en vigencia una vez cumplimentado el
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requisito previsto en su Constitución, de aprobación de los cambios por parte de la Asamblea
Legislativa del país.
En una reunión de Directorio en octubre de 2006, se presentó a consideración del cuerpo, el
otorgamiento de un préstamo por US$ 10 millones a la Refinadora Costarricense de Petróleo,
Sociedad Anónima (RECOPE), de la República de Costa Rica, para cancelar un préstamo que
había recibido previamente de la Corporación Andina de Fomento -CAF-. Esta operación suscitó
una discusión en torno a si correspondía aprobar una operación de refinanciamiento en Costa
Rica, ya que hasta ese momento la Asamblea Legislativa del país no había ratificado la
modificación al artículo 8 del Estatuto.
En las mismas condiciones, en
diciembre de 2006, dentro de un crédito total de US$ 21,8
millones, se le otorgó a la Compañía Inversionista Las Brisas US$ 1,1 millones para refinanciar
una operación que mantenía con el Banco BANEX. Asimismo, en noviembre de 2007 se otorgó un
préstamo de US$ 40 millones a la empresa Tico Fruit S.A. para su reconversión financiera.
En todos los casos, la argumentación de la Asesoría Jurídica del Banco para aprobar las
operaciones fue que si bien Costa Rica no había ratificado la reforma al artículo 8, como se
trataba de casos del sector privado y la reserva es para el Estado costarricense, no había
inconvenientes en que se aprobaran refinanciamientos a estas empresas.
Al respecto, cabe señalar que aunque se trate de empresas privadas, las mismas están
constituidas y operando en el territorio del Estado costarricense.
Sin perjuicio de lo anterior, la misma Asesoría Jurídica dictaminó de forma diferente cuando se
cuestionó la entrada en vigencia de otras reformas al Estatuto, relacionadas con el esquema de
gobierno del Banco (que incluían por ejemplo la obligatoriedad de todos los Directores de residir
en la sede), aprobadas por la Asamblea de Gobernadores en el año 2007 en el marco de una
revisión general del Convenio. En este caso, el argumento fue que las nuevas reformas no
podrían entrar en vigencia para el Banco (ya no solo para el Estado de Costa Rica) mientras la
Asamblea Legislativa costarricense no las ratificara. Al tratarse de reformas que requieren el voto
de los cinco socios fundadores, se argumentó que el voto positivo expresado por el Gobernador
de Costa Rica estaba supeditado a la ratificación por parte de su Parlamento.
De lo anterior se deduce que cuando es conveniente para los socios fundadores, las reformas al
Estatuto se consideran vigentes; lo vemos en las operaciones de refinanciamiento que se
aprobaron para Costa Rica (aún con el voto negativo de Directores de socios extrarregionales),
previo a la ratificación por parte de la Asamblea Legislativa de dicho país, de la modificación al
artículo 8. Por el contrario, cuando la nueva disposición no resulta conveniente para los socios o
Directores de los socios fundadores (como es el caso de la obligatoriedad de que todos los
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Directores residan en la sede del Banco), se demora su entrada en vigencia, aludiendo
precisamente a la falta de ratificación de las reformas por parte de la Asamblea Legislativa de
Costa Rica.
En conclusión, podemos ver que los costos de agencia en este Organismo son muy elevados, lo
que en general es propio de los modelos de propiedad difusa, donde existe un Directorio con alto
poder político elegido por los accionistas, ejerciendo funciones de control pero delegando en la
Administración profesionalizada y eficiente la gestión de los recursos de la Institución (humanos,
tecnológicos, financieros)31. Sin embargo, el BCIE es un Organismo de propiedad concentrada y
sus altos costos de agencia no se ven compensados porque las funciones de gestión, control y
defensa de los derechos de propiedad no están claramente separadas ni consensuadas entre las
distintas instancias de gobierno del Organismo.
3.5 RECURSOS HUMANOS Y PREVISIÓN SOCIAL
Una parte importante del gobierno corporativo, tal como menciona el autor Mark Roe, se refiere a
la estructura y manejo de los recursos humanos del Organismo.32 En las teorías que exceden el
enfoque económico y legalista, es decir, aquellas que no se valen únicamente de la tradición legal
y económica de los países para explicar los regímenes de gobierno corporativo de sus empresas,
los empleados de la Institución son “jugadores” que se agregan a la lucha de intereses de los
dueños y administradores del capital, con demandas propias. 33 Una de las preocupaciones se
relaciona con qué porcentaje de los fondos del Banco se destina a salarios, previsión social y
beneficios médico-hospitalarios de los empleados. Luego, estrechamente vinculado a ello, se
plantea la discusión sobre quién decide en esa distribución.
El total de empleados del Banco ronda las 320 personas y el gasto que se realiza anualmente por
salarios y beneficios al personal alcanza los US$ 21,9 millones, un 62% del total de gastos
administrativos.34 La administración de los recursos humanos recae en el ámbito de la Gerencia
de Recursos Humanos, pero el Directorio interviene en algunas instancias de gran relevancia:
define la estructura básica del Banco, incluyendo el número de plazas y aprueba el presupuesto,
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dentro del cual está la nómina salarial. Asimismo, aprueba las políticas de recursos humanos y
presta su no-objeción para el nombramiento de cargos gerenciales. Es decir, que también con
respecto a los recursos humanos, se concentra en el Directorio una importante función de gestión
y control, interviniendo a veces personalmente los Directores en los procesos de búsqueda,
selección y contratación del personal, bajo un acuerdo tácito entre los Directores de socios
fundadores, de que los puestos se ocupen con un criterio de proporcionalidad en cuanto a la
nacionalidad de los empleados de origen centroamericano.
Para Honduras, el país que ha firmado un Acuerdo Sede con el BCIE, la Institución genera una
plataforma de actividad social de aproximadamente 200 personas entre personal calificado y no
calificado (teniendo en cuenta el personal temporal contratado). Esto genera una externalidad
positiva adicional en materia de influencia política para los representantes de Honduras en el
gobierno del Banco. En un país donde el principal problema del mercado laboral corresponde a
los bajos ingresos como resultado de empleos temporales y baja productividad, con una tasa de
subempleo invisible de 31.1% en el ámbito nacional y 37.7% en el área rural35, la posibilidad de
brindar 200 empleos bien remunerados, así como la actividad económica que se deriva de todos
los servicios asociados al funcionamiento del Banco y a la vida cotidiana de todos aquellos que
por ser empleados del Banco residen en la ciudad de Tegucigalpa, representan un activo especial
que no se da para el resto de los países socios.
Adicionalmente, del Directorio depende el Fondo de Prestaciones Sociales del Banco.
En 1963 se estableció una reserva destinada al Fondo de Retiro y Jubilaciones del Personal, que
luego en 1968 pasó a formar el Fondo de Prestaciones Sociales para el Personal del Banco (el
Fondo o FPS), con el objetivo primordial de proporcionar los beneficios sociales establecidos a
favor del personal de la Institución (pensiones por jubilación o invalidez, retiro voluntario,
compensación por tiempo de servicio, seguro de vida, beneficios médicos y hospitalarios, etc.). El
Fondo se financia mediante contribuciones de los beneficiarios y del Banco, en un porcentaje del
8.53%36 y 33.75% respectivamente, sobre los sueldos ordinarios mensuales de los empleados y
funcionarios.37
Actualmente la mayor parte de los activos del FPS está representada por las inversiones en
certificados de depósito que mantiene en el BCIE. Los activos del Fondo no están segregados del
resto de activos del BCIE, lo que genera dos inconvenientes: por un lado, que el Banco tiene libre
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disponibilidad de esos fondos, cuando en realidad sólo deberían poder usarse para el pago de
beneficios sociales del personal; por otro lado, no se conoce con exactitud en dónde están
invertidos los activos del FPS. Adicionalmente, el patrimonio del Fondo no se administra a través
de una entidad jurídica independiente del Banco, sino mediante un órgano creado al interior de la
Institución que es la Junta Administradora del FPS, la cual a su vez responde al Comité del FPS,
integrado por tres miembros del Directorio del Banco y al Directorio en pleno. La Junta
Administradora está integrada por cuatro miembros, dos elegidos por el Directorio del Banco, uno
elegido por los propios empleados y uno elegido por el personal jubilado de la Institución. Pero las
decisiones de la Junta en materias fundamentales, están siempre supeditadas a las del Directorio
del Banco. En este sentido, los Directores son a la vez tomadores de decisiones y beneficiarios
del Fondo; son la máxima instancia de decisión respecto a las políticas de recursos humanos y
también respecto al resguardo de la previsión social de los empleados. Por otra parte, los
Directores se dan a sí mismos ciertas prerrogativas que no son aplicables al resto de los
empleados del Banco, como por ejemplo el otorgamiento de una jubilación al haber cumplido
cinco años de mandato en el cargo de Director.
Sobre el resguardo de los beneficios sociales de los empleados, existe un tema contable que ha
sido resaltado por los Auditores Externos en más de una oportunidad. Los activos totales del
Fondo de Prestaciones al 31 de Diciembre de 2008 ascienden a US$139,5 millones, de los cuales
US$129,4 millones están invertidos en el BCIE como Certificados de Depósito.38 La normativa
FAS-87 de USGAAP, a la que el BCIE suscribe voluntariamente, establece para los fondos de
pensiones y beneficio social de las empresas que estos se mantengan de forma separada y
restringida, de manera tal que el empleador no pueda hacer uso de ellos para otros fines. Las
opciones que se han planteado para mantener separado el patrimonio del FPS fueron
básicamente dos: otorgarle personería jurídica propia al Fondo o segregar sus activos mediante la
conformación de un plan Assets. Teniendo en cuenta que dotar de carácter propio al Fondo
implica que este pierda los privilegios, inmunidades y exenciones que el Convenio Constitutivo
establece a favor del Banco, la política adoptada va en el sentido de buscar la independencia del
Fondo desde el punto de vista de una segregación de los activos del balance del Banco, para
darle las características de un plan Assets y que los activos del FPS se encuentren restringidos
únicamente para el pago de beneficios conforme las disposiciones del Estatuto Orgánico y demás
normas aplicables. Para ello se han establecido plazos prudenciales, ya que la separación de los
activos del FPS podría afectar negativamente las cuentas del Banco.
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En el BCIE no se percibe una gran preocupación de parte de los empleados sobre las cuestiones
de resguardo contable y financiero de los fondos de previsión social. Existe una confianza
importante en el paraguas del Banco y en el hecho de que siendo sus dueños Estados, la quiebra
o disolución del mismo, y consecuente pérdida de los aportes de carga social, sea un escenario
improbable. En este sentido, la demanda del personal se expresa más por mantener un buen nivel
salarial (los bonos y beneficios son calculados en base al salario) y un plan de prestaciones
sociales de calidad y alcance.
Cabe señalar que de los aproximadamente US$ 21,9 millones que el Banco gasta en salarios y
beneficios del personal permanente, casi un 20% corresponde a los aportes al FPS. Al respecto,
es importante mencionar que dado que quienes deciden finalmente sobre los asuntos de
prestación social, son beneficiarios de los servicios del FPS, el análisis que se realiza sobre la
sustentabilidad del Fondo es a menudo cortoplacista y difícilmente se procure reducir algunos
beneficios sociales, aunque estos afecten el funcionamiento en el tiempo del Fondo o representen
una carga excesiva para futuros empleados o para el Banco mismo.
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4 . C U L T U R A P O L ÍT IC A Y G R U P O S E C O N Ó M IC O S E N C E N T R O A M É R IC A
Teniendo en cuenta que existen factores externos que influyen en el gobierno del BCIE, como son
las demandas sociales, las auditorías externas, la competencia en el mercado con otros
organismos financieros internacionales y las calificadoras de riesgo, entendemos que las
instituciones y la cultura política de los países en los que opera también afectan su estructura y
regulación.39
La propia definición de la estructura de gobierno del Banco es el resultado de decisiones de
política pública adoptadas por los países socios. Este gobierno corporativo no funciona por fuera
de la economía y sociedad de los países de la región centroamericana, sino que es influido por, y
a su vez impacta directamente en ellas, provocando efectos de gran magnitud en la distribución
de la riqueza, ya que el BCIE es hoy una de las mayores fuentes de financiamiento y catalizador
de recursos hacia la región.
Los Directores de los socios fundadores, quienes ostentan una mayoría calificada para decidir,
son funcionarios de alto rango político en sus países y a la vez, están a menudo vinculados con
las empresas prestatarias del Banco. Se trata de personas que pertenecen a la clase política alta
de la región, donde el poder económico y político se concentra en las mismas manos.
Históricamente, la mayoría de los países de Centroamérica -con la notable excepción de Costa
Rica- se han caracterizado por una concentración muy alta del ingreso y de las riquezas en pocas
manos, lo que ha hecho de la región una de las más desiguales del mundo. Una de las
consecuencias directas de la concentración de la riqueza es la existencia de poderosos grupos
económicos que utilizan su influencia para incidir en ámbitos de la vida social de los países y para
ejercer un control directo o indirecto sobre el Estado, el cual ha jugado un papel central en las
estrategias de expansión de estos grupos, generando y manteniendo las desiguales relaciones de
fuerza.
Los grupos económicos centroamericanos surgieron vinculados a la agricultura. Si nos
remontamos un poco en la historia, podemos citar el ejemplo de la evolución agraria de El
Salvador, relatada por David Browning en su libro “El Salvador, la tierra y el hombre”. Allí se
muestra que hacia fines del período colonial, predominaban dos formas de uso y apropiación de la
tierra: la aldea, un pueblo de terratenientes que a menudo representaban la supervivencia de las
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comunidades indígenas tradicionales (propiedad comunal) y la hacienda, por lo general propiedad
privada, de españoles, que se dedicaban a alguna forma de agricultura comercial y que atraía
hacia sí colonos permanentes o trabajadores migratorios. Después de la independencia y con las
oportunidades que presenta el cultivo del café, la visión privatizadora se vuelve dominante y se
impone una concepción diferente a la que tenían los indígenas de unidad con la tierra; la tierra y
sus habitantes se entienden como recursos económicos, que debían emplearse con eficiencia.
Las reformas sobre la propiedad comunal y ejidal de la tierra buscaban trasladar a posesión
individual, todas aquellas tierras en las cuales el agricultor pudiera cultivar café. Este proceso, que
forjó las bases para varios años de violencia social en la región, culminó, como en gran parte de
América Latina, con el enriquecimiento de algunos privilegiados que compraron tierras fértiles a
precios muy bajos, mientras que la mayoría de los centros de población rural se hundían en la
miseria. Esto debido al control que ejercía en los asuntos del Estado, una oligarquía de
plantadores y comerciantes que explotaban los recursos naturales en su beneficio personal. 40 A
este primer período de concentración podemos luego sumar lo que algunos autores llaman reconcentración de la riqueza, durante la implementación de las reformas del consenso de
Washington, especialmente los procesos de privatizaciones.
Si bien el origen de los grupos económicos está en la agricultura, desarrollaron luego un proceso
de expansión, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, a otras actividades
económicas: la industria, la banca y la construcción, aunque su principal eje de acumulación
siguió siendo la agricultura tradicional de exportación, actividad de la cual obtenían excedentes
para invertir en otros sectores. En el período referido, y como consecuencia de la aplicación de la
estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones, surgieron nuevos grupos económicos
vinculados a la industria tradicional y al comercio, algunos de ellos provenientes de clases medias
-que en buena medida se fortalecieron gracias a la expansión del empleo público- y de sectores
vinculados a las Fuerzas Armadas, que en algunos países accedieron al control del Estado, desde
donde impulsaron estrategias de acumulación en diversas actividades económicas.41
Según Donald Castillo Rivas, en los años ´80, "los militares componen un grupo económico en
ascenso dentro del mapa centroamericano, además de tener en sus manos el poder político y
convertirse en árbitros de las diferencias entre los demás grupos o fracciones de la clase
dominante. Sin embargo, desempeñan un papel económico distinto en los diferentes países. En
Nicaragua y Guatemala se han convertido en empresarios aliados del capital extranjero, con un
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poder económico y político muy considerable. En Honduras y El Salvador parecieran desempeñar
un papel de intermediarios entre el capital extranjero y las economías locales".
Con coaliciones estratégicas y con vínculos familiares, los grupos económicos de la región tejen
alianzas entre ellos en algunas de las áreas donde intervienen, pero mantienen una fuerte
competencia en las actividades más lucrativas: los proyectos inmobiliarios -centros comerciales,
centros de negocios, construcción de viviendas-, los servicios financieros y algunas actividades
comerciales como la distribución de vehículos. Son conocidas las alianzas entre diferentes grupos
en la actividad de bienes raíces (Grupo Poma y Grupo TACA en el Salvador, Grupo La Fragua y
Grupo Pantaleón y Grupo Gutiérrez-Bosch y Grupo Castillo en Guatemala); en el sector financiero
(Grupo Cuscatlán, Grupo La Fragua y Grupo Pantaleón); y en el sector de tecnología (Grupo
Pellas y Grupo Motta).42
En El Salvador por ejemplo, de 14 familias oligárquicas que predominaron durante el siglo pasado,
en la actualidad ocho grupos empresariales, muchos de ellos herederos de los clanes cafetaleros,
dominan la economía y la política del país: Cuscatlán, Banagrícola, Banco Salvadoreño, Banco de
Comercio, Agrisal, Grupo Poma, Grupo de Sola y Grupo Hill. Cada uno está relacionado con
inversiones financieras, comerciales, agroindustriales y de la construcción. Por ejemplo, el Grupo
Cuscatlán, que tiene al ex presidente Cristiani como uno de sus principales accionistas, domina el
sistema financiero local, junto con el Grupo Banagrícola y el Grupo Simán (dueños del Banco
Salvadoreño y de la misma familia que uno de los Directores por El Salvador ante el BCIE). A los
fines de ilustrar mejor el poder económico del que hablamos, podemos decir que los activos de los
cinco primeros grupos empresariales son superiores al Producto Interno Bruto del país.43
Los grupos más poderosos tienen alianzas estratégicas con empresas transnacionales y con
grupos económicos extra-regionales. Las alianzas del Grupo Agrisal con SABMiller, las del Grupo
CABCORP con Ambev, las de los Grupos La Fragua y CSU con Wal-Mart, las del Grupo Pellas
con General Electric y con IBM, las del Banco Cuscatlán con el Citigroup y las del Grupo Poma
con el Grupo Carso de México, son algunas de las más destacadas.44
Muchos de los grupos centroamericanos ahora globalizados pertenecen a las familias que
tradicionalmente han detentado el poder económico en la región, lo que evidencia la notable
modernización registrada al interior de las élites económicas centroamericanas. El rol de estos
grupos en la integración centroamericana es sumamente importante, su poder económico -y por
tanto, político- es enorme, hoy más concentrado que nunca, lo que ha reforzado el proceso de
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diferenciación y polarización que se viene registrando al interior de los sectores privados desde
principios de la década de los 90, ya que estos grupos se han despegado literalmente del resto de
sectores empresariales, conformando una estructura empresarial nacional y regional mucho más
polarizada y desigual, lo que plantea serios desafíos para la democracia y el desarrollo en la
región.
Los grupos económicos más poderosos de la región, que forman una especie de club, tienen
“derecho de picaporte”, es decir, derecho de tocar la puerta y comunicarse informalmente con las
más altas autoridades de los países en cualquier momento y circunstancia.45
(A estos grupos se les llama de diferente forma en los diferentes países. Por ejemplo, en El
Salvador se les llama “los grandotes” y “los torogozones”. En Guatemala se les conoce como “Los
big boys”). Este derecho de picaporte, proviene de los mencionados vínculos familiares, de su
enorme poderío económico, de su rol central en el financiamiento de las campañas políticas de los
partidos en el poder y de su influencia sobre los medios de comunicación social.
Un estudio de la CEPAL sobre políticas de competencia, nos ayuda a ilustrar las características
centrales de las economías del Istmo Centroamericano, que son entre otras, las siguientes:
a) escasa cultura de la competencia en la población y fuerte influencia de la organización
corporativa de la producción sobre la mentalidad de los consumidores;
b) concentración del poder económico y político en unas pocas familias, lo cual obstaculiza la
independencia de las autoridades de competencia y facilita la captura de las entidades públicas
por parte de fuertes intereses económicos;
c) estado de derecho precario;
d) escasez de recursos financieros y humanos para crear estructuras institucionales sólidas
capaces de actuar contra prácticas anticompetitivas;
e) existencia de cárteles de exportación;
f) un sistema judicial deficitario o inoperante.
El estudio concluye: “En síntesis, en los países donde ha habido un largo proceso para lograr la
aprobación de una ley de competencia (El Salvador y Honduras) o donde aún no se concretaba
esta ley a mediados de 2006 (Guatemala y Nicaragua) han influido los siguientes elementos: la
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resistencia de los sectores empresariales que han estado protegidos a lo largo de mucho tiempo,
o que han sido beneficiados por concesiones exclusivas o ventas de empresas estatales en
términos muy favorables para ellos; la influencia de estos sectores en los gobiernos; la
incorporación muy marginal de la competencia dentro de la agenda económica gubernamental; la
falta de capacidad técnica local para abordar con seriedad y en profundidad el tema, y la carencia
de una cultura de competencia en los países.”46 A los fines del presente trabajo, nos interesa
fundamentalmente lo referente a la concentración del poder económico y político, a la influencia
de los grupos económicos en los gobiernos y a la precariedad de las instituciones y el estado de
derecho en general.
Ahora bien, si los grupos económicos de la región se han focalizado en los últimos años en el
sector financiero y como dijimos estos grupos constituyen alianzas, mantienen vínculos familiares
y ostentan un gran poder político, su influencia en la definición de la estrategia del Banco y de sus
operaciones es notable toda vez que el “fortalecimiento del mercado financiero de la región” figura
como un componente esencial de la Estrategia plurianual 2004-2009 (ver Anexo 2) y un alto
porcentaje de las operaciones aprobadas durante 2006 y 2007 fueron operaciones de
intermediación financiera (ver Anexo 3).
Adicionalmente, entre mayo de 2006 y diciembre de 2007, podemos identificar varias
aprobaciones que se relacionan con empresas a las que autoridades del Banco se encontraban
personalmente vinculadas:
•
Resolución No. DI-61/2006
Préstamo bajo la modalidad de deuda subordinada a favor del Banco G&T Continental, S.A., de la
República de Guatemala, por US$ 45 millones. El Director por Guatemala se excusó de participar
en este asunto en virtud de que tanto su familia como él poseían acciones en la IFI.
•
Préstamo a favor de la empresa Quimoálcali, S. A., de la República de Guatemala, por US$ 4
millones para financiar parcialmente el “Proyecto Cloro Sosa por Electrólisis de Salmuera”. El
Director por El Salvador se excusó de participar en este asunto en virtud de tener una pariente
casada con el miembro de una familia que figuraba como accionista de la empresa.
•
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Participación del Banco, con un monto de hasta US$ 15 millones, en un crédito sindicado a favor
de Taca Internacional Airlines, S.A., de la República de El Salvador. El Director por El Salvador se
excusó de participar en este asunto ante la posibilidad de un conflicto de intereses. Cabe señalar
que a esta empresa se le otorgaron excepcionalidades en cuanto a las comisiones que el Banco
cobra para este tipo de operaciones.
•
Préstamo con garantía de un certificado de depósito, para la Corporación G&T Continental,
Sociedad Anónima, de la República de Guatemala, por US$ 8 millones. El Director por
Guatemala, en atención a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Responsabilidad de los
Directores, se excusó de participar en este asunto.
•
Préstamo bajo la modalidad de deuda subordinada para Banca Promérica, S.A., de la República
de Costa Rica, por US$ 3 millones. El Vicepresidente Ejecutivo se excusó de estar presente
durante la discusión de este asunto por tener su familia intereses en esta Institución. Lo mismo
hizo el Gerente de Crédito por tener intereses indirectos en la misma.
•
Línea global de crédito a favor de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y
Social (FUSADES), de la República de El Salvador, por US$ 5 millones. El Director por El
Salvador se excusó de participar en este asunto por ser socio fundador de la misma.
•
Ampliación, por un monto de US$ 10,3 millones, de la línea global de crédito No. 1565 autorizada
al Banco G&T Continental, S.A., de la República de Guatemala. El Director por Guatemala, en
atención a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Responsabilidad de los Directores, se excusó
de participar en este asunto.
•
Ampliación, por un monto de US$ 8 millones, de la línea global de crédito No. 1375 autorizada a
Banco Improsa, S.A., de la República de Costa Rica. El Director por Costa Rica, en atención a lo
dispuesto en el Reglamento sobre la Responsabilidad de los Directores, se excusó de participar
en este asunto.
•
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Préstamo y facilidad crediticia a favor de la Compañía Inversionista Las Brisas, S.A., de la
República de Costa Rica, por un monto de US$ 21,8 millones, para financiar parcialmente el
desarrollo del Proyecto de Ampliación del Centro de Distribución Hacienda San Rafael y cancelar
un préstamo por US$ 1,1 millón otorgado por el Banco BANEX, S.A. El Director por Costa Rica se
excusó de participar en este asunto en atención a lo dispuesto en el Reglamento sobre la
Responsabilidad de los Directores.
•
Préstamo, bajo la modalidad de “Acquisition Finance”, para la Corporación Banco G&T
Continental, S.A., de la República de Guatemala, por US$ 75 millones. El Director por Guatemala
se excusó de participar en este asunto en atención a lo dispuesto en el Reglamento sobre la
Responsabilidad de los Directores.
•
Préstamo estructurado presentado por la sociedad Aeromantenimiento, S.A., de la República de
El Salvador, con una participación del Banco por la suma de hasta US$ 64 millones, para financiar
parcialmente las obras de construcción y equipamiento de seis hangares (12 bahías) que estarían
ubicadas en terrenos de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) en el Aeropuerto
Internacional de El Salvador. El Director por El Salvador se retiró de la sesión, dado que tenía
vínculos familiares con los socios de la Constructora que ejercería la supervisión de la
construcción de los hangares.
Como se desprende de lo expuesto, las autoridades relacionadas con las empresas en cuestión,
cumplieron con el deber de transparentar la situación y abstenerse de participar en la discusión y
votación de las operaciones. No obstante, no podemos afirmar que no hayan participado en otras
instancias del ciclo de las mismas (identificación, priorización, evaluación, estructuración, etc.).
En relación a lo anterior, consideramos que la concentración de funciones que presenta el
Directorio del BCIE, la naturalidad con la que se asumen los vínculos entre el poder público y
privado y la forma en que ejercen el poder los socios fundadores y sus representantes
(Directores), se vincula directamente con la cultura política que impera en la región
centroamericana.
Por cultura política entendemos el conjunto de valores y representaciones simbólicas acerca del
poder, el Estado y la interacción entre actores, que constituyen el modo en que cada uno juega de
manera práctica la política.47 Tomando la tesis de Giorgio Alberti, vemos que la cultura política
latinoamericana es un factor que contribuye a la erosión de las instituciones desde adentro. La
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manera de hacer política hoy contiene aún impresos signos del siglo XIX, el período del
caudillismo. Se basa en el patrimonialismo, que implica la desregulada apropiación de recursos
por parte de aquellos que detentan poder; en el particularismo, sistema de premios y castigos
según características personales y no por las funciones del individuo; en la extrema
personalización de las relaciones políticas que trae aparejada mecanismos de favores en
desmedro de la meritocracia; y en el clientelismo, que reproduce las relaciones desiguales entre
sujetos con desigual posibilidad de acceso a los recursos. Estos rasgos claramente desdibujan la
frontera entre lo público y lo privado, corrompiendo las restricciones institucionales que puedan
existir en el BCIE o en cualquier otro organismo de carácter público.
En el caso centroamericano, la degeneración del patrimonialismo -que es definida por algunos
autores como “sultanismo”, que implica una estructura de dominación particularmente marcada
por la personalización del poder y la arbitrariedad- debe considerarse como punto de partida y
mito fundacional de los comportamientos políticos, económicos y sociales de las elites. “Una
interpretación que, quizás, concede demasiado a la psico-antropología, destaca la importancia
que tuvo el origen de las primeras familias colonizadoras del istmo, que provenían de las regiones
ibéricas más periféricas, y su obstinación por no conceder nada a ideas y comportamientos que
fuesen considerados no tradicionales”48(teniendo como valores tradicionales la sangre, la tierra, la
familia).
Como concluye André-Marcel dÀns hablando del caso hondureño, el tradicionalismo, el
clientelismo, el favoritismo, el nepotismo, el autoritarismo y la arrogancia, son características de la
clase dominante de la región, que aparecen como “parte de los atributos naturales, y por qué no
decirlo, legítimos del poder.”49
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5 . C O M E N T A R IO S F IN A L E S
Retomando el concepto esbozado por la OCDE sobre las condiciones que debe tener un buen
gobierno corporativo, vemos que en el BCIE hay algunos requisitos que no se cumplen.
Vimos cómo en el diseño del esquema de capitalización, los dueños mayoritarios del capital
aspiran a tomar decisiones sin las restricciones que implica por casos, tomar en consideración el
interés de los socios minoritarios, y en otros casos restricciones directamente derivadas de la
normativa del Organismo.
Los socios fundadores del BCIE afrontaban una delicada situación patrimonial y financiera cuando
decidieron abrir sus puertas a nuevos socios, pero hoy, más de cuarenta años pasaron y la
sensación que transmiten a los socios extrarregionales, así como a potenciales nuevos socios, es
que no desean intervenciones en la definición de la política centroamericana; están dispuestos a
recibir ayuda financiera pero no a modificar sus prácticas institucionales. El hecho de que
pretendan concentrar el mayor poder de decisión posible sobre un capital que en mayor o menor
medida es compartido, y que no reparen en una dilución del poder de voto de los socios
extrarregionales, ratifica una tradición política poco democrática en la región.
Teniendo en cuenta que los socios en este Organismo se benefician de las operaciones del Banco
en sí más que de la rentabilidad que este genere, que las decisiones gubernamentales en
Latinoamérica suelen ser cortoplacistas o “de campaña”, y que además las relaciones personales
entre funcionarios y empresarios influyen en la toma de decisiones relacionadas con el destino de
los recursos, es de esperar que los socios mayoritarios no estén buscando difundir sus derechos
de propiedad (ownership).
Se han analizado en el trabajo otras debilidades en el gobierno corporativo del Banco derivadas
del hecho de que los dueños del capital no son los que administran ni controlan la gestión del día
a día en el Organismo. La función de control es delegada en el Directorio, pero este órgano
concentra además funciones de gestión que le corresponderían a la Administración, hasta en el
ámbito de manejo de los recursos humanos, y a menudo sus miembros entran en conflicto de
intereses por estar en el ámbito de aprobación de operaciones que favorecen a empresas con las
cuales se encuentran personalmente vinculados.
La falta de delegación por parte del Directorio hacia la Administración, así como la presencia de
excesivas instancias de control en el Banco (Auditoría Interna que reporta al Directorio y
Contraloría que reporta a la Asamblea de Gobernadores) se entienden como una falla en los
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canales de confianza; esto se considera crítico porque se trata de una institución financiera y
partimos del supuesto que todo el sistema financiero está basado en la confianza.
Creemos que en parte, esa falta de confianza se deriva del hecho de que existen algunos
aspectos de carácter fundamental para la dirección del Banco, donde los objetivos que persiguen
los Gobernadores, los Directores y la alta Administración se muestran divergentes. En algunos
casos, se encuentra que ciertos intereses personales pueden influir en las decisiones que toman
tanto Directores como Gerentes y alta Administración. La posible tendencia a tomar decisiones en
base a intereses personales se ve favorecida por el hecho de que cada país tiene un Director y
pocos socios a la fecha comparten silla en el Directorio, con lo cual las discusiones y votaciones,
especialmente entre Directores de socios fundadores son de uno a uno, es decir de un carácter
fuertemente personal.
Las decisiones basadas en intereses personales, así como las decisiones que adoptan los socios
mayoritarios del Banco en detrimento de los intereses de otros socios, e incluso en detrimento de
la Institución cuando se trata de debilitar el patrimonio distribuyendo las utilidades, son
características de lo que la OCDE denomina abusive self-dealing y que se considera una práctica
nociva para el gobierno de cualquier organización.
Como consecuencia de lo anterior, evaluamos que los costos de agencia en el BCIE son muy
elevados, lo que en general es propio de los modelos de propiedad difusa y que siendo este un
Organismo de propiedad concentrada, sus altos costos de agencia no se ven compensados
porque las funciones de gestión, control y defensa de los derechos de propiedad no están
claramente separadas ni consensuadas entre las distintas instancias de gobierno.
Al respecto, consideramos que la concentración de funciones que presenta el Directorio del BCIE,
la naturalidad con la que se asumen los vínculos entre el poder público y privado y la forma en
que juegan la política los socios fundadores y sus representantes (Directores), son elementos que
derivan de una tradición imperante en la región centroamericana, donde el poder económico y
político se concentra en las mismas manos y donde el patrimonialismo, el personalismo y el
autoritarismo son rasgos intrínsecamente ligados al ejercicio del poder.
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AG-6/2007
AG-11/2007
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DI-92/2006
DI-124/2006
DI-125/2006
DI-127/2006
DI-150/2006
DI-183/2006
DI-251/2006
DI-297/2006
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Gobierno en los Organismos Multilaterales de Crédito El caso del

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