Volumen I - Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

Transcripción

Editor:
Miguel REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
LUCES Y SOMBRAS DE LA
SEGURIDAD INTERNACIONAL EN LOS
ALBORES DEL SIGLO XXI
INSTITUTO UNIVERSITARIO GENERAL GUTIÉRREZ MELLADO – UNED
2010
© Copyright by
Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado
de Investigación sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa
c/ Princesa 36
28008 Madrid
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Madrid, 2010
ISBN Obra Completa: 978-84-608-1072-8
ISBN Tomo I: 978-84-608-1073-5
ISBN Tomo II: 978-84-608-1074-2
ISBN Tomo III: 978-84-608-1075-9
Depósito Legal: M-28234-2010
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TOMO I
ÍNDICE
TOMO I
PRESENTACIÓN ................................................................................................. 11
EJE TEMÁTICO I:
LAS FUERZAS ARMADAS EN LOS CONFLICTOS ASIMÉTRICOS
Y EN LAS OPERACIONES DE ESTABILIZACIÓN ......................................... 15
JULIO DE PEÑARANDA ALGAR
JAVIER GIL PÉREZ
Aplicación de la inteligencia económica en el ámbito de la seguridad: las
Fuerzas Armadas en los conflictos asimétricos y en las operaciones de
estabilización ......................................................................................................... 17
JOSÉ LUIS CRUZ BELTRÁN
El entorno estratégico moderno ............................................................................. 43
DAVID ODALRIC DE CAIXAL I MATA
El nuevo rostro de la guerra: los conflictos híbridos ............................................. 55
GUILLEM COLOM PIELLA
El desarrollo de las fuerzas de seguridad autóctonas en las operaciones de
estabilización. El caso afgano................................................................................ 65
RAMÓN ARMADA VÁZQUEZ
Evolución de los estudios sobre empresas de servicios militares .......................... 79
LUIS ÁNGEL DEL RÍO SOLÁ
Idoneidad del empleo de reservistas voluntarios contra el terrorismo
internacional .......................................................................................................... 95
JOSÉ MIGUEL QUESADA GONZÁLEZ
Irregulares, bárbaros y héroes. Análisis del conflicto asimétrico......................... 117
PABLO REY GARCÍA
PEDRO RIVAS NIETO
Las Fuerzas Armadas en la lucha contra el terrorismo de Abu Sayaf en el
Sur de Filipinas: dificultades operativas. ............................................................. 137
JAVIER GIL PÉREZ
Las operaciones de estabilización en un entorno postwestfaliano:
¿certezas o paradojas?.......................................................................................... 145
PEDRO SÁNCHEZ HERRÁEZ
4
LUCES Y SOMBRAS DE LA SEGURIDAD
INTERNACIONAL EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI
EJE TEMÁTICO II:
JUSTICIA PENAL INTERNACIONAL ............................................................ 163
ALICIA GIL GIL
SILVIA ÁNGEL SANTANO
La responsabilidad penal y el autor detrás del autor en los crímenes de
genocidio y lesa humanidad ................................................................................ 165
CUSTODIA JIMÉNEZ MARTÍNEZ
La aceptación del derecho al negacionismo de los genocidios: La doctrina
del Tribunal Constitucional español y su repercusión negativa en la
prevención de genocidios y crímenes de guerra .................................................. 185
XAVIER BOLTAINA BOSCH
Problemas que presenta el delito de piratería y vías de solución......................... 205
FERNANDO MARÍN CASTÁN
¿Es posible todavía la persecución penal de los crímenes de la guerra civil
y del franquismo? ................................................................................................ 225
ALICIA GIL GIL
Las sombras de un gran proyecto: la Corte Penal Internacional.......................... 245
MÓNICA ZAPICO BARBEITO
Los juicios por la verdad argentinos: ¿Un laboratorio para la justicia
penal internacional?............................................................................................. 263
ELENA MACULAN
UMD, el olvido y la memoria.............................................................................. 281
SILVIA ANGEL SANTANO
EJE TEMÁTICO III:
LOS CONFLICTOS ARMADOS DEL MUNDO ACTUAL Y SU
GESTIÓN INTERNACIONAL .......................................................................... 297
ENRIQUE VEGA FERNÁNDEZ
RAQUEL REGUEIRO DUBRA
El conflicto somalí. Enfoque y efectos de las operaciones internacionales
en Somalia ........................................................................................................... 299
ADRIÁ ALVAREDA SANZ
La importancia del capital material y tecnológico en la nueva
arquitectura de defensa y seguridad..................................................................... 315
ANTONIO MARTÍNEZ GONZÁLEZ
El retorno de los refugiados y su gestión: una cuestión clave para la
reconstrucción de Irak ......................................................................................... 331
BEATRIZ TOMÉ ALONSO
Baluchistán, un epicentro de la inestabilidad regional: etnonacionalismo,
insurgencia talibán y narcotráfico........................................................................ 351
BORJA FONTALVA CABEZA
El largo camino hacia la estabilidad. Intervención internacional en el
conflicto macedonio ............................................................................................ 369
DIEGO CHECA HIDALGO
ÍNDICE
5
La guerra de Georgia del verano de 2008. Orígenes, intereses e influencia
en las relaciones internacionales.......................................................................... 391
DOMINGO AZNAR JORDÁN
Análisis de las causas, desarrollo y consecuencias del conflicto del
Cáucaso................................................................................................................ 431
ENRIQUE HERNANDEZ SIERRA
¿Podría tener la ONU una SHIRBRIG de Protección Civil?............................... 457
Estado. Estado fallido. Sudán como paradigma................................................... 475
IVÁN SEVILLA GARCÍA-HIERRO
Eficacia de la “guerra al terror” ........................................................................... 493
JAVIER JIMÉNEZ OLMOS
La misión de la UE en Georgia (EUMM) y la política común de
seguridad y defensa ............................................................................................. 525
JAVIER MORALES HERNÁNDEZ
Características y complejidades recientes del conflicto armado
colombiano .......................................................................................................... 537
LILIANA ZAMBRANO QUINTERO
El planeamiento y gestión militar de crisis de la Unión Europea ........................ 563
MANUEL GARCÍA CABEZAS
¿Para cuándo una fuerza de reacción rápida en Naciones Unidas?...................... 579
MARÍA JOSÉ CERVELL HORTAL
Retos y oportunidades de la rehabilitación posbélica en términos de
construcción de la paz.......................................................................................... 597
MARÍA JOSÉ MARZÁ BATALLER
Yemen, el equilibrio vacilante ............................................................................. 613
MOISÉS GARCÍA CORRALES
Movimientos rebeldes e insurgentes en el África actual...................................... 633
LEANDRO MARTÍNEZ PEÑAS
MANUEL ANTONIO PACHECO BARRIO
Reconstrucción nacional después de un conflicto: apoyo a la autoridad
territorial de Irak en la administración de justicia................................................ 651
FCO. JAVIER HERNÁNDEZ SUÁREZ-LLANOS
Europa, su política exterior y Kosovo: un análisis a partir del asunto
“Conformité au Droit International de la déclaration unilatérale
d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du
Kosovo”............................................................................................................... 671
La gestión internacional de los conflictos armados desde la perspectiva de
género .................................................................................................................. 681
RAQUEL VAÑÓ VICEDO
Palabras de amor, palabras de guerra. El análisis del discurso como
herramienta de prevención................................................................................... 693
JOSÉ DAVID URCHAGA LITAGO
PABLO REY GARCÍA
6
¿Existe un enfoque integral europeo de intervención en Estados en crisis?
Kosovo y Somalia a examen ............................................................................... 711
MARÍA LUISA SÁNCHEZ BARRUECO
Una aproximación al estado fallido: el caso de Somalia ..................................... 739
SANDRA SUÁREZ BERLANGA
Análisis causal del conflicto palestino-israelí...................................................... 761
SERGIO GARCÍA MAGARIÑO
TOMO II
EJE TEMÁTICO IV:
DEMOCRACIA, SEGURIDAD Y DEFENSA EN AMÉRICA LATINA ........... 13
SONIA ALDA MEJÍAS
Las fuentes de poder social del paraestado en Colombia ..................................... 15
JERÓNIMO RÍOS SIERRA
La seguridad regional en la integración sudamericana: ¿Entre la seguridad
y la responsabilidad? ............................................................................................. 41
GIORGIANA K. MARTÍNEZ GARNELO
Estrategia del crimen organizado mexicano .......................................................... 57
FERNANDO JIMÉNEZ SÁNCHEZ
Crimen, seguridad y desarrollo en América Latina ............................................... 73
ÁNGEL LUIS GONZÁLEZ ESTEBAN
El proceso de modernización del Ejército de Chile: La cultura política en
el discurso de profesionalización militar .............................................................. 83
SEBASTIÁN MONSALVE EGAÑA
El Sistema Regional de Seguridad del Caribe oriental ........................................ 103
MARIO J. GALLEGO COSME
Evolución de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
e inestabilidad del área andina en el primer decenio del siglo XXI..................... 121
PEDRO RIVAS NIETO
PABLO REY GARCÍA
La desmilitarización en Centroamérica ............................................................... 139
FIDEL GÓMEZ ROSA
La seguridad privada en Centroamérica: El estado del control y
supervisión del actor silencioso........................................................................... 161
BORIS SAAVEDRA
Seguridad Cooperativa en América Latina.......................................................... 193
MANUEL F. LORA ............................................................................................ 193
Planteamientos de los antecedentes para entender el presente sobre el
problema de la seguridad interna en México ....................................................... 219
MIGUEL ÁNGEL ZEBADÚA CARBONEY
ÍNDICE
7
Conflictos regionales y armamentismo en América Latina ................................. 235
LUIS CAAMAÑO
Defensa y desarrollo democrático en Chile: Experiencias de 20 años................. 257
JUAN A. FUENTES VERA
Apuntes sobre el efecto del Plan Colombia en el sector de la defensa en
Colombia ............................................................................................................. 271
MIGUEL M. BENITO LÁZARO
La nueva realidad latinoamericana: equilibrios de poder y estabilidad de
la región ............................................................................................................... 293
SONIA ALDA MEJÍAS
EJE TEMÁTICO V:
SOCIOLOGÍA MILITAR ................................................................................... 305
MIGUEL REQUENA Y DÍEZ DE REVENGA
MARÍA GÓMEZ ESCARDA
El suicidio en el servicio militar obligatorio y el ejército profesional: una
comparación......................................................................................................... 307
FERNANDO MIRALLES MUÑOZ
JAIME MAS ESQUERDO
Factores psicosociales, estrés laboral y burnout en personal militar
embarcado............................................................................................................ 325
JAIME MAS ESQUERDO
Mª ÁNGELES MUÑOZ FERNÁNDEZ
Las Fuerzas Armadas dentro de la sociedad española ......................................... 339
JOSÉ ENRIQUE MORA GARCÍA
Estudio sociológico de la organización militar a través de las Ordenanzas
Militares: 1768, 1978 y 2009............................................................................... 363
JOSÉ LUIS MOLINERO NAVAZO
Asociaciones de reservistas voluntarios: antecedentes y retos ............................ 383
Nuevas formas de captación en el ejército profesional........................................ 401
JUAN GABRIEL LÓPEZ SOLÍS
Problemática social en la legislación decimonónica de reclutamiento:
exenciones, sustitución y redención..................................................................... 409
MANUELA FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
LEANDRO MARTÍNEZ PEÑAS
La influencia de la familia en la trayectoria laboral de los militares
españoles.............................................................................................................. 427
MARÍA GÓMEZ ESCARDA
La actual administración comunicativa de la defensa en España:
organigrama y recursos humanos ........................................................................ 439
Mª VICTORIA CAMPOS ZABALA
Democracia representativa y ciudadanos de uniforme: los derechos de
sufragio pasivo y de afiliación política de los militares....................................... 451
VICENTE JUAN CALAFELL FERRÁ
8
EJE TEMÁTICO VI:
EL DERECHO INTERNACIONAL ANTE LOS CONFLICTOS EN EL
MUNDO ACTUAL; PROBLEMAS Y POSIBLES RESPUESTAS .................. 467
Análisis sobre el respeto del cumplimiento del Derecho Internacional en
el conflicto del Cáucaso....................................................................................... 469
Desarrollo del Derecho Internacional frente a los nuevos desafíos de la
seguridad marítima .............................................................................................. 493
JOAQUÍN RUIZ DIEZ DEL CORRAL
El espacio ultraterrestre. Un desafío jurídico ...................................................... 507
ANTONIO VÁZQUEZ RODRÍGUEZ
Estados Unidos respecto al panorama internacional tras la victoria de
Barack Obama ..................................................................................................... 531
ANA BELÉN PERIANES BERMÚDEZ
Israel y la discriminación de la minoría palestino israelí. La
institucionalización del apartheid ....................................................................... 543
PEDRO DÍAZ POLANCO
La invasión de Iraq bajo las resoluciones del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas.................................................................................................. 563
OLINTA LOPEZ RAFEL
La lucha armada en el marco de la ocupación de territorios: una propuesta
de actualización ................................................................................................... 577
Palestina, el conflicto de Oriente Medio.............................................................. 593
ALEJANDRA HERNAMPÉREZ GONZÁLEZ
TOMO III
EJE TEMÁTICO VII:
LA SEGURIDAD EN ASIA-PACÍFICO.............................................................. 13
JAVIER GIL PÉREZ
Corea del Norte: la sucesión de Kim Jong Il y la desestabilización del
régimen como problema de seguridad en la zona.................................................. 15
Defensa total en Singapur...................................................................................... 37
CARLOS PINTOR EXTREMIANA
Desarrollo y evolución de Jamma Islamiyah......................................................... 45
JAVIER GIL PÉREZ
El role de la seguridad en la relación Estados Unidos-Australia bajo el
binomio Obama-Rudd ........................................................................................... 67
ALFREDO CRESPO ALCÁZAR
ÍNDICE
9
La remilitarización de Japón.................................................................................. 79
ALEXANDRE CALVO CRISTINA
La seguridad energética en Asia-Pacífico.............................................................. 91
ÁNGEL GÓMEZ DE ÁGREDA
Los analectos de Confucio: una de las claves para entender la cultura
estratégica china .................................................................................................. 105
ALEXANDRE CALVO CRISTINA
Negociaciones con Corea del Norte e intereses de los EEUU y China:
oportunidades y obstáculos existentes ................................................................. 117
ERIC PARDO SAUVAGEOT
Relaciones Bilaterales entre Estados Unidos y la República Popular China
bajo la Administración Obama ............................................................................ 135
DIANA BARRANTES OLÍAS DE LIMA
Revolución energética en Asia-PacÍfico.............................................................. 149
ROBERTO LUIS BROCATE PIRÓN
EJE TEMÁTICO VIII:
LAS NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD INTERNACIONAL.......... 171
LUIS CAAMAÑO ARAMBURU
BEATRIZ GUTIÉRREZ LÓPEZ
La seguridad alimentaria como factor generador de estabilidad
internacional ........................................................................................................ 173
ALBERTO CIQUE MOYA
Vigilancia y seguridad después del 11-S ............................................................. 191
ALEJANDRO VÉLEZ SAÑAS
Los cambios en el clima y sus consecuencias para la seguridad.......................... 209
ÁNGEL GÓMEZ DE AGREDA
La ampliación de la agenda de seguridad Hizb ut Tahrir en España ................... 221
ANTONIO ALONSO MARCOS
INTERPOL y EUROPOL: actores principales en la escena de la
seguridad internacional........................................................................................ 237
ANDREEA MARICA
Evolución del concepto de insurgencia: hacia un nuevo paradigma.................... 255
BEATRIZ GUTIÉRREZ LÓPEZ
Lucha contra la agresión en el ámbito marítimo. Una aproximación
europea ................................................................................................................ 279
LUIS FONTÁN ALDEREGUÍA
El tráfico ilícito de drogas como una nueva amenaza a la seguridad
internacional. Vinculando la teoría y las políticas ............................................... 289
CONSTANZA SÁNCHEZ AVILÉS
El cambio climático: ¿una nueva amenaza a la seguridad? ................................. 315
ELENA DEL MAR GARCÍA RICO
Bioterrorismo. Prospectiva de la amenaza........................................................... 339
FERNANDO SOTERAS ESCARTÍN
10
Terrorismo aéreo: La utilización de la aeronave civil como arma en
manos de los terroristas ....................................................................................... 357
JAIME FERRER VIVES
¿Nuevas amenazas? ............................................................................................. 381
JAVIER JIMÉNEZ OLMOS
Impacto de la aplicación de las nuevas tecnologías contra las amenazas
globales a la seguridad internacional................................................................... 405
JOSÉ LUIS TORRES PÉREZ
La República Checa dentro de la OTAN y de la UE. ¿Cooperación o
desconfianza en el marco de Seguridad Europeo?............................................... 427
JORGE TUÑÓN
MARTIN KOHOUT
La amenaza del terrorismo nuclear: bombas sucias, una forma de guerra
de cuarta generación ............................................................................................ 451
MIGUEL ÁNGEL SOLANA CAMPINS
Entender el cambio climático como amenaza a la seguridad global.................... 471
OLINTA LÓPEZ RAFEL
La identificación de la amenaza por parte de la doctrina estratégica
española (1990-2004) .......................................................................................... 491
VICTOR CASAS POU
EJE TEMÁTICO IX:
DESESTABILIZACIÓN, AGRESIÓN Y DEFENSA CIBERNÉTICA:
CASUÍSTICA PROCEDIMIENTOS Y REPERCUSIONES ............................. 509
PILAR MARCÉN VALBUENA
ALQAEDA y ETA en la red: un reto para la seguridad del ciberespacio ........... 511
MONTSERRAT FILLOL FERRÍN
Voto electrónico por internet y seguridad nacional ............................................. 525
LUIS MIGUEL GONZÁLEZ DE LA GARZA
Internet: un nuevo campo de batalla para el siglo XXI ....................................... 549
GEMA SÁNCHEZ MEDERO
Las redes sociales y web 2.0. fuentes de creación de perfiles personales,
suplantación de identidad, reputación online y protección de datos
personales ............................................................................................................ 569
CARLOS ALBO PORTERO
Nuevas tendencias en fraude electrónico y amenazas al comercio
electrónico ........................................................................................................... 597
OSCAR DELGADO MOHATAR
Prevención y ciberdefensa: frente común a los ataques electrónicos .................. 609
Mª PILAR MARCÉN VALBUENA
PRESENTACIÓN
Como han señalado diferentes observadores, el campo de los
estudios y la investigación sobre la seguridad y la defensa ha
experimentado un desarrollo muy notable en estos últimos años. Se
podría decir que, a medida que el mundo camina con mayor o menor
decisión por la senda de la globalización, la complejidad creciente de los
problemas relacionados con la seguridad y la defensa ha comenzado a
atraer la atención de muchos estudiosos que proceden de muy distintos
campos. Fenómenos como la proliferación de nuevos actores con
capacidades de decisión imprevistas y con interrelaciones cada vez más
intrincadas a escala global, la irrupción de nuevos conceptos y
paradigmas doctrinales de la seguridad con sus correspondientes
consecuencias prácticas, la cambiante naturaleza de los conflictos con su
variable impacto en los más diferentes entornos o la emergencia de
novedosas amenazas vinculadas con características estructurales de las
sociedades contemporáneas constituyen, todos ellos, objetos de estudio a
los que viene dedicando su reflexión un número cada vez mayor de
especialistas. Buena prueba de ese creciente interés es la aparición —que
sin duda todos debemos celebrar— de una auténtica plétora de
instituciones que bajo la forma de fundaciones, agencias, gabinetes de
análisis, grupos de estudio o think tanks concentran y difunden esos
valiosos esfuerzos.
Al mismo tiempo que se constata ese mayor interés por los
problemas de la seguridad y la defensa en sus múltiples dimensiones, se
podría también decir que la implicación de las universidades españolas en
estas materias no ha crecido con parecida intensidad. O, al menos, no lo
ha hecho hasta el momento presente. En nuestras universidades no
abundan precisamente los estudios orientados a estos temas, ni existe una
tradición consolidada de investigación sistemática en este campo, más
allá de los meritorios esfuerzos de un puñado selecto, pero escaso, de
profesores que se empeñan con diligencia en paliar el descuido
institucional. Las lagunas académicas que todavía exhibe nuestro país en
este campo son, por lo demás, particularmente dolorosas en la medida en
que contrastan con la situación que ya ha llegado a ser común en las
12
universidades de nuestro entorno. En ellas, este tipo de estudios goza no
sólo de un mejor encaje institucional, sino también de una tradición
intelectual bien establecida que regularmente da lugar a productos del
mayor mérito y valía. No somos pocos los que estamos razonablemente
seguros de que esta situación se irá corrigiendo en los próximos años.
Pero el hecho cierto es que a día de hoy las carencias son muy patentes y
sólo muy lentamente van ocupando su lugar estas materias de la
seguridad y la defensa en los nuevos planes de estudios de las recientes
titulaciones que han surgido con la incorporación de nuestras
universidades al llamado Espacio Europeo de Educación Superior.
Esa desatención universitaria a los problemas de la seguridad y la
defensa tiene su inevitable correlato en la escasez de foros académicos
donde discutir los problemas implicados. A mitigar los nocivos efectos de
dicha desatención obedece muy especialmente la convocatoria y
celebración de las II Jornadas de Estudios de Seguridad que, bajo el
título genérico Luces y sombras de la seguridad internacional en los
albores del siglo XXI, ahora nos complacemos en presentar. Durante los
días 18, 19 y 20 de mayo de 2010 se han congregado en la sede del
Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de Investigación sobre
la Paz, la Seguridad y la Defensa en torno a cien investigadores de la más
variada procedencia que, como es habitual en este tipo de reuniones
científicas, han tenido la ocasión de presentar los resultados de sus
trabajos, someterlos a la evaluación de los colegas, participar en un
intercambio intelectual animado a la par que riguroso y beneficiarse
mutuamente de los frutos de la discusión.
El desarrollo de las Jornadas se articuló alrededor de nueve ejes
temáticos que buscan cubrir algunas de las dimensiones de la seguridad
internacional que por su actualidad, importancia e implicaciones más
interés vienen suscitando últimamente en nuestra comunidad intelectual.
Así, en la convocatoria de este año han terminado por encontrar cabida en
esos ejes temas tan destacados como el papel de las fuerzas armadas en
los conflictos asimétricos y en las operaciones de estabilización, los
conflictos armados del mundo actual y su gestión internacional, la justicia
penal internacional, el derecho internacional ante los conflictos en el
mundo actual o la sociología militar. No podían faltar, a tenor del
acelerado ritmo de cambio de los riesgos colectivos a los que nos vemos
expuestos, ni las nuevas amenazas a la seguridad internacional ni la
desestabilización y la agresión y defensa cibernéticas. A ellos deben
PRÓLOGO
13
añadirse dos ejes adicionales que circunscriben el alcance de sus análisis
a dos grandes regiones geográficas de indudable relieve geoestratégico
para el mundo actual como son Latinoamérica (la democracia, la
seguridad y la defensa en América Latina) y Asia (la seguridad en AsiaPacífico). Como es obvio, esos nueve bloques no agotan las muchas
posibilidades del análisis en el campo de la seguridad y la defensa, pero
sí han establecido un guión para la organización del trabajo colectivo de
los participantes en las Jornadas que se ha revelado muy fructífero. Con
toda probabilidad, otros problemas de indudable relevancia han quedado
más allá del foco de nuestra atención. Ocasión habrá en futuras
convocatorias de dispensarles la consideración que merecen.
Como siempre, el personal del Instituto General Gutiérrez
Mellado ha contribuido de forma ejemplar a la buena marcha de las
Jornadas. Primero, con las imprescindibles tareas de gestión de un caudal
de contribuciones que, por momentos y a medida que iba creciendo,
planteaba unas exigencias organizativas que en absoluto se pueden
considerar triviales. Y, segundo, con una concienzuda labor de
coordinación de cada uno de los grupos de trabajo que sin duda ha
encauzado y ordenado el debate hasta el punto de multiplicar los
resultados de la discusión. En los créditos de estos volúmenes se
consigna el nombre de cada uno de los coordinadores y el eje temático
del que se ocupó. Al Comité Académico de las Jornadas cabe reconocerle
asimismo su buen hacer a la hora de seleccionar aquellos trabajos cuyos
méritos académicos los hacían idóneos para su presentación pública en
este foro.
Por las diferentes razones que se acaban de exponer, desde el
Instituto atribuimos a este importante evento académico la mayor
importancia en nuestro plan de actividades; nada mejor, para dejar
cumplido testimonio de nuestro interés en las Jornadas, que editar y
publicar estos tres volúmenes que recogen casi un centenar de
contribuciones en torno a los nueve bloques antes mencionados. Y por si
todo lo dicho hasta aquí no fuera ya razón suficiente para justificar la
aparición de estos volúmenes que ahora ven la luz pública, hay que avisar
al lector de que la celebración de estas segundas Jornadas y la edición de
sus contribuciones persigue también dar continuidad a una meritoria
iniciativa que ya fue coronada por el éxito en su primera edición el año
2009. En realidad, lo que en esta primavera de 2010 hemos hecho con la
celebración de las Jornadas no es más que prorrogar lo que nos gustaría
14
que, con el paso del tiempo, se vaya convirtiendo en una tradición de
intercambio intelectual en torno a los problemas de la seguridad y la
defensa vinculada a nuestro Instituto.
Pero no queremos distraer por más tiempo la atención del lector
de estos tres volúmenes con más palabras de bienvenida; antes bien, lo
invitamos a que se aventure sin mayor dilación en la lectura de los
capítulos que los componen y que recogen las contribuciones a las
Jornadas que se han seleccionado al efecto. Sepa el lector que esta
colectánea traslada al papel el esfuerzo de una cada vez más pujante
comunidad de estudiosos que, estamos seguros, no defraudará a nadie
que se interese de verdad por los problemas de la seguridad y la defensa.
Por ello, a todos los participantes, que han sido en definitiva los
auténticos protagonistas de las Jornadas y de estos tres volúmenes,
deseamos expresarles nuestro más sincero agradecimiento.
Miguel Requena
Director
Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado
de Investigación sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa
EJE TEMÁTICO I:
LAS FUERZAS ARMADAS EN LOS CONFLICTOS
ASIMÉTRICOS Y EN LAS OPERACIONES DE
ESTABILIZACIÓN
Coordinadores:
JULIO DE PEÑARANDA ALGAR
General de Brigada Subdirector del
Instituto
JAVIER GIL PÉREZ
Investigador del Instituto
APLICACIÓN DE LA INTELIGENCIA ECONÓMICA
EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD: LAS
FUERZAS ARMADAS EN LOS CONFLICTOS
ASIMÉTRICOS Y EN LAS OPERACIONES DE
ESTABILIZACIÓN
JOSÉ LUIS CRUZ BELTRÁN
INTELIGENCIA ECONÓMICA
Concepto y dimensión estratégica
Los análisis de IE han sido práctica habitual de los Servicios de
Inteligencia, pero debido a la velocidad de implantación de las nuevas
tecnologías (TICs) proliferación de información, entornos virtuales, la
competencia, la protección y evidentemente al concepto de globalización,
hacen que estos factores lleven a observar la modificación del sistema
que permita decodificar en tiempo casi real todo lo que ocurre en los
grandes países y en el resto del mundo.
También se ha de observar con especial interés los considerables
cambios que hay que realizar para hacer que evolucione un sistema que,
generalmente, ha privilegiado el aspecto geopolítico, militar y desde no
hace demasiado tiempo el antiterrorista, estos últimos aspectos
relacionados directamente con la paz, la defensa de los Estados y
especialmente con la seguridad.
Por lo tanto, podríamos considerar que nos encontramos ante una
nueva concepción, ante una nueva disciplina emergente que comprende
un proceso continuo y permanente de planificación y obtención de
información y su posterior análisis para transformarla en conocimiento e
inteligencia en apoyo a la toma de decisiones estratégicas en cualquier
ámbito de actuación, ayudar a la competitividad de las organizaciones, a
la protección de los intereses económicos, tecnológicos, etc., y a la
seguridad de los Estados en su concepto más amplio.
18
Hacer referencia como por ejemplo, al informe de IE, solicitado al
CNI (Centro Nacional de Inteligencia) con carácter de urgencia por el
Presidente del Gobierno Español, sobre la posibilidad de una supuesto
interés de agentes externos para la desestabilización del Euro y de la
economía española en general.
La IE no es un clásico procedimiento de obtención y análisis de
información, es algo más, comprende las dos dimensiones clásicas de
cualquier inteligencia: proceso y producto, desarrollados por un conjunto
de personas, conceptos, métodos y herramientas que llevan a cabo
acciones coordinadas de búsqueda, obtención, tratamiento,
almacenamiento y análisis de información estratégica y difusión del
producto de inteligencia de utilidad para los diferentes actores implicados
en el marco de una estrategia común.
A la vista de lo expuesto, encontramos similitudes entre la IE y la
inteligencia clásica, pero se ha de destacar que existen muchas más
diferenciaciones que similitudes entre las que podríamos destacar las
siguientes:
•
•
•
Utilización de nuevas herramientas y tecnologías para la
administración de grandes volúmenes de información, como por
ejemplo los depósitos de datos (datawarehouse y datamart).
Obtención de información solamente a partir de fuentes abiertas
(OSINT) es decir, aquellas disponibles públicamente o que, sin estar
clasificadas, su acceso o distribución pública está limitado (especial
atención en este apartado al acceso a la información denominada
Literatura Gris). Cada SID (Sistema de Información y
Documentación) puede utilizar este tipo de fuentes de forma distinta,
así como la obtención, análisis, ordenación, clasificación y
almacenamiento en fondos documentales o bases de datos.
Diferenciación de las fases que comprenden el proceso de
inteligencia, que se diferencian por el hecho de que en la IE, la
obtención y producción de inteligencia es permanente y continua,
mediante un proceso de retroalimentación en cada fase, con lo que se
consigue una inteligencia incremental, no de producción puntual.
En base a lo expuesto, podríamos aseverar que la IE versus la
inteligencia tradicional, es proactiva. También podemos observar dentro
de su proceso el carácter ético legal, que diferencia clara y explícitamente,
EJE TEMÁTICO I:
LAS FUERZAS ARMADAS EN LOS CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y
19
EN LAS OPERACIONES DE ESTABILIZACIÓN
la IE del espionaje, tantas y mal interpretadas veces por multitud de
actores.
Haciendo especial énfasis en que la IE no es espionaje, este hecho
no excluye la protección de la información para la seguridad y
preservación de este activo que podríamos catalogar como intangible,
constituido por conocimiento y capital intelectual de las organizaciones
de las que son propiedad.
Encontraremos referencias a la IE, a partir de la utilización de
sinónimos como inteligencia de vigilancia, competitiva, empresarial o la
más de moda, la financiera.
Todas ellas tienen una misión, la cual es obtener y analizar una
información para convertirla en inteligencia, eso las convierte en parte de
un núcleo que las agrupa a todas ellas y que forman parte de “un todo”
que es la IE.
De esta forma podemos decir que nos encontramos ante una
disciplina novedosa, que está dando una transformación práctica de la
planificación estratégica, obligada a cambiar de paradigma, desde la
utilización de medios clásicos a las más modernas herramientas de
producción de inteligencia.
Su implantación reduce la incertidumbre y permite la detección
precoz de amenazas y oportunidades, proporcionando capacidad de
reacción y margen de maniobra, reforzando la competitividad, la
proyección de futuro y contribuyendo asimismo a la protección de los
intereses nacionales y por ello a la seguridad.
A continuación se citan algunos aspectos esenciales de la IE:
•
•
Establecer las necesidades de información. La IE debe comenzar por
un análisis detallado de las necesidades de información, para poder
así determinar las prioridades y orientar en consecuencia las
actividades de recopilación de datos.
Búsqueda de información de “fuentes abiertas” (OSINT). Con el
desarrollo de las nuevas tecnologías, la cantidad de datos disponibles
ha alcanzado una enorme magnitud y continúa creciendo día a día. La
20
•
•
•
•
•
•
•
•
tarea de localizar información relevante entre tanto volumen de datos
requiere de herramientas informáticas especializadas.
No prescindir de las fuentes “informales”. La información no
disponible en medios abiertos, suele ser la de mayor valor.
Normalmente es posible obtener estas informaciones dentro de un
marco legal y deontológico, a través de redes de contacto del “trabajo
sobre el terreno” eventos, reuniones, fórums y el seguimiento
constante de potenciales fuentes de información de esta tipología
(Inteligencia Conversacional).
Clasificación y proceso de la información obtenida. La información
debe someterse a un proceso de evaluación, verificación, análisis y
resumen. En este proceso se puede recurrir a herramientas avanzadas
de tratamiento de datos y tener en cuenta él poder recurrir a expertos
en el tema en cuestión.
Difusión de la información en el momento oportuno. Un proceso
eficaz de Inteligencia Económica es el que transmite la información
precisa a la organización, institución, persona indicada, en el
momento oportuno y de la forma más adecuada.
Comprobación de la información transmitida, valorando su utilidad y
el grado de satisfacción del receptor, para estar constantemente en
proceso de mejora y evolución.
Protección de los conocimientos y información confidencial. Los
datos y conocimientos son un patrimonio valioso para cualquier
organización, institución o Estado, y deben estar protegidos con los
medios informáticos, organizativos, humanos y jurídicos adecuados.
Posición influyente en un Entorno. La información también puede
utilizarse como instrumento de negociación a la hora de hacer valer
sus intereses en un marco legal (a través de grupos de presión,
influencia comunicativa, uso de internet, etc.). De igual modo, toda
organización, institución o Estado, debe mantenerse en guardia ante
la posibilidad de que se empleen estos métodos en su contra, e
incluso procedimientos ilegales como la desinformación.
Abandonar la simplicidad, inexperiencia, la ingenuidad sin caer en la
paranoia. Es conveniente adoptar una actitud pragmática, realista y
funcional, manteniendo la guardia alta y la mente abierta.
Dirección y trabajo en equipo. Para el éxito de un plan de Inteligencia
Económica no basta con acciones individuales, el trabajo en equipo,
su implicación y su dirección es esencial para alcanzar el objetivo
fijado. Todos y cada uno de sus componentes deben permanecer
EJE TEMÁTICO I:
21
atentos a cualquier información útil para transmitirla a quien
corresponda.
Es necesario no confundir la IE con otros enfoques de otras
materias, motivo por el cual es conveniente realizar una síntesis de
conceptos y contenidos de los mismos, eso sí, siempre partiendo de la
base que todas ellos forman parte de “un todo” que es la I.E, a
continuación se exponen algunos ejemplos:
•
•
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•
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•
INTELIGENCIA COMPETITIVA: Enfocada al seguimiento de un
determinado segmento con el fin de mejorar la competitividad.
Utiliza métodos y herramientas similares a la IE, pero está mas
orientada específicamente hacia el análisis de la información relativa
a la actividad de los competidores es sus diferentes segmentos o
actividades.
INTELIGENCIA ESTRATÉGICA: Abarca períodos largos, es
utilizada por los niveles superiores de un ente, suele derivar de
información externa y puede ser útil como instrumento de cambio.
Dentro de éste epígrafe podemos incluir como complemento las
siguientes: Inteligencia Religiosa, Inteligencia Étnica-Racial, estas
últimas con connotaciones sobre inmigración e incluso sobre
migración.
INTELIGENCIA TÁCTICA: Orientada a corto medio plazo, referida
a un área específica, suele derivar de información externa e interna y
puede ser susceptible de ser compartida. Utilización por parte de los
niveles intermedios de una organización o ente.
INTELIGENCIA OPERATIVA: Basada en el muy corto plazo,
abarca períodos muy reducidos, suele utilizarse de forma rutinaria y a
nivel operativo.
INTELIGENCIA TECNOLÓGICA: Aspectos relacionados con la
tecnología. Frecuentemente es usada en el marco de los programas de
I+D de la Unión Europea.
INTELIGENCIA DE NEGOCIO: (Business Intelligence o
Inteligencia Empresarial): Basada en el análisis cuantitativo de los
datos internos de una compañía, orientada principalmente a la
consideración de la información cuantitativa y métodos y
herramientas para su procedimiento.
22
Haremos constar que, dado que la Inteligencia Económica
conlleva una serie depautas de conducta para el control de la información,
es posible aplicarla a todos los sectores, no solamente a los que
podríamos denominar “estratégicos” como por ejemplo los campos del
derecho, del deporte e incluso el de las finanzas.
•
•
•
INTELIGENCIA JURÍDICA: La creciente complejidad del marco
legal y la necesidad de tener en cuenta los regimenes jurídicos de
otros países son dos desafíos a los que enfrentarse. Además, el
derecho constituye uno de los pilares fundamentales de la
Inteligencia Económica.
INTELIGENCIA DEPORTIVA: Ejemplo de IE, aplicada en la
organización de grandes eventos deportivos como la Copa del Mundo
de rugby, el Tour de Francia o el prestigioso torneo de tenis de
Roland Garros y las hazañas deportivas de alto nivel como Laure
Manaudou, Brian Joubert, Zinedine Zidane, Amélie Mauresmo y
Maud Fontenoy, Francia responde con éxito a la formidable apuesta
del deporte internacional. Los poderes públicos se esfuerzan por
promover el deporte de alto nivel, un potente factor de identidad y de
cohesión nacionales, así como la práctica de una actividad física para
todos.
INTELIGENCIA FINANCIERA: Los escándalos financieros de los
últimos tiempos han impulsado a numerosos gobiernos a reformar sus
sistemas de contabilidad, auditoría y gestión financiera. De esta
manera, la Ley Sarbanes-Oaxley de los EE.UU, y la Ley de
Seguridad Financiera de Francia, contemplan una serie de nuevas
reglas y procedimientos dirigidos a garantizar la transparencia del
mercado sin perjudicar a la competitividad de los agentes financieros.
La IE, desempeña un papel fundamental a la hora de resolver los
desafíos a los que se enfrenta el sector, máxime si tenemos en cuenta
que la información financiera no está exenta de un componente
estratégico. En España la aplicación de la Ley de Prevención y
Blanqueo de Capitales, tiene un objetivo tanto estratégico, táctico
como operativo
La IE no debe permanecer confinada al ámbito de las grandes
empresas y organizaciones privadas, sus actividades son claramente
necesarias para la planificación de futuro tanto en sectores privados como
públicos.
EJE TEMÁTICO I:
23
El carácter multidimensional de esta nueva disciplina y su
aplicación, debe ampliarse necesariamente al propio Estado, que es el
garante de la defensa de los intereses estratégicos nacionales, no sólo de
grandes empresas (ejemplo: Repsol tema Lukoil) sino de forma muy
particular en materia de seguridad y defensa.
INTELIGENCIA ECONÓMICA Y SEGURIDAD INTEGRAL E
INTEGRADA
¿Qué es Seguridad? Proviene del latín (securitas) ausencia de
riesgo o amenaza, en definitiva, ausencia de inseguridad. Por lo tanto, la
Seguridad no es una presencia, es una ausencia.
La ausencia de inseguridad total nos llevaría al estadio de
Seguridad de Invulnerabilidad, esta situación elevada al extremo,
propicia el dilema de que este tipo de seguridad utópica, en caso de
enfrentamiento, para un país o colectivo sólo puede ser alcanzada al
precio de la total inseguridad para su enemigo.
Esta situación conllevará de forma implícita, que uno de los
actores active los mecanismos necesarios para incrementar su propia
seguridad y al final, obtendrá un resultado de merma de la seguridad del
primero incluso a veces a través de opciones alternativas no propias de la
creación de un escenario más seguro, sino de crear más inseguridad en el
territorio activo e incluso en el espacio territorial del primer actor.
A modo de ejemplo podemos citar, los atentados terroristas en
países en que sus FAS están o han estado involucradas directamente o a
través de alianzas internacionales en escenarios que han sido objeto de
ocupación, ya sea por operaciones de pacificación o de estabilización.
Hemos de hacer especial mención de que desde diferentes
ámbitos estrictamente especializados, en repetidas ocasiones se ha
manifestado que es preciso proceder a la revisión, o readaptación, del
concepto de seguridad, orientada a un cambio de paradigma que
represente una noción integral donde abarcar todos los aspectos:
inteligencia, seguridad física, procedimientos, recursos humanos, etc., así
como la gestión y protección de los activos intangibles y virtuales,
24
incluyendo los sistemas de información, con lo que estamos hablando de
gestión y protección, por lo tanto, hacemos referencia de nuevo a la IE.
En esta nueva visión del concepto de seguridad, como
consecuencia de la gran capacidad de desestabilización de las nuevas
amenazas, no solamente las terroristas, podemos incluir como nueva
amenaza la desestabilización económica de un país, como por ejemplo la
situación actual de Grecia, deberían implicarse tanto las administraciones
como el resto de organizaciones, públicas y privadas, lo cual no significa
solamente cooperación, sino también llevar a cabo y poner en práctica
importantes esfuerzos de coordinación que implican de forma estricta,
directa y objetiva al Estado de la Nación.
Estamos en el presente, el mañana es el futuro y está ahí, y hemos
de estar completamente mentalizados en observar el concepto de
Seguridad desde el precepto “integral e integrada” que no separa sectores,
sino que los agrupa, incluyendo en ellos la inteligencia y dentro de este
campo la más importante la IE.
Desde este precepto habríamos de identificar cuatro puntos
esenciales aplicables al concepto de la Seguridad como “Integral e
Integrada”: proactividad, reactividad, eficacia y eficiencia. Se indica que
estos preceptos forman parte de la esencia específica de la IE.
•
•
•
•
Proactividad: Es tratar de descubrir los retos que se plantearán en el
futuro, con el fin de que en el presente tomemos medidas para
afrontarlos lo mejor posible.
Reactividad: Es tomar medidas con el fin de paliar los daños
provocados por incidentes no previstos en factor de la Seguridad.
Eficacia: Capacidad de lograr los objetivos y metas programadas con
los recursos disponibles en un tiempo predeterminado. Capacidad
para cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad las metas y
objetivos establecidos. Fuerza y poder para obrar.
Eficiencia: Uso racional de los medios con que se cuenta para
alcanzar un objetivo predeterminado; es el requisito para evitar o
cancelar dispendios y errores. Capacidad de alcanzar los objetivos y
metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo,
logrando su optimización. Facultad para lograr un efecto deseado.
EJE TEMÁTICO I:
25
“La IE comprende la gestión y protección de la información
estratégica para todos los actores económicos” y actores económicos, no
solo son los financieros (bancos, banqueros, cajas de ahorro, organismos
de financiación públicos o privados) actores económicos lo son desde el
empresario individual, desde las pequeñas y medianas empresas (Pymes)
las grandes empresas, hasta las grandes multinacionales, las
Administraciones locales, regionales, autonómicas, etc., y por supuesto
los Estados.
Por el hecho de contar con las facetas de gestión y protección, se
debería sin excusa, generar IE, en beneficio y seguridad de los Estados,
incluyendo la prevención y gestión de crisis y conflictos.
Bajo el título de “Preocupa a Obama la inteligencia económica” el
periódico La Jornada en fecha 26/02/2009, p. 22, publicaba la noticia de
que el presidente Obama recibe un informe diario de inteligencia
económica, junto con el reporte de seguridad, hecho que según el rotativo
había comentado el director de la CIA, L.Panetta. Al mismo tiempo las
agencias de inteligencia USA informaron al Congreso que las crisis
económica mundial se había convertido en la mayor preocupación de
seguridad a corto plazo, por encima del terrorismo, de ahí la importancia
de esos informes que el Presidente recibe a diario.
De otro lado, otro proveedor de informes de inteligencia
económica (la Oficina de Inteligencia Nacional) comentaba que en una
evaluación anual de amenazas realizada por su Oficina, constató que uno
de cada cuatro países ya habían experimentado al menos inestabilidad
política de bajo nivel, como cambios de gobierno, vinculada a la
economía.
Noticias e informaciones como esta y similares, ponen de
manifiesto la aparición de una nueva perspectiva de Inteligencia, la
Económica, sucesora de antiguos conceptos, como factor clave para la
seguridad de los Estados.
Dentro de este nuevo concepto de la seguridad, podríamos
destacar su ampliación hacia aspectos comerciales, tecnológicos,
financieros, etc., con la aparición de nuevas áreas y espacios de actuación,
en donde se podrán planificar estrategias y aplicar tácticas en términos
26
competitivos, industriales, financieros y tecnológicos, frente a nuevos
adversarios de diversa complejidad y en escenarios globales.
Como ejemplo de uno de esos nuevos riesgos podemos citar el
tema de Repsol y Lukoil.
A la vista de lo expuesto, la pregunta que se suscita es: ¿en un
mundo globalizado, la defensa de los intereses económicos de un país es
potestad del Estado?.
La respuesta entendemos que debe ser que sí, por lo tanto, es de
suponer que en este caso utilizará sus Servicios de Inteligencia.
Pero podríamos también preguntarnos: ¿se debería ampliar a otros
sectores privados, empresas, asociaciones u organizaciones?.
Como ya se ha comentado, la respuesta surge en si misma por la
percepción de la nueva IE, orientada hacia la gestión de información
estratégica de utilidad y protección para todos los actores, siendo un
elemento clave en la prevención y mitigación de efectos, de riesgos
derivados de situaciones de debilidad o dependencia estratégica,
asegurando así la defensa de la seguridad Nacional.
Conscientes de la importancia de la implantación de la IE, cada
vez son más los que se apuntan, estableciendo mecanismos de IE como
instrumento estratégico tanto en el seno de sus organizaciones, como
empresas de todo tipo, podemos destacar como principales países,
EE.UU, Canadá, Brasil, Japón, Corea del Sur, Suecia, Alemania y por
excelencia Francia, derivada de la aportación de uno de los que podemos
denominar impulsores de la moderna IE, Monsieur Alain Juillet.
Haciendo referencia a España se puede comentar que, si bien se
ha comenzado a considerar la necesidad de establecer sistemas de IE en
algunas organizaciones e instituciones, aún sigue siendo más una ilusión
que no una apuesta efectiva, en otras no se concede a esta nueva
disciplina la gran importancia que se merece.
En el ámbito empresarial existe una gran diferenciación entre las
grandes empresas o multinacionales, que han ido incorporando unidades
de IE, frente a las Pymes, que no conocen de forma activa las ventajas de
EJE TEMÁTICO I:
27
la IE, y la comparan con el marketing o la confunden con el espionaje,
grave error, que en tiempos de bonanza y crecimiento estable e incluso
desorbitado, como el vivido no hace demasiado tiempo, podía obviarse y
salir adelante.
Si el segmento Pymes hubiera utilizado incluso en esos momentos
esplendorosos el concepto de IE, seguro que hubieran detectado los
indicadores que auguraban la llegada de una crisis de dimensiones
extremas, por ejemplo, Francia anunció una desestabilización económicofinanciera grave y un decrecimiento brusco en cuanto al PIB, casi seis
meses antes de la crisis efectiva, también es cierto que en España el
Poder Ejecutivo negó estar en crisis, hasta el momento que se estaba en
plena recesión.
Toda esta situación, nos lleva a la conclusión de que considerar la
posibilidad de estructurar un sistema Nacional de Inteligencia Económica,
similar al que existe en Francia, hoy en día integrado desde el año 2.008,
en la nueva DCRI (Dirección Central de la Información Interior)
orientado a prevenir riesgos y aprovechar las oportunidades estratégicas
que pudieren surgir en un escenario internacional global es, de momento,
completamente inviable.
Los países desarrollados han detectado la necesidad de gestionar,
protegerse y preservar aquellos temas que son de interés nacional, con
valor de carácter estratégico para el país. Estamos hablando de gestión y
protección, por lo tanto, se vuelve a hacer referencia a la IE y a la
Seguridad.
Esa necesidad se extiende también a protegerse para minimizar
actuaciones hostiles contra los intereses nacionales y así asegurar la
supervivencia del Estado Nación. Proteger a sus empresas y
organizaciones y en cuanto a la Defensa, informar de cuanto, como y en
qué, están invirtiendo sus potenciales adversarios.
Invertir en el desarrollo de las Fuerzas Armadas, no supone en
absoluto una mala inversión, al contrario, supone él poder invertir en el
desarrollo de los militares profesionales, más aún hoy en día, cuando la
base de los ejércitos españoles se componen de profesionales militares
que provienen de otros países, tanto de la Unión Europea (Rumania, etc.)
28
como de otros (LATAM, etc.) con lo que podríamos decir que no es un
ejército autóctono, aunque sea el Nacional, porque tampoco se puede
denominar o catalogar como un ejercito asimilado a un EMP (Ejercito
Militar Privado) porque la base de la esencia de los EMP, no es la
Defensa Nacional en si misma.
Se debe realizar un esfuerzo especial en dotar a las FAS de las
herramientas tecnológicas adecuadas, tanto a nivel armamentístico como
de las nuevas tecnologías de comunicación, observación e información.
Algunos de estos factores son esenciales para poder llegar a estar
debidamente dotados en tecnología y sistemas, que pueden facilitar el
efecto disuasorio frente a amenazas espectantes futuras.
Se ha de prestar especial interés en como y en que se invierte el
presupuesto de la Defensa y más teniendo en cuenta que el día a día nos
está enseñando, que no se observa ninguna posibilidad de entrar en un
conflicto en el que por ejemplo, los Ejércitos de un país, tuvieran que
utilizar misiles estratégicos, los cuales tienen un altísimo coste en el
mercado por unidad (varios millones de Euros) y un corto plazo de
efectividad por el deterioro de sus componentes.
Se habría de valorar contra que o quienes se lanzan estos misiles
de esas características hoy en día, y sería inapropiado, el hecho de que se
hubieran de utilizar en maniobras o entrenamientos tácticos para su
amortización, antes de que pierdan su efectividad.
Relacionado con lo expuesto, se transcribe de forma literal un
artículo publicado en la revista Atenea Seguridad y Defensa, publicado
en el número 9 de la misma y escrito por D. Manuel de Ramón.
El misil Taurus: ¿contra quién?. Unos objetivos poco
identificados todavía.
La gran pregunta que surge ante las características del Taurus es
saber donde pueden estar esos "objetivos fuertemente protegidos", en un
momento en que los posibles enemigos del mundo occidental no se
organizan en grandes masas de combatientes. En su página web, el
Ejército del Aire precisa que el misil está concebido "contra objetivos
específicos de alto valor". Extraoficialmente, fuentes militares han
EJE TEMÁTICO I:
29
insinuado que algunos de estos objetivos podrían ser por ejemplo
"centrales nucleares", pero también centros de mando o estaciones de
radar.
En una etapa en que las guerras convencionales han sido
sustituidas por las "guerras asimétricas", tiene que resultar muy difícil
de localizar una base enemiga lo suficientemente grande como para
justificar el estallido de los 500 kilos de explosivos de la ojiva del Taurus
y, por supuesto, el coste de casi un millón de euros. Los ejércitos
tradicionales son hostigados por unidades enemigas que suelen agrupar
a unos cuantos terroristas, que no llegan a la categoría de guerrilleros.
En el caso de una hipotética guerra convencional, el Taurus tiene
sobre todo un efecto disuasorio limitado a Marruecos y el Magreb.
España se encuentra rodeada por el Norte y los costados por países
aliados. La única amenaza podría venir del Sur, donde hay un vecino con
el que a pesar de mantener unas difíciles relaciones, afortunadamente
nunca "se ha llegado oficialmente a las manos". Si se exceptúa el
conflicto de Ifni, donde teóricamente sólo lucharon "bandas de civiles
incontrolados" contra el Ejército español, las situaciones de tensión
como la "Marcha Verde" del Sáhara o el islote de Perejil se han resuelto
sin llegar al enfrentamiento abierto.
La importancia de la IE en la Defensa de un País radica y deviene
del desarrollo económico que puede alcanzar para consolidarse en la
economía mundial, obteniendo así la confianza de otras naciones para
realizar tratados y cualquier otro asunto derivado de la Defensa Nacional,
intercambio de información, intercambio y colaboración de profesionales,
ejercicios combinados, asociaciones para la compra de material bélico y
por supuesto contar con la información de posibles amenazas que puedan
alterar la economía propia y de la seguridad.
Como estamos observando, determinados factores nos hacen que
tengamos que observar el nuevo enfoque de la seguridad como integral e
integrada, la globalización y la propia adaptación a las nuevas tecnologías
(TICs) a devenido en un aumento sustancial de la capacidad de crear “el
mal, el terror” de las nuevas amenazas y de hacerlo en múltiples formas,
no solamente física, con un incremento también importante de la
inseguridad y de la desestabilización, tales riesgos conducen a llevar a
30
cabo una reflexión sobre la necesidad de adaptación de la seguridad,
tanto pública como privada, a esta nueva situación, incluyendo la
coordinación y cooperación entre ambos dominios.
Este enfoque integral busca tratar los problemas y las soluciones
de forma integrada y orientada a la eficiencia, con la implicación de todos
los agentes representados.
Ante amenazas globales se precisan soluciones globales, para ello
es necesario adoptar una visión de conjunto que se caracterice por una
gestión también global o de conjunto.
La gestión de la seguridad integral, se ha de plasmar adoptando
métodos, medidas y soluciones propios de la gestión de crisis, en todas
sus fases de prevención, alerta temprana o reacción, solución y
recuperación.
En términos de seguridad no existe, o no debe admitirse, el
concepto de “riesgo cero” contemplando siempre la posibilidad de
existencia de factores de riesgo, y no solamente de seguridad física.
Es por ello que, la prevención debe basarse en un principio
fundamental de seguridad integral e integrada, desechando la posibilidad
de que no exista alguna vulnerabilidad, así observamos que es necesario
identificar previamente los potenciales riesgos y amenazas para prevenir
su actuación, reaccionar ante ella y minimizar sus posibles efectos.
La inteligencia económica dentro del concepto de la seguridad
integral e integrada, como forma de hacer frente y tratar de evitar la
inseguridad, es vital y necesaria y está intrínsicamente relacionada, sin
ella, el concepto no sería de plena aplicación.
La implementación de la Inteligencia Económica, y directamente
relacionada con ella, la mejora de la seguridad como integral e integrada,
dependerá de la colaboración de todos los actores implicados, y a
cualquier nivel, desde el Estado Central y las Autonomías, hasta las
entidades locales, organizaciones y asociaciones, grandes empresas y
Pymes, y tal y como ya hemos comentado, cada uno de nosotros.
EJE TEMÁTICO I:
31
Los ciudadanos somos agentes económicos y, por tanto, también
nos conlleva una responsabilidad social que no sólo puede ejercerse por
parte de las autoridades u organismos responsables de ella, todos
debemos participar.
En el aspecto de la Defensa, indicar que la invulnerabilidad
militar es un precepto ilógico, pero como ya se ha comentado, el alcanzar
un estado de alta seguridad, lo que implicaría la ausencia de mínima
inseguridad, solo se podrá alcanzar y mantener con su constante
perfeccionamiento y para llegar a ello, será necesario ser proactivosreactivos, eficaces y eficientes, en definitiva, observar y aplicar el
concepto de seguridad integral e integrada mediante la implantación de la
Inteligencia Económica.
En 1951 John H. Herz, un académico norteamericano de derecho
y relaciones internacionales, acuñó en su libro “Political Realism and
Political Idealism” el concepto del dilema de seguridad: en una situación
de antagonismo entre dos actores internacionales, cualquier intento por
parte de uno de ellos para incrementar su propia seguridad activará por
parte de otro una respuesta que, al final, resultará en una merma de la
seguridad del primero.
Desde entonces, los académicos de las relaciones internacionales
y de los estudios estratégicos han incorporado este concepto en su
análisis, e incluso algunos lo han señalado como un factor clave en
eventos tan graves como el estallido de la Primera Guerra Mundial.
Algunos estudiosos coinciden en observar que lo oculto, lo
invisible, lo que no se dice tras los sucesos del 11 de septiembre, es el
verdadero descalabro que los Estados Unidos vienen experimentando en
su hegemonía imperialista desde la década de los setenta: no tanto en el
plano militar, pero sí en sus estructuras económicas, en su capacidad
competitiva y en sus decrecientes tasas de productividad y competitividad
internacional.
El efecto de esos escalofriantes atentados consiste en que se
mostró al mundo, al ciudadano común y corriente, que el imperio
estadounidense es vulnerable a pesar de su poderío armamentístico y de
todos sus medios económicos, financieros y tecnológicos a su alcance.
32
Si analizamos el texto anterior, observaremos que se hace
referencia a deterioro de estructuras económicas, falta de competitividad,
baja productividad, vulnerabilidad, todos ellos son preceptos que
pertenecen a la estructura global de la Inteligencia Económica y ligada a
ella, a la concepción de la seguridad como integral e integrada.
Todo ello, nos debería llevar a reflexionar sobre la urgencia y la
efectiva necesidad de activar los mecanismos necesarios para el cambio
de paradigma hacia el nuevo enfoque de la seguridad, como integral e
integrada y la implementación efectiva de la Inteligencia Económica.
DESDE LA OSINT A LA INTELIGENCIA ECONÓMICA Y
SEGURIDAD “INTEGRAL E INTEGRADA, EN EL ÁMBITO DE
LAS OPERACIONES DE ESTABILIDAD Y EN LOS
CONFLICTOS ASIMÉTRICOS
En apartados anteriores se han expuesto las características
esenciales de los conflictos asimétricos y de las operaciones de
estabilización, y sea cual sea la operación a desarrollar, es imperativo que
todas las actuaciones, incluido el uso de la fuerza militar, estén
perfectamente coordinadas y orientadas a la “situación final deseada” que,
de forma genérica, podría definirse como la consecución de un estado
estable, gobernado democráticamente, en el que la ley impere de acuerdo
con las normas internacionales y en el que la sociedad se desarrolle sobre
la base del respeto a los derechos humanos. Sólo así podremos garantizar
que el uso de la fuerza esté integrado en el esfuerzo global.
En la actualidad más de ciento cuarenta soldados han fallecido en
misiones internacionales de las Fuerzas Armadas de España, y numerosos
cooperantes que prestaban servicio en zona de conflicto, han perdido
igualmente la vida entregados a su labor en favor de la paz y la libertad.
Las operaciones de apoyo a la Paz ya sean de establecimiento,
imposición, mantenimiento o consolidación de la misma, no están
exentas de riesgos, con lo que podemos aseverar que existe un importante
grado de inseguridad para todos los actores implicados. Como hemos
observado en todas las facetas anteriormente expuestas, el denominador
común es un alto grado de ausencia de seguridad.
EJE TEMÁTICO I:
33
La IE aplicada en el nuevo concepto de seguridad “integral e
Integrada” ha de propiciar a través de su aplicación un más alto grado de
seguridad.
La actuación de las Fuerzas Armadas en un conflicto busca
detener la violencia aportando seguridad, que es esencial para la libertad
y la normalidad de la vida diaria de las personas y sociedades, haciendo
prevalecer valores de carácter ético.
El militar es el primer enemigo del uso innecesario de la fuerza,
pues es el primero también que conoce y sufre sus efectos. El militar,
pese a estar dispuesto a actuar en combate y ofrecer, incluso, su propia
vida, no desea que esa situación tenga que producirse y valora
especialmente, por su experiencia, los beneficios de la paz y la seguridad.
Desde la IE y su aplicación al nuevo concepto de seguridad como
integral e integrada, facilitará una mayor información e inteligencia de
forma actualizada y constante, que será de aplicación para todas las
facetas que comprenden o llevan implícitas las operaciones del
mantenimiento de la Paz.
Toda esta innovación, permitirá disponer de medios de alerta
temprana que permitan tomar las determinaciones necesarias para actuar
con eficacia y eficiencia, e incluso evitar conflictos o bien reducir su
virulencia o consecuencias.
También será de aplicación como elemento clave para contribuir
a evitar que el conflicto se reanude y de apoyo a las medidas sociales y
económicas que tras el conflicto se hayan de instalar.
Toda esta nueva visión nos aportará producción de productos de
valor añadido, para la ayuda de toma de decisiones, que en realidad es la
verdadera finalidad de la inteligencia.
Este nuevo método de producción de inteligencia generada a
partir de fuentes abiertas y de otras con especiales singularidades, es el
que genera más posibilidades.
34
Por diferentes razones, es uno de los menos utilizados o
valorados por los servicios de inteligencia, sin embargo parece que esta
situación tiende a cambiar, e Internet, una vez más, tiene mucho que ver
con esta transformación.
El interés por este tipo de información como base para la
generación de OSINT (Open Source Intelligence, Inteligencia de Fuentes
Abiertas) no puede evaluarse o comprenderse sin definir con precisión
que es lo que se entiende por fuentes abiertas.
En línea con la percepción de la OTAN se definen como fuentes
abiertas (OS) a aquellas que están públicamente disponibles, así como a
cualquier otra no clasificada cuyo acceso o distribución pública está
limitado, como las bases de datos profesionales a las que se accede por
suscripción o adquisición.
En ellas se incluye un amplio repertorio que abarca desde
documentos de acceso libre y gratuito, a la denominada literatura gris,
disponible solamente en dominios especializados (Tesis doctorales,
informes sectoriales y profesionales, reglamentos, manuales, etc.) o desde
imágenes aéreas o de satélites comerciales, a información proporcionada
por expertos humanos en informes, seminarios, conferencias, etc., sin
olvidar Internet.
Es precisamente en la Web donde puede encontrarse la mayor
parte (más del 80%) de la información OS disponible actualmente,
incluyendo muchas de las fuentes mencionadas. Pero hay que saber
donde se encuentra o como buscarla, conociendo cuales son las
capacidades y limitaciones de esta red. Internet es algo más (mucho más)
que el correo electrónico y las páginas Web.
Existen otros componentes de gran utilidad como los foros de
discusión, newsgroups, mailing lists o newsletters, el acceso a bases de
datos externas, las herramientas de intercambio de la Web 2.0 (blogs,
wikis, redes sociales) la Web semántica y la futura Web 3.0, con su
capacidad de aportar inteligencia, sin olvidar una amplia gama de
herramientas de búsqueda (catálogos, directorios, bases de datos
referenciadas, portales, motores y meta buscadores).
EJE TEMÁTICO I:
35
La OTAN hace tiempo que la concede especial importancia,
implementando programas dedicados específicamente a esta disciplina.
Por su parte, la Unión Europea dispone desde hace casi una década del
Centro de Satélites (EUSC), situado precisamente en España, que es una
Agencia del Consejo dedicada a la producción y explotación de
Inteligencia a partir de información de origen espacial, por medio del
análisis de datos de satélites comerciales, junto con otra información
colateral multifuente.
Más recientemente, la Agencia Europea de Defensa (EDA) ha
puesto en marcha varios programas de desarrollo de herramientas de
ayuda al análisis OSINF, y de formación OSINT, incluyendo áreas de
análisis especializadas en terrorismo, contra proliferación, etc.
En lo que respecta a países, destacan principalmente los Estados
Unidos cuyos servicios de inteligencia han concedido una relativa
importancia a la OSINT, con un incremento considerable cuando, a partir
de los desgraciados acontecimientos del 11 S, se llevó a cabo una gran
reforma, incluyendo el desarrollo de capacidades en esta disciplina.
Una de las más importantes decisiones en este sentido fue la
transformación, en 2005, del Servicio de información de emisiones del
exterior (FBIS) en el Centro de Fuentes Abiertas (OSC), agencia
controlada directamente por el Director Nacional de Inteligencia,
responsable de la obtención de este tipo de información y de ponerla a
disposición de la comunidad de inteligencia estadounidense.
Y también en la Inteligencia militar; las fuerzas armadas
estadounidenses han incorporado OSIF y OSINT a su rutina de
inteligencia. Para ello se ha implantado la red IKN (Intelligence
Knowledge Network) con un portal que proporciona servicios a la
comunidad de inteligencia del Ejército (a cualquier nivel), en el cual
existe su propio espacio en una red social (MI Space on Twiter).
También merecen citarse como usuarios de OSINT la
Universidad de Inteligencia Militar (UMI) y la Biblioteca del mismo
nombre (MI Library) en Fort Huachuca, con dos redes, AKO (Army
Knowledge Online) e Intelink-U, por medio de las cuales puede
accederse a los datos e información de la Biblioteca.
36
Otras iniciativas pueden encontrarse en diferentes servicios de
inteligencia de varios países, destacando entre ellos Francia, donde
responsables de la DGA (Dirección General de Armamento) han
confirmado la puesta en marcha del primer prototipo de un sistema
denominado HERISSON (Habile Extraction du Renseignement d'Intérêt
Stratégique à partir de Sources Ouvertes Numérisées) por medio del cual
se pretende crear una plataforma de integración de información de
múltiples fuentes abiertas, utilizando redes también abiertas, para la
producción de inteligencia estratégica.
En el caso de España existen evidencias de una cada vez mayor
importancia de la OSINT, pero sin un claro reconocimiento oficial. El
propio CNI, al hacer referencia a sus fuentes de información, destaca
principalmente obtiene por medios técnicos, la que facilitan otros
Servicios de Inteligencia con los que se mantienen relaciones y, en
medida mucho menor, la que procede de fuentes abiertas”.
Esta valoración de “una menor medida” podría entenderse como
declaración de intenciones o constatación de la realidad. Aún así otras
informaciones no oficiales confirman la utilización de fuentes abiertas,
no de forma habitual y sistemática, tanto en el CNI, como en el CIFAS.
También se hace especial mención, de que los conflictos en
general y entre ellos los denominados asimétricos y las operaciones de
preservación para la Paz, que se libran en lugares lejanos nos afectan
directamente, porque en un mundo globalizado e interdependiente, todas
las crisis graves tienen consecuencias sobre nuestra propia seguridad y
pueden poner en peligro las condiciones de vida de nuestra sociedad
(violencia terrorista, suministros esenciales, intercambios comerciales,
etc.).
CONCLUSIONES
Toda vez llegados a este apartado y visto todo lo anteriormente
expuesto, ya se puede llegar a determinadas conclusiones y diferenciarlas
en cuanto a los temas tratados.
Como hemos podido observar la misión de las FAS en los
conflictos asimétricos y en las operaciones de estabilización, no es tarea
fácil. Hemos de suponer que algunos Generales encargados de la
EJE TEMÁTICO I:
37
planificación de los Ejércitos, hoy en día deben preguntarse: ¿para que
tipo de guerra ha de instruir hoy a sus efectivos?.
Organizar su composición, armamento, logística, etc., convivir,
habitar entre la población civil y con otros tipos de agentes (autoridades,
policía, etc.) del lugar ocupado, cooperar entre las distintas ONGs
coordinar las misiones y objetivos con otros Ejércitos miembros de la
ONU, OTAN u otros países con los que existen alianzas, e incluso con
Compañías Militares Privadas de Seguridad (cooperación Cívico-Militar
CIMIC).
Todas estas facetas han sido expuestas y de entre todos los
aspectos más destacados, el factor de la inseguridad, ha sido común a
todos ellos. Desde la aplicación de la IE en el ámbito de la seguridad en
su nueva concepción como “integral e integrada” y la utilización de éste
conjunto en operaciones de estabilización y en los conflictos asimétricos,
ha de facilitar una disminución de la inseguridad.
Una fuerza que pretenda mantener el apoyo de su opinión pública
y su nivel de compromiso con la solución del problema, deberá extremar
la precaución para que las acciones contra el adversario no tengan como
consecuencia daños colaterales, a la vez que maximiza las medidas de
protección propia.
Los órganos de inteligencia y las Fuerzas Armadas deben actuar
simultáneamente con la intención de anticiparse a los planes del enemigo
asimétrico, silencioso y oculto, que puede asestar terribles golpes cuando
lo desee, utilizando cualquier medio a su disposición. Se hacen necesarias
la coordinación e integración adecuadas que permitan un
aprovechamiento mutuo de los medios para obtener las máximas ventajas.
Hemos de entender que esa búsqueda de mayor seguridad, no se
ha de producir en el momento de la acción, sino que ha de ser una
constante aplicada, por norma y con método.
El Estado es el decisor en cuanto a la actuación de nuestras FAS
en operaciones de carácter estratégico, pero también es el garante de las
mismas, y por tanto, dotar de más seguridad a todo el global de estas
operaciones es obligación y facultad del mismo.
38
La aplicación de IE ha de facilitar la información exhaustiva de
porque se genera la acción, el conocimiento integral del territorio donde
se ha de llevar a cabo, en cuanto a aspectos de la sociedad en general
(población, aspectos raciales y étnicos) história, política, religión,
tradiciones, potencial económico, actores financieros, como vemos son
factores que competen a la IE y que la constante actualización de los
mismos la diferencia de la Inteligencia tradicional.
También se ha de aplicar la IE para el conocimiento actualizado
de otros actores que intervienes en estas acciones, ese mayor
conocimiento de los mismos (ONGs, CPS, etc.) facilitará la
comunicación, coordinación y cooperación, todo ello en aras de obtener
un estadio de operaciones más seguro.
En el S-XXI no podemos arrastrar le herencia de la “guerra fría”
en cuanto a los conceptos clásicos de Seguridad y Defensa, el mundo
complejo en que vivimos, hoy en día sumido en una profunda crisis en
varios continentes y en contraposición países emergentes, operaciones de
estabilización en diferentes continentes, nuevas amenazas y la
globalización, nos demanda evolucionar hacia otro escenario.
En ese otro escenario, conviven y se entremezclan las nuevas
tecnologías de la comunicación (TICs) y herramientas de sistemas
multimedia y comunicación (MYC) la información que el mundo virtual
puede llegar a facilitar a través de redes (como por ejemplo internet) es
espectacular, aunque la mayoría de esa información se halla oculta en la
misma red y sólo los expertos son capaces de localizarla a través de sus
búsquedas especializadas.
La IE es la respuesta, por su moderna orientación hacia la gestión
de la información estratégica de utilidad para todos los actores, como
contribución al desarrollo de lo privado y elemento clave en la
prevención y mitigación de efectos de riesgos derivados de situaciones o
dependencia estratégica, asegurando así la defensa de la Seguridad
Nacional.
Como hemos expuesto, la IE es un factor necesario dentro del
nuevo concepto de seguridad como “Integral e integrada” el cual viene
orientado y afecta a todos los actores, tanto públicos como privados, y
como tal, hemos de entender que la Defensa es un servicio público que
EJE TEMÁTICO I:
39
debe prestar el Estado, al igual que otros servicios que los poderes
públicos suministran a la colectividad, suministros básicos, y por
consecuencia la defensa de instalaciones estratégicas (aspecto
importantísimo hoy en día) y otros como son la seguridad ciudadana o la
seguridad vial, los transportes, la sanidad, etc.
Por lo tanto, ya que el cambio de paradigma de la seguridad está
orientado a facilitar más ausencia de inseguridad, es de aplicación a la
Defensa. Más información y más inteligencia en todos sus componentes y
áreas nos han de llevar a incrementar la seguridad en su concepto global.
RECOMENDACIONES
No se deben escatimar recursos para realizar las gestiones e
implementaciones de acciones que conlleven la mejora de la seguridad
de la Defensa, por lo tanto todos los actores económicos han de estar
implicados, y actores económicos lo somos todos, al dar el tratamiento a
la Defensa como servició público que presta el Estado a la colectividad,
los ciudadanos contribuyen a su mantenimiento a través de sus impuestos.
Dotar de una mayor eficacia a los sistemas (nuevas tecnologías en
general) para la Defensa y la seguridad, proveer de inteligencia moderna
e innovadora y global, actualizada y en constante actualización, facultad
de la IE y no de la tradicional, proporcionará un mayor conocimiento de
todas las áreas, y con ello, de las fecetas expuestas y dada su
especialización en diferentes tipos de inteligencia y su carácter proctivoreactivo y su orientación hacia la eficacia y la eficiencia, facilitarán la
labor en cada una de ellas y por lo tanto flexibilizarán y maximizarán la
posibilidad de alcanzar el objetivo común principal, el crear un estado de
menos inseguridad.
El planeamiento, preparación y conducción de las operaciones, lo
que podríamos denominar una “acción global e integrada” debe hacerse
coordinado al más alto nivel con el resto de organizaciones y fuerzas y
cuerpos de seguridad del estado para erradicar las facciones armadas,
restablecer el orden o contribuir a la pacificación de la zona. La mejor
manera de afrontar estos conflictos será la aplicación coordinada y
coherente de un conjunto de medidas económicas, diplomáticas, políticas
y militares.
40
La IE es la respuesta, por su moderna orientación hacia la gestión
de la información estratégica de utilidad para todos los actores, como
contribución al desarrollo de lo privado y elemento clave en la
prevención y mitigación de efectos de riesgos derivados de situaciones o
dependencia estratégica, asegurando así la defensa de la Seguridad
Nacional.
La implantación de la IE y del nuevo concepto de la seguridad
como” integral e integrada” es un desafío, pero al mismo tiempo y dada
la situación global y de nuestro propio Estado, es necesaria e
imprescindible.
La propia adaptación a las nuevas tecnologías ha devenido en un
aumento sustancial de la capacidad de hacer daño, y de hacerlo en
múltiples formas, no solamente la física, también se ha incrementado la
inseguridad y la desestabilización.
La IE hasta ahora concebida como un factor útil en el mundo
empresarial debe ampliar su aplicación, y debido a su carácter
multidimensional, debe aplicarse también al propio Estado, no de forma
ocasional, como ha ocurrido en estos últimos meses, sino de forma
metodológica constante ya que para su eficacia y eficiencia es exigible la
continuidad y sistemática en su práctica.
La aplicación de la IE necesitará de la implicación de todos los
actores implicados, desde el ciudadano que paga sus impuestos hasta el
Estado Central, que es quién los recauda en sus diversas formas.
Un factor determinante para conseguir la implantación, sería
fomentar una “Cultura de Inteligencia Económica” y sería recomendable
adoptar medidas de difusión en el ámbito Académico, organización de
cursos de formación específica, formación continuada y aprovechamiento
de las TICs y de las herramientas MYC (Multimedia y Comunicación)
que facilitan la enseñanza a distancia, on-line o virtuales como por
ejemplo el (e-learning).
La eficiencia de los resultados que puedan alcanzarse en la
preparación para la Defensa del país son un nuevo punto de partida para
continuar avanzando.
EJE TEMÁTICO I:
41
Esta es una tarea que demandará un especial interés y
permanentemente requerirá años de esfuerzo sostenido, máxime cuando
la situación internacional puede transformarse radicalmente en apenas
unos días.
EL ENTORNO ESTRATÉGICO MODERNO
DAVID ODALRIC DE CAIXAL I MATA
INTRODUCCIÓN
El tema que se desarrollará a lo largo de esta comunicación
compete a la parcela de las Seguridad y Defensa. El entorno estratégico
moderno está cambiando. La amenaza de guerra convencional, sobre todo
en el entorno de los países de la Unión Europea o la OTAN es cada vez
menor. Al mismo tiempo, aumenta la amenaza del llamado conflicto
asimétrico, donde grupos terroristas o insurgentes amenazan a las fuerzas
multinacionales desplegadas fuera de su territorio. En España, hoy no se
puede hablar propiamente de “guerras” pero sí de conflictos armados o de
operaciones internacionales de paz. De hecho, el Estado de Guerra no se
ha declarado en nuestra reciente etapa democrática. En nuestro país
resulta muy poco probable que se genere un conflicto de tal magnitud que
requiera una guerra de frentes convencionales, con el despliegue, a lo
largo de una línea de cientos de kilómetros, de grandes unidades tipo
división, no digamos ya cuerpo de ejército. De hecho, en España ya no
existen divisiones, que fue la unidad clásica de combate en la Segunda
Guerra Mundial. Hoy las Brigadas y las Agrupaciones Tácticas son las
unidades autónomas que se despliegan en escenarios internacionales.
Pero, ante todo, tenemos que tener en cuenta a la hora de analizar los
pormenores en el marco de la revisión estratégica en las llamadas guerras
asimétricas, es que debemos tener en cuenta la sensación de
vulnerabilidad, y sobre todo, matizar el paso de un mundo sin amenazas
palpables a “la nueva sensación de vulnerabilidad” tras el 11 de
septiembre donde la acción militar vuelve a cobrar un papel creciente
resulta algo paradójico. ¿Es que las fuerzas armadas se habían convertido
en fuerzas de apoyo a la paz? ¿La lucha contra el terrorismo es el nuevo
catalizador para dar sentido a las fuerzas armadas? Mi respuesta es que
no, teniendo en cuenta la complejidad del fenómeno terrorista y la
continuidad de los tradicionales problemas de seguridad y defensa. Por
otra parte, la ausencia de amenazas tradicionales palpables en el territorio
euro-atlántico hizo aparecer un conjunto de vulnerabilidades no militares
44
que no se habían tenido en consideración en la reflexión sobre la
conceptualización de la seguridad. A fin de cuentas todo el proceso de
redefinición del concepto de seguridad tras la Guerra Fría dejó al
descubierto un mundo más interrelacionado, más frágil y vulnerable, por
no hablar del impacto de la apertura de nuevos sujetos a asegurar y todos
los múltiples planteamientos de seguridad humana.
Por ello, creo que en el marco de la revisión estratégica se
describe el cambio del escenario estratégico, la nueva sensación de
vulnerabilidad, la revolución de los asuntos militares, el cambio de los
valores sociales, la globalización, las revisiones realizadas, el nuevo ciclo
para España y el horizonte del 2015. De todos estos matices, creo que, el
que me llamaría más la atención de algunos de estos planteamientos,
sería quizá, el contextualizar el papel de la defensa de España en los años
90, que pasó a ser un instrumento no sólo al servicio exclusivo del interés
nacional, sino también de la paz internacional, la importancia de la
Fuerza de Reacción Rápida Europea en la perspectiva de las misiones
Petersberg y la conversión de la UE en un actor estratégico, alterando en
cierta forma el panorama de seguridad. La cuestión es que este tipo de
planteamientos no se toman muy en serio por la Administración
estadounidense actual. Las misiones Petersberg son consideradas como
“soft security” y la conversión de la UE en un actor estratégico autónomo
es aceptada a regañadientes por los planteamientos claramente
hegemónicos de esta Administración que claramente señalan que no
consideran aceptable un actor internacional que pueda llegar a ser un
competidor de los Estados Unidos. Si los intereses a defender no llegaran
a ser plenamente coincidentes, esta consecuencia es obvia para Estados
Unidos. Desde esta perspectiva, el cambio del escenario estratégico que
se presenta es algo normativo y matizable, aunque sea deseable
MAYOR COMPLEJIDAD
El escenario estratégico actual se caracteriza por su complejidad,
incertidumbre y potencial peligrosidad. Los conflictos actuales y
previsiblemente los futuros responden a una configuración
multidimensional que hace inviable su resolución por medio de
herramientas exclusivamente políticas, diplomáticas, económicas o
militares. El terrorismo, el crimen organizado, la proliferación de armas
de destrucción masiva; las crisis generadas por los Estados fallidos,
débiles o en proceso de descomposición; la lucha por el acceso a los
EJE TEMÁTICO I:
45
recursos básicos; y la acción negativa del hombre sobre su entorno, entre
otros, constituyen un conjunto de amenazas a la seguridad y estabilidad
mundial. Es decir, a los tradicionales riesgos y amenazas a la seguridad,
que implicaban una respuesta militar, se han unido otros que, si bien no
tienen la capacidad destructiva de la guerra convencional, dificultan y
degradan el desarrollo social y económico de los países y regiones con
consecuencias negativas tanto en el plano nacional como internacional.
En este contexto es en el que se desarrolla nuestra política de seguridad y
defensa. Ante él, España considera que la mejor manera de abordar las
cuestiones que afectan a la paz, la seguridad y la estabilidad
internacionales es a través de un sistema de seguridad compartida y de
defensa colectiva, manteniendo a la vez una capacidad defensiva propia.
NECESIDADES
ARMADAS
DE
ADAPTACIÓN
DE
LAS
FUERZAS
En un contexto estratégico que ha evolucionado mucho en los
últimos años, las Fuerzas Armadas han debido adaptarse vigorosamente a
los nuevos cambios. Hoy, cualquier Fuerza occidental necesita tener un
gran espíritu y capacidad expedicionaria y formarse y adiestrarse para
este tipo de conflictos. Así pierden interés las grandes formaciones de
miles de soldados y priman las agrupaciones de fuerzas con gran potencia
de fuego y movilidad, muy adaptadas a misiones concretas y que
requieren mayor especialización: misiones de reconstrucción civil, apoyo
a la población, inteligencia táctica, transporte estratégico, logística,
operaciones
psicológicas,
relaciones
públicas,
enlace
y
telecomunicaciones, interoperatividad con naciones aliadas, etc. Todo
ello ha tenido su influencia en una nueva política de defensa que afecta a
todos los segmentos de nuestras Fuerzas Armadas, acrecentando la
especialización de grupos que antes tenían poco interés o desarrollo
También en el tipo de equipamiento necesario para nuestras Fuerzas
Armadas, que ha debido modernizarse y especializarse para este tipo de
misiones. Un ejemplo claro son los nuevos 4 vehículos blindados antiminas tipo Lince y Antílope que se están incorporando a las misiones
más peligrosas. Pero para poder entender el planteamiento en las
necesidades de nuestras Fuerzas Armadas a la hora de poder realizar una
adaptación que se avenga a las necesidades estratégicas en el marco
internacional, en el que participa España, deberíamos entender y por
supuesto, analizar previamente el papel que han tenido nuestras Fuerzas
46
Armadas en los últimos 30 años. Por ello, deberíamos preguntarnos ¿En
qué momento las Fuerzas Armadas españolas se suman a la defensa de la
estabilidad internacional?. Cuándo en 1975 fallece el general Franco y se
inicia el periodo conocido como “instauración democrática”, se abrió
también una nueva etapa para las fuerzas armadas. Si durante los
cuarenta años anteriores sus misiones habían estado centradas en la
defensa del territorio nacional, además de otras que convendremos en
denominar de “orden interior”, ahora, no sólo debían afrontar la
modernización de sus estructuras sino también la transformación de sus
misiones internas a otras de carácter externo: misiones de paz y ayuda
humanitaria, así como proyección exterior mediante la defensa del orden
internacional con la ruptura del modelo bipolar. Se ha citado el año 1975,
sin embargo, no será hasta el año 1977 que con la promulgación del texto
constitucional actualmente vigente se responda a la pregunta planteada al
inicio del párrafo. Por lo tanto, dos momentos reclaman la ruptura del
punto de inflexión con respecto al pasado histórico, 1988 y 1993. El
primero por ser el momento en el que el Secretario General de Naciones
Unidas realizó la petición formal al gobierno español de participar en una
misión de paz, UNAVEM, y el segundo por la participación en el
conflicto de Bosnia-Herzegovina con un contingente superior a todos los
anteriores en la misión de UNPROFOR. El trabajo desarrollado por las
distintas Agrupaciones se puede incluir en el ámbito de la ayuda
humanitaria. Pero no será hasta la Agrupación Táctica Madrid, cuando
cambie la orientación y se desarrollen misiones de mantenimiento de la
paz, al incrementarse las de interposición y patrulla en las ciudades donde
estaba desplegado el contingente español –Mostar-. Desde esa fecha
hasta el año 2000, por cerrar el siglo XX, más de treinta mil hombres y
mujeres contribuyeron al desarrollo de treinta y nueve misiones –20 de
Naciones Unidas- que se han repartido por cuatro continentes. Tanto la
Directiva de Defensa Nacional 1/96, de 20 de diciembre, que sustituyó a
la 1/92, de 27 de marzo, elaborada por el último gobierno de Felipe
González, como su sustituto elaborada en el año 2000 por el segundo
gobierno de José María Aznar, recogen en sus textos el compromiso de
España para con sus socios en las instituciones de seguridad colectiva, ya
sean europeas como de carácter trasatlántico, y ello sin perder de vista los
retos: plena participación en las organizaciones de defensa occidentales,
mejora en la gestión de los recursos asignados y adaptación de las
estructuras de la organización a los modelos imperantes en Occidente.
Sin embargo, superado el paradigma español de las misiones de paz:
Bosnia, una nueva Directiva, en esta ocasión de la mano del gobierno de
EJE TEMÁTICO I:
47
Rodríguez Zapatero –2004-, vino a marcar una nueva orientación en la
política exterior desarrollada por todos los gobiernos anteriores hasta ese
momento: Desde la transición a la democracia, la política de defensa
española ha venido evolucionando de acuerdo con los cambios en la
situación estratégica internacional, la presencia cada vez mayor de
España en el mundo, el desarrollo de nuestra sociedad y los sucesivos
Gobiernos de la Nación. [...] En el ámbito internacional hacia la
incorporación plena a las organizaciones occidentales de seguridad y
defensa [...] seguridad compartida y defensa colectiva [...] En el ámbito
nacional, [...] utilización más eficaz de todos los instrumentos políticos,
diplomáticos, económicos y sociales para el arreglo pacífico de
controversias [...] multilateralismo eficaz con dos condiciones: decisión
previa de Naciones Unidas u organización multinacional y participación
activa del Parlamento. La presencia de militares españoles en las fuerzas
de misiones de paz ha permitido la consecución de profundizar en la
presencia exterior, experimentar actuaciones hasta ahora no ensayadas,
así como la colaboración entre militares y civiles –ONGs-. Esta última se
ha desarrollado en operaciones de ayuda humanitaria con ocasión de
conflictos bélicos mediante los correspondientes convenios o acuerdos
con los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, Justicia,
Sanidad y Asuntos Sociales. Permitiendo, como indica Valdivieso
Dumont, crear las condiciones necesarias para que las agencias
especializadas y las ONG puedan realizar su misión siendo esta la labor
más importante de las fuerzas en operaciones de paz. De ahí quizás, que
la ventaja de utilizar a las fuerzas armadas en tareas que no le son propias
venga dada en atención a evitar no sólo la duplicidad de recursos, tanto
humanos como materiales, sino además, el disponer de elementos
disciplinados y entrenados, y una vez más Dumont nos viene a recordar
que las operaciones de paz llevadas a cabo por fuerzas militares en el
ámbito internacional, abren nuevos campos de actuación en escenarios
geográficos diversos y suponen un cambio sustancial en la concepción
del empleo de las fuerzas. La presencia exterior no se ciñe a las
operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, sino que de
manera creciente en estos últimos años ha tomado parte en misiones
organizadas por otras instituciones multinacionales: Organización del
Tratado del Atlántico Norte, Unión Europea Occidental, Organización
para la Seguridad y la Cooperación en Europa y Unión Europea, además,
en tareas que han abarcado desde la supervisión de procesos electorales,
desmovilización, desarme y control de alto el fuego, al asesoramiento en
orden público y seguridad, escolta y distribución de ayuda humanitaria,
48
vigilancia de zonas protegidas y organización de campos de refugiados,
como más significadas. El 10 de mayo de 2007 se cerró la última etapa
española en la misión en Bosnia y en su normalización con la marcha de
la última Agrupación –Cádiz- de cuantas han participado en el campo del
mantenimiento de la paz después de quince años de presencia
interrumpida en el territorio. Sin embargo y en atención a las
circunstancias de convivencia, la ausencia de la comunidad internacional
no es total.
La misión desarrollada por la Alianza Atlántica, heredera de la
asignada a Naciones Unidas, será relevada por la Unión Europea quien
desde diciembre de 2004 mantiene su presencia en el marco de la
operación Althea y que una vez asuma plenamente el control con la
salida de los contingentes nacionales se transformará en la EUFOR con
bases en Sarajevo y Mostar. Allí, unos dos mil quinientos militares y
policías pertenecientes a cincuenta y siete países, de los que veintitrés
están integrados en la Alianza Atlántica y veintidós en la Unión Europea,
tiene asignado el cometido de supervisar que las autoridades bosnias
asuman progresivamente el control y la seguridad de su territorio. A la
hora de evaluar la respuesta a la cuestión que planteaba el presente
epígrafe sólo es posible realizarlo mediante el compromiso adquirido por
España con la Comunidad Internacional en materia de asistencia e
intervención al amparo de la resolución de organismos supranacionales y
cuyos datos a continuación se desglosan. Bosnia, en los quince años de
desarrollo han participado 36.500 hombres y mujeres integrados en
treinta y siete Agrupaciones, en unión de Kosovo, Afganistán y Líbano,
han sido las primeras. El Consejo de Ministros dictaminó a lo largo de la
VIII legislatura que la participación de las Fuerzas Armadas españolas en
misiones fuera de territorio nacional tendría un límite de 3.000 efectivos.
A fecha de hoy se encuentran desplegados en operaciones en Líbano, el
mayor número, 1.100, Afganistán 754, Kosovo 612 y BosniaHerzegovina con 329 es la menor. Para contribuir a la gestión de crisis y
ayuda humanitaria autorizó el despliegue de observadores militares en
Kosovo, 2; República Democrática del Congo, 2; Etiopía y Eritrea, 3 y
Chad, 1. Asimismo ha previsto la participación en EUFOR y en la Fuerza
de Respuesta de la Alianza Atlántica –NRF- como apoyo a los refugiados
de Sudán en el Chad mediante la resolución 1778 que garantiza la
asistencia humanitaria en la primera, y en la segunda caso de ser
requerida para operaciones humanitarias, de apoyo a la paz, evacuación
de personal y ayuda a la población en caso de catástrofes.
EJE TEMÁTICO I:
49
LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL
En este contexto cambiante, la política de defensa determina los
objetivos de la defensa nacional y los recursos y acciones necesarias para
obtenerlos. Estos objetivos se definen en la Directiva de Defensa
Nacional, que constituye la base del Planeamiento de la Defensa
Nacional y de la Defensa Militar. La política de seguridad de España se
integra en el contexto internacional a través de su presencia en
organizaciones internacionales como la OTAN, UEO, Unión Europea y
otros. También en su participación en operaciones de paz y su
vinculación a diversos tratados. Entrando a matizar ciertos aspectos
dentro de la Política de Defensa Nacional segundo sobre intereses
nacionales y riesgos para la seguridad (n.1, intereses básicos de seguridad,
n.2 seguridad compartida, n.3 estabilidad regional, principales para
nuestra seguridad, n.5 otros riesgos, n.6 los escenarios de actuación)
aparecen unos planteamientos interesantes y otros algo menos
convincentes como, por ejemplo:
1. La definición de España como nación plenamente soberana, cuando se
ha admitido el proceso de globalización.
2. La enumeración de los intereses vitales para la supervivencia de
España: La soberanía, la independencia, la integridad territorial, el
ordenamiento constitucional, la libertad, la vida y la prosperidad de
los españoles. La enumeración mezcla dos conceptualizaciones, el de
la seguridad estatal -donde está incluida la defensa estatal- y el de la
seguridad humana, cuyo tratamiento no es siempre compatible, pues
el sujeto y los valores a asegurar no son en ocasiones plenamente
concordantes.
3. La enumeración de lo que “también resulta fundamental”, un orden
internacional estable, de paz, seguridad y de respeto a los derechos
humanos. Esta enumeración es algo difusa, aunque, sin duda, la
solidaridad sea un valor importante a defender y promover; si bien
abre el camino para que el documento presente el objetivo de que
España se convierta en un actor más activo en la escena internacional
para asegurar un campo de actuación, para la paz la libertad y la
prosperidad en función de la globalización y su impacto en la
sociedad española. Posteriormente, siguiendo esta línea orientativa,
50
se entra en el objetivo global compartido de contribuir a la estabilidad
y la paz internacionales. La afirmación dimanante de este
razonamiento es que España está dispuesta a involucrarse en los
escenarios en que sea requerida su presencia. Aquí ya surgen varias
cuestiones.¿ De qué manera? ¿Cómo se liga con uno de los intereses
estratégicos definido como la contribución a la proyección de
estabilidad a través de la OTAN y la Unión Europea? ¿Cómo se liga
con otro de los intereses estratégicos definidos como es el
mantenimiento de paz y equilibrio (!) en el Mediterráneo? ¿No queda
entonces vacía su inclusión como otro interés de seguridad? ¿Qué
implicaciones tiene aquella afirmación en la definición de los
intereses globales españoles? ¿La afirmación dimana de una
definición previa de estos intereses o es meramente algo retórico con
un cierto fundamento? Más bien parece que esta definición no existe,
dejándola, se supone, para un momento posterior, aunque
posiblemente hubiera que haberla hecho en paralelo, incluyéndola
como documento anejo. Esta definición considero que es apremiante
hacerla, ante la obsolescencia de los planteamientos tradicionales
españoles, en especial al reafirmarse que España apuesta por una
OTAN ampliada y transformada, con mayores capacidades militares
de actuación y abierta a los nuevos retos globales. Más aún al
incluirse al final de este capítulo un apartado, el n.6, donde, de forma
secante, se tratan de establecer unas prioridades que vienen
determinadas por razones geográficas, históricas, culturales “y de otra
naturaleza” y la actuación excepcional fuera de los escenarios
preferentes españoles, recorte que constituye un acierto incluir y ya
veremos si se podrá mantener. La cuestión será ver hasta dónde llega
esta preferencia y las resistencias posibles ante solicitudes que
vendrán todas o casi todas definidas bajo la cobertura de lucha contra
el terrorismo y la proliferación…El precedente de la presentación del
caso de Irak es grave y la opinión pública no tolerará algo parecido
una segunda vez.
4. Existen problemas conceptuales en el segundo capítulo: ¿El concepto
de estabilidad engloba el concepto de seguridad? No. ¿Por qué se
omite entonces el concepto de seguridad? Esta sustitución es un
defecto general de esta reflexión estratégica, que incluso aparece en
la introducción firmada por el presidente del Gobierno. Más adelante
el capítulo se adentra en la estabilidad regional donde se liga la
seguridad de España a la estabilidad general del área mediterránea.
EJE TEMÁTICO I:
51
¿Cuál es el concepto de estabilidad subyacente? ¿Por qué se da
implícitamente por buena la formulación claramente deficiente del
proceso de Barcelona? Más aún si se acaba ligando la estabilidad a la
importancia geoestratégica de las islas Canarias. En otro orden,
aparece una grave asimetría, la asimetría entre la concepción de la
seguridad nacional unida a la seguridad compartida con el continente
europeo (“intrínseca y primordialmente unida”, n.2) y la mera ligazón
de la seguridad nacional con la estabilidad general del área
mediterránea, n.3. Esto es una notable deficiencia por defecto, ¿acaso
la seguridad del área mediterránea no es en este momento, por su
cercanía y repercusiones, la prioridad española?
5. La visión de la Alianza Atlántica como columna vertebral de la
defensa europea que puede estarse convirtiendo más en un
planteamiento normativo que en una realidad, tras los cambios y las
desnaturalizaciones realizadas en la OTAN por parte estadounidense.
6. La concepción de los riesgos, n.4, y su distinción de amenazas. Una
agresión armada y el terrorismo son claras amenazas porque existe el
factor voluntariedad de hacer daño por parte del actor. No se puede
decir lo mismo de los daños producidos por los cambios o desastres
medioambientales, salvo que reunifiquemos, humanicemos o
“estabilicemos” el medio ambiente. Por eso hablamos de riesgos o
desafíos medioambientales, donde existe la probabilidad de que se
produzca un daño. El documento mezcla riesgos y amenazas con
poca propiedad. No sólo el terrorismo es un “riesgo”, también es una
“amenaza”, o la proliferación de armas de destrucción masiva y de
sus vectores son una “amenaza”, como si las meras capacidades —
asunto ciertamente muy socorrido- pudieran considerarse por se
amenazantes. Nadie va a poner en duda la importancia de la
proliferación de armas de destrucción masiva, pero su caracterización
requiere algo más de sofisticación .El número de estados con estas
capacidades no es desdeñable ¿Qué habría de decirse de Pakistán, la
India, o Israel? ¿Qué habría que decir de los múltiples estados que
tienen otros tipos de armas de destrucción masiva? ¿Podrían las
capacidades de Estados Unidos quedar fuera de esta percepción? Si
esto fuera sí ¿por qué no se incide con decisión en la imperiosa
necesidad de la observancia —también por las grandes potencias—,
52
la estructuración definitiva y la ratificación de los tratados y
regímenes de no-proliferación?
7. La lista, afortunadamente, recoge el riesgo que supone la
concentración geográfica de las rutas comerciales y energéticas en el
estrecho de Gibraltar y la limitación al ejercicio de soberanía que
supone la presencia colonial británica en Gibraltar. Y también recoge
las ciudades españolas de Ceuta, Melilla, y las islas y peñones del
norte de Africa, contribuyendo así a aliviar un relativo desamparo
mantenido durante no pocos años, constituyendo, con ello, también
un factor de protección.
8. En el apartado de otros riesgos que se recogen en el n.5, se enumeran
los efectos negativos de la globalización, los ataques y agresiones al
medio ambiente, los movimientos migratorios extraordinarios y no
controlados y los ataques cibernéticos. Este apartado se nos antoja
insuficiente. Nada se dice de los tráficos ilícitos y las mafias
transnacionales de todo tipo, que afectan y afectarán la seguridad
española de forma importantísima. Esta amenaza, que no puede
devaluarse como riesgo, no aparece en el planteamiento general, pero
curiosamente sí aparece en el documento anejo B sobre riesgos y
escenarios para la seguridad y defensa, y con un tratamiento bastante
aceptable. La supresión denota una falta de sensibilidad manifiesta,
reduciéndole en la práctica a mero bricolaje. También resulta
insuficiente el tratamiento de los desafíos y riesgos medioambientales.
La cuestión del calentamiento global, el cambio climático, las
predicciones sobre cambio climático, escasez de agua y
desertificación en la zona mediterránea son tan alarmantes en el
medio y largo plazo que muchos de los riesgos principales recogidos
pueden palidecer ante lo que se avecina y las gravísimas
consecuencias para España y sus aliados europeos. Si estos asuntos
están a la vuelta de la esquina ¿cómo se podrá empezar ya a actuar
con políticas de prevención de conflictos, adaptación, mitigación,
conservación y reducción de riesgos si no se lanza ya un mensaje de
alerta temprana? Este desafío puede ser de tal magnitud, con unas
implicaciones tan importantes para, entre otros, las fuerzas armadas
españolas, que constituye un fallo de gran calibre el no haberle
recogido. Por otra parte, el remedio para hacer frente a posibles
riesgos no puede ser tan genérico como el que se presenta: “medidas
básicas tendentes a impedir sorpresas catastróficas” ¿cómo se hace
EJE TEMÁTICO I:
53
operativa esta afirmación? ¿en qué consiste una defensa
suficientemente robusta, flexible y adaptable para hacer frente a los
posibles y probables desafíos a corto y medio plazo? La flexibilidad
de las maquinarias militares tiene también sus límites y vendrá
determinada por las prioridades que se establezcan ante los distintos
riesgos y amenazas, que son de naturaleza diferente. Es, no obstante,
significativo que se considere que se necesita disponer de unas
fuerzas armadas abiertas al cambio, en el cual podamos establecer un
marco de seguridad acorde con las necesidades que necesita España y
por supuesto a sus Fuerzas Armadas
EL NUEVO ROSTRO DE LA GUERRA: LOS
CONFLICTOS HÍBRIDOS
GUILLEM COLOM PIELLA
INTRODUCCIÓN
Entre los muchos conceptos barajados hoy en día por la
comunidad de defensa internacional para definir las “nuevas guerras” del
siglo XXI – conflictos de cuarta o quinta generación, de tres bloques, sin
restricciones, complejo-irregulares o asimétricos – se halla la amenaza
híbrida (Hybrid Threat).
Definido originalmente en el año 2002 para advertir de las tácticas
empleadas por la insurgencia chechena contra el ejército ruso 1 , este
concepto fue empleado por primera vez de forma oficial en la Estrategia
Nacional de Defensa estadounidense de 2005 para explicar la
combinación de dos o más amenazas de tipo tradicional, irregular,
catastrófico o disruptivo2. Sin embargo, no fue hasta la campaña israelí
contra Hezbolah de 20063 y la publicación del popular ensayo de Frank
G. Hoffman El conflicto en el siglo XXI: el advenimiento de la guerra
híbrida4 un año después, cuando esta idea se convirtió en uno de los ejes
que articulan el debate académico, militar y político sobre la
transformación de la guerra. A fecha de hoy y junto con la guerra
1
2
3
4
J. Willian Nemeth, Future War and Chechnya: a Case for Hybrid Warfare, Monterrey,
Naval Postgraduate School, 2002
Department of Defense, National Defense Strategy, Washington DC, U.S. Government
Printing Office, 2005
Anthony Cordesman, Lessons of the 2006 Israeli-Hezbollah War, Washington DC,
Center for Strategic and International Studies, 2007
Frank G, Hoffman, Conflict in the 21st Century: the Rise of Hybrid Wars, Arlington,
Potomac Institute for Policy Studies, 2007
56
irregular, las estrategias híbridas no sólo han sido identificadas por
muchos países de nuestro entorno como una peligrosa amenaza que se
cierne sobre unas fuerzas armadas todavía ancladas en la Guerra Fría y
orientadas, organizadas, adiestradas y equipadas para el combate
convencional contra adversarios simétricos; sino que también está siendo
empleada por Estados Unidos y la Alianza Atlántica para guiar sus
procesos de transformación militar.
La presente ponencia tiene por objeto presentar el concepto de
amenaza híbrida, estudiar su configuración, identificar sus características
básicas y evaluar sus efectos sobre la conducción de las operaciones
militares presentes y futuras.
EL CONFLICTO EN EL MUNDO ACTUAL
La amenaza híbrida constituye el más reciente de una larga serie
de conceptos – conflictos de cuarta o quinta generación, de tres bloques,
sin restricciones, complejo-irregulares o asimétricos, por poner algunos
ejemplos – empleados por la comunidad de defensa internacional para
definir las denominadas “nuevas guerras” del siglo XXI5. Estos conflictos
característicos del mundo globalizado y entre los que se citan los
Balcanes, Chechenia, Afganistán, Iraq o el Líbano como ejemplos más
significativos, son presentados por los estudiosos en asuntos militares
como novedosos tanto por los actores involucrados (Estados, grupos
guerrilleros y terroristas o contratistas militares privados), como por los
medios utilizados (armamento sencillo y asequible utilizado de forma
novedosa, sistemas muy sofisticados o tecnologías de uso dual), las
tácticas empleadas (acciones convencionales limitadas, terrorismo,
insurgencia u operaciones de información) o los escenarios elegidos
(zonas urbanas y densamente pobladas)6. Estas características hacen que
las “nuevas guerras” del siglo XXI sean formalmente muy distintas de los
conflictos más representativos de la Era Moderna y Contemporánea,
donde unos ejércitos regulares pertenecientes a un Estado-nación
5
6
Véanse, por ejemplo, las conocidas obras de Mary Kaldor (Las Nuevas Guerras:
violencia organizada en la Era Global, Barcelona, Tusquets, 2001) o de Martin Van
Creveld (The Transformation of War, Nueva York, The Free Press, 1991)
Una feroz crítica a la pretendida originalidad de estos conflictos puede hallarse en Pedro
Fatjó y Guillem Colom, “La guerra asimétrica: olvidando la Historia”, en De CUETO,
Carlos (coord.), Los desafíos de las Fuerzas Armadas en el Siglo XXI, Granada,
Comares, 2008, pgs. 65-74
EJE TEMÁTICO I:
57
combatían de manera convencional y simétrica en frentes claramente
definidos, con medios tecnológicamente avanzados y sometidos a los
usos y costumbres de la guerra.
Por muy paradójico que pueda parecer, aunque las formas de
lucha no-convencional, asimétrica o irregular constituyen el
complemento natural a la guerra convencional, simétrica o regular y
conforman una parte integrante y persistente de la Historia de la Guerra
desde la antigüedad clásica (con ejemplos que comprenden desde la
revuelta macabea contra el imperio Seleúcida a la derrota de las legiones
romanas de Varo a manos de los pueblos germanos)7; eran muy pocos los
estrategas occidentales que en la pasada década sospechaban que estos
modos de combatir a priori tan arcaicos, simples y basados en el empleo
de todos los medios posibles para explotar las vulnerabilidades de
adversarios más poderosos se convertirían en uno de los principales
problemas a los que deberían enfrentarse las fuerzas armadas de las
naciones avanzadas. Todos estaban convencidos de que sus poderosos
ejércitos recién salidos de la Guerra Fría mantendrían y ampliarían su
supremacía militar en el nuevo entorno estratégico realizando pequeños
cambios cosméticos y sumándose a la Revolución en los Asuntos
Militares que debía transformar el arte de la guerra8.
Sin embargo, y como ha sucedido infinitas veces a lo largo de la
Historia, ante este escenario marcado por la supremacía militar de los
ejércitos regulares avanzados, los oponentes – los paramilitares albanokosovares contra Serbia y ésta contra la Alianza Atlántica, las guerrillas
chechenas contra Rusia, las milicias de Hamas y Hezbolah contra Israel,
los insurgentes talibanes, la resistencia iraquí y el Ejército Popular de
Liberación chino contra Estados Unidos9 o la organización terrorista Al-
7
8
9
Jacques Braud, La guerre asymétrique ou la défaite du vainqueur, Mónaco, Ed. La
Rocher, 2003
Guillem Golom, Entre Ares y Atenea: el debate sobre la Revolución en los Asuntos
Militares, Madrid, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, 2008
Dos oficiales del ejército popular chino sugirieron que, ante la imposibilidad de combatir
contra Estados Unidos en el plano convencional, podría recurrirse a una guerra sin
restricciones (guerre hors limites) que combinara las acciones convencionales con el uso
de armamento de destrucción masiva, actos terroristas indiscriminados, ciberguerra,
ataques contra los flujos financieros y las redes de información y comunicaciones,
manipulación de las opiniones públicas o guerra legal para anular la supremacía militar
58
Qaeda contra todos los regímenes apóstatas del planeta – se han visto
obligados a adaptarse y plantear respuestas, algunas de ellas ciertamente
muy imaginativas, que mitiguen esta superioridad y exploten las
vulnerabilidades políticas, sociales, jurídicas, morales, económicas,
demográficas o militares de estos adversarios imposibles de batir en el
terreno convencional.
Y es que mientras nuestros oponentes hacen gala de un realismo
extremo y no ponen límites a sus acciones; nuestras sociedades –
posmodernas y posmaterialistas 10 – no sólo son bastante reacias a
emplear la fuerza como elemento de política exterior, sino que presentan
importantes debilidades (entre las que pueden citarse la volubilidad de la
opinión pública doméstica y presión de la comunidad internacional; el
pánico a las bajas propias y el temor a los daños colaterales; el
sometimiento a unos usos y costumbres de la guerra restrictivos y
anacrónicos; la ansiedad por los costes políticos y efectos electorales de
las operaciones; la exigencia de limitar su alcance, impacto y duración; la
necesidad de emplear la fuerza de manera limitada y restrictiva o la
incapacidad de implementar estrategias integrales a largo plazo) que
pueden ser explotadas por nuestros adversarios para lograr sus fines
políticos.
En un primer momento, para definir este nuevo estilo de combatir
se barajaron los términos de guerra irregular (a muy grandes rasgos
contraria a los usos y costumbres de la guerra)11 y de guerra asimétrica
10
11
norteamericana en un hipotético conflicto entre ambas potencias (Quiao Liang y Wang
Xiangsui, La guerre hors limites, Paris, Rivages, 2004).
Mientras la posmodernidad presenta un cuestionamiento de la realidad; una nueva
organización social basada en la sociedad del consumo y una nueva concepción de la
Historia y de la identidad narcisita, hedonista e individualista (LYON, David,
Postmodernidad, Madrid, Alianza Editorial, 1994, pgs. 13-30); el auge del
posmaterialismo se produce con la ascensión de nuevos valores que, como la calidad de
vida, el pacifismo o el ecologismo, tienen importantes efectos en el electorado de los
países avanzados Ronald Inglehart, El cambio cultural en las sociedades industriales
avanzadas, Madrid, Siglo XXI, 1991
Aunque los términos de “fuerza regular” y “fuerza irregular” son conceptos de uso
común en el Derecho Internacional Humanitario, la definición más detallada de guerra
irregular es la siguiente:“A violent struggle among state and non-state actors for
legitimacy and influence over the relevant populations. IW favors indirect and
asymmetric a pgs. roaches, though it may employ the full range of military and other
capabilities, in order to erode an adversary’s power, influence, and will.” (Department
EJE TEMÁTICO I:
59
(orientada a explotar las vulnerabilidades de las fuerzas
convencionales) 12 . Sin embargo, pronto se hizo patente que estos
conceptos no lograban captar la complejidad, naturaleza e implicaciones
de estas modalidades de lucha empleadas por el Ejército de Liberación
Kosovar en los Balcanes, las guerrillas de Shamil Basayev en Chechenia
o las milicias de Hezbolah en el Líbano y que aunaban el uso de métodos
característicos de la guerra irregular (insurgencia, terrorismo, agitación,
propaganda o emboscadas) con acciones convencionales limitadas de
enorme eficacia; que reunían el armamento más sencillo con algunos de
los más avanzados sistemas de armas y sofisticados sistemas de mando,
control y comunicaciones (C3); que gozaban de una organización más
sólida, cohesionada y con mayores ambiciones políticas que los grupos
insurgentes tradicionales y cuyas estrechas relaciones con el crimen
organizado internacional no sólo les garantizaban unas fuentes de
financiación impensables años atrás sino también el libre acceso a
cualquier tipo de bienes y servicios.
La complejidad y heterogeneidad de estos conflictos animó a
muchos analistas de defensa a proponer varias alternativas a los
conceptos de guerra asimétrica y guerra irregular (de cuarta o quinta
generación, de tres bloques, sin restricciones, complejo-adaptativa,
complejo-irregular, compuesta o multidimensional, por poner los
ejemplos más representativos); de los cuales la guerra complejo-irregular
(Complex-Irregular Warfare) y la guerra compuesta (Compound War)
constituyen los antecedentes directos de la amenaza híbrida.
Y es que mientras el concepto de guerra complejo-irregular fue
acuñado por Frank G. Hoffman – promotor y máximo defensor de la
amenaza híbrida – para definir este nuevo estilo de lucha irregular más
12
of Defense, Irregular Warfare Joint Operating Concept, Washington DC, U.S.
Government Printing Office, 2007, pg. 6
Puede que la definición más completa de guerra asimétrica sea la siguiente: “Asymmetric
a pgs. roaches are attempts to circumvent or undermine U.S. strengths while exploiting
U.S. weaknesses using methods that differ significantly from the United States’ expected
method of operations. Asymmetric a pgs. roaches generally seek a major psychological
impact […] require an a pgs. reciation of an o pgs. onent’s vulnerabilities, often employ
innovative, nontraditional tactics, weapons, or technologies, and can be a pgs. lied at all
levels of warfare – strategic, operational, and tactical – and across the spectrum of
military operations.” (Joint Chiefs of Staff, Joint Strategy Review 1999, Washington
DC, U.S. Government Printing Office, 1999, pg. 2)
60
compleja, heterogénea, multiforme, globalizada, potencialmente
peligrosa y orientada a explotar las vulnerabilidades inherentes de las
sociedades avanzadas 13 ; el de guerra compuesta fue definido por el
profesor Thomas M. Huber para definir el empleo simultáneo, bajo un
mismo mando y dirección estratégica y con una cierta coordinación
táctica y operacional, de fuerzas regulares e irregulares14. De esta forma,
mientras el elemento irregular emplea tácticas de guerrilla para obligar al
oponente a dispersar sus fuerzas, el componente regular combate de
forma convencional y obliga al adversario a concentrarlas. Es
precisamente este juego entre concentración y dispersión el elemento
definidor de la guerra compuesta, un estilo de lucha empleado en
numerosas ocasiones a lo largo de la Historia (se citan como ejemplos
más notables la Guerra de Independencia española, la Guerra de Secesión
americana, la Guerra anglo-irlandesa, la Guerra Civil china, la Guerra de
Vietnam o la de Afganistán) para reducir la efectividad de los ejércitos
regulares en el campo de batalla.
Ambas ideas – una guerra irregular de creciente complejidad,
magnitud, alcance y peligrosidad junto con una nueva concepción
operativa fundamentada en el empleo integrado de fuerzas regulares e
irregulares – sentaron las bases de la amenaza híbrida, definida por sus
valedores como una sofisticada forma de lucha característica de la Era de
la Información que, basada en las posibilidades que brinda la
globalización y el libre acceso a las nuevas tecnologías avanzadas, se
distingue por la combinación, en todos los niveles y fases de la
operación, de acciones convencionales e irregulares o asimétricas,
mezcladas éstas últimas con actos terroristas, propaganda y conexiones
con el crimen organizado15.
EL CONCEPTO DE AMENAZA HÍBRIDA
A pesar de las muchas controversias que este concepto está
generando entre una comunidad de defensa internacional que pretende
13
14
15
Frank G Hoffman., “Complex-Irregular Warfare: the Next Revolution in Military
Affairs”, Orbis Vol. 50 Nº 3 (Verano 2006), pgs. 395-411
Thomas M Huber. (ed.), Compound Warfare: That Fatal Knot, Fort Leavenworth, U.S.
Army Command and General Staff College Press, 1996
James N Mattis. y Frank G Hoffman, “Future Warfare: The Rise of Hybrid Warfare,”
U.S. Naval Institute Proceedings, Vol. 132 Nº 11 (Noviembre 2005), pgs. 30-32
EJE TEMÁTICO I:
61
desacreditar la Guerra Híbrida cuestionando su originalidad, acentuando
sus limitaciones, negando su validez analítica o proclamando que esta
idea no es más que una lógica evolución de la guerra irregular
tradicional; lo cierto es que a pesar de sus manifiestas carencias la
amenaza híbrida ha logrado hacerse un hueco entre la jerga especializada
porque no sólo muestra la enorme complejidad de los conflictos actuales
y la creciente difuminación de la frontera entre lo regular e irregular, sino
también porque ilustra a las élites militares y políticas de los países de
nuestro entorno sobre la necesidad de superar el paradigma militar de la
Guerra Fría y favorecer un proceso de transformación que dote a sus
fuerzas armadas de las capacidades requeridas para que éstas puedan
enfrentarse a cualquier adversario, en cualquier ambiente y en toda la
gama de las operaciones.
En este sentido, una estrategia híbrida se caracteriza por la plena
integración en tiempo y espacio de procedimientos típicamente
convencionales con tácticas propias de la guerra irregular (desde las
clásicas emboscadas o acciones de propaganda, agitación e insurgencia
hasta sofisticadas actividades de guerra informativa, guerra legal
(lawfare)16 o ciberguerra), mezcladas éstas últimas con actos terroristas y
conexiones con el crimen organizado para la obtención de fondos y la
provisión de apoyos y asistencia de todo tipo.
Aunque, como muy bien indican los detractores del concepto, la
combinación de tácticas convencionales con acciones irregulares no es en
absoluto novedosa (existen ejemplos de conflicto compuesto tan dispares
como nuestra Guerra de Independencia, donde la derrota del ejército
regular abrió las puertas a la campaña guerrillera o la Guerra Civil china,
donde las guerrillas de Mao Zedong se aglutinaron en un ejército regular
cuando el balance de fuerzas les fue favorable); lo que define la amenaza
híbrida es tanto la naturaleza y organización del combatiente como su
capacidad para emplear de forma simultánea y con una eficacia
sorprendente procedimientos convencionales, irregulares o acciones
16
A grandes rasgos, el concepto de lawfare define la interpretación interesada y/o la
explotación de las lagunas existentes en la jurisprudencia internacional para erosionar la
legitimidad de uno de los actores en conflicto.
62
terroristas para explotar cualquier posible ventaja táctica que se
presente17.
A este rasgo distintivo de la amenaza híbrida se le suman otras
importantes características como son el empleo de armamento
tecnológicamente avanzado (sistemas no-tripulados, proyectiles guiados
o sistemas de posicionamiento global) 18 ; la eficaz explotación de la
dimensión propagandística e informativa para difundir su mensaje
político y erosionar las opiniones públicas de sus oponentes 19 ; su
organización interna flexible, adaptable y articulada en red 20 ; su
indefinición normativa y total desprecio a los usos y costumbres de la
guerra o el eficaz empleo de todos los medios que estén a su disposición
para infligir el máximo daño a su adversario.
Este conjunto de características permiten concluir que la amenaza
híbrida es un producto de la globalización y constituye la reacción natural
al estilo de guerra propio de las sociedades avanzadas. Y es que la libre
circulación de personas, capitales e ideas no sólo otorga a cualquier actor
unas posibilidades de financiación ilícitas impensables décadas atrás –
muchas organizaciones criminales se han diversificado y sus negocios
abarcan desde actividades legales a todo tipo de operaciones ilegales,
como tráfico de armas, personas, drogas u órganos 21 – sino también
posibilita el acceso a sofisticadas tecnologías (sistemas de
posicionamiento global, imágenes por satélite, comunicaciones
avanzadas o una amplia panoplia de armamento avanzado) anteriormente
reservadas a los Estados más poderosos. Y los adversarios híbridos
emplean estos sistemas militares o de uso dual de manera convencional o
con gran imaginación para explotar las lagunas y limitaciones del estilo
occidentalizado de combatir, fundamentado en la supremacía tecnológica,
organizativa, doctrinal y táctica de sus ejércitos para lograr victorias
17
18
19
20
21
Frank G Hoffman, “Hybrid vs. Compound War: the Janus Choice, defining today’s
multifaceted conflict”, Armed Forces Journal International Vol. 146 Nº 8 (Octubre
2009), pgs. 6-12.
Russell W Glen, “Thoughts on Hybrid Conflict”, Small Wars Journal Vol. 5 Nº 3
(Marzo 2009), s.n.
McCuen; John J., “Hybrid Wars”, Military Review Nº 83 (Marzo-Abril 2008), pgs. 107113.
David Killcullen, The Accidental Guerrilla: Fighting Small Wars in the Midst of a Big
One, Nueva York, Oxford University Press, 2009
Moisés Naim, Ilícito: cómo el contrabando, los narcotraficantes y la piratería desafían
la economía global, Madrid, Debate, 2006
EJE TEMÁTICO I:
63
rápidas, decisivas, contundentes y sin apenas daños colaterales22. De esta
manera, ante la imposibilidad de concentrar una fuerza convencional
capaz de medirse con los ejércitos occidentales, se dispersa a la vez que
hostiga al adversario regular con ataques limitados, emboscadas y actos
terroristas. Y ante la dificultad de atacar en grupo, lo hace en solitario o
en pequeñas unidades a modo de enjambres23. Y ante la incapacidad de
batir el enemigo en terreno abierto, lo hace en pueblos y ciudades,
junglas o montañas. Y ante la dificultad de dominar el territorio, se
confunde con la población buscando la seguridad, el alimento y la
cobertura que ésta le proporciona. Y, ante la dificultad por concentrar
potencia de fuego y precisión de manera permanente, intenta utilizarla en
sitios y momentos concretos contra unidades dispersas, actuando ajeno a
los usos y costumbres de la guerra y aspirando a que sus acciones tengan
los mayores efectos estratégicos posibles24.
Resumiendo, la Guerra Híbrida no sólo constituye una respuesta
lógica y necesaria al paradigma militar característico de las sociedades
avanzadas; sino que está destinado a convertirse – tal y como hemos
podido contemplar en Afganistán, Iraq o el Líbano – en la principal
amenaza a la que deberán enfrentarse nuestras fuerzas armadas cuando
intervengan en el exterior.
CONCLUSIONES
A pesar de las enormes polémicas que suscita entre la comunidad
de expertos, la amenaza híbrida – un concepto que presenta algunas
lagunas al hallarse todavía en plena configuración teórica – no sólo ha
logrado situarse en el epicentro de los debates acerca de la
transformación de la guerra y las nuevas insurgencias o alzarse como uno
de los mayores retos que se ciernen sobre nuestros ejércitos; sino que su
neutralización constituye uno de los máximos hitos de los procesos de
planeamiento de la defensa estadounidense, británico, francés, israelí o
aliado.
22
23
24
Colin S Gray, Irregular Enemies and the Essence of Strategy: Can the American Way of
War Adapt?, Carlisle Barracks, U.S. Army Strategic Studies Institute, 2006
John Arquilla y David Rondfeldt, Swarming & the Future of Conflict, Santa Monica,
RAND Corporation – National Defense Research Institute, 2000
José L Calvo, “La evolución de las insurgencias y el concepto de guerra híbrida”, Revista
Ejército Nº 822 (Octubre 2009), pgs. 6-13
64
Hasta la fecha se han propuesto varias iniciativas para
contrarrestar la amenaza híbrida (un enfoque integral que permita
afrontar con una amplia gama de herramientas las raíces del problema;
una nueva doctrina contrainsurgencia que impida el apoyo de la
población local al adversario híbrido; un estilo de lucha que permita a la
fuerza conjunta operar dispersa en todo el espectro operativo o un nuevo
combatiente híbrido capaz de luchar en los pantanosos conflictos
posmodernos)…esperemos que la combinación de todas ellas permita a
nuestros ejércitos derrotar esta peligrosa amenaza que se cierne sobre
nuestras sociedades.
EL DESARROLLO DE LAS FUERZAS DE
SEGURIDAD AUTÓCTONAS EN LAS
OPERACIONES DE ESTABILIZACIÓN.
EL CASO AFGANO
RAMÓN ARMADA VÁZQUEZ
La presente comunicación tiene por objeto analizar los modelos
de preparación y acompañamiento de las fuerzas de seguridad afganas en
operaciones, extrayendo ventajas e inconvenientes del sistema de equipos
de mentores y unidades asociadas sobre el nuevo modelo basado en
unidades asociadas incrustadas en las unidades afganas.
Mantiene la tesis de que el nuevo modelo busca economía de
fuerzas ante el incremento de fuerzas afganas y, en la práctica, no
contribuye necesariamente a la mejora de la calidad de la preparación.
Se considera procedente por la creciente implicación nacional en
la estabilidad de Afganistán y especialmente por la reciente aprobación
en el Congreso de los Diputados1 del incremento de equipos de mentores
y unidades que contribuyan a la “afganización” mediante el desarrollo de
las fuerzas de seguridad afganas.
1
El 18 de Febrero 2010, el Congreso de los Diputados aprobó un despliegue adicional de
efectivos en la Operación ISAF en Afganistán compuesto por tres Equipos Operativos de
Asesoramiento y Enlace (OMLTs), unidad de maniobra, protección y apoyo logístico, y
un contingente de refuerzo a los Cuarteles Generales de ISAF. La entidad total de este
contingente no podrá superar los 511 efectivos. Asimismo, se contempla el envío de
personal de la Guardia Civil dedicado a la formación e instrucción de las fuerzas de
policía afganas, incluyendo la organización en su caso de un Equipo Policial Operativo
de Asesoramiento y Enlace (POMLT). La entidad de este contingente no podrá superar
los cuarenta efectivos. Más información http://www.la-moncloa.es/ConsejodeMinistros/
Referencias/_2010/ refc20100212.htm#Afganistán
66
INTRODUCCIÓN
El desarrollo de las Fuerzas de Seguridad autóctonas forma parte
del nuevo concepto “capacity building” y suele ser necesario en la mayor
parte de las operaciones de estabilización. Nadie discute, dentro de la
comunidad internacional, la necesidad de que el Gobierno Islámico de la
República de Afganistán (GIRoA) asuma cuanto antes su responsabilidad
en las funciones de gobierno. Una de esas funciones es la seguridad. En
la Conferencia de Londres de 2010 se establecen medidas para asegurar y
acelerar ese traspaso: el apoyo al incremento de fuerzas de seguridad
afganas y el inicio de un programa de traspaso, provincia a provincia, a
medida que se formen y desplieguen dichas fuerzas 2 . Aunque en la
reunión de abril 2010 de Ministros de Asuntos Exteriores de los
miembros de la OTAN y de ISAF se declaró que el proceso de transición
no estaría condicionado por ningún calendario3, el tiempo es oro para la
comunidad internacional y nadie duda de las presiones políticas para
acelerar el proceso de desarrollo de la seguridad afgana al máximo.
La OTAN, a través de ISAF, se propone desarrollar las Fuerzas
Nacionales Afganas de Seguridad (ANSF) para que asuman en el
liderazgo de la seguridad y defensa del país. Es parte de la estrategia de
transición de la Alianza y para ello prevé un refuerzo de sus capacidades
de adiestramiento4. Prueba de ello es que el esfuerzo estratégico principal
del Comandante de ISAF es la NTM-A5.
2
3
4
5
Paloma González del Miño y José Miguel Calvillo Cisneros, “La Conferencia de
Londres para Afganistán: un nuevo impulso a un Estado frágil mediante una agenda
multidimensional”, ARI 41/2010, Real Instituto Elcano, Marzo 2010.
www.realinstitutoelcano.org
En dicha reunión se refuerza el acuerdo de ayuda al Gobierno Afgano para que asuma la
responsabilidad en el ejercicio de su soberanía. El proceso de transición se hará de forma
progresiva y cuando las condiciones lo permitan, es decir no estará condicionado por un
calendario. Ver noticia de prensa “NATO agrees roadmap for transition to Afghan
lead”, 23 abril 2010.
http://www.nato.int/cps/en/SID-E36E2080-F27B7484/natolive/news_62858.htm?
En la Cumbre de Estrasburgo de 2009, la OTAN se compromete a realizar un mayor
esfuerzo en el desarrollo de las Fuerzas de Seguridad Afganas.
Ver Presentación Comandante del NTM-A al Secretario General OTAN, 30 marzo 2010,
http://ntm-a.com/documents/other/Speech-to-NATO-3-03-2010-v12-as-delivered.pdf
EJE TEMÁTICO I:
67
Según la página oficial de la OTAN6, dicha transición “requerirá
una aceleración en la expansión del Ejército Nacional Afgano (ANA) y
una nueva aproximación en la “mentorización” que asegure el incremento
de efectividad sin que suponga un intercambio de calidad por cantidad”.
Este nuevo concepto es el “Embedded Partnering”.
DESARROLLO DE LAS ANSF
En abril 2010, el ANA tiene un total de 112.779 efectivos y la
Policía Nacional Afgana (ANP) unos 102.995. Sin embargo, dichas
fuerzas continúan siendo insuficientes para poder asumir sus
responsabilidades en el conjunto del país. Los planes de incremento
prevén alcanzar un total de 171.600 militares y 134.000 policías en
octubre de 2011 7 . El Departamento de Defensa Norteamericano
reconocía en sus informes 8 los retos en generación y preparación del
nuevo incremento debido a la falta de capacidad de liderazgo en los
cuadros de mando de las ANSF, a las carencias de equipo fundamental
(comunicaciones, morteros, ingenieros y artillería), a la insuficiencia de
establecimientos para el adiestramiento, a la limitada capacidad de
construcción de bases e instalaciones para las ANSF, a la limitada
capacidad logística para el cumplimiento de los requerimientos
operativos de las ANSF y a la falta de tiempo para preparar líderes con la
necesaria formación ética y competencia. Pedía, por tanto, un mayor
esfuerzo norteamericano y de la comunidad internacional en financiación,
medios humanos, material, instalaciones y tiempo.
Para entender la diferente situación actual de policía y ejército hay
que remontarse al origen de su desarrollo. A principios de 2002 y dentro
de las responsabilidades de los distintos países donantes, EEUU asumió
el apoyo al Gobierno de Afganistán en el desarrollo del Ejército afgano y
Alemania en el de la Policía.
6
7
8
PDDP and MSMOC, op.cit.
Incremento aprobado el 20 de enero 2010 en la Joint Coordination and Monitoring Board
(JCMB) y ha sido respaldado por la comunidad internacional en la Conferencia de
Londres de 2010. Ver Comunicado Conferencia de Londres.
http://afghanistan.hmg.go.uk/en/conference/
Departamento de Defensa US, “Report on the Assessment of US and Coalition Plans to
Train, Equip, and Field the Afghan National Security Forces”, Informe nº SPO-2009007, 30 Septiembre 2009. pg. ii. http://www.dodig.mil
68
Respecto al Ejército, ni dicho desarrollo ni la guerra en
Afganistán fueron inicialmente una prioridad norteamericana 9 , así lo
demuestran los fondos dedicados a ambos 10 . Esto dio lugar a que su
equipamiento fuera considerado “demasiado escaso, equivocado y
tardío”11. Además desde el principio no se generaron todos los equipos de
mentores que se necesitaban y muchos de los generados tenían carencias
de personal tanto en número como en cualificación12 . Estados Unidos
solicitó a los aliados que contribuyeran con equipos de mentores (OMLT).
Aún con esto, nunca se han cubierto los equipos necesarios para atender a
todas las Unidades afganas. En la actualidad, según el Secretario General
de la OTAN, se necesitan unos 450 mentores para el ejército y la
policía13.
9
10
11
12
13
“Irónicamente, Estados Unidos ha sido incluso más lento en buscar el desarrollo de las
Fuerzas de Seguridad afganas que en darse cuenta de la importancia de la creación de
fuerzas Iraquíes efectivas.” Anthony Cordesman, “Winning in Afghanistan. Creating
effective Afghan Security Forces”, Center for Strategic and International Studies, pg. 43.
May 2009. www.csis.org
“No real effort was made to fund the war in FY2002 and FY2003 ($1 billion per year).
They only rose to $2.5 billion in FY2004 and remained under $4 billion a year in
FY2005 and FY2006. As result, every aspect of the war was underfunded. Aid spending
suddenly leaped to $10 billion in FY 2007, only to drop back to $6.0 billion in FY2008
and $2.9 billion in FY2009. … Aid to the ANA has been inconsistente and low. Total
U.S. aid funding for the ANA and ANP was $110 million in FY 2002, $361 million in
FY 2003, $879 million in FY2004, $986 million in FY2005, and $1,954 million in
FY2006. It then leaped to $7,937 million in FY2007, to drop back to $2,745 million in
FY2008 and $2,000 million in FY2009.” Departamento de Defensa US, Progress
Toward Security and Stability in Afghanistan, Report to Congress in accordance with the
2008 National Defense authorization Act (Section 120, Public Law 120-181), January
2009, pág. 90.
Anthony Cordesman, op.cit., pg. 82.
“Because the US effort to build the ANSF has been ‘an economy of force’ operation, and,
consequently, has not been adequately resourced with the a pgs. ropriate number and
skill sets of personnel, progress in creating the ANA and ANP has been less expeditious
than it potentially could have been. Failure to provide the personnel resources the ANSF
train and equip mission requires has delayed and will continue to delay building the
sustainable capability of the ANSF to successfully fight this war, and, unless addressed,
will prolong the duration of U.S. and Coalition/ISAF security responsibilities in
Afghanistan.” Departamento de Defensa US, “Report on the Assessment of US…, op.cit.,
pg. 37.
El 19 de abril, el Secretario General, Anders Fogh Rasmussen, dentro del programa de la
reunión informal de Ministros de Asuntos Exteriores de Tallin (Estonia) del 22 y 23
April, informó de la carencia de 450 mentores y de la necesidad de que fueran cubiertos.
Ver “Foreing Ministers to discuss Afghanistan and NATO’s future in Tallin”.
http://www.nato.int/
EJE TEMÁTICO I:
69
EEUU lidera el programa de equipamiento y adiestramiento del
ANA a través del CSTC-A, las unidades afganas se adiestran en el Centro
de adiestramiento de Kabul. ISAF contribuye al desarrollo de su
operatividad mediante el despliegue de OMLT,s que al igual que los
ETT,s norteamericanos son asignados a Unidades o Cuarteles Generales
afganos. Los equipos de mentores les asesoran en su adiestramiento y en
operaciones, y sirven de enlace con las unidades de ISAF o de la
coalición con las que operan. Sin embargo, sólo el 54% de las
operaciones en curso son lideradas por el ANA14.
La comunidad internacional contribuye económicamente en el
desarrollo del Ejército de dos formas distintas, mediante donaciones15 de
equipo y contribuyendo al fondo de confianza (ANA Trust Fund) para
cubrir costes de instalación y transporte de dicho equipo, comprar
material, contratar de servicios de construcción de proyectos y cubrir
gastos de adiestramiento.
La situación es peor en el desarrollo de la Policía. Alemania
asumió a principios de 2002 el liderazgo en el apoyo a la reforma
policial16, sin ser capaz de trabajar más allá del ámbito ministerial y con
escasos resultados. En junio de 2007, la Unión Europea intentó darle un
nuevo impulso desplegando la misión EUPOL17, pero esta era incapaz de
avanzar más allá del aspecto institucional a nivel central y regional.
14
15
16
17
Departamento de Defensa US, “Report on the Assessment of US…, op.cit., pg. ii.
El equipo que se dona va desde armamento individual hasta equipo pesado (carros,
helicópteros,..), el Mando Aliado para las Operaciones (ACO) se encarga de la
coordinación de dichas donaciones (Programa OTAN de donación de equipo). Estados
Unidos determina los requerimientos y coordina el proceso de validación. Ver pág oficial
“NATO´s role in Afghanistan”, http://www.nato.int/
Los cometidos eran asesoramiento a la Policía Afgana en su reforma, la formación de
oficiales de policía y la coordinación de las contribuciones de los socios internacionales.
http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/Aussenpolitik/RegionaleShwerpunkte/
EU Police Mission in Afghanistan tiene el mandato de contribuir al establecimiento de
acuerdos policiales efectivos y sostenibles en todo Afganistán. http://www.eupol-afg.eu/
Participa en el desarrollo de estrategias relativas a la reforma de la policía, ayuda al
gobierno afgano a poner en práctica estas estrategias, mejora la coordinación y cohesión
internacional y refuerza los vínculos entre la policía y el Estado de Derecho. No ejecuta
misiones de policía, se limita a acciones de seguimiento, asesoramiento, orientación y
formación. Cuenta con 160 agentes internacionales y 77 agentes locales (en junio 2008),
desplegados a escala central y provincial. Participan 18 Estados miembros de la UE y
Canadá, Croacia y Noruega.
http://europa.eu/legislation_summaries/foreing_and_security_policy/
70
Estados Unidos decidió entonces asumir también el compromiso de
desarrollar la Policía Nacional Afgana (ANP) pidiendo a los aliados que
contribuyeran con equipos de mentores (POMLT) y utilizando contratas
civiles que se han mostrado problemáticas18. Además del retraso en su
puesta en marcha, existen diversos motivos que hacen más difícil el
desarrollo de la policía. La corrupción de sus mandos, la falta de
preparación específica 19 , la carencia de medios para hacer frente a la
insurgencia existente y su reducida motivación hacen que en sus filas sea
superior el número de bajas sufridas. Esto, junto a la dependencia que
genera el reclutamiento local y la baja cobertura, pueden ser las causas de
la entrega, abandono o rendimiento de puestos de policía ante la
insurgencia, lo que permite que la insurgencia avance en el control de los
distintos distritos.
CANTIDAD VS CALIDAD ANSF
Hasta ahora como reconoce el Teniente General William Caldwell,
Jefe de la NTM-A, todo el mundo se interesaba por el número de policías
y soldados y no por su calidad. Para él ambos conceptos deben tener el
mismo peso20.
La nueva estrategia para el desarrollo de las fuerzas de seguridad
afganas pasa por la generación de fuerzas y la construcción de
capacidades 21 . Esto implica un incremento en unidades afganas y en
mentores y una mejora en la calidad de dichas capacidades. Es decir, se
requiere cantidad y calidad.
Sin embargo, los objetivos en cantidad de efectivos22 pueden ser
demasiado ambiciosos y pueden dificultar la necesaria calidad en su
18
19
20
21
22
Teniente General William Caldwell, Comandante del NTM-A, “Presentación al
Secretario General OTAN”, 30 marzo 2010, http://ntm-a.com/documents/other/Speechto-NATO-3-03-2010-v12-as-delivered.pdf
“Hasta hace unos meses, la policía en Afganistán no recibía formación, eran reclutados y
puestos en las calles. Les dábamos una placa de identificación, un arma y les decíamos
que eran los responsables de patrullar un área. No había un proceso de formación
formal.” Teniente General William Caldwell, Comandante del NTM-A, “Conferencia de
prensa 03 marzo 2010”.
http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_61890.htm?selectedLocale=en
Ibídem.
“Force generation and capacity building”.
En total las ANSF contarán con 305.000 efectivos. Ibíd.
EJE TEMÁTICO I:
71
formación. La generación de nuevas unidades requerirá una mayor
captación, un mayor esfuerzo en mentores e instructores en su formación
y un mayor esfuerzo económico para su preparación y dotación 23 .
Suponiendo que no hubiera problemas en la financiación, quedarían los
problemas que plantean los dos primeros.
Respecto a la captación de soldados y policías, el analfabetismo y
la escasa retención son preocupantes. No se puede avanzar sin mejorar la
valoración de ambas instituciones y sin ser atractivos ante su sociedad. El
mejor mensajero es el propio soldado o policía, y hasta ahora el índice de
retención muestra el poco interés. El analfabetismo influye seriamente en
su preparación técnica, táctica y en los procedimientos de combate.
Además, influye también en el tiempo que se necesita para su
preparación, por ejemplo, en la actualidad, la fase de instrucción incluye
la enseñanza a leer y escribir.
Para hacer frente al incremento de fuerzas previsto habrá que
incrementar el número de mentores. Hoy sólo se alcanza el 50% de los
efectivos necesarios 2425 . Pero, si los países de la OTAN-ISAF no son
capaces de cubrir las carencias actuales, ¿cómo harán frente a las
necesidades futuras? Y es aquí donde puede ocurrir que para poder
cubrir más unidades afganas se recurra a disminuir el número de personal
de los equipos, como ya sucede en determinados equipos donde su
personal tiene varios cometidos o funciones 26 o incluso se asigne la
23
24
25
26
En la actualidad el presupuesto es de casi 1 millón de dólares mensuales. Ibíd.
El incremento de efectivos en los últimos tres meses ha hecho aumentar la cobertura de
mentores (NTM-A) de 33% al 50% de la plantilla prevista. Las necesidades finales son
de 5200 mentores de policía y ejército. Las carencias actuales son de 1901 efectivos, que
con contratos y acuerdos bilaterales se pueden quedar en 1200. En la última Conferencia
de Generación se ofrecieron 541 mentores con lo que quedan por cubrir unos 660. Ibíd.
En Junio 2009, los mentores (ETT/PTT/OMLT) solo cubrían 2928 plazas de las 5668
previstas (51%). Las previsiones de futuras carencias eran entonces de 13 equipos ANA
y 38 ANP a finales 2009, 25 equipos ANA y 136 ANP a finales 2010, y 182 equipos
para ANP en 2011. Anthony Cordesman, “Shaping Afghan National Security Forces:
what it will take to implement President Obama’s new strategy”, Center for Strategic
and International Studies, Review Draft, 10 diciembre 2009, pág 30.
Las carencias de personal en los equipos de mentores norteamericanos (ETT) son
significativas. La Inspección General del Departamento de Defensa US encontró
numerosos ejemplos de equipos que debían estar compuestos por al menos 16 mentores y
tenían una media de 4 mentores, necesitando el apoyo y la seguridad de Unidades de
72
función de adiestramiento a las unidades de combate asociadas haciendo
innecesaria la función de los mentores.
La calidad es el factor clave para el desarrollo de las Fuerzas de
Seguridad afganas. Debe cubrir todas las áreas del desarrollo de las
ANSF: generación, preparación y operatividad. La calidad es más difícil
de medir que la cantidad pero invertir en calidad es invertir en el factor
multiplicador del sistema. Dejando a un lado la posible mejora en la
calidad de los medios materiales y de formación, el esfuerzo se debe
focalizar en la calidad de los miembros que intervienen en el desarrollo
de las ANSF, por un lado los cuadros de mando, soldados y policías
afganos, y por otro, los instructores y asesores internacionales.
Existen distintas carencias que afectan a la calidad de las ANSF:
la falta de liderazgo y la escasa formación, especialmente de la policía.
El gran problema detectado en diversos informes 27 de Estados
Unidos es la falta de liderazgo en las filas de las ANSF, especialmente en
la policía. Es además una preocupación del General McChrystal 28 ,
Comandante de ISAF, y la primera prioridad del General Caldwell 29 .
Conociendo la cultura afgana, los mandos militares y policiales deben
ganarse el reconocimiento de sus soldados y policías para ser
considerados como tales. Un buen líder conseguirá que la unidad tenga
más victorias, sufra menos bajas y deserciones, tenga más retención y
haya más vocación. Los líderes deben ser previamente seleccionados,
preparados en escuelas o academias y formados con buenos mentores. La
selección y formación debe buscar valores. El más necesario es la justicia,
pues la corrupción es caldo de cultivo de la insurgencia. Además, la
lucha contra la corrupción también refuerza el liderazgo.
En su formación es donde el papel de la comunidad internacional
es decisivo. Podríamos dividirla en tres tipos: la formación académica de
sus cuadros de mando en escuelas específicas, la instrucción individual y
27
28
29
combate. En otros casos la carencia de equipos hacía que las Unidades afganas no
tuvieran asesoramiento de mentores en permanencia. Ibídem.
Ibíd.
Mark Moyar, “Lessons Learned, Lessons Lost”, Small Wars Journal, 2010.
www.smallwarsjournal.com
TteGen William Caldwell, “Conferencia de prensa.., op.cit.
EJE TEMÁTICO I:
73
colectiva de la Unidad en los Centros de Adiestramiento y su preparación
para el combate en sus bases con los equipos de mentores. El papel de los
profesores e instructores de los dos primeros casos y el de los mentores
en el último son fundamentales. La calidad de la formación dependerá en
gran medida de los programas y de la cualificación de los profesores,
instructores y mentores.
Respecto a los programas de formación, se puede caer en la
tentación de querer cumplir los plazos previstos de generación de
Unidades a costa de disminuir la preparación necesaria. En la actualidad
el número de reclutas es superior a la capacidad de adiestramiento30. La
formación de líderes en las escuelas y la instrucción en los centros de
adiestramiento requieren tiempo y calidad en sus programas y en la
actualidad, los resultados no son los deseados.
Respecto a la cualificación de los profesores, instructores y
mentores, informes norteamericanos reflejan problemas en la generación
y selección de su personal, lo que produce falta de idoneidad en los
puestos que ocupan y falta de voluntariedad. Existe la percepción de que
el mejor personal va a las unidades de combate en detrimento de los
equipos de mentores y que esto se debe a la menor importancia
institucional que recibe31.
Con los planes de incremento de unidades afganas, la creación de
unidades más específicas (helicópteros, artillería, ingenieros, logística o
asistencia sanitaria) y la necesidad de formar a la policía en cometidos
policiales y no militares, las dificultades de generar personal militar
especializado y policial de naturaleza militar serán aún mayores. De
hecho en la última conferencia de generación de fuerzas de febrero 2010
no se han ofrecido mentores médicos para hospitales, instructores de
determinadas escuelas del ejército, escuelas y centros de formación de la
policía y hay enormes carencias en mentores de la policía 32 . Por
problemas de cobertura, de los 8 equipos de asesoramiento médico, 16
academias especiales, y 24 centros de adiestramiento policial afganas que
deberían existir sólo 18 alcanzarán su capacidad operativa plena.
30
31
32
TteGen William Caldwell, “Presentación…, op.cit.
Anthony Cordesman, “Winning in…, op. cit., pg. 49.
TteGen William Caldwell, “Presentación…, op.cit.
74
MENTORING/ PARTNERING VS EMBEDDED PARTNERING
Hasta ahora el modelo de preparación y acompañamiento de
fuerzas afganas se basaba únicamente en el concepto de equipos de
mentores y unidades asociadas. Este concepto diferencia la labor de
preparación, acompañamiento y enlace asumida por los equipos de
mentores de la labor que ejecutan las unidades asociadas de ISAF o de la
coalición en operaciones. Ambos se complementan. Por un lado, los
equipos de mentores asesoran a los jefes y cuadros de mando de las
unidades afganas tanto en la instrucción diaria como en operaciones. Al
compartir vicisitudes, llegan a conocerles y a entender su cultura y forma
de actuar. La enseñanza es mucho más personal. Por otro lado, las
unidades asociadas participan con ellas en operaciones. La teoría dice que
debe existir una asignación entre unidades, es decir que cada “Kandak” o
Batallón afgano debe operar siempre con misma Compañía o Batallón de
ISAF/ Coalición. Aunque se intenta, la práctica demuestra la dificultad de
asignar en permanencia la misma unidad, debido al gran número de
misiones y a las propias vicisitudes de ambas unidades como son
rotaciones, cambio de ubicación y despliegue, descansos, mantenimiento,
etc. La utilidad del concepto radica en la labor de enlace que realizan los
mentores entre la unidad afgana y la unidad asociada. Los mentores
conocen ambas unidades y facilitan la ejecución de operaciones
combinadas.
Coincidiendo con la nueva estrategia, se ha presentado el nuevo
concepto de “embedded partnering” como una evolución del anterior.
Dicho concepto busca la asociación permanente de las unidades de ISAF/
Coalición con la Unidad afgana correspondiente. Incluye compartir
ubicación y realizar con ellos todas las actividades de vida, instrucción y
combate. Con ello se pretende mejorar la preparación para el combate de
las unidades policiales y militares afganas.
El concepto ofrece la posibilidad de mantener o no los equipos de
mentores33, con lo que se podría pensar que supone un incremento de
capacidades en beneficio de la preparación de las fuerzas afganas. Sin
embargo, la labor de los mentores queda sin contenido al disponer de una
33
“Traditional mentoring, enabled by Operational Mentoring and Liaison Teams, has in the
past and will in the future, assist the commanders in improving Afghan National Security
Forces’ skills and knowledge”. PDDP and MSMOC, op. cit.
EJE TEMÁTICO I:
75
unidad que asume la función de la instrucción de la unidad afgana y,
lógicamente, del enlace con la misma. Esto hace que, en la práctica, el
concepto del “embedded partnering” conlleve a la desaparición de los
equipos de mentores. Con ello se ahorra en personal de alta cualificación
(cuadros de mando), pues la labor de “mentorización” recae en las
unidades de combate que realizan el “embedded partnering”. El problema,
es que dicho personal ejerce una función cualitativa que no es sustituible.
En enero 2009, el Departamento de Defensa de Estados Unidos
presentó en su informe sobre Afganistán la enorme carencia de mentores
en Afganistán y las pesimistas previsiones futuras34. En marzo de 2009,
el Presidente Obama anunció el envío de 4000 instructores. Estos
desplegaron en el segundo semestre. Hasta ese momento, Estados Unidos
disponía de una Brigada de la Guardia Nacional (reserva) integrada en la
Task Force (TF) Phoenix que cubría los distintos equipos de mentores
(ETT), el refuerzo consistió en enviar una Brigada (BCT) del Ejército en
activo y un Batallón de Policía Militar. En un futuro se prevé que la
recién creada 162 Brigada de Instrucción de Infantería 35 sea capaz de
formar 5000 mentores al año.
La Brigada seleccionada procede de la 82 División de Asalto
Aéreo. Según el informe 36 del Departamento de Defensa, se ha
transformado en Brigada de instrucción, organizándose en pequeñas
unidades de 10 a 14 mentores. Esto ha dado lugar, a una carencia en la
cualificación y empleo de los mentores. Así el General afgano que antes
era asesorado por un Coronel americano, lo es ahora por un Teniente
Coronel o Comandante. En total faltan unos 136 oficiales y suboficiales.
En dicho informe se recomendaba la cobertura de los puestos vacantes
con oficiales y suboficiales procedentes de territorio nacional.
34
35
36
De los 3000 mentores del ANA sólo se cubrían 1000, que sólo llegaran a ser 1500
después de 2014. Respecto al ANP sólo había 800 mentores sobre los 2400 necesarios.
Departamento de Defensa US, Progress Toward…, op.cit., pgs. 38-39.
La 162nd Infantery Training Brigade debe ser capaz de formar 5000 mentores al año
para apoyar la formación de las fuerzas de seguridad en Iraq y Afganistán, tiene su base
en Fort Polk, LA. “Military Transition Team Training Mission moves to Fort Polk”,
Kalb News, September 26, 2009.
Departamento de Defensa US, “Report on the Assessment of US…, op.cit., pg. 41.
76
La Brigada desplegada está llevando a cabo el concepto
“embedded partnering”, pues asocia de forma permanente sus secciones o
compañías a las unidades afganas. De esta manera se cubre el mayor
número de unidades afganas posibles. Las secciones y compañías actúan
como unidad asociada que realiza además las labores de instrucción y
asesoramiento de los mentores.
Una vez expuestos ambos conceptos pasamos a presentar los pros
y contras de cada uno. Las ventajas que podemos encontrar en el
“embedded partnering” son:
•
•
•
Mejora la integración operativa al combatir juntos.
Mejora la confianza mutua entre unidades afganas y aliadas.
Si se prescinde de los mentores genera un ahorro de personal.
Inconvenientes:

Normalmente, la unidad de combate no está diseñada ni preparada
para labores de instrucción.
Normalmente, la unidad de combate no está diseñada ni preparada
para labores de asesoramiento, con lo que requeriría la existencia de
los mentores u obligaría a generar oficiales y suboficiales suficientes
para cubrir los puestos necesarios de asesoramiento a los cuadros de
mando afganos. Al generarlos aparte, pueden surgir problemas de
cohesión.
No se puede combatir a la vez que corregir errores o asesorar.
Al asignar la unidad de forma permanente se requieren otras unidades
que realicen los cometidos que ésta hacía antes cuando la unidad
afgana no ejecutaba operaciones.
Muchas unidades de combate aliadas (ISAF) tienen menores tiempos
de despliegue que los equipos de mentores con lo que, o se aumenta
su tiempo de permanencia en zona, o no se consigue crear la
confianza necesaria con los afganos.
La combinación de equipo de mentores y unidad asociada tiene,
desde el punto de vista del autor, las siguientes ventajas:
•
La selección y preparación de los mentores permitirá una mejor
preparación y formación de líderes afganos.
EJE TEMÁTICO I:
77
•
•
•
•
•
Al delimitar los cometidos, el mentor puede dedicarse a enseñar,
asesorar y enlazar con la unidad asociada mientras que la unidad
asociada se dedica a combatir.
Mientras no se vaya a combatir, la unidad asociada puede cumplir
otras misiones lo que contribuye a la economía de medios. Es decir
supone un ahorro en unidades desplegadas.
Permite diseñar el apoyo de unidad asociada en función de la misión.
Es decir, en algunos casos una unidad afgana tipo batallón podrá
requerir el apoyo de su unidad asociada tipo compañía o tipo batallón.
Entre los inconvenientes está:
La dificultad real de mantener siempre la misma unidad asociada con
la misma unidad afgana, lo que puede dar lugar a desconocimiento y
desconfianza mutua.
CONCLUSIÓN
No se podrá conseguir el éxito en Afganistán si no se forman unas
fuerzas de seguridad afganas capaces de asumir con eficacia la seguridad
del país. El reto de la comunidad internacional está en su desarrollo, no
sólo en la cantidad necesaria de soldados y policías, sino sobre todo en la
calidad de los mismos y de su preparación. En la calidad radica la
posibilidad de crear una base de líderes policiales y militares, que con su
empuje y justicia erradiquen la corrupción, consigan el reconocimiento y
la valoración de la población y asuman la seguridad del país.
No se puede suplir la falta de equipos de mentores actuales y
previsibles con soluciones que disminuyan la calidad de la formación de
los cuadros de mando y de las unidades afganas. El “embedded
partnering” podría ser eficaz siempre que no desaparecieran los equipos
de mentores, verdaderos formadores de hombres. Pero en la práctica, esto
supondría un mayor esfuerzo internacional en tropas, pues cada unidad
afgana tendría que tener su equipo de mentores o asesores y su unidad
asociada exclusiva, algo difícil de asumir por los países que aportan
fuerzas a la operación.
Debido a la diversidad y complejidad del escenario no se pueden
dar recetas generales, la situación en cada distrito, la idiosincrasia de cada
unidad militar o de policía y la de la unidad internacional desplegada
requerirán acciones diferentes.
78
Sin embargo, se considera que la solución pasa tanto por mejorar
la calidad de la formación como por incrementar la asociación de
unidades. La primera obligará a la comunidad internacional a no
escatimar esfuerzos en la calidad y cantidad de sus instructores y
mentores, es decir personal cualificado y suficiente. La segunda requerirá
una mayor implicación de la estructura de mando de la operación en
conseguir una real asociación o “partnership” entre unidades, buscando
no sólo operar siempre con la misma unidad sino también fomentando
actividades de preparación y planeamiento que permitan un mejor
conocimiento mutuo y una mejor compenetración en las operaciones.
EVOLUCIÓN DE LOS ESTUDIOS SOBRE
EMPRESAS DE SERVICIOS MILITARES
LUIS ÁNGEL DEL RÍO SOLÁ
Desde el fin de la Guerra Fría, la complejidad de los asuntos de
seguridad y defensa ha incrementado la necesidad de movilizar a
expertos en múltiples campos para la elaboración de análisis y estudios
que sirvieran para diseñar e implantar nuevas políticas. Los modelos que
se han aplicados proceden de campos del conocimiento diversos, y en el
caso del fenómeno de la privatización de la seguridad internacional,
fundamentalmente del ámbito del derecho internacional público.
A pesar de que ha constituido un asunto sensible en las esferas
gubernamentales durante las últimas dos décadas, el debate a duras penas
se ha planteado en otros márgenes, y a este respecto, el empleo de
empresas que prestan servicios de naturaleza militar tiene una especial
significación.
Desde los años 90, un número creciente de actores han
interactuado en zonas de conflicto, la mayoría de ellos manteniendo un
contacto estrecho con gobiernos, a los que demandaban, tanto en origen
como destino, la necesidad de protección y seguridad, que por diversas
circunstancias no estaba siendo cubierta. En paralelo, los mismos estados
se han visto involucrados en un número creciente de operaciones
militares destinadas a consolidar un mundo más pacífico y estable. Para
atender estos compromisos nacionales e internacionales ha precisado la
incorporación de personal civil en apoyo de los ejércitos, y en ocasiones,
una parte de este personal civil desarrollan cometidos con la facultad de
usar la fuerza, que hasta el momento, estaba reservada a los ejércitos
regulares.
Por ello, este documento, va a presentar la evolución de los
análisis y estudios de los expertos en seguridad y defensa en el marco de
la privatización de la seguridad internacional. Tras la introducción,
presentaré las tres fases principales en las que se puede englobar los
80
estudios: definición del fenómeno, justificación de las evidencias del
proceso de externalización y análisis de las consecuencias; para finalizar
presentaré, una evaluación de las tendencias y retos que la práctica de la
privatización sugiere.
INTRODUCCIÓN
A pesar de la creciente preocupación en los medios de
comunicación acerca de la composición de la fuerza militar en zonas de
operaciones, el empleo de personal civil en cometidos de apoyo de los
ejércitos es notablemente antigua y está ampliamente documentada, hasta
tal punto que ha servido de base para la creación de los cuerpos y
servicios de intendencia, aprovisionamiento o apoyo logístico según el
país europeo en el que nos fijemos y el momento histórico.
Evidentemente, existe un salto cuantitativo y cualitativo entre el
tamaño, grado de organización y alcance de las modernas empresas, con
estructuras transnacionales e intereses globales, más aún de aquellas que
desempeñan actividades en apoyo de las fuerzas armadas de los Estados
Unidos y Reino Unido 1 . Una aproximación histórica reciente muestra
como desde 1991, en la Guerra del Golfo, la proporción de personal civil
en apoyo de las operaciones militares, era de 1 civil cada 50 ó 60
militares desplegados; la razón crece a 1 cada 10, en Iraq año 2003; para
finalmente, revelarse que el Afganistán, a finales del año 2009, la
relación es un civil por cada militar desplegado2.
Si el crecimiento de la industria civil de apoyo a las fuerzas
armadas es un hecho objetivamente constatable, no lo es menos que esta
proliferación ha sido consecuencia de tres factores básicos que se
desarrollan (1) a partir del fin de la Guerra Fría y el posterior cobro de los
“dividendos de la paz” mediante una drástica reducción de efectivos
1
2
Gerry Cleaver, “Subcontracting Military Power”,Crime, Law and Social Change,
Volumen 33, Numbers 1-2 / marzo de 2000, pg.141; UK Foreign and Commonwealth
Office, Private Military Companies : Options for Regulation.'Green Paper,' pg.18.
Robert Marshall, “Militarizing pgs. 3 ss. The State, New Public Management and
outsourcing war”. Comunicación presentada en “A Second Look at Public-Private
Partnerships” Annul Meeting of the Canadian Political Science Association York
University Toronto, Ontario, 27 May- 3 June 2006.
Marcus Hedahl, “Blood and Blackwaters: A Call to Arms for the Profession of Arms”,
Journal of Military Ethics, 2009, Vol. 8 Issue 1, pgs. 19-33.
EJE TEMÁTICO I:
81
militares al reducirse la amenaza exsoviética. En paralelo, (2) numerosos
conflictos florecieron ante la ausencia del control bipolar anterior, y las
guerras de Bosnia, Kosovo, Liberia, Iraq y Afganistán reclamaron un
importante número de tropas en escenarios dispersos, y en ocasiones,
militarmente muy exigentes. (3) Un cambio de doctrina económica surgió
de la mano estadounidense, en la que el Secretario de Defensa Donald
Rumsfeld proponía externalizar cuantas actividades y servicios de
naturaleza militar fuera necesario para hacer frente a los conflictos
previstos sin tener que aumentar el número de efectivos de las fuerzas
armadas. Esta doctrina o política se ha trasladado de forma más práctica
que doctrinal al despliegue internacional en Afganistán e Iraq, y es
asumida de facto, por los socios de la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN), y todos aquellos otros que forman parte de la
Fuerza de Seguridad Internacional en Afganistán (ISAF).
Factores que condicionan el estudio de la privatización de la
seguridad internacional
Ante el creciente interés de los medios de comunicación, el
mundo académico ha respondido con un gradual desarrollo de análisis,
estudios y libros. La privatización de la seguridad internacional tiene
múltiples facetas que se refieren a los actores intervinientes, las guerras
híbridas como entorno en el se desarrollan, el empleo del terrorismo
como táctica y estrategia, el paulatino desarrollo del crimen organizado
con una paulatina pretensión de consolidarse en forma de narcoestados o
en países “falsamente democráticos”. Una de las facetas que más se ha
desarrollado en los últimos 20 años es la correspondiente a la
transferencia de la propiedad, control o competencias de la esfera pública
a la privada de los medios de aplicación de la fuerza militar. En otras
palabras, se reflexiona acerca del desarrollo de una industria de servicios
de naturaleza militar y que en terminología inglesa puede concretarse en
“Private Military and Security Companies”, aunque no existe un acuerdo
acerca de la semántica del fenómeno3.
3
Doug Brooks, "Are Contractors Military?." Journal of International Peace Operations,
nº 5 (Marzo 2010): pg.4. Academic Search Complete, EBSCOhost (acceso 2 de mayo
2010)
82
Más allá de las discusiones terminológicas, las empresas aquí
citadas son aquellas que proporcionan servicios de naturaleza militar, y
están circunscritas al ámbito internacional, ya que las legislaciones
internas o nacionales de los países, suelen discriminar entre las
responsabilidades de los diferentes cuerpos de investigación, policiales o
judiciales estando sujetas a demarcaciones territoriales4.
En la actualidad, muchos conflictos no pueden ser considerados
como “internacionales”, en tanto que no se desarrollan entre dos o más
estados, sino que están circunscritos al interior de un país, con lo que las
actividades de la fuerza militar caen en el ámbito de la “seguridad”, más
que en el de la “defensa”. Aún así, comparten la peculiaridad de aplicar la
violencia y la fuerza militar, con o sin amparo de la legislación
internacional.
Otro factor común es que esta facultad para aplicar la violencia, al
margen de los ejércitos nacionales, está ligada al desarrollo de otras
actividades de naturaleza logística, de obtención de inteligencia, de
adiestramiento de unidades militares o policiales o de protección física de
personas, bienes e instalaciones. La necesidad de más personal militar ha
sido suplida con la contratación de empresas que aportan personal
cualificado para desarrollar cometidos de naturaleza militar, pero que la
escasez de los últimos no permite satisfacer, y se opta por concentrar el
personal militar en actividades relacionadas con el combate directo.
Comúnmente denominados como mercenarios 5 , las empresas
dedicadas a complementar a las unidades militares, están ampliamente
fragmentadas. Especializadas en actividades diversas, ofrecen servicios a
la carta a clientes de naturaleza diversa (gobiernos, coaliciones,
organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales y
clientes privados). En su conjunto, se rigen en un espacio legal, calificado
frecuentemente como gris, que oscila entre una regulación internacional
insuficiente, una reglamentación nacional incompleta y unos estatutos
4
5
Benedict Kingsbury, Nico Krisch y Richard B. Stewart, “The Emergence of Global
Administrative Law” , Law and Contemporary Problem, vol 68, 2005, pg. 15
Francoise. J. Hampson, “Mercenaries: Diagnosis before Proscription”, Netherland
Yearbook of International Law, 1991. Simon Chesterman and Angelina Fisher (eds),
Private Security, Public Order: The Outsourcing of Public Services and Its Limits,
Oxford University Press, 2009.
EJE TEMÁTICO I:
83
locales que descansan en el privilegio de la dispensa, disculpados ante el
complejo estado de inseguridad reinante tras un conflicto. Este vasto
número de empresas han buscando el asociacionismo como modelo para
presentar ante los sectores más críticos de la sociedad, una solución
corporativa ante la ausencia de control legal efectivo y han aprobado la
implantación de normas o códigos de conducta para sus asociados, lo que
a todas luces es una actitud ágil, aunque se manifiesta insuficiente.
La reciente expansión de la industria queda demostrada al haber
doblado la cuantía de sus contratos entre 1990 y 1999 (de 55 billones de
dólares a 100 billones de dólares), y se espera que en el año 2010, se
superen los 200 billones de dólares6, lo que va en la línea del incremento
de la relación entre militares y civiles en zonas de conflictos: en la Guerra
del Golfo (Iraq, 1991), la relación era un civil cada 60 soldados,
elevándose a 1 cada 10 soldados en Iraq, año 2003; y finalmente, una
relación 1:1, en Afganistán, 2010. Aunque el mayor número de civiles
desplegados con la fuerza militar no tienen la facultad de emplear armas,
el número de incidentes entre empleados de empresas y personal civil ha
crecido, y los más graves permanecen grabados en la memoria colectiva7.
Ante estos acontecimientos, no es de extrañar que se haya
incorporado a los estudios de defensa y seguridad los aspectos más
notables de la evolución de la industria de las empresas de servicios
militares, reflejándose tres aspectos básicos: ¿qué son estas empresas?,
¿por qué se han desarrollado en las últimas dos décadas?, y finalmente,
6
7
J. Fredland, “Outsourcing Military Force: A Transaction s Cost Perspective on the Role
of Military Companies.” Defence and Peace Economics, 2004, Vol. 15 Nº. 3 (Junio),
pgs. 205-219.
Una escolta móvil de Blackwater participó en un tiroteo el 27 de septiembre de 2007,en
la plaza de Nisour en Bagdad, con el resultado de 17 muertos y 20 heridos; personal de
Aegis un grabó video en 2004, en el que se provocaban accidentes de tráfico y se
disparaba indiscriminadamente en la calles de Bagdad; empleados de Titan y CACI
participaron activamente en la aplicación de torturas en la cárcel de Abu Ghraib en 20032004; cuatro empleados de Blackwater fueron linchados en Fallujah, en 2004,
mostrándose públicamente las imágenes de los cuerpos carbonizados. Steven L.
Schooner, “Contractor Atrocities at Abu Ghraib: Compromised Accountability in a
Streamlined, Outsourced Government,” Stanford Law & Policy Review, 16, 2005.
Jennifer K. Elsea y Moshe Schwartz, “CRS Report for Congress, Private Security
Contractors in Iraq: Background, Legal Status, and Other Issues”. Congressional
Research Service. USA. 25 de septiembre de 2008.
84
¿cómo nos afecta o influye en el ámbito de las relaciones internacionales
y las operaciones militares?
REFLEXIONES SOBRE LA
SEGURIDAD INTERNACIONAL
PRIVATIZACIÓN
DE
LA
La aproximación académica no ha sido caprichosa, sino que ha
seguido un recorrido lógico desde la definición del fenómeno hasta una
aproximación actual más interdisciplinar que abarca los campos éticos,
económicos, y militares. La atracción inicial a un fenómeno
relativamente novedoso, seduce porque se ha convertido en la primera
gran consecuencia de la finalización de la Guerra Fría, y se afirma como
un campo valioso para definir el entorno de seguridad a corto plazo. Los
analistas y académicos han interpretado su proyección temporal, y
geográfica, y desde los primeros trabajos han insistido en el cambio de
visión acerca de la implicación de actores no estatales en las zonas de
conflicto.
Primera etapa. Definiendo el fenómeno
En una primera etapa, pocos analistas fijaron su atención en estas
empresas considerándolas meras extensiones de los estados, que habían
decidido externalizar parte de sus actividades en el sector de la seguridad
y la defensa. Inicialmente, se omitió su relevancia como una
consecuencia lógica de la reducción de efectivos militares, y del mismo
modo, se ignoró la existencia de una industria y un mercado en ciernes.
La voz de alarma vino de la mano de periodistas, personal perteneciente a
organizaciones no gubernamentales 8 , los primeros “think tanks”,
profesionales de la milicia y de la seguridad privada que pusieron sobre
aviso de dos aspectos claves: documentaron una amplio abanico de
relaciones entre una incipientes empresas de servicios militares y clientes
de muy distinta naturaleza (multinacionales, gobiernos, ONG,s, etc), y se
sugirieron modos y condiciones para emplear más constructivamente a
estas empresas9.
8
9
Herbert Wulf, “Change of Uniform - but no Uniform Change in Function. Soldiers in
Search of a New Role", BICC Conversion Survey, 2002, pgs. 97-98.
Christopher Spearin, “Private security companies and humanitarians: A corporate
solution to securing humanitarian spaces?”. International Peacekeeping, Volume 8, Issue
EJE TEMÁTICO I:
85
La mayoría de las empresas con presencia internacional disponen
de una política de comunicación reservada10, ya que la discreción es un
valor añadido en este tipo de relaciones comerciales. A través de sus
páginas webs presentan información corporativa de escaso valor
documental, y se debe acudir a las asociaciones profesionales británica,
BASPC11, y a la estadounidense12, IPOA, para obtener documentos que
enriquezcan el debate acerca de la utilidad y alcance de su contribución
“militar”, así como la visión de las empresas en su esfuerzo de consolidar
una relación cívico-militar digna y mutuamente satisfactoria.
Cabe destacar la labor del personal de las fuerzas armadas
pertenecientes a la rama jurídica que han documentado el cometido del
personal civil en el campo de batalla, haciendo especial mención, a los
que pueden hacer uso de armas 13 . Especialmente, se definen las
responsabilidades que se derivan para las fuerzas armadas por su uso o
empleo. Una inquietud creciente se plantea cuando política y negocios
van de la mano en el campo de batalla 14 , y más recientemente,
profesionales preocupados por los derechos humanos han planteado la
relación entre el respeto a los mismos y la presencia de empresas. En su
vertiente civil, este grupo está notablemente representados por las
Naciones Unidas, el Comité Internacional de la Cruz Roja, asociaciones
pro derechos y el gobierno de Suiza, que con la iniciativa del Documento
Montreux, pone de relieve la necesidad de imponer el respeto a los
10
11
12
13
14
1 Spring 2001, pgs. 20 – 43. David Shearer, D. Private Armies and Military Intervention,
editado por G. Segal. New York: Oxford University Press Inc., 1998.
Aegis defence services limited, “ADS Homepage”, disponible en
http://www.aegisworld.com/. Dyncorp international, “DynCorp. Homepage”. disponible
en
http://www.dyn-intl.com/. Blackwater/XE ltd. , pagina redirigida a
http://www.ustraining.com/new/index.asp. Acceso 01 de mayo de 2010.
http://www.bapsc.org.uk/
http://ipoaworld.org/eng/
Eugene B. Smith. "The New Condottieri and US Policy: The Privatization of Conflict
and Its Implications" Parameters: U.S. Army War College Quarterly XXXII,2002, pgs.
104-119.
Abdel-Fatau Musah, y Kayode J. Fayemy, (eds.), Mercenaries: An African Security
Dilemma, London, Pluto, 2000. Cillers, J. & Mason, P. (1999) (Eds). Peace, profit or
plunder? The privatization of security in war-torn African societies. Pretoria: Institute
for Security Studies, pgs. 1-9.
86
derechos humanos como una obligación básica e inalienable en zonas de
conflictos, con independencia de que los actores sean estatales o no15.
No menos relevante ha sido la contribución pública16 de la mano
del Parlamento británico 17 con un informe extremadamente detallado
acerca de las actividades de las empresas británicas y de la Oficina
Gubernamental de Inspección18 norteamericana que desde el año 2005
hasta la actualidad presenta informes y propuestas de control de las
empresas de servicios militares, así como del número de empleados y su
naturaleza en cada zona de conflicto.
En esta primera etapa es difícil no reconocer el extraordinario
trabajo en la búsqueda de los actores protagonistas del fenómeno de la
privatización de la seguridad, más aún cuando el sector no se prodiga en
difundir información o detalles acerca de sus actividades. Han sido los
“think tanks” 19 los que han encontrado una vía de aproximación más
acertada a la posición corporativa de las empresas, a la vez que protegían
el secreto comercial de sus actividades. La aportación de estos grupos de
expertos ha sido fundamental para la comprensión del fenómeno, debido
a su imparcialidad y legitimidad al abordar los aspectos más difíciles de
la relación pública-privada, y han trasladado a la opinión pública la
necesidad (y acierto) de analizar la situación de estas empresas, en
diálogo abierto con las mismas, con el objeto de una definición más
exacta de la situación.
15
16
17
18
19
Swiss Federal Department of Foreign Affairs (FDFA), International Committee of the
Red Cross (ICRC), Documento Montreux. Consúltese
http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/PrimaryResources/Detail/?lng=en&id=112813.
Government Accountability Office (GAO), Warfighter Su pgs. ort: A Cost Comparison
of Using State Department Employees versus Contractors for Security Services in Iraq.
GAO-10-266R, March 4, 2010. Congressional Research Service. 2008. “Private Security
Contractors in Iraq: Background Legal Status and Other Issues.” Washington, DC: CRS,
25 August. Disponible en:
http://fpc.state.gov/documents/organization/88030.pdf, accedido el 20 Febrero 2010.
UK Foreign and Commonwealth Office, HC 577 Private Military Companies: op. cit. pg.
12.
Governmental Accountability Office (GAO).
Destacamos Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF),
International Peace Institute (IPI), and Institute for security Studies (ISS) y European
Center for Security Studies, entre otros.
EJE TEMÁTICO I:
87
Segunda etapa. Justificando su manifestación
Una vez definido el fenómeno, bien en sentido global o con
especial atención a sus intervenciones en el continente africano 20 , en
Europa o Asia21, el mundo académico necesita explicar y comprender el
fenómeno en su conjunto, incluidas sus relaciones con los gobiernos que
las contratan, como principales clientes.
¿Cuál la razón inicial para su desarrollo? Una pregunta interesante,
que en la introducción ya se han apuntado las principales causas; sin
embargo, desde el punto de vista del analista, surgen cuestiones
realmente atrayentes: ¿Por qué los estados deciden perder el control sobre
ciertos medios de aplicación de la fuerza cuando la han capitalizado en
los tres últimos siglos? ¿Por qué los estados permiten que una sangría de
profesionales del campo de seguridad y la defensa se transfiera al
mercado privado, perdiendo la experiencia y la inversión en formación
realizada? ¿Por qué las administraciones militares han acudido a los
programas de externalización con tanta generosidad?
Las respuestas no son sencillas, no tan siquiera homogéneas.
Desde el punto de vista político, el fin de la Guerra Fría, conduce a los
estados a reducir sus presupuestos de defensa, con lo que se genera un
excedente de personal y las empresas de la industria de defensa buscan la
diversificación de actividades buscando la mejora de sus cuentas de
resultados22. Esta respuesta genérica, de alcance global, tiene otras más
específicas cuando se realiza un análisis geográfico. Si nos centramos en
África, el fin del fenómeno del apartheid dejó un numeroso grupo de
soldados, de distintas razas, con la necesidad de buscar una ocupación
alternativa, y encontraron en los recientemente independizados países
20
21
22
Vines, Alex, “Mercenaries, Human Rights and Legality”, en Abdel-Fatau Musah and J.
'Kayode Fayemi (eds) Mercenaries: An African security dilemma, London, Pluto Press,
2000, pgs.169-97.
Vines, Alex, Gurkhas and the private security business in Africa', en Jakkie Cilliers and
Peggy Mason (eds) Peace, Profit or Plunder?: The privatisation of security in war-torn
African societies, Pretoria, South Africa, Institute for Security Studies, 1999, pgs.123140
David Shearerid, Private Armies and Military Intervention, Oxford, International
Institute for Strategic Studies, Adelphi Paper 316, 1998. Christopher Kinsey, Corporate
Soldiers and International Security: The rise of private military companies, London,
Routledge, 2006.
88
africanos un filón comercial. Países incipientes precisaban instructores
militares para crear unas fuerzas armadas reducidas que permitiera la
supervivencia de los estados; en otras ocasiones, necesitaban unidades
militares completas que aportaran la calidad, de la que carecían, y
necesitarían decenas de años en conseguir23. Un ejemplo habitualmente
omitido es la relación entre Croacia y Military Professional Resources
Inc (MPRI), tras las guerras que desmembraron la república ex yugoslava,
y donde MPRI proporcionó el asesoramiento y el adiestramiento
tradicional de un ejército occidental en el breve espacio de tiempo de
unos meses. Hoy Croacia es un país independiente y estable tras un breve,
pero intenso, conflicto con Serbia24.
Un tercer gran bloque de justificaciones descansa en el cambio en
el modelo tecnológico, es decir, la revolución de los asuntos militares25,
asociado a cambios en la organización de las fuerzas armadas, el empleo
de tecnologías de doble uso, e inevitablemente, la introducción de
técnicas de gestión privada que busca la eficiencia y el máximo
rendimiento de las costosísimas inversiones en material de última
generación y el la cualificación del personal que debe usarlo, así como
practicar el mantenimiento y sostenimiento de dichos equipos. En este
sentido, las estrategias empresariales se han “colado” en la esfera pública,
incluido en el ámbito de la seguridad y a defensa26.
El siguiente paso a la introducción de técnicas empresariales
privadas en el ámbito público, consiste en preguntarse si son realmente
eficientes, si es cierto qué un soldado es más caro que un “guarda”
contratado por una empresa. Existe un extenso debate político acerca del
ahorro que supone el empleo de empresas privadas en asuntos
tradicionalmente públicos, es decir, más allá de las consideraciones
económicas, es necesario preguntarse si la externalización está justificada,
23
24
25
26
Abrahamsen, Rita and Michael C. Williams. 'Securing the City: Private Security
Companies and Non-State Authority in Global Governance'. International Relations, 21
(2), 2007, pgs. 237-253.
Martin Binder, Norms versus Rationality: Why Democracies Use Private Military
Companies in Civil Wars en Private Military and Security Companies, 2007, pgs 307320, consultado en http://www.springerlink.com/content/q274544814726406.
Guillem Colom P., Entre Ares y Atenea. El debate sobre la Revolución de los Asuntos
Militares. Instituto Universitario Gutiérrez Mellado. UNED. Madrid. 2008.pg.185.
Mary Kaldor, New and Old Wars: Organized violence in a global era, Cambridge,
Polity, 1999.
EJE TEMÁTICO I:
89
si es legítimo privatizar en aras un mejor empleo de los recursos
públicos27. Y más aún, rebasando los aspectos económicos y políticos,
surge la duda ética acerca de si las empresas son meros instrumentos de
los estados, o bien, se convierten en actores principales que precisan de
un estado genérico de inestabilidad para sostener sus beneficios a medio
y largo plazo, en perjuicio de las capacidades militares y, en perjuicio de
los propios ciudadanos que observan impasibles como sus impuestos, tan
sólo les proveen de mayor inseguridad, intranquilidad y preocupación.
Todo ello, ante la ausencia de instituciones adecuadas para ejercer la
supervisión del proceso de externalización, y sobre las empresas que
ofertan sus servicios en un mercado de competencia turbia, si no opaca.
Por ello, surge una tercera vía que busca discernir las relaciones
entre la industria de la seguridad militar y los gobiernos28. La definición
de estas relaciones debería ser un elemento fundamental en el debate
sobre la participación de empresas en apoyo de unidades militares en
zonas de conflicto. Con independencia de los argumentos de la industria
y sus “lobbies”, BAPSC e IPOA, basados en la ejecución de los términos
contenidos en un contrato, debería existir un sistema para ejercer el
control efectivo de las actividades realizadas, así como de las
responsabilidades implícitas. El reducido número de personal civil
contratado condenado por prácticas ilegales en zonas de conflicto pone
de manifiesto la necesidad de realizar un cambio normativo, aunque no
siempre parece que sea posible, fundamentalmente, por razones
políticas29, en el ámbito internacional (es el caso de Naciones Unidas), o
en el ámbito doméstico, cuando las empresas aportan capacidades de
naturaleza militar difícilmente sustituibles30. Podemos afirmar, sin lugar a
27
28
29
30
Lindsey Cameron, “Private Military Companies: Their status under international
humanitarian law and its impact on their regulation”, International Review of the Red
Cross, vol.88, nº 863, September, 2006, pg.582.
Simon Chesterman , “We Can't Spy... If We Can't Buy!': The Privatization of
Intelligence and the Limits of Outsourcing 'Inherently Governmental Functions”,
European Journal of International Law, Vol. 19, No. 5, 2008, pgs. 1055-1074.
Renée De Nevers, “Private Security Companies and the Laws of War”, Security
Dialogue. 40 (2), 2009, pgs. 169-190 . Madelaine Drohan, Making a Killing How and
Why Corporations use Armed Force to do Business. Canada: Random House,2003,
pgs.189-215.
Aunque habitualmente se pone como ejemplo sistemas de armas complejos (aeronaves
no tripuladas, sensores y sistema de telecomunicaciones) en la actualidad, la capacidad
más relevantes es el personal, con mayor o menos grado de instrucción y adiestramiento.
90
dudas, que no existe una clara delimitación entre las responsabilidades de
las empresas y la capacidad de responder ante la justicia de sus crímenes
o los de sus empleados31.
Tercera etapa. Analizando las consecuencias
Finalmente, en una tercera etapa, los estudios y análisis de la
empresa de servicios militares han asumido el reto de exponer las
consecuencias de la traspaso de una parte del monopolio estatal sobre la
violencia. La teoría del estado establece dos condiciones básicas para su
definición: el territorio y la capacidad para ejercer la violencia.
Internacionalmente se reconoce al estado como el único actor capaz de
ejercerla violencia en respuesta a un llamamiento de Naciones Unidas
(Capítulo VII de la Carta), o bien, como autodefensa de sus recursos, del
territorio y de las personas que lo ocupan. Ante el fenómeno de las
empresas, cabe hacerse algunas preguntas: ¿cómo afectan las empresas al
ejercicio del monopolio? ¿y si se pierde, como responden los estados ante
los problemas de seguridad internacional?. A modo de resumen, existe un
numeroso grupos de analistas que consideran que el estado ha perdido o
puede perder una característica básica de su propia esencia32, y que las
empresas han ido más allá de lo que legalmente les podría estar
reconocido; por otro lado, existe otro círculo, que consideran que los
estados no trasfieren parte de su monopolio, sino que emplean un medio
distinto (este caso, privado) para desempeñar responsabilidades públicas,
en aras de la eficiencia y de la economía. A la luz de ambas posiciones, y
ante la acusación pública de constituirse un neomercenarismo, aumenta la
preocupación ante la división que existe entre los estados que pueden
acceder a las capacidades militares de las empresas civiles y los que no, y
si presenta una ventaja o desventaja en el concierto internacional.
31
32
Anne Leander, “The Power to Construct International Security: On the Significance of
Private Military Companies” Millennium Journal of International Studies, 33(3), pgs.
803-825 Jeremy Carafano, Private Sector Public War: Contractors in CombatAfghanistan, Iraq, and Future Conflicts. Westport:Praeger Security International. 2008.
Jennifer K. Elsea, Private Security Contractors in Iraq and Afghanistan: Legal Issues,
Congressional Research Service, USA, January 7, 2010.
Deborah Avant y Lee Sigelman, What Does Private Security in Iraq Mean for US
Democracy? Comunicación preparada para la Conferencia de 2009 de la International
Studies Association, New York, NY 15-18 February, 2009. Susan Percy, “Morality and
Regulation”, en S. Chesterman & C. Lehnardt (Eds). From Mercenaries to Market: The
Rise and Regulations of Private Military Companies, 2009, Oxford, Oxford University
Press, pgs. 11-28.
EJE TEMÁTICO I:
91
Esta división también se puede manifestar entre aquellos países
han promovido el desarrollo de una industria incipiente (Estados Unidos,
Reino Unido, Alemania, etc.) como una manifestación comercial de un
neocolonialismo occidental 33 (o estadounidenses) permitiendo a las
compañías ejercer un control velado sobre ciertos territorios y su
desarrollo socioeconómico, buscando su propio beneficio, y dimitiendo
de las responsabilidades propias del brazo civil de un estado; esta forma
de proceder recuerda a las Compañías Comerciales con sede en Inglaterra
y Holanda, que durante el siglo XVII, ejercieron de embajadores
comerciales, diplomáticos y militares, sin ser esto último 34 , mientras
consolidaban la expansión colonial.
Abandonando momentáneamente la esfera estatal, es posible
determinar una serie de consecuencias directas de la posibilidad de
contratar servicios de naturaleza militar por parte de particulares,
organizaciones no gubernamentales o empresas multinacionales. La
necesidad de operar en territorios inseguros, sin opciones de obtener la
necesaria seguridad de estructuras estatales sugiere el dilema moral de
obtener o no la seguridad necesaria mediante el pago de sus servicios, es
decir, si la necesidad de financiar la propia protección conduce a un
deterioro de la seguridad local en si misma porque se tiende a militarizar
las relaciones sociales con el creciente deterioro de la seguridad pública35.
Este deterioro de la seguridad ofrecida por el estado conduce
inexorablemente a la creación y sostenimiento de nuevas amenazas para
la paz y estabilidad. Es decir, el propio mercado de la seguridad genera
inseguridad relativa en aquellos individuos u organizaciones que no
puedan acceder a la “seguridad de pago”, y en el caso de los estados que
definen políticas y estrategias de seguridad que prohíben el empleo de
empresas de servicios militares acaban difundiendo las debilidades o
carencias, mientras que se autolimitan la capacidad de obtener y emplear
33
34
35
Nigel D. White y Sorcha MacLeod, “EU Operations and Private Military Contractors:
Issues of Corporate and Institutional Responsibility,” European Journal of International
Law, Vol. 19. Nº 5, 2008, pgs. 965-988.
Janice E Thompson, 1994, Mercenaries, Pirates, and Sovereigns. State-Building and
ExtraTerritorial Violence in Early Modern Europe, Princeton: Princeton University
Press., Tiefer, 2007.
Robert Young Pelton, Licensed to Kill: Hired Guns in the War on Terror, New York:
Crow Publishers. 2006.
92
capacidades de naturaleza militar de las que no disponen en un momento
determinado y que el mercado de la industria de defensa no cubriría en
los plazos de tiempo convencionales36. En general, no es difícil encontrar
analistas que consideran que la industria está ofreciendo servicios ante
una demanda creciente, y que no generan ni demanda adicional ni nuevas
amenazas, puesto que el mercado no define la amenaza, la industria se
limita a cubrir las necesidades: desde transportar soldados a una zona de
conflicto hasta escoltar un convoy de una ONG en Afganistán o
proporcionar guardas armados ante la amenaza de secuestro y piratería en
el Océano Indico.
Lo que si provocan inadvertidamente es un cambio en la
percepción de seguridad de las personas, multinacionales y gobiernos
debido a que actividades de asesoramiento militar, instrucción de
soldados conforme al modelo occidental, adiestramiento de unidades y el
planeamiento integrado de las capacidades disponibles de una forma
absolutamente profesional generan un sentimiento de desventaja relativa,
que los estados pueden canalizar hacia estrategias agresivas, que de otro
modo no se hubieran producido. Por lo tanto, existe una componente
ética 37 similar al tráfico ilegal de personas, la explotación del trabajo
infantil o el tráfico de órganos para trasplantes, en los que un profundo
sentimiento moral limita las prácticas comerciales que atentan contra la
dignidad humana, la vida y el honrado deseo de convivir en paz, sin otras
consideraciones38.
TENDENCIAS Y RETOS
Si bien el trabajo de las instituciones públicas y privadas es
encomiable, los trabajos, estudios y análisis tienen que continuar su labor
exploratoria, y establecer las bases de un futuro deseable, aunque no
previsible. En la actualidad podemos avanzar que el estudio de la
36
37
38
Noam Chomsky, Pirates and Emperors, Old and New: International Terrorism in the
Real World, London, Pluto Press, 2002.
Susan Marble Barranca, Unbecoming Conduct: Legal and Ethical Issues of Private
Contractors in Military Situations, International Society for Military Ethics Conference,
2009, pgs. 20-22, acceso a través de http://www.usafa.edu/isme/ISME09/Barranca09.pdf.
Elke Krahmann, “Security: Collective Good or Commmodity?”, European Journal of
International Relations, vol.14, no.3, pgs. 379-404, y 'Security Governance and NonState Actors', en Patricia Kennett (ed.) Globalization, Governance and Public Policy,
Cheltenham: Edward Elgar, 2008, pgs. 198-217.
EJE TEMÁTICO I:
93
industria de servicios militares se va a estabilizar alrededor de parte de
los temas expuestos con anterioridad, aunque se aventuran nuevas metas.
A los largo de los años hemos asistido a la publicación de
múltiples estudios que por muy distintas razones han ido dejando un
panorama de agujeros, que parecen no llamar la atención de ningún
académico o de los actores implicados.
El primero, y más importante, es el papel que desempeñará la
industria de las empresas militares en los países en desarrollo. Una vez
que los países desarrollados, que atendiendo la solicitud del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas o embocando los tratados internacionales
suscritos, han necesitado contratar servicios de múltiple naturaleza para
poder desplegar, sostener la fuerza y, en ocasiones, operar ciertos
sistemas de armas, han alcanzado cierto grado de compromiso y madurez,
es probable que las empresas busquen nuevos mercados emergentes y
necesidades que cubrir. Fue el caso de Executive Outcomes en Angola
(1992) y en Sierra Leona (1995); MPRI en Croacia (1995), DynCorp en
Colombia (1993) 39 , sólo que en este caso, el mercado es mucho más
amplio, y si cabe, más inestable como demuestra el número de guerras
olvidadas que hay en el continente africano y asiático.
El segundo asunto a estudiar es como el empleo de empresas de
servicios militares va a afectar a las fuerzas armadas estadounidenses, y
por extensión, a las fuerzas de la OTAN, de la Unión Europea, es decir, a
nuestras propias fuerzas armadas 40 . Aunque existen analistas que
consideran que los teatros de operaciones de Iraq y Afganistán no están
correlacionados, y que Iraq no puede emplearse como un ejemplo de cara
al futuro, no menos cierto es que en Afganistán se ha llegado a una
relación de un empelado civil por cada militar desplegado; y que uno de
cada seis civiles en Afganistán porta armas de fuego. Las consecuencias
para las fuerzas armadas, su organización, el nivel de adiestramiento de
39
40
Mattias Boysen, Private Military Firms as Instruments of U.S. Foreign Policy: The Case
of Colombia, Master’s Thesis, Naval Postgraduate School, June 2007, pg. 54.
Paul Christopher, "Ambush and Aftermath. Contractors and Bureaucracy on the
Interagency Battlefield."Military Review 90, nº 1 (Enero 2010), pgs.117-122. Academic
Search Premier, EBSCOhost (acceso 30 abril 2010).
94
sus unidades, las capacidades militares disponibles y su dependencia de
las empresas, es un campo aún por explorar en profundidad.
El tercer aspecto, es consolidar un estudio exhaustivo de la
industria de empresas de servicios militares. Como industria que es, está
compuesta de grandes empresas, que acceden a la mejor información
corporativa disponible y están en condiciones de ofrecer las mejores
ofertas accediendo a grandes contratos, en ocasiones, plurianuales. Por
otro lado, estas grandes empresas subcontratan a pequeñas empresas
locales, crean empresas conjuntas o se asocian con empresas con sede en
estados que plantean menos dificultades administrativas o sus sistemas de
supervisión gubernamental son más livianos, este movimiento crea una
nuevo grupo de empresas que si no son absorbidas por el mercado
interior (es decir, si no se transforman en empresas de seguridad privada
locales) buscaran mercados alternativos, y debido a su menor tamaño,
será difícilmente identificables y fiscalizadas.
Cuarto y último, los aspectos relacionados con la regulación del
mercado han sido profusamente estudiados desde el punto del derecho
internacional privado, sin embargo, están desatendidas otras cuestiones
como podrían ser las relacionadas con las políticas de género o el análisis
exhaustivo del coste económico del empleo de empresas de servicios
militares. Más allá de la tendencia actual, existen aspectos relativos a la
ética que ponen de manifiesto la necesidad de analizar el significado y las
implicaciones que tendrá en nuestras sociedades y ejércitos. En
consonancia, se deberá realizar un estudio profundo de los límites propios
o impuestos a la industria de las empresas de servicios militares y su
consecuencia en las agendas estatales de seguridad debido a que los
estudios relativos a la privatización de la seguridad internacional exige
considerar las consecuencias de las comercialización en términos de
inseguridad, incertidumbre e inestabilidad.
IDONEIDAD DEL EMPLEO DE RESERVISTAS
VOLUNTARIOS CONTRA EL TERRORISMO
INTERNACIONAL
Desde el 11-S, Estados Unidos ha movilizado a un total de
639.000 reservistas. La Alianza Atlántica, por su parte, nutre alrededor
del 25 por ciento de todas sus fuerzas desplegadas a partir de los
contingentes de reserva de los países miembro. En lo que concierne a
España, ninguno de sus reservistas se encuentra actualmente participando
en misiones internacionales1.
En el futuro inmediato, no parece que este nivel de participación
de combatientes de origen civil en las operaciones de OTAN vaya a
reducirse. Hace dos años la organización atlántica hizo pública la
estrategia denominada Comprehensive Approach, en la que la
involucración de reservistas en misiones resulta especialmente apropiada
en tanto en cuanto los conocimientos profesionales que posean sean
aplicables a las operaciones militares. Un valor añadido es que se trata de
civiles que se someten voluntariamente a la disciplina militar y que,
consecuentemente, reúnen las ventajas de ambos estados2. La estrategia
1
2
Informe resumen del simposio de CIOR ―Confédération Interalliée des Officiers de
Réserve― titulado "Employer su pgs. ort for better deployment of reservists" ["Apoyo a
empleadores para un mejor despliegue de los reservistas", traducción del autor],
celebrado en julio de 2008 en Estambul, disponible en
http://cior.net/docs/english/DEFSEC/Symposium_Summary_report08.pdf
Comprehensive A pgs. roach, o Enfoque Integral, es una estrategia que se presentó
durante la Cumbre de OTAN de Bucarest, celebrada en abril de 2008. Su finalidad es la
de poder afrontar conflictos asimétricos como los que permanecen abiertos en Asia
Central y siendo la esencia de la misma reunir, bajo un mando único, acciones de amplio
espectro, tanto civiles como militares. Las acciones que se podrían llamar civiles tienen
que ver con la formación, la cooperación, la comunicación, el mantenimiento del orden
público o la reconstrucción, jugando un importante papel la colaboración con todos los
agentes que se encuentran presentes en el teatro de operaciones. Vid www.nato.int y
Guillem Colom Piella, "La Alianza Atlántica en la senda del enfoque integral", Revista
Ejército, n.º 822, Ministerio de Defensa, Madrid, 2009, pgs. 16-23.
96
propuesta por el general McChrystal ―Comandante de la International
Security Assistance Force (ISAF)― para vencer en Afganistán no ha
hecho más que confirmar la vigencia del Comprehensive Approach y del
mayor peso que deben cobrar las acciones no bélicas en los conflictos
asimétricos3.
Volviendo a España, los reservistas voluntarios ―presentes en las
Fuerzas Armadas desde 2004― constituyen un colectivo maduro de algo
más de cinco mil hombres y mujeres que, en general, se encuentran
altamente cualificados y motivados, así como dispuestos a mejorar su
formación militar y a contribuir a la defensa de España mediante mayores
períodos de activación, ya sea en misiones interiores o en despliegues
exteriores4. Sin embargo, hasta ahora, los planes de activación anuales
sólo han contemplado la marcha a sus unidades o a centros docentes para
formación, adiestramiento o perfeccionamiento, con la excepción de los
que han sido activados en la Unidad Militar de Emergencias ―UME― y
algunos otros que han prestado, de manera prolongada ―entre uno y
cuatro meses―, servicio en sus unidades sin salir de las fronteras
nacionales5.
La incorporación de todo o parte de este contingente a las Fuerzas
Armadas es una potestad del Gobierno especialmente reservada para
tiempo de crisis, cuando la capacidad de las fuerzas permanentes se
hayan visto excedidas. No obstante, el Ministro de Defensa también
3
4
5
La frase "Our objective must be the population" ["nuestro objetivo debe ser la
población", traducción del autor] resume bastante bien el informe enviado por el
Comandante de ISAF al Secretario de Defensa norteamericano el 30 de agosto de 2009,
cuyo texto completo puede encontrarse en la edición digital de The Washington Post, 21
de setiembre de 2009, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/
09/21/AR2009092100110.html
Vid José Miguel Quesada, "¿Cómo es un reservista voluntario español?", Revista
General de Marina, vol. 257, Julio, 2009, pgs. 85-92.
Es preciso reseñar la única activación internacional de reservistas españoles habida hasta
ahora. Se trata de la operación "Respuesta Solidaria", que consistió en el envío a
Indonesia de un destacamento aéreo ―tres aviones C-235 y dos Hércules C-130― y de
un destacamento naval, ―el buque de asalto anfibio Galicia―, además de un
contingente del Ejército de Tierra de más de 200 efectivos que sumaron en total unos 600
hombres y mujeres. Durante su misión la fuerza militar española distribuyó 515.000
litros de agua y 160 toneladas de ayuda humanitaria. Por su parte, la unidad sanitaria
atendió cerca de 2.800 personas. El alférez reservista CMS Miguel Sánchez Velasco
formó parte de ese grupo de cinco reservistas voluntarios durante los meses de febrero y
marzo de 2005.
EJE TEMÁTICO I:
97
"podrá autorizar la incorporación de reservistas, con carácter voluntario,
para misiones en el extranjero o cuando las Fuerzas Armadas colaboren
con las Instituciones del Estado y las Administraciones Publicas para
preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos o para prestar
servicio en las unidades, centros y organismos del Ministerio de
Defensa"6. Cada vez se oyen más voces, dentro y fuera de las Fuerzas
Armadas, que piden un uso regular de esta capacidad adicional que
ofrece, voluntariamente, la sociedad civil. Un ejemplo reciente viene
dado por el artículo del anterior Jefe de la Oficina General de Reservistas,
general Bernardo Echepare, que se publicó hace unos pocos meses en una
revista especializada7. En cualquier caso, no existe un estudio objetivo
que apoye esta propuesta, una evaluación de qué capacidades de los
reservistas pueden utilizarse para qué misiones. Esta comunicación
pretende salir al paso de ese vacío investigador y, por tanto, ofrecer un
primer estudio objetivo que permita cuantificar el personal que, formando
parte de la reserva de voluntarios, podría luchar contra el terrorismo
internacional.
En otro orden de cosas, no hay que olvidar que las Fuerzas
Armadas españolas disponen de la legitimidad necesaria para luchar
contra un fenómeno tan complejo como el que ocupa esta comunicación.
En el interior, su participación se plantea como apoyo a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado ―FCSE― y, tras la comisión de un
atentado, como ayuda a las autoridades civiles, aparte de las misiones de
vigilancia de instalaciones militares, del espacio aéreo nacional y de las
costas españolas. En el exterior, sólo se permite el empleo de la fuerza
contra terroristas cuando España se encuentre dentro de una coalición que
disponga del debido respaldo internacional.
No obstante, como se verá más adelante, la erradicación de esta
lacra requiere de la puesta en juego de numerosas habilidades que son
6
7
Vid Ley de la Carrera Militar 39/2007 de 19 de noviembre, BOE n.º 278, preámbulo VII
y art. 123.
"La voluntariedad de participación de los reservistas, en cualquier misión, está fuera de
toda duda. Ya lo han demostrado en la Unidad Militar de Emergencias a lo largo de los
tres últimos años y se encuentran a la espera de una oportunidad para hacerlo en el
exterior. Se la han ganado". Bernardo Echepare Fernández, "Los reservistas voluntarios.
La participación de los ciudadanos en la defensa", Revista Atenea, n.º 12, (diciembre
2009), pgs. 42-46.
98
frecuentes en la sociedad civil y que, por reducción, se encuentran entre
los reservistas voluntarios. En este caso resulta más verdad que nunca
que la figura de este potencial combatiente de origen civil "contribuye a
reforzar las capacidades militares y […] suple carencias de especialistas
en determinadas áreas" 8 . Casi 2.200 reservistas cumplen con el perfil
requerido para ser encuadrado en alguna misión de esta naturaleza, como
se demostrará a continuación.
Disponer de este tremendo capital humano no quiere decir que sea
viable su inmediata incorporación a dichas misiones. Antes de eso, los
reservistas voluntarios requieren de una mayor integración en las Fuerzas
Armadas y de un refuerzo de su formación militar. Es responsabilidad del
Ministerio de Defensa contar en primer lugar con la voluntad política
para su utilización y, después, proveer de los complementos formativos
necesarios que permitan canalizar su potencial y aprovechar las
posibilidades de un colectivo numeroso cuya motivación y disponibilidad
se revelan intensas.
La comunicación situará al lector en la utilización de fuerzas
armadas en la lucha contra terrorista bajo el prisma occidental y el
español. A continuación se describirán las misiones que pueden darse al
combatir a este tipo de enemigos para, finalmente, estudiar la
concordancia entre el perfil requerido para su desempeño y las
capacidades existentes en la reserva española de voluntarios.
ANTECEDENTES DEL EMPLEO DE LA FUERZA MILITAR
CONTRA EL TERRORISMO INTERNACIONAL
¿Desde cuándo se emplean unidades militares contra los
terroristas? ¿Se trata de un remedio puesto en práctica tras los atentados
de Nueva York? Lo cierto es que, apoyadas en las razones dimanantes de
su derecho nacional o en los convenios internacionales, las fuerzas
armadas de la Alianza Atlántica ya llevaban muchos años empeñadas en
esta lucha antes de la tragedia citada, aunque sí que resulta especialmente
reseñable el cambio de estrategia producido en este sentido tras los
atentados del 11-S. El salto cuántico que llevó al empleo masivo de
militares en esta nueva manera de hacer la guerra tuvo su más inmediata
8
Intervención del Subsecretario de Defensa, Justo Zambrana Pineda, en la Comisión de
Defensa del Congreso, 20 de diciembre de 2005.
EJE TEMÁTICO I:
99
y rotunda manifestación en la ocupación de Afganistán ―la mayor
operación militar contra el terrorismo que ha existido nunca― con el
liderazgo indiscutido de Estados Unidos9.
Por ejemplo, unos años antes del 11-S, Reino Unido ya había
hecho intervenir a sus militares en la neutralización de los asaltantes de la
embajada iraní en Londres10 . Francia, por su parte, cuenta desde hace
mucho con el plan antiterrorista Vigipirate. Merced a dicho plan,
dependiendo del nivel de alerta seleccionado, se produce la participación
de unidades de los tres ejércitos en la protección de puntos
sensibles ―vías de comunicación, medios de transporte, puertos y
aeropuertos― en apoyo de la Gendarmería y de la Policía. Con ello se
pretende liberar el máximo número de policías y gendarmes de las tareas
consideradas poco especializadas ―patrullas y vigilancia de
instalaciones―, permitiendo dedicar más efectivos a cometidos
antiterroristas que requieran una cualificación más específica. Es
importante tener en cuenta que los militares franceses, como sucede en la
9
10
Se recordará cómo el Presidente de EE. UU., seis meses después de los ataques, espoleó
a su país y al mundo entero mediante un discurso que incluía un texto que arrancó los
aplausos de los asistentes: "Todas las naciones deben saber que, para Estados Unidos, la
guerra contra el terrorismo no es solamente una política sino una promesa. No
descansaré en esta lucha por la libertad y la seguridad de mi país y el mundo civilizado",
disponible en
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/03/20020311-1.es.html. Antes de que
acabara 2001, Afganistán fue ocupada por una coalición de fuerzas de EE. UU.
―mayoritarias―, Reino Unido y alguna unidad francesa de fuerzas especiales con
carácter testimonial, más la Alianza del Norte. La operación bélica se denominó
Enduring Freedom y trató de derribar el gobierno talibán y de perseguir a Al-Qaeda.
Derribado ese gobierno y elegido uno nuevo por sufragio, Naciones Unidas pidió la
formación de una fuerza internacional de seguridad para apoyar al nuevo gobierno y para
estabilizar el país ―ISAF―, es decir, una fuerza de paz. Pasada una temporada, OTAN
aceptó hacerse cargo de esa fuerza y envió un cuartel general para el mando de una
fuerza internacional de 367 países. EE. UU., por otro lado, ha seguido desarrollando su
operación Enduring Freedom que persigue a Ben Laden ―al margen de ISAF, bajo
mando OTAN―. En 2007 se fusionaron los mandos de Enduring Freedom e ISAF en
uno solo para buscar sinergias de apoyos aéreos y otros.
El 30 de abril de 1980, seis terroristas islámicos de la provincia de Khuzestán, en Irán,
tomaron 26 rehenes en demanda de la liberación de 91 musulmanes presos en cárceles de
su país. Tras cinco días de secuestro, una unidad del Special Air Service ―SAS―
irrumpió en la embajada y liberó a los rehenes, eliminando a cinco secuestradores.
Asimismo, en enero del 2002, dos equipos de la misma unidad especial se infiltraron en
Somalia para localizar a miembros de Al-Qaeda, que, supuestamente, continuaban
operando desde ese país contra objetivos occidentales.
100
mayoría de los países de Occidente, no tienen consideración de agentes
de la autoridad y, por tanto, realizan siempre sus funciones acompañados
por agentes de la Policía o de la Gendarmería11.
En España, durante los últimos treinta años, los sucesivos
gobiernos han evitado involucrar a los dos Ejércitos y la Armada en la
lucha contra el terrorismo, particularmente en lo que respecta a la banda
terrorista ETA. No obstante, en contadas ocasiones y amparados por la
legislación vigente, se ha recurrido al empleo de fuerzas militares con el
propósito de hacer frente a esa amenaza como, por ejemplo, la operación
"Alazán", la protección de líneas férreas durante 1992 y la operación
"Romeo-Mike"12.
FUERZAS ARMADAS Y TERRORISMO: POSICIÓN ESPAÑOLA
El empleo de la fuerza contra civiles, ya sea dentro o fuera del
territorio nacional, siempre resulta controvertido. Es muy cierto que,
cuando se piensa en la legitimidad sobre cómo se usa la mencionada
fuerza ―ius in bello―, aparece el problema de que no se pueden aplicar
los principios del Derecho de los Conflictos Armados, por no tener
enfrente un ejército regular en un ámbito formal adecuado. Sin embargo,
lo que nadie parece dudar es que, aparte del estricto respecto a los usos y
11
12
Vigipirate es un plan creado por Giscard d'Estaing en 1978, cuyo nombre es una
contracción de vigie y pirate. Fue aplicado por primera vez en 1986 como consecuencia
de la serie de atentados que sufrió Francia en ese año, perpetrados por grupos terroristas
de Oriente Medio. Posteriormente fue reactivado en 1991, durante la Primera Guerra del
Golfo, debido a las amenazas de represalias en forma de atentados que el presidente
iraquí, Sadam Hussein, lanzó a los países que participaron en la campaña; y en 1995 y
1996, por la ola de atentados perpetrados por islamistas argelinos. El plan dispone de
cuatro niveles de alerta ―amarilla, naranja, roja y violeta―, llegando en las tercera y
cuarta de ellas a medidas excepcionales de interrupción de la vida pública.
Todas fueron operaciones del Ejército de Tierra. "Alazán" tuvo como objetivo principal
la impermeabilización de la frontera con Francia para impedir la entrada clandestina de
comandos de ETA. Se llevó a cabo por unidades de Montaña que se desplegaron en el
Pirineo navarro durante la década de los ochenta. La protección de líneas férreas tuvo
lugar durante la Exposición Universal de Sevilla y los Juegos Olímpicos de Barcelona y
se concentró fundamentalmente en el AVE Madrid-Sevilla, aunque se extendió a
instalaciones de televisión y radio no atendidas y a otras infraestructuras. Por último, a
partir de los atentados del 11-M, y tras el descubrimiento de un artefacto explosivo en la
línea del AVE, numerosos efectivos fueron desplegados para colaborar en la protección
de las infraestructuras más críticas. Esta operación recibió el nombre de "Romeo-Mike"
y, tras un año de duración, pasaron por la misma más de 30.000 militares.
EJE TEMÁTICO I:
101
leyes de la guerra, en toda operación contra terrorista hay que conocer y
aplicar rigurosamente la legislación vigente13.
En cuanto al derecho de uso de la fuerza ―ius ad bellum―, éste
está recogido de una manera general en la Constitución española de 1978,
así que una posición del Gobierno, más ajustada al devenir de cada
legislatura, se suele poner de manifiesto por medio de una directiva14. En
este sentido, la Directiva de Defensa Nacional 1/2008 es la que establece
en estos momentos las líneas generales de actuación de la política de
defensa y las directrices para su desarrollo, definiendo los objetivos de la
defensa nacional. En su texto se alude a la complejidad del escenario
estratégico vigente, haciendo referencia también a los nuevos riesgos y
amenazas para la seguridad nacional que se han de afrontar ―los cuales
se añaden a los ya tradicionales―, y que se caracterizan por su
"multidimensionalidad" y "transnacionalidad", aseverando que el marco
para garantizar la seguridad nacional ya no es el constituido por las
fronteras propias y también que "el terrorismo, el crimen organizado y las
armas de destrucción masiva constituyen el conjunto de amenazas
transnacionales más importante para nuestra sociedad".
En el exterior, el modo de luchar contra ello queda vinculado a la
legalidad internacional, rechazando todas las operaciones que no estén
derivadas del cumplimiento de los compromisos que España ha contraído
con organizaciones supranacionales como las Naciones Unidas, la
Alianza Atlántica, la Unión Europea y la Organización para la Seguridad
y Cooperación en Europa. En consecuencia, la actuación de las Fuerzas
Armadas españolas fuera de nuestras fronteras se "enmarcará dentro de
13
14
Alberto De Blas, "Terrorismo y Fuerzas Armadas", Boletín de información del
CESEDEN, n.º 283, Ministerio de Defensa, Madrid, 2004, pg. 19. "En resumen, lo que se
llama guerra terrorista no encaja en modo alguno en la normativa del Derecho de los
Conflictos Armados, sencillamente, porque no es guerra sino terrorismo. De donde
resulta que la normativa del DCA no es aplicable y que lo único que hay que tomar en
consideración es la normativa interna de mantenimiento de orden público, utilizando al
efecto las fuerzas policiales oportunas y los recursos judiciales del país", José Luis
Fernández-Florez, El Derecho de los Conflictos Armados, Ministerio de Defensa,
Madrid, 2001, pg. 863.
El artículo 8.1 de la Constitución reza: "Las Fuerzas Armadas, constituidas por el
Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la
soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el
ordenamiento constitucional".
102
un multilateralismo eficaz" y "el absoluto respeto a los derechos humanos
y a la obligada legalidad y legitimidad que proporcionan los organismos
internacionales a los que España pertenece; en particular, las Naciones
Unidas".
En lo que concierne a la lucha contra el terrorismo en suelo
nacional, la Directiva de Defensa Nacional fija que las Fuerzas Armadas
serán un "apoyo de otras instituciones del Estado en la lucha contra los
nuevos riesgos y amenazas"15.
DOCTRINA DEL EJÉRCITO DE TIERRA: MISIONES CONTRA
EL TERRORISMO
El Ejército de Tierra considera a la lucha contra terrorista como
una operación militar no bélica bajo el epígrafe "apoyo contra el crimen
organizado y el terrorismo internacional". Dicha operación puede darse
tanto en paz como en guerra, y también en tiempo de crisis, en conflictos
armados, sin guerra declarada o sin un enemigo identificado. En el
Manual del Ejército sobre Empleo de las Fuerzas Terrestres se establece
que estas misiones pueden ser de dos tipos: interiores ―de apoyo a las
FCSE―, o exteriores. En este segundo caso, como dice la Directiva de
Defensa Nacional, las unidades seleccionadas formarán parte de una
coalición internacional para la lucha contra el terrorismo internacional, el
narcotráfico, el crimen organizado, la inmigración clandestina o darían
apoyo técnico adecuado a sus capacidades específicas16.
El general Ballesteros y el teniente coronel Pérez de la Maza han
estudiado la clasificación de estas misiones y coinciden parcialmente, si
bien el primero considera en menos detalle las que se realizan fuera de
nuestras fronteras. Una clasificación que aúna el criterio de ambos
autores se ha propuesto en la tabla n.º 1, en la cual se ha incorporado una
codificación para mejor identificación en lo sucesivo17.
15
16
17
La Directiva de Defensa Nacional 1/2008 se encuentra a disposición en www.mde.es
VV. AA., La clasificación de las operaciones. Concepto derivado 09/03, Mando de
Adiestramiento y Doctrina del Ejército, Granada, 2003, y VV. AA., Empleo de las
fuerzas terrestres D01-001, Mando de Adiestramiento y Doctrina del Ejército, Granada,
2004.
Miguel Ángel Ballesteros, "El papel de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el
terrorismo internacional", Análisis del Real Instituto Elcano (ARI), n.º 91/2006, Real
EJE TEMÁTICO I:
103
ANÁLISIS PORMENORIZADO DE LA IDONEIDAD DE LOS
RESERVISTAS
Esta comunicación podría haberse llamado "Viabilidad del
empleo de reservistas […]". Sin embargo, la consulta detenida del
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española motivó que el
autor la sustituyera. En dicho diccionario se define "viable" como algo
"que, por sus circunstancias, tiene probabilidades de poderse llevar a
cabo". Que se puedan emplear reservistas en este tipo de misiones
depende de factores subjetivos cuyo análisis se ha pretendido,
deliberadamente, dejar fuera del alcance de la investigación. Por ejemplo,
depende de la decisión del poder político, al que siempre le costaría, sea
del signo que sea, activar reservistas para cometidos donde puede haber
bajas. Depende también de los empleadores, que reaccionarían
indignados si se les retirara su fuerza laboral sin una compensación
económica o un convencimiento previo de la necesidad de ceder esos
recursos. Tampoco se puede despreciar la influencia de los integrantes de
las Fuerzas Armadas, que deberían aceptar como compañeros de viaje a
unos recién llegados cuya experiencia y formación militar no podrá
nunca estar a la altura de la de los propios militares.
Instituto Elcano, Madrid, 2006, y Manuel Pérez de la Maza, "Posibles misiones de las
FAS en acciones antiterroristas internacionales", Monografía del curso de Estado Mayor
2001/02, Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, Madrid, 2002.
104
Misiones en territorio nacional
I-01
I-11
Vigilancia e impermeabilización de fronteras y costas.
I-12
Protección de infraestructuras criticas.
I-13
Apoyo logístico
I-14
I-15
I-16
I-02
I-03
Misiones en el exterior
Misiones en apoyo de las FCSE
Inteligencia proporcionada por imágenes (satélite, aérea, etc.) y
por señales obtenidas en el espectro electromagnético
Localización y desactivación de artefactos explosivos y
municiones.
Protección, detección y descontaminación NBQ
Misiones específicas en territorio nacional
I-21
Protección de su propio personal, medios e instalaciones
I-22
Defensa del espacio aéreo nacional
I-23
Vigilancia de costas y del mar territorial
Apoyo a las autoridades civiles en la gestión de las consecuencias de un
atentado
E-01
E-02
Protección de personal o instalaciones civiles
E-03
Inteligencia militar exterior
E-04
Instrucción en tácticas y técnicas antiterroristas
E-05
Operaciones sicológicas y contrasicológicas
E-06
Embargos o bloqueos
E-07
Liberación de rehenes
E-08
Operaciones ofensivas
Tabla n.º 1: Clasificación de las misiones de las Fuerzas Armadas contra el terrorismo
internacional
Por los factores adversos relacionados anteriormente, no se
considera probable que, en los años venideros, el Ministerio de Defensa
emplee a reservistas voluntarios en estos cometidos. Esa es la razón por
la que se ha preferido usar la palabra "idoneidad", que se deriva de
"idóneo", es decir, "adecuado y apropiado para algo". Por lo tanto, lo
único que se quiere demostrar es que, objetivamente, los reservistas
EJE TEMÁTICO I:
105
voluntarios pueden desempeñar estas misiones por su formación
profesional y por su cometido dentro de las Fuerzas Armadas, teniendo
siempre presente que el modelo reservista español sólo contempla su
utilización en virtud de la cualificación profesional civil y no en plazas
operativas.
Para la realización del análisis anunciado se han agrupado las
misiones de la tabla n.º 1 de acuerdo con la cualificación profesional
requerida. En cada uno de esos bloques se han incorporado tres
elementos: una justificación para el empleo de unidades militares en esas
misiones, la cualificación profesional civil que tiene relación con las
actividades derivadas y el número de reservistas existentes con dicha
cualificación.
Misiones de la vigilancia y seguridad de lugares, instalaciones o
personas
Formando parte de las misiones en territorio nacional en apoyo a
las FCSE, las I-11 e I-12 se asignan a las Fuerzas Armadas ante la
evidencia de que, cuando se desata una crisis, la policía de ningún país
puede ocupar físicamente sus propias fronteras mientras controla puertos,
aeropuertos, e infraestructuras básicas. Es conveniente recordar aquí a los
precedentes españoles ya citados: operaciones "Alazán" y "Romeo-Mike".
Por otro lado, los militares, sus instalaciones y sus medios son,
para los terroristas, un atractivo objetivo. Emprender acciones contra
ellos es de una alta repercusión sicológica por cuanto supone reconocer
que el brazo armado del país es vulnerable, aunque también existen otros
motivos como el robo de armas, municiones y explosivos. Garantizar la
seguridad de todo ello eso es el propósito de la misión I-21.
Resulta obvio que la protección de personal civil o militar en el
exterior ―misiones E-01 y E-02― es necesaria debido a que, como es
sabido, las fuerzas extranjeras son, a menudo, objeto de ataques
terroristas en los países donde se encuentran desplegadas.
106
Ejército de Tierra
Armada
Ejército del Aire
TOTAL
1
206
32
239
Tabla n.º 2: Reservistas voluntarios con el cometido "Vigilancia y Seguridad", mayo 2008.
Fuente: Subdirección General de Reclutamiento, Área de Reservistas.
Se dispone actualmente de 69 reservistas con titulación
relacionada con la seguridad privada: dirección de seguridad privada,
experto universitario en seguridad, vigilante de seguridad, escolta privado,
etc18. Asimismo, existen 239 reservistas ocupando plaza de "Vigilancia y
seguridad", con el desglose por ejércitos de la tabla n.º 2.
Misiones de apoyo logístico
El apoyo logístico I-13 es otro de los servicios que las Fuerzas
Armadas ofrecen a la sociedad ―particularmente en caso de
catástrofes― y que consiste en poner a disposición de las FCSE
instalaciones, medios especializados y transporte terrestre, aéreo o
marítimo.
Área de trabajo
RV-Área especialistas
logística
RV-Área general
logística
RV-Área infantería
marina logística
RV-Área ingeniería
logística
RV-Área intendencia
CG,S
RV-Área tropa logística
Ejército
de
Tierra
Armada
Ejército
del Aire
TOTAL
19
0
2
21
589
142
113
844
0
82
0
82
34
1
0
35
8
13
29
50
34
0
0
34
684
238
144
1066
Tabla n.º 3: Reservistas voluntarios con el área de trabajo "Logística",
mayo 2008. Fuente: elaboración propia con datos de la Subdirección
General de Reclutamiento, Área de Reservistas.
18
Fuente: Subdirección General de Reclutamiento, Área de Reservistas, mayo 2008.
EJE TEMÁTICO I:
107
Más de una quinta parte de los reservistas voluntarios
españoles está encuadrado en un área de trabajo relacionado con la
Logística, en cualquiera de sus variantes: cuartel general, ingeniería,
especialistas, etc., como puede verse en la tabla n.º 3. Por lo tanto, más
de 1.000 personas pueden contribuir a la ejecución de este tipo de
misiones desde dichas plazas.
Misiones de vigilancia naval
Los buques de la Armada se encargan de la vigilancia de las
costas y las aguas territoriales españolas. Habida cuenta el claro
solape con parte de las FCSE ―se piensa en la Guardia Civil del Mar
o en Vigilancia Aduanera―, esta misión debe orientarse, con un
propósito esencialmente disuasorio, a la detección e interceptación de
comandos terroristas que se acerquen por mar a las aguas
jurisdiccionales españolas. Asimismo, cuenta entre sus objetivos
evitar la aproximación a la costa de buques que puedan dar apoyo
logístico para la comisión de un atentado.
108
Cuerpos
Comunes
Ejército
de
Tierra
Armada
Ejército
del Aire
TOTAL
0
0
3
0
3
0
1
3
0
4
0
0
2
0
2
0
0
1
0
1
0
0
2
0
2
0
0
1
0
1
Frigorista naval
0
0
1
0
1
Ingeniero naval
0
1
0
0
1
Ingeniero Técnico naval
0
0
2
0
2
0
0
2
0
2
0
1
1
0
2
0
0
1
0
1
0
0
5
0
5
0
0
1
0
1
0
0
1
0
1
1
1
2
0
4
0
0
1
0
1
0
2
5
0
7
1
6
34
0
41
Formación
Capitán de la Marina
mercante
Diplomado de la Marina
civil
Diplomado en Máquinas
navales
Diplomado en
Navegación marítima
Diplomado en
Radioeléctrica naval
Doctor en Ciencias
náuticas
Ldo. en Náutica y
transporte marítimo
Licenciado en Ciencias
del mar
Licenciado en Máquinas
navales
Licenciado en Marina
civil
Máster en arqª de
sistemas navales
Patrón de Cabotaje
Patrón de
Embarcaciones
recreativas
Piloto de la Marina
mercante
Téc. actividades
marítimo pesqueras
Tabla n.º 4: Reservistas voluntarios con formación en navegación, mayo 2008. Fuente:
elaboración propia con datos de la Subdirección General de Reclutamiento, Área de
Reservistas.
En el exterior, la Armada puede participar en bloqueos o en
embargos para impedir que los terroristas reciban los suministros
EJE TEMÁTICO I:
109
necesarios en su actividad o, también, para presionar a aquellos países
que, contraviniendo la resolución 1269 del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas, incumplen "denegar refugio a quienes planifiquen,
financien o cometan actos terroristas, velando por que sean detenidos y
procesados o extraditados"19.
La vigilancia de costas y del mar territorial, I-23, no es sólo
navegar, pero también lo es. Tal como se refleja en la tabla n.º 4, 41
reservistas que están repartidos por casi todos los ejércitos y los Cuerpos
Comunes, podrían participar en cometidos relacionados con la
navegación en aguas españolas: maniobra, máquinas, mantenimiento,
transmisiones, etc. Asimismo, estos profesionales podrían colaborar en
tareas de embargo o bloqueo naval en aguas internacional ―E-06―.
Misiones de apoyo a las autoridades civiles tras un atentado
El código I-03 agrupa a las numerosas actividades que los
ejércitos pueden realizar para apoyar a las autoridades civiles tras la
comisión de un atentado de gran magnitud, por ejemplo, soporte sanitario,
restablecimiento de comunicaciones, suministro provisional de energía y
apoyo genérico de Ingenieros. El gran número de personal cualificado,
unido a los medios disponibles, hace de las Fuerzas Armadas un
magnífico e insustituible refuerzo.
19
Las resoluciones de Consejo de Seguridad de Naciones Unidas pueden consultarse en
español en http://www.un.org/spanish/terrorism/sc-res.shtml
110
Área de
trabajo (CMS)
/ formación
Cuerpo Militar
de Sanidad
Arquitectos y
arquit.técnicos
Expertos en
emergencias
Ingenieros de
todo tipo
Técnicos de FP
relacionada
Cuerpos
Comunes
Ejército
de Tierra
Armada
Ejército
del Aire
TOTAL
449
0
0
0
449
0
14
0
6
20
0
1
2
0
3
0
119
38
17
174
0
35
33
18
86
449
169
73
41
732
Tabla n.º 5: Reservistas voluntarios con estudios relacionados con el apoyo a
autoridades tras atentados, mayo 2008. Fuente: elaboración propia con datos de la
Subdirección General de Reclutamiento, Área de Reservistas.
La reserva de voluntarios puede aportar médicos, enfermeros,
expertos en protección civil, profesionales de gestión de crisis, ingenieros,
arquitectos, técnicos de las distintas ramas, etc. En los técnicos de
formación profesional, sean del nivel que sean, se ha pensado en aquéllos
que tienen relación con el trabajo del metal, la electricidad, la electrónica
y el mantenimiento. En la tabla n.º 5 se dispone del reparto por formación
recibida, con la primera línea dedicada a los profesionales que ya están
inscritos en el Cuerpo Militar de Sanidad.
Misiones de inteligencia
Las Fuerzas Armadas están dotadas de medios de guerra
electrónica, radares, sensores, satélites y aeronaves no tripuladas, cuya
información obtenida puede ser utilizada por las FCSE en tiempo de
crisis: en eso consiste la misión I-14. Un ejemplo es la utilización de
aviones AWACS formando parte del dispositivo de seguridad de algunos
eventos importantes, como sucedió en la boda de los Príncipes de
Asturias en 2004. Otro apoyo posible es el empleo de medios militares
EJE TEMÁTICO I:
111
para telecomunicación o la prestación de asesoramiento por parte de
personal especializado en esta materia20.
Tal como sucede con la inteligencia interior I-14, la inteligencia
exterior E-03 puede usar sus medios SIGINT, IMINT y
HUMINT ―particularmente estos últimos― para, con la intervención de
patrullas de Operaciones Especiales, obtener directa y eficientemente la
información necesaria de fuentes cercanas a los terroristas21.
Formación
Diploma
en
Criminología
Diploma Superior en
Criminología
Especialista Univ. Sup.
en Criminología
Experto
Univ.
en
Criminología
Experto
Univ.
en
Detective privado
Cuerpos
Comunes
Ejército
de
Tierra
Armada
Ejército
del Aire
TOTAL
1
13
3
4
21
0
0
1
0
1
0
1
1
2
4
0
3
1
2
6
0
0
1
0
1
1
17
7
8
33
Tabla n.º 6: Reservistas voluntarios con estudios de Criminología o detectives, mayo
2008. Fuente: elaboración propia con datos de la Subdirección General de Reclutamiento,
Área de Reservistas.
Es sabido que las labores de inteligencia se llevan a cabo, por lo
general, por profesionales de las Fuerzas Armadas. En el exterior, con
ocasión de la lucha contra el terrorismo internacional, tiene especial
importancia la HUMINT, es decir, la búsqueda de información a través
del contacto con el entorno geográfico o social del enemigo, la entrevista,
el interrogatorio, la infiltración, etc. En este cometido pueden ser de gran
ayuda los expertos en criminología o las personas que trabajan como
20
21
AWACS son las siglas de Airborne Warning and Control System. Tienen la misión de
transportar un radar a gran altura, para así mejorar la cobertura y hacer posible la
detección temprana de amenazas.
SIGINT: SIGnals INTelligence, intersección de comunicaciones entre personas o entre
máquinas, o entre ambas; IMINT: IMagery INTelligence, recolección de imágenes a
través de satélites u otros medios aéreos; y HUMINT: HUMan INTelligence,
información obtenida a través de la relación interpersonal, interrogatorios,
conversaciones, etc.
112
detectives privados. Acudiendo sólo a aquéllos que pueden acreditar
oficialmente su cualificación, o de otra manera, que tienen en su poder un
título académico, resulta que 33 reservistas voluntarios podrían colaborar
en misiones de inteligencia militar exterior E-03, según consta en la tabla
n.º 6.
Misiones de guerra sicológica
En misiones en el exterior, parte de la protección a la población
puede tener forma de acciones sicológicas y contrasicológicas,
operaciones que las Fuerzas Armadas pueden dirigir hacia los líderes
terroristas, la población civil o hacia las fuerzas militares del país de
despliegue. Tiene sentido el empleo de dichas misiones para contrarrestar
las acciones terroristas de índole similar que buscan la desmoralización
del adversario, ganar la adhesión de nuevos activistas o fortalecer la
militancia de los que ya lo son.
Doctor en Sicología
2
Ejército
de
Tierra
0
DEA. Área de Sicología
social
1
0
0
0
1
Licenciado en Sicología
42
9
4
2
57
Licenciado en Sicología
y Sicotecnia
Diplomado en Sicología
y Sicotecnia
1
0
0
0
1
0
0
1
0
1
46
9
5
2
62
Formación
Cuerpos
Comunes
Armada
Ejército
del Aire
TOTAL
0
0
2
Tabla n.º 7: Reservistas voluntarios con estudios de Sicología, mayo 2008. Fuente:
elaboración propia con datos de la Subdirección General de Reclutamiento, Área de
Reservistas.
Es el caso de la misión exterior E-05, merced a la cual se trata de
influir en la voluntad, actitud y comportamiento de las propias tropas,
grupos de población y miembros de las fuerzas hostiles, con el fin de
lograr éxito en el desarrollo de la misión. Aunque pueda parecer trivial,
los profesionales de la Sicología, con la instrucción adecuada, pueden
poner sus conocimientos académicos y profesionales al servicio de las
unidades militares específicas que tengan asignadas las mencionadas
EJE TEMÁTICO I:
113
operaciones. En la tabla n.º 7 se encuentra el número de titulados en
Sicología presentes entre los reservistas voluntarios españoles.
Misiones para las que se descarta el empleo de reservistas
voluntarios
Tras analizar todas las misiones de la tabla n.º 1, algunas de ellas
no se han encontrado idóneas para, con carácter general, emplear a
reservistas voluntarios en su desempeño. A continuación se hace un breve
repaso de las mismas y de las razones que ha llevado a desaconsejar su
utilización.
Comenzando por el desminado y el manejo de artilugios
explosivos, el Ejército de Tierra y la Armada cuentan con personal
altamente adiestrado en la desactivación de artefactos terrestres o
submarinos, como ha quedado probado en las numerosas misiones
internacionales en las que han participado. Estas habilidades podrían
reforzar las capacidades ya existentes en las FCSE, lo se ha llamado
misión I-15.
Igualmente, la capacidad en protección, detección y
descontaminación NBQ ―denominada aquí I-16― puede ser una
función específica de las Fuerzas Armadas habida cuenta la disposición
de unidades especialmente adiestradas para ello, aunque también podría
ser una misión compartida con las FCSE. De plantearlo así, en caso de
darse una situación similar en territorio español, se podría hacer frente a
una crisis como la que se produjo en Tokio en 1995, cuando militantes de
una secta liberaron gas sarín en una estación de metro, produciendo doce
víctimas mortales y más de 5.000 heridos, en lo que algunos llaman "el
primer atentado terrorista con alta tecnología"22.
No se descarta que se pueda disponer de reservistas voluntarios
con la cualificación suficiente para desempeñar con éxito misiones del
tipo I-15 e I-16, e incluso la ya tratada I-14. Consta la existencia de
numerosos miembros de las FCSE ―tanto Policía Nacional, como
policías autonómicas y locales― en la reserva de voluntarios y no
22
El Mundo, 21 de marzo de 1995, Madrid.
114
resultaría improbable que, entre ellos pudiera haber algunos expertos en
desactivación de explosivos o en protección NBQ. Sin embargo, no se
han encontrado datos para cuantificar su presencia ni tampoco la de
especialistas en inteligencia SIGINT y IMINT ―ver nota n.º 21―.
Resulta obvio afirmar que la defensa del espacio aéreo español se
asigna al Ejército del Aire y a las unidades de artillería antiaérea. Los
atentados del 11-S reforzaron lo vital que es el adecuado desempeño de
esta misión. En cuanto al exterior, las operaciones contra terroristas como
Enduring Freedom requieren del empleo de bombardeos selectivos,
lanzamiento de misiles de largo alcance y acciones de combate, buscando
tanto la destrucción de campos de entrenamiento o infraestructuras como
la neutralización de elementos terroristas. Aunque existen en estos
momentos 25 reservistas con algún título de piloto, no se pueden
considerar, en principio, con formación suficiente para tripular las
aeronaves con las que cuenta actualmente el Ejército del Aire.
Hay precedentes de unidades militares que han formado a
militares o a policías en la lucha contra terrorista ―misión E-04―, tal
como hicieron los norteamericanos en Filipinas, Yemen y Georgia en
2002. Un centenar de "boinas verdes" se hicieron cargo, durante dos
meses, de esa instrucción en tácticas y técnicas contra terroristas. Por otro
lado, la liberación de rehenes ―E-07― se realiza generalmente por
unidades de Operaciones Especiales, pudiendo tratarse de una misión de
apoyo a las FCSE o una misión militar específica, dependiendo de las
circunstancias. En cualquier caso, estas misiones están muy relacionadas
con las funciones específicas de las Fuerzas Armadas, particularmente de
las unidades de Operaciones Especiales los dos Ejércitos y la Armada,
por lo que no se considera a los reservistas, bajo el modelo actual,
idóneos para su desempeño.
CONSIDERACIONES FINALES SOBRE EL ANÁLISIS
En definitiva, de las dieciocho misiones analizadas, hay siete para
las cuales el modelo de reserva español no tiene previsto el empleo de
reservistas por tratarse de misiones específicas de las Fuerzas Armadas,
habida cuenta que lo que se espera de ellos es poder aplicar su formación
y experiencia civiles como refuerzo de las capacidades de aquéllas.
EJE TEMÁTICO I:
115
Área de
trabajo/
formación
Efectivos
disponibles
Vigilancia y
seguridad
239
Logística
1.066
Navegación
marítima
41
Apoyo tras
atentados
732
Criminología
33
Sicología
62
M isio n e s e n te rrito rio n a c io n a l
I-01 Misiones en apoyo de las FCSE
I-11 Vigilancia e impermeabilización de fronteras y costas.
I-12 Protección de infraestructuras criticas.
I-13 Apoyo logístico
Inteligencia proporcionada por imágenes (satélite, aérea, etc.) y por
I-14
señales obtenidas en el espectro electromagnético
I-15 Localización y desactivación de artefactos explosivos y municiones.
I-16 Protección, detección y descontaminación NBQ
I-02 Misiones específicas en territorio nacional
I-21 Protección de su propio personal, medios e instalaciones
I-22 Defensa del espacio aéreo nacional
I-23 Vigilancia de costas y del mar territorial
M isio n e s e n e l e x te rio r
I-03 Apoyo a las autoridades civiles en la gestión de las consecuencias de un atentado
E-01
E-02
E-03
E-04
E-05
E-06
E-07
E-08
Protección de personal o instalaciones civiles
Inteligencia militar exterior
Instrucción en tácticas y técnicas antiterroristas
Operaciones sicológicas y contrasicológicas
Embargos o bloqueos
Liberación de rehenes
Operaciones ofensivas
TOTAL
2.173
Tabla n.º 8: Resumen de reservistas voluntarios disponibles para la lucha contra el
terrorismo internacional, mayo 2008.
Por el contrario, existen once misiones de las que se utilizan para
enfrentarse al terrorismo internacional donde es posible aprovechar las
capacidades civiles que proporcionan casi la mitad de los reservistas
actuales. Pudiera ser que, en los seis grupos de efectivos que se muestran
en la tabla n.º 8, haya solapes que reduzcan un poco la cifra final ―se
quiere decir, por ejemplo, que un experto en navegación marítima sea,
además, doctor en medicina―. Desafortunadamente, no se dispone, en
los archivos oficiales, de información sobre la experiencia, formación y
trabajo actual de los reservistas. Sin embargo, se sabe que, entre los casi
3.000 miembros de la reserva que se han descartado en este análisis, hay
miembros de las FCSE o marinos mercantes, por ejemplo, que no
116
disponen de una titulación que esté recogida en los archivos de Defensa y
que permita reconocer sus capacidades sin una ulterior investigación.
Ambos efectos se compensan y permiten dar por aceptable la cifra de casi
2.200 reservistas disponibles.
Vista la disponibilidad de esta nada desdeñable capacidad de la
reserva de voluntarios y adoptada eventualmente la voluntad política para
ello, el Ministro de Defensa puede ejercer la facultad de incorporar
reservistas a misiones en el exterior o en suelo nacional, siendo
recomendable que, con anterioridad, se produjera una reasignación de
puestos en función de la titulación y experiencia acreditadas por el
reservista, de acuerdo con lo establecido en el artículo 133 de la Ley de la
Carrera Militar 39/200723.
23
"Los reservistas que ejerzan una profesión de aplicación específica en las Fuerzas
Armadas podrán ser destinados a puestos o especialidades distintos a los inicialmente
previstos y acordes con su capacitación".
IRREGULARES, BÁRBAROS Y HÉROES. ANÁLISIS
DEL CONFLICTO ASIMÉTRICO
PABLO REY GARCÍA
PEDRO RIVAS NIETO
INTRODUCCIÓN
El moderno conflicto asimétrico se basa en la aparición de
elementos de ruptura, inesperados –tecnológicos, humanos, estratégicos o
tácticos– que permitan tomar y retener la iniciativa a uno de los
contendientes 1 . Esto significa que, aunque reprobable, cabe esperar
enfrentarse a contendientes que no respeten las leyes y usos de la guerra,
si con ello logran determinados objetivos militares, políticos, o ambos:
los combatientes irregulares, bárbaros para unos, héroes para otros. En
torno a ellos articularemos esta breve exposición.
La mitología moderna ha rescatado para el imaginario colectivo
muchos estereotipos que no se adecuan del todo a su referente real2. Es el
caso de los piratas de película, que siempre recuerdan a un caballeroso e
idealizado Sir Francis Drake, o en todo caso a un “disneyano” Long John
Silver, un malo de dibujos animados. En pocas ocasiones viene a la
mente un ser depravado y violador, delincuente asesino sin código moral
ni ético, que es el retrato un tanto más acertado de un pirata, tanto de
época como actual. Lo mismo sucede con los combatientes irregulares.
Los justicieros autónomos, que usan de la violencia a su arbitrio, poco
tienen que ver con las idílicas imágenes de Ruy Díaz de Vivar, que
vendía sus servicios pero combatía con honor, o de las mesnadas
cruzadas que intentaron mantener Tierra Santa, empresa fracasada pero
1
2
Mando de Adiestramiento y Doctrina: El Conflicto Asimétrico, MADOC, Granada, 2005,
pgs. 5 y ss.
Pablo Rey y Pedro Rivas “Ejércitos y Estereotipos. De la Inglaterra del XVII al Israel
actual”, en Doxa Comunicación, nº. 9, 2009, pgs. 51-70.
118
que aglutinó diferentes percepciones y muy diversas escalas de valores
ante un símbolo más alto.
Los combatientes irregulares, bien mercenarios, bien fanáticos,
bien hombres sin otro recurso vital, comparten con los anteriores esa
fidelidad únicamente a sí mismos, a su grupo, entre otros motivos, porque
es su única garantía de supervivencia; pero de aquellos se distancian en
que su honor, su respeto a los usos y derechos de la guerra y su
percepción del bien y del mal dista mucho de ser semejante. Y sin
embargo, aprovechan la mística, recrean imágenes dulcificadas, se erigen
en guardianes de esencias y valores poco menos que eternos, para acabar
considerándose los perfectos e imprescindibles salvapatrias.
LOS IRREGULARES EN YUGOSLAVIA
Para ejemplificar lo anterior, hagamos un recorrido por los
combatientes irregulares que poblaron la serie de guerras de Yugoslavia
en los años 90, el más salvaje conflicto que ha asolado territorio europeo
desde la Segunda Guerra Mundial. El término irregular, estricto sensu,
debe ser aplicado a toda aquella fuerza armada que no se pueda incluir en
la JNA (Jugoslovenska Narodne Armija, Ejército Nacional Yugoslavo) o
la TO (Teritorialna Obramba, Defensa Territorial), con lo que todas las
demás fuerzas en campaña en aquel conflicto deben ser consideradas
paramilitares 3 . En aquella serie de guerras, la capacidad de ejercer la
violencia, que en principio estaba reservada al Estado, se llevaba a cabo
medieante el Ejército Federal, la JNA, y la Defensa Territorial, embrió de
futuros ejércitos nacionales, manejada por cada una de las repúblicas que
componían Yugoslavia. Pero la sucesión de hechos decidió que la JNA se
desmembrase en esquirlas, reforzando en unos casos algunas TOs de
determinadas repúblicas, sirviendo a nuevos pseudoestados en otros casos,
o incluso cayendo bajo el control de manos particulares. Concretamente,
los pomposamente autonombrados Ejércitos de la República Serbia de la
Krajina y Eslavonia Oriental no fueron más que destacamentos que la
3
Una definición aún más restrictiva del concepto “irregular” es la empleada por Salvador
Acaso Deltell (Una guerra Olvidada, Inédita Editores, Madrid, 2007 pgs. 250 y ss.)
cuando indica que una fuerza irregular es aquella en la que sus componentes se dedican a
labores civiles de modo habitual, y sólo esporádicamente toman las armas. De este
modo, irregulares serían la Defensa Territorial, pero no los grupos paramilitares que
ahora veremos, que llegaron a conformar la espina dorsal de los cuerpos de operaciones
especiales de sus respectivos ejércitos.
EJE TEMÁTICO I:
119
JNA “prestó” a estos entes, para su defensa frente a Croacia. No eran, por
tanto, irregulares, por más que su situación legal supusiera cuando menos,
una irregularidad.
El grupo más numeroso de paramilitares pertenecía al Partido
Radical Serbio 4 de Vojislav Šešelj, de carácter chétnik 5 , los Srpski
Četnički Pokret, pero también había otros grupos chetniks más
minoritarios aunque igual de combativos: los Águilas Blancas (Beli
Orlovi) de Dragoslav Bokan, o los Lobos de Vucjaka (Vukovi sa
Vucjaka), que operaban en la República Serbia de Krajina6. A pesar de
que los croatas usaran el término para referirse a todos los serbios, la
orientación del grupo de Šešelj o del de Bokan los diferenciaba de los
Tigres de Željko Raznatović, Arkan, un verdadero señor de la guerra sin
ideario definido, que aglutinaba cierta estética hooligan, raíces folclóricas
serbias (es curiosa cuando menos la nueva música surgida de esta mezcla,
el turbofolk) y un estilo mafioso que teñía todo su actuar7.
En Eslovenia hubo intentos de crear unas fuerzas irregulares, dado
que su Defensa Territorial usó de un concepto estratégico que la
asemejaba a un ejército regular. Con estos irregulares se pretendió crear
desde el poder político un grupo de tropas con capacidad guerrillera, pero
que acabarían siendo integrados como comandos de fuerzas especiales en
el Ejército Regular, entre otras razones porque la brevedad del conflicto
no dio pie a que pudieran operar en plenitud.
En Croacia y Bosnia sí operaron milicias de muchos y muy
diferentes tipos, con la anuencia indirecta en muchos casos de los
gobiernos respectivos. Una de las más importantes fue la unidad conocida
como Zebras, a la que el Ejército Croata admitiría más tarde en su seno
4
5
6
7
Página oficial del PRS, todavía con Seselj al frente: www.srs.org.yu
Los chétniks, barbudos, ortodoxos y monárquicos, hibernaron durante el Titismo, y
despertaron a la vez que el nacionalismo, durante los años 80. A lo largo de la siguiente
década se escindieron en dos corrientes, la de Seselj, pro-Milosevic, y la anti-Milósevic,
de Vuk Draskovic. Este último se posicionó así por mera estrategia coyuntural, y logró
crearse un aura de pacifismo y moderación relativamente importante en las esferas
internacionales.
Cfr. la acusación del ICTY a Arkan, en www.un.org/icty/indictment/english/sesii030115e.htm
Para ampliar esta imagen, cfr. López Belloso, Roberto, “Los tigres de Arkan” en Brecha
(Uruguay) del 6 de julio de 2001
120
bajo el disfraz de “unidad de operaciones especiales” a pesar de que
desde el primer momento su actuación estuvo cuestionada por las más
altas instancias8. Las unidades bosnias, como los Crni Labudovi (Cisnes
Negros) o los Zelene Beretke, (Boinas Verdes), fueron incorporadas casi
de inmediato a la recién creada Armija, como veremos más adelante, pero
sus métodos, sus actitudes y su organización serían las de los perfectos
irregulares.
Estas unidades no poseían armamento propio anterior al conflicto,
como es obvio, y debieron ser armadas sobre la marcha. El armamento
ligero presente en las guerras de Yugoslavia fue una mezcolanza
variopinta y mortal. Especialmente en el caso croata y bosnio, la mixtura
llegó a extremos impensables. Al principio, se equipó a los incipientes
ejércitos con el armamento disponible en los depósitos de la Defensa
Territorial y en los arsenales abandonados o conquistados de la JNA. En
un segundo momento, Croacia logró diferentes partidas, bien de países
del telón de acero, bien del tercer mundo, antes de que la Unión Europea
decretase el embargo de armas.
El arma irregular más común entre estos grupos fue el fiable AK47, conseguido de Rumanía, Hungría y Checoslovaquia. El mito del
miliciano americano enarbolando su kalashnikov –Cuba, Nicaragua,
Colombia y tantos otros– revivió en el bajo vientre de Europa. Los G-3
alemanes y los FN-FAL Para Modelo III argentinos también vieron
acción, en cantidades apreciables en las fotografías de la época, así como
una partida relativamente grande de Ultimax 100, conseguida por Croacia
de Singapur. Todo valía, con tal de que hubiera un mínimo de munición.
También se aprecia en el material gráfico un considerable tutifruti de
pistolas y armas medias: las italianas SPAS-12, las MGV 176 checas
(copia del subfusil AMD-180 americano), así como los subfusiles PPSh43 soviéticos. La guerra azuzó la industria propia, como es el caso del
subfusil ametrallador croata HS-91 de 9mm; pero también sacó el polvo a
armas provenientes de las épocas doradas de los partisanos, como el
Mauser Kar98K. Cualquier tipo de arma era apropiada para la defensa del
territorio en disputa. Así vieron la acción escopetas de caza, rifles de
8
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (1993):
Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial:
Croatia. 15/09/93. A/48/18, par. 474-508; y párrafo 498 y ss. Disponible en
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/A.48.18,paras.474-508.Sp?Opendocument
EJE TEMÁTICO I:
121
largo alcance y otro armamento, como los 22 LR y los Remington 7mm
Magnum americanos, entre otros, sin desdeñar el armamento casero: no
los famosos cócteles molotov, sino armas de fuego artesanales, prodigios
de la inventiva, pero peligrosos tanto para el blanco como para el tirador.
LOS
DIFERENTES
GRUPOS
YUGOSLAVIA (1991-95)
PARAMILITARES
EN
Unidades bosnias
Zelene Beretke
Fig. 1. Emblema de
los Boinas Verdes
Los Zelene Beretke, Boinas Verdes, fueron
fundados desde el primer momento de la guerra, en la
capital, Sarajevo, en febrero de 1992, y
nominalmente pasaron a formar parte de la Armija, el
ejército de la República de Bosnia, a finales de ese
año. El color de la boina no es casual, no sólo porque
las unidades de operaciones especiales de medio
mundo lo hayan escogido, sino porque es uno de los
colores que tradicionalmente representa al Islam. El
grupo fue enormemente activo en las regiones del
norte y centro de Bosnia.
Patriotska Liga
La Liga Patriótica, Patriotska Liga, fue
la milicia puesta en pie por el partido de Alija
Izetbegović, el SDA (Partido de la Acción
Democrática) en diciembre de 1990. Fue un
acto de respuesta al movimiento del Partido
Socialdemócrata (el SDS, serbio), que había
ganado para sí los hombres y el material de la
Defensa Territorial bosnia. Desde marzo de
Fig. 2. Emblema de
1991 fue mandada por Sefer Halilović, y gracias
la Liga Patriótica
a un acuerdo con Croacia, recibió entrenamiento
intensivo con infraestructuras de este país, de modo que un año después
la Liga Patriótica tenía en pie 98.000 hombres divididos en 9 regiones
militares, a su vez subdivididas en 103 distritos.
122
El-Mudžahid
Fig. 3. Emblema de
los Muyaidines
Este grupo fue una unidad de voluntarios
musulmanes, los muyaidines, de los que se tiene
constancia de su existencia entre los años 1992 y
1995, pero que fueron confundidos en muchas
ocasiones, con los combatientes de la 7 Brigada de la
Armija, que tenía 1.000 componentes y era parte del
3 Cuerpo. Esta última unidad tenía por nombre
Brigada Musulmana, y ello era debido no a la religión
de sus componentes, sino a una maniobra del
Gobierno Bosnio para ideologizar el conflico y
recibir –más– ayuda de los países musulmanes. Este
proceso, no del todo productivo, sí fue ampliamente
aprovechado por sus oponentes serbios y croatas para
sacarle rédito publicitario, ampliando enormemente
su número. La presencia de los muyaidines no pasó
de ser simbólica, aunque en un conflicto el aspecto de
la moral no puede nunca desdeñarse.
La relación entre la 7 brigada y el 3 Cuerpo, al
mando del general Enver Hadžihasanović fue
anormalmente tensa. La brigada tenía un emir, al que
prestaba obediencia, y se regía por la sura, que era
Fig. 4. Emblema de
implementada por un consejo supremo. A pesar de
la 7ª Brigada
algunos indicios, tanto la unidad como sus jefes
directos, Amir Kubura o el mismo Hadžihasanović, fueron considerados
“no culpables” de crímenes de guerra 9 . En cuanto a los voluntarios
islámicos de El-Mudžahid, tampoco fueron encausados.
Crni Labudovi
Los Cisnes Negros, o Crni Labudovi, fueron una unidad de 800
hombres desprendida de la Liga Patriótica, en la zona de Konjic, y que
nominalmente se integró en el 4 Cuerpo, que más tarde sería rebautizado
como el 1º. El origen de la unidad se encuentra en los refugiados de la
9
La decisión, disponible en
http://www.icty.org/x/file/Legal%20Library/jud_su
e/hadzihasanovic.htm
pgs.
lement/su
pgs.
49-
EJE TEMÁTICO I:
123
limpieza étnica que los serbios lograron en Bijeljina,
y que se agruparon y armaron como pudieron. Su
primer comandante fue Senad Mehdin Hodžić,
Kapetan Labud (Capitán Cisne), un antiguo
miembro de la Policía del Ministerio del Interior
yugoslavo. Los sucesivos mandos de la unidad
fueron el capitán Hajro Mešić y el carismático
comandante Hase Tiric. Al igual que ocurrió con la
Liga Patriótica, los Cisnes Negros fueron
integrados orgánicamente en la Armija, como
Fig. 5. Emblema de
los Cisnes Negros
unidad de operaciones especiales, pero mantuvieron
una más que notable independencia operativa y
estratégica, en los territorios de su dominio, que se extendían alrededor
de los pueblos de Konjic, Jablanica, Kakanj y el monte Igman.
Precisamente en el primero de ellos, a 40 kilómetros de Sarajevo, ocurrió
un episodio que fue tomado como base para el hilo argumental de la
película española Guerreros, de Daniel Calparsoro, cuando un grupo de
Cisnes Negros a pie se enfrentó a la columna blindada del teniente
legionario Monterde Maldonado, que hacía una patrulla de Unprofor10.
Durante el mismo, los españoles lograron proteger a casi 300 croatas, que
huían de las hordas bosnias.
El puesto de mando de la unidad era una antigua escuela en
Kakanj, decorada con profusión, enmoquetada, con televisión por satélite,
abundancia de provisiones y con comodidades extrañas no sólo en tiempo
de guerra. Al modo musulmán, quienes entraban en el local debían
descalzarse.
A lo largo de la guerra de Bosnia, los Cisnes Negros se labraron
una reputación gloriosa en las líneas bosnias, inversamente proporcional
a la reputación que tenían al otro lado de las mismas. Se constituyeron en
la unidad de guardia presidencial, cuando Izetbegović debía salir de
Sarajevo, y tuvieron un importantísimo papel en el verano de 1995, en las
10
“Un teniente español evita la detención de 260 civiles y soldados croatas perseguidos por
milicianos musulmanes”, noticia de El País, 27-abril-1993. Disponible en
http://www.elpais.com/articulo/internacional/BALCANES/ORGANIZACIoN_DE_LAS
_NACIONES_UNIDAS_/ONU/GUERRA_DE_LOS_BALCANES_/19911995/teniente/espanol/evita/detencion/260/civiles/soldados/croatas/perseguidos/milician
os/musulmanes/elpepiint/19930427elpepiint_4/Tes
124
operaciones de aperture del cerco, cuando lograron tomar la llanura al
norte de la ciudad, al este de Vares. Otra operación de relevancia fue la
conquista de la cota del monte Vlasic, que dominaba un enorme terreno
del norte de Bosnia. En esta operación, la unidad atravesó un campo de
minas nevado, gracias a lo cual logró el elemento sorpresa. Por ultimo,
también en la ofensiva de verano del 95, los Cisnes Negros fueron la
punta de lanza del ataque que llevó al 2 Cuerpo de la Armija a 5
kilómetros del Drina, en el poblado de Sapna, al este de Tuzla.
Los Cisnes Negros lograron reunir un buen arsenal, variado pero
efectivo. Algunas fuentes cifran el dispendio en 700.000 dólares
mensuales, que eran proveídos tanto por el Gobierno Bosnio como por
anónimos donantes. Sin embargo, el gran logro de los comandantes de
esta unidad fue dotarla de un verdadero esprit de corps, que hacía no sólo
goloso este destino por las comodidades antedichas, sino apetecible por el
estatus obtenido. Los Cisnes Negros, con sus uniformes negros, fueron
una de las bazas políticas y morales jugadas por el gobierno de
Izetbegović. Desde Sarajevo se les proveyó de “oficiales de moral”,
como Sead Numanovic, que venían a ser una versión refundida del oficial
político que usaban ciertos ejércitos. En cualquier caso, los Cisnes
Negros llegaron a ser parte integrante de la Armija, y su pasado irregular
quedó difuminado.
Otros grupos paramilitares bosnios
Otros grupos paramilitares fueron los establecidos por caudillos
locales en torno a su figura, en las localidades de Bihac, Velika Kladuša,
o Srebrenica. En el caso de Bihac, el líder local, el empresario y político
bosnio Fikret Abdić, decidió aliarse con sus vecinos serbobosnios (a su
este) y serbocroatas (de la Krajina, al oeste de Bihac), además de
establecer tratados de paz con los gobiernos de Yugoslavia y Croacia,
para proclamar la Provincia Autónoma de Bosnia Occidental. El 5
Cuerpo de la Armija tuvo que reorganizarse para hacerle frente desde la
parte que aún controlaba en el aislado enclave de Bihac, a un nuevo
ejército, sin nombres poéticos, puesto que representaba a una naciente
entidad pseudoestatal, pero irregular, a fin de cuentas. Sólo la operación
Tormenta, del 4 al 8 de agosto de 1995, combinada con fuerzas croatas,
logró retomar el control sobre Bosnia Occidental. Abdic fue juzgado tras
la guerra por el asesinato de civiles y prisioneros de guerra, así como el
establecimiento de campos de concentración para la población. Fue
EJE TEMÁTICO I:
125
condenado a 20 años de prisión, que se redujeron a 15 en el 2005, por un
tribunal croata.
En otros enclaves, como Srebrenica, Žepa o Gorazde, otros líderes
locales pusieron en pie sus propios ejércitos, mediante sistemas de
reclutamiento poco ortodoxo 11 , pero fueron mantenidos dentro de un
cierto orden militar. Por ejemplo, en el caso de Srebrenica, actuó la débil
28 División de Montaña, que carecía de mandos, comunicaciones, e
incluso de armas y uniformes. En principio, ello no debería afectar en
nada, puesto que tales zonas eran “seguras”, y estaban protegidas por la
ONU... El comandante local era Naser (Nasa) Orić, que había sido
comisario jefe de Potočari, localidad aneja a Srebrenica, y luego jefe de
la policía de esta última. En su pasado figuraban intervenciones en
Kosovo como integrante de los cuerpos especiales de la policía del
Ministerio de Interior yugoslavo. Como en otros casos, a las tropas ya
levantadas se les asignó un lugar en la organización de la Armija: 8
Grupo Operativo. Ello no impidió que cometiesen desmanes por los que
luego su jefe sería juzgado12.
Unidades Croatas
En las filas croatas combatieron holandeses, norteamericanos,
irlandeses, polacos, franceses, suecos, alemanes y canadienses, que
fueron encuadrados en la 103 Brigada Internacional. Los italianos
conformaron el Batallón Garibaldi13. Todos ellos lo hicieron impulsados
por afinidades religiosas, más que políticas, a pesar de que a la postre la
religión sería uno de los factores menos importantes en el conflicto. Sin
embargo, estas dos unidades no deben ser consideradas irregulares, por
más que sus voluntarios no fueran croatas. Sí lo son las dos de las que
nos ocuparemos ahora.
11
12
13
Emir Suljagic, Postales desde la tumba, Galaxia Gutenberg, 2007, pg.133.
Los cargos, disponibles aquí: http://www.icty.org/x/cases/oric/ind/en/ori-3ai050630e.pdf
Srebrenica, a “safe area”. Netherlands Institute for War Documentation, 10 abril 2002.
Disponible
en
http://srebrenica.brightside.nl/srebrenica/toc/p6_c04_s001_b01.html
Algunos voluntarios fueron encausados por el ICTY, como el sueco Jackie Arklöv, que
cometió crímenes en los campos croatas del Heliodrom y Dretelj.
126
El HVO
El HVO, (Hrvatsko Vijeće Obrane, Consejo de
Defensa Croata) fue el brazo armado de la Unión
Democrática Croata (Hrvatska Demokratska Zajednica)
partido que operaba con el mismo nombre en Croacia y
en la autoproclamada República de Herzeg-Bosnia,
nacida el 8 de abril de 1992. Esta autonomía tenía una
Fig. 6. Emblema del
clara vinculación con Croacia, y estaba claro que el
HVO (2 brigada)
derrotero que pretendía seguir era la plena integración
de estos territorios bosnios de mayoría croata en
Croacia. El HVO, dirigido por Milivoj Petković, desde su cuartel general
en Mostar occidental, ayudaba a este plan, y se repartió el territorio en
cuatro zonas operativas: sureste y noroeste de Herzegovina; Bosnia
central y la aislada Posavina, al norte de Bosnia; en la margen derecha
del Sava y alrededor de Orašje. A pesar de esta a priori deficiente
situación, se debe considerar que al otro lado del río estaba Croacia.
Dado que aspiraba a convertirse en un verdadero ejército, desde el
principio se lo organizó en cinco brigadas, correspondientes a cada una
de las zonas, además de la reserva: "Bruno Bušić" (1 brigada), 2 brigada,
Halcones (3 brigada), Hijos de Posavina (4 brigada) y la 5 brigada.
Algunos miembros del HVO han sido juzgados por crímenes de
guerra. Diez han sido condenados, tres han sido absueltos, y otros seis
permanecen todavía hoy (2010) en juicio. Entre las más llamativas y
dramáticas acciones de este grupo se cuentan las masacres de Ahmići,
acaecida tras la limpieza étnica del Valle del
Lašva, cerca de Vitez14.
Las HOS
Las HOS (Hrvatske Obrambene Snage,
Fuerzas de Defensa Croatas) fueron el brazo
armado del Partido Croata de los Derechos
(Hrvatska Stranka Prava) 15 . Casualmente se
14
15
Fig. 6. Emblema de
las HOS
Para más detalles, consultar el informe de Human Rights Watch, disponible en
http://www.hrw.org/reports/2004/ij/icty/2.htm
Su lider, Dobroslav Paraga, fue encausado en Croacia, cuado se ilegalizó su partido, en
1992.
EJE TEMÁTICO I:
127
escogió para esta milicia el nombre que portaron las tropas del antiguo
Estado títere ustacha durante la ocupación alemana (Hrvatske Oružane
Snage, Fuerzas Armadas Croatas, también abreviado HOS). El
comandante de este grupo, el croatobosnio Blaž Kraljević, fue asesinado
debido a irreconciliables diferencias políticas con el sector unionista, el
HVO/HDZ. Básicamente, Kraljević prefería una Bosnia unida e
independiente y aliada a Croacia, a la partición de Bosnia y la anexión a
Croacia. Precisamente debido a ello su milicia y su partido se
convirtieron en predominantes en los primeros años de guerra en la parte
de mayoría croata de Bosnia, y fue una unidad realmente multiétnica16.
Tras el asesinato de su lider17, el 9 de agosto de 1992, las HOS fueron
disueltas e integradas en las tropas del HVO, aunque muchos de sus
efectivos se pasaron a la Armija.
Entre las acciones del HOS cabe reseñar la defensa de Stolac en el
verano del 92, o la ofensiva en Trebinje y Bileća, en el este de
Herzegovina. Las HOS estaban divididas en 10 batallones y varias
compañías más o menos reforzadas. Sus nombres eran los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
16
17
1 bojna Ivan vitez Brdar (1 batallón Ivan guerrero Brdar, Livno)
2 bojna Stojan Vujnović Srbin (2 batallón Stojan Vujnović el serbio,
Domaljevac)
4 bojna HOS-a (4 batallón)
6 bojna Marijan Baotić (6 batallón Marijan Baotić, Vinkovci)
9 bojna Rafael vitez Boban (9 batallón Rafael guerrero Boban, Split)
13 bojna Jure vitez Francetić (13 batallón Jure guerrero Francetić,
Tomislavgrad)
101 bojna Do Drine (101 batallón del Drina, Sarajevo)
Hasta tal punto que, una semana antes de su asesinato, Kraljević había sido propuesto
por la Presidencia para un alto puesto en la jefatura del ejército Bosnio.
El 9 de mayo Kraljević había emitido una proclama en la que llamaba al pueblo bosnio y
croata a mantenerse unidos y no prestar atención a Radovan Karadžić, el enemigo
común, ni a Mate Boban, Primer Ministro de Croacia, que a la sazón estaba preparando
la desmembración de Bosnia. Esto sentó excesivamente mal en determinados círculos
croatas, que prepararon una emboscada llevada a cabo por el HVO en Kruševo, cuando
Kraljević venía de una reunión de mandos de las HOS en Mostar, y volvía a su casa en
Ljubuški. Para más información, el siguiente enlace:
http://www.youtube.com/watch?v=tmkcKXbn_Kc
128
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
19 bojna Vitez Jure Francetić (19 batallón guerrero Jure Francetić,
Gospić)
Mostarska bojna HOS-a (batallón Mostar de las HOS, Mostar)
Čapljinska bojna HOS-a (batallón Čapljina de las HOS, Čapljina)
1 satnija Ante Paradžik (1 compañía Ante Paradžik, Jasenovac)
Vukovarska satnija HOS-a (Compañía Vukovar, Vukovar)
Vitezovi (compañía los guerreros, Vitez)
Crni Vukovi (compañía Lobos negros, Kalesija)
Žigosani (compañía los marcados, Novi Travnik)
Satnija Lovci (compañía los cazadores, Ljubuški)
Samostalna satnija osiguranja (compañía autónoma de seguridad,
Zagreb)
Ljubuška satnija HOS-a (compañía Ljubuški de las HOS, Ljubuški)
Zenička satnija HOS-a (compañía Zenica de las HOS, Zenica)
Tuzlanska satnija HOS-a (compañía Tuzla de las HOS, Tuzla)
Unidades Serbias
Al igual que en los otros bandos, los serbios recibieron ayuda del
exterior en forma de voluntarios, principalmente de países eslavos y/o
ortodoxos. Algunas fuentes los cifran en 4000, procedentes de Rusia,
Ucrania, Rumanía y Grecia18. Las dos principales unidades rusas fueron
los Lobos del Zar y los Cosacos, que llegaron a los 700 componentes, y
lucharon en la Bosnia Oriental, cerca de Višegrad. 19 La relación entre
eslavos ortodoxos llegó a tal punto que el Teniente General Aleksandr
Perelyakin, comandante del Sector Este de UNPROFOR en Croacia, que
había sido apartado por estar involucrado en un caso de desvío de armas
para los serbios20, fue requerido como asesor de una gran unidad en la
18
19
20
Srebrenica, a “safe area”. Netherlands Institute for War Documentation, 10 abril 2002.
Disponible en http://srebrenica.brightside.nl/srebrenica/toc/p6_c04_s001_b01.html
Nigel Thomas, Krunoslav Mikulan y Darko Pavlović, The Yugoslav Wars: Bosnia,
Kosovo and Macedonia 1992-2001, Londres, Osprey Publishing, 2006, pg. 13.
Roger Cohen, "U.N. Dismisses Russian From Croatia Peacekeeping Post", The New York
Times del 12 de abril de 1995. Disponible en
http://www.nytimes.com/1995/04/12/world/un-dismisses-russian-from-croatiapeacekeeping-post.html?pagewanted=1
EJE TEMÁTICO I:
129
Krajina21. Sin embargo, como unidades propiamente paralimitares sólo se
pueden considerar las siguientes:
La Guardia Serbia
La Guardia Serbia fue una milicia puesta
en pie por el SPO, Partido de la Renovación
Serbio, Vuk Drašković, con un alto número de
voluntarios del propio partido, y otros tantos
mercenarios. El asesor militar fue el general
Nebojša Pavković, y su campo de entrenamiento
y formación estaba en las cercanías del lago Bor,
en Serbia.
Sus primeras acciones tuvieron lugar en
la Krajina, en la ciudad Gospić –donde
perdieron en oscuras condiciones a su primer
comandante, Đorđe Božović–, aunque tras el establecimiento de una
cierta estabilidad en la región muchos de sus elementos pasaron a actuar
en Bosnia. El comandante que sucedió a Božović, Branislav Matić Beli
apareció asesinado en agosto de 1991, en Belgrado, con lo que la unidad
quedó desarticulada.
Fig. 7. Emblema de
la Guardia Serbia
El carácter chétnik de la unidad se puede comprobar en las
fotografías de la época, donde los combatientes lucen pobladas barbas y
el atuendo de cabeza típico de los combatientes monárquicos de la
Segunda Guerra Mundial. Una vez llegados al frente, el afán
diferenciador de este grupo fue tal que rechazaron incorporarse a
21
Ali M Koknar, The Kontraktniki : Russian mercenaries at war in the Balkans. Bosnian
Institute. Publicado el 14 de Julio de 2003. Disponible en
http://www.bosnia.org.uk/news/news_body.cfm?newsid=1766
Sobre estos hechos, cfr. Mate Granić, "Letter dated 30 June 1995 from the Deputy Prime
Minister and Minister for Foreign Affairs of the Republic of Croatia addressed to the
Special Ra pgs. orteur of the Commission on Human Rights on the question of the use of
mercenaries". Disponible en
http://www.un.org/documents/ga/docs/50/plenary/a50-390add1.htm
130
cualquier organización, bien fuera la Defensa Territorial, bien el Ejército
de la República Serbia de Bosnia.22
Los Knindže o “Boinas Rojas”
En el mismo año 1991 un grupo de hombres armados y
entrenados en Serbia vuela de Belgrado a Knin, en la Krajina croata. A su
mando estaban Franko Simatović y Dragan Vasiljković, siguiendo
órdenes emanadas de Jovica Stanišić, la mano derecha de Milošević, pero
sin pasar por ningún canal oficial. En este momento, en torno a la
primavera, es cuando Milošević comienza a hacer sus promesas a los
serbios allende las fronteras.
Sí en cambio aparecen claras conexiones de este grupo con Milan
Martić, el ministro de Interior de la autoproclamada República Serbia de
la Krajina, y que le cede varios hombres de su organización. El
sobrenombre de Knindže es un juego de palabras entre la capital de la
Krajina y la forma serbocroata de “ninja”, y Vasiljković pasará a la
historia como el Capitán Dragan. Las boinas rojas fueron el símbolo
distintivo de la unidad, que no tenía un ideario definido, tras la batalla de
Glina.
Tras la guerra, los Boinas Rojas fueron incorporados al ejército de
la República ex yugoslava de Serbia y Montenegro, en el grupo de
Operaciones Especiales –junto a los Tigres de
Arkán– en el año 1996, pero Vasiljković fue
reclamado por la justicia croata, acusado de
violaciones y torturas. El Capitán Dragan se
refugió en Australia, pero está en busca y captura.
La Guardia de Voluntarios Serbios
La Guardia de Voluntarios Serbios (SDG,
Српска добровољачка гарда / Srpska
dobrovoljačka garda) fue fundada por Željko
Ražnatović, Arkan, en Eslavonia Oriental en el
22
Fig. 8. Emblema de
la Guardia de
Voluntarios Serbios
Bokan, “Eagles With Cli pgs. ed Wings” en Vreme News Digest, nº 113, de 22 de
noviembre de 1993. Disponible en http://www.scc.rutgers.edu/serbian_digest/113/t1137.htm
EJE TEMÁTICO I:
131
año 1991, con 20 seguidores del Estrella Roja de Belgrado, del Delije
Server, una facción radical, y a los que se les dio el mando de la Defensa
Territorial de la zona. Fueron pronto conocidos con el nombre de los
Tigres de Arkan, (Арканови Тигрови, Arkanovi Tigrovi), y lucharon en
todas las guerras desde ese momento: Croacia (1991-1992); Bosnia
Herzegovina (1992-1995) y Kosovo Metohija (1998-1999). Al final de
las guerras, los Tigres eran casi 10.000. Su campo de entrenamiento
estaba en Erdut, en la Eslavonia Oriental, y pronto vio la acción en el
cerco y la batalla por Vukovar y Bijeljina. Su arsenal se alimentó de los
almacenes de la policía, y llegó a contar con varios carros y helicópteros,
y enseguida pasó la frontera, para luchar en Zvornik y Brčko, junto a
unidades de línea del ejército de la República Serbia de Bosnia. Hasta el
año 1995 estuvieron en multitud de frentes, y defendieron Banja Luka,
Sanski Most o Prijedor en la resistencia final serbia de los últimos días de
la guerra en Bosnia. En el año 1996 la unidad se disolvió oficialmente,
pero siguió estando “espiritualmente” activa. En 1998 Arkan decidió
integrar a la inexistente unidad en el ejército Serbio, en el grupo de
Operaciones Especiales23, y recomendó encarecidamente a sus hombres
presentarse voluntarios para Kosovo.
Esto significa que los métodos de combate de esta unidad eran
“regulares”, aunque su comportamiento distaba mucho de serlo. No sólo
por ciertas circunstancias que rodearon a este grupo, como la muerte en
circunstancias no aclaradas del coronel Nebojša Djordjević Suca, mano
derecha de Arkan, a finales del 1996, o el que otro Tigre, Milorad
Ulemek, Legija, fuera el asesino de Zoran Đinđić, Primer Ministro de
Serbia, o el propio asesinato de Arkan a manos de la mafia en 15 de enero
del 2000, con posibles vinculaciones políticas 24 . Los Tigres fueron
encausados en la persona de Arkan en 1997 por crímenes contra la
humanidad, además de contravenir los Convenios de Ginebra.
Concretamente, se les acusó de limpieza étnica en Bijeljina y Zvornik, en
199225.
23
24
25
La JSO, que mandaría otro antiguo Tigre, Milorad Ulemek
Sobre la posible conspiración, http://www.guardian.co.uk/world/2000/jan/23/balkans
Su acusación, disponible en http://www.icty.org/x/cases/zeljko_raznjatovic/ind/en/arkii970930e.pdf Un relato detallado de las atrocidades, en The policy of ethnic cleaning
(Final report of the United Nations Commission of Experts). Disponible en
http://www.ess.uwe.ac.uk/comexpert/ANX/IV.htm
132
Los Lobos de Vučjaka
Este grupo tenía su campo de operaciones en Prnjavor, aunque
también combatieron en Okučani, Jasenovac y Novska, todas ellas en
Croacia. Según la transcripción de la declaración de Milošević ante el
Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, este grupo fue
entrenado por Dragan Vasiljković, en Knin, y como ellos, también
portaban boinas rojas26.
En el verano de 1991 se dieron a conocer cuando reclamaron para
sí el atentado contra el repetidor de televisión de Kozara, en el parque
nacional, en la Bosnia Noroccidental. Gracias al control de esta estación,
se cortó la emisión de la radio televisión de Sarajevo, y pasó a emitirse la
programación serbia. Su líder, Veljko Milanković, murió en combate en
1993.
Esta unidad llegó a ser considerada de línea, junto, por ejemplo, a
otras unidades de operaciones especiales como la 72 brigada del Ejército
Yugoslavo, o los Panteras de Majevice27. Los boinas rojas tuvieron el
apoyo decidido de uno de los jefes del aparato de seguridad serbio Frank
Simatovic, Frenki (llegaron a ser conocidos como los Frenkivici), bajo el
mando directo de Mihalj Kertes (ex Viceministro de Interior de Serbia y
luego Ministro sin cartera. Con semejantes apoyos, causaron la envidia
de otros grupos, como los Beli Orlovi.28
Los Chrisi Avgi
Los Chrisi Avgi (Χρυσή Αυγή, Khrysē
Aygē), o Rama Dorada, son un partido griego de
extrema derecha, antiliberal y antimarxista, nacido
en la década de los 80, y que evolucionó a una
defensa radical del cristianismo ortodoxo. En el
contexto de las guerras yugoslavas, el partido montó
26
27
28
Fig. 9. Emblema de
los Chrisi Avgi
http://www.icty.org/x/cases/stanisic_simatovic/trans/en/100218ED.htm
Tal como aparece reflejado en una descripción de un testigo de la acusación en el juicio a
Momčilo Perišić en La Haya:
http://www.icty.org/x/cases/perisic/trans/en/090915ED.htm
Bokan, “Eagles With Cli pgs. ed Wings” en Vreme News Digest, nº 113, de 22 de
noviembre de 1993. Disponible en http://www.scc.rutgers.edu/serbian_digest/113/t1137.htm
EJE TEMÁTICO I:
133
una pequeña agrupación de voluntarios, que combatieron bajo el nombre
de Guardia de Voluntarios Griegos, que fue integrada en el Cuerpo del
Drina del ejército de la República Serbia de Bosnia. Precisamente en esta
zona tuvo lugar su participación en la toma de Srebrenica (con la
simbólica izada de la bandera griega sobre las ruinas de la iglesia
ortodoxa). Varios miembros de la Guardia de Voluntarios Griegos
fueron condecorados por el propio Radovan Karadžić29. En total, parece
ser que no pasaron de 100 los voluntarios griegos.30
Los Avispas Amarillas
Este grupo, los Avispas Amarillas (Жуте осе, Žute Ose),
Hormigas Amarillas o Unidad de Voluntarios Igor Markovic tenían por
líder a Vojin Vučković, Žućo, y operaron en la region de Zvornik.
Vučković fue condenado por un tribunal serbio (en 1993) por el asesinato
de 17 civiles en la Casa de Cultura de Čelopek, el día de San Vito de
1992. Curiosamente, además de los 10 años de condena que le reportaron
estos hechos, se le añadieron otros cuatro meses por tenencia ilegal de
armas, munición y explosivos31.
Extremadamente feroces, su comportamiento violento no
distinguía serbios de croatas o musulmanes. En su juicio, confesó qué él
o su unidad eran culpables de violaciones de menores, torturas a civiles,
asesinatos indiscriminados y otras heroicas actividades, como
empalamientos o vejaciones varias. A pesar de citar nombres concretos,
no fueron investigados por los tribunales serbios, hasta que el caso llegó a
La Haya, que sí se declaró competente.
Vučković partió en su día para Bosnia promovido por el Partido
Radical Serbio, junto a un grupo de criminales vountarios. Más tarde
29
30
31
http://archive.enet.gr/online/online_fpage_text?id=13996864,21821632,8195520%2522
Smith, Helena, "Greece faces shame of role in Serb massacre". The Guardian del 5 de
enero del 2003. Disponible en
http://observer.guardian.co.uk/milosevic/story/0,,868869,00.html
http://www.ex-yupress.com/nin/nin115.html
134
reconocería que se adhirió a este partido porque era el único que
permitiría a un enfermo tomar las armas32.
Los Escorpiones
Bajo la dirección de Slobodan Medić, los Escorpiones
(Шкорпиони / Škorpioni) actuaron en todos los escenarios posibles,
aunque su origen está en la Krajina, en 1991. Su comandante era
Slobodan Medić, y fue condenado por un tribunal serbio en 2007 por la
implicación de sus hombres en las barbaridades de Srebrenica. También
por los incidentes de Podujevo los jueces serbios condenaron a otro
miembro, Saša Cvjetan, a 20 años de cárcel. Dos años más tarde, en el
2009, otros cuatro Escorpiones fueron condenados por la misma masacre
(Zeljko Djukic, Dragan Medic y Dragan Borojevic, a 20 años; Midrag
Solaja a 15).
Los Beli Orlovi
Los Águilas Blancas, o Beli Orlovi
(Бели Орлови), o los Vengadores (Osvetnići)
fue una milicia muy relacionada con el Partido
Radical de Serbia, el SRS, de Vojislav Šešelj33,
cuya ideología era una contumaz mixtura entre
la herencia mística de los chétniks (el águila
blanca bicéfala es desde antiguo el escudo de
Serbia) y un neofascismo panserbio. A pesar
de ello, la camaleónica evolución política de
Fig. 10. Emblema
de los Beli Orlovi
este hombre, así como su cintura para
acoplarse a los acontecimientos, le llevó a ser Viceprimer Ministro de
Yugoslavia en el año 1998. Durante la posguerra, Šešelj intentó
reiteradamente desvincularse de este grupo paramilitar.34
32
33
34
Además de haber estado recluido y en tratamiento en numerosas ocasiones en el
psiquiátrico Laza Lazarevic, el Dr. Svetislav Jokic declaró en su juicio que era un
alcohólico con fuertes tendencias psicopáticas.
http://www.un.org/icty/pressreal/2008/pa340.html
Testimonio del propio Vojislav Šešelj, transcripción del 23 de agosto 2005, pg. 43081,
líneas 16-18. Disponible en www.icty.org/x/cases/seselj/ind/en/ses-ii030115e.pdf
EJE TEMÁTICO I:
135
Los líderes del grupo fueron Dragoslav Bokan y Mirko Jović35. El
primero reconoce la inspiración ideológica del grupo directamente en el
movimiento juvenil Zbor, anticomunista y ortodoxo, de Dimitrije Ljotić
en los años 4036, y del mismo modo fundó, al volver de América en 1990,
el Partido de la Renovación de Serbia, el SNO. Su familia había sido
asesinada por los Ustachas croatas, durante la ocupación alemana, y
aunque declaró que el SNO tenía una vocación pacifista, fue una
organización que sirvió para alimentar con reclutas a la Defensa
Territorial de las Krajinas desde el primer minuto.
La historia del grupo es novelesca. Bokan llegó a Rajlovac, en
Bosnia, y tomó el control de los destacamentos de la Defensa Territorial.
Con esos efectivos, intentó un ataque sobre Misoca, donde fueron
diezmados y casi exterminados, y logró huir en el último minuto. Puesto
en contacto con Sonja Karadzic –la hija de Radovan–, así como con
Malkolm Muharem, un manager de grupos rockeros, y con Velibor
Ostojic, el entonces Ministro de Información de la República Serbia de
Bosnia, tuvo las herramientas para poner en marcha una enorme máquina
de propaganda e inteligencia, además de una vinculación emocional.
Desde ese momento, los Beli Orlovi lograron establecerse como grupo
unificado bajo el mando de Bokan.
El grupo fue instruido y armado por el Ministerio Serbio de
Interior, de manera más o menos directa, entre los años 1992 y 199537,
aunque a finales de ese año, ante las patentes atrocidades cometidas por
esta unidad, sus miembros fueron perseguidos y eliminados por el
Servicio de Seguridad del Estado. Así, apareció en 1996 flotando en el
Morava el cadáver tiroteado de Miodrag Djordjic, Johnny, que había sido
el escorpión que en su día facilitó la información a los medios
internacionales sobre la participación de Radmilo Bogdanovic y el SDB
en la formación y el apoyo a su grupo paramilitar. Ese mismo año, en
octubre, Dragoslav Bokan, el carismáticos lider de los Beli Orlovi, fue
35
36
37
Misha Glenny, The Fall of Yugoslavia: The Third Balkan War, 1992, Penguin, Londres,
pg. 39, así como Tanner, Marcus, Croatia: a nation forged in war, 1997, Yale University
Press, New Haven, Connecticut, pg. 245.
Anastasijević, Dragan, “Eagles With Cli pgs. ed Wings” en Vreme News Digest, nº 113,
de 22 de noviembre de 1993. Disponible en
http://www.scc.rutgers.edu/serbian_digest/113/t113-7.htm
http://www.fas.org/irp/world/para/white_eagles.htm
136
arrestado y encarcelado bajo la acusación de robo a una joyería. Luego
fue acusado de posesión de una granada, y condenado a varios meses de
prisión, que no cumplió.
Los Beli Orlovi han sido acusados, con pruebas fiables, de
participar en crímenes contra la humanidad como limpieza étnica,
torturas indiscriminadas y diversos asesinatos, llevados a cabo en
Bratunac, Brcko, Prijedor, Zvornik y Bijeljina además de en otras 29
localidades de Bosnia38. Entre otras gloriosas acciones, se les achaca
al menos parte de la responsabilidad de los bárbaros hechos acaecidos
en Voćin, Višegrad, Foča o Gacko39. Los Beli Orlovi tuvieron bajo su
mando directo e impune los campos de detención de Sonja, en
Vogosca, y de Liješće, cerca de Bosanski Brod, a pesar de que
siempre fueron renuentes, cuando no rechazaron de plano formar parte
de cualquier organización armada regulada. Por estos crímenes varios
miebros de los Beli Orlovi han sido condenados por el ICTY. Así,
Milan Lukić fue condenado a cadena perpetua, Stredoje Lukić a 30
años sólo por la participación en la masacre de Višegrad; o Mitar
Vasiljević, a 15 años40.
38
39
40
Según la Society for Threatened People. Disponible en
http://www.gfbv.de/index.php?change_lang=english
Blaskovich, Jerry, "The Ghastly Slaughter of Vocin Revisited:Lest We Forget" en The
New Generation Hrvatski Vjesnik (1 noviembre 2002), y también en los testimonios ante
el ICTY de Djuro Matovina (transcripción del 7 de octubre de 2002, pg. 11049, líneas
12-16), del testigo 52 (transcripción del 27 de marzo de 2000) o 192 (transcripción del 4
de mayo de 2000). Para un relato pormenorizado, consultar VVAA, Updates From the
International Criminal Courts, del 20 de julio de 2007, American University
Washington College of Law: War Crimes Research Office
ICTY, Indictment: Milan Lukić, Stredoje Lukić and Mitar Vasiljević, Case No. IT-98-32I, Disponible en http://www.icty.org/x/cases/vasiljevic/ind/en/vas-ii000125e.pdf
LAS FUERZAS ARMADAS EN LA LUCHA CONTRA
EL TERRORISMO DE ABU SAYAF EN EL SUR DE
FILIPINAS: DIFICULTADES OPERATIVAS.
JAVIER GIL PÉREZ
INTRODUCCIÓN
El presente documento tiene como objetivo el mostrar cuál es la
visión del concepto de terrorismo del gobierno filipino y de las grandes
estrategias que ha elaborado el propio gobierno para combatirlo y dar una
información somera sobre el grupo yihadista por excelencia que opera en
Filipinas, Abu Sayaf en el sur del país. Pero sobre todo el principal
objetivo de este documento es mostrar las dificultades que ha
desarrollado el ejército filipino contra la amenaza de uno de los mayores
grupos yihadistas de Asia.
Para ello mostraré en primer lugar la visión que el gobierno
filipino tiene sobre el terrorismo y la forma como lo aborda. En segundo
lugar mostraré las características principales de Abu Sayaf como grupo
terrorista para después mostrar las dificultades que ha encontrado el
ejército filipino en su lucha contra Abu Sayaf.
VISIÓN FILIPINA SOBRE EL TERORISMO
El gobierno de Filipinas define terrorismo como “el uso
premeditado de la amenaza del uso de la violencia o el uso de medios de
destrucción perpetrados contra civiles inocentes y no combatientes o
contra civiles y propiedades del gobierno con el objetivo de llegar a una
mayor audiencia.” Los medios del terrorismo son secuestro, piratería,
sabotaje, asesinato, amenazas o ataques indiscriminados o tiroteos. Esto
incluye: 1) secuestro o sabotaje de un avión, barco u otro vehículo; 2)
secuestro, detención sin el permiso de una persona o personas 3) uso de
agentes biológicos o químicos con el objetivo de hacer daño directa o
138
indirectamente y perjudicar la seguridad y causar daño a la propiedad del
Estado o privada 4) ciber-terrorismo que incluye acceso a datos del
gobierno así como su destrucción 5) acto de ayudar a terroristas en la
comisión del crimen.
Aparte de esta definición es necesario apuntar las bases de la
política nacional contra el terrorismo del gobierno Filipino que se basan
en los denominados como “Catorce pilares de política y acción contra el
terrorismo”
1. Supervisión e implementación de
gubernamentales contra el terrorismo.
políticas
y
acciones
2. Coordinación de las labores de inteligencia
3. Foco interno contra el terrorismo
4. Vigilancia de empresas públicas y privadas y personalidades
5. Sincronización de esfuerzos internos con una visión global
6. Medidas legales
7. Promoción de solidaridad cristiana y musulmana
8. Vigilancia contra el movimiento de terroristas y sus seguidores,
armas y fondos
9. Planes de contingencia
10. Planes de seguridad integrales para las infraestructuras críticas
11. Apoyo a los trabajadores filipinos en el extranjero.
12. Modernización de las Fuerzas Armadas de las Filipinas y de la
Policía Nacional filipina
13. Apoyo de los medios de comunicación
14. Medidas sociales, políticas y económicas
EJE TEMÁTICO I:
139
Además de estas medidas de carácter nacional, el gobierno
Filipino también ha desarrollado una serie en el ámbito internacional para
luchar contra el terrorismo.
•
•
•
•
•
•
Unión con la coalición internacional contra el terrorismo y trabajar
con naciones Unidas.
Trabajar estrechamente con los Estados Unidos en las labores de
inteligencia y asuntos de seguridad relacionados con el terrorismo.
Permitir cuando sea necesario el uso del espacio aéreo así como sus
instalaciones para quien lo necesite
Dar apoyo logístico y en forma de comida, medicinas y personal
médico.
Enviar tropas de combate a los lugares que sean requeridos si la
constitución lo permite.
Prevenir el flujo de fondos a grupos terroristas de acuerdo con la ley
de anti blanqueo de dinero.
En el caso Filipino y a diferencia del caso español, la lucha contra
el terrorismo la realiza el ejército. La razón se esconde en que el
terrorismo es una amenaza demasiado grande para el aparato de poder
civil.
ABU SAYAF
En el caso Filipino la principal amenaza a la seguridad en la
actualidad proviene de Abu Sayaf. Abu Sayaf se podría traducir como el
Portador de la Espada. Esta organización está localizada en el Sur de
filipinas concretamente en las islas de Jolo, Sulu y Basilan. En la
actualidad tienen lazos cercanos tanto ideológicos como operativos con
Al Qaeda y con la propia Jamaa Islamiyah. Con esta última organización,
Abu Sayaf ha colaborado estrechamente en el tráfico de armas entre estas
islas y la isla de Sulawesi.
La propia historia de Abu Sayaf explica a la perfección la
evolución del yihadismo en el área. Así Abu Sayaf es una escisión de la
gran primera organización yihadista de Filipinas, el Frente Moro de
Liberación Islámica. La razón de esta ruptura dentro de la organización
fue que los miembros más radicalizados de la organización no estaban de
140
acuerdo con el proceso negociador que se estaba llevando a cabo por el
Frente Moro de Liberación Islámica y el gobierno de Filipinas.
Como en otras organizaciones yihadistas del mundo, Abu Sayaf
está directamente influenciada por los acontecimientos de Afganistán en
los años 80. Así el primer líder de la organización, Abdurajak Janjalani,
fue un muyahidín en la lucha contra los soviéticos en los años 80 en
Afganistán. Al volver a su país tras el fin de la guerra, Abu Sayaf recibió
dinero en grandes cantidades para organizar Abu Sayaf.
Uno de los aspectos más característicos de Abu Sayaf es que a
pesar de la continuada y reiterada pérdida de sus máximos dirigentes
siempre ha encontrado sucesores capaces de reorganizar el grupo y seguir
siendo operativos. Esta capacidad y sobre todo letalidad del grupo se ve
de manera clara en la cantidad de atentados y acciones terroristas que han
desarrollado a lo largo de sus años de existencia. Entre ellos destacan los
secuestros de extranjeros en el propio país o en las islas vecinas de
Malasia, los atentados contra aeropuertos, los duros combates contra el
ejército o por último el hundimiento de un barco provocando la muerte de
más de una centena de personas con el atentado contra el super ferry 14.
Este continuo goteo de atentados y acciones terroristas se basa en que si
bien han reducido su número de componentes sigue teniendo alrededor
de 200 militantes extremadamente comprometidos y muy entrenados en
el combate contra las tropas filipinas. Además debido a los muchos
problemas que han experimentado, han desarrollado importantes alianzas
con otros grupos terroristas del país como el Frente Moro de Liberación
Islámica, la propia Jamma Islamiyah a nivel regional y sobre todo con el
RSM que es uno de los grupos más importantes en el área. Este grupo
merece una explicación especial porque está compuesto exclusivamente
por cristianos conversos. Ellos mismo se llaman reversos porque siempre
han sido musulmanes pero “no lo han entendido hasta tarde”. Junto con
Abu Sayaf es de los grupos más radicales del país. Su radicalización se
ha producido en la mayoría cuando trabajaban en Oriente Medio. La
importancia del RSM1 no sólo radica en la peligrosidad del grupo como
tal sino que ha centrado su teatro de operaciones en la capital de Filipinas,
Manila. Es ahí donde ha ayudado a otros grupos yihadistas
1
Para encontrar más información el RSM recomiendo leer “Rajah Sulaiman Movement
(RSM)” en: http://www.investigativeproject.org/profile/158 accedido el 5 de mayo de
2010.
EJE TEMÁTICO I:
141
principalmente Abu Sayaf ha realizar acciones terroristas fuera de su
ámbito natural de actuación, que no es otro que las islas más occidentales
del país.
La política básica del gobierno filipino frente a Abu Sayaf desde
el año 2000 ha sido el uso de la fuerza militar en las tres islas donde Abu
Sayaf se encuentra: Jolo, Sulu y Basilan.
Estas operaciones militares en estas tres islas han tenido como
objetivo el eliminar las bases desde la que Abu Sayaf lanza sus ataques
contra el ejército filipino y ciudadanos de las diversas ciudades que
existen en esta zona.
Como es de suponer las operaciones milites en estas tres islas han
puesto de manifiesto algunas de las dificultades y problemas que genera
la intervención armada de un ejército como el filipino en estas zonas2:
DIFICULTADES OPERATIVAS
Estas dificultades y problemas se pueden resumir en siete grandes
variables:
1) El primero de ellos es el carácter extremadamente montañoso de la
zona lo cual hace extremadamente difícil el poder desarrollar una
perfecta operación de lucha contra terrorista en la zona. El ejemplo de
Afganistán es muy claro en este aspecto. Las zonas montañosas
suponen una gran dificultad de acceso no sólo para las propias tropas
de combate sin opera todo lo relacionado con la logística. Además de
ello, hay que tener en cuenta que esta zona las junglas poseen
innumerables cantidades de cuevas y escondites bajo tierra que
suponen un nuevo factor problemático para la lucha contra el
terrorismo.
2) El segundo factor y también relacionado con otros lugares donde se
está dando la lucha contra el terrorismo islamista es el referido al
apoyo que en muchas ocasiones ha recibido Abu Sayaf por parte de la
2
Larry Niksch “Abu Sayyaf: Target of Phili pgs. ine-U.S. Anti-Terrorism Cooperation” en:
http://www.fas.org/sgp/crs/terror/RL31265.pdf Accedido el 2 de marzo de 2010.
142
población donde se desarrollaba el conflicto. Esto ha producido que
las acciones del ejército filipino hayan sido en primer lugar muy mal
vistas por la población y en segundo lugar y con terribles resultados
para el ejecito filipino en bajas por parte del mismo debido a la ayuda
dispensada por parte de la población a Abu Sayaf. Este apoyo de la
población ha permitido que las acciones del ejército hayan sido
menos efectivas de lo esperado y sobre todo que Abu Sayaf haya
gozado de importante información de inteligencia sobre las acciones
del ejército.
3) El tercer factor a destacar dentro de las variables negativas de la
intervención filipina contra Abu Sayaf ha sido el hecho del pobre
equipamiento que el ejército filipino sigue experimentado. Esto ha
producido casos tan llamativos como que el ejército de filipinas no
disponga de abundante material muy necesario para combatir en la
jungla y en las montañas a los miembros de Abu Sayaf. Dentro de
esta falta de elementos básicos para la lucha destaco los visores
nocturnos, falta de helicópteros, equipos de vigilancia, etc. Esta falta
de material de trabajo ha producido sonados fracaso dentro de la
lucha del ejercito contra Abu sayaf.
4) La cuarta variable que ha perjudicado la buena acción del ejército
filipino ha sido la corrupción rampante que se ha dejado ver en
algunas ocasiones dentro de las acciones del ejército en la zona. La
más famosa de ellas fue la escapada de miembros de Abu Sayaf
cuando estaban rodeados por el ejército en Lamitan. Se ha
constatado que los miembros e Abu Sayaf sobornaron a miembros del
ejército para que se rompiera el cerco que les rodeaba y pudieran
escapar.
5) El quinto factor que ha afectado el desarrollado de las operaciones
militares contra Abu Sayaf has ido su escaso número contra el grupo
terrorista. esto se ha producido debido a que filipinas no solo tienen
que combatir contra Abu Sayaf sino contra otros tres grupos
históricos en su guerra contra el Estado de filipinas: El Frente Moro
de Liberación Islámica y contra la insurgencia comunista en otras
partes del país. Esto ha producido que la efectividad contra Abu
Sayaf no ha sido tan alta como la esperada.
6) Como es de esperar otro de los grandes problemas que han
acontecido a las operaciones militares en la lucha contra Abu Sayf ha
sido el alto número de bajas civiles en el conflicto. Esto ha producido
tres efectos muy importantes: en primer lugar una falta de apoyo de la
EJE TEMÁTICO I:
143
población local y a veces la nacional a las operaciones militares el
ejército filipino en la zona, en segundo lugar la muerte de personas
civiles en el conflicto ha contribuido alinear a parte de la población
del Sur de Filipinas frente al ejército y a garantizar a Abu sayaf un
importante flujo de militantes para su causa.
7) El último problema que han tenido las fuerzas filipinas en su lucha
contra Abu Sayaf ha sido el rol protagonizado por Estados Unidos en
el área3.
Tras el 11 de Septiembre Estados Unidos comenzó su guerra al
terrorismo y por supuesto llego a Filipinas. El gran debate dentro de
Filipinas ha sido cual debía de ser el rol de los militantes americanos
en la lucha contra el terrorismo. Si bien han ayudado a combatir a
Abu Sayaf. Abu Sayaf se ha visto necesitada de comenzar contactos
con otros grupos de la zona como Jamma Islamiyah y El frente Moro
de Liberación Islámica para poder combatir mejor la ofensiva militar
Filipino-Americana. Dentro de estos grupos, no quiero olvidar al
Rajah Solaiman Movement y su gran cooperación con Abu Sayyaf.
La operación de ayuda al ejército de Filipinas tiene como objetivo el
apoyar a las mismas en la lucha contra el terrorismo en el Sur de
filipinas y establecer las condiciones necesarias para la paz, la
estabilidad y la prosperidad. Esta deseo se concreta en: llevar
asistencia humanitaria a la gente afectada por el conflicto (ayuda
médica, asistencia veterinaria, desarrollo de obra civil,) información
de inteligencia a través del apoyo de los servicios de inteligencia del
país y mejorar la capacidad del ejército filipino en tareas tales como
desactivación de explosivos, mejora en la estrategia, etc.
La llegada de personal americano a Filipinas ha sido un arma de
doble filo para el ejército ya que si bien han podido mejorar sus
prestaciones ha servido a Abu Sayaf como motor ideológico al poder
ver en el gobierno filipino y estados Unidos un enemigo común y
vincularlo a la yihad global.
3
Informacion obtenida en: http://jsotf-p.blogspot.com/2009/04/jsotf-p-fact-sheet.html
Accedido el 2 de marzo de 2010.
144
CONCLUSIONES
Como se ha podido comprobar en las páginas anteriores el caso de
Abu Sayaf representa una muy seria amenaza para la seguridad de
Filipinas y de todo el Sureste Asiático por sus múltiples conexiones con
otros grupos de la región.
Pero más allá de ello, las dificultades que experimenta el gobierno
filipino en la lucha contra el terrorismo nos muestra que en mucha
ocasiones que la neutralización de las acciones de un grupo terroristas
son muy complicadas.
En el caso de Abu Sayaf emergen una serie de conclusiones que
pueden ayudar a otros gobiernos en otras latitudes a mejorar su lucha
contra el terrorismo. La primera idea es la importancia del factor
ideológico contra el terrorismo yihadista. Si bien es necesario borrar a los
grupos terroristas su ideología es lo suficiente fuerte para que nuevos
terroristas emerjan y se perpetúe el grupo yihadista. Por ello la lucha en
el ámbito debe de ser acompañada de una lucha en el ámbito ideológico.
La segunda conclusión se encuentra en la propia fortaleza de los
grupos que luchan contra el terrorismo. Estos deben de poseer las
mejores herramientas para realizar su trabajo además de gozar de la
máxima pulcritud en sus acciones. La corrupción afecta de manera muy
grave a la actuación de las fuerzas policiales y militares en su lucha
contra el terrorismo.
Por último, la continua pérdida de vidas civiles en la lucha contra
el terrorismo, no hace sino reducir el apoyo a las campañas
antiterroristas. Por ello, las pérdidas de civiles deben de limitarse al
máximo para garantizar que el apoyo al desarrollo de políticas fuertes en
el ámbito policial y limitar son sostenidas en el tiempo por parte de
diversos gobiernos y siempre con el apoyo de la opinión pública de los
respectivos países.
LAS OPERACIONES DE ESTABILIZACIÓN EN UN
ENTORNO POSTWESTFALIANO: ¿CERTEZAS O
PARADOJAS?
PEDRO SÁNCHEZ HERRÁEZ
INTRODUCCIÓN
Desde el fin de la Guerra Fría se ha producido un incremento
sustancial de las misiones de paz en el exterior; de esta manera, fuerzas
militares, medios y recursos de todo tipo en cantidad creciente puestos
por los Estados contribuyentes a disposición de esa llamada Comunidad
Internacional intentan establecer, mantener o consolidar la paz en los
territorios asolados por los conflictos armados.
De otra parte, una serie de realidades han modificado
sustancialmente el entorno global de seguridad: nuevos actores hacen su
aparición en el ámbito internacional, las opiniones públicas presentan un
peso específico creciente en las decisiones adoptadas a lo largo y ancho
del planeta y el fenómeno conocido como globalización quiebra y hace
pequeños los espacios de los Estados, los hasta el momento piezas claves
del orden mundial.
Pese a estas realidades, o debido a estas, los conflictos estallan a
lo largo del planeta, mientras los de larga data no encuentran su fin; los
Estados son cuestionados, y una nueva tipología de misiones, las
operaciones de estabilización, intentan ser la solución que posibilite la
restauración del modelo de seguridad en el nuevo entorno global.
Este camino no está exento de dificultades y paradojas; para ello,
se expondrá sucintamente como se ha configurado a lo largo de los siglos
ese orden mundial, cual es la realidad actual y las certezas y paradojas
que han de afrontar esa nueva tipología de misiones que pretenden que la
paz sea una realidad.
146
EL MODELO DE SEGURIDAD
La génesis de un modelo
En 1618, por motivos inicialmente religiosos, comenzó la Guerra
de los Treinta Años1, durante la cual diferentes naciones, muchas de ellas
en un incipiente estado de desarrollo, libraron el conflicto, en gran
medida, con ejércitos cuyo núcleo fundamental estaba constituido por
tropas mercenarias; la guerra se extendió, los argumentos religiosos se
entrecruzaron con los económicos, políticos y militares, y muchos de los
ejércitos mercenarios degeneraron en bandas de salteadores y
merodeadores que asolaron durante décadas las poblaciones y los campos
de centroeuropa.
Finalmente, y tratando de acabar con esa guerra larga y agotadora,
tiene lugar el conjunto de tratados conocido genéricamente como Paz de
Westfalia de 1648, donde se pretende, básicamente, que la situación no
vuelva a escapar del control, manteniendo los conflictos armados en unos
parámetros de espacio, tiempo y desgaste razonables; para ello, y entre
otras cuestiones, se intenta establecer una suerte de equilibrio entre las
naciones europeas -limitando posiciones hegemónicas-, se elimina la
religión como “casus belli” y, sobre todo, se asientan los principios que
consolidan la incipiente estructura de Estado-Nación.
Así mismo, se aceptan los principios de soberanía territorial, de
no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, y la reafirmación
de que la guerra se realizará sólo por razón de Estado, con ejércitos del
Estado, evitando que mercenarios y contratistas privados sean, de facto,
los actores de los conflictos.
El Estado-Nación, estructura básica de seguridad
Dado que organizar y mantener esos ejércitos requiere mucho
dinero, es preciso que las sociedades produzcan para poder obtener los
recursos necesarios, evitando la máxima de “la guerra alimenta a la
guerra”; se intenta separar la guerra de la población, enfrascada ésta en
1
Destacar a este respecto la obra de Geoffrey Parker, The Thirty Years´ War, Routledge,
Londres, 2003.
EJE TEMÁTICO I:
147
una actividad económica creciente, por lo que ese intento de ordenar y
organizar la violencia y los ejércitos conduce a la guerra limitada y a las
guerras de primera generación2.
Ese orden establecido permite la creación de unos Estados
relativamente seguros y estables -es necesario contextualizar
históricamente estas ideas, para evitar extrapolar las concepciones
actuales al siglo XVII-; y la estabilidad y seguridad posibilita el
desarrollo económico y social que permite, vía impuestos, proporcionar
unos recursos crecientes a los aparatos estatales -gobernabilidad-,
permitiendo a éstos incrementar las prestaciones a sus ciudadanos, lo
redunda, nuevamente, en una mayor capacidad recaudativa y en tener a
su disposición herramientas de seguridad, posibilidades y capacidades
cada vez más desarrolladas. En definitiva, permite que lo que en la
actualidad se conoce como ciclo de estabilización (seguridad,
gobernabilidad y desarrollo económico y social) gire en el sentido de
incrementar y reforzar mutuamente estos tres pilares básicos de la
sociedad.
Por lo tanto, el Estado-Nación, surgido como herramienta para
evitar la repetición del caos de la Guerra de los Treinta Años -siendo más
o menos reflejo del Leviatán hobbesiano- constituye un intento de
organizar una comunidad por medio del monopolio legítimo de la
violencia, intentando la reducción a uno sólo -el Estado- la anterior
pléyade de actores capaces de ejercerla, incrementando simultáneamente
las capacidades puestas a su disposición, al posibilitar eficientemente la
organización y concentración de recursos, de tal forma que, como señala
Contamine3, la guerra fue el elemento más poderoso en el desarrollo del
Estado en su concepción actual.
2
3
Respecto al constructo estructurando las diferentes tipologías de guerras en generaciones,
puede obtenerse una visión general en los artículos William S. Lind, “The Four
Generations of Modern War”, LewRockwell.com,
<http://www.lewrockwell.com/lind/lind26.html>; Pedro Sánchez Herráez, “Guerras de
Cuarta Generación. La Solución ¿Tecnología?”, Revista Ejército nº 799, noviembre de
2007.
Phili pgs. e Contamine, War and Competition Between States, Oxford University Press,
Nueva York, 2000, pg. 2.
148
Pero no sólo se monopolizó la herramienta de seguridad, sino que
incluso el ordenamiento legal respecto al derecho de la guerra (ius ad
bellum e ius in bello), requiere una condición inicial: una clara definición
de quienes son los titulares para declarar la guerra y firmar la paz,
confinando esta capacidad en los límites de la soberanía estatal,
excluyendo personas individuales o corporaciones de las relaciones
internacionales, quedando limitado -con carácter general- el grupo de
“sujetos del derecho internacional” a los Estados.
Por lo tanto, el actor por excelencia en el orden internacional pasa
a ser el Estado, a causa y como consecuencia de recuperar y ejercer el
monopolio legítimo de la violencia.
La larga y difícil consolidación del modelo
La estructura de Estado-nación se robustece, es contemplada
como el paradigma de la organización social y se difunde por el mundo al
compás de la colonización del planeta. Y el modelo se muestra muy
eficiente durante su expansión -como muestra la pugna entre el modelo
westfaliano y el modelo del Imperio Otomano-, superponiéndose -en
muchas ocasiones, de manera forzada- sobre una multitud de estructuras
organizativas previas -clanes, parroquias, tribus…-, en un entorno general
de guerras limitadas.
Con la Revolución Francesa y el Decreto de Leveé en Masse de
1793, la guerra deja de ser limitada, y pasa a ser total, pues la puesta a
disposición de la estructura westfaliana de todas las energías y recursos
de la nación permite inaugurar, en los tiempos modernos, la era de la
guerra total, que conduce a las guerras de segunda generación, a las
guerras de desgaste, cuyos paradigmas están constituidos por la I y II
Guerra Mundial4.
Tras cada catarsis, los Estados intentan, con mayor o menor
voluntad, que no se reproduzcan nuevos episodios de guerra ilimitada que
tanto cuestan a los aparatos estatales, a sus sociedades, sus
4
El concepto de guerra relámpago empleado inicialmente por la Alemania Nazi,
constituye el prototipo de guerra de tercera generación, la guerra de maniobra, si bien
rápidamente la Segunda Guerra Mundial fue evolucionando hacia una guerra de
desgaste.
EJE TEMÁTICO I:
149
infraestructuras y su desarrollo, naciendo la Sociedad de Naciones y
posteriormente, tras la Segunda Guerra Mundial, las Naciones Unidas; en
esos intentos intentar mantener el control de la violencia, tras esta
conflagración, se establece el Plan Marshall para la reconstrucción de
Europa, nacen en 1948 las misiones de paz, aparecen y se difunden unos
derechos básicos universales -como la Declaración Universal de los
Derechos Humanos en 1948, el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (1950) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(1966)-, se aprueban los nuevos Convenios de Ginebra (1949) referentes
al Derecho de la Guerra, surgen organizaciones regionales de seguridad
(OTAN, Pacto de Varsovia, etc.)… se establece, por tanto, un paquete
básico de leyes que todos los regímenes estaban obligados a obedecer, en
un intento de afianzar un naciente cosmopolitismo 5 , una visión del
planeta como casa única afianzada por la posibilidad de ser todos
destruidos en caso de una conflagración nuclear.
Y en ese mundo bipolar EEUU-URSS, aparecen un número
creciente de Estados por mor de las sucesivas oleadas de descolonización
e independencia que sacuden el planeta, Estados en muchas ocasiones
muy frágiles, sustentados por el apoyo de alguna de las grandes potencias
en su afán de obtener una posición de dominio, pero, que en definitiva,
incrementan el mosaico global con un número creciente de piezas.
ENTORNO GLOBAL ACTUAL
Tras la caída del Muro de Berlín y la oleada de esperanza de paz
mundial que trajo asociada6, la realidad –y de manera muy directa por la
guerra en Bosnia Herzegovina en 1992- pone cierta sordina a ese
5
6
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, El
Derecho Humanitario Internacional y los Derechos Humanos, Folleto Informativo nº 13,
1991.
<http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900sid/PANA7DHDFP/$file/ohchr_jul1991.pdf? openelement>.
Baste señalar la Carta de París de 1990, donde se dice que la “era de confrontación y
división en Europa ha terminado, Europa está liberándose de la herencia del pasado”; la
obra de Francis Fukuyama “El final de la Historia y el último hombre” en 1992, donde
se apunta el fin de la era de confrontación; se produce un aumento exponencial de las
misiones de paz en la década de los 90 –de 13 misiones entre 1948 y 1988 se pasa a 36
entre 1988 y 1998-… hasta la liberación de Kuwait por parte de una Coalición
internacional fue contemplada como una plasmación más de ese nuevo orden mundial.
150
optimismo, reflejando que no sólo no ha llegado el ideal de paz perpetua
kantiana, pues múltiples conflictos florecen por el planeta, conflictos
básicamente intraestatales que tienen lugar dentro de las fronteras de un
Estado, conflcitos cuyos actores fundamentales no son los ejércitos
regulares westfalianos, sino facciones, bandas, milicias o señores de la
guerra, generando situaciones complejas que sobrepasan el concepto de
“guerra civil” y que podrían definirse como de conflictividad e
inestabilidad constante7.
Por otra parte, se pone de manifiesto el fenómeno conocido como
globalización8, caracterizado por la intensificación de las interconexiones
políticas, económicas, militares y culturales a escala global, en la realidad
de un planeta circunvalado cada vez a mayor velocidad por flujos
constantes de personas, mercancías, dinero e información.
Ruptura de piezas del mosaico global
En ese entorno, gran cantidad de los cerca de dos centenares de
Estados existentes en el planeta empiezan a presentar problemas, pues
desaparecida la confrontación global entre las potencias, desaparece la
razón geopolítica para mantener los “Estados satélites”, permitiendo que
estructuras westfalianas todavía débiles se derrumbaran a gran velocidad;
y, como señala Ignatieff 9 , “cuando los individuos viven en Estados
consolidados -aunque sean pobres- no necesitan acudir a la protección del
grupo. La desintegración de los Estados, y el miedo hobbesiano
resultante, es lo que produce la fragmentación étnica y la guerra”.
Aparecen en el acervo popular –y en la relación de nuevas
amenazas a la paz y seguridad internacional- el concepto de Estados en
descomposición, débiles o, como final del proceso, Estados fallidos,
7
8
9
La nueva situación de conflictividad existente entraría en el ámbito de las guerras de
cuarta generación.
Entre la amplia literatura existente referida al fenómeno conocido como globalización,
podrían destacarse, para entender la génesis y la realidad de la misma, las siguientes:
Marc Levinson, The Box: How the Shi pgs. ing Container Made the World Smaller and
the World Economy Bigger, Princeton University Press, Nueva Yersey, 2006 y Thomas
L. Friedman, The World is Flat 3.0: A Brief History of the Twenty-First Century,
Picador, Nueva York, 2007.
Michael Ignatieff, El Honor del Guerrero, Grupo Santillana de Ediciones, Madrid, 2002,
pg.16.
EJE TEMÁTICO I:
151
constituidos por aquellos que pierden el control de parte o todo su
territorio o el monopolio del uso legítimo de la fuerza, siendo incapaces
de asegurar el imperio de la ley y mantener el orden en todo o parte de su
territorio.
Pero no sólo la consideración de estado fallido viene derivada de
la incapacidad de monopolizar legítimamente la violencia -el aspecto
primordial, obviamente- sino que una batería de indicadores10 tales como
la falta de autoridad para tomar decisiones colectivas, la incapacidad de
garantizar los servicios públicos, o que la población viva por completo
del mercado negro, no pague los impuestos o practique la desobediencia
civil a gran escala determinan la existencia y la tendencia al derrumbe de
la estructura westfaliana.
La estructura westfaliana cede en gran parte del mundo11, creando
una suerte de “agujeros negros de seguridad” desde los cuales, por los
mismos canales por los que discurren los flujos de la globalización, lo
hacen la inseguridad e inestabilidad; pero ¿Qué ocurre con el modelo
westfaliano en el “mundo desarrollado”, en propio lugar de nacimiento
del mismo?
Cuestionamiento de la propia pieza clave
La realidad de la era global lleva implícitas una serie de
repercusiones fruto de las nuevas capacidades y posibilidades ofrecidas
por la globalización, teniendo un impacto directo en el cuestionamiento
de la soberanía estatal, de la soberanía basada en los límites territoriales.
Las empresas y corporaciones crecen hasta alcanzar dimensiones
desconocidas hasta el momento, sobrepasando en poder y riqueza a
10
11
FUND FOR PEACE, The Twelve Indicators, 2009.
<http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=99
&Itemid=323>.
En número no baladí, pues según diversas fuentes podría alcanzar hasta los 60. En este
sentido FUND FOR PEACE y Revista FOREIGN POLICY, Índice de Estados
Fallidos, agosto-septiembre 2005.
152
muchos Estados (ya en el año 2000, de las 100 mayores economías del
planeta, 51 eran empresas y 49 estados)12.
La opinión pública y los medios de comunicación social -el cuarto
poder- adquieren un peso y protagonismo primordial en la toma de
decisiones, no sólo en la esfera nacional sino también internacional,
ALTERANDO LOS CIMIENTOS PROFUNDOS DE LA SOBERANÍA NACIONAL Y
13
; sumado a este cuarto poder aparece un quinto, el
DEL PODER
denominado “poder ciudadano” o “sociedad civil”, y que si bien no
constituye un fenómeno estrictamente nuevo –ya Gallois hablaba de la
nueva revolución europea de 198914-, sí que, como señala Caporaso15,
interviene en asuntos internacionales en los cuales no tenía una gran
tradición.
Aparecen nuevas amenazas en la esfera internacional, amenazas
que si antaño podían catalogarse como menores o locales, por mor de la
globalización han alcanzado unas dimensiones y capacidad de actuación
de tal magnitud que pasan a primer plano en la escala de amenazas y
riesgos a la seguridad internacional, y cuyos efectos permean con total
facilidad las fronteras, haciendo que los Estados sean un marco
demasiado pequeño para combatirlas16.
12
13
14
15
16
Top 200, The Rise of Corporate Global Power, Institute for Policy Studies, 2000.
Son muchas las obras sobre opinión pública y seguridad; de entre ellas, destacar Philip P.
Everts y Pierangelo Isernia, Public Opinión and the Internacional Use of Force,
Routledge, Nueva York, 2001; Brigitte L. Nacos, Robert Y. Shapiro y Pierangelo Isernia,
Decisión Makingin a Glass House: Mass Media, Public Opinión and American and
European Foreign Policy in the 21 Century, Rowman and Littlefield, Maryland, 2000; y
los clásicos Benjamín I. Page y Robert Y. Shapiro, The Racional Public: Fifty Years of
Trends in American´s Policy Preferences, University of Chicago Press, Chicago, 1992;
Elisabeth Noelle-Neuman, La Espiral del Silencio. Opinión pública: Nuestra Piel Social,
Paidós, Madrid, 1995.
“A diferencia de los profundos cambios precedentes, ni la apropiación de nuevas tierras
ni las rivalidades entre potencias son la causa. Un factor nuevo, demasiado descuidado
todavía por los políticos y los geopolitólogos, ha jugado un papel determinante: la
fuerza de las presiones ejercidas por las poblaciones que buscan su desarrollo y
prosperidad y la situación de la economía cobran más importancia que cualquier otra
preocupación” Pierre M Gallois, Geopolítica. Los Caminos del Poder, Ediciones
Ejército, Madrid 1992, pg. 484.
James A Caporaso, Continuity and Change in the Westphalian Order, Blackwell
Publishers, Oxford, 2000, pg. 125.
Ulrich Beck, World at Risk, Polity Press, Cambridge, 2009.
EJE TEMÁTICO I:
153
Pero, y sobre todo, se produce una erosión del papel central del
Estado como único actor legítimo de violencia y como responsable del
diseño de una estructura que posibilite la captación y utilización de los
recursos de los excedentes sociales, recursos que permitan establecer y
mantener las herramientas que proporcionen la seguridad necesaria a sus
ciudadanos dentro de sus fronteras y que puedan defender los intereses
nacionales; dicha erosión se produce desde el ámbito micro y macro.
A nivel macro, se produce el fenómeno de transnacionalización de
las Fuerzas Armadas, de las herramientas de seguridad westfalianas, tanto
por la pertenencia a alianzas internacionales como por la incapacidad de
los Estados de mantener la autosuficiencia en la fabricación y adquisición
de un armamento cada vez más tecnificado y dependiente de recursos y
tecnologías producidas en diferentes naciones; incluso, como señala
Keegan17, se plantea que podría estar en curso una cuarta mutación -tras
la transición del ejército medieval al real, y, de éste, al ejército nacional-,
el paso de los ejércitos nacionales a los multinacionales18.
Simultáneamente, la erosión del monopolio de la violencia a nivel
micro se plasma, entre otras cuestiones, en la privatización de la misma;
el afán de reducir costes, especialmente humanos, produce un incremento
exponencial del empleo de las compañías privadas militares, que
desarrollan sus capacidades hasta sobrepasar las de gran parte de los
ejércitos del mundo. Y si bien son cuestionadas en muchos ámbitos desde la compleja situación jurídica de su empleo en zonas en conflicto a
la vulnerabilidad que supone para un Estado depender de una empresa
privada, en muchos casos extranjera, para garantizar sus intereses
nacionales- lo cierto es que cuentan con un peso mundial creciente19.
17
18
19
John Keegan, El Rostro de la Batalla, Ediciones Ejército, Madrid, 1990, pgs. 30-31.
Esa realidad es mucho más compleja que un simple agrupamiento de fuerzas militares de
diferentes Estados, quedando siempre en el aire la cuestión de comprobar a que fines
(¿nacionales? ¿internacionales?) serviría realmente ese medio.
Incluso Estados Unidos, con el Ejército más poderoso del mundo, ha empleado los
servicios de estas empresas; baste recordar Irak y la empresa BlackWater – desde febrero
de 2009 llamada Xe-. Del poder y capacidades de estas empresas –los denominados
nuevos mercenarios en muchos ámbitos- da muestra la siguiente página web que aglutina
a las mayores empresas del mundo en este aspecto antaño reservado a los Estados
<http://www.privatemilitary.org/>.
154
Por otra parte, el principio de la soberanía estatal también se
quiebra, pues, desde la publicación del informe “La Responsabilidad de
Proteger”20 y su aceptación por los Estados en la Cumbre Mundial de las
Naciones Unidas de 2005, se cuestiona la prioridad de ésta respecto a los
derechos de sus habitantes, hasta tal punto que si un Estado no protege a
su población, por falta de capacidad o de voluntad, dicha responsabilidad
recaería en la Comunidad Internacional en su conjunto, lo que, con
muchos matices, se ha dado en denominar “injerencia humanitaria”.
La percepción y el planteamiento es el de afrontar una nueva era21
completamente distinta a todo lo anterior, y en la cual el Estado,
mermado de capacidades tanto desde ámbitos supranacionales como
subnacionales, constituye una estructura caduca, ya que el incremento de
las capacidades y el radio de acción de los actores no estatales les permite
desempeñar un papel importante en la esfera nacional e internacional22 y
ocupar espacios reservados antaño a los Estados. El modelo se quiebra.
OPERACIONES
PARADOJAS
DE
ESTABILIZACIÓN:
CERTEZAS
Y
Las operaciones de estabilización
Desde su nacimiento, las operaciones de paz han evolucionado al
compás de los acontecimientos; la ardua realidad mostrada tras la
activación de la primera misión de Naciones Unidas en 1948 –la
conocida como UNTSO 23 - ha puesto de manifiesto la imperiosa y
20
21
22
23
Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados,
Canadá, 2001.
Un análisis de la evolución general del entorno puede leerse en James A. Caporaso,
Continuity and Change in the Westphalian Order, Blackwell Publishers, Oxford, 2000; y
la necesidad de adaptación a esos cambios constituye la tesis de Harvey Starr, Anarchy,
Order and Integration: How to Manage Interdependence, University of Michigan,
Michigan, 1999.
Naciones Unidas Asamblea General. Un Mundo Más Seguro. La Responsabilidad que
compartimos Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el
cambio, documento A/59/565, diciembre, 2004.
Acrónimo en inglés de United Nations Truce Supervision Organization, primera misión
de paz de unas jóvenes Naciones Unidas para intentar verificar las treguas alcanzadas en
el marco del conflicto palestino israelí, tras el nacimiento del Estado de Israel; la misión
continúa activa en la actualidad. Más información en la web oficial
<http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/untso/>.
EJE TEMÁTICO I:
155
creciente necesidad no sólo de aliviar el sufrimiento humano y contribuir
al establecimiento y mantenimiento de la paz, sino, y sobre todo, a
consolidarla de manera firme y durable, permitiendo el desarrollo de un
entorno de seguridad de las sociedades que han sufrido el azote de la
guerra.
En este sentido, en el que se considera como el primer documento
clave de referencia para las operaciones de paz, el llamado “Un Programa
de Paz” o “Una Agenda para la Paz”24 de 1992, ya se señalaba que “para
que las operaciones de establecimiento y mantenimiento de la paz tengan
verdadero éxito, deben comprender intensas actividades encaminadas a
individualizar y apoyar las estructuras tendentes a consolidar la paz y
crear una sensación de confianza y bienestar en el pueblo”25; desde aquel
entonces la dinámica de los conflictos ha inducido una situación de
confrontación constante en muchas zonas del planeta, manteniendo en
muchos casos la conflictividad en un espectro de “no paz no guerra total”
que impide la adecuada acción internacional y sus esfuerzos por
mantener una paz que no acaba nunca de llegar.
En ese ámbito nacen las llamadas “operaciones de
estabilización” 26 , estabilización que debe ser entendida como “el
conjunto de acciones coordinadas en tiempo, espacio y propósito, que
llevan a cabo una diversidad de actores civiles y militares sobre un Teatro
de Operaciones con la finalidad de permitir la creación, instauración y
normal funcionamiento de las instituciones de gobierno de la nación (o en
vías de convertirse en ella, protonación) anfitriona”27.
Por consiguiente, una nueva -quizás no tan nueva, pero sí
reestudiada y reutilizada- tipología de operaciones pretende hacer frente,
en este complejo entorno de seguridad actual, a la inestabilidad y
24
25
26
27
Naciones Unidas, Asamblea General - Consejo de Seguridad, Un Programa de Paz,
documento A7/47/277-S/24111, 17 junio 1992.
Ibídem. pg. 17 párrafo 55.
Una sucinta explicación de la génesis de estas operaciones y diversos aspectos de las
mismas puede leerse en Pedro Sánchez Herráez “Las Fuerzas Armadas y las Operaciones
de Estabilización: ¿Para Qué, por qué y cuántas?” en Fernando Amérigo Cuervo-Arango
y Julio de Peñaranda Algar (compiladores), Dos Décadas de Posguerra Fría, Tomo I,
IUGM, Madrid, 2009.
Mando de Adiestramiento y Doctrina, Estabilización, PD3-303 (Borrador 12 diciembre
2009), Granada, 2009, pg.1.
156
conflictividad constante en ciertas zonas… ¿constituyen la solución
adecuada al problema?.
Las certezas
“Los Estados soberanos son los componentes básicos e
indispensables del sistema internacional. A ellos les corresponde
garantizar los derechos de sus ciudadanos, protegerlos de la
delincuencia, la violencia y la agresión y crear el marco de libertad al
amparo de la ley que permita a las personas prosperar y a las sociedades
desarrollarse. Si los Estados son frágiles, los pueblos del mundo no
gozarán de la seguridad, el desarrollo y la justicia a que tienen derecho.
Por tanto, uno de los grandes desafíos del nuevo milenio es asegurar que
todos los Estados sean bastante fuertes para responder a los numerosos
desafíos a que se enfrentan.”28.
Como recoge la cita anterior y reitera en múltiples ocasiones
Naciones Unidas, las responsabilidades respecto a la paz y seguridad
internacional y con los ciudadanos sigue siendo de los Estados; y, como
señala Díaz Barrado, mientras la estructura internacional se base
primordialmente en la existencia de Estados, a éstos les corresponderá,
como obligación jurídica, la tarea de mantener la paz mundial29. Esto es
un hecho.
Otro hecho incuestionable es que, en la actualidad, la capacidad
de actuación y las relaciones internacionales no están monopolizadas por
los Estados, pues en este mundo global, agencias no gubernamentales,
opinión pública, empresas privadas y una pléyade de actores no estatales
presentan una capacidad de actuación e influencia cuanto menos digna de
ser tenida en cuenta; incluso una aproximación al intento de explicar el
mundo actual desde una perspectiva centrada en los Estados resulta del
28
29
Naciones Unidas, Asamblea General, Informe del Secretario General de Naciones
Unidas, Un Concepto Más Amplio de la Libertad: Desarrollo, Seguridad y Derechos
Humanos para Todos, documento A/59/2005 de 21 de marzo de 2005, párrafo 19, pgs.
6-7.
Cástor Miguel Díaz Barrado, El Uso de la Fuerza en las Relaciones Internacionales,
Ministerio de Defensa, Madrid, 1989, pg. 29.
EJE TEMÁTICO I:
157
todo insuficiente30. El Estado ya no es “el actor”, sino que es un actor
más, y además, cuestionado desde innumerables frentes, en un proceso
que arranca desde hace algunas décadas: “Resulta que el ritmo acelerado
al que evoluciona el mundo, está hecho más a medida de las facultades de
adaptación de la empresa que a las del Estado, distanciado, tenido por
arcaico en razón de la complejidad y de lo pesado de sus engranajes.”31;
“Si el Estado-Nación durante mucho tiempo ha sido el único capaz de
reunir y de administrar a las colectividades unidas por la geografía y por
la historia común, ahora es discutido”32; “La autoridad política se ejerce
cada vez en más niveles y, comparada con el ideal del Estado-Nación, de
una forma asimétrica” 33.
Por lo tanto, dado que la realidad actual se puede definir, de facto,
como un orden postwestfaliano34, ante un posible neomedievalismo con
la violencia desmonopolizada… ¿no presentan las operaciones de
estabilización un cierto grado de paradoja en sí mismas?
Las paradojas
A esta complejidad del modelo es necesario añadirle y recordar la
complejidad intrínseca de los países y zonas asolados por guerras y
conflictos, complejidad que genera una pléyade de contradicciones y
paradojas35 a las que es necesario añadir las derivadas de la intervención
de fuerzas y elementos exteriores; a modo de planteamiento genérico,
podríamos destacar las siguientes:
¿Intervención exterior como medida de fomento del autogobierno?
30
31
32
33
34
35
Chris Brown, Understanding Internacional Relations, Palgrave, Nueva York, 2009,
pg.4; John Agnew, Geopolitics: Re-visioning World Politics, Routledge, Londres, 2003,
en especial el capítulo 7 A New Age of “Global” Geopolitics?, pgs.115-126.
René J. Dupuy citado en Pierre M., Gallois, Geopolítica. Los Caminos del Poder,
Ediciones Ejército, Madrid, 1992, pg. 397.
Pierre M. Gallois, op. cit., pg. 396.
Mark Duffield, Las Nuevas Guerras en el Mundo Global. La Convergencia entre
Desarrollo y Seguridad, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2004, pg. 81.
Así expresamente se indica en Alex J Bellamy, Paul Williams y Stuart Griffin,
Understanding Peacekeeping, Polity Press, Cambridge, 2004, pg.11.
Resulta muy interesante el análisis de Roland Paris y Timothy D. Sisk, Managing
Contradictions: The Inherent Dilemmas of Postwar Statebuilding, International Peace
Academy, 2007.
158
Quizás uno de los aspectos más paradójicos sea el intento de
promocionar algún tipo de autogobierno sostenible por medio de una
intervención internacional, por medio, en definitiva, de una injerencia
exterior; incluso en los casos con menos grado de intrusismo en los
asuntos internos -una simple asistencia a las autoridades locales-, no cabe
ninguna duda que la presencia y acción internacional, pese a que contara
toda la legitimidad y buena voluntad, constituye un elemento de intrusión.
Esta realidad se encuentra presente, y en mucho mayor grado, en
aquellos casos en los que se requiera el establecimiento de una estructura
de gobierno de transición, de un determinado nivel de la seguridad, de
servicios públicos, de desarrollo económico, justicia… corriendo el
riesgo de plantear los futuros beneficios para la población en clave de
simple interés para “los extranjeros”, o como una mera imposición.
Por otra parte, es indefectible que la acción exterior siempre va a
proporcionar -o así se va a percibir- más beneficios a un grupo que a otro,
más a las élites que al pueblo o a la inversa, por lo cual se pueden generar
tensiones que impidan el desarrollo de un autogobierno real y
representativo de todos, lo que puede ser interpretado como un remedo de
protectorados y situaciones de dependencia tan habituales en el pasado.
¿Extranjeros implicados en definir los líderes locales legítimos?
La necesidad de crear un sistema sostenible de gobierno requiere
que los líderes locales sean capaces de tomar las riendas de la sociedad,
lo que pasa indefectiblemente por la identificación previa de dichos los
mismos, a efectos que la intervención exterior sea capaz de apoyarles;
esta cuestión puede plantear problemas de legitimidad o percepción de
falta de la misma, pues, dado que decidir es renunciar, la participación
internacional en apoyo de una determinada opción puede ser
instrumentalizada por el resto de las partes, cuestionando la
sostenibilidad del sistema resultante.
Y en el complejo entorno de guerras de cuarta generación, con
multiplicidad de estructuras en red, la mera identificación del líder de una
facción o grupo puede resultar extremadamente compleja, cuanto más del
líder legítimo de una sociedad.
EJE TEMÁTICO I:
159
¿Valores universales como remedio de problemas locales?
Si bien los conflictos actuales pueden, por mor de la globalización,
saltar las fronteras y tener efectos a escala mundial, en muchas ocasiones
las causas profundas o iniciales de los mismos están intrínsecamente
ligadas a cuestiones locales, fruto de un determinado contexto
sociocultural.
Y en ese determinado contexto, la acción internacional,
lógicamente respaldada y apoyando los valores universales -derechos
humanos, gobierno democrático, régimen de libertades…- puede chocar
frontalmente con las propias causas del conflicto o incluso con la
organización sociocultural de las zonas de despliegue.
Por tanto, es más que posible la generación de tensiones entre
esos valores universales y prácticas y usos históricos, culturales y
religiosos, lo cual implica la dificultad y necesidad de mantener la
percepción de legitimidad para la operación no sólo para la Comunidad
Internacional y la opinión pública de los países donantes sino también
para la sociedad anfitriona y sus líderes, obligando, en ocasiones, a tomar
decisiones entre difíciles alternativas.
¿Ruptura con el pasado junto con reafirmación de la historia?
El paso de la guerra a la paz requiere de muchos cambios, y no
sólo del silencio de las armas, pues las operaciones internacionales, por sí
mismas, no pueden rehacer las sociedades devastadas por la guerra, y los
actores internacionales, en muchas ocasiones, no son plenamente
conscientes de la profundidad y extensión de las causas estructurales y
subyacentes en múltiples conflictos armados, y sus implicaciones en
aspectos claves para la estabilización como el factor económico y político.
La ruptura completa de los modelos sociales y económicos y la
desestructuración consecuente constituyó uno de los grandes problemas
que estallaron cuando se produjo el fenómeno de la descolonización hace
décadas, al haberse quebrado los sistemas tradicionales; pero, por otra
parte, es necesario progresar y salir de la violencia y controversias
endémicas, máxime en un entorno en el que los valores humanos y la
incorporación a las sociedad mundial requiere de una apertura y de
160
cambios sustanciales en los ordenamientos jurídicos, sociales e incluso
estructurales de las sociedades.
Por lo tanto, se produce la paradoja de la necesidad de aferrarse al
pasado, reafirmando la propia realidad pero, a la vez, romper claramente
con las causas estructurales de conflictividad, apostando por una nueva
vía, por un nuevo cosmopolitismo36.
¿Imposiciones a corto plazo frente a objetivos a largo plazo?
Las presiones sobre las operaciones generadas por la opinión
pública para conseguir rápidamente objetivos tangibles, medibles y
visibles a corto plazo son tremendas; el proceso de estabilización y
construcción es largo, complejo y lleno de pequeños altos, y constituye,
en sí mismo, un objetivo a largo o muy largo plazo.
Pretender que otros recorran en unos meses o años el camino
“westfaliano”, que tanta sangre, recursos y tiempo ha costado en las
naciones en las que surge el modelo no es más que plantear un objetivo
no alcanzable; si bien el conocimiento de las dificultades del proceso, los
errores y los aciertos en el mismo permiten la toma de atajos y la
evitación de disfunciones, lo cierto es que, en cualquier caso, estamos
hablando de un proceso de décadas, pues la estabilización y creación de
instituciones viables y autosostenibles y la asunción de las mismas como
órganos legítimos por parte de las sociedades anfitrionas es un proceso
largo y difícil.
Y en las sociedades en guerra, durante el proceso de
estabilización, intentar acelerar en exceso el mismo puede implicar de
manera más o menos manifiesta -o percibida- el apoyo a una u otra
facción, clan, grupo, opción o movimiento, lo que puede dar al traste con
el intento de crear unas instituciones representativas de todos.
Por tanto, los objetivos a corto plazo -y las demandas de la
opinión pública internacional- chocan frontalmente con las necesidades
de estabilización y construcción que son, per se, de largo plazo.
36
A otra escala, este hecho constituye el reflejo de una de las múltiples paradojas que
conlleva el fenómeno de la globalización, como es el auge de los nacionalismos en un
mundo cada vez más homogéneo. ¿Principio de acción-reacción?
EJE TEMÁTICO I:
161
La paradoja de las paradojas
En cualquier caso es necesario recordar que si se producen estas
paradojas es precisamente porque existe una incapacidad de la sociedad
anfitriona de salir, por sí misma, de la situación de inestabilidad en la que
se encuentra, para lo cual precisa de ayuda que proporciona normalmente
la Comunidad Internacional, acción de ayuda que, sumada a las
realidades de un mundo global, genera paradojas -éstas y otras-, que es
necesario considerar a la hora de planear cualquier tipo de operación,
pero que son fruto del intento de alcanzar la paz.
Quizás la paradoja más importante, la cuestión clave sería: ¿no
estaremos, en el marco de la legitimidad internacional y siguiendo lo
establecido por Naciones Unidas, intentando establecer o restablecer un
modelo –el Estado westfaliano- que se encuentra “cuestionado en origen”?
37
.
CONCLUSIÓN
Lo cierto es que los Estados fallidos y sus secuelas de sociedades
en conflicto permanente constituyen una de las mayores amenazas a la
paz y seguridad internacional.
Lo cierto es que el modelo westfaliano de Estado está en crisis,
cuestionado desde todos los ámbitos, pese a lo cual continúa asumiendo
la mayor parte de las responsabilidades con una cantidad decreciente de
capacidades.
Lo cierto es que la acción de la Comunidad Internacional y la
nueva tipología de las operaciones en el exterior se focalizan en la
“estabilización” para permitir la reconstrucción de Estados.
37
A este respecto, resulta muy interesente Charles T. Call y Vanessa Wyeth, Building
States to Build Peace, Lynne Rienner Publishers, Boulder, 2008 y Charles T. Call,
“Building States to Build Peace? A Critical Analysis” en Journal of Peacebuilding
&Development, volume 4, nº 2, 2008.
162
La gran paradoja se encuentra implícita en este remedo de
silogismo, donde la tercera proposición es imposible deducirla de las dos
anteriores.
Puede que la respuesta de la Comunidad Internacional no sea la
más adecuada. E incluso puede que existan otras más completas, factibles
y sencillas que el intento de estabilizar las zonas en conflicto. “Sólo”
hace falta encontrarlas.
Mientras tanto, y además de continuar con los cuestionamientos
teóricos, parece razonable seguir trabajando por la paz. Aunque sea por
medio de una paradoja.
EJE TEMÁTICO II:
JUSTICIA PENAL INTERNACIONAL
Coordinadoras:
ALICIA GIL GIL
Subdirectora IUGM
SILVIA ÁNGEL SANTANO
Investigadora IUGM
LA RESPONSABILIDAD PENAL Y EL AUTOR
DETRÁS DEL AUTOR EN LOS CRÍMENES DE
GENOCIDIO Y LESA HUMANIDAD
CUSTODIA JIMÉNEZ MARTÍNEZ
INTRODUCCIÓN
El Derecho penal internacional es el terreno del ordenamiento
internacional cuya facultad es proteger los bienes jurídicos más
importantes del orden social internacional frente a las formas de agresión
más graves, a través de normas dirigidas a los individuos, cuya infracción
produce la responsabilidad penal individual de los mismos en Derecho
internacional.
El Derecho Penal Internacional abarca distintas categorías de
crímenes internacionales del individuo entre los cuales los crímenes de
lesa humanidad han constituido la categoría más revolucionaria desde su
nacimiento hasta el momento actual. Aunque es cierto que no podemos ni
debemos establecer una jerarquía entre los distintos crímenes
internacionales que dan lugar a la responsabilidad penal internacional del
individuo, a saber, los crímenes de guerra, los crímenes de lesa
humanidad, el genocidio y la agresión, no es menos cierto que los
crímenes de lesa humanidad, incluyendo entre ellos el genocidio, se
conciben como los crímenes más graves contra la vida y la libertad del
ser humano1.
Fue en el año 1945, tras las evidencias encontradas por los aliados
de las terribles y masivas agresiones a los derechos básicos de la persona
cometidos durante la segunda Guerra Mundial, cuando las potencias
vencedoras acordaron la creación de una instancia judicial
específicamente destinada a procesar y castigar aquellos crímenes. Surgió
1
María Torres Pérez.: La responsabilidad internacional del individuo por la comisión de
crímenes de lesa humanidad. Edit. Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, pg. 13
166
así el Tribunal Militar de Nüremberg, cuya actuación fue aprobada en
diciembre de 1946, por la Asamblea General de Naciones Unidas2.
A partir de los juicios de los Tribunales Militares Internacionales
de Nüremberg y Tokio, en que los tribunales aliados juzgaron y
condenaron a los dirigentes de los países integrantes del “Eje”, se
comienzan a afirmar ciertos principios sobre la necesidad de que en el
ámbito internacional se penalizaran conductas individuales y no sólo
acciones estatales.
Con esta necesidad surge otra: la judicialización de estos crímenes
contra los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad plantean
situaciones complicadas en muchos ámbitos de su tratamiento. No
debemos olvidar que la Comunidad internacional se organiza en Estados
soberanos por lo que el Derecho penal internacional puede proteger
directamente aquellos bienes jurídicos que son propios únicamente del
ámbito internacional -existencia e independencia de los Estados o su
convivencia pacífica, protegidos por las figuras de los crímenes contra la
paz-. Pero cuando un bien jurídico pertenezca también al orden estatal,
como es el caso de los bienes jurídicos individuales fundamentales -vida,
integridad corporal, salud, libertad...-, el Derecho penal internacional sólo
podrá intervenir si el Derecho estatal no ofrece una protección suficiente3.
En el presente trabajo se analizará la relación entre la
responsabilidad penal individual y los crímenes de genocidio y lesa
humanidad, es decir, la naturaleza y características de éstos crímenes y
los mecanismos de interpretación y descripción de “autoría”, su difícil
aplicación para éstos delitos teniendo en cuenta que no estamos ante
crímenes cometidos sólo por personas individuales, sino que su comisión
es dictaminada y ejecutada por una organización articulada en el propio
seno del Estado, y a diferencia de otros delitos, se produce una
participación en cadena de autores como consecuencia de que todos
forman parte de una organización.
2
3
Patricia Laurenzo Copello.: “Hacia la Corte Penal Internacional: los aspectos penales del
Estatuto de Roma”. Jueces para la democracia, Nº 38, 2000, pg. 93.
Alicia Gil Gil.: “Los Crímenes contra la Humanidad y el Genocidio en el Estatuto de la
Corte Penal Internacional”. Portal Iberoamericano de las Ciencias Penales, pg. 4
http://www.cienciaspenales.net/portal/page/portal/IDP/AREAS_TEMATICAS?p_acc=2
&p_tipo=TRIBUNALPI
EJE TEMÁTICO II:
167
Según lo expuesto aparecen una serie de interrogantes que
intentaremos responder a lo largo del trabajo, por ejemplo: ¿podemos
calificar como autor de un delito de lesa humanidad a quien lo comete de
forma material, y lo que es más difícil, podemos responsabilizar de éstos
delitos a quien no se encuentra en el lugar de los hechos debido a su
posición dentro de la organización o jerarquía?, ¿Debemos aceptar la
disculpa de estos sujetos que dicen no tener responsabilidad penal bajo el
argumento de que ellos no tomaron parte en la ejecución material del
delito? o ¿se pueden desvincular del delito con el argumento de que
precisamente esa cadena de mando no genera autoría?.
Todos estos interrogantes no exentos de cierta complejidad se
intentarán analizar en los siguientes epígrafes.
LA RESPONSABILIDAD PENAL INDIVIDUAL
En el juicio contra los mayores criminales de guerra, el Tribunal
Militar Internacional (IMT) en forma bastante clara estableció que la
responsabilidad penal individual había sido “hacía tiempo reconocida” y
más aún “suficiente se ha dicho para demostrar que los individuos pueden
ser castigados por violaciones al Derecho Internacional. Crímenes contra
el Derecho Internacional son cometidos por individuos no por entidades
abstractas, y solo castigando a los individuos que comenten tales
crímenes las disposiciones del Derecho Internacional pueden hacerse
valer”4.
Antecedentes
Tras la Primera Guerra Mundial, los Estados aliados se plantearon,
por primera vez, la constitución de un tribunal internacional para juzgar
al Káiser Guillermo II por delitos contra “the laws and customs of war or
the laws of humanity”5 y a los responsables de las matanzas de la minoría
armenia en Turquía.
4
5
Kai Ambos.: “Responsabilidad penal individual en el Derecho Supranacional. Un
análisis jurisprudencial – De Nüremberg a la Haya”. Revista penal, Nº 7, 2001, pg. 5.
María Torres. La responsabilidad internacional…, op. cit. pg. 28. Los Estados Aliados
establecieron una Comisión (Commission on the Responsability of the Authors of the
War and on Enforcement of Penalties) con el encargo de investigar los crímenes
168
El Tratado de Paz de Versalles 6 , sin embargo, supuso un
compromiso entre las posturas enfrentadas de los Estados Aliados sobre
el concepto de responsabilidad internacional penal de los Jefes de Estado,
la idea de responsabilidad por la omisión de la actuación debida y el
concepto de “normas y principios de humanidad”. Así el artículo 227 del
Tratado de Paz regulaba el establecimiento de un tribunal internacional
para juzgar al Káiser por “una ofensa suprema contra la moral
internacional y la autoridad sagrada de los tratados”, mientras que el resto
de responsables sería juzgado por tribunales militares nacionales de los
Estados Aliados.
La iniciativa tomada por los Estados Aliados murió nada más
nacer. El Káiser se refugió en Holanda, quién denegó su extradición al
considerar sus crímenes como crímenes políticos. Los juicios de Leipzig
fueron una mera pantomima7.
Aún así, la historia y las naciones tomaron nota de los errores
cometidos. Los Aliados decidieron establecer una organización
internacional, la Sociedad de las Naciones, con el objetivo de “fomentar
6
7
cometidos durante la Primera Guerra Mundial. Estuvo compuesta de 15 miembros: dos
por cada uno de los Grandes Aliados – Japón, Estados Unidos, Francia, Italia y Gran
Bretaña – y uno por cada uno de los pequeños. Ésta Comisión publicó en 1919 su
informe final, Report of the Commission on the Responsability of the Authors of the War
and Enforcement of Penalties, de 29 de marzo de 1919.
El Tratado de Versalles fue un tratado de paz firmado al final de la Primera Guerra
Mundial que oficialmente puso fin al estado de guerra entre Alemania y los Países
Aliados. Fue firmado el 28 de junio de 1919 en el Salón de los Espejos del Palacio de
Versalles. El Tratado de Versalles entró en vigor el 20 de enero de 1920. De las muchas
disposiciones del tratado una de las más importantes y controvertidas estipulaba que
Alemania y sus aliados aceptasen toda la responsabilidad moral y material de haber
causado la guerra y, bajo los artículos 231-248, debían desarmarse, realizar importantes
concesiones territoriales a los vencedores y pagar enormes indemnizaciones económicas
a los estados victoriosos. El Tratado de Versalles fue socavado tempranamente por
acontecimientos posteriores a partir de 1922 y fue ampliamente violado en Alemania en
los treinta con la llegada al poder de Adolf Hitler.
Mahmoud Cherif Bassiouni: World War I: “the war to end all wars” and the birth of a
handica pgs. ed International Criminal Justice system, Denver Journal of International
Law and Policy, Summer 2002, pg. 250. Se llevaron a cabo nueve juicios ante la Corte
Suprema en Leipzig en los dos años y medio posteriores al final de la guerra. De la lista
de 901 acusados, 888 fueron declarados no culpables o su causa fue desistida por falta de
pruebas suficientes. Trece fueron condenados, pero a penas de prisión relativamente
breves (2 años por asesinato de prisioneros de guerra franceses; 10 meses y 6 meses por
maltrato de prisioneros de guerra británicos; y 4 años por el hundimiento del buque
hospital Llandovery Castle y el asesinato de sus supervivientes.
EJE TEMÁTICO II:
169
la cooperación entre las naciones y garantizar la paz y seguridad” a través
del cumplimiento de las obligaciones internacionales y del rechazo a la
guerra, el establecimiento del Derecho Internacional como regla de
conducta entre las naciones y el mantenimiento de la justicia8.
En el marco de la Sociedad de las Naciones se planteó la
posibilidad de crear un Tribunal de Justicia Penal Internacional, pero la
idea fue abandonada por falta de consenso. Las normas de guerra
siguieron desarrollándose durante esta etapa, aunque se demostraron
totalmente insuficientes en la etapa posterior para controlar los excesos
que se produjeron en ambos bandos de la contienda bélica mundial.
Los Tribunales de Nüremberg y Tokio. Jurisprudencia.
Empezaremos situando los antecedentes del juicio de Nüremberg
en el vacío legal existente en aquella época con respecto a juzgar a los
mandatarios de países soberanos que declaran la guerra al mundo sin
causa justificada. En aquella época los dirigentes de un país solo debían
rendir cuentas con los tribunales de sus países por lo que los dirigentes
alemanes juzgados solo debían ser castigados por los tribunales
alemanes. Este era un hecho incomprensible ya que una de las
características de la Alemania nazi era el control absoluto sobre todas las
instituciones del país por lo que un juicio en contra de éstos era, cuanto
menos, una auténtica farsa. Por lo tanto se inició un movimiento de la
comunidad internacional que claramente comenzó a crear una conciencia
más clara de la necesidad de entablar juicios por violaciones graves a las
leyes de guerra, en los que se considerara tanto la responsabilidad
tradicional de los Estados 9 como la responsabilidad personal de los
individuos10. En vista de los atroces crímenes cometidos por los nazis y
por los japoneses, las Potencias aliadas concertaron rápidamente acuerdos
entre sí y, posteriormente, instauraron los Tribunales Internacionales
Militares de Nüremberg y Tokio "encargados del juicio y castigo de
criminales de guerra por delitos carentes de una ubicación geográfica
8
9
10
María Torres.: “La responsabilidad internacional… op. cit. pgs. 30-31.
Antonio Cassese.: International Crimes of State. A critical Analysis of the ILC’s Draft
Article 19. Eds. Weiler, Cassese, Spinedi. Edit. W de G, Berlin, 1988, pg. 200
"Por primera vez, en un texto convencional se prevén y definen expresamente en sus
elementos constitutivos, los crímenes de guerra, los crímenes contra la paz y los
crímenes de lesa humanidad"
170
particular, independientemente de que dichos individuos estén acusados
de manera individual, en calidad de miembros de organizaciones o
grupos, o en ambas calidades". Estas jurisdicciones especiales tuvieron
también en cuenta las nuevas categorías de crímenes contra la humanidad
y de crímenes contra la paz11.
El artículo 6 del Estatuto del Tribunal Militar Internacional de
Nüremberg estableció las bases jurídicas para el enjuiciamiento de
individuos acusados de los siguientes actos: delitos contra la paz, delitos
de guerra y delitos contra la humanidad.
Por lo que atañe a la jurisdicción ratione personae, ésta cubría a
los "dirigentes, los organizadores, los instigadores y los cómplices" que
hubieran participado en la preparación o ejecución de un plan común o
conspiración para cometer cualquiera de esos delitos; todos ellos
quedaban incluidos en la frase: "serán responsables de todos los actos
realizados por cualesquiera personas en ejecución de tal plan"12.
La jurisprudencia de Núremberg no distinguió entre autor
principal y accesorio, sino que más bien consideró cualquier forma de
participación actual en el crimen como suficiente para considerar al
partícipe responsable13.
Así, cualquier cooperación en los planes de guerra de Hitler y
cualquier conocimiento de estos planes dieron origen a la participación
criminal en el crimen contra la paz, esto es, desde el mero consentimiento
a la conducta activa, fue considerada suficiente no solo para el crimen
contra la paz sino también para los crímenes de guerra y contra la
humanidad. En el juicio de los juristas ("Justice Trial") estos criterios
fueron aplicados de modo tal que los acusados, que no habían cometido
directamente crímenes, fueron considerados responsables como
cómplices por estar, burocrática o funcionalmente, involucrados en
crímenes del sistema nazi. Por primera vez se desarrolló un tipo de
11
12
13
Edoardo Gre pgs. i.: “La evolución de la responsabilidad penal individual bajo el derecho
individual”. Revista Internacional de la Cruz Roja, Nº 835, 1999, pg. 536.
Ibíd, pg. 538
Kai Ambos.: “Responsabilidad penal individual… op. cit. pg. 9
EJE TEMÁTICO II:
171
responsabilidad basada en ciertas funciones organizativas dentro de un
aparato burocrático14.
En cuanto a los elementos objetivos y subjetivos de los crímenes
perpetrados contra la humanidad, según su jurisprudencia requiere que
esté dirigido contra la humanidad y la condición humana como tal y
relacionada con el sistema de terror y violencia nazi. Incluso actos
aislados contra individuos pueden ajustarse a este criterio si son
cometidos dentro del contexto de un estado de terror y persecución. En
cuanto al plano subjetivo, un dolus ordinario es suficiente si el autor
voluntariamente promueve los objetivos descritos y somete a su víctima a
violencia arbitraria. El dolo específico consiste en el hecho de que el
autor no solo quiere violar los intereses legales clásicos sino que también
persigue intencionalmente el objetivo criminal del Estado, organización o
grupo15.
Entre la jurisprudencia más conocida podemos citar las siguientes
sentencias: Goering; Hess; Ribbentrop; Keitel; Kaltenbrunner; Rosenberg;
Frank; Frick; Streicher; Funk; Schacht; Doenitz; Raeder; von Schirach;
Sauckel; Jodl; von Papen; Seyss-Inquart; Speer; von Neurath; Fritzsche;
Bormann16.
La II Guerra Mundial dio paso a un nuevo orden internacional,
actualmente vigente, que bajo el auspicio de los Procesos de Núremberg,
debía mantener la conciliación. Sin embargo, la paz se vio resquebrajada,
con un nuevo desafío bélico, la Guerra Fría, entre dos bloques, EEUU y
Rusia, que durante la celebración de los procesos, intentaron liderar la
paz y ser ejemplo de concordia.
14
15
16
Ibíd, pg. 15
Ibíd, pg. 16.
The Sentences Dissenting Opinion of the Soviet Member of the International Military
Tribunal General Schacht von Papen Fritzsche Hess Reich Cabinet General Staff and
OKW. Todas estas sentencias pueden encontrarse en
http://translate.googleusercontent.com/translate_c?hl=es&langpair=en%7Ces&u=http://a
valon.law.yale.edu/default.asp&rurl=translate.google.es&usg=ALkJrhgK7TUQJE_ovTt
8zZpCdWrlPK4BEQ
172
El Periodo de la Guerra Fría
Con el nacimiento de la ONU, la Comunidad Internacional se
decidió a establecer todo un sistema de protección del individuo a través
de dos vías complementarias: la definición de los derechos
internacionalmente reconocidos a todo individuo y la creación de un
tribunal internacional penal permanente, tomando como antecedente y
basándose en el TMIN (Tribunal Internacional Militar de Nüremberg).
Por su importancia e influencia en el desarrollo doctrinal de la
figura de los crímenes de lesa humanidad y su relación con la figura del
autor detrás del autor destacaremos el proceso de Israel a Adolf
Eichmann17 en 1961. Eichmann fue acusado de crímenes contra el Pueblo
Judío, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y afiliación a una
organización criminal en virtud de la Ley para el Castigo de los Nazis y
sus Colaboradores de 195018. Respecto a los Crímenes de lesa humanidad,
esta Ley elimina el requisito de su conexión con el conflicto armado o
con cualquier otro crimen bajo la jurisdicción del tribunal, exigiendo
únicamente la comisión de los hechos durante el período del régimen
Nazi o durante la Segunda Guerra Mundial. Debemos tener en cuenta, no
obstante, que Eichmann no llevó a cabo ninguno de estos crímenes con
sus propias manos. La sentencia le consideró culpable de todos y cada
uno de los crímenes por los que fue acusado imponiéndole la pena de
muerte que, pese a ser recurrida y pese a solicitarse amparo en la petición
de clemencia, fue finalmente ejecutada el 31 de mayo de 1962.
17
18
Adolf Eichmann fue Jefe del Departamento de Asuntos Judíos de la GESTAPO entre
1941 y 1945. Se le considera el máximo responsable de la deportación de tres millones
de judíos a campos de exterminio durante la Segunda Guerra Mundial. Al final de la
guerra, consiguió huir a Argentina bajo una identidad falsa. En 1960, agentes del Mossad
le secuestraron y trasladaron a Jerusalén para procesarlo por crímenes contra el pueblo
judío. El juicio se celebró entre el 2 de abril y el 14 de agosto de 1961. Eichmann fue
condenado a muerte y ejecutado en la prisión de Ramleh el 31 de mayo de 1962.
Sentencia:
http://translate.google.es/translate?hl=es&langpair=en%7Ces&u=http://www.nizkor.org/
hweb/people/e/eichmann-adolf/transcripts/. Consultado el 5 de abril de 2010.
Nazis and Nazi Collaborators (Punishment) Act, de 9 de agosto de 1950. El texto de la
ley se encuentra disponible en la dirección de internet
http://www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/Politics/nazilaw.html, visitada el 7 de abril
de 2010.
EJE TEMÁTICO II:
173
La sentencia dictada es de especial interés con relación a la
cuestión de si la participación del acusado en la planificación de la
“solución final” debía o no ser considerada también como autoría y si
había existido o no conspiración, concluyendo el Tribunal que la mera
planificación y acuerdo para la comisión de un delito no eran suficientes
para fundamentar la responsabilidad como autor por el hecho cometido.
No obstante, consideró todas las acciones efectuadas con vistas a la
“solución final” como una unidad, de manera que, independientemente
del lugar que ocupaba en la jerarquía de mando, equiparaba su conducta
al del resto de los miembros de la escala y lo castigaba como coautor.
Expresamente decía el Tribunal que toda persona individual que conoció
el plan de la “solución final” y colaboró en el exterminio judío debía ser
considerado como autor (coautor) principal 19 , sin que su conducta
pudiera estar en absoluto justificada por obrar en cumplimiento de
ninguna orden20. La conclusión a la que llega la sentencia del Tribunal no
convence, precisamente porque la argumentación empleada conduce sin
duda alguna al reconocimiento de la autoría mediata y no de la coautoría,
ya que, en todos los puntos de la sentencia se describe precisamente todos
los requisitos estructurales del dominio de la voluntad en una
organización, basada en la teoría de Roxin, en la cual no sólo es autor el
que ejecuta el delito sino también el que lo ordena independientemente de
lo lejos que esté del escenario del crimen21.
19
20
21
Sentencia del Tribunal de distrito de Jerusalén, pg. 194.
Eva Fernández Ibáñez.: La autoría mediata en aparatos organizados de poder. Edit.
Comares, Granada, 2006, pg. 162.
Kai Ambos.: “Dominio del hecho por organización. La responsabilidad de la conducción
militar argentina por la muerte de Elisabeth Käsemann”. Revista Penal, Nº 12, 2003, pg.
4. Conforme a la teoría del dominio del hecho concebida por Roxin y asumida tanto por
la opinión dominante como por la jurisprudencia, en estos casos el hombre de atrás
predomina en virtud del dominio de la voluntad del aparato organizado y sus integrantes.
Esta forma independiente de autoría mediata se funda en la fungibilidad del autor directo
y en el gobierno automático del subordinado, condicionado por medio de aquel aparato.
El hombre de atrás realiza el hecho a través de algún ejecutor perteneciente a la
organización que dirige. En virtud de las condiciones marco organizativas, el autor
directo es fungible, carente de significado y su individualidad es causal. Se convierte en
una rueda del engranaje, en una herramienta del hombre de atrás. La decisión libre y
responsable del ejecutor no modifica en absoluto la situación y no representa ningún
impedimento esencial para establecer la autoría del hombre de atrás. El dominio por
organización ejercido en virtud del aparato reduce el significado de la responsabilidad
del autor directo y, al mismo tiempo, agrava hacia arriba la del autor de atrás.
174
Los Tribunales Internacionales ad-hoc para la Antigua Yugoslavia y
Ruanda.
Antes de comenzar el desarrollo de este epígrafe, se debe hacer
constar, que desgraciadamente, y dados los abundantes casos de crímenes
de lesa humanidad distribuidos por todo el mundo, no tendríamos espacio
ni tiempo suficiente para analizarlos y nos centramos en los tribunales ad
hoc por su numerosa jurisprudencia, pero también es nuestro deber
señalar a modo de indicación, otros casos que han sorprendido al mundo
entero por sus denotadas atrocidades, estos son, entre otros los de
Argentina, Burundi, Camboya, Chile, Colombia, El Salvador, España,
Guatemala, Irlanda del Norte, Mozambique, Sierra Leona, Sri Lanka,
Sudáfrica y Timor Oriental.
Con la instauración de los Tribunales para el enjuiciamiento de
crímenes cometidos en ex Yugoslavia (TPIY) y en Ruanda (TPIR),
respectivamente, se dio un paso importante en el largo proceso para
desarrollar normas sobre la responsabilidad penal individual en virtud del
derecho internacional humanitario. Estos Tribunales representan un
progreso capital hacia la institución de una especie de jurisdicción
permanente. Asimismo, con ello se logró una mayor claridad respecto de
la esencia de lo que se está transformando en una suerte de código penal
internacional, en el sentido previsto por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su Resolución 95 (I)22.
Las diversas resoluciones del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas sobre la instauración de tribunales para enjuiciar a
individuos responsables de actos cometidos en la antigua Yugoslavia y en
Ruanda contienen disposiciones relativas a los actos punibles en virtud
del derecho internacional humanitario23. En particular, en los artículos 2,
3, 4 y 5 del Estatuto del Tribunal Internacional para ex Yugoslavia se
22
23
Edoardo Gre pgs. i. “La evolución de la responsabilidad…op. cit., pg. 548.
Statute of the International Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for
Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Territory of the
Former Yugoslavia since 1991, aprobado el 25 de mayo de 1993 mediante la Resolución
del Consejo de Seguridad 827/1993: texto en el Doc. S/25704 (1993) de las Naciones
Unidas. Estatuto del Tribunal Internacional para el enjuiciamiento de los presuntos
responsables de violaciones graves del derecho internacional humanitario cometidas en
el territorio de la ex Yugoslavia a partir de 1991. Texto en español en E. Orihuela
Calatayud, McGraw-Hill/Interamericana de España, Madrid, 1998, pg. 692 (N. del R.).
EJE TEMÁTICO II:
175
enumeran los diferentes crímenes que caen dentro de la competencia del
Tribunal.
En este contexto, será la jurisprudencia reiterada del TPIY la que
comenzará el proceso de aceptación de la distinción entre autoría y
participación en derecho penal internacional. Así se pueden señalar los
casos Tadic (párrafo 229) en el que se subrayó ya en 1999 que el
principal elemento que permite distinguir entre los conceptos de empresa
criminal común y complicidad es que “el cómplice es siempre accesorio
al delito cometido por una tercera persona, el autor”, Kordic (Sentencia
del 26 de febrero de 2001), en el cual se afirmó que “las distintas formas
de intervención en la comisión de un delito que dan lugar a la
responsabilidad penal conforme al artículo 7 (1) ETPIY pueden ser
divididas entre formas de autoría y formas de participación”. En esta
misma Sala en el caso Krstic (Sentencia de 2 de agosto de 2001),
(párrafo 642), añadió que “parece claro que la expresión “accomplice
liability” denota una forma secundaria de participación en relación con la
responsabilidad del autor del delito” y Ojdanic (Sentencia de 21 de Mayo
de 2003) en la cual se afirmó expresamente que “la empresa criminal
común tiene que ser considerada, no como una forma de participación,
sino como una forma de autoría”. Desde entonces, la jurisprudencia del
TPIY, rechaza un concepto unitario de autor, de ahí se recogen en la
sentencia de apelación de los casos Krnolejac, Krstic, Brdanin, Krajisnik
y Martic24.
En cuanto al concepto de autoría mediata en derecho penal
internacional las fiscalías de la Corte, del TPIY y del Tribunal Pernal
Internacional para Rwanda (TPRI), así como aquellas de la Corte
Especial para Sierra Leona y de los Tribunales para Camboya y Líbano,
han dejado claro que, con independencia de que algunas de sus primeras
actuaciones pudieran haberse centrado en soldados y mandos medios de
las unidades y grupos involucradas en los crímenes de guerra y de lesa
humanidad investigados, sus actuaciones se centran en la actualidad en la
responsabilidad de los líderes políticos y militares de dichos grupos, que
24
Ibídem, pg. 72.
176
por lo general se encuentran geográfica y estructuralmente alejados del
lugar de los hechos25.
LA
ATRIBUCIÓN
DE
RESPONSABILIDAD
PERPETRACIÓN DEL CRIMEN
POR
Aunque queda claro que el principio de que los individuos deben
ser internacionalmente responsables en el ámbito penal por los actos que
la Comunidad Internacional considera como crímenes internacionales
quedó firmemente establecido tras los juicios de Nüremberg y Tokio, el
desarrollo del mismo se ha visto acelerado durante los últimos diez años
con el establecimiento de los tribunales internacionales penales ad hoc
para la Antigua Yugoslavia y para Ruanda, así como con la firma de
Estatuto de Roma estableciendo la Corte Penal Internacional (CPI)26.
Los títulos de atribución de responsabilidad internacional penal al
individuo se engloban en dos grandes tipos aplicables a todos los
crímenes internacionales del individuo: la atribución directa de
responsabilidad al individuo y la responsabilidad de los superiores basada
en una omisión del deber de actuar o responsabilidad indirecta. Así, este
principio abarca a todas las personas que en la comisión del crimen han
tenido un grado de participación, con independencia de que se trate de
hechos consumados, intentados o planificados27.
El Estatuto de Roma. Art. 25.3.
El 1 de julio de 2002 entró en vigor el Estatuto de la Corte Penal
Internacional o Estatuto de Roma (ECPI). Este nuevo instrumento
internacional viene a representar un claro avance en lo que se
corresponde con la intolerancia hacia la comisión de crímenes
internacionales, que atentan no sólo contra los intereses de la comunidad
internacional en su conjunto, sino también, al menos de manera abstracta,
de cada país individualmente.
25
26
27
Héctor Olásolo.: “El desarrollo en Derecho Penal Internacional de la Coautoría
Mediata”. Derecho Penal Contemporáneo: Revista Internacional, Nº 27, 2009, pg. 75.
María Torres, “La responsabilidad…”, op. cit. pg. 234.
Ibídem, pg. 235.
EJE TEMÁTICO II:
177
Cabe señalar de otra parte, que al momento de redactar las
presentes líneas, 111 países han ratificado el ECPI, el más reciente, Chile.
Los conceptos básicos sobre la responsabilidad penal individual
se encuentran en el artículo 25 (3) (a), (b) y (c). El resto de la previsión
reafirma lo obvio: Reconociendo la responsabilidad penal individual
(párrafos 1 y 2) y la consiguiente validez de las reglas de responsabilidad
estatal (párrafo 4); o bien establece determinadas formas de participación
y/o extensión de la imputación: Contribuir a la comisión o intento de
comisión de un delito por un grupo, incitación al genocidio, tentativa
(artículo 25 (3) (d), y (f). Así, un individuo es responsable por un delito
comprendido en el Estatuto (artículos 5-8) si realiza, toma parte o intenta
un delito de conformidad con los subpárrafos (a) a (f). Este amplio
margen de responsabilidad se complementa con una regla específica
sobre el mando y responsabilidad del superior (artículo 28).
Considerándolos conjuntamente, los artículos 25 (3) y 28 contienen un
complejo conjunto de reglas objetivas de autoría que pueden dividirse en
reglas básicas de responsabilidad penal individual y en reglas de
extensión de imputación (que pueden o no ser caracterizadas como
formas específicas de participación).28
En el Estatuto de Roma, la autoría mediata en estructuras de poder,
fue incorporada en el artículo 25-3-a. Para establecer si existe o no
autoría mediata, el Estatuto sigue un punto medio marcado por los
siguientes parámetros: (1) Que el autor mediato cumpla con todos los
elementos del crimen, requeridos por el Estatuto; es decir, que cualquier
calidad personal requerida por los elementos del crimen (tales como la
condición de oficial o soldado), así como la ausencia de cualquier causal
de justificación o excusa de su parte, tiene que evaluarse respecto al autor
mediato29. (2) Cualquier circunstancia que excluya la culpabilidad de la
persona que él utilizó como instrumento es irrelevante30, al afirmar que el
autor mediato es imputable, sin importar si la otra persona es o no
responsable31., el Estatuto proporciona claridad con respecto a dos puntos
controvertidos: la autoría mediata independientemente considerada de la
28
29
30
31
Kai Ambos. “Responsabilidad penal individual… op.cit. pg. 19
Albil Eser.: Individual Criminal Responsibility in Antonio Cassese. Paola Gaeta and
John R.W.D Jones (eds.) The Rome Statute of International Criminal Court: a
commentary Vol. I. Oxford University Press; New York, 2002, pg. 794.
Ibídem, pg. 794.
Artículo 25-2-a del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
178
responsabilidad del autor directo o instrumento, y al enumerar algunos de
los factores que excluyen la responsabilidad, sugiere la autoría indirecta
incluso con cualquier deficiencia del instrumento32. (3) Debe entenderse
que el intermediario debe ser usado como un instrumento, es decir, que
no basta inducir o solicitarle a una persona que cometa un crimen. En
vista de que el Estatuto no limita los instrumentos de los cuales se puede
servir el autor mediato, cualquier modalidad puede encajar dentro de este
marco, siempre y cuando exista un grado de predominancia y control
sobre el intermediario 33 . La diferencia es difícil de establecer en la
práctica, y si la norma no es interpretada de forma estricta, es posible
volver en cierta medida al modelo del autor unitario, es decir, tratar de
igual manera a autores y partícipes34.
Por ende, para poder aplicar adecuadamente la teoría de la autoría
mediata en estructuras de poder, y atribuirle el crimen cometido por el
autor directo al hombre de atrás, como suyo, es necesario que haya
suficiente control por parte del autor indirecto sobre el directo, de tal
forma que este control se pueda asimilar a la relación entre el superior y
el subordinado en la responsabilidad del comandante35.
Como podemos comprobar por lo anteriormente expuesto
podemos deducir una manifestación del concepto abierto de dominio del
hecho como concepto de autor mediato, es decir, aquella persona que, sin
ejecutar personalmente los elementos objetivos del tipo, controla la
comisión del delito porque utiliza al autor directo como instrumento
sometido al control de su voluntad dominante.
Casos de autoría mediata en aparatos de poder jerarquizados:
especial referencia a los casos Katanga y Lubanga.
Como acabamos de ver en el epígrafe anterior, una de las
manifestaciones del artículo 25 del ER es el concepto abierto de dominio
del hecho en el concepto de autor mediato. El concepto de autoría
32
33
34
35
Albil Eser,” Individual Criminal… op. cit. pg. 794.
Ibídem, pg. 794
Alexandra Hernández, Juan Pablo Caballero y María del Rosario Arango.: “Reflexiones
sobre la aplicabilidad de la Teoría de Autoría Mediata en Aparatos Organizados de Poder
en Colombia” Univ. Estud. Bogotá (Colombia), enero-diciembre de 2008, pg. 75
Albil Eser,” Individual Criminal… op. cit. pg. 794.
EJE TEMÁTICO II:
179
mediata se ha desarrollado en detalle por la decisión de confirmación de
cargos en el caso Katanga, si bien lo aplicó por primera vez en la decisión
dictada el 10 de junio de 2008 por la Sala de Cuestiones Preliminares III
en la que se exponen las razones que justifican la emisión de una orden
de arresto contra Jean Pierre Bemba Gombo (ex vicepresidente de la
RDC) por crímenes de guerra y de lesa humanidad presuntamente
cometidos en ciertas áreas del sur de la República Centroafricana por
miembros del Mouvement pour la Liberation du Congo (MLC)36.
Según subraya la decisión de confirmación de cargos en el caso
Katanga, el concepto de autoría mediata, además de haber sido aceptado
en los principales sistemas jurídicos del mundo (al menos en aquellos
supuestos en los que autor directo no es penalmente responsable porque
actúa bajo error invencible, miedo insuperable o no tiene capacidad de
culpabilidad), se recoge también en el artículo 25 (3)(a) ER al referirse a
la comisión del delito “por conducto de otro, sea este o no penalmente
responsable”37.
La decisión de confirmación de cargos en el caso Katanga elabora
en particular aquella forma de autoría mediata conocida en derecho penal
internacional como Perpetrator behind the Perpetrator (Täter hinterdem
Täter), en la que tanto el autor directo como el autor mediato son
penalmente responsables38. Dentro de los diversos grupos de casos que la
doctrina incluye en esta forma de autoría mediata, la Sala de Cuestiones
Preliminares (SCP I) concluye que aquel grupo de casos conocido como
“autoría mediata a través del dominio de la organización” es
particularmente aplicable en derecho penal internacional dadas las
particulares circunstancias en que se cometen los delitos internacionales
de genocidio, de lesa humanidad y de crímenes de guerra39. Además, la
SCP I subraya cómo —desde el juicio contra los integrantes de las tres
juntas militares que gobernaron Argentina entre 1976 y 198340 hasta el
reciente proceso contra el líder de Sendero Luminoso en Perú41, pasando
36
37
38
39
40
41
Héctor Olásolo.: “El desarrollo en… op. cit., pg. 74
Decisión de confirmación de cargos en el caso Katanga, párrafo 495.
Ibídem, párrafo 496
Ibíd., párrafos 498 y 499
Sentencia de la Corte Federal de apelación de Argentina, caso de las Juntas, caso núms.
13/84, capítulo 7/5. http://www.desaparecidos.org/arg/doc/secretos/conde.html
Sentencia de la Suprema Corte de Justicia de Perú, caso nº. 5385-200, de 14 de
diciembre de 2007.
180
por el llamado caso del muro del Berlín contra los integrantes del
Consejo de Defensa Nacional de la ex República Democrática de
Alemania42 e incluyendo algunos de los procesos celebrados en España
en relación con ETA 43 y en Chile en relación con la actuación de la
DINA durante la dictadura del General Augusto Pinochet— la figura de
la “autoría mediata a través del dominio de la organización” ha sido
aplicada con cierta regularidad a nivel nacional en relación con delitos
cometidos a través de estructuras estatales (en particular la policía y el
ejército) o grupos armados organizados que se caracterizan por tener una
marcada organización jerárquica 44 . La decisión de confirmación de
cargos en el caso Katanga explica también los requisitos principales de la
autoría mediata a través del dominio de la organización45.
Según la SCP I, se requiere, en primer lugar, la existencia de una
organización jerárquicamente organizada a la que pertenezcan tanto los
líderes políticos o militares imputados como los autores directos de los
delitos que se imputan46. Además, los miembros de la organización deben
tener un carácter fungible (reemplazable), de manera que si alguno(s) de
ellos se niega(n) a cumplir con las órdenes de cometer los delitos,
emitidas por los dirigentes imputados, existan otros miembros de la
organización que las ejecuten en su lugar47. En definitiva, se requiere que
la organización tenga las características necesarias para que se pueda
hablar de “un cumplimiento casi automático de las órdenes”48.49
Según la SCP I, esto sólo se produce si la organización de que se
trata tiene un número importante de integrantes, o si en casos de un
número más reducido de miembros estos han sido sometidos a
42
43
44
45
46
47
48
49
Sentencia de la Corte Suprema Federal de Alemania, BGHSt 40, 218, pgs. 236 et seg.;
BGH NJW 1998, pg.769.
Tribunal Supremo español, Sala de lo Penal, caso nº. 12966/1994, sentencia de 2 de julio
de 1994. Más recientemente la sentencia de 29 de marzo de 2006, dictada por el Juzgado
Central de Instrucción número 5 de la Audiencia Nacional.
Ezequiel Malarino, Kai Ambos (coord.) et alii.: Imputación de los crímenes del
subordinado al dirigente: Un estudio comparado”, Edit. Temis, Bogotá, 2008. En este
libro se explican en detalle aquellos casos en que la figura de “la autoría mediata a través
del dominio de la organización” ha sido utilizada en Alemania, Argentina, Chile, España
y Perú.
Decisión de confirmación de cargos en el caso Katanga, párrafos 511 y 112.
Ibídem., párrafos 512 y 515 a 118.
Ídem.
Héctor Olásolo.: “El desarrollo en… op. cit., pg. 81.
EJE TEMÁTICO II:
181
entrenamientos particularmente estrictos y violentos 50 . La SCP I no
aborda, sin embargo, el problema de si el llamado “cumplimiento casi
automático de las órdenes” exigiría que la organización actuara al margen
de la legalidad no de manera excepcional, en cuanto que, según algunos
autores, si la organización actúa habitualmente conforme a la legalidad,
la mayoría de sus miembros no estarían dispuestos a ejecutar órdenes
manifiestamente ilícitas, en cuyo caso las mismas sólo podrían darse a
personas en las que el dirigente tuviera una particular confianza y que por
esta razón no podrían ser consideras como reemplazables o fungibles
dentro de la organización51.
En segundo lugar, la SCP I requiere también que el dirigente
imputado tenga el control de facto de la organización, y lo utilice para
asegurar la comisión de los delitos. Según la SCP I, el control real del
dirigente sobre la organización se manifiesta principalmente en el hecho
de que las órdenes que emite son cumplidas habitualmente por sus
subordinados, si bien se puede manifestar también a través de su
capacidad de contratar, entrenar, imponer medidas disciplinarias y
proveer recursos a sus subordinados52.
En definitiva, la decisión de confirmación de cargos en el caso
Katanga entiende que la organización no es sino una inmensa maquinaria
que es activada por el dirigente para ejecutar los delitos. Para el dirigente
es irrelevante qué subordinado en particular es finalmente el autor directo
de los mismos, pues, a sus ojos, sus subordinados son fungibles en el
sentido de que si uno se niega a cumplir con sus órdenes habrá otro que
las lleve a cabo53. Es desde esta perspectiva desde la que se puede afirmar
que el dirigente ostenta el control de la voluntad del autor directo.
Por su parte, desde la perspectiva de los subordinados que reciben
las órdenes, estos mantienen su autonomía y control material sobre los
delitos, en cuanto que si deciden finalmente llevarlos a cabo será por
voluntad propia puesto que, en principio, tienen la posibilidad de negarse
a cumplir las órdenes del dirigente54. Es precisamente por esta razón por
50
51
52
53
54
Decisión de confirmación de cargos en el caso Katanga, párrafo 118.
Decisión de confirmación de cargos en el caso Katanga, párrafo 513
Ibídem., párrafo 515 y 516
Ibídem., párrafos 515 y 516
182
la que dirigente y subordinados pueden ser simultáneamente
considerados responsables de los delitos a título de autor (mediato el
dirigente, y directo los subordinados que ejecutan sus órdenes).
En aquellos casos en que la organización no tiene las
características arriba mencionadas, la decisión de confirmación de cargos
en el caso Lubanga subraya expresamente que no cabe afirmar el control
de la voluntad de los subordinados por parte del dirigente que dicta las
órdenes para la comisión de los delitos. Por lo tanto, según afirma la SCP
I, en estos casos no cabrá sino considerar al dirigente como un mero
partícipe que a través de sus órdenes indujo a sus subordinados (autores
directos) a cometer los delitos55. Para concluir esta sección es importante
subrayar que, tal y como la SCP I ha puesto de manifiesto en los casos
Katanga y Lubanga, la adopción de un concepto de autor basado en la
teoría del dominio del hecho supone una diferencia sustancial entre el
sistema del ER y la jurisprudencia de los tribunales ad hoc, que han
optado por un concepto subjetivo de autor basado en la doctrina de la
empresa criminal común56.
A este respecto, conviene no olvidar que esta no es ni mucho
menos la única diferencia importante que en materia de autoría y
participación se puede apreciar entre el ER y la jurisprudencia de los
tribunales ad hoc, y que no son sino el fruto de las distintas opciones
adoptadas por los redactores del primero y los magistrados que integran
las salas de estos últimos. Entre ellas baste mencionar para concluir este
apartado el hecho de que, mientras que de acuerdo con lo previsto en el
artículo 25 (3)(b) a (d) ER todo partícipe es penalmente responsable
desde el momento en que se alcanza la fase de tentativa con
independencia de que el delito sea o no finalmente consumado, conforme
a la jurisprudencia de los tribunales ad hoc las únicas formas de
participación punibles son aquellas que se llevan a cabo en relación con
delitos consumados57.
55
56
57
Ibíd., párrafo 517
Decisión de confirmación de cargos en el caso Katanga, párrafo 508 y párrafo 535.
Héctor Olásolo.: “El desarrollo en… op. cit., pg. 84.
EJE TEMÁTICO II:
183
CONCLUSIÓN
Ya hemos visto a lo largo del trabajo que el objetivo del derecho
penal internacional es acabar con la impunidad de los crímenes de
genocidio y lesa humanidad y remitir a los autores de estas graves
violaciones de los derechos humanos a una persecución penal
supranacional.
Sin lugar a dudas, hoy en día los crímenes de lesa humanidad
están absolutamente reconocidos como aquellas afrentas graves contra la
vida y la dignidad de la persona humana, siendo los individuos que los
cometan susceptibles de estar sujetos a responsabilidad internacional
penal. Pero esta definición de crímenes y de sus elementos
conformadores no ha sido sosegada, sino que ha estado dominada desde
el nacimiento de esta figura internacional penal a muchas presiones
políticas.
La responsabilidad internacional del individuo ha ido
evolucionando en Derecho internacional a través de las resoluciones del
Consejo de Seguridad, en especial en los conflictos armados acaecidos en
la ex Yugoslavia y Ruanda y más concretamente con el estatuto de la CPI
ya que su creación como institución jurídica constituye un avance de gran
significación para la puesta en marcha de una jurisdicción penal
internacional dado que existe por primera vez un instrumento penal del
derecho internacional que se ve complementado por la persecución penal
nacional de los crímenes cometidos, en la que, como hemos visto, la
adopción de un concepto de autor basado en la teoría del dominio del
hecho supone un paso sustancial a la hora de juzgar a personas que se
suponían eran inmunes por la situación jerárquica de poder que ocupaban,
pero que gracias al concepto de autoría mediata a través del dominio de
organización y de su fórmula “por conducto de otro, sea este o no
penalmente responsable” del art. 25.3.a) ya no será posible tal inmunidad
dado que es particularmente aplicable en derecho penal internacional
debido a las particulares circunstancias en que se cometen los delitos
internacionales de genocidio y lesa humanidad.
LA ACEPTACIÓN DEL DERECHO AL
NEGACIONISMO DE LOS GENOCIDIOS: LA
DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ESPAÑOL Y SU REPERCUSIÓN NEGATIVA EN LA
PREVENCIÓN DE GENOCIDIOS Y CRÍMENES DE
GUERRA
EL NEGACIONISMO. APROXIMACIÓN A SU CONCEPTO
Conceptualmente, el negacionismo es una distorsión de los
hechos históricos, a fin de negarlos o darles un tratamiento más favorable,
aunque también desfavorable. Desde el punto de vista histórico, el
revisionismo de la Historia no debe porque ser negativo, si pretende
corregir errores históricos provocados intencionadamente –por ejemplo,
la creencia histórica de que la matanza de Katyn fue llevada a cabo por
Alemania cuando realmente fue obra de la Unión Soviética- o
simplemente por ausencia de datos corroborables. Sin embargo, el
revisionismo histórico puede ser ilegitimo cuando pretende negar hechos
históricos contrastados con una finalidad torticera, generalmente también
ilegítima cuando no racista, xenófoba o incluso criminal.
El negacionismo de los genocidios en general y muy
especialmente el negacionismo del Holocausto del pueblo judío –quizá el
que adquiere más relevancia y es más conflictivo jurídicamente en estos
momentos, posiblemente sólo comparable aunque no con idéntica
intensidad al negacionismo del genocidio armenio por parte de Turquíaes una corriente de opinión o de análisis que tiene como finalidad negar o
reinterpretar los genocidios acaecidos y, en el caso mencionado, el
genocidio del pueblo judío así como también de los gitanos y otras
minorías o conjunto de ciudadanos (homosexuales, discapacitados, etc..)
en el periodo de la II Guerra Mundial.
186
Podemos concretar el negacionismo, en general, en base a tres
opciones que en ocasiones se plantean individualmente y en otras en
conjunto1:
1º.- la negación de que hubiera por parte del régimen imperante –en el
caso de Alemania, por parte del régimen nacional socialista- de un
plan elaborado con la finalidad de exterminar todos los judíos
europeos.
2º.- la negación de todo un conjunto de elementos a través de los cuales
aconteció el genocidio. Ello es especialmente evidente en el caso del
Holocausto, pues se plantea la inexistencia de cámaras de gas, se
minimiza el papel de los campos de concentración y/o exterminio,
hasta el punto de afirmar que se trataba de medidas de tipo médico o
sanitario.
3º.- desvirtuar el número de personas asesinadas, cuando si una mayor o
menor cifra algo aportara en detrimento del concepto genocidio2. Este
aspecto es relativamente común en todos los genocidios; quizá el más
destacable sea en el Holocausto, pero encontramos constantes
referentes en otros genocidios como es el caso de Ruanda o Armenia,
así como también en Camboya, si bien en este último supuesto los
especialistas no consideran los hechos sucedidos en la llamada
Kampuchea Democrática como genocidio sino como crimen contra la
Humanidad, criterio que no compartimos.
El negacionismo no es uniforme en cuanto a su concreción teórica.
Una postura mayoritaria, en el caso del Holocausto, es negar el asesinato
de 6 millones de judíos, incluso planteándose que toda la historiografía y
datos sobre los campos de exterminio, cámaras de gas, torturas, etc. es
falsa; por el contrario, un sector minoritario de negacionistas plantea –en
una idea común a todos los genocidios- que las cúpulas dirigentes –de
1
2
Sobe los métodos y tácticas de los negacionistas, vid. Martin Imbleau, La négation du
génocide nazi. Liberté d’expression ou crime raciste? Le négationnisme de la Shoah en
droit internacional et comparé,. L’Harmattan, Paris, pgs. 205-229. También por su
interés, AA.VV, Négationnistes: les chiffonniers de l’histoire, Editions Golias, 1997.
El Código Penal español considera genocidio el asesinato o la restricción, violación o
persecución de un solo individuo, cuando ello se inserta en el delito de genocidio, por lo
que sería factible procesar por una sola víctima por el delito de genocidio a aquél que lo
cometiera.
EJE TEMÁTICO II:
187
Alemania y Turquía, especialmente- eran desconocedoras de tal
genocidios y por tanto, no son responsables de aquellos, tesis que sin
embargo no sería extensible en igual intensidad al genocidio de Ruanda y
mucho menos al de Camboya propiciado por la cúpula política del
gobierno khmer rojo –que a nuestro juicio debe ser considerado también
como un genocidio pese a lo anteriormente mencionado-.
Debe señalarse que el negacionismo comprende además todo un
conjunto de ideas o postulados posteriores. No sólo se trata de “negar” o
“disminuir” determinados hechos históricos, absolutamente contrastados
–razón por la cual podemos considerar a quien las postulan como
“pseudo científicos”- sino predeterminar consideraciones posteriores. El
caso más evidente es el negacionismo del Holocausto, que se vincula
como tal hecho –que se niega- a una especie de conspiración judía o pro
sionista. Por consiguiente, en muchos códigos penales –por supuesto el
israelí, pero también el alemán y el austríaco- se considera al
negacionismo como una defensa del antisemitismo y, por tanto, un
crimen racista.
Por consiguiente, el objetivo de esta comunicación se centrará en
dos aspectos: en primer lugar, plantear cual es la situación del
“negacionismo” desde la óptica del derecho constitucional español,
especialmente tras la sentencia del Tribunal Constitucional (STC)
235/2007 de 7 de noviembre y, en segundo término, fundamentalmente,
si la aceptación del negacionismo comporta una repercusión negativa a la
hora de afrontar o luchar contra los genocidios y los crímenes contra la
Humanidad que acontecen o puede suceder en el futuro, al crear un
estado de opinión, presuntamente científica, que niega la existencia de
determinados hechos históricos, los relativiza, los justifica o en último
extremo, los alienta. Negar, relativizar, justificar o alentar son conceptos
que en el plano jurídico alcanzan dimensiones distintas a tener en cuenta.
A través del negacionismo se puede incurrir en difamación de los
asesinados, ridiculizar a estas víctimas o sus familiares, instigar al odio
racional o efectuar un suporte o apología del nazismo o de ideologías
criminales o apoyar o elaborar elementos de complicidad con el
genocidio.
188
EL NEGACIONISMO EN EL DERECHO ESPAÑOL: ¿LIBERTAD
O DELITO?
El negacionismo está prohibido en diversos países occidentales3,
como es el caso de Francia4 , donde está proscrita cualquier expresión
“racista, antisemita o xenófoba”. La ley belga de 1995 prohíbe también
la justificación, apoyo o negación de los crímenes cometidos por la
Alemania nazi, criterio igualmente seguido por Austria –patria de Hitler
aunque su práctica ha sido cuanto menos cuestionable a la hora de
perseguir a antiguos criminales de guerra nazis y significativamente
también en Alemania donde el
Strafgesetzbuch (Código Penal) castiga la negación o la duda
sobre el Holocausto. Legislación de este tipo existe también en países
europeos que sufrieron la barbarie nazi como Polonia, Chequia y
Eslovaquia, Lituania, Holanda pero también en países que formaron parte
del Eje como Rumania y, por supuesto, en Israel a través de la Ley 5710
de 1950. No así en Estados Unidos, donde precisamente tiene su sede el
Institute for Historical Review, que puede entenderse como la más
significativa organización negacionista actual.
A partir de aquí debemos plantear el estado jurídico de la cuestión
en el derecho español tras la STC 237/2007.
Los antecedentes de la STC 237/2007.
Un ciudadano de Barcelona, conocido por su proximidad a las
tesis del nazismo, fue condenado en 1998 por el juzgado penal núm.3 de
Barcelona, en calidad de director de la Librería Europa, por distribución,
difusión y venta continuada de material documental de todo tipo en los
que “de forma reiterada e inequívocamente vejatoria para el grupo
social integrado por la comunidad judía, se negaba la persecución y
genocidio” que aconteció durante la II Guerra Mundial. Los textos
3
4
Para un estudio comparado, vid. a Jörg Luther, El antinegacionismo en la experiencia
jurídica alemana y comparada, Revista española de Derecho Constitucional europeo,
enero-junio 2008, pgs.247-295. Sobre la experiencia francesa muy interesante vid.
Valérie Igounet, Histoire du négationnisme en France, Seuil. Paris, 2000.
Es interesante la lectura, por lo que supone de acceso al debate judicial, del dossier
compuesto por Marie Bernard Jouanneau, La justice et l’histoire face au négationnisme,
Fayard., Paris, 2008.
EJE TEMÁTICO II:
189
examinados por la fiscalía, mayoritariamente, incitaban “a la
discriminación y al odio hacia la raza judía, considerándolos seres
inferiores a los que se debe exterminar como ratas”. La condena fue
como autor responsable de un delito continuado de genocidio al amparo
del art.607.2 del Código Penal (CP) español y una pena de dos años de
presión. Igualmente fue condenado por un delito continuado por ejercer
derechos fundamentales y libertades públicos de manera delictiva, pues el
objetivo de ese ejercicio era provocar la discriminación, el odio radical y
la violencia por motivos racistas y antisemitas (art.510.1 del Código
Penal), recayendo una pena de 3 años de prisión y una multa de casi 5000
euros.
La condena principal se basó en el art. 607.2 CP español que
señalaba que “la difusión por cualquier medio de ideas o doctrinas que
nieguen o justifiquen los delitos [de genocidio y afines] (...) o pretendan
la rehabilitación de regímenes o instituciones que amparen prácticas
generadoras de los mismos, se castigará con la pena de presión de uno a
dos años” 5 . Como el citado condenado presentó recurso ante la
Audiencia Provincial de Barcelona y ésta entendió que el referido
art.607.2 CP podía ser contrario a la Constitución, la Sala dictó el 9-61999 un auto por el cual planteaba la denominada “cuestión de
inconstitucionalidad” ante el Tribunal Constitucional (TC), que por cierto
fue inadmitida por este. Ante ello, y tras una serie de actuaciones
procesales, la Audiencia de Barcelona volvió a presentar cuestión de
inconstitucionalidad en septiembre del 2000 alegando que el CP podría
colisionar con el derecho a la libertad de expresión previsto en el art.20.1
de nuestra Carta Magna. Finalmente el TC aceptó dar trámite al recurso y
dictó la STC 235/2007, objeto de un agrio debate como tendremos
ocasión de exponer.
En el proceso de constitucionalidad, la Abogacía del Estado
defendió la corrección del art. 607.2 CP, aunque con algunas objeciones,
pero concluye que el precepto es una “medida de defensa legítima de las
minorías, como del propio orden constitucional”. También el Fiscal
5
Debe destacarse que el CP señalaba al genocidio y delitos afines. En este sentido, sobre
las figuras afines al genocidio es interesante la monografía de Evaristo López de la
Biseca, El delito de genocidio. Consideraciones penales y criminológicas, .
Publicaciones del Instituto de Criminología de la Universidad Complutense de Madrid,
1999, pgs. 217-228.
190
General del Estado, como parte en el proceso, defendió la
constitucionalidad del precepto. En todo caso, tanto la Abogacía del
Estado como el Fiscal del Estado entienden que la conducta que sanciona
el art.607.2 no puede ser interpretada como una “modalidad de apología
el genocidio” sino que en todo caso, la libertad de expresión del derecho
español no ofrece cobertura a la difusión de ideas o doctrinas que nieguen
o justifiquen el genocidio.
La STC 235/2007 resuelve el conflicto jurídico sin unanimidad de
sus magistrados6. La tesis mayoritaria del Tribunal, sin embargo, plantea
lo siguiente:
•
el art.607.1 CP español define el genocidio 7 como una conducta
guiada por el propósito de destruir total o parcialmente a “un grupo
nacional, étnico, racional o religioso” a través de la realización de
cualquier de los siguientes actos: a) matar a “alguno” de sus
miembros (aunque sea uno solo); b) agredir sexualmente a alguno de
sus miembros o producirle alguna lesión prevista en el CP; C)
someter “al grupo” o a uno de sus “individuos” a condiciones de
existencia que pongan en peligro su vida o perturben gravemente su
salud o le ocasionen lesiones previstas en el CP; d) desplazar
forzosamente a un grupo o a sus miembros, así como también
cualquier medida que tienda a impedir su género de vida o
reproducción o trasladar por la fuerza individuos de un grupo a otro;
y e), finalmente, producir cualquier otra lesión de lo anteriormente
señalado.
•
para el TC, la preservación de la comunicación libre y la libertad de
expresión es fundamental para la existencia de una sociedad
democrática y la soberanía popular. La libertad de expresión es un
fundamento esencial de tal sociedad democrática, en línea con lo que
ya afirmó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en sus
sentencias de 7-12-1976 (Handyside vs.Reino Unido) y 23-4-1992
(Castells vs. Reino de España).
6
Cuatro Magistrados emitieron votos particulares independientes no aceptando la tesis de
la mayoría del tribunal.
Para un análisis del concepto jurídico de genocidio, vid. la excelente monografía de
Alicia Gil Gil, El genocidio y otros crímenes internacionales, Centro Francisco Tomas y
Valiente UNED-Alzira, Valencia, 1999, pgs.125-173.
7
EJE TEMÁTICO II:
191
•
para el TC español, la libertad de expresión no tiene porque se
necesariamente agradable o plácida, sino que es factible que sea
“desabrida” y “pueda molestar, inquietar o disgustar a quien se
dirige, pues así lo requieren el pluralismo, la tolerancia y el espíritu
de apertura, sin lo cual no existe sociedad democrática” (recordando
en estos términos su anterior STC 174/2006). Es más, el TC ampara
que la libertad de opinión o expresión pueda abarcar manifestaciones
equivocadas o peligrosas, incluso que ataquen al propio sistema
democrático: “la Constitución protege también a quienes la niegan”
(STC 176/1995). La libertad es legítima incluso cuando contraría,
choca o inquietan a una parte cualquiera de la población o al propio
Estado y para afirmar ello nuestro TC se ampara en la doctrina del
TEDH, sentencia de 24-2-1997 (De Haes y Gijsels vs Reino de
Bélgica).
•
la anterior afirmación se enlaza que en España no gozamos de una
“democracia militante”, como si ocurre en Alemania, por ejemplo.
Como tal democracia militante nos referimos a un modelo consistente
que impone no sólo el respeto sino también la adhesión a la
Constitución y a la democracia, quedando fuera del sistema quien o
quienes no compartan estos valores comunes. En España, el poder
público no puede controlar, seleccionar o determinar que ideas o
doctrinas no son acordes con la democracia, aunque ello es relativo
tras la ley de ilegalización de partidos políticos, declarada
constitucional en España y en Europa. La libertad de expresión, por
tanto, puede ir contra la misma esencia de la Constitución, hasta el
punto que la mayoría de los magistrados del TC consideran que la
difusión de posturas negacionistas son actuaciones “repulsivas desde
el punto de vista de la dignidad humana”. Pero para el Tribunal el eje
central del debate es si la negación de un genocidio, o su
justificación, pueden ser amparados por la libertad de expresión o
ciertamente atacan a bienes constitucionalmente protegidos.
•
y ante ello, el TC resuelve que afirmar, dudar y opinar sobre la
actuación nazi contra los judíos y los campos de exterminio, “por
reprobables o tergiversadas que sean –y en realidad lo son al negar
la evidencia de la historia”- están amparadas en el derecho a la
libertad de expresión (art.20.1 de la CE) en relación a la libertad
ideológica (art.16 CE). La búsqueda de la verdad histórica forma
parte integrante de la libertad de expresión, siempre y cuando no se
192
incurra en el ultraje o la ofensa, en el racismo o la xenofobia. Tal
libertad no permite menospreciar y discriminar a personas o grupos
por razón de cualquier condición o circunstancia personal.
•
por todo ello el TC se ve obligado a matizar mucho para no incurrir
en un deslizamiento peligroso, con continuos quiebros que algún voto
particular critica: la libertad de expresión no puede atentar a la
dignidad humana y que en España se atenta contra la Constitución los
“juicios ofensivos” contra el pueblo judío –o cualquier otra étnica,
minoría, condición- o supongan una incitación racista (SSTC
214/1991 y 13/2001). La libertad de expresión no puede dar
cobertura al “discurso del odio”, tal como el TEDH afirmó en la
sentencia de 8-7-1999 (Ergogdu e Ince vs Turquía). Sin embargo, el
TC extremiza excesivamente cuando afirma que no sólo debe
constatarse un daño, sino que además con el negacionismo debe
pretender, como voluntad expresa, ampararse en la libertad de
expresión para destruir las libertades y el pluralismo o atentar contra
aquellas libertades y que sólo en ese caso España podría legislar para
limitar la libertad de expresión.
•
en conclusión, el TC considera “especialmente odioso” el genocidio,
al calificarlo como “uno de los peores delitos imaginables contra el
ser humano”, pero concluye que la transmisión de opiniones como
las mencionadas –que por cierto, el propio TC considera
“deleznables”- se amparan en la libertad de expresión. Para que ello
fuera condenable, las conductas deberían cubrir algunos de los
siguientes aspectos:
* acciones positivas de proselitismo xenófobo o racista.
* incitación al odio racional o antisemita.
* ensalzamiento de los genocidas o intención de descrédito,
menosprecio o humillación de las víctimas.
•
además, el Tribunal da una solución a la cuestión que el mismo no
asume, al indicar que el CP sería plenamente constitucional si el
negacionismo implicara necesariamente una incitación directa a la
violencia contra determinados grupos o un menosprecio hacia las
víctimas. En este sentido, sin embargo, da pistas para una posible
reforma legal: el TC español no permite aquel negacionismo que
EJE TEMÁTICO II:
193
difunda ideas que justifiquen el genocidio. En este caso estamos
plenamente de acuerdo, aunque nos parezca una reflexión alicorta en
relación a todo el debate. Para el TC, no es constitucional si hay la
expresión de un juicio de valor, sí es factible apreciar el elemento
tendencial que justifica el genocidio. Por consiguiente, la
“justificación pública” (¿por qué no la privada?) del genocidio podría
ser penalmente perseguible en España, si bien a tal consideración en
el FJ 9, añade una reflexión que nos parece inaceptable: esta
prohibición no podría abarcar “la mera adhesión ideológica a
posiciones políticas de cualquier tipo”, por cuanto la adhesión
mencionada a ideologías justificadoras sin lugar a dudas deben ser
condenadas por inconstitucionales, como por otro lado el TC ha
entendido con la ilegalización de determinados partidos políticos que
no han condenado el terrorismo etarra. Además, los criterios que
aporta el TC son extremadamente meticulosos, en un ejercicio de
rigurosidad jurídica que sorprende: en primer lugar, la justificación
del genocidio per se no es valida para acarrear un delito, es preciso
que suponga una incitación indirecta a su perpetración; es factible
también cuando se desee considerar justo el genocidio y con ello se
desee alcanzar “alguna suerte de provocación al odio” hacia un
determinado grupo y que además ello suponga “un peligro cierto de
generar un clima de violencia y hostilidad que puede concretarse en
actos específicos...”. Un conjunto de exigencias en términos
jurídicos prácticamente imposible de concretar en la realidad práctica,
excepto en el supuesto de un partido político o grupo claramente
genocida, pues ya sólo la consecuencia del “peligro cierto de generar
un clima...” es jurídicamente tan indeterminado, pues podría
concluirse que si el peligro es incierto, no se daría el requisito fijado
por el TC.
•
por ello, un siguiente matiz del TC no permite aligerar la crítica,
cuando afirma que aunque la conducta no resulte claramente idónea
para incitar directamente al genocidio, está proscrita si supone una
incitación indirecta o provoca de modo mediato la discriminación, el
odio o la violencia, pero siempre con la necesaria “cautela del
respeto al contenido de la libertad ideológica”. En este sentido, de
nuevo el Alto Tribunal parece ser extraordinariamente riguroso:
prohíbe la conducta que incite “indirectamente”, sin concretar este
adverbio indeterminado o considera inconstitucional la conducta que
conduzca a la discriminación “de modo mediato”, cuando es bien
194
sabido que todos los genocidios que ha habido en el siglo XX han
sido fruto de profundos y largos planteamientos políticos previos, del
cual el más relevante es el de los judíos en Alemania, pero
igualmente podríamos señalar el de Ruanda, incubado durante los
años anteriores, o el de Camboya, en base a la ideología comunista
khmer que años antes de alcanzar el poder marcó los objetivos a
alcanzar para conseguir una “sociedad puramente khmer”.
•
finalmente, el Tribunal desea insistir en un aspecto
extraordinariamente peligroso, como es que por encima de la libertad
de expresión e información hay una libertad con una “protección
acrecida” –esto es, superior-, cual es la de investigación científica,
pues su finalidad es la investigación histórica, que por propia
definición es “polémica y discutible” por cuanto se basa en
aseveraciones y juicios de valor “sobre cuya verdad objetiva es
imposible alcanzar plena certidumbre”. Consideración que
rechazamos de plano por cuanto la investigación histórica se basa en
hechos y corresponderá luego al historiador sacar conclusiones en un
sentido u otro, pero en modo alguno pueden obviarse los hechos y si
estos no son claros y contrastados, el historiador los expondrá, pero
de no ser así deberá señalarlo y las conclusiones serán una
manifestación de un criterio, incluido en su libertad de expresión. La
existencia de millones de ciudadanos camboyanos asesinados es un
hecho contrastado; será permisible realizar una investigación
histórica sobre si en tal o cual poblado fueron 1000 o 10000 los
asesinados, pero los hechos históricos son concluyentes y cualquier
otra consideración posterior se aleja a nuestro juicio de las
conclusiones históricas y entran en la faceta de las justificaciones, de
las ambivalencias y, de ahí el título de la comunicación, de la posible
relativización de los hechos y su realidad para justificar o amparar
genocidios o crímenes contra la Humanidad futuros; en este sentido,
el voto particular uno de los Magistrados es clarificador, cuando
afirma que no es factible castigar en España a un “historiador
demenciado que llegara a la absurda conclusión de la inexistencia de
un genocidio universalmente contrastado”, lo que carecería de
intención alguna punible, sino de frenar la expansión de
informaciones que no tienen otra finalidad que minimizar o explicar
EJE TEMÁTICO II:
195
“hechos monstruosos” con otra finalidad aún peor: “romper la
barrera de repugnancia social que impide su temible repetición”8.
EL POR QUÉ DE LA REPERCUSIÓN NEGATIVA DE LA STC
235/2007 EN LA PREVENCIÓN DE LOS GENOCIDIOS Y
CRÍMENES CONTRA LA HUMANIDAD.
Lo hemos apuntado con anterioridad y vamos aquí a resumirlo. El
TC se ha apartado de una línea seguida en la mayoría de los países
europeos, muchos de hechos víctimas del genocidio nazi, para a través de
una sentencia compleja, con muchas salvedades, disculpas, giros
semánticos y consideraciones y subconsideraciones jurídicas 9 , hacer
prevalecer la libertad de expresión frente al negacionismo del posible
más abyecto delito perseguido por nuestro CP y por la legislación
internacional.
A continuación propondremos nuestra argumentación y los
elementos que nos permiten afirmar que la doctrina actual del TC poco
ayuda en la prevención futura de genocidios y crímenes contra la
Humanidad y se aparta de los ordenamientos jurídicos de los países
europeos más solventes en esta cuestión10.
No obstante, no podemos obviar que el debate en torno al
negacionismo no está cerrado, ni en España ni en los países cuyas leyes
lo prohíben y persiguen. Autores, juristas y pensadores que nada tienen
que ver con los negacionistas avalan que no deben castigarse las
opiniones negacionistas por razones diversas, “porque no es competencia
de ninguna autoridad política definir la verdad histórica ni restringir la
8
9
10
Voto particular del Magistrado Ramón Rodríguez Arribas.
El Magistrado García Calvo con gran dureza afirma en su voto particular que el Tribunal
incurre en constantes matizaciones dialécticas que constituyen “un puro excurso
argumental formalista”.
En sentido contrario, puede consultarse el articulo de Juan Maria Bilbao Ubillos, La
negación del genocidio no es una conducta punible, Revista Española de Derecho
Constitucional (enero-abril 2009), pgs. 299-352, que considera el voto mayoritario del
TC como “actitud valiente” al ser un pronunciamiento contracorriente frente al contexto
dominante europeo. Con carácter crítico a la STC, Maria Lidia Suárez Espino,
Inconstitucionalidad del delito de negación del genocidio. Comentario crítico a la STC
235/2007, Cuadernos de Derecho Público (enero-abril 2007), pg.175 y siguientes.
196
libertad del historiador mediante sanciones penales”11. Podemos estar de
acuerdo con esta posición e incluso con la afirmación de que el
historiador necesita una libertad total para llevar a cabo su tarea –no lo
entendemos de otra manera- pero también es cierto que el negacionismo,
como concepto jurídico, va más allá de la investigación histórica, pues
como hemos analizado y comentaremos también a continuación, conlleva
otras connotaciones que pueden suponer infracciones de derechos
constitucionales, especialmente de las víctimas y de sus familiares12. Por
esta razón, vamos a desgranar a continuación los criterios que a nuestro
juicio avalan la interdicción del negacionismo y como este elemento
puede suponer, de tolerarse o aceptarse, un paso atrás negativo en la
prevención de genocidios y crímenes contra la Humanidad que puedan
acontecer en el futuro.
1º.- nos parece clara la posición, defendida por la Abogacía del
Estado y el Fiscal General en el sentido que la difusión de bibliografía y
documentación negadora de un genocidio tiene unas consecuencias que
van más allá de una posición criticable. Con esta negación se afectan los
derechos de ciertas minorías religiosas, étnicas o racionales. El
negacionismo es un claro menosprecio hacia sus víctimas, lo cual
degrada la libertad de expresión si aquel se protege en esta13. Y es más:
con ello, el propio orden constitucional democrático “se vería
desestabilizado por el crecimiento y extensión de ideas o doctrinas
negadores o justificadoras de ciertos hechos históricos” que son
genocidios.
Por consiguiente, se enlaza con claridad este criterio con el
peligro existente ad futurum para prevenir otros genocidios. Y este
peligro lo es no sólo para la “minoría” en cuestión sino “para la
democracia en su conjunto”, por lo que la libertad de expresión no puede
proteger estos comportamientos. Por ello, la Decisión Marco de 20-4-
11
12
13
Manifiesto A pgs. el de Blois, publicado en Le Monde en octubre de 2008, firmado entre
otros por historiadores como Eric Hobsbawm, Jacques le Goff, Heinrich August Winkler
o el analista político Timothy Garton Ash.
Una defensa de esta necesidad de absoluta libertad y de crítica de la penalización del
negacionismo puede encontrarse en Timothy Garton Ash, La necesidad del debate
histórico, El País. Opinión., 19 de octubre de 2008, pg.11.
EJE TEMÁTICO II:
197
2007 de la Unión Europea 14 considera el racismo y la xenofobia una
amenaza para la Unión Europea y se permite castigar la “negación” o la
“trivialización ofensiva” de los crímenes de genocidio, evitando que
ningún Estado europeo pueda ser centro de refugio de grupos contrarios a
la democracia, “para no repetir en este siglo los errores del siglo XX” ;
recordemos que la propuesta de decisión marco impulsada por el Consejo
de Justicia e Interior de la Unión ya daba acicate a todos los Estados
integrantes que “aprobar, negar, trivializar burda y públicamente los
crímenes de genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de
guerra (…) sea punible con penas legales de hasta, por lo menos, entre
uno y tres años…”15.
2º.- el primer voto particular de la STC16 es esclarecedor cuando
se remonta a la propia exposición de motivos de reforma del CP, acaecida
en 199517, en donde se llamaba la atención de que la violencia racista y
antisemita, perpetrada generalmente bajo la ideología nazi, “obliga a los
Estados democráticos a emprender una acción decidida para luchar
contra ella” y que en este caso, España no permanece ajena a este
fenómeno, y porque, también, el sistema democrático español debe
reprimir conductas que supongan apología o difusión de ideologías que
postulen el racismo o la exclusión étnica, que en modo alguno pueden
verse tuteladas por ninguna libertad, ni tan siquiera la ideológica o de
expresión, hasta el punto de que la justificación o negación
pseudohistórica de asesinatos, agresiones sexuales, traslados forzosos de
poblaciones, esterilizaciones o las pretensiones rehabilitadoras de
regímenes que llevaron a cabo estos actos en modo alguno pueden
considerarse “leves perturbaciones”. Cara al futuro, y en aras de evitar su
repetición, la prohibición del negacionismo supone limitar doctrinas que
dan “impulso directísimo” a la perpetración del genocidio, crimen que
14
15
16
17
Decisión marco relativa a la lucha contra el racismo y la xenofobia, aprobada por el
Consejo de la Unión Europea de 20 de abril de 2007.
Propuesta de decisión marco presentada por la ministra alemana de justicia de la época
Dra. Brigitte Zypries. Sin embargo, el resultado final de la propuesta deriva a los Estados
la determinación de cuáles son las conductas penalizables, bajo el prisma de que sean
“aquellas que tengan probabilidades de alterar el orden público o que sean
amenazadores, abusivas o insultantes”.
Magistrado Roberto Garcia-Calvo Montiel.
Por cierto, en este punto, sin la oposición de ningún grupo parlamentario, pues todos
ellos se manifestaron a favor de la reforma del CP.
198
daña los intereses más esenciales de la convivencia entre hombres y
mujeres.
3º.- por otro lado, el TC ha efectuado un giro en su planteamiento
frente a sentencias anteriores. Sin ir mas lejos, de la doctrina emanada de
la STC 214/1991 donde se dio legitimidad procesal a Violeta Friedman,
que sobrevivió a Auschwitz, al reivindicar su honor frente al
negacionismo de los crímenes del Dr. Mengele. Es importante resaltar
que el FJ 8 de tal sentencia indicaba que la libertad de expresión no
ampara difundir un concepto de la Historia que menosprecia y discrimine
a personas o grupos; con mas rotundidad, la STC 176/1995 afirmo que la
libertad de expresión que niegue la dignidad humana queda fuera de la
Constitución española: “un cómic como este que convierte una tragedia
histórica en una farsa burlesca, ha de ser calificado como vilipendio del
pueblo judío, con menosprecio de sus cualidades para conseguir así el
desmerecimiento de la consideración ajena...”
4º.- además, creemos que la STC 235/2007 da también
argumentos para limitar las consecuencias de un pronunciamiento
judicial muy cuestionable. La libertad de expresión no es un derecho
absoluto, que no permite ni el ultraje ni la ofensa ni tampoco las
manifestaciones, expresiones o campañas de carácter racista o xenófobo.
Y aquí es donde creemos que el Tribunal estuvo profundamente
desacertado. Si el mismo entiende que la libertad de expresión no permite
expresar o difundir una forma de “entender” la historia o “una
concepción del mundo” que busque menospreciar y discriminar a
personas integrantes o con una circunstancia étnica o social, pero también
personal (pensemos en los homosexuales o los discapacitados, víctimas
habituales de los genocidios y por supuesto, del Holocausto nazi), de tal
manera que esta actuación, amparado en un supuesto análisis histórico,
supondría la violación de los valores superiores de nuestra CE: la
igualdad y aún más, a uno de los “fundamentos del orden político y de la
paz social: la dignidad de la persona”. Por ello, el voto particular del
Magistrado Rodríguez-Zapata debe ser expuesto aquí como un elemento
clarificador:
“en el año 1941 (....) el viaje a Estados Unidos no era una
travesía virtual por Internet. Cruzaban el Atlántico miles de
barcos en los que huían de la Shoá, holocausto o sacrificio de
fuego, miles de seres portadores de `vidas indignas de ser
EJE TEMÁTICO II:
199
vividas’. Entretanto, la vieja Europa contemplaba el sacrificio de
seis millones de judíos, que no habían podido alejarse de una
realidad monstruosa que desconocía la dignidad que todo ser
humano tiene, en su irrepetible individualidad. Cada continente
genera sus propios monstruos y la frialdad burocrática de un
régimen que practicaba científicamente todas las conductas
genocidas (...) no se produjo en América, sino en Europa”.
5º.- creemos que la permisibilidad en la libertad de negación de
un genocidio no puede ampararse en modo alguno en la libertad de
expresión, garantizada por la CE y también por el art.10 del Convenio
Europeo de Derechos Humanos (CEDH). El propio TEDH ha
considerado que la negación del Holocausto –y por extensión, de un
genocidio- no puede quedar amparada cuando implica un propósito de
“difamación racional” y de “incitación al odio”. En la sentencia de 24-62003 (Garaudy versus Republica Francesa), el Tribunal entendió que el
negacionismo, en el caso en cuestión, tenía como finalidad acusar a las
propias víctimas de falsificar la historia, violar los derechos de los demás,
para así también atacar al Estado de Israel y al pueblo judío en su
conjunto.
6º.- y es que la propia tesis mayoritaria del TC plantea que la
dignidad humana es el marco en el que han de ejercerse los derechos
constitucionales. Pero hemos afirmado anteriormente que el TC adopta
una postura extremadamente rigorista de difícil comprensión cuando
afirma que no sólo debe constatarse un daño, sino que además con el
negacionismo se pretenda, como voluntad expresa, ampararse en la
libertad de expresión para destruir las libertades y el pluralismo o atentar
contra aquellas libertades y que sólo en ese caso España podría legislar
para limitar la libertad de expresión.
A nuestro juicio, la mera negación de hechos históricamente
contrastados y con una relevancia tan brutal como el Holocausto o los
genocidios de Ruanda, Armenia, Camboya, etc.., cruzan esa raya a la que
el Tribunal Constitucional es tan renuente a traspasar y, como resultado,
comporta una conclusión negativa hacia el futuro a la hora de prevenir
nuevos actos de genocidio.
Es absurdo que la STC 235/2007, conjuntamente con sus
antecedentes las SSTC 214/1991 y 43/2004 entiendan que no son
200
constitucionalmente aceptables manifestaciones que vilipendien o
humillen, o sean racistas, frente a grupos o personas o que “el odio y el
desprecio a todo un pueblo o a una etnia (a cualquier pueblo o a
cualquier etnia)” y que el deliberado ánimo de menospreciar o
discriminar a personas o grupos priva de protección constitucional a la
libertad de expresión y a “la difusión de un determinado entendimiento
de la historia o concepción del mundo” –afirmaciones que se deslizan a
otras libertades, como es la de investigación, la ideológica o incluso la de
cátedra, pues en un momento específico se refiere a la “libertad
científica” (art.20.1.b CE) y de conciencia (art.16 CE)- y sin embargo la
negación del genocidio y del Holocausto no tenga esta trascendencia o
calificación. Todo ello máxime cuando el TC reconoce que otros países
han considerado delictivo el negacionismo, aunque parece ampararlo -o
se intuye- en el hecho de que ellos padecieron ese genocidio durante el
periodo nacionalsocialista, circunstancias trágicas que han permitido
penalizar la mera negación del Holocausto.
7º.- hemos señalado también que el TC, en su parte mayoritaria,
considera que el negacionismo es una “mera expresión de un punto de
vista”. Por el contrario, el mismo TC afirma que no sería
constitucionalmente aceptable que el negacionismo implicara
necesariamente una incitación directa a la violencia contra un
determinado grupo o un menosprecio hacia las víctimas del genocidio.
Aquí negamos la mayor: negar el Holocausto, el genocidio de Armenia,
el de Ruanda o el de Camboya, entre otros entendemos que es una
incitación directa a tal violencia hacia el futuro y sin duda, un
menosprecio hacia las víctimas.
El negacionismo es a nuestro juicio un “discurso al odio”,
definición jurídica que el TEDH considera perfectamente sancionable en
vía penal; difícilmente es asumible que la difusión de conclusiones sobre
la existencia o no de un determinado hecho, “sin emitir juicios de valor
sobre los mismos” no es reprobable y que se inserte en la libertad
científica reconocida en el art.20.1.b CE. Y ahí es donde también
mantenemos absoluta discrepancia, por cuanto no es idéntica situación,
por ejemplo, si fueron Rusia o Alemania quien llevo a cabo la matanza de
Katyn, que negar tal matanza o relativizar o justificarla en base a una
situación determinada. Pueden existir expresiones que no emitan
aparentemente juicios de valor y sin embargo, estar plenamente cargadas
de tales juicios, como supone afirmar que las cámaras de gas tenían un
EJE TEMÁTICO II:
201
efecto desinfectante de enfermedades o que la limpieza étnica de Kosovo
no sucedió como tal sino que fue efecto de la política del Presidente Tito
de dar un privilegio especial a la comunidad albanesa durante la extinta
Yugoslavia.
8º.- hacemos nuestra la tesis del Fiscal General del Estado, por
consiguiente, que la mera negación de un genocidio persigue
objetivamente la creación de un clima social de hostilidad contra las
personas que forman parte de un grupo que en su momento fueron
víctimas de tal genocidio cuya inexistencia se pretende. Es evidente que
no toda negación lo conseguirá, pero si es cierto que negar la existencia
de 6 millones de judíos asesinados o de cientos de miles de gitanos,
homosexuales o personas con deficiencia, comporta una justificación del
régimen nazi, al ubicar su periodo histórico en un período de guerra; el
negacionismo turco de la masacre en Armenia acredita que además, la
razón política del tema escapa al mero debate jurídico. La conclusión
puede ser entonces muy clara: podremos valorar la actuación en la
guerra, pero al desechar el genocidio perpetrado, la realidad histórica se
transforma completamente.
9º.- también discrepamos que ante hechos punibles tan
trascendentes como el genocidio, la doctrina del Tribunal Constitucional
se cifre en afirmar que una finalidad meramente preventiva o de
aseguramiento de que no se cometa un próximo genocidio impide
constitucionalmente restringir radicalmente una libertad (STC 199/1987).
El propio Tribunal señala que el negacionismo está en un estadio previo a
la prohibición, pero no la permite y justifica. Esta misma reflexión nos
parece altamente peligrosa, pues ubica la prevención de futuros
genocidios en una valoración cualitativa tan elevada que se hace casi
imposible de acreditar. Compartimos sin embargo el criterio de la
mayoría del TC de que se penalice las conductas que justifiquen el
genocidio, aunque nos parece extremadamente ambivalente la reflexión
final del FJ 9º según el cual el legislador podrá perseguir tales conductas
en vía penal, “siempre que no se entienda incluida en ellas la mera
adhesión ideológica a posiciones políticas de cualquier tipo”.
Afirmación no obstante contradictoria pues los límites de la libertad
ideológica colisionan claramente con una opción que justifique el
exterminio del pueblo judío, del pueblo tutsi o de los ciudadanos
camboyanos que vivían en las ciudades o eran desafectos a los khmer
rojos.
202
10º.- es importante destacar que con el negacionismo no sólo se
propagan ideas “adversas” a un grupo nacional, étnico, racional o
religioso, actitud cuestionable pero quizá no punible, como tampoco lo
supone una pura negación de hechos –que a menudo pueden ser
cuestionables-, sino que en realidad con el negacionismo se va más allá,
pues no sólo niega un hecho, sino que niega o justifica un delito, y ello es
un matiz claramente diferenciador de gran trascendencia para el jurista.
En resumen, en el caso del genocidio nazi, “la destrucción de los judíos
europeos” –como afirma el Magistrado García Calvo, haciendo suya la
expresión de Raul Hilberg que dio título a su canónico libro sobre el
Holocausto- no supone que se proteja la libertad de información –que por
cierto no protege las falsedades deliberadas- sino que está en juego ideas
o doctrinas que pueden tener consecuencias letales de nuevo hacia el
futuro18.
11º.- la reflexión sobre el buenismo en relación al derecho
constitucional nos parece clarividente en otro de los votos particulares, el
formulado por el magistrado Jorge Rodríguez-Zapata Rey, cuando señala
que “profesar una fe inocente en el derecho constitucional”, al
considerarlo como una especie de “realidad salvadora” que asegura la
libertad y el pluralismo fue el camino directo al Holocausto en la II
Guerra Mundial. En este sentido, nuestra reflexión va también la línea de
que tenemos suficientes soportes jurídicos para considerar la
Constitución española como una “Constitución militante” o cuanto
menos impedir que la nuestra sea una “democracia ingenua” 19 que
autorice impunemente a su secuestro o destrucción y buena prueba de ella
es la jurisprudencia de ilegalización de determinados grupos políticos que
apoyaban al terrorismo.
Sólo un Estado basado en la dignidad puede dar pie a un Estado
social y democrático de derecho y sin duda, este Estado debe poseer para
ser plural “mecanismos de garantía frente a la repetición de intentos de
perversión del pluralismo”20, máxime cuando en nuestro país está penado
18
19
20
Al respecto, sobre como el negacionismo justifica determinados planteamientos
terroristas, vid. Antisémitisme et négationnisme dans le monde arabo-musulman: la
dérive., Revue d’histoire de la Shoah, CDJC. Paris, 2004.
El Magistrado Ramón Rodríguez Arribas plantea que no se trata tanto de favorecer una
“democracia militante” sino de impedir la conversión de las instituciones que garantizan
nuestra libertad en una “democracia ingenua”.
Voto particular del Magistrado Rodríguez-Zapata.
EJE TEMÁTICO II:
203
y perseguido el enaltecimiento del terrorismo. Parece pues, que nuestra
mayoría en el TC haya considerado que aquel, más próximo, puede
merecer la máxima sanción represora a sus adláteres y justificadores, y en
cambio en cuanto al genocidio, al quedar fuera de nuestras fronteras,
puede observarse con una distancia valorable con la “fe inocente”
mencionada por el Magistrado Rodríguez-Zapata.
12º.- por lo demás, deben valorarse los comportamientos de
manera ordenada y en su conjunto y no aisladamente. Como
acertadamente afirma otro voto particular21, el caso enjuiciado afectaba a
una librería que cuestionaba en la inmensa mayoría de sus productos a la
venta el genocidio, denigraba a los judíos y con el añadido de que toda la
bibliografía
era vejatoria para unas minorías concretas –judíos,
homosexuales, gitanos, etc.-, suponiendo no sólo la mera negación del
genocidio sino también asumía los elementos distintivos de provocación.
Nuestra conclusión es clara, por lo demás: en la prevención de
futuros genocidios es importante el presente. Como afirmó la Abogacía
del Estado en el procedimiento de la STC 235/2007, la difusión de ideas
y doctrinas racistas o xenófobas “han logrado estimular resortes
psicológicos-sociales no bien conocidos, y crear una atmósfera social
que, como demuestra el desarrollo de los hechos en la Alemania nazi,
comienza con la discriminación legal en el acceso a cargos públicos y
profesionales, sigue con el estímulo de la emigración de parte de la
población; y se extiende e intensifica a todos los campos de la
convivencia hasta los extremos de destrucción y exterminio que conoce
la historia”. En este sentido, el antipluralismo, en palabras de RodríguezZapata no sólo se quedan en el antisemitismo sino también en crear
conciencia contra las minorías africanas, árabes y asiáticas y a
ciudadanos no europeos. Creemos que el negacionismo es un elemento
más en el antipluralismo, calificado como un “peligro presente y claro”
en la Unión Europea. Ideas que minimizan o explican “hechos
monstruosos” que permiten o intentan “romper la barrera de
repugnancia social que impide su temible repetición”22. Baste recordar la
respuesta de Adolf Hitler cuando invadió Polonia e invocó su impunidad
21
22
Voto particular del Magistrado Pascual Sala Sánchez.
204
criminal afirmando ante sus generales: “¿Quién se acuerda hoy de los
armenios?”23
23
El genocidio armenio acaecido entre 1915 y 1916 supuso la aniquilación de 1,6 millones
de armenios residentes en la Anatolia turca. Sobre el mismo, entre la historiografía mas
reciente, vid. Jose Antonio Gurriarán, Armenios. El genocidio olvidado, Espasa,
Barcelona, 2008. Algunos estudiosos afirman que, en términos absolutos y en base al
territorio afectado y al porcentaje de población que fue víctima, el genocidio armenio
sería quizá el más brutal ocurrido en la historia de la Europa contemporánea.
PROBLEMAS QUE PRESENTA EL DELITO DE
PIRATERÍA Y VÍAS DE SOLUCIÓN
FERNANDO MARÍN CASTÁN
PRESENTACIÓN
Algunas de las amenazas contra la seguridad marítima no pueden
considerarse ni mucho menos como nuevas, pese a su actualidad, como
ocurre con el caso de la piratería de la que existen referencias muy
antiguas, pudiendo considerarse, parafraseando al profesor Azcárraga1,
tan vieja como permanente en la historia de la navegación. Según la
célebre frase de Cicerón, “pirata non est perduellium numero, sed
communis hostis omnium” 2.
Aunque la piratería permanecía contemplada en los tratados
internacionales sobre el Derecho del Mar suscritos por España como uno
de los más graves ataques a la paz y la seguridad marítima, la piratería
marítima comenzó a desaparecer como delito tipificado en nuestra
legislación penal a partir de la entrada en vigor de la Ley 27/1992, de 24
de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuya
disposición derogatoria única, punto 2, apartado i), derogó expresamente
la Ley Penal y Disciplinaria de la Marina Mercante de 22 de diciembre de
1955, en la que se encontraba tipificado y castigado el delito de piratería
en la mar, y desapareció del todo tras la derogación del Código Penal de
1973, en el que también se contemplaba, pues el vigente Código Penal,
aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, dejó de
hacerlo.
Y es que la piratería ha permanecido a lo largo de toda la historia,
unas veces en estado más o menos de latencia y otras manifestándose con
1
2
José Luis de Azcárraga, Derecho del Mar, Vol.I, Ed. Universidad de Alcalá de Henares
1983, pg.166
De officiis, Lib. I, 89
206
toda crueldad, bien mediante episodios aislados
organizada y recurrente.
3
o bien de forma
La importancia de no bajar la guardia contra la piratería radica, al
igual que ocurre con otras amenazas contra la seguridad marítima, en su
carácter expansivo. O dicho de otra forma, la piratería resurge cuando
existiendo un buen caldo de cultivo -como pueden ser las grandes
desigualdades sociales y los gobiernos corruptos o débiles- no se adoptan
las medidas necesarias ni para remediar sus causas, ni para detectarla y
reprimirla, trasladándose de unos lugares a otros en función de la mayor o
menor vigilancia del correspondiente espacio marítimo. De ahí la
exigencia impuesta a todos los Estados por los referidos tratados
internacionales para que cooperen en la represión de la piratería.
PROBLEMAS ACTUALES DE LA PIRATERÍA EN EL ÁMBITO
INTERNACIONAL
La piratería es definida por el artículo 101 de la Convención de
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 1982 (en adelante
CNUDM), de la siguiente forma:
“Constituye piratería cualquiera de los actos siguientes:
a) Todo acto ilegal de violencia o de detención o todo acto de
depredación cometidos con un propósito personal por la tripulación o
los pasajeros de un buque privado o de una aeronave privada y dirigidos:
i) Contra un buque o una aeronave en alta mar o contra personas
o bienes a bordo de ellos;
ii) Contra un buque o una aeronave, personas o bienes que se
encuentren en un lugar no sometido a la jurisdicción de ningún Estado;
3
Entre los casos aislados pero de excepcional relevancia, cabe recordar el asesinato a
manos de piratas en la desembocadura de río en el Amazonas, el 5 de diciembre de 2001,
del gran navegante y naturalista Sir Peter Blake, ganador por dos veces de la Copa de
América para su país, Nueva Zelanda. Cuando fue asesinado, Sir Peter Blake se
encontraba realizando una expedición para el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA). Algunos dólares sueltos y un motor auxiliar de su
embarcación a vela, fueron todo el botín.
EJE TEMÁTICO II:
207
b) Todo acto de participación voluntaria en la utilización de un
buque o de una aeronave, cuando el que lo realice tenga conocimiento de
hechos que den a dicho buque o aeronave el carácter de buque o
aeronave pirata;
c) Todo acto que tenga por objeto incitar a los actos definidos en
el apartado a) o el apartado b) o facilitarlos intencionalmente.”
El artículo 102 de la misma convención considera también
piratería, los actos definidos en el artículo anterior, perpetrados por un
buque de guerra, un buque de Estado o una aeronave de Estado, cuya
tripulación se haya amotinado y apoderado del buque o de la aeronave; el
artículo 103 define el buque o la aeronave piratas como los destinados
por las personas bajo cuyo mando efectivo se encuentran a cometer
cualquiera de los actos a que se refiere el artículo 101, considerando
también piratas los buques o aeronaves que hayan servido para cometer
dichos actos mientras se encuentren bajo el mando de las personas
culpables de esos actos, y el artículo 104 determina que un buque o una
aeronave podrá conservar su nacionalidad no obstante haberse convertido
en buque o aeronave pirata, rigiéndose la conservación o la pérdida de la
nacionalidad por el derecho interno del Estado que la haya concedido.
Como excepción al principio general de que los buques en alta
mar sólo están sujetos a la jurisdicción del Estado de su pabellón, el
artículo 105 de la citada convención, permite que todo Estado pueda
apresar, en alta mar o en cualquier lugar no sometido a la jurisdicción de
ningún Estado, un buque o aeronave pirata, o un buque o aeronave
capturado como consecuencia de actos de piratería que esté en poder de
piratas, y detener a las personas e incautarse de los bienes que se
encuentren a bordo, mediando en su caso el previo derecho de visita para
comprobar la naturaleza de sus actividades. Los tribunales del Estado que
haya efectuado el apresamiento, podrán decidir las penas que deban
imponerse a los responsables y las medidas que deban tomarse respecto
de los buques, las aeronaves o los bienes, sin perjuicio de los derechos de
los terceros de buena fe.
El artículo 107 de la Convención autoriza a realizar los
apresamientos por causa de la piratería sólo a los buques de guerra o las
aeronaves militares, u otros buques o aeronaves que lleven signos claros
y sean identificables como buques o aeronaves al servicio de un gobierno
208
y estén autorizados a tal fin, mientras que el artículo 106 determina la
responsabilidad del Estado que realice el apresamiento, frente al Estado
de la nacionalidad del buque o de la aeronave, de todo perjuicio o daño
causado por la captura, cuando un buque o una aeronave sean apresados
por sospechas de piratería sin motivos suficientes.
Entre los problemas que a nuestro juicio presenta la expresada
configuración de la piratería, podemos señalar los siguientes:
La insuficiencia de la determinación del elemento circunstancial del
lugar en la definición y el ejercicio de la jurisdicción respecto del
delito de piratería
El artículo 101 de la Convención de 1982 limita el delito de
piratería al ataque producido en alta mar o en lugar no sometido a la
jurisdicción de ningún Estado, mientras que el artículo 100 también
limita a estos espacios el deber de cooperación de los Estados en la
represión de la piratería. A primera vista parece que está excluyendo, por
tanto, la posibilidad de comisión de este delito y su persecución
universal, no sólo en aguas interiores y territoriales de otro Estado (lo que
parecería lógico al estar dichas aguas sujetas a las leyes y jurisdicción del
Estado ribereño) sino también en zona económica exclusiva, dado que el
artículo 86 de la Convención determina que “las disposiciones de esta
Parte (la Parte VII sobre el Alta Mar, en la que se enmarcan los artículos
relativos a la piratería) se aplican a todas las partes del mar no incluidas
en la zona económica exclusiva, en el mar territorial o en las aguas
interiores de un Estado, ni en las aguas archipelágicas de un Estado
archipelágico” .
Pese a que tal interpretación parece derivarse del tenor literal de
los preceptos citados, creemos posible mantener otra interpretación más
acorde con la verdadera intención perseguida por la Convención a favor
de la libertad de navegación, la paz y la seguridad marítima. Y ello
porque si tenemos en cuenta que la soberanía de los Estados ribereños
sobre sus respectivas zonas económicas exclusivas no es absoluta, sino
que está limitada a los fines de exploración y explotación, conservación
y administración de los recursos naturales, y otros de contenido
económico, limitando igualmente su jurisdicción a los actos relacionados
con ellos (artículo 56), nos encontraríamos, caso de seguirse la
interpretación literal antes referida, con un importante vacío, pues ningún
EJE TEMÁTICO II:
209
Estado, ni siquiera el ribereño, podría reprimir la piratería en la zona
económica exclusiva, interpretación que por absurda debe ser rechazada.
Aun siendo conscientes de la existencia de opiniones en contra,
nos parece más acorde con el espíritu del Convenio la interpretación que
extiende la definición de piratería y la posibilidad de reprimirla por
cualquier Estado a todas las zonas económicas exclusivas. Tal conclusión
resultaría avalada, además, por una interpretación sistemática del
precepto, que tuviera en cuenta tanto el principio de navegación
reconocido a todos los Estados sobre la zona económica exclusiva por el
número 1 del artículo 58 de la Convención, como que el número 2 del
mismo precepto declara expresamente de aplicación a las zonas
económicas exclusivas, los artículos 88 a 115 (entre los que se encuentra
la regulación de la piratería) y otras normas pertinentes de derecho
internacional, en la medida en que no sean incompatibles con la Parte V,
relativa a la zona económica exclusiva. Entendemos obviamente que con
relación a la piratería tal incompatibilidad no existe, pues una cosa son
los derechos del Estado ribereño a la exploración y explotación de los
recursos naturales y la protección del medio marino en su zona
económica exclusiva, y otra bien distinta los atentados que contra la
legítima libertad de navegación de todos los Estados se cometan en dicha
zona.
Otra cuestión, en cierta medida relacionada con la anterior es la
del alcance que se debe dar a la expresión “en lugar no sometido a la
jurisdicción de ningún Estado”, utilizada tanto en el artículo 100 como en
el 101 de la Convención, pues cabría plantearse si se refiere a un lugar
que formalmente o de derecho no está sometido a la jurisdicción de
Estado alguno o si también incluye aquellos lugares que aunque
formalmente sí lo están, de hecho la jurisdicción no es ejercida por falta
de medios, por la situación de desgobierno o por cualquier otra causa. La
primera interpretación parecería más acorde con la asimilación con el
alta mar que se deriva de los artículos citados y de la propia expresión
utilizada de “sometidos”, mientras que la segunda cabría deducirla de la
circunstancia de que en todos los espacios marinos regulados por la
Convención se establece formalmente la jurisdicción, por lo que al
referirse a lugar no sometido a jurisdicción de Estado alguno sólo podría
aludir a situaciones de hecho. Ello ampararía la posibilidad de
intervención de cualquier Estado contra la piratería, en aguas de Estados,
por ejemplo, sin gobierno efectivo. O como dice Fernández Rodera, lo
210
mismo que existen "Estados fallidos", hay "mares fallidos", en los que la
normativa internacional ha de adecuarse a las circunstancias4.
La dificultad de interpretación de la expresión “propósito personal”
como elemento subjetivo o intencional del tipo
La expresión propósito personal utilizada por el artículo 101.a) de
la CNUDM añade un elemento de difícil prueba a la hora de su
enjuiciamiento5, no resultando tampoco sencilla la determinación de su
significado.
Tal y como está redactado el tipo, podrían surgir dudas sobre si se
podrían calificar de piratería los actos de violencia, detención o
depredación, cuando los mismos estuvieran inspirados en motivos
ideológicos, sean políticos, sociales o religiosos. Sin duda, es previsible
que cualquier inculpado por acciones de piratería invoque motivos para
sus acciones distintos del mero lucro o goce personal.
Por nuestra parte estimamos que también podría sostenerse una
interpretación, según la cual, con la expresión “propósito personal”,
precisamente se ha querido no limitar el ánimo de la piratería al ánimo de
lucro, sino incluir también dentro de su ámbito, probablemente por la
gravedad de las acciones tipificadas, otros ánimos también personales
que pueden mover a sus autores como puedan ser los políticos, sociales o
religiosos. Según esta interpretación únicamente quedarían excluidos de
la piratería, por la falta de concurrencia del elemento subjetivo, aquellos
ataques realizados por los tripulantes o pasajeros de un buque o
aeronaves privados, con la intención de evitar la comisión de una
actuación ilícita, con un propósito coincidente con la Comunidad
Internacional o con el Estado u organización internacional de su pabellón,
legítimamente constituidos.
4
5
José Alberto Fernández Rodera, en editorial de la Revista Jurídica Militar (revista
electrónica de Derecho Militar para profesionales) nº 42, de 2 de junio de 2008, ed.
paraprofesionales.com
Por ejemplo, José Luis de Azcárraga en su “Derecho del Mar”, op.cit. T.I, pg.170,
considera que propósito personal es “una fórmula mucho más amplia – y acaso más
imprecisa o vaga- de aquella finalidad clásica del animus furandi, de la intención de
robo, que no es forzosamente necesaria para tipificar la piratería. El fin
personal…parece excluir los objetivos políticos”.
EJE TEMÁTICO II:
211
Bien es verdad que tal interpretación podría ser criticada por la
excesiva asimilación que conlleva de la piratería con el terrorismo, pero
la realidad es que la línea divisoria que separa ambos delitos es cada vez
más fina, habiendo podido llegar el momento de resultar conveniente el
darles un tratamiento conjunto.
En este punto es preciso advertir que, con una técnica que nos
parece más precisa y sencilla, la Convención para la Represión de Actos
Ilícitos Contra la Seguridad de la Navegación Marítima (conocida
también como Convenio o Convención SUA), firmada en Roma, el 10 de
marzo de 1988, contempla varios tipos, que englobarían a su vez las
conductas típicas de la piratería, pero sin exigir el controvertido
“propósito personal”. Para mayor ilustración, transcribimos a
continuación su artículo 3.2.:
“Comete delito toda persona que ilícita e intencionadamente:
a) se apodere de un buque o ejerza el control del mismo mediante
violencia, amenaza de violencia o cualquier otra forma de intimidación;
o
b) realice algún acto de violencia contra una persona que se halle
a bordo de un buque, si dicho acto puede poner en peligro la navegación
segura de ese buque; o
c) destruya un buque o cause daños a un buque o a su carga que
puedan poner en peligro la navegación segura de ese buque; o
d) coloque o haga colocar en un buque, por cualquier medio, un
artefacto o una sustancia que puedan destruir el buque, o causar daños
al buque o a su carga que ponga o puedan poner en peligro la
navegación segura del buque; o
e) destruya o cause daños importantes en las instalaciones y
servicios de navegación marítima o entorpezca gravemente su
funcionamiento, si cualquiera de tales actos puede poner en peligro la
navegación segura de un buque; o
f) difunda información a sabiendas de que es falsa, poniendo así
en peligro la navegación segura de un buque; o
212
g) lesione o mate a cualquier persona, en relación con la
comisión o la tentativa de comisión de cualquiera de los delitos
enunciados en los apartados a) a f)”.
El apartado 2 del artículo 3 de la Convención considera también
delito: la tentativa y la inducción a cometer cualquiera de los anteriores
delitos, así como la amenaza de cometer “con ánimo de obligar a una
persona física o jurídica a ejecutar un acto o a abstenerse de ejecutarlo,
cualquiera de los delitos enunciados en los apartados b), c) y e) del
párrafo 1, si la amenaza puede poner en peligro la navegación segura
del buque de que se trate”.
La posible insuficiencia de las acciones típicas que conforman la
piratería
En algunos documentos de las organizaciones internacionales se
viene hablando, junto a la piratería, de actos de bandidaje, entre los que
se incluiría el robo a mano armada. Desde nuestro punto de vista con ello
no se pretende hacer una distinción entre ambas figuras sino justamente
lo contrario, es decir, una asimilación por vía de la especificación de una
de las modalidades de la piratería. La intención perseguida con ello bien
pudiera ser dar cobertura para la aplicación de los artículos del Convenio
de Jamaica dedicados a la piratería a aquéllos Estados que aun no
teniendo tipificado en sus legislaciones penales dicho delito –como
ocurre actualmente en España respecto de la piratería marítima-, sí tienen
tipificadas conductas concretas como el robo, las amenazas o las
detenciones ilegales que pueden considerarse incluidas en la tipificación
de la piratería según el mencionado Convenio. Si ello es así, ningún
problema vemos a que junto a piratería se hable de bandidaje, robo a
mano armada u otras figuras afines.
Cuestión distinta es la conveniencia de incluir, dentro del
concepto de piratería a efectos internacionales, los actos referidos en el
artículo 101 de la Convención de Jamaica cuando son realizados, no por
los pasajeros o tripulantes de otro buque como prevé el Convenio, sino
del mismo buque en el que estaban embarcados. Si bien es cierto que el
apoderamiento del buque por la tripulación o los pasajeros de ese mismo
buque podría integrar, en un principio, otras figuras distintas como
pudieran ser la rebelión, la sedición o un acto de terrorismo, también es
cierto que sería deseable que los actos de violencia, depredación o
EJE TEMÁTICO II:
213
detenciones ilegales que pudieran acompañar o seguir al apoderamiento
fueran susceptibles de calificarse como piratería. Sin embargo, para ello
entendemos que sería necesaria una modificación del Convenio, pues con
la redacción actual sólo cabría considerar como piratería los actos ilícitos
que cometiera el buque –o aeronave- objeto de apoderamiento respecto
de otros buques o aeronaves.
Sobre la conveniencia de que el deber de cooperación entre los
Estados para la represión de la piratería se extendiera a todos los
espacios y no sólo a la alta mar
A nuestro juicio, la capacidad de movilidad que están
demostrando los piratas para trasladarse con rapidez de unos a otros
espacios marítimos -o a sus bases de tierra-, aprovechando la natural
permeabilidad de dichos espacios, pone en cuestión, si se pretende
combatir eficazmente la piratería, la restricción contenida en el artículo
100 de la Convención de 1982, consistente en limitar el deber de
cooperación de todos los Estados en la represión de la piratería, a la alta
mar o a cualquier otro lugar que no se halle bajo la jurisdicción de ningún
Estado.
Consideramos que este deber de cooperación debería extenderse a
todos los lugares, sean espacios marítimos o terrestres. Cuestión distinta
sería la de condicionar la capacidad de intervención directa de terceros
Estados en territorio, aguas interiores o mar territorial de otro Estado, a la
previa petición o consentimiento de éste.
La evolución que propugnamos ha adquirido ya carta de
naturaleza en el caso de la piratería en aguas próximas a Somalia,
mediante las Resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
1814, 1816, 1838, 1846 y 1851, todas del año 2008. Conforme a las
expresadas resoluciones, previa notificación de Somalia al Secretario
General de la ONU, los buques y aeronaves militares de países que
colaboran en la lucha contra la piratería con el gobierno de transición
somalí pueden entrar en aguas territoriales somalíes con la misma
autoridad con que actúan en alta mar, estando autorizados a emplear
todos los medios necesarios para reprimir los actos de piratería y robo
armado que han causado la alarma internacional. Incluso la última
resolución citada, la 1851 aprobada el 16 de diciembre de 2008, permite
la intervención en el propio territorio de Somalia. No obstante, es preciso
214
destacar que las resoluciones dejan claro que se trata de un caso
excepcional, sin capacidad para crear precedente, y que las medidas
deberán respetar las normas de Derecho Humanitario de la Guerra y
demás normas internacionales sobre derechos humanos6. Igualmente cabe
citar, en el ámbito europeo y en desarrollo de las expresadas resoluciones,
la Acción Común 2008/851/PESC DEL CONSEJO, de 10 de noviembre
de 2008 (DOUE de 12.11.08), relativa a la Operación Militar de la
Unión Europea destinada a contribuir a la disuasión, prevención y la
represión de los actos de piratería y del robo a mano armada frente a las
costas de Somalia7.
6
7
En el ámbito de la Organización Marítima Internacional (OMI), el Comité Marítimo
Internacional (CMI) ha elaborado un documento, titulado: “Maritime criminal acts .
Draft guidelines for national legislation”. El citado documento, de momento en
proyecto, procura ofrecer un modelo uniforme que pueda ser adoptado por las
legislaciones nacionales de todos los Estados, proporcionando un tratamiento conjunto
de los distintos delitos en el ámbito marítimo. El Presidente del Comité Marítimo
Internacional se dirigió, el 10 de septiembre de 2007 a los Presidentes de las
Asociaciones Nacionales miembros para que apoyaran ante sus Gobiernos el documento.
También ha sido remittido al Comité Legal para su urgente revisión y depuración
jurídica.
Entre las misiones de la operación ATALANTA se encuentran: la de proteger a los
buques mercantes que naveguen en las zonas en que esté desplegada, especialmente a los
buques fletados por el Programa Mundial de Alimentos (PMA); vigilar las zonas frente a
las costas de Somalia, incluido su mar territorial, y tomar las medidas necesarias,
incluido el uso de la fuerza, para disuadir, prevenir e intervenir para poner fin a los actos
de piratería o a robos a mano armada que puedan haberse cometido en las zonas en que
esté presente. Especial referencia merece su artículo 12 relativo a la “entrega de las
personas capturadas y retenidas para el ejercicio de las competencias jurisdiccionales”.
Dicho artículo establece una regla principal y otra subsidiaria en materia de jurisdicción.
La principal determina la jurisdicción para la entrega y enjuiciamiento de los detenidos a
favor de las autoridades competentes del Estado del pabellón del buque que haya
realizado la captura. La subsidiaria, para el caso de que el Estado del buque que realiza el
apresamiento no pudiera o no quisiera ejercer su jurisdicción, establece que los presuntos
delincuentes y los bienes incautados podrán ser entregados a otro Estado miembro o a un
tercer Estado colaborador que sí deseen ejercerla, siempre que se hayan acordado con
ese Estado las condiciones de la entrega de manera conforme con el Derecho
Internacional, en especial sobre derechos humanos, para garantizar, en particular, que
nadie sea sometido a la pena de muerte, a tortura, ni a cualquier otro trato cruel,
inhumano o degradante.
EJE TEMÁTICO II:
215
PROBLEMAS ACTUALES DEL DELITO DE PIRATERÍA EN EL
DERECHO PENAL ESPAÑOL
Nos referiremos en este epígrafe a los problemas de Derecho
Penal sustantivo.
El principal problema, como hemos apuntado al comienzo de esta
comunicación, deriva de la falta de tipificación del delito de piratería
marítima en el Código Penal español. En el año 2007, la Armada propuso
formalmente la reintroducción del delito de piratería al percibir el vacío
legal existente en España y previendo que se pudieran producir ataques
piratas a buques españoles, como por desgracia ocurrió unos meses
después con el secuestro del Playa de Bakio y más recientemente con el
secuestro del Alakrana.
Acogida la iniciativa de la Armada por el Ministerio de Defensa y
posteriormente por el Ministerio de Justicia, se constituyó durante el mes
de noviembre de 2008 una comisión bilateral informal, formada por
miembros de los dos Ministerios, para la redacción del tipo básico de la
piratería y tipos complementarios del anterior. Tras muchas
deliberaciones, se llegó a un acuerdo en la redacción del texto que pasó a
formar parte del anteproyecto y, con ligeras modificaciones, del proyecto
de reforma del Código Penal aprobado por el Gobierno.
La fórmula consensuada fue un tipo penal en el que si bien sólo se
contemplaba la forma dolosa (intencional) de comisión, no se exigía un
ánimo específico, describiéndose de forma sencilla las distintas conductas
típicas que integraban el delito de piratería, protegiendo también
adecuadamente a los Comandantes de los buques de guerra, en sus
funciones de prevenir y perseguir este tipo de delito.
En concreto, el proyecto de Ley Orgánica de reforma del Código
Penal (publicado en el BOCG nº 52-1, de 27 de noviembre de 2009),
actualmente en trámite de debate parlamentario 8 , añade un nuevo
Capítulo, el V, al Título XXIV del Libro segundo, bajo el enunciado
8
Justo el día que estoy escribiendo estas líneas, 29 de abril de 2010, el Congreso de los
Diputados ha aprobado el proyecto de ley de reforma del Código Penal y su pase al
Senado para su discusión y votación en dicha Cámara.
216
Delito de Piratería, compuesto de dos artículos, cuyo contenido es el
siguiente:
Artículo 616 ter: El que con violencia, intimidación o engaño, se
apodere, dañe o destruya una aeronave, buque u otro tipo de
embarcación o plataforma en el mar, o bien atente contra las personas,
cargamento o bienes que se hallaren a bordo de las mismas, será
castigado como reo del delito de piratería con la pena de prisión de diez
a quince años.
En todo caso, la pena prevista en este artículo se impondrá sin
perjuicio de las que correspondan por los delitos cometidos.
Artículo 616 quáter: 1. El que con ocasión de la prevención o
persecución de los hechos previstos en el artículo anterior, se resistiere o
desobedeciere a un buque de guerra, o aeronave militar u otro buque o
aeronave que lleve signos claros y sea identificable como buque o
aeronave al servicio del Estado español y esté autorizado a tal fin, será
castigado con la pena de prisión de uno a tres años.
2. Si en la conducta anterior se empleare fuerza o violencia se
impondrá la pena de diez a quince años de prisión.
3. En todo caso, las penas previstas en este artículo se impondrán
sin perjuicio de las que correspondan por los delitos cometidos.
Aunque el tipo penal descrito puede ser criticado por apartarse de
la definición de piratería del Convenio de Jamaica, tiene la virtud de
responder a la evolución del Derecho del Mar. Prescinde del siempre
complejo y de muy difícil prueba elemento subjetivo “propósito
personal” e incluye las conductas básicas introducidas por la Convención
para la Represión de Actos Ilícitos Contra la Seguridad de la Navegación
Marítima 9 (conocida también como Convenio o Convención SUA).
9
Firmada en Roma el 10 de marzo de 1988. Ha sido enmendada en el año 2005, si bien
todavía las enmiendas no han sido ratificadas por un número suficiente de Estados para
su entrada en vigor.
Los delitos contemplados por la Convención SUA aparecen tipificados en su artículo 3.1
, de la siguiente forma: “Comete delito toda persona que ilícita e intencionadamente:
a) se apodere de un buque o ejerza el control del mismo mediante violencia, amenaza de
violencia o cualquier otra forma de intimidación; o
EJE TEMÁTICO II:
217
Además, se evita la distinción de espacios marítimos permitiendo por
tanto su persecución no sólo en los espacios a los que se refiere el
artículo 101 de la Convención de 1982, sino también, lógicamente, en
nuestro territorio, aguas interiores y mar territorial, así como en los
espacios autorizados por las resoluciones del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas o en virtud de convenios bilaterales o multilaterales,
presentes y futuros.
Naturalmente, a la hora de determinar la competencia y de
enjuiciar estos delitos, deberán tenerse en cuenta no sólo nuestras normas
internas sino también la regulación contenida en los compromisos
internacionales suscritos por España.
El proyecto incluye además, dentro del capítulo dedicado a la
piratería, un tipo específico, íntimamente relacionado con ella, como es
la desobediencia o el ataque del buque pirata al buque de guerra (o al
buque de Estado autorizado para la prevención y persecución de la
piratería), técnica que permitirá su enjuiciamiento aunque se produzca
fuera de nuestras aguas, lo que no ocurriría si se prescindiera de dicho
tipo especial y se consideraran englobadas tales conductas en los tipos
generales de los atentados contra la autoridad, sus agentes y los
funcionarios públicos, la resistencia y la desobediencia (Capítulo II del
b) realice algún acto de violencia contra una persona que se halle a bordo de un buque,
si dicho acto puede poner en peligro la navegación segura de ese buque; o
c) destruya un buque o cause daños a un buque o a su carga que puedan poner en
peligro la navegación segura de ese buque; o
d) coloque o haga colocar en un buque, por cualquier medio, un artefacto o una
sustancia que puedan destruir el buque, o causar daños al buque o a su carga que ponga
o puedan poner en peligro la navegación segura del buque; o
e) destruya o cause daños importantes en las instalaciones y servicios de navegación
marítima o entorpezca gravemente su funcionamiento, si cualquiera de tales actos puede
poner en peligro la navegación segura de un buque; o
f) difunda información a sabiendas de que es falsa, poniendo así en peligro la
navegación segura de un buque; o
g) lesione o mate a cualquier persona, en relación con la comisión o la tentativa de
comisión de cualquiera de los delitos enunciados en los apartados a) a f)”.
El apartado 2 del artículo 3 de la Convención considera también delito: la tentativa y la
inducción a cometer cualquiera de los anteriores delitos, así como la amenaza de cometer
“con ánimo de obligar a una persona física o jurídica a ejecutar un acto o a abstenerse
de ejecutarlo, cualquiera de los delitos enunciados en los apartados b), c) y e) del
párrafo 1, si la amenaza puede poner en peligro la navegación segura del buque de que
se trate”.
218
Título XXII del Código Penal), los cuales no gozan de la consideración
de delitos de persecución universal en la LOPJ.
PROBLEMAS DE JURISDICCIÓN
Preliminares
Como es sabido, el principal objetivo de la instauración de la
jurisdicción universal es el de evitar que queden impunes los delitos
graves reconocidos por el Derecho Internacional.
Entre los medios para conseguir hacer realidad la jurisdicción
universal en la persecución de los delitos, se encuentran los siguientes:
permitir que los presuntos delincuentes sean juzgados por cualquier
Estado en el que resulten detenidos; permitir y acceder a la solicitud de
extradición formulada por cualquier Estado que esté dispuesto a juzgarlos,
o establecer Tribunales Internacionales con jurisdicción universal, ya
sean de carácter permanente o creados ad hoc.
Pues bien, se puede decir que el delito de piratería marítima es
uno de los primeros delitos considerados como de jurisdicción universal,
aunque, como hemos visto, la CNUDM limitó el delito de piratería y el
ejercicio de la jurisdicción universal a la alta mar y a los espacios no
sometidos a la jurisdicción de ningún Estado.
Dificultades para la persecución de los delitos contra la seguridad
marítima, en general, y la piratería, en particular.
Complejidad técnica:
Concurren tres niveles normativos distintos y no siempre bien
armonizados: el Internacional general, el Internacional regional y el
Nacional.
Especialidad del medio:
En la mar todo cambia. Inmensidad de espacios sin fronteras
físicas, muchos de ellos no sometidos a jurisdicción de Estado alguno.
Espacios permeables, sujetos a múltiples variables físicas y jurídicas.
EJE TEMÁTICO II:
219
Ineficacia de los puntos de conexión terrestres. Especialidad de los puntos
de conexión marítimos:
La importancia del pabellón tanto del buque infractor como del
buque de guerra interviniente. El problema de los pabellones de
conveniencia y de los buques sin pabellón.
Las expresadas dificultades propias del medio marino nos llevan a
la necesidad lógico-jurídica de la jurisdicción universal en los espacios
marítimos con el fin de evitar que queden impunes los graves delitos
reconocidos por el Derecho Internacional del Mar.
La reciente reforma de la jurisdicción universal en España
Ha sido pactada por los dos grandes partidos, más por motivos
políticos y conflictos diplomáticos provocados por las diligencias abiertas
por los Jueces Centrales de Instrucción en los casos de los bombardeos de
Israel sobre Gaza, de Guantánamo, de Argentina, de China o de
Guatemala, que en atención a estrictos criterios técnicos.
Se inspira más en la doctrina del Tribunal Supremo que en la del
Tribunal Constitucional, exigiendo la acreditación de puntos de conexión
para el ejercicio de la jurisdicción universal por España, concretados en
que: existan víctimas de nacionalidad española;
los presuntos
responsables se encuentren en España, o se constate “algún vínculo de
conexión relevante con España”.
Además se desarrolla el principio de subsidiariedad, en el sentido
de que sólo se podrán perseguir en España los delitos declarados de
persecución universal por el artículo 23.4 de la LOPJ, cuando no se haya
iniciado procedimiento que suponga una investigación y una persecución
efectiva de tales hechos punibles en un tribunal penal internacional o en
otro país competente.
Dicha reforma ha sido aprobada por la Ley Orgánica 1/2009, de 3
de noviembre, complementaria de la Ley de reforma de la legislación
procesal para la implantación de la Nueva Oficina Judicial, que modifica
entre otros el artículo 23.4 de la LOPJ.
220
Como crítica podemos decir que si bien puede solucionar los
conflictos con otros Estados en las causas por genocidio, delitos contra el
derecho humanitario de la guerra o los delitos de lesa humanidad, parece
que el legislador no ha tenido suficientemente en cuenta los perjudiciales
efectos que la reforma puede tener en la persecución de los delitos
propios de la delincuencia transnacional como los de narcotráfico,
piratería, terrorismo, y en general todos los que podemos englobar bajo
la denominación de delitos contra la seguridad marítima, sobre los cuales
ningún conflicto se había producido hasta ahora con Estado alguno. La
reforma puede dificultar la persecución de muchos de estos delitos.
El punto de conexión internacional en el delito de piratería
Curiosamente, como veremos a continuación, ninguno de los
puntos de conexión introducidos por la reciente reforma de la jurisdicción
universal en España, coincide, en el caso de la piratería, con los puntos de
conexión determinados en el Derecho Internacional y en el Derecho de la
Unión Europea.
Derecho Internacional general: Convenio de Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar:
Es competente el Estado del pabellón del buque o aeronave que haya
realizado el apresamiento.
(Artículo 105: Todo Estado puede apresar, en alta mar o en
cualquier lugar no sometido a la jurisdicción de ningún Estado, un
buque o aeronave pirata o un buque o aeronave capturada como
consecuencia de actos de piratería que esté en poder de piratas, y
detener a las personas e incautarse de los bienes que se encuentren a
bordo. Los tribunales del Estado que haya efectuado el apresamiento
podrán decidir las penas que deban imponerse y las medidas que deban
tomarse respecto de los buques, las aeronaves o los bienes, sin perjuicios
de los derechos de los terceros de buena fe.)
Derecho de la Unión Europea: Acción Común 2008/851/PESC DEL
CONSEJO, de 10 de noviembre de 2008:
Punto de conexión principal: Estado del pabellón del buque
que haya realizado la captura, sea éste un Estado miembro de la Unión
EJE TEMÁTICO II:
221
Europea o un tercer Estado que previo acuerdo con la Unión Europea
participe en la operación.
Punto de conexión subsidiario: En el caso de que el Estado del
buque que realiza el apresamiento no pudiera o no quisiera ejercer su
jurisdicción, se establece como segunda regla que los presuntos
delincuentes y los bienes incautados podrán ser entregados a otro Estado
miembro o a un tercer Estado que sí deseen ejercerla, con el requisito
de que se hayan pactado con dicho Estado las condiciones de entrega de
manera conforme con el Derecho Internacional, en especial sobre
derechos humanos.
LAS POSIBLES SOLUCIONES
Los problemas sustantivos y jurisdiccionales apuntados en las
anteriores líneas están originando que queden impunes graves acciones
contra la seguridad marítima integrantes del delito de piratería o de otros
delitos similares de no menos gravedad, perjudicando notablemente los
esfuerzos operativos que numerosos Estados, entre ellos España por
medio de los buques de su Armada, están realizando para acabar con
dicha amenaza.
El problema no es sólo español sino que afecta a casi todos los
Estados, con raíces en el propio Derecho Internacional, habiéndose
puesto en evidencia con motivo de la lucha contra la piratería frente a las
costas de Somalia. Han sido numerosas las contradicciones respecto del
lugar donde debería ejercerse la jurisdicción, no sólo en el nivel político
sino también en el judicial, dando en muchas ocasiones la impresión de
improvisación y de una profunda descoordinación, probablemente porque
no se tienen claras las ideas sobre la verdadera naturaleza del delito que
se está persiguiendo, ni sobre los puntos de conexión que determinan el
ejercicio de la jurisdicción, al margen de otros problemas de índole
práctica como son los problemas logísticos que conlleva juzgar los
delitos a miles millas de distancia de donde se han cometido y del Estado
del que son nacionales los presuntos autores.
Los problemas han sido tan graves y han originado tantas
interrupciones en el curso ordinario de las operaciones de lucha en la mar
contra la piratería que en los últimos meses se está optando por desarmar
a los piratas y dejarlos en libertad, en lugar de detenerlos y enjuiciarlos,
222
ante las indecisiones de los diversos Estados implicados para hacerse
cargo de su custodia y enjuiciamiento, alternativa por defecto que
solamente podemos calificar de altamente insatisfactoria y contraria al
principio de jurisdicción universal.
Sobre la base de un incremento de la colaboración de los Estados
en la prevención, persecución y represión de la piratería, que ha
alcanzado buenos niveles en el ámbito operativo pero no en el del
enjuiciamiento, las soluciones que proponemos, de forma muy
esquemática, son las siguientes:
De carácter sustantivo
Desde nuestro punto de vista lo más urgente es la actualización de
la definición de piratería de la CNUDM, de acuerdo con las
observaciones que hemos realizado en el apartado 2 de la presente
comunicación, cohonestándola con los tipos penales contra la seguridad
marítima contemplados en la Convención para la Represión de Actos
Ilícitos Contra la Seguridad de la Navegación Marítima (conocida
también como Convenio o Convención SUA) y su Protocolo, firmados en
Roma el 10 de marzo de 1988.
En nuestro Derecho interno se va a dar un importante paso
adelante en este sentido con la aprobación del nuevo tipo penal de la
piratería incluido en la reforma del Código Penal, al tiempo que se colma
una seria laguna de nuestro Derecho punitivo.
De carácter jurisdiccional
Se debe avanzar de forma decidida en el ámbito de la cooperación
internacional para hacer realidad el principio de jurisdicción universal en
el enjuiciamiento de estos delitos. Entre las soluciones que ha señalado la
doctrina10, se pueden apuntar las siguientes:
10
Se puede consultar el reciente y bien documentado trabajo de José Luis Rodríguez
Villasante, Problemas jurídico-penales e internacionales del crimen de piratería. Una
laguna imperdonable de nuestro Código Penal y, ¿por qué no?, un crimen de la
competencia de la Corte Penal Internacional, trabajo todavía inédito y cedido
EJE TEMÁTICO II:
223
Apoyo a los sistemas judiciales de los Estados ribereños próximos a las
aguas donde son cometidos estos delitos.
Creación de Tribunales Internacionales Regionales.
Creación de un Tribunal Penal Internacional “ad hoc”.
Incorporación de la piratería a los crímenes de la competencia de la Corte
Penal Internacional.
Todo ello podría completarse con un sistema de competencias
concurrentes clarificando y priorizando los puntos de conexión
determinantes del órgano judicial competente, fuera éste internacional o
estatal, en orden a evitar la impunidad de estos delitos y a hacer efectivo
el principio de jurisdicción universal.
Igual clarificación debería acometerse en el Derecho interno
español (y de los demás Estados).
De carácter Procesal
Sería también conveniente adaptar los procedimientos y las
garantías procesales de los presuntos delincuentes (al menos en los
primeros momentos, incluida la detención con sus perentorios plazos y la
recogida de pruebas e instrumentos del delito) a las especiales
circunstancias en las que se producen las intervenciones en la mar,
normalmente a muchas millas de costa y sin posibilidad de la presencia
física de una autoridad judicial.
Una buena línea de partida podría ser el contraste entre lo debido
y lo posible, a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional, contenida
en su sentencia 21/1997, de 10 de febrero, y del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, contenida en su sentencia de 12 de enero de 1999,
recaídas con ocasión de los recursos interpuestos en uno y otro Tribunal
por el Capitán Rigopoulos del buque mercante “Archangelos”.
amablemente por su autor, pendiente de publicar en el número in memorian de Agustín
Corrales en la Revista Española de Derecho Militar.
¿ES POSIBLE TODAVÍA LA PERSECUCIÓN PENAL
DE LOS CRÍMENES DE LA GUERRA CIVIL Y DEL
FRANQUISMO?
ALICIA GIL GIL
Como ya es conocido, la guerra civil española se prolongó
durante tres años y fue sumamente cruenta 1 , caracterizándose por el
incumplimiento sistemático de las normas internacionales que en la
actualidad rigen el Derecho de la guerra 2 . Terminada la guerra no
concluyó la violencia y además el régimen franquista se caracterizó por la
eliminación de los derechos y libertades públicas y por una dura
represión de la disidencia política e ideológica3.
1
2
3
Sobre los crímenes cometidos por ambos bandos en la guerra civil se puede consultar
entre otras muchas obras la siguiente bibliografía: Informe General de la Comisión
Interministerial para el estudio de la situación de las víctimas de la guerra civil y del
franquismo en http://www.ub.edu/dpenal/, Juliá, S. (dir.) Violencia política en la España
del s. XX, Madrid, 2000, Juliá, (coord.), Víctimas de la guerra civil, Madrid, 1999, pgs.
175 y s. (las páginas se citan de la reimpresión de 2006), Gil Gil, La justicia de
transición en España. De la amnistía a la memoria histórica, Atelier, Barcelona, 2009,
pg. 25 y ss., Martín Pallín (coord.), Derecho y memoria histórica, Trotta, 2008
Juliá, (coord.), Víctimas de la guerra civil, Madrid, reimpresión de 2006, pg. 175 y s.
Sobre la represión franquista véase Rodrigo, J., Cautivos. Campos de concentración en
la España franquista, 1936-1947, Ed. Crítica, 2005, Ortiz Heras, “Instrumentos legales
del terror franquista”, en Historia del Presente, n. 3, 2004., pgs. 203-220, Aragoneses, A.,
“El Derecho bajo el franquismo. Transformaciones del sistema jurídico español (19361978)”, en Capellà Y Ginard, (coord.) Represión política, justicia y preparación. La
memoria histórica en perspectiva jurídica, Plural, Palma de Mallorca, 2009, pgs. 123159, Gómez Bravo, “El desarrollo penitenciario en el primer franquismo (1939-1945)”,
en Hispania Nova Revista de Historia Contemporánea, Nº 6, 2006 pg. 9, Aguilar
Fernández, P., “Justicia, política y memoria: los legados del franquismo la transición
española”, en VVAA, Las políticas hacia el pasado. Juicios, depuraciones, perdón y
olvido en las nuevas democracias. Ediciones Istmo, 2002, pgs. 154 y ss., Gil Gil, ob. cit.,
2009, pgs. 33 y ss., Terradillos Basoco, “La revisión del pasado y la Ley de memoria
histórica” y Ramos Vázquez, “mi hermanos y mi enemigo. La gestión de la memoria
histórica en la legislación penal franquista”, ambos en Muñoz Conde y Vormbaum (dirs),
La transformación jurídica de las dictaduras en democracias y la elaboración jurídica
del pasado, Tirant Lo Blanch, 2009, pgs. 271 y ss., y 302 y ss. respectivamente. Sobre la
226
Desde la democracia 4 se ha legislado profusamente en España
gran cantidad de normas destinadas a compensar a las víctimas de la
guerra y a las víctimas de la represión franquista5 , pasando así de un
“modelo de olvido del pasado ‘absoluto’6” a otro “modelo de olvido del
pasado ‘absoluto’ con rehabilitación” de las víctimas7.
Tras la muerte de Franco no se purgaron en cambio las principales
instituciones civiles y militares heredadas de la dictadura8, ni el ejército,
ni la policía, ni la judicatura fueron “desfranquizadas9”. Y tampoco se
produjo una eliminación de la simbología franquista, subsistiendo en
muchos lugares durante muchos años los nombres de las calles que hacen
referencia a personajes del régimen, monumentos dedicados a Franco, etc.
etc., que perpetúan la discriminación entre vencedores y vencidos10.
4
5
6
7
8
9
10
Gran causa General, pro la que el régimen franquista pretendió investigar los crímenes
cometidos por los republicanos véanse en especial las pgs. 308 y ss. Como señala este
autor esta investigación se instituyó como una especia de Comisión de la Verdad que sin
embargo juntaba verdades, medias verdades, medias mentiras y mentiras , y que junto a
la pretensión de investigar los crímenes solo del bando vencido tuvo la clara intención de
justificar el golpe de Estado y legitimar el franquismo.
Sobre la transición desde el punto de vista jurídico–penal véase Muñoz Conde, “La
transformación jurídica de la dictadura franquista en un Estado de Derecho”, en Muñoz
Conde y Vormbaum (dirs), ob. cit., 2009, pgs. 213 y ss.
Un listado ordenado cronológicamente de todas las medidas adoptadas tanto de
rehabilitación, como compensatorias y de reconocimiento personal puede verse en
Aguilar, Políticas de la memoria y memorias de la política en la dictadura y en la
democracia, Alianza Editorial, 2008, pgs. 506 a 520, véase también Gil Gil, ob. cit,
2009, pgs. 62 y ss. Sobre los distintos aspectos de la Ley de memoria histórica véanse
también las disitintas contribuciones recogidas en el libro colectivo coordinado por
Martín Pallín, Derecho y memoria histórica, Trotta, 2008 y el artículo de Terradillos
Basoco, op. cit., 2009, pg. 246 y ss.
La terminología pertenence a una clasificación del Instituto Max Planck de Derecho
penal internacional y extranjero de Friburgo (Alemania), véase Sancinetti y Ferrante, El
Derecho penal en la protección de los derechos humanos, Hammurabi, 1999, pg. 51.
Chinchón Álvarez, “El viaje a ninguna parte: Memoria, leyes, historia y olvido sobre la
guerra civil y el pasado autoritario en España. Un examen desde el derecho
internacional” en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Vol. 45,
2007, pg. 137.
Sobre el lastre que esta decisión haya podido suponer para el funcionamiento de nuestra
democracia véase Aguilar, 2002, pg. 149.
El término está tomado de Agüero, citado por Aguilar, 2002, pg. 171, nota 81.
Aguilar, 2002, pg. 179 y 184 y ss.
EJE TEMÁTICO II:
227
No se crearon en España “Comisiones de la verdad” que
investigaran las violaciones de Derechos humanos cometidas bajo el
franquismo11.
Tampoco se hizo nada para depurar responsabilidades por los
crímenes cometidos durante la guerra civil y el franquismo en el ámbito
penal.
A nivel judicial eran pocos hasta muy recientemente los
particulares que habían denunciado ante los tribunales alguno de estos
crímenes, pues la persecución se ve imposibilitada por las leyes de
amnistía y por la prescripción12.
El panorama cambió el 16 de octubre de 2008, al dictar el Juez
Baltasar Garzón un Auto de por el que aceptaba su competencia para la
tramitación de una causa por presuntos delitos permanentes de detención
ilegal sin dar razón del paradero, en el contexto de crímenes contra la
Humanidad, en relación con las detenciones, asesinatos y ocultación del
cadáver de miles de ciudadanos cometidas durante la guerra civil
española y la posguerra, entre el 17 de Julio de 1936 y el 31 de
Diciembre de 1951.
El 20 de octubre el fiscal de la Audiencia Nacional Javier
Zaragoza interpuso recurso contra el citado Auto. Aunque personalmente
entiendo la finalidad con la que se abre este proceso, y que la misma
responde a un deseo de las víctimas de acelerar la lenta puesta en marcha
de la Ley de Memoria Histórica y de forzar una superación de algunas de
sus deficiencias, como la ausencia de una investigación oficial de los
hechos o de un papel más activo de la Administración en la búsqueda y
recuperación de los cadáveres enterrados en campos y cunetas, opino que
11
12
Aguilar, 2002, pg. 136 y ss.
Una excepción fue el caso Ruano, que resulta especialmente interesante por la forma en
que la acusación condicionó la aplicación de la ley de amnistía. Sobre este caso con
mayor detalle véase Gil Gil, 2009, op. cit., pgs. 85 y ss., y las resoluciones judiciales:
Auto de la Audiencia Provincial de Madrid de 7 de mayo de 1992, confirmado por el
Auto de 20 de Julio de 1992 y STS de 25 de enero de 1994. Carácter más anecdótico
tuvo la querella presentada por una supuesta asociación de vícitmas por la matanza de
Paracuellos del Jarama. En Auto de 8 de marzo de 2000, el juez garzón confirmó el
archivo de la misma haciendo suyos los argumentos del fiscal, que había argumentado
que los hechos estaban prescritos, amnistiados y que la tipificación como genocidio no
era aplicable al ser posterior a los hechos.
228
el Auto del juez Garzón presenta desde el punto de vista estrictamente
técnico-jurídico, numerosos puntos más que discutibles13.
Para analizar si es posible todavía hoy perseguir penalmente los
crímenes de la guerra civil y del franquismo debemos analizar las
siguientes cuestiones14:
1.- la tipicidad de los hechos conforme al derecho penal (español o
internacional) vigente en la época de su comisión;
2.- la posible extinción de la responsabilidad penal, a través de las causas
legales como la muerte del reo, la prescripción y la amnistía;
3.- en el análisis de todo lo anterior deberemos respetar los principios
fundamentales del Derecho penal español, como el principio de
legalidad, la irretroactividad de la ley penal desfavorable y el sistema
de fuentes del derecho penal establecido en la Constitución y en las
leyes españolas.
Conjugando todos estos aspectos pasamos a analizar si es posible
todavía hoy enjuiciar los crímenes de guerra civil y del franquismo.
Como crímenes internacionales
En relación con los crímenes cometidos por uno y otro bando
durante la Guerra Civil no es posible afirmar su carácter delictivo
13
14
Contra los “juicios por la verdad”, es decir, la utilización de la justicia penal como
mecanismo sólo para conocer lo que ocurrió y para obligar al Estado a implicarse de
manera activa en la búsqueda de los desparecidos y no para obtener realmente una
sanción penal, que es un mecanismo importado de Argentina véase Pastor, D. R.,
“¿Procesos penales sólo para conocer la verdad?”, en Jueces para la Democracia, n. 59,
julio 2007, pgs. 95 y ss. y 101 y ss
Dejamos fuera de este artículo la discusión sobre la falta de competencia de la Audiencia
Nacional para conocer de los hechos, sobre el mismo véase Gil Gil, ob. cit, 2009, pg. 158
y ss. Así como las críticas desde el punto de vista estrictamente procesal, que pueden
verse resumidas en el artículo de De La Oliva Santos, A., “Apertura y cierre de una
Causa General”, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 1 ,
2009, pgs. 44 y ss.
EJE TEMÁTICO II:
229
conforme al Derecho penal internacional, que se desarrolló con
posterioridad15.
Cosa distinta debe decirse de los crímenes posteriores a 195416. Si
podemos demostrar el carácter general o sistemático de los atentados
contra bienes jurídicos fundamentales, los mismos podrían calificarse de
crímenes contra la humanidad17. A pesar de ello nos encontramos con dos
problemas para su enjuiciamiento como tales por los tribunales españoles
(dejando aparte el tema de la amnistía). El primero es que nuestro Cp
introduce el tipo de los crímenes de lesa humanidad en el art. 607 bis por
la LO 15/2003, de 25 de noviembre, que entró en vigor el uno de octubre
de 2004, y nuestro TS ya se ha manifestado en contra de la posibilidad de
aplicarlo retroactivamente a hechos anteriores a su entrada en vigor con
el argumento de que la prohibición de tales conductas ya existía en
derecho internacional consuetudinario18, por vulnerar tal argumentación
15
16
17
18
Con mayor detalle Gil Gil, 2009, op. cit., pg. 114 y ss
Fecha en que por primera vez se independiza el crimen contra la humanidad de la
situación de guerra. Y ello si damos por buena la idea de que la versión final del Primer
Proyecto de Código de Crímenes contra la Paz y Seguridad de la Humanidad codificaba
lo que ya era costumbre internacional (tema sobre el que siempre caben dudas, dado que
le Proyecto no llegó a buen puerto hasta 1998, y que la redacción de los crímenes contra
la humanidad ha cambiado notablemente desde 1954 hasta hoy. Por ej. en la versión de
1954 se exigía para todas las conductas actuar por determinados móviles, lo que después
desaparecería, y no exigía la comisión generalizada o sistemática, requisito que aparece
en 1996 –vease Gil Gil, Derecho penal internacional, 1999, pg. 139 y 143-). Sobre la
evolución detallada del contenido del delito en cada uno de los Proyectos de Naciones
Unidas véase Liñán Lafuente, El desarrollo del crimen de persecución en el ámbito del
crimen contra la humanidad y su reformulación en el art. 607. bis, del Cp español: Una
propuesta alternativa. Tesis doctoral leída en la Universidad Complutense de Madrid, en
el año 2007, todavía inédita, pgs. 161 y ss del manuscrito.
Aunque hacemos la trampa de trasladar el concepto actual a 1954, ya que en esa época
no se exigía comisión sistemática sino determinados móviles, concepto que no llegó a
prosperar, lo que vendría a demostrar únicamente que hasta 1998 no ha estado claro el
contenido del crimen contra la humanidad, y podría desmontar toda la idea de una norma
consuetudinaria existente en aquella época, a no ser que nos conformemos para seguir
defendiendo la existencia de la norma con constatar su núcleo mínimo: la prohibición de
determinados ataques a civiles en determinado contexto de victimización global, y
claramente independiente de una guerra internacional a partir de 1954.
Este argumento había sido utilizado por la SAN de 19 de abril de 2005. En contra se
manifestó duramente la doctrina penal española por infringir los principios de legalidad e
irretroactividad de la ley penal desfavorable. Véase Lamarca Pérez “Jurisprudencia
aplicada a la práctica. Internacionalización del Derecho Penal y principio de legalidad: el
Caso Scilingo” en La ley penal: revista de derecho penal, procesal y penitenciario, Nº.
34, 2007, pags. 69-77; Francisco Bueno Arús, “Jurisprudencia aplicada a la práctica.
Fuentes y principios del Derecho Penal Internacional de nuestro tiempo: reflexiones
230
la regulación del principio de legalidad de los delitos y de las penas
recogida en nuestra Constitución19.
Aunque el juez reconoce que no es de aplicación retroactiva el art.
607 bis Cp, sin embargo se empeña en calificar los hechos como
crímenes contra la humanidad. Esta doble calificación, por el delito
común por un lado, para considerar los hechos punibles, y por el crimen
internacional por otro, es en mi opinión inaceptable. Este modo de
proceder no es una invención del juez de la AN, se ha practicado
abundantemente en Latinoamérica con el mismo objetivo de asignarle al
delito bajo la calificación de crimen contra la humanidad una serie de
presuntas consecuencias cuya plasmación en una ley al tiempo de
comisión de los hechos no se ha demostrado20. Pero en nuestro caso es
especialmente rechazable, por ser los hechos recogidos en el auto
anteriores a cualquier regulación internacional sobre los crímenes contra
la humanidad o cualquiera de sus supuestas consecuencias. Para calificar
los hechos como crimen contra la humanidad el juez pretende apoyarse
en la Cláusula Martens, que no incluye ninguna tipificación penal21, y en
el Derecho de la guerra de la época, que además de no contener tipos
19
20
21
sobre la sentencia de la Audiencia Nacional en el Caso Scilingo”, en La ley penal:
revista de derecho penal, procesal y penitenciario, Nº. 34, 2007, pags. 78-96; Gil Gil,
A., “La sentencia de la Audiencia Nacional en el caso Scilingo”, en Revista Electrónica
de Ciencia penal y Criminología, 07-r1 (2005), También publicado en Jueces para la
Democracia, julio, 2005. A favor de la sentencia se pronuncia en cambio Castresana,
“De Nüremberg a Madrid: la sentencia del caso Scilingo” en Jueces para la Democracia,
nº de noviembre 2005, pgs. 3 a 11
STS Nº: 798/2007 de 01/10/2007. Sobre esta sentencia que casa la anterior de la AN de
19 de abril de 2005, de ampliamente Gil Gil, “Principio de legalidad y crímenes
internacionales. Luces y sombras en la sentencia del Tribunal Supremo en el caso
Scilingo, en Cuerda Riezu y Jiménez García, Nuevos Desafíos del Derecho penal
internacional, Tecnos, 2009, pgs. 391 y ss.
Véase sobre esta jurisprudencia críticamente MALARINO, Jurisprudencia
latinoamericana sobre derecho penal internacional, Montevideo, 2008, pg. 420 y ss. y
en especial 442 y ss. Denuncia este autor con razón que se está creando de esta manera
un derecho penal diferenciado, excepcional, para ciertos delitos, o delincuentes, y
además por vía judicial, infringiendo el principio de legalidad y los derechos del
acusado.
De la misma opinión el Fiscal Javier Zaragoza en su recurso de 20 de octubre de 2008.
De la misma opinión Ambos, en el prólogo a Gil Gil, 2009, op. cit. pg. 14.
EJE TEMÁTICO II:
231
penales, se refería a conflictos armados internacionales, no siendo, por
tanto de aplicación al caso de España22.
Como anunciábamos, y siguiendo las prácticas de algunos
tribunales latinoamericanos, esta calificación jurídica bajo un tipo que
sabe inaplicable le sirve sin embargo al juez para declarar los crímenes
imprescriptibles. Pero como ya hemos visto, ni la calificación de
crímenes de lesa humanidad es correcta, ni en la época puede constatarse
una norma ni interna ni internacional que regulara la imprescriptibilidad
de los crímenes contra la humanidad, con lo que aplicar la norma actual
que prevé la no prescripción de estos delitos supondría de nuevo una
infracción del principio de irretroactividad de la ley penal desfavorable.
Personalmente no creo que antes de 1998, fecha de la aprobación
del Estatuto de la Corte penal internacional, que evidencia con rotundidad
la opinio iuris de los Estados sobre la cuestión, se pueda afirmar una
costumbre internacional declarando la imprescriptibilidad de los crímenes
contra la humanidad y aunque se defendiera, la misma no podría
remontarse en mi opinión a antes de su codificación en la Convención de
Naciones Unidas de 1968 23 . Aunque admitiéramos ésta, luego
22
23
Por cierto es falso que los convenios de Ginebra de 12 de octubre de 1949 remitan a los
Principios de Nuremberg (ni en su art. 85 ni en ninguna otra parte) como afirma el juez
en su Auto. El juez alude también a la Ley n. 10 del Consejo de Control Aliado de 1945,
para fundamentar la independencia de los crímenes contra la humanidad respecto de la
situación de guerra, pero no creo que pueda afirmarse que la Ley n. 10 constituía
Derecho internacional consuetudinario en la época en que fue aprobada, en primer lugar
porque era Derecho de ocupación, es decir, Derecho interno emanado de las autoridades
de ocupación, según la doctrina, en segundo lugar porque tanto el Estatuto del Tribunal
de Nuremberg en el que esta Ley se basaba, como los Principios de Nuremberg que se
aprobaron posteriormente, volvían a recoger la relación con la guerra internacional. En el
seno de la Comisión de Derecho Internacional se discutió muchísimo hasta que se llegó
finalmente a un concepto de crimen contra la humanidad independiente en 1954. Véase
sobre la evolución del crimen contra la humanidad y sobre los motivos por los que la Ley
n. 10 prescindió de la exigencia de conexión con la guerra GIL GIL, Derecho penal
internacional, Tecnos, Madrid, 1999, pg. 106 y ss. y en especial la nota 39.
España no es parte en la Convención sobre imprescriptibilidad de los crímenes de guerra
y de los crímenes de lesa humanidad de Naciones Unidas de 1968. La Convención es de
fecha 26 de noviembre de 1968 y entró en vigor para los Estados Parte el 11 de
noviembre de 1970. En contra de la idea de que la Convención de 1968 haya alcanzado
el grado de norma internacional consuetudinaria se manifiesta Remiro Brotons, “Los
crímenes de Derecho Internacional y su persecución judicial” en El Derecho penal
Internacional, Cuadernos de Derecho Judicial, 2001, pg. 120, alegando el escaso
número de Estados partes en este tratado
232
tendríamos que afirmar además su carácter retroactivo, pero aún así nada
de esto nos serviría, pues el TS ha rechazado ya en su Sentencia Nº:
798/2007 de 01/10/2007 la costumbre como fuente de Derecho penal
aplicable por los tribunales españoles en contra del reo. Como norma
interna la imprescriptibilidad de los crímenes contra la humanidad se
introdujo en el Cp por LO15 / 2003, de 25 de noviembre, que entró en
vigor el 1 de octubre de 2004, y el TS en numerosas ocasiones se ha
manifestado en contra de la retroactividad de los cambios legislativos en
materia de prescripción que puedan perjudicar al reo 24 . En el sistema
jurídico español, por tanto, no es posible castigar estos hechos como
crímenes contra la humanidad.
Nos quedaría abordar el tema de las desapariciones forzadas como
modalidad de crímenes contra la humanidad que presenta
particularidades por su carácter de delito permanente. Pero en realidad
este delito ya no se cometió apenas desde 1950. Si se admitiera, lo que
veo complicado, que por su carácter de delito permanente las
desapariciones forzosas no prescriben hasta que no aparece el cadáver, en
todo caso las mismas estarían amnistiadas. El carácter permanente del
delito no tiene nada que ver en mi opinión con la posibilidad o no de
amnistiarlo, ya que tanto qué delitos se amnistían, como de qué manera
se cuentan los plazos de prescripción, es algo que se determina en la ley25.
Y al respecto la Ley de Amnistía señala que se amnistían los realizados
antes de determinadas fechas y añade en su art. uno. II. “A los meros
efectos de subsunción en cada uno de los párrafos del apartado anterior,
se entenderá por momento de realización del acto aquel en que se inició
la actividad criminal”26. Y además al tiempo de la aprobación de la ley de
24
25
26
Sobre el tema con mayor detalle, Gil Gil, 2009, pgs. 117 y ss.
Mantiene que no están amnistiados Capellá 2006, op. cit., pg. 20. También defiende que
la desaparición forzada de personas no es amnistiable Rodríguez Arias, “Las fosas de
Franco y la diligencia debida del estado ante el crimen de desaparición forzada a la luz
de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Jueces para
la democracia, n. 60, noviembre de 2007, pg. 73. apoyándose en el art. 18 de la
Declaración de la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas
de 1992. Pero es evidente que tal declaración no tiene fuerza jurídica vinculante, y que si
la tuviera, en todo caso no sería de aplicación retroactiva.
El TS aparentemente se saltó este precepto en un caso que calificó de “delito
permanente”, aunque en realidad se refería a una continuidad de la actividad delictiva
después de los plazos establecidos en la Ley y no a un mero delito permanente. El caso
se refería a dos acusados de colaborar con ETA que habían mantenido una cuenta abierta
con dinero de la organización, realizando movimientos por orden de ETA después de las
EJE TEMÁTICO II:
233
amnistía todas las situaciones antijurídicas –privación de libertad fuera
del amparo de la ley- habían cesado. Lo único que permanecía y
permanece es el desconocimiento de la ubicación de los restos mortales
de las víctimas, lo que en mi opinión no constituye el contenido de
injusto del crimen de desaparición forzada.
Por supuesto no es posible afirmar que las desapariciones
forzadas por su carácter permanente que duraría hasta hoy son
calificables conforme al nuevo tipo penal del art. 607 bis, sin que ello
suponga una aplicación retroactiva de la ley, pues para la calificación de
los hechos debe elegirse la ley vigente en el momento de la realización
de la conducta, y no la ley posterior desfavorable, aun cuando se
argumente una consumación permanente y que la ley posterior está
vigente en el momento de esa consumación permanente, pues así lo
dispone claramente el art. 7 del Cp español. Y tampoco es posible aplicar
el 607 bis si se argumenta que la desaparición forzada es un delito
compuesto de una acción y de una omisión, argumentando que la
segunda parte, la omisión, se sigue cometiendo una vez ha entrado en
vigor el nuevo tipo, pues aplicar a todo el conjunto la ley posterior
seguiría siendo una aplicación retroactiva en relación con la primera parte
(la acción).
Por último es preciso señalar que La Corte Penal Internacional no
es competente para conocer los crímenes cometidos durante la Guerra
civil española y el franquismo pues los hechos son anteriores a la entrada
en vigor del Estatuto de Roma. Aún cuando se pudieran calificar los
“paseos” y “sacas” de desapariciones forzadas constitutivas de crímenes
contra la humanidad –lo que no veo posible por ser los hechos anteriores
a la codificación internacional- y se calificasen de delitos permanentes
que perduran en la actualidad, lo que tampoco veo posible por haber
terminado las detenciones hace años, la Corte no sería competente porque
el componente de ataque masivo o sistemático cesó muchos años antes de
la entrada en vigor del ER, y los Elementos de los crímenes27 señalan que
el crimen será de la competencia de la Corte únicamente si el ataque
27
fechas fijadas en la ley de amnistía. STS de 20 de enero de 1986. La estructura del
supuesto no es de delito permanente sino continuado.
Artículo 7 1) i) Crimen de lesa humanidad de desaparición forzada de personas, nota 23.
234
contra la población civil en el que se incardinan se produjo después de la
entrada en vigor del Estatuto28.
Como crímenes internos
Las ejecuciones, las torturas, las detenciones ilegales, que se
cometieron durante la guerra civil y el franquismo eran claramente
delictivas desde el Derecho interno. Pero desde esta perspectiva todos
estos crímenes se hallan prescritos, pues han pasado 70 años desde la
guerra y 33 desde que murió el dictador29. La mayoría de ellos habían
prescrito incluso antes de la aprobación de la Ley de Amnistía del 7730.
Las desapariciones forzadas no existían como tales en el Cp español al
tiempo de comisión del delito, sino sólo como detenciones ilegales, con
la agravación por no dar razón del paradero del detenido aplicable solo a
los particulares y solo a partir de 1944 31 . Las detenciones ilegales
cometidas por funcionario público o autoridad eran tipos privilegiados
castigados con penas ridículas 32 en el anterior Cp 33 que prescribieron
antes de la entrada en vigor de la Ley de Amnistía.
Sin embargo el juez Garzón en su auto elige como delito común
aplicable a los hechos el tipo de detenciones ilegales agravado por no dar
razón de la suerte o el paradero del detenido, que es un tipo penal que
como ya he adelantado, no existía en el Cp de 1932 y fue introducido en
el de 1944 solo para sujetos activos particulares -no lo podían cometer
autoridades y funcionarios para los que existía un tipo especial
privilegiado-, por lo que no es aplicable a los autores a los que el Auto se
28
29
30
31
32
33
Por ello se equivoca Rodríguez Arias, 2007, op. cit., pg. 74.
De acuerdo con esto Capellà I Roig, “Las “desapariciones forzadas” en España durante
la guerra civil y el franquismo: violaciones y crímenes de derecho internacional sin
reparación ni castigo”, en Soroeta Liceras, Juan [ed.], Conflictos y protección de
derechos humanos en el orden internacional. Cursos de Derechos Humanos de
Donostia-San Sebastián, volumen VI, 2006, pgs. 265-301, pg. 16 del PDF
Sobre ello con detalle Gil Gil, 2009 op. cit., pgs. 131 y ss
Véase el art. 483, que fue reintroducido en 1944, pues no existía en el Cp de 1932.
Criticadas ya por los comentaristas del anterior Cp. Véase Rodriguez Devesa, Derecho
penal español, PE, 1966, pg. 617.
Véanse los arts. 184 y ss. del antiguo Cp., que ya figuraban así en 1944, y que imponían
solo penas de suspensión por detenciones ilegales menores de 3 días o suspensión y
multa si la detención duraba hasta 15 días, previendo prisión solo si la detención pasaba
de un mes. Hoy por el contrario la cualidad de funcionario o autoridad del sujeto activo
es motivo de agravación y no de privilegio –véase el art. 167 del actual Cp-.
EJE TEMÁTICO II:
235
refiere ni a los hechos sucedidos antes de 1944 aunque fueran otros particulares- los autores. La elección de este tipo penal tiene la finalidad
de argumentar posteriormente la no prescripción del delito, pero lo cierto
es que pretender aplicar este tipo agravado de las detenciones ilegales a
hechos cometidos en una época en que no estaba vigente supone una
clara infracción del principio de irretroactividad de la ley penal
desfavorable. La elección de este tipo penal no es casual pues es
precisamente la que permitirá al juez argumentar la permanencia para
fundamentar una no prescripción.
Argumenta el juez que al tratarse de un delito permanente la
prescripción no comienza a contar hasta que no aparecen los restos de la
persona desaparecida. Esta interpretación de la detención ilegal agravada
por no dar razón del paradero o la suerte del detenido no me parece
acertada, pues si este tipo penal (que además no es aplicable al caso)
pretende proteger al detenido, la situación antijurídica permanente cesa
cuando se le pone en libertad o cuando muere, y la interpretación
contraria no parece compatible con el derecho constitucionalmente
protegido a no declarar contra uno mismo. Exactamente de la misma
manera lo interpreta el fiscal Javier Zaragoza en su recurso de 20 de
octubre de 2008, quien además insiste en que los hechos no constituyen
desapariciones forzadas sino asesinatos34.
Pero además, en todo caso, al no existir en la época un delito de
detención agravada por no dar razón del paradero -salvo desde 1944 para
particulares-, tampoco puede decirse que se siga cometiendo ese tipo que
desde el principio no es aplicable a los hechos. Por el contrario, como con
razón señala el fiscal, si solo era aplicable una detención ilegal básica,
34
En palabras del fiscal: “Se ha evitado la aplicación de las normas de prescripción a
hechos delictivos perpetrados en el mejor de los casos hace casi 60 años, y se utiliza
como norma de cobertura el tipo penal sobre el delito de detención ilegal sin dar razón
del paradero de la víctima, para concluir con una singular interpretación de las normas de
prescripción de ese delito, cuando es público y notorio que las víctimas fueron ejecutadas
entonces, y que en consecuencia nos encontramos manifiestamente ante delitos de
asesinato, circunstancia que puso fin a la situación ilícita de privación de libertad
(requisito que contempla el art. 132 para el inicio del cómputo de la prescripción)”
…“En consecuencia, el dies a quo para el cómputo de la prescripción en el supuesto de
detención ilegal comenzará, para todos y cada uno de los tipos recogidos en los artículos
163 a 166 a partir del momento en que la situación de privación de libertad terminó, bien
con la puesta en libertad del sujeto, bien por el notorio fallecimiento del mismo como
sucede en todos estos casos”.
236
entonces la prescripción comenzó necesariamente cuando cesó la
privación de libertad -por muerte o por puesta en libertad-.
También argumenta el juez que los plazos de prescripción habrían
quedado suspendidos mientras no fue posible la persecución penal de
estos crímenes por impedirlo el régimen franquista, pero lo cierto es que
el Código penal no establece ninguna causa de paralización de los
cómputos de prescripción por motivos de este tipo, como por el contrario
sí hace el Código civil, aunque quizás debería hacerlo. Pero en todo caso,
como con razón le contesta el fiscal, si admitiéramos tal interrupción, la
misma duraría solo hasta la entrada en vigor de la Constitución, como el
propio juez reconoce, y lo cierto es que desde entonces hasta ahora ha
trascurrido tiempo suficiente para considerar prescritos los delitos.
Especial consideración de la amnistía
El juez reproduce en su Auto determinada jurisprudencia
latinoamericana sobre la inadmisibilidad de las amnistías para
violaciones graves de derechos humanos, que comentaremos infra, y que
por los motivos que mas adelante desarrollaré no considero aplicable a la
ley española –básicamente la razón es que este principio de
inadmisibilidad de la amnistía por razón del delito es reconocido en
Derecho internacional con posterioridad a nuestra Ley de Amnistía de
1977- .
Pero además añade que la Ley de Amnistía del 77 no cubre los
casos que está analizando por dos motivos: el primero porque no son
delitos políticos, y el segundo porque se siguen cometiendo después del
periodo previsto en la ley y una vez entrada en vigor la Constitución.
Pero también aquí el juez se equivoca, en primer lugar, porque, como
veremos al analizar la ley de amnistía, no es lo mismo un delito de
“consumación permanente” que “continuar cometiendo un delito” y a la
Ley de amnistía le basta para considerar un delito incluido en su ámbito
con que se comenzara a realizar en los plazos previstos, aun cuando la
consumación permaneciera después en el tiempo. En segundo lugar,
como ya hemos dicho, la interpretación de que el delito se sigue
cometiendo es inaceptable, pues, aunque el juez se fijara exclusivamente
en la última parte del delito –la omisión de informar, lo que como bien
defiende el fiscal, no puede ser separado de la acción de detener sin que
el delito se convierta en un tipo de dudosa constitucionalidad-, lo cierto
EJE TEMÁTICO II:
237
es que hoy en día ya no hay ningún acusado que siga omitiendo, al estar
todos muertos, pero, aunque hubiera algún responsable vivo fuera de los
señalados en el auto, tampoco podría argumentarse una continuidad en la
actividad delictiva dado que, como hemos afirmado, no existía en la
época el delito de desaparición forzada (salvo quizás por vía
consuetudinaria, no aplicable por tanto por los tribunales españoles,
desde 1954). En los tipos sí aplicables: el de detención ilegal, y su
modalidad agravada de no dar razón del paradero vigente desde 1944 y
solo para sujetos activos particulares, la situación antijurídica que debe
permanecer, según la interpretación que hizo de este delito el TS en su
sentencia de 25 de junio de 1990 (caso “el Nani”), es la privación de
libertad. Es evidente que hoy ninguno de los desaparecidos en la guerra
civil o la inmediata posguerra sigue detenido. Es más, las detenciones
ilegales, al contrario del fenómeno posterior sufrido en Latinoamérica de
la desaparición forzada, no duraban en la guerra y la posguerra española
más de unas pocas horas, pues tenían como fin exclusivo el traslado del
detenido a un paraje donde ejecutarlo35. Por otro lado, la Ley de amnistía
en ningún lugar limita sus efectos a los delitos políticos, como con razón
le recuerda también el fiscal, sino que se refiere, en el primer párrafo del
art. 1 a los delitos de intencionalidad política (que no es lo mismo que
delitos políticos 36 , también los crímenes contra la humanidad pueden
cometerse por motivos o con fines políticos) y en el artículo 2, el referido
realmente a los represores y que el juez sorprendentemente obvia
mencionar, ni tan siquiera se refiere a una determinada intencionalidad37,
sino que simplemente se añade que la amnistía comprende “en todo caso”
“los delitos y faltas cometidas por autoridades, funcionarios y agentes del
orden público con motivo u ocasión de la investigación y persecución de
los actos comprendidos en su ámbito y los delitos cometidos por los
35
36
37
Por ello insiste el fiscal en que no se trata de desapariciónes forzadas sino de asesinatos,
véase supra la nota 34
Sobre los distintos conceptos de delito político véase CEREZO MIR, Curso I, op. cit., pg.
287 y ss. Solo en un sentido subjetivo se pueden identificar delitos con intencionalidad
política y delitos políticos, pero está claro que ésta no es la interpretación correcta de la
Ley dado que la misma, como recuerda el fiscal, se aplicó incluso a terroristas con
delitos de sangre. Por tanto, dado que es falsa la equiparación anterior, de la exigencia –
además solo en el art. 1 referido a la oposición al franquismo y no en el 2 referido a los
represores-, de que los delitos se realizasen con intencionalidad política no puede
deducirse como lo hace el juez, que se excluya del ámbito de la amnistía todo lo que no
sea delito político.
Como ya vimos esta finalidad solo fue exigida en los delitos de los represores en el caso
Ruano -véanse las pgs. 77 y ss.-.
238
funcionarios y agentes del orden público contra el ejercicio de los
derechos de las personas”. Los crímenes cometidos por los represores
estarían también comprendidos por tanto en el ámbito de la Ley de
Amnistía, aunque no se tratara de delitos políticos.
El fiscal insiste en que además no puede compararse una
autoamnistía -como la chilena o la argentina- con una amnistía aprobada
por un parlamento democrático. Como veremos, este es uno de los
criterios que se ha manejado para determinar la admisibilidad de una
amnistía. Parece que desde el Derecho internacional actual no sería
suficiente, pero, desde la perspectiva del Derecho internacional de la
época en que se promulgó la ley española, ni siquiera creo que sea
necesario apelar a este argumento, aunque -y siempre desde la
perspectiva de la época- tiene su peso38 .
Lo cierto es que una pequeña parte de la doctrina internacionalista
recientemente se ha cuestionado la validez de la Ley de amnistía española
a los ojos del Derecho internacional 39 . Pero considero que no tienen
razón en sus argumentos, pues pretenden aplicar retroactivamente
derecho internacional posterior a la ley de 1977. La obligación
internacional de perseguir determinados delitos es clara en la actualidad,
viene impuesta en el Estatuto de Roma de la Corte penal internacional, y
ya antes en determinados convenios internacionales para los Estados
parte, y respecto de los delitos tipificados en cada uno de ellos40. Pero
estas obligaciones son posteriores a la Ley de Amnistía, además de que
en la mayoría de los casos simplemente no resultan aplicables al conflicto
español por no encajar los hechos en los tipos descritos, como veremos
infra. No puede decirse, en mi opinión, por tanto que en 1977, al
promulgar el parlamento democrático la Ley de Amnistía violara ninguna
obligación internacional de perseguir penalmente los crímenes recogidos
38
39
40
Sobre las opiniones de la doctrina española de la época, que condicionaba la legitimidad
de una amnistía a su origen democrático, pero no veía posibles límites a su objeto por
razón del delito véase la nota 267 de Gil Gil, 2009, op. cit., pg. 109.
Chinchón, Revista IIDH, Vol. 45, 2007, op. cit., pg. 123 y ss., y pg. 201; de la misma
opinión Amnistía Internacional “Víctimas de la guerra civil y el franquismo: no hay
derecho” op. cit. pgs. 19 y ss., que defiende incluso la ilegalidad en Derecho
internacional de las leyes de amnistía aún cuando estas sean aprobadas por un
Parlamento democrático.
Ambos, El marco jurídico de la justicia de transición, traducción al castellano de
Ezequiel Malarino, Bogotá, Temis, 2008, pgs. 30-31.
EJE TEMÁTICO II:
239
en ninguno de estos tratados de los que nuestro país fue parte con
posterioridad.
Algunos autores 41 , la Comisión y la Corte Interamericanas de
Derechos Humanos (en adelante ComIDH y CIDH) han deducido del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, o en el caso de las
segundas de los textos regionales de derechos humanos, la obligación de
perseguir penalmente las violaciones a los derechos fundamentales,
apoyándose en la exigencia de recurso del art. 2 (1) y (3) del pacto o el
paralelo en los textos americanos42. Sin embargo el Comité de Derechos
Humanos de Naciones Unidas (CDH)43 negó que hubiese violación del
art. 2.3 del PIDCP cuando las violaciones de derechos humanos se
hubiesen producido antes de la entrada en vigor del Pacto para el Estado
en cuestión, y aunque la ley de amnistía se haya promulgado después de
esa entrada en vigor, apoyándose en la literalidad del artículo, ya que el
derecho al recurso solo nace desde que una violación del Pacto ha sido
establecida, y para establecer una violación del Pacto tiene que estar
vigente el Pacto en el momento de la violación44. Así pues, para el CDH
no hay violación del art. 2.3 PIDCP en el caso español, pues, aunque la
amnistía es posterior a la adhesión de España al Pacto, las violaciones de
derechos humanos que darían origen al nacimiento de la obligación del
art. 2.3 son anteriores a él, por lo que al no poder afirmarse que las
mismas constituyen una violación del Pacto, tampoco el no poner a
41
42
43
44
Para Chinchón, “Transición española y justicia transicional: ¿qué papel juega el
ordenamiento jurídico internacional en un proceso de transición? A propósito de la
coherencia, buena fe y otros principios de derecho internacional postergados en la
transición política de España”. en La memoria como conflicto. Memoria e Historia de la
Guerra Civil y el Franquismo, Dossier monográfico de Entelequia, Revista
Interdisciplinar, n° 7, 2008, pg. 23, la Ley 46/1977 de Amnistía, con las previsiones del
artículo 2.e) y f) ignoraba, y por tanto violaba, el contenido del artículo 2.3 del PIDCP en
su letra y en su espíritu.
Sobre esta argumentación y mi contestación con mayor detalle Gil Gil, 2009, op. cit.,
pgs. 100 y ss.
Se trataba de casos en los que se cuestionaba la validez de la ley argentina de punto final
ante lo dispuesto en el art. 2.3 del Pacto en relación con asesinatos y desapariciones. El
Comité declaró la irretroactividad del Pacto incluso para los casos de desapariciones en
los que la víctima seguía desaparecida. Véase Y.S.E v. Argentina (Comunicación No.
275/1988: Argentina. 04/04/90. CCPR/C/38/D/275/1988 CCPR/C/38/D/275/1988 4 de
abril de 1990) y RAVN et al. V. Argentina (Comunicaciones No. 343, 344 y 345/1988:
Argentina. 05/04/90. CCPR/C/38/D/343/1988 CCPR/C/38/D/343/1988 5 April 1990. En
sentido similar Communication No. 717/1996: Chile. 16/09/99. CCPR/C/66/D/717/1996.
Ambos, .Impunidad y Derecho penal internacional, 2ª ed. Ad Hoc, 1999 pg. 136.
240
disposición de la víctima un recurso judicial efectivo por ellas lo es45. En
1977 no podemos constatar que otro instrumento internacional obligara a
España a la persecución penal prohibiendo, por tanto, una amnistía46. La
única opción es afirmar la existencia de una obligación de perseguir
penalmente determinados delitos (torturas, ejecuciones extrajudiciales,
etc.) que prohibiría las amnistías, como norma consuetudinaria de ius
cogens anterior a 1977 47 , para lo que nos faltaría una práctica de los
Estados que es inexistente, e incluso una opinio iuris que tampoco creo
que pueda constatarse en la época que nos ocupa48. En realidad es a partir
del decenio de los años 90 cuando puede verse un giro radical en el tema
45
46
47
48
Con mayor detalle Gil Gil, 2009, op. cit., pgs. 100 y ss.
De la misma opinión Ambos, en Prólogo a Gil Gil, 2009, op. cit., pg. 19.
El Auto de la AN (Sala de lo Penal, Sección 3ª), de 4 noviembre 1998, Recurso de
Apelación núm. 84/1998 (ARP 1998\5943). Fundamento jurídico octavo, en relación a
Las Leyes argentinas 23492 y 23521, de Punto Final y de Obediencia Debida, admitió la
posibilidad de que fueran contrarias al ius cogens internacional y a los tratados
ratificados por Argentina, sin embargo, no fue el argumento concluyente este para no
aplicarlas, sino el de que no vinculaban a los tribunales españoles ni eran un indulto
(posterior a la necesaria condena) que evitara la persecución universal según el art. 23
LOPJ: “Con independencia de que dichas Leyes puedan tenerse por contrarias al ‘ius
cogens’ internacional y hubiesen contravenido tratados internacionales que Argentina
tenía suscritos, las indicadas Leyes vienen a ser normas despenalizadoras… no sería
encuadrable en el supuesto de imputado absuelto o indultado en el extranjero [letra c) del
apartado 2 del art. 23 de la Ley Orgánica del Poder Judicial], sino en el caso de conducta
no punible –a virtud de norma despenalizadora posterior– en el país de ejecución del
delito [letra a) del mismo apartado 2 del art. 23 de la Ley citada], lo que ninguna
virtualidad tiene en los casos de extraterritorialidad de la jurisdicción de España por aplicación
del principio de protección o de persecución universal, visto lo dispuesto en el apartado 5 del
tan aludido art. 23 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.” La AN reconoce así la posible
existencia de una norma general que prohibiría las amnistías absolutas, pero referida a finales
de los 80, mientras que la amnistía española es 10 años anterior.
Desde luego a la doctrina española de la época ni se le pasaba por la cabeza la idea de
que la amnistía pudiera ser inválida jurídicamente por exigencias del Derecho
internacional. Linde Paniagua, en la que fue sus tesis doctoral defendida en la
Universidad de Bolonia en 1975, habla de la amnistía como un instrumento para facilitar
los cambios jurídicos que exigen los cambios políticos y sociales y propone como
condiciones de su aceptabilidad su aprobación por el parlamento, que su ámbito guarde
relación con su fundamento y que respete el principio de igualdad. Pero ni una alusión a
límites relacionados con los derechos humanos, al contrario, no se veían límites al
posible objeto de la amnistía –véase Linde Paniagua, Amnistía e indulto en España,
1976-.
EJE TEMÁTICO II:
241
y observarse decisiones claras de los órganos internacionales en contra de
la admisibilidad jurídica de las amnistías de determinados delitos49.
La ley española de amnistía no sería por supuesto un obstáculo
para la persecución por tribunales de otro país, en ejercicio de la
jurisdicción universal, de los crímenes que en el momento de su comisión
fueran tipificables como delitos internacionales y que no hubieran
prescrito conforme a la legislación del país que persigue, como no lo
fueron tampoco las leyes de punto final y de obediencia debida para la
persecución seguida por la AN española 50 . El tercer Estado que lleva
adelante la persecución está ejerciendo su propia jurisdicción y, en
consecuencia, no está vinculado por los obstáculos de procedimiento
existentes en otra jurisdicción, y si los crímenes perseguidos son
tipificables como delitos internacionales según el Derecho internacional
vigente en el momento de comisión, la persecución por otro Estado
desconociendo la ley interna de amnistía no puede entenderse que
vulnere la soberanía del Estado que amnistió51.
Especial consideración del robo de niños
Un delito que merece especial atención por sus peculiaridades es
el del cambio de filiación de numerosos niños de familias republicanas
que se ha denunciado también recientemente52. En primer lugar debemos
49
50
51
52
Chinchón, Derecho Internacional y transiciones a la democracia y la paz: Hacia un
modelo para el castigo de los crímenes pasados a través de la experiencia
iberoamericana, Madrid, 2007, pg. 445.
Auto Audiencia Nacional (Sala de lo Penal, Sección 3ª), 4 de noviembre de 1998, (ARP
1998\5943). Fundamento jurídico “octavo”. Véase también Gil Gil, ‘España’ en K.
Ambos/E. Malarino (eds.), Persecución Penal Nacional de Crímenes Internacionales en
América Latina y España (Konrad-Adenauer-Stiftung; Montevideo, 2003, pg. 357.
Ambos, 2008, op. cit., pg. 103 y s.
Véase Rodríguez Arias, El caso de los niños perdidos del franquismo. Crimen contra la
humanidad, Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, y mi recensión al mismo: Gil Gil, “La
sustracción y alteración de la filiación de menores durante la guerra civil y el
franquismo: aspectos penales.”, en El Cronista del Estado Social y Democrático de
Derecho, nº 1 , 2009. La sustracción y cambio de identidad de niños provenientes de
familias republicanas se produjo, según explica Rodríguez Arias, bien arrebatándolos a
las madres presas, bien secuestrándolos en el extranjero donde habían sido enviados por
sus progenitores, para ser dados en adopción a familias adeptas al régimen o recluidos en
instituciones franquistas (op. cit. pgs. 25 a 33). Resumiendo los hechos, según relata
Rodríguez Arias, la sustracción y cambio de identidad de menores se realizó por distintas
vías. El libro pone énfasis en dos de ellas: la sustracción de bebés nacidos en las cárceles
de presas políticas y que después se daban en adopción como si fueran abandonados o
242
rechazar la calificación de los hechos como constitutivas del delito de
desaparición forzada, tanto por ser otro el bien jurídico protegido como
por no existir este tipo en el momento de comisión de los hechos53.Los
hechos constituirían probablemente en muchos casos delito de
sustracción de menores acompañados de falsedades documentales54, pero
como tales estarían prescritos. Solo la calificación de los hechos como un
delito contra el estado civil junto con la consideración del mismo como
delito permanente mientras no se revele a la persona su verdadera
identidad permitiría la persecución penal actual de los hechos 55 . Tal
calificación no es sencilla pues tanto el Cp republicano, como el posterior
franquista e incluso el actual Cp español protegen de manera muy
deficiente la filiación de un menor56. Respecto de la exclusión de este
delito de la ley de amnistía de 1977, no creo que sea posible argumentar,
como lo hace Rodríguez Arias, que el delito se sigue consumando más
allá de la entrada en vigor de dicha ley57 , pues lo cierto es que para
determinar los delitos que entran en su ámbito la ley se conforma con que
53
54
55
56
57
huérfanos sin el consentimiento de sus madres o familiares, a quienes se ocultaba este
hecho, y la campaña de repatriación de niños republicanos a los que sus familias habían
evacuado al extranjero durante la guerra realizada por el Servicio de Falange Exterior, y
que terminó no en la devolución de estos niños a sus familias, sin cuyo permiso se había
realizado esta repatriación, sino inscribiéndolos como de filiación desconocida, con otros
nombres distintos a los suyos, y dándolos en adopción. De la misma opinión Julián
Casanova,
citado
en
El
País,
23/11/2008,
http://www.elpais.com/articulo/espana/quiten/quiero/dejar/hija/verdugos/elpepiesp/2008
1123elpepinac_13/Tes, “El régimen no intentó buscar a los padres de los niños que
habían sido evacuados, o directamente se los robó a sus madres en las cárceles, en el
intento de "recatolizarlos a la fuerza", explica el historiador Julián Casanova, autor de La
Iglesia de Franco. "La Iglesia fue la principal responsable del robo de estos niños, quería
purificar a aquellas criaturas, de familias rojas y descarriadas””.
Véase con detalle Gil Gil, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho,
nº 1, 2009, pgs. 56 y ss.
Gil Gil, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 1 , 2009, pgs. 58
y ss.
Si el delito se califica como permanente, el art. 132 del nuevo Cp declara que la
prescripción no empieza a contar hasta que se elimina la situación ilícita. Esta precisión
fue introducida en el Cp de 1995, el código anterior establecía exclusivamente que «el
término de la prescripción empezará a correr desde el día en que se hubiere cometido el
delito», pero el criterio establecido ahora expresamente ya venía siendo defendido
doctrinal y jurisprudencialmente con el anterior Cp. Véase Gili Pascual, La prescripción
en Derecho penal, Aranzadi, 2001, pgs. 141 y Ragués I Vallés, La prescripción penal,
Barcelona, 2004, pg. 121, nota 191.
Con detalle Gil Gil, en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 1,
2009, pgs. 58 y ss.
El autor habla del “rebasamiento consumatorio de la amnistía de 1978” (sic)
EJE TEMÁTICO II:
243
los mismos hayan comenzado a cometerse antes de las fechas que ella
misma recoge, y con independencia del momento de su consumación o
de la consumación permanente 58 . Nuestra ley de amnistía no excluía
expresamente estos delitos como sí lo hacía el art. 5 de la Ley argentina
de Punto Final59. A pesar de ello se podría argumentar la exclusión del
ámbito de la amnistía mediante una interpretación teleológica de dicha
ley. Como es sabido la ley del 77 amnistiaba tanto los delitos de
intencionalidad política cometidos por la oposición al franquismo, como
los delitos cometidos por los represores en la persecución o represión de
los anteriores o bien los delitos cometidos por funcionarios y agentes de
orden público contra los derechos de las personas60.
Lo primero que queda claro es que no comprende delitos de
particulares que no se enmarquen en una oposición política al régimen,
como pueden ser el secuestro de niños y la ocultación dirigida al cambio
de su estado civil por particulares. Pero en relación con los funcionarios
también debe quedar claro que la ley de amnistía no se hizo para
perdonar cualquier delito de un funcionario que atentara contra los
derechos de las personas, sino solo aquellos que tenían que ver con al
58
59
60
Art. uno. II: «A los meros efectos de subsunción en cada uno de los párrafos del apartado
anterior, se entenderá por momento de realización del acto aquel en que se inició la
actividad criminal»
Artículo 5°: “La presente ley no extingue las acciones penales en los casos de delitos de
sustitución de estado civil y de sustracción y ocultación de menores”.
Artículo Primero.
I .Quedan amnistiados:
Todos los actos de intencionalidad política, cualquiera que fuese su resultado, tipificados
como delitos y faltas realizados con anterioridad al día 15 de diciembre de 1976.
Todos los actos de la misma naturaleza realizados entre el 15 de diciembre de 1976 y el
15 de junio de 1977, cuando en la intencionalidad política se aprecie además un móvil de
restablecimiento de las libertades públicas o de reivindicación de autonomías de los
pueblos de España.
Todos los actos de idéntica naturaleza e intencionalidad a los contemplados en el párrafo
anterior realizados hasta el 6 de octubre de 1977, siempre que no hayan supuesto
violencia grave contra la vida o la integridad de las personas.
II. A los meros efectos de subsunción en cada uno de los párrafos del apartado anterior,
se entenderá por momento de realización del acto aquel en que se inició la actividad
criminal.
La amnistía también comprenderá los delitos y faltas conexos con los del apartado
anterior.
Artículo Segundo.
En todo caso están comprendidos en la amnistía:
Los delitos de rebelión y sedición, así como los delitos y faltas cometidos con ocasión o
motivo de ello, tipificados en el Código de Justicia Militar.
244
represión de la disidencia política. Y la ocultación de la filiación de
menores ni es un acto de averiguación o persecución de un delito de
motivación política, ni tampoco es un acto cometido por un agente o
funcionario de orden público, por lo que creo que estos delitos no
deberían entenderse comprendidos en le Ley de Amnistía.
LAS SOMBRAS DE UN GRAN PROYECTO: LA
CORTE PENAL INTERNACIONAL
MÓNICA ZAPICO BARBEITO
LAS LIMITACIONES DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
Si bien la Corte Penal Internacional (CPI) nació con la pretensión
de convertirse en un mecanismo verdaderamente universal, para impartir
una justicia penal internacional, permanente, obligatoria, ni temporal ni
espacialmente limitada, en definitiva, en un auténtico mecanismo para el
ejercicio del ius puniendi global, está a día de hoy muy lejos de serlo Sin
olvidar que la CPI es un hito en el que se refiere a la lucha por la defensa
de los derechos humanos y contra la impunidad de los crímenes más
execrables, hay que poner de manifiesto que, bajo la euforia generada
desde su creación, bajo las visiones exageradamente positivas y
escasamente críticas sobre lo que significa la CPI 1 , se esconden
importantes deficiencias y limitaciones competenciales y estructurales en
su funcionamiento, así como importantes y poderosos opositores a su
mera existencia.
Limitaciones competenciales
Como decimos, ya desde su creación la CPI presentaba
sustanciales limitaciones que dificultaban a priori que pudiese ser un
instrumento eficaz en la lucha contra la impunidad. Por una parte,
importantes delitos internacionales no fueron introducidos en su Estatuto
de creación o sólo lo fueron parcialmente. Así, se excluyeron de su
jurisdicción multitud de supuestos que sí están recogidos en el derecho
penal internacional. A título meramente ilustrativo, no recoge los
1
Vid., para una visión crítica del papel de la CPI, Daniel R. Pastor, El poder penal
internacional. Una aproximación crítica a los fundamentos del Estatuto de Roma,
Atalier Libros Jurídicos, Barcelona, 2006, passim.
246
supuestos de intervención, dominio colonial, reclutamiento, uso,
financiación o entrenamiento de mercenarios, terrorismo internacional o
tráfico de drogas2. También se eliminó la referencia al uso de armas de
destrucción masiva así como las armas biológicas, químicas o nucleares
porque las grandes potencias se opusieron a ello. De hecho, con esta
ausencia incurre en una de sus mayores contradicciones porque sí aparece
recogido como crimen de guerra el uso de veneno y armas envenenadas,
pero no las armas biológicas, químicas ni nucleares, lo que carece de
sentido.
Es muy significativa a este respecto la ausencia de la competencia
sobre el crimen de agresión. Si bien aparece recogida entre las
competencias ratione materiae en el Estatuto de Roma, al no haber sido
definido en el propio Estatuto por la imposibilidad de llegar a un
consenso al respecto, el ejercicio de esa competencia se dilata en el
tiempo y se convierte en una mera virtualidad hasta que se defina el
concepto de crimen de agresión3.
Por otra parte, se permitió la inclusión de cláusulas que limitaban
la competencia ratione temporis, admitiendo que los países que
ratificasen el Estatuto pudiesen retrasar la aplicación de la jurisdicción de
la CPI respecto a los crímenes de guerra por un período de siete años,
2
3
Vid. Yamila Fakhouri Gómez, “La competencia de la Corte Penal Internacional:
competencia material, personal y temporal y sus condiciones de ejercicio y control” en
Silvina Bacigalupo / Manuel Cancio Meliá (Coord.), Derecho penal y política
transnacional, Atelier, Barcelona, 2005, pg. 89
Con respecto a ello, si podía resultar dudoso en su creación, cuando los Estados estaban
inmersos en el espíritu internacionalista de la globalización jurídica, que se fuera a llevar
a cabo un acuerdo en el futuro sobre la definición del crimen de agresión, ahora resulta
quimérico que se vaya a dar este acuerdo cuando la guerra, y la agresión como su
principal mecanismo, se han convertido en uno de los motores del funcionamiento del
nuevo orden.
EJE TEMÁTICO II:
247
establecido en el artículo 124 4 del Estatuto de Roma, lo que permite
elegir un sistema opting out para los crímenes de guerra5.
Además, su alcance está limitado por la complementariedad de su
jurisdicción con respecto a la de los Estados, condicionado por la efectiva
ratificación de su Estatuto y porque su eficacia depende plenamente de la
cooperación de los Estados los cuales, en demasiadas ocasiones, no
estarán interesados en cooperar con la CPI6.
La posición de los EEUU
No es menos importante la actitud beligerante que los EEUU han
mantenido con respecto a la CPI, oposición nada baladí, primero, por ser
la principal potencia económica y militar mundial; segundo, por su
implicación directa en muchos de los acontecimientos bélicos que se han
sucedido y se suceden a lo largo de los años y, por último, porque es uno
de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (CdS), con todas
las implicaciones que, como veremos, esto conlleva.
Los EEUU no han ratificado el Estatuto de Roma -a pesar de
haber sido los que presionaron para que la Corte estuviese limitada en sus
competencias materiales y de autonomía- y si bien el presidente Clinton
firmó el Estatuto de Roma el 31 de diciembre de 2000, no lo ratificó por
miedo a que sus ciudadanos y militares pudieran verse sometidos la
jurisdicción de la CPI. Pero de esta oposición inicial, con la llegada el
gobierno del presidente Bush, tan sólo cinco meses después de la firma,
la actitud de los EEUU ha pasado de un inicial desapego hacia la CPI, a
una actitud activa y abiertamente hostil, tratando de sabotear directa e
indirectamente su actividad.
4
5
6
Artículo 124. Disposición de transición.
“No obstante lo dispuesto en los párrafos 1 y 2 del artículo 12, un Estado, al hacerse
parte en el presente Estatuto, podrá declarar que, durante un período de siete años
contados a partir de la fecha en que el Estatuto entre en vigor a su respecto, no aceptará
la competencia de la Corte sobre la categoría de crímenes a que se hace referencia en el
artículo 8 cuando se denuncie la comisión de uno de esos crímenes por sus nacionales o
en su territorio(....).”
Cfr. Yamila Fakhouri Gómez, “La competencia de la Corte Penal Internacional..., op.cit.,
pg. 99.
Su dependencia de la efectiva cooperación de los Estado para poder desarrollar su
actividad hace que haya sido definida por la doctrina como un “cuerpo sin manos”, un
poder sin una fuerza ejecutiva real.
248
Por una parte, por medio de la aprobación el 2 de agosto de 2002
de la American Servicemembers' Protection Act. Por medio de esta ley se
prohíbe a los gobiernos y a los organismos federales, estatales y locales
estadounidenses toda asistencia a la CPI, prohibiendo así la extradición
de cualquier ciudadano de los EEUU a la CPI e impidiendo a los agentes
de la Corte llevar a cabo investigaciones en los Estados Unidos. El Acta
también es conocida como la “The Hague Invasión Act” pues se autoriza
al presidente de los Estados Unidos a utilizar "todos los medios
necesarios y adecuados para lograr la liberación de cualquier [personal
estadounidense o aliado] detenido o encadenado, en nombre de, o a
solicitud de la Corte Penal Internacional", es decir, se autoriza una
intervención armada en La Haya en caso de que se iniciara allí un juicio
contra un ciudadano estadounidense o uno de sus aliados.
Por otra parte, insistió en incorporar en resoluciones del CdS
(Resolución 1422 de 12 de julio de 2002, renovada por la Resolución
1487 de 1 de junio de 20037) disposiciones destinadas a excluir de la
jurisdicción de la CPI a ciudadanos de países que no hubieran ratificado
el Estatuto aunque estuvieran acusados de crímenes con competencia de
la Corte en relación a su participación en misiones de mantenimiento de
la paz. Es decir, consiguió que el CdS hiciese uso del poder de
suspensión que le otorga el art. 16 del Estatuto de Roma8 pero ya no
sobre un caso en particular, sino declarando su incompetencia a priori
sobre determinados asuntos. Esta resolución, afortunadamente no fue
renovada en 2004.
Pero el ataque más importante a la CPI se encuentra en los
intentos de los EEUU de firmar acuerdos de impunidad con otros países.
En este sentido, usando a su favor el art. 98 del Estatuto de Roma que
autoriza a un Estado a no entregar a la CPI un ciudadano de otro Estado
7
8
“1. Pide, de conformidad con lo dispuesto en él artículo 16 de el Estatuto de Roma, que
la Corte Penal Internacional, si surge un caso en relación con acciones u omisiones
relacionadas con operaciones establecidas y autorizadas por las Naciones Unidas y que
entrañe la participación de funcionarios, ex funcionarios, personal y antiguo personal de
cualquier Estado que en el sea parte en el Estatuto de Roma y atribuirte contingentes, que
ni inicie ni prosiga, durante un período de doce meses a partir de el 1° de julio de 2003,
investigaciones e enjuiciamiento de ningún caso de esa índole salvo que el Consejo de
Seguridad adopte una decisión en contrario.”
Vid. Infra “1.3. Limitaciones en la autonomía.”
EJE TEMÁTICO II:
249
si entre los dos Estados hay un tratado que prohíbe la extradición9, inició
una campaña mundial en 2003 para firmar acuerdos de impunidad
ilegales con varios países para garantizar la impunidad de sus ciudadanos,
acuerdos que de no ser firmados implicaban la retirada de la ayuda
militar en estos países10, consiguiendo que más de 100 países hubiesen
firmado esos tratados en 2005, aunque muchos finalmente no se han
ratificado ni entrado en vigor.
Limitaciones en la autonomía
Muchos fueron los debates para decidir acerca de la relación entre
el CdS y la CPI, en tanto que la actividad del CdS, como garante de la
paz y seguridad internacional, se podría ver afectada por la actividad
jurisdiccional de la CPI. Se barajó desde la más absoluta dependencia y
sometimiento a los intereses políticos del CdS a la aseguración de una
total independencia y autonomía del Tribunal 11 . Se presentaba así, de
manera expresa, la tensión entre el particularismo político del CdS y las
aspiraciones universalistas de la jurisdicción penal de la CPI 12 .
Finalmente, la relación entre el CdS y la CPI se sustenta sobre tres pilares.
El primero de ellos es la incorporación al Estatuto de Roma de
una condición de procedibilidad que exige que para que la CPI pueda
iniciar un proceso en virtud de la competencia que tiene para perseguir el
crimen de agresión -competencia que a día de hoy es virtual por, como
9
10
11
12
Artículo 98.2. “La Corte no dará curso a una solicitud de entrega en virtud de la cual el
Estado requerido deba actuar en forma incompatible con las obligaciones que le imponga
un acuerdo internacional conforme al cual se requiera el consentimiento del Estado que
envíe para entregar a la Corte a una persona sujeta a la jurisdicción de ese Estado, a
menos que ésta obtenga primero la cooperación del Estado que envíe para que dé su
consentimiento a la entrega”.
En el caso de países de la UE fue sonado el intento de firmar esos acuerdos por parte de
los aliados de EEUU en la guerra de Irak, tanto que el propio Parlamento Europeo tuvo
que declarar que estos acuerdos impunidad eran incompatibles con la pertenencia a la UE
(Resolución de 22 de septiembre de 2002) porque “el Estatuto de Roma es un
componente esencial del modelo y los valores democráticos de la Unión Europea y pide
los Estados miembros que hagan de el Estatuto de Roma parte del acervo comunitario”.
Vid. Juan Francisco Escudero Espinosa, La Corte Penal Internacional y el Consejo de
Seguridad. Hacia la paz por la justicia, Ed. Dilex, Paracuellos del Jarama, 2004, pgs.
135 a 139
Vid. Danilo Zolo, “Luces y sombras del Tribunal Penal Internacional” en Jura Gentium,
Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale, I (2005), 1
(http://www.juragentium.unifi.it/es/surveys/wlgo/icc.htm)
250
hemos dicho, la falta de acuerdo en su definición-, toda agresión debe ser
declarada a priori como tal por el CdS.
El segundo de los tres pilares que sustenta la relación entre la CPI
y el CdS es la potestad de activación de la competencia que el CdS tiene
sobre la CPI13. En virtud de lo previsto en el artículo 13.b del Estatuto de
Roma, la Corte podrá ejercer su competencia si el CdS lo considera
conveniente en aras al mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales, actuando con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de
la Carta de Naciones Unidas y esto aunque el Estado interesado (en el
que se cometieron los hechos o sus nacionales cometan los hechos) no
haya ratificado el Estatuto 14 . Es decir, en el caso de las remisiones
realizadas por el CdS a la CPI, esta tendrá una verdadera jurisdicción
universal, sobre cualquier persona en relación a cualquier asunto
independientemente de la vinculación del país con el Estatuto,
independientemente del lugar de comisión, de la nacionalidad de los
sujetos e incluso de la vinculación de los Estados al Estatuto de Roma, es
decir independientemente de los requisitos establecidos en el artículo 1215
-que el Estado en el que se haya cometido el crimen o el Estado del que
sea nacional el acusado del crimen sea parte del Estatuto de Roma-.
La parte positiva es que de este modo se podrían llegar a
denunciar hechos que entrando dentro del marco material de competencia
13
14
15
La introducción de este mecanismo de puesta en marcha fue muy controvertida. Sobre
los debates para el establecimiento de esta potestad del CdS y las posturas a favor y en
contra vid., Juan Francisco Escudero Espinosa, La Corte Penal Internacional y..., op.cit.,
pgs. 147 a 153.
Artigo 13. Ejercicio de la competencia:
La Corte podrá ejercer su competencia respecto de cualquiera de los crímenes a que se
refiere el artículo 5 de conformidad con las disposiciones del presente Estatuto si:
(...) b) El Consejo de Seguridad, actuando con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII
de la Carta de las Naciones Unidas, remite al Fiscal una situación en que parezca haberse
cometido uno o varios de esos crímenes; (...)
Artículo 12. Condiciones previas para el ejercicio de la competencia
1. El Estado que pase a ser Parte en el presente Estatuto acepta por ello la competencia
de la Corte respecto de los crímenes a que se refiere el artículo 5.
2. En el caso de los apartados a) o c) del artículo 13, la Corte podrá ejercer su
competencia si uno o varios de los Estados siguientes son Partes en el presente Estatuto o
han aceptado la competencia de la Corte de conformidad con el párrafo 3:
a) El Estado en cuyo territorio haya tenido lugar la conducta de que se trate, o si el
crimen se hubiere cometido a bordo de un buque o de una aeronave, el Estado de
matrícula del buque o la aeronave;
b) El Estado del que sea nacional el acusado del crimen. (...)
EJE TEMÁTICO II:
251
del Estatuto, no lo hacen dentro del personal. Permitiría que en casos en
que los Estados o, incluso el Fiscal de la CPI, no pudiese o no quisiese
iniciar el enjuiciamiento, que aún así pudiese conocer la Corte. Del
mismo modo, también se argumentó que por esta vía se evitaría el
potencial recurso a la creación de Tribunales penales internacionales ad
hoc por parte del CdS.
Pero lo cierto es que todos los mecanismos que afecten a la
independencia de la Corte distan mucho de poder ser valorados
positivamente de suerte que lo que se está haciendo no es evitar el
potencial recurso a los Tribunales penales internacionales ad hoc, sino
abrir una vía para su introducción a través de la CPI16. Al plasmar en el
Estatuto de Roma la facultad del CdS de activar la jurisdicción de la CPI
se viene a reconoce implícitamente el no poco controvertido poder que
presuntamente le otorga la Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas
para la creación de tribunales cuando establece que ha de “decidir que
medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse
para hacer efectivas sus decisiones”17.
Si bien son debatidos los efectos positivos de esta introducción en
el Estatuto de Roma, hay que centrarse también en las consecuencias
prácticas, y en ocasiones muy negativas, de otorgar al CdS la facultad de
16
17
Además, no sólo puede remitir los asuntos -al igual que lo pueden hacer los Estados
partes y el Fiscal-, sino que en el caso del CdS el sistema de tramitación posterior tiene
ciertas diferencias de manera que se ha llegado a afirmar que el Estatuto de Roma
establece dos sistemas de jurisdicción. Uno sería el cauce determinado por la remisión de
los asuntos por parte del CdS y que tendría carácter universal, y el otro estaría
configurado por las remisiones realizadas por un Estado parte o por el Fiscal y sometidos
a los requisitos previos para el ejercicio de la competencia.
El CdS dispuso en la Resolución 808 de 2 de febrero de 1993 en el caso de Yugoslavia y
la Resolución de 1994 en el caso de Ruanda, la necesidad de la creación de un Tribunal
internacional para enjuiciar los presuntos responsables de las graves violaciones de
derechos humanos ocurridas en estos territorios y ello porque según el CdS suponía una
amenaza a paz y la seguridad internacionales; no ante las políticas de limpieza étnica o
por el mero hecho de la protección del individuo como tal, sino por el mantenimiento de
la paz y seguridad. Pero resulta jurídicamente muy objetable, y muestra un importante
déficit de legitimidad ético-jurídica, que el CdS tenga esta potestad según lo dispuesto el
capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, porque quien está facultado para hacer la
guerra en un país con el pretendido fin del deber de mantener o restaurar la paz y la
seguridad internacional, no está del mismo modo facultado para la administración de
justicia. Si ya es muy dudoso y difícil aceptar que la CdS sea un mecanismo acertado
para mantener la paz y seguridad o evitar las guerras que suceden en el mundo, es
tremendamente osado creer que puede ser fuente de justicia.
252
activación de la CPI. La consecuencia más importante es la injusticia que
se deriva del hecho de que el acuerdo de los cinco miembros permanentes
del CdS podría llevar a juzgar los criminales de un país que no ratifique
el Estatuto, pero siempre manteniendo a salvo su impunidad gracias al
poder de veto que estos cinco países tienen, tres de los cuales (EEUU,
China y Rusia) no sólo no han ratificado el Estatuto de Roma sino que
han mostrado una fuerte oposición a ella. Es decir, los miembros del CdS
podrían imponer la jurisdicción de la CPI a Estados que no son parte del
Estatuto de Roma, aun cuando ellos no se someten a la misma.
No obstante, lo cierto es que en mayor o menor medida, estas
interferencias podrían llegar a ser justificables. Y así, como hemos visto,
la creación de una suerte de tribunal ex post facto dentro del marco del
Estatuto de Roma podría evitar la impunidad de casos que quedan fuera
de la competencia de la CPI. Del mismo modo, y por lo que respecta al
requisito de procedibilidad ya mencionado, en tanto que el CdS tiene este
deber de mantener y restablecer la paz y seguridad internacionales, puede
argumentarse desde la lógica que se haga necesario que sea este
organismo el que declare una agresión, por ser esta uno de los principales
ataques a la paz internacional.
Pero lo que no tiene ningún tipo de justificación es el tercer pilar
en el que se basa la relación entre el CdS y la CPI, por el cual el CdS no
sólo tiene la facultad positiva de activar la jurisdicción de la CPI sino
también la negativa de paralizarla. De esta suerte, en virtud del artículo
16 del Estatuto de Roma 18 , el CdS podrá suspender por un año una
iniciativa, procedimiento o investigación propuesta por la Fiscalía de la
CPI con arreglo a lo establecido en el Capítulo VII de la Carta das
Naciones Unidas que le da la potestad para el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales19, lo que va a significar la subordinación de
la Fiscalía de la CPI a los intereses de lo miembros permanentes del CdS.
18
19
Artigo 16. Suspensión de la investigación o el enjuiciamiento:
“En caso de que el Consejo de Seguridad, de conformidad con una resolución aprobada
con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, pida a
la Corte que no inicie o que suspenda por un plazo de doce meses la investigación o el
enjuiciamiento que haya iniciado, la Corte procederá a esa suspensión; la petición podrá
ser renovada por el Consejo de Seguridad en las mismas condiciones.”
Surge aquí la inevitable, nada desdeñable y al mismo tiempo controvertida cuestión de
hasta que punto la búsqueda de la paz y la seguridad ha de tener preeminencia sobre la
justicia, o por el contrario, sólo a través de esta se consigue alcanzar una verdadera paz.
EJE TEMÁTICO II:
253
Una situación que se agrava si tenemos en cuenta que de los cinco
miembros permanentes del CdS, sólo dos (Francia e Inglaterra) se
muestran favorables a la creación del Tribunal y tres (China, EEUU y
Rusia) son reticentes a que desarrolle plenamente su actividad. Por si esto
fuera poco, aunque la petición de suspensión es inicialmente por un año,
el cierto es que se puede reiterar esta solicitud tantas veces como se
quiera por lo que en la práctica la suspensión podría ser por tiempo
indefinido.
El CdS tiene por lo tanto un importante papel en las funciones y
actividad de la CPI comprometiendo seriamente su autonomía e
independencia. Con la introducción de estas facultades del CdS de activar,
suspender, e incluso impedir a su discreción las iniciativas de la Fiscalía
del Tribunal, estamos ante una clara contaminación “constitucional” 20
pues se supedita la labor de la CPI a un órgano con un fuerte componente
político, lo que va en contra del espíritu de autonomía intrínseco a todo
órgano judicial.
Estas ausencias, carencias y fallos que presenta el Estatuto de la
CPI surgen en la medida de que se trata de un Estatuto fruto de una
discusión política, no técnica jurídica, de manera que se pone en
evidencia que lo realmente importante no será el bien jurídico protegido.
Este sólo será protegido en la medida en que no colisione con otros
intereses que sí son considerados como prioritarios por los Estados y en
el momento en el que se produce esta colisión, el bien jurídico, sea este
cual fuera, será olvidado y subordinado a estos intereses mucho más
prioritarios para los Estados: los económicos, políticos y militares.
LOS PELIGROS DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL.
Estas limitaciones en su autonomía e independencia, sus
deficiencias competenciales y los no menos importantes “enemigos”, no
sólo hacen de la Corte un mecanismo de ius puniendi global muy
limitado y deficiente para la persecución de los crímenes internacionales,
sino que evidencian peligros que van más allá de estas deficiencias,
sombras que lo convierten en un mecanismo potencialmente peligroso.
20
Vid. Danilo Zolo, “Luces y sombras del Tibunal Penal..., op.cit.
254
La Corte Penal Internacional: ¿un tribunal permanente de
vencedores?
En la actualidad, el nuevo governance mundial, que no debe ser
interpretado exclusivamente como los EEUU, si bien la centralidad
política de estos en el governance es innegable, se sitúa por encima del
Derecho penal internacional clásico, imponiendo una nueva estructura
neo imperial del mundo. En este contexto, se ha pasado de los intentos de
que la ONU monopolizase el uso de la fuerza a través del CdS, a su
abandono definitivo para dar paso a la construcción de un sistema
jerárquico donde el nuevo governance global será el propietario del uso
legítimo de la fuerza; de una precaria horizontalidad del derecho
internacional a la verticalidad del derecho transnacional fruto de la
jerarquización del poder a escala global concentrado en manos de la
hegemonía imperial. El nuevo gobierno global ha elaborado una teoría
militar y práctica bélica que contradice los principios de la ONU, ignora
sistemáticamente los principios y reglas del derecho internacional por
obsoletas y va en contra de la teoría de la defensa de los derechos
humanos. El nuevo orden global mantendrá las estructuras obsoletas
como la ONU o el CdS en la medida en que se han convertido en
instituciones subordinadas al gobierno mundial, sometidas
sistemáticamente a presiones o directamente marginadas, cuando no,
sencillamente, le ha sido imposible llegar a cualquier acuerdo por el
derecho a veto de los cinco miembros permanentes del CdS o
directamente sus resoluciones han son ignoradas, como ocurrió con la
agresión a Irak, donde fallaron todos los intentos de “pacifismo jurídico”.
Si en el momento de la creación de la CPI, con los arduos debates
que llevaron finalmente a la firma del Estatuto de Roma, ya se evidenció
el poder de algunos países a la hora de imponer su configuración, a lo
largo de los últimos años se ha ido viendo que la construcción del nuevo
orden y gobierno global no ha hecho sino aumentar las posibilidades de
intervención sobre la actividad de la CPI. El poder de determinados
países se impone con claridad, rompiendo el precario equilibrio (si alguna
vez este existió) que se trató de buscar en su creación.
En este contexto, aunque la CPI se presentaba como el
mecanismo idóneo para poner freno a la justicia de vencedores iniciada
en Nüremberg y Tokio y continuada por los Tribunales ad hoc y los
Tribunales nacionales creados por las fuerzas ocupantes, lo cierto es que
EJE TEMÁTICO II:
255
sus limitaciones hacen que en la práctica no se aleje demasiado de lo que,
en esencia, estos fueron: una justicia de vencedores, de los poderosos
sobre los que carecen de este poder 21 . Y esto es así porque todas las
limitaciones e intromisiones a las que nos referíamos en la autonomía de
la CPI por parte del CdS no hacen sino evidenciar su subordinación como
mecanismo creado en su mayoría por los poderosos para cumplir sus
expectativas. De este modo, la CPI no sólo podrá perseguir un número
muy restringido de casos debido sus limitaciones competenciales,
temporales y personales, sino que siempre habrá de contar con el previo
beneplácito de las grandes potencias que, de lo contrario, simplemente
usarán el poder que tienen para paralizar la actividad de la CPI a través
del CdS. Del mismo modo, a través de sus facultades de activación del
proceso, se asegurarán de que se juzgue los casos que les interesa que
sean juzgados, imponiendo al resto de países sus pretensiones.
Coexisten así muchas buenas y malas intenciones alrededor de la
CPI. Por una parte están los que realmente buscan en la existencia de un
poder penal internacional, la lucha contra la impunidad y la persecución
de los crímenes contra la humanidad. Por otra parte, no son menos los
que la ven como un mecanismo muy favorable y útil para conseguir sus
propios intereses y perpetuar su impunidad.
La CPI no sólo es incapaz de alcanzar la utopía kantiana de un
mundo de paz y estabilidad en el que reine la justicia universal, sino que
su existencia puede contribuir a acrecentar la brecha entre una justicia
para unos y otra justicia para otros; contribuir con su configuración tan
deficiente a una justicia discriminatoria que perpetúe la presencia de
diferentes varas de medir en función de quien comete el crimen. En
definitiva, contribuir a una justicia de los vencedores, de los poderosos,
un instrumento en manos de quien detenta el poder para que juzgue
aquellos que quiere que sean juzgados, dejando impunes los crímenes
cometidos por ellos, que ya en la creación del Estatuto de Roma se
aseguraron de no dejar abierta ninguna posibilidad de poder ser juzgados
por la CPI.
21
Sobre la justicia de los vencedores, vid., Danilo Zolo, La justicia de los vencedores: de
Nuremberg a Bagdad, Trotta, Madrid 2007, passim.
256
La justicia dualista22 que impuso el nuevo orden global promueve
la venganza de los vencedores sobre los vencidos a través de mecanismos
jurídicos o extra judiciales dependientes de ellos, al mismo tiempo que
perpetúa la impunidad por los delitos, no menos graves, que ellos
cometen. Las grandes potencias operan, y seguirán haciéndolo, en el
marco de la impunidad porque el sistema global, y tristemente también la
justicia internacional, tiende a perpetuar esta impunidad.
Permanecen así impunes por sus delitos de agresión enmascarados
en guerras humanitarias, por sus delitos contra la humanidad calificados
como daños colaterales o males necesarios en la lucha contra el
terrorismo, pues para ellos se ha establecido una justicia a medida23. La
comisión de delitos de agresión, el calificado como “crimen internacional
supremo”, son ignorados sistemáticamente cuando la agresión es
cometida por un “vencedor”. Los responsables de estos crímenes de
agresión son totalmente inmunes a la jurisdicción no sólo de los
Tribunales ad hoc sino de cualquier otra, incluida la CPI24. De ahí que
otro peligro que genera la actuación deficiente de la CPI es que su
inactividad supone de alguna forma una legitimación ex post de los
resultados de la guerra, legitimando con su no persecución las guerras de
agresión enmascaradas en intervenciones humanitarias25.
22
23
24
25
Vid., Ibídem, pgs. 48 y ss.
Como acertadamente puso de manifiesto el juez indio Radhabinod Pal, miembro del
Tribunal Penal Internacional de Tokio, al final “sólo la guerra perdida es un crimen
internacional”.
Son ejemplificativos los casos de la guerra de Kosovo, Afganistán o Irak, donde las
potencias occidentales han empleado toda su fuerza militar ignorando el derecho
internacional y violando los derechos fundamentales de las personas. La fiscal jefe del
Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia, Carla del Ponte, haciendo gala de una total
falta de autonomía e imparcialidad, ignoró las denuncias interpuestas sobre las
responsabilidades de las autoridades políticas y militares de la OTAN por el bombardeo
interrumpido durante sesenta y ocho días a la ciudad de Belgrado -que podría ser
considerado un crimen de agresión- y a pesar de que el Tribunal era competente respecto
de estos crímenes archivó todas las denuncias presentadas por considerarlas
“manifiestamente infundadas”. También podía haber habido responsabilidades por la
utilización de bombas de racimo cuyo uso está prohIbído por el derecho internacional,
así como por el uso de proyectiles cargados con uranio empobrecido. Danilo Zolo, La
justicia de vencedores...., op.cit., pgs. 53 y ss.
Es más, ahora el hecho de que la agresión armada tenga éxito y fructifique en la
ocupación de un estado provoca una suerte de subsanación de la posible criminalidad de
esta, legitimando así los resultados de los vencedores. Es significativo a este respecto la
resolución del CdS de la ONU 1511 de 16 de octubre de 2003, dictada a posteriori de la
EJE TEMÁTICO II:
257
¿Qué casos quedarán entonces reservados para la jurisdicción de
la CPI? Para ella quedará reservado el ejercicio del ius puniendi sobre los
países subdesarrollados. La persecución de los casos que a nadie parece
preocupar y de los que todos se desentienden. Los cometidos en países
del tercer mundo por nacionales de estos países; los genocidios y
crímenes contra la humanidad que los países ricos, las grandes potencias,
dejaron que sucedieran sin tratar de ponerles fin por medio de la
diplomacia, sencillamente porque no se sacaba ningún provecho de ello.
Es ciertamente significativo al respecto que, después de siete años en
funcionamiento, en las cuatro causas abiertas en la actualidad en la CPI,
casualmente todas ellas sean en países del continente africano (Uganda,
República Democrática del Congo, República Centroafricana y Sudán), a
pesar de los no pocos crímenes cometidos en estos años por los países
poderosos.
¿Tiene la Corte Penal Internacional alguna eficacia preventiva?
Uno de los principales argumentos que sustentaron la idea de la
necesidad de una CPI fue que con un auténtico mecanismo para el
ejercicio del ius puniendi global se podría no sólo impartir justicia, sino
también evitar que se cometieran los más graves crímenes, una
advertencia para los criminales de que las violaciones de derechos
humanos nunca volverían a quedar impunes.
No obstante, ¿es la CPI verdaderamente un instrumento
preventivo eficaz ante la comisión de crímenes de guerra, genocidios y
crímenes contra la humanidad? El principal argumento que se aduce a su
favor es que los Tribunales internacionales no sólo son más imparciales y
están más capacitados en la toma de decisiones que los tribunales
nacionales para la interpretación y correcta y uniforme aplicación del
derecho penal internacional, sino que siendo sus juicios más visibles a la
comunidad internacional, dado que los medios de comunicación les
invasión de Irak por la que de alguna forma algunos autores opinan que se “legalizó”
retroactivamente la presencia de fuerzas de ocupación en este país. Se modifica así la
lógica jurídica que implica que si una agresión es ilegítima lo es también la ocupación
que se deriva de ella, al mismo tiempo que se legitima el hecho de negar la legítima
defensa al país ocupado porque el ataque, finalmente, es legítimo. Vid, Danilo Zolo, La
justicia de vencedores..., op.cit., pgs. 61 y ss.
258
prestan una mayor atención y difusión, todo ello favorecerá el carácter
preventivo de los Tribunales penales internacionales.
Al margen de las dudas teóricas evidentes de que un castigo
ejemplar pueda tener efectividad para evitar la comisión de los crímenes
internacionales (dicho sea de paso, la misma duda que ante la comisión
de cualquier delito), en el Estatuto de Roma por el que se establece la CPI
se incurre en un grave error: establecer la posibilidad de diferentes
criterios de actuación en función de quien comete el crimen y, por tanto,
ello supone que se ponga en duda su fiabilidad, certeza y, en definitiva,
credibilidad como instrumento preventivo. Las intromisiones en su
independencia y autonomía por parte del CdS, ha generado que en
circunstancias similares de impunidad los poderosos saben que ellos
nunca serán juzgados por la CPI porque se han asegurado la
invulnerabilidad a través de toda una serie de mecanismos que vuelven
imposible sino quimérica esta posibilidad.
Esa suerte de discrecionalidad en la elección de los delitos que
serán perseguidos y aquellos que no lo harán hace que sus condenas
pierdan su carácter disuasorio pues todos los gobernantes de los países
poderosos e influyentes saben que difícilmente sus crímenes serán
juzgados por la CPI. Al mismo tiempo, este trato desigualitario genera
desconfianza y rechazo en el resto de los países26, cuando no esperanza
en que sus amigos poderosos les vayan a evitar compadecer ante la Corte
vetando esa posibilidad ante el CdS.
Principio de
Internacional
jurisdicción
universal
versus
la
Corte
Penal
Por otra parte, la euforia suscitada tras la creación de la CPI y la
confianza absoluta en su potencialidad como mecanismo idóneo para la
persecución de los más execrables crímenes, ha generado una suerte de
placidez generalizada, una sensación de que con el Estatuto de Roma
todo estaba ya hecho y que la lucha contra la impunidad debe centrarse
26
Y no sólo carecen de eficacia disuasoria por la discrecionalidad de los criterios para
juzgar a unos y no a otros, sino porque elegir discrecionalmente a unos cuantos
individuos para su estigmatización los convierte, en algunas ocasiones, en mártires,
produciendo exactamente el efecto contrario al pretendido, como así ocurrió en cierto
modo con el procesamiento a Slodoban Milosevíc.
EJE TEMÁTICO II:
259
en su fomento y protección, olvidando otros instrumentos igualmente
válidos y seguramente más eficaces. En concreto, el discurso
exageradamente entusiasta sobre su potencial eficiencia y efectividad
provocó una calma y despreocupación por parte de los Estados a la hora
de asumir sus responsabilidades de perseguir la comisión de los crímenes
internacionales ignorando que, para bien o para mal, la jurisdicción de la
CPI es meramente complementaria de las jurisdicciones nacionales,
complementaria incluso de la de los Estados cuando estos ejercen la
jurisdicción universal27.
Del mismo modo, también olvidando que la CPI dista mucho de
ser realmente un verdadero instrumento de justicia universal, los Estados
se escudaron en su existencia para alegar la innecesaridad del principio
de jurisdicción universal y así eliminarlo progresivamente, a través de
sucesivas limitaciones en las posibilidades de su ejercicio, de los
ordenamientos jurídicos nacionales. De esta suerte, este fue uno de los
argumentos oficiales para eliminar la jurisdicción universal del
ordenamiento jurídico español28, pues el no oficial, que subyace a esta
decisión, no es otro que los problemas diplomáticos y, los no menos
influyentes, económicos que se estaban generando con EEUU, Israel y
China a causa de los intentos de la Audiencia Nacional española de
investigar los crímenes cometidos en Guantánamo, Gaza y el Tíbet
respectivamente. En este punto, no debemos olvidar que estos crímenes
difícilmente, sino quiméricamente, podrán ser juzgados alguna vez por la
CPI, ya que ninguno de los tres países ha ratificado el Estatuto de Roma y,
por otra parte, EEUU y China son miembros permanentes del CdS, con
todo lo que eso significa.
27
28
Así lo ha interpretado la doctrina el artículo 17.1 a) del Estatuto de Roma cuando señala
que la CPI resolverá la inadmisibilidad de un asunto cuando este sea objeto de una
investigación o enjuiciamiento en el Estado que tiene jurisdicción, salvo que no esté
dispuesto a llevar a cabo la investigación o el enjuiciamiento o no pueda realmente
hacerlo. Se interpreta así que la CPI no intervendrá incluso cuando no sea la jurisdicción
del territorio y lo haga aplicando el principio de justicia universal.
La Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre de 2009, modificó el artículo 23 de la Ley
orgánica del Poder judicial español, estableciendo ahora que “para que puedan conocer
los tribunales españoles deberá quedar acreditado que sus presuntos responsables se
encuentran en España o que existen víctimas de nacionalidad española o constatarse
algún vínculo de conexión relevante con España”, limitando, sino derogando el ejercicio
de la jurisdicción universal que hasta ese momento se mantenía “puro” en el
ordenamiento jurídico español, ya que permitía juzgar sin limitaciones los crímenes
contra la humanidad independientemente de los intereses particulares de los Estados.
260
Desafortunadamente son muchos los ejemplos del uso criminal de
la fuerza global que la CPI nunca podrá perseguir y sancionar y que sin el
ejercicio de la jurisdicción universal quedarán en la más absoluta
impunidad: la agresión del Israel al Líbano; la agresión ilegal a Irak, que
causó y sigue causando miles de muertos; las torturas en los
interrogatorios a las que fueron sometidos los presos de la cárcel de
Guantánamo y un inmenso etc. de supuestos.
Perpetuación de la impunidad
El cuarto, peligro que lleva implícita la actual CPI es que nos
encontramos ante un instrumento que, en definitiva, contribuye
tácitamente con su inactividad al enraizamento en el nuevo orden global
de una impunidad que se vuelve estructural, una impunidad que se hace
ley para las grandes potencias por la comisión de crímenes que no
interesa ni investigar ni perseguir.
Ante la impunidad de los vencedores la CPI permanece impotente,
con una inercia cómplice e incapaz ya no de garantizar la justicia, sino de
tan siquiera disuadir mínimamente a las grandes potencias del uso de su
fuerza descomunal, por lo que con su negligente falta de actividad y
eficacia, con la falsa sensación que genera de ser el único instrumento
idóneo para perseguir la impunidad, contribuye a la continuación y
perpetuación de los más execrables crímenes contra la humanidad.
Paradójicamente, el que había sido creado como mecanismo esencial en
la lucha contra la impunidad y en la defensa de los derechos humanos, no
sólo se ve incapaz de cumplir con su labor, sino que contribuye
tácitamente a la impunidad y a la comisión de los crímenes contra la
humanidad.
CONCLUSIÓN
Si bien no se trata de poner aquí en duda la necesidad de la CPI seguramente más necesaria que nunca-, es necesario criticar su
configuración actual, pues entraña peligros que ensombrecen su
potencialidad original como instrumento efectivo para la persecución de
los crímenes contra la humanidad y convierten un instrumento necesario
en algo que entraña más riesgos e injustitas que justicia imparte. Sólo con
una CPI completamente independiente y sin manipulaciones externas,
con una jurisdicción amplia e imparcial, se podría hablar de una
EJE TEMÁTICO II:
261
verdadera justicia penal internacional. Pero lo cierto es que es quimérico
y ciertamente ingenuo pensar que las grandes potencias renunciarán a su
posición privilegiada en la organización mundial para permitir que la
justicia impere sobre la venganza; que la justicia impere sobre la
impunidad.
LOS JUICIOS POR LA VERDAD ARGENTINOS: ¿UN
LABORATORIO PARA LA JUSTICIA PENAL
INTERNACIONAL?
ELENA MACULAN
INTRODUCCIÓN
La experiencia argentina de los juicios por la verdad representa
un mecanismo inédito para enfrentar el legado de graves violaciones de
los derechos humanos y, a la vez, un interesante laboratorio para la
justicia penal internacional.
Se trata de juicios celebrados por los tribunales penales con
referencia a los crímenes cometidos por la dictadura militar que regio
Argentina a finales de los años Setenta, pero cuya finalidad es
únicamente la de buscar la “verdad” sobre lo ocurrido y sobre el paradero
final de las víctimas desaparecidas, sin que ello implique la atribución de
responsabilidad por dichos crímenes ni la imposición de la
correspondiente sanción.
La relevancia de esa experiencia translimita las fronteras
argentinas, como parecen confirmar las recientes actuaciones del Juez
español Garzón, que, como es sabido, a finales de 2008 propuso la
apertura, en España, de juicios por los crímenes del franquismo muy
parecidos a los juicios por la verdad. Por lo tanto, y de ahí viene su
calificación como “laboratorio”, resulta interesante analizar las
especificidades más llamativas de dicho mecanismo, sus logros y sus
fracasos, para luego preguntarnos cuáles pueden ser las implicancias y los
aportes de la experiencia argentina para presentes y futuros desarrollos de
la justicia penal internacional.
264
ESPECIFICIDADES DE LOS JUICIOS POR LA VERDAD
Descripción del fenómeno
Los juicios por la verdad surgieron en la Argentina democrática,
a partir de mediados de los Noventa, como respuesta a las graves
violaciones de derechos humanos cometidas por la dictadura militar que
había regido el País desde 1976 hasta 19831. En ese entonces el país se
encontraba bajo la vigencia de las Leyes de Punto Final2 y de Obediencia
Debida3, cuyo efecto concreto fue el de paralizar toda acción penal sobre
los crímenes de la dictadura, garantizándoles la impunidad a sus autores4.
A esta solución legislativamente impuesta, y motivada por razones de
inestabilidad política, por exigencias de superación del pasado y por
dificultades concretas, se le opuso una pretensión de “justicia” que
buscaba medidas alternativas a la penal, siendo ésta normativamente
bloqueada. Esa pretensión, avanzada sobre todo por asociaciones de
familiares de las víctimas desaparecidas y por organizaciones para la
protección de derechos humanos, se manifestó en la presentación de
peticiones a los tribunales con competencia penal a lo largo del país, que
pedían la investigación judicial, sin consecuencias punitivas, sobre los
crímenes de la dictadura y sobre la suerte final y el paradero de las
víctimas desaparecidas5.
1
2
3
4
5
Para una descripción de los crímenes de la dictadura, véase el Informe “Nunca Más”,
redactado por la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas (CONADEP) en
1984.
Ley 23.492 de 23 de diciembre de 1986, que fijaba un plazo de 60 días transcurrido el
cual todos los crímenes para los cuales no hubiese sido emprendida acción penal
quedaban extinguidos.
Ley 23.521 de 4 de junio de 1987, que modificaba la cláusula de obediencia debida en
una presunción absoluta: de esa forma, todos los que hubiesen actuado en ejecución de
órdenes superiores no eran punibles.
Véase, entre otros, Carlos Santiago Nino, Juicio al mal absoluto, Ariel, Buenos Aires,
1997; Pablo Parenti, “Informe de Argentina”, en Kai Ambos, Ezequiel Malarino, Gisela
Elsner (Comp.), Jurisprudencia latinoamericana sobre derecho penal internacional,
Konrad Adenauer Stiftung, Montevideo, 2008, pgs. 21-66 (también para la bibliografía
allí citada).
Sobre los juicios por la verdad: Daniel Pastor, “¿Procesos penales sólo para descubrir la
verdad? La experiencia argentina”, in Pablo Eiroa, Juan Manuel Otero (Comp.),
Memoria y derecho penal, Fabián Di Placido, Buenos Aires, 2008, pgs. 327-400; Martín
Abregú, “La tutela judicial del derecho a la verdad en Argentina”, y Felipe Michelini,
“El largo camino de la verdad”, ambos en Revista IIDH, n. 24, (julio-diciembre 1996),
pgs. 11-47 y pgs. 157-172 respectivamente; Nicolás Guzmán, Juan Manuel Otero, “La
EJE TEMÁTICO II:
265
Fundamentos: las leyes de impunidad y el “derecho a la verdad”
Fundamento de dichas peticiones era el “derecho a la verdad”6, en
su doble vertiente individual, que garantiza a toda víctima y a sus
familiares el derecho a la investigación y obtención de información sobre
cada crimen y cada víctima, y, a la vez, colectiva, como derecho de la
sociedad a conocer la verdad sobre lo ocurrido en aras de prevenir su
repetición. A pesar de no encontrarse tipificado en ninguna norma
nacional ni internacional, este derecho está siendo progresivamente
afirmado por la jurisprudencia de los órganos de protección de derechos
humanos, especialmente por la Comisión y Corte Interamericana de
Derechos Humanos 7 , que derivan su existencia, a través de una
interpretación evolutiva, de los derechos afirmados en la Convención
americana8. Ese “derecho a la verdad” sirvió entonces a los peticionarios
como fundamento positivo de sus pretensiones, al mismo tiempo que la
6
7
8
Casación, la Verdad y la Autoincriminación. El Fallo Corres y la historia de una tensión”,
Cuadernos de Doctrina y Jurisprudencia Penal: Casación, Ad-Hoc, Buenos Aires, Año
1, n. 1, (2001), pgs. 493-518; Luis Miguel, “Grietas en la impunidad. Los Juicios por la
Verdad”, Puentes, n. 17, (abril 2006), Centro de Estudios por la Memoria, La Plata, pgs.
25-33; Hernán Schapiro, “Surgimiento de los juicios por la verdad en la Argentina de
los ’90”, El Vuelo de Ícaro, Madrid, n. 2-3, (2001-2002), pgs. 359-401; Elena Maculan,
“Le risposte alle gravi violazioni dei diritti umani in Argentina: l’esperienza dei giudizi
per la verità”, L’Indice Penale, n. 1, 2010, pgs. 333-372.
Muchas de las peticiones con las que se abrieron los juicios por la verdad retomaban la
teoría elaborada por Méndez, según el cual, tras la comisión de graves violaciones de
derechos humanos, sobre el Estado recaen las obligaciones de verdad, justicia,
reparación y renovación de las fuerzas armadas y de seguridad. En el caso en que sea
imposible cumplir con una de dichas obligaciones, las demás permanecen vigentes,
debido a que, pese a su interdependencia, está permitido su cumplimiento por separado.
Juan Méndez, “Derecho a la verdad frente a las graves violaciones a los derechos
humanos”, en Martín Abregú, Christian Courtis (Comp.), La aplicación de los tratados
sobre derechos humanos por los Tribunales locales, Editores del Puerto – CELS, Buenos
Aires, 1997, pgs. 517-540.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (COMIDH), Informe Anual 1985/86,
OEA/ser.L//V/II.68, Doc. 8, Rev. 1, e Informe 21/00, Carmen Aguiar de Lapacó v.
Argentina (solución amistosa), de 29.02.2000. Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CorteIDH), Velásquez Rodríguez v. Honduras, 29.07.1988 (párr. 181);
Castillo Páez v. Perú, 3.11.1997 (párr. 85); Bámaca Velásquez v. Guatemala, 25.11.2000
(párr. 201); Barrios Altos v. Perú, 14.03.2001 (párr. 48); Masacre de Mapiripán v.
Colombia, 15.09.2005 (párr. 69 y 219); Almonacid Arellano et al. v. Chile, 26.09.2006
(párr. 148 y siguientes).
Este derecho procedería de los artículos 1.1., 8, 13 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH), que afirman, respectivamente, la obligación para los
Estados de respetar los derechos afirmados en la Convención, las garantías judiciales, la
libertad de pensamiento y expresión y el derecho a la protección judicial.
266
vigencia de las leyes de impunidad representó el fundamento negativo a
raíz de la creación de los juicios por la verdad; ello constituye, a la vez,
la primera, llamativa especificidad de esta experiencia argentina.
Creación pretoriana del mecanismo
Pero más peculiar aún es la modalidad de creación de estos juicios:
a medida que los peticionarios presentaban sus demandas, los tribunales
recurridos, ante la falta de toda regulación normativa de esta actividad
judicial, iban estructurando la búsqueda de la verdad de acuerdo con las
exigencias y las posibilidades específicas de cada jurisdicción y, a la vez,
con sus personales entendimientos de lo que esa búsqueda implicaba. Por
lo tanto, puede afirmarse que se trata de un fenómeno de absoluta
creación pretoriana, lo que ha implicado la mayor proximidad a cada
situación local, pero, a la vez, el surgimiento de una pluralidad de
modelos diferentes a lo largo del país. Este rasgo parece criticable porque,
en primer lugar, ha determinado una ilegítima invasión de la esfera de las
funciones legislativas por parte del poder judicial, en violación del
principio democrático de separación entre los poderes del Estado; en
segundo lugar, porque ha implicado una diferenciación notable entre las
variadas experiencias locales, violando así el principio de igualdad de
todo ciudadano ante la ley.
Diferencias entre las variadas jurisdicciones: la individuación del tribunal
competente
Las diferencias entre las variadas jurisdicciones abarcan rasgos
relevantes: en primer lugar, la competencia para la búsqueda de la verdad
ha sido asignada a las Cámaras Federales de Apelaciones en lo Criminal
y Correccional9, con apoyo en la Ley 23.049 de 198410 y en el Informe de
la Comisión Interamericana sobre el caso Lapacó 11 , o a los Juzgados
9
10
11
Así fue en Capital Federal, La Plata, Bahía Blanca.
El artículo 10 de esta Ley, aprobada a principios de la democracia, asignaba la
competencia a juzgar los responsables de los crímenes de la dictadura al Consejo
Supremo de las Fuerzas Armadas, pero, en segunda instancia y en casos de demora
injustificada o negligencia por parte de éste, la competencia pasaba a la Cámara Federal
de Apelaciones territorialmente competente.
COMIDH, Informe 21/00, caso, 12.059, Carmen Aguiar de Lapacó v. Argentina, 29 de
febrero de 2000. Esta decisión, procedente de una petición presentada ante la Cámara
Federal de Apelaciones de Capital Federal, además de afirmar rotundamente el derecho a
EJE TEMÁTICO II:
267
Federales de primera instancia 12 , en aplicación del principio
constitucional del juez natural 13 , o, en el caso de Mar del Plata, al
Tribunal Oral Federal, competente habitualmente para la etapa del debate.
Esta última solución, además, ha sido objeto de un recurso por casación
en el llamado caso Rivarola 14 : tras una sentencia de la Casación de
sentido opuesto, la Corte Suprema terminó confirmando la competencia
del Tribunal Oral, por razones quizás más de economía procesal que
estrictamente jurídicas, y ante la falta de regulación normativa del
mecanismo15.
Por último, en la jurisdicción de Salta se eligió un fuero distinto
del penal: allí la investigación sobre los crímenes fue emprendida por los
Juzgados de primera instancia con competencia civil, a través del especial
procedimiento por habeas data, a saber, un instrumento
constitucionalmente fundado 16 para pedir informaciones personales
contenidas en registros públicos. Esta solución17 parece acertada, porque
ha permitido investigar sobre los crímenes pero sin incurrir en los límites
de los juicios por la verdad desarrollados en el fuero penal. Sin embargo,
dicha solución ha permanecido aislada: por lo demás se ha preferido
recurrir a los jueces penales, que poseen poderes de coerción más
preñados, y a los que tradicionalmente se les reconoce un papel en la
búsqueda de la verdad de los hechos.
la verdad de las víctimas de los crímenes de la dictadura, eliminó los últimos escollos al
emprendimiento de la búsqueda judicial de la verdad, y asignó expresadamente esta
actividad a las Cámaras Federales de Apelaciones (párrafo 17, punto 2).
12 Así ocurrió en Jujuy, Chaco, Rosario y Córdoba.
13 Artículo 18 de la Constitución Nacional argentina (CN).
14 Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), Rivarola Ricardo Horacio s/recurso, R.
392.XXXIX, 27 de mayo de 2004.
15 ibídem, párrafo V, punto 2: “en la presente causa sería inconveniente, a esta altura del
proceso y luego de haberse cumplido una importante actividad de adquisición probatoria,
cambiar la radicación de la causa asignándola a un nuevo tribunal por cualquier órgano
de la justicia Federal, sin sujetarse, por ahora, a ninguna regla específica”.
16 Artículo 43.3 de la CN.
17 Esta solución fue legitimada por la sentencia de la CSJN, Urteaga, Facundo Raúl c/Estado
Nacional-estado Mayor Conjunto de las FF. AA. s/amparo ley 16.986, 15 de octubre de
1998.
268
Las modalidades de actuación
Además de la elección del tribunal competente, muchas y
relevantes diferencias entre las variadas experiencias de juicios por la
verdad se han manifestado con referencia a la modalidad de actuación en
ellas. Por ejemplo, en ciertas jurisdicciones los juicios eran celebrados en
forma escrita 18 , mientras que en otras contaban con la celebración de
audiencias orales y públicas 19 ; a veces eran concebidos como la
prosecución de los juicios penales comenzados en los primeros años de la
dictadura y luego paralizados por efecto de las leyes de impunidad20, y
otras como juicios autónomos originados desde las peticiones de las
víctimas 21 ; además, podía haber un único juicio por la verdad que
comprendía a todos los casos de desaparición forzada 22 , o bien tantos
juicios cuantos eran los casos presentados23.
La toma de declaraciones a los supuestos responsables
Otra diferencia muy relevante fue la forma en la que se decidió
tomar declaraciones a los militares y policías supuestamente responsables
por los hechos. Este elemento planteó problemas notables, debido a que,
aunque esos sujetos estaban amparados por las leyes de impunidad, su
persecución penal era todavía posible por crímenes que quedaban fuera
del alcance de dichas leyes24 o bien por parte de tribunales extranjeros
que no estaban vinculados por esas leyes25. Por lo tanto, pese a no estar
ellos formalmente imputados en estos juicios, permanecía la necesidad de
respetar ciertas garantías procesales de defensa, entre las cuales el
18
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23
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25
Así fue en Jujuy y en Capital Federal.
Así fue en La Plata, Mar del Plata, Bahía Blanca.
Así fue en Capital Federal, La Plata y Córdoba.
Como en Mar del Plata.
En Córdoba, Mendoza, Jujuy y Chaco.
Así en Capital Federal, La Plata, Mar del Plata, Bahía Blanca y Rosario.
Las Leyes de Punto Final y de Obediencia Debida excluían de su alcance,
respectivamente, los delitos de “sustitución de estado civil y de sustracción y
ocultamiento de menores” (artículos 5) y “los delitos de violación, sustracción y
ocultación de menores o sustitución de su estado civil o apropiación extorsiva de
inmuebles” (artículo 2).
Procesos penales contra miembros de la dictadura argentina han sido emprendidos, con
base en los principios de personalidad pasiva o de jurisdicción universal, en Francia
(proceso Astiz), en Italia (procesos Suarez Mason, Astiz, Massera), en España (proceso
Scilingo).
EJE TEMÁTICO II:
269
derecho a no auto-inculparse26. Por esta razón la actuación de la Cámara
Federal de Bahía Blanca, que había citado a declarar en calidad de
testigos a unos militares, bajo juramento y con la obligación de decir la
verdad, y les había además sometido a arresto procesal por haberse
negado a declarar, fue rechazada por la Cámara de Casación Penal en el
caso Corres27. En su sentencia la Casación afirmó que, pese a ser los
juicios por la verdad un mecanismo sui generis, “en el caso se halla
latente una acción penal con su correlato punitivo, que la Cámara
expresamente reconoce como imprescriptible”28; por consecuencia, hay
que aplicarles los principios y las garantías a protección del derecho a la
defensa, a la dignidad y al honor de los responsables de los crímenes29.
El respeto del principio del nemo tenetur se detegere parece
garantizado, en cambio, por el instrumento utilizado por la Cámara
Federal de La Plata al tomar las declaraciones de los supuestos
responsables de los hechos: ello es, la declaración informativa, prevista
por el pre vigente Código Procesal Penal30 para los supuestos en los que
una persona sea sospechosa de un crimen, pero no haya elementos
suficientes para someterle a declaración indagatoria. En esos casos, al
juez le era permitido citar el sospechoso a declarar, si éste era el único
que conocía ciertas informaciones, necesarias para la prosecución de la
investigación: dicha declaración no implicaba de por sí la imputación
formal de los crímenes, pero se le aplicaban, de acuerdo con el principio
del favor rei, todas las reglas y garantías propias de la declaración
indagatoria, como el derecho a guardar silencio, a no auto-inculparse, a
ser asistido por un defensor. La utilización de este instrumento en el
marco de los juicios por la verdad de La Plata ha permitido que las
garantías defensivas constitucionalmente afirmadas quedaran respetadas.
26
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El artículo 18 de la Constitución argentina afirma: “Nadie puede ser obligado a declarar
contra sí mismo”.
Cámara Nacional de Casación Penal, sala IV, causa 1996, Corres, Julián Oscar
s/recurso de queja, reg. 2787.4, 13 de septiembre de 2000.
Ibídem, punto III de la sentencia.
Punto II de la sentencia: “... al imponerles (...) presentarse a declarar bajo juramento de
decir verdad, se vulneraron principios básicos y primarios de raigambre constitucional,
con consecuencias directas e inmediatas sobre su libertad personal, derecho de defensa,
honor y dignidad”.
Art. 236, apartado 2° del previgente Código de Procedimientos en Materia Penal,
abrogado en 1992.
270
Sin embargo, esta solución también ha sido criticada 31 , debido a que
aplica un instituto previsto por el anterior Código Procesal, pero que ya
no se encuentra más tras la reforma de 1992, violando así el principio de
legalidad y el criterio tempus regit actum que rige la aplicación de las
normas procesales.
Naturaleza híbrida del mecanismo
De lo dicho sobre las formas de citar a declarar a los supuestos
responsables de los crímenes se desprenden las dificultades provocadas
por la naturaleza sui generis de los juicios por la verdad. De hecho, se
trata de figuras híbridas, a medias entre el proceso penal y la
investigación histórico-científica: por ello no resulta fácil, muchas veces,
comprender qué normas penales y procesales hay que aplicarles. Nos
encontramos ante procesos celebrados ante los tribunales penales, pero
que no prevén imputado, ni imputación, ni una confrontación entre las
partes (acusación y defensa), y a los que se les aplican las normas
procesales penales sólo en cierta medida32. Por ejemplo, no resulta claro
cuáles son las normas procesales que hay que respetar en tema de
garantías de defensa del imputado, como mencionamos antes, o bien
aquellas fijadas para recabar y evaluar las pruebas. En fin, los rasgos de
la búsqueda judicial de la verdad son indefinidos, borrosos, debido a la
naturaleza híbrida de este mecanismo y a la falta de toda regulación
normativa.
Los nuevos desafíos tras la reanudación de los procesos penales
Las mencionadas dificultades parecen hoy en día más marcadas,
por lo menos por lo que se refiere a las normas procesales para recabar y
evaluar pruebas. De hecho, tras la reanudación de los procesos penales,
como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes
31
32
Con motivo en este aspecto ha sido planteado recurso ante la Cámara de Casación Penal
y, tras la declaración de inadmisibilidad por ésta, recurso extraordinario ante la Corte
Suprema, que también lo declaró improcedente. Véase: CSJN, B. 609. XXXVII, Beroch,
Néstor s/ recurso de casación, 31 de agosto de 2004, y el Dictamen de la Procuración
General de la Nación del 16 de febrero de 2004 al que la Corte Suprema hace referencia.
Sobre este punto véase Daniel Pastor, “Procesos penales...”, op. cit., pgs. 366 y
siguientes.
EJE TEMÁTICO II:
271
de impunidad en el fallo Simón33, los juicios por la verdad tienen que
enfrentarse con un marco totalmente nuevo, en el que, en línea teórica, al
haber sido eliminado cualquier obstáculo a la persecución penal para los
crímenes de la dictadura, ellos no tendrían más porqué existir. Sin
embargo, asistimos hoy en día a la coexistencia entre los juicios por la
verdad y los procesos penales reabiertos34, lo que implica, a parte por una
duplicación de actividades y recursos, ciertas dificultades de
coordinación entre los dos instrumentos.
Incompatibilidad de los jueces
En primer lugar, se pueden plantear problemas de
incompatibilidad para los jueces que hayan actuado en el marco de la
búsqueda judicial de la verdad y que se encuentren hoy competentes para
los juicios penales: ante la falta de una regulación sobre el punto, la
solución ha sido, hasta el día de hoy, la inhibición por el propio juez35, en
aras de garantizar la imparcialidad del tribunal juzgante36; pero hay quien
dice que ello es innecesario, al no concluir los juicios por la verdad con
una sentencia de condena o absolución.
La utilización de pruebas en los procesos penales
Sin embargo, lo que parece plantear los problemas más serios en
esta coexistencia es la utilización en los procesos penales reabiertos de
las pruebas recopiladas en los juicios por la verdad. Pruebas procedentes
de éstos últimos han sido utilizadas, por ejemplo, en los juicios contra
33
34
35
36
CSJN, sentencia Simón, Julio Héctor y otros s/privación ilegítima de la libertad, caso n.
17.768, 14 de junio de 2005. Para un análisis profundizado y crítico de esta sentencia,
véase Ezequiel Malarino, “Il volto repressivo della recente giurisprudenza argentina sulle
gravi violazioni dei diritti umani. Un’analisi della sentenza della Corte Suprema del 14
giugno 2005 nel caso Simón”, en Emanuela Fronza, Gabriele Fornasari (comp.), Il
superamento del passato e il superamento del presente. La punizione delle violazioni
sistematiche di diritti umani nell’esperienza argentina e colombiana, Quaderni del
Dipartimento di Scienze Giuridiche, Trento, 2009, pgs. 31-98.
En La Plata, por ejemplo, siguen celebrándose audiencias orales y públicas en el marco
de los juicios por la verdad todos los miércoles, pese a que en la misma jurisdicción ya
han concluido dos juicios penales por crímenes de la dictadura y un tercero está siendo
tramitado ante el Tribunal Oral.
Artículo 55 del Código Procesal Penal.
Hasta ahora el problema parece haberse planteado sólo para el Juez Horacio Cattani, de
la Cámara Nacional de Apelaciones de Capital Federal, según lo ha contado él mismo en
una entrevista con la autora de este artículo realizada el 17 de octubre de 2007.
272
Etchecolatz37 y contra Von Wernich38, ambos decididos por el Tribunal
Oral Federal de La Plata, en la causa ESMA que está siendo tramitada en
Capital Federal 39 , y en la causa Alsina que se está tramitando en
Córdoba40.
Esas pruebas, como vimos, han sido recabadas de acuerdo con
modalidades parcialmente distintas de aquellas propias del proceso penal:
es decir, sin confrontación entre acusación y defensa, y sin que la versión
de los hechos ofrecida por una parte haya sido expuesta a refutación por
la otra. Ello ha llevado a la formación de una verdad unilateral, pese a su
pretensión de corresponder a la verdad histórica de los hechos. A la vez,
las informaciones así recabadas no resultan utilizables sin más por el juez
del proceso penal, porque no siempre se han respetado las normas
procesales de adquisición y admisión de pruebas. Por lo tanto, aunque por
un lado sería oportuno trasladar las pruebas recabadas en los juicios por
la verdad a los procesos penales reabiertos41, por razones de economía
procesal y para evitar bien la pérdida de pruebas que ya no son más
repetibles, bien la llamada “re-victimización” de los que ya habían
declarado en aquel marco42, este camino no siempre resulta viable. En el
caso de declaraciones rendidas por los militares supuestamente
involucrados en los crímenes, a los vicios de formación de pruebas ya
mencionados se les suman las preocupaciones por el respeto de las
garantías de defensa, al menos en las jurisdicciones en las que se les ha
citado a declarar como testigos43 o se ha violado su derecho a no autoinculparse. Por ejemplo, con atención a este problema, el juzgado de
37
38
39
40
41
42
43
Tribunal Oral en lo Criminal Federal n. 1 de La Plata, Causa Etchecolatz, Miguel
Osvaldo, fundamentos de la sentencia, 19 de septiembre de 2006.
Tribunal Oral en lo Criminal Federal n. 1 di La Plata, causa Von Wernich, Christian,
fundamentos de la sentencia, 1 de noviembre de 2007.
Juzgado Federal N° 12, Juez Sergio Torres, Causa N° 14217/03.
Cámara Federal de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de Córdoba, Sala B,
Alsina, Gustavo Adolfo y otros, (Exp.te 246/2008).
En la sentencia Von Wernich se afirma lo siguiente: “Hay datos que advierten y amplían
este panorama (...) y todo esto ha sido merced al trabajo que se ha desarrollado en la
Justicia a partir de los llamados Juicios por la Verdad que, evidentemente, constituyen
una fuente de conocimiento permanente” (Sentencia Von Wernich, citada, pg. 36).
Suele definirse con esta palabra el fenómeno por el cual las víctimas, al tener que repetir
más veces, en lugares diferentes y por diferentes motivos, sus propias historias, terminan
re-viviendo reiteradamente el trauma de sus experiencias. Véase Pablo Parenti, “La
persecuzione penale di gravi violazioni di diritti umani in Argentina”, en Emanuela
Fronza, Gabriele Fornasari (comp.), Il superamento..., op. cit., pgs. 13-30.
Como ocurrió en Bahía Blanca: véase supra.
EJE TEMÁTICO II:
273
Córdoba competente para el proceso penal reabierto ha declarado nulas
las declaraciones tomadas, en el marco del juicio para la verdad histórica
(así lo define la resolución), de unos sujetos allí citados en calidad de
testigos bajo juramento, pero que se encuentran hoy imputados por esos
mismos hechos sobre los que habían declarado44.
Por último, ante esta nueva relación entre los juicios por la verdad
y los procesos penales reabiertos, se puede objetar que de esta forma los
primeros se vuelven una nueva etapa de los segundos, aun preliminar a la
etapa de instrucción, que encarga de la búsqueda de pruebas a un órgano
distinto de aquél que la ley prevé.
Este nuevo semblante de los juicios por la verdad nos lleva a
plantearnos la sospecha de que, a diferencia de lo que expresamente se
declaraba, estos mecanismos tuviesen desde su comienzo la “finalidad
encubierta”45 de recopilar pruebas en vistas de futuros posibles juicios
penales. De ser así, lejos de ser una experiencia de “derecho penal sin
pena”, los juicios por la verdad serían nada más que un paliativo, una
solución provisional que nunca ha excluido totalmente la hipótesis – en
ese entonces futura y eventual, hoy en día concreta – de una persecución
y de un castigo penal propiamente dichos.
¿UN
LABORATORIO
INTERNACIONAL?
PARA
LA
JUSTICIA
PENAL
Pese a las numerosas especificidades antes expuestas, que hacen
de los juicios por la verdad una experiencia única y original en el
panorama internacional, hay ciertos elementos en ellos que pueden
sugerir una reflexión sobre la justicia penal internacional de alcance más
amplio y, a la vez, elementos útiles para experiencias futuras dentro de
este marco.
44 Juzgado Federal n. 3 di Córdoba, causa Alsina, Gustavo Adolfo y otros s/imposición de
tormentos agravados y homicidio calificado (n° 17.468), Resolución de 14 de septiembre
de 2007, par. III.
45 Retomo esta expresión de Daniel Pastor, “Procesos penales...”, op. cit., pg. 349.
274
El marco de la justicia de transición
En primer lugar, esta experiencia argentina puede colocarse en el
marco de la llamada “justicia de transición”, a saber, aquel “proceso
jurídico y administrativo que se lleva adelante después de una transición
política con el propósito de tratar los delitos del régimen previo”46. La
peculiaridad del marco de la transición impone tener en cuenta exigencias,
como la de superación del pasado, la de reconciliación nacional, y las
pretensiones de las víctimas, que suelen chocar con la aplicación
ordinaria de la persecución y sanción penal. En estos peculiares contextos
la justicia penal no es suficiente, y tal vez ni siquiera es aconsejable,
como instrumento para enfrentar el legado de los crímenes cometidos por
el régimen anterior. Por esta razón en las últimas décadas han ido
desarrollándose instrumentos y mecanismos alternativos a la justicia
penal, entre los cuales cabe mencionar las Comisiones por la Verdad47 o
formas diferentes de reparación, económica y moral, para las víctimas (en
el marco de la llamada restorative justice). Entre todos estos mecanismos
cabe colocar a los juicios por la verdad también, aunque, como vimos, la
elección de esta forma fue impuesta por la parálisis de la acción penal y
aunque, a la vez, la reciente reanudación de los procesos penales impida
pensar que Argentina haya verdaderamente renunciado a la justicia penal
para enfrentar esos crímenes. La coexistencia de la justicia penal con este
mecanismo sui generis, en cambio, nos ofrece interesantes sugerencias
para la coordinación entre mecanismos jurídicos concurrentes.
46
47
Esta es la definición que propone Jon Elster, “Memoria y justicia transicional”, en Pablo
Eiroa y Juan Manuel Otero (Comp.), Memoria y derecho penal, op. cit., pgs. 25-40.
Véanse, entre otros (también para la bibliografía allí citada): Andrea Lollini,
Constitutionalism and transitional justice in South Africa, Berghahm Books, Oxford,
2010; Pablo Eiroa, “Memoria y justicia en la experiencia de la Comisión Sudafricana
para la Verdad y la Reconciliación”, en Pablo Eiroa, Juan Manuel Otero (Comp.),
Memoria y..., op. cit., pgs. 401-453; Jeremy Sarkin, Carrots and Sticks: the TRC and the
South-African Amnesty Process, Intersentia Press, Belgium, 2004; Priscilla Hayner,
“Fifteen Truth Commissions 1974 to 1994”, Human Rights Quarterly, volumen 16, n. 4
(1994), pgs. 600-655. En Argentina también funcionó una Comisión para la Verdad: la
CONADEP (Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas), que fue instituida con
Decreto 187/83 del Poder Ejecutivo, de 15 de diciembre de 1983, y que, al concluir su
encargo en el plazo asignado de 180 días, relató los resultados de su actividad en el ya
mencionado Informe “Nunca Más”.
EJE TEMÁTICO II:
275
La atención a las víctimas y el derecho a la verdad
Dos rasgos que se destacan en este mecanismo sui generis son la
atención dedicada a las víctimas y la importancia otorgada al
descubrimiento de la verdad sobre los hechos. Ambos representan dos
tendencias recurrentes en la justicia penal internacional actual, como
demuestran, por un lado, los derechos cada vez más amplios que se le
reconocen a las víctimas de crímenes internacionales – véanse los
derechos de participación al proceso que les asigna el Estatuto de la Corte
Penal Internacional 48 – y, por el otro, la progresiva afirmación del
derecho a la verdad no sólo en el ámbito interamericano49 sino también
en el marco de la Convención Europea de Derechos Humanos50, en la
ONU51 y en el sistema de la Corte Penal Internacional52.
Sin embargo, el hecho de que estas tendencias sean generalizadas
no implica que sean apreciables de por sí: si es cierto que el
enfrentamiento de los crímenes y la superación del pasado requieren una
investigación seria que permita conocer lo ocurrido, ello no significa que
el fuero penal sea el más adecuado para emprender esta actividad.
Primero, porque la verdad que el proceso penal permite descubrir siempre
es formal, diferente y más limitada respecto de la verdad histórica,
porque tiene que conformarse con los límites y los objetivos específicos
del proceso penal – como la cosa juzgada, el principio in dubio pro reo,
48
49
50
51
52
Art. 68 apt.do 3 Estatuto de Roma, y Reglas 89-93 de las Reglas de Procedimiento y
Prueba de la CPI. Al respecto existe actualmente un debate dentro de la misma Corte
sobre los alcances de este derecho.
Véase supra, nota 8.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Hugh Jordan v. United Kingdom, A pgs.
lication n. 24746/94, de 4.05.2001 (párr. 93).
Conjunto de principios para la protección y promoción de los derechos humanos a
través de la lucha contra la impunidad. Elaborado por el Sr. Luis Joinet en 1997 y
actualizado por Diane Orentlicher en 2005 (Subcomisión de la Comisión Sobre Derecho
Humanos del Consejo Económico y Social de las NU, Distr. GENERAL,
E/CN.4/2005/102/Add.1, 8.02.2005); Asamblea General de la ONU, Resolución
2005/1966
(http://ap.ohchr.org/documents/S/CHR/resolutions/E-CN_4-RES-200566.doc), que le ha asignado al Alto Comisionado de las Naciones Unidas el encargo de
estudiar este principio y de elaborar su definición internacional.
Pre-Trial Chamber I, Juez S. Steiner, Decision 01/04-01/07-474, de 13.05.2008 (caso
Katanga y Ngudjolo); A pgs. eals Chamber, Decision 01/04-01/06-2173, de 23.10.2009
(caso Lubanga) (párr. 41).
276
el derecho del imputado a guardar silencio 53 . Al mismo tiempo, la
necesidad que plantean las víctimas de relatar sus propias historias ante la
colectividad no parece encontrar un instrumento adecuado en el proceso
penal: pese a ofrecer éste un fuero público y oficial, les impone a las
víctimas el papel de testigos, con las limitaciones de tiempo y objeto que
este papel conlleva54. En el marco de los juicios por la verdad, además,
tampoco resulta satisfecha la pretensión de las víctimas a confrontarse
con sus verdugos, ni a verles confesar públicamente sus
responsabilidades, como ello no está impuesto por la estructura de esos
juicios55. Todo ello nos lleva a concluir que tal vez mejor hubiera sido
encargar de la búsqueda de la verdad sobre lo ocurrido a un órgano
diferente de los tribunales penales, por ejemplo una Comisión por la
Verdad, del estilo de la CONADEP pero con encargo y funciones más
amplias.
La tensión entre derechos de las víctimas y derechos del imputado
Por otra parte, la colocación de los juicios por la verdad dentro
del fuero penal nos permite observar otro rasgo recurrente en la justicia
penal internacional: a saber, la constante tensión entre los derechos y las
pretensiones de las víctimas, a los cuales, como decimos, se les presta
creciente atención, y los derechos y garantías de los imputados – aunque
en estos juicios no estén formalmente imputados. Esta tensión, que
siempre caracteriza el proceso penal, se hace más evidente en el caso de
53
54
55
Sobre la verdad en el proceso penal véanse, entre otros: Nicolás Guzmán, La verdad en
el proceso penal. Una contribución a la epistemología jurídica, Editores del Puerto,
Buenos Aires, 2006; Francisco Muñoz Conde, La búsqueda de la verdad en el proceso
penal, Hammurabi, Buenos Aires, 2003; Klaus Volk, La verdad sobre la verdad y otros
estudios, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2007. Sobre la diferencia entre el papel del juez y el del
historiador: Piero Calamandrei, “Il giudice e lo storico”, Rivista di Diritto Processuale
Civile, XVII, 1939, pgs. 105-128; Carlo Ginzburg, Il giudice e lo storico, Einaudi,
Torino, 1991.
En este sentido: Antoine Garapon, Crimini che non si possono né punire né perdonare.
L’emergere di una giustizia internazionale, Il Mulino, Bologna, 2004 (sobre todo pgs.
137-138) y Giorgio Agamben, Quel che resta di Auschwitz. L’archivio e il testimone,
Bollati Boringhieri, Torino, 1998.
Hay que recordar que en los juicios por la verdad faltaba una amenaza de castigo penal
latente al margen de ellos, que pudiese ofrecerles a los militares un estímulo a confesar
los crímenes y a contribuir a la reconstrucción de la verdad sobre los hechos, para no
incurrir en la sanción penal. Este mecanismo fue adoptado, en cambio, por la Comisión
sudafricana de Verdad y Reconciliación, y fue, probablemente, una de las razones del
éxito de esa experiencia.
EJE TEMÁTICO II:
277
crímenes tan graves como aquellos internacionales: lo que parece sugerir
la tendencia actual de mucha jurisprudencia, bien nacional bien
internacional, y la argentina entre ellas, es que la gravedad extrema y la
excepcionalidad de estos crímenes justifican la derogación o, como
mucho, la suspensión de las garantías de defensa de los imputados56. Esta
tendencia, que, como vimos, puede verse incluso en los juicios por la
verdad, a pesar de su naturaleza casi-penal, puede generar peligrosas
derivas punitivistas y autoritarias, y por ello merece ser analizada con
mucha atención y con la conciencia de la importancia de los principios
que rigen los modernos Estados de derecho.
El protagonismo judicial
Por último, la experiencia de los juicios por la verdad representa
un excelente ejemplo de protagonismo del poder judicial en el desarrollo
de principios, derechos, y, en este caso, mecanismos procesales, en aras
de enfrentar las graves violaciones a los derechos humanos. Este rasgo
también es una tendencia recurrente en la jurisprudencia de los órganos
de protección de derechos humanos 57 y, a la vez, en la justicia penal
internacional, bien a nivel internacional – en los Tribunales ad hoc y en
la Corte Penal Internacional -, bien a nivel nacional58. Sin embargo, si en
el primer caso el protagonismo judicial es en cierta medida necesario e
ineliminable debido a la falta, en el plano internacional, de un legislador
propiamente dicho, a nivel nacional ello plantea serios problemas para el
principio de legalidad y, a la vez, para el principio de separación entre
poderes y funciones del Estado democrático. Aunque se entienda que en
casos como el argentino esta híper-actividad judicial es motivada por
razones encomiables, y quiere responder, muchas veces, a la inactividad
56
57
58
Jesús María Silva Sánchez, “Nullum crimen sine poena? Sobre las doctrinas penales de
la lucha contra la impunidad y del derecho de la víctima al castigo del autor”, Derecho
Penal del siglo XXI, n. VIII (2007), Madrid, pgs. 327-360; Daniel Pastor, “La deriva
neopunitivista de organismos y activistas como causa del desprestigio actual de los
derechos humanos”, Jura gentium, II, 2006, y del mismo autor, El poder penal
internacional, Atelier, Barcelona, 2006.
Sobre todo de la CorteIDH: véase Daniel Pastor (Comp.), El sistema penal en las
sentencias recientes de los órganos interamericanos de protección de los derechos
humanos, Ad-hoc, Buenos Aires, 2009, especialmente Ezequiel Malarino, “Activismo
judicial, punitivización y nacionalización: Tendencias antidemocráticas y antiliberales de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, pgs. 21-61.
Para un análisis crítico de esta tendencia en el sistema argentino: Ezequiel Malarino, “Il
volto repressivo...”, op. cit.
278
del legislador, no deja de tratarse de una creación de derechos e
instrumentos procesales por parte del poder judicial, en violación de
principios fundamentales del régimen democrático que él mismo quiere
soportar.
BREVE COMPARACIÓN CON LA PROPUESTA DEL JUEZ
GARZÓN
Como ya adelantamos, la experiencia de los juicios por la verdad
argentinos tiene una relevancia especial para España, tras el Auto con el
que el Juez Baltasar Garzón declaró ser competente para la tramitación de
una causa por los crímenes de “detención ilegal sin dar razón del
paradero, en el contexto de crímenes contra la Humanidad” cometidos
durante la Guerra Civil y la Dictadura franquista59. Lo propuesto por el
Juez era nada más que una búsqueda judicial de la verdad muy parecida
con aquella emprendida por los tribunales argentinos: se trataba de
investigar judicialmente los hechos, a través de exhumaciones e
identificaciones de los restos de las víctimas enterradas en fosas comunes,
y, una vez comprobada la existencia de un delito, declarar extinguida la
responsabilidad penal de aquellos sujetos que ya hubieran fallecido60.
Al igual que lo que ha ocurrido en Argentina, nos encontramos
ante un contexto en el que una Ley de amnistía ha imposibilitado la
persecución penal de los responsables61; en este escenario, es el poder
judicial el que se activa para satisfacer las pretensiones de las víctimas y
sus familiares62. Una vez más, estas pretensiones se fundamentan en los
59
60
61
62
Juzgado Central de Instrucción n. 5, Audiencia Nacional, Juez Baltasar Garzón,
(Diligencias previas proc. Abreviado 399/2006 V), Auto de 16 de octubre de 2008 y el
siguiente Auto de 18 de noviembre de 2008.
El Juez lo expresa de la forma siguiente: “Es cierto, y ello es notorio, que aquellos están
fallecidos (...). Pero resulta obvio que para poder tomar esta decisión se debe establecer,
aunque en forma indiciaria, la existencia de un delito, como primer requisito, porque de
lo contrario no existiría responsabilidad que extinguir” (Punto XIII del Auto de 16 de
octubre).
Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía. A pesar de que las Leyes argentinas no
establecen propiamente una amnistía, su resultado concreto era el mismo, a saber, la
absoluta imposibilidad de enjuiciar y castigar a los responsables de los crímenes de la
dictadura.
Sin embargo, dicho Auto fue contestado por el Fiscal Javier Zaragoza, que el 20 de
octubre de 2008 ha interpuesto recurso de apelación directo contra él ante la Sala de lo
Penal de la Audiencia Nacional. Además, como es sabido, el Juez Garzón se encuentra
hoy en día bajo procesamiento ante el Tribunal Supremo por ser acusado de
EJE TEMÁTICO II:
279
derechos a la verdad y a la justicia; una vez más, los argumentos
esgrimidos por el Juez hacen hincapié en el derecho internacional y en la
jurisprudencia de los órganos internacionales de protección de los
derechos humanos y de los tribunales penales internacionales. El recurso
a estas fuentes del derecho, junto con la excepcionalidad y gravedad de
los crímenes, sirve para justificar la derogación a principios penales como
el de irretroactividad de la ley desfavorable o el de prescripción de los
crímenes.
Más allá de toda crítica que pueda hacerse a los argumentos
esgrimidos por el Juez Garzón para sustentar su decisión63, y más allá de
que uno pueda compartir o no su iniciativa 64 , las semejanzas con la
experiencia argentina pueden servir porque, al ver los límites y los
problemas que en ésta se han planteado, se pueden tomar de ella
sugerencias sobre lo que es mejor no reproducir.
De los juicios por la verdad aprendimos que la creación judicial
de derechos o incluso de mecanismos procesales normativamente
inexistentes implica ciertos riesgos para la estructura de un Estado
democrático, fundada sobre la separación de poderes, y, a la vez, al
producir soluciones diferentes, conlleva una violación del derecho a la
igualdad de todo ciudadano ante la ley. Ello sugiere que sea el legislador
quien tiene que afirmar derechos, crear y regular todo mecanismo
procesal y, más aun, elegir el instrumento o los instrumentos que resulten
más adecuados en cada contexto para enfrentar el legado de los crímenes
del pasado.
Asimismo, vimos que, entre esos posibles instrumentos,
proceso penal no es el más idóneo para emprender la búsqueda de
verdad histórica de los hechos, y que, al encargarle esa finalidad,
encuentran más dificultades y fracasos que logros. Además, utilizar
63
64
el
la
se
el
prevaricación por haberse excedido de sus competencias, tras una querella presentada
por el sindicato ultraderechista Manos Limpias (a la que se han sumado otros
querellantes).
Véase al respecto Alicia Gil Gil, La justicia de transición en España. De la amnistía a la
memoria histórica, Atelier, Barcelona, 2008 (sobre todo la Adenda, pgs. 157-166).
Hay que decir que una cosa es no compartir sus argumentaciones y criticarlas por ser
fundadas sobre interpretaciones discutibles de las normas, y otra es acusarle de
prevaricación, como está ocurriendo, lo que parece sinceramente exagerado – además de
ser probablemente instrumentalizado con fines políticos.
280
proceso penal de forma impropia, instrumental, ya sabiendo que no hay
imputados – porque han fallecido o porque son amnistiados -, y sin
querer atribuirle responsabilidades penales a nadie, es una “adaptación”
del proceso penal a finalidades que le son ajenas. Esta desnaturalización
conlleva muchos riesgos y problemas: mejor será, entonces, encargar
otros instrumentos, alternativos y desvinculados de lo penal, para buscar
la “verdad” sobre los crímenes del pasado.
UMD, EL OLVIDO Y LA MEMORIA
"Los hombres capaces de alzar y llevar adelante una
bandera son muy pocos."
Jaime Luciano Balmes (1810-1848),
filósofo español
INTRODUCCIÓN
El proceso de la transición democrática fue complejo y difícil, y
en él participó activa y pasivamente casi toda la sociedad española.
Después de esta etapa siempre se ha recordado la inestimable labor de
ciertos políticos para alcanzar ese objetivo, que no era otro sino la
ansiada democratización de España. Por oscuras razones, se ha olvidado
el importante papel que dentro del Ejército desempeñó una organización
allí surgida, me refiero a la UMD, la Unión Militar Democrática.
En agosto de 1974 nacía la UMD, Unión Militar Democrática,
cuyo objetivo primordial consistía en sentar las bases, en la medida de lo
posible, y siempre desde dentro del Ejército, para la llegada de la
democracia a España. Organización que en tres años llegaría a contar con
algo más de un centenar de miembros, aunque activamente el número se
reduciría a unos sesenta.
Los hombres de la UMD carecieron de toda intención golpista,
más bien lo opuesto, aspiraban a impedir cualquier acción involucionista
dentro de las Fuerzas Armadas, y poder así contribuir a la llegada
pacífica de la democracia a España...; «Como bien lo definiera José
Fortes “echar agua en la pólvora del golpismo”»1.
1
Fernando Reinlein. La UMD. Unión Militar Democrática, 30 años después. La
Transición Uniformada. FMD, Madrid, 2007, pg. 46
282
Por esa misma razón, nueve de ellos fueron detenidos, juzgados y
encarcelados en el verano de 1975, a lo que debemos añadir la tremenda
pena que supuso el hecho de ser expulsados del Ejército. Todavía más si
consideramos que muchos de ellos venían de una saga de ilustres
militares. A lo que también debemos añadir la represión enmascarada que
soportaron algunos de sus miembros, represión que acabó truncando su
futuro profesional en las FF.AA.
En 1977, después de las primeras elecciones democráticas,
siguiendo a rajatabla su ideario decidieron auto-disolverse, evitando
entrar en contradicción con sus propias ideas. La hipótesis que se plantea
es qué o quiénes son los responsables de esa “injusta” condena al olvido a
la que se han visto relegados los despectivamente llamados “úmedos”.
Olvido que se ha convertido en una segunda condena, completamente
inmerecida por unos hombres cuyo único delito fue hacer de cuña
democrática dentro de un Ejército completamente instrumentalizado por
el franquismo.
Parece que las palabras un día pronunciadas por el general
Gutiérrez Mellado, se habían cumplido como si de una maldición se
tratara: «es necesario que la UMD sea pronto sólo un triste y mal
recuerdo, pero sin estridencias ni sentimientos fratricidas»2.
LA HISTORIA
Hace ahora casi treinta y seis años que nacía la UMD, inspirada
por unos jóvenes oficiales, algunos de ellos universitarios, en una ciudad
tan efervescente (políticamente hablando) como lo era Barcelona. Uno de
sus fundadores, el desaparecido y ex-diputado del PSOE, Julio Busquets,
lo contaba de esta forma: «el cuarenta y cuatro por cien de los capitanes
de esta guarnición (la de Barcelona) tenían título universitario, y resulta
evidente que el estudio propiciaba la concienciación política»; y al
respecto de la influencia de la ciudad: «la influencia del espíritu liberal y
progresista de Cataluña y sobre todo dicha ciudad, que en alguna medida
2
Recogido por Raquel Barrios Ramos en su tesis doctoral El proceso de transición
democrática de las Fuerzas Armadas españolas 1975/1989. Editado por el Ministerio de
Defensa, 2008 , pg.76
EJE TEMÁTICO II:
283
penetró en los oficiales de la plaza a través de vínculos familiares,
sociales, culturales, etc.»3.
Queda patente la importancia de la formación universitaria en la
concienciación política de muchos de los componentes de la organización,
pero como Fernando Reinlein matizó a la autora, no todos eran
universitarios con carrera. Sin embargo compartían la juventud y la
graduación militar (por ejemplo, de los detenidos, ocho eran capitanes y
uno comandante). El hecho de pertenecer a la misma generación resulta
relevante en cuanto que en el Ejército del momento aún había un buen
número de militares que habían participado en la guerra civil del lado de
Franco, muchos de ellos por tanto de tendencias ultra y otros formando
parte del conocido como “búnker” del régimen.
La reunión fundacional tuvo lugar entre el 31 de agosto y el 1 de
septiembre. Busquets pensó en la conveniencia de dotar con un ideario a
la recién nacida UMD: «pensé que sería bueno dar al grupo una
coherencia ideológica, un ideario, y como hacía poco que la Asamblea de
Cataluña había aprobado uno, me inspiré en él. Al día siguiente lo
presenté a mis compañeros, (...) lo estructuraron en dos partes, una
primera de tipo político (en la que modificaron y añadieron algún punto
nuevo, como la lucha contra la corrupción), y una segunda, con varios
puntos militares relativos a las reformas que requería la institución»4.
Busquets continúa hablando de la labor de proselitismo llevada a
cabo por la organización desde el principio: «Durante los restantes meses
de 1974 y la primera mitad de 1975 (...), los miembros de la UMD nos
dedicamos a realizar proselitismo y la organización se extendió a otras
guarniciones (...)»; y del fuerte impacto que la Revolución de los
Claveles portuguesa, supuso para ellos en particular y para el inmovilista
Ejército franquista en general: «la dictadura se encontraba en su recta
final, pero que en algunos sectores, especialmente en las Fuerzas
Armadas, repetían con machaconería en todas las oportunidades que
3
4
Julio Busquets. Militares y demócratas. Memorias de un fundador de la UMD y
diputado socialista. Plaza y Janés. Barcelona, 1999, pgs. 123-124.
Julio Busquets, op. cit., pgs. 127-128.
284
tenían que no tolerarían ningún tipo de evolución hacia lo que ellos
llamaban “corrompidas democracias occidentales”» 5.
Para la reciente creada UMD la revolución portuguesa actuó
como una especie de revulsivo, la historiografía y los “úmedos” siempre
han confesado los viajes y contactos mantenidos con la MFA
(Movimiento de las Fuerzas Armadas). Pero al mismo tiempo han dejado
claro las diferencias entre ambos movimientos, en Portugal sólo había
tres fuerzas capaces de tal empresa, la Iglesia, el Partido Comunista y el
Ejército. Por tanto se explica que el Ejército tomara la iniciativa para
acabar con la dictadura, cuando además era un Ejército fogueado en las
guerras coloniales que atenazaban al país. A diferencia de nuestros
jóvenes oficiales inexpertos en campaña, que aunque se movieron en la
clandestinidad, nunca pretendieron tomar las armas.
En cuanto a los nuevos acólitos “captados” tras esa labor de
proselitismo, me parece oportuno hablar de la orientación política tanto
del núcleo primigenio de la UMD como de los que se iban incorporando
a la organización. Repasando ciertas críticas vertidas contra ellos, se les
tacha de comunistas y socialistas extremadamente politizados e incluso
manipulados por los intereses de aquellos partidos en la clandestinidad.
Sin necesidad de ahondar en su historia, queda claro que algunos de ellos
reconocían abiertamente su ideología, caso evidente de Busquets, luego
diputado del PSOE o Carlos Sanjuán, jurídico de la Armada, que en
cuanto conoció la existencia de la organización, cesó en su militancia
política (en el PSOE) para no entrar en contradicción con su ideario. Los
hubo a su vez simpatizantes de otras tendencias, como los seguidores de
Ruiz Jiménez o cristianos de la HOAC (Hermandad Obrera de Acción
Católica), pero sin duda todos eran demócratas y por tanto tolerantes.
La UMD surgida en Barcelona, gracias a la labor de proselitismo
mencionada, acabaría contando con importantes núcleos en Madrid y en
Galicia, además de otros a lo largo de toda la geografía española. A ella
llegarían a pertenecer personal de los tres Ejércitos, además de las
Fuerzas de Orden Público (Policía Armada y Guardia Civil).
5
Julio Busquets. Ibídem., pgs. 127-128.
EJE TEMÁTICO II:
285
En el verano del año siguiente fueron detenidos nueve de ellos,
sólo nueve, porque el servicio de inteligencia del Ejército, el SIBE
(Servicio de Información Bis del Ejército), tenía localizados a muchos
más. Pero probablemente el miedo provocado dentro de la vertiente
“inmovilista” de las FF.AA., a que la sociedad civil se enterara de la
magnitud de la organización evitó detenciones más numerosas. Esto nos
cuenta Fernando Reinlein: «Al mando -pensaban- no le interesaba que se
hiciera pública la existencia de una organización como aquella, dada la
situación internacional y la cercanía de la Revolución de los Claveles
portuguesa. El análisis era correcto en cuanto al Gobierno, pero
absolutamente erróneo para quienes, vestidos de uniforme, se erigían en
defensores a ultranza de las esencias del franquismo»6.
La causa de la UMD sigue pese a los presos; de este momento
destaca la importante labor del capitán José Ignacio Domínguez, que no
pudo ser detenido por encontrarse de vacaciones, se autoexilió entonces
en París, convirtiéndose en portavoz oficial de la organización. Allí
convocaría una rueda de prensa, acto fundamental para la UMD, ya que
como dice Reinlein «exagerando todo lo que pudo» (en cuanto al número
de miembros), pero dejando claro «que la UMD no tenía vocación
intervencionista»7.
Las detenciones tuvieron lugar aprovechando la estancia de
Carlos Arias en la Conferencia de Helsinki, detenciones que pillaron a
éste por sorpresa cuando fue preguntado al respecto por periodistas
extranjeros. Todos coinciden con lo expresado arriba por Reinlein que
fue el núcleo duro del franquismo el que estuvo detrás de las mismas.
Los defensores según el Código de Justicia Militar (CJM) de ese
momento, debían ser militares aunque no tuvieran conocimientos de
derecho. De ahí que los escogidos mantuvieran algún tipo de relación con
la UMD dadas las especiales circunstancias del proceso, convertirse en
defensor podría acarrearles más problemas que alegrías.
La UMD había mantenido contactos con las fuerzas políticas de la
oposición democrática, y muchos de ellos colaboraron económicamente
durante su encarcelamiento en apoyo a sus familias.
6
7
Fernando Reinlein, op. cit., pg. 28.
Fernando Reinlein. Ibídem, pg. 31.
286
Después de las detenciones y el impacto que causó la rueda de
prensa del capitán Domínguez en París, se celebrarían diversas reuniones
con diferentes representantes de la oposición democrática y muchas otras
ruedas de prensa, la prensa ahora desempeñó un papel crucial. Las
actividades de la UMD en España continúan con reuniones y asambleas,
donde se redactan documentos que posteriormente serían recogidos en el
libro oficial de la UMD, impreso gracias a la colaboración de personas
tan dispares como Jordi Pujol o Alfonso Guerra. (Nota de la autora: no
quiero ahondar en la intra-historia de la UMD, porque lo que más me
interesa son las consecuencias a posteriori o lo hitos dentro de la
existencia de la propia organización).
Para la UMD, la muerte de Franco en noviembre de ese año y la
elección de Suárez como presidente del gobierno en julio del siguiente,
elección hecha por el Rey, pasó de ser un error, opinión compartida por
buena parte de la sociedad española a un pleno acierto, porque con ellos y
gracias a ellos la democracia empezaba a entrar por la puerta y acabaría
quedándose. Una de las primeras medidas de este nuevo gobierno sería la
concesión de una amnistía que posibilitaría la liberación de los “úmedos”
encarcelados. El año de 1977 sería clave para la organización y huelga
añadir para la democracia, la toma de conciencia política de estos
militares, empujaría a algunos de ellos por el camino de la política activa,
hecho que no agradaría a todos por igual. A la vez había llegado el
momento de la auto-disolución, tema planteado en una reunión ante la
inminencia de las primeras elecciones democráticas en casi cuarenta años.
Veamos que nos dice Julio Busquets al respecto: «La autodisolución era
cosa acordada y escrita en varios documentos. Concretamente en el
prólogo del libro oficial de la UMD, que personalmente redacté.
Textualmente se dice: “Queremos pues insistir en que la UMD es fruto de
una coyuntura histórica determinada, (...). En cuanto la Democracia
esté realmente asentada la UMD se disolverá» (la negrita es del
original)”»8.
Aquí debería haber concluido la historia de este grupo de hombres
que desde las FF. AA. colaboraron activamente para establecer la
democracia en España. Aquí debería acabar una historia de compromiso
y lucha activa a favor de unos ideales compartidos por buena parte de la
8
Julio Busquets, op. cit., pg. 225.
EJE TEMÁTICO II:
287
sociedad española. Y sin embargo, la historia terminará olvidando su
participación en aquellos momentos tan decisivos para todos, olvidando
su nombre y su memoria.
EL IDEARIO
La UMD siempre estuvo de parte del pueblo y al servicio de la
sociedad civil, con la firme determinación de apoyar a éste sin medir las
consecuencias. De tal forma que acatarían cualquier opción que el pueblo
eligiese, tanto monarquía como república, el pueblo tenía la última
palabra. El punto uno del ideario, en el apartado ideas generales, el
documento más importante de la organización dice: “La Unión Militar
Democrática (...) aspira a que las Fuerzas Armadas se pongan
exclusivamente al servicio del pueblo, recobrando su prestigio y su
dignidad” 9 .
En la parte de la historia de la organización se reflejan los
contactos con diferentes partidos de la oposición democrática, pero no
queda claro que la UMD se vinculara a uno en concreto, porque en
principio aunque hubo contactos políticos, la organización siempre fue
autónoma, de esa forma no hipotecaba su futuro ni contravenía su ideario:
“en la que no tienen cabida los que estén al servicio de partidos políticos
(lo mismo del gobierno que de la oposición) y los que pertenezcan a
servicios de información política”10. Sin embargo fue fundamental para
la oposición democrática saber que dentro del Ejército había un grupo
importante de militares dispuesto a apoyar la venida de la democracia.
«Desde entonces se supo que no había tal totalidad, sino que existía otro
significativo sector militar con el que la futura democracia española
podía contar (...) la acción de las fuerzas democráticas pudo plantearse no
desde la óptica, mucho más siniestra, de hallarse frente a un obstáculo
prácticamente infranqueable, sino desde la perspectiva, mucho más
llevadera y manejable, de que un cierto sector del Ejército quería la
democracia, y que aquel grupo de oficiales sólo constituía el núcleo más
9
10
Javier Fernández López. UMD. Militares contra Franco. Historia de la Unión Militar
Democrática. Mira Editores. Zaragoza, 2002, pg.152.
Javier Fernández López, op. cit., pg. 154.
288
visible y emergente de otro sector mucho más amplio que estaba, como
mínimo, dispuesto a asumirla con lealtad»11.
Dentro de este primer apartado de ideas generales, los últimos
puntos reflejan el sentir de unos militares que pretendían ser modelos de
referencia dentro de las FF. AA., para sus propios compañeros. Indicando
la conveniencia de huir de “destinos cómodos (...) para elegir el mando de
tropas”. La necesidad de “adquirir una profunda formación política”
clave para el desarrollo de la propia organización y finalmente el rechazo
de toda recompensa ante un compromiso que ellos consideraban
patriótico12.
El resto del ideario se dividía a su vez en dos partes, los llamados
objetivos políticos o nacionales y otro más específico que contemplaba
los de carácter militar, Busquets los resume así: «Los objetivos políticos
o nacionales eran los generales de la oposición democrática:
restablecimiento de las libertades, promulgación de una amnistía,
elecciones para una asamblea constituyente, autonomía para las
nacionalidades, regiones y ayuntamientos (...) reformas socioeconómicas
tendentes a igualar la riqueza y lucha contra la corrupción. (...) La
elaboración de una Constitución como en otros países europeos, y no
menos importante el “ingreso de España en los organismos
supranacionales de Occidente, porque considerábamos que esta
integración podía ayudar a la democratización y esta consideración
prevalecía sobre cualquier otra. En cuanto a los objetivos militares:
reformismo profesional, ejército moderno y bien organizado; un único
Ministerio de Defensa (había tres, uno por cada ejército); revisar el
Servicio Militar y su duración (dos años) y la reforma del Código de
Justicia Militar; (...) peticiones, razonables y moderadas, poco a poco
asumidas por los gobiernos de la democracia»13.
En una entrevista realizada a Luis Otero por José Mª Gago, éste
último hace hincapié en lo avanzado que era el ideario de la organización,
apunta incluso que mucho más que el propio programa de algunos
partidos democráticos en la clandestinidad. Para Luis Otero ellos serían
11
12
13
Tesis doctoral de Fidel Gómez Rosa. La Unión Militar Democrática en la transición
política. Editado por la UCM. Madrid, 2007, pg. 753
Javier Fernández López, ibídem, pg. 154.
Julio Busquets, op. cit., pg. 147.
EJE TEMÁTICO II:
289
unos demócratas utópicos, que compartían la visión de una democracia
avant-garde, donde criticaban la corrupción; apelaban a los Derechos
humanos, las libertades y reivindicaban una reforma total del Ejército,
que debería dotarse de un Estatuto Militar, un Ministerio de Defensa, etc.
14
Esto en cuanto al ideario general de la organización, pero no
debemos olvidar el fuerte impacto que la UMD provocó no sólo en la
opinión pública española, y europea, o en los partidos de la oposición
democrática sino también en la corona. Con la que mantuvo ciertos
contactos, no sólo con un enviado del por aquel entonces príncipe, Don
Juan Carlos; sino también con su padre, Don Juan de Borbón15.
Hubo otros muchos documentos redactados durante la trayectoria
de la UMD, pero sin duda el ideario recoge de manera clara y fidedigna
los planteamientos de un grupo de hombres preocupados por el destino
del país y de las FF. AA.
EL OLVIDO
La «Ley de Amnistía de 1977», excluye a los militares
demócratas, a los conocidos como los “úmedos”, impidiéndole su
reincorporación al Ejército. «La amnistía, decretada por el Gobierno de
Suárez el 30 de julio de aquel año, por una parte, había herido la
sensibilidad de muchos militares, dolidos al ver salir de las cárceles a los
condenados en consejos de guerra pocos meses antes; por otra, aunque
suponía la puesta en libertad de los oficiales de la UMD, excluía su
reincorporación al Ejército» 16. Cuando se empezó a pactar la transición,
políticos que durante la clandestinidad habían apoyado la postura de la
UMD, comenzaron a desentenderse de ellos y ante la presión recibida por
parte de la cúpula militar, partidos como el PCE y el PSOE decidieron
ceder y al hacerlo, dejaron sin solución un asunto, que ha quedado
pendiente durante más de tres décadas.
14
16
Recogido en: http://www.seminariofuentesorales.es/proyectos/umd.html (10/05/2010)
15Contactos mencionados en varias publicaciones: Fernando Reinlein, La UMD. Unión
Militar Democrática, 30 años después. La Transición Uniformada. FMD, Madrid 2007;
Julio Busquets Militares y demócratas. Memorias de un fundador de la UMD y diputado
socialista. Plaza y Janés. Barcelona, 1999
Fernando Puell de la Villa, Gutiérrez Mellado. Un militar del siglo XX (1912-1995), pg.
181. Biblioteca Nueva. Madrid, 1997.
290
En 1979 una iniciativa ante el Senado, tendente a posibilitar el
reingreso de los militares de la UMD, no llega a buen puerto. En esta
ocasión Gutiérrez Mellado, ministro de Defensa, reitera su firme postura
sobre el tema, viendo indignado que la UCD (Unión de Centro
Democrático), tendía a apoyar dicha iniciativa: «El Ejército no puede
volver a admitir en él, como miembros de pleno derecho, a quienes de
forma tan equivocada han puesto en grave peligro su disciplina y su
unidad» 17.
En 1983 Felipe González es preguntado por el tema y responde
evasivamente de la siguiente forma: «Respecto a la UMD su tono fue
firme, cuando, tras un circunloquio sobre la posibilidad de que ese tema
estuviera siendo instrumentalizado por no se sabe quién, dijo: “La
solución del problema es una cuestión de justicia, pero no es
prioritaria.”»18.
En 1987, se aprueba la ampliación de la “Ley de Amnistía de
1977” proyectada el año anterior, tan «descafeinada que es una invitación
a la prejubilación. Tres de los afectados reingresan y seis pasan a la
reserva transitoria» 19 . Los militares de la UMD no expulsados fueron
represaliados (se les impidió el ascenso, traslados, arrestos menores).
Afortunadamente alguno se les escapo, caso del antiguo Jefe de Estado
Mayor del Ejército, teniente general (actualmente general del Ejército en
la reserva, cesó del cargo en junio de 2008) Carlos Villar Turrau20.
En 2002, al cumplirse el 25 aniversario de la disolución de la
UMD, doscientos miembros y simpatizantes se reúnen en el Hotel
Convención. Manuel Jiménez de Parga (Ex-Presidente del Tribunal
Constitucional) declara a la Prensa: «La democracia tiene una deuda con
la UMD».
17
18
19
20
Fernando Puell de la Villa, Ibídem., pg.181.
José Fortes, Luis Otero, Proceso a nueve militares demócratas. Las fuerzas Armadas y la
UMD, pg. 11. Editorial Argos Vergara. Madrid, 1983
Palabras de Fernando Reinlein reflejadas en su intervención en la charla- coloquio en el
CAUM (Club de Amigos de la Unesco). Cuadernos del CAUM. Militares Progresistas
en España. De Riego a la Unión Militar Democrática (UMD), en Madrid el 21 de marzo
de 2007, pg.16. Disponible en
http://www.caum.es/CARPETAS/Cuadernos/indice_Cuadernos.htm
Cuadernos del CAUM, ibídem., pg.17
EJE TEMÁTICO II:
291
En 2003, Carlos Sanjuán de la Rocha (diputado del PSOE por
Málaga y antiguo “úmedo”) promueve una «proposición no de ley, con el
fin de que el Parlamento de una vez por todas reconociera la labor de un
grupo de militares demócratas que contribuyeron de forma decisiva a la
construcción del actual Estado español. No podían seguir formando parte
de esa historia de la transición silenciosa y desconocida, como apuntó el
gobierno de la UCD. (...) Aún así les faltaba un pleno reconocimiento por
parte de todas las fuerzas políticas; incluso por parte de la opinión
pública, para la que seguían siendo tremendos desconocidos. (...)
Izquierda Unida apoyó sin condiciones la propuesta como justa y
necesaria para mantener viva la memoria de unos hechos que supusieron
un gran esfuerzo por parte de estos militares (...). No podían ser por más
tiempo «víctimas de la desmemoria». (...) Los nacionalistas catalanes
hablaron de reconocimiento del gran compromiso cívico y democrático
que adquirieron estos militares (...). Sin embargo el Partido Popular no
creyó justo que sólo fuesen reconocidos los militares de la UMD
argumentando que no fueron los únicos con inquietudes democráticas. (...)
Por eso se rechazó el reconocimiento a la labor de la UMD» 21.
En 2005, en un acto en memoria del diputado socialista y
fundador de la UMD Julio Busquets, un joven diputado socialistas se
pregunta qué es (en relación a la UMD).
En 2006, el PSOE en el poder, Rafael Estrella (diputado por
Granada) lo intenta de nuevo, buenas palabras de Bono y Alonso, pero
todo se desvanece. Esto nos cuenta Reinlein al respecto: «Pero Estrella
tuvo que consultar con su ministro José Bono, quien aseguró a quien esto
escribe, en público, en los pasillos de la Comisión de Defensa y ante
testigos de tanta importancia como el Jefe del Estado Mayor de Defensa,
entre otros: “La proposición está en mi mesa y ya he dicho que sí”. Pero
más tarde pidió a Estrella que esperase a la Ley de Memoria Histórica
que se preparaba –en la que poco encaje tiene la iniciativa parlamentariay frenó el proceso. Después, José Antonio Alonso, nombrado ministro de
Defensa, también dijo que el Parlamento esperase» 22.
21
22
Tesis de Raquel Barrios, op. cit., pgs.77- 78.
Recogido el 10/05/2010 en : http://www.almendron.com/tribuna/11894/la-memoria-delos-militaresdemocratas
292
En 2007, a propósito de la reciente aprobada Ley de la Memoria
Histórica, parecía ser la última oportunidad que tenía la UMD para
hacerse un hueco en la historia. Ni siquiera los esfuerzos de Izquierda
Unida vieron colmadas sus expectativas, dada la oposición de los partidos
mayoritarios, PSOE y PP. Hecho que provoca unas airadas palabras de
Fernando Reinlein: « (...) Pero también parece, a la luz de los
acontecimientos y de los silencios elocuentes, un deseo de los
responsables políticos de que la UMD se olvide. Será por un miedo
atávico a la cosa militar – sin justificación democrática entonces y sin
justificación ni democrática ni política hoy – por un mal entendido
respeto a las Fuerzas Armadas o por un sentido de mala conciencia. Pero
algo les impide colocar, aunque sea con retraso, las cosas en su sitio»23.
Fidel Gómez Rosa nos dice: «Referencias a la existencia de la
UMD se encuentran en toda la historiografía de la Transición política
española, aunque los textos no suelen profundizar en las características de
la organización o su aportación programática al debate político de
oposición al régimen franquista, ni en su contribución a la recuperación
de la democracia en España desde un ámbito tan sensible como la
institución militar»24.
LA MEMORIA
En 1986, el Gobierno socialista aprovechando el relevo de la
JUJEM (Junta de Jefes de Estado Mayor), decide reingresar a la UMD.
Envía a las Cortes el proyecto de ley que permitirá la rehabilitación en el
Ejército, como militares de pleno derecho a los nueve expulsados de las
FF. AA. en 1976. El portavoz del Gobierno, Javier Solana explicaba que
el proyecto permitiría la ampliación de la amnistía de 1977 a los ex
miembros de la UMD y a cuatro alféreces de la Academia de Toledo en
1973. Se trataría de una amnistía total, que equivaldría a la
reincorporación de los afectados con el empleo que les correspondería de
acuerdo con su antigüedad. De esta forma Solana declaraba que se
resolvía la situación discriminatoria de la UMD y se alcanzaba el espíritu
de la amnistía de 1977. Era una decisión política del Gobierno, no de
política militar, que había sido tomada en el momento adecuado. La
23
24
Fernando Reinlein., op. cit. , pg. 53
Fidel Gómez Rosa, bibliografía sobre el tema de la UMD: foros.hispavista.com
(recogido el 29/04/2010)
EJE TEMÁTICO II:
293
propuesta fue acogida con satisfacción por todos los partidos políticos a
excepción de Alianza Popular, que se negó a pronunciarse al respecto.
Posteriormente José Antonio Trillo, explico la postura de su grupo
(Alianza Popular) al ser los únicos que se abstuvieron en la votación del
proyecto de ley, alegando que no querían obstaculizar la rehabilitación de
la UMD, pero debían ser congruentes con los principios que debían
inspirar la institución militar. Durante el debate de la ley en el Congreso,
el ministro de Defensa, Narcís Serra, no se encontraba presente25.
Hacia la primavera de 2003, antiguos miembros de la UMD
decidieron constituir una Asociación que bajo el nombre “Foro Milicia y
Democracia” (FMD) no resucitaría la UMD, pero sí «proyectaría hacia el
futuro sus ideales en un ámbito de cultura democrática»26.
Por fin el año 2009, el Congreso decide aprobar una proposición
no de ley, en la que se reconoce la labor de la organización durante la
transición a la democracia, además de recordar las consecuencias tan
negativas que su pertenencia les acarreó.
En febrero de 2010, se les rindió un merecido homenaje a los
“valientes” militares de la UMD. La ministra de Defensa, Carme Chacón,
hizo entrega de la Cruz del Mérito Militar y Aeronáutico a catorce de los
miembros de la antigua UMD, en reconocimiento a su labor en aras de la
democracia 27 . Ella misma destacaba la tardanza del reconocimiento
institucional, así como la unanimidad en el Congreso, sin ningún voto en
contra, y lo necesario de dicho tributo a «los que trabajaron por las
FF.AA. actuales, modernas, avanzadas y plenamente democráticas» 28. El
Ideario de la UMD rechazaba cualquier premio por una acción
25
26
27
28
Ver
http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/sevilla/abc/1986/11/01/003.html
y
http://hemeroteca.abc.es/nav/Navigate.exe/hemeroteca/madrid/abc/1986/12/05/003.html
(Recogidos 11/05/2010)
Raquel Barrios Ramos. Ibídem., pg. 78
Hay numerosos testimonios del acto, pero el más pertinente quizás sea el aparecido en la
web del Ministerio de Defensa:
http://www.mde.es/gabinete/notasPrensa/2010/02/DGC_100216_condecoraciones_umd_
chacon.html. (Recogido el 4/05/2010)
Declaraciones tomadas de: http://www.rtve.es/mediateca/videos/20100220/informesemanal-umd-reparacion-pendiente/700289.shtml (Consultado el 10/05/2010)
294
considerada por ellos como patriótica, pero lo justo es dar al “César lo
que es del César”.
Homenaje que ha vuelto a levantar ampollas dentro y fuera de la
órbita militar. Como el artículo de opinión firmado por Agustín MuñozGrandes Galilea (Teniente General del Ejército de Tierra (2ª reserva)),
aparecido en el ABC; el de Hermann Tertsch, titulado Golpistas, no
necesito aclarar el contenido; el firmado por César Vidal en la página
digital de La Razón o el no menos elocuente de Pío Moa, en el también
periódico on line Libertad Digital29.
Opiniones a su vez contestadas de nuevo por Fernando Reinlein30
y una serie de periódicos y medios progresistas; que desde un punto de
vista más sereno ponen en su sitio la labor democrática de la UMD. Por
ejemplo, el artículo publicado por Público el pasado 16 de marzo, días
después del homenaje; la de Luis del Olmo escrita para Diariocrítico,
publicación on line31 o las noticias aparecidas en los más conocidos El
Mundo y El País 32 . Así como el reportaje transmitido por RTVE
recientemente, donde hablan de la organización y su trayectoria33.
Una de las últimas novedades con respecto al caso de la UMD, se
refiere a la presentación de un recurso ante el Tribunal Supremo con el
29
30
31
32
33
Entre otros los artículos aparecidos en prensa, como muestra en contra el de opinión
aparecido en el ABC firmado por Agustín Muñoz-Grandes Galilea; el siguiente el del
periodista Hermann Tertsch; y los otros a continuación:
http://www.larazon.es/noticia/6441-umd
http://www.larazon.es/noticia/1093-umd-ii (Recogidos el 29/04/2010)
http://blogs.libertaddigital.com/presente-y-pasado/la-verdadera-cara-de-la-umd-5660/
En este artículo Reinlein contesta las críticas vertidas contra la UMD:
http://www.interviu.es/entrevistas/articulos/fernando-reinlein-ex-miembro-de-la-umd-ypresidente-del-foro-milicia-y-democracia/ (Recogido el 6/05/2010)
http://www.publico.es/espana/295073/defensa/condecora/militares/umd
http://www.diariocritico.com/2010/Febrero/opinion/olmo/194814/olmo.html (Recogidos
6/05/2010)
http://www.elmundo.es/elmundo/2010/02/16/espana/1266335730.html
http://www.elpais.com/articulo/espana/democracia/rehabilita/honores/valientes/militares/
UMD/elpepunac/20100217elpepinac_12/Tes
Reportaje de RTVE: http://www.rtve.es/mediateca/videos/20100220/informe-semanalumd-reparacion-pendiente/700289.shtml
EJE TEMÁTICO II:
295
fin de que se anule el Consejo de Guerra por el que fueron condenados.
Noticia aparecida en Diariocrítico34.
CONCLUSIONES
La respuesta planteada a la hipótesis de la responsabilidad de esa
condena olvido, la encontramos en diferentes partidos. Es ahora cuando
nos toca decidir la parte de responsabilidad de cada uno de ellos en esta
historia.
Durante la transición pasamos de una “ruptura democrática” a una
“ruptura pactada”, de ahí que el PCE primero y después el PSOE
cedieran ante la presión ejercida por determinado sector del Ejército a
incluir en la amnistía de 1977, tanto a los “úmedos” como a los militares
republicanos. En este momento la UCD jugó un importante papel, como
lo volvería a hacer tres años más tarde. Pero las críticas circunstancias
del momento posterior justificarían el sacrificio de estos grupos de
militares.
En junio de 1980, el diputado de la UCD, Joaquín Satrústegui
presentó en el Congreso una proposición de ley, apoyado por comunistas,
socialistas y nacionalistas, con el objetivo de ampliar la ley sobre la
amnistía de 1977, a los hombres de la UMD y a los antiguos
componentes del Ejército de la República, que podrían reingresar en las
Fuerzas Armadas. Este proyecto en tramitación se abandonaría al año
siguiente, cuando Leopoldo Calvo-Sotelo disolvió las Cortes debido al
golpe frustrado del 23F de 1981.
En 1982 llega al poder el Partido Socialista con mayoría absoluta,
en el partido había militantes que anteriormente pertenecieron a la UMD.
Ellos probablemente contemplaron la posibilidad de la reparación de su
causa, desgraciadamente el tiempo e incluso los propios compañeros irían
en su contra. Esta misma organización que desde sus inicios había
mantenido contactos con la oposición democrática, pasaría a ser relegada
al olvido por uno de aquellos partidos de la oposición, el PSOE.
Paradojas de la Historia, el mismo partido del cual serían miembros
destacados varios “úmedos”, miembros destacados sí, pero sin la
34
Recogido 06/05/2010:
http://www.miliciaydemocracia.com/modules/news/article.php?storyid=1297
296
relevancia que hubieran debido alcanzar. El PSOE al condenar al olvido a
la UMD, ha conseguido dar una victoria a los elementos más
reaccionarios del Ejército, a los mismos que estaban detrás de la
detención y el enjuiciamiento de la organización en 1975. No se
comprende que durante las tres legislaturas donde dicho partido ocupó el
gobierno, las dos primeras con mayoría absoluta, este grupo de una
trascendencia histórica indiscutible, aún siga apareciendo de puntillas en
los libros de historia, o apenas se mencione su existencia, gracias
precisamente a esa condena al olvido institucional de la que ha sido
objeto durante más de treinta años.
Afortunadamente, el mismo partido que no reparó la injusticia
cometida contra estos militares demócratas en el pasado ha sido el que lo
ha subsanado en el presente. No sólo con un homenaje, sino también con
un reconocimiento institucional donde estuvieron presentes
representantes de todos los partidos democráticos que integran el
Congreso.
EJE TEMÁTICO III:
LOS CONFLICTOS ARMADOS DEL MUNDO
ACTUAL Y SU GESTIÓN INTERNACIONAL
Coordinadores:
Secretario IUGM
Investigadora IUGM
EL CONFLICTO SOMALÍ. ENFOQUE Y EFECTOS
DE LAS OPERACIONES INTERNACIONALES EN
SOMALIA
ADRIÁ ALVAREDA SANZ
INTRODUCCIÓN
El presente estudio tiene como intención comprender, en primer
lugar, las principales causas y los efectos del conflicto somalí para,
posteriormente, pasar a estudiar y analizar las distintas operaciones
internacionales desplegadas en el territorio, tanto terrestre como marino.
EL CONFLICTO SOMALÍ: CAUSAS Y EFECTOS
El conflicto somalí es extremadamente complejo con una larga
historia y con múltiples causas. A continuación se realiza un repaso
histórico y se presentan algunas de las principales causas que pueden
ayudar a entender el conflicto actual.
Primeramente, es necesario retroceder en el tiempo hasta la fecha
en que Somalia se independizó del Reino Unido e Italia, el 1 de julio de
1960. Ya entonces se inició el conflicto entre clanes que competían por
parcelas de poder dentro del nuevo Estado. A la vez, se recuperó un
fuerte sentimiento somalí y la idea de la Gran Somalia (irredentismo pansomalí) la cual entraba en conflicto con los Estados vecinos por
territorios en disputa. Finalmente, en estos primeros años de
independencia, Somalia intentó instaurar, aunque con poco éxito, un
sistema democrático basado en el modelo parlamentario británico1.
1
Enrique Vega Fernández, “El escenario”, Jesús Ramón Bacas Fernández et. al., Crisis
somalí, piratería e intervención internacional, Instituto Universitario General Gutiérrez
Mellado de Investigación sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa, Madrid, 2009, pg. 34.
300
El 21 de octubre de 1969, cinco días después del asesinato del
primer presidente democrático, Shermake, Somalia vivió el golpe de
Estado liderado por Siad Barre, el cuál dirigiría el país como presidente
hasta su derrocamiento en enero de 1991. De los más de veinte años de
dictadura de Barre, cabe destacar la guerra librada por los territorios de
Ogaden situados dentro del Estado vecino etíope y reivindicados por
Somalia como parte del territorio que representa la Gran Somalia2. Este
irredentismo somalí también provocó conflictos menores con sus otros
vecinos, Kenia y Yibutí. Desde el fin de la guerra con Etiopía en 1978, la
situación interna en Somalia fue recrudeciéndose con un gobierno cada
vez más totalitario. Tal y como apunta Hussein Adam, el régimen de
Barre pasó de la “autocracia” (1978-86) al “totalitarismo” (1987-1991)3.
Dicha situación llegó a su punto cumbre a principios de la década de los
noventa, cuando se produjeron las revueltas que derrocaron al General
Barre y su gobierno.
Después de derribar el gobierno de Barre, las diferentes milicias
basadas en clanes se volvieron unas contra otras con el objetivo de
controlar parcelas de poder y provocando una situación de violencia
generalizada en el país. Ante un empeoramiento continuo de la situación
interna, en 1992 las Naciones Unidas iniciaron una operación
humanitaria liderada por los EEUU que pasó a ser una operación de
mantenimiento de la paz después de que 18 soldados americanos fueran
asesinados en un ejercicio militar en Somalia4. Naciones Unidas se retiró
de territorio Somalí en 1994 sin conseguir estabilizar y pacificar el país.
Desde la caída de Siad Barre, no se ha conseguido establecer un
gobierno central que funcione y que controle la totalidad del territorio
somalí. En este sentido, Somalilandia se autoproclamó independiente en
1991 y, desde entonces, a pesar de no ser reconocido como Estado por
nadie dentro de la Comunidad Internacional, ha funcionado como un
verdadero Estado consiguiendo una situación interna significativamente
mejor que la del resto del territorio somalí. Por su parte, Puntlandia, a
pesar de desvincularse unilateralmente del resto de Somalia en 1998, no
2
3
4
Bjorn Moller, The Somali Conflict: The role of external actors, Danish Institute for
International Studies Report, Copenhague, 2009, pg. 9.
Hussein Adam, “Somalia: A Terrible Beauty Being Born?”, en I. William Zartman
(comp.), Collapsed States. The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority,
Lynne Rienner, Boulder, 1995, pg. 71.
Fund for Peace Country Profile: Somalia. Disponible en: http://www.fundforpeace.org
EJE TEMÁTICO III:
LOS CONFLICTOS ARMADOS EN EL MUNDO ACTUAL
301
Y SU GESTIÓN INTERNACIONAL
parece tener la voluntad independentista de Somalilandia y hasta ha
afirmado de forma periódica su disposición a reincorporarse en una
estructura federal estable5.
A lo largo de los años 2000 se han intentado instaurar dos
gobiernos aunque con poco éxito. El primero fue el Gobierno Nacional
Transitorio (GNT), nacido de la Conferencia Nacional de Paz Somalí
celebrada en Yibutí a lo largo del 2000. El GNT carecía de apoyo tanto
interno, por falta de legitimidad, como externo, ya que Etiopía y EEUU
veían con recelos el creciente poder de la Unión de los Tribunales
Islámicos (UTI) dentro el GNT. Cabe apuntar que la UTI es un grupo
islamista con voluntad de instaurar la ley islámica o sharia. El auge de la
UTI condujo a la celebración de una nueva conferencia en 2004, esta vez
en Kenia, que dio lugar a la creación del Gobierno Federal Transitorio
(GFT), más acorde con los intereses etíopes y estadounidenses. A pesar
de estos esfuerzos, la rivalidad entre los diferentes clanes, los señores de
la guerra, las diferentes facciones religiosas y tribales han exacerbado la
violencia y la crisis humanitaria en el país.
El conflicto se recrudeció especialmente a partir de 2006. En este
año, la UTI se hizo con el control de la capital Mogadiscio además de
parte del territorio del sur de Somalia. Ante esta situación, tropas etíopes
juntamente con el GFT y el apoyo de los EEUU, ocuparon el sur del
territorio en diciembre de 2006. El apoyo estadounidense a la ocupación
se justificó dentro del marco de la guerra contra el terrorismo capitaneada
por Bush y que, en Somalia, tenía por objetivo evitar su “talibanización”.
Las tropas etíopes permanecieron en el país hasta enero de 2009, sin
embargo, su presencia no mejoró la situación en el país, al contrario,
entre 2006 y 2009 la región del sur de Somalia empeoró sustancialmente.
Otra de las causas por las que el conflicto empeoró, fue la entrada en
escena de grupos rebeldes apoyados por Eritrea y por grupos islamistas
insurgentes, entre los que destaca al-Shabab, grupo con vinculaciones a
Al-Qaeda. Estos grupos contribuyeron a complejizar el conflicto,
aumentar la violencia y empeorar los conflictos entre clanes y contra el
GFT y las tropas de mantenimiento de la paz de la UA. Como se ha
apuntado, la intervención de EEUU se entiende dentro del marco de la
guerra contra el terrorismo post 11-S, no obstante, tal y como apunta
5
Ignacio Gutiérrez de Terán Gómez-Benita, Somalia tras la elección de un presidente
islamista: paradojas africanas, Real Instituto Elcano, Madrid, 2009, pg. 2.
302
David Axe, Somalia no contaba con grupos yihadistas que supusieran un
peligro para la seguridad global o regional6. Es más, parece que fue la
intervención de EEUU junto con Etiopía reforzó y no debilitó el apoyo a
al-Shabab.
A nivel gubernamental, cabe apuntar que el 31 de enero de 2009
Sheij Sharif Ahmed, exmiembro de la UTI, asumió el cargo como
presidente de la República. Tal y como apunta Ignacio Gutiérrez, la
elección de Ahmed por mayoría es relevante por cuatro razones: por su
identidad islamista, por el optimismo despertado entre la población
somalí, vecinos árabes y la diplomacia de EEUU y UE, por constituir la
culminación de un duro proceso de negociación entre distintos clanes y
formaciones políticas y por contar con la voluntad política necesaria para
rehabilitar la autoridad central del Estado y hacer efectivo el
funcionamiento de Estado federal7. Por otra parte, Ahmed ha instituido
una versión moderada de la ley islámica sharia, calculada para contentar
a islamistas somalíes sin ponerse a los gobiernos occidentales en su
contra. A pesar de todo, el GFT sigue sin controlar la mayor parte del
territorio somalí, en concreto sólo parece tener cierto poder sobre la
capital, Mogadiscio, y sobre algunos territorios fronterizos con
Puntlandia. Mientras tanto, la mayor parte del sur de Somalia está
controlada por grupos insurgentes islamistas, entre los que destaca alShabab.
Como ya se ha hecho notar, a parte de los problemas internos,
Somalia también es objeto de conflictos regionales y de cálculos
geoestratégicos tanto de grandes potencias como de sus vecinos. En este
sentido, Eritrea y Etiopía mantienen disputas crónicas que afecta
directamente a la situación interna somalí. Actualmente, el gobierno de
Etiopía, a pesar de haberse retirado del país a principios del 2009, sigue
manteniendo contactos con numerosos señores de la guerra sustentados y
armados por Addis Abeba, mientras que Eritrea presta apoyo a líderes
islamistas opuestos al gobierno de Ahmed. El problema del islamismo es
y parece que será uno de los pilares del conflicto en Somalia y, a su vez,
una de las razones por las que se están llevando a cabo operaciones
internacionales, ya que tanto EEUU como la UE quieren evitar la
6
7
David Axe, Somalia, Redux A More Hands-Off A pgs. roach, CATO Institute,
Washington, 2009, pg. 4.
Ignacio Gutiérrez de Terán Gómez-Benita, Somalia tras la elección…, op.cit. pgs. 1-2.
EJE TEMÁTICO III:
303
existencia de un Estado fallido donde, según sus estrategias de seguridad,
se pueden refugiar y desarrollar grupos islamistas violentos y terroristas.
No obstante, tal y como apunta Moller, desde el 11-S existe una asunción
incorrecta según la cual, los Estados fallidos son territorios donde se
pueden esconder y desarrollar grupos terroristas islamistas8. Sin embargo,
apunta Moller, no existe correlación estadística entre Estados fallidos y
fomento de terrorismo9.
En un estudio del conflicto somalí no se puede obviar la piratería,
consecuencia del conflicto en el país y principal factor sobre el que se
sustentan las operaciones internacionales en la región. Para entender las
características de la piratería en Somalia nos debemos remontar hasta
principio de los noventa. Con la caída del dictador Barre y el
desmoronamiento del Estado somalí aumentó la sobreexplotación de las
especies marinas y las descargas de vertidos tóxicos de todo tipo, hecho
que impulsó el surgimiento de un tipo de piratería autodenominada
“guardacostas”, cuyo objetivo eran los barcos que pescaban ilegalmente y
los que vertían sustancias tóxicas10. No obstante, con el paso del tiempo
estos “guardacostas” han evolucionado y, en vistas de las grandes
posibilidades de “negocio” ofrecidas por las costas de Somalia, han
surgido nuevos grupos de piratas vinculados a clanes y señores de la
guerra. De este modo, para muchos habitantes del país la piratería ha sido
la vía profesional con más expectativas. Obviamente, el auge de la
piratería no se hubiera dado de no ser por la inexistencia de un Estado
somalí con control sobre su territorio y sus mares, es decir, la inexistencia
de control gubernamental sobre el territorio ha conducido a lo que
algunos analistas denominan “mares fallidos”11.
En definitiva, actualmente Somalia se encuentra en una situación
de Estado fallido, cerca de 3,2 millones de habitantes, un 43% de la
población, requiere asistencia humanitaria. Ante esta situación, la ayuda
del Programa Mundial de Alimentos (PMA) es una de las bases de
supervivencia para la población somalí, por lo que su circulación de sus
barcos debe seguir garantizándose. La situación en las costas de Somalia
8
9
10
11
Bjorn Moller, The Somali Conflict…, op.cit., pg. 14.
Bjorn Moller, Terror Prevention and Development Aid: What We Know and Don’t
Know, Danish Institute for International Studies Report, Copenhague, 2007.
Fernando Fernández Fadón, Piratería en Somalia: “mares fallidos” y consideraciones
de la historia marítima, Real Instituto Elcano, Madrid, 2009, pgs. 2-3.
Fernando Fernández Fadón, Piratería en Somalia…, op.cit.
304
y su conflicto interno han justificado el despliegue de diversas
operaciones internacionales. No obstante, las operaciones internacionales
realizadas desde la caída de Barre hasta 2007, comparten una
característica: han sido incapaces de cumplir con sus objetivos y mejorar
la situación en el país. A continuación, se describen las diversas
operaciones tanto en el mar como en territorio somalí, para,
posteriormente, valorarlas y analizarlas.
OPERACIONES INTERNACIONALES EN SOMALIA
El presente apartado tiene como finalidad describir las diferentes
operaciones militares realizadas en territorio somalí. En este sentido, se
tendrá en cuenta aquellas misiones desplegadas en la costa de Somalia y
las que se están llevando a cabo en territorio somalí.
Operaciones en la costa de Somalia (Allied Protector, Atalanta y
Ocean Shield)
Antes de empezar a tratar las operaciones desplegadas más
recientemente en la costa de Somalia, se debe apuntar que desde el 2002
existe en el territorio una Combined Task Force (CTF) dentro la
operación Active Endavour liderada por EEUU, que tiene como
principales objetivos la lucha contra el terrorismo, contra el tráfico de
narcóticos y contra el contrabando en el Golfo de Adén, el Golfo de
Omán, el Mar Arábigo, el Mar Rojo y el Océano Índico. Sin embargo, a
partir de 2005 dicha operación también empezó a verse implicada en
episodios de piratería.
Como se ha apuntado, es a partir de 2008 cuando el problema de
la piratería se internacionaliza y se empieza a afrontar. En este sentido, a
lo largo del 2008, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
(CSNU) aprobará las resoluciones 1814, 1816, 1838, 1846 por las cuales
se autoriza, bajo el capítulo VII de la Carta, una intervención en aguas
somalíes para hacer frente a la piratería.
Ante estas resoluciones, tanto la UE como la OTAN empezaron a
tratar el tema para enviar tropas. No obstante, la OTAN demostró tener
una rapidez y una resolución ejemplar en comparación con la UE ya que,
mientras la OTAN materializaba una solución a corto plazo enviando una
de sus las flotas navales permanentes (Standing NATO Maritime Group 2
EJE TEMÁTICO III:
305
–SNMG2–), los Estados de la UE seguía discutiendo el tema. De este
modo, el 24 de octubre de 2008, en base a resoluciones de las NNUU y
con el objetivo de disuadir, defender y proteger los barcos del PMA de
ataques y robos de piratas, la OTAN lanzó la operación Allied Protector
conducida por el SNMG2. Dicha operación se mantuvo hasta el 12 de
diciembre de 2008, cuando fue relevada por la operación Atalanta de la
UE
La operación Atalanta, operación naval contra la piratería de la
UE (EU NAVFOR Somalia), fue aprobada por el Consejo de Ministros de
la UE el 8 de diciembre de 2008 con un mandato de un año y estableció,
como principales objetivos (determinados en base a las resoluciones del
CSNU mencionadas): proteger los cargueros del PMA en su ruta para
entregar ayuda alimentaria a las personas desplazadas en Somalia,
proteger los cargueros que navegan por el Golfo del Adén y la costa
somalí y disuadir, prevenir y reprimir actos de piratería y robo armado
frente las costas de Somalia. Aunque se estableció un mandato de un año,
hasta diciembre de 2009, a mediados de 2009 se renovó la operación
hasta finales de 2010 y, actualmente, parece que volverá a ser renovada
hasta diciembre de 2011.
Para la consecución de los objetivos de Atalanta, se autorizó el
uso de todas las medidas necesarias, incluyendo el uso de la fuerza, para
disuadir, prevenir e intervenir para acabar con los actos de piratería y
robos armados que puedan ser cometidos en las áreas donde dicha
operación está presente.
Ya con la operación Atalanta en funcionamiento, el Consejo de
Seguridad aprobó la Resolución 1851, la cual autoriza a todas las
naciones implicadas en Somalia a “adoptar todas las medidas necesarias
que sean apropiadas en Somalia, con el propósito de reprimir los actos de
piratería y robo a mano armada en el mar, en respuesta a la solicitud del
GFT, siempre y cuando toda medida que adopten en virtud de este
párrafo sea compatible con el derecho internacional humanitario y las
normas internacionales de derechos humanos aplicables” 12 . Con esta
resolución, el Consejo autorizó la entrada en territorio somalí y la posible
actuación en los puertos controlados por los piratas, de entre los cuales
12
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Resolución 1851 de Diciembre de 2008,
pg.4.
306
destaca el de Eyl, en Puntlandia. En este sentido, en la reunión informal
de Ministros de Defensa de la UE en Palma de Mallorca los días 24 y 25
de febrero, los 27 aprobaron unánimemente la iniciativa española de
ampliar las funciones de la operación, incluyendo el control y la
vigilancia específica de aquellos puertos y bases desde los que operan los
piratas y la neutralización sus los buques nodriza.
Finalmente, una característica que diferencia la operación
Atalanta de las demás son los acuerdos que ha firmado al UE con las
Islas Seychelles y Kenia para poder enjuiciar a los piratas capturados. En
la misma reunión informal de Ministros de Defensa de la UE, la Ministra
de Defensa de España, Carme Chacón, afirmó que es necesario potenciar
los acuerdos con Kenia y las Seychelles y, por otra parte, llegar a
acuerdos similares con otros países del entorno que también sufren la
acción de los piratas como son Tanzania, Mauricio y Sudáfrica 13 . Sin
embargo, el pasado 3 de abril de 2010 Kenia anulaba el acuerdo por el
que se le podían enviar los piratas para ser juzgados. En concreto, el
gobierno de Kenia anunció que a partir de la fecha indicada ya no
aceptaría más entregas de piratas, aunque seguiría juzgando los que ya
tiene durante un periodo de seis meses.
En enero de 2009 se creó una nueva operación en la región, la
Combiened Task Force – 151 (CTF-151). Debido al aumento de la
importancia de la piratería, EEUU decidió establecer una operación
centrada exclusivamente en este fenómeno, permitiendo a la CTF-150
centrase en la lucha contra el terrorismo y diferenciando las tareas a
desarrollar. Concretamente, la CTF-151 tiene como objetivo disuadir y
eliminar la piratería para proteger la seguridad marítima global y asegurar
la libertad de navegación en beneficio de todas las naciones14.
En marzo de 2009, la OTAN volvió a entrar en el territorio bajo
Operation Allied Provider, concretamente con el SNMG-1,
posteriormente reemplazado por el SNMG-2. La operación se centró en
patrullar las aguas del Cuerno de África para evitar la piratería. Por otra
parte, el 17 de agosto de 2009 el Consejo del Atlántico Norte aprobó la
13
14
J. L. Expósito, “Palma de Mallorca: la cita del consenso”, en Revista Española de
Defensa, núm. 260, Madrid, Febrero, 2010. pgs. 26-29.
Página web de la Combined Maritme Forces, disponible en
www.cusnc.navy.mil/cmf/151/index.html
EJE TEMÁTICO III:
307
operación de la OTAN Ocean Shield Operation, con la finalidad de
contribuir a la lucha contra la piratería en el Cuerno de África. Según la
OTAN este nueva operación se alimenta de la experiencia obtenida en el
desarrollo de la operación Allied Provider en su lucha contra la piratería,
pero a la vez desarrollo un rol distinto con la finalidad de aplicar su
enfoque global en la lucha contra la piratería. En este sentido, se
introduce un nuevo elemento de desarrollo de capacidades de los Estados
regionales para la lucha contra la piratería. A petición de los Estados
regionales, la OTAN ofrecerá asistencia para el desarrollo de las
capacidades de dichos Estados para combatir la piratería.
En definitiva, actualmente se están desarrollando distintas
operaciones en un territorio comparable al Mar Mediterráneo y que
abarca la costa de Somalia, el Mar Rojo, el Golfo de Adén y parte de
Océano Índico, donde se incluye a las Seychelles. Ante esta amplitud de
territorio, es indispensable que las tres operaciones sobre el terreno
(Atalanta, CFT-151 y Ocean Shield) juntamente con las embarcaciones
de Rusia, India, Japón y China estén enlazadas, en permanente contacto y
coordinadas.
Operaciones sobre el territorio somalí (AMISOM y EUTM)
La operación de mantenimiento de la paz de la UA, African
Mission In Somalia (AMISOM), fue aprobada por los Estados miembros
de la UA el 19 de enero de 2007 y tiene como objetivos conducir la
operación de apoyo a la paz para estabilizar la situación incluyendo el
relevo de las fuerzas etíopes, crear un ambiente seguro para la transición
del país, proteger al GFT entonces presidido por Abdulahi Yusuf Ahmed
y apoyar las instituciones del GFT. Asimismo, AMISOM debería facilitar
la distribución de la ayuda humanitaria y asistir en la capacitación y
entrenamiento de las fuerzas de seguridad de Somalia, hecho que provocó
el levantamiento parcial del embargo de armas al país15. En un primer
lugar, se estableció un mandato de 6 meses para desarrollar la misión, no
obstante su complejidad y la situación interna del país ha hecho que el
mandato se haya ido renovando a lo largo del tiempo hasta la actualidad,
que sigue en funcionamiento.
15
Federico Bordas Martínez, “Los intentos de solución”, Jesús Ramón Bacas Fernández et.
al., Crisis somalí, piratería… op. cit., pg. 34.
308
En un principio, la UA autorizó el despliegue de 8.000
peacekeepers de distintos Estados africanos. No obstante, hasta el
momento sólo se han desplegado 5.150, y todos provienen de Uganda y
Burundi a pesar de que Ghana, Nigeria y Sierra Leona se ofrecieron a
aportar tropas. Gran parte de los 5.150 peacekeepers desplegados se
dedican a mantener la seguridad, patrullar para mantener la protección e
puerto, aeropuerto y palacio presidencial. Dicha misión se encuentra con
grandes dificultades para ampliar su campo de actuación centrado en la
capital, Mogadiscio, debido a las zonas controladas por la milicia alShabab y otros clanes somalíes.
Cabe destacar que AMISOM recibe el apoyo económico de
muchos Estados a través de NNUU. Asimismo, AMISOM ha recibido y
recibe apoyo logístico de la OTAN, en concreto, la OTAN ha proveído
soporte aéreo para aquellos Estados miembros de la UA con voluntad de
apoyar la AMISOM. Dicho apoyo fue aprobado por el Consejo del
Atlántico Norte a petición de la UA en 2007.
Por otra parte, el 19 de febrero de 2010, el Consejo de la UE
aprobó el despliegue de una operación militar en Uganda con
aproximadamente 150 militares de distintos Estados de la UE y con la
misión de adiestrar a 2.000 miembros de las fuerzas de seguridad
somalíes y contribuir al fortalecimiento del GFT. Dicha operación se
enmarca dentro de la Resolución 1872 del CSNU, la cual insta a la
Comunidad Internacional a ofrecer asistencia técnica para el
adiestramiento y equipamiento de las fuerzas de seguridad de Somalia.
Esta misión, conocida como European Union Training Mission in
Somalia (EUTM-Somalia) operará en estrecha cooperación y
coordinación con las Naciones Unidas, AMISOM, EEUU y Uganda. En
relación a la duración de la operación, EUTM tiene previsto terminar en
el 2011, después de dos periodos de entrenamiento consecutivos, de seis
meses cada uno.
Esta operación pretende contribuir al enfoque integral de la UE, el
cual pasa por desarrollar el sector de seguridad de Somalia, fomentar la
seguridad en sus costas, apoyar financieramente la operación militar
AMISOM y realizar aportaciones económicas a través de la Comisión
Europea para garantizar el desarrollo del país.
EJE TEMÁTICO III:
309
Finalmente, cuando se habla de operaciones sobre el terreno, no
se puede olvidar que existe un Acuerdo de Paz aprobado en Yibutí,
marco en el que tanto la AMISOM como EUTM están inscritas y que
tiene como principal objetivo la reconstrucción, reconciliación y el
desarrollo de Somalia.
VALORACIÓN DE LAS OPERACIONES
Como se ha apuntado, las diversas operaciones internacionales
hasta el 2007 no consiguieron estabilizar el país, fomentar su desarrollo,
garantizar la seguridad y potenciar la gobernanza. Por otra parte, aún es
pronto para evaluar las operaciones que están en funcionamiento, pero si
algo parece claro es que el constante fracaso internacional en Somalia ha
empeorado profundamente su situación interna hasta el punto que afecta
las rutas internacionales marítimas con la piratería.
Dentro de la valoración de las operaciones, cabe destacar la UE,
actor que está realizando mayores esfuerzos ya que ha apostado por
aplicar un enfoque integral. Por un lado, la UE tiene desplegada la
operación Atalanta en la costa de Somalia y, a principios de mayo de
2010, se hará operativa la EUTM para la formación de las fuerzas de
seguridad somalíes. Por otra parte, la UE apoya el acuerdo de paz y
reconciliación de Yibutí firmado en agosto de 2008 y, a través de la
Comisión Europea y el Joint Strategy Paper para Somalia para el periodo
2008-2013, aportará 215,8 millones de euros que deberán cubrir tres
sectores básicos de cooperación: gobernanza, educación y desarrollo rural.
Todo esto hace de la UE el actor más implicado en Somalia.
No obstante, se debe apuntar una debilidad que tiene tanto la
operación Atalanta como la EUTM, la fecha de caducidad de las
misiones. En este sentido, como apunta Fernando del Pozo, en vez de
marcar una fecha de salida, se debería apostar por establecer un fin
concreto, como la reducción en “x” de los ataques piratas a buques que
transitan por la zona en un periodo de tiempo determinada16. De todas
formas, parece que a lo largo del verano de 2010 se renovará el acuerdo
y se ampliará la misión hasta diciembre de 2011. Por otra parte, la UE
puede mejorar su capacidad de respuesta rápida. Tal y como se constató
16
Fernando del Pozo, Aspectos operacionales…, op.cit., pg. 5.
310
en el 2008, tras las resoluciones del CSNU, la OTAN sigue siendo una
organización mucho más capaz a nivel operativo y de capacidades.
Un hecho que debe ser valorado debidamente es la existencia de
tres operaciones simultáneas en las costas de Somalia, más la
participación individual de terceros Estados, operaciones todas con un
mismo objetivo: la lucha contra la piratería. Concretamente, las
operaciones ya mencionadas son: Atalanta de la UE, Ocean Shield de la
OTAN, la Combined Task Force 151 liderada por EEUU y las
aportaciones de terceros Estados entre los que destacan China, India,
Japón y Rusia. Ante la existencia de diversas operaciones, en enero de
2009 se estableció el Grupo Internacional de Contacto a iniciativa de
EEUU para asegurar la coordinación internacional en las actividades
contra la piratería. Dicho grupo se reúne aproximadamente cada seis
meses y, en él, se discuten básicamente temas operacionales y de
cooperación militar, aspectos legales, incluyendo el enjuiciamiento de
presuntos piratas, el fortalecimiento de la concienciación de los barcos
que circulan por la zona y temas diplomáticos y de información pública.
El último encuentro del Grupo se realizó los pasados 21 y 22 de abril en
el Cairo, y en él se enfatizó la necesidad de compartir la información
entre las diferentes operaciones y fomentar la armonización de estrategias
para maximizar el apoyo al GFT. Asimismo, el Grupo dio la bienvenida
al acuerdo alcanzado entre el GFT y el grupo Ahlu Sunnah Wal-Jama,
por el que se avanza en el proceso de reconciliación y pacificación del
país. También instó a los miembros de la UA a aportar tropas para la
contribución con la AIMSOM resaltando que la Comunidad Internacional
sigue preparada para apoyar una ampliación de la operación de la UA.
Otro punto relevante en materia de cooperación fue la creación en
diciembre de 2008 del Shared Awareness and De-confliction Meeting
(SHADE) el cual reúne a EUNAVFOR, OTAN, CFT-151 además de
Rusia, China, India y Japón, en Bahréin aproximadamente cada 15 días.
En este mecanismo, se intercambian experiencias y las llamadas “buenas
prácticas” que poden mejorar el conjunto de las operaciones, asimismo,
se realizan esfuerzos para coordinar las acciones y equilibrar los
esfuerzos militares en función de la evolución de la amenaza pirata en la
zona. El gran logro de SAHDE fue el establecimiento del Corredor de
Recomendado de Tránsito Internacional en el Golfo de Adén.
EJE TEMÁTICO III:
311
Finalmente, es destacable otro mecanismo de cooperación
informal y poco convencional. Se trata del establecimiento de los
Cuarteles Generales que dirigen la operación Atalanta de la UE y Ocean
Shield de la OTAN en la misma ciudad inglesa, Northwood. En este
sentido, si bien no hay una puesta en común de capacidades y medios, se
entiende que, colocando ambos mandos en la misma ciudad, se mantiene
un estrecho contacto entre los jefes al mando de las operaciones.
En definitiva, si bien todas las tropas en las costas de Somalia
tienen un mismo objetivo, se ha apostado por coordinarlas en vez de
unirlas, hecho que podría aumentar la eficiencia de las operaciones y
conseguir mejores resultados, ya que ninguna de las organizaciones sobre
el terreno quiere perder su mando exclusivo sobre sus tropas.
Una de las debilidades que deben afrontar las diversas
operaciones contra la piratería son las normas de enfrentamiento y
enjuiciamiento, las cuales varían dependiendo del actor. En este sentido,
las Naciones Unidas y las Resoluciones del Consejo de Seguridad
podrían haber sido más concisas a la hora de establecer las condiciones
bajo las que se puede utilizar la fuerza armada contra los piratas y cuando
se pueden detener. Esta laguna legal ha provocado que cada operación
regule por sí misma, en este sentido, la OTAN, del mismo modo que la
CTF-151, estipula que los piratas no pueden ser arrestados. Por otra
parte, la UE ha firmado dos acuerdos con Kenia y las islas Seychelles que
permiten juzgar a presuntos piratas en tribunales locales y bajo una serie
de condiciones. No obstante, Kenia y Seychelles no están de acuerdo con
ser los centros de enjuiciamiento de la operación occidental, por lo que
están poniendo trabas políticas a que se manden los piratas a sus
tribunales. Esto ha desembocado en la retirada de Kenia de dicho
acuerdo, de modo que, actualmente, sólo se pueden enviar los piratas
para ser juzgados a las Seychelles, y cabe preguntarse si este Estado
seguirá dispuesto a mantener el acuerdo siendo el único donde se pueden
juzgar los piratas. Por otra parte, no se puede obviar el hecho que ningún
país de la UE quiere enjuiciar a piratas detenidos, lo cual podría facilitar
el proceso y evitar que, como pasa en muchos casos, los piratas se liberen
al cabo de poco de haber sido detenidos17.
17
Massimo Annati, “Maritime Operations off the HOA. A Coordinated Effort of
Management by Coincidence?”, NAVAL Forces, enero 2010, pg. 31.
312
Por otra parte, diversos países, entre ellos España y Rusia ya han
propuesto que se controlen las bases y los puertos piratas18. Este hecho
parece que ha sido solventado con la reciente ampliación de las
competencias de la operación Atalanta y la posibilidad de controlar las
bases, los puertos y las naves nodrizas de los piratas.
Para terminar con las operaciones marítimas, cabe apuntar que, si
bien este gran despliegue ha reducido el número de ataques con éxito, los
piratas han aumentado el número total de ataques pasando de 111 en el
2008 a 217 en el 2009. Asimismo, campo de operaciones de los piratas ha
ido aumentando para evitar la presencia de los ejércitos desplegados en la
zona llegando cerca de las costas de la India y haciendo más difícil
todavía controlar la piratería. Ante este hecho, parece positiva esta
ampliación de Atalanta para controlar los puertos y los barcos nodriza
desde donde operan los piratas. En definitiva, las operaciones contra la
piratería han conseguido reducir el número de ataques con éxito y han
permitido que el PMA entregue sus cargas para la ayuda humanitaria,
pero no están consiguiendo reducir la piratería en sí, y parece que no lo
conseguirán mientras la situación en territorio somalí no mejore
sustancialmente.
Sobre el terreno, el avance de la operación AMISOM se ve
dificultado por las políticas y las rivalidades entre los clanes y, en
especial, por los grupos islamistas insurgentes, entre los que destaca alShabab, grupo que controla de facto diversos territorios del sur de
Somalia y que no abandona su lucha contra el GFT. Otra debilidad de
AMISOM es la poca implicación de los Estados africanos y en especial
de IGAD (Intergovernmental Authority on Development), organización
en la que están presentes los Estados del Cuerno de África19. No obstante,
esta debilidad se puede transformar en una fortaleza, ya que, tal y como
apunta David Axe, una de las claves de AMISOM, es que está formada
por personal proveniente de Estados que no tiene intereses en Somalia y
que ni nunca han atacado o afectado su soberanía20.
18
19
20
Laura Hammond, La piratería en Somalia: una amenaza para la seguridad interna y
externa, Real Instituto Elcano, Madrid, 2009, pg. 4.
Los Estados miembros de IGAD son: Eritrea, Etiopía, Kenia, Somalia, Uganda, Somalia
y Sudán
David Axe, Somalia, Redux…, op.cit., pg. 7.
EJE TEMÁTICO III:
313
Por otro lado, con el despliegue de la operación EUTM, la UE
afronta uno de los mayores problemas internos de Somalia, la seguridad.
De este modo, se acepta que la piratería no sólo debe tratarse con un gran
despliegue de fragatas en las costas somalíes, también se requiere una
acción policial en tierra21. Las operaciones internacionales deben mejorar
la seguridad del país, fomentar el desarrollo, las instituciones y las
infraestructuras. En este sentido, si bien las distintas operaciones han
conseguido con éxito rescatar algunos barcos secuestrados y proteger los
barcos del PMA, éstas siguen sin tratar las causas estructurales de la
piratería, las cuales se encuentran en tierra. Tal y como apunta David Axe,
no existen suficientes barcos en el mundo entero para proteger a todos los
barcos que circulan por el Golfo de Adén y las costas de Somalia22. En
definitiva, la decisión de desplegar una operación para la formación de
las fuerzas de seguridad es, a priori, positiva. No obstante, nos
encontramos con dos principales debilidades, en primer lugar su corta
duración y, por otra parte, la falta de un seguimiento de las fuerzas
formadas después del adiestramiento, lo cual no garantiza unas buenas
prácticas y el cumplimiento del objetivo de fondo, garantizar la seguridad
a la población somalí.
CONCLUSIONES
A modo de conclusión, Somalia es un Estado objeto de múltiples
operaciones internacionales provenientes de distintos actores, no obstante,
tal y como apunta Ignacio Gutiérrez, la pacificación del país pasa por una
tregua definitiva entre las facciones armadas somalíes y la consagración
de un consenso nacional que ponga el énfasis en la reconstrucción del
Estado y sus instituciones 23 . Es decir, como se ha apuntado repetidas
veces, el verdadero reto somalí está en tierra y no en el mar. En este
sentido, el desarrollo de la operación de la UA, única organización con
mantenedores de la paz sobre el terreno, y el cumplimiento del acuerdo
de Yibutí para la reconciliación y el desarrollo del Estado, deben ser
prioritarios.
Parece claro y aceptado que el problema de Somalia está en tierra
y éste se traduce en la piratería. Por esta razón el paso de la UE por
21
22
23
Fernando del Pozo, Aspectos operacionales…, op.cit., pg. 6.
David Axe, Somalia, Redux…, op.cit., pg. 7.
Ignacio Gutiérrez de Terán Gómez-Benita, Somalia tras la elección…, op.cit. pg. 4.
314
desarrollar una misión de adiestramiento de fuerzas de seguridad es
positivo, no obstante, el esfuerzo tanto de la UE como de todo la
Comunidad Internacional sobre el terreno puede y debería aumentar. En
especial se debe apostar por una ampliación de la operación AMISOM, la
cual hace una contribución muy positiva en el proceso de pacificación,
reconciliación y reconstrucción del país. A pesar de las dificultades y
contradicciones que pueda suponer, este necesario aumento de las
contribuciones internacionales debe hacerse sin intención de querer
influir en el futuro de Somalia e intentando ser lo más neutrales posible.
En ese sentido, la misión de AMISOM tiene un valor añadido y es que
los Estados participantes nunca han intervenido en Somalia ni han
mantenido disputas con ella, lo cual parece que garantiza, más o menos,
la neutralidad de la operación, neutralidad que también deben tener las
misiones de la UE, OTAN y demás.
Si bien las operaciones en costa de Somalia pueden reducir la
piratería y sus ataques con éxito, ésta no desaparecerá sin una situación
interna estable y segura. Como se ha constatado, los piratas buscan
alternativas y expanden sus zonas de actuaciones pero no desaparecen y
dejan de actuar por la presencia de tropas internacionales. Ante esta
situación, mientras la situación sobre el terreno no mejore, las
operaciones de la UE, OTAN y coaliciones internacionales deben
coordinarse tanto como sea posible ya que no parece que vayan a unirse
por su voluntad de mantener independencia operativa y protagonismo
internacional. En este constante proceso de cooperación el Grupo
Internacional de Contacto y el SHADE, pueden y deben jugar un papel
positivo en materia de cooperación en los distintos ámbitos que trabajan.
Por otra parte, hay que subrayar que las operaciones en la costa de
Somalia no conseguirán prosperar mucho más sin mejorar el sistema de
detención y enjuiciamiento de los piratas. En este sentido, aunque parece
muy poco probable, los Estados de la UE podrían ofrecerse para juzgar a
los piratas detenidos.
En conclusión se debe apostar y buscar una clara coherencia entre
las operaciones de mar y de tierra, que una mejore la otra y que no haya
contradicciones. De este modo, opino que se debe apostar por un enfoque
integral, reforzando especialmente los activos y recursos destinados a las
operaciones sobre el terreno y manteniendo, tanto como sea posible, la
neutralidad y permitiendo que los somalíes elijan su futuro.
LA IMPORTANCIA DEL CAPITAL MATERIAL Y
TECNOLÓGICO EN LA NUEVA ARQUITECTURA
DE DEFENSA Y SEGURIDAD
ANTONIO MARTÍNEZ GONZÁLEZ
EL MERCADO DE SUMINISTRO DE SISTEMAS Y SERVICIOS
DE SEGURIDAD Y DEFENSA: UN MERCADO DINÁMICO EN
CONTINUA TRANSFORMACIÓN.
Los mercados de suministro de equipos y sistemas de defensa y
seguridad han ido evolucionando de manera continua a lo largo de la
historia, transformando de forma dinámica sus estructuras del lado de la
oferta, y respondiendo así a los inciertos y a veces radicales cambios de
la demanda, para adaptarse a las nuevas amenazas y a la evolución de la
tecnología. El final de la guerra fría supuso un abrupto antes y un después
en el funcionamiento y tamaño de unos mercados militares orientados
hasta ese momento fundamentalmente al desarrollo y suministro de una
gama de productos y tecnologías de carácter convencional que
súbitamente perdían su razón de ser, al desaparecer la amenaza que los
había creado, y con la que se habían transformado y evolucionado
durante más de cuatro décadas. Este complejo y profundo proceso obligó
a reformar las bases de la arquitectura de defensa y seguridad mundial,
así como las de su base industrial y tecnológica relacionada1.
Su efecto inmediato fue una reducción drástica de los
presupuestos de defensa y seguridad, que incidió directamente en la
estructura y los niveles de demanda de las Fuerzas Armadas y, en
particular, en las políticas de compra de equipos y sistemas de
armamento. Los gobiernos ya no se veían en la necesidad de continuar
1
Derek Braddon, “The Matrix Reloaded- What Future for the Defence Firm?”, Defence
and Peace Economics, Vol. 15 (diciembre 2004), pgs. 499-507.
316
desarrollando los altos niveles de producción de equipos, material militar
y munición como los llevados a cabo hasta ese momento, poniendo
además en tela de juicio la necesidad militar real de muchos de los
programas industriales de desarrollo y producción de sistemas complejos
de armamento, diseñados para enfrentar un tipo de amenaza que
virtualmente había dejado de existir. Este complejo proceso obligó al
sector productivo militar a reconfigurar la estructura de estos mercados
del lado de la oferta, para adaptarse y responder a la reducción en los
niveles de demanda y a los cambios en la composición de su estructura,
como consecuencia de la aparición de nuevas amenazas y misiones2.
Ahora bien, a pesar de la profunda transformación sufrida por el
sector productivo hasta este momento, de lo que no cabe duda es de que
de igual manera a como sucedió con las empresas del siglo XIX frente a
las del XX, y de cómo sucede con éstas frente a las del siglo XXI, las
empresas e industrias de hoy en día poco o nada tendrán que ver con las
del futuro. La nueva variedad de escenarios, incluyendo tanto amenazas
asimétricas como convencionales y sus posibles combinaciones, los
cambios organizativos y de tipo doctrinal, –como el del despliegue
rápido en regiones lejanas o la precisión en el combate para evitar daños
colaterales– obligarán a una adaptación de largo alcance de los equipos y
sistemas de armamento para adaptarlos a estas nuevas necesidades y
requerimientos, la respuesta en forma colectiva a las amenazas a la
seguridad y sus implicaciones sobre la interoperabilidad de los equipos y
sistemas de armamento con su efectos sobre las capacidades tecnológicas
del sector industrial y, finalmente, el saber valorar el impacto futuro de
las innovaciones militares aplicadas a los sistemas de armamento con sus
efectos sobre el paradigma vigente de guerra convencional, donde las
nuevas tecnologías la irán convirtiendo cada vez más hacia una forma de
guerra cibernética. Todo ello, exigirá cambiar la mentalidad y la forma de
enfrentar los conflictos, así como la configuración, estructura y tamaño
de las industrias y empresas necesarias para llevar a cabo estas tareas, que
tendrán que abrirse a planteamientos más flexibles y competitivos.
2
Keith Hartley y Todd Sandler, “The Future of the Defence Firm”, Kyklos, Vol. 56
(agosto 2003), pgs. 361-380.
EJE TEMÁTICO III:
317
LOS MECADOS DE SUMINISTO DE EQUIPOS, MATERIAL Y
SERVICIOS DE DEFENSA: UN MARCO DE REFERENCIA
CONCEPTUAL
Conceptualmente hablando, los mercados de suministro de
equipos y material de seguridad y defensa no se diferencian del resto de
mercados que configuran la estructura de intercambio de bienes y
servicios del resto de la economía. Así pues, al igual que sucede en estos
últimos, en los mercados militares se reúnen demandantes y oferentes
para coordinar sus intereses, con el fin de satisfacer los deseos y
necesidades de unos y otros en base a una estructura de mecanismos
asignativos claramente establecidos 3 . Es decir, en estos mercados
coinciden del lado de la demanda los Ministerios de Defensa y sus
Fuerzas Armadas, expresando sus necesidades y deseos de sistemas,
tecnología y servicios militares, y del lado de la oferta, las industrias y
empresas suministradoras de equipos, material y servicios de seguridad y
defensa, ofertando sus productos finales, y sus capacidades para la
producción de otros equipos más evolucionados y el desarrollo de
tecnologías más avanzadas.
Todo este proceso tiene lugar dentro de un marco de intercambios
contractuales, donde los demandantes están dispuestos a pagar un precio
por un producto o tecnología suministrados de manera planificada dentro
de un determinado ámbito temporal previamente acordado. Ahora bien,
en ocasiones, como es el caso de los sistemas de armamento y de algunas
tecnologías sensibles, el gobierno como principal o único demandante de
estos productos, puede imponer regulaciones y controles – justificados
por razones de seguridad nacional a la industria productora o a la
empresa suministradora – al objeto de limitar o prohibir la venta de
determinados equipos o sistemas de armamento, o incluso apropiarse de
determinados desarrollos tecnológicos o de sus fuentes, para su uso,
restringido únicamente al ámbito militar.
Esta configuración estructural y funcional aparentemente similar
a un nivel conceptual general de los mercados de suministro de productos
y servicios militares frente al resto de mercados de suministro de bienes y
3
Nicholas Hooper y David Buck, “Defence Industries and Equipment Procurement
Options”, en Kirby S. y Hooper N. (eds.), The Cost of Peace, Reading, Harwood, 1991.
318
servicios civiles 4 , cuando es analizada en detalle, presenta notables
diferencias entre unos y otros, debido fundamentalmente a las
peculiaridades específicas derivadas de los exigentes requerimientos
técnicos y de fiabilidad que se imponen a los productos militares con
relación a los civiles. Así pues, mientras que una parte de estos mercados
militares, fundamentalmente aquellos dedicados al suministro de bienes y
servicios de tipo general como puedan ser la alimentación, el vestuario,
los combustibles, etc., funcionan dentro de un entorno razonablemente
competitivo de la misma forma a como lo hacen sus contrapartes civiles,
en cambio existen otros, como es el caso de los mercados de producción
y desarrollo de sistemas complejos de armamento, que presentan
características claramente distintivas con relación al resto de mercados5,
debido principalmente a la existencia de una serie de factores como son:
el papel que en ellos juegan los gobiernos, las características particulares
en relación a la propia esencia de los fines de los productos que en ellos
se intercambian, el incesante aumento del contenido tecnológico en
muchos de sus productos y los crecientes costes asociados, las
regulaciones y los controles que ejercen los gobiernos sobre este tipo de
productos y servicios, y finalmente los condicionantes políticos,
sociológicos y mediáticos a los que están sometidos6.
LOS MERCADOS DE SUMINISTRO DE SEGURIDAD Y
DEFENSA: CARACTERÍSTICAS PROPIAS
A continuación vamos a analizar en detalle algunos de los
aspectos característicos que diferencian los mercados suministradores de
sistemas de armamento del resto de mercados de bienes y servicios que
se intercambian dentro de la estructura del sistema económico en general.
El papel de los gobiernos y las políticas públicas
En primer lugar, hay que prestar una especial atención al papel
determinante que juegan los gobiernos nacionales en la configuración de
la estructura del lado de la demanda en este tipo de mercados y sus
4
5
6
Hans-Hermann Ho pgs. e (ed.), The Myth of National Defense: Essays on the Theory and
History of Security Production, Ludvig Von Mises Institute, Auburn, 2003.
Jacques Gansler, Affording Defense, The MIT Press, Cambridge MA., 1989.
Merton J. Peck y Frederic M. Schrerer, The Weapon Acquisition Process: An Economic
Analysis, Harvard University Press, Boston, 1962.
EJE TEMÁTICO III:
319
efectos del lado de la oferta. Así, la estructura de demanda está
caracterizada por una configuración de tipo monopsonístico7. El gobierno
es el único demandante posible de determinados sistemas de armamento.
De esta manera, las políticas de seguridad y defensa pueden condicionar
el desarrollo y la evolución de una parte importante de las políticas
industriales y tecnológicas. Si bien es cierto que ello va a depender de
múltiples y diversos factores – políticos, económicos, sociológicos,
industriales, tecnológicos y geoestratégicos –, no debemos olvidar que, a
pesar de que la incidencia de la base industrial y tecnológica de seguridad
y defensa pueda no resultar relevante en términos puramente
cuantitativos, sobre todo en comparación con el conjunto del sector
productivo manufacturero, en cambio, suele presentar en el caso de
determinados países una elevada importancia relativa e términos
cualitativos, máxime teniendo en cuenta que una buena parte de los
subsectores involucrados en el suministro de productos y desarrollos
militares forman parte de la estructura productiva de media y alta
tecnología.
Así pues, el Ministerio de Defensa y sus Fuerzas Armadas pueden,
a través de sus políticas de seguridad y defensa, condicionar la evolución
y el desarrollo tecnológico de una parte importante del tejido industrial y
tecnológico de un país, ya bien sea a través de la elección del desarrollo y
producción de equipos y sistemas de armamento específicos,
favoreciendo con ello a determinados subsectores productivos del país, o
realizando en cambio las compras en los mercados exteriores mediante la
importación de los equipos y sistemas de armamento requeridos. A través
de la elección de uno u otro mecanismo, el Ministerio de Defensa influye
de manera fundamental en la determinación del tamaño del mercado
interno. Esta capacidad de influencia sobre las condiciones y las
características del mercado tiene efectos directos inmediatos sobre la
estructura de la oferta del sector productivo relacionado, al condicionar
los niveles de precios, las exportaciones, e incluso, en algunos casos, la
composición de la propiedad de las empresas.
Es por estas razones por las que las políticas de seguridad y
defensa, sobre todo cuando se producen largos periodos de paz y
estabilidad, suelen ser empleadas por los gobiernos como un instrumento
7
Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and
Regulation, The MIT Press, Cambridge MA., 1993.
320
de apoyo a las políticas industriales y tecnológicas. Su objetivo puede ser
el de desarrollar el tejido industrial y tecnológico, como sucede en el caso
de países con estructuras productivas en vías de desarrollo, o el de
potenciar determinados subsectores de alta tecnología, buscando obtener
efectos multiplicadores a las inversiones en material de defensa sobre el
resto del tejido productivo en su conjunto, como sucede en el caso de los
países desarrollados. Además, los gobiernos, sobre todo en el caso de
estos últimos, también suelen utilizar estas políticas con el objeto de
reducir el coste de oportunidad de gastar en defensa frente a otras
opciones de gasto público, percibidas como más productivas o necesarias,
fundamentalmente en el corto y medio plazo, por una parte de la sociedad.
Frente a este enfoque analítico, algunas escuelas de pensamiento
económico valoran de forma muy distinta los efectos de las actuaciones
de los gobiernos sobre la estructura de incentivos y los objetivos de
funcionamiento de los mercados de suministro de equipos y sistemas de
armamento. Así, la escuela de economía austriaca, firme defensora del
libre mercado y la libertad de empresa, considera que este tipo de
políticas intervencionistas por parte de los gobiernos lo único que
consiguen es reducir la eficiencia económica y tecnológica, y la
capacidad competitiva de los mismos, dando como resultado mercados
incapaces de satisfacer las necesidades reales de seguridad y defensa de
la sociedad, convirtiéndolos en estructuras cuyo fin último es el de
perpetuarse a sí mismas para perseguir los intereses particulares de sus
participantes directos, a costa de fomentar onerosas e ineficientes
actuaciones públicas, y de expulsar del mercado a aquellas empresas
realmente capaces de actuar de manera eficiente y competitiva8.
Curiosamente, también bajo el enfoque de la escuela económica
del public choice, se vuelve a observar que los mercados públicos pueden
no dar los resultados esperados en sus esfuerzos de mejorar el
funcionamiento de la economía, ya que, en un modelo basado tanto en el
interés individual como en el intercambio -en el que los principales
agentes son los electores, los partidos políticos, las burocracias y los
grupos de interés- las burocracias y los grupos de interés controlan la
información especializada, que suelen utilizar como instrumento de
presión para manipular las políticas públicas, teniendo en cuenta además
8
Murray N. Rothbard, Science, Technology and Government, Ludvig Von Mises Institute,
Auburn, 2004, y Has-Hermann Ho pgs. e (ed.), The Myth of…, op. cit.
EJE TEMÁTICO III:
321
que las burocracias tienden a maximizar los recursos financieros y
humanos a su disposición9.
Independientemente del enfoque analítico empleado para estudiar
estas cuestiones e incluso asumiendo como un mecanismo viable y
adecuado el empleo de las políticas de seguridad y defensa como
instrumentos que pueden ayudar a desarrollar las políticas industriales y
tecnológicas en su conjunto, no por ello deja de suscitarse la que creemos
podría considerarse una cuestión pertinente, como es la de cuál debería
ser realmente el objetivo de las políticas de compras de armamento y
material. Si su objetivo es suministrar las tecnologías y sistemas de
armamento que realmente necesitan las Fuerzas Armadas de la manera
más eficiente posible, tanto económica como técnicamente, o si por el
contrario deberían compartir objetivos políticos más amplios que los
puramente militares, buscando beneficios sociales y económicos aún a
costa de perjudicar las capacidades reales de seguridad y defensa 10 ,
resulta evidente que la contestación a estas preguntas plantea un dilema
de difícil solución, ya que todas ellas dependen de múltiples factores
relacionados entre sí y tal que cada uno de ellos refleja, en mayor o
menor medida, intereses y visiones a veces contrapuestos. No obstante,
de lo que no cabe duda alguna, es que nuestra obligación es la de ofrecer
soluciones científicas desde el enfoque de la teoría económica que traten
de garantizar al máximo los niveles – sino óptimos, al menos adecuados –
de seguridad y defensa necesarios para afrontar los riesgos de las
amenazas reales que afectan a nuestras sociedades, y que éstos sean
además compatibles con la asignación más eficiente posible de los
escasos recursos disponibles junto al resto de necesidades que demandan
los ciudadanos11.
9
10
11
James M. Buchanan, The Demand and Su pgs. ly of Public Goods, Liberty Fund Inc.,
Indianapolis 1999.
Travor Taylor, “West European Defence Industrial Issues for the 1990s”, Defence
Economics, Vol. 4 (abril 1993), pgs. 113.121.
Debido al elevado coste de oportunidad percIbído por las modernas sociedades
desarrolladas de gastar en defensa frente a otros servicios públicos, resulta difícil
proporcionar incentivos racionales que permitan alcanzar el adecuado equilibrio entre
todas las opciones de gasto público.
322
Desarrollo tecnológico y superioridad militar
Una característica distintiva de los mercados militares es su
continua y progresiva evolución tecnológica. La razón de ser de este
factor hunde sus raíces más profundas en la propia esencia de los
conflictos humanos ya desde la más remota antigüedad. El hecho de
disponer de tecnologías más avanzadas que la de los adversarios ha
marcado la diferencia en el campo de batalla. La ventaja tecnológica se
ha presentado así como uno de los factores determinantes de la
superioridad militar de unos ejércitos frente a otros. De ahí que cada vez
se le haya prestado una mayor importancia al hecho de desarrollar y
perfeccionar de manera continua las capacidades tecnológicas disponibles
en el campo militar 12 . De esta forma, este proceso de incesante e
imparable evolución tecnológica se ha ido trasladando de forma
continuada al sector industrial, dando lugar al diseño y producción de
nuevos y cada vez mejores y más sofisticados equipos y sistemas de
armamento. Este fenómeno dinámico en interacción continua ha dado
lugar con el paso del tiempo a la aparición de nuevos mercados, a la
transformación de muchos de los ya existentes y a la desaparición de
otros13. En este sentido, el cambio tecnológico y la velocidad a la que ha
ido evolucionando ha representado y representa en el diseño y desarrollo
de los equipos y tecnologías militares un mecanismo impulsor de vital
importancia para el resto de la economía.
Este complejo y dinámico fenómeno de interacción y evolución
continua entre los procesos de cambio tecnológico, y de desarrollo y
producción de equipos y sistemas de seguridad y defensa, ha dado como
resultado la necesidad de disponer cada vez más de un tejido empresarial
altamente innovador capaz de ofrecer continuamente al mercado nuevas
tecnologías y mejores sistemas militares con un contenido siempre más
intensivo en el factor tecnológico14. Así, tras el final de la segunda guerra
mundial, el tejido empresarial militar experimentó importantes cambios
que, en busca de una mayor eficiencia productiva, se fue traduciendo con
el paso del tiempo en una progresiva consolidación del sector industrial
12
13
14
Hugh Thomas, Una historia del mundo, Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1982.
Arnold Heertje, Schumpeter on the Economics of Innovation and the Development of
Capitalism, Edward Elgar, Cheltnham, 2006.
Eric Gates, “The Defence Firm of the Future”, Defence and Peace Economics, Vol. 15
(diciembre 2004), pgs. 509-517.
EJE TEMÁTICO III:
323
militar que, en forma de fusiones y salidas de empresas del mercado, fue
reforzando una base industrial y tecnológica, dominada por un reducido
número de empresas de gran tamaño, algunas de propiedad pública y
otras de propiedad privada. Este proceso dio lugar a la creación de una
estructura productiva del lado de la oferta de carácter básicamente
monopolístico u oligopolístico, lo que a su vez limitó de manera
determinante cualquier posibilidad real de introducir un nivel mínimo de
competencia en este tipo de mercados.
El final de la guerra fría tuvo como consecuencia una
reconfiguración de la amenaza global y del tipo de arquitectura de
defensa que debía enfrentarla, así como de una reducción sustancial de
las asignaciones presupuestarias dedicadas por los gobiernos a las
actividades de defensa 15 . La combinación de ambos factores tuvo
importantes consecuencias sobre la mayor parte del sector productivo
militar a nivel mundial, y muy en particular en los países occidentales
más desarrollados. Uno de los efectos principales de este complejo
proceso fue el de reforzar aún más si cabe la atomización de la estructura
de oferta del mercado, aumentando el dominio de éste por pocas
empresas de gran tamaño. En el caso de los Estados Unidos este
fenómeno tuvo su más claro reflejo en la que fue denominada como “la
última cena”, donde en 1993 el entonces secretario de estado Les Aspin
instó a los principales productores de equipos militares a reducir de forma
drástica el número de empresas del sector, con el fin de adaptar la
estructura de oferta proveniente del largo proceso de la guerra fría a las
nuevas condiciones geoestratégicas y del mercado.
Este proceso también tuvo lugar en la mayoría de los países
europeos, principalmente a nivel nacional. Ahora bien, la falta en
aquellos años de una política de defensa y seguridad común agravó aún
más los problemas del sector industrial militar en Europa, al querer
retener los países en sus mercados domésticos una alta capacidad de
autonomía en el suministro de equipos militares 16 . Esta aptitud anuló
15
16
Buck David, Keith Hartley y Nicholas Hooper, “Defence Research and Development,
Crowding out and the Peace Dividend”, Defence Economics Vol. 4 (Abril 1993), pgs.
161-174.
El Art. 296 del Tratado de la Unión Europea deja fuera de la esfera de aplicación de la
normativa sobre mercado común y libre circulación de mercancía a aquellos productos
que afectan a la seguridad nacional – armamento, munición y material bélico – y que
están incluidos en una lista preparada por el Consejo.
324
cualquier posibilidad de reconfigurar este mercado para orientarlo hacia
una mayor competencia, afianzando en cambio aún más la consolidación
de redundantes estructuras monopolísticas productivas en cada uno de los
países, y para la mayoría de los subsectores productores de armamento
convencional. Este proceso de duplicación y fragmentación afectó
gravemente al potencial industrial y a la capacidad de desarrollo
tecnológico de la base industrial de seguridad y defensa europea, al
dispersar en buena medida el esfuerzo inversor y el capital humano
dedicado a estas actividades17.
Por lo tanto, y a la vista de la necesidad de desarrollar y potenciar
las capacidades tecnológicas en materia de seguridad y defensa, y
teniendo en cuenta las más que previsibles dificultades futuras para
aumentar a corto y medio plazo las dotaciones presupuestarias dedicadas
a estas materias, y en particular a las relacionadas con el desarrollo de
nuevos programas militares que son los que en buena medida arrastran el
desarrollo tecnológico del sector, deberíamos replantearnos cuáles
deberían ser los niveles futuros y la estructura del gasto en defensa,
entendiendo la importancia creciente del factor tecnológico y su
reforzada relación con el cambio en la amenaza, y el efecto de ambos
factores en la evolución de la arquitectura de seguridad y defensa del
futuro.
No obstante, y dado que los cambios más profundos están aún por
llegar y que una parte importante de los mismos estarán, tal y como
hemos visto, relacionados con la dimensión creciente y los efectos que el
cambio tecnológico va a imponer a la estructura de defensa en su
conjunto, sería bueno que nos cuestionáramos si realmente hemos
percibido el alcance real, las implicaciones y los efectos de este a veces
imprevisible, pero a la vez imparable fenómeno sobre la composición,
características, organización y funcionamiento del sector empresarial
relacionado con el suministro de equipos y servicios de seguridad y
defensa, y si estamos realmente en condiciones de tomar las medidas
necesarias y adecuadas que nos permitan llegar a configurar unas
17
La Directiva 2009/81/CE sobre adjudicación de contratos en los ámbitos de la defensa y
la seguridad, que tendrá que ser incluida en los ordenamientos jurídicos de los países
miembros no más allá del 21 de agosto de 2011, va a introducir una mayor trasparencia
en la asignación de los contratos y mejorará la competencia en el mercado
intracomunitario de equipos militares y sistemas de armas.
EJE TEMÁTICO III:
325
Fuerzas Armadas capaces de enfrentar con garantías de éxito el conjunto
complejo de amenazas en transformación y evolución dinámica que
desafían a nuestras sociedades18.
El problema de los costes crecientes
Otra de las características que identifica a este tipo de mercados y
que a su vez es consecuencia de la anteriormente analizada, es la del
elevado coste de los nuevos desarrollos tecnológicos y de los sistemas
militares, en particular de aquellos intensivos en alta tecnología, y
siempre teniendo presente la tendencia creciente a que ello sea así cada
vez más en el futuro 19 . Este problema además se ve agravado por la
existencia de un mercado históricamente refractario a introducir
elementos capaces de impulsar mecanismos que favorezcan el aumento
de la competencia, factor este clave para poder disponer en el futuro de
un sector empresarial y productivo cada vez más eficiente y competitivo.
Como resultado de este proceso, se puede afirmar sin temor a
equivocarse que los nuevos sistemas de armamento que deben sustituir a
los actualmente en servicio serán, por lo general, más caros en términos
de costes unitarios. Ahora bien, al ser éstos cada vez más productivos y
eficaces que aquellos a los que van a sustituir por disponer de más y
mejores características técnicas y operativas, éstas últimas les permitirán
realizar de manera más eficiente su trabajo por estar mejor adaptados a
las nuevas misiones para las que van a ser empleados. Se produce así un
efecto compensatorio, al menos en parte, en el aumento de los costes en
la estructura global de éstos a lo largo del ciclo total de vida del sistema.
No obstante, y dado que el aumento de los costes unitarios derivados de
la incidencia del factor tecnológico en los nuevos equipos y sistemas de
seguridad y defensa es un elemento que continuará creciendo en el futuro,
será cada vez más necesario trabajar en aumentar la productividad total
de los sistemas de armas a lo largo de su ciclo de vida, y mejorar la
18
19
Peter J. Dombrowsky y Eugene Gholz, Buying Military Transformation: Technological
Innovation and the Defense Industry, Columbia University Press, New York, 2006.
Por ejemplo, en julio de 2009, el Senado de Estado Unidos aprobó cancelar la
producción futura del avión de combate F-22 Raptor a solicitud del Secretario de
Defensa Robert M. Gates, quien afirmó que esta decisión tiene que fundamentarse en la
necesidad de rediseñar las prioridades de las Fuerzas Armadas estadounidenses y
redefinir qué armamento compra el Pentágono y cómo lo compra (The Washington Post,
22 de Julio de 2009).
326
eficiencia competitiva de los mercados dedicados a su suministro y su
posterior mantenimiento, si lo que se desea es contener realmente el
aumento en la estructura de costes a lo largo del ciclo de vida operativo
de los nuevos sistemas de seguridad y defensa.
Ahora bien, el cómo afecta el aumento de los costes unitarios a la
producción del material militar, es un fenómeno poco conocido. En este
sentido, la literatura académica dedicada al estudio de la evaluación de
los costes unitarios de producción de los sistemas de armamento es
escasa, dada la relativa importancia que durante el periodo de la guerra
fría se dio a estas cuestiones. Los gobiernos estaban más preocupados por
la cantidad y la calidad de los nuevos sistemas de armamento que de los
costes unitarios de producción, a lo que habría que sumar la escasa
disponibilidad de información y datos en estas materias, por ser
consideradas en la mayor parte de las ocasiones como información
sensible, estando muchas veces restringida por razones de seguridad
nacional. Ahora bien, algunos de los escasos estudios que han visto la luz
en el mundo de la investigación académica llegan a la preocupante
conclusión de que los costes unitarios de producción sufren un aumento
de alrededor del 10% anual, lo que significaría que éstos vendrían a
duplicarse aproximadamente cada 8 años20.
Un aspecto clave a la hora de analizar el problema del aumento de
los costes de producción unitarios es el de que a medida que se reducen o
congelan las asignaciones presupuestarias para la compra de nuevos
sistemas de armamento, la manera más directa que tienen los gobiernos
para limitar los efectos de la subida de los costes de los programas
militares sobre la estructura del presupuesto total de defensa es la de
presionar a los ejércitos para reducir el número de sistemas de
armamento previstos. Con ello no se hace más que agravar el ya delicado
problema de los costes unitarios de producción. Este mecanismo de ajuste
presupuestario tiene un efecto negativo inmediato sobre la estructura y
funcionamiento del mercado en su conjunto, al verse reducidos en
numerosos casos de manera drástica los niveles de demanda en el mismo.
Ello, unido al control y a las limitaciones reguladoras que sobre un
mercado monopsonístico como este ejerce el cliente único, termina por
trasladar a la estructura de oferta sus negativos efectos, los cuales se
20
Philip G. Pugh, “The Procurement Nexus”, Defence Economics, Vol. 4 (abril 1993), pgs.
179-194.
EJE TEMÁTICO III:
327
traducen habitualmente en presiones que obligan a la reconfiguración de
los distintos subsectores productivos suministradores de los sistemas
afectados por estos recortes con el fin de adaptarse a la nueva situación.
No cabe duda que la manera más eficiente de hacer frente a esta compleja
problemática es la de desarrollar e implementar nuevas políticas de
compra de armamento y material, cada vez más orientadas a aumentar la
competencia en estos mercados, de manera que aunque no sea posible
resolver todos los efectos de los problemas derivados de esta situación, al
menos ayuden a minimizar en la mayor medida posible su impacto en un
momento determinado21.
Series de producción decrecientes y costes unitarios crecientes: una
ecuación de difícil solución
Otro aspecto característico de este tipo de mercados es la de que
algunas de sus industrias, en particular aquellas que forman parte del
grupo de las de más alto nivel tecnológico, estén caracterizadas por
presentar una estructura decreciente de costes. Por lo tanto, uno de sus
objetivos principales consiste en explotar las economías de escala, lo que
supone que los mercados domésticos, por lo general, podrían mantener
una sola empresa, lo cual refuerza una estructuración del lado de la oferta
de tipo monopolístico. En estos subsectores, la cantidad de unidades
producidas es un factor clave para actuar sobre los costes unitarios de
producción, y por lo tanto de la mejora en buena medida de su capacidad
competitiva. Para las empresas que participan en estos subsectores, largas
series de producción significan que los elevados costes fijos consecuencia
de las fuertes inversiones en I+D+i pueden ser repartidos sobre un mayor
volumen de producción, lo cual además de permitir a los productores
explotar las economías de escala22 , ayuda a mejorar las economías de
aprendizaje en la producción23. Este aspecto plantea el profundo dilema
entre las cada vez más reducidas series a producir en el futuro y los
siempre crecientes costes derivados de las inversiones en I+D+i.
21
22
23
Ibíd.
William P. Rogerson, “Excess Capacity in Weapons Production: An Empirical
Analysis”, Defence and Peace Economics, Vol. 2 (Julio 1991), pgs. 235-249.
Michael Bittleston, Co-operation or Competition? Defence Procurement Options for the
1990s, AdelphiPapers 250, IISS, London, 1990.
328
Regulaciones y controles. Sí, pero los justos
Un aspecto altamente representativo de estos mercados e
industrias, es que se trata de entorno y sectores altamente regulados y
controlados. Los gobiernos pueden determinar el grado de competencia
en el mercado doméstico, al poder establecer rígidas reglas no solamente
sobre el control de los costes, sino también pudiendo llegar a limitar por
medio de mecanismos contractuales los niveles de beneficios máximos
de las empresas de defensa, principalmente por lo que se refiere a las
adquisiciones de carácter no competitivo. En el caso de este tipo de
contratos. La razón fundamental para establecer estos controles es la de
asegurar que las empresas participantes no obtengan beneficios muy
elevados o sufran pérdidas excesivas. De esta forma, el cliente único
busca establecer un equilibro por el que las empresas suministradoras no
pueden obtener beneficios por encima de un determinado nivel24, pero a
cambio reciben como incentivo compensatorio el que –en el caso sobre
todo de aquellos programas con desarrollos de carácter tecnológico
complejo donde los resultados a obtener pueden presentar una alta
incertidumbre– tampoco las pérdidas derivadas los riesgos en los
resultados finales acordados sean tales que pudieran poner en grave
aprieto el futuro de la empresa. Así, los gobiernos consiguen un doble
objetivo: evitar posibles ataques por parte de grupos de presión poco
proclives a gastar en el ámbito de la seguridad y la defensa, que podrían
emplear el argumento de los altos beneficios de las empresas militares
para avalar sus críticas y desacreditar el sector frente a la opinión pública,
cuestión esta que podría aumentar más el ya por lo general alto coste de
oportunidad de gastar en defensa frente a otros gastos públicos; y porque,
al dar incentivos a las empresas para mantenerse en un mercado sometido
a grandes incertidumbres y con beneficios limitados, se trata de sostener
una base industrial y tecnológica capaz de garantizar el suministro
necesario para que, en caso de crisis, conflicto o bloqueo de la
24
Por esta razón, el beneficio empresarial en el caso de las empresas que participan en
estos mercados no es precisamente el mejor dato para evaluar la posibilidad de entrada o
salida de éstas del mercado. Además, parecería lógico pensar que probablemente las
empresas reinterpreten el concepto de beneficio, para adaptarlo y superar las limitaciones
que imponen las rígidas regulaciones estatales a través de otros mecanismos
compensatorios, tales como coches de empresa, oficinas de alto estanding, viajes en
aviones privados, etc., o manteniendo plantillas de ingenieros o científicos que de otra
manera serían difíciles de retener (Keith Hartley y Clem Tisdell C., Microeconomic
Policy: A New Perspective, Edward Elgar, Cheltenham, 2008).
EJE TEMÁTICO III:
329
importación de determinados productos o tecnologías considerados
críticos para la seguridad nacional, no se produzca un total
desabastecimiento de los mismos, además de favorecer la estabilidad y el
desarrollo de determinados subsectores industriales y sus efectos externos
positivos sobre el conjunto del tejido industrial y tecnológico.
CONCLUSIONES
Las nuevas amenazas asimétricas que toman la forma de
terrorismo internacional, crimen organizado, catástrofes naturales,
pandemias o ataques informáticos, junto a las amenazas convencionales
procedentes de los denominados estados fallidos, algunos de los cuales
disponen de armas de destrucción masiva, configuran la estructura y los
niveles del lado de la demanda, a las que las futuras industrias y empresas
de defensa tendrán que dar cumplida respuesta a través del desarrollo y
producción de nuevos equipos y sistemas de armamento, así como del
suministro de servicios militares de cuarta generación.
El espectro de riesgos formado por un complejo conjunto de
amenazas asimétricas y convencionales exige preparar un tejido
industrial y empresarial adaptado a las necesidades actuales del mercado,
pero mirando ya hacia un futuro sistema de intercambios cada vez más
complejo y en continua evolución, donde las nuevas tecnologías y la
escasez de recursos presupuestarios exigirán la transformación y
adaptación de las estructuras del lado de la oferta, de acuerdo a las
nuevas condiciones del entorno y obligando a la introducción de cada vez
mayores niveles de competencia en esos peculiares, pero imprescindibles
mercados.
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EL RETORNO DE LOS REFUGIADOS Y SU
GESTIÓN: UNA CUESTIÓN CLAVE PARA LA
RECONSTRUCCIÓN DE IRAK
BEATRIZ TOMÉ ALONSO
La necesidad no conoce leyes
San Agustín
EL ASCENSO DE LA “CUESTIÓN IRAQUÍ”
La guerra de Irak de 2003 y, muy en particular, el posterior
conflicto sectario, cuyo estallido explícito lo marca el bombardeo del
santuario al-Askari de Samarra en febrero de 2006, ha desatado
numerosas consecuencias locales, regionales e internacionales. Una de
las más significativas es el movimiento de población, sin precedentes en
Oriente Medio desde el surgimiento de la “cuestión palestina”. Se estima
que hay unos dos millones de refugiados1, la mayoría en países vecinos, y
más de dos millones y medio de desplazados internos (IDPs)2.
La “cuestión iraquí”, aún habiendo sido generada por el deterioro
de la situación de seguridad en Irak3 y aún permaneciendo ligada a los
1
2
3
Un refugiado es aquel que “se encuentra fuera de su país de nacionalidad o de residencia
habitual, tiene un fundado temor de persecución a causa de su raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones política y no puede,
o no quiere, acogerse a la protección de su país, o regresar a él por temor a ser
perseguido” (Artículo 1 de la Convención de Refugiados de 1951, disponible en
http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0005.pdf); al desplazado interno lo mueven los
mismos motivos -conflicto, persecución, falta de libertades...- pero no ha cruzado las
fronteras de su país. En Irak unos cuatro millones de personas (refugiados y desplazados
internos) han abandonado sus hogares.
UNHCR, 2010 UNHCR country operations profile – Iraq, en http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/page?page=49e486426.
“…when American efforts to rebuild the country faltered, violence escalated, and
civilians became the targets of insurgent groups and sectarian militias”, en International
332
avances de ésta, adquiere entidad propia. Una vez desatada la crisis es
difícil de gestionar y de resolver; con el paso del tiempo, más4. Se trata
de un problema complejo que requiere soluciones complejas y que afecta
a diversos actores: al propio Irak – a través del drenaje de recursos, de la
posible continuación / avivamiento del conflicto...-, a los países vecinos que ante la llegada masiva de refugiados, reaccionan con una mezcla de
hospitalidad y recelo5- y a la comunidad internacional – que necesita aún
tomar conciencia de la dimensión de la crisis-. No se trata, por tanto,
“únicamente” de una emergencia humanitaria.
La solución duradera más deseable
De los tres posibles escenarios de salida de la crisis –integración
en los países de primera acogida, migración a terceros Estados y retorno a
Irak- ésta última se considera la solución duradera más positiva y
recomendable.
La integración en los países de primera acogida es poco factible.
Los Estados de la región insisten en su carácter como “solución
temporal”. El regreso es una prioridad. Según declaraciones del ministro
jordano de Exteriores, en noviembre de 208, Salh Bashir, “Todos
nosotros, Irak y los países vecinos, así como la comunidad internacional,
tenemos como prioridad crear las circunstancias necesarias para el
4
5
Crisis Group, “Failed Responsibility: Iraqi Refugees in Syria, Jordan and Lebanon”,
Middle East Report nº 77 (10 de julio de 2008), pg. i.
En UNHCR, Protracted Refugee Situations, Standing Committee, 30th Meeting,
EC/54/SC/CRP.14, ACNUR establece como “situación de refugio prolongado” “aquella
en la que los refugiados se encuentran a sí mismos en un estado de limbo duradero e
inextricable. Sus vidas pueden no estar en riesgo, pero sus derechos básicos y sus
necesidades esenciales económicas, sociales y psicológicas permanecen no cubiertas
después de años en exilio. Un refugiado en esta situación es a menudo incapaz de
liberarse de una dependencia forzosa de la asistencia externa.”. Se adscriben a esta
situación, según aparece en el mismo documento, aquellos refugiados que han estado en
el exilio por cinco o más años. Los iraquíes desplazados tras el derrumbe del régimen
(2003) ya encajan en esta categoría; y aquellos que primero abandonan el país a
consecuencia del conflicto sectario (2006) lo harán pronto.
Si bien es cierto que en un principio son muy permisivos con la llegada y el
establecimiento de un elevado número de iraquíes, posteriormente toman medidas
restrictivas al considerar que su seguridad está en juego. Jordania lo hace a partir de los
atentados de 2005 en Amman, introduciendo medidas más restrictivas e impidiendo la
entrada a jóvenes procedentes de Irak; Siria, a partir de 2007 exige la tenencia de visado
cuando los ciudadanos árabes siempre habían sido bien recIbídos sin necesidad de él.
EJE TEMÁTICO III:
333
retorno de los refugiados a su país de origen. (...) Cualquier otra solución
es temporal y parcial. Los países de acogida y las organizaciones
internacionales deben animar a los refugiados iraquíes a regresar a casa
voluntariamente.”6
La salida a terceros Estados también es una alternativa
complicada. Mientras algunos iraquíes han podido beneficiarse del
programa de reasentamiento de ACNUR 7 , el hecho de que los países
europeos se muestren reacios a admitir solicitudes de asilo –debido en
buena parte a la presión migratoria que soportan- y que existan medidas
de seguridad, como en el caso estadounidense, que los convierten en
“candidaturas poco deseables”, merma sus posibilidades de abandonar la
región.
También el gobierno iraquí apuesta por la repatriación. Igual que
muchas organizaciones internacionales, como ACNUR, tiende a medir el
éxito del proceso de peacebuilding atendiendo al número de refugiados
8
que retornan . Así lo certifican las palabras de Antonio Guterres: “la
escala de retorno y el éxito en la reintegración son dos de los indicadores
más tangibles del progreso del proceso de peacebuilding.” 9 Para el
gobierno iraquí, por su parte, estas cifras reflejan “la vuelta a la
normalidad” ante la sociedad internacional, su retomada capacidad de
control del país y del territorio y su creciente independencia y
recuperación.
Las ventajas del retorno voluntario como solución duradera son
muchas. Permite al país de origen aprovechar los recursos nacionales,
económicos y humanos. Y es que las clases medias que tras la caída de
Sadam Husein permanecían en el país se convirtieron a menudo en las
6
7
8
9
Elizabeth Ferris: “Going home? Prospects and Pitfalls for large-scale return of Iraqis”,
(28 june-2 july 2009), pg. 4.
El programa de “reasentamiento” de refugiados iraquíes de ACNUR, que comienza en
2007, pretende trasladar de forma legal a los más vulnerables a terceros países seguros.
En octubre de 2009, unos 80.000 refugiados de Irak habían abandonado la región,
mayoritariamente hacia Estados Unidos (algo menos de 62,000) y Europa (“SYRIA: The
road to third country resettlement for Iraqi refugees”, Irin News, (1 March 2010).
James Milner: “Refugees and the Regional Dynamics of Peacebuilding”, Refugee Survey
Quarterly, vol. 28, nº 1, pg. 24.
Statement by A. Guterres, United Nations High Commissioner for Refugees, to the
United Nations Security Council, New York, (8 Jan. 2009).
334
primeras víctimas de crímenes violentos10. Algunos estudios señalan que
al menos un 40% de la clase profesional ha abandonado el país11. Con el
estallido de violencia y el colapso de las instituciones, las grandes
fortunas iraquíes abandonan Bagdad; y con ellas, hombres de negocios y
empresarios que habían entrado en los planes de reconstrucción
estadounidense que dejan atrás un país sumido en una economía de
guerra12. Los más preparados –económica y políticamente- para afrontar
los nuevos desafíos desaparecen.
Pero, como veremos, aunque los gobiernos iraquíes, los actores
regionales y las agencias humanitarias asuman en su mayoría que los
refugiados iraquíes regresarán en un futuro próximo, la experiencia de
otras situaciones similares hace presagiar que no será un proceso ni
rápido ni simple13, como veremos más adelante.
LA RELACIÓN RETORNO – RECONSTRUCCIÓN
La correcta gestión de la repatriación de los refugiados –y por
ende de los desplazados internos14- es un asunto capital en el proceso de
reconstrucción nacional. Pero “el retorno” de los exiliados no puede
contemplarse como el simple hecho de “volver físicamente”. Ha de ser
entendido en el binomio “retorno – reintegración”15 y como un proceso
más que como un hecho para que sea exitoso. Se refiere principalmente a
la re-inclusión en la comunidad política de un sector de la población
10
11
12
13
14
15
Andrew Terrill, “Regional Spillover Effects of Iraq War”, Strategic Studies Institute
United States Army War College (SSI), (December 2008), pg.7, en
http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubID=901.
Ibídem.
Joseph Sassoon, The Iraqi Refugees: The New Crisis in the Middle East, I.B. Tauris,
London, 2009, pg.131.
Elizabeth Ferris: “Going home? ...”, op. cit., pg. 1.
Aunque el análisis de este artículo se centra en repatriación de los refugiados y enfatiza
la importancia del contexto regional y la necesidad de un compromiso ampliado que
vaya más allá de lo nacional, al hablar de desplazamiento y retorno es necesario incluir a
los desplazados internos en numerosas ocasiones. Aunque el retorno en uno y otro caso
no se entienden exactamente de la misma manera. Mientras que en el caso de los
desplazados internos “retorno” significa volver al lugar / comunidad de origen, para los
refugiados se refiere la mayoría de las veces al país de origen.
Esta idea es defendida en el seno de ACNUR, que en su Handbook for Repatriation and
Reintegration Strategies, 1996, pg. two-7, defiende “una ligazón y pronta conexión
entre repatriación y reintegración y entre rehabilitación a largo plazo, reconstrucción y
desarrollo”.
EJE TEMÁTICO III:
335
excluido. Se trata de restaurar seguridad y derechos 16 . Los últimos
estudios sobre el asunto insisten en que la repatriación ha de ser
considerada como una vuelta al Estado-nación, como un proceso que
suponga el retorno no sólo al Estado como territorio, sino, y quizás más
importante, al Estado- patria como comunidad de pertenencia17. De ahí
que la atención en el proceso de “retorno – reintegración” no ha de
centrarse únicamente sobre los que regresan, también, como veremos más
adelante, sobre los que permanecen en el exterior.
Los refugiados se relacionan con las tres áreas centrales del
proceso de reconstrucción política: la creación / restauración de una
ideología integradora; la integración de la sociedad y la creación de un
aparato estatal funcional 18 . El compromiso del gobierno iraquí es
“integrar” a los que regresan en la formación del “nuevo / renovado”
Estado. Para ello han de darse unas condiciones mínimas, como la mejora
de la situación de seguridad y de las condiciones de vida, la
reconstrucción de una infraestructura capaz de ofrecer los servicios
mínimos y la formación de un sistema político representativo. Se trata,
por tanto, de un proceso complejo en el que ha de involucrarse el poder
iraquí a todos los niveles, desde el ámbito central al regional-local, sin
olvidar la necesaria cooperación internacional. Y es que, para que se
alcance una solución duradera los refugiados que retornan han de
sentirse partícipes de la nueva ideología estatal y no como parias
olvidados; han de formar parte de la sociedad y no contribuir al
enfrentamiento sectario; y han de recibir una cobertura legal y social
adecuada –la resolución de disputas de prioridad será un elemento clave-.
Grupos de población mal integrados –como los refugiados que
retornan y los desplazados internos- minan la credibilidad del gobierno,
aumentan el nivel de pobreza y pueden convertirse en factores de
continuidad o recrudecimiento del conflicto. Por otra parte, los mismos
grupos representan un importante potencial para la reconciliación política
16
17
18
Elizabeth Ferris: “Going home? ...”, op. cit., pg. 8.
Katy Long: “Homeward bound? Towards a new and political understanding of refugee
repatriation”, New issues in Refugee Research, Research Paper No. 185, (link), pg. 4
Jochen Hi pgs. ler, “Violent Conflicts, Conflict Prevention and Nation-building –
Terminology and Political Concepts”, en Jochen Hi pgs. ler (ed.): Nation building. A key
concept for Peaceful Conflict Transformation, Pluto in association with the Development
and Peace Foundation, London, 2005.
336
y social y para el aprovechamiento de un capital humano disperso y
desaprovechado.
La complejidad del contexto iraquí
Año 2003. Cae la estatua de Sadam en Bagdad. Y con ella todo el
régimen. Desaparecen las instituciones y las autoridades políticas,
militares y policiales. En un muy corto periodo de tiempo, un Estado
todo-poderoso, centralizado y represivo se convierte en un Estado
fallido 19 y fragmentado, con comunidades enfrentadas entre sí 20 . La
etnicidad se convierte en un elemento de confrontación y de acceso a
recursos21.
En una nación divida en grupos que se ven a sí mismos como
antagónicos, la repatriación de los refugiados puede alterar la balanza –
territorial, política o social- y ser percibida como un elemento de
desestabilización y lucha. Más en un país como Irak, donde se ha
utilizado la movilización de poblaciones como arma homogeneizadora.
Así, cuanto más fragmentada esté una sociedad y mayores sean sus
experiencias de violencia, más necesarios serán el control militar y
policial para reintegrar la sociedad a largo plazo22. Y más difícil será el
proceso de reconstrucción nacional.
19
20
21
22
Jochen Hi pgs. ler, “Nation-states for Export? Nation-buildings between Military
Intervention, Crisis Prevention and Development Policy”, en Jochen Hi pgs. ler (ed.):
Nation building. A key concept for ..., op. cit., pg. 84.
La definición de “Estado fallido” entraña a veces complicaciones. Una buena es la
aportada por Susan E. Rice: “países en los que el gobierno central no ejerce control ni es
capaz de distribuir servicios vitales a partes significativas dentro de su propio territorio
debido al conflicto, a una gobernanza inefectiva o al colapso del Estado”, en Susan E.
Rice, “The New National Security Strategy: Focus on Failed States”, Brookings
Institution Policy Brief, no.116 (February 2003), pg.2, en
http://www.brookings.edu/comm/policybriefs/pb116.pdf.
Joanna Pfaff-Czarnecka, “Democratization and Nation-building in ‘Divided Societies”,
Jochen Hi pgs. ler (ed.): Nation building. A key concept for ..., op. cit., pg.28.
Jochen Hi pgs. ler: “Nation-states for Export? ...”, op. cit., pg.184.
EJE TEMÁTICO III:
337
BINOMIO RETORNO – REINTEGRACIÓN: NECESIDADES Y
DIFICULTADES
ACNUR estima que han regresado a Irak 25.675 refugiados 23 .
Pero, y pese a que las condiciones de seguridad han mejorado en los dos
últimos años24, considera que los ciudadanos iraquíes, especialmente los
que proceden de la zona central del país, aún están en necesidad de
protección internacional25. Desde la organización no se recomienda un
retorno masivo, ya que no se cumplen las condiciones para una
repatriación sostenible a gran escala en condiciones de seguridad y
dignidad26 . Los que regresan sufren de falta de seguridad, de falta de
vivienda, de falta de oportunidades de empleo y de falta de servicios
sociales27.
Es fundamental no provocar situaciones de “superposición de
desplazamiento”, que sólo complican una realidad ya compleja. Poco
sirve el compromiso gubernamental de entregar mil dólares a cada
refugiado que regresa, si los que lo hacen han de darse la vuelta28. Y es
que para que la repatriación sea duradera y efectiva ha de basarse antes
en factores de “atracción” del país de origen que en factores de “empuje”
del país de acogida29.
Es necesario, por tanto, establecer una serie de medidas que vayan
más allá de la publicidad y los llamamientos públicos y el gobierno iraquí
aún no ha desarrollado un plan de absorción de los refugiados 30 . No
existe en la actualidad legislación sobre el desplazamiento y el retorno, a
23
24
25
26
27
28
29
30
UNHCR, 2010 UNHCR country operations profile..., op. cit.
UNHCR, “UNHCR sees deepening needs among Iraqi refugees even as world interest
wanes”, News Stories, (30 March 2010), en http://www.unhcr.org/4bb216439.html
UNHCR, “Involuntary returns to Central Iraq contrary to UNHCR guidelines”, Briefing
Notes, (23 October 2009), en http://www.unhcr.org/4ae1998e9.html
UNHCR, “UNHCR sees deepening needs among ...”, op. cit.
UNHCR, 2010 UNHCR country operations profile..., op. cit.
UNHCR, “Poor conditions in Iraq drive returned refugees back to Syria”, News Stories,
(22 December 2009), en http://www.unhcr.org/4b30f6de9.html.
Un interesante estudio sobre la repatriación circular en Irak es Maria Helene Bak
Riiskjør and Tilde Nielsson, Circular repatriation: the unsuccessful return and
reintegration of Iraqis with refugee status in Denmark, PDES Working Papers, nº 165,
(1 October 2008).
Joseph Sassoon, The Iraqi Refugees ..., op. cit., pg.160.
338
excepción de los decretos gubernamentales que pueden ser revocados31.
Los organismos iraquíes han de trabajar sobre diferentes áreas: de
seguridad, política, económica, de justicia y reconciliación. Y es que
todos estos aspectos funcionan como una tela de araña. Se refuerzan entre
sí y si uno desaparece, el conjunto se debilita. Es sobre esta tela sobre la
que ha de apoyarse el proceso de retorno y reintegración.
La seguridad: factor necesario pero no suficiente
En los últimos tiempos, desde el año 2008, se ha producido una
mejora en la situación de seguridad del país, debido, entre otros factores,
a la implicación de los movimientos suníes en el proceso de
reconstrucción, al incremento de tropas estadounidenses y a la tregua de
Muqtada al-Sadr. Como consecuencia de ello, la pauta de desplazamiento
ha disminuido32.
Número estimado de bajas civiles por mes,
desde mayo de 2003 hasta el presente:
Fuente:
http://www.brookings.edu/~/media/Files/Centers/Saban/Iraq%20Index/index.pdf
31
32
The Brookings Institution – University of Bern Project on Internal Displacement,
“Resolving Iraqi Displacement: Humanitarian an Development Perspectives”, Doha,
Qatar, (18 – 19 November 2009), pg. 19.
Elizabeth Ferris: “Going home?...”, op. cit., pg. 3.
EJE TEMÁTICO III:
339
Pero la disminución de la pauta de violencia no es suficiente para
asegurar un proceso de retorno y reintegración exitoso y duradero. La
situación no sólo ha de mejorar, también ha de mantenerse estable y bajo
control del aparato estatal. Los acontecimientos de los últimos meses, con
bombas alrededor de Bagdad, donde han regresado la mayoría de los
refugiados y desplazados internos que lo han hecho, contradicen las
posiciones más optimistas33.
Las condiciones socio-económicas
Asegurar una cobertura mínima, en un proceso de reconstrucción
que parte de un tejido estatal destruido, es una ardua tarea que engloba
aspectos muy diversos, desde la reconstrucción de infraestructuras hasta
la provisión de servicios básicos como el agua.
Servicios básicos disponibles estimados:
Fuente:
http://www.brookings.edu/~/media/Files/Centers/Saban/Iraq%20Index/index.pdf
33
Elizabeth Ferris: “Going home?...”, op. cit., pg. 4.
340
Pero los que regresan no “sólo” han de encontrar unos servicios
mínimos a su disposición, también unas oportunidades que les permitan
mantenerse de forma independiente, sin el recurso a organizaciones
humanitarias. Es difícil en un país donde el desempleo alcanza, según
cifras oficiales, el 15%, y, según datos no oficiales, hasta el 30%34, y el
35
desempleo agrupa una cuota del 37,83%
Disputas y resolución de propiedades: un asunto pivotal
El asunto de la restitución y compensación de propiedades es una
pieza clave en el proceso de reconciliación nacional. La lista de agravios
se complica al existir una superposición de problemas. El primer periodo,
hasta 2003, se refiere al desplazamiento causado por las políticas de
“arabización” de Sadam. En este tipo de disputas con frecuencia está
involucrado como parte interesada el propio Estado. El segundo periodo
cubre hasta 2006, es decir, aquellos desplazamientos motivados por la
invasión y la ruptura del orden 36 . El último nivel abarca las salidas
ocasionadas por el enfrentamiento sectario. Es quizás el más complejo de
solucionar debido, en buena medida, a su cercanía en el tiempo y a que
buena parte de las causas que lo originan siguen hoy vigentes. Mal
crónico y recurrente, el desplazamiento en Irak representa más que un
reto humanitario. Se trata de un fenómeno estructural que requiere
diferentes estrategias de aproximación para ser resuelto, desde el nivel
37
político, al económico sin olvidar el judicial . Sin una correcta gestión de
las disputas de propiedad, la reconciliación nacional se torna casi
imposible. Especialmente cuando en Irak ocupar y destruir se ha
convertido en un arma en la lucha sectaria38.
34
35
36
37
38
CIA, The World Fact Book: Iraq, en https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/iz.html
The Brookings Institution, “Resolving Iraqi Displacement...”, op. cit. pg.16.
Ibídem, pg. 28.
Ibíd., pg. 10.
Joseph Sassoon, The Iraqi Refugees ..., op. cit., pg. 160.
EJE TEMÁTICO III:
341
Comisión para la Resolución de las Disputas de Propiedad Reales
(CRRPD)39
Tiene el mandato exclusivo de resolver las disputas de propiedad
relacionadas con la política de migraciones forzosas del antiguo régimen
y abarca el periodo comprendido entre julio 1968 y abril de 200340. Se
rige por el principio de que los antiguos dueños tienen el derecho de
restitución o, en su defecto, de compensación. El coste de las
indemnizaciones es alto. No en vano, si la Comisión resuelve en contra
de los inquilinos actuales, éstos normalmente reciben indemnización. La
magnitud del problema se refleja en el alto número de reclamaciones, del
total de 156,625 aproximadamente dos tercios provienen del norte
iraquí41. De éstas, 42,840 han sido resueltas, y se calcula que, con los
medios disponibles, la CRRPD tardará al menos dos décadas más en
resolver todos los casos presentados42.
La resolución de las disputas de propiedad a partir de 2003 es un
asunto aún más complejo. Incluye ocupación de tierra y propiedad
abandonada por desplazados y hasta por grupos armados, destrucción y
saqueos, ventas fraudulentas y compras de buena voluntad43 . Además,
algunos asentamientos han sido construidos en lugares públicos o
privados sin los permisos necesarios44. La OIM y las autoridades iraquíes
señalan que casi un tercio de los desplazados internos ven como sus
propiedades están ocupadas por otros, mientras que un 40% ignoran el
estado de las suyas45.
Los actuales mecanismos no abarcan todos las violaciones de
derecho de propiedad y tierra acaecidas desde 200346. Y es que no sólo se
solapan situaciones complejas, también es un asunto de vital importancia
política en provincias como Kirkut y Ninewa. Es necesario, sin embargo,
que el proceso de compensación de haga de forma homogénea.
39
40
41
42
43
44
45
46
En su denominación en inglés, Commission for the Resolution of Real Property Disputes
(CRRPD), antes denominada Iraq Property Claims Comission.
http://www.ipcciraq.org/en/index.php
The Brookings Institution, “Resolving Iraqi Displacement...”, op. cit. pg.28.
Ibídem, pg. 29.
Ibíd. pg. 32.
Ibíd. pg. 32.
Ibíd. pg. 33.
Ibíd. pg. 34.
342
Un factor olvidado: el cambio climático y sus efectos sobre Iraq
En la ecuación retorno – reintegración – reconstrucción es
importante incluir un factor a menudo olvidado, pero cuya importancia
crece progresivamente: el medio-ambiental.
Actúa en varios frentes: posible causa de desplazamiento;
dificultad primera o añadida al regreso al lugar de origen; endurecimiento
de las condiciones económicas del país y catalizador de posibles
segregaciones y diferencias sociales.
Sequía
Como consecuencia del calentamiento global, Irak sufre sequías
más frecuentes y con más severidad. En los últimos cuatro años se ha
producido un acusado descenso en las precipitaciones, alcanzando éstas
sólo el 25-65 % de los niveles normales47.
La creciente escasez de agua pone en riesgo a las poblaciones. Es
significativo que las plantas de purificación de Bagdad no puedan
siempre bombear agua, demasiado turbia debido al bajo nivel del agua
del río48.
47
48
United Nations Development Programme, “UNDP helps drought-stricken Iraq combat
effects of climate change”, (16 December 2009), en
http://content.undp.org/go/newsroom/2009/december/undp-helps-drought-stricken-iraqcombat-effects-of-climate-change.en
Ibídem.
EJE TEMÁTICO III:
343
Niveles de estrés hídrico en Oriente Medio
Fuente: Arab Human Development Report, pg.39
La escasez de agua ha de entenderse y abordarse como un
problema regional. No sólo su propia catástrofe medioambiental49 sitúa a
Irak entre los más vulnerables; el país también se ve afectado por las
políticas de sus vecinos. Las presas construidas por Turquía, Siria e Irán
reducen el caudal de agua que recibe y puede utilizar50. En palabras de
Hussein Ali Jaber, consejero del primer ministro iraquí en asuntos
agrícolas, “la adaptación al cambio climático ha de ser regional, porque
los cambios ambientales están afectando a la región como un todo y las
medidas tomadas por un país concreto pueden afectar negativamente a
sus vecinos” 51 . Nos encontramos, por tanto, con la necesidad de un
gobierno iraquí capaz de tomar medidas y llegar a acuerdos con sus
vecinos desde una posición de igualdad.
49
50
51
Liz Sly, “Iraq in throes of environmental catastrophe, experts say”, Los Angeles Times,
(30 July 2009).
United Nations Development Programme, Tackling Climate Change in Iraq, en
http://www.iq.undp.org/UploadedFiles/HomePage/24307e13-1c12-49e6-a976fde1f61bddc3.pdf.
UNDP, “UNDP helps drought-stricken”, op. cit.
344
Agricultura
Una consecuencia directa de la disminución de agua disponible,
es la merma del sector agrícola. La producción de trigo ha disminuido en
el periodo 2008/09 un 45% respecto a sus índices normales, y se esperan
reducciones similares para el ciclo 2009/1052. Y es que el 50 % de la
tierra cultivable in Irak no es productiva53. Por otra parte, las tormentas
de arena, cada vez más frecuentes, contribuyen al proceso de
desertificación. Los expertos iraquíes señalan que sequías y tormentas de
arenas marcan el principio del fin del Creciente Fértil, despensa de
Oriente Medio54.
Gráfico de cultivos y productividad
Fuente: COSIT Agricultural Reports, citado por
http://www.faoiraq.org/images/word/Agriculture%20Overview%20Feb09.pdf
52
53
54
Ibídem.
UNDP, Tackling Climate Change..., op. cit.
EJE TEMÁTICO III:
345
Esta disminución en la producción – que no puede ser achacada
únicamente al deterioro medioambiental, pues la mediación del conflicto,
con la pérdida de mano de obra y de infraestructuras ha de ser
considerada como clave en el último periodo 55 - ha transformado la
naturaleza del sector agrícola iraquí. De país una vez exportador a país
importador. Para asegurar la alimentación de sus ciudadanos, Irak
depende del exterior. El coeficiente de dependencia de las
importaciones56 señalado por la FAO para 2007 es del 56% en cereales,
alanza el 62% en trigo y el 87% en arroz57. Según algunos estudios, el
3.1% de la población en Irak sufre inseguridad alimenticia y el 9.4% está
en peligro de acceder a este estatus58. Esta situación afecta especialmente
a la población rural puesto que el 69% de todos los iraquíes que viven en
extrema pobreza reside en el campo 59 . Si en las áreas urbanas el
porcentaje de personas que ganan menos de un dólar al día es de 4.6%, en
las rurales se incrementa hasta el 15%60. Se alza pues un nuevo factor de
división en un país ya suficientemente segmentado. La escasez de
recursos suele llevar al descontento y la protesta social y a la disminución
de la confianza en el gobierno; aspectos ambos negativos en la dinámica
de la reconstrucción post-conflicto.
El sector agrícola, que representa el 9% del producto interior
bruto61 no ejerce de empuje en el proceso de reconstrucción nacional y de
recuperación económica. Por el contrario, añade números a los ya altos
índices de desempleo. Los agricultores están abandonando sus antiguas
tierras y desplazándose a los centros urbanos, lo que supondrá un estrés
añadido para las ciudades iraquíes, ya escasas de servicios y
55
56
57
58
59
60
61
Los factores indicados por la FAO por su negativa repercusión en el desarrollo de la
agricultura iraquí son: baja fertilidad del suelo debido a los altos índices de salinidad,
sistemas de riego y drenaje anticuados e ineficientes, falta de riego suplementario para
cultivos de regadío, débil infraestructura rural, como equipos, fertilizantes y semillas
mejoradas y diversas así como la incapacidad de producirlas, en FAO, “Agricultural
Overview”, (February 2009), en
http://www.faoiraq.org/images/word/Agriculture%20Overview%20Feb09.pdf.
Coeficiente establecido por la FAO (Imported Depency Ratio –IDR- en inglés) que
compara las cantidades de alimentos disponibles para el consumo humano con las
importadas e indica la dependencia de un país de las importaciones.
FAO, “Agricultural Overview”, op. cit.
CIA, The World Fact Book... op. cit.
346
oportunidades económicas62. Mosul, por ejemplo, ya siente los efectos de
la llegada de los que dejan atrás la desertificación63. Y es que la presión
del agua del Golfo ha elevado el nivel de salinidad de la tierra64.
El que un día fuera la rica Mesopotamia encara ahora importantes
retos medioambientales, que requerirán un compromiso y un esfuerzo
político unánime y decidido. La progresiva disminución del agua
disponible y el ineficiente uso de la existente, la polución industrial –
asociada la extracción del crudo con tecnología muy contaminante-, o la
mala gestión de las prácticas de riego, son algunos de esos retos65.
El compromiso regional / internacional: un factor decisivo
Para que el proceso de retorno- reintegración sea exitoso y
contribuya de forma positiva a la reconstrucción del país, se necesitan,
como hemos visto, unas condiciones previas. El tiempo es fundamental.
Una repatriación masiva de refugiados demasiado temprana desbordaría
las estructuras de acogida / reintegración y las aún frágiles instituciones
estatales. Si el terreno sobre el que vuelven es demasiado farragoso, no
sólo no se consigue una solución duradera, sino que el conflicto puede
avivarse y pueden desatarse nuevas oleadas de desplazamiento. En casos
como el de los refugiados afganos en Pakistán, la repatriación pronta e
insostenible supuso la base para renovados movimientos de salida66.
La implicación, por tanto, de los países de acogida es decisiva. Si
sus intereses no se contemplan, se corre el riesgo de que empujen contra
su voluntad y de manera precipitada a los refugiados a su país de origen.
Los países vecinos, especialmente Siria y Jordania, que acogen a un
elevado número de iraquíes entre sus fronteras, han de ser integrados
como parte activa en la dinámica regional de la reconstrucción67.
62
63
64
65
66
67
The Brookings Institution, “Resolving Iraqi Displacement...”, op. cit. pg. 37.
UNDP, Tackling Climate Change..., op. cit.
Ibídem.
James Milner, “Refugees and the Regional Dynamics of Peacebuilding”, Refugee Survey
Quarterly, Vol. 28, no 1, pg. 26.
Ibídem, pg. 27.
EJE TEMÁTICO III:
347
Cifras de Refugiados Iraquíes en los países vecinos
Fuente: UNHCR, “UNHCR Global Appeal (update)”, en
http://www.unhcr.org/4922d4230.html
Una de las piedras angulares del régimen internacional de
protección de los refugiados es el “reparto de la carga”. La comunidad
internacional está obligada a cooperar. Así lo entienden unos países que
se han visto afectados de primera mano por la guerra y el desplazamiento
en Irak. Y aunque parece que entre los desplazados iraquíes no se
encuentra en auge la figura del “refugee warrior”, eso no quiere decir que
no supongan un reto para la seguridad y a la estabilidad de sus vecinos.
Los Estados de acogida, con gobiernos muy centralizados y obsesionados
con el control de su territorio, entienden que los flujos transfronterizos
68
vulneran su soberanía nacional . La llegada de “extraños”, además,
puede romper los difíciles equilibrios demográficos sobre los que se
asienta el poder en la región y canalizar el descontento de la población
contra sus autoridades.
Los actores implicados en la reconstrucción de Irak, además, se
encuentran con un problema recurrente en el panorama internacional.
Contemplados casi exclusivamente desde la óptica humanitaria, muchos
fondos “se mueven” allí donde se clama una catástrofe. Esta inestabilidad
es un problema. Es necesario mantener constantes los flujos de ayuda a
los países de acogida para que éstos mantengan su compromiso con los
refugiados.
68
Ibíd., pg. 21.
348
LAS COMUNIDADES DE LOS REFUGIADOS EN EL EXTERIOR
Si hemos definido previamente el proceso de retornoreintegración como la “reinserción” en la comunidad política, como la
restitución de derechos y de ciudadanía, las comunidades de refugiados
en el exterior, a pesar de no regresar físicamente, han de ser tenidas en
cuenta. Más aún en procesos largos de desplazamiento si se quiere evitar
la pérdida de contacto con la comunidad de origen. Bajo esta propuesta
de reincorporación “extraterritorial”, subyace la idea de que el
desplazamiento es compatible con una aproximación política a la
repatriación que contempla la realidad de unas comunidades políticas
cada vez más trasnacionales69.
De las políticas de apoyo al refugiado en el país de acogida se
beneficia éste, Irak y, por supuesto, la comunidad de desplazados. Es
fundamental mantener el capital humano que suponen los refugiados
iraquíes. La educación, especialmente entre los más jóvenes, aunque
supone una inversión muy significativa, actúa en una doble vía: contra la
existencia de “generaciones perdidas”; y contra la frustración de unas
comunidades que ven allanado su camino a la desesperación.
A pesar de las muchas ventajas de integrar a los refugiados en los
países de acogida – acceso a una formación y a una vida laboral activa
que los aleje de los focos de pobreza y radicalización-, éstos se muestran
reacios a hacerlo. No sólo por cuestiones económicas, también existen
importantes condicionantes políticos. Siria y Jordania, por citar a los dos
Estados que acogen a un mayor número de iraquíes, no se ven a sí
mismos como parte de la “solución duradera” al problema. Insisten en su
carácter de “solución temporal”, de ahí que no se contemplen la
posibilidad de establecer un marco jurídico que reconozca su presencia
más allá de la noción humanitaria y hasta oportunista de “hospitalidad”.
No sólo el compromiso de la comunidad internacional es
necesario; el gobierno iraquí, más allá de las divisiones sectarias, ha de
involucrarse. Los refugiados no son apátridas y hay que se restaure su
pertenencia a la comunidad política como ciudadanos de pleno derecho.
En este sentido, las últimas elecciones, de marzo de este mismo año, han
69
Katy Long: “Homeward bound?...”, op. cit., pg. 1.
EJE TEMÁTICO III:
349
sido un buen ejemplo. Muchos de los que están desplazados en Siria,
Jordania, Líbano y Egipto ejercieron su derecho a voto 70 . El Comité
Electoral iraquí, con el apoyo de ACNUR, estableció numerosos colegios
electorales en los países vecinos para permitir la participación de sus
compatriotas71.
CONCLUSIONES
El asunto de los refugiados, ha quedado claro en este breve
análisis, es una cuestión política, social, económica y estratégica de
primer orden, no sólo humanitaria. Se trata de un problema complejo, con
muchas aristas, que necesita de soluciones también poliédricas y
tempranas. El país de origen en solitario no sirve como marco de
comprensión y análisis, se necesita una estrategia comprehensiva que
incluya al resto de actores internacionales y, muy especialmente,
regionales. Este interés común –en la supervivencia de Irak como Estadoha de ser utilizado como una oportunidad excelente para la cooperación.
El retorno- reintegración no es el final del conflicto, sino una
parte del mismo y, en el peor de los casos, su posible renovación. Bien
gestionado en el marco más amplio de la reconstrucción nacional, sin
embargo, se convierte en un excelente instrumento de reconciliación
nacional y prevención de conflictos.
70
71
UNHCR, “Iraqi refugees cautious about return after landmark election”, News Stories,
(15 March 2010), en http://www.unhcr.org/4b9e6bd66.html
Ibídem.
BALUCHISTÁN, UN EPICENTRO DE LA
INESTABILIDAD REGIONAL:
ETNONACIONALISMO, INSURGENCIA TALIBÁN
Y NARCOTRÁFICO
BORJA FONTALVA CABEZA
INTRODUCCIÓN
La región baluchi, que se divide entre Irán, Afganistán y Pakistán,
se extiende principalmente dentro de las fronteras de este último,
constituyendo la provincia pakistaní más extensa, más inhabitada, y
también la más pobre en términos económicos. En los últimos años, la
insurgencia talibán afgana ha encontrado en esta inhóspita región,
surcada por enormes desiertos y cadenas montañosas de complicado
acceso, el emplazamiento ideal en el que refugiarse y desde el que
organizar sus ataques contra las tropas aliadas en territorio afgano.
Los mandos militares estadounidenses son conscientes de la
necesidad de neutralizar a la cúpula dirigente de los talibán afganos, la
Shura de Quetta, un consejo de líderes con el Mulá Omar a la cabeza, que
se ha asentado en los alrededores de la capital de Baluchistán, Quetta,
gracias al tradicional beneplácito de la élite burocrático-militar pakistaní.
Sin embargo, la presión ejercida por Washington en los últimos meses
para que Islamabad lleve a cabo una política menos permisiva con los
talibán afganos presentes en la región, se ha visto reflejada en un
incipiente viraje por parte de las autoridades pakistaníes, como veremos
más adelante.
La confluencia de otros factores hace que la inestabilidad y la
violencia hayan prevalecido en esta región durante las últimas décadas,
imposibilitando la estabilización de todo el área regional, que ha sido
aprovechado por los cuadros radicales: por un lado, los enconados y
cíclicos levantamientos de la etnia baluchi contra Islamabad, debido a la
352
tradicional marginación que los miembros de este grupo étnico han
padecido en las instancias del poder central, y por los escasos dividendos
económicos que la provincia disfruta; por otro, la región es la principal
vía de tránsito de los opiáceos que se cultivan en el área, una auténtica
“autopista de la heroína” de la que se aprovechan numerosos grupos
mafiosos transnacionales, que constituyen una red en la que están
imbricados los diferentes movimientos insurgentes y terroristas.
La importancia de esta provincia reside en que es una de las zonas
estratégicamente más importantes de todo el área regional, puesto que se
encuentra en la intersección entre Afganistán, Pakistán e Irán conectando
con el Golfo de Omán al sur y, por tanto, con acceso a las aguas del
Índico. Además, cuenta con una ingente riqueza de recursos naturales
todavía no explotados, como gas natural, uranio y posiblemente petróleo.
Sin embargo, para el gobierno de Pakistán, Baluchistán es
principalmente el epicentro de una rebelión nacionalista secular que ha
constituido una amenaza permanente a la unidad geográfica e ideológica
del Estado. Por tanto, la provincia se erige en foco de inestabilidad en el
que Islamabad pugna por mantener un precario control que se reparten,
de forma efectiva, entre la militancia etnonacionalista, los islamistas
radicales, los traficantes de droga y el crimen organizado. El presente
capítulo analiza cada uno de estos factores que confluyen en el área
objeto de estudio, y que tienen graves implicaciones tanto para Pakistán
como para el conjunto de países del entorno.
CAUSAS DE LA
BALUCHISTÁN
INESTABILIDAD
ENQUISTADA
EN
Las revueltas etnonacionalistas
Los baluchis representan uno de los grupos étnicos más reducido
de todos los que habitan en Pakistán. Sin embargo, residen en la
provincia más extensa1 (Baluchistán ocupa el 42.9% del área total del
1
Pakistán es un estado federal compuesto de cuatro provincias (Baluchistán, Punjab,
Sindh y la Provincia de la Frontera Noroeste o NWFP por sus siglas en inglés),
territorios federales (la capital Islamabad, las Áreas Tribales Administradas
Federalmente, o FATA por sus siglas en inglés, y los Territorios del Norte
Admininistrados Federalmente) y un estado autónomo (Cachemira Azad). Tanto los
EJE TEMÁTICO III:
353
país), la menos poblada (los 6.5 millones de personas que la habitan
según el último censo oficial de 1998 apenas representan el 5% de la
población total de Pakistán). Los baluchis constituyen el primer grupo
étnico de la provincia, pero no son dominantes: el número de pastunes
que viven en Baluchistán le sigue de cerca2.
Fuente: Daniel Markey, Securing Pakistan’s Tribal Belt, Council on Foreign
Relations
Report,
Washington
D.C.,
agosto
de
2008,
p.
x:
www.cfr.org/content/publications/attachments/Pakistan_CSR36.pdf
La identidad nacional baluchi se erige en movimiento organizado
anteriormente a la creación de Pakistán3, y nace como reacción al modelo
2
3
Territorios del Norte como Cachemira Azad son las regiones de Cachemira
administradas por Pakistán, pero que constitucionalmente no son parte integrante del
mismo.
Los pastunes residen mayoritariamente en el norte de la provincia, en los alrededores de
la capital, Quetta, una ciudad con una población estimada entre los 800.000 – 1.000.000
de habitantes. Los baluchis son mayoría en el resto de la provincia.
Tal y como indica el líder tribal baluchi Nawab Akbar Bugti Khan, “he sido baluchi
durante muchos siglos, musulmán durante 1,400 años, y pakistaní tan sólo durante los
últimos 50 años“. La presencia del poder central pakistaní –controlado por elementos de
la etnia punjabí- en la región es considerada por muchos autóctonos como una injerencia
354
liberal que se trataba de imponer durante la época de dominio británico.
La declaración de independencia del Estado de Kalat (una de las
subdivisiones del Baluchistán) tras el fin del imperio de la Corona
Británica en 1947 fue rápidamente contestado por las tropas pakistaníes,
que obligaron al líder baluchi Ahmed Yar Khan, gobernante de Kalat, a
firmar los documentos de adhesión al recientemente fundado Estado de
Pakistán.
En 1970, Baluchistán consigue por fin el estatus de provincia, tras
la disolución del “esquema unitario” (one-unit scheme) centralista que
había imperado como forma de gobierno en Pakistán hasta entonces. Los
nacionalistas baluchis pudieron concurrir por primera vez en unas
elecciones en 1970, y los resultados positivos les permitieron formar el
gobierno provincial de Baluchistán. Sin embargo, el gobierno
nacionalista, con su líder a la cabeza, Attaullah Mengal, fue destituido en
febrero de 1973, acusado de propiciar el desorden y el caos en la región y
por no seguir las directrices del gobierno central. La insurgencia que dio
comienzo tras esta decisión de Islamabad se prolongó desde entonces
hasta 1977, constituyendo la etapa de mayor brutalidad en los
enfrentamientos entre uno y otro bando. Las revueltas nacionalistas
baluchis plantearon una amenaza existencial que afectaba a los mismos
cimientos del Estado de Pakistán, que se funda apelando al Islam como
eje vertebrador y unificador4.
La ocupación soviética de Afganistán en 1979 hace temer a
Islamabad que la URSS podría sentirse tentada de conseguir por fin el tan
ansiado objetivo de Moscú de extender su imperio hasta las cálidas aguas
índicas, propiciando y explotando las aspiraciones nacionalistas de este
grupo étnico. Como resume en pocas palabras Selig S. HARRISON, “a
glance at the map quickly explains why strategically located Baluchistan
and the five million Baluch tribesmen who live there could easily become
4
extranjera en la región. Owen Bennett Jones, Pakistan: Eye of the Storm, Yale University
Press, New Haven, 2002, pg. 109.
Sin embargo, la independencia de Bangladesh en 1971, también de mayoría musulmana
y que hasta entonces había sido parte de Pakistán, supone una contestación a este
argumento. Desde ese momento, asegurarse de que otras minorías étnicas no amenacen
la integridad territorial constituye uno de los objetivos prioritarios de Islamabad.
EJE TEMÁTICO III:
355
the focal point of superpower conflict”5. Este factor explica la política de
mano de hierro que aplicó el General Zia6 durante los 80 en la región
para contener las aspiraciones nacionalistas.
La década de los 90 se caracterizó en Pakistán por el regreso a la
democracia –aunque fuese meramente formal- y las instituciones
representativas de la población canalizaron en cierto modo los deseos de
expresión nacional, con lo que se mitigaron los estallidos de violencia,
produciéndose una etapa de cierta estabilidad en comparación con épocas
pretéritas. Algunos de los líderes de la insurgencia del pasado optaron por
insertarse en el juego político lo que, unido al exilio y al encierro forzado
de gran número de independentistas por parte de las autoridades centrales,
resultó en una calma a nivel regional.
Sin embargo, el retorno de una dictadura militar en 1999 cercenó
de raíz esta tendencia. El gobierno de Musharraf, que debía apostar fuerte
por la mejora económica tras los alarmantes indicadores que se instalaron
durante los años 90, anunció medidas en diciembre de 1999 para hacer
prospecciones y explotar los recursos energéticos en la región7. Algunos
rebeldes baluchis se rebelaron contra estas medidas, arguyendo que la
riqueza de Baluchistán sería expoliada, y una insurgencia de intensidad
baja se extendió por toda la provincia, desafiando el control del gobierno
central sobre la región. Sin embargo, los enfrentamientos violentos se
recrudecieron posteriormente, sobre todo tras el asesinato de dos
importantes figuras del separatismo baluchi, Akbar Bugti y Balach Marri,
en 2006 y 2007 respectivamente, elevados a la categoría de mártires.
El nacionalismo baluchi es un proyecto eminentemente secular. El
principal movimiento insurgente armado es el Ejército de Liberación
Baluchi (Baloch Liberation Army, BLA), que comprende varias facciones
bajo un mismo mando militar, y que desciende de la tradición de
5
6
7
Selig S. Harrison, In the Shadow of Afghanistan: Baluch Nationalism and Soviet
Temptations, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., 1981, pg.
1.
El General Zia ul-Haq tomó las riendas del poder en Pakistán tras el golpe de estado
militar que derrocó al gobierno de Zulfikar Ali Bhutto, el 5 de julio de 1977. La
dictadura se prolonga hasta 1988, año en el que muere Zia tras estrellarse el avión en el
que viajaba el día 17 de agosto.
Adeel Khan, Politics of Identity: Ethnic Nationalism and the State in Pakistan, SAGE
Publications, Nueva Delhi, 2005, pg. 124.
356
guerrillas marxista-leninistas que hunde sus raíces en la década de los
setenta. Las actividades del BLA fueron prohibidas en 2006 tanto por el
gobierno de Pakistán como por otros países, como Reino Unido, que
proscribió a sus miembros la entrada en su territorio nacional por
considerarlo grupo terrorista. También del Departamento de Estado de
EE.UU. considera las actividades de este grupo como actos de terror.
El sentimiento nacionalista viene acompañado por la tradicional
marginación que los miembros de este grupo étnico han padecido en las
instancias del poder central8, y por los escasos beneficios económicos que
la región percibe, a pesar de ser la más energéticamente fértil de Pakistán.
Los baluchis aseguran que los recursos naturales que poseen, tales como
el carbón o el gas, son explotados por el gobierno de Islamabad sin que
haya una adecuada compensación a la provincia9. El reparto del control
de un área estratégicamente prioritaria está imbricado con los
levantamientos de las tribus de esta región que se mantienen constantes y
aumentan de intensidad cíclicamente, donde además convergen los
intereses de varias potencias por abrir un corredor de acceso al mar
Arábigo –China, Afganistán y las repúblicas ex-Soviéticas-.
La seguridad energética de Pakistán pasa en gran medida por el
control del Baluchistán, no sólo por los recursos que ésta posee, sino
también por la cuestión del transporte: las conexiones que enlazarían o
bien la república de Turkmenistán o bien Irán con el vasto mercado de
India pasan necesariamente por esta región. También hemos de reseñar la
construcción del mega-proyecto del puerto de Gwadar, al sur de
Baluchistán, un nudo gordiano de las comunicaciones para todo el área
regional, financiado en gran parte por China –socio preferente de
8
9
El desequilibrio étnico en el reparto de poder se constanta de forma evidente en el
Ejército, la institución dominante en Pakistán, donde casi todos los altos rangos son de
etnia punjabí, que ocupa una posición de centralidad. La presencia de miembros de otras
etnias minoritarias, como la baluchi o la sindhi, es meramente testimonial. Véase Plamen
Tonchev, Pakistán: El Corán y la Espada, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2006, pgs.
149-155.
Baluchistán suma más de un tercio de la producción total de gas del conjunto de Pakistán
(entre el 36 y el 45%), llegando consumir una proporción mínima del mismo, ya que es
la región más empobrecida del país, con más del 40% de la población por debajo de los
niveles de pobreza. Véase Robert G. Wirsing, Baloch Nationalism and the Geopolitics of
Energy Resources: the Changing Context of Separatism in Pakistan, Strategic Studies
Institute, Carlisle, abril de 2008, pgs. 6-7:
http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/pub853.pdf
EJE TEMÁTICO III:
357
Pakistán, y con interés por disponer de un enlace que suponga una salida
hacia el mar Arábigo-. Por este motivo, los insurgentes baluchis han
incluido entre los objetivos de sus ataques a intereses chinos en la
región10. El propio Musharraf tuvo que suspender los actos oficiales de
inauguración del mega-proyecto, en el que se esperaba la participación
del Primer Ministro de China, el 21 de marzo de 2005, debido a la
enconada reacción de gran parte de la población ante la visita de ambos
mandatarios11.
Baluchistán, epicentro de la insurgencia talibán afgana
Los oficiales estadounidenses identifican la provincia de
Baluchistán como el centro desde el que la insurgencia talibán afgana se
organiza y desde la que orquestan gran parte de los ataques que se llevan
a cabo dentro de las fronteras de Afganistán. Debido a la proximidad con
importantes bastiones talibán, como las provincias afganas de Helmand y
Kandahar, y a estar poblada mayoritariamente por tribus la misma etnia
pastún, la zona norte de Baluchistán se ha convertido en un santuario para
los talibán afganos desde el que evitar los ataques directos de las tropas
de la coalición internacional.
Después del comienzo de la “Operación Libertad Duradera“ en
octubre de 2001, gran parte de los talibán afganos cruzaron la frontera
para encontrar refugio en suelo pakistaní. A pesar de retirar formalmente
su apoyo al movimiento islamista radical, Islamabad ha mantenido un
cierto grado de cooperación y connivencia con los talibán afganos 12 ,
debido principalmente a dos motivos: por un lado, por consideraciones
estratégicas, ya que Pakistán ha intentado no romper los lazos con un
movimento consiserado afín, frente al gobierno afgano de Hamid Karzai,
percibido como excesivamente pro-indio; por otro, la élite burocráticomilitar pakistaní observaba a los islamistas radicales como un posible
contrapeso en la región y colaborador contra el movimiento nacionalista
baluchi, de índole esencialmente secular, tal y como hemos señalado.
10
11
12
B. Raman., “Security of Chinese Nationals in Pakistan“, International Terrorism
Monitor, Paper 266, 11 de agosto de 2007, en
http://www.southasiaanalysis.org/%5Cpapers24%5Cpaper2329.html
Frédéric Grare, Pakistan: The Resurgence of Baluch Nationalism, Carnegie Endowment
for International Peace, Washington D.C., enero de 2006, pg. 9.
Zahid Hussain, Frontline Pakistan: The Struggle With Militant Islam, Columbia
University Press, Nueva York, 2007, pg. 49.
358
La cúpula dirigente talibán se ha organizado en torno a la Shura
de Quetta, un Consejo de importantes figuras que ejercen el liderazgo del
movimiento radical afgano, al frente del cual se encuentra, según la
mayoría de analistas, el Mulá Omar13. La Quetta Shura Taliban (QST),
establecida en 2002 en la capital de Baluchistán, estaba compuesta
originalmente por 20 líderes, que marcaban las directrices del entramado
islamista 14 . Durante estos últimos años ha existido una comunicación
fluida entre los componentes de la QST y los comandantes talibán
asentados en territorio afgano, produciéndose un tránsito de insurgentes
entre uno y otro lado de la frontera con facilidad.
Recientes operaciones militares emprendidas por el Ejército
pakistaní han empujado a más elementos talibán hacia la región de
Baluchistán: tal es el caso de la “Operación Camino a la Salvación”,
iniciada en el otoño de 2009 en la agencia tribal de Waziristán del Sur,
germen y bastión del movimiento talibán pakistaní15. Islamabad envió a
la región a unos 28.000 soldados que tuvieron que hacer frente a unos
10.000 radicales, según cálculos aproximados.
Todos estos factores han contribuido a que en los últimos años
hayamos asistido a una progresiva talibanización de la provincia de
Baluchistán, evidenciada por dos hechos fundamentalmente:
•
La aparición del fenómeno de los ataques suicidas en la región: como
señala el periodista afincado en la ciudad de Quetta, Malik Siraj
AKBAR, esta tipología de atentados es un fenómeno nuevo en la
región16. Desde 1948, año de la adhesión de Baluchistán a Pakistán, y
13
Seth G. Jones, Counterinsurgency in Afghanistan, RAND Corporation, Santa Mónica,
2008, pg. 59.
Además de la QST, hay otras shuras subordinadas que se encargan de aspectos
específicos de las operaciones talibán: una shura militar, shura financiera, shura cultural
o shura política, localizadas en Karachi, Peshawar y Miramshah, la principal ciudad de
Waziristán del Norte.
El movimiento talibán pakistaní (TTP, Tehrik-e-Taliban Pakistan) fue fundado en
diciembre de 2007 por Baitullah Mehsud, un líder tribal de la agencia de Waziristán del
Sur, perteneciente a las áreas tribales (FATA). Desde entonces, el TTP ha absorbido a
diferentes facciones radicales bajo las mismas siglas, extendiendo su influencia
geográficamente para crear un movimiento transregional. Baitullah Mehsud fue abatido
por un avión no tripulado estadounidense en agosto de 2009, y sustituido por otro
miembro de la misma tribu, Hakimullah Mehsud.
Malik Siraj Akbar, “Threat to secular Balochistan?”, Dawn, 9 de marzo de 2009.
14
15
16
EJE TEMÁTICO III:
359
•
a pesar de los numerosos levantamientos en armas contra el poder
central, no se ha reportado ni un solo ataque suicida por parte de la
insurgencia separatista baluchi. Sin embargo, los ataques de esta
naturaleza se han hecho habituales en la región en los últimos años,
siendo perpetrados por los islamistas radicales.
La creación de un movimiento talibán autóctono: el Tehrik-e-Taliban
Balochistan (TTB), con agenda propia e identidad diferenciada de los
talibán afganos y de los pakistaníes. La aparición del TTB es uno de
los síntomas más indicativos y preocupantes de la propagación del
radicalismo en la región17.
A la luz de estos acontecimientos, el General David H. Petraeus,
comandante de las fuerzas norteamericanas en la región, recomendó en
2009 extender las operaciones norteamericanas, limitadas hasta entonces
a las áreas tribales (FATA), y dirigir también ataques con aeronaves no
tripuladas al norte de Baluchistán si Pakistán seguía sin ser capaz de
controlar la insurgencia18.
Sin embargo, durante los primeros meses de 2010, se ha
evidenciado un cambio de rumbo en la estrategia de Pakistán hacia los
talibán afganos, que tuvo su visualización más evidente con la detención
en la ciudad portuaria de Karachi de su líder militar, el mulá Abdul Ghani
Baradar, segundo en el orden jerárquico después del mulá Omar. La
captura fue posible gracias a la acción conjunta de la CIA y los servicios
de inteligencia pakistaníes, según fuentes oficiales norteamericanas, tal y
como anunciaron el 15 de febrero de 201019. Esta importante detención
vino acompañada, varios días después, del arresto de otros dos
destacados líderes afganos en Baluchistán: se trata de los mulás Abdul
Salam y Mir Mohammad, que ejercían de gobernadores en la sombra de
las provincias afganas de Kunduz y Baghlan, dos importantes bastiones
de los talibán20.
17
18
19
20
Chris Zambelis, “Separatists, Islamists and Islamabad struggle for control of Pakistani
Balochistan”, The Jamestown Foundation: Terrorism Monitor, vol. III, n.37, 3 de
diciembre de 2009, pg. 10.
David E. Sanger; Eric Schmitt, “U.S. Weighs Taliban Strike Into Pakistan”, The New
York Times, 17 de marzo de 2009.
Mark Mazzetti; Dexter Filkins, “Secret Joint Raid Captures Taliban’s Top Commander”,
The New York Times, 15 de febrero de 2010.
“Pakistan arrests two Taliban shadow governors”, Dawn, 18 de febrero de 2010.
360
Estas detenciones se enmarcan en un contexto de creciente
presión a los talibán afganos desde todos los frentes: por un lado,
coinciden con la importante ofensiva militar puesta en marcha por la
OTAN y las fuerzas militares afganas para anular a los talibán en la
provincia de Helmand, uno de sus principales feudos; por otro, el
gobierno afgano trata de ganarse a los elementos más moderados del
movimiento en el marco de un proceso de reconciliación.
Según diversos analistas, el cerco a la cúpula dirigente de la Shura
de Quetta21 ha acelerado la dispersión de sus componentes fuera de la
capital de Baluchistán, y se han dirigido principalmente a la megalópolis
de Karachi, ciudad portuaria en la provincia de Sindh de
aproximadamente 16 millones de habitantes, donde es fácil encontrar
refugio en los extensos y caóticos barrios de mayoría pastún, y también a
la región de Multan, en la zona central de Pakistán, donde grupos aliados
yihadistas les proporcionan refugio 22 . Esta dispersión dificulta la
localización de los líderes radicales, pero tiene un efecto beneficioso en
la lucha contra el terrorismo, ya que complica la coordinación entre ellos
y obstaculiza su capacidad operativa. Este vacío de poder en la cúpula
talibán les imposibilita a responder de forma efectiva a las grandes
ofensivas emprendidas por las fuerzas internacionales en suelo afgano.
A nuestro entender, siguiendo esta línea argumental, este viraje en
la estrategia de Islamabad muestra la voluntad de Pakistán de erigirse en
una posición central en este nuevo marco, llevando a los elementos
talibán a la mesa de negociaciones y, al mismo tiempo, enviando una
señal clara a los líderes islamistas para dejar claro quién controla a quién.
Los crecientes nexos entre los talibán afganos y los talibán pakistaníes
(estos últimos han provocado cientos de muertos en numerosos atentados
dirigidos principalmente contra objetivos estatales de Pakistán entre 2008
y 2010) hacen cada vez más difícil fragmentar ambos movimientos,
forzando al establishment militar pakistaní a revisar su estrategia de
permisividad con la QST, que empieza a ser considerada también una
amenaza para el propio Pakistán.
21
22
En los últimos meses, un total de nueve líderes de la QST han sido arrestados por las
fuerzas pakistaníes en un corto espacio de tiempo, entre enero y marzo de 2010. MIR,
Amir, Pakistan wipes out half of Quetta Shura“, The News International, 8 de mayo de
2010.
Matthew Rosenberg, Arrests Force Taliban Flight“, The Wall Street Journal, 11 de
marzo de 2010.
EJE TEMÁTICO III:
361
El nuevo clima de entendimiento y aproximación de estrategias
entre EE.UU. y Pakistán quedó explicitado durante la semana de diálogo
estratégico que ambos Estados celebraron en Washington, que comenzó
el 23 de marzo de 2010, y que llevó, por un lado, al jefe del Ejército
pakistaní, Gen. Ashfaq Kayani, a reunirse con el jefe del Estado Mayor
Conjunto norteamericano, Almirante Mike Mullen, y con el Secretario de
Defensa, Robert Gates, y por otro, al Ministro de Exteriores pakistaní,
Shah Mahmood Qureshi, con la Secretaria de Estado, Hillay Clinton23.
Tráfico de opiáceos: el creciente control de las redes de
narcotraficantes
Baluchistán juega un papel crucial en cuanto a tráfico de drogas y
producción de opio en el entorno regional, ya que se encuentra enclavada
en la intersección entre Afganistán, Pakistán e Irán. Consecuentemente,
esta región –conocida como el Golden Crescent- se encuentra surcada
por poderosas redes de crimen organizado. Debido a las mejores
condiciones para el cultivo de opiáceos en Afganistán, la provincia de
Baluchistán es fundamental para este engranaje de narcotráfico más como
lugar de tránsito que como región productora24.
Afganistán ha controlado la producción mundial de opio durante
todo 2009, con lo que permanece constante la tendencia que se ha venido
desarrollando durante más de una década, constituyendo el 95% del
suministro global. Según un reciente informe de la Oficina de Naciones
Unidas sobre Drogas y Crimen, se calcula que del total de heroína afgana
que circula mundialmente a través de rutas que salen por los países
vecinos, casi la mitad lo hace por Pakistán, siendo Baluchistán la
principal autopista de acceso 25 . Esto es debido a que las provincias
afganas que producen el 99% del opio se encuentran en el sur y este del
23
24
25
“Pakistan army chief begins US strategic dialogue”, BBC online, 23 de marzo de 2010.
Según el Departamento de Estado de EE.UU., en lo referente al mercado de opiáceos,
Pakistán forma parte del masivo sistema de producción / refinamiento afgano. Los
modestos niveles de producción / cultivo en Pakistán significan que los narcontraficantes
consideran las circunstancias más propicias para la inversión en Afganistán. Véase
Victoria A. Greenfield; Letizia Paoli; Peter Reuter, The World Heroin Market: Can Su
pgs. ly Be Cut?, Oxford University Press, Nueva York, 2009, pg. 286.
United Nations Office on Drugs and Crime, Crime and instability: Case studies of
transnational threats, febrero de 2010, pg. 29 http://www.unodc.org/documents/dataand-analysis/Studies/Crime_and_instability_2010_final_26march.pdf
362
país, es decir, en la región fronteriza afgano-pakistaní, controlada por la
insurgencia talibán. Una vez que los narcóticos cruzan hasta Baluchistán,
éstos continúan hacia occidente siguiendo por la provincia iraní de
Sistán-Baluchistán, o bien a través de la línea costera saliendo a través de
importantes centros portuarios, como Karachi o Puerto Qasim.
Siguiendo esta línea argumental, importantes bandas baluchis,
muchas de las cuales están vinculadas a grupos insurgentes
etnonacionalistas y a facciones talibán, constituyen una pieza
fundamental en el tráfico de opio afgano. Por tanto, los intereses
económicos simbióticos entre estos grupos trascienden ideologías y se
conforma una amalgama en el que el contrabando constituye el eje
vertebrador. El término “narco-yihad” se ha acuñado para denominar este
fenómeno26, en el que el opio es empleado en numerosas ocasiones como
moneda de cambio para la adquisición de armas y ampliar la capacidad
logística de estos grupos radicales.
LAS IMPLICACIONES EN EL ENTORNO REGIONAL
La inestabilidad en la región tiene una importante dimensión
internacional. La localización de la provincia en este enclave
geoestratégico ha hecho que el área atraiga los focos de atención de
diferentes potencias, no sólo regionales, sino también externas,
perfilándose un nuevo Great Game con Baluchistán como epicentro.
Por un lado, IRÁN se mantiene especialmente atenta a todos los
conflictos que afectan a Baluchistán, por lo que podrían conllevar para su
propia provincia del Sistán-Baluchistán, donde la población baluchi que
reside en la misma, de mayoría suní, ha sido tradicionalmente oprimida
por el régimen de los ayatolás27. En la década de los 70, durante la época
de mayor brutalidad por parte de Pakistán contra la insurgencia baluchi,
Irán prestó apoyo logístico a su vecino para llevar a cabo la represión.
Los independentistas baluchis de uno y otro lado de la frontera
26
27
Ehsan Ahrari, “The Dynamics of „Narco-Jihad” in the Afghanistan-Pakistan Region“,
NBR Special Report, nº20, diciembre 2009, pg. 43.
La población baluchi constituye aproximadamente el 2% del total de Irán, es decir,
alrededor de un millón de miembros de dicha etnia. Central Intelligence Agency, CIA
World Fact Book 2010, Skyhorse Publishing, Nueva York, 2009, pg. 326.
EJE TEMÁTICO III:
363
reivindican su pertenencia a un espacio geopolítico dividido de forma
arbitraria28.
En la actualidad, Irán sufre los ataques del grupo terrorista
Jundullah (“Soldados de Dios”), milicia baluchi con una agenda que
prioriza la lucha por los derechos de la minoría suní, ya que desde su
óptica considera que son marginados por el régimen de mayoría chií.
Jundullah ha atacado los mismos cimientos de la estructura de seguridad
del régimen de los ayatolás: el pasado 18 de octubre de 2009, un ataque
suicida acababa con la vida de más de una treintena de personas, entre
ellos varios miembros de alto rango de la Guardia Revolucionaria. Este
atentado se suma a otro de similares características ocurrido en la misma
región en mayo de 2009 frente a una mezquita chií, con varias decenas de
muertos y heridos. El régimen de Teherán asegura que Jundullah, que
tiene sus bases principales en suelo pakistaní, recibe apoyo por parte de la
inteligencia estadounidense, extremo que es rechazado por las
autoridades norteamericanas29. Otras fuentes aseguran que Jundullah ha
forjado una alianza con la red terrorista Al Qaeda para aunar su
capacidad operativa en la región30.
Por su parte, los norteamericanos están preocupados
prioritariamente por la insurgencia talibán asentada en el cinturón tribal
al norte de la provincia. Pero hay otro tema que inquieta en Washington:
la creciente influencia de CHINA en el área, donde la potencia asiática se
erige como la principal inversora del macro-proyecto del puerto de
Gwadar, tal y como ya hemos mencionado, evidenciando claramente la
intención china de tener acceso al Océano Índico. Además, Baluchistán
constituye el núcleo central que atravesarían diferentes gaseoductos
proyectados en la región, y en el que las distintas potencias implicadas
tienen intereses divergentes. De ahí que, además de la violencia y el
terrorismo, los beneficios económicos y aspectos energéticos confieran
un valor de interés añadido a este espacio geográfico.
28
29
30
La frontera que separa el Baluchistán iraní y el pakistaní fue establecida en 1871, cuando
un oficial de la colonia británica cedió ese espacio a los dirigentes iraníes a cambio de
asegurarse el apoyo de Teherán contra la Rusia zarista.
“Iran commander talks of U.S. contact with Jundullah”, Tehran Times, 24 de noviembre
de 2009.
Syed Saleem Shahzad, “Al Qaeda seeks a new alliance“, Asia Times, 21 de mayo de
2009.
364
Los dos proyectos de gaseoductos son, por un lado, el IPI (Irán –
Pakistán – India), una ruta diseñada para transferir el gas natural desde
Irán hacia el vasto mercado indio a través de la línea costera, y por otro,
el TAPI (Turkmenistán – Afganistán – Pakistán – India), que daría salida
a la producción desde los países de Asia Central hacia India y el Océano
Índico. La provincia de Baluchistán queda encuadrada en el centro de
ambas rutas. EE.UU. prefiere desarrollar el proyecto TAPI, ya que
margina a Irán; sin embargo, es la opción que más dudas despierta en
cuanto a seguridad, ya que atraviesa regiones más inestables: las áreas
tribales de Afganistán y Pakistán31.
La enemistad que enfrenta a INDIA y PAKISTÁN de forma
permanente durante las últimas décadas, y que contamina todos los temas
de la agenda del conjunto de la región surasiática, también incide en la
provincia de Baluchistán. Pakistán acusa a India de armar y financiar a la
insurgencia etnonacionalista baluchi, especialmente a través de sus
consulados en las ciudades afganas de Jalalabad y Kandahar, próximas a
Baluchistán, mientras que también apunta a AFGANISTÁN, a quien
culpa de permitir a los rebeldes entrenar en su espacio geográfico. La
buena sintonía existente en la actualidad entre los gobiernos de Kabul y
Nueva Delhi hace que Pakistán se sienta amenazado estratégicamente por
ambos flancos.
El conflicto de Baluchistán se convierte periódicamente en un
tema recurrente de fricción entre Islamabad y Nueva Delhi en los
momentos de máxima tensión entre los dos países. Según diversos
analistas, resulta obvio pensar que, en los períodos en que India se
considere especialmente amenazada por su vecino en otros flancos, como
el de Cachemira, se sentirá más tentada de apoyar la insurgencia baluchi
como una forma de desestabilizar a Pakistán, de modo que Islamabad
tenga que desviar su atención y emplear gran cantidad de recursos para
contener la amenaza separatista 32 . Siguiendo esta línea argumental, el
grado de apoyo por parte de Nueva Delhi a la insurgencia baluchi
31
32
Para ampliar información, véase Iftikhar I Lodhi, “Energy Security and Geopolitics in
South Asia: Historical Baggage, Global Powers and Rationale Choice“, en Marie Lall
(ed.), The Geopolitics of Energy in South Asia, Institute for Southeast Asian Studies,
Singapore, 2009, pgs. 94-122.
Selig S. Harrison, Will Pakistan Break Up?, Carnegie Endowment for International
Peace, Washington D.C., 9 de junio de 2009, pg. 4:
http://www.carnegieendowment.org/files/0609_Remarks_Harrison.pdf
EJE TEMÁTICO III:
365
dependerá de la respuesta que Pakistán articule a los grupos terroristas
que operan desde su territorio y que organizan ataques en suelo indio, ya
sea en Cachemira o en cualquier otro estado de la nación hindú. El futuro
de la insurgencia baluchi podría depender del interés de India y Pakistán
en normalizar sus relaciones.
CONCLUSIONES
Para la pacificación regional es necesario que Islamabad deje de
ser percibida por los habitantes de Baluchistán como el invasor extranjero,
para lo que se impone una inserción de destacados miembros de la etnia
baluchi en los estamentos civiles y militares del corazón de Pakistán, más
allá de la mera presencia simbólica o testimonial. Por otro lado,
Baluchistán ha dejar de ser considerada como una provincia periférica, no
sólo geográfica, sino también política y económicamente. Pakistán ha
acomodar su diversidad étnica, reconociendo de forma efectiva su
carácter multiétnico, multicultural y multilingüístico. La supresión de la
diversidad en nombre de la unidad nacional ha sido contraproducente en
las últimas décadas.
El apoyo a la opción independentista entre los baluchis sigue
creciendo en los últimos años. Sin embargo, aún quedan importantes
figuras políticas en la región que abogan por seguir perteneciendo a
Pakistán, siempre y cuando se implementen mayores dosis de autonomía
provincial, aspecto que ya se contemplaba en la Constitución de 1973, y
que por tanto tendrían que ser desarrollados. De este modo, la opción
intermedia podría generar un mayor consenso.
Las tensiones provocadas por los grupos separatistas parecen
destinadas a enquistarse a corto y medio plazo, teniendo estos grupos la
posibilidad de aumentar sus capacidades paramilitares. Si el gobierno
central no busca una paz efectiva, esta amenaza constante lastraría aún
más el necesario desarrollo económico de todo el país, debilitándolo e
intensificando las tensiones de todo tipo. La mejora sustancial de los
mecanismos de gobernanza y la inserción política en los estamentos
decisorios pakistaníes se erigen en instrumentos necesarios para la
pacificación de una región prioritaria para el conjunto del área, y a la que
hasta hace poco se ha prestado poca atención.
366
En lo referente a los grupos islamistas radicales, una mayor
talibanización de Baluchistán tendría consecuencias catastróficas para el
conjunto del país en varios niveles: por un lado, amenazaría la integridad
del propio Estado de Pakistán; por otro, supondría un cataclismo para el
conjunto de la región, ya que Baluchistán se convertiría en territorio
expedito en el que Al Qaeda podría desplegar su capacidad operativa para
organizar ataques contra objetivos diversos.
En el plano regional, en Baluchistán se hacen visibles varios
temas prioritarios para todos los países del entorno, en los que los
intereses de estos actores son concomitantes, y se enmarcan en la agenda
de la comunidad internacional, ofreciendo la oportunidad de caminar de
la mano para la resolución de los mismos. A pesar de las divergencias en
otros campos (como la cuestión nuclear, que ha enfrentado a Irán con el
resto de naciones en los últimos meses), estos argumentos se erigen como
la oportunidad de crear un clima de entendimiento basado en intereses
compartidos y en beneficios mutuos.
Todos están de acuerdo en que el terrorismo islamista del
conglomerado Al Qaeda / Talibán es un factor desestabilizador en el
conjunto de la región, que aspira a atacar a los gobiernos tanto de
Islamabad, como de Teherán y de Kabul. La lucha contra esta estructura
radical y las filiales que se expanden en la zona constituye una necesidad
imperiosa para todos ellos y es, por tanto, el tema que mayores sinergias
puede generar en el área regional, en consonancia con la agenda de las
potencias extranjeras presentes en la misma.
El cultivo y tráfico de opio es una cuestión asociada directamente
a la anterior: el control y expansión de los recursos procedentes de la
narcoeconomía otorga a los grupos terroristas que operan en esta región
los recursos necesarios para seguir llevando a cabo su espiral de violencia,
en un contexto en el que, cada vez más, los terroristas de Jundullah, Al
Qaeda, los talibán pakistaníes y los afganos se alían entre sí para
repartirse el control de todo el área trascendiendo fronteras. Resulta
especialmente significativo el contraste entre la facilidad con que estos
grupos violentos convergen en alianzas movidos por intereses comunes, y
la imposibilidad de los países implicados y la comunidad internacional
para ponerse de acuerdo y hacerles frente.
EJE TEMÁTICO III:
367
La dimensión económica es otro aspecto en que los intereses tanto
de Irán, Afganistán, Pakistán e India convergen en Baluchistán: el
desarrollo de los proyectos de construcción de gaseoductos que conecte
las regiones productoras con los mercados receptores podría convertirse
en factor clave para un mejor entendimiento entre estas potencias
tradicionalmente enfrentadas. Una mejora significativa de los indicadores
socioeconómicos de Baluchistán es esencial para aumentar el grado de
seguridad en la región, sin la cual se haría complicada la consecución de
estos macro-proyectos de transporte energético.
En el ámbito internacional, para EE.UU. la estabilidad en
Baluchistán es fundamental, ya que afecta a un área que comprende parte
del cinturón tribal pastún, influyendo de forma decisiva en la lucha que
mantiene contra el islamismo radical. La relativa facilidad con la que los
talibán afganos han operado durante estos años en territorio baluchi ha
maximizado los efectos de la insurgencia en Afganistán. Sin embargo, el
reciente viraje llevado a cabo por Islamabad en Baluchistán abre la puerta
a un nuevo escenario en el que los elementos radicales van a tener más
complicado organizarse.
EL LARGO CAMINO HACIA LA ESTABILIDAD.
INTERVENCIÓN INTERNACIONAL EN EL
CONFLICTO MACEDONIO
DIEGO CHECA HIDALGO
INTRODUCCIÓN
Macedonia ha tenido una complicada existencia desde el logro de
su independencia,1 teniendo que afrontar una dura transición política y
económica, un conflicto interétnico interno, un convulso contexto
regional que no le ha beneficiado en absoluto y una interesada
intervención internacional. A lo largo de estos años, la república siguió
dos dinámicas diferentes separadas por la escalada violenta del conflicto
interétnico entre las comunidades eslavomacedonia y albanomacedonia.
Durante la primera etapa, la intervención internacional fue limitada,
limitándose a prevenir la infección del país por los conflictos externos y a
apoyar las reformas dirigidas a la consolidación y estabilización del
Estado y de la democracia, para prevenir la erupción de conflictos
internos. La segunda etapa, se caracterizó por la abierta intervención de
una comunidad internacional que forzó el plan de paz que detuvo la
violencia y apoyó el desarrollo de una reforma estatal que permitiese la
reconciliación de las dos comunidades enfrentadas. Este trabajo pretende
mostrar la evolución de la República de Macedonia y como ha
intervenido la comunidad internacional en el país para garantizar su
estabilidad.
1
El nombre oficial del país es República de Macedonia, tal y como queda recogido en su
Constitución. Sin embargo, su reconocimiento internacional no siempre se ha producido
bajo esta denominación, y en el caso de algunos países el nombre admitido es el de
“Antigua República Yugoslava de Macedonia” (en inglés “Former Yugoslav Republic of
Macedonia”, o FYROM), que es la denominación que se utiliza también en las
principales organizaciones internacionales.
370
UN PAÍS ENTRE LA CONSOLIDACIÓN Y LA INESTABILIDAD.
La República de Macedonia nació a partir de un proceso pacífico
acontecido durante la desintegración de la antigua Yugoslavia a lo largo
de los años 1990 y 1991. Ese proceso se inició con la realización de unas
elecciones democráticas y plurales, con la declaración de independencia
y la celebración del referéndum que la apoyaba y con la elaboración de
una nueva Constitución para el estado,2 y fue validado por la Comisión
Badinter y facilitó el reconocimiento de la independencia del país a partir
de 1992 por parte de las Comunidades Europeas y sus estados
miembros. 3 Sin embargo, estos pacíficos inicios no le libraron de la
inestabilidad que sufrió la región de los Balcanes a lo largo de los años
90, dado que la República vio amenazada su estabilidad a lo largo de esos
años por serie de condicionantes políticos, étnicos, sociales y económicos
generadas tanto por dinámicas externas como internas. A pesar de ello,
desde los primeros días de su existencia, el estado macedonio fue
consiguiendo pequeños avances políticos, sociales, económicos e incluso
de integración interétnica, y, a diferencia de Bosnia o Kosovo, recibió
poca asistencia internacional para ayudarle en la transición política y
económica. Durante este periodo, Macedonia consolidó sus instituciones,
trató de mejorar sus complejas relaciones interétnicas, desarrolló su
sistema de partidos y logró su reconocimiento por la comunidad
internacional.4
Por su parte, la comunidad internacional prestó especial atención
a la evolución de la República, dado el contexto de crisis y violencia que
siguió a la disolución de la antigua Yugoslavia. Así, Macedonia fue
objeto de dos acciones dirigidas a la prevención de la violencia: el primer
despliegue de fuerzas preventivas de la Organización de las Naciones
Unidas (1992-1999)5 y el despliegue de una misión de observadores de la
2
3
4
5
Ljubomir Frckoski, “Macedonia and the region”, en Dimitrios Triantaphyllou (Ed.), The
southern Balkans: perspectives from the region, Chaillot paper 46, Institute for Security
Studies – Western European Union, Paris, 2001, pgs. 37-45.
Alain Pellet, “The Opinions of the Badinter Arbitration Committee: A Second Breath for
the Self-Determination of Peoples”, European Journal of International Law nº 3, 1992,
pg. 178.
Un interesante análisis de estos procesos se puede encontrar el trabajo de Carlos Flores
Juberías, “Macedonia: entre la crisis y la consolidación”, Revista CIDOB d´afers
internacionals nº 51-52, 2001, pgs. 61-94.
El presidente de Macedonia solicitó el despliegue de observadores de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU) el 11 de noviembre de 1992 y el Consejo de Seguridad lo
EJE TEMÁTICO III:
371
OSCE (1992-).6 Además, Macedonia recibió desde su independencia la
ayuda económica correspondiente de la proporcionada por la Unión
Europea (UE) en el marco de su estrategia de preadhesión para los países
de Europa Central y Oriental candidatos a la adhesión e inmersos en un
proceso de transición política y económica. 7 En cambio, el
reconocimiento de la independencia de Macedonia por la comunidad
internacional ha sido un proceso lento y dificultoso, especialmente por
los problemas planteados por sus vecinos balcánicos.8 Ello lastró en sus
inicios el desarrollo económico del país y generó una sensación de
inseguridad para su población. Especialmente problemática fue la
objeción de Grecia al uso del nombre y de los símbolos que consideraba
helénicos, lo que retrasó su reconocimiento internacional. 9 Macedonia
fue admitida en la ONU el 8 de abril de 1993 y reconocida oficialmente
por EE.UU. en febrero de 1994. El reconocimiento de las instituciones
europeas fue más problemático pero lo consiguió a finales de 1995,10 de
igual manera que su integración en las estructuras de defensa euroatlánticas.11
Después de su independencia, Macedonia emprendió una
transición desde el socialismo autoritario y la economía de gestión
6
7
8
9
10
11
autorizó mediante la Resolución 795 (1992). Naciones Unidas, The Blue Helmets. A
review of United Nations peace-keeping, United Nations Public information Department,
New York, 1996.
La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) estableció la
“Misión de la OSCE a Skopje para evitar la propagación del conflicto” el 12 de agosto
de 1992 para evitar la extensión de las crisis de los países circundantes a Macedonia.
OSCE, Focus on 15 years, OSCE Spillover Monitor Mission to Skopje, Skopje, 2007.
Entre 1992 y 1999 la Comisión Europea ha destinado alrededor de 470 millones de
Euros a Macedonia. Comisión Europea, CARDS Assistance Programme. Former
Yugoslav Republic of Macedonia. Country Strategy Paper 2002-2006, European
Commission, General Direction of External Relations, Area Western Balkans, Brussels,
sin fecha. Este documento puede encontrase en el website de la Comisión:
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/cards/publications/fyrom_strate
gy_paper_en.pdf
Zlatko Isakovic, International Position of Macedonia and Balkan Security, University of
Ottawa, Ottawa, 1997 http://www.uottawa.ca/associations/balkanpeace/texts/isakovicmacedonia97.html.
Loring M. Danforth, The Macedonian Conflict, Princeton University Press, Princeton,
1995, 273 pg.
La República de Macedonia es miembro de la OSCE desde el 12 de octubre de 1995 y
del Consejo de Europa desde el 9 de noviembre de 1995.
La República de Macedonia es miembro del Programa de Asociación para la Paz de la
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) desde noviembre de 1995.
372
centralizada hacia la democracia y la economía de mercado en un proceso
ausente de violencia. Durante los años 90, Macedonia logró la
consolidación de sus instituciones y la definición de su sistema político,
desde la Constitución de 1991. El proceso de institucionalización
democrático avanzó a pesar de la complejidad del proceso de desarrollo
normativo de las disposiciones constitucionales y de la adaptación de la
legislación heredada del régimen socialista a las necesidades de un
sistema democrático de derecho. Sin embargo, otras cuestiones esenciales
como la reforma social y del estado fueron retrasadas, debido, entre otras
razones, a la persistencia de conflictos étnicos. Esto generó la
desconfianza en la eficacia del nuevo sistema democrático en algunos
sectores de la sociedad macedonia.12
En este periodo, las relaciones interétnicas, especialmente entre la
comunidad mayoritaria, eslavomacedonia, y la principal minoría, la
comunidad albanomacedonia, fueron una fuente constante de
insatisfacciones y mostraron la persistencia de un conflicto latente en el
país.13 La separación de los dos grupos era consecuencia del alto nivel de
desconfianza existente entre ambas comunidades. Cada una, encerrada
sobre sí misma, únicamente tomaba en consideración sus propios
intereses. Por parte de la comunidad eslavomacedonia, esta desconfianza
se centraba en la lealtad albanesa al estado macedonio y en la amenaza
que presentaban a la integridad del territorio, ante el temor al deseo de
secesión de las áreas que habitaban y su integración en un proyecto
político de Gran Albania. Por su parte, la comunidad albanesa presentaba
reservas hacia la Constitución ya que fue aprobada sin el voto de los
diputados albaneses y en cuyo preámbulo no se les consideraba como
pueblo constituyente de manera específica. Los albaneses deseaban
corregir dicha situación, demandaban una representación proporcional en
el gobierno, una mayor participación en los órganos de gobierno local, así
como en las instituciones públicas, en la policía y en las fuerzas armadas,
y se sentían víctimas de discriminación en Macedonia al recibir peores
servicios sanitarios y educativos que los eslavomacedonios, y al tener
menores oportunidades de encontrar empleo en el sector público. Estas
12
13
Carlos Flores Juberías, “Macedonia: entre la crisis y…”, op. cit, pgs. 66-67.
Según las cifras del censo oficial de 1994, la República estaba formada por una
comunidad eslavomacedonia que suponía el 66´5% de la población total, un 22´9% de
albanomacedonios, un 4% de turcos, un 2´3% de gitanos, un 2% de serbios y por otros
grupos étnicos menores. Valentina Georgieva y Sasha Konechni, Historical Dictionary
of the Republic of Macedonia, The Scarecrow Press, Lanham, 1998.
EJE TEMÁTICO III:
373
demandas incluían también el reconocimiento y el uso del albanés como
lenguaje oficial y pedían un aumento de medios de comunicación en
albanés, la posibilidad de utilizar libremente los símbolos nacionales
albaneses y el reconocimiento de la Universidad en lengua albanesa de
Tetovo.14
Aunque a lo largo de los años 90 hubo diversos intentos para
mejorar la situación de las comunidades minoritarias en Macedonia, los
resultados no fueron suficientes para satisfacer a los elementos más
extremistas albaneses que se consideraban ciudadanos de segunda
categoría y, además, generaron descontento entre sectores de la
comunidad eslavomacedonia ya que consideraban que la creación de
sistemas diferenciados para el ejercicio de determinados derechos de las
minorías étnicas podía alentar a la división del país.15 Esta fractura se
refleja en el sistema de partidos de Macedonia, que responde claramente
a las divisorias que separan las comunidades étnicas. Sin embargo, desde
el inicio de la independencia y hasta la actualidad, se han constituido
sucesivas coaliciones de gobierno entre formaciones representativas de
las dos comunidades mayoritarias y, de esta forma, la comunidad
albanesa ha contado de forma ininterrumpida con presencia en los
gobiernos macedonios. No obstante, ninguna de las formaciones políticas
del país ha conseguido superar la barrera étnica y aglutinar a parte
significativa del electorado de ambas comunidades, lo que resulta
indicativo del alcance de la división del país siguiendo lineamientos
étnicos.
Con este contexto, la guerra de Kosovo en 1999 supuso una seria
amenaza para el equilibrio macedonio y contribuyó a la escalada del
conflicto latente entre las dos comunidades. En primer lugar, generó
300.000 refugiados albanokosovares que buscaron refugio en suelo
macedonio, lo que tensionó las relaciones políticas ya que la comunidad
eslavomacedonia
temió
que
los
kosovares
permaneciesen
permanentemente en Macedonia, lo que alteraría el equilibrio étnico
dentro del país. En segundo lugar, el apoyo que Macedonia dio a la
OTAN, permitiendo la utilización de su territorio por dicha organización
durante la guerra, supuso el riesgo de la posible extensión del conflicto
14
15
International Crisis Group, “Macedonia Report: The Politics of Ethnicity and Conflict”,
Europe Report, nº 26, Skopje, 1997. En www.crisisgroup.org.
Carlos Flores Juberías, “Macedonia: entre la crisis y…”, op. cit, pg. 71.
374
bélico a este país. En tercer lugar, la indefinición del estatus jurídico de
Kosovo y la perspectiva de acceso a la independencia con el apoyo de la
mayor parte de la comunidad internacional, actuaron como un estímulo
para los sectores más extremistas de la comunidad albanesa de
Macedonia16. Finalmente, en cuarto lugar, no debemos olvidar que esta
crisis tuvo un gran coste para la economía macedonia.
A pesar de las crisis y de las guerras en su vecindario, y de los
desafíos sociales, económicos y políticos, tanto internos como externos, a
los que tuvo que hacer frente, Macedonia consiguió permanecer estable
durante su primera década de independencia y era presentada ante la
comunidad internacional como un exitoso ejemplo de prevención de
conflictos.17
EL ESTALLIDO DE LA VIOLENCIA.
Macedonia sufrió la escalada violenta de su conflicto interétnico
en el año 2001, llegando a amenazar con convertirse en una guerra civil
entre la comunidad mayoritaria (eslavomacedonia) y la minoría más
importante del país (albanomacedonia). Como ya se ha mencionado, este
conflicto interétnico había permanecido latente a lo largo de los años 90 y
solo se habían producido algunos actos violentos de manera aislada. Sin
embargo, los enfrentamientos armados sucedidos a comienzos del año
2001 marcaron la escalada del conflcito. Las causas de esta escalada
violenta se pueden dividir entre aquellas que resaltan los factores
externos, una agresión desde Kosovo o la extensión de los efectos de las
luchas desarrolladas por los albaneses en Kosovo y en el sur de Serbia, y
aquellas que señalan que el conflicto responde exclusivamente al
resultado de factores internos producto de la represión y discriminación
de los albaneses en Macedonia. La interpretación más creíble debe
atender tanto a los factores exógenos como a los endógenos.
El caso de Kosovo será fundamental para aquellos grupos de
albaneses de la región dispuestos a utilizar la violencia como estrategia
para conseguir sus objetivos políticos. El conflicto kosovar había
16
17
P. H. Liotta y Cindy R. Jebb, Ma pgs. ing Macedonia. Idea and identity, Praeger,
Westport, 2004, pg. 193.
Alice Ackermann, Making Peace Prevail: Preventing Violent Conflict in Macedonia,
Syracuse University Press.Ackermann, Syracuse, 2000.
EJE TEMÁTICO III:
375
catalizado las frustraciones de parte de la comunidad albanesa en
Macedonia e hizo que muchos albaneses se enrolasen en el Ejército de
Liberación de Kosovo (UÇK) durante los años 1998 y 1999.18 La apuesta
por la utilización de medios violentos para luchar contra Yugoslavia
logró la autonomía política de Kosovo bajo la figura de un protectorado
internacional gestionado por Naciones Unidas. Estos resultados y el
apoyo internacional recibido, llevaron a buena parte de los albaneses de
Macedonia que se unieron al UÇK, a considerar necesario utilizar la
violencia para logar la satisfacción de sus reclamaciones en el estado
macedonio, concretándose en la creación del Ejército de Liberación
Nacional (UÇK).19
La escalada violenta del conflicto en el año 2001 se debió a un
aumento de la tensión provocado por los intentos de Macedonia y
Yugoslavia de controlar la frontera común tras el fin de la guerra de
Kosovo, sin tener en cuenta a los líderes albaneses de Kosovo y sin
consultar a la Misión de Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK), lo que
generó un mayor resentimiento entre la población albanesa de la zona que
fue excluida de las negociaciones.20 Además, las negociaciones entre la
OTAN y la República Federal de Yugoslavia para devolver a esta el
control de la zona de seguridad establecida alrededor de Kosovo,
obligaron tanto a los rebeldes albaneses, 21 como a las redes de
contrabando establecidas en esa área, a realizar movimientos fronterizos
para acomodarse a la nueva situación.
El estallido de la violencia se produjo a mediados de enero de
2001, cuando se realizaron varios ataques contra comisarías de policía
macedonias y el día 23, el UÇK emitió un comunicado reivindicando uno
de los atentados y justificando su actuación como una lucha contra la
opresión macedonia y para conseguir la completa igualdad de albaneses y
18
19
20
21
International Crisis Group, “Macedonia: The Last Chance for Peace”, Europe Report, n°
113, Skopje/Brussels, 2001. En www.crisisgroup.org.
Debe señalarse que, en lengua albanesa, Ejército de Liberación Nacional es Ushtira
Clirimtare Kombetare (UÇK) y que comparte las mismas iniciales que el Ejército de
Liberación de Kosovo (Ushtira Clirimtare e Kosoves).
International Crisis Group, “After Milosevic: A Practical Agenda for Lasting Balkans
Peace”, Europe Report, nº 108, Skopje/ Brussels, 2001. En www.crisisgroup.org.
En la zona estaban actuando grupos escindidos del Ejército de Liberación de Kosovo
como el Ejército de Liberación de Presevo, Medvedje y Bujanovac (UCPMB), una
organización rebelde albanesa activa en el valle de Presevo, en el sureste de Serbia,
desde comienzos del año 2000.
376
macedonios.22 En febrero, la violencia se trasladó al área de Tanusevci, y
a comienzos de marzo ya se había extendido a Tetovo, la segunda mayor
ciudad de macedonia, donde el UÇK declaraba estar defendiendo a la
comunidad albanesa de las fuerzas de seguridad macedonias y estar
luchando por sus derechos nacionales en Macedonia. A finales del mes,
el ejército macedonio inició una ofensiva contra las posiciones rebeldes
entre Tetovo y la frontera con Kosovo, que incluyó el bombardeo de
muchas aldeas habitadas mayoritariamente por albaneses y generó una
oleada de 11.000 refugiados. 23 Ante esta escalada, y temiendo la
transformación del conflicto en una guerra civil, la comunidad
internacional manifestó su apoyo al gobierno macedonio y la condena del
uso de la violencia por los grupos extremistas.24
El enfrentamiento armado entre los rebeldes y las fuerzas armadas
macedonias continuó a lo largo de los siguientes meses en las áreas
fronterizas con Serbia y Kosovo, pobladas mayoritariamente por la
comunidad albanesa, y llegaron a acercarse a la capital del país.25 Aunque
el ejército macedonio era superior a los rebeldes albaneses en número, su
capacidad de lucha era relativamente débil, por lo que recurrió a la
utilización de la artillería para castigar las posiciones rebeldes, afectando
gravemente a la población civil de la zona. Además, a lo largo de esos
meses, muchos civiles fueron atacados en base a su condición étnica y las
actitudes entre los dos grupos se volvieron hostiles, lo que desencadenó
disturbios en algunas ciudades macedonias entre extremistas albaneses y
eslavomacedonios. Como resultado de los combates y del aumento de las
tensiones interétnicas se incrementó el número de albaneses que buscaron
refugio en Kosovo y también el número de desplazados internos de
ambas comunidades.
La comunidad internacional, encabezada por la UE, EE.UU., la
OTAN y la OSCE, inició una estrategia de peacemaking comenzando a
presionar a los actores políticos macedonios para que frenaran la escalada
22
23
24
25
International Crisis Group, “The Macedonian Question: Reform or Rebellion”, Europe
Report n°109, Skopje/Brussels, 2001b. En www.crisisgroup.org.
International Crisis Group, “Macedonia: The Last…”, op. cit , pg. 3.
El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas emitió la Resolución 1354 expresando su
apoyo a la coalición gobernante macedonia democráticamente elegida. Lars Jerker Lock,
Macedonia. A conflict analysis, SIDA Division for Southeast Europe, Estocolmo, 2003.
Institute for War & Peace Reporting, Ohrid and beyond. A cross-ethnic investigation into
the Macedonian crisis, IWPR, Londres, 2002, pgs. 35-38.
EJE TEMÁTICO III:
377
de violencia y desarrolló una importante actividad diplomática para
mediar en el conflicto, ya que existía el temor a la extensión del conflicto
si las fuerzas de seguridad macedonias se empleaban con dureza o
abusaban de la población civil y aumentaban las simpatías por los
rebeldes entre la comunidad albanesa y el apoyo a la utilización de la
violencia para defender sus reivindicaciones. Ese escenario, conllevaba la
desestabilización de Macedonia, podía afectar a las operaciones en
Bosnia Herzegovina y Kosovo y acabar con una década de esfuerzos de
la comunidad internacional para la pacificación en los Balcanes.
El primer efecto de esta intervención se produjo el 13 de mayo de
2001 con la formación de un gobierno de unidad nacional donde estaban
representados los principales partidos macedonios para tratar de encontrar
una solución negociada al conflicto mediante una reforma del estado que
satisficiese las reclamaciones albanesas y llevara al desarme de los
rebeldes.26 Sin embargo, el inicio del diálogo fue difícil puesto que el
gobierno macedonio se negaba a negociar con el UÇK que era un grupo
armado ilegal. Finalmente, para poner en marcha las negociaciones de
paz, los partidos políticos albaneses que participaban en el gobierno se
comprometieron a representar la posición del UÇK siempre y cuando no
implicara la división étnica del país. Para ello, el DPA y el PDP iniciaron
unas conversaciones con el UÇK que les llevaron a la firma del Acuerdo
de Prizren, una declaración común donde se plasmaron las
reivindicaciones albanesas para la reforma del estado macedonio.27
Esta nueva situación llevó a que a lo largo de mayo y junio se
produjeran negociaciones entre los partidos parlamentarios de ambas
comunidades que permitieron, a partir del establecimiento de varios alto
el fuego, el freno momentáneo de la violencia, la distribución de ayuda
humanitaria entre la población afectada por el conflicto y el desarrollo de
las negociaciones. Sin embargo, no fueron duraderos al no ser respetados
por las partes en conflicto. Ante el temor a un posible estancamiento, la
26
27
El gobierno de unidad nacional consiguió aglutinar hasta 8 partidos políticos
macedonios, incluyendo tanto a los dos principales partidos eslavomacedonios (la
Organización Revolucionaria Macedonia-Partido Democrático por la Unidad Nacional
Macedonia, VMRO- DPMNE; y la Unión Socialdemócrata de Macedonia, SDSM),
como a los dos principales partidos de la comunidad albanesa (Partido Democrático de
los Albaneses, DPA; y el Partido para la Prosperidad Democrática, PDP).
International Crisis Group, “Macedonia: Still Sliding”, Europe Briefing, nº 20,
Skopje/Brussels, 2001. En www.crisisgroup.org.
378
comunidad internacional continuó presionando a ambas partes para que
continuasen negociando y consiguió que, a partir del 28 de julio, se
iniciase en Ohrid, la ronda final de negociaciones que llevó al acuerdo
definitivo el 13 de agosto y al definitivo fin de la violencia. El resultado
de 7 meses de conflicto armado fueron alrededor de 200 muertos entre
combatientes de ambos bandos y civiles, la destrucción de muchos
pueblos, el desplazamiento de una parte importante de la población
macedonia y el grave deterioro de las ya de por sí difíciles relaciones
interétnicas.28
LA PAZ DE OHRID
Las negociaciones mantenidas en Ohrid por los líderes de los
principales partidos políticos de la República de Macedonia, con la
mediación de los enviados especiales de la UE, de los EE.UU. y de la
OSCE, y con el apoyo de la OTAN, alumbraron un acuerdo el 9 de
agosto de 2001 que ponía fin al conflicto armado existente entre las
fuerzas de seguridad macedonias y el UÇK. Fue un compromiso que no
satisfacía completamente ni a los partidos eslavomacedonios ni a los
partidos albanomacedonios firmantes, pero los líderes políticos de ambas
comunidades sabían que era un elemento necesario para el inicio de un
proceso que frenase la violencia.29 El papel de la mediación internacional
en las negociaciones, y el compromiso internacional para garantizar el
cumplimiento del acuerdo, serán factores clave para conseguir que los
equipos negociadores de ambas partes aceptaran las obligaciones
contempladas en el mismo.
Los negociadores diseñaron un plan que ponía fin a las
hostilidades e iniciaba un proceso de reformas en el Estado. Los líderes
eslavomacedonios consiguieron que los líderes albanomacedonios
aceptaran una cláusula sobre el mantenimiento del carácter unitario del
estado. Por su parte, los partidos albanomacedonios aceptaron la
disolución de los grupos armados a cambio de que el parlamento adoptara
28
29
P. H. Liotta y Cindy R. Jebb, Ma pgs. ing Macedonia… op. cit., pgs. 63-65.
Lupco Georgievsky (VMRO-DPMNE) y Branco Crvenkovski (SDSM) firmaron como
representantes de los dos principales partidos de los macedonios étnicos; Arben Xhaferi
(DPA) e Imer Imeri (PDP) firmaron como representantes de los dos principales partidos
albaneses. Los cuatro partidos formaban parte del Gobierno de unidad creado bajo
presión Occidental ante el inicio de la crisis. En Institute for War & Peace Reporting:
Ohrid and beyond… op. cit., pgs. 49-51.
EJE TEMÁTICO III:
379
varias enmiendas a la Constitución y varias leyes que garantizaran los
derechos políticos y mejoraran el status legal de los albaneses, y que
además otorgase una amnistía para los milicianos desmovilizados.30 Así,
el Acuerdo Marco de Ohrid, fue firmado en Skopje varios días después
de alcanzarse, el 13 de agosto de 2001.31 La firma del Acuerdo supuso el
rechazo incondicional de la violencia como un medio para conseguir
objetivos políticos y concertó que el unitario carácter del estado
macedonio con su sociedad multiétnica debía de ser preservado.
El Acuerdo Marco de Ohrid constituyó tanto un marco para las
reformas internas como un marco para la asistencia internacional en el
periodo de post-conflicto. El contenido del acuerdo estaba formado por
tres partes: una de ellas presentaba una serie de enmiendas a la
Constitución macedonia que contemplase las reivindicaciones
albanomacedonias; otra establecía cambios en la legislación existente; y
la tercera era un programa para el cese de hostilidades y un plan para su
aplicación con la colaboración internacional.32
Otro de los aspectos importantes del acuerdo es la apuesta por el
desarrollo del autogobierno local con el objetivo de dar satisfacción a las
exigencias de la minoría albanesa a partir de un proceso de
descentralización. Sin embargo, se rechazaba la posibilidad de brindar
soluciones territoriales a los problemas étnicos.33 Además, Ohrid otorgó a
la comunidad albanesa poderes de veto a través de un nuevo
procedimiento parlamentario en materias que implicasen cultura, uso del
idioma, educación, documentación personal, uso de símbolos, leyes sobre
finanzas locales, elecciones locales y fronteras de las municipalidades, así
como en la elección de un tercio de los jueces del Tribunal Constitucional,
de los miembros del Consejo Judicial de la República y del Defensor del
Pueblo.
30
31
32
33
International Crisis Group, “Macedonia: Filling the Security Vacuum”, Europe Briefing,
n° 23, Skopje/Brussels, 2001, pg. 2. En www.crisisgroup.org.
Acuerdo Marco, firmado en Ohrid el 13 de Agosto de 2001. Se puede encontrar en:
www.usip.org/library/pa/macedonia/pa_mac_08132001.htmlv.
Ulf Brunnbauer, “The Implementation of the Ohrid Agreement: Ethnic Macedonian
Resentments”, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe, Vol. 3, Issue 1,
2002, pgs. 1-24.
Carlos Flores Juberías: “Macedonia: el Acuerdo de Paz de Ohrid y su problemática
implementación”, Revista CIDOB d´afers internacionals nº 60, 2004, pg. 65.
380
Finalmente, el acuerdo estableció un programa para el cese de
hostilidades y la desmovilización de los grupos armados albaneses donde
se afirmaba que las enmiendas constitucionales contenidas en el acuerdo
serían adoptadas de forma paralela al desarme y desmovilización del
UÇK con la ayuda de la OTAN.
LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ
TRAS LA VIOLENCIA
Tras la adopción del Acuerdo Marco de Ohrid, la gestión del
conflicto macedonio cambió de estrategia. Después de las fases de
prevención y de peacemaking, se ha seguido haciendo énfasis en la
prevención de la escalada violenta del conflicto a través de una serie de
actuaciones en los ámbitos del peacekeeping y del peacebuilding. Estas
actividades han puesto en práctica las disposiciones contenidas en dicho
acuerdo que tienen como objetivo la transformación del conflicto de una
forma no violenta para favorecer la estabilización de Macedonia, la
construcción de la paz y la reconciliación de las dos comunidades
enfrentadas. Además, el acuerdo invitó explícitamente a la comunidad
internacional a que ayudase a Macedonia en su aplicación y estableció
una división del trabajo de peacekeeping y peacebuilding entre distintos
actores internacionales, aprovechando su experiencia adquirida en la
intervención en los conflictos previos de las otras antiguas repúblicas
yugoslavas.34
De esta manera, la OTAN se hizo cargo del desarrollo de los
aspectos militares del Acuerdo de Ohrid y de garantizar la estabilidad del
país, mentras que la ONU actuó en apoyo de otras organizaciones (OSCE,
OTAN, UE) y, adicionalmente, persiguió sus propios objetivos
relacionados con el desarrollo y la reducción de la pobreza mediante el
establecimiento de la oficina del PNUD en Skopje, con la mejora de las
relaciones interétnicas, y con la acción de ACNUR para ayudar a los
refugiados y a los desplazados internos. La OSCE, por su parte, continuó
con su misión de observación en Macedonia y apoyó la aplicación del
acuerdo de paz en las áreas de construcción de confianza y en la mejora
de las relaciones interétnicas, mientras que su Alto Comisionado para las
34
Ann-Sofi Jakobsson, International Assistance to Post-Conflict Democratisation and
Reconciliation in Macedonia, Department of Peace and Conflict Research, U pgs. sala
University, U pgs. sala, 2005, pgs. 38-39.
EJE TEMÁTICO III:
381
Minorías Nacionales ha tratado de promover la reconciliación interétnica
mediante la formulación de recomendaciones al gobierno y actuando
como un mecanismo de alerta temprana. Además, la OSCE se ha
encargado de supervisar los diferentes procesos electorales.
La UE también ha tenido un papel muy importante dentro de la
intervención internacional realizada para la gestión del conflicto
macedonio. En la fase de peacebuilding sus actividades han estado
dirigidas a la consecución de dos objetivos: la aplicación del Acuerdo de
Ohrid y el avance de Macedonia en su camino hacia la integración en la
propia Unión. El 9 de abril del año 2001, Macedonia firmó un Acuerdo
de Estabilización y Asociación (AEA) con la UE, mediante el cual
recibió ayuda económica para impulsar reformas institucionales que
acercasen el país a la Unión.35 Tras la firma del acuerdo de paz y con la
invitación contenida en el mismo para que asumiera un papel de
coordinación de la ayuda internacional, la UE nombró un Representante
Especial e incluyó, entre los objetivos de la asistencia a Macedonia del
AEA, la aplicación de los contenidos del Acuerdo de Ohrid. Esto
permitió a la UE contribuir con ayuda humanitaria (ECHO) y con
programas de reconstrucción de casas e infraestructuras (EAR) para
paliar los efectos del conflicto sobre los refugiados y desplazados que
generó; desarrollar programas de formación de representantes de las
minorías en la administración del estado; establecer una presencia militar
en Macedonia para contribuir a la estabilización democrática (Operación
Concordia); ayudar a la policía en las áreas de conflicto y en su proceso
de reforma (Operación Próxima y EUPAT).
Una de las primeras actividades que se pusieron en marcha para
apoyar al Acuerdo de Ohrid fue el despliegue de tropas de la OTAN en
una misión de peacekeeping, cuyo objetivo inicial fue garantizar el freno
de la violencia y la supervisión del alto el fuego entre las partes en
combate. Acto seguido, la operación “Essential Harvest” obtuvo el
35
El Acuerdo de Estabilización y Asociación identificaba cuatro áreas prioritarias de
asistencia: democracia y estado de derecho (incluía relaciones interétnicas); desarrollo
económico y social; justicia y asuntos interiores; y medioambiente. El acuerdo completo
se encuentra en Consejo de la Unión Europea, Stabilization and association agreement
between the European Communities and their member states, of the one part, and the
Former Yugoslav Republic of Macedonia, of the other part, Brussels, 2001.
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/saa03
_01_en.pdf
382
mandato de supervisar el voluntario desarme y desmovilización del UÇK
y, una vez recogido y destruido su armamento, y ante la persistencia de
riesgos para la seguridad macedonia,36 la OTAN mantuvo la presencia de
tropas en el país para apoyar el proceso de paz y el retorno de los
refugiados producidos por el conflicto. 37 Finalmente, una operación
militar de la Unión Europea tomó el relevo en esta misión.38
Los partidos políticos eslavomacedonios observaron con mucho
recelo el proceso de desarme y desmovilización del UÇK ante la
posibilidad de que el grupo rebelde conservase intacto su arsenal y esto
facilitase su retorno a las hostilidades.39 Sin embargo, el paso que dio Ali
Ahmeti, líder del UÇK, anunciando la disolución del grupo armado el 27
de septiembre de 2001,40 no ha tenido marcha atrás, y la lucha violenta
dejó paso a la lucha en la arena política con la formación de la Unión
para la Integración Democrática (DUI) y su participación en el sistema
político e incluso en el gobierno macedonio.
36
37
38
39
40
El International Crisis Group citaba como principales riesgos para la seguridad
macedonia el exceso de armas ligeras existente en el país, la persistente debilidad de la
aplicación de la ley y del control de fronteras, la existencia de incidentes étnicos y del
crimen organizado y la posible utilización de la violencia por parte de los perdedores de
las elecciones para reivindicar cuotas de poder. En International Crisis Group, “Moving
Macedonia Towards Self-Sufficiency: A New Security A pgs. roach for NATO and the
EU, Europe Report, n° 135, Skopje/Brussels, 2002, pg. 8, www.crisisgroup.org.
La operación “Essential Harvest” (agosto-septiembre 2001) fue seguida por dos misiones
más reducidas, la operación “Amber Fox” (octubre 2001 – diciembre 2002) y la
operación “Allied Harmony” (Enero – Marzo 2003), encargadas de observar el
cumplimiento del alto el fuego y de proporcionar seguridad para el personal civil
internacional que supervisaba la aplicación del acuerdo de paz. www.nato.int/fyrom.
La operación militar de la Unión Europea en Macedonia fue denominada “Concordia” y
estuvo desplegada de marzo a diciembre del año 2003 para ayudar a la aplicación del
Acuerdo Marco de Ohrid. A esta operación le siguió una operación policial de la Unión
Europea, “Proxima” (diciembre 2003 – diciembre 2005) para asistir en la reforma de la
policía macedonia y ayudarle en su lucha contra el crimen organizado. Finalmente, se
puso en marcha la misión de EUPAT (European Police Advisory Team), que durante
seis meses (diciembre 2005 – junio 2006) se encargó de continuar con el asesoramiento
del gobierno macedonio en la reforma de la policía, antes de que la Comisión Europea se
hiciese cargo de dichas tareas sustituyendo a la Política de Seguridad y Defensa
desarrollada por el Consejo. Se puede encontrar más información sobre las misiones
civiles de la Política Europea de Seguridad y Defensa de la Unión Europea en Xira Ruiz,
“La evolución de las misiones civiles de la Política Europea de Seguridad y Defensa”,
UNISCI Discussion Papers, nº 16, 2008, pg. 61-84.
International Crisis Group, “Macedonia´s name: Why the dispute matters and how to
resolve it, Europe Report, n° 122, Skopje/Brussels, 2001, pg. 1. En www.crisisgroup.org.
Ulf Brunnbauer, “The Implementation of the Ohrid Agreement…” op. cit., pg. 7.
EJE TEMÁTICO III:
383
Un elemento clave para la firma del acuerdo de paz, así como para
el desarme de las guerrillas albanesas, fue el compromiso alcanzado por
las partes para elaborar una amnistía que garantizase a los miembros del
UÇK que no serían procesados tras su desmovilización por su
participación en el conflicto armado. Después de superarse algunos
obstáculos,41 el parlamento macedonio aprobaría la Ley de Amnistía el 7
de marzo de 2002. En ella, se eximían de responsabilidades criminales a
los integrantes del UÇK que hubiesen entregado sus armas antes del 26
de septiembre de 2001,42 cubriendo todos los delitos cometidos durante o
en relación con el conflicto, a excepción de aquellos delitos cometidos
con posterioridad o aquellos crímenes sujetos a la jurisdicción del
Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia.
Simultáneamente al proceso de desmovilización del UÇK, el
Acuerdo de Ohrid contemplaba la implementación de una serie de
reformas legislativas complementarias de las enmiendas constitucionales
previstas. Este desarrollo normativo fue lento, incumplió los plazos
previstos y redujo el Acuerdo de Ohrid a un simple punto de partida en
las negociaciones sobre las nuevas leyes. 43 Las enmiendas
constitucionales fueron adoptadas por el Parlamento el 16 de noviembre
de 2001 después de la renegociación del preámbulo que finalmente
recogió el principio de pueblo, haciendo referencia al macedonio, al
albanés, al turco, al vlaco, al serbio, al gitano y al bosnio.44
Otro elemento contemplado en el Acuerdo de Ohrid era la
descentralización del Estado. Esto implicaba la transferencia de poder de
las autoridades centrales a las locales y el rediseño de las fronteras
administrativas a nivel local. El proceso de descentralización era clave
puesto que permitiría a las comunidades albanesas ejercer mayores
derechos en aquellas áreas donde estaban concentradas, aunque implicaba
cuestiones territoriales que afectarían a los equilibrios de poder a nivel
local y que avivaban el temor a la posible partición étnica. Este proceso,
que fue asistido por la oficina del PNUD en Skopje, se inició con la
elaboración de una nueva Ley de autogobierno local adoptada en enero
41
42
43
44
Carlos Flores Juberías, “Macedonia: el Acuerdo de Paz de Ohrid… op. cit., pg. 76.
En dicha fecha finalizó la operación “Essential Harvest” de la OTAN para el desarme y
la desmovilización del UÇK.
Carlos Flores Juberías: “Macedonia: el Acuerdo de Paz de Ohrid… op. cit., pg. 73.
Ulf Brunnbauer, “The Implementation of the Ohrid Agreement…” op. cit., pg. 8.
384
de 2002 que incrementaban los poderes de las entidades locales en
ámbitos como inversiones, cultura, educación, urbanismo y sanidad, y
preveía la oficialidad del albanés en los municipios donde fuese hablado
por al menos el 20% de la población, y la creación de comisiones
interétnicas en el municipio para discutir los problemas relacionados con
la diversidad étnica. Además, este proceso de descentralización debía
volver a dibujar las fronteras administrativas a nivel local. Para el diseño
de la nueva división administrativa de Macedonia, y para determinar la
representación en los puestos del sector público y la aplicación de los
derechos de las minorías contemplados en el Acuerdo de Ohrid, fue
necesaria la elaboración de un censo, cuyos resultados se conocieron en
diciembre de 2003, y estuvieron avalados por la comunidad
internacional.45
Finalmente, la legislación sobre autogobierno local fue
completada en el año 2004, cuando fue aprobada la reducción del número
de municipalidades en Macedonia de 123 a 80 y se establecieron nuevas
demarcaciones para ellas, de modo que en 12 municipalidades se alcanzó
una mayoría de población albanomacedonia. Esta legislación impulsada
por el gobierno fue criticada por los partidos en la oposición y grupos
nacionalistas eslavomacedonios anunciaron que generaría unas mayores
divisiones étnicas. Sin embargo, sus defensores alegaban que el nuevo
diseño producía un mayor número de municipalidades mixtas que antes.
De esta forma, mediante las enmiendas a la Constitución, las
reformas legislativas y la nueva Ley de autogobierno local, los
representantes de las comunidades mayoritarias en Macedonia han
intentaron construir un sistema de power-sharing,46 junto a una serie de
mecanismos de gestión del conflicto étnico para evitar su escalada
45
46
Los datos del censo arrojaron las siguientes cifras sobre la composición de la población
de la República de Macedonia: 64,18% eslavomacedonios; 25,17% albanomacedonios;
3,85% turcos; 2,66% gitanos; 1,78 serbios; 0,84% bosnio musulmanes; 0,48% vlacos;
1,04% otros. En The State Statistical Office, Census of population, households and
dwellings in the Republic of Macedonia, Skopje, 2002.
Este concepto abarca un amplio rango de opciones existentes para crear consensos y
compromisos en sociedades ampliamente divididas. Las soluciones de power-sharing
tratan de casar los principios democráticos con la necesidad de gestionar los conflictos en
dichas sociedades. Para más información consultar Timothy D. Sisk, “Power Sharing”,
en Guy Burgess and Heidi Burgués (Eds), Beyond Intractability, Conflict Research
Consortium, University of Colorado, Boulder, 2003.
http://www.beyondintractability.org/essay/power_sharing.
EJE TEMÁTICO III:
385
violenta, bajo la continua presión y asistencia de la comunidad
internacional.
Aunque en el desarrollo del Acuerdo de paz ha primado la
aceptación pragmática por parte de los representantes de las dos
principales comunidades macedonias, este proceso se ha visto seriamente
amenazado por varios incidentes.47 El primero fue la respuesta de varias
organizaciones nacionalistas eslavomacedonias a los cambios en los
límites municipales realizados en el 2004.48 El segundo incidente grave
ocurrió también durante el año 2004, cuando Kondovo, un pueblo
cercano a Skopje, fue ocupado por un grupo armado albanomacedonio.49
A pesar de estos problemas y de la complicada estabilidad política del
país en los años recientes, 50 los contenidos del Acuerdo de Ohrid han
siguieron desarrollándose y la violencia no ha vuelto a aflorar de forma
significativa. Sin embargo, los principales problemas estructurales del
estado se mantuvieron activos y la situación socioeconómica siguió
siendo preocupante, lo que continuó amenazando el mantenimiento de
unas relaciones interétnicas pacíficas.
UNA ESTABILIDAD MÁS CERCANA
El fin de las hostilidades, la rehabilitación post-bélica, el proceso
de reformas iniciado tras el acuerdo de paz y el desarrollo de otras
muchas actividades de peacekeeping y peacebuilding han influido en la
dinámica del conflicto interétnico macedonio para dirigirlo hacia un
proceso de reconciliación de las dos comunidades enfrentadas que aún no
ha terminado.
47
48
49
50
Mary Frances Rosett y Zoran Ilievski: The Ohrid Framework Agreement in Macedonia:
Neither Settlement nor Resolution of Ethnic Conflict?, trabajo presentado en el Congreso
de la Asociación de Estudios Internacionales, San Francisco, 2007.
International Crisis Group, “Macedonia: Not out of the Woods Yet”, Europe Briefing nº
37, Skopje/Brussels, 2005. En www.crisisgroup.org.
Julie Kim, Macedonia (FYROM): Post-Conflict situation and U.S. Policy. Congressional
Research Service, The Library of Congreso, Washington, 2005, pg. 10.
La vida política macedonia no ha estado exenta de crisis en los años recientes. Tras las
elecciones legislativas de 2006, el DUI, partido albanomacedonio que había recIbído más
sufragios, consideró una violación de los resultados electorales la inclusión de su rival
DPA en el gobierno a pesar de su menor representación en el parlamento. Ello originó
una escalada dialéctica y el aumento de la tensión política. En Mary Frances Rosett y
Zoran Ilievski, The Ohrid Framework Agreement in Macedonia… op. cit., pgs.22-23.
386
Las acciones de peacemaking y de peacekeeping a lo largo del
año 2001 en Macedonia resultaron exitosas. 51 Gracias a la presión
internacional y a sus labores de peacemaking, los representantes políticos
de las dos comunidades mayoritarias se sentaron para desactivar la
violencia. Así, con la formación del gobierno de unidad nacional, con el
Acuerdo de Prizren y, finalmente, con la firma del Acuerdo Marco de
Ohrid, se inició una nueva dinámica que frenó la escalada violenta y puso
fin al conflicto armado. Por su parte, las actividades de peacekeeping que
siguieron a la firma del acuerdo de paz, y cuyas máximas expresiones
fueron las misiones militares de la OTAN y de la UE, garantizaron el
cese de hostilidades, aumentaron el nivel de confianza entre las partes
enfrentadas, limitaron la violencia residual y previnieron posteriores
escaladas violentas del conflicto.
Estas acciones y la desmovilización del UÇK contribuyeron a la
estabilización de país. Aunque a lo largo de los siguientes años la
violencia interétnica siguió haciendo acto de presencia en el escenario
macedonio, en forma de atentados esporádicos, acoso y palizas a
miembros de ambas comunidades, no existirán incidentes violentos que
amenacen el proceso en marcha a excepción del acontecido en el año
2004 y del que ya hemos hablado anteriormente. Sin embargo, una parte
significativa de la ciudadanía macedonia ha seguido aprobando el uso de
la violencia con propósitos políticos y para protegerse debido a la falta de
protección proporcionada por el Estado. 52 Además, la presencia de
grupos locales armados y la proliferación de armas en posesión privada
continúan siendo una amenaza para la seguridad, especialmente en las
zonas de la antigua crisis donde las relaciones interétnicas continúan
tensas.
Por su parte, la situación de los refugiados y de los desplazados
internos por la violencia mejoró rápidamente. 53 En dicha mejoría
51
52
53
Los resultados alcanzados mediante la aplicación de estas estrategias en Macedonia han
cumplido con los objetivos perseguidos con ellas. Una síntesis de las aspiraciones de
estas estrategias puede encontrase en Huge Miall, Oliver Rambotham y Tom
Woodhouse: Contemporary conflict resolution, Polity Press, Cambridge, 2005, pg. 133.
Para más información, consultar PNUD, Early Warning Report, FYR Macedonia,
Diciembre, United Nations Development Programme, Skopje, 2005b, pg. 36.
El retorno de los refugiados y desplazados generados por la violencia en el año 2001 fue
muy rápido, comparado con la situación experimentada en algunos de los países de su
vecindario. En junio de 2003, casi dos años después de la finalización del conflicto,
EJE TEMÁTICO III:
387
influyeron fundamentalmente tres elementos: la mejora de las
condiciones de seguridad, la reconstrucción de las casas y de las
infraestructuras más afectadas por el conflicto 54 y la constitución de
patrullas policiales multiétnicas que actuaron en las zonas afectadas por el
conflicto inspirando mayor confianza a ambas comunidades.55
La intervención internacional ha contribuido a crear condiciones
políticas para la democratización y la reconciliación mediante, entre otras
medidas, el diálogo activo con Skopje sobre la necesidad de realizar
reformas que den respuesta a las quejas de las minorías. Contemplando
las reformas y las políticas de democratización desarrolladas en
Macedonia tras el acuerdo de paz se observa el énfasis realizado en el
establecimiento de normas para aumentar la legitimidad del Estado y de
sus instituciones entre todos los ciudadanos del país, y en la promoción
de una cultura de negociación y de moderación. 56 Las reformas de
integración política y la práctica del power-sharing desarrollado en
aplicación del Acuerdo Marco de Ohrid, con el apoyo de la comunidad
internacional, han promovido la aceptación del marco político existente
para las relaciones intercomunitarias entre una mayoría de
albanomacedonios y su identificación con el Estado.57 Sin embargo, las
dimensiones normativas de la democratización (legitimidad del estado,
legitimidad institucional y cultura de moderación) aún se encuentran
54
55
56
57
Macedonia tenía una tasa de retorno del 95%. De los 160.000 refugiados y desplazados
generados en el 2001, solo 6.300 no habían regresado aún a sus hogares. Datos
procedentes de International Crisis Group, “Macedonia: No Time for Complacency”,
Europe Report n° 149, Skopje/Brussels, 2003, pg. 22. En www.crisisgroup.org.
EAR, Housing Reconstruction Programme – fyR Macedonia 2001-2003. Evaluation
Report. EU/05/016/03, Evaluation Unit, European Agency for Reconstruction,
Tesalónica, 2003.
La presencia policial ha sido restaurada en todo el territorio, gracias a la reforma de la
policía apoyada por la OSCE y por la UE. La composición de patrullas multiétnicas
posibilitó su aceptación en las antiguas áreas controladas por los guerrilleros
albanomacedonios. International Crisis Group, “Macedonia: Wobbling toward Europe”,
Europe Briefing, n° 41, Skopje/Brussels, 2006, pg. 7. En www.crisisgroup.org.
Anna Jarstad, Democratisation in postconflict societies: Lessons from the Balkans,
Prospects for Iraq, trabajo presentado en el Congreso de la Asociación de Estudios
Internacionales, Honolulu, 2005. pg. 12.
Una amplia muestra de este proceso puede apreciarse en los resultados de las encuestas
realizadas por la oficina del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en
Macedonia a lo largo de los últimos años. Se pueden consultar en su website
http://www.ewr.org.mk.
388
poco desarrolladas, puesto que son aspiraciones que necesitan tiempo
para asentarse después de un conflicto étnico violento.58
Los términos del Acuerdo de Ohrid se han traducido en actos
legales cuyo desarrollo aún presenta algunos aspectos técnicamente en
proceso. Sigue siendo necesario conseguir una representación equitativa
de todas las comunidades étnicas en la administración pública macedonia
y la aplicación de reformas estructurales en otras áreas importantes como
en el sistema judicial, en el ámbito educativo y en la economía
macedonia para avanzar en la integración y en la reconciliación de las
comunidades macedonias.59
Para impulsar las transformaciones que implicaban los contenidos
del Acuerdo Marco de Ohrid y para mantener a la comunidad
eslavomacedonia y a la albanomacedonia en el camino de la
reconciliación, la comunidad internacional no se ha limitado a ejercer
presión o a mantener un diálogo activo sobre las partes, sino que también
ha ofrecido dos incentivos fundamentales. El primero de ellos ha sido la
asistencia económica internacional para facilitar el desarrollo de las
reformas del estado macedonio y el mantenimiento de la estabilidad del
país. Una asistencia que ha sido condicionada por la comunidad
internacional, tanto de manera directa como indirecta, al impulso de
dichas reformas. En segundo lugar, la perspectiva de ingresar en la
OTAN y en la UE ha actuado también como un fuerte incentivo para el
entendimiento entre las distintas elites macedonias, algo que la
comunidad internacional ha sabido dosificar inteligentemente para
fortalecer la transformación del conflicto. Así, las diferentes reformas del
estado macedonio y la estabilidad del país se han contemplado como
cambios necesarios para que estas organizaciones internacionales acepten
a Macedonia en su seno. De esta forma, la concesión en el año 2005 del
estatus de candidato al ingreso en la UE supuso el reconocimiento
internacional de los avances realizados hasta entonces por el estado
macedonio y le indicaba el camino a seguir en los años siguientes. Sin
embargo, las dificultades planteadas para su ingreso en la OTAN debido
al veto griego, y el retraso en la apertura de las negociaciones de
adhesión a la UE hasta el 2009 debido al retraso macedonio para cumplir
58
59
Anna Jarstad: Democratisation in postconflict societies… op. cit., pg. 21.
Mary Frances Rosett y Zoran Ilievski: The Ohrid Framework Agreement in
Macedonia…op. cit., pg. 23.
EJE TEMÁTICO III:
389
los criterios establecidos por la Comisión Europea, han generado
incertidumbre en las elites macedonias en torno a la credibilidad de esta
estrategia.
El conflicto macedonio, aunque ha visto frenada su escalada
violenta, sigue latente, ya que aunque la violencia directa se detuvo, las
causas fundamentales del conflicto aún no se han resuelto completamente.
A pesar de la casi total aplicación del Acuerdo de Ohrid, los riesgos para
el recurso a la violencia aún persisten. Por ello, será necesaria una fuerte
voluntad política de todos los actores internos y el apoyo de la
comunidad internacional para continuar el proceso ya iniciado. Una
voluntad que deberá ir acompañada de mucha paciencia, puesto que la
transformación del conflicto y la reconciliación de las comunidades es un
proceso a largo plazo que requerirá mucho tiempo y esfuerzo.
LA GUERRA DE GEORGIA DEL VERANO DE 2008.
ORÍGENES, INTERESES E INFLUENCIA EN LAS
RELACIONES INTERNACIONALES
DOMINGO AZNAR JORDÁN
INTRODUCCIÓN
Su duración fue prácticamente de una semana, del 7 al 16 de
agosto de 2008. Durante todo este mes, la guerra de Georgia acaparó los
titulares de los principales periódicos del mundo. Después se hizo el
silencio. Apenas algunas referencias en artículos especializados. Tal vez
porque Occidente se hallaba ya inmerso en la violencia creciente del
conflicto afgano y no convenía molestar a la Federación Rusa, apoyando
en exceso a un aliado molesto. Puede que para olvidar el fracaso de la
diplomacia occidental, especialmente la europea. Quizá pesaron las
razones de la realpolitik, especialmente la libre circulación del crudo y
del gas a través de los oleoductos y gaseoductos rusos que nutren Europa.
Además, ¿para qué preocuparse por un conflicto, uno más, a los que tan
acostumbrada tiene a la comunidad internacional el antiguo espacio
soviético?
Tanto Estados Unidos como Europa han volcado su atención y
esfuerzo en Afganistán; la pacificación y gobernabilidad del país; el
combate con el enemigo asimétrico. Desde diciembre de 2006, el manual
FM 3–24, Counterinsurgency, se había convertido en el libro de cabecera,
no sólo de los generales estadounidenses, sino de los principales mandos
de la Alianza Atlántica 1 . Su interés estaba enfocado a un tipo de
conflictos que no se ganan sólo con las armas, sino en los que es preciso
1
Francisco Fuentes Zamora, “Un entorno de operaciones diferente: Insurgencia–
Contrainsurgencia y enemigo asimétrico”, conferencia impartida durante el XVII Curso
Internacional de Defensa: El laberinto afgano, Jaca (Huesca), el 23 de septiembre de
2009.
392
ganar los corazones y las mentes de la población civil2. Y las batallas
libradas en Osetia del Sur y Abjasia fueron, aunque asimétricas, por el
número y tipo de efectivos enfrentados, combates convencionales.
Sin embargo, existen motivos suficientes para efectuar un estudio
de la guerra de Georgia del verano de 2008.
En primer lugar, es un típico conflicto de «línea de fractura», en el
sentido enunciado por Huntington: luchas por el control sobre las
personas o, más frecuentemente, por el control de un territorio, en las que
«el objetivo de al menos uno de los dos bandos es conquistar el territorio
y liberarlo de otra gente expulsándola, matándola o haciendo ambas cosas,
esto es, mediante una “limpieza étnica”» 3 . Así, constituye un otro
episodio de las «nuevas guerras» descritas por Kaldor, una tipología de
conflictos que se empezaron a fraguar a finales del pasado siglo y que
amenazan con extenderse en el actual; aquéllas cuyos objetivos políticos
«están relacionados con la reivindicación del poder sobre la base de
identidades aparentemente tradicionales: nación, tribu y religión» y
utilizan para conseguirlo una estrategia militar basada en «el
desplazamiento de la población y de la desestabilización, con el fin de
deshacerse de aquellos cuya identidad es distinta y fomentar el odio y el
miedo»4.
A su vez, Georgia está inmersa en lo que, siguiendo a Cohen,
puede definirse, como un «cinturón de quiebra», una «región
estratégicamente situada, que está ocupada por cierto número de estados
en conflicto y presa de los intereses opuestos de grandes potencias
contiguas» 5 . A este respecto, se ha subrayado que existe una
2
3
4
5
Ibídem. FM 3–24, pg. 1–1: «Long–term succes in COIN depends on the peolple taking
charge of their affairs and consenting to the goverment’s rules. Achieving this condition
requires tue goverment to eliminate as many causes of the insurgency as feasible. This
can include eliminating those extremisnt whose beliefs prevent them from ever
reconciling with the goverment. Over time, counterinsurgents aim to eneble a country or
regime to provide the segurity and rule of law allow establishment of social services and
growth of economic activity».
Samuel P. Huntington, El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden
mundial, Paidós, Barcelona, 1997, pg. 303.
Mary Kaldor, Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global, Tusquets,
Barcelona, 2001, pgs. 93 y 142.
Saul Bernard Cohen, Geografía y política en un mundo dividido, Ediciones Ejército,
Madrid, 1980, pg. 137.
EJE TEMÁTICO III:
393
confrontación de intereses entre Estados Unidos, la Federación Rusa y la
República Popular China en Asia Central; una competición por cerrar con
los regímenes autoritarios de la zona acuerdos y contratos para la
explotación de las fuentes energéticas, así como para el transporte de
estos recursos a puertos seguros6.
Desde estos aspectos, dos cuestiones se plantean de modo
inmediato.
La primera atañe a la imposible convivencia, tras dos décadas de
lucha, entre los abjasios y osetas, por un lado, y los georgianos étnicos
por otro. Se ha apuntado que, aunque dista de ser una solución ideal, la
secesión puede constituir una respuesta válida cuando se han producido
atentados graves contra los derechos humanos o cuando el conflicto
interno amenaza la paz y seguridad internacionales7. Esta situación ya se
produjo en Kosovo8. Ahora bien, ¿cómo dar cobertura a ello bajo la luz
del Derecho internacional? ¿Acaso retornaremos a una era en la que el
nacimiento de nuevos Estados se fundamente en la voluntad de las
grandes potencias, en el más puro estilo «bismarckiano»? Así sucedió,
efectivamente, en Kosovo, cuando la declaración de independencia
unilateral fue reconocida casi de inmediato por las principales potencias
occidentales, y como ha pretendido la Federación Rusa tras el
reconocimiento de Abjasia y Osetia del Sur como repúblicas soberanas.
Otra cuestión que se plantea es el estudio del comportamiento,
durante el conflicto, de las grandes potencias no implicadas directamente
en el mismo, aunque con intereses en la región –Estados Unidos, la
Unión Europea y China–, seguido del análisis de la situación en que
quedan los intereses de las mismas tras la finalización del conflicto.
¿Mantendrán el statu quo o es sólo un episodio más en un drama
destinado a prolongarse indefinidamente?
6
7
8
Elizabeth Wishnick, Russia, China, and the United States in Central Asia: prospects for
great power competition and cooperation in the shadow of the Georgian crisis, Strategic
Studies Institute, Carlisle, febrero de 2009, pg. 48.
Gerry J. Simpson, “The Diffusion of Sovereignty: Self–Determinations in the Post–
Colonial Age”, en The new world orden. Sovereignty, Human Rights and the Self–
Determination of Peoples, Mortimer Sellers ed., Berg, Oxford, 1996, pg. 56.
International Crisis Group, Kosovo Toward Final Status, Europe Report núm. 164 (24 de
junio de 2005), pg. 2. Igualmente Kosovo: No Good Alternatives for the Ahtisaari Plan,
Europe Report núm. 182 (14 de mayo de 2007), pgs. 6–7.
394
Es preciso examinar, asimismo, la actuación, y los efectos
derivados de ésta, de las instituciones internacionales, tanto del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, en su misión irrenunciable de velar
por la paz y seguridad internacionales, como de los organismos
regionales implicados, como son la Organización para la Seguridad y
Cooperación en Europa (OSCE) o la Organización de Cooperación de
Shangai (OSC).
GEORGIA: PROTOTIPO DE «PAÍS ESCINDIDO »
Taylor y Flint, en un estudio ampliamente documentado sobre la
base de estudios anteriores, demuestran que el «estado uninacional»,
definido como aquel en el que un grupo étnico predomina claramente
sobre su territorio, constituyendo al menos el 95 % de su población, es el
supuesto menos abundante: únicamente veintitrés Estados cumplen dicha
condición9. Desde el punto de vista meramente étnico, Georgia pertenece
al tipo normal de Estado, al existir el predominio de un grupo étnico sin
que se llegue a la categoría ideal. En efecto, los georgianos representan,
aproximadamente, el 83’8 % de una población de unos 4.371.500
habitantes, seguidos en importancia por un 6’5 % de azeríes, un 5’7 % de
armenios y un 1’5 % de rusos, aunque también existen minorías –todas
ellas por debajo del 1 %– de abjasios, osetas, ucranianos, judíos, griegos
y kurdos 10 . A simple vista, esto no evidenciaría la existencia de una
profunda fractura social de origen etnonacionalista; sin embargo, de la
simple observación de los datos estadísticos, puede deducirse que no es
así. La población de origen abjasio descendió de 95.900 habitantes – el
1’8 %– en el año 1989 a 3.500 – el 0’1 %– en 2002. Así mismo, los
osetas descendieron de 164.100 –el 3 %– a 38.000 –el 0’9 %. Esto
implica, bien un elevado índice de mortalidad entre estos grupos, bien un
desplazamiento masivo de los individuos pertenecientes a los mismos, o
que graves circunstancias impidieron efectuar su cómputo para el censo
Otra perturbación importante viene dada por el mosaico de
lenguas que se hablan en la región. Aunque el georgiano –lengua
surcaucásica de la que existen múltiples dialectos locales–, hablado en el
9
10
Peter J. Taylor y Colin Flint, Geografía política. Economía–mundo, Estado–nación y
Localidad, 2ª ed, Trama, Madrid, 2002, pg. 235.
2008 Statistical Yearbook of Georgia, Ministerio de Economía y Desarrollo de Georgia,
Departamento de estadística, pg. 22: los datos están referidos al censo de 2002.
EJE TEMÁTICO III:
395
área de Kartli, alrededor de la capital, Tiflis es el idioma oficial, convive
con el abjasio, lengua emparentada con el kabardino–circasiano; con el
esvano, hablado por una minoría georgiana que habita en las montañas de
Svaneti; con el migreliano, variedad utilizada por los habitantes de la
zona oeste de Georgia y del este de Abjasia; con el lazurí, hablado
también en Turquía; el oseta, de la familia irania, propio de Osetia del
Norte–Alania y Osetia del Sur; el azerí, modalidad altaica oficial en el
vecino Azerbaiján; el gruzínico, lenguaje de origen hebreo inteligible con
el georgiano; el póntico, de origen griego; el udí, perteneciente al
conjunto caucásico–oriental, el ruso y el armenio11. Este panorama no es
en absoluto baladí. Georgia obtuvo la independencia de la Unión
Soviética (URSS), el 9 de abril de 1991, a raíz del triunfo del movimiento
nacionalista dirigido por Zviad Gamsakhurdia y Merab Kostaba. Y para
que una nación se constituya en Estado, es imprescindible una
homogeneización lingüística y cultural que propicie la exosocialización
de los individuos fuera de sus unidades geográficas locales, lo cual
implica la imposición de la lengua y la cultura del grupo nacional
mayoritario12.
Estado muy joven, se caracteriza por el hecho de que cada una de
las regiones que lo componen posee una base geográfica e histórica más
sólida que el país en su conjunto13. Todo ello, unido a una larga historia
de luchas e invasiones por los pueblos vecinos, a intereses encontrados en
el interior del propio país, conduce a que Georgia pueda definirse como
un «país escindido», tal como ha sido configurada esta noción por
Huntington: un territorio donde coexisten grupos pertenecientes a
civilizaciones diferentes, sectores divididos y en tensión debido a que el
grupo mayoritario intenta definir el Estado como su instrumento político
y convertir su lengua, religión y símbolos en los del Estado14.
11
12
13
14
Michael Spilling y Winnie Wong, Cultures of the World. Georgia, Marshall Cavendish
Benchmarck, Tarrytown, 2009, pgs. 87–94.
Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, 2ª ed., Alianza Editorial, Madrid, 2008, pgs.
103–113.
Internacional Crisis Group, Georgia: What now?, Europe Report núm. 151 (3 de
diciembre de 2003), pg. 2
P. Huntington, El choque de civilizaciones…, op. cit., pg. 162. Soy consciente de que la
obra de Huntington ha tenido muchos detractores, más por motivos ideológicos que
analíticos o metodológicos. Ciertamente, su división del mundo en ocho civilizaciones,
así como las relaciones entre las mismas, es en exceso simplificadora y muy discutible,
aunque, por ejemplo Johhan Galtung, Peace by peaceful means. Peace and Conflict,
396
Un país dividido desde la antigüedad
Ya en la Edad Clásica se distinguían dos regiones diferenciadas
en lo que hoy es el territorio georgiano: Iberia, en el este y Cólquida en el
oeste, junto a las costas del mar Negro; la primera, mas agreste, recibió
influencias persas, mientras que la segunda, más civilizada, llegó a
formar parte de la órbita greco–latina15.
Con el desmembramiento del imperio macedonio, y bajo el influjo
iranio, Georgia se dividió en una serie de principados con relaciones de
tipo feudal16. Durante esta época, Iberia cayó bajo el dominio del reino
parto y la Cólquida bajo el poder del reino del Ponto. Vasallos del
Imperio romano, el país se convirtió al cristianismo a lo largo del siglo
IV d. C. De entre los diversos principados, cabe destacar los de Egrisi, en
el oeste y Kartli, en el este. Georgia cayó bajo la órbita político–cultural
del Imperio bizantino y se convirtió en campo de batalla, especialmente
en el área del mar Negro, entre las tropas bizantinas y persas. Durante
esta época, de choques entre grandes imperios en la zona del mar Negro y
el Cáucaso –no sólo Bizancio y la Persia sasánida, sino también la
expansión turca y árabe–, así como de incursiones de violentos pueblos
nómadas, como los kazacos, turcomanos y mongoles, se dice que se
fraguó el carácter de los pueblos georgianos, caracterizado por una suerte
de «irresponsable individualismo»17.
Estos tempranos reinos se fragmentaron en feudos durante la
Edad Media, lo que propició la conquista árabe en el siglo VIII. De todos
ellos, Kartli retuvo un considerable grado de independencia y fue allí
15
16
17
Development and Civilization, Sage, Londres, 1996, pgs. 223–239, llega a conclusiones
muy similares y no ha recIbído ni una tercera parte de las críticas recIbídas por aquél.
Ahora bien, la concepción de Huntignton relativa a la consideración de una civilización
como una unidad cultural amplia, que englobe determinadas formas de entender la vida y
se nutra de aspectos culturales, lingüísticos y religiosos, permite que su análisis sea
válido en múltiples aspectos. De hecho, su concepción de las guerras de «línea de
fractura» –concepto sobre el que muy pocos han reflexionado–, no sólo no carece de
interés, sino que se ha visto corroborada por los acontecimientos históricos más
recientes, como son los conflictos en la antigua Yugoslavia y en el espacio postsoviético.
W.E.D. Allen, A History of the Georgian people.From the beginning down to the
Russian conquest in the nineteenth century, reimpresión, Routledge & Kegan Paul Ltd.,
Londres, 1971, pg. 46.
Ibídem, pg. 41.
Ibíd., pg. 71.
EJE TEMÁTICO III:
397
donde se inició con Ashot I la dinastía bragánida, que gobernó en
Georgia durante aproximadamente mil años. Con Bragat V, en el último
tercio del siglo XI, volvieron a unirse las partes oriental y occidental del
país. David IV, el Constructor, unió los diversos principados para
oponerse a los turcos selyúcidas y con él dio comienzo una «edad
dorada» que se desarrolló a lo largo del siglo XII, durante la cual el reino
alcanzó su máxima extensión e irradió su cultura hasta Armenia y las
costas orientales del mar Caspio.
Sin embargo, en el año 1226 Tiflis cayó en poder de los mongoles
y el país sucumbió al poder de los mismos en 1236. Las luchas
emprendidas por señores locales por la independencia, no solamente no
lograron su objetivo sino que, a la par que produjeron la disgregación
total del reino en el siglo XVI, tampoco impidieron que en la centuria
siguiente, el oeste del país fuera conquistado por el Imperio otomano y el
este por el Imperio persa.
El este de Georgia, compuesto por los reinos de Kartli y Kakheti,
fueron protectorados del Imperio persa hasta 1747 y fueron unificados en
1762 por el rey Heraclio II. Con objeto de protegerse contra las
amenazas de los Imperios turco y persa, en 1783 éste contrajo el Tratado
de Georgievsk, con Catalina II de Rusia. Mediante el mismo, el reino de
Kartli–Kakheti se convirtió en un protectorado ruso: el Imperio se
comprometía a defenderlo de las agresiones exteriores, garantizar su
integridad territorial y a mantener la dinastía bragánida, convertida en
vasalla de Moscú; a cambio, el reino renunciaba a cualquier dependencia
de Persia o de otra potencia y confiaba sus relaciones exteriores a la
política de los zares 18 . Los resultados del tratado fueron desastrosos.
Cuando Mohamed Aga Khan invadió el territorio georgiano, los rusos no
hicieron nada para ayudar a sus protegidos en la batalla de Krtsanisi y
Tiflis fue saqueada y devastada en 1795. Las luchas dinásticas
provocadas a la muerte de Heraclio II, condujeron a que, en 1800, el zar
Pablo, con la excusa de una petición de ayuda del rey Jorge XII,
invadiera Georgia y, por decreto 18 de diciembre, depusiera a los
bragánidas y anexionara el reino al Imperio. Alejandro I de Rusia
incorporó a su corona el reino occidental de Imereti en 1810 y, durante el
transcurso del siglo XIX, como consecuencia de los numerosos
18
http://www.britannica.com/EBchecked/topic/230341/Treaty-of-Georgievsk
398
enfrentamientos entre los Imperios ruso, otomano y persa, fueron
añadidos algunos territorios a Georgia: Batumi, Akhaltsikhe, Poti,
Abjasia, Guria Samegrelo o Svaneti19.
El nacionalismo georgiano
Como ha podido observarse, Georgia únicamente estuvo unida
durante un breve lapso de tiempo en el siglo XII. El resto del tiempo o
bien permaneció disgregada en principados y señoríos autónomos o
sometida al yugo de las potencias limítrofes. Realmente, su reagrupación
en la historia moderna tuvo lugar con la anexión del país por parte de
Rusia. Así, en las primeras décadas del siglo XIX, los georgianos eran un
pueblo derrotado, dividido, apenas en estado germinal, con una etnicidad
fragmentada en la que eran reconocibles algunos rasgos culturales;
apenas unos pocos nobles y clérigos poseían un sentimiento de pertenecer
a una nación20.
Como consecuencia del incremento de los medios de
comunicación entre los georgianos y de la introducción de la educación
de corte occidental entre la elite de la nobleza, fue surgiendo una
conciencia nacional durante el segundo tercio del siglo. Entre 1870 y
1890, las presiones del gobierno caracterizado por su centralismo y el
control de los transportes y el comercio, unidas a los anhelos de
emancipación económica, fraguaron un sentimiento nacional, una toma
de conciencia nacional y la aparición de ideologías políticas.
Paradójicamente, los esfuerzos de los gobernadores rusos por eliminar las
peculiaridades sociales y culturales en Transcaucasia, provocaron, no una
asimilación de los pueblos locales, sino un renacimiento nacional21. Es
entonces cuando aparecen los primeros líderes nacionalistas y un
incipiente movimiento popular de liberación.
No se pretende en este trabajo la descripción minuciosa del
desarrollo del nacionalismo georgiano durante esta época. Baste indicar,
19
20
21
David M.Lang, A Modern History of Georgia, University Chicago Press, 1962, pg. 109
Jonathan Aves (rev. por Felix Corley), “History”, en Eastern Europe and the
Commonwealth of Independent States, Vol. 4, Europa Publications Limited, Londres,
1998, pg. 359.
Ronald Grigor Suny, The making of the Georgian nation, 2ª ed., The Association of
American University Presses, Washintong, 1994, pg. 114.
Ibídem.
EJE TEMÁTICO III:
399
no obstante, que el nacionalismo se mezcló con otros movimientos como
el liberalismo, entre la burguesía, y el socialismo entre las clases obreras
y campesinas; también la animadversión entre el nacionalismo de la
nobleza agraria georgiana y el nacionalismo armenio de la burguesía
industrial instalada en las grandes urbes22. También es preciso subrayar
que, aunque para algunos la pertenencia a la nación constituía su
principal ideal, por encima de la lealtad señorial o local, esto se daba
principalmente entre un grupo ilustrado, del que son fieles ejemplos Ilia
Chavchavdze y Akaki Tsereteli, escritores, poetas y difusores de las ideas
liberales y nacionalistas a través de los periódicos23.
Dos reflexiones meritan ser consideradas. La primera es la
similitud con los nacionalismos balcánicos. En efecto, en Georgia, se
contrapone el «nacionalismo de valle a valle», esto es, el desarrollado a
nivel local para defender un grado de autonomía ante actores externos,
con el nacionalismo de la intelligentsia, formada por clérigos,
intelectuales, maestros y cierta categoría de funcionarios que es el que se
transmite mediante los medios de comunicación social24. Unido a ello, se
plantea que, al igual que otros nacionalismos surgidos en la misma época,
se trata del fenómeno conocido como National Self–Determination,
contrapuesto al de Devolutionary Self–Determination. Mientras que el
segundo se refiere a disposiciones y acuerdos oficiales con objeto de
distribuir el poder entre grupos locales, regiones o centros –es decir, se
trata de un proceso de descentralización política–, aquél consiste en una
manifestación del nacionalismo que requiere una activa supresión de la
racionalidad acerca de la naturaleza de una comunidad como nación y
presenta una obsesión por la diferenciación, desde el momento en que la
nación es imaginada como «homogénea, excepcional, pura, venerable, y
autoevidente, incluso cuando es culturalmente diversa, racialmente mixta,
de reciente procedencia histórica, y artificial» 25 . Esto puede ayudar a
explicar los acontecimientos más recientes.
No es de extrañar que, durante la revolución rusa, Georgia
aprovechara para declarar su independencia el 26 de mayo de 1918, ni
22
23
24
25
Ibíd., pg. 118.
Vid. Al respecto Donald Rayfield, The literature of Georgia. A History, 2ª ed. Rev.,
Curzon Press, Suttrey, 2000, pgs. 159 y ss.
Francisco Veiga, La trampa balcánica, Grijalbo–Mondadori, Barcelona. 2002, pgs. 73–
91.
J. Simpson, “The Diffusion of Sovereignty …”, op. cit., pgs. 47–51.
400
tampoco que se desencadenara una guerra con Armenia ese mismo año, a
raíz de la rebelión surgida en algunas provincias georgianas habitadas por
una mayoría de armenios, confrontación que finalizó gracias a la
intervención del Imperio británico. Elegido primer ministro Noe
Zhordania, perteneciente al partido socialdemócrata y de línea pro–
menchevique26, el ejército georgiano dirigió sus fuerzas contra el Ejército
Blanco con el fin de recuperar la línea de costa del mar Negro, entre
Tuapse hasta Sochi y Adler para el naciente Estado.
Fue una existencia efímera la de la joven república: apenas dos
años y merced a la protección británica. En febrero de 1921 el Ejército
Rojo entró en Georgia y el día 21 de dicho mes tomó la capital, Tiflis, e
instaló un gobierno de corte bolchevique dependiente de Moscú; no
obstante, el control del país no se alcanzaría hasta 1924, tras una revuelta
aplastada brutalmente. Entonces, Georgia fue incorporada a la República
Socialista Soviética de Transcaucasia (RSST), junto con Armenia y
Azerbaiján. En 1936, ésta se disgregó en sus componentes originales y el
territorio georgiano pasó a convertirse en la República Socialista
Soviética de Georgia (RSSG).
Confrontación de nacionalismos
La Georgia soviética no devino precisamente una unidad política
y cultural. De hecho, se crearon sobre su territorio tres entidades
autónomas: Abjasia, Osetia del Sur y Ajaria. Esta distribución político–
administrativa no hubiera tenido mayores consecuencias sino fuese
porque actuaba sobre unos pueblos y unas regiones que habían sido
independientes en el pasado, muchas veces habían permanecido bajo la
órbita de potencias enfrentadas y todas aspiraban a un proceso de
consolidación nacional.
Sobre este sustrato influyó mucho la política desarrollada por las
autoridades soviéticas durante la etapa de la Perestroika. Durante la
década de los ochenta del siglo pasado se estimuló la multiculturalidad,
26
Sobre el avance del partido socialdemócrata en Georgia, su programa de reformas
sociales frente a una minoría burguesa, sus aspiraciones nacionalistas y el triunfo en las
elecciones parlamentarias de la nueva república, vid. Stephen F. Jones, Socialism in
Georgian colors: the European road to social democracy, 1883–1917, Harvard
University Press, Cambridge, 2005, pgs. 178–203.
EJE TEMÁTICO III:
401
aunque atendiendo a dos razones muy diferentes: por una lado se
estimulaba el empleo del idioma ruso como lengua hegemónica del
mercado de trabajo; por otro se promocionaban el reconocimiento de las
minorías étnicas en las repúblicas federadas y el uso de sus lenguas
nativas al mismo nivel de oficialidad que las declaradas en aquéllas. El
propósito era contener las ansias de autonomía de las repúblicas de la
URSS, colocándoles entre las reivindicaciones nacionalistas en el interior
de las mismas y sus propias demandas ante el gobierno central. Esto
condujo a un paroxismo de enfrentamientos interétnicos27.
El triunfo del nacionalismo georgiano
Durante el dominio soviético, el nacionalismo georgiano
permaneció latente, con incidentes que evidenciaban periódicos rebrotes.
Así, en 1956, una manifestación ante Nikita Krushev fue duramente
reprimido por las fuerzas del orden; en 1978, miles de estudiantes
tomaron las calles de Tiflis demandando un estatuto especial para la
lengua Georgiana.28. Sin embargo, fue durante la etapa de la Perestroika
cuando el nacionalismo georgiano eclosionó en multitud de facciones y
agudizó los conflictos, tanto en lo referente a los territorios autónomos
como en las relaciones con Rusia29. . Fue la represión brutal por parte de
las tropas mandadas por el general Rodiónov, de una manifestación en
Tiflis, el 9 de abril de 1989, ante unos manifestantes exaltados por la
declaración del 18 de marzo de 1988 del Frente Popular de Abjasia por la
que adoptaba la secesión de Georgia, la que contribuyó de un modo
esencial en la radicalización de los nacionalistas georgianos.
Se ha señalado que, a pesar de su fragmentación, dos tendencias
vertebraban el nacionalismo georgiano: la primera, representada por el
Frente Popular Georgiano (FPG), aunque no renunciaba a la
independencia, abogaba a corto plazo por una solución confederal dentro
de la Unión Soviética que le confiriese un mayor grado de autonomía, en
el otro extremo cabría situar la «Mesa Redonda por una Georgia Libre»,
coalición anticomunista e independentista, encabezada por Zviad
Gamsajurdia. Fue ésta la que, gracias a la radicalización surgida en el
27
28
29
Alfons Cucó, El despertar de las naciones. La ruptura de la Unión soviética y la
cuestión nacional, Publicaciones de la Universidad de Valencia, 1999, pgs. 43–44.
Jonathan Aves, “History …”, op. cit., pg. 359.
Alfons Cucó, El despertar…, op. cit., pg. 251.
402
país con motivo del enfrentamiento de orden secesionista interno en
Abjasia y los disturbios en Osetia del Sur y con las minorías armenias y
azeríes, ganó los comicios al Soviet Supremo de Georgia en octubre de
1990. Gamsajurdia, elegido Presidente del Soviet Supremo, rompió las
relaciones con el Partido Comunista de la Unión Soviética y, poco
después, se producía la declaración unilateral de independencia30.
El nacionalismo georgiano estaba llamado a friccionar
bruscamente con los nacionalismos internos. Por un lado, debía de contar
con la oposición de de la elites locales de las regiones autónomas, poco
proclives a renunciar a sus privilegios; por otro, tratar de imponer la
lengua georgiana en extensas zonas del país, donde se asistía al
renacimiento de los idiomas autóctonos y se empleaba el ruso como
idioma franco, no sólo suponía una minusvaloración de los sentimientos
nacionales, sino que, en la práctica, suponía condenar a amplios sectores
de la población al ostracismo social y laboral31.
Abjasia
Abjasia, poblada, además de los naturales de la región, por
georgianos, armenios, rusos y otras etnias, después del éxodo de
población musulmana acaecido entre 1864 y 1878, en 1921 fue
constituida como República Soviética e incluida en la RSS de
Transcaucasia, con el estatus de Estado asociado a la RSS de Georgia; sin
embargo, en 1931 fue convertida en una república autónoma
perteneciente a la república georgiana.
Durante la época de Stalin, el gobierno estuvo fuertemente
centralizado desde Moscú y se prohibió la enseñanza en la lengua
autóctona. Se efectuó una importante deportación de abjacios a Georgia y
otras partes de la Unión Soviética, a la vez que numerosos georgianos,
especialmente de origen migreliano, y rusos, fueron animados a colonizar
la región. También tuvo lugar una fuerte inmigración de armenios
30
31
Ibídem, pgs. 256–260.
Ibíd.
EJE TEMÁTICO III:
403
durante la década de los cincuenta del pasado siglo, de tal suerte que se
constituyeron en el segundo grupo étnico del territorio32.
Tras la muerte de Stalin, las autoridades moscovitas, consintieron
el desarrollo de las costumbres y la cultura abjasia, las publicaciones y la
prensa escrita en la lengua autóctona, y permitieron que los naturales de
la región ocuparan puestos administrativos y políticos locales. Aunque el
descontento popular se manifestó en 1957, 1965 y 1967, durante el
mandato de Leónidas Brezhnev, la tensión, en demanda de un mayor
autogobierno, se incrementó; se produjeron disturbios y fue necesario el
envío de tropas. Aunque se creó una comisión formada por funcionarios
de Moscú y autoridades georgianas para atender las pretensiones abjacias,
esto no provocó cambios significativos y la autonomía siguió siendo más
teórica que práctica33.
Desde el punto de vista georgiano, sin embargo, se percibía que
Abjasia ocupaba una posición privilegiada no sólo dentro de Georgia,
sino en el conjunto de la URSS: recibía partidas mayores del presupuesto
soviético, gozaba de una mayor renta per cápita, sus publicaciones eran
objeto de una mayor promoción que las escritas en lengua georgiana y
existía un número desproporcionado de funcionarios y de puestos
dirigentes de origen abjasio desproporcionado respecto a la población, lo
que provocaba el resquemor de los georgianos34.
Los primeros disturbios tuvieron lugar en 1989, con dos semanas
de violencia intermitente, cuando se pretendió por el gobierno georgiano
crear una delegación de la Universidad Estatal de Tiflis en Sukumi. A los
pasos seguidos por Georgia para independizarse de la URSS, siguieron en
paralelo los de Abjasia, primero para reclamar su soberanía a Moscú,
luego para permanecer en la Unión Soviética. La caída del Imperio
32
33
34
Georgy Otirba, “War in Abkhazia: The Regional Significance of the Georgian–
Abkhazian Conflict”, en National Identityin Russia and teh New States in Eurasia
(Roman Szporluk, ed.), M.E. Sharpe, Inc., Nueva York, 1994, pg. 284. Para un examen
más detallado: Stanislav Lak’oba, “ History: 1917–1989”, en The abkhazians (George
Hewitt, ed.), St. Martins Press, Nueva York, 1998, pgs. 89–100.
Georgy Otirba, “War in Abkhazia…”, op. cit., pg. 185.
Edward Ozhigavov, “The Republico f Georgia: Conflict in Abkhazia and South Ossetia”,
en Managing conflict in the Former Sovietic Union. Russian and American perspectives,
Center for Science and International Affairs, Cambridge, 1997, pgs. 351–352.
404
soviético, llevó a que en julio de 1992, el Soviet Supremo de Abjacia
declarara unilateralmente la independencia.
En agosto, tropas georgianas penetraron en la región, llegando a
ocupar la capital y desarrollándose un conflicto hasta el 27 de julio de
1993, en que la Federación Rusa medió para alcanzar un acuerdo en
Sochi para el cese de hostilidades y la desmilitarización escalonada del
territorio. Sin embargo, el 16 de septiembre, tropas abjasias, apoyadas
por elementos venidos del Cáucaso Norte, especialmente checheno y
daguestaníes, violó el alto el fuego y, en una ofensiva por sorpresa,
rompió el frente y, tras once días de intensa lucha, controlaron casi toda
Abjasia, a excepción de la garganta superior del río Kodori. Esto provocó
un éxodo masivo de residentes de origen georgiano35.
Bajo los auspicios de Naciones Unidas se firmó en mayo de 1994
un acuerdo de alto el fuego y separación de fuerzas combatientes. Para
supervisarlo se generó una fuerza de paz por parte de la Comunidad de
Estados Independientes; pero que en realidad estaba formada
prácticamente en su totalidad por unidades rusas. También la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) creó una misión de
observadores militares (UNOMIG). Para lograr el acercamiento entre
Tiflis y Sukumi, la ONU inició el Proceso de Paz de Ginebra, facilitado
por la mediación rusa, e incluye a observadores de la Organización para
la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) y del denominado Grupo
de Amigos del Secretario General36.
Con todo, en el momento en que se desató la crisis del verano de
2008, Abjasia era una región independiente de hecho.
Osetia del Sur
Los osetios u osetas, tanto los de Osetia del Sur, perteneciente de
iure a Georgia, como los norosetas, ciudadanos de la Federación Rusa, se
dicen descendientes de los alanos y las tribus escitas que emigraron desde
35
36
Sobre estos episodios es muy ilustrativo International Crisis Group, Abkhazia Today,
Europe Report núm. 176 (15 de septiembre de 2006), pgs. 2–7. Se ha cuantificado en
aproximadamente 240. 000 el número de desplazados.
Ibídem, pg. 7: Creado en 1993, el Grupo de Amigos incluye representantes de Alemania,
Reino Unido, Estados Unidos, Francia y Rusia.
EJE TEMÁTICO III:
405
Persia al Cáucaso hace aproximadamente cinco milenios; hablan un
idioma derivado del iranio y se consideran uno de los pueblos originales
de la región y con mayores derechos sobre el territorio37.
Se remontan las tensiones nacionalistas ya a los tiempos de la
primera república georgiana, de modo que, entre 1918 y 1920, se
produjeron una serie de rebeliones en demanda de la independencia.
Como quiera que el gobierno georgiano sospechara que las autoridades
de Tskhinvali apoyaban a los bolcheviques, envió tropas para aplastar la
revuelta, lo que provocó, según fuentes osetas, cinco mil muertos en
combate y más de trece mil como consecuencia del hambre y las
enfermedades38.
Con la entrada del Ejército Rojo y la creación de la RSS de
Georgia, Osetia del Sur se configuró administrativamente como un
Oblast –entidad subnacional de la antigua URSS– autónomo en el
interior de la misma. Durante la dominación soviética, los georgianos no
dejaron de considerar la región como una entidad artificial y las
rivalidades permanecieron latentes: mientras que los georgianos
consideraban a los osetas como privilegiados en el goce de unos
beneficios de los que ellos estaban privados, éstos se consideraban
perjudicados en comparación con sus parientes del norte y aspiraban a la
secesión39.
El conflicto separatista comenzó de modo muy similar al de
Abjasia y se cruzó la línea de no retorno cuando, ante el boicoteo oseta, a
las elecciones del Soviet Supremo de Georgia, en 1990, Gamsajurdia
abolió el estatuto de Oblast atónomo, declaró el estado de emergencia en
la región y designo un comandante militar como gobernador de
Tskhinvali. La confrontación militar abierta comenzó en 1991, un año de
guerra urbana y caos generalizado, en medio del cual, se organizó un
referendo de secesión e incorporación a la Federación Rusa, ratificado
por el Soviet Supremo de Osetia.
37
38
39
Olga Osipova, “North Ossetia and Ingushetia: The First Clash”, en Managing conflict…,
op. cit., pg. 32. Puede consultarse también Revaz Gachechiladze, The New Georgia:
Space, Society, Politics, UCL Press, Londres, 1995, pgs. 86–88.
International Crisis Group, Georgia: Avoiding War in South Ossetia, Europe Report
núm. 159 (26 de noviembre de 2004), pgs. 2–3; Revaz Gachechiladze, The New
Georgia…, op. cit., pg. 174.
Georgia: Avoiding War…, op. cit., pg. 3.
406
Eduard Sheverdnadze y Boris Yeltsin firmaron, el 24 de junio, en
la ciudad rusa de Sochi, un acuerdo para el cese de las hostilidades. En
uno de los protocolos se definió como zona de conflicto un círculo de 15
kms. de radio alrededor de Tskhinvali y un corredor de seguridad de 14
kms. que dividió uniformemente, en ambos lados, la frontera del antiguo
Oblast. Las autoridades osetas conservaron los distritos de la capital, Java,
Znauri y partes de Akhalgori, mientras que el gobierno central obtenía el
control del resto de Akhalgori y varios pueblos de etnia georgiana en el
distrito de la capital. También dio lugar, el acuerdo, al establecimiento de
una Fuerza de Pacificación Colectiva, formada por elementos rusos,
osetas y georgianos, así como una Comisión de Control Conjunta, en la
que participan rusos, osetas del norte y del sur, y georgianos además de la
OSCE40.
Antes del conflicto de agosto de 2008, cabe destacar los sucesos
del verano de 2004, cuando el gobierno de Saakashvili intentó
desbloquear la situación de relaciones estancadas y intento, mediante una
política anticontrabando, aislar al líder oseta Eduard Kokoity; sin
embargo, gran parte de la población sobrevivía gracias a esta actividad,
cerraron filas junto a sus gobernantes, y se volvió a los enfrentamientos
armados que finalizaron el 19 de agosto con el establecimiento de un
nuevo alto el fuego.
Ajaria
La autonomía ajara hunde sus raíces en la anexión del territorio
por el Imperio otomano en el siglo XVI y la conversión masiva de sus
habitantes al Islam sunní. En 1878, como colofón a las guerras ruso–
turcas, la Conferencia de Berlín la incorporó al Imperio zarista quien, a
su vez, la incluyó posteriormente en Georgia. Si la identidad georgiana se
extendió rápidamente entre las elites, las lealtades del campesinado
siguieron definidas por la religión, de tal modo que se identificaba más
con sus vecinos turcos que con sus parientes étnicos41.
Estos lazos de origen religioso se fueron debilitando al finalizar la
Primera Guerra Mundial, cuando Ajaria se devino parte de la primera
40
41
Ibídem, pgs. 5–6.
International Crisis Group, Saakashvili’s Ajara Success: Repeatable Elsewhere in
Georgia?, Europe Birefing, 18 de agosto de 2004, pg. 2
EJE TEMÁTICO III:
407
república georgiana independiente. Después de la conquista bolchevique,
fue convertida en República Socialista Autónoma dentro de la RSS de
Georgia. La importancia del Islam decreció durante la era soviética,
aunque conoció cierto rebrote en los años noventa, a modo de legado
identitario que, en última instancia, sirviera para apuntalar su autonomía
política y económica respecto al gobierno de Tiflis.
El porcentaje exacto de la población musulmana es desconocido.
Parece ser que no es superior al 10 % en los núcleos urbanos de Batumi y
Kobuleti; pero puede ascender al 90 % en las áreas montañosas rurales de
Khulo y Keda42. También conviven en la región minorías étnicas griegas,
turcas, armenias, azeríes y lazis.
Su enfrentamiento con el gobierno central tras la independencia
de Georgia, no obstante, se debió más a las ambiciones personales del
líder local, perteneciente a la poderosa familia de los Abashidzes que a un
sentimiento popular43.
Las minorías armenias de Samtskh–Javakheti y azeríes de Kvemo–Kartli
De acuerdo con un informe del International Crisis Group44, el
descontento ha ido creciendo a lo largo de los años entre las minorías
armenias y azeríes que habitan, respectivamente, en las regiones de
Samtskhe–Javakheti y Kvemo–Kartli. Varios factores han contribuido a
despertar los deseos de autonomía de estas dos etnias:
En primer lugar, la distribución desigual en el reparto de la tierra
cuando se procedió a la privatización de la misma. Según denuncian estas
minorías, se privilegió y se continúa favoreciendo a los georgianos
étnicos.
A continuación, se reclama una distribución equitativa de los
fondos que el gobierno de Tiflis recibe como ayuda al desarrollo. Estas
dos áreas, subdesarrolladas económicamente y con un elevado índice de
desempleo, serían, a decir de los reclamantes, las que menos dinero
42
43
44
ICG, Saakashvili’s Ajara Success…, op. cit., pg. 3.
Ibídem.
International Crisis Group, Georgian Armenians and Azeri minorities, Europe Report
núm. 178 (22 de noviembre de 2006), 38 pgs.
408
reciben del presupuesto estatal, por lo que la situación de pobreza y
atraso tiende a perpetuarse.
También existen quejas respecto a la imposición del georgiano
como idioma necesario para acceder a puestos de trabajo y para
relacionarse con la administración. Tanto los armenios como los azeríes
utilizaban, además de la lengua materna, el ruso para estos menesteres.
Ahora se sienten excluidos y ven como únicas alternativas la
«georgización» forzada o la emigración a Armenia o Azarbaiján.
En el caso de los azeríes se suma el hecho de que la campaña de
las autoridades georgianas en contra del contrabando ha privado de una
de las principales actividades y, por tanto de su único medio de vida, a
una parte importante de la población rural que se ve abocada al paro y la
falta de ingresos.
Por último, la represión violenta de las protestas, con algunos
fallecimientos y periódicos episodios de brutalidad policial, no ha
conseguido sino enconar los ánimos y añadir mayor resentimiento entre
estos sectores de población.
Es cierto que el número de componentes de estas etnias, sumado a
que ni Armenia ni Azerbaiján apoyan a sus connaturales, al preferir el
mantenimiento de buenas relaciones con el gobierno georgiano45, evita
un problema tan agudo como el que le plantean a Tiflis Abjasia y Osetia
del Sur; pero es una controversia latente que puede empeorar con el
tiempo46. También puede convenirse que el nacionalismo georgiano se
superpone a un conflicto provocado en origen por la insatisfacción de las
necesidades de la población47 . En todo caso, muestra hasta qué grado
Georgia es un Estado escindido.
45
46
47
ICG, Georgian Armenians and…, op. cit., pg. 1.
Para ver cómo las diferencias grupales pueden desembocar en violencia directa, vid.
Michael Ignatieff, El honor del guerrero. Guerra étnica y conciencia moderna., Madrid:
Taurus, 2004, pgs. 53–56.
Johhan Galtung, Peace by peaceful…, op. cit., pg. 31, denomina a este tipo de
situaciones, caracterizadas por la exclusión social, explotación económica y el
sometimiento político, violencia estructural. Respecto a la satisfacción de las
necesidades individuales y grupales como condición para la paz, puede verse Francisco
EJE TEMÁTICO III:
409
EL CINTURÓN DE QUIEBRA DEL CÁUCASO
Puede afirmarse que en el Cáucaso, Asia Central y en el
Mediterráneo oriental se concentran muchas de las ambiciones e intereses
que serán vitales para la seguridad en el siglo XXI48. Esto es así porque
las potencias regionales y otras ajenas a la zona están diseñando
ambiciosas políticas de medio y largo plazo que coadyuvan a realzar su
importancia estratégica de alcance mundial49.
De hecho, la crisis de Georgia del año 2008 puso de manifiesto
las implicaciones de Estados Unidos, China y Rusia en Asia Central50.
También cabe considerar las pretensiones de la Unión Europea, en orden
a salvaguardar una mínima estabilidad en la región que le asegure el
suministro energético de petróleo y gas51. Es cierto que la competencia en
Asia Central es una contienda múltiple, en la que se ven implicadas
directamente otras potencias, como Turquía e Irán, e indirectamente,
Ucrania, La India y Pakistán; aunque un conflicto armado entre ellos es,
de momento, improbable, el aumento de su rivalidad podría contribuir a
desatar el caos en toda el área52.
No yerran en absoluto quienes definen el Cáucaso como un
«complejo de seguridad»53. Ciertamente, este territorio, compuesto por
una multiplicidad de Estados que forman un grupo coherente desde el
punto de vista geográfico, cuyas relaciones están marcadas por la
interdependencia de su seguridad, sino permanente, sí de un modo
duradero, constituye un tipo de subsistema político relativamente
48
49
50
51
52
53
A. Muñoz y Mario López Martínez, «El reconocimiento de la paz en la Historia», en
Historia de la Paz, Universidad de Granada, 2000, pgs. 35–37.
Carlos Echeverría Jesús, “Evolución política y estratégica en el Cáucaso y Asia Central
y su incidencia en la política exterior rusa”, en Influencia rusa en su entorno geopolítico,
CESEDEN, Madrid, 2002, pg. 92.
Ibídem, pg. 72.
Elizabeth Wishnick, Russia, China, and the United States in …, op. cit., pg. 1.
Vid. Parag Khanna, El Segundo Mundo. Imperios e influencia en el nuevo orden
mundial, Paidós, Barcelona, 2008, pgs. 100–101.
Zbigniew Brzezinski, El gran tablero mundial. La supremacía estadounidense y sus
imperativos geoestratégicos, Paidós, Barcelona, 1998, p.141.
R. Craig Nation, Russia, the United States, and The Caucasus, Strategic Studies
Institute, Carlisle, 2007, pg. 1.
410
autónomo insertado en el interior del sistema político global; desde este
punto de vista, conforma un complejo de seguridad heterogéneo54.
Con todo, un análisis exhaustivo que estudiara todos los puntos de
este complejo, sobrepasaría con mucho las pretensiones de este trabajo,
por lo que únicamente se tratarán los intereses de las potencias mayores.
No puede obviarse, sin embargo, la importancia que el control de
los recursos energéticos posee hoy en día en las relaciones
internacionales. Esto está creando nuevas interdependencias que
desplazan los equilibrios tradicionales55. En efecto, los grandes países en
vías de desarrollo disponen de inmensos recursos demográficos,
incorporan al mercado de trabajo a casi dos mil millones de personas y
mantienen tasas de crecimiento económico del orden del 10 % anual.
Esto, por una parte, requiere el suministro de grandes cantidades de
energía; por otra, se genera una cantidad ingente de recursos financieros
y monetarios que diseña una notable dependencia en aquéllos en los que
el consumo se financia con la importación de los recursos arbitrados por
los nuevos actores56.
A este respecto, Asia Central encierra importantes reservas de gas
y de petróleo, además de yacimientos de importantes minerales.
Curiosamente, muy pocos de los Estados de la región poseen salida al
mar, aunque por el contrario, se hallan a caballo de las redes de transporte
que comunican la parte occidental y oriental de Eurasia. El vacío de
poder despierta las ambiciones nacionales de muchos actores que desean
crear zonas de influencia y controlar el tránsito de las riquezas que
encierra su subsuelo57.
54
55
56
57
Barry Buzan, Ole Waeber y Jaap de Wilde, Security. A New Framework For Analysis,
Rienner, Londres, 1998, pgs. 15–16.
Varios autores, “La situación de seguridad internacional y el reto energético:
repercusiones en el ámbito de las relaciones internacionales”, en Repercusión del actual
reto energético en la situación de seguridad mundial, CESDEN, Madrid, 2008, p.16.
Ibídem.
Zbigniew Brzezinski, El gran tablero mundial …, op. cit., pgs. 129–130.
EJE TEMÁTICO III:
411
En un principio, el factor de mayor peso en la ecuación del
conflicto regional fue la emergencia de una nueva rivalidad entre Estados
Unidos y Rusia58.
La penetración de Estados Unidos en el Cáucaso
A principios de siglo, se pensaba que Asia Central contenía las
terceras reservas de hidrocarburos del mundo. Independientemente de las
necesidades energéticas de Estados Unidos y de su política prioritaria en
asegurar su suministro de crudo, que ha convertido en una cuestión de
seguridad nacional para todas las Administraciones Norteamericanas
desde la época del presidente Carter 59 , también entran en juego
cuestiones geoestratégicas. Los analistas estadounidenses observan con
inquietud el resurgir de la Federación Rusa como gran potencia, el
ascenso de China como competidor regional y global, las pretensiones de
Irán, el futuro de Afganistán y la posibilidad de instalación a largo plazo
en la zona de redes terroristas islámicas60.
Ahora bien, Estados Unidos se encuentra demasiado lejos como
para poder ejercer un poder dominante en la zona, de ahí que su principal
interés sea el de lograr que ninguna única potencia llegue a dominar este
espacio estratégico y que la comunidad internacional pueda acceder
libremente a ella en el terreno económico y en el financiero 61 . El
pluralismo geopolítico se convertiría en una realidad duradera cuando
una red de oleoductos, gaseoductos y carreteras uniese directamente la
región
con los principales centros de actividad económica del
Mediterráneo y del Mar de Arabia62.
Para Washington, dos eran los objetivos clave: la explotación de
los recursos del Caspio como alternativa a los suministros del Golfo
58
59
60
61
62
Michael T. Klare, Guerras por los recursos. El futuro escenario del conflicto global,
Tendencias, Barcelona, 2003, pg. 120.
Michael T. Klare, Sangre y petróloeo. Peligros y consecuencias de la dependencia del
crudo, Tendencias, Barcelona, 2006, pgs. 120–138
Elizabeth Wishnick, Russia, China, and the United States in …, op. cit., pg. 6; Craig
Nation, Russia, the United States…, op. cit., pg. 29.
Brzezinski, El gran tablero mundial …, op. cit, pg. 153.
Ibídem.
412
Pérsico, y lograr que los hidrocarburos de la zona llegasen a los mercados
occidentales sin discurrir por territorio ruso63.
Muestra de ello fue la construcción del oleoducto BTC –Bakú–
Tflis–Ceyhan–, con el objeto de transportar el crudo de Azerbaiján hasta
las costas turcas, al que siguió el desarrollo del SPC –gaseoducto del Sur
del Cáucaso, y más recientemente, el interés demostrado en el proyecto
de gaseoducto TAP –Turkmenistán–Afganistán–Pakistán–, con
participación de La India64.
De todos los Estados de la región, Georgia fue el gran receptor de
la ayuda norteamericana, ya desde la Administración Clinton, tanto para
mantener al gobierno georgiano fuera de la órbita de Moscú como
garantía de los oleoductos que debían atravesar su territorio. Una de los
principales apoyos fue el prestado por el Departamento de Defensa,
contribuyendo a modernizar y profesionalizar las fuerzas armadas
georgianas, con especial atención a las misiones de vigilancia fronteriza65.
A partir de 2003, Estados Unidos pareció desinteresarse por el
área del Caspio, en parte porque las reservas de hidrocarburos
comprobadas de la zona eran mucho menores que las calculadas
inicialmente66, en parte por la guerra de Irak67. No obstante, ha impulsado
la creación de la asociación GUAM –Georgia, Ucrania, Azerbaiján,
Moldavia– como contrapeso a la influencia rusa a través de la CEI.
También ha intentado la integración, desde 2005, de Asia Central con
Asia del Sur, con objeto, tanto de reducir la dependencia de aquélla
respecto de Rusia y China, como para inscribir Afganistán en el interior
de un entorno político estable68. A este respecto, obedece el desarrollo,
junto con el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, del
proyecto de Cooperación Económica Regional en Asia Central (CAREC),
63
64
65
66
67
68
Michael T. Klare, Guerras por los recursos…, op. cit., pg. 122.
Craig Nation, Russia, the United States…, op. cit., pg. 11.
Michael T. Klare, Guerras por los recursos…, op. cit., pg. 128.
Mariano Marzo, “Afganistán y Asia Central: la lucha por la energía”, conferencia
impartida durante el XVII Curso Internacional de Defensa: El laberinto afgano, Jaca
(Huesca), el 22 de septiembre de 2009: las reservas serían equivalentes a las del Mar del
Norte; Craig Nation, Russia, the United States…, op. cit., pg. 10: de unas reservas
esperadas de más de 200 billones de barriles, las estimaciones actuales son de 18 a 31
billones de barriles.
Ibídem.
EJE TEMÁTICO III:
413
con objeto de crear infraestructuras de transporte de electricidad,
telecomunicaciones y rutas terrestres entre los Estados centroasiáticos,
Mongolia y China.
La «revolución rosa», en 2003, constituyó una oportunidad
especial para Estados Unidos, al llevar al poder en Georgia al gobierno de
Mijail Saakashvili, claramente prooccidental, el cual desde el primer
momento manifestó el deseo de ingresar en la Alianza Atlántica (OTAN)
y en la Unión Europea. La Administración Bush no dudó a la hora de
admitir a Georgia en la Asociación para la Paz. La cooperación entre
Europa y la extensión de la OTAN se presentaban como la gran ocasión
de iniciar la estabilización de un aérea esencial para sus intereses
conjuntos69.
Posiblemente, la postura de Estados Unidos en el Cáucaso pueda
ser definida del siguiente modo: aspira a un mayor protagonismo en este
área y constituye una de sus prioridades incrementar la seguridad en la
zona, aunque no desea un papel indiscutible de liderazgo, sino el acceso y
la participación en el proceso de garantizar la estabilidad. En una etapa
que necesita tiempo para la convergencia de su política, no apoyaría una
operación militar en el Mar Negro, incluso una de la OTAN, con el fin de
no enfrentarse a la Federación Rusa70.
La política rusa en la región
A raíz de la desintegración de la Unión Soviética, Rusia vio
menguar su poder y capacidad de influencia, de ahí que utilizara la
política exterior y militar como pilares fundamentales para la restauración
de la dignidad perdida71.Ya en los primeros discursos de Vladimir Putin
como presidente de la Federación, manifestó su deseo de convertir a
Rusia en un Estado fuerte y recuperar la influencia y el poder del que
gozó en el pasado72. De este modo, ha tratado de estar presente en los
69
70
71
72
Zbigniew Brzezinski, El dilema de EE.UU. ¿Dominación global o liderazgo global?,
Paidós, Barcelona, 2005, pg. 90.
Ángel Ivanov, “Riesgos y desafíos para la seguridad de la región del Mar Negro”, en
Boletín de Información del CESEDEN, núm. 311 (2009), pg. 41.
Jesús de Andrés Sanz, “La política exterior rusa: directrices y condicionantes”, en
Influencia rusa en su entorno geopolítico, CESEDEN, Madrid, 2002, pg. 21.
Ibídem, pg. 25.
414
territorios que formaron parte de la URSS, en el intento de recuperación
del espacio soviético73.
De ahí que, con la presidencia de Putin, las relaciones con la CEI
se volvieran más activas y enérgicas, con una intensificación de la
presión en todos los ámbitos, especialmente el militar74.
Se ha hablado de una «pragmática reimperialización»,
caracterizada por oponerse al poder de Estados Unidos, neutralizar a la
Unión Europea mediante la conclusión de acuerdos bilaterales con
Estados europeos cuidadosamente seleccionados, restablecer zonas de
privilegiada influencia en sus fronteras exteriores y cortar la expansión de
las instituciones occidentales, particularmente la Alianza Atlántica 75 .
Rusia ve a la OTAN como una organización esencialmente militar,
vehículo de proyección del poderío norteamericano sobre Europa y un
agente activo de la unipolaridad76.
Como primera meta, se trataría de restaurar un neoimperial Estado
ruso que transformara el actual momento unipolar en uno multipolar en el
que Rusia ejerciera un papel preponderante; para ello, no sólo se
pretendería un papel dominante en el antiguo espacio soviético, sino
también debilitar el vínculo trasatlántico para convertir Europa en un
apéndice político suyo, dando lugar a lo que se ha definido como
«eurasianismo»77.
En este sentido, es preciso considerar la creación, ya en 1996, de
la Organización de cooperación de Shangai 78 ; la fundación de la
Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, alianza militar con
73
74
75
76
77
78
Ibíd., pg. 33.
Rafael Sánchez Gonález, “Influencia internacional de la política militar rusa”, en
Influencia rusa…, op. cit., p.148.
Janusz Burgajski, “Russia’s Pragmatic Reimperialization”, en Caucasian Review of
International Affairs, vol 4 (2010), pgs. 3–4¸ Zbigniew Brzezinski, El gran tablero
mundial …, op. cit, pgs. 111–112.
Rafael Sánchez, “Influencia internacional de la política…”, op. cit., pg. 152.
Ibídem, pg. 7. Véase también Carlos Echeverría, “Evolución política…”, op. cit., pgs.73–
74.
Forman parte de la misma la Federación Rusa, la República Popular China, Kazajistán,
Kirguizistán, Tayikistán, y desde 2001, Uzbekistán. Sobre los fines, medios y acciones
de esta organización, puede consultarse http://www.sectsco.org/EN/
EJE TEMÁTICO III:
415
dominio ruso79, o los intentos de integración económica de los Estados de
Asia Central a través de la Comunidad Económica Eurasiática80.
Unido a consideraciones de tipo geoestratégico, es preciso
recordar que Rusia ha encontrado en la energía el arma que le ha
permitido intentar su refundación como superpotencia; no sólo es la base
de su nuevo poder, sino también la fuente de su influencia política y
económica, lo que resulta obvio en su lucha por el control de la energía
en Asia Central y de las redes de distribución de la misma81. Si el reto
para Estados Unidos y la Unión Europea era conseguir la salida de los
hidrocarburos del Caspio a través de Turquía o del Índico, para la
Federación Rusa consiste en impedirlo82.
Respecto a los Estados centroasiáticos, Rusia rentabiliza una
energía que compra barata, vende cara y a quiénes y con los ritmos que le
parecen adecuados con respecto a sus intereses políticos83.
Las exportaciones energéticas representan el 20% del PIB ruso y
suponen entre el 50 y el 60% de sus ingresos de divisas. No es de
extrañar que se exprese que la compañía petrolera Gazprom no sólo
determina la política exterior rusa, sino que se ha convertido en el propio
Estado84. Desde el momento en que la red de oleoductos y gaseoductos
79
80
81
82
83
84
Constituida en el marco de la CEI, Forman parte de la misma Rusia, Bielorusia,
Kazajstán, Kirguizistán, Tayikistán, Armenia y Uzbekistán. La creación tuvo lugar
durante la celebración de décima sesión del Consejo de Seguridad Colectiva, el 14 de
mayo de 2001 en Moscú, conferencia efectuada al amparo de lo dispuesto en el Tratado
de Seguridad Colectiva suscrito el 15 de mayo de 1992. Esto reforzaría la opinión de que
la CEI fue concebida sobre todo con fines militares: Rafael Sánchez, , “Influencia
internacional de la política…”, op. cit., pg. 143.
Creada en 2005, a instancias de Rusia, puede consultarse sus miembros, objetivos y
actuaciones en
http://www.mfa.gov.by/en/multilateral/int_org/ref/c1c1d559d46ac4ba.html.
Varios autores, “La situación de seguridad internacional, el reto energético y la
influencia de las grandes potencias: Estados Unidos, Federación rusa, Japón e India”, en
Repercusión del actual reto energético…, op. cit., pg. 31.
Ibídem.
Varios autores, “La situación de seguridad internacional y el reto energético…”, op. cit.,
pg. 10. Sobre las presiones rusas sobre los Estados centroasiáticos, vid. Stephen J. Blank,
Energy and security in Transcaucasia, Strategic Studies Institute, Carlisle, 1994, pgs. 6–
7.
Parag Khanna, El Segundo Mundo…, op. cit., pg. 57.
416
atraviesan Estados periféricos, es comprensible su voluntad de mantener
y aumentar su influencia en su entorno inmediato85.
Las «revoluciones de los colores», la «revolución naranja» en
Ucrania, y la «revolución rosa» en Georgia fueron interpretadas por el
Kremlin como un intento de aislar a la Federación, por parte de Estados
Unidos, y de llevar la OTAN a sus mismas fronteras86. Si a esto se añade
la negativa de Azerbaiján de llevar su crudo al puerto ruso de
Novorossysk, no puede sorprender que Rusia estuviera intentando
desmembrar Georgia con el objetivo de mantener su enlace militar con
Armenia, a la que apoya frente a Bakú en el conflicto de Nagorno–
Karavaj, ni que, mediante empresas encubiertas, estuviera explotando el
oro, el cobre y los recursos madereros georgianos, retrasando
drásticamente los ingresos necesarios para evitar la sucesiva división del
país87.
A este respecto, Moscú no ha cesado de presionar al gobierno de
Tiflis para que cejase en su aproximación a la OTAN y a Europa88. A
parte de apoyar económica y militarmente a las regiones separatistas de
Abjasia y Osetia del Sur 89 , ha colocado a funcionarios rusos en los
servicios de seguridad y en las fuerzas armadas de ambas. El ministro de
defensa de Abjasia y el jefe del estado mayor, eran antiguos oficiales
rusos; parecido fenómeno se daba en Surosetia. Además, el Kremlin, no
sólo había excluido de la necesidad de visado a los cuidadanos de estas
dos regiones, sino que declaraba que estaba dispuesto a proteger, por las
armas si fuere necesario, a sus nacionales afincados en el exterior90. Para
el gobierno georgiano, los conflictos en sus regiones secesionistas los
atribuyen a las ambiciones de Rusia para adquirir territorio y retener la
hegemonía en la zona91. El entonces presidente Sheverdnadze ya adelantó
85
86
87
88
89
90
91
Carlos Echeverría, “Evolución política…”, op. cit., pg.78.
Craig Nation, Russia, the United States…, op. cit., pg. 24.
Echeverría, “Evolución política…”, Ibíd.
International Crisis Group, Abkhazia: ways forward, Europe Report, núm. 179 (18 de
enero de 2007), pgs. 24–32. Igualmente, Abkhazia: deepening dependence, Europe
Report, núm. 202 (26 de febrero de 2010), pgs.5–6.
Svante E. Cornell, Georgia alter the Rose Revolution: geopolitical predicamento and
implications for U:S. Policy, Strategic Studies Institute, Carlisle, Washington, 2007, pgs.
27–29.
ICG, Abkhazia Today, op. cit., pgs. 7–8.
EJE TEMÁTICO III:
417
en su tiempo que los contenciosos con Abjasia y Osetia eran, en realidad,
un enfrentamiento con la Federación Rusa92.
El papel de la República Popular China
Que China sea la segunda gran potencia es algo que, en la
actualidad, está fuera de toda discusión. También que el despertar de
China está remodelando el paisaje político y económico internacional,
porque China es demasiado grande para que sus acciones no tengan una
repercusión importante en el mundo globalizado y que, como gran
potencia, sus intereses irán expandiéndose gradualmente93.
El auge pacífico de China, bajo la doctrina del «mundo
armonioso», parece indicar una nueva era de cooperación en las
relaciones internacionales; ahora bien, algún analista advierte que tras
esta máscara se esconde un arraigado sentimiento nacionalista y un
acusado antioccidentalismo, especialmente antiestadounidense, pues el
gobierno chino considera que únicamente EE.UU. puede interponerse en
su camino para ser la primera potencia global94.
En efecto, la República Popular China coincide con la Federación
Rusa en enfatizar la necesidad de salvaguardar una distribución
multipolar del poder mundial 95 . No obstante, diverge, así mismo, en
cuestiones muy importantes. La existencia de 4.000 kms. de frontera
común pendiente de definición, la desproporción de población rusa y
china en las zonas fronterizas y la desconfianza de Rusia hacia el
acercamiento chino a los Estados de la CEI, se interponen entre estas dos
naciones. Aunque mantiene una asociación estratégica 96 , no llega a la
categoría de alianza ni existen indicios de que se encaminen hacia una
relación más estrecha97.
Respecto a su influencia en Asia Central, mientras que Rusia la
mantiene mediante la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva,
92
93
94
95
96
97
ICG, Avoiding War in South Ossetia…, op. cit, pg. 4.
Fareed Zakaria, El mundo después de USA, Espasa, Madrid, 2009, pgs. 86, 107–108.
Parag Khanna, El Segundo Mundo…, op. cit., pg. 393–394.
Echeverría, “Evolución política…”, op. cit., pg. 90.
Vid. Vladimir Portyakov, “Russian–Chinese Relations: Current Trenes and Future
Prospects”, en Russian Analytical Digest, núm. 73 (27 de febrero de 2010), pgs. 2–4.
Rafael Sánchez, “Influencia internacional de la política…”, op. cit., pg. 153.
418
China la ejerce a través de la Organización de Cooperación de Shangai98.
En el interior de estas organizaciones, cada una trata de hacer valer sus
intereses nacionales, en especial en materia económica y de suministro de
recursos energéticos99.
China necesita gas y petróleo para desarrollar el este del país,
habitado por 700 millones de personas, plena de recursos naturales,
aunque con un nivel económico tercermundista100. Mientras que Rusia
pretende extender su red de oleoductos y gaseoductos hacia la parte
oriental de la Federación para cubrir las necesidades de su vecino, China
desea crear las infraestructuras necesarias para llevar los hidrocarburos de
Azerbaiján, a través de Kirguizistán, a sus provincias orientales, sin tener
que depender de los precios y los intereses políticos rusos101.
En la guerra entre Georgia y la Federación Rusa, China no
intervino ni directa ni indirectamente; sin embargo sí que tuvo un peso
decisivo en impedir que el triunfo ruso alcanzara su plenitud en el ámbito
político.
LA GUERRA DE GEORGIA DE AGOSTO DE 2008
Varios factores propiciaron este conflicto armado.
El primero el hecho de que el presidente georgiano Saakashvili
tuviera como meta, desde el principio de su mandato, recuperar la
integridad territorial del Estado 102 . Es más, estaba impaciente por
conseguirlo; frustrado por el continuo apoyo de Moscú a los movimientos
secesionistas, no dejaba de efectuar señales a Europa y Estados Unidos
para que rechazasen la injerencia rusa y redujeran al mínimo propio papel
de Georgia como un cruce de caminos para el tráfico de armas y el
contrabando de uranio apto para el uso militar103. Saakashvili se hallaba,
además, enardecido por el triunfo político en Ajaria, que tras la salida de
Aslan Abashide; sin embargo las condiciones políticas de Ajaria diferían
98
99
100
101
102
103
Ibídem.
ICG, Georgia: Avoiding War…, op. cit. pg. 2.
EJE TEMÁTICO III:
419
significativamente de las de Abjasia y Osetia del Sur: la región nunca
ambicionó la independencia basada en la autodeterminación nacional y
sus habitantes, aunque algunos de religión musulmana son georgianos
étnicos104.
Aunque distante en el tiempo, otro factor importante lo constituyó
la cumbre de la Alianza Atlántica celebrada en Riga el 29 de noviembre
de 2006 105 . En la misma se proclamaba que el futuro de Kosovo se
decidiría de acuerdo a los deseos del pueblo kosovar, con lo que se daba
pie al reconocimiento de la independencia de la región serbia, en contra
de los deseos de Moscú; se aprobaba el ofrecimiento de adhesión a
Estados de la CEI, y se declaraba que Kosovo era un caso único y que su
posible independencia no podría servir de referente para el Transdeniester
ni otras regiones separatistas del Cáucaso y Asia Central.
En los meses anteriores a la independencia de Kosovo algunos
analistas sobre el terreno –una exigua minoría, es cierto– opinábamos que,
de llevarse a cabo, la Federación Rusa daría inmediatamente un golpe de
efecto, en el que no se descartaba el uso de la fuerza. Pensábamos que era
un error la difundida idea de que Rusia utilizaba el discurso nacionalista
y sus amenazas de intervención militar constituían un mecanismo de
presión para la consecución de ayuda financiera internacional y como
producto de consumo interno en la lucha política106. La Rusia de Putín, en
2008, no era la Rusia de Yeltsin. Sus fuerzas armadas habían quedado
muy desarticuladas tras la caída de la URSS; pero, gracias a los ingresos
del petróleo y del gas, se había llevado a cabo un importante proceso de
modernización y encuadramiento, en especial en tres distritos militares:
Moscú, Leningrado y el Cáucaso Norte107.
Cuando, el 17 de febrero de 2008, Kosovo declaró
unilateralmente su independencia y fue reconocido como Estado por las
principales potencias occidentales, seguido de la cumbre de la OTAN en
Bucarest, a principios de abril, en que se daba el beneplácito a la
incorporación de Ucrania y Georgia –si bien no se fijaba fecha–, unido a
104 ICG, Saakashvili Ajara Success…, op. cit., pg. 1.
105 Sobre dicha cumbre puede consultarse l’OTAN Àpres Riga,
http://www.nato.int/docu/comm/2006/0611-riga/nato_after_riga/nato_after_riga_fr.pdf
106 Jesús de Andrés, “La política exterior rusa…”, op. cit., pg. 21
107 Rafael Sánchez, “Influencia internacional de la política…”, op. cit., pg. 136.
420
la decisión de desplegar el sistema antimisiles estadounidense en Polonia,
empezaba a estar muy claro que habría una acción militar de importancia.
Es muy sencillo: se estaba cumpliendo, paso a paso, y de modo
excesivamente evidente, la «doctrina Brzezinski» de aislar a Rusia y no
dejarle otra opción que cooperar, de grado o por fuerza, con Europa y la
Alianza Atlántica108. Esto excedía de lo que Moscú podía soportar109.
La maniobra política rusa fue de una soberbia simplicidad: el 16
de abril de 2008 Vladimir Putin ordenaba establecer relaciones
diplomáticas con Abjasia y Osetia del Sur. Esto equivalía a un
reconocimiento implícito como Estados soberanos. Georgia únicamente
tenía dos posibilidades: o bien permanecía pasiva y se resignaba a la
razón de los hechos, o trataba de establecer rápidamente su soberanía
sobre estas regiones.
A partir de ahí, los acontecimientos empezaron a precipitarse. El
20 de abril, un MIG–29 ruso derribó un avión no tripulado (UAV)
georgiano, de fabricación israelí, sobre cielo abjasio. El 29, son
desplegadas en Abjasia tropas adicionales rusas, con objeto de prevenir
un ataque georgiano. El 30 del mismo mes la Alianza Atlántica acusa a
Rusia de estar provocando al gobierno de Tflis. El 8 de mayo, las milicias
abjasias anunciaron haber derribado otros dos UAV,s., hecho que fue
negado por el gobierno de Saakashvili, el cual acusó al Kremlin de estar
instigando una guerra110. Y en efecto, eso mismo, qué duda cabe, es lo
que estaba tramando. Putin –ahora primer ministro– respondió con la
propuesta de un estatuto de amplia autonomía para la región; sin embargo,
durante los meses de junio y de julio, el 58º Ejército ruso, en conjunción
con el 4º Ejército aéreo, desarrollaron en las repúblicas rusas colindantes
con Georgia unos ejercicios militares cuyo tema táctico era la respuesta a
una invasión georgiana de Abjasia.
A su vez, también, en junio, dentro del programa de la Asociación
para la Paz, se desarrollo en Vaziani el ejercicio «Respuesta inmediata»,
en que participaron un batallón de la guardia nacional georgiana y tropas
108 Zbigniew Brzezinski, El gran tablero mundial…, op. cit., pgs. 123–127.
109 Rafael Sánchez, “Influencia internacional de la política…”, op. cit., pg. 136.
110 http://www.europapress.es/internacional/noticia-cronologia-escalada-tension-rusiageorgia-ultimos-meses-20080808141155.htlm.
EJE TEMÁTICO III:
421
de Estados Unidos, dirigido por el mando estadounidense en Europa y
sufragado con fondos del Departamento de Defensa.
La Administración Bush ha negado firmemente cualquier
implicación en la acción militar sobre Osetia del Sur; antes, al contrario,
funcionarios del Departamento de Estado habrían asesorado a los
oficiales georgianos en el sentido de no provocar a Rusia111. Entonces,
¿qué sentido tuvo el ejercicio «Respuesta inmediata»? Se ha indicado que
la Casa Blanca habría enviado mensajes confusos a Tiflis que habrían
hecho confiar a Saakashvili que contaba con el apoyo norteamericano112.
En todo caso, tanto Estados Unidos como la Unión Europea sabían que el
gobierno de Tiflis se preparaba para restaurar por la fuerza la integridad
territorial de su Estado; diplomáticos alemanes, estadounidenses y de la
Unión habrían aconsejado al presidente georgiano, dos semanas antes de
desencadenarse las hostilidades, que se abstuviera de lanzar el ataque113.
No obstante, es difícil creer que Saakashvili no estuviese en la firme
creencia de que contaba con la ayuda de sus aliados, no tanto en cuanto
contribución militar como en impedir la intervención rusa. Porque,
hablando en términos estratégicos y tácticos, Georgia había perdido la
oportunidad de la sorpresa. Era evidente que, tanto Putin como luego
Medvédev, jugaban a una provocación creciente, y que tras las maniobras
del 58º Ejército, las tropas rusas estaban alertadas.
Siguiendo con la cadena de acontecimientos, en julio el presidente
Medvédev instó al presidente Saakashvili a que no incrementara la
tensión, lo que no fue óbice para que aviones rusos violaran el espacio
aéreo georgiano. El 1 de agosto, cinco policías georgianos fallecieron en
Osetia del Sur al pisar su vehiculo una mina contra carro colocada por las
milicias osetas; al día siguiente, en un intercambio de fuego entre fuerzas
georgianas y surosetas, seis civiles perecieron y quince fueron heridos en
Tskhinvali, así como siete hallaron la muerte en las aldeas de etnia
georgiana, en la zona de Satikari. Las autoridades osetas evacuaron a más
de 800 personas a Osetia del Norte. Representantes internacionales
informaron del incremento progresivo de la violencia. El 6 de agosto,
nuevas hostilidades trajeron como consecuencia dieciocho civiles y dos
111 Elizabeth Wishnick, Russia, China, and the United States in …, op. cit., pgs. 39–40.
112 Ibídem.
113 International Crisis Group, Russia vs Georgia: the fallout, Europe Report, núm. 195 (22
de agosto de 2008), pg. 2.
422
soldados de mantenimiento de la paz georgianos heridos, y el fuego
cruzado se recrudeció por la tarde114
Las operaciones militares
A pesar de que el día 7 de agosto el presidente Saakashvili pidió
la convocatoria urgente de negociaciones; por mucho que el asistente
diplomático del Secretario para Asuntos Europeos y Eurasiáticos
estadounidense, Daniel Friend, acusase a las autoridades de Osetia del
Sur y urgiese a Moscú para que sus tropas de mantenimiento de la paz no
saliesen de Tskhinvali, y se mostrase optimista de los esfuerzos ruso–
norteamericanos para encauzar un diálogo político; por más que Tiflis
declarase un alto el fuego unilateral, a las 20:15 horas, informó que todas
sus posiciones en torno a la capital suroseta estaban siendo bombardeadas
y Friend recibió una llamada del ministerio de asuntos exteriores
georgiano por la que se le informaba que su país era atacado y que debían
de responder115. Desde las 23:30 horas hasta el medio día del 8 de agosto,
la artillería asentada en Gori, y la aviación georgiana batieron Tskhinvali
y algunas aldeas de etnia oseta cercanas. La IV Brigada georgiana, con
base en Vaziani, cerca de Tifflis, lanzó una ofensiva para tomar la capital
de la provincia separatista.
El 15 de septiembre, el gobierno georgiano reveló las
transcripciones de llamadas telefónicas interceptadas entre personal
militar georgiano que evidenciaban movimientos de tropas rusas antes
del día 7; incluso periodistas rusos declararon haber visto maniobras de
fuerzas acorazadas la noche del 7 de agosto116. Georgia había caído en la
trampa. Si había intentado la sorpresa táctica atacando en Osetia del Sur,
en vez de en Abjasia, evidentemente, no lo había conseguido. No puede
sino concluirse que el general Alexander Baranov, jefe del Distrito
Militar del Cáucaso, había diseñado con toda meticulosidad una
operación tipo blitzkrieg. No otra cosa se desprende de la sincronización
de movimientos, de la simultaneidad de las operaciones terrestres con el
bloqueo de los puertos georgianos por la Flota del Mar Negro; no se
improvisa en tan corto lapso de tiempo la concentración y despliegue del
equivalente a un cuerpo de ejército, ni la acumulación de combustible,
114 Ibídem.
115 Ibíd.
116 Elizabeth Wishnick, Russia, China, and the United States in …, op. cit., pg. 37.
EJE TEMÁTICO III:
423
pertrechos y municiones para una acción de este tipo. También puede
afirmarse que el Estado Mayor de las fuerzas armadas de la Federación
había aprobado el plan y supervisaba desde Moscú toda la operación;
basta seguir las declaraciones efectuadas aquéllos días por el ayudante
del comandante en jefe de las fuerzas terrestres, Igor Konoshénkov a
través de Pravda y de la agencia Ria Novosti, para percatarse de ello.
Lo que se expresa a continuación es fruto del seguimiento, día a
día, durante todo el mes de agosto de 2008, de las noticias del conflicto
aparecidas en la prensa escrita y en las agencias de noticias, a través de
Internet. Es indudable que algunas apreciaciones serán erróneas, al
proceder la información únicamente de fuentes abiertas; pero en lo
sustancial, se posee la íntima certeza de que no andar excesivamente
desencaminado.
El 8 de agosto, mientras las fuerzas georgianas, intentaban tomar
el control de la capital de Osetia del Sur, las tropas mecanizadas rusas
cruzaban la frontera por el túnel de Roki. En un principio, la aviación
georgiana intentó detenerlas; pero fuerzas del 4º Ejército aéreo ruso
bombardearon la base aérea de Vaziani, consiguiendo el control del
espacio aéreo 117 . Es más, el día 10 se tuvieron noticias de un nuevo
bombardeo de la base y de la ciudad de Gori, donde se encontraba
instalado el cuartel general de la IV Brigada.
Ese mismo día, aunque el gobierno de Tiflis declaraba que sus
fuerzas controlaban completamente Tskhinvali, lo cierto es que se
seguían manteniendo intensos combates en algunos distritos de la ciudad.
Para entonces ya tenían delante a las fuerzas rusas. Aquí se muestra que
Saakashvili confiaba en que las presiones occidentales disuadirían a
Rusia de intervenir, pues sino ¿cómo empleó una única Brigada en la
ofensiva?, ¿por qué ésta se empeñó en un combate urbano para dominar
la capital, en vez de rodearla y ocupar los puntos dominantes alrededor
del paso de Roki? Las fotografías aparecidas en la prensa muestran largas
117 Según un comunicado de la agencia Reuters, Kaja Lamaia, alto responsable de seguridad
georgiano, había comunicado que no se habían producido heridos y que únicamente
habían sido destruidos algunos edificios; sin embargo, la aviación georgiana brilló por su
ausencia durante el resto del conflicto. Vid.
http://www.europapress/internacional/noticia-georgia-ataca-aviones-guerra-posicionesseparatistas-osetia-sur-200808008075309.htlm.
424
y abigarradas columnas blindadas y de camiones con pertrechos en los
pasos de montaña. Unos medios contracarro bien situados hubieran
ocasionado una carnicería y, en todo caso, hubieran detenido al ejército
ruso que se hubiera visto obligado a desplegar y tomar las cumbres antes
de proseguir el avance; sin embargo encontraron el paso libre hasta que
llegaron a Tskhinvali.
El 58º Ejército estaba compuesto por la 19 División mecanizada,
las 136 y 205 Brigadas mecanizadas. Sí se sabe con certeza que participó
la 19 División, en cualquier supuesto, reforzada. La maniobra fue de
estilo clásico: mientras parte de la misma fijaba a la IV Brigada en el
casco urbano, el resto flanqueó la capital y salió a terreno llano, donde ya
nada pudo detenerla en el camino de Gori. Ahí pudo a la vez que
bloqueaba la carretera que desde Tiflis cruza transversalmente el país
para desembocar en la costa del mar Negro, amenazaba la capital de
Georgia y separaba sus fuerzas de la II Brigada estacionada en Senaki y
de la III Brigada de guarnición en Kutaisi. La I Brigada que guarnecía
Gori se vio obligada a retirarse para defender Tiflis. Como consecuencia
de todo ello, y he aquí una baja importante para Medvédev de cara a las
negociaciones con la Unión Europea, se cortó el suministro de petróleo a
través del BTC.
Simultáneamente, las milicias Abjasias desencadenaban una
ofensiva para recuperar la garganta superior del río Kodori. Aunque, en
un principio, las fuerzas georgianas lograron detenerla, la llegada de la 76
división aerotransportada rusa, y el hecho de ver amenazado su flanco
oriental por las tropas mecanizadas y acorazadas que habían ocupado
Gori provocó que el frente se viniera abajo. No sólo se perdió la zona del
Kodori, sino que las fuerzas ruso–abjasias descendieron por la carretera
que lleva a Kutaisi y tomaron Zugdidi, Senaki y el puerto de Poti.
Después de esto a Georgia no le cabía sino capitular.
El comportamiento de las potencias occidentales y de las
organizaciones internacionales
Como cada vez que sucede en un conflicto en que se halla
involucrado un miembro permanente del Consejo de Seguridad, la
actuación de las Naciones Unidas fue patética. Cuatro veces se reunió el
Consejo de Seguridad, desde que estallaron las hostilidades, hasta que el
domingo, 10 de agosto, anunció que las conversaciones se interrumpían
EJE TEMÁTICO III:
425
indefinidamente por la falta de consenso, ante la negativa del Kremlin a
aceptar un alto el fuego inmediato118.
Estados Unidos fue el que, por vía diplomática, efectuó una
presión más intensa sobre Moscú y en demandar un cese de las
hostilidades; sin embargo, el 16 de agosto, el presidente Bush, si bien
elevó el tono de las acusaciones respecto a la agresión rusa, dejó bien
claro que no deseaba una relación de beligerancia con la Federación Rusa
y dio por terminadas las tensiones de la guerra fría; es decir, se sentía
obligado a apoyar diplomáticamente a un aliado, mas no pensaba adoptar
acción alguna fuera de la ayuda meramente humanitaria119. Con esto se
dejaba las manos libres a Rusia y se aceptaba que podía ejercer el uso de
la fuerza dentro de su zona de influencia.
El Kremlin interpretó enseguida el mensaje, y para expresar
claramente que era la potencia dominante y que actuaba sin trabas en lo
que considera su zona natural de influencia, no dudó en someter a
Estados Unidos a la dura humillación de interceptar un navío militar con
ayuda humanitaria y obligarlo a dirigirse al puerto de Poti para someterlo
a una inspección.120 Como claro mensaje a los Estados de la CEI, ante la
prohibición de las autoridades ucranianas para que la Flota del Mar
Negro atracase a su regreso en la base naval de Sebastopol, no sólo
retornó haciendo caso omiso, sino que fue recibida con los máximos
honores.
Respecto a la diplomacia Europea, su papel fue lamentable en
cuanto a su impotencia. Adoptado un acuerdo por el Consejo de la Unión
Europea, respaldado por el presidente francés Sarkozy, quien ejercía en
ese momento la presidencia de turno de la Unión, en el mismo se fijaban
seis puntos para el cese de los combates: alto el fuego, retirada de las
tropas, acceso a la ayuda humanitaria, y la indicación de conversaciones
118 http://www.elmundo.es/elmundo/2008/08/10/internacional/1218321857.htlm?
abe47d7d9ec09c593487864fd3b91&t=1218348582;
http://www.lemonde.fr/web/articleinteractif/0,41@2-3214,49-1082142@511036786,0.htlm.
119 http://www.abc.es/20080816/internacional-europa/bush-eleva-tono-criticaa20080816.htlm.
120 http://elmundo.es/elmundo/2008/08/20/internacional/1219185672.htlm.
http://www.elpais.com/articulo/internacional/Rusia/Georgia/aceptan/plan/paz/UE/elpepu
int/20080813elpepuint_1/Tes.
426
para un acuerdo de paz y estabilidad en Abjasia y Sur Osetia. Tras viajar
a Moscú, tuvo que rebajar las exigencias y llegar a un acuerdo ambiguo
en el que lo único que quedaba claro era que las tropas rusas se retirarían
en una fecha determinada, el 13 de mayo. Acuerdo que fue aceptado con
reticencia por Georgia, por cuanto no se decía nada expresamente
referente al respecto de la integridad territorial de su Estado 121 . Sin
embrago, llegado el día de la retirada, el ejército ruso no sólo no lo hizo,
sino que prosiguió sus operaciones militares. Instada por Francia una
resolución del Consejo de seguridad de las Naciones Unidas para forzar
el definitivo repliegue ruso, fue frustrado por la negativa de Moscú a
aceptarla122. De hecho, las fuerzas rusas se retiraron dos semanas más
tarde, después de haber destruido toda la infraestructura militar georgiana
en el territorio ocupado y crear lo que denominaron «zonas de
seguridad»123
También es cierto que la diplomacia europea estaba dividida.
Alemania, comprometida comercialmente con Rusia para el transporte y
suministro de crudo, no quería enfrentarse con Moscú 124 . Incluso, un
diplomático germano manifestó a la prensa que Georgia «había violado el
derecho internacional». ¿Qué derecho internacional había infringido el
gobierno de Tiflis? ¿Tal vez se refería al Tratado de Dagomis de 10 de
junio de 1993? En el mismo, tanto Georgia como Rusia se comprometían
a retirar sus fuerzas militares de Osetia del Sur. Indudablemente, con su
ofensiva militar, había roto el acuerdo, aunque ¿estaba en vigor? Según el
artículo 62 del Convenio de Ginebra sobre el derecho de los tratados,
éstos pierden vigor ante un cambio sustancial de las circunstancias; y
Moscú había estado contribuyendo durante varios años a que estas se
modificasen a favor de sus intereses.
Al final, los esfuerzos europeos consiguieron dar forma jurídica a
los hechos consumados rusos. En cierto modo, poco más podía hacer.
Una Europa dependiente del suministro de hidrocarburos a través de las
tuberías de Gazprom y sin capacidades militares importantes, no podía
ejercer presión suficiente sobre un Kremlin al que le sobraba
121 http://www.europapress.es/internacional/noticia-medvedev-anuncia-decidido-suspenderoperacion-militar-georgia-20080812110639.htlm.
122 http://elmundo.es/elmundo/2008/08/20/internacional/1219185672.htlm.
123 http://abc.es/20080823/internacional-europa/rusia-retira-georgia-como-20080823.html.
124 Horacio Vázquez Rial, La trampa alemana en Osetia, http://www.libertaddigital.com/latrampa-alemana-en-osetia-1276235271.htlm.
EJE TEMÁTICO III:
427
determinación. Ni tan siquiera se adoptó ningún tipo de sanción
económica125. Como consuelo para Georgia, se aprobó, eso sí un paquete
de ayuda a la reconstrucción del país, al igual que hizo Estados Unidos.
El triunfo ruso hubiera sido completo si en la cumbre de la
Organización de Cooperación de Shangai, celebrada el 28 de agosto de
2008 en Dusambe, los Estados miembros de la misma hubieran
reconocido la independencia de Abjasia y Osetia del Sur; sin embargo, la
oposición de China lo impidió. Se aceptaba que el uso de la fuerza por
Rusia había sido legítimo, aprobaban «sus esfuerzos de paz» 126 ; pero
nada más. La República Popular no deseaba crear un precedente que
pudiera luego aplicarse a las regiones rebeldes del Xinquiang y del Tibet.
Observaba con buenos ojos el fracaso de Occidente, incluso que Rusia
poseyera una zona de influencia; mas sin renunciar a ejercer un dominio
político y económico propio sobre Asia Central.
A MODO DE CONCLUSIÓN
El 25 de agosto de 2008, las dos cámaras del Parlamento ruso
pidieron al presidente Medvédev el reconocimiento de Abjasia y de
Osetia del Sur como Estados independientes. Al día siguiente, el Kremlin
confirmó el reconocimiento. Posteriormente se sumaron Nicaragua,
Venezuela y Nauru. Aunque Georgia sigue considerándolas como
regiones autónomas, ¿es posible confiar en que recuperará en algún
momento su soberanía sobre elllas?
Cuando en una región una minoría del Estado en su conjunto
constituye, empero, la mayoría, no es posible una solución democrática127.
Es muy difícil llegar a un acuerdo entre el gobierno central y las
autoridades autónomas cuando el primero ha perdido la capacidad de
ejercer sus prerrogativas en el territorio. Sencillamente, su legitimidad es
sustituida progresivamente por el gobierno rebelde, especialmente si ha
existido un conflicto armado y se han producido víctimas entre la
población, conculcación de derechos fundamentales y operaciones de
125 Http://www.abc.es/20080829/internacional-europa/adoptara-sanciones-contra-rusia20080829911552.html.
126 http://www.libertaddigital.com/mundo/china-y-seis-paises-centroasiaticos-apoyan –los
esfuerzos-de-paz-aue-rusia-aplica-en-el-caucso-1276337352/
127 J. Taylor y Colin Flint, Geografía política…, op. cit., pg. 44.
428
limpieza étnica. La brecha se vuelve insalvable. Sucedió en Kosovo y ha
vuelto a ocurrir en Georgia.
El apoyo internacional a autoridades provisionales en territorios
rebeldes, excluyendo al gobierno de iure produce los mismos efectos que
Luttwak predica respecto a los campos de refugiados: la población queda
sometida a su dominio, son ellos los que ejercen las prerrogativas de
poder público, de ellos depende la prestación de los servicios esenciales,
aunque sean prestados por organismos internacionales; los conflictos no
se resuelven, se enquistan128.
Es preciso reconocer, así mismo que, independientemente del
principio de integridad territorial vigente en el derecho internacional, se
precisa el control efectivo del territorio; no puede, en la práctica,
aceptarse una soberanía cuando no se posee autoridad sobre el terreno129.
Habría que aceptar, taz vez, que cuando las fuerzas armadas de un Estado
ya no combaten únicamente contra grupos armados disidentes, sino
contra la población, han perdido ya toda legitimidad y no les queda sino
replegarse130. Tras las guerras de 1992–1993, Georgia, realmente, había
ya perdido Abjasia y Osetia del Sur: sólo mediante el uso de la fuerza
podía mantenerlas ya bajo su jurisdicción.
No es posible acudir al recurso de que son las Naciones Unidas
las que deben establecer el estatuto jurídico de los territorios rebeldes,
basado en un acuerdo entre las partes apoyado por la comunidad
internacional. Cuando surgió la organización no se plantaban estos
problemas, surgidos al hilo de la descolonización y de la desintegración
de la Unión Soviética. No puede dar una solución contraria al principio
de la integridad territorial de los Estados, atrapada en su propia trampa
jurídica. Tampoco puede imponer acuerdo alguno cuando no se cuenta
con la aquiescencia de una de las grandes potencias.
Son precisamente éstas las que resuelven el conflicto, de acuerdo
con sus intereses, mediante una victoria definitiva por las armas, único
modo de lograr, ante situaciones perennemente bloqueadas, una situación
128 Edward N. Luttwak, Para bellum. La estrategia de la paz y de la guerra, Siglo XXI,
Madrid, 2005, pgs. 88–96.
129 J. Taylor y Colin Flint, Geografía política…, op. cit., pg. 44.
130 Micheal Walzer, Guerras justas e injustas, Paidós, Barcelona, 2001, pg. 268.
EJE TEMÁTICO III:
429
con vocación de permanencia 131 . Kosovo es independiente porque la
aviación de la OTAN develó a Servia; Abjasia y Osetia del Sur son
independientes porque el ejército ruso destrozó a las fuerzas armadas
georgianas.
Obsérvese también que los nuevos Estados son inviables por sí
mismos, por lo que la dependencia de la potencia que les ha apoyado para
conseguir la secesión continúa una vez alcanzada. Se convierten, así, en
Estados satélites, con una soberanía muy limitada. Kegley y Raymond
han estudiado las posibilidades de un mundo multipolar132. No está claro
si el futuro consistirá en un conjunto de grandes potencias, en un
conjunto complejo de relaciones especiales entre algunas de ellas o una
polarización en bloques más o menos homogéneos. Lo que sí puede
afirmarse es que cada gran potencia trata de crear en torno suyo unas
zonas de influencia, todavía no definidas y disputadas en ocasiones,
como sucede en Asia Central. Es de prever, por tanto, una época de
relaciones conflictivas y de inestabilidad. Conflictos como el de Georgia
pueden prodigarse en el futuro.
No puede negarse, no obstante, que existen intereses compartidos
por las potencias dominantes. En un supuesto como éste, en que se
hallaba en juego el control del transporte y suministros de hidrocarburos,
puede afirmarse que a los poderes fácticos de hoy les conviene que las
confrontaciones no revistan los visos de la imprevisión, tanto en lo
referente a duración como a los posibles daños colaterales; se marcharía
hacia una «focalización de los desencuentros», en que cada uno dejaría
espacio a quienes dispusiesen de una determinación mayor y estuviesen
más dispuestos al conflicto: la competición no consiste en excluir a
ninguno, sino en asegurar que todos tengan la porción correspondiente133.
De ahí que, al igual que en Irak, primero, y en Georgia, a
continuación, una gran potencia únicamente opte por la aventura militar
cuando cuenta con la seguridad de que puede ejercer plenamente sus
131 Ibídem, pg. 84.
132 Charles W. Kegley Jr. Y Gregory A. Raymond, El desafío multipolar. La política de las
grandes potencias en el siglo XXI, Almuzara, Coruña, 2008.
133 Varios autores, “La situación de seguridad internacional y el reto energético…”, op. cit.,
pg. 10. Varios autores, “La situación de seguridad internacional y el reto energético…”,
op. cit., pg. 14.
430
capacidades bélicas, sin oposición por las armas del resto de actores
principales. No es previsible, a corto plazo, un enfrentamiento directo
entre los primeros poderes militares, aunque sí que éstos ejerzan la fuerza
contra terceros para ganar o mantener ese «lugar al sol» que antaño
reclamaba Alemania.
ANÁLISIS DE LAS CAUSAS, DESARROLLO Y
CONSECUENCIAS DEL
CONFLICTO DEL CÁUCASO
INTRODUCCIÓN
En agosto de 2008 la Comunidad Internacional fue convulsionada
por el conflicto entre Georgia y la Federación Rusa.
Desde la disolución de la Unión Soviética ocurrieron importantes
conflictos en el seno de la Federación Rusa y de la Comunidad de
Estados Independientes (CEI). En la región del Cáucaso ha habido cinco
conflictos armados en la Federación Rusa y entre miembros de la CEI.
Por distintas circunstancias y durante más de 15 años Occidente
no había prestado mucha atención a la tensa situación en dichas regiones,
salvo el publicitado conflicto chechenio. La política de Estados Unidos
hacia la región, la posición política del actual Presidente georgiano y la
presencia de tropas rusas en algunas de las Provincias separatistas
cumpliendo una misión de paz, han deteriorado la situación política
provocando una reacción en cadena cuya solución parece imprevisible
El objeto del trabajo propuesto es analizar las causas profundas
del conflicto, sus antecedentes históricos, los intereses geopolíticos,
económicos y militares detrás del mismo, la posición de las Grandes
Potencias en particular Estados Unidos, la Federación Rusa y China.
Finalmente se concluirá sobre sus posibles consecuencias en la Paz y
Seguridad Internacional.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
432
En contraposición a la expansión constante del Ducado de Moscu
a partir del Siglo XVI, Georgia declinó transformándose de un Reino
importante en los siglos XII y XIII a un Estado absorbido por Rusia,
salvo entre 1918 y 1921, único período en que fue independiente.
El actual territorio había sido parte de los Reinos de los Colquidas
y de los Iberios entre el 1200 y el 400 AC. Posteriormente formó parte
de los dominios romanos, vinculándose al Imperio Bizantino y
posteriormente a los árabes.
Finalmente logró liberarse y
poderoso y próspero entre 1184 y 1225.
fue un Reino independiente,
Las invasiones mogolas terminaron con su bienestar e
independencia. Posteriormente en el siglo XVI se transformó en lugar de
disputa de influencias entre los imperios otomano y persa.
La expansión rusa y la debilidad georgiana ante tan poderosos
enemigos, convirtió a la región en un lugar de encuentro de los imperios
mencionados y el ruso desde que en 1783 suscribió con Georgia el
tratado de Georgievsk. A partir de ese momento, Georgia se transformó
en un protectorado ruso, posteriormente anexado a dicho imperio en un
proceso que comenzó entre 1800 y 1805, y finalizó en 1859.
Definitivamente los rusos se consolidaron en el país al derrotar a turcos y
persas.
La revolución rusa de 1918 permitió a Georgia independizarse del
imperio ruso, aunque su libertad duró poco, ya que tres años después, el
ejército rojo la invadió, transformando a Georgia en una de las
Republicas Socialistas Soviéticas.
Importantes políticos soviéticos nacieron en este país, Stalin,
Shevardnadze son los más destacados.
Durante el proceso de desintegración de la URSS, Georgia
proclamó el 4 de mayo de 1991 su independencia, siendo su presidente el
Señor Zviad Gamsajurdia.
Desgraciadamente su corta vida independiente ha sido bastante
accidentada. El golpe de estado del 22 de diciembre de 1991 y la
EJE TEMÁTICO III:
433
posterior guerra civil que duró hasta 1995 debilitó al novel Estado e
impidió su consolidación. Los territorios georgianos de Osetia del Sur y
Abjasia con apoyo ruso se convirtieron de facto en independientes
En 1995 el ex canciller soviético Shevardnadze regresó a su país
acordando con Rusia el status quo de las provincias separatistas de
Abjasia y Osetia cuyas reclamaciones apoyaba Rusia a cambio de la
integración de Georgia a la CEI. El conflicto dejó cerca de 230.000
georgianos desplazados de Abjasia y 23.000 exiliados de Osetia del Sur.
La revolución rosa que tuvo lugar en el 2003 depuso a
Shevardnadze
y el actual presidente Mijeil Saakashvili antiguo
correligionario del depuesto tomó el poder, que ha ejercido
ininterrumpidamente desde aquella ocasión. Su promesa electoral fue
restaurar la integridad georgiana, terminar con la limpieza étnica y el
regreso de los refugiados.1
LOS
INTERESES
MILITARES
GEOPOLÍTICOS,
ECONÓMICOS
Y
El problema energético
El Asia Central, el Mar Caspio y el Cáucaso han valorizado su
importancia estratégica debido a los ricos yacimientos de gas y petróleo
existentes. 2
Estas riquezas son valoradas por la Unión Europea, China, Irán,
Estados Unidos y Rusia.
Kazajstán cuenta con los 2/3 de las reservas petrolíferas de la
región, las cuales exporta a través del oleoducto que lo conecta con Rusia,
1
2
Alberto Priego, Osetia del Sur: la cúspide del desencuentro entre EE.UU y Rusia, ARI
No. 108, Real Instituto Elcano, Madrid , pgs. 1-12
Carlos Echevarria, La importancia estratégica del Asia central, Observatorio Asia
Central, ARI Nos .62 y 63, Real Instituto Elcano, Madrid, pgs. 1-5
434
exportando también
Rusia.3
su gas por un gasoducto que también atraviesa
Turkmenistán con importantes reservas de petróleo y gas,
exporta este último a Irán a través del gasoducto Karabcheh-Korkui. Irán
rica en petróleo y con reservas de gas poco explotadas también es
sensible a lo que ocurra en esta región.
China también dependiente y con alto consumo energético esta
realizando fuertes inversiones para construir un gasoducto y oleoducto a
efectos de recibir gas y petróleo de Turkmenistan y de Uzbekistan.
Uzbekistan posee cuantiosas reservas de gas que exporta a
Kirguistán, Kazajstán y Tayikistán.
Azerbaiyán con grandes reservas de petróleo ha construido junto a
la Federación Rusa un oleoducto de 1330 kilómetros que atravesando
Dagestan y Chechenia une Bakú con el puerto de Novorossiysk en el
Mar Negro.
Asimismo se construyeron un oleoducto de 1768 kilómetros que
une Bakú-Tbilisi-Ceyhan (BTC), y un gasoducto de 692 kilómetros que
une Bakú-Tbilisi-Erzurum (BTE). Estas dos construcciones conectan
Azerbaiyán, Georgia y Turquía.
Finalmente se construyó un oleoducto de 830 kilómetros que une
Bakú-Tbilisi-Supsa (BTS) entre Azerbaiyán y Georgia. Estas
instalaciones costaron casi 6 billones de dólares y evitan el territorio ruso.
En cuanto al suministro energético Europa es dependiente de tres
corredores provenientes de Noruega, Argelia y de Rusia. La Federación
Rusa deseosa de mantener su influencia y predominio en la distribución
del gas a Europa desea limitar la posibilidad de que integrantes de la CEI
3
John Roberts, Going for gas, The world today, October 2008, Chatham House, Royal
Institute of International Affairs, London, pgs. 14-16
EJE TEMÁTICO III:
435
exporten dicho gas y petróleo a través de gasoductos u oleoductos sin
pasar por territorio ruso. 4
Rusia posee diversos gasoductos y oleoductos. El gasoducto Blue
Stream lleva gas a Turquía a través del Mar Negro, con proyectos de
extenderse al sudeste europeo. El North Stream es un gasoducto que
atravesando el Mar Báltico une Rusia con Alemania con conexiones a
otros países europeos. El oleoducto Trans-Balcanico que por el Mar
Negro se extiende desde el puerto ruso de Novorossiysk a Burdas y
Alexondropoulis en Grecia.
El proyecto ruso mas ambicioso es el gasoducto South Stream que
transportaría gas a través del Blue Stream a Italia y que competiría con el
proyecto Nabuco al cual nos referiremos seguidamente.5
Las alternativas europeas son limitadas. Una primera posibilidad
es renegociar con Rusia la provisión de este recurso. Rusia ha
demostrado que esta dispuesto a usarlo como un importante elemento de
presión política para doblegar la voluntad europea y evitar continúe la
expansión de la OTAN y de la UE. Esta especie de chantaje político
genera en los europeos alentados por los Estados Unidos la necesidad de
buscar otras opciones.
Otra alternativa europea es procurar nuevas formas energéticas,
tales como la nuclear, eólica o el carbón. Esta opción tiene la limitación
de que los objetivos de cambio climático obligan a los países europeos a
usar gas en vez de petróleo y carbón.
Un tercer enfoque seria lograr un acuerdo con Irán, pero para ello
deberían resolverse los importantes problemas políticos que la afectan e
incrementar mediante fuertes inversiones su capacidad exportadora
asciende a 10 billones de metros cúbicos, volumen insuficiente para
Europa.
4
5
Augusto Soto, Asia Central en el fluido horizonte geoestratégico del Asia Central,
Documento de Trabajo, Real Instituto Elcano, Madrid, pgs. 1-17
Vladimir Paramonov and Strokov Aleksey, Russian Oil and gas projects and investments
in Central Asia, May 2008, Defense Academy of the United Kingdom, London , pgs. 125
436
Finalmente la cuarta opción es el proyecto Nabuco que le
permitiría a Europa beneficiarse del gas de Kazajstán que a través del
Mar Caspio llegaría a Azerbaiyán y utilizando los gasoductos existentes
se transportaría a Europa en nuevos ramales que se conectarían a partir de
la ciudad turca de Erzurum.
Los importantes recursos existentes en el reciente descubierto
campo de Shakh Deniz en Azerbaiyán con reservas de hasta 25 billones
que estarán disponibles a partir del 2014, acrecientan esta posibilidad.
Las necesidades futuras europeas alcanzan los 30 billones de
metros cúbicos que podrían ser satisfechas por este proyecto reduciendo
su dependencia de Rusia. He ahí loa importancia de Georgia por cuyo
territorio necesariamente debe pasar este importante suministro,6
Sin embargo la situación georgiana y la presencia de tropas rusa a
solo 25 kilómetros de uno de los gasoductos como también la
inestabilidad Azerbaijana y su conflicto con Armenia por NagornoKarabakh torna inestable y riesgosa cualquier inversión en ese proyecto.
El problema de la seguridad.
En relación a la OTAN, sabida es su política de expansión hacia
el este, aceptando nuevos miembros provenientes de los países
pertenecientes al Pacto de Varsovia.
No satisfechos con esas nuevas incorporaciones la OTAN ha
alentado la incorporación a la alianza de actuales países pertenecientes a
la CEI, recibiendo con beneplácito durante la cumbre de Budapest las
aspiraciones de incorporación a la alianza de Ucrania y Georgia.
Respecto a estas nuevas incorporaciones ha habido dos posiciones
dentro de los miembros de la OTAN. Los que desean la incorporación de
Georgia y Ucrania a la alianza, entre los que se cuentan Estados Unidos,
el Reino Unido, los países bálticos y los nuevos miembros provenientes
de la Europa Oriental.
6
Strategic Comments, Europe’s energy dependence, Volume 4 issue 7, IISS, London, pgs.
1-2.
EJE TEMÁTICO III:
437
Sin embargo los países mediterráneos son renuentes a admitir a
los dos nuevos aspirantes mientras exista la oposición rusa, reconociendo
sólo la necesidad de asistencia técnica.
A pesar de estas posiciones algunos pasos concretos se han
tomado. Georgia y Ucrania integran la Asociación para la Paz, primer
paso para la integración y se acordó en la cumbre de Budapest de 2008,
implementar en el futuro el Plan de Acción para la Membresía (MAP).
Debe tenerse en cuenta los intereses particulares de los Estados
Unidos que además de alentar a Europa a buscar nuevas fuentes
energéticas, trata de encontrar aliados en la región tan cercana a sus
actuales intereses vitales en el Golfo y en las regiones donde hoy tiene
sus desplegadas sus tropas empeñadas en los conflictos militares en Irak
y Afganistán.
A su vez es importante la cercanía a Irán con el cual Occidente y
en particular Estados Unidos mantienen y un tenso y prolongado
conflicto político cuyo desenlace es difícil vaticinar.
Fue importante para la estrategia global del gobierno del
Presidente Bush el despliegue en Polonia y en Republica Checa de
misiles y un radar que proveyera la seguridad antimisilística de sus
aliados europeos ante la amenaza proveniente del continuo desarrollo de
la capacidad balística de los misiles iraníes, que sumado a la posible
conversión de este país en un Estado con armas nucleares.
Tanto Georgia como algunas de las Republicas de la CEI del Asia
Central son importantes para el apoyo logístico de sus efectivos que se
encuentran luchando en Irak y Afganistán. En tal sentido, estados Unidos
posee bases aéreas en Uzbekistan y Kirguistán y el derecho de paso y
aprovisionamiento de combustible en Tayikistán.7
7
CW Blandy, , North Caucasus, Border Security, march 2008, Defense Academy of the
United Kingdom, London , pgs. 1-21
438
El problema económico
La Unión europea le ofreció a varios países de la CEI dentro de
los cuales se encuentra Georgia integrar su política europea de vecindad,
relación privilegiada que es el primer escalón en el largo camino de
integración económica con la Unión y que procura además consolidar la
estabilidad y seguridad europea..
Con dicho motivo se creo una comisión para integración. La
estrategia europea ante las provincias separatistas georgianas ha sido
apoyar un poder centralizado para atraer en el largo plazo a los
separatistas que sentirían tentados de ser participes también en las
ventajas que les otorga la Unión.
La posición rusa
A pesar que Georgia era una republica soviética, las relaciones
con Rusia fueron a partir de la muerte de Stalin bastantes complejas.
Estas complicaciones se manifestaron en conflictos acaecidos en 1956,
1974, 1981 y 1989.
Luego de la disolución de la URSS, 8 Rusia alentó la
independencia de Osetia del Sur y su integración a Osetia del Norte, la de
Abjasia y su integración a Rusia, la de Nagorno-Karabakh 9 y la de
Transnistria.10
Desde el punto de vista ruso el conflicto georgiano es el punto
culminante de un proceso signado por desencuentros, amenazas y
frustraciones con la política de occidente y en particular de Estados
Unidos que los rusos califican como inaceptable. El resentimiento ante la
pérdida del status de superpotencia y las humillaciones políticas que
8
9
10
Alexander Nikitin, The End of the post soviet space, Briefing Paper, February 2007,
pgs. 1-8
Strategic Comments, Anxious neighbors, The concern of former Soviet States, Volume 4,
Issue 7, IISS, London, pgs. 1-4
Neil Mac Farlane, The paradoxical regional implications of Russia’s actions in Georgia,
September 2008, Chatham House, Royal Institute of International Affairs, London, pgs.
1-4
EJE TEMÁTICO III:
439
debieron soportar desde la disolución de la Unión Soviética aumentaron
la desconfianza rusa hacia las reales intenciones de occidente. 11
En primer lugar la política errante y vacilante del Presidente
Yeltsin muchas veces contemplativa hacia occidente provocó la
sensación de capitulación ante las demandas occidentales. 12
En segundo término la recuperación económica rusa y el boom
energético le permitieron recuperar su alicaída economía y disponer de
importantes recursos así como también la posibilidad de usar el
suministro energético a Europa como un arma política tal como lo
manifestó el ex Presidente Putin.
Los oleoductos y gasoductos que pasan por territorio georgiano
desafían el monopolio del suministro ruso a Europa, amenazando en el
futuro la posibilidad real de Rusia de poder usar dicho suministro como
una efectiva arma política.
El reconocimiento de la independencia de Kosovo contra la
voluntad rusa, aliado de Serbia, creo en los rusos un nuevo sentimiento
de frustración y resentimiento.
En cuarto lugar el proyecto del gobierno de Estados Unidos de
desplegar un sistema de alerta antimisilístico como ya fue mencionado
agregó un nuevo punto de fricción. Las negociaciones para detener el
despliegue e incluso el ofrecimiento ruso de usar su territorio fracasaron
y las negociaciones políticas entre EEUU y esos dos gobiernos
continuaron ante la ira rusa que lo ha interpretado como una provocación
inaceptable y es visto por Rusia como una amenaza a su propia seguridad.
Finalmente el presidente Obama renuncio a este proyecto, siendo
interpretado por los rusos como una victoria política.
Una nueva preocupación rusa es la situación de Ingusetia. Esta
republica se separó de Chechenia luego de 1991. Ingusetia exigió la
devolución del distrito de Prigorodni Rayon, ocupado por Osetia del
11
12
Vladimir Paramonov and Strokov Aleksey, The evolution of Russia Central Asia Policy,
Defense Academy of the United Kingdom, London June 2008 , pgs. 1-29
Donald Jensen, How Russia is ruled, January 1999, Defense Academy of the United
Kingdom, London , pgs. 1-38
440
Norte. La negativa de estos llevo al desencadenamiento de hostilidades
entre ambas repúblicas, con el éxodo de 50000 ingusetios que vivían en
Osetia del Norte que debieron refugiarse en Ingusetia.
Aunque el conflicto se detuvo gracias a la mediación rusa, aún
esta latente y la situación actual de Osetia del Sur alientan indirectamente
el separatismo del distrito en disputa.
A su vez durante el segundo conflicto chechenio Georgia no
vaciló en apoyar a los insurgentes.
En sexto lugar el veto lituano al acuerdo de cooperación de la
Unión Europea con Rusia ha sido una provocación para este país.
Asimismo la amenaza georgiana de vetar el ingreso ruso a la OMC
deteriora aun más las relaciones en el Cáucaso.
Finalmente la posible incorporación de Ucrania y Georgia a la
OTAN son rechazadas y vistas como una amenaza a su seguridad por
parte de Rusia. Según este país Occidente ha desoído su oposición y
rechazado su posible cooperación al permitir que se desplegaran en
territorio ruso. Rusia esta convencida que en realidad el sistema esta
dirigido contra ella. Por tal motivo Rusia ha denunciado acuerdos de
desarme en Europa y ha amenazado desplegar misiles en Kaliningrado y
en Bielorusia, aunque la actual política de Estados Unidos logro que
Rusia desistiera de tal despliegue y se alcanzaran significativos avances
en el terreno del desarme nuclear.
EL CONFLICTO
Origen del conflicto
Georgia nace a la independencia en el medio de un importante
conflicto interno que amenazaba la desintegración de su territorio antes
las demandas de segregación de Osetia del Sur, Abjasia y Adjaria.13
13
CW Blandy, Russia and Georgia a further deterioration in relations, July 2008, Defense
Academy of the United Kingdom, London, pgs. 1-18
EJE TEMÁTICO III:
441
Abjasia reclamó su derecho basado en su existencia como Estado
desde hace 1500 años. En 1994 firmó un acuerdo de paz en Moscú
ampliado por el protocolo de Gagra de 1998 que posibilitó el despliegue
de una operación de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas
denominada UNIMOG. Se estableció una zona de seguridad entre
Abjasia y Georgia, controlada por UNIMOG, donde se prohibió la
presencia de fuerzas armadas y equipo militar pesado.
Asimismo se estableció una zona de restricción de armas pesadas,
prohibiéndose la posesión de artillería y morteros que excedan el calibre
de 18 mm, tanques y transportes blindados de personal. Las armas
existentes en ambas zonas se reunirían en una región a determinar. A su
vez una Fuerza de Paz de la CEI constituida mayormente por Rusia
colaborará con UNIMOG, en mantener el cese el fuego y supervisar el
retorno de refugiados y desplazados especialmente en Gali.14
El conflicto con Georgia trajo como consecuencia la limpieza
étnica del territorio abjasio, donde con apoyo ruso se deportaron cerca de
220.000 georgianos y musulmanes de origen turco .Esta situación lejos
de significar la independencia de Abjasia aumentó su dependencia de
Rusia, quien se constituyó en el principal inversor, pagador de los
sueldos de los funcionarios públicos, y expedidor de los pasaportes de
los ciudadanos quienes usan el rublo ruso como moneda local.
Posteriormente en Yalta se reforzó el compromiso de no usar la
fuerza y el retorno de refugiados y desplazados elaborándose una lista de
medidas de confianza.
Las garantías del cumplimiento recaerían en el Representante
especial de Naciones Unidas, en el grupo de amigos del Secretario
General compuesto por Francia, Alemania, Rusia, Reino Unido y Estados
Unidos y en la CEI.
Algunas medidas previstas fueron organizar encuentros de
jóvenes, fomentar viajes entre las diversas partes y la cooperación de las
organizaciones de veteranos de guerra. Se apoyarán reuniones de
14
Félix Arteaga, Los enfrentamientos entre Georgia y Rusia por Osetia del Sur, ARI No.
95, Real Instituto Elcano, Madrid, pgs. 1-11
442
cientistas, estudiantes, profesores, historiadores, bibliotecólogos, y
fomentar el intercambio electrónico entre personas de ambas partes.
En el 2006, Georgia consolidó sus posiciones en al valle de
Kodori dentro del territorio abjasio.
Respecto a Osetia del Sur, esta región históricamente formó parte
de Osetia del Norte. Esta última permaneció integrando la Federación
Rusa, mientras que Osetia del Sur integró Georgia continuando separada
de la del Norte.
Osetia del Sur proclamó su independencia en 1990, es decir antes
que la propia Georgia Posteriormente estalló en 1992 la guerra civil
cuyas consecuencias fueron más de 1000 muertos y depuraciones étnicas,
debiendo emigrar cerca de 25.000 georgianos.
El Acuerdo de Sochi de 1992, estableció una zona de seguridad
alrededor de la capital de Osetia del Sur, Tsjinvali y en la frontera con
Georgia. Se constituyó una Fuerza de Paz de la CEI integrada por tropas
de Georgia, Rusia y Osetia del Norte. Además se autorizó la presencia de
Observadores de la OSCE.
Los dos tercios del territorio osetio quedaron bajo la
administración del líder osetio Kokoiti ganador de las elecciones
celebradas en 2001. Debemos destacar que el Sr Kokiti es acusado de
fomentar el contrabando entre Rusia y Georgia a través de su territorio.
La dependencia económica de Rusia es total, y casi la totalidad de los
sueldos de los funcionarios son pagados por Rusia. Asimismo los osetios
tienen pasaportes rusos, sus principales carreteras y también la provisión
de petróleo proviene de Rusia.
En el 2004 el Presidente Saakashvili decidió intervenir
militarmente pero fracasó en su intento.
Finalmente Adjaria que también pretendió segregarse fue la
principal prioridad del actual presidente georgiano, quien en 2004
expulsó al líder independentista Aslan Abashadza y sofocó la rebelión,
logrando integrar el territorio a Georgia. Posiblemente esta acción fue un
EJE TEMÁTICO III:
443
importante antecedente para entender la decisión de dicho mandatario de
actuar contra los osetios en agosto pasado15.
Los incidentes previos
La reelección del presidente Saakashvili, la posibilidad de que
Georgia pudiera convertirse en un nuevo miembro de la OTAN y su
amenaza de vetar el ingreso de Rusia en la OMC, hechos que ocurren en
los primeros meses del 2008, parecen correlacionarse con el
agravamiento de la situación en el Cáucaso.
Las relaciones institucionales rusas con las autoridades osetias y
abjasias y el levantamiento de la CEI de las sanciones impuestas a
Abjasia, la presencia de las tropas rusas en la fuerza de paz entre Georgia
y Abjasia y en la zona de seguridad de Osetia lejos de ayudar a distender
la tensión, agravó la desconfianza georgiana.
En abril de 2008 fueron derribados un caza y un avión de
reconocimiento georgiano, mientras Rusia reforzó sus tropas en la
frontera. Los sobrevuelos georgianos sobre Abjasia y la línea de cese el
fuego aumentaron y Georgia abandonó el sistema de Defensa aérea de la
CEI.
En mayo los cancilleres de Polonia, Suecia, Estonia y Lituania
visitaron Tbilisi en solidaridad con el presidente georgiano. Mientras
tanto en dicho mes soldados rusos, aparentemente ebrios, cruzaron la
frontera e ingresaron en la ciudad georgiana de Zugdidi. Un nuevo avión
no tripulado georgiano fue derribado. Sin embargo negociaciones entre
Georgia y Rusia comenzaron en Moscu.
También durante este mes, el Embajador de EE.UU cumpliendo
instrucciones de su gobierno, visitó al líder rebelde abjasio Bagapsh
En junio el Sr Solanas, responsable de la Política de Seguridad
Europea visitó Georgia, 16 al tiempo que se produjeron atentados en
15
16
Elena Garcia Guitian, Georgia, 7 de agosto, la crisis en su contexto, ARI No. 96, Real
Instituto Elcano, Madrid, pgs. 1-9.
James Sherr, Russia and Georgia, The world today, October 2008, Chatham House,
Royal Institute of International Affairs, London, p 1-13
444
Abjasia y la detención por tropas georgianas en la zona de seguridad de
un camión perteneciente a la Fuerza de Paz de La CEI que portaba armas
no permitidas por los acuerdos de paz.
En julio el presidente Mevdeved y Saakashvili se reunieron
acordando evitar el agravamiento de la tensa situación.
En este mes había habido enfrentamientos en el valle de Kodori
entre georgianos y abjasios, acusándose mutuamente de haber usado la
fuerza. Georgia denunció la inminencia de un ataque ruso- abjasio.
La situación en Osetia se agravó debido al asesinato de Dimitri
Senakoyeb administrador temporario de Osetia del Sur, y por los ataques
de separatistas osetios a tropas de la Fuerza de Paz y observadores de la
OSCE, y villas controladas por los georgianos
Georgia amenazó a Osetia del Sur de intervenir si no liberaba a 4
policías detenidos pidiendo una reunión del Consejo de Seguridad. La
situación en Osetia comenzó a agravarse y Georgia realizó maniobras
militares con cerca de 1000 militares de Estados Unidos que si bien
estaban previamente planificadas podrían considerarse poco oportunas
dada la situación política que se vivía y cuya denominación Inmediata
Respuesta 2008 sugería una amenaza beligerante.
La respuesta rusa no se hizo esperar ya que inmediatamente
organizó maniobras militares en el territorio de Osetia del Norte con
participación de su Ejército, y los Osetios del Norte.
En agosto y ante el agravamiento de tensiones y atentados en la
parte de Osetia del Sur controlada por Georgia, el gobierno de este país
organizó una visita de diplomáticos acreditados en ese país a la zona para
que apreciaran directamente los daños producidos por los ataques osetios.
El 7 de agosto se generalizaron los combates en una escala de
incidentes que no involucraron efectivos militares importantes, bajo
intentos infructuosos de mediación rusa.
Esta situación y antecedentes constituyeron para las autoridades
georgianas, la legitimación de su acción militar generalizada en Osetia
del Sur que da comienzo al día siguiente.
EJE TEMÁTICO III:
445
El conflicto.17
El 8 de agosto de 2008 a las 2.45 de la mañana tropas georgianas
transpusieron la frontera y ocuparon la zona de seguridad alrededor de
Tjsinvali con el declarado objetivo de hacer cesar las hostilidades y
negociar un alto el fuego.
En la acción murieron soldados rusos pertenecientes a la fuerza de
paz de la CEI.
La reacción inesperada rusa fue enviar refuerzos que
transpusieron el túnel de Roki mientras que aviones georgianos volaron
el puente Gufta para desviar la columna rusa que sufrió bajas. La
aviación rusa respondió destruyendo, las estaciones de radar de
Shavshvebi y depósitos de combustible en el puerto de Poti en territorio
georgiano.
Los hechos parecen avalar la hipótesis de que Georgia no lanzó
un ataque planificado a gran escala y solo se limitó a una incursión ya
que no previó la posibilidad de que Rusia intervendría. Prueba de ello es
que Georgia no intentó cerrar el túnel de Roki esencial para comunicar
ambas Osetias y que seria usado por Rusia para transportar a sus tropas.
Cabe recordar que ya había fuerzas militares georgianas dentro de Osetia
del Sur protegiendo a los pueblos georgianos y en la frontera. La
respuesta georgiana parecería buscar evitar la pérdida de credibilidad. Su
acción fracasó por la resistencia inesperada de Tsjinvali, la reacción rusa
y una mala estrategia militar.
Georgia pidió ayuda a Estados Unidos, y a la Unión Europea
mientras Rusia llevó el asunto al Consejo de Seguridad que tras un
intercambio de acusaciones no adoptan ninguna resolución. El canciller
francés Kouchner trató de interceder ante el canciller ruso Lavrov, y la
OSCE intentó una mediación.
Al día siguiente Rusia controló la Capital Tsjinvali ante el retiro
georgiano y en Abjasia atacó el valle de Kodori. Nuevamente el Consejo
17
Strategic Comments, A chronology of the crisis, Volume 4 issue 7, IISS, London., pgs.
1-2
446
de Seguridad se reunió sin adoptar resolución alguna. Rusia ordenó un
ataque aéreo a la base militar de Suraki y alrededores de Zugdidi y
contra objetivos militares del puerto de Poti. El representante especial de
la UE, Peter Semneby visitó Tbilisi
El día 10, Georgia abandonó el territorio de Osetia de Sur,
mientras fuerzas navales rusas bloquearon la costa georgiana en el mar
Negro. Los abjasios decretaron la movilización, abriéndose dos frentes.
Mientras tanto Rusia transpone la frontera georgiana y ocupa el lado de
Gali de la línea de cese el fuego, y luego se traslada al lado de Zugdidi y
a la zona adyacente entre Poti-Seraki.
EL Reino Unido, Francia y Estados Unidos condenaron la acción
rusa, urgiendo un alto el fuego y retornar a la situación existente el 6 de
agosto.
El Consejo de Seguridad se reunió nuevamente en dos
oportunidades sin llegar a ninguna resolución.
Al día siguiente las tropas georgianas en la frontera con Abjasia
se retiraron a Gori, La acción diplomática se intensificó. El Ministro
Kouchner y el Sr Stubb presidentes en ejercicio de la UE y de la OSCE
respectivamente llegaron a Tbilisi. También lo hacen los Ministros sueco
y ucraniano de Relaciones Exteriores y el Presidente del Consejo de
Europa.
Se elaboró una propuesta de cese el fuego que incluyó el cese de
hostilidades, el respeto de la integridad territorial de Georgia y el retorno
a la situación militar anterior al conflicto. Georgia aceptó la formula
aunque Rusia dilató su aceptación.
El día 12 Rusia destruyó instalaciones de mando y control
georgianas y ocupando algunas ciudades georgianas y el valle de Kodori
anunció el cese el fuego como respuesta al anuncio georgiano de un cese
de fuego unilateral.
El presidente Sarkozy visitó Moscú a presentar la propuesta
aceptada por Georgia, Rusia aceptó los 3 puntos y agregó otros 3
reservándose el derecho de responder a la agresión georgiana en el futuro.
El plan de cese el fuego de 6 puntos fue aceptado.
EJE TEMÁTICO III:
447
El 26 de agosto Rusia reconocio la independencia de Osetia del
Sur y de Abjasia. El Parlamento georgiano declaró que ambas provincias
están ocupadas por Rusia, catalogó como ocupante a la fuerza de paz de
la CEI, y rompió relaciones diplomáticas con Rusia.
Al día siguiente Georgia declaró nulo y sin valor el acuerdo de
Moscu de 1994 pero reiteró su compromiso de reforzar la frontera.
El 1 de setiembre Georgia comunicó a la CEI su decisión de
terminar con la misión de la fuerza de paz de la CEI y notificó su retiro
de la CEI y de varios acuerdos que la vinculaban
El 9 de setiembre Rusia estableció relaciones diplomáticas con los
dos noveles Estados solo reconocidos hoy por ella, Nicaragua, Venezuela,
y Nauru. Rusia firmó un tratado de amistad, cooperación y asistencia
reciproca con Abjasia u Osetia del Sur.
Nuevamente el conflicto provocó 30.000 desplazados que desde
Osetia del Sur se refugiaron en Osetia del Norte. Dentro del territorio
georgiano hay según cifras de ACNUR cerca de 100.000 desplazados que
tuvieron que dejar sus hogares debido al conflicto.
CONSECUENCIAS DEL CONFLICTO
Para Georgia
El presidente Saakashvili tomó la decisión de adoptar una acción
militar contra Osetia de Sur fortalecido por su importante victoria
electoral que lo reeligió como presidente ante una oposición debilitada. A
su vez el presidente pretendió emular la reincorporación forzada de
Adjaria, en el 2004, ya que mediante una audaz acción logro terminar con
el movimiento segregacionista.
Sin embargo la reacción rusa lo sorprendió. No podía ser la
intención del presidente enfrentar militarmente a Rusia, ya que sus
Fuerzas Armadas son ínfimas respecto a la potencialidad de las rusas lo
que hace imposible aspirar a una victoria militar.
448
Es por tanto posible concluir en que la principal razón de su
decisión fue un erróneo cálculo político. 18
Esta conclusión se basa en la sorpresa de su principal aliado
Estados Unidos, quien no hubiera avalado una solución militar. La
política del hecho consumado fue la adoptada por Saakashvili, no
contando con la rápida y terminante reacción rusa.
La presente situación y el daño provocado en el relacionamiento
con los osetios del sur y los abjasios así como el resentimiento
acrecentado por dicha acción militar, perjudicaría
los intereses
georgianos quienes prácticamente verán muy dificultado en el futuro la
recuperación de dichas provincias.
Militarmente le provocó a Georgia la perdida de territorios en la
zona de seguridad de Osetia, y del valle de Kodori.
A pesar de dicho fracaso militar y político, la caída del presidente
no de produjo. Saakashvili quien había sido recientemente reelecto
enfrentaba una oposición con escaso peso político para enfrentar al
presidente. A pesar de las simpatías occidentales, Saakashvili ha perdido
credibilidad en el plano internacional por haber cometido tan importante
error y haber comprometido políticamente a su principal aliado y a la
OTAN.
Asimismo Georgia quedó por propia voluntad segregada de la
CEI, por lo que deberá buscar nuevos vínculos políticos con otros
Estados regionales.19
Para Osetia del Sur y para Abjasia
En relación a Georgia posiblemente estos territorios hayan
obtenido un importante triunfo en sus aspiraciones segregacionistas ya
que lograron limitar y debilitar el poder georgiano y su capacidad de
recuperar esas provincias.
18
19
James Sherr, Culpabilities and consequences, September 2008, Chatham House, Royal
Institute of International Affairs, London, pgs. 1-6
Ghia Nodia, , Where does Georgia go from here, September 2008, Chatham House,
Royal Institute of International Affairs, London, pgs. 1-8.
EJE TEMÁTICO III:
449
Sin embargo aunque declarada la independencia se encuentran
lejos de realmente gozar de ella, ya que los hechos aumentaron aún más
su dependencia de Rusia y comprometiendo seriamente una posible y real
independencia en el futuro. Simplemente correrán el riesgo de convertirse
en un enclave ruso cambiando la dominación nominal de Georgia por la
real de Rusia.
Para Rusia
Esta operación militar ha significado para Rusia el primer uso de
la fuerza contra un Estado no perteneciente a la Federación Rusa desde la
invasión soviética a Afganistán en 1979.
Sin duda el conflicto fue un triunfo militar aunque Rusia puede
enfrentar el riesgo de nuevos conflictos separatistas alentados por el
reconocimiento de la independencia de las dos provincias georgianas y el
aumento de la animosidad anti rusa existente en toda la región.20
El reconocimiento ruso de los dos nuevos países modificó el
status jurídico existente. En efecto ambas ex provincias, ahora
reconocidos por Rusia como Estados independientes soberanamente
pueden aceptar la presencia de bases rusa en su territorio, lo que antes les
estaba vedado.
Rusia envió claramente una señal política a Ucrania con quien
tiene un acuerdo de arrendamiento de la base naval de Sebastopol hasta el
2017, recientemente ampliado hasta el 2042 y donde existe en dicha
sociedad una clara división entre el oriente pro-ruso y el occidente prooccidental.
Su presencia en Abjasia le permitiría usufructuar de nuevas
instalaciones navales sobre el Mar Negro tales como la de Sujumi.
Constituye además un claro mensaje a Azerbaiyán quien
coqueteaba con occidente, y deseaba independizarse de Rusia respecto al
suministro de sus riquezas energéticas a occidente a través del tendido
20
Lilia Shevtsova, After the battle: What the august conflict will mean for Russia’s
domestic politics, September 2008, Chatham House, Royal Institute of International
Affairs, London, pgs. 1-4
450
del oleoducto que atraviesa territorio ruso. Cabe mencionar que el propio
conflicto azerbaiyano por Nagorno- Karabakh es afectado por este
conflicto, ya que son conocidos los vínculos rusos con Armenia.
Finalmente es una señal a los países de la GUUAM, que desde
años buscan establecer un eje que los independice de la influencia rusa y
sin duda le reacción rusa es el punto final del repliegue ruso que desde la
disolución de la Unión Soviética lo había caracterizado. La acción militar
constituyó una inequívoca manifestación de reivindicación de la defensa
de sus intereses vitales y su zona de influencia. Según los rusos el tiempo
de la humillación y el menosprecio ha pasado, Rusia ha regresado….
Sin embargo Rusia quedó aislada políticamente ya que careció del
apoyo de la CEI que a su vez perdió un miembro, y tampoco los
miembros del acuerdo de Shangai se lo brindaron.21
China reaccionó fríamente a las demandas rusas de apoyo
posiblemente preocupada por sus propios problemas y los sentimientos
separatistas en su propio territorio.
Su acción casi lo dejó fuera del Grupo de los 8, debido a la
infructuosa iniciativa de Estados Unidos sancionar a Rusia con su
exclusión. El diálogo y cooperación con la Unión Europea, y su ingreso a
la OMC fueron comprometidos.
Aliados tales como Serbia se alarmaron ante los argumentos
esgrimidos por Rusia para justificar el reconocimiento de la
independencia de las provincias georgianas, debido a su similitud con los
de occidente cuando reconocieron Kosovo y que por lo tanto debilitan las
reclamaciones serbias sobre Kosovo. Por tal motivo serbia no apoyó ni
criticó la acción rusa y tampoco reconoció a los dos nuevos Estados.
Paradójicamente Rusia que criticó a occidente por el
gerenciamiento del conflicto kosovar y de la ex Yugoslavia utilizó los
mismos argumentos politos y jurídicos de sus oponentes para justificar
sus acciones políticas en la región.
21
Gracia Abad Quintanal, Las organizaciones internacionales y la seguridad en el Asia
Central, ARI No. 107, Real Instituto Elcano, Madrid, pgs. 1-7
EJE TEMÁTICO III:
451
Para Estados Unidos
A partir del 2002 Estados Unidos comenzó el entrenamiento
militar de las tropas georgianas. Este país apoyo a Estados Unidos en Irak
proveyendo efectivos entrenados por Estados Unidos a dicho esfuerzo.
Estados Unidos deseaba transformar a Georgia en una isla de
democracia y desafiar a Rusia acusada de autoritarismo y de Estado poco
democrático. Sin embargo Estados Unidos no pudo detener los planes del
presidente georgiano y debieron enfrentar un hecho consumado y
respaldar a su aliado georgiano.22
Las maniobras militares previas aunque planificadas con un año
de antelación, no contribuyeron a quitarle tensión a la inestable situación
y acrecentaron la desconfianza y preparativos rusos en la región que
luego los hechos avalaron.
Una vez estallado del conflicto un barco estadounidense con
ayuda humanitaria fue obligado a cambiar de ruta y dirigirse al puerto de
Batumi en medio de mutuas acusaciones con Rusia.
Los daños provocados por Rusia a instalaciones militares
georgianos que cumplirían los estándares de la OTAN para ser usadas
como bases militares de dicha organización privó a Estados Unidos por
un buen tiempo de la capacidad de usarlas en su esfuerzo bélico en
Afganistán e Irak, quedando más dependiente de las facilidades otorgadas
por Rusia y la CEI.
La crisis georgiana posibilitó un rápido acuerdo polacoestadounidense para el despliegue de misiles que se complementarían con
la estación radar en República checa.
Es significativo el cambio en la opinión pública polaca que pasó
de un tibio apoyo a la iniciativa antes del conflicto a un decidido y
mayoritario apoyo.
22
James Nixey, US-Russia relations after the events of august 2008, September 2008,
Chatham House, Royal Institute of International Affairs, London, pgs. 1-5
452
La cooperación nuclear de Estados Unidos con Rusia acordada
recientemente fue congelada y las relaciones bilaterales se tensionaron
con mutuas acusaciones.
Para la Unión Europea
Fue difícil para la organización acordar entre sus miembros una
respuesta coherente, homogénea y consensuada. Un grupo de miembros
eran partidarios de cesar cualquier cooperación con Rusia y congelar las
conversaciones que se venían realizando.
Otros se manifestaron más proclives al dialogo con Rusia y no
comprometer el buen periodo de relaciones con Rusia y el acuerdo de
cooperación firmado en 1997.
La única medida acordada fue una declaración conjunta
condenatoria de la acción rusa y el enfriamiento de las relaciones entre el
bloque y Rusia, pero no le fueron impuestas sanciones como algunos
miembros sugerían, evitando una nueva guerra fría temerosa de la
dependencia energética europea.23
La propuesta del Consejo fracasó, ella implicaba no recurrir al uso
de la fuerza, cese de las hostilidades, libre acceso a la ayuda humanitaria,
retirada de las fuerzas rusas, establecimiento de una nueva fuerza de paz,
adopción de medidas de seguridad y negociar la estabilidad y seguridad
de Osetia del Sur y Abjasia. El reconocimiento ruso fue ampliamente
criticado por los miembros de la Unión. El dialogo político se
interrumpió reanudándose con gran esfuerzo para superar las dificultades
y la oposición de algún miembro.
Para la OTAN
El derecho de pasaje y las facilidades que Rusia y la CEI otorgan
para la actuación de la OTAN en Afganistán es fundamental para
sostener las operaciones que se realizan en estos momentos. Por el
23
Arkady Moshes, Russia and Europe in the aftermath of the Georgian conflict: New
challenges, old paradigms, September 2008, Chatham House, Royal Institute of
International Affairs, London, pgs. 1-4
EJE TEMÁTICO III:
453
momento la crisis georgiana no ha afectado el uso de dichas facilidades
por parte de la organización.
En el próximo futuro se volverá a plantear la accesión a la alianza
de Georgia y Ucrania, y serán fundamentales las negociaciones que se
están realizando actualmente entre Rusia y Europa para reconstruir un
acuerdo de seguridad en Europa y la convivencia entre los otrora
enemigos.24
Posiblemente los Estados Unidos vuelvan a presionar para una
amplia accesión de Georgia y Ucrania, aunque el diálogo recientemente
reiniciado entre Europa y Rusia parecería indicar que hay importantes
puntos de acercamiento que podrían prudentemente posponer el
tratamiento de la accesión de nuevos miembros ante la perspectiva de
alcanzar un acuerdo con Rusia sobre seguridad en Europa.
Para Naciones Unidas
Como era de esperar el Consejo de Seguridad no pudo actuar con
energía, por el involucramiento en este conflicto de miembros
permanentes de dicho Órgano.
UNIMOG fue disuelta en junio de 2009 ante la imposibilidad de
extendérsele su mandato por falta de voluntad política. Asimismo las
Fuerzas de la CEI que actuaban en una Operación de Paz en cooperación
con UNIMOG se disolvieron a fines de 2008.
CONCLUSIONES
El conflicto georgiano demostró un cambio significativo en la
política de Rusia que luego de 17 años de repliegue político actúo
vehemente y con determinación en defensa de sus intereses estratégicos
no dudando en usar la fuerza.
Rusia demostró que cuenta con una maquinaria militar que le
permitió en 12 horas movilizar un sus tropas para detener la ofensiva
24
Fernando Del Pozo, El conflicto de Georgia y la OTAN, ARI No 97, Real Instituto
Elcano, Madrid, pgs. 1-7
454
georgiana. Su acción militar fue aprovechada para destruir varias bases
georgianas que habían sido modernizadas de acuerdo a los estándares de
la OTAN. Marneuti, Vaziani y Bolvisi fueron bombardeadas mientras la
marina rusa bloqueó la costa georgiana desde Poti a Batumi. Pese a ello
los rusos mantuvieron presión sobre Abjasia para evitar que sus
milicianos presionaran la ciudad georgiana de Gali y agravaran el
conflicto e impidieron la participación de voluntarios y de para militares
abjasios.
Tanto los Estados Unidos, la UE y la OTAN han sido incapaces
de acordar una respuesta en conjunto. La credibilidad de EE.UU podrá
haber sido dañada, pues parece que ya no es tan provechoso ser amigo de
ese país.
El Presidente georgiano le dio el pretexto a Rusia para intervenir,
y comprometió en el futuro las aspiraciones de su pueblo de recuperar las
provincias segregadas y mantener la integridad territorial. 25
El reintegro de Osetia y Abjasia a Georgia esta más lejos que
nunca. Ya Kosovo no es un caso excepcional y único.
El mayor riesgo para la seguridad regional es que el conflicto
georgiano se extienda a Nagorno-Karabaght, lo que descongelando un
conflicto latente desde 1994 cuyos protagonistas son Armenia y
Azerbaiyán.
Armenia le permite tener bases a Rusia en su territorio y ha
buscado garantías de este país como miembro del tratado de Seguridad
Colectiva. Por otra parte, los recursos energéticos de Azerbaiyán son
disputados por Rusia y Europa con el apoyo de EEUU
Los Estados Bálticos, Ucrania y Polonia reaccionaron
vehementemente contra la intervención rusa favoreciendo la política de
Estados Unidos de llevar a la practica su anunciado despliegue misilistico.
La respuesta rusa fue más preocupante en Europa. Rusia realizó días
25
Strategic Comments, A failure of strategy, No winners in Georgian conflict, Volume 4
issue 7, IISS, London., pgs. 1-2
EJE TEMÁTICO III:
455
después varias pruebas del misil RS 12 Topol con alcance de 6000
kilómetros y anunció que instalará misiles en Kaliningrado y Bielorusia
Finalmente y dentro de las negociaciones para resolver el
conflicto del Cáucaso, se había acordado una reunión de todas las partes
el 15 de noviembre de 2008 en Ginebra. La misma fracaso
inmediatamente de haber comenzado por desavenencias respecto al status
de Osetia del Sur Y Abjasia. Actualmente se llevaron a cabo 10 reuniones
con escasos avances.
En definitiva este conflicto y la disposición rusa de usar sus
recursos energéticos para lograr sus objetivos políticos presionando a
Europa, demuestran un cambio significativo en las Relaciones
Internacionales y la determinación de Rusia de dar por finalizado un
período de decadencia. De ahora en adelante Europa y Estados Unidos
deberán tener mayor consideración hacia Rusia pues ha regresado al
concierto de las Grandes Potencias.
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¿PODRÍA TENER LA ONU UNA SHIRBRIG DE
PROTECCIÓN CIVIL?
LAS LECCIONES APRENDIDAS DEL TERREMOTO DE HAITÍ
El terremoto de magnitud 7,3 en la escala de Richter que sacudió,
el pasado 12 de enero de 2010, la República de Haití, la menos
desarrollada del continente americano, y devastó gran parte del país,
especialmente su capital, Puerto Príncipe —de cuatro millones de
habitantes— mostró, una vez más y a pesar de la ya larga experiencia
acumulada en este tipo de desastres, algunas de las principales carencias
y deficiencias que todavía persisten en el ámbito del socorro
internacional de emergencia a estos tipos de desastres en países poco
desarrollados y, en consecuencia, con instituciones, medios y
procedimientos de respuesta y coordinación o ausentes o muy débiles y
lentos.
Siguiendo un orden más o menos cronológico de las dificultades
encontradas por los intentos de socorro procedentes del exterior,
encontramos en primer lugar el de los puntos de entrada de la ayuda. El
aeropuerto de Puerto Príncipe, ya de por sí no excesivamente operativo ni
de gran capacidad, quedó prácticamente inutilizado, no solamente por los
destrozos sufridos, sino también, y quizás fundamentalmente, por la
escasez de personal técnico especializado capaz de gestionarlo y por la
carencia de reservas de combustible y de medios de mantenimiento y de
ayudas a la navegación. Algo parecido puede decirse de otros aeropuertos
del país. Y de los que no sufrieron daños, en muchos casos sólo
aeródromos, no cabe sino mencionar su escasa capacidad. Se tardo varios
días en que el aeropuerto de Puerto Príncipe funcionara con una cierta
eficacia, tanto debido a la imposibilidad de hacerlo desde dentro en la
situación que había quedado el país, como debido a la falta de previsión
de los planes de contingencia para el socorro de emergencia de las
organizaciones internacionales y de los grandes países para hacer frente a
este tipo de eventualidad.
458
La posible entrada por tierra desde la República Dominicana
también se vio seriamente dificultada por la ausencia de personal y
procedimientos previamente establecidos para ordenar los flujos de
entrada y salida en ambas direcciones, de forma que se facilitara el
socorro a la emergencia, manteniendo garantizada la inviolabilidad de la
frontera internacional. La República Dominicana hizo cuanto pudo en
este sentido, pero solamente podía hacerlo con los recursos con que
contaba: incrementar las dotaciones policiales (reforzadas por el Ejército)
y aduaneras y facilitar el establecimiento de instalaciones sanitarias cerca
de los puntos fronterizos y el traslado rápido de heridos y ambulancias a
otros centros hospitalarios del país. Un refuerzo policial y aduanero
numérico, pero no especializado, lo cual, inevitablemente, resultó ser un
refuerzo insuficiente e inadecuado.
Por último, en relación con la situación de los puertos, el de
Puerto Príncipe y otros menores, pero más alejados del epicentro del
problema, pueden hacerse las mismas consideraciones que para los
aeropuertos y aeródromos, con la importante salvedad de que los puertos
son puntos de entrada cuyo valor es mucho mayor que el de los
aeropuertos (su capacidad de descarga y almacenamiento en
significativamente superior) transcurrido cierto tiempo, pero de poca
utilidad en los primeros momentos, ya que la duración del transporte
marítimo es sensiblemente superior a la del aéreo.
De estos primeros datos ya es posible obtener una primera
conclusión o lección a aprender. Es conveniente tener previstos personal,
medios y procedimientos para, cuando sea necesario, poder recuperar y
gestionar puntos de entrada del socorro de emergencia (que al mismo
tiempo puedan serlo de evacuación) terrestres, aéreos o marítimos.
Recuperar implica capacidades técnicas, pero gestionar exige la
capacidad legal para hacerlo, además de la técnica, que en este aspecto
incluye la capacidad de comunicación, para establecer regulaciones y
prioridades, con los elementos que deben llevar a cabo la recuperación y
la gestión. En el caso concreto de Haití, como probablemente ocurriría en
cualquier otro país con un nivel de desarrollo institucional, de
capacidades técnicas y de infraestructuras bajo, la capacidad legal de
autorizar y coordinar sólo residía, y sólo puede residir, en el Gobierno y
las autoridades haitianas, que, sin embargo, no contaban ni con el
personal, medios y procedimientos para una recuperación necesariamente
rápida de las infraestructuras dañadas ni con la capacidad de comunicarse
EJE TEMÁTICO III:
459
con los elementos encargados de llevarla a cabo, a efectos de su control y
coordinación y del indispensable establecimiento de prioridades de las
necesidades.
La siguiente conclusión o lección a aprender que puede extraerse,
por tanto, de estos nuevos condicionamientos, desde el punto de vista de
interesa a este trabajo, que es el de las contingencias que podría tener
previstas la comunidad internacional (organizaciones internacionales y
países desarrollados), y no desde el punto de vista interno de los países
poco desarrollados que pudieran sufrir este tipo de desastres, es que dos
de los principales apoyos que deben prestarse de forma inmediata a una
autoridad nacional precaria de medios son, por un lado, los medios de
(tele)comunicación que necesita para poder ejercer su legítima autoridad
y, por otro, la capacidad de evaluar las necesidades y de poder
satisfacerlas con la prioridad adecuada.
Una entrada inicial y suficientemente rápida de este tipo de
apoyos: posibilitar el ejercicio de la legítima capacidad de dirigir de las
autoridades nacionales, posibilitar una evaluación científica y contrastada
de las necesidades y prioridades, y garantizar unos puntos de entrada del
socorro y de salida para primeras evacuaciones adecuados, es
probablemente la primera contingencia que deberían tener prevista las
organizaciones internacionales, institucionales o no, con mandato o
vocación de prestar ayuda en catástrofes y los países desarrollados con
voluntad de cooperar a ello.
Pero entrar no es suficiente si una vez dentro no se es capaz de
alcanzar los puntos donde la ayuda —cada tipo específico de ayuda— es
necesaria. De nuevo, Haití nos ha mostrado como grandes cantidades de
socorro, y de socorro indispensable en el interior del país, se quedaba
atascado en las carreteras procedentes de la República Dominicana
debido al deterioro sufrido por ellas como consecuencia directa del
terremoto y a su conjunción con el caos provocado por las riadas de
desplazados que huían de la devastación o de posible réplicas del
terremoto, o buscaban desesperadamente a sus familiares y conocidos o
ayuda para ellos. Una tercera contingencia que deberían tener prevista
las organizaciones internacionales de socorro en emergencias y demás
cooperantes voluntarios: la capacidad técnica de reparación rápida de
circunstancias de vías de comunicación, complementada con algún tipo
de flota de helicópteros de diferentes características.
460
Por último, claro está, toda la inmensa gama de especialidades
necesarias para el socorro propiamente dicho: búsqueda y rescate de
personas, asistencia sanitaria, distribución de agua y comida, mínima
organización de instalaciones higiénicas y de tratamiento de residuos,
abrigo y cobijo, etcétera. Es la parte del socorro en emergencias para lo
que está preparada —y bastante bien y suficientemente preparada— la
comunidad internacional, en gran parte a través de organizaciones no
gubernamentales y asociaciones de voluntarios. Que acudieron a Haití y
pudieron empezar a realizar con extraordinaria profesionalidad y eficacia
su indispensable labor cuando fueron capaces de alcanzar los lugares y
puntos donde su actuación era necesaria, aunque Haití, una vez más,
también demostró, que no se llega a todos los sitios, sobre todo que no se
llega a tiempo o que no llega quien más falta hace allí. En ciertos lugares
hay exceso de ciertos tipos de recursos, en otros faltan o no llegan. Este
tipo de recursos nunca “sobran” indudablemente en ningún sitio, pero,
quizás, con menos podían resolverse ciertas situaciones, mientras en otros
lugares estos “excesos” están simplemente ausentes
Así pues, las carencias detectadas en Haití, como en muchas
grandes catástrofes anteriores, pueden resumirse en tres grandes términos:
entrar, llegar y distribuir. Poder entrar lo antes posible (puntos de
entrada), poder llegar lo antes posible (vías de transporte terrestre y
aéreo), y poder evaluar las necesidades y repartir los recursos no sólo
también lo antes posible, sino, además, en todos los sitios y con lo que
hace falta en cada sitio. Porque, Haití también lo ha demostrado, una vez
que se ha logrado entrar y llevar los tipos y las cantidades de socorro
adecuados y pertinentes a todos los lugares donde es necesario, el mundo,
las organizaciones internacionales, organizaciones gubernamentales,
organizaciones no gubernamentales y asociaciones de voluntarios están
perfectamente dispuestas y capacitadas para resolver de la mejor y más
profesional forma posible —y esta eficacia, e incluso eficiencia, es hoy
día muy alta— la mayoría de las necesidades.
EJE TEMÁTICO III:
461
LAS CAUSAS DE LAS CARENCIAS
La pregunta que, entonces, parece poder plantearse es ¿por qué si
se ha conseguido tan alto grado de eficacia en el segundo paso, en lo que
podríamos llamar el núcleo duro del socorro en emergencias o el
auténtico socorro a las víctimas de una emergencia, se sigue estando “en
pañales” en ese otro primer paso indispensable para que esa eficacia y
eficiencia se consigan en todo el proceso del socorro y no solamente en la
fase de actuación de los equipos de especialistas ya sobre el terreno?
La respuesta es descoordinación. En el fondo, todas estas posibles
carencias que estamos comentando: reparación y recuperación de los
puntos de entrada, especialmente el aeropuerto de Puerto Príncipe y con
más lentitud, lógica e inevitablemente, su puerto; despeje y reparación
(aunque sea sólo la mínimamente indispensable) de carreteras y vías
urbanas; utilización de helicópteros; y distribución (más o menos)
equitativa y completa de la ayuda, se han ido solucionando sobre la
marcha —y sin duda, bien solucionadas— según se iban detectando. Pero
detectarlas, pensar en su posible solución, activar los medios y
procedimientos para hacerlo y alcanzar la decisión política de emplearlos
y emplearlos de una forma determinada, lleva su tiempo, que aunque
visto desde el punto de vista de la vida cotidiana pueda parecer corto (con
la consiguiente autosatisfacción de las autoridades que toman las
decisiones), desde el punto de vista de una emergencia, donde la
inmediatez es el mejor valor, es siempre excesiva (e innecesariamente)
largo. Pensemos simplemente en dos días. Frente a los problemas de la
vida cotidiana son una decisión y una activación extraordinariamente
rápidas y eficaces, en una emergencia, dos días pueden suponer muchas
vidas, muchas pérdidas, mucha desesperación y consiguiente
desconfianza posterior, muchos disturbios.
Es decir, no hay previsión para estas primeras actividades, como
sí lo hay para las de socorro directo a las víctimas, para las que miles de
organizaciones en todo el mundo están preparadas, entrenadas y
dispuestas a un salto rápido, aunque, en los primeros momentos al menos,
no tengan claro adónde tienen que saltar cada una en función de su
especialidad ni cómo hacerlo. Y es que estas actividades de socorro
directo a las víctimas pueden llevarlas a cabo cada organización de forma
independiente con un mínimo de coordinación sobre le terreno una vez
que están en él, pero la coordinación previa para saber si hay puntos y
462
vías de entrada, para evaluar necesidades y para determinar quien debe
satisfacerlas, no la tiene atribuida nadie y, por lo tanto, si el país afectado
no tiene o ha perdido la capacidad de hacerlo, ¿quién se encarga?
Y aquí es donde interviene el soberanismo, la natural tendencia a
la visibilidad y al protagonismo, del que pecan no solamente las
organizaciones internacionales y los aGobiernos de los Estados soberanos,
sino también las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones
de voluntarios. Se trata de llegar cuanto antes y de que se sepa (efecto
CNN). Cuando estas actitudes crean un cierto caos y, en consecuencia,
dificultades de actuación y mala imagen pública, enseguida surgen las
preguntas clave que hacen todos los actores involucrados ¿dónde están
las Naciones Unidas? ¿Por qué no están coordinando esto? Y nunca nadie
les responde ¿por qué has venido sin que ellas te lo autoricen? ¿Por qué
no le has cedido previamente algunos de tus medios para que puedan
llevar a cabo esa labor de coordinación y evaluación previa que ahora
tanto reclamas? Sólo pasado cierto tiempo (corto para la vida cotidiana,
largo para una emergencia) alguien, quizás algún organismo del sistema
de las Naciones Unidas, quizás la propia ONU, quizás otra organización
internacional, quizás un determinado país —Estados Unidos en el caso de
Haití— logra hacerse (entre otras cosas porque cuente con los medios
necesarios o alguien se los ceda) con el control de la coordinación y todo
empieza a ir bien. Todo lo bien que pueden ir las cosas en una
emergencia, y en una emergencia en la que se ha empezado a actuar con
eficiencia con algo de retraso (corto para la vida cotidiana, largo para una
emergencia).
Pero si éste es el problema, cuál es la solución. Parece evidente,
de cuanto hasta ahora se ha venido analizando, que es la necesidad de una
organización de personal, medios y procedimientos, capaz y en
condiciones de llevar a cabo, con la máxima rapidez y eficiencia posibles,
todo ese tipo de primeras y previas actividades de las que venimos
hablando y que tanto pueden contribuir a la eficiencia de lo realmente
importante: el socorro a las víctimas de la catástrofe. ¿Qué actividades o
funciones, entonces? En primer lugar, posibilitar la entrada en el país por
vía área (la más rápida). Ello exige, como mínimo, maquinaria y personal
de reparación de pistas, controladores aéreos, material de ayuda a la
navegación, y personal especializado y maquinaria para la carga y
descarga, porque cualquiera de estos medios, o todos, pueden llegar a
faltar en una catástrofe concreta. Y todo ello aerolanzable en paracaídas
EJE TEMÁTICO III:
463
porque pudiera ser la única forma de alcanzar un aeropuerto
significativamente destrozado.
En segundo lugar, dotar de la capacidad de organizar y coordinar
el socorro, por si lo hubieran perdido, a las autoridades locales, que
pueden ser desde el propio Gobierno, como en el caso de Haití, a otras
autoridades regionales de menor rango, pasando por la situación
intermedia, nada infrecuente, de posibilitar que un Gobierno, que puede
ejercer sus funciones gestoras y coordinadoras porque no ha sido
afectado, o no suficientemente, por la catástrofe, pueda comunicarse con
las autoridades locales que deben ejecutar sus decisiones. Es decir tres
tipos de medios: equipos de personal preparados para organizar el
socorro en emergencias de gran magnitud, para asesorar a las autoridades
locales, si hiciera falta, entre los cuales, especialistas en evaluación de
necesidades. Medios de telecomunicaciones para posibilitar que las
órdenes e instrucciones —dadas por las autoridades locales, aunque estén
asesoradas por personal extranjero— puedan llegar adonde deban llegar,
por si el país no contase con ellos o estuviesen inservibles debido a la
catástrofe. Y, por último medios para transportar estos equipos de
personal y de telecomunicaciones, en primer lugar, al país afectado
(aviones) y, en segundo, a los distintos puntos de las zonas afectadas por
la catástrofe donde tienen que cumplir sus cometidos (helicópteros).
En tercer lugar, abrir nuevas rutas de abastecimiento y llegada por
vía terrestre, fluvial o marítima. Exige personal especializado y
maquinaria para reparación rápida, acondicionamiento o construcción
provisional de carreteras, pistas, puntos de reabastecimiento y apoyo
logístico, desembarcaderos o puertos. Porque todo o parte de ello puede
ser necesario en cada situación concreta.
En cuarto lugar, equipos de despliegue rápido de protección civil
y de asistencia humanitaria y sanitaria para cubrir, en lo posible y si fuera
necesario, el posible retraso de las organizaciones específicas por
circunstancias imprevisibles o sobrevenidas. Equipos de despliegue
rápido de búsqueda y rescate de personas, de evacuación de personas, de
lucha contra la catástrofe (sea un incendio, una inundación, un terremoto
o de cualquier otro tipo), de reparación de circunstancias o
mantenimiento de servicios básicos, de descontaminación, de
mantenimiento del orden público, de asistencia sanitaria, de distribución
de agua y comida, de instalaciones higiénicas provisionales, de abrigo y
464
cobijo, etcétera. Y, además de todo lo anterior, en quinto, pero no en
último, lugar, porque todo debe ser casi simultáneo, el apoyo logístico
necesario para que todo ese personal pueda trabajar y toda esa maquinaria
pueda funcionar.
Es decir, estamos hablando de una estructura muy variada, que
debe actuar con extraordinaria rapidez y adaptándose, con la misma
rapidez, a las circunstancias y necesidades concretas de cada caso, que
serán significativamente diferentes en cada uno de ellos. Una estructura,
por tanto, de la que no disponen, probablemente, ni siquiera los países
más desarrollados y con los sistemas de protección civil más
perfeccionados. Y si ni siquiera la tienen ellos, ni las grandes
organizaciones internacionales a través de las cuales pretenden potenciar
su capacidad de actuación en el exterior, como la Unión Europea o la
OTAN, ¿quién la podría tener?
Parece que la pregunta se contesta sola: la ONU la debería tener.
La ONU debería tener algún tipo de cuerpo internacional de protección
civil de respuesta inmediata, que pudiese satisfacer todo este tipo de
necesidades que estamos analizando, que sólo son, lógicamente, una
primera aproximación teórica, ya que debería ser la experiencia real la
que fuese determinando cuáles son las auténticas necesidades y cuáles las
soluciones posibles y los recursos adecuados. Para lo cual —nunca se
insistirá demasiado— sería necesario que se superara, aunque sólo fuera
en nombre del dolor y el sufrimiento que este tipo de catástrofes ocasiona,
el soberanismo, al que ya se ha hecho alusión, por el que cada país —
especialmente los más poderosos porque son los que más pueden
aportar— tienden a buscar que los recursos que aportan sean
identificables como propios. Probablemente en su perfecto derecho —eso
es otra cuestión— ya que esta visibilidad de banderas, logos, uniformes y
rótulos contribuye, sin duda, al prestigio internacional del país u
organización a la que representan, capítulo importante del concepto
amplio que hoy día está adquiriendo la llamada acción exterior del Estado.
Un soberanismo que tanto se ejerce de una manera puramente
nacional o independiente, como a través de las principales organizaciones
internacionales de las que se forma parte, de lo que sería un buen ejemplo
la Unión Europea, que, sin embargo, debido a sus complicados
procedimientos de decisión interna y de distribución de funciones entre
diferentes organismos, no parece estar especialmente dotada para la
EJE TEMÁTICO III:
465
acción rápida —y el terremoto de Haití sería una buena muestra de ello—
aunque, en última instancia, acabe convirtiéndose en el principal donante
de fondos e, incluso, en el proveedor más importante de medios y
recursos. O que también se puede ejercer desde el unilateralismo —del
que la actuación de Estados Unidos en el terremoto de Haití también sería
un buen ejemplo— que, por beneficioso que pueda resultar cuando actúa,
adolece de que la entidad y consistencia de la ayuda depende de la
posibilidad y voluntad de actuación del país en cuestión en cada caso
concreto.
La posibilidad, por tanto, de que la ONU pudiera disponer en
algún momento de esta especie de necesario cuerpo internacional de
protección civil de respuesta inmediata depende, en primer y prioritario
lugar, de que, contraviniendo su inveterada costumbre, los Estados
miembros de las Naciones Unidas, especialmente los más poderosos y
desarrollados, que son los que están en mejores condiciones de poder
hacerlo, aceptasen ceder, en las condiciones, o equivalentes, que se
analizan a continuación, sustanciales recursos de protección civil a la
Secretaria General de las Naciones Unidas, o a cualquier otro organismo
del sistema de las Naciones Unidas que se considerase más adecuado,
aunque con ello perdiesen la posibilidad de emplearlos para su propio
prestigio y en perjuicio de su visibilidad, pero en beneficio de los
damnificados.
EL MODELO DE LA BRIGADA MULTINACIONAL DE
FUERZAS EN RESERVA DE DESPLIEGUE RÁPIDO
El considerable incremento en el número de operaciones de
mantenimiento de la paz que la ONU empezó a desplegar en los primeros
años de la década de los noventa del pasado siglo XX y la experiencia
que ello conllevó de las dificultades que suponía conseguir los
contingentes (policiales y militares) y el personal (funcionarios propios y
especialistas) necesarios, con el consiguiente retraso en la constitución y
despliegue de los mismos y en el alcance de la plena capacidad operativa
de la operación, no sólo indujo a la propia Secretaría General de la ONU
a elaborar documentos de aviso y alerta a los Estados miembros, que al
mismo tiempo sirvieran de primera aproximación a alguna especie de
manuales para las operaciones de mantenimiento de la paz de la
Organización, como fueron El Programa de Paz del secretario general
Boutros Boutros Ghali de junio de 1992 y su Suplemento de enero de
466
1995, continuados y perfeccionados por el conocido como Informe
Brahimi de agosto de 2000 y últimamente por el manual de Operaciones
de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas. Principios y
Directrices o de doctrina estratégica 1 de marzo de 2008, sino que
también incitó al desarrollo de nuevas ideas e iniciativas, como el
Sistema de Acuerdos de Fuerzas de Reserva para Operaciones de las
Naciones Unidas.
La idea de crear algún sistema que permitiera superar este tipo de
dificultades en beneficio de las propias operaciones y, sobre todo, de los
procesos de paz a los que éstas pretenden contribuir, surge a partir del
año 1992, pero no es hasta 1994 cuando se empieza a materializar de la
mano y a iniciativa de Dinamarca, apoyada por otros países con larga
tradición de participación en operaciones de mantenimiento de la paz de
la ONU, como otros nórdicos, Canadá o algún país sudamericano como
Argentina y Uruguay.
El sistema que finalmente se concretará, como Sistema de
Acuerdos de Fuerzas de Reserva para Operaciones de las Naciones
Unidas, con el objetivo de poder proporcionar una respuesta rápida a la
Organización que cubra, a modo de primera entrada, el lapso de tiempo
que ésta necesita para negociar las contribuciones nacionales, que se
cumplan los requisitos burocráticos necesarios para acordar las
modalidades de las mismas, y desplegar, consistió en la firma, entre cada
país dispuesto a proporcionar fuerzas y un Comité Director del Sistema,
de un Acuerdo, en el que se especificaban la entidad y tipo de las fuerzas
que se podrían proporcionar, las condiciones de esta participación y, en
su caso, las limitaciones y restricciones a su empleo.
Se trataba de disponer de, al menos, los elementos necesarios
para poder constituir la llamada Brigada Multinacional de Fuerzas de
Reserva de Despliegue Rápido para Operaciones de la ONU 2 , cuyo
simple nombre es suficiente para entender cuál es su objetivo. Llegado el
caso de la necesidad de una intervención concreta, el Comité Director
debía solicitar a los países miembros el tipo y cantidad de recursos
1
2
Capstone Doctrine, según reza la contraportada del documento en su versión en inglés, la
única editada hasta ahora por la Secretaría General de la ONU.
SHIRBRIG, Multinational Stand-by High Readiness Brigade for UN Operations, en sus
siglas en inglés, por las que es comúnmente conocida.
EJE TEMÁTICO III:
467
necesarios, decidiendo cada país, caso a caso, si participaba en esa
operación concreta y con qué medios, ya que, mientras tanto, las
unidades y medios permanecían en sus países sin ningún grado de
disponibilidad exclusiva para la Brigada. Razón por la cual, el Sistema se
basaba en que el número y tipo de recursos y unidades disponibles
excediera suficientemente al de los necesarios para constituir la Brigada,
que sólo en muy contadas ocasiones se suponía que tendría que desplegar
al completo. O dicho en otras palabras, el Sistema pretendía funcionar
mediante un cómputo total de compromisos suficientes como para
constituir, al menos, dos brigadas, de forma, que pudiera formarse una
completa en caso de que fuera necesario.
Como dato complementario puede citarse que España adquirió,
en junio de 1999, el compromiso de poder llegar a proporcionar una
Brigada de Infantería (que incluía una Compañía de Infantería de Marina)
de 3.000 personas, un Escuadrón de 4 aviones de transporte (50
personas), 31 personas para Cuarteles Generales y 46 oficiales como
observadores militares.
La cúpula del Sistema, en su funcionamiento cotidiano, era, como
ya se ha mencionado, el Comité Director, de presidencia rotatoria,
compuesto por los representantes de los países compromisarios y con
sede en Hoevelte (Dinamarca). Tenía un Grupo de Contacto en la
Secretaría General de la ONU en Nueva York, formado por los
representantes ante esta Organización de estos mismos países
compromisarios, a fin de mantener el enlace permanente con la
Organización, la ONU, a la que el Sistema y la Brigada pretendían servir.
Como principal órgano de trabajo permanente, el Comité Director
contaba con un Elemento de Planeamiento (cuyo jefe se hacía coincidir
con el general jefe de la Brigada, cargo en e

Volumen I - Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado

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