planeación y toma de decisiones

CENTRO DE FORMACION Y ESTUDIOS DEL INAME
DOSSIER DE DIRECCION
Vol. 3-4
Año 2002
4.2. Planeación y toma de decisiones
PARTE 2
PLANEACIÓN Y TOMA DE DECISIONES
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
“Oficina Nacional del Servicio Civil”
“Cursos de Promoción de Administradores Superiores”
Extraído de: James A. F. Stoner – Charles Wankel
Administración. Tercera Edición, México. Editorial Prentice-Hall. Hispanoamericana SA, 1989.
CAPÍTULO 4
Cómo hacer eficaz la planeación
CAPÍTULO 5
Planeación estratégica
CAPÍTULO 6
Solución de problemas y toma de decisiones
CAPÍTULO 7
Ayudas para la planeación y solución de problemas
CAPÍTULO 8
Administración de operaciones y productividad
Cómo hacer eficaz la planeación
Al terminar este capítulo, el lector deberá ser capaz de:
1. Describir los pasos básicos del proceso de planeación
2. Identificar y describir los diversos tipos de planes y explicar en qué parte de la
jerarquía organizacional hay menores probabilidades de que se use cada tipo.
3. Explicar cómo están ligadas las funciones de planeación y control.
4. Describir las barreras que se oponen a una planeación eficaz y explicar cómo
pueden reducirse o eliminarse.
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5. Identificar los elementos comunes de los programas de la administración eficaz
por objetivos (APO).
6. Señalar las ventajas y limitaciones de la administración por objetivos y describir
la forma de superar estas últimas.
Tanto los individuos como las organizaciones necesitan planear. Sin importar si
planeamos una fiesta, unas vacaciones, el siguiente paso en nuestra carrera o un nuevo
programa de ventas, la planeación es el proceso básico de que nos servimos para
seleccionar las metas y determinar la manera de conseguirlos.
En el panorama general de la administración que ofrecimos en la primera parte del
libro, la función de planeación se mencionó varias veces. En el capítulo I vimos que una
de las principales tareas de los administradores es planear los esfuerzos de los miembros
de la organización y el empleo de otros recursos para alcanzar las metas de la
organización. En el capítulo I describimos asimismo las actividades de los
administradores en formas que suponen la importancia central de la planeación. Por
ejemplo, la distinción de Peter Druker entre eficacia (hacer las cosas correctas) y
eficiencia (hacer bien las cosas) tiene su paralelo en los pasos de seleccionar metas y
luego determinar cómo alcanzarlas.
En el capítulo 2 se examinó la evolución del pensamiento administrativo que se debió
en parte a las ideas cambiantes referentes a las metas organizacionales. Así Frederik W.
Taylor subrayó la productividad como meta, en tanto que Elton Mayo puso de relieve la
satisfacción del empleado. El pensamiento administrativo también cambió en respuesta a
nuevas nociones sobre cómo realizar las metas; por ejemplo, el uso de incentivos
económicos por Taylor frente a los métodos de grupos pequeños e interacción social
propuestos por Mayo.
En el capítulo 3, nos percatamos de la creciente dificultad de los gerentes en un
ambiente externo cada vez más turbulento y advertimos asimismo la importancia de la
respuesta de la planeación estratégica. Vimos cómo, en el ambiente cambiante de la
década de 1980, la planeación debe basarse más en procedimientos sistemáticos y
racionales y menos en la corazonada intuición.
En la segunda parte del libro nos centraremos en elementos específicos del proceso
de planeación y en los procesos de la solución de problemas y toma de decisiones
estrechamente relacionados con él. En el presente capítulo se expone el concepto de
planeación y se describen los métodos para hacer eficaces todo tipo de planeación. El
capítulo 5 se ocupa de la estrategia y de los métodos con los cuales realizar un plan
estratégico. En el capítulo 6, se describe la relación entre solución de problemas y toma
de decisiones; se explican los dos procesos y se dan sugerencias para mejorar su
eficacia. En el capítulo 7 se examinan las técnicas de la ciencia administrativa y las de
pronóstico que se emplean en la planeación y toma de decisiones. El capítulo 8 trata de
la administración de la producción y las operaciones, una de las actividades
organizacionales en que son particularmente importantes los métodos de planeación y de
toma de decisiones.
En este capítulo, nuestro estudio de las maneras de asegurar una planeación eficaz
comienza con una reseña de los propósitos y procesos de la función de planeación.
.Examinaremos los tipos fundamentales de planes (estratégicos y operacionales) usados
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en las organizaciones, explicaremos algunas de las barreras contra una planeación eficaz
y la forma de superarlas; concluiremos con un análisis pormenorizado de un sistema que
frecuentemente se utiliza para hacer más eficaz la planeación: la administración por
objetivos (APO).
Planeación y proceso administrativo
Para que los gerentes puedan organizar, dirigir o controlar, antes deben elaborar
planes que den dirección y propósito a la organización, que decidan qué debe hacerse,
cuándo y cómo ha de hacerse y quién lo hará.
En el capítulo I dijimos que la necesidad de planear existe en todos los niveles, y en
realidad, aumenta en los niveles superiores, donde puede ejercer la máxima influencia en
el éxito de una organización. Los gerentes de alto nivel casi siempre dedican la mayor
parte del tiempo de planeación al futuro distante y a las estrategias de toda la
organización. Los de niveles más bajos planean sobre todo para sus sub-unidades y a
corto plazo. La figura 4-1 indica cómo el tiempo de planeación podría distribuirse en
varios niveles de la compañía en condiciones ideales.
Las variaciones en las responsabilidades de la planeación dependen además del
tamaño y finalidad de la organización, así como de la función o actividad específica del
gerente. Así, una compañía multinacional tendrá más interés en la planeación a largo
plazo que un detallista de la localidad. Algunas organizaciones, entre ellas las compañías
petroleras o mineras, las líneas aéreas o el departamento de defensa de un país, han de
hacer planes a largo plazo debido a sus objetivos y propósitos particulares. Una librería o
una tienda que alquile aparatos de televisión se concentrarán en metas estacionales o
anuales, y otros tipos de organización deben alcanzar un equilibrio entre las
responsabilidades de la planeación a largo y corto plazo. Por ejemplo, los fabricantes de
vestidos trazarán sólo planes a corto plazo en el diseño y las compras por los cambios
frecuente de estilos, pero necesitarán planear a largo plazo la selección de personal y
perfeccionamiento de las técnicas y capacidad de producción. Es pues importante que los
gerentes entiendan las funciones de la planeación a corto y largo plazo en el esquema
global de la planeación.
Planes y toma de decisiones
Los gerentes que elaboran planes pero que no los ponen en práctica están
simplemente perdiendo el tiempo. Las ideas que no se acompañan de formas bien
definidas para utilizarlas no tienen ningún efecto práctico. La planeación es un proceso
que no termina cuando se acepta un plan; los planes han de ser puestos en práctica. En
cualquier momento, durante el proceso de implantación y control, tal vez los planes
requieran modificación para que no se tornen inútiles e incluso perjudiciales. En
ocasiones, la “replaneación” es el factor decisivo que lleva al éxito final.
Un aspecto importante de la planeación es la toma de decisiones, proceso que
consiste en desarrollar y seleccionar un curso de acción para resolver un problema
concreto. Es necesario tomar decisiones en varios puntos del proceso de planeación. Los
gerentes deben decidir cuáles predicciones en áreas como la economía y las acciones de
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los competidores tienen probabilidades de ser las más exactas. Deben analizar los
recursos de la organización y decidir cómo asignarlos para obtener sus metas con más
eficacia. Dado que la toma de decisiones es una parte tan importante de la planeación, se
tratará a fondo en el capítulo 6.
50
Figura 4-1 Asignaciones “ideales” del tiempo de planeación en la compañía “promedio”
Dentro
de una
semana
Hoy
Dentro
de 1
mes
Dentro
de 3-6
meses
Dentro
de 1
año
Dentro
de 2
años
Dentro
de 3-4
años
Dentro
de 5-10
años
30%
27%
15%
10%
10%
5%
Presidente
1%
2%
29%
20% 18%
Vicepresidente
Ejecutivo
10%
2%
13%
2%
4%
35%
Vicepresidente
de área
funcional
20%
8%
13%
15%
10%
4%
5%
Director
general de
una división
principal
10%
3%
30%
20%
13%
15%
2%
10%
12%
12%
5%
4%
39%
24%
Gerente
de
departamento
13%
10% 10%
10%
5%
1%
1%
37%
Supervisor
de
sección
25%
13%
15% 20%
3%
38% 40%
Supervisor
15%
13%
de
grupo
5%
2%
50
Fuente: reimpreso con autorización de The Free Press. (...).
51
Figura 4-2 Los cuatro pasos básicos de la planeación
M
Paso 1
Establecimiento
de las
metas
Paso 2
Paso3
Paso 4
Definición
de la
situación
presente
Determina
ción de
ayudas
Desarrollo
de un
conjunto
de
acciones
y
barreras
E
T
A
S
Necesidad de flexibilidad
Las organizaciones que llevan largo tiempo operando en un ambiente estable tienden
a perder flexibilidad y el cambio les parece difícil o imposible. Un ejemplo excelente de
esta verdad lo encontramos en la aparente parálisis que afligió a la industria automotriz
de Estados Unidos cuando afrontó la urgente necesidad de mejorar el ahorro de
combustible de sus productos. Los cambios en la organización o el ambiente pueden
ocasionar un verdadero caos, a menos que se realicen “comportamientos sensibles al
cambio” para reducir al mínimo cualquier perturbación.1
Los gerentes necesitan monitorear constantemente los factores relevantes del
ambiente, a fin de que la organización se adapte cuanto antes a las nuevas situaciones.
Deben empezar a manejar las sorpresas antes que ocurran.2 Para hacerlo, establecerán
procedimientos constantes tendientes a recabar datos sobre el funcionamiento interno de
la organización; de ese modo siempre dispondrán de información reciente sobre su
eficiencia y las actitudes de su personal. Toda información proveniente de esos procesos
de obtención de datos será comparada periódicamente con las normas o criterios
previamente establecidos de desempeño. Si hay divergencias graves respecto a esas
normas, serán una alarma o indicación de la necesidad de imponer medidas correctivas.
Los cuatro pasos de la planeación
La planificación es muy sencilla y puede condensarse en cuatro pasos básicos (Véase
la figura 4-2) Los cuatro pasos pueden adaptarse a todas las actividades en la planeación,
en cualquier nivel de la organización.
Paso 1: establecer una meta o conjunto de metas. La planeación comienza con las
decisiones acerca de lo que la organización o sub-unidad necesitan o quieren.
Sin una definición clara de las metas, las organizaciones distribuirán sus recursos en
una forma demasiado amplia. Determinar las prioridades y ser específicos respecto a
los objetivos permitirá canalizar sus recursos con eficacia.
Paso 2: definir la situación actual ¿A qué distancia se halla de sus metas la
51
organización o sub-unidad? ¿De qué recursos se dispone para alcanzarlas? Sólo
después de analizado el estado actual pueden trazarse los planes para describir el
progreso ulterior. Las líneas abiertas de comunicación dentro de la organización y
entre sus unidades suministra la información, en especial los datos financieros y
estadísticos que se necesitan en esta segunda etapa.
Paso 3: identificar las ayudas y las barreras de las metas. ¿Qué factores en el
ambiente interno y externo ayudan a la organización a lograr sus metas? ¿Qué
factores podrían crear problemas? Es bastante fácil ver lo que está teniendo lugar en
el momento presente, pero el futuro nunca es claro. Aunque difícil de hacer, el
hecho de prever las situaciones, problemas, oportunidades futuras es parte esencial
de la planeación. (El papel decisivo del pronóstico se expondrá con mayor detalle
en el capítulo 7).
Paso 4: desarrollar un plan o conjunto de acciones para alcanzar la meta o metas.
Ésta última etapa en el proceso de planeación requiere varios cursos de acción
alternos para conseguir la meta o metas deseadas, evaluar las alternativas y escoger
entre ellas la más idónea (o por lo menos, una satisfactoria) para llegar a la meta.
Este es el paso en que se toman las decisiones referentes a acciones futuras y en que
son más importantes las pautas de la toma eficaz de decisiones (tema que se
abordará en el capítulo 6).
Esta cuarta etapa de la planificación no es necesaria si el gerente, tras examinar las
tendencias del momento, predice que el plan ya vigente llevará la organización o
sub-unidad a su meta deseada. En tal caso, él suele observar (es decir, controlar)
muy estrechamente el progreso logrado con el plan anterior y está listo para actuar
de inmediato si el plan se desvía de las expectativas. Sin embargo, las más de las
veces la planeación se lleva a cabo porque las condiciones presentes no están
correspondiendo a las metas ni a las expectativas.
En tales casos hay que trazar un nuevo plan.
Planes operacionales
En el seno de una organización, los planes se disponen en una jerarquía que nos
recuerda la estructura de la organización. En cada nivel los planes cumplen dos
funciones: indican los objetivos que serán alcanzados por los planes en el nivel inferior y
a su vez dan los medios para alcanzar los objetivos incluidos en los planes del siguiente
nivel superior.
Se conocen dos tipos principales de planes: 1) planes estratégicos, diseñados para
cumplir con los objetivos generales de la organización (cumplir la misión que es la razón
fundamental de la existencia de la organización) y 2) planes operacionales, que
proporcionan los detalles de cómo se realizarán los planes estratégicos.
Hay dos clases fundamentales de planes operacionales. Los planes de un solo uso
se elaboran para alcanzar propósitos específicos y se disuelven una vez que éstos se
consiguen; los planes permanentes son procedimientos estandarizados para manejar
situaciones recurrentes predecibles (véase la figura 4-6). Explicaremos con detalle los
planes estratégicos en el capítulo 5, por ahora nos concentraremos en los planes de un
solo uso y permanentes que traducen los objetivos globales de los planes estratégicos en
decisiones y acciones diarias de los miembros de la organización.
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Figura 4-3. Jerarquía de los planes organizacionales
no
recurrente
s
para
actividade
s
METAS
Planes
estratégicos
Planes operacionales
para
actividade
s
recurrente
s
Planes de un solo uso
Planes permanentes
Programas
Políticas
Presupuestos
Procedimientos
y métodos
estándar
Proyectos
Reglas
Planes de un solo uso
Los planes de un solo uso son cursos detallados de acción que seguramente no se
repetirán de la misma manera en el futuro. Por ejemplo, una firma que planea construir
una bodega por estarse ampliando rápidamente necesitará este tipo de plan para su
proyecto, aun cuando haya establecido otros almacenes en el pasado. No podrá utilizar
un plan ya existente, puesto que la bodega que se proyecta presenta exigencias especiales
de ubicación, costos de construcción y otros aspectos específicos. Los principales tipos
de planes de un solo uso son los programas, proyectos y presupuestos.
Programas. El programa comprende un grupo relativamente extenso de actividades;
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muestra: 1) los pasos principales que se requieren para conseguir un objetivo; 2) la
unidad o miembro de la organización encargado de cada paso y 3) el orden y
sincronización de cada paso. El programa se acompaña de un presupuesto o conjunto de
presupuestos de las actividades requeridas.
Un programa puede ser muy extenso, como poner a una persona en la Luna, o de
alcance bastante reducido como mejorar el nivel de lectura de los alumnos de cuarto año
en un distrito escolar. Cualquiera sea su extensión, especificará muchas actividades y
asignaciones de recursos dentro de un esquema general que puede abarcar otros planes
de un solo uso como son los proyectos y presupuestos.
Proyectos. Son las partes más pequeñas e independientes de los programas. Cada
proyecto posee una extensión limitada y directivas bien definidas acerca de las
asignaciones y el tiempo. En el ejemplo de la bodega, los proyectos típicos podrían
incluir la preparación de esquemas, un informe sobre la disponibilidad de la mano de obra
y recomendaciones para trasladar las existencias de una instalación a otra nueva. Cada
proyecto quedará bajo la responsabilidad del personal designado a quien se darán
recursos y plazos específicos.
Presupuestos. Son estados de recursos financieros que se reservan para determinadas
actividades en un período determinado de tiempo. Son ante todo medios de controlar las
actividades de una organización y constituyen componentes muy importantes de los
programas y proyectos. Los presupuestos detallan los ingresos y también los gastos, con
lo cual proporcionan metas para actividades como ventas, gastos de departamentos o
nuevas inversiones.
Con frecuencia los gerentes usan la elaboración de presupuestos como el proceso en
virtud del cual se toman decisiones para asignar recursos a diversos cursos de acción.
Y en este sentido, los recursos pueden ser considerados como planes de un solo uso por
su propia naturaleza. Si la asignación de recursos durante el proceso de elaboración del
presupuesto no tiene en cuenta los objetivos estratégicos, la estrategia de la organización
puede tener escaso efecto en sus actividades. Así pues, la elaboración del presupuesto se
convierte a menudo en el proceso clave de la planeación mediante el cual se escogen y
coordinan las otras actividades.
Planes permanentes
Siempre que las actividades de una organización se repitan varias veces, una sola
decisión o un conjunto de decisiones pueden guiarlas en forma adecuada. Una vez
establecidos los planes permanentes permiten a los gerentes ahorrarse el tiempo usado en
la planeación y toma de decisiones, porque las situaciones semejantes se manejan de
modo uniforme y previamente establecido. Por ejemplo, un banco aprobará o rechazará
más fácilmente las peticiones de préstamos si de antemano define los criterios para
evaluar las clasificaciones de crédito activos colaterales e información relacionada con el
solicitante. Pero se dan casos en que los planes permanentes pueden ser desventajosos ya
que comprometen al gerente con decisiones anteriores que acaso ya hayan perdido
vigencia. Por tal razón, es particularmente importante interpretarlos y utilizarlos con
flexibilidad. Los tipos principales de planes permanentes son las políticas,
procedimientos, reglas.
Políticas. La política es una pauta general para la toma de decisiones. Establece los
límites de las decisiones, especificando aquellas que pueden tomarse y excluyendo las
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que no se permiten. De ese modo canaliza el pensamiento de los miembros de la
organización para que sea compatible con los objetivos de ella. Algunas políticas se
refieren a asuntos muy importantes, como las que requieren estrictas condiciones
sanitarias en los lugares donde se producen o se empacan medicamentos o alimentos.
Otras se ocupan de cosas de importancia menor como las relacionadas con la forma de
vestirse de los empleados. Generalmente, las políticas son establecidas de manera formal
y deliberada por los gerentes de alta dirección. Estos pueden fijar una política porque: 1)
creen que mejorará la eficacia de la organización; 2) quieren que algún aspecto de ella
refleje sus valores personales (por ejemplo, los códigos de la ropa); o 3) necesitan
resolver algún conflicto o confusión que se han presentado en un nivel más bajo.
Las políticas también pueden surgir informalmente y en niveles inferiores de la
organización a partir de un conjunto de decisiones que sobre el mismo tema se tomaron
en un período. Por ejemplo, si el espacio de una oficina se asigna una y otra vez
basándose en la antigüedad de los empleados, esa costumbre puede convertirse en una
política de la organización. En los últimos años las políticas se han establecido por
factores del ambiente externo, entre ellos los organismos gubernamentales que emiten
normas para regular las actividades de las organizaciones (por ejemplo, exigen ciertas
medidas de seguridad).
Procedimientos estándar. Las políticas se llevan a cabo mediante pautas más detalladas
llamadas “procedimientos estándar” o “métodos estándar”. El procedimiento ofrece un
conjunto de instrucciones pormenorizadas para ejecutar una serie de acciones que
ocurren a menudo o periódicamente. Así, el departamento de reembolsos de una gran
tienda de descuentos puede tener una política de “hacer los reembolsos, con una sonrisa,
en todas las mercaderías devueltas en un plazo de siete días contados a partir de la
compra”. El procedimiento de los dependientes que manejan las devoluciones aplicando
tal política consistirá entonces en una serie de pasos como los siguientes: 1) sonría al
cliente, 2) verifique en el recibo la fecha de compra, 3) compruebe el estado de la
mercancía, y así sucesivamente. Estas instrucciones detalladas guían a los empleados que
realizan estas tareas y ayudan a asegurar una manera uniforme de tratar una situación
concreta.
Reglas. Establece que una acción específica debe o no llevarse a cabo en determinada
situación. Son los planes permanentes más explícitos y no son pautas del pensamiento ni
de la toma de decisiones. Por el contrario, los sustituyen. La única opción que dejan es el
hecho de aplicarlos o no a una serie particular de circunstancias. En una oficina donde la
regla exige que todos los empleados trabajen hasta las cinco de la tarde, el gerente puede
decidir suspenderla a fin de que el personal se marche más temprano en un día caluroso
si se descompone el sistema de aire acondicionado. A menudo, la proliferación de reglas
puede perjudicar la moral de los empleados.
El nexo entre la planeación y el control
Hemos descrito la planeación como un proceso analítico y de
toma de decisiones, el cual termina cuando se elabora un plan
específico. Los planes se llevan a cabo a través de acciones
detalladas tendientes a la obtención de objetivos específicos. Es en
esta etapa de ejecución en la cual la planeación pasa a otra función
administrativa: control.
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El control puede definirse simplemente como el proceso de cerciorarse de que las
acciones se ajusten a los planes. Esta definición muestra la relación tan estrecha entre la
planificación y el control. El control no puede tener lugar si no existe un plan, y éste
tiene pocas probabilidades de éxito a menos que se hagan esfuerzos por monitorear su
progreso.
El control compara la información sobre lo que realmente está sucediendo durante la
realización del plan (datos reales) con los presupuestos, programas, estándares y otros
elementos que se utilizan y predijeron durante las etapas de la planeación (datos
planeados). Si hay excesiva discrepancia entre los hechos reales y los planeados, se
necesita uno o más de tres tipos de ajuste:
1. Modificar las actividades de alguna manera para que los resultados se
aproximen a los señalados en el plan.
2. Reconsiderar y, tal vez, revisar el plan.
3. Reevaluar los controles a fin de asegurarse de que son adecuados para el
plan y sus objetivos.
Tipos de controles
Planeación
Presupuestos
Participación
del empleado
Información
Control
La elaboración de presupuestos es el nexo más común entre
la planeación y el control. El presupuesto siempre forma parte
del proceso de planeación porque guía las decisiones
referentes a la asignación de recursos para obtener las metas.
Un presupuesto bien planeado armoniza la estrategia de una
organización y su estructura, sus gerentes y el personal, así
como las tareas que necesita ejecutar.
El hecho de rebasar el presupuesto suele ser una señal inicial de que las actividades
no están cumpliéndose según lo planeado. Los gastos excesivos pueden deberse a una
planificación incorrecta, al cambio de las condiciones o a otros acontecimientos
imprevistos y no planeados. Cuando el presupuesto se excede demasiado, quizá haya que
revisar íntegramente el plan.
En algunas organizaciones, la planeación y el control se enlazan por el proceso de
participación de los empleados en la planeación. Cuando los empleados intervienen en el
establecimiento de las metas, existen mayores probabilidades de control en sus
actividades para asegurarse alcanzarlos. Por ejemplo, si los integrantes de la fuerza de
ventas fijan la forma y las fechas de entrega de los informes de ventas, es posible que
voluntariamente trabajen más horas para cerciorarse de llenar los informes a tiempo.
Si bien hay una conexión entre planeación y control, existen ventajas al conservar las
dos funciones formalmente separadas. La separación destaca la importancia de cada una.
Estimula a los empleados a tomar en serio el control y a asegurarse de que las
actividades relevantes no se descuiden o se realicen al azar. Tal separación puede en
ocasiones provocar disputas entre los planificadores y los controladores sobre qué tan
bien está funcionando el sistema de control. Sea como fuere, un controlador riguroso
juega un papel importante para mantener la integridad del sistema.
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Superación de las barreras para planeación eficaz
Hay dos grandes barreras que dificultan la preparación de planes eficaces. La
primera es la supuesta resistencia interna del planificador a establecer metas y trazar
planes para conseguirlas. En otras palabras, el individuo no está dispuesto o es incapaz
de efectuar actividades significativas orientadas a las metas.
La segunda barrera, que existe no dentro sino fuera del planificador, es la renuencia
general de los miembros de la organización a aceptar la planeación y los planes a causa
de los cambios que significan. No se trata de un rechazo a la planeación, sino sólo de un
rechazo a las metas que impone a quienes deben realizar el plan. Ambos tipos de
obstáculos contra la planeación eficaz se explican a continuación:
Renuencia a establecer metas
El establecimiento de metas es el primer paso de la planeación, por lo cual los
gerentes que no son capaces de fijar metas importantes, no estarán en condiciones de
hacer buenos planes. Hay varias razones por las cuales algunos dudan en establecer
metas a sus organizaciones o sub-unidades o bien prescinden de ellas por completo.
•
Renuencia a renunciar a metas alternativas. La decisión de fijar nuevas metas y
asignar recursos a su realización exige renunciar a otras opciones. En ocasiones
nos resulta difícil aceptar que no podemos obtener todas las cosas que son
importantes para nosotros. De ahí la renuencia a comprometernos firmemente con
un objetivo, pues es doloroso abandonar las alternativas deseables.
•
Miedo al fracaso. La persona que se impone una meta clara y bien definida corre
el riesgo de no poder alcanzarla. Los gerentes son como toda la gente y ven en el
fracaso una amenaza contra su autoestima, el respeto de los demás e incluso
contra la seguridad de su trabajo. Así, pues el miedo al fracaso les impide a
algunos correr los riesgos necesarios y establecer metas específicas.
•
Falta de conocimiento de la organización. Los gerentes no pueden fijar objetivos
significativos para sus sub-unidades sin tener un buen conocimiento de ellas y de
la organización en general. Parte de las obligaciones de un gerente es hacer que
los planes de su sub-unidad sean compatibles con los de alta dirección. Un gerente
nuevo o con poca información dudará en establecer objetivos, si piensa que
pueden chocar con los que ya han sido impuestos en niveles superiores. De
manera análoga, el gerente ha de conocer los objetivos de otras sub-unidades a fin
de evitar el conflicto o la duplicación. El gerente cuya red de información no está
bien desarrollada o es defectuosa, posiblemente tratará de evitar trazar
íntegramente nuevos planes y se valdrá a cambio de metas ya fijadas.
•
Falta de conocimiento del ambiente. Además de entender el ambiente interno de
la organización, el gerente necesita conocer el ambiente externo: la competencia,
los clientes, los proveedores, los organismos gubernamentales y el público en
general. Sin ese conocimiento del ambiente externo, tenderá a sentirse confundido
respecto a qué dirección seguir y mostrará renuencia a establecer metas.
•
Falta de confianza. Para comprometerse a conseguir metas, los gerentes han de
pensar que tanto ellos como la sub-unidad u organización poseen la capacidad de
alcanzar las metas. Es obvio que si no tienen seguridad en sí mismos o en la
organización, dudarán en fijar metas difíciles.
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Resistencia al cambio
La resistencia al cambio y las formas de superarla son hechos tan importantes y
generalizados de la vida organizacional que hablaremos de ellos detenidamente en el
capítulo 13. En pocas palabras, hay tres razones fundamentales por las cuales los
empleados pueden resistirse al cambio:
•
Incertidumbre ante las causas y efectos del cambio.
•
Renuencia a renunciar a los beneficios del momento.
•
Conocimiento de las debilidades de los cambios propuestos.
Así pues, la mayor parte de la gente tiene un poco de miedo a lo desconocido, lo
mismo que interés en mantener el status quo (situación actual) si ha resultado bueno en
el pasado. Y, en ocasiones, se perciben con mucha exactitud errores importantes en el
plan.
Superación de las barreras
Los que dirigen a otros pueden ayudarles a superar las barreras contra la planeación
si crean un sistema organizacional que facilite el establecimiento de metas en lugar de
obstaculizarlo. Recordemos además que la planeación y el establecimiento de metas no
son exclusivos de los gerentes, de alta dirección. También los de nivel más bajo hacen
planes, y los empleados que no ocupan puestos directivos planean su propio trabajo.
Cómo ayudar a los individuos a establecer metas. ¿Qué puede hacerse para ayudar al
individuo a superar los impedimentos del establecimiento de metas eficaces? Algunas de
las respuestas están implícitas en los problemas mismos. Los gerentes que no conocen la
organización o su ambiente externo necesitan ayuda en la preparación de un sistema
viable de información. La ayuda se les puede proporcionar de diversos modos. Por
ejemplo, uno de los beneficios más importantes en los programas internos de desarrollo
de los gerentes consiste en ayudar a los participantes a establecer contactos informales
con personas de otros departamentos, divisiones y lugares Tales contactos les ayudan a
los gerentes a averiguar cosas y lograr que se realicen. Y ello a su vez aumenta su
confianza en los otros y en sí mismos.
Las barreras originadas por el miedo al fracaso y la renuencia a renunciar a otras
metas atractivas pierden fuerza en las compañías que poseen sistemas de planeación
eficaces y bien comunicados. Cuando la planeación es un proceso que se conoce bien,
resulta más fácil que cada uno formule sus propias metas y consiga ayuda para elaborar
planes tendientes a lograrlas. En los casos en que se aplican ampliamente buenas técnicas
de toma de decisiones, es más fácil determinar cuáles son las opciones más atractivas y
admitir la necesidad de prescindir de algunas con tal de conseguir otras.
El miedo al fracaso y la falta de confianza disminuyen asimismo al fijar metas
realistas y al lograrlas. El superior inmediato del individuo es un factor decisivo en la
creación de una atmósfera donde se formulen metas difíciles pero obtenibles Un paso
importante consiste en impartir adiestramiento y dar orientación en formas que faciliten
la realización de ellas. El reconocimiento y el premio a la obtención de metas constituyen
un segundo paso y proporcionar respuestas constructivas y de apoyo cuando en
ocasiones no se cumplen los objetivos es un tercer paso de suma importancia.
Superación de la resistencia al cambio. La planeación implica cambio y la introducción
58
y administración del mismo son parte importante del trabajo del gerente. Hay varios
medios con que se puede reducir o eliminar la resistencia a cambios planeados:
•
Hacer que los empleados y otros grupos a quienes afecta el cambio, entre ellos
los grupos de interés, participen en el proceso de la planeación.
•
Suministrar más información a los empleados acerca de los planes y sus posibles
consecuencias, con objeto de que entiendan la necesidad del cambio, los beneficios que se
esperan y lo que se requiere para realizarlos en forma eficaz.
Desarrollar un modelo de una buena planeación y realización. Si hay antecedentes de éxito en
el pasado, aumentarán la confianza en los planificadores y la aceptación de planes nuevos.
Estar conciente del impacto que los cambios propuestos tienen en los miembros de la
organización y reducir al mínimo las alteraciones innecesarias. Si la introducción de un nuevo
proceso de fabricación provocó en el pasado muchos despidos, cabe prever que la
implantación de un nuevo proceso en el futuro será objeto de sospecha y resistencia. En tal
caso, las garantías de empleo serán un medio de atenuar la sospecha.
•
•
Administración por objetivos (APO)
La designación administración por objetivos (APO) fue divulgada como un método
de planeación por Peter Druker en 1954 en su libro The practice of Management.
Desde ese año ha suscitado abundantes discusiones, evaluaciones e investigaciones.
Muchos programas similares han sido desarrollados, entre otros “administración por
resultados”, “administración por metas”, “planeación y evaluación del trabajo”, “metas y
controles”. Pese a las diferencias de nombre, todos esos programas se parecen. No sólo
se utilizan en los negocios, sino que cada día se usan más ampliamente en las
organizaciones no lucrativas, como las instituciones educacionales, de salud, religiosas y
del gobierno.
La administración por objetivos se refiere a un conjunto formal o moderamente
formal de procedimientos que comienzan con el establecimiento de metas y prosigue
hasta llegar a la evaluación de su desempeño. El aspecto fundamental es que se trata de
un proceso participativo, que incluye la intervención de los gerentes y empleados en
todos los niveles de la organización.
SUPOSICIONES DE LA TEORÍA X Y DE LA TEORÍA Y
Teoría X. 1. El ser humano normal siente una aversión natural por el trabajo y lo
evitará en lo posible.
2. Casi a todos los empleados hay que obligarlos, controlarlos, dirigirlos y
hasta amenazarlos con el castigo para que pongan empeño en la
obtención de las metas de la organización.
3. El ser humano ordinario es perezoso, prefiere que lo dirijan, desea
eludir la responsabilidad, tiene poca ambición y quiere la seguridad
ante todo.
Teoría Y. 1. El consumo de energía física y mental en el trabajo es tan natural como
en el juego o en el reposo.
2. La adhesión a los objetivos depende de los premios asociados a su
logro.
59
3. El ser humano ejercerá la autodirección y el dominio de sí mismo para
cumplir los objetivos a que se ha comprometido.
4. El individuo normal aprende en las condiciones adecuadas no sólo a
aceptar la responsabilidad, sino también a buscarla.
5. La capacidad de imaginación, ingenio y creatividad en la solución de
los problemas organizacionales se halla ampliamente distribuida en la
población.
6. En las condiciones de la vida industrial moderna, las potencialidades
intelectuales del ser humano normal se están utilizando sólo en forma
parcial.
Fuente: adaptado de Douglas McGregor The Human Side of Enterprise (Nueva York McGrawHill, 1960). Pp 33-34. 47-48 Reimpreso con autorización de McGraw-Hill Book Company.
Por basarse en el nexo existente entre las funciones de planeación y control, ayuda a
superar muchas de las barreras de la planeación.
El punto de arranque de la administración por objetivos (APO) es una filosofía muy
positiva sobre el hombre y lo que lo impulsa a trabajar. En opinión de Douglas Mc
Gregor hay dos grupos de suposiciones de cómo las personas se sienten motivadas para
trabajar (véase el recuadro). En la perspectiva tradicional, la gente considera el trabajo
solamente como una cosa necesaria para la supervivencia y lo evita en lo posible. Desde
ese punto de vista, conocido con el nombre de Teoría X, los gerentes deben ser estrictos
y autoritarios porque de lo contrario los subordinados harían muy poco.
Por su parte, los partidarios de la administración por objetivos tienden a adoptar una
actitud mucho más optimista ante la naturaleza humana, actitud que se llama teoría Y: el
hombre quiere trabajar y está ansioso por hacerlo, obtiene mucha satisfacción de él en las
circunstancias adecuadas y puede hacer un buen papel. La administración por objetivos
procura aprovechar esta disposición y capacidad mostrando a los gerentes cómo crear
una atmósfera que haga que los empleados den lo mejor de sí y consigan el mejoramiento
personal.
¿Qué es la administración por objetivos?
Administración
por impulsos
Administración
por objetivos
La esencia de un sistema de administración por objetivos
consiste en que los gerentes y sus subordinados establezcan
metas comunes en forma conjunta. Las principales áreas de
responsabilidad de cada uno se definen claramente en términos
de los resultados esperados y medibles (objetivos). Estos
últimos son usados por los subordinados al planear su trabajo, y
por ellos y sus superiores para vigilar el progreso. Las
evaluaciones del desempeño se llevan a cabo en forma
constante, haciéndose además evaluaciones periódicas.
En su obra The Practice of Management, Drucker
comparó la administración por objetivos con la administración
por impulsos. Con este último término describió las respuestas
de la organización ante las nuevas presiones financieras o de
mercado por medio de un “impulso económico” o un “impulso
de producción”. En la práctica, eso ocasiona a lo sumo una
60
mejoría temporal. Por lo regular no se logra otra cosa que mayor ineficiencia e
insatisfacción. Por el contrario, en la administración por objetivos una buena planeación
requiere que cada gerente haya definido claramente los objetivos que se aplican de
manera específica a sus funciones individuales dentro de la compañía. Tales objetivos han
de contribuir a la obtención de los objetivos de la alta gerencia y de los de la compañía
en general. Este conjunto de objetivos integrados ofrece una orientación bien definida a
las actividades administrativas.
Tiene importancia decisiva la manera en que se llega a formular los objetivos. Como
señaló Drucker, los gerentes deben establecer sus propios objetivos, o por lo menos,
participar activamente en el proceso. La imposición de objetivos previamente
establecidos corre un riesgo muy grande de que los gerentes se nieguen a cooperar o no
pongan mucho empeño por realizar los objetivos de “otro”.
Además Drucker afirmó que, en todos los niveles, los gerentes han de participar en
el establecimiento de objetivos para niveles superiores a los suyos. De ese modo
conocerán mejor los objetivos más amplios de la compañía y cómo sus objetivos
específicos se relacionan con el panorama general.
Para Drucker, la relación de los objetivos del individuo con la meta común es de
suma importancia. El propósito fundamental de la introducción de la APO consiste en
conseguir una operación eficiente de la organización total mediante la operación e
integración satisfactoria de sus partes.
Douglas Mc Gregor, por su parte, es partidario de la administración por objetivos
debido a su valor como sistema de planeación y evaluación del desempeño. Recomienda
que los gerentes, luego de ponerse de acuerdo en sus responsabilidades básicas con sus
superiores inmediatos fijen los objetivos de su actividad para un período a corto plazo,
digamos seis meses. Por lo tanto, tienen además la responsabilidad de trazar planes
específicos que les permitan conseguir sus propios objetivos. Al final del período, cada
uno lleva a cabo una autoevaluación que después se discute con el superior,
estableciéndose nuevos objetivos para el siguiente período. De ese modo, se aminoran
las ambigüedades y tensiones que a menudo acompañan a otros tipos de programas de
evaluación.
La administración por objetivos (APO) en acción. Han transcurrido más de 30 años
desde que Drucker introdujo el concepto de administración por objetivos. En los últimos
años muchos escritores lo han ampliado. Pero cabe preguntar: ¿se ha convertido este
sistema en un método común entre las compañías estadounidenses?
La aceptación del mismo fue puesta de relieve en una revista especializada, la cual
señaló que en una encuesta a nivel nacional, efectuada por cuatro firmas consultoras
independientes, la administración por objetivos era una de las 13 técnicas administrativas
de mayor uso en la industria. (Otras de gran aceptación eran el procesamiento
electrónico de datos, los sistemas de información administrativa, el desarrollo
organizacional y los costos directos.)
Una encuesta de 1974 reveló que, aunque casi la mitad de las grandes compañías
encuestadas dijo utilizar alguna modalidad de la APO, menos del 10% de ellas pensaban
que habían tenido “aplicaciones de gran éxito”. La encuesta reveló que, si bien había
muchas compañías que contaban con buenos programas de este sistema, había muchas
más que no sabían bien lo que hacía o cómo debía ser aplicado.
En un estudio posterior, 41% de los hospitales encuestados estaban aplicando la
61
APO y otro 33% estaba planeando implantarla en un futuro cercano. La gran mayoría de
las organizaciones estudiadas señaló que con la APO habían mejorado el desempeño en
las áreas como la planeación, la coordinación, el control y las comunicaciones.
El sistema formal de la administración por objetivos
Los programas de la APO varían enormemente. Algunos están destinados a
emplearse en una sub-unidad y otros se usan en la organización en general.
El método y técnicas particulares de que se sirven los gerentes en un programa de
este tipo son sumamente variables. Puede haber además grandes diferencias de
orientación. Así, en el Reino Unido la APO se conoce sobre todo como un sistema de
planeación organizacional o de desarrollo de estrategias. Lo que se busca ante todo es la
eficiencia en la consecución de los objetivos de la compañía. En Estados Unidos, la
motivación individual es más a menudo el centro de la atención. Los gerentes se
concentran en las necesidades humanas y desean ante todo aumentar la participación de
los subalternos en el establecimiento de metas más que la estrategia. No obstante, en la
generalidad de los sistemas eficaces, se observa la existencia de los siguientes elementos
comunes:
Adhesión al programa. En cualquier nivel de la organización, para trazar un buen
programa se necesita la adhesión de los gerentes a la obtención de los objetivos
personales y organizacionales, así como el proceso de administración por objetivos. Se
requieren mucho tiempo y esfuerzo para introducir un programa eficaz de ese tipo.
Primero se reúnen con los subordinados para fijar los objetivos y luego evalúan el
progreso en la obtención de los mismos. No hay otro sistema más fácil. Si se establecen
objetivos pero no se revisan periódicamente, existen pocas probabilidades de que se
cumplan. Si el progreso de los subalternos se aprecia en una forma excesivamente crítica,
sobrevendrá el resentimiento y se deteriorará el funcionamiento.
Establecimiento de metas en el nivel más alto. Los programas efectivos de planeación
suelen principiar con los gerentes de alta dirección, quienes fijan las metas preliminares
previa consulta con otros miembros de la organización. Se las debe fijar en términos
específicos y medibles: “un 5% de incremento en las ventas durante el próximo
trimestre”, “no habrá aumentos en los gastos generales este año”, etc. De ese modo,
gerentes y subordinados tendrán una idea más clara de lo que la alta dirección confía
lograr, pudiendo ver además cómo su propio trabajo se relaciona directamente con la
obtenciónEL
dePROCESO
las metas deDE
la organización.
LA ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS
Aunque la orientación y los métodos varían de modo considerable la mayor parte de
los buenos programas APO incluyen los siguientes elementos:
1. Adhesión al método en todos los niveles de la organización.
2. Una eficaz planeación y establecimiento de metas por la alta gerencia.
3. Establecimiento de las metas individuales relacionadas con las metas de la
organización fijada por gerentes y subordinados.
4. Considerable autonomía en el desarrollo y selección de medios para alcanzar los
62
objetivos.
O
B
J
E
T
I
V
O
S
Gerente
5. Evaluación periódica del desempeño en
relación con los objetivos.
Metas individuales. En un buen programa de
administración por objetivos, cada gerente y
subordinado tiene definidos con claridad los objetivos
y las responsabilidades; por ejemplo “El gerente de la
sub-unidad A será responsable de elevar las ventas en
15% durante un período de 12 meses”. La finalidad
Subordinado
del establecimiento de objetivos en términos
específicos en todos los niveles consiste en ayudar a
los empleados a entender claramente lo que se supone que deben lograr. De ese modo
cada uno puede planear mejor cómo realizar sus metas.
Los objetivos de cada individuo han de ser decididos durante una consulta entre
él y su superior. En estas consultas conjuntas, los subordinados ayudan a los gerentes a
desarrollar objetivos realistas puesto que conocen mejor que nadie qué cosa son capaces
de conseguir. Los gerentes les ayudarán a buscar cosas superiores y fijarse objetivos más
altos, si muestran deseos de ayudarles a superar los obstáculos y confianza en sus
capacidades.
Participación. El grado de la participación de los subordinados en el establecimiento de
objetivos varía enormemente. En un extremo, intervienen con su mera presencia cuando
la gerencia define los objetivos. En el otro extremo, tienen absoluta libertad en la fijación
de sus propios objetivos y en la selección de los métodos con que los realizarán. Ninguno
de los dos extremos suele ser conveniente. En ocasiones, los gerentes determinan los
objetivos sin un conocimiento completo de las limitaciones prácticas en que deben operar
sus subordinados; es posible que éstos seleccionen objetivos que son incompatibles con
las metas de la organización. Por lo regular, cuanto mayor sea la participación de unos y
otros, más probabilidades habrá de que las metas se alcancen.
Autonomía en la realización de los planes. Una vez fijados y aceptados los objetivos,
el individuo cuenta con amplia libertad en la elección de los medios con que los
conseguirá. Dentro de las restricciones normales de las políticas de la organización, los
gerentes deberán tener la libertad de preparar y poner en práctica programas para
alcanzar las metas, sin que intervengan sus superiores inmediatos. Ellos aprecian mucho
este aspecto de los programas de la APO.
Evaluación del desempeño. Gerentes y subordinados celebran reuniones periódicas
para revisar el progreso hecho en la obtención de los objetivos. Durante esa evaluación,
deciden qué problemas existen y lo que debe hacerse para resolverlos. De ser necesario,
modifican los objetivos para el siguiente período de revisión.
La evaluación será justa y significativa si se basa en resultados medibles y no en
criterios subjetivos, como la actitud o la capacidad. En vez de intentar estimar el
dinamismo puesto por un vendedor en el campo, un gerente deberá recalcar las ventas
reales conseguidas y el conocimiento detallado de los clientes.
Evaluación de la administración por objetivos
63
¿Realmente da buenos resultados la administración por objetivos? Stephen J. Carroll
y Henry L. Tossi reseñaron la investigación dedicada a tres conceptos centrales
(establecimiento de metas específicas, retroalimentación sobre el desempeño y
participación) a fin de determinar si estaba justificado el optimismo relacionado con este
sistema.
Establecimiento de metas. La evidencia indica sin lugar a dudas que, cuando se trata
de fijar metas, nada tiene tanta importancia como el éxito. Los que determinan sus
propias metas tienden a buscar un mejoramiento de su actuación anterior. Si lo logran, en
la siguiente ocasión se impondrán una meta más alta. Si fracasan, tenderán a ser más
conservadores al fijarse una meta para el siguiente período.
La investigación revela asimismo que, cuando a los empleados se les imponen metas
específicas, dan un desempeño mucho mejor que si sólo se les pide poner todo su
empeño. Pero si piensan que las metas son imposibles y no sólo difíciles, su desempeño
tiende a disminuir.
Aunque casi todas las investigaciones reseñadas por Carroll y Tosi no se efectuaron
en organizaciones que contaban con programas de la administración por objetivos, su
trabajo indica que con este sistema mejoraría el desempeño si las metas son realistas y las
aceptan los empleados afectados. El grado real del mejoramiento depende de multitud de
factores, entre ellos la experiencia anterior de éxito o fracaso de los empleados en la
obtención de las metas y el nivel de dificultad de ellas.
Retroalimentación sobre el desempeño. Hay también evidencia clara de que, si se
suministra esta retroalimentación a los empleados, generalmente mejora su desempeño.
Además, se descubrió que el proceso de evaluaciones periódicas tiene efectos positivos
sobre la actitud de los empleados, pues produce sentimientos de amistad, confianza en la
gerencia y una aceptación más tolerante de la crítica.
Varios estudios revelaron una relación entre la calidad de la retroalimentación y el
grado de mejoramiento: a una retroalimentación más específica y oportuna correspondía
un efecto más positivo. La manera de proporcionar la retroalimentación también
repercute en el desempeño. Debe suministrarse con tacto, en particular si señala que no
han conseguido los objetivos. De lo contrario, surgirá la hostilidad y empeorará el
desempeño.
Participación. La mayor parte de los estudios dedicados a la participación indican
que los subordinados que fijan sus propias metas o intervienen este proceso tienden a
mostrar mejor desempeño que aquellos a quienes se las fijan otros. En un conocido
estudio efectuado en la General Motors, los subalternos que habían influido más en el
establecimiento de objetivos manifestaron actitudes más favorables y niveles superiores
de desempeño. En cambio, los que habían tenido poca influencia mostraron un
comportamiento defensivo y, en algunos casos, niveles más bajos de desempeño. La
investigación revela que hay, por lo menos, dos formas en que la participación en el
establecimiento de metas facilita un desempeño más satisfactorio. Primero, la
participación produce mayores probabilidades de que las metas sean aceptadas, y éstas a
su vez tienden más a ser obtenidas. En segundo lugar, la participación puede favorecer el
establecimiento de metas superiores, las cuales a su vez conducen a un mejor
desempeño.
Carroll y Tosi también afirmaron que, además de su impacto en el desempeño, el
mismo proceso de la participación lleva a una mayor comunicación y comprensión entre
64
gerentes y subordinados.
Estudios de los programas de administración por objetivos en las
organizaciones. Como señalaron Carroll y Tosi, sólo unos cuantos estudios dedicados a
estos programas se han llevado a cabo en las organizaciones. La investigación realizada
en la General Motors, Purex, en la University of Kentucky y en otras partes se centró en
determinados aspectos de la APO: evaluación del desempeño, relaciones entre superiores
y subordinados, problemas de realización de los programas y métodos para introducirlos.
Esta investigación indicó en general que la APO mejora la planeación y el desempeño de
los gerentes, pero para una buena realización se requieren mucho tiempo y esfuerzo. En
general, el apoyo activo y la atención continua brindada a las necesidades del programa
por parte de ellos también eran necesarios para que los programas tuvieran éxito.
Problemas en la evaluación de los programas de la administración por
objetivos. La principal razón de la falta de estudios en los programas de este sistema es
la dificultad de llevar a cabo tal investigación. Un estudio, para que sea más útil, ha de
planearse como un experimento controlado de campo, en el cual sea posible comparar la
actuación de grupos similares que difieren respecto a un número reducido de variables.
Casi nunca un gerente que permita a un extraño efectuar un tipo cualquiera de
experimento en su organización tendrá el tiempo o la paciencia para participar en él. Aun
cuando se consiga ese apoyo, todavía sería difícil controlar por lo menos las variables
más importantes que podrían afectar los resultados del experimento. Dado que
posiblemente transcurrió mucho tiempo antes de que se tornaran visibles las mejoras
debidas a la introducción de la APO, los problemas de controlar las variables principales
se agudizan y aumentan las probabilidades de que otros cambios y eventos influyan en
los resultados.
Fortalezas de la administración por objetivos
En una encuesta hecha a gerentes, Tosi y Carroll mencionaron por orden de
importancia estas grandes ventajas de los programas de la APO:
•
Permite a los individuos saber qué se espera de ellos.
•
Ayuda a la planeación al hacer que los gerentes establezcan metas y
plazos.
•
Mejora la comunicación entre gerentes y subordinados.
•
Hace que los individuos conozcan mejor las metas de la organización.
•
Hace más justo el proceso de evaluación al centrarse en logros
específicos. También permite a los subordinados conocer la eficacia con
que están obrando en relación con las metas de la organización
Según este y otros análisis, resulta evidente que la APO tiene grandes ventajas
que ofrecer al individuo y también a la organización. Para los individuos, tal vez la
principal ventaja sea el mayor sentido de participación y conocimiento de las metas de la
organización. Esto permite concentrar los esfuerzos en los aspectos que más se necesitan
y que tienen mayores probabilidades de éxito. Además, los empleados saben que serán
evaluados, no por sus rasgos personales ni por los prejuicios de su superior, sino por la
eficacia con que logren los objetivos que ellos mismos contribuyeron a determinar. De
65
ahí que en este proceso haya mayores probabilidades de que cumplan sus
responsabilidades con buena disposición y éxito.
Todas estas ventajas benefician, por lo menos de manera indirecta, a la organización.
Además, ofrece ventajas una buena introducción del programa de la APO, las cuales se
aplican directamente a la organización. Puesto que todos los niveles de ella contribuyen
al establecimiento de objetivos, sus metas y objetivos serán más realistas. Por otra parte,
la mejor comunicación que resulta de la APO ayuda a la organización a alcanzar más
fácilmente sus objetivos, puesto que sus actividades se coordinarán mejor. Por último, la
organización entera tiene un sentido más completo de unidad: los empleados de nivel
bajo están más enterados de las expectativas de la alta gerencia y, a su vez, contribuyen a
definir los objetivos alcanzables.
Debilidades de la administración por objetivos
Desde luego la APO no resuelve todos los problemas de la organización. La
evaluación de los subordinados constituye un ámbito particularmente difícil, pues abarca
el estatus, sueldos y promociones. Aun en el mejor programa de este tipo, el proceso
valorativo podría ocasionar tensión y resentimiento. No todos los logros son
cuantificables o medibles. Y aun cuando éstos (o su ausencia) sean medibles (como en el
caso del número total de ventas hechas en el territorio de un subordinado), el
subordinado tal vez no sea el responsable de ellas. Por ejemplo, las ventas pueden
disminuir no obstante los esfuerzos de él y ser atribuibles a una acción imprevista de un
competidor. Los cambios en la APO requieren una conducta especial del gerente, la cual
también puede ocasionar problemas. En ese proceso ya no se da tanta importancia a
juzgar a los subordinados como a ayudarlos. Esta es una transición difícil para muchos
gerentes.
La mayor parte de los problemas de tipo recurrente son afrontados por los miembros
de la organización sin importar si cuentan o no con un programa de APO. Sin embargo,
dos categorías de debilidades caracterizan a las que lo tienen. En la primera encontramos
las deficiencias inherentes al proceso de administración por objetivos. Entre ellas figuran
el tiempo y el esfuerzo que requiere aprender a aplicar bien estas técnicas y el papeleo
que normalmente se necesita. A la segunda categoría pertenecen las debilidades que, en
teoría, no deberían existir pero que con frecuencia parecen presentarse aun en los
programas realizados en forma correcta.
Esta segunda categoría comprende varios problemas fundamentales que es preciso
controlar si queremos que el programa de buenos resultados:
1. Estilo y apoyo de los gerentes. Si los gerentes de alta dirección prefieren un
método fuertemente autoritario y la toma de decisiones centralizada, habrá que
impartirles considerable reeducación antes de que puedan poner en práctica un
programa de este tipo.
2. Adaptación y cambio. La APO acaso requiera muchos cambios en la estructura
organizacional, los patrones de autoridad y los procedimientos de control. Los
gerentes han de apoyar estos cambios. Los que participan sólo porque se les
obliga a someterse a las exigencias de la organización pueden condenar el
programa al fracaso.
3. Destrezas interpersonales. El proceso del establecimiento de metas y el proceso de
evaluación en que intervienen gerentes y subordinados requiere un alto grado de
66
habilidad en las relaciones interpersonales. Muchos gerentes ni tienen experiencia
ni una habilidad natural en dichos aspectos. Posiblemente necesiten entrenamiento
en la orientación y en la realización de entrevistas.
4. Descripciones de trabajo (puesto). Preparar una lista específica de objetivos y
responsabilidades individuales es difícil y lento. Además, las descripciones han de
ser evaluadas y revisadas conforme cambien las condiciones de la organización.
Esto tiene una importancia decisiva durante las etapas de realización, en las
cuales el impacto del sistema de APO puede ocasionar cambios en los deberes y
obligaciones de todos los niveles.
5. Establecimiento y coordinación de objetivos. Establecer objetivos interesantes y
realistas a la vez suele ser causa de confusión para los gerentes. A veces hay
problemas en la preparación de objetivos medibles, en la obtención de un feliz
equilibrio entre las metas que son demasiado fáciles y las que resultan imposibles,
en la descripción clara y precisa de los objetivos. Además, puede ser difícil
coordinar los objetivos globales de la organización con las necesidades y
objetivos personales de los individuos.
6. Control de los métodos para alcanzar los objetivos. Sobreviene una gran
frustración si los esfuerzos de un gerente por lograr las metas dependen del éxito
de otros miembros de la organización. Así, el gerente de línea de producción no
podrá conseguir la meta de montar 100 unidades al día si su Departamento está
recibiendo partes para apenas 90 unidades. Este tipo de problemas no puede
resolverse sin el establecimiento de metas en grupo y la flexibilidad.
7. Conflicto entre creatividad y la administración por objetivos. Vincular la
evaluación del desempeño, la promoción y la remuneración al logro de objetivos
resulta en ocasiones contraproducente, si tiende a desalentar la innovación. Si los
gerentes no ensayan cosas nuevas ni corren riesgos porque prefieren dedicar sus
energías a objetivos específicos, se perderán algunas oportunidades. Para evitar
este peligro, Odiorne señala que la adhesión a la innovación y al cambio deberá
formar parte del proceso de establecimiento de metas.
Cómo hacer eficaz la administración por objetivos
La administración por objetivos no debe ser considerada una panacea para las
necesidades de planeación, motivación, evaluación y control de una organización. Y
ciertamente no se trata de un proceso simple, susceptible de ser realizado rápida y
fácilmente. No obstante, muchas organizaciones usan alguna forma de él. Cada día se
reconocen más las ventajas de contar con un mecanismo para fijar las metas de los
gerentes y evaluarlos, así como para integrar los objetivos del personal con los de la
organización.
Como muchos de nosotros nos encontraremos con alguna clase de programa
formal de establecimiento de objetivos en nuestra organización, repasaremos algunos de
los elementos que se requieren para una eficaz administración por objetivos. Esos
elementos pueden ser considerados como los pasos principales que se exigen a un
gerente del máximo nivel que intervenga en el programa.
1. Demostrar un compromiso constante del máximo nivel. El entusiasmo inicial de los
empleados por un programa APO puede desaparecer rápidamente, a menos que la
alta gerencia haga esfuerzos conjuntos para mantener el sistema vivo y en pleno
67
funcionamiento. Los gerentes a quienes les parece difícil fijar y revisar los objetivos
posiblemente vuelvan a los métodos más tradicionales y autoritarios. Los gerentes de
alta dirección han de conocer esas tendencias y brindar apoyo constante para que los
programas sigan siendo parte esencial de los procedimientos de operación.
2. Educar y adiestrar a los gerentes. Para que la APO tenga éxito, los gerentes han de
conocerla y tener las cualidades idóneas. Deben ser instruidos en lo referente a los
procedimientos y ventajas del sistema, las destrezas requeridas y los beneficios que
este sistema proporciona a la organización y a su carrera. Si los gerentes mantienen
su resistencia, el programa no tendrá éxito.
4. Formular los objetivos con claridad. Los gerentes y subordinados deben estar
satisfechos de que los objetivos sean realistas, se entiendan claramente y se utilicen
para evaluar el desempeño. Tal vez sea necesario enseñarles las técnicas para
establecer metas útiles y medibles y para comunicarlas debidamente.
5. Hacer eficaz la retroalimentación. Un sistema APO se basa en participantes que
saben en qué posición se encuentran respecto a sus objetivos. El hecho de establecer
metas no es un incentivo suficiente; se necesitan además una evaluación y
retroalimentación periódicas del desempeño.
6. Estimular la participación. Los gerentes deben comprender que la participación de
los subordinados en el establecimiento de metas puede requerir la resignación del
poder. También han de estar dispuestos a renunciar a una parte del control directo
sobre sus subalternos y alentarlos para que asuman papeles más activos en la
definición y obtención de sus propios objetivos. A algunos gerentes les molesta
mucho esta aparente pérdida de poder, pero un programa APO dará resultado sólo si
ellos renuncian a una parte de su control.
Algunas hipótesis sobre el éxito y fracaso de la administración por objetivos. Hasta
ahora hemos tratado de limitar nuestras observaciones y conclusiones sobre este sistema
a las afirmaciones basadas en la investigación y las opiniones de gerentes expertos. A
continuación, intentaremos ir más allá de los datos y hacer hipótesis acerca del factor
fundamental del éxito de dicho sistema.
A la larga, la clave de un buen programa de este tipo posiblemente sean las
suposiciones, creencias y actitudes de gerentes y subalternos. Las técnicas de la APO
funcionan cuando los gerentes adoptan las suposiciones de la teoría y cuando las
acciones y actitudes de sus subordinados concuerdan con ellas. Los gerentes y
subordinados que aceptan dicha teoría son la combinación ideal para implantar un
programa de este tipo.
Sin embargo, como indica la figura 4-4, hay otras combinaciones de gerentes y
subordinados. Si aquéllos aceptan las suposiciones de la teoría X y éstos encajan en ella,
habrá poquísimas probabilidades de que la introducción de la APO tenga éxito. Puede ser
que los gerentes traten de aplicar las técnicas, pero su creencia de que no darán resultado
se fortalecerá ante el malestar de los subordinados con los nuevos procedimientos.
En las otras dos casillas de la figura 4-4, el resultado posiblemente dependa de quién
es el que cambia. Los procedimientos de la APO y la opinión positiva del gerente acerca
de los subordinados expresada en la casilla 2 tal vez ayuden a los subordinados cuyo
estilo es la teoría X a desarrollarse hasta encajar en las suposiciones de la teoría Y. En
ese caso, el programa APO tendrá buenas probabilidades de éxito. En la situación
descrita en la casilla 4, el éxito puede conseguirse si el gerente aplica estas técnicas en
68
forma rigurosa, aun cuando crea que no funcionarán. Las reacciones positivas de los
subalternos podrían hacerlo entonces reevaluar algunas suposiciones básicas. El
sombreado de la figura 4-4, refleja nuestra estimación de que los gerentes tienden más a
producir cambios en los subordinados que a la inversa
ACTITUDES Y COMPORTAMIENTO DE LOS SUBORDINADOS
Teoría X
Teoría Y
Fig. 4-4 Probabilidad de éxito de los programas en la administración por objetivos
SUPOSICIONES DEL GERENTE SOBRE LOS SUBORDINADOS
El éxito/fracaso
dependeTeoría
de quién
Xes el
que cambia (¿)
¡Grandes probabilidades
Teoría Y
de éxito!
4
3
¡Grandes probabilidades
de éxito!
1
2
El éxito/fracaso
depende de quién es
el que cambia (¿)
Resumen
La planeación es el primer paso en la administración de una organización y puede
considerarse como la responsabilidad fundamental del gerente en todos los niveles. La
planeación consta de cuatro pasos básicos: 1) establecimiento de metas, 2) definición de
la situación actual, 3) determinación de las ayudas y barreras de la obtención de metas y
4) desarrollo de los cursos de acción. Los planes de un solo uso se establecen para
situaciones especiales; los planes permanentes ofrecen respuestas estandarizadas a
situaciones recurrentes. Los planes de un solo uso incluyen programas, proyectos y
presupuestos. Entre los planes permanentes se encuentran las políticas, procedimientos y
reglas.
La planeación y el control están estrechamente relacionados, sin planeación no puede
haber control. Para garantizar que la ejecución se ajuste a los planes, hay que monitorear
el progreso y tomar medidas correctivas cuando se necesiten.
Dos barreras contra una buena planeación son la renuencia para establecer metas y la
resistencia al cambio.
69
La administración por objetivos (APO) es un método de planeación que ayuda a
superar algunas de esas barreras. En esencia, hace que los gerentes y subordinados
participen de modo conjunto en el establecimiento de objetivos específicos y que
periódicamente efectúen una evaluación del progreso en la obtención de los mismos. La
administración por objetivos se basa en las suposiciones de la teoría Y, según la cual en
las condiciones apropiadas el individuo encontrará satisfacción en el trabajo y aceptará la
responsabilidad de su propio desempeño.
Entre los elementos fundamentales de los programas eficaces de la APO se
encuentran los siguientes: 1) la adhesión de los gerentes de alta dirección al sistema; 2) la
participación de los subordinados en el establecimiento de objetivos; 3) la autonomía en
la realización de los planes y 4) una evaluación periódica del desempeño. Este tipo de
programas ha recibido gran aceptación, pese a requerir mucho tiempo y esfuerzo, pues al
parecer mejora el desempeño y da moral.
5
LA
PLANIFICACIÓN
70
5.1.
Técnicas de planificación estratégica
I. BASES PARA EL DISEÑO E IMPLANTACIÓN
DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
MATTHIAS SACHSE *
Extraído de Técnicas de Planificación estratégica, CLAD. Serie Temas de Coyuntura en Gestión
Pública.
* El autor con más
de 100
publicaciones en
cuatro idiomas,
realizó sus estudios
profesionales y de
maestría en la
Universidad de
Friburgo, Suiza.
Durante 1972 fue
representante de
Suiza en el
Programa OCDE –
71
CERI en París,
Francia. En 1975
obtuvo el doctorado
en Administración
de Empresas. Entre
1978 y 1981 fungió
como representante
de Planeación en
Sistemas e
Ingeniería Industrial
en el grupo Vitro.
Actualmente es
director de
Desarrollo y
Extensión
Universitaria del
Instituto
Tecnológico
Autónomo de
México. ITAM, así
como consultor de
empresas para
Planeación
Estratégica.
Origen y significado de la planificación estratégica
Al igual que Peter Drucker identificó el surgimiento del “management” moderno
como la historia más exitosa de nuestro siglo, la Planeación Estratégica ha sido calificada
como el descubrimiento más importante de parte de la Administración de Empresas en
los últimos 20 años. Al descubrir algo, se presupone su inexistencia anterior. Si la
disciplina de la Administración de Empresas y sus promotores académicos descubrieron
hace 20 años la Planeación Estratégica, se insinúa que antes la misma no existía.
Es redundante explicar el malentendido fundamental que radica en esta acertación.
Planeación Estratégica siempre existió. Siempre acompaño a los dirigentes empresariales,
militares, gobernantes, líderes religiosos y comerciantes en su voluntad de encauzar sus
organizaciones hacia un determinado fin.
Uno de los ejemplos más ilustrativos es la Planeación Estratégica de Aníbal y sus
consejeros al preparar el ataque a Roma 200 años antes de Cristo. Su Planeación abarca
todos los elementos de una Planeación Estratégica que hoy en día se puede encontrar en
cualquier empresa moderna que trabaja con dicha técnica.
Más de 2.000 años de Planeación Estratégica hacen suponer que la Planeación no es
nada privativo de nuestros días. Parece que es más bien algo privativo del ser humano y
del sentido común.
La única contribución de nuestros días -o si uno insiste, de los últimos 20 años– es la
72
formalización de la Planeación en libros de texto, consultores en la materia, seminarios
sobre el particular, etcétera.
Hoy vivimos la fase formal de la Planeación Estratégica. El interesado espera una
gran variedad de experiencias adquiridas por terceros: listas para ser incorporadas y
aprovechadas en su propio esfuerzo de Planeación.
Hasta el cambio de siglo no se ofrecían estas facilidades. El interesado tenía que
descubrir la Planeación por su propia iniciativa, equipado con su inteligencia como su
única herramienta. Ni siquiera se usaba la palabra “Planeación”, ya que fue apenas
introducida en 1875 por el contador alemán Gottschalk. Peor aún: estas iniciativas
aisladas no dejaron huella. Se perdieron como los nombres de los interesados y los
estudiosos posteriores tuvieron que inventar la Planeación por su propia cuenta de
nuevo. Tal vez el único organismo que logró perpetuar sus esfuerzos de Planeación
Estratégica con un creciente grado de sofisticación durante casi 2.000 años es la Iglesia
católica.
Sin embargo, los ejemplos tan bellos y modernos de acuerdo a los estándares
contemporáneos como el de la Iglesia Católica, de Aníbal, del Imperio Romano, del
absolutismo de Luis XIV y de la época victoriana representan más bien excepciones que
la regla. Los esfuerzos de Planeación antes del cambio de siglo, salvo estas contadas
excepciones, se limitaban más bien a planeaciones parciales a corto plazo, pero no
realmente estratégicas y globales abarcando todas las áreas de una organización. La
razón es simple: antes del cambio de siglo la Planeación Estratégica no era tan necesaria
como hoy día.
Para empezar, las empresas y también el sector gubernamental eran minúsculas en
comparación a las organizaciones de nuestros días. Eran poco complejas y transparentes,
lo que facilitó su manejo y su supervisión. A su vez, los directivos de las empresas eran
los mismos dueños que adquirían durante generaciones un dominio completo de la
operación sin la necesidad de técnicas sofisticadas. Además, en aquella época prevaleció
una situación competitiva previsible, estable y con pocos cambios. Lo mismo era válido
en cuanto al desarrollo tecnológico, al cambio social y demográfico y a la situación
política. Cuando prevalece estabilidad y poca incertidumbre, no surge la necesidad para
la Planeación Estratégica. Como sabemos, esta situación cambió significativamente en
nuestro siglo y con esto tenían que cambiar los valores organizacionales a los cuales
estaban acostumbradas las empresas.
La Administración Tradicional fue una función de estos valores, limitándose a ellos:
entre estos valores el más notorio era la tradición. Cualquier plan, idea o deseo tenía que
respetar la tradición, o sea, aquellas experiencias que habían resultado benéficas en el
pasado. Se pensaba que la solidez, la continuidad y la estabilidad de una organización
privada o pública se basaba en lo conocido y acostumbrado, excluyendo el espacio para
experimentos con resultados probabilísticos. Lo que contaba era únicamente lo
empíricamente probado. No se trataba de minimizar el riesgo, se trataba de eliminarlo al
no lanzarse a algo desconocido.
Después del cambio de siglo, la tradición obviamente prevalece, una empresa sin
tradición carece de orientación, pero además de la tradición como valor, esta última tenía
que enriquecerse por lo que llamamos el dinamismo. Con la tradición como base las
empresas están obligadas continuamente a experimentar con nuevas ideas, introducir
nuevos conceptos, explorar nuevos caminos precisamente para sobrevivir y para
fomentar su estabilidad a pesar del riesgo que lleva consigo el pisar terrenos nuevos.
73
El segundo valor íntimamente ligado con el primero, es el de la intuición. Los
escasos y lentos cambios de las organizaciones en los siglos pasados surgieron
exclusivamente de la intuición. Nuevos productos, procedimientos distintos, políticas
revolucionarias, mercados inexplorados, siempre resultaron de la intuición de unos
cuantos visionarios. Estos genios como por ejemplo: Edison, Benz, Marx o Colon,
provocaron los cambios dentro del marco de la tradición mencionada. Hoy en día, los
genios y visionarios siguen propulsando a las empresas hacia nuevos horizontes, pero
ninguna organización puede sobrevivir confiando en ellos. Los cambios que se exigen a
las empresas son tan rápidos, que ningún genio se puede acoplar. Ni siquiera hay tantos
visionarios. El cambio tiene que ser entonces planeado estratégicamente. Mientras la
empresa clásica confiaba en la intuición de unos cuantos, la empresa moderna confía en
la investigación y desarrollo de muchos. Investigación y desarrollo como vertiente de la
Planificación Estratégica asegura el futuro de la organización, orientándola hacia un fin
preestablecido, es decir, planeado. Investigación y desarrollo es una especie de
institucionalización planeada de la intuición.
El tercer valor, también relacionado con la tradición, era la experiencia personal.
Este valor indicaba que la calidad de la toma de decisión crecía con la experiencia
acumulada dentro de una organización. Un tesorero con veinte años de experiencia suele
ser superior a uno con sólo diez años. Si esto sigue siendo válido en nuestros días, ya no
es suficiente. Simplemente no hay tiempo de acumular años y así experiencia por los
cambios tan acelerados. A la acumulación de experiencia por tiempo hay que agregar
capacitación planeada. Esta última sustituye y enriquece la calidad de decisión.
El cuarto y último valor organizacional era la improvisación. Este valor representaba
-y sigue siendo– un mecanismo rápido, económico y sencillo de adaptar a la empresa a
situaciones cambiantes, dentro y fuera de la misma.
En época de lentos cambios, la Administración Tradicional consideró suficiente la
improvisación para acoplarse satisfactoriamente a variaciones en las expectativas. Si bien
es cierto que en la actualidad no deja de haber empresas que improvisen dentro de un
alto rango, en nuestros días la pura improvisación resulta insuficiente y hasta peligrosa.
La Administración Tradicional al confiar en la improvisación siempre reaccionaba
axiomáticamente frente a nuevas situaciones.
De la organización contemporánea se exige más que pura reacción o adaptación. Se
le exige complementar a la improvisación mediante la Planeación Estratégica. Esta última
no reacciona, pero por sus objetivos y estrategias marca el paso y proyecta a la empresa
hacia nuevos horizontes.
A diferencia de los procedimientos de toma de decisión en épocas anteriores, hoy
día:
♦ Se determina un objetivo y una estrategia de acuerdo a las aspiraciones de la
organización.
74
♦ Pero en lugar de aventurarse una vez tomada la decisión primero se analiza a fondo
antes de empezar.
♦ En segundo lugar y aún con expectativas supuestamente positivas después del
análisis previo, la decisión tiene que pasar por una etapa de experimentación, por
ejemplo, en un mercado piloto.
♦ Solamente cuando esta etapa haya resultado positiva, se toma la decisión definitiva.
♦ Pero esto no basta. La Planeación Estratégica moderna exige mecanismos de control
y de evaluación bajo estándares objetivos que a su vez sirven de retroalimentación de
lo planeado.
Aunque la evolución hacia la Planeación Estratégica parece ser obvia e indispensable
para la sobrevivencia de las organizaciones modernas, en muchas empresas públicas
prevalece la Planeación Tradicional. Este retroceso se justifica en un preocupante
número de empresas públicas con una serie de argumentos que vislumbran más bien su
falta de emancipación frente a las empresas privadas.
1. Se opina, por ejemplo, que las entidades públicas por definición siempre son
dependientes. Es decir, no son más que ejecutoras de una voluntad política superior.
Consecuentemente juegan el rol de ejecutoras al traducir la voluntad política en planes
concretos de acción. Obviamente, no se requiere de la Planeación Estratégica si la
única tarea consiste en la ejecución de directrices del nivel superior. Aquí bastaría la
Planeación Tradicional de tipo meramente operativa.
Resaltan los resultados: las empresas públicas con esta percepción tienden a ser poco
creativas e innovativas: aunque reaccionan, siempre lo hacen con un retraso.
Lo que pierden de vista estas empresas es la naturaleza de la voluntad política a la
cual están sujetas. En la gran mayoría de los casos las directrices tienden a ser
sumamente vagas, dejando así un amplísimo rango de iniciativa al margen de
maniobra para las empresas. Las directrices y la voluntad política superior no
descartan ni siquiera limitan demasiado a la Planeación Estratégica y a la formulación
de deseos propios.
Lo último se puede probar empíricamente. Aquellas empresas públicas que respeten
los lineamientos impuestos y a la vez procedan estratégicamente a su superación,
lograrán resultados como cualquier empresa privada.
2. Otro hecho que realmente ha perpetuado la planeación tradicional en las empresas
públicas es el plazo de la planeación. Como equipo directivo permanece en estas
organizaciones por lo regular durante el periodo legislativo solamente, la planeación
también se limita a ese plazo.
No puede surgir entonces una auténtica estrategia a largo plazo menos una cultura de
Planeación Estratégica que trascienda los límites legislativos.
En este caso no hay remedio, a menos que se busque mayor permanencia de los
directivos en sus puestos o se respeten los planes de equipos anteriores.
3. En el mismo orden de ideas se usa el argumento del carácter y propósito social de las
empresas, haciendo énfasis en la falta de fines de lucro.
Para empezar, tal argumentación olvida el gran número de entidades públicas
generadoras de utilidad como siderúrgicas, hoteles o la industria petrolera. Sin
Planeación Estratégica estas empresas pierden su ventaja competitiva frente a las
75
empresas privadas.
Por otro lado, existen las organizaciones públicas autosuficientes o subsidiarias que
siguen confiando en la Planeación Tradicional orientada solamente a la operación en
el corto plazo. Aquí se pierde de vista que la falta de auténticos objetivos de utilidad
no justifica la evasión de la Planeación Estratégica. Si un hospital público, una agencia
gubernamental o un monopolio paraestatal sin fines de utilidad no se rigen por un
sistema de Planeación Estratégica, perjudican precisamente su objetivo social al
ofrecer malos y obsoletos servicios a sus usuarios.
4. Tal vez la situación más propicia para seguir operando con pura Planeación
Tradicional en las empresas públicas es su ambiente protegido por parte del sector
central. Al ser entidades dependientes, como es mencionado arriba, se confía en la
protección y ayuda del gobierno en momentos de aprietos. El gobierno subsidia,
compra los productos y servicios y desalienta a la competencia.
Cabe entonces la legítima pregunta de los dirigentes de empresas tan favorecidas:
¿Para qué preocuparse de la Planificación Estratégica, si la Planeación Tradicional poco
creativa es más que suficiente?
Aquí tampoco existe una respuesta satisfactoria. Mientras hay un gobierno
dispuesto a subsanar las deficiencias de sus empresas públicas cimentando así su
estancamiento, francamente la planificación tradicional con directrices es la adecuada. Lo
que se olvida es sin embargo, que el usuario es decir el pueblo, está pagando el precio de
ineficiencia.
Hay, a pesar de lo último, algunas excepciones notorias. Son aquellas escasas
empresas públicas en ambientes totalmente protegidos, que por la visión de un par de
directivos abandonaron la pasiva actitud de la planeación tradicional. Dejaron de
interpretarse como simples ejecutores de políticas y directrices públicas e iniciaron un
proceso de Planeación Estratégica con resultados realmente sobresalientes. Optimizaron
sus recursos, mejoraron su tecnología, redujeron su déficit, incrementaron la
capacitación, se impusieron objetivos propios, dejaron a los usuarios satisfechos,
mejoraron sus relaciones laborales, etc. Nadie les había ordenado la implantación de la
Planeación Estratégica, pero ellos habían entendido que podían lograr resultados
superiores que con la eterna perpetuación de la planificación tradicional.
76
Sin embargo, la planeación no garantiza que se alcanzarán los objetivos y se
solucionarán todos los problemas. Es solamente una herramienta que ayuda a lograr los
objetivos personales y de la empresa, al ser formalizada e institucionalizada.
REGLAS FUNDAMENTALES PARA UN SISTEMA DE PLANEACIÓN
En relación a las exigencias que debe satisfacer un sistema de planeación se
mencionarán enseguida algunos elementos fundamentales. Dado que se trata de
exigencias mínimas, la omisión de uno o varios de los elementos siguientes lleva a graves
irregularidades, si no es que al fracaso de la planeación.
Se trata de siete reglas, que cada sistema de planeación tiene que cumplir:
1. Determinar el objetivo general de la organización.
Toda Planeación Estratégica debe iniciarse con la definición del objetivo más
importante. A su vez, enfocarse hacía el logro de ese objetivo.
2. Pirámide de objetivos.
El logro del objetivo más alto sólo puede efectuarse mediante objetivos parciales.
Estos tienen que ser divididos nuevamente en sub-objetivos parciales y así
consecutivamente, hasta que todas las actividades planeadas de una empresa estén
jerarquizadas en una pirámide de objetivos.
Esto significa que todos los objetivos, independientemente de su posición jerárquica,
tienen que ser sumables al siguiente nivel más alto.
La suma de los objetivos parciales de un nivel de objetivos tiene que ser siempre
idéntica a la suma de objetivos del nivel siguiente más alto, pero también del siguiente
nivel de objetivos más bajo.
3. Cuantificación.
Los dos puntos anteriores aclaran suficientemente que toda planeación debe
cuantificarse en todas sus fases.
4. Objetivos y responsabilidades.
DEMASIADA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA ES TAN MALA PARA EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE
UNA EMPRESA, COMO LO ES LA AUSENCIA TOTAL DE PLANIFICACIÓN.
UN
PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEBE TENER LAS SIGUIENTES CARACTERISTICAS:
•
SENCILLO
•
ADAPTABLE A TODAS LAS ÁREAS
•
ESTANDARIZADO
•
COMPRENSIBLE
•
ADAPTABLE PARA EL CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO
•
CUANTIFICADO
•
ADAPTABLE PARA LAS DIMENSIONES ESTRATÉGICAS Y OPERATIVAS.
77
Bajo ninguna circunstancia deben fijarse los objetivos de un nivel a raíz de una
directriz del siguiente nivel más alto.
Cada responsable de objetivos determina sus propios objetivos dentro de su campo
de trabajo. El nivel más alto influye en forma orientadora, pero no en forma imperativa.
El responsable de los objetivos puede identificarse únicamente de sus estándares
planeados si dispone de la libertad de fijar el contenido de los mismos y no cuando se le
obliga a aceptar cualquier meta.
5. Objetivos ambiciosos y alcanzables.
Lo que se indica en el punto anterior también significa que el objetivo tiene que ser
realista. Bajo objetivos realistas se entiende aquellos que son exigentes, pero alcanzables
en condiciones normales, o sea, con planeación congruente. Son peligrosas las opiniones
de algunos autores que subrayan que lo que se trata de lograr tiene que estar fuera del
alcance. Esto lleva tarde o temprano a frustraciones y falta de identificación con el
objetivo.
6. Logro y recompensa.
Objetivos exigentes y realistas siempre requieren de una planeación exacta y una
ejecución concentrada. A ello debe ponerse en expectativa un incentivo con el fin de
recompensar el logro del objetivo. Una regla básica nos dice: logros que se recompensan
tienden a ser repetidos.
7. RevisionesPLANEACIÓN
periódicas.
EJECUCIÓN
CONTROL
Para poder comparar lo planeado con el logro real, deben preverse revisiones
periódicas en el mismo sistema de planeación. Estas sirven tanto para el control de la
ejecución de lo planeado como para sus cambios y para la redeterminación de la
planeación.
Esquemáticamente se muestra lo anterior en el ciclo horizontal
FUTUR de planeación.
O
Resumiendo, se puede aclarar la finalidad de la planeación
mediante el siguiente
esquema (Gráfico 1).
Desde el punto de vista actual la organización tiene una determinada visión acerca de
los objetivos que desea lograr en un futuro igualmente determinado. El alcance de estos
objetivos no es más que una ilusión si la empresa planea el camino hacia el logro del
objetivo.
HOY
Esto significa que el conjunto de combinación de los factores de influencia, que
encontraría la empresa en el camino hacía el objetivo, tendrán que ser analizados.
Gráfico 1
El Ciclo Horizontal de Planeación
78
RETROALIMENTACIÓN
MEDIO AMBIENTE
Los factores internos (capacidades) pueden impulsar a la empresa hacía la realización
de los objetivos (fuerzas), pero también pueden frenar (debilidades). Lo mismo vale para
el medio ambiente, o sea, para los factores externos. Las oportunidades acercan a la
empresa a los objetivos y los problemas los alejan.
Exigencias adicionales a un sistema de planeación
Los supuestos básicos tratados precedentemente tienen validez para todo tipo de
sistema de planeación en general. Ellos son independientes de las condiciones
particulares de una empresa (grande o pequeña, privada o pública, lucrativa o sin fin de
lucro). Igualmente, son independientes de las condiciones del país en el que se encuentre
la empresa (país industrializado o en vías de desarrollo, competencia de mercado, etc.).
Sin embargo, si se desea desarrollar un modelo de planeación, que tome en cuenta
las circunstancias particulares de los países latinoamericanos y sus organizaciones,
tendrán que introducirse adicionalmente a las bases antes mencionadas algunas
exigencias complementarias:
1. Levantamiento de datos y el ciclo de Planeación
Para el análisis del medio ambiente son necesarios datos externos, los cuales no se
pueden obtener a través de las fuentes internas de la empresa. Estos datos se llaman
información secundaria y primaria.
La información secundaria es aquella que ha sido elaborada por terceros para otros
fines, pero que de alguna manera está a disposición de la organización. Generalmente se
trata de datos del Banco Central, Centros de Estadística, datos de Censo, anuarios, etc.
Únicamente hay que buscar y agrupar estos datos existentes.
En cambio, la información primaría todavía no existe en forma prefabricada y, por
consecuencia, tiene que levantarse por el interesado, como por ejemplo en una
investigación de mercado. En muchos países existen bancos de datos externos, los que
permiten al planeador concentrarse exclusivamente en el aprovechamiento del material
secundario. En general, en nuestros países el material debe investigarse con métodos
primarios con bastante tiempo de anticipación.
79
A esto debe agregarse la confiabilidad limitada de los datos secundarios. ¿Quién se
atreve a hacer las estimulaciones a grandes rasgos sobre la tasa de inflación para un
horizonte de planeación de dos o tres años? ¿Con qué tipo de cambio aproximado puede
contarse en 24 meses? ¿Cómo se va a desarrollar el derecho laboral? Estas preguntas y
otras similares se pueden contestar sólo en forma aproximada, ya que el grado de
incertidumbre es bastante elevado. El planeador está obligado a dedicar mucho más
tiempo a la recopilación e interpretación de los datos externos.
Esto significa que un sistema de planeación para nuestras organizaciones está
forzado a dar mayor importancia y tiempo al análisis de los factores del medio ambiente.
Esto lleva a un alargamiento del ciclo de planeación. Debido a la extensa fase de
investigación de los datos externos, hay que definir con bastante anticipación cuáles de
dichos datos se van a requerir. Por lo mismo, el ciclo va a resultar más largo de lo que la
literatura normalmente propone.
2. Planeación de alternativas
Datos faltantes o imprescindibles obligan a las organizaciones a poner un mayor peso
a la planeación de alternativas.
Dado que el objetivo de la empresa debe considerarse como fijo e invariable, el
contenido de la planeación tiene que prever desde un principio caminos alternos y
completamente estructurados precisamente para asegurar el logro del objetivo principal.
Un sistema de planeación para nuestras organizaciones debe disponer hasta en su
forma más sencilla de una planeación básica para un desarrollo bajo circunstancias más
probables y un espectro de planes contingentes para un desarrollo bajo circunstancias
posibles.
Aquel que en nuestros países quiera alcanzar el objetivo principal mediante una
planeación básica exclusivamente, o no tiene objetivos ambiciosos, o arriesga en forma
innecesaria el futuro de su área de responsabilidad.
3. Flexibilidad del sistema de planeación
Naturalmente, lo anterior se permite solamente en aquellos casos donde el sistema de
planeación dispone de la flexibilidad para un proceso de adaptación dinámico. La
mayoría de los modelos desarrollados en el extranjero se fundamentan en las condiciones
particulares de estos países. Por consecuencia, les falta la adecuación para los países de
América Latina. Un ejemplo importante es el siguiente: las planeaciones norteamericanas
y europeas son muchas veces sistemas más rígidos. Una vez establecidos los planes
básicos y las alternativas correspondientes, estos mismos se llevarán a cabo
invariablemente.
Esto corresponde a la cultura de los países desarrollados y por eso es aceptable. En
América latina un procedimiento de esta índole contradice a nuestra cultura
organizacional y puede así poner en peligro la realización de los planes establecidos.
Cualquier sistema de planeación en nuestros países debe incluir, aparte de la planeación
básica y de alternativas, cierto grado de improvisación.
Ello no limita el alcance de los objetivos en ninguna forma sino, al contrario, los
complementa.
80
4. Sencillez del sistema
En la búsqueda de un modelo adecuado, el planeador puede elegir entre enfoques
extremadamente sencillos y sistemas complejos, para no decir complicados. Los últimos
no se deberían tomar en consideración sobre todo cuando apenas se está introduciendo
una planeación sistemática, ya que muchas veces faltan las condiciones básicas de la
organización. Pero también hay que rechazar los enfoques demasiados sencillos, ya que
la mayoría de las veces son incompletos, esto es, carecen de carácter sistemático (por
ejemplo: planteos puramente estratégicos u operacionales, planeaciones parciales para
selecciones particulares en la empresa, etc.). Aquel que por primera vez intenta trabajar
con planeación, debería escoger un sistema que cumpla con los dos ciclos de planeación:
•
Ciclo horizontal
El modelo debería estar estructurado de la manera más sencilla, pero a la vez
tiene que ser completo para que reciba el nombre de “sistema”. Por ello debe
comprender las tres fases de la planeación: ejecución, control, así como la
retroalimentación y planeación de contingencia.
•
Ciclo vertical
El modelo debería disponer de una profundidad mínima de planeación como:
planeación táctica y operativa. Fácilmente se pueden imaginar más pasos, pero no
O
MISIÓN
menos. La vinculación de estos pasos en sí misma forma el ciclo vertical.
5. Introducción polietápica
Todos los participantes en la planeación tendrán que acostumbrarse paso a paso a
trabajar con un sistema estructurado. Esto es válido sobre todo para organizaciones en
nuestros países que tienen poca experiencia en el manejo de la planeación.
Cuando Ciba-Geigy a mediados de los 70 implantó de un golpe en todo el grupo un
sistema de planeación estandarizado, seguramente fue correcto para las circunstancias de
una organización en Suiza. Pero en nuestras organizaciones sería poco recomendable.
Las mejores experiencias se han logrado con implantaciones que se iniciaban en los
niveles más altos de la organización y que a medida que producía su aclimatación y
experiencia, incluía cada año un nivel jerárquico más bajo.
LA DETERMINACIÓN DE LOS ELEMENTOS
DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
Con base en las características que debe reunir el proceso de planificación estratégica
se presentará a continuación un modelo que permite determinar sus contenidos,
vinculándolos automáticamente con la planificación operativa. El modelo puede aplicarse
a todo tipo de organización y nivel jerárquico, así como ser utilizado tanto a corto como
a largo plazo.
81
1. DETERMINACIÓN DE LA MISIÓN / RAZÓN DE SER
Como primera parte del proceso se define la misión. Esto es, la “razón de ser” de la
empresa, gerencia o departamento. La misión representa la última y más elevada
aspiración hacía la cual todos los esfuerzos deben estar encaminados.
Fijar la misión de la empresa es, sin duda, el capítulo más difícil de la planeación.
Para ello hay varias razones.
 Inclusive la literatura avanzada brinda pocas indicaciones al significado de la razón de ser.
En Estados Unidos, el país clásico de la planeación, solo el 30 % de las empresas que
trabajan con planeación establecen este punto de forma explícita.
 La razón de ser representa para la empresa él más alto / último objetivo sobre el cual se
construye en todos sus pasos toda la planeación. Una fijación incorrecta de sete punto
neurálgico, aunque sea sólo parcial, tiene forzosamente que llevar a una planeación
incorrecta en sus fases siguientes.
 Los participantes de una unidad de planeación deben estar completamente de acuerdo con
la misión por ellos definida, para garantizar una total identificación con la misma.
 Es extremadamente importante entender que aquí no se dista de una decisión futura, sino
de una decisión actual para el futuro.
Técnica
Todos los participantes de una unidad de planeación reflexionan en un tipo de sesión
de “Tormenta de ideas” qué será el objetivo más alto de la empresa o de su unidad. La
experiencia demuestra que estas sesiones duran de tres a cinco horas, ya que cada
participante tiene una idea muy personal del propósito y de la finalidad de la empresa.
Debe señalarse explícitamente que no tiene nada que ver con las misiones ciertos
enfoques como: utilidad, mayor participación del mercado, investigación, expansión, etc.
Pueden ser medios (a veces estrategias) pero nunca la razón de ser. La misión puede
tener únicamente contenidos como: independencia, seguridad, propósitos sociales y
similares. Debe preguntarse por la finalidad de la empresa, por su objetivo principal y, a
su vez, por su objetivo y finalidad en 2, 5, 10 o 20 años.
Se sugiere que la unidad se acerque a su razón de ser mediante los tres pasos que se
señalan en el Cuadro 1.
Como en las fases posteriores, todos los participantes de una unidad deben tener los
mismos derechos de voz y voto. Esto vale sobre todo para el jefe jerárquico de la unidad,
ya que la planeación se convierte en su planeación y no representa las ideas de sus
colaboradores, si el primero no permite un estricto trabajo en equipo.
Cuadro 1
3
¿Qué es lo que me gustaría alcanzar?
Pensamiento ideal teórico, poco realista,
posible – probable a largo plazo.
2
¿Qué es lo que podemos alcanzar?
Teóricamente posible, muy exigente por los
recursos y por las condiciones actuales.
¿Qué tenemos que alcanzar?
Exigencia mínima, que tiene que garantizar
la planeación
1
82
Prioridad
Pregunta básica
Evaluación
3
¿Qué es lo que me
gustaría alcanzar?
Pensamiento ideal teórico, poco
realista, posible-probable a largo
plazo.
2
¿Qué es lo que podemos
alcanzar?
Teóricamente posible, muy exigente
por los recursos y por las condiciones
actuales.
1
¿Qué tenemos que alcanzar? Exigencia mínima, que tiene que
garantizar la planeación.
Pregunta 1: ¿Cuál es el propósito de la empresa?
Para empezar, hay que aclarar el propósito fundamental de las actividades de la
empresa. Hay que describir, sin dejar margen de equivocación, el área de acción y lo que
se busca lograr con él.
Exigencias de esta índole encontrarán indudablemente resistencia por parte de los
altos ejecutivos. Por lo regular, los tomadores de decisión opinan conocer el propósito
de a empresa. Parece extraño, pero normalmente hay confusión acerca del verdadero
propósito de la empresa, como nos enseña el siguiente ejemplo:
La Gerencia de una empresa de transporte define el propósito como “nuestro
negocio es transporte”.
Aunque esta formulación se refiere indudablemente a una actividad determinada, en
este caso al transporte, su significado para la planeación es virtualmente nulo. Falta una
especificación exacta. Sin ella, no se sabe hacía qué finalidad se deben enfocar los
recursos existentes. Resultan las siguientes preguntas: ¿Qué tipo de transporte incluye la
definición? ¿Se refiere esa definición también al transporte aéreo o al transporte marítimo
o solamente al transporte terrestre, o a los tres? ¿Cuál es el alcance geográfico? ¿Se
refiere la definición únicamente al transporte nacional o abarca también al tráfico
internacional y, en fin, qué se va a transportar? Como se nota, hay un spectrum
literalmente ilimitado y con ello se corre el riesgo de concentrarse en lo menos
importante.
Por otro lado, este último ejemplo se refiere únicamente al propósito sin mencionar
lo que se quiere lograr con ese propósito, es decir, sin mencionar a la misión. En otras
palabras ¿qué se pretende con el propósito? Como especialmente operativas se muestran
aquellas misiones que determinan al propósito y campo de actividades, indicando a su
vez lo que se pretende lograr con las mismas. En consecuencia, la misión tiene que
abarcar tanto nociones acerca del producto y acerca del mercado, al definir a su vez la
última finalidad.
83
Pero simplemente preguntar por el propósito o la misión, no satisface
completamente. La contestación indica solamente de qué manera la organización
entiende su misión en este mismo momento. Sin duda, una Planeación Estratégica debe
desprenderse de esta respuesta, pero aún falta la contestación a la pregunta: ¿cómo se
quiere definir la empresa en un futuro determinado?
Pregunta 2: ¿Cuál sería el propósito o la misión de la empresa en el futuro?
LA EXPERIENCIA MUESTRA QUE
LA DETERMINACIÓN DE LA MISIÓN ES EL PASO MÁS DIFICIL DE
TODO EL PROCESO DE PLANEACIÓN ESTRATÉGICA.
LOS
GRUPOS INICIALMENTE DEDICAN LA
MAYOR PROPORCIÓN DEL TIEMPO DE LA ELABORACIÓN DEL PROCESO DE PLANEACIÓN A ESTA
DEFINICIÓN.
ESTO
JUSTIFICA POR SU IMPORTANCIA PRIMORDIAL.
TODO EL ESFUERZO DE LA
ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROCESO DE PLANEACIÓN ES NULO, SI NO ESTÁ BIEN DEFINIDA
LA MISIÓN. AL TRABAJAR CON UNA MISIÓN POCO ELABORADA, EN LOS DEMÁS CAPITULOS SE
DERIVARÁN FORZOSAMENTE ESTRATEGIAS, TÁCTICAS Y PROYECTOS NO CONSISTENTES CON LAS
ASPIRACIONES DE LA ORGANIZACIÓN.
Hasta la mejor de las misiones y las más exitosas, tarde o temprano serán obsoletas,
por las condiciones cambiantes del medio ambiente. La mayoría de los ejecutivos supone
se modificará la misión al anticipar modificaciones en el medio ambiente. La experiencia
muestra lo contrario. Por más éxito que ha tenido una misión en el pasado, menos
dispuestos están los directivos de ajustarla. La mayoría de los ejecutivos ni siquiera
siente la necesidad para un cambio, puesto que el éxito pasado los hizo ciegos y poco
sensibles para adaptaciones.
Un buen ejemplo es Henry Ford I. Después de haber tenido tanto éxito con su
innovación de la línea de ensamblaje y después de haber vendido 20.000.000 de
automóviles del modelo T, se sintió muy seguro en el lugar Nº 1 de productores de
coches. Perdió totalmente su análisis crítico para las influencias externas. Pocos años
antes, Ford había juzgado con mucho criterio el mercado y la tecnología. Años después y
después de tanto éxito perdió toda la sensibilidad para las influencias del medio. De
repente, no fue capaz de darse cuenta de los deseos cambiantes de los compradores. Los
productos General Motors virtualmente sacaron a los de Ford del mercado.
Tomado por sorpresa fue igualmente IBM, ante la introducción de las
microcomputadoras, un segmento que conforme a la misión de IBM formó parte del área
de acción de la empresa. Pero nunca se había tomado en serio. Productos y, en fin de
cuentas, también empresas, son sujetas a un ciclo de vida que consta de las fases:
introducción, crecimiento, madurez, saturación y degeneración. Por más éxito que pueda
tener un producto o una empresa, algún día ese éxito desaparecerá. La pura pregunta:
“¿Cuál es nuestro propósito?”, puede entonces tener exclusivamente una validez
temporal. Una empresa sobrevivirá nada más en aquellos casos cuando se pregunta desde
el inicio acerca de la misión futura. Una organización tiene que estar dispuesta a
abandonar productos e, inclusive, divisiones, a introducirse a nuevos mercados, a revisar
su filosofía, es decir tiene que estar dispuesta a cambiar fundamentalmente. Únicamente
así se puede asegurar la continuidad de una organización.
La base para un cambio de esta índole tiene que radicar en la misión. Si ella prevé la
posibilidad de un cambio se puede esperar una flexibilidad requerida.
84
Si la alta gerencia toma en serio la función de la seguridad, se tiene que preparar
continuamente para tendencias nuevas. Tiene que preguntar periódicamente por el
desarrollo de los datos macroeconómicos. Tiene que intentar identificar cambios latentes
en los deseos y expectativas de los consumidores o compradores. Innovaciones
tecnológicas deben tomarse en consideración para el proceso de toma de decisiones con
bastante anticipación.
Todo esto desemboca en una dinamización de la misión. En lugar de preguntar,
simplemente, cuál es hoy nuestra misión, la empresa debería preguntar, cuál será nuestra
misión mañana.
Es importante entender que la segunda definición no tiene nada que ver con
planeación a largo plazo. No se trata de planeación futura y menos de decisiones que se
toman hoy y ahora, para seguir existiendo en un futuro determinado. La segunda
definición abarca también a la primera. Al tratar la pregunta, ¿cuál será nuestra empresa
mañana?, se inicia un proceso de cambio estructurado.
A raíz de una sensibilización acerca de los cambios del medio ambiente esperado, la
empresa se puede acercar a una misión enfocada hacía el futuro en tres pasos:
Paso 1: ¿Cuál podría ser el propósito o la misión?
Este tipo de pregunta casi tiene un valor especulativo. Los tomadores de decisiones
se preguntan por áreas de acción teóricamente posibles en un futuro y no totalmente
definidas. Por ejemplo, ¿cuáles son los mercados y los productos que se podrían
eventualmente tomar en consideración? ¿Sería preferible diversificar o concentrarse? Lo
que parece como un juego con pensamientos en ese momento poco realista, representa,
en verdad, el grado más elevado de planeación a nivel de alta gerencia. Es el intento de
obtener una proyección de la empresa para un futuro no determinado. Se trata de romper
y de ampliar el marco limitativo de la operación actual. Por lo pronto, no importa si los
participantes en esas sesiones tipo tormenta de ideas generan ideas aparentemente
irrealistas. Importa únicamente el hecho de buscar nuevos conceptos y no quedarse preso
por las limitaciones de la operación diaria.
Paso 2: ¿Cuál debería ser la misión o el propósito?
Esta segunda pregunta se entiende como una concretización de los conceptos
previamente mencionados. De las ideas teóricamente posibles se filtran las factibles.
La primera etapa mencionada (paso 1), no es sujeto de una planeación detallada. Se
trata de una etapa de búsqueda por nuevas ideas. En cambio, la segunda etapa es la
búsqueda por la autodeterminación futura de la empresa. ¿Cómo se debería ver la
empresa en un futuro determinado? La pregunta: ¿Cuál debería ser la misión y el
propósito? Y la contestación a esta pregunta, resulta obviamente en una planeación
concreta. Aquí se define cómo se verá la organización en el futuro y la planeación
subsecuente describe el camino para cumplir con esta misión.
Paso 3: ¿Cuál es nuestra misión o propósito?
Esta última pregunta se refiere indudablemente al presente. Como se mencionaba
más arriba, una empresa no se debe limitar simplemente a esta pregunta, puesto que no
permite un análisis profundo del futuro. Es por esto que en la práctica se encuentran
normalmente mezclas o combinaciones del tipo de pregunta como lo vimos en la segunda
y tercera etapa. Esto tiene como ventaja que se determina hoy el desarrollo futuro y
deseado de la empresa.
85
2. DETERMINACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS
Para lograr la misión se tienen que fijar las estrategias. Ellas son los grandes caminos
en cuanto a mercados, productos, productividad, rentabilidad, administración/
organización, tecnología, específicos por unidad de planeación, cuyo logro combinado
asegura a su vez el logro de la misión.
La suma de las estrategias en valor es igual a la misión. Las estrategias son el primer
nivel de concretización de la misión: contestan a la pregunta: “¿Cómo hacer operativa la
misión?”. Ciertas estrategias pueden ser más importantes que otras, sin embargo hay que
llevar a cabo todas las estrategias para lograr la misión plenamente.
En la mayoría de los sistemas de planeación no se cuantifican las estrategias, lo cual
las convierte en simples recomendaciones de carácter poco obligatorio. Se simplifica la
planeación y se obtienen mejores resultados si se valoran las estrategias, esto es, si se
reúnen los objetivos puros con estrategias puras. La cuantificación se refiere a dinero,
unidades, regiones geográficas, tiempo y porcentajes.
Técnica
Las estrategias se pueden formular por medio de dos técnicas diametralmente
O
A
B
C
MISIÓN
D
ESTRATEGIAS
opuestas:
1. Definición a posteriori
Al usar esta técnica, la unidad analiza primeramente todos los posibles factores de
influencia externa e interna que, eventualmente, pueden repercutir en la empresa. Sólo
después se fijan las estrategias, o sea, una vez consciente de las influencias. Esta técnica
se puede definir como una adaptación estratégica a los factores de influencia.
El uso de esta técnica se prefiere primordialmente en organizaciones con deseos de
seguridad, muy marcados igual como en empresas conservadoras y en vías de
consolidación. En la mayoría de los casos el contenido de esas estrategias no puede
considerarse como ambicioso.
2. Definición a priori
Al usar esta técnica se fijan las estrategias inmediatamente después de haber
formulado la misión, es decir, antes de tener una visión clara de los factores de
86
influencia. Las estrategias se determinan entonces en un ámbito de “ignorancia”. La
preferencia para esta técnica se encuentra en las empresas jóvenes, agresivas y en vías de
crecimiento.
Se trata normalmente de estas estrategias sumamente ambiciosas. Así toda la
planeación se vuelve ambiciosa y exigente. A pesar del aparente riesgo, siempre que las
empresas emplean a esta última técnica demuestran un grado de logro mucho más
elevado en cuanto a sus objetivos “riesgosos”.
La verdad es que dicho “riesgo” se elimina por las tres etapas de consolidación de
los contenidos de la planeación.
¿Cuántas estrategias se requieren?
Es obvio que hay que formular por lo menos dos estrategias. No es tan obvio que no
haya que formular más que cuatro estrategias para un lapso determinado de planeación.
Aquel que defina más de cuatro estrategias, no tiene ninguna. Una unidad simplemente
no puede concentrarse en siete o doce estrategias, pero sí en tres o cuatro.
No importa cuántas estrategias se proponga tentativamente en la fase de discusión,
pero sí es importante que se queden después de priorizarlas, las más importantes para
respaldar la misión.
La limitación del número de estrategias se exige para fomentar la concentración en lo
esencial. Una vez terminado el periodo de planeación, se pueden incluir nuevas
estrategias o eliminar o modificar las anteriores.
Como nos enseña el cuadro anterior, las estrategias tienen tamaños diferentes. Con
esto se quiere indicar que las estrategias no son de igual importancia. Cada una tiene su
peso específico. Según el gráfico, la estrategia D es la más importante y siguen las
estrategias A, B y C. Para el logro del objetivo se requiere el cumplimiento de todas las
estrategias. Es decir, hay independencia entre las estrategias, puesto que la suma de las
mismas es igual a la misión.
Las áreas para las cuales con más frecuencia hay que formular estrategias, son las
siguientes:
- Productos/ servicios
- Mercados, cliente
- Competencia
- Productividad, producción
- Administración, organización
- Tecnología, innovación
- Específicos por unidad de planeación
No todas las unidades de planeación pueden formular estrategias para cada uno de
los renglones mencionados. Hay que formular estrategias únicamente para los puntos que
forman parte de la actividad de la unidad de planeación particular y sobre los cuales tiene
control.
Conviene reiterar que el número de estrategias para un determinado período de
planeación debe ser lo más reducido posible, concentrarse en unas pocas estrategias
prioritarias, produce mejores resultados que tratar de llevar a cabo un gran número de
estrategias al mismo tiempo.
87
No hay que olvidar examinar cada estrategia cuantificada en cuanto a su consistencia
con respecto a los objetivos, las directrices, políticas y misión del nivel superior a la
unidad en planeación y con la propia misión de la misma.
3. DETERMINACIÓN DE LAS TÁCTICAS
Acabamos de definir las estrategias como “grandes caminos” para concretizar la
razón de ser. De la misma manera, podemos definir las tácticas como “pequeños
caminos” para concretizar las estrategias. Cada estrategia se tiene que dividir en una
serie de tácticas. La táctica contesta a la pregunta: “¿Cómo se puede respaldar a la
estrategia correspondiente?”. Igual que a las estrategias es indispensable cuantificar a las
tácticas. La suma de un paquete de tácticas debe sumar igual a las estrategias
correspondientes. La suma de todas las tácticas debe ser igual a la suma de todas las
estrategias plasmadas en la planeación.
Las tácticas son actividades encaminadas al logro de las estrategias cuantificadas.
Las tácticas resultan del análisis del medio ambiente (oportunidades y problemas)
y de las capacidades (fuerzas y debilidades).
Técnica
Vamos a preguntarnos ahora de qué manera se pueden definir las tácticas. Para esto
se requiere del análisis de los factores de influencia.
0
A
A1
A2
MISIÓN
B
A3
B1
C
B2
C1
D
C2
D1
D2
ESTRATEGIAS
D3
TÁCTICAS
I. Análisis del medio ambiente
Con base en las estrategias ya determinadas, la unidad se pregunta por los factores
externos que tienden a obstaculizar o ayudar el buen logro de las estrategias.
Se recomienda empezar con la estructuración de un marco de conceptos del medio
ambiente, como el siguiente, por ejemplo:
- Mercado actual y comportamiento de la competencia.
- Mercado complementario y de sustitución
- Mercado de abastecimiento
- Factores económicos
88
- Factores laborales
- Factores ecológicos
- Factores políticos
- Factores sociales
- Factores financieros y fiscales
- Factores tecnológicos
Se entiende por sí mismo que los conceptos de una lista como la anterior dependen
de las particularidades específicas de cada organización.
1. Todos los factores tienen dos características en común. Los factores del medio
ambiente influyen en la empresa sin que la empresa pueda influir en los factores del
medio. Es decir, los factores no son controlables por parte de la organización. Ella
puede únicamente reaccionar.
2. Los factores pueden tener una influencia positiva o negativa. Cuando se espera un
impacto positivo se habla de oportunidades. Cuando se espera un impacto negativo se
habla de problemas.
Después de haber detectado todos los factores de influencia para un período
determinado de planeación, hay que cuantificar los mismos para poder juzgar
objetivamente su efecto. Esto lleva, entre otras, a un tipo de depuración de la lista,
puesto que se deberían contemplar únicamente por razones de simplificación y
concentración los factores realmente importantes.
Los factores de influencia junto con sus efectos se pasan a las listas de Problemas y
Oportunidades (ver formatos). Ahora podemos formular las tácticas correspondientes,
teniendo en mente otra vez las estrategias. Si se trata de un problema, la táctica contesta
a la pregunta: “¿Cómo podemos disminuir o eliminar el efecto del problema?”. Si se trata
de una oportunidad, la táctica contesta a la pregunta: “¿Cómo podemos aprovechar el
efecto de la oportunidad?”.
89
II. Análisis de capacidades
En cierta medida, las capacidades representan el contrario de los factores del medio
OPORTUNIDAD
LA
OPORTUNIDAD
SE
GENERA
DE
UN
FACTOR
POSITIVO
DEL
MEDIO
AMBIENTE, LO QUE AYUDA A LA UNIDAD DE PLANEACIÓN EN EL LOGRO DE
SUS
OBJETIVOS
Y
ESTRATEGIA,
SI
APROVECHA
ADECUADAMENTE
LA
OPORTUNIDAD.
PROBLEMA
EL PROBLEMA SE GENERA DE UN FACTOR NEGATIVO DEL MEDIO AMBIENTE
IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS.
E
EL CONTROL QUE TIENE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN SOBRE EL PROBLEMA ES
PARCIAL O NULA.
ambiente, puesto que son factores internos de la empresa y, por consecuencia, bajo
control de la misma. Las capacidades pueden tener una influencia positiva en cuanto al
FUERZA
UNA FUERZA ES UNA CARACTERÍSTICA POSITIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD DE
PLANEACIÓN. SOBRE LA FUERZA SE TIENE CONTROL COMPLETO.
CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS Y A LAS
ESTRATEGIAS, UNA FUERZA AYUDA EN EL LOGRO DE LOS MISMOS.
DEBILIDAD
UNA DEBILIDAD ES UNA CARACTERÍSTICA NEGATIVA Y PROPIA DE LA UNIDAD
DE PLANEACIÓN. SOBRE LA DEBILIDAD SE TIENE CONTROL COMPLETO.
CON RESPECTO A LA ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS Y A LAS ESTRATEGIAS,
UNA DEBILIDAD IMPIDE O DIFICULTA EL LOGRO DE LOS MISMOS.
logro de las estrategias (fuerzas) o una influencia negativa (debilidades). En primer lugar,
hay que elaborar nuevamente una lista tanto de las debilidades como de las fuerzas, con
el fin de llegar a la definición de las tácticas.
Las tácticas contestan ahora a la pregunta:
“¿Cómo podemos mantener o incrementar una fuerza y cómo podemos disminuir o
eliminar una debilidad?”. Esto se hace nuevamente pensando en lo que exige el contenido
de las estrategias. Cada factor -problema, oportunidad, debilidad o fuerza- causan por lo
menos una, pero normalmente varias tácticas.
FORMATOS DE PLANEACIÓN
(Medio ambiente y capacidades)
90
INFORMACIÓN DE
PLANEACIÓN
1985-1987
Plan:________
CARACTERÍSTICAS Y
SUPUESTOS
DEL FACTOR
PLANTA: Aguascalientes Área: ---GERENCIA: General
Influencia
Los competidores X e Y
introducirán en 15 meses un
producto nuevo que tiende a
sustituir nuestro producto A.
Depto: ----
Afecta
Estrategia
Neg.
Pos.
FACTORES DEL
MEDIO AMBIENTE
Problema
Oportunidad
EFECTOS
El producto de los
competidores puede
llegar a disminuir la
participación de
nuestro producto A
en un 5% en los
primeros 12 meses
después de su
introducción Etc...
etc...
B
X
P23
Etc...
O
INFORMACIÓN DE
PLANEACIÓNA
1985-1987 Plan:_________
Prioridad
A1
PLANTA: Aguascalientes Área:-BDepto:-GERENCIA: General
A2PROBLEMAA3
A
A
B1
A
ANÁLISIS DE
C
CAPACIDADES:
PROBLEMAS
Afecta
B2
Estrategia
Táctica para
C1 o eliminarlo
C2
disminuirlo
A
AP22 A
B
B
B
B
11
sustitución
12El nuevo
21 producto
22 de 31
32 de los
11
12
21
22
competidores X e Y puede llegar a
disminuir la participación de nuestro
producto A en un 5% en los primeros
12 meses después de su introducción.
C
C
D2
D
D
D
D
11
12
21
22
4.10.26
B
Etc...
P24
INFORMACIÓN
DE PLANEACIÓN
1985-1987
Plan:___________
Prioridad
C
Lanzar en 12 meses el
producto
al mercado.
11 C 12
21
Nª.
D1
Proyecto
PLANTA: Aguascalientes Área: _
GERENCIA: General
Depto:_
PROBLEMA
En los últimos 4 meses se registró un
descuento de 12% de la eficiencia de
la planta por fallas mecánicas.
Afecta
Estrategia
ANÁLISIS DE
CAPACIDADES:
PROBLEMAS
Táctica para
disminuirlo o eliminarlo
Implantar un sistema de
mantenimiento
preventivo hasta finales
de octubre de 19...
Nª.
Proyecto
11
B, C
Etc...
ESTRATEGIAS
MISIÓN
91
O
A
A1
B
A2
A3
C
B1
B2
C1
D
C2
D1
D2
A
A
A
A
A
A
B
B
B
B
C
C
C
D
D
D
D
D
D
11
12
21
22
31
32
11
12
21
22
11
12
21
11
12
21
22
23
31
4. DETERMINACIÓN DE PROYECTOS Y PASOS
En la próxima fase de concretización, las tácticas son transformadas en proyectos.
Los proyectos son un conjunto de actividades encaminadas a la realización de una o
más tácticas.
Las tácticas sirven como nexo con los proyectos, lo que significa que los proyectos
son una etapa más en la labor de concretización de la razón de ser. Por consecuencia, la
pregunta es ahora: “¿Cómo podemos operacionalizar las tácticas?”. La contestación son
los contenidos de los proyectos. De esta manera se logra una armonización entre
proyectos y estrategias (y la misión) vía tácticas, o sea, se combina la planeación
estratégica con la planeación operativa.
Técnica
Cada táctica requiere por lo menos uno, pero normalmente varios proyectos. La
cuantificación de las mismas tiene nuevamente como propósito el poder sumarlas. La
suma aritmética de los proyectos debe estar igual a la suma de las tácticas.
En primera instancia, se determinan los nombres de los proyectos que respaldan las
tácticas. Después cada responsable de un proyecto desglosa los pasos del mismo.
Aquí terminan las fases de determinación de la planeación. Todo tipo de análisis que
hemos visto hasta ahora -capacidades, medio ambiente, tácticas y proyectos- tienen un
solo propósito: traducir la planeación estratégica en pasos operacionales.
La noción “Planeación Estratégica” se presta como confusión de que la empresa
trabaje sobre estrategias. Esto es una idea tanto equivocada como peligrosa. Nunca se
trabaja sobre estrategias, sino exclusivamente sobre los pasos. Las estrategias son
modelos abstractos. No se pueden ejecutar directamente, sino por medio de la ejecución
de los pasos:
1. Con la terminación de un paso se realiza una parte de un proyecto.
2. Esta parte cumple, por consecuencia, indirectamente con algunas de las exigencias
de la táctica correspondiente.
3. El logro parcial de una táctica contribuye a su vez al cumplimiento limitado de una
estrategia.
4. Al llevar a cabo parcialmente una estrategia, se cumple con una fracción de las
exigencias plasmadas en la razón de ser.
92
Lo último nos enseña nuevamente la vinculación entre planeación estrategia y
operativa que brinda este sistema.
Por otra parte, dicha vinculación hace resaltar que la falta de cumplimiento u
omisión de un paso, un proyecto o táctica conducirá inevitablemente a una falta de
cumplimiento completa de la razón de ser. También aquí podemos observar las dos fases
principales de la planeación. Se trata de la sub y sobreplaneación. Ambas tienen que
detectarse y corregirse en la fase de la terminación de los contenidos de la planeación.
El Cuadro 2 nos enseña esquemáticamente que no se respalda a la misión por
estrategia y (naturalmente tampoco por tácticas y proyectos) suficientes. Se entiende
por sí mismo que así nunca se puede lograr la razón de ser.
Cuadro 2 Subplaneación
O
B
C
B1
B2
C1
C2
D1
D2
B
B
B
B
C
C
C
D
D
D
D
11
12
21
22
11
12
21
11
12
21
22
FORMATO DE PLANEACIÓN (Proyectos)
Información de Planeación
Plan 1985-1987
Planta:
Gerencia:
Área:
Depto:
Aguascalientes
General
-
Proyectos
Grado de Avance
Trimestral
Fechas%de
INVERSIÓN/
GASTO
DESCRIPCIÓN Y PASOS DEL PROYECTO
22
Investigar la aceptación del producto C
por
• Determinar la publicidad para el mercado
parte de los consumidores en un mercado
piloto.
1 piloto.Determinar el mercado piloto.
•
•
Responsable
Inicio o
Presupuesto
Real Término1234
Inver.
o
Gasto
Ahorro
Inver.
o
Gasto
J.R.L.
2.000
-
2.452
-
H.B.L.
243
_
212
_
A.F.N.
93
Ahorro Presu.
Real
PR
P
R
R
1/2/
1/1/
100
85 30
25
80
70
60
31/12/
25/9
15/1
85 100
/
1/1/
85100
85
15/1/1
15/2
85
/
La falta de respaldo puede haber tenido dos causas:
1. Planeación incompleta.
Los miembros de la unidad no pensaron en suficientes estrategias para concretar una
misión. Este caso se da frecuentemente cuando no se cuantifica la planeación, o sea,
cuando no se puede calcular con exactitud si la planeación está completa.
2. Misión exagerada.
Probablemente la planeación está completa, pero se determinó una misión exagerada.
Para no frustrar a los integrantes hay que bajar el contenido de la razón de ser a un nivel
alcanzable.
Cuadro 3 Sobreplaneación
O
A
A1
B
A2
A3
C
B1
B2
C1
D
C2
D1
D2
A
A
A
A
A
A
B
B
B
B
C
C
C
D
D
D
D
D
D
11
12
21
22
31
32
11
12
21
22
11
12
21
11
12
21
22
23
31
Según el Cuadro 3, se planeó más que lo necesario.
También aquí se pueden detectar dos causas:
1. Objetivos poco exigentes.
El proyecto que sale del marco de la planeación muestra la existencia de capacidad
no aprovechada.
Tácticas, estrategias y la misión pueden ser ampliadas por el contenido del proyecto.
2. Desviación de la planeación.
También se puede ver como una planeación completa, en la cual alguna parte no
tiene nada que ver con la razón de ser. En la mayoría de los casos se trata de trabajos
totalmente inútiles.
PLANEACIÓN DE ALTERNATIVAS
Toda la planeación está basada en supuestos cuya realización se espera en el futuro.
En última instancia, se puede ver la misión como un supuesto acontecimiento futuro.
Esto significa que el logro de cualquier objetivo está sujeto a un cierto grado de
incertidumbre. Sin este fenómeno no necesitaríamos la ayuda de la planeación, puesto
que se podría alcanzar cualquier objetivo. Ya sabemos que la incertidumbre no se puede
eliminar totalmente. Sin embargo, hay dos técnicas que permiten reducirla.
94
En la medida en que se está mejorando el levantamiento de información y la
interpretación de la misma, se puede bajar el grado de incertidumbre. Se puede lograr el
objetivo con mayor probabilidad, siempre y cuando se prevea en la planeación, antes de
la implantación, una serie de caminos alternos.
habla
básica,
que el
En primera instancia, se elabora una planeación básica (tronco
básico). Se
de
planeación
puesto
panorama
fundamental representa lo más
probable para el
lapso planeado. Los caminos
alternativos por Ej.: (A, B o C, etc.) no se
deben considerar como otras planeaciones completas. Se distinguen del tronco básico
exclusivamente por la expectativa ante variaciones posibles de los parámetros y caminos
incluidos en la planeación básica. Se llegó por ejemplo a la conclusión que con la
planeación básica se podrá vender un 17% más del producto B, siempre y cuando el PIB
crezca un 2,5% en los próximos 12 meses.
Por un lado, la unidad está consciente que el crecimiento de 2,5% no se debe
considerar como algo totalmente seguro. Por otro lado, la unidad insiste en la misión ya
determinada. Se preguntan entonces, todavía durante la elaboración de la planeación,
cómo impactaría un crecimiento del PIB de 2% o de 3% o de 1,5% en cuanto a la venta
del producto B. También preguntan por los caminos alternos que se deberían tomar en
consideración.
En la mayoría de los casos dichas alternativas no son más que una modificación o
agregación de tácticas y proyectos. Se recurre a estos últimos conforme a los datos
reales, obtenidos durante el ejercicio planeado, o sea, cuando la empresa esté
confrontada con una realidad distinta a la planeada en el tronco básico.
Los elementos de la planeación alternativa se pueden definir entonces como
auxiliares de la planeación que se necesitan cuando el logro del objetivo esté en peligro
por situaciones ignoradas en la planeación básica.
Gráfico 2
Estructura esquemática de la planeación de alternativas
95
LAS UNIDADES DE PLANEACIÓN
Al consultar la literatura acerca de los responsables de la planeación, se obtiene casi
cualquier contestación teóricamente posible. Una serie de autores considera la planeación
como responsabilidad primordial de los ejecutivos más altos. Esto, sin duda, hace pensar
que se planea a nivel de la alta gerencia, mientras que otros niveles jerárquicos -sobre
todo los operativos- quedan excluidos.
Otros autores ubican la responsabilidad para la planeación en un ejecutivo
especialista, y también se mencionan planeaciones gemelas y comisiones específicas. A su
vez, otros autores proponen consultores y asesores externos, mientras que un último
grupo asigna la responsabilidad de la planeación a todos los integrantes de una
organización. Una asignación unilateral revela un malentendido básico de la naturaleza y
del propósito de la planeación estratégica.
La separación por áreas funcionales conduce a la conclusión equivocada en la cual
unos planean mientras que otros ejecutan. La planeación caracteriza una manera de
pensar y es, desde el punto de vista de sus elementos filosóficos, más bien una pregunta
del estilo de liderazgo y, finalmente, de la cultura organizacional de una empresa. De esta
manera, la responsabilidad para la planeación recae en cada uno de los integrantes de una
empresa o, dicho en términos abstractos, en la empresa en su totalidad.
Sin embargo, los ejecutivos consideran el proceso de planeación y la toma de
decisiones en todos los niveles jerárquicos como infactible. Según sus opiniones, los
ejecutivos más altos de una organización deciden lo que se tiene que ejecutar en los
niveles inferiores. Casi toda la literatura se basa en una relación triangular, es decir,
planeación, ejecución y control. Pero esas son simplemente etapas cronológicas. Los
problemas se crean cuando, para cada una de estas etapas, se asigna un círculo de
personas específicas.
De ninguna manera se encuentra en la práctica que uno ejecuta lo que el otro había
planeado, siendo los dos supervisados por un tercero que se encarga del control.
Planeación, ejecución y control son funciones que se combinan en la gran mayoría de los
casos en una sola persona o en una sola unidad de planeación. Aquel que planea
normalmente también ejecuta y se autocontrola. Se entiende, sin embargo, que algunas
personas se dedican más intensamente a la planeación que otras.
Por más alta que esté ubicada una persona o una unidad en la jerarquía, más
trabajará en conceptos como la planeación. En niveles jerárquicos bajos domina la
operación y la ejecución, pero de ninguna manera se puede hablar de una ausencia de
planeación. Por otro lado, es obvio que el contenido estratégico de las decisiones
decrece en la medida en que bajamos en los niveles jerárquicos. Estratos bajos se
concentran más bien en la planeación operativa (ver Gráfico 3). Independiente de la
profundidad que una empresa particular quiere dar a su planeación estratégica, se tienen
que respetar algunas reglas, con el fin de obtener una planeación sin contradicciones en
los diferentes niveles jerárquicos.
Gráfico 3
OPERACIÓN
(Ejecución)
CONCEPTO
(Planeación)
96
Nivel jerárquico
Alto
Bajo
Por unidades de Planeación se entienden grupos cuyos integrantes:
- Se encuentran en una relación jerárquica directa (jefe y colaboradores), y que
- Se unen por un área de responsabilidad común (por ejemplo, un Departamento).
El ejemplo más sencillo es el siguiente organigrama (ver Gráfico 4).
Una determinación armónica de los objetivos y la formulación de estrategias se
obtiene únicamente si los integrantes:
- Disponen de la información necesaria de las demás áreas funcionales de la misma
unidad, y
- Pueden participar en el proceso de toma de decisiones, de todos los integrantes de la
misma unidad.
De esta manera, el potencial de argumentación se incrementa para todos los
participantes. Pero, a su vez, se tiene que entender que los objetivos, los resultados y la
responsabilidad implícita no pueden caer en una persona individual, sino más bien se
refieren al grupo en su totalidad.
Si se desea llevar la planeación a los niveles jerárquicos más bajos, se debería
respetar el siguiente mecanismo, para armonizar los objetivos (ver Gráfico 5).
En este esquema se puede observar que cada uno de los integrantes pertenecen a dos
unidades de Planeación.
De esa manera, cada persona funge como eslabón entre dos unidades de Planeación.
La consolidación entre los diferentes niveles jerárquicos se puede efectuar en tres
fases:
Fase I: Planeación de “arriba hacia abajo” (plan básico).
El nivel de planeación más alto en la jerarquía define en un primer intento la
planeación básica para un determinado plazo. Se determina una estructura completa
de planeación referente a la misión, estrategias, las tácticas, los proyectos y los pasos:
en otras palabras, el nivel más alto determina una planeación completa para su área de
responsabilidad.
El primer intento refleja los deseos, expectativas y necesidades de la misma
unidad. La unidad más alta revela aquí hacia dónde quiere llevar en un futuro
determinado su área de responsabilidad.
97
Falta todavía la concretización por parte de los niveles posteriores. ¿Pueden
ellos acoplarse a las exigencias del nivel más alto o se requiere de correcciones? Una
unidad en un nivel elevado nunca puede estimar la factibilidad de sus objetivos hasta
el último detalle. Por consecuencia, se deben invitar a los niveles inferiores a corregir
los objetivos de los niveles más altos.
La planeación tentativa pasa de un nivel alto al siguiente nivel más bajo, con el
fin de concretizarla. Como eslabón, sirve aquel que pertenece a dos unidades de
planeación.
Los niveles más bajos no agotan sus actividades en la crítica referente a la
planeación del nivel más alto. Cada nivel -más bien cada unidad de planeaciónelabora a raíz de la planeación del nivel próximo más alto su propia estructura de
planeación para su propia área de responsabilidad. Resultan así tres efectos
importantes:
- Cada nivel concretiza y corrige los contenidos del nivel próximo más alto.
- Se establece una jerarquía de planeación.
- Se armoniza la planeación estratégica con la operativa.
Gráfico 4
Gerencia General
Finanzas
Recursos Humanos
Mercadotecnia
Producción
Fase II: Planeación de “abajo hacía arriba” (planes detallados).
Una vez llegada la planeación al nivel más bajo deseado, la empresa dispone
de planes detallados provisionales. Los objetivos corporativos se han dividido en subobjetivos por áreas, objetivos parciales y objetivos individuales.
En esa segunda etapa los planes detallados y concretos se agregan al nivel
próximo más alto.
La suma de los planes individuales que resultaron de una unidad de
Planeación, debe ser conceptualmente y en valores igual al plan global de la misma
unidad (sumabilidad vertical).
De la misma manera, la suma de los planes individuales de todo un nivel jerárquico
(sumabilidad horizontal) es igual a la suma de los planes individuales del nivel
próximo más alto.
La unidad de planeación más alta representa así el nivel más alto de
agregación. El contenido de su planeación en un sentido conceptual y valorizado,
debe ser lógicamente idéntico con la suma de todos los planes del nivel
jerárquicamente más bajo. El flujo de información de “abajo hacia arriba” a raíz de la
previa planeación tentativa de “arriba hacia abajo” tiene como propósito el
concretizar, criticar y corregir.
98
Fase III: Planeación de “arriba hacía abajo” (Planeación definitiva).
La suma de los planes individuales todavía no representa el plan definitivo. La
fase III describe por lo pronto únicamente las ideas de las unidades de Planeación
subsecuente con respecto al plan básico de la Fase I.
Ahora depende del nivel más alto comparar los resultados de la Fase II con
las ideas originales del Plan Básico. Posteriormente, el nivel más alto determina la
planeación definitiva. Esta es de carácter obligatorio para el lapso de planeación.
Después de la determinación de los contenidos obligatorios de planeación por
parte del nivel jerárquico más alto, las unidades subsecuentes redefinen su propia
planeación de manera similar como en la Fase I. Sin embargo, ahora la planeación del
nivel más alto se tiene que considerar como un estándar o una política definitiva.
Gráfico 5
Unidades de Planeación.
1 2 3
División
Planta
Planta
Planta
Planta
El Ejecutivo de planeación. Como se indicó más arriba, sería contradictorio hablar de
un responsable
para
La planeación
toca a todos. Pero no se puede ignorar
Ger.
Ger.la planeación.
Ger.
Ger.
que a pesar de la conjugación mencionada entre conceptos y operación (como en el
primer cuadro) tiende a predominar la operación concreta. Es perfectamente normal que
una persona
dedique
la
mayoría
Área
Área
Área
Áreade su tiempo disponible a la operación y no a la
planeación.
Una manera de contrarrestar esta tendencia consiste en asignar la planeación a una o
más personas, dependiendo del tamaño y del tipo de la empresa.
Dep.
Dep.
Dep.
Dep.
Dep.
Es de importancia central entender que el jefe de planeación no puede ser a su vez el
responsable para los contenidos de la misma. Como vimos, los contenidos se elaboran
por parte de una unidad de planeación: es decir, los contenidos caen en manos de
aquellos que posteriormente tienen la responsabilidad para la ejecución. En el momento
en que el jefe de planeación se encarga de los conceptos y también de los contenidos, se
99
trata de su planeación, pero no se trata ya de la planeación de una unidad determinada.
De esa manera el fracaso sería programado, por no decir planeado.
Por lo regular, un ejecutivo de planeación ocupa un puesto de staff. Con esto se
quiere señalar su disposición de servicio para todas las áreas funcionales de una empresa.
Por eso todavía no es garantía para una planeación exitosa. Todavía no se sabe cómo
reacciona la línea frente a un ejecutivo de planeación.
Dir
ecti
vo
La línea puede percibir el trabajo del Ejecutivo de Planeación como interesante, es
decir, más bien informativo sin considerarla importante para el proceso de toma de
decisión. El staff de planeación se puede considerar simplemente como informativo y
discreto sin insistir en su participación en el proceso de toma de decisiones (ver Gráfico
6).
Gráfico 6
Inf
or
mat
ivo
Analítico
La línea considera la opinión del staff para la toma de decisiones
como
Indisp
ensabl
e
Relación Staff-línea
Se entiende por sí mismo que Interesante
en ese cuadro exclusivamente
el caso 2.2 desemboca
Importante
en una complementariedad mutua entre línea y staff y únicamente de esa manera se
obtienen resultados óptimos de planeación. En el caso 1.1 la planeación tiene solamente
1.2.
un efecto óptico generando costos, sin1.1.
que se den resultados concretos.
El Staff considera su
Más
grave
opinión
paratodavía
la toma son los casos 1.2 y 2.1. Aquí se despiertan falsas expectativas de
decisiones
la
uno udeotro
de losdeintegrantes.
Las actitudes diferentes causarán sin duda conflicto.
línea como
2.1.
2.2.
El marco de este trabajo no permite analizar a fondo las razones que limitan el pleno
desarrollo de las funciones y trabajos del staff. Pero se tiene que mencionar por lo menos
un factor limitante por parte del staff: el jefe de planeación debería caracterizarse por sus
habilidades analíticas y directivas. Sin embargo, en la práctica se encuentran más bien
jefes de planeación con características analíticas sobresalientes. Obviamente no es
casualidad. La línea espera del jefe de planeación información fundamentada y esto
normalmente es todo. Si no se exigen también poder de convencimiento y habilidades
directivas no se puede hablar de una relación ideal. Parece que las empresas no han
entendido que siempre se debería decidir por un ejecutivo de planeación con habilidades
tanto analíticas como directivas (ver Gráfico 7).
Gráfico 7
4.1
4.4
10
1.1
1.4
Con habilidades puramente directivas por parte del jefe de planeación, los contenidos
carecerían de la profundidad analítica. Por otro lado, si sobresalen las habilidades
analíticas, en todo caso faltaría el poder de convencimiento y la capacidad directiva.
Gerentes exitosos de Planeación normalmente combinan esas dos habilidades de una
manera sana.
Se puede resumir que por lo menos en organizaciones estructuradas y maduras, la
planeación forma parte de la responsabilidad de todos conforme a sus áreas de trabajo.
Pero hay que distinguir entre conceptos y contenidos. Si bien se dispone de un ejecutivo
de planeación, él se debe encargar de los conceptos, de la estructura y de la preparación.
Pero los contenidos caen en manos de los ejecutivos. Esto nos indica, además, que los
resultados obtenidos por la planeación invariablemente son atribuibles tanto a la línea
como al staff, es decir, tanto al ejecutivo de operación como al planeador.
IMPLANTACIÓN, CONTROL Y SEGUIMIENTO
Si se lleva a cabo el paso de un proyecto, se cumple con una parte del proyecto
correspondiente.
Con el logro de una parte de un proyecto, se cumple con los requerimientos de la
táctica, estrategia y de la misión parcial e indirectamente.
Por el hecho de que un proyecto y sus pasos normalmente contribuyen a varias
tácticas y estrategias, el logro de un solo paso tiene como consecuencia un efecto
multiplicador.
En un sentido positivo se puede decir que el logro de un paso provoca el logro
parcial de varios elementos anteriores.
En un sentido negativo, el Gráfico muestra que la omisión de un solo paso repercute
en forma exponencial en el logro sub-óptimo de los elementos anteriores.
O
A
A1
A2
B
A3
B1
C
B2
C1
C2
D1
10
D2
A
A
A
A
A
B
B
B
B
C
C
C
D
D
D
D
D
D
11
12
21
22
32
11
12
21
22
11
12
21
11
12
21
22
23
31
O
A
A1
B
A2
A3
C
B1
B2
C1
D
C2
D1
D2
A
A
A
A
A
B
B
B
B
C
C
C
D
D
D
D
D
D
11
12
21
22
32
11
12
21
22
11
12
21
11
12
21
22
23
31
CONTROL
El ciclo horizontal de planeación termina con el control. Muchos sistemas de
planeación fracasan por interpretar erróneamente la función del control.
No se trata de contabilizar y registrar datos reales.
El control es el primer paso para la nueva planeación o por lo menos el medio de la
corrección de la planeación a través de la retroalimentación.
En lugar de sobrevaluar la pregunta: “¿Qué pasó?”, se debería preguntar: “¿Qué
vamos a hacer ahora?”.
No importa si los conceptos mencionados en el renglón “índice” se refieren a
estrategias, tácticas y proyectos. Pero sí se recomienda analizar cada concepto
cuantificado periódicamente (aquí, según el formato siguiente, trimestralmente).
No hay que olvidar que la determinación de los incentivos se desprende también de
la hoja de control.
Otra función de control -ciertamente no la menos importante- es marcar la pauta en
cuanto a las decisiones de cambio a favor de algunos de los caminos previstos en la
planeación de alternativas.
Sobra decir que la hoja sugerida en el formato cumple apenas con los requerimientos
mínimos.
Para el control de los proyectos y de los objetivos trazados, cada unidad de
planeación se reúne, por ejemplo, mensualmente para revisar el avance.
Trimestralmente se envía al nivel superior el estado de los proyectos y objetivos para
su conocimiento y revisión, de esta manera el nivel superior se entera y evalúa en qué
medida se han logrado sus directrices y los objetivos de la unidad de planeación.
La información que se genera de las revisiones periódicas proporciona los datos
suficientes para conocer la actuación de la unidad de planeación.
Sin embargo, es indispensable conocer también la actuación de otras áreas que
puedan afectar la ejecución de los proyectos y el logro de los objetivos.
10
A través de estas revisiones periódicas se averigua si la información de los primeros
pasos del proceso de planeación y los objetivos siguen siendo válidos, o si requieren
modificaciones.
MISIÓN
ESTRATEGIAS
TÁCTICAS
PROYECTOS
PASOS
ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS VERSUS PLANEACIÓN
ESTRATÉGICA
Desde la concepción de la Administración por Objetivos (APO) por Peter Drucker
en los años 50, ha prevalecido una curiosa competencia con los sistemas de Planeación
Estratégica.
FORMATO DE UNA HOJA DE CONTROL
INFORMACIÓN
DE PLANEACIÓN
PLAN 1985-1987
PLANTA
Aguascaliente
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
Revisión trimestral
META
INDICE
ANUAL
Venta
producto B
(unidades)
540.000
(1er Trimestre)
General.
REAL
ACUMULADA
AL PRIMER
TRIMESTRE
ACUMULADA
AL
TRIMESTRE
110.00
182.340
VARIACIÖN
OBSERVACIONES
ABSO- %
LUTA
72,340
65,8
La huelga durante
Enero del
competidor X nos
permitió captar
temporalmente
parte de su mercado
tradicional.
10
Un gran número de organizaciones privadas y públicas rechazan tajantemente a la
Planeación Estratégica, subrayando los beneficios de la APO. De la misma manera, otras
corporaciones confían exclusivamente en la Planeación Estratégica, descalificando a la
APO como insuficiente. Vale la pena comparar a los dos sistemas en cuanto a sus
similitudes y diferencias.
Para empezar, hay que enfatizar el hecho de que ambos enfoques representan
sistemas de Planeación con el propósito de proyectar una determinada empresa o una
operación hacia un nuevo horizonte, mejorando así sus resultados. La diferencia radica
en su técnica y en su alcance. Para no complicar inútilmente la comparación entre los
dos, se hablará exclusivamente de la APO pura y de la Planeación Estratégica pura tal
como la estipuló la literatura básica.
En este orden de ideas es necesario recordar los siete elementos fundamentales de la
APO:
1. Cualquier sistema de APO inicia con la definición del objetivo general, que
aspira alcanzar la organización en un determinado lapso de tiempo. Todos los demás
objetivos se derivan de este objetivo general, concretizando este mismo.
2. A su vez, el objetivo general y todos los demás objetivos dependientes tienen que
ser expresados estrictamente en forma cuantitativa. Cualquier denominación es válida:
sea en dinero, volúmenes, kilos, tiempo, porcentajes, etc. La misma APO define a un
objetivo como un punto preciso que se pretende alcanzar en un futuro igualmente
preciso. La cuantificación sirve posteriormente para el control.
3. De los puntos anteriores surge la piramidación de los objetivos. La suma de los
sub-objetivos tiene que estar en suma igual al objetivo general. El último nivel del subobjetivo (por ejemplo de octavo grado) tiene que tener el mismo valor, aunque
expresado en otros objetivos al séptimo grado y, por ende , al objetivo general.
4. La condición de la APO más desobedecida es la autoridad por la fijación de los
objetivos. Se puede hablar de APO sólo cuando los objetivos son resultado de una
auténtica negociación. El jefe y el subordinado negocian los objetivos para un
determinado plazo. Cuando el jefe asigna a un subordinado un objetivo, este sigue siendo
objetivo del jefe y su implantación es dudosa.
5. Lo anterior requiere de una naturaleza especial en cuanto a la exigencia de los
objetivos. Tienen que ser simultáneamente objetivos ambiciosos pero alcanzables.
Objetivos poco ambiciosos no mejorarán a la organización y objetivos fuera del alcance
provocarán frustración.
6. Junto con el sistema de APO hay que prever lapsos periódicos de revisión para
tomar medidas correctivas de lo planeado.
7. No se puede hablar de APO si no existe un subsistema de recompensa para el
logro. Como la APO aspira a mejorar los resultados mediante mayores esfuerzos, el buen
desempeño debe incentivar a aquellos que contribuyen favorablemente.
Comparando los puntos anteriores, parece existir una gran similitud con los
10
elementos de la Planeación Estratégica pura.
En primera instancia, el denominado objetivo general de la APO parece ser idéntico
con la definición de la Misión en los sistemas de Planeación Estratégica. Sin embargo,
esta similitud suele ser engañosa. La Misión, o aquí mejor dicho la razón de ser, describe
lo que la organización aspira dentro de un largo plazo mencionando los productos que
piensa ofrecer a su mercado y haciendo énfasis en su orientación hacía el rendimiento,
crecimiento y estabilidad sin necesariamente cuantificar estos elementos.
El gran objetivo habla en cambio de un solo elemento, como por ejemplo la
obtención de porcentaje de utilidad promedio durante los próximos cinco años. De esta
manera, el gran objetivo de la APO es más concreto por una cuantificación que la razón
de ser, pero a su vez, más pobre. En un sentido estricto, APO carece de Misión, lo que
provoca una grave falta de orientación en cuanto a valores de la empresa y al rumbo que
debe tomar.
La diferencia más notoria entre los dos sistemas es la cuantificación que tan
claramente rige a la APO en todas sus etapas. Planeación Estratégica pura tiende a ser
más bien cualitativa. Con frecuencia se encuentran estrategias como “Mejorar la
productividad” o “Incrementar el volumen de exportación”, sin expresarlo con exactitud
en términos cuantificados. La dificultad que sufre la Planeación Estratégica pura por esta
deficiencia en lo referente a las medidas de control es obvio.
Lo anterior perjudica también a la mencionada piramidación de los objetivos que tan
puramente surgen de la APO. En la Planeación Estratégica pura se pretende dividir a la
Misión en estrategias, las que se desagregan en tácticas, proyectos y pasos. Lo grave es
que se procede en forma cualitativa, dejando entonces un alto grado de incertidumbre al
preguntar si los distintos elementos de la Planeación realmente pueden sumarse por
niveles.
Como consecuencia, es irrelevante hablar de la condición según la cual los objetivos
tienen que ser ambiciosos y alcanzables como lo prevé la APO. La Planeación
Estratégica, al no cuantificar, no puede hablar de objetivos ambiciosos y alcanzables.
Aunque ambos sistemas insisten en revisiones periódicas, APO sí controla algo
preciso y tangible, mientras que la Planeación Estratégica revisa más bien conceptos.
Se puede resumir que las más importantes diferencias son la falta de una Misión en la
APO y falta de cuantificación en la Planeación Estratégica.
Fuera de estas diferencias, similitudes, existe un problema conceptual en ambos
enfoques. Al definir, como se señaló más arriba, a un objetivo como punto a alcanzar en
el futuro, aun con su pirámide de sub-objetivos siempre aclara “a dónde quiero llegar”.
Pero nunca dice exactamente “cómo llegar”. Planeación Estratégica, en cambio, sufre el
mismo defecto pero al revés. Siempre dice, por ejemplo a través de las estrategias,
“cómo llegar”, pero nunca dice con exactitud “a dónde”.
Este abismo conceptual explica -según Peter Drucker- por qué tanto APO pura
como Planeación Estratégica pura no han resultado en la práctica más que en una larga
historia de fracasos. De hecho, no hay ni un solo caso de éxito ni de Planeación
Estratégica pura ni de APO pura.
Una vez detectadas estas contradicciones, las organizaciones se abstienen de su uso,
lo que es igualmente equivocado. Esquemáticamente se pueden comparar los dos
sistemas en el Cuadro 4.
10
Cuadro 4
Este esquema se puede prestar a dos conclusiones superficiales:
1. Ninguno de los dos sistemas merece el calificativo “satisfactorio” por las
deficiencias inminentes.
2. Las diferencias entre los dos son más grandes que sus similitudes.
Estas conclusiones han provocado en numerosas organizaciones una consecuencia
grotesca consistente en un manejo en paralelo para los dos sistemas, incrementando así la
confusión.
La solución es mucho más sencilla. Sin problema alguno se pueden fusionar los dos
sistemas en uno solo. Simplemente al cuantificar absolutamente todos los elementos de la
Planeación Estratégica con la exactitud requerida por APO se aprovechan los beneficios
de los dos enfoques. Al mismo tiempo desaparecen las desventajas, sobre todo las
contradicciones conceptuales. Surge un nuevo sistema de Planeación Estratégica por
Objetivos que si funciona en la práctica.
Cabe aclarar que la literatura reciente de Planeación Estratégica ya adoptó este
procedimiento al insistir en el imperativo de cuantificar lo expresado en la Planificación,
combinando así el qué y el cómo (objetivo y estrategia) en un solo sistema.
Planeación
APO
Estratégica
DIEZ RECOMENDACIONES PARA UNA IMPLANTACIÓN EXITOSA DE UN
- Determina una auténtica Misión.
No
Si
SISTEMA
DE PLANEACIÓN
- Todo está cuantificado
Si
No
- Todo se puede sumar
Si
No
Antes deperiódicas
terminar, queremos hacer hincapié
- Revisiones
Si en una serie de elementos
Si que, según
nuestra
experiencia
personal,
se recomiendan tomar
en consideración, alSi implantar un
- Definición
de los contenidos
en equipo
Si
- Determinación
del “qué”
Si
No
sistema
de planeación.
- Determinación del “cómo”
No
Si
Características
1. No hay que sobrevaluar a la literatura.
Sin duda vale la pena estudiar profundamente la literatura especializada. Sin
embargo, no hay que copiar necesariamente los sistemas sugeridos en estas
publicaciones. La literatura y los sistemas han sido desarrollados en el extranjero y
difícilmente son adaptables a nuestras circunstancias particulares.
2. Hay que escoger un modelo sencillo.
10
Hay que escoger un modelo extremadamente sencillo. Siempre observamos que en la
práctica las empresas empezaron a modificar y agregar elementos desde el segundo o
tercer período, después de haberse familiarizado con el modelo básico.
3. No se debe depender de un consultor.
Se recomienda no sobrevaluar el rol del asesor externo. El puede sin duda resolver al
principio una serie de dificultades, pero su ayuda se tiene que limitar para la fase del
mero inicio. Si el consultor permanece demasiado tiempo, la empresa corre el riesgo de
obtener una planeación con el sello del consultor y no con el sello de la empresa.
4. No hay que esperar demasiado.
Los asesores tienden a prometer demasiado, lo que lleva tarde o temprano a
decepciones y costos.
Lo mejor es si la organización no espera de la planeación nada en absoluto. En los
primeros dos años se debería jugar, experimentar y observar los resultados de un sistema.
Solamente después de esta etapa se dispone del criterio para una decisión definitiva en
cuanto a una implantación obligatoria.
5. Hay que experimentar en una sección.
La etapa de experimentación debería llevarse a cabo sólo en una parte de la empresa.
Recomendamos que sea por ejemplo una dirección, un departamento o algo similar.
6. Hay que formalizar un departamento de planeación.
El departamento de planeación debería depender directamente del jefe más alto de la
organización para garantizar la neutralidad de la planeación. Si el coordinador de
planeación reporta por ejemplo al jefe administrativo, se va a planear en la mayoría de los
casos el área de administración con sumo esmero, pero no necesariamente las demás
áreas de la empresa.
7. El coordinador tiene que ser generalista.
No es suficiente que el coordinador sea únicamente un buen técnico de planeación.
Es indispensable que conozca la organización en todos sus detalles y problemáticas para
poder enriquecer de forma independiente los contenidos de la planeación.
8. No hay que perder tiempo.
Se mal entiende la planificación frecuentemente como un esfuerzo administrativo
adicional. Aunque al principio la planeación requiere indudablemente la dedicación de
tiempo adicional, a mediano plazo tiene que tender a ahorrar tiempo, puesto que el
panorama que uno tiene del futuro se presenta más claro. Planeación tiene que generar
tiempo, pero no costar tiempo.
9. Hay que empezar a planear en épocas buenas.
No se debería percibir la planeación como “salvavidas” en épocas difíciles. Quien se
acuerda de la planeación únicamente en tiempos de crisis no puede esperar que lo salve.
Es un hacho que muchas empresas que implantaron sistemas eficaces de planeación en
épocas buenas sobrevivieron la crisis con mayor agilidad que aquellos que carecieron de
tal ayuda.
10. No hay que sobrevaluar a la planeación.
10
No se debe malinterpretar a la planeación como garantía para el éxito. La planeación
no es la llave de la felicidad, sino una herramienta adicional, junto con otras técnicas
administrativas que tienen como fin un manejo más profesional de las organizaciones.
ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS (APO)
LAS
ESTRATEGIAS, TÁCTICAS, PROYECTOS Y PASOS DE LA PLANEACIÓN, DEBEN ESTAR
CLARAMENTE CUANTIFICADAS EN CUANTO A TIEMPO, PORCENTAJES, VOLÚMENES, DINERO, ETC.
CON
LA FINALIDAD TANTO DE CONOCER SU ALCANCE, COMO PARA PODER TENER UN CONTROL
SOBRE LOS RESULTADOS.
LA
ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS CONCRETIZA EL CONTENIDO DE LA
PLANEACIÓN
ESTRATÉGICA Y LA HACE OPERATIVA.
EL INTEGRANTE DE UNA UNIDAD DE PLANEACIÓN Y/ O EL GRUPO EN SU CONJUNTO, MIDE SU
PLANEACIÓN CONTRA LOS
OBJETIVOS PROMETIDOS EN FORMA INDIVIDUAL (AUTOCONTROL).
ACTUACIÓN REAL DURANTE EL PERIODO QUE CONSIDERO LA
EL
NIVEL SUPERIOR ANALIZARÁ PERIÓDICAMENTE LA COMPARACIÓN ENTRE OBJETIVOS
PLANEADOS Y LO REALIZADO COMO BASE DE EVALUACIÓN (CONTROL EXTERNO).
ANEXO 1. FORMULARIOS DE LA PLANIFICACIÓN
Introducción
Es realmente muy sorprendente observar la poca importancia que se presta al diseño
de los formatos integrantes de un libro de Planeación. Si bien es cierto que la mayoría de
los autores -aunque no todos- dedicados a la Planeación Estratégica, incluyen ciertos
formularios, los diseños propuestos invariablemente están limitados a ideas, conceptos o
capítulos aislados, sin consecuencia ni lógica entre ellos mismos. Salvo algunas
excepciones, resulta entonces un grave sesgo entre un sistema de Planeación explicado
en una obra y sus formularios correspondientes.
Esto provoca un fuerte dilema para el lector de estas obras. Por más lógicos y
coherentes que puedan ser los conceptos de Planeación, al intentar vaciar dichos
conceptos en papel, el interesado carece de respaldo por parte de los formularios y, por
consecuencia, tiende a rechazar la Planeación en sí.
Los escasos autores que destacan por su esfuerzo de proponer formatos congruentes
con los conceptos para facilitar la implantación, cometen sin embargo dos errores
básicos.
Prácticamente todos los formatos muestran un altísimo grado de sofisticación y
complejidad. Esto complace al ejecutivo en empresas con una vieja y sólida cultura de
planeación estratégica. En organizaciones menos avanzadas en la materia -y esto es la
gran mayoría- formatos de trabajo demasiado elaborados desaniman y dificultan su
10
propia aceptación.
Un problema aún más grave es la falta de secuencia e interrelación entre un formato
y el otro.
¿Cuál es el primer formato? ¿Cuál sigue? ¿Cómo están relacionados? Al no
proporcionar respuestas a estas preguntas, resultan planeaciones no sistemáticas o
incongruentes. Lo peor es la fuga de información y falta de seguimiento por no poder
interrelacionar los diversos conceptos.
El juego presentado a continuación, no aspira de ninguna manera a poder solucionar
por completo las deficiencias arriba mencionadas. Sin embargo, la gran aceptación de
que han gozado estos formularios en la práctica, hace suponer que por lo menos invitan a
los ejecutivos a experimentar con un juego sistemático y congruente con los conceptos
de Planeación.
Las características del presente juego son las siguientes:
1. Secuencia e interrelación.
El orden de las hojas está de acuerdo al orden de las etapas de elaboración de un
sistema de Planeación (Misión, Estrategias, Medio Ambiente, Capacidades, Tácticas,
Proyectos, Pasos, Control, Retroalimentación). Un formato se basa en el anterior,
desagregando los conceptos generales (Misión) en operativos (Pasos), poniendo en
evidencia su interrelación.
2. Simplicidad.
Como se puede apreciar, los formatos son de naturaleza extremadamente simple.
Esto evita sobre todo en organizaciones con poca experiencia en materia de Planeación
un rechazo de antemano por temor a cometer errores. Sin embargo, son sistemáticos, es
decir, abarcan de manera completa el proceso de Planeación Estratégica.
El juego de hojas aquí presente se presta para una empresa durante sus primeros
años de experiencia con Planeación formal. Se puede observar cómo las mismas
empresas ya con una cultura de Planeación más avanzada empiezan a modificar o
agregar hojas de su propio diseño.
3. Concentración de información.
Los formularios tratan de abarcar un máximo de información en una sola hoja, para
evitar la fuga de información. En lugar de abrir un capítulo para cada inciso, por ejemplo:
descripción del problema, tácticas correspondientes y la desagregación de las tácticas en
proyectos, en estas hojas toda esta información la lleva una sola hoja. De esta manera, no
sólo se visualiza el flujo y la lógica de lo analizado y planeado, también se asegura que
cada factor sea llevado hasta el nivel proyecto.
4. Planeación e implantación.
No existe sesgo entre lo planeado y su implantación y control. Un solo juego de
hojas abarca desde la Planeación hasta las medidas correctivas mediante la hoja
retroalimentación.
5. Neutralidad periódica.
Los formatos se pueden usar tanto para planeaciones operativas a corto plazo como
para enfoques estratégicos a muy largo plazo, facilitando así comparaciones entre los
diferentes plazos.
10
6. Neutralidad jerárquica.
En diferentes niveles jerárquicos se puede emplear exactamente el mismo juego de
formato. Esto es importante para asegurar que se concretizaron los conceptos globales
de los niveles altos en conceptos específicos en niveles más bajos. Dicho al revés: los
conceptos operativos de niveles jerárquicos inferiores en las etapas de elaboración de la
Planeación se pueden sumar hasta llegar al plan global de la organización.
7. Neutralidad organizacional.
Las hojas se pueden usar en cualquier tipo de organización: a saber, en
organizaciones:
- muy grandes hasta muy chicas
- públicas y privadas
♦
con fin de lucro, autosuficientes o subsidiadas.
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
1.
IDENTIFICACIÓN
2.
LA RAZÓN DE SER MISION
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
1.
DEFINICIÓN DEL NEGOCIO
1. IDENTIFICACIÓN
2. MISION
1.
DEFINICIÓN DEL
NEGOCIO
1.2 ÁREA DE OPERACIÓN
1.2: ÁREA ACTUAL
1.2.2: ÁREA(S) COLINDANTE(S) Y FUTURA (S)
Información de Planeación
Plan: _________________
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
Dirección:
Planta:
Gerencia:
Área:
Depto.:
DIRECCIÓN
PLANTA
Mercados competencia
Productividad, Rentabilidad
Administración, Organización
Tecnología
Recursos Humanos
2. Estrategias
2. ESTRATEGIAS
11
PLAN: ________________________
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
MERCADOS/COMPETENCIA
PRODUCTIVIDAD/RENTABILIDAD
ADMINISTRACIÓN/ORGANIZACIÓN
TECNOLOGÍA
RECURSOS HUMANOS
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
CARACTERISTICAS
DEL FACTOR
INFLUENCIA
POS
NEG
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
3. MEDIO AMBIENTE
1. FACTORES DEL
MEDIO
AMBIENTE.
2. MERCADO
/COMPETENCIA
SUPUESTOS
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
3. MEDIO AMBIENTE
o DATOS
ECONÓMICO
S
HISTÓRICOS Y FUTUROS
HISTÓRICO
INDICE
1º
AÑO
2º
AÑO
3º
ÚLTIMO
AÑO
AÑO
PROBLEMA/
OPORTUNIDAD
FUTURO
AÑO
BASE
1º
2º
AÑO AÑO
3º
4º
AÑO AÑO
5º
AÑO
11
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
PLAN: ________________________
PRIORIDAD
FUERZA
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
PLAN: ________________________
PRIORIDAD
FUERZA
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
PLAN: ________________________
PRIORIDAD
FUERZA
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
AFECTA
ESTRATEGIAS
AFECTA
ESTRATEGIAS
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
DIRECCIÓN
4.1 FUERZAS
TÁCTICA PARA
INCREMENTAR LA FUERZA
Y/O MANTENERLA
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
AFECTA
ESTRATEGIAS
4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES
Nº
PROYECTO
4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES
4.2 DEBILIDADES
TÁCTICA PARA
DISMINUIRLA /
ELIMINARLA
Nº
PROYECTO
4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES
4.3 OPORTUNIDADES
TÁCTICA PARA
APROVECHARLAS
Nº
PROYECTO
4. ANÁLISIS DE CAPACIDADES
11
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
PRIORIDAD
FUERZA
4.4 PROBLEMAS
AFECTA
TÁCTICA PARA
Nº
ESTRATE- DISMINUIRLO/ ELIMINARLO PROYECTO
GIAS
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y
CUANTIFICADOS
OBJETIVOS CUANTIFICADOS
MERCADO / COMPETENCIA
HISTÓRICO
1º
AÑO
OBJETIVOS
2º
AÑO
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
ENE
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
PLAN: ________________________
3º
ÚLTIMO
AÑO
AÑO
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
PLAN: ________________________
AÑO
BASE
FUTURO
FEB
MAR
ABR
MAY
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
AÑO
BASE
1º
2º
AÑO AÑO
3º
4º
AÑO AÑO
5º
AÑO
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y
CUANTIFICADOS
OBJETIVOS CUANTIFICADOS
MERCADO / COMPETENCIA
JUN
JUL
6.
AGO
SET
OCT
NOV
DIC.
PROYECTOS DE PASO
11
INVERSIÓN GASTO
RESPON-
SABLE
PRESUPUESTO
INVER
-SIÓN
O
GASTO
AHORRO
REAL
INVER
-SIÓN
O
GASTO
AHORRO
FECHAS DE
INICIO Y
TERMINOS
PRESUPUESTO
GRADO DE
AVANCE TRIMESTRAL
REAL
1
PM
INFORMACIÓN DE PLANEACIÓN
PLAN: ________________________
INDICE
DIRECCIÓN
PLANTA
GERENCIA
ÁREA
DEPARTAMENTO
ACUMULADA
AL
ANUAL TRIMESTRE
2
R
PM
3
R
PM
4
R
PM
R
REVISIÓN TRIMESTRAL
DE OBJETOS CUANTIFICADOS
ACUMULADA
AL
TRIMESTRE
VARIACIÓN
ABSOLUTA
%
OBSERVACIONES
ANEXO 2
DIFERENCIAS ENTRE PLANEACIÓN TRADICIONAL Y
PLANEACIÓN ESTRATÉGICA
Preguntas básicas
¿Cuál es la función principal?
Planeación tradicional
Preservar lo logrado, enfatizando el pasado de la
organización.
Asegurar el
caminos.
11
¿Quién se encarga de la elaboración?
Invariablemente el director general (quien a veces es el
dueño), consultando en forma aislada a unos pocos
especialistas.
Es trabajo individual de la máxima autoridad.
Es directivo.
Es directivo.
¿Cuándo se usan?
Cuando surge una necesidad específica; como un cambio
imprevisto externo o interno, o sea, en caso de
emergencia. Es un enfoque correctivo.
¿Cuál es el espíritu organizacional?
Énfasis en lo factible y necesario.
-“¿Qué podemos hacer?”
Perpetúa lo acostumbrado.
“Somos seguidores”.
Trata de minimizar los cambios.
¿Cuál es la cultura de Planeación?
Se planea de caso en caso, con espíritu de improvisación.
La planeación es un acto con inicio y fin.
¿Cómo perciben la realidad?
Reacciona frente a los hechos ocurridos, se adapta a la
realidad y a nuevas situaciones: es pasiva.
¿Qué resultado se puede esperar?
Los logros son mínimos y sub-óptimos por falta de
objetivos y estrategias a largo plazo.
¿Qué grado es flexibilidad tienen?
Poco flexible por planear y ejecutar sólo un camino.
El riesgo es más alto.
¿Qué tan analítica son?
El análisis se limita a la introspectiva y retrospectiva con
poca sensibilidad para el medio externo.
11
¿Qué herramientas cuantitativas utilizan?
Básicamente registros contables y algunas estadísticas
(ventas, producción, etc.) elaboradas en el momento que
surge la necesidad; no existe un sistema de información
para respaldar a la Planeación.
producción, etc.) elaboradas en el momento que surge la
necesidad: no existe un sistema de información para
respaldar a la Planeación.
Todo tipo de
crítico, regr
con los pron
históricos fo
Planeación.
optimizar la
¿Qué herramientas creativas usan?
La única fuente de creatividad es la intuición y visión en
forma personal y esporádica.
Se institucio
investigación
través de téc
redacción de
¿Qué tan rápida es la elaboración?
Bastante rápida al limitarse a poca información y al
excluir niveles jerárquicos inferiores.
Relativamen
por la involu
¿Cuál es la metodología y el grado de formalidad?
Bastante informal.
No existen procedimientos, reglas, fechas preestablecidas
y formatos de planeación.
Totalmente f
Establece un
cronológico,
y formatos.
Enfatiza y el
acuerdo a las
¿Qué tan costosos son?
Muy barato por lo menos por el corto plazo por la
informalidad. El costo se considera como un mal
necesario.
Bastante cos
durante la et
una inversió
 GUÍA DOCUMENTAL DE AMPLIACIÓN
SOBRE LA TEMÁTICA DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA*
CENTRO DE DOCUMENTACIÓN
DEL CLAD
11
* La guía que se expone a continuación tiene por
propósito facilitar la profundización en el estudio de la
Planificación Estratégica, de acuerdo al campo específico de
interés de los lectores. En tal sentido, el Centro de
Documentación del CLAD ha efectuado una selección de los
materiales existentes en su colección documental, intentando
abarcar el espectro de los temas cubiertos en la literatura
relativa a la Planeación Estratégica. Los materiales
seleccionados se presentan organizados por tales temas,
exponiéndose en cada caso un breve resumen para facilitar su
comprensión.
El Centro de Documentación del CLAD dispone de
los materiales expuestos, así como de otro amplio conjunto
que aborda distintos aspectos de la Planificación Estratégica.
11
5.2
¿Qué es planificar?
Acción consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los
cuales se introduce una mayor racionalidad y organización en un conjunto de
actividades y acciones articuladas entre sí que, previstas anticipadamente
tienen el propósito de influir en el curso de determinados acontecimientos con
el fin de alcanzar una situación elegida como deseable mediante el uso
eficiente de medios y recursos escasos o limitados.
PLANIFICACIÓN: PROCESO MEDIANTE EL CUAL SE
SELECCIONAN, ORDENAN Y DISEÑAN LAS
ACCIONES QUE DEBEN REALIZARSE PARA EL
LOGRO DE DETERMINADOS PROPÓSITOS A TRAVÉS
DE UNA UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS
RECURSOS DISPONIBLES.
NIVELES DE LA PLANIFICACIÓN:
NACIONAL
SECTORIAL
DE BASE: TERRITORIAL
INSTITUCIONAL
NIVELES OPERATIVOS DE LA PLANIFICACIÓN:
PLAN
PROGRAMAS
PROYECTO
GRÁFICO DE LOS NIVELES DE LA PLANIFICACIÓN
NIVEL
NACIONAL
SECTORIAL
OBJETIVO
Fijar metas y
estrategias para el
desarrollo integral
del país.
Fijar metas y
definir programas
en un sector del
desarrollo.
INSTRUMENTO
Plan Nacional de
Desarrollo.
Plan sectorial o
Plan Nacional por
sector.
COBERTURA
RESPONSABLE
Todo el territorio
nacional y todos
los sectores del
desarrollo.
Todo el territorio
nacional, pero sólo
dentro de un
sector de
desarrollo.
Ministerio, Oficina
o Comisión
Nacional de
Planificación.
Unidades de
planificación de
los Ministerios,
Instituciones
Autónomas, etc.
11
DE BASE:
a)
TERRITORIAL
b)
INSTITUCIONAL
O GRUPAL
Promover el
Plan regional de
desarrollo de una desarrollo.
zona determinada.
Una zona
específica
delimitada
técnicamente.
Unidad regional de
planificación.
Alcanzar los fines
de la institución o
grupo.
Ámbito de trabajo
de la institución o
grupo.
El que la
institución o grupo
fije.
Plan institucional
o grupal.
PLAN:
•
•
definición básica inicial de las características que adoptará el enfrentamiento a
una situación problemática,
consta de un conjunto de objetivos y metas y la identificación de los medios o
líneas de acción que se utilizarán para la obtención de esos objetivos y metas.
PROGRAMA:
PROYECTO
PROGRAMA
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
Actividad
Actividad
Actividad
Actividad
PROYECTO
PROYECTO
PROGRAMA
PLAN
Tarea
Tarea
Tarea
Tarea
Tarea
Tarea
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROGRAMA
•
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
instrumento destinado a facilitar el logro de los objetivos y metas
definidos por un plan general a través de la fijación de ciertos objetivos
y metas más específicas que serán alcanzadas mediante la ejecución de
un conjunto de acciones denominadas proyectos.
PROYECTO:
•
unidad menor en que se pueden separar las acciones concurrentes para
el cumplimiento de los objetivos y metas de un programa.
11
5.3 Dinámica del proceso de planificación
DINÁMICA DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
PROYECTO
POLÍTICO
O
MODELO
OBJETIVOS
DE LA PLANIFICACIÓN
DEFINE
CONTENIDO
DE
PLANES –PROGRAMASPROYECTOS
DESARROLLO
PROYECTO
PROGRAMA
PROYECTO
PROYECTO
PROYECTO
PROGRAMA
PROYECTO
PROYECTO
PLAN
12
ESQUEMA DE LAS DIFERENCIAS ENTRE PLAN, PROGRAMA Y
PROYECTO
TIPOS DE
PROGRAMACIÓN
SEGÚN SU
DURACIÓN
INSTRUMENTO
CARACTERÍSTICAS
1. Es de carácter global.
A LARGO PLAZO
A LARGO PLAZO
2.
Fija objetivos
y metas
generales.
3.
Identifica los
medios que se
emplearán
para obtener
esos objetivos
y metas.
1. Es más específico
A MEDIANO
PLAZO
PROGRAMA
2. Fija objetivos y metas
concretas.
DURACIÓN
Suele durar varios
años. Ej. planes
trienales,
quinquenales,
decenales, etc.
Suele durar un año
presupuestario.
3. Identifica proyectos
que lo componen.
•
A CORTO PLAZO
•
PROYECTO
•
Es la unidad más
concreta.
Fija objetivos
específicos y metas a
corto plazo.
Da un detalle de las
acciones para obtener
los objetivos y metas.
Suele durar un año
o menos.
LA PLANIFICACIÓN ES UN PROCESO QUE:
 Identifica y delimita el problema social que da origen al Programa.
12
 Analiza con profundidad los factores que producen ese problema social.
 Identifica a la población que se constituirá en beneficiaria del Programa.
 Identifica una imagen deseada que se quiere alcanzar con el Programa.
 Identifica los aspectos del problema social que deben ser modificados prioritariamente
con las acciones del Programa.
 Diseña e identifica acciones que apunten a transformar esos aspectos específicos del
problema.
 Desagrega el Programa en objetivos específicos, componentes, acciones, tareas y
recursos necesarios para transformar la problemática identificada y analizada.
 Registra los elementos del Programa en la formulación de un Documento.
Concepto de Planificación
La planificación es un proceso metódico y continuo de
previsión de recursos y de servicios necesarios para conseguir
los objetivos determinados según un orden de prioridad
establecido, permitiendo elegir la o las soluciones óptimas entre
muchas alternativas, considerando el contexto de dificultades
internas y externas tanto si son conocidas actualmente como si
son previsibles en el futuro.
5.4
El proyecto educativo social
1
EL PROYECTO EDUCATIVO SOCIAL
COMO INSTRUMENTO DE
PROPUESTA / RESPUESTA
INSTRUMENTO = MÉTODO DE TRABAJO
DE PROPUESTA
DE RESPUESTA
ORIENTADO A UN OBJETO DE TRABAJO
1.1.
EL PROYECTO ES EDUCATIVO SOCIAL
12
POR SU CARÁCTER DE
INTERVENCIÓN DIRECTAMENTE INTENCIONADA
NO ES SÓLO UN DOCUMENTO
ES UNA INTERVENCIÓN
ÉSTA ES INTENCIONADA
ESTO REMITE A LOS OBJETIVOS
1.2
EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO DEINTERVENCIÓN DEL INAME,
Y EN FORMA DELEGADA,
A TRAVÉS DE LA INSTITUCIÓN CONVENIANTE CON EL INAME
DELEGACIÓN DE AUTORIDAD PARA ACTUAR
PERO LA RESPONSABILIDAD NO SE DELEGA
ES UN CONTRATO (ACUERDO) DE PARTES
IMPLICA UNA NEGOCIACIÓN
ES UN PROCESO DE COMUNICACIÓN
¿CUÁL ES LA ENTIDAD DE LAS PARTES?
¿QUÉ HACER?
¿PARA QUÉ? = > CAMBIOS DE...
ES “PROTECTOR”
Y A LA VEZ
ES “POSIBILITADOR”
1.3
12
EL PROYECTO COMO INSTRUMENTO ORDENADOR DE
LAS ACCIONES DE INDIVIDUOS, GRUPOS E INSTITUCIONES
ORDENAR EN TANTO ES UN
MARCO DE REFERENCIA, PARA:
COMENZAR
SEGUIR
EVALUAR
REPLANIFICAR
o Proceso de formulación de un proyecto
EN UN PROCESO DE FORMULACIÓN DE UN PROYECTO, EL
PROCEDIMIENTO ES EL SIGUIENTE:
1) Precisar el objeto de intervención.
2) Identificar las palabras claves que requieren de un acuerdo sobre su significado.
3) Construir con el equipo de trabajo un significado común para cada una de las
palabras claves identificadas.
4) Diseñar los indicadores que se consideren necesarios.
5) Analizar si los indicadores construidos tienen las siguientes características:
a) Pertinencia respecto al objeto y su contexto.
b) Sensibilidad: reflejan el cambio de la variable en el tiempo.
c) Relevancia: sirven al organismo ejecutor para la toma de decisiones.
6) Priorizar y seleccionar los indicadores en base a los siguientes criterios:
5.6
*
Prioridad para la toma de decisiones de los responsables del proyecto.
*
Fácil acceso a la información.
*
Costo de recolección de la información.
Momentos metodológicos
12
MOMENTOS METODOLÓGICOS
1) IDENTIFICACIÓN DE LA POBLACIÓN DESTINATARIA DEL PROYECTO.
2) IDENTIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE INTERVENCIÓN
(situación o problema).
3) EXPLICACIÓN DEL OBJETO: Identificación de factores. Marco explicativo.
4) CONSTRUCCIÓN DE LA VISIÓN: Intencionalidad – cambios esperados.
5) DISPONIBILIDAD DE RECURSOS ECONÓMICOS - FINANCIEROS ORGANIZATIVOS.
6) IDENTIFICACIÓN DE LOS COMPONENTES: dónde hay que actuar para alcanzar
los cambios.
7) DEFINICIÓN DE LAS ACTIVIDADES E IDENTIFICACIÓN DE LOS
ORGANISMOS RESPONSABLES DE SU EJECUCIÓN.
8) FORMULACIÓN.
OBJETO DE INTERVENCIÓN
ASPECTO O DIMENSIÓN DE LA REALIDAD
EN LA CUAL INTERVIENE EL PROYECTO
OBJETIVO
ES EL PARA QUÉ DE LA INTERVENCIÓN
QUE SE PRETENDE LOGRAR CON EL PROYECTO
5.7.
Formulación de un proyecto
FORMULACIÓN DE UN PROYECTO:
PROCESO EN EL CUAL EL EQUIPO DE GESTIÓN
IDENTIFICA Y DELIMITA EL OBJETO
SOBRE EL CUAL QUIERE INTERVENIR,
DETERMINA FACTORES COMPRENDIDOS EN EL OBJETO
Y OPERATIVIZA UNAPROPUESTA DE ACCIÓN
QUE ENFRENTE DICHOS FACTORES.
5.8
Evaluar para la transformación
12
EVALUAR
PARA LA
TRANSFORMACIÓN
Innovaciones en la evaluación
de programas y proyectos sociales
Olga Nirenberg
Josette Brawerman
Violeta Ruiz
Editorial Paidós
Impreso en Argentina, febrero de 2000.
CAPÍTULO 1
¿Para qué la evaluación?
¿Me podrías indicar hacia dónde tengo que ir desde aquí?,
preguntó Alicia.
Eso depende de adónde quieras llegar, contestó el Gato.
A mi no me importa demasiado adónde..., empezó a decir
Alicia.
En ese caso da igual a adónde vayas, interrumpió el Gato.
Siempre que llegue a alguna parte, terminó Alicia, a modo
de explicación.
¡Oh!, siempre llegarás a alguna parte, dijo el Gato, si
caminas lo bastante.
LEWIS CARROLL1
Introduciéndonos en tema.
El famoso diálogo entre la ingenua Alicia y el Gato sagaz resulta útil para abordar la
cuestión de la evaluación en los programas y proyectos sociales.
Alicia nos habla de la direccionalidad cuando pregunta hacia dónde tiene que ir, esa
pregunta, tan frecuente en la acción social, adopta diferentes formas: ¿cuál es la
direccionalidad deseable para nuestro proyecto?, ¿nos estamos dirigiendo hacia donde
nos proponíamos?, ¿en qué medida estamos transitando procesos que nos llevan a
1
Carroll, Lewis: Alicia en el País de las Maravillas, Madrid, Alianza Editorial, 1986. La excelente
traducción fue hecha por Jaime de Ojeda, quien al respecto de ese diálogo aclara que “es uno de los
pasajes más citados de Alicia, sobre todo en libros científicos, en los que ha servido para ilustrar el
contraste entre la realidad informe de la materia y el carácter intencional que tiene toda ordenación
lógica”.
12
obtener los resultados que nos propusimos? Y como suele suceder con la mayoría de las
preguntas, éstas parecen tener más de un sentido, y por ende, más de una respuesta.
Cuando uno se pregunta por la dirección correcta o deseable -que desde ya son dos
cosas diferentes- se planta frente a varias alternativas, frente a caminos que se bifurcan;
el grado de conocimiento o de incertidumbre que tengamos acerca de las dificultades o
ventajas que cada camino presenta, tendrá que ver con la decisión acerca de cuál tomar;
no es sólo la distancia lo que nos inclinará hacia una u otra de las elecciones.
Además, Alicia no plantea su pregunta en abstracto sino que dice “desde aquí”, o sea
“desde este punto donde ahora estoy”, eso permite inferir que de algún modo ella llegó a
ese punto donde en ese momento está parada, hablando con el Gato. ¿Fue errónea o
correcta su manera de llegar hasta ahí? Pareciera que está perdida, temerosa, y que
muchos acontecimientos extraños, que no puede explicar bien, le están pasando mientras
no sabe exactamente dónde está. Un signo de la ingenuidad de Alicia es que ella no se
cuestiona acerca de cómo llegó a dónde está, sino que quiere saber cómo tiene que
seguir desde allí. No se ha percatado de que, para seguir, debería analizar mejor cómo
fue que llegó a donde llegó, para entonces preguntarse acerca de cuáles caminos
alternativos existen y cómo son.
Una relevante afirmación, sugerida entonces por el texto de Alicia, vinculada a la
cuestión de la evaluación en los programas sociales es que para hacer algo, para
introducir cambios en una situación no deseable o que no nos conforma -para ir a alguna
parte- hay que tener objetivos claros y explícitos y hay que saber de qué manera
lograrlos, por cuál camino ir, es decir, hay que saber la direccionalidad deseable. Incluso
eso es así para quedarse donde uno está, para decidir no hacer cambios.
Para que eso esté claro, previamente debimos planificar, programar nuestras
acciones en pro de objetivos expresos, es decir, debimos formular un plan de trabajo.
También necesitamos saber desde dónde partimos, dónde estamos parados; en otras
palabras: debimos realizar un diagnóstico de la situación problemática que intentamos
resolver mediante nuestra intervención. Si no, ¿de qué forma sabremos luego si
cumplimos con lo que nos propusimos, si no podemos comparar confiablemente el
estado posterior con el anterior? Obviamente, podemos llegar a cualquier parte, sólo se
trata de caminar lo bastante, diría el Gato.
La evaluación como momento o función de la gerencia.
De lo que se trata es de identificar, corregir, poner “bajo control”, la máxima
cantidad de eventos que puedan oponerse a nuestra acción o dificultarla, de modo de
obtener los cambios deseados en la situación que encontramos inicialmente como
desfavorable. No cabe duda de que para eso debemos cumplir con procesos meticulosos
de reconocimiento de la realidad y de programación de acciones en plazos definidos de
tiempo, contando con recursos accesibles.
La planificación o programación podría sintetizarse como la “reflexión que precede
y preside la acción” (Mathus, 1987). En verdad, puede decirse que esa reflexión
continua, a medida que la acción se desarrolla, es propiamente la evaluación, la que
alimenta con sus hallazgos la planificación y gestión de los proyectos.
Visto así, se trata de un proceso que sólo conceptualmente es separable, pues en la
práctica el proceso de planificación / ejecución/ evaluación es una integridad indivisible,
conformada por momentos -funciones- en continua retroalimentación. Los teóricos de
12
las ciencias de la administración engloban ese proceso en el concepto de “gerencia”, y
también se usa el término “gestión”.
Queriendo trasmitir metafóricamente esa cualidad integral de la gerencia y dentro de
la gerencia la función o momento de evaluación, en una de sus brillantes exposiciones
Paulo Motta2 la comparó con el caso de un ómnibus repleto de pasajeros, donde el
conductor debe arreglar defectos del motor sin detener el coche y con todos los
pasajeros dentro.
Pero aun sabiendo que resulta complicado, si no reflexionamos sobre la acción que
desarrollamos mientras los programas o proyectos se realizan, si no cuestionamos o
miramos críticamente cómo llegamos a donde llegamos, difícilmente podamos responder
a la pregunta de Alicia: ¿cómo seguir desde aquí?, y a la otra, previa, que aquí
agregamos: ¿cómo fue que llegamos hasta aquí?
Una misión relevante de la evaluación en el proceso de gestión es justamente ésa:
permitir a los conductores de programas o proyectos, y a los otros actores estratégicos,
tomar decisiones acertadas, confiables y fundamentadas acerca de cómo seguir, de cómo
dar a sus acciones la direccionalidad deseable, basados en las apreciaciones valorativas
sobre lo que se vino haciendo y logrando. No en vano se llama “conductores” a los que
dirigen proyectos: porque orientan el camino, imprimen la dirección.
En el sentido apuntado también se dice que el proceso de la evaluación viene a ser
como la imagen en un espejo del proceso de la planificación: mientras la planificación
mira hacia adelante, plantea previsiones de la acción en los escenarios posibles y
deseables, la evaluación enfatiza la mirada hacia atrás -más lejos o más cerca, pero
siempre hacia atrás-, buscando aprender de lo hecho, de los errores y los aciertos,
valorando lo positivo y lo negativo, para poder recomendar giros o refuerzos en la
acción futura. Hay un momento en el cual la planificación y la evaluación tienen su
intersección: es justamente en el punto de las recomendaciones evaluativas para la acción
futura, las que deberán retomarse en el momento de la reprogramación.
Intentando una definición.
Llegados a este punto, es posible adelantar la definición de lo que consideraremos
evaluación y que nos permitirá destacar algunos de sus elementos esenciales,
independientemente de la diversidad de propósitos, tipos y abordajes que se puedan
encontrar:
Entendemos por evaluación de programas o proyectos sociales una actividad
programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos
de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir
juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades,
resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular
recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y
mejorar la acción futura.
2
Paulo Motta es profesor de la Escuela Brasileña de Administración Pública (EBAP), de la Fundación
Getulio Vargas, y se desempeña además como consultor internacional en diversas agencias. Esa
metáfora fue utilizada durante un seminario organizado por CEADEL, en Buenos Aires, en marzo de
1992, financiado por la Fundación W. K. Kellogg, para los becarios del Programa Internacional de
Liderazgo.
12
Desbrocemos brevemente los pasos relevantes de esa definición preliminar, aunque
en los restantes capítulos volveremos sobre ellos.
•
Actividad programada: quiere decir que la evaluación -con todas las tareas que ella
implica- debe ser prevista tal como las otras acciones del proyecto o programa,
puesto que es una actividad más. De ahí que en muchas guías de formulación de
proyectos, en los últimos tiempos, se ha incluido como ítem a formular el de la
evaluación. Decir que la evaluación es programable, significa, entre otras cuestiones,
que deben atribuírsele recursos específicos (personas idóneas, momentos y lugares
específicos, equipos adecuados, insumos, dinero).
•
Reflexión sobre la acción: ya se dijo que la evaluación consiste en “detenerse” -no en
el sentido absolutamente literal sino en el de distanciarse- para analizar qué es lo que
se está haciendo (o se hizo), de qué modo, si ello se orienta según la direccionalidad
deseable, cuáles escollos y qué oportunidades se presentan, y cuáles logros se han
obtenido.
•
Basada en procedimientos sistemáticos: supone una metodología y técnicas para la
recolección y el análisis de la información relevante que alimentará la reflexión y
fundamentará los juicios valorativos que se emitan acerca de los cursos de acción
implementados.
•
Emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables: es el núcleo de toda
evaluación, e implica atribuir un valor, medir o apreciar si se ejecutan las actividades
de acuerdo con lo programado, si los resultados obtenidos corresponden a los
objetivos y las metas propuestos, así como en qué medida ha mejorado la situación de
los destinatarios de las acciones como producto de nuestra intervención. De lo dicho
se desprende que para evaluar siempre es necesario hacer comparaciones sobre la
base de las cuales se emitirán los juicios; cualquiera que sea el objeto de nuestra
evaluación se lo contrastará con un parámetro que constituye lo deseado, lo previsto,
lo correcto, en suma, la direccionalidad o las metas que habremos definido
previamente. Ésas son comparaciones contra estándares, sea como sea que se los haya
definido; pero también hay una comparación contra sí mismo en el tiempo, que es la
que se realiza cuando se comparan situaciones o estados actuales de grupos
poblacionales, contra sus situaciones o estados pasados, para saber qué cambió y
poder emitir un juicio acerca de si la situación está mejor, peor o igual. Esa
comparación contra sí mismo en el tiempo es a veces -sobre todo en los primeros
tramos de la ejecución de un programa o proyecto- más relevante que la otra, contra
estándares, pues aunque se concluya que se está lejos aún de lo deseable -el estándar-,
la situación puede haber mejorado mucho debido a la gravedad de la situación inicial
o punto de partida -“línea de base”-, y eso es en sí altamente valorable y muy
estimulante para los que ejecutan las acciones, ya que la evaluación les demuestra los
logros obtenidos y les permite programar sobre mejores bases. La fundamentación de
nuestros juicios valorativos dependerá de la consistencia y confiabilidad de la
información -cuantitativa y cualitativa- que recojamos, al estilo de las “evidencias”
que corroboran los testimonios en un juicio frente a un tribunal. Los juicios
valorativos deben poder comunicarse a las audiencias identificadas, lo que significa
que se deben redactar informes comprensibles y programar devoluciones de los
hallazgos en modalidades adecuadas para la mejor comprensión por parte de los
actores involucrados.
•
Formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar y mejorar
12
las acciones: la evaluación tiene múltiples aplicaciones y puede perseguir diferentes
propósitos, pero de modo general interesa destacar que se trata de pensar sobre el
hacer, para identificar errores y problemas que dificultan la acción, para perfeccionar
la gestión de un proyecto o programa, para aprender de lo hecho -haya sido acertado
o erróneo-, para introducir correcciones, e incluso para comprobar que nuestro
proyecto produce efectos no previstos, algunos de ellos no deseados; y finalmente,
¿por qué no?, para el reconocimiento social del esfuerzo realizado y de los actores
participantes que lo llevaron a cabo. Sistematizar las lecciones aprendidas y brindar, a
partir de ellas, las recomendaciones pertinentes constituye uno de los meollos de la
evaluación, según nuestra perspectiva. Mediante los procedimientos de la evaluación
reconocemos los logros y las fortalezas de la acción desarrollada, así como los
obstáculos y las debilidades; las recomendaciones en general deben sugerir apoyarnos
en las fortalezas, a modo de palanca, para superar o saltar las dificultades. Y deben
servir a todos aquellos que toman decisiones en los diferentes niveles, no sólo a los
“gerentes” o directores de los programas o proyectos, sino también a aquellos que en
la tarea cotidiana, en el escenario donde se hacen las cosas, deben tomar decisiones
operativas. Ya se dijo: el momento de las recomendaciones es la intersección entre la
evaluación y la reprogramación; de la profundidad y pertinencia de las
recomendaciones que se formulen dependerá la utilidad de la evaluación y, por ende,
la viabilidad de su aplicación posterior en la toma de decisiones y en la acción.3
Evaluación e investigación: bastantes similitudes y algunas diferencias.
Una evaluación no es equivalente a una investigación, aun cuando comparte muchos
de sus procedimientos. La investigación busca fundamentalmente incrementar el cuerpo
de conocimiento, estableciendo relaciones entre hechos, fenómenos, situaciones, etc.,
mientras que la evaluación se preocupa ante todo por el perfeccionamiento de la acción y
compromete esencialmente un juicio de valor. En suma, “la evaluación debe ocuparse
fundamentalmente de los posibles cambios en un programa existente” (Hamilton Smith,
1981). La investigación termina con conclusiones acerca de cómo ocurren los hechos,
alimenta la teoría y el cuerpo de conocimiento sobre cierto segmento del saber, mientras
que una evaluación debe terminar con recomendaciones que llevan a modificar lo que se
venía haciendo, o bien agregar nuevas acciones (lo cual, sin duda, se funda en un “saber”
acerca de cómo ocurren las cosas y en ciertas hipótesis acerca de cómo debieran
ocurrir).
Tanto lo expuesto en el acápite anterior como lo recién expresado permiten concluir
que son las recomendaciones para la toma de decisiones las que distinguen la evaluación
de la investigación; ni pareciera lógico pensar en una evaluación por el solo hecho de
describir y emitir un juicio sobre cómo se hacen las cosas, si no se le agregan las
recomendaciones emergentes para decidir sobre los cursos de acción y cambiar lo que se
detecte como mejorable.
El proceso de explicación o fundamentación de los juicios evaluativos es similar al de
la ciencia; el rigor en las formas de llegar a emitir aseveraciones certeras es compartido.
No se trata sólo de criticar o de elogiar, hay que fundamentar las aseveraciones -para
3
En el capítulo 3 se verá que la viabilidad de la aplicación posterior de los hallazgos evaluativos
también depende del involucramiento de los actores durante el proceso mismo de la evaluación, así
como de la completa y oportuna devolución de los resultados por parte de los que tienen la
responsabilidad de evaluar.
13
distinguirlas de las creencias, las opiniones o los juicios emocionales-, para luego, a partir
de esas explicaciones o fundamentaciones, poder emitir las recomendaciones que
permitan superar deficiencias o profundizar las ventajas ya obtenidas con la acción
desplegada.
Por lo tanto, no hay límites demasiado precisos entre la evaluación y la investigación;
cuando se pone a prueba una modalidad de intervención considerada innovadora, la
evaluación, en tanto incluye un proceso riguroso y sistemático de recolección de
información para emitir juicios y recomendaciones, sirve además para probar la eficacia
de la intervención innovadora, comparándola con otras formas tradicionales de intervenir
en el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan
modalidades de complementación escolar con otras formas tradicionales de intervenir en
el mismo problema. Pongamos como ejemplo los proyectos que desarrollan modalidades
de complementación escolar con un abordaje lúdico e integral, inclusivo del seguimiento
del rendimiento del niño en la escuela, en articulación con maestros o maestras, en lugar
del anterior modo de apoyo escolar con clases enfocadas exclusivamente a “ayudar a
hacer los deberes”.
La evaluación de proyectos con los dos abordajes y la comparación de proyectos con
los dos abordajes y la comparación entre ambos pueden permitir detectar que la nueva
modalidad es más eficaz, mostrando evidencias de que los niños cubiertos bajo esa nueva
forma de intervención tienen mayor rendimiento en la escuela y menor índice de
deserción o repetición que aquellos que se cubren con el método tradicional, y porque
además la primera es sinérgica4, ya que se logran resultados no específicos o buscados
primariamente, como puede ser la incorporación de hábitos positivos de autocuidado, de
higiene, de relaciones con los pares y en la familia, entre otros.
El ejemplo previo es un caso en el que la evaluación puede ser vista también como
investigación, ya que posibilita el avance del conocimiento a partir de la sistematización
de la práctica. También permite recomendar mejoras para la acción (aun dentro de la
misma modalidad innovadora), pues se puede descubrir algún caso entre los analizados
donde, además de las actividades lúdicas y de articulación con las maestras de las
escuelas, se agrega la interacción periódica con los padres, para concientizarlos acerca de
las ventajas de los nuevos modos de llevar a cabo la complementación escolar, lo que
redunda en mejores resultados. Ese hallazgo implicará recomendar también actividades
concretas dirigidas a los familiares de los niños, promoviendo así enfoques más
integrales. Resumiendo: es muy sutil la distinción entre evaluación e investigación.
Cambios en los estilos de evaluación.
Las concepciones y los modos de evaluar fueron cambiando en paralelo con los
cambios ocurridos en los paradigmas de la ciencia, particularmente durante la segunda
mitad de este siglo. El paso de las formas mecanicistas, neopositivistas, racionalistas,
objetivistas a las concepciones fenomenológicas, más relativistas e inclusivas de factores
contextuales y que incorporan metodologías intersubjetivas, al incidir en los modos de
4
Max Neef (1986) considera sinérgicas las acciones que, además de orientarse a la resolución de un
problema puntual, contribuyen a la vez a la resolución o prevención de otros problemas. Un ejemplo
muy utilizado es el de la lactancia materna, que a la vez que contribuyen a la buena nutrición del bebé,
lo preserva inmunológicamente, y consolida un lazo afectivo entre la madre y el bebé que podrá
contribuir a su apropiado desarrollo posterior.
13
conocer y abordar la realidad, influyeron también en las modalidades de planificación,
gestión y evaluación de los proyectos y programas sociales.
Hace unas décadas, la evaluación se planteaba como la última etapa de un proceso
lineal de formulación / implementación de proyectos y programas, por lo cual se trataba
de mirar hacia atrás y establecer -siguiendo métodos y herramientas especializados
provenientes de la investigación en ciencias sociales y científicamente válidos según el
paradigma dominante- si las acciones ejecutadas habían producido los efectos deseados o
buscados.
Esto llevó a la elaboración de diseños de evaluación bastante sofisticados con el fin
de reproducir condiciones “experimentales” o “casi experimentales” que permitieran
determinar si se produjeron cambios en la situación problemática inicial que motivó la
intervención (proyecto o programa social) y si esos cambios se debieron a las acciones
desplegadas. No desconocemos la necesidad de contar con elementos de juicio acerca de
los impactos de estrategias o cursos de acción de uso difundido, pero lo cierto es que
estos diseños requieren personal técnicamente capacitado para llevarlos a cabo, por lo
que suelen convertirse en evaluaciones externas, con escasa o nula intervención de los
integrantes de los programas o proyectos; por otra parte, producen información que
puede ser útil en ciertos niveles decisorios (por ejemplo, para decidir la continuidad o no
de determinadas líneas de proyectos), pero tal vez menos para quienes están
directamente involucrados en la gestión.
Otro camino difundido, dentro de ese modelo de planificación vertical o de “línea
recta”, consistía en comparar, también en la última etapa de ejecución o incluso a
posteriori, las metas previamente establecidas con las que se habían efectivamente
alcanzado, complementando esta comparación con una explicación (o justificación ex
post) de las discrepancias encontradas. Este camino suponía que lo “planificado” debía
traducirse casi mecánicamente en acciones sin tener en cuenta el contexto organizacional
y las racionalidades de los diversos actores en su ejecución.
En la actualidad, con el amplio desarrollo de las metodologías de planificación
estratégica y/ o participativa (que fueron desplazando lentamente, aún no del todo, a los
modelos verticales), se reconoce que el proceso de planificación / programación no
responde a una racionalidad lineal, que los actores involucrados en la gestión y ejecución
reinterpretan permanentemente los objetivos buscados a través de su accionar; en
síntesis, que todo el proceso de la gestión social está signado por grandes dosis de
incertidumbre, en gran parte como producto de la naturaleza del contexto en que se
desarrolla.
Esa incertidumbre es también producto de la propia naturaleza del desarrollo teórico
y de las tecnologías utilizadas en las disciplinas sociales y en el campo de la acción social,
en comparación con las ciencias exactas o naturales y sus campos de aplicación, como la
ingeniería o la electrónica. Vale decir: en las ciencias no hay una única escuela o un
paradigma dominante de forma excluyente, como ocurre en un determinado período
histórico con la física o la biología, sino que coexisten diversas corrientes, en algunos
casos contradictorias entre sí -paradigmas rivales (Khun, 1970)-, en otros con diferentes
enfoques o énfasis (caso de las teorías del aprendizaje y las metodologías para la
lectoescritura en psicopedagogía, o las diferentes corrientes en metodologías para la
planificación participativa, las diferentes escuelas de la psicología social y la influencia de
ellas en la determinación de las técnicas más eficaces para las dinámicas grupales). Por
ende, no existen certezas acerca de cuáles son los requerimientos mínimos para la
13
correcta aplicación de las diferentes corrientes teóricas.
La evaluación puede verse entonces como una respuesta a la necesidad de reducir
esa incertidumbre en cada uno de los momentos de la acción, para reconocer si los
esfuerzos están “correctamente” encaminados. Es decir que se requiere una
retroalimentación continua en la implementación para ir corrigiendo sobre la marcha los
cursos de acción teniendo en cuenta las cuestiones que preocupan a los involucrados en
la ejecución (tanto los ejecutores como los destinatarios).
Es en el sentido recién apuntando que la evaluación social se distingue de otro tipo
de evaluaciones, por ejemplo, de aquellas que se aplican a proyectos de construcción o
de infraestructura; hay modelos de evaluación que han sido trasladados directamente de
los proyectos de ingeniería o de obras a los proyectos o programas sociales, lo cual
generó muchas dificultades y resistencias por parte de quienes los ejecutan, puesto que
esos modelos, a veces impuestos por algunas agencias de financiamiento, son poco
adaptables a los escenarios comunitarios donde los proyectos sociales tienen lugar.
La evaluación para la transformación.
Si bien es cierto que cada vez más frecuentemente se habla de evaluar los resultados
de un proyecto o programa, el funcionamiento de sus actividades -los procesos- y hasta
el uso de sus recursos, también lo es que sigue siendo una actividad poco frecuente y en
general bastante resistida. Aun más, cuando finalmente se decide evaluar un programa,
luego muy raramente se utilizan sus resultados y recomendaciones para producir
cambios.
Creemos que la resistencia a la evaluación, así como las dificultades para
incorporar las recomendaciones evaluativas en la gestión, son cuestiones que tienen que
ver con el fenómeno más general de la resistencia al cambio; pues al fin y al cabo, la
evaluación implica cambio, tal como la planificación y, en general, tal como la acción
social: se formula e implementa un proyecto o programa para transformar una situación
que resulta insatisfactoria y se evalúa la gestión y los resultados porque interesa, por un
lado, apreciar si se cambió lo que se deseaba cambiar, es decir, para saber en qué medida
mejoró la situación que se consideró insatisfactoria al inicio de las acciones; y, por otro
lado, para detectar qué fue lo que cooperó a ese logro y qué lo dificultó, es decir, qué se
hizo bien, qué se podría hacer mejor y qué se hizo mal. Todo eso para poder aconsejar
qué cambios introducir o no en la acción posterior.
Existe una tensión entre la propensión al cambio y los impulsos a mantener la
estabilidad de las cosas que nos rodean y la manera en que ellas funcionan; lo primero
brinda satisfacción a las necesidades humanas de creatividad y de enfrentar desafíos
probando las propias fuerzas, mientras que lo segundo permite la idea de pertenencia, de
seguridad y de continuidad. Esa tensión sucede tanto en el plano individual o familiar
como en lo microsocial y lo macrosocial (Sztomka, 1993). Como seres humanos, como
sociedad, siempre han existido fuerzas o impulsos tendientes a cambiar los modos de
relacionarnos, de mejorar nuestras instituciones, nuestras formas organizativas, nuestras
formas de expresión.
Claro está, como se dijo, que estas intencionalidades no necesariamente son
dominantes, y suelen operar en contra o a pesar de otros que tienen posturas opuestas o
diferentes, y que prefieren mantener el statu quo, pues ello les brinda seguridades de
alguna índole (afectivas, de prestigio, de influencia, económicas, etc.) en el campo más
13
específico de las políticas sociales. Esta lucha permanente del hombre por operar
cambios en las relaciones sociales se manifiesta a través de actividades tendientes a
mejorar la situación de grupos desprotegidos, con mayores desventajas o que han sufrido
algún tipo de catástrofe.
Una forma -no la única- en que pueden operarse cambios sociales de manera no
cruenta es través del diseño de programas y proyectos que partan de realizar un recorte y
describir una realidad -diagnóstico- , para luego identificar las disconformidades
-problemas-, y de allí inferir qué queremos modificar -objetivos-, lo cual es lo mismo que
pensar en las transformaciones que esperamos obtener -resultados-, para lo que se
requiere el diseño de una estrategia para operar el cambio, que se traduce en un plan de
trabajo -actividades- ubicado en el tiempo -cronograma- y asociado a los insumos
-recursos humanos, materiales y financieros- requeridos para llevar a cabo las acciones.
La idea de cambio está implícita desde el inicio del proyecto o programa que
luego será evaluado. El simple hecho de pensar en un proyecto específico está poniendo
de manifiesto una necesidad de que algo cambie. Este proceso de transformación está
asociado a la creatividad, ya que además de querer modificar una realidad social,
institucional, personal, a partir de la generación de un programa, estamos buscando
creativamente la alternativa de acción más efectiva para transformar esta realidad: es
decir, nos interesa el cambio y cómo se opera ese cambio; ambas cuestiones están
relacionadas con el proceso creativo.
En tal sentido, un programa o proyecto social puede ser visto como la puesta de
estrategias o metodologías innovadoras de intervención para la transformación, las que si
luego de evaluadas demuestran ser eficaces, podrán ser replicadas en otros contextos, en
circunstancias o condiciones similares, o bien con las adaptaciones que convengan.
Además, en el mejor de los casos, la modalidad de intervención podrá ser adoptada como
estrategia de las políticas públicas, en el nivel local o nacional, para el campo social
específico.
Eso sería un ejemplo de cambio social relevante y es uno de los impactos más
buscados por los que conducen proyectos sociales, pero difícilmente alcanzado; podemos
arriesgar que para influir de ese modo en las políticas públicas no sólo deben evaluarse
las acciones, sino además deben fundirse los resultados evaluativos, en una estrategia de
advocacy o marketing social más global. Es allí donde se cruzan las acciones evaluativas
con la conceptualización, sistematización y diseminación.
El propio proceso evaluativo implica transformación. Cuando se comienza a
pensar en evaluar un programa en funcionamiento, o incluso en evaluar la factibilidad de
realización de otro, en realidad estamos pensando que algo cambie en la forma como se
vienen haciendo las cosas. De alguna manera esperamos que los resultados de la
evaluación nos brinden elementos para operar ciertas modificaciones en la estrategia o
metodología de intervención implementada.
Pero en este punto se produce el otro fenómeno: la posibilidad de cambiar la forma
en que se venía trabajando producen resistencias. Frecuentemente, el propósito mismo de
la evaluación, “evaluamos para cambiar”, genera oposición o al menos renuencia y
entonces, siempre se puede, se aplaza para otro momento la actividad evaluativa.
La posibilidad de cambio evoca con frecuencia el proceso más alto en cuanto a
transformaciones se refiere, que es la revolución, proceso en que difícilmente algo quede
en pie; el impulso hacia adelante que se genera es tan arrollador que los viejos cimientos
13
parecen caer debido al impacto. Quizá sea esto lo que genere tanta resistencia, sin tener
en cuenta que hay muchas posibilidades de operar transformaciones antes que llegar a
una ruptura total. De hecho, la historia nos brinda ejemplos de esto constantemente; hay
finalidad de cambios adaptativos, parciales, que van transformando lentamente la
sociedad, mientras que, por otra parte, las grandes transformaciones son momentos muy
especiales en el devenir histórico.
Si esto sucede en el abarcativo plano de la historia político-social, no debe
extrañarnos que una evaluación que bien puede terminar en recomendaciones de cortar el
desarrollo de un programa o un proyecto, o de introducir ajustes que no convengan o
sean traumáticos para algunos individuos o grupos involucrados en él produzca al menos
resistencia y que sus resultados sean escasamente utilizados (muchas veces porque no
son “políticamente viables”, aunque estén técnicamente fundamentados).
Aprendiendo con la evaluación y de ella
El impacto que produce el hacerse cargo de las cuestiones que deben ser
transformadas suele interpretarse como “errores cometidos” y eso lleva casi de inmediato
a sentir que nada de lo construido sirve y que es necesario empezar de nuevo. Sin
embargo, la idea que hay por detrás de la evaluación, en el sentido que lo estamos
imprimiendo, es integrar dentro de un nuevo esquema lo mejor de las estructuras, las
actividades y los recursos existentes en el programa, modificando aquello que ya no
resulta útil, correcto o eficaz y aprendiendo de la experiencia realizada.
La afirmación anterior nos lleva a la cuestión del aprendizaje, que también tiene
relación con la resistencia a la evaluación. No toda forma de aprendizaje–modalidad
pedagógica resulta “aceptable”, y por ende eficaz, para los que intervienen en el proceso
de enseñanza aprendizaje. Cualquiera sabe que muchas de nuestras resistencias ante
ciertas disciplinas tienen más que ver con la forma en que los profesores la trasmitían en
la escuela que con características intrínsecas de la disciplina misma. El evaluador, tal
como lo estamos esbozando aquí, está muy lejos de representar la figura del maestro
tradicional, el que viene a “enseñar”, a transferir su saber a los otros, a los que están
haciendo las cosas en terreno, planteando con ellos una relación de tipo asimétrica y
“vertical”. Lejos de esa figura se está pensando en el rol del evaluador como facilitador,
con un papel importante en cuanto acompaña los procesos, entrando y saliendo de ellos,
conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque involucrada,
desencadenando procesos de reflexión, brindando una perspectiva “preguntona” y
crítica, involucrando a todos los actores posibles en espacios de reflexión conjunta y de
debate a partir de preguntas, muchas veces ingenuas, otras veces ríspidas.5 No debe
olvidarse que ese evaluador también está aprendiendo, también tiene su mente abierta a
nuevas formas de actuar. No se trata de un juez; se trata de alguien a la par, con el rasgo
distintivo del “preguntón”, del cuestionador, que juega de vez en cuando de outsider,
que se pone el gorro del abogado del diablo, para provocar y estimular la reflexión, a la
vez que aprende junto a los demás. No enseña: provoca y estimula el aprendizaje
conjunto.
Es relevante la contribución de la evaluación a los procesos de aprendizaje
institucional, puesto que resulta prioritario comprometer a quienes trabajan en los
5
Sócrates, en el diálogo con Fedro, su alumno, le explicaba que sólo a través de preguntas es posible
aprender. Así, la evaluación puede ser vista como un proceso de aprendizaje de estilo “socrático”, pues
se centra en formular preguntas evaluativas y responderlas fundamentalmente (Cf . Platón, Fedro).
13
proyectos o programas en un “proceso educativo programado que produzca cambios”
(Organización Panamericana de la Salud y Fundación W. K. Kellogg, 1998).
Es posible plantear algunos requisitos para que una evaluación aporte elementos en
el citado sentido de aprendizaje institucional:
•
Debe ser útil a las personas comprometidas en el proceso.
•
Debe ser viable, es decir, realizable en un tiempo al alcance de ellas.
•
Debe respetar los valores de las personas involucradas.
•
Debe estar bien hecha, con procedimientos adecuados, de modo de proveer información
contable.
La evaluación es capacitadora e iluminadora pues busca en la teoría la experiencia y
el conocimiento, las argumentaciones que mejor expliquen los resultados y facilita el
crecimiento, el desarrollo y el perfeccionamiento de los que intervienen en un proyecto.
El proceso de la evaluación
Reiteradas veces se dijo que entendemos la evaluación como un proceso, como una
función de la gerencia o un conjunto de actividades, siendo, por ende, programable. Es lo
mismo que afirmar que requiere para su desarrollo un proceso o secuencia que le es
propio, el cual se esquematiza a continuación.
Programación de la evaluación:
•
Definición del sujeto-objeto de evaluación.
•
Establecimiento de la finalidad.
•
Identificación de las audiencias.
•
Determinación del nivel de análisis.
•
Clasificaciones de las dimensiones de análisis.
•
Definición de las variables.
•
Selección de los indicadores.
•
Determinación de las técnicas e instrumentos para la recolección de información.
•
Determinación de la secuencia de actividades.
•
Identificación de responsables y actores participantes.
•
Establecimiento de la duración, frecuencia y periodicidad.
•
Estimación de los recursos necesarios (humanos y materiales).
•
Presupuestación.
Ejecución de la evaluación
•
Relevamiento de información mediante el desarrollo de las actividades y
la aplicación de las técnicas e instrumentos.
•
Sistematización, procesamiento y análisis de la información.
•
Elaboración de informes (incluyendo conclusiones y recomendaciones).
13
•
Devolución de los actores y diseminación de conclusiones.
Evaluación de la evaluación (metaevaluación)
 Análisis de la utilidad
de los hallazgos.
 Apreciación sobre la
viabilidad del proceso
evaluativo y del uso
de sus resultados.
 Juicio acerca de la
pertinencia
metodológica y ética.
 Análisis
de
la
confiabilidad de los
procesos y hallazgos.
Si bien el proceso evaluativo se ha presentado esquemáticamente de forma aislada y
lineal, debe interpretarse que forma parte de un proceso mayor que es el proceso
administrativo de la gerencia y que como tal retroalimenta la toma de decisiones o se
integra como componente evaluativo del diagnóstico. La secuencia presentada sólo
procura mostrar la lógica del circuito evaluativo, pero esos pasos no son secuenciales en
los escenarios concretos sino que se producirán superposiciones y retrocesos en medio
de los avances.
Nuestra concepción es que la evaluación debería ser un proceso continuo que se
involucre en la gestión desde su inicio, en el planteamiento del programa a resolver o
etapa diagnóstica, durante los procesos de la acción y al finalizar períodos determinados,
donde el énfasis estará puesto en los resultados o efectos.
Si bien consideramos continua la evaluación, de hecho suele requerir algunos cortes
específicos para determinados aspectos, como el estudio de cambios en conductas o
actitudes, o situaciones poblacionales (de nutrición, de empleo, de salud, de
alfabetización, etc.) que deberán medirse o apreciarse de forma periódica, mediante
encuestas, censos o estudios cuasi experimentales, según sean los casos.
Asimismo, como aclararemos luego, a menudo ocurre que los evaluadores son
convocados para realizar nuestra tarea sólo en la etapa final, o después que finalizó el
período de ejecución de los programas o proyectos.
En esos casos, lejos de rechazar esas demandas, debemos ofrecer nuestras
habilidades a los decisores para que en el futuro puedan aprovechar mejor sus propias
experiencias, planteando las evaluaciones tempranamente, de modo que les sea posible
considerar las alternativas disponibles para tomar decisiones futuras.
5.9 Modelos de Evaluación
MODELOS DE EVALUACIÓN
13
Evert Vedung
Revista de Servicios Sociales y Política Social.
EVALUACIÓN
2º trimestre 1993
Edita: Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes
Sociales. Madrid, España.
Nota: Los anuncios que aparecen a continuación cuyo autor es el profesor Evert Vedung rotulados
“Modelos de evaluación” y “Utilización de la evaluación” corresponden a sendos capítulos del
libro Evaluation in Politics and Public Administration (La evaluación de la política y
Administración Pública) que se publicara en el transcurso del año 1993. Esste libro está
concebido como texto especializado para universidades, institutos de estudios, organismos
públicos, ayuntamientos y consultorías. Fue publicado en sueco a finales de 1991 y se utiliza en
universidades y organismos públicos en toda Escandinavia. Asimismo, estos trabajos fueron
presentados en la Conferencia Internacional sobre Evaluación de Programas Sociales, organizada
en el INSERSO en Madrid, durante el mes de noviembre de 1992.
Concepto de evaluación
En estos artículos, el autor define la evaluación como un mecanismo “ex post” para
la exposición y valoración de la implementación, resultados y logros de las políticas y
programas públicos con el propósito de generar posteriores decisiones. Aunque simple, e
incluso de sentido común, esta definición conlleva algunas implicaciones.
En primer lugar, la evaluación es una actividad “ex post”. Para evitar dificultades
conceptuales, se excluyen las valoraciones “ex ante” de programas y políticas en
consideración pero todavía no en funcionamiento.
En segundo lugar, aunque la valoración del impacto es crucial, ésta o bien
compromete o bien incluye la monotorización del rendimiento y de la implementación.
En tercer lugar, la evaluación no se limita a los programas formulados por las
agencias sino que también incluye las políticas parlamentarias de mayor nivel.
En cuarto lugar, la evaluación no se restringe al estudio del logro de objetivos
previamente fijados, sino que admite e incluso destaca el estudio de los efectos
secundarios y perjudiciales y las valoraciones frente a objetivos y expectativas.
Por último, aunque no concebida como investigación científica únicamente genera la
búsqueda de datos sistemática y excluye deducciones realizadas a la ligera. Esto implica
que la evaluación se encuentra en la encrucijada entre la investigación, las prácticas
políticas y la realización de programas.
A modo de introducción
Existe un profundo desacuerdo en torno a las bases metodológicas y las
orientaciones prácticas de la investigación en materia de evaluación. Hay docenas de
enfoques suficientemente sistematizados como para aparecer en la literatura. Por fortuna,
y tal como lo sugieren Guba y Lincoln (1981:8,11ss). House (1980) y muchos otros, la
mayoría de estos enfoques pueden reducirse a unas pocas escuelas fundamentales. El
criterio de distinción más parco y desde el punto de vista de la política o de la ciencia
política más fructífero para efectuar esta reducción de redundancias, es el de qué
13
organizadores utilizan. El organizador es el punto de partida lógico de la evaluación. Es
la pregunta básica que se plantea en la evaluación.
En la figura 1 aparece una taxonomía de los modelos de evaluación clasificados en
función de los organizadores.
Repitamos, desde el punto de vista de la ciencia política o de la política a secas, la
principal línea de demarcación distingue entre modelos centrados en la materia
propiamente dicha de la evaluación, y los modelos que señalan cómo debiera organizarse
el trabajo de evaluación. Los primeros se denominan modelos sustantivos, y los segundos
institucionales. Aparte de la clásica evaluación de la consecución de los objetivos, los
modelos sustantivos incluyen la evaluación sin consideración de los objetivos, y la
evaluación de sistemas. Además, la evaluación basada en los clientes, la evaluación
basada en las decisiones y el modelo de los interesados son otros ejemplos de modelos
sustantivos. Entre los modelos institucionales se cuentan el modelo de revisión por los
iguales, una variante de los interesados, y finalmente lo que denominamos el modelo
SOU sueco. Nuestra exposición comenzará por los modelos sustantivos.
Objetivos
Modelos
sustantivos
Modelo de consecución de los objetivos
Modelo de los efectos secundarios
Resultados
Evaluación sin consideración de los
objetivos
Objetivos y
costes
Evaluación de sistemas
Modelos de
Evaluación
Objetivos
Evaluación basada en los clientes
de los clientes
Decisión
Evaluación basada en las decisiones
(modelo CIPP)
Objetivos de los
interesados
Evaluación basada en los interesados
Modelos
Institucionales
Modelo de los interesados
Modelo SOU
Revisión por los iguales
Figura 1. Modelos de evaluación
Evaluación de la consecución de los objetivos
El enfoque clásico del problema de la evaluación es el que se basa en la consecución
de los objetivos. Las preguntas clave de la evaluación de la consecución de los objetivos
son dos: ¿Concuerdan los resultados con los objetivos del programa? ¿Son los resultados
fruto del programa? Estos dos aspectos pueden denominarse supervisión de los
resultados y valoración del impacto.
13
La evaluación de la consecución de los objetivos es un ejemplo de sencillez y
lucidez. El primer paso lógico comporta la identificación de los objetivos del programa,
la determinación de su significado real y de su rango, y su conversión en objetivos
conmensurables. Los pasos segundo y tercero consisten en determinar hasta qué punto
estos objetivos preconcebidos se han puesto en práctica y si el programa ha estimulado o
desalentado la realización de los objetivos.
El modelo de consecución de los objetivos pretende ofrecer una solución objetiva al
problema de las pautas de valor en la evaluación. Toda evaluación exige dimensionar el
mérito para calificar sobre esta base el programa. Puesto que los objetivos del programa
están especificados explícitamente en la legislación original o en el trabajo, pueden
establecerse empíricamente a través de un acto de interpretación. Al juzgar los resultados
del programa partiendo de sus objetivos, el evaluador puede evitar la adopción de un
punto de vista personal y subjetivo sobre los méritos y deméritos de los programas a
evaluar. Su trabajo se desarrollará con arreglo a los cánones de la ciencia social ajena a
los valores. La evaluación de la consecución de los objetivos es lo que Scriven (1991:30)
ha denominado una evaluación secundaria o de segunda mano: la evaluación desde el
punto de vista de otros.
La evaluación de la consecución de los objetivos es un modelo sustantivo basado en
los objetivos. Es sustantivo en la medida en que se centra en cuestiones sustantivas, no
organizativas que deberán planearse en el estudio. Y está basado en los objetivos porque
el organizador que caracteriza la evaluación de la consecución de los objetivos son los
objetivos del programa. Como escribe Ernest House (1980:26):
“Considera especificados los objetivos del programa y seguidamente reúne
pruebas que permitan determinar si se han alcanzado dichos objetivos. Los objetivos
sirven de fuente exclusiva de pautas y criterios. El evaluador determina qué pretenden
lograr los autores del programa según ellos mismos. La discrepancia entre los
objetivos declarados y los resultados es la medida del éxito del programa”.
Esto no implica, en términos prácticos que las evaluadoras deban proceder antes que
nada a buscar los objetivos. Lo crucial es que los objetivos son el punto de partida
lógico. Después de todo, las dos principales tareas de la evaluación, según los defensores
del modelo de la consecución de los objetivos, consisten en determinar si los objetivos
preconcebidos del programa se han logrado realmente y si el programa ha contribuido a
su consecución.
Utilizamos aquí el concepto de programa en un sentido muy general. Los programas
pueden referirse a un cambio organizativo o al punto de vista del ciudadano. Este ha de
estar interesado en saber si las políticas adoptadas cumplen realmente lo que prometen.
Supongamos que los representantes de los ciudadanos, los políticos electos han
prometido en una campaña electoral implantar una reforma de las pensiones que
proporcionará a todo el mundo una jubilación económicamente asegurada. Al cabo de
cierto tiempo salta a la vista que estos objetivos no se cumplen. El electorado ha de estar
muy interesado en conocer la situación al respecto cuando haya que juzgar los logros de
sus representantes y las políticas anteriores de cara a las siguientes elecciones.
La segunda objeción a esta crítica de omitir de la responsabilidad y la perspectiva del
ciudadano da a entender que los objetivos programáticos iniciales pueden tornarse
obsoletos como vara de medición. Tomando los objetivos iniciales como punto de
partida, la evaluadora corre el riesgo de adoptar un punto de vista anticuado cuando
14
presenta su informe. El resultado no puede utilizarse en el siguiente ciclo de toma de
decisiones.
La plausibilidad de esta objeción depende de qué objetivos cambian y para quién
está pensada la evaluación. Si el cambio de objetivos se produce entre los políticos, para
ellos la evaluación realizada a la luz de los objetivos oficiales, supuestamente obsoletos,
no revestirá ningún interés. Pero sí será de gran interés para la ciudadanía en su papel
soberano porque para ella los objetivos oficiales siguen siendo válidos y quizá desee
exigir responsabilidades a los políticos por desecharlos. Si el cambio de objetivos
transpira sutilmente en el organismo estatal, o en un nivel interior en los procesos de
ejecución, y el programa sufre una modificación radical a causa de ello, la evaluación a la
luz de los objetivos oficiales anticuados no tendrá ningún interés sustancial para estos
grupos, pero será sumamente relevante para los ciudadanos y los políticos responsables,
pues los organismos y realizadores de los niveles inferiores son sus subordinados y
ejecutores a los que quizá deseen exigir que rindan cuentas.
En suma, el modelo de consecución de los objetivos tiene algunos puntos favorables
con respecto a su sesgo inherente a favor de la cadena de control parlamentaria y la
democracia representativa, y en especial propicio a la “perspectiva a vista de rana” que
tienen los ciudadanos. En este contexto se ha hecho hincapié en la perspectiva de los
ciudadanos, pues está totalmente ausente en el discurso internacional en torno a la
evaluación de los programas públicos.
Una segunda razón, que confieso es menos importante, a favor del modelo de
consecución de los objetivos, reside en su atractiva sencillez. Puesto que sólo abarca dos
cuestiones importantes, es muy fácil de recordar y aplicar.
Por otro lado, el modelo de consecución de los objetivos también adolece de
persistentes defectos y puntos débiles, que pasamos a comentar seguidamente.
Los defectos del modelo de consecución de los objetivos
Al centrarse en el logro de los objetivos, el modelo de consecución de los mismos no
presta atención alguna a los costes. El cumplimiento de los objetivos puede haber
comportado sustanciales sacrificios en términos de dinero, tiempo y esfuerzo humano,
aspectos que se omiten absolutamente en toda valoración del grado de consecución de
los objetivos del programa. Esta falta de consideración de los costes revela de por sí que
el modelo de consecución de los objetivos no puede aspirar a ser el único modelo válido
de evaluación de la política pública.
Duele aún más la crítica esgrimida frente a la evaluación de la consecución de los
objetivos en su pretendido ámbito de competencia propio. Uno de estos argumentos
contundentes, señala que los objetivos programáticos resultan deficientes como pautas
de mérito debido a su vaguedad
Aunque es una perogrullada, la supuesta vaguedad omnipresente de la política y de
los objetivos programáticos aparece repetidamente en la literatura de análisis político.
Tanta aceptación merece la idea general de que se realizan muy pocos esfuerzos por
señalar en qué sentido los objetivos políticos son turbios. Sin embargo, es conveniente
distinguir tres tipos de indeterminación de los objetivos. En primer lugar, determinados
objetivos pueden ser ambiguos y tener dos o más significados al mismo tiempo.
Probablemente, la ambigüedad es harto excepcional en el lenguaje político. En segundo
lugar, determinados objetivos pueden adolecer de vaguedad, en el sentido de que el
14
límite que circunscribe su alcance está desdibujado. La vaguedad aparece en la retórica
política. En tercer lugar, la vaguedad viene generada también por el problema de los
objetivos múltiples. El problema de los objetivos múltiples también está muy extendido
en la política, pues asoma no sólo en programas particulares, sino también entre
diferentes programas.
En relación con la mayoría de grandes programas de reformas se presentan
regularmente impresionantes relaciones de objetivos diversos. Mientras que uno de ellos
puede aparecer como el principal, a menudo también se dice que ha de conjugarse con
todos los demás, que quizá sean potencialmente contradictorios. Muchas veces,
determinados aspectos de los objetivos son vagos. Además, no se indican los necesarios
efectos acumulativos de los distintos objetivos, lo que impide dilucidar, en estas listas de
objetivos, un resultado singular, transparente y esperado. Por tanto, los objetivos
programáticos no proporcionan una guía segura para orientar el trabajo de investigación
empírica. No son suficientemente claros para resultar útiles en tanto que pautas de valor
que permitan medir el éxito o el fracaso.
La normativa gubernamental relativa a la gestión forestal en Suecia contiene un
dossier de objetivos individualmente vagos y colectivamente contradictorios. El primer
artículo de la Ley de Gestión Forestal estipula que los bosques deben gestionarse de
manera que se garantice su capacidad para producir madera de modo sostenido. Sin
embargo, la ley también declara que hay que prestar atención asimismo a la protección
de la naturaleza y otros intereses societarios. La explotación forestal debe considerar
debidamente la función de los bosques respecto al hábitat de plantas y animales, su papel
en el equilibrio hidrológico y el microclima, la vida al aire libre y el ocio. Hay que prestar
atención a los valiosos entornos culturales y paisajes.
Sin embargo, no se estipula la manera exacta en que habría que conjugar un alto
nivel de producción sostenida de madera con los demás objetivos. Esto quizá sea
prudente, pues resultaría difícil especificar centralizadamente cómo realizar la
correspondiente ponderación en cada caso local. Sin embargo, esta prudencia genera
dificultades para el modelo de consecución de los objetivos, pues el programa no
establece claramente un resultado previsto.
Si la evaluadora esgrime la noción de objetividad, que es un dogma fundamental de
la evaluación de la consecución de los objetivos, no podrá destilar de los objetivos
formulados un resultado global, claro o indiscutible. Para lograrlo, probablemente habrá
de interpretar y clarificar los objetivos programáticos lo que implica abandonar la esfera
de la ciencia objetiva y entrar en el ámbito de la especulación subjetiva.
( ...)
El modelo de consecución de los objetivos carece de toda ambición teórica. Un
momento podría decir alguien, ¿cómo puede acusarse a una actividad práctica de carecer
de sofisticación teórica? Quienes piensan de esa forma debieran recordar la famosa
sentencia de Kun Lewis, “No hay nada tan práctico como una buena teoría”. Una
ventana de este contraargumento de falta de ambición teórica señala que el modelo de
consecución de los objetivos ignora el papel de las agencias ocultas en la política pública.
Se ha dicho que los análisis políticos que utilizan los objetivos preconcebidos,
oficialmente declarados y sustantivos como varas de medición con fines de evaluación y
como organizadores para la recogida de datos, ignoran un aspecto importante de la
situación en el juego político. Los objetivos sustantivos manifiestos se parecen a la punta
14
de un iceberg. Lejos de revelar los auténticos motivos impulsores, no constituyen sino lo
que los responsables de la toma de decisiones quieren que vea el público. Los objetivos
oficialmente declarados pueden tener un carácter simbólico, pueden no estar pensados
para ser conseguidos, mientras que los auténticos motivos ocultos apuntan en otras
direcciones. La agenda política oculta detrás del programa puede consistir en el refuerzo
de la cohesión del partido, conservar o atraer a los votantes de cara a las próximas
elecciones generales o preparar el terreno para un gobierno de coalición. Una vez
logrados estos objetivos estratégicos ocultos, los políticos pierden el interés por la
realización del contenido sustancial del programa.
Para los politólogos este análisis de las fuerzas que motivan la incitación a las
reformas públicas es un aspecto esencial. Por supuesto los planteamientos estratégicos
desempeñan un papel importante en la política pública. Pero, ¿cuál es el significado real
de la crítica de la agenda oculta frente al modelo de consecución de los objetivos?
¿Acaso también deben evaluarse los resultados a la luz de objetivos estratégicos como la
victoria en las próximas elecciones, el refuerzo de la cohesión interna del partido o el
mantenimiento de coaliciones gubernamentales? En este caso, hemos de admitir que el
modelo de consecución de los objetivos sería insuficiente, pues utiliza como vara de
medición los objetivos sustantivos y únicamente éstos.
Además las evaluadoras de la consecución de los objetivos podrían aducir con razón,
que las agencias ocultas pueden integrarse perfectamente en su modelo. Pueden utilizarse
como factores explicativos de porqué se produjeron o no los resultados sustantivos. Por
ejemplo, si no se alcanzaron objetivos programáticos sustantivos en la lógica del modelo
basado en los objetivos, no hay nada que impida que las evaluadoras propongan las
agendas estratégicas ocultas como razones que explican por qué ha sido así. La
aportación de este tipo de explicaciones ha de considerarse una actividad principal en los
estudios de evaluación y parece que ello es compatible con un modelo de consecución de
los objetivos ligeramente ampliado.
Por otro lado, un modelo de consecución de los objetivos aplicado estrictamente no
recalca las explicaciones no programáticas de los resultados. No existe ningún apartado
separado en el modelo de consecución de los objetivos que contemple las
consideraciones estratégicas como explicación de los resultados. De hecho, no existe
ningún apartado salvo el que representa el programa. Naturalmente, el modelo de
consecución de los objetivos ha de tener en cuenta otros factores explicativos aparte del
programa, pero todos ellos están agrupados en un único factor global que se contrasta
con el factor programático. Este factor global recibe el trato de la caja negra que nunca
ha de abrirse Esto sin duda es un inconveniente pues si el programa fracasa parcialmente
habrá de resultar muy interesante saber exactamente por qué fue así.
En conclusión, el modelo de consecución de los objetivos tiene problemas a la hora
de considerar los cálculos estratégicos subyacentes a las decisiones programáticas.
Otra variante de la acusación de deficiencia teórica mantiene que el modelo de
consecución de los objetivos no concibe la ejecución como un problema. Los procesos
de ejecución reciben el trato de una caja negra. También ésta es una objeción pertinente
pues si se aplica estrictamente con arreglo a la figura 2, es eso lo que hace el modelo
exactamente. Se centra en las consecuencias del programa no en los procesos de
ejecución. Las organizaciones y redes de instituciones y actores que han de transformar
las decisiones en efectos tienen interés para la evaluación de la consecución de los
objetivos.
14
Una última objeción sostiene que el modelo de consecución de los objetivos procede
de una visión excesivamente convencional de la relación entre la política y la
administración, con arreglo a la cual la administración ejecuta puntual y fielmente las
decisiones de los políticos, no sólo en la teoría, sino también en la práctica. Los procesos
de ejecución son mecánicos, rectilíneos y están controlados desde arriba. Se acusa al
modelo de ejecución de los objetivos de contemplar a la Administración pública como un
robot autoguiado que cumple su misión con minuciosa precisión técnica.
Pero esta objeción está totalmente fuera de lugar. Podemos asociar perfectamente el
modelo de consecución de los objetivos a la convicción normativa de que la
Administración pública tendría que ser el fiel instrumento de los representantes electos
del pueblo. Sin embargo, no da por hecho que los funcionarios siempre ejecutan
lealmente las decisiones de las políticas. En la lógica del modelo de consecución de los
objetivos no hay ningún elemento que nos lleve a pensar que el programa ha producido
los resultados previstos. Al contrario, este supuesto causal se plantea como el problema
a explorar en una evaluación del impacto y uno de los dos problemas a investigar en la
evaluación de la consecución de los objetivos. La flecha que va del programa al resultado
deseado en la figura 2 no refleja el vínculo real, sino lo que la evaluadora intenta
comprobar mediante una valoración del impacto de la consecución de los objetivos.
Puede concluir perfectamente que no existe ninguna relación causal entre el programa y
el resultado. La objeción de que el modelo de consecución de los objetivos trata los
programas como robots autoguiados no se sostiene de ningún modo a la luz de la lógica
del modelo.
En resumidas cuentas, el principal lado fuerte del modelo de consecución de los
objetivos es que se toma en serio los objetivos públicos oficiales. La razón por la que
éste es un lado fuerte radica en la teoría de la democracia representativa. Desde una
perspectiva de control, tanto los ciudadanos como los políticos electos necesitan una
evaluación de los objetivos para comprobar si sus ejecutivos hacen realmente lo que han
prometido hacer.
Sin embargo, el modelo de consecución de los objetivos también ha de encajar
intencionado?
algunas objeciones válidas. Este modelo ignora absolutamente ¿Resultado
la cuestión
de los costes.
Tiene algunosPrograma
problemas con el tratamiento de los objetivos vagos, omnipresentes como
todos sabemos, de la política pública. Sin embargo, la refutación más contundente del
¿Efectos secundarios?
modelo emana del hecho de que deja de lado los efectos secundarios.
Seguidamente presentaremos un modelo que tiene en cuenta expresamente el sólido
argumento de los efectos secundarios, conservando al mismo tiempo la atención que
presta a los objetivos el modelo de consecución de los mismos: la evaluación de los
efectos secundarios.
Evaluación de los efectos secundarios
Una dificultad inherente a todos los modelos basados en objetivos prefijados como
organizadores, consiste en la consideración de los efectos no intencionados y no
detectados. La acción política puede culminar en consecuencias no deseadas ni previstas.
Puesto que un conjunto importante de efectos secundarios son no intencionados,
¿cómo pueden considerarse y juzgarse si utilizamos los objetivos sustantivos
preconcebidos como el principio organizador básico? Para resolver este problema, se ha
ampliado el modelo de consecución de los objetivos para incluir los efectos secundarios.
Este enfoque se denomina evaluación de los efectos secundarios.
14
El enfoque de los efectos secundarios se caracteriza por conservar los objetivos
como principal organizador, pero complementado por los efectos secundarios. Ocurre
que la expresión “efectos secundarios”-¿secundarios con respecto a qué?- presupone el
conocimiento de cuál es el efecto principal deseado y esperado. Los efectos secundarios
deben definirse en relación con los efectos principales deseados. Esta es la razón por la
que sostenemos que el modelo está basado en objetivos y que éstos se conservan como
organizador local. Pero además, también se tienen en cuenta los aspectos ajenos al área
diaria predeterminada por los objetivos programáticos. La idea subyacente es que las
intervenciones públicas pueden dar lugar a cosas distintas de los resultados deseados.
Incluso puede ocurrir que la solución se convierta en el problema.
La cuestión de los efectos secundarios se omite lisa y llanamente en los estudios de
evaluación. Coincidimos con el juicio de Sieber (1981:44 s): “La atención a las
consecuencias imprevistas de toda clase... parece ser de rara excepción (en los estudios
de evaluación). Los libros de texto lo plantean en casi todos los casos en forma de
mera advertencia (quizá con una nota al pie de la página remitiéndose a Merton). Pero
no ofrecen guías concretas para conceptualizar, detectar, medir o valorar el saldo neto
de los buenos y los malos efectos”.
El modelo de los efectos secundarios plantea cuestiones relativas tanto a los efectos
intencionados como a los no intencionados. Este planteamiento queda reflejado en la
figura 3.
¿Concuerdan los resultados obtenidos con los objetivos y otras pautas?
Figura 3. Evaluación de los efectos secundarios
Los efectos secundarios pueden preverse. Apenas estalló la crisis del petróleo en
1973, los gobiernos de todo el mundo lanzaron programas de conservación de la energía.
En Suecia se promulgó un programa de subvenciones estatales al ahorro energético en
las viviendas. Posteriormente pasó a ser el ya mencionado Plan de Ahorro Energético en
Edificios Construidos. Las subvenciones públicas estaban destinadas a las personas que
desearan acondicionar sus viviendas de propiedad. El resultado deseado consistía en
lograr un consumo más eficiente de la energía en los edificios construidos. Sin embargo,
se previó que el programa de subvenciones podría tener un impacto desfavorable en la
distribución de la riqueza en el país, pues se esperaba que las personas más acomodadas,
como por ejemplo, los propietarios de viviendas, participarían en mayor medida que
otros sectores. Aunque primariamente no deseados, los políticos estaban dispuestos a
generar y aceptar estos efectos secundarios a cambio de lograr el objetivo principal
deseado de una mayor eficiencia energética.
Por otro lado, los políticos también se dieron cuenta de que el plan de subvenciones
produciría asimismo una serie de subproductos bienvenidos. Estimularía la actividad
14
económica en general y crearía numerosos puestos de trabajo nuevos. El
acondicionamiento y el aislamiento de paredes y azoteas reduciría las corrientes de aire y
proporcionaría un mayor confort al clima interior de las viviendas. El aislamiento y la
instalación de ventanas de triple aislamiento amortiguarían los ruidos.
Un estudio centrado en la investigación de la conservación de la energía junto con la
distribución de la riqueza, el empleo y aspectos relacionados con el confort, constituiría
un ejemplo de evaluación de los efectos secundarios.
Hasta ahora no hemos tenido en cuenta más que los efectos secundarios previstos.
Sin embargo, no cabe duda que algunos de estos efectos también son imprevistos. Al
igual que sus homólogos previstos, pueden ser beneficiosos o contraproducentes. Como
ejemplos de efectos secundarios imprevistos y contraproducentes podríamos mencionar
el aumento de la radiación de radón en las viviendas y de la incidencia de las alergias,
ambos consecuencias probables de un mejor aislamiento y la correspondiente reducción
de las corrientes de aire.
Con esto estamos ya muy lejos de los objetivos originales y de las intenciones
subyacentes al programa. El énfasis estaría en los resultados globales, planificados y no
planificados, deseados y no deseados. Sin embargo, la clave es que la evaluadora ha de
distinguir también entre los resultados previstos e imprevistos, lo que presupone la
utilización de los objetivos prefijados como organizados. En este sentido, también el
modelo de los efectos secundarios está basado en los objetivos.
Las posibles fuentes de ideas en torno a los efectos estarían en la teoría de las
ciencias sociales y en la teoría legislativa de la reforma. Revisten particular importancia
los recelos de quienes se opusieron a la propuesta de programa en la época de su
promulgación. Otras fuentes de ideas podrían encontrarse en el debate público que
posiblemente se desarrolle pocos años después de la adopción, en los planteamientos del
Gobierno y del Parlamento con motivo de la reevaluación del programa, o en lo que los
funcionarios responsables del programa piensan de éste una vez que ha estado
aplicándose durante cierto espacio de tiempo.
Si se investigara la totalidad de los efectos (previstos positivos pero no
primariamente intencionados, previstos negativos, imprevistos positivos e imprevistos
negativos) del programa de subvenciones, la estructura de la evaluación en el lado del
resultado sería el que aparece en la figura 4.
Igual que la evaluación de la consecución de los objetivos, la evaluación de los
efectos secundarios, se apoya en la convicción normativa de la primacía de la cadena de
mando parlamentaria. Dicho esto, preferimos claramente la evaluación de los efectos
secundarios a la de la consecución de los objetivos. En efecto, la razón fundamental por
la que realizan evaluaciones públicas en primer lugar reside en el hecho de que las
acciones del Estado son impredecibles hasta cierto punto y suelen producir efectos
secundarios propiamente imprevistos. Ha de ser una importante tarea de la evaluación
determinar estos efectos secundarios.
Un problema de la evaluación de los efectos secundarios es el de los patrones a
aplicar a la hora de juzgar el mérito. Idealmente la evaluadora quisiera sumar o restar del
valor de los efectos principales deseados de la intervención de valores, de los efectos
secundarios beneficiosos o perjudiciales. Entonces los efectos secundarios, negativos
podrían representar un coste aceptado a regañadientes para alcanzar el resultado
principal global. Los efectos secundarios altamente positivos podrían potenciar la
14
aceptabilidad de los programas en los que el logro de los objetivos haya sido escaso.
Para que este sistema sea operativo se precisan patrones para los efectos principales para
cada tipo de efecto secundario, y para la agregación de unos y otros.
La solución propuesta por el modelo de evaluación de la consecución de los
objetivos consistente en utilizar objetivos políticos y programáticos, es a todas luces
insuficiente por la siguiente razón: si algunos efectos no están previstos, probablemente
los patrones y criterios para juzgar los méritos y deméritos de estos efectos tampoco
estén prefijados.
Por consiguiente, los objetivos y otros patrones prefijados son insuficientes con
respecto al enjuiciamiento de cada efecto secundario individual imprevisto. Al no estar
prefijados los patrones de enjuiciamiento del mérito de los efectos secundarios, tampoco
existen patrones para valorar la agregación de los valores de los efectos secundarios y
del efecto principal. Esto impedirá el cálculo del mérito global agregado de la
intervención. Para calcular el valor global hemos de conocer el valor de cada efecto
secundario individual e incorporarlos al del efecto principal.
Especialmente en contextos polémicos, la evaluación de la consecución de los
objetivos y basada en los objetivos se vincula casi siempre mecánicamente con sistemas
específicos de recogida de datos, como la experimentación. ( ... ).
En principio, pero probablemente no en la práctica. Si la evaluadora se interesa por
la planificación y ejecución de los programas y por los efectos secundarios, sus variables
serán tantas que los experimentos y cuasi experiencias resultarán muy difíciles de
manejar. En la práctica, el modelo de los efectos secundarios tenderá a la aplicación de
evaluaciones cualitativas más amplias, basándose en contactos estrechos con los sectores
diana y otros interesados en la reforma.
¿vínculo?
Programa
¿Resultado previsto positivo?
¿Resultado previsto negativo?
¿Resultado intencionado?
¿Resultado imprevisto positivo?
¿Resultado imprevisto negativo?
Figura 4. Evaluación de los efectos secundarios con especificación de los mismos.
Evaluación sin consideración de los objetivos
A raíz de las dificultades y sesgos que comporta el empleo de los objetivos políticos
o programáticos preconcebidos como organizadores de los datos y pautas de méritos,
por lo menos un audaz investigador en materia de evaluación ha formulado una
conclusión aún más radical que las planteadas hasta ahora. Nos estamos refiriendo al
modelo de evaluación sin consideración de los objetivos, concebido inicialmente por
Mich Scriven (1980.1991).
A primera vista, la propuesta de Scriven parece insolente, casi frívola. Su insistencia
en las evaluaciones deben hacer caso omiso de los objetivos, ha de ser una contradictio
in adiecto. ¿Cómo puede uno evaluar si no puede utilizar los objetivos que le sirven de
contraste? Después de todo, el propósito de la evaluación consiste en juzgar el mérito y
el valor de las políticas y programas públicos.
14
Algunos evaluadores han atestiguado que la propuesta de Scriven de 1972 en torno
al modelo de evaluación sin consideración de los objetivos fue recibida en todas partes
con pasmada incredulidad. Realmente resulta chocante ignorar completamente los
objetivos. Sin embargo, la perseverancia de Scriven en su planteamiento parece haber
tenido importantes efectos en la teoría y práctica de la evaluación de programas en
América (Guba & Lincoln 1961:16 ss.)
Lo que Scriven está atacando ferozmente es la monomanía de las evaluadoras de
aferrarse a los objetivos programáticos preconcebidos. En efecto, el organizador debe
ver los resultados, tanto los previstos como los imprevistos. Al no inclinar la evaluación
hacia los objetivos declarados del programa la evaluadora puede estar más abierta al
impacto global de la intervención.
Ocurre que la evaluadora que sigue el modelo de evaluación sin consideración de los
objetivos desea concentrar todos sus esfuerzos exclusivamente en descubrir qué impacto
ha tenido la política. Debiera concentrarse en qué resultados está teniendo el programa
en saber nada de los propósitos del mismo. Debe hacer caso omiso de los objetivos
declarados o no declarados de la política. De hecho, Scriven recomienda que la
evaluadora se cuide mucho de determinarlos y de determinar su significado, pues el
conocimiento de los objetivos preconcebidos y los argumentos concomitantes pueden
producir un corsé mental que le impida tomar nota y prestar atención a los efectos
secundarios, especialmente los imprevistos. La tarea principal de la evaluadora consiste
en tener una visión global de la intervención y descubrir todos los efectos. Puesto que no
ha de identificar los objetivos, no tendrá ninguna base para distinguir entre los efectos
previstos e imprevistos. Sólo puede identificar efectos.
El esqueleto lógico, sumamente sencillo de la evaluación, sin consideración de los
objetivos aparece en la figura 5.
Resultado
.
Programa
¿vínculo?
Resultado
Resultado
Figura 5. Evaluación sin consideración de los objetivos
La evaluación sin consideración de los objetivos es básicamente un intento de
resolver el problema de los efectos secundarios, el fantasma que persigue a toda
planificación política y a todas las evaluaciones basadas en los objetivos. Pretende
hacerlo adquiriendo una visión amplia de los efectos del programa.
14
Evitando conscientemente la distinción entre el efecto principal y los efectos
secundarios, y evitando en realidad cualquier distinción en lo que se refiere a los efectos,
el modelo puede ayudar a la evaluadora a descubrir resultados que de otra manera
podrían haber pasado inadvertidos. Se arguye que los modelos basados en los objetivos,
tanto en forma de evaluación de la consecución de los objetivos como de evaluación de
los efectos secundarios inclinan a la evaluadora hacia la búsqueda de los efectos
deseados y hacen que tiendan a omitir particularmente los efectos secundarios
imprevistos y no intencionados.
El modelo de evaluación sin consideración de los objetivos intenta suprimir las
connotaciones negativas asociadas al descubrimiento de subproductos y consecuencias
imprevistas. Como dice Scriven: “Todo este lenguaje de los ‘efectos secundarios’ o
‘colaterales’ o incluso los ‘efectos imprevistos’ tendía a ser un registro de lo que bien
podía ser el logro crucial, especialmente en términos de nuevas prioridades”.
El modelo de evaluación sin consideración de los objetivos es menos costoso y más
fácil de manejar que el modelo de los efectos secundarios. Los problemas que comporta
la determinación de los auténticos objetivos originales o actuales, y su reconciliación y
ponderación, suelen consumir demasiado tiempo y ser excesivamente costosos. Saltando
por encima de la ciénaga de la retórica de los objetivos y propósitos, la evaluadora
ahorrará un tiempo precioso que podría dedicar a tareas más importantes.
Otros argumentos a favor del modelo de evaluación sin consideración de los
objetivos que plantea Scriven (1991:180) son, por ejemplo: a) interfiere menos en la
operatividad del programa que el modelo de los efectos secundarios; b) es plenamente
adaptable a cambios de objetivos centrales; y c) es menos sensible a sesgos sociales,
perceptivos y cognitivos gracias a la menor interacción con los gestores y los ejecutores
del programa; es reversible, es decir, se puede comenzar una evaluación dejando de lado
los objetivos y pasar seguidamente a una evaluación de los efectos secundarios, después
de una investigación preliminar, cosechando de este modo las ventajas anteriores (en
cambio, si se comienza basándose en los objetivos, no puede pasarse al otro modelo).
El modelo de evaluación sin consideración de los objetivos, tal como se interpreta
aquí, parece estar relacionado con los sistemas de gestión por resultados, un concepto de
que se ha hablado en el primer capítulo. Puede que el término evaluación de los
resultados fuera más exacto. Existen sólidos argumentos a favor de la gestión por
resultados, y en ella podría encontrar su lugar la noción de la evaluación sin
consideración de los objetivos. Quizá la evaluación sin consideración pudiera
desarrollarse más en una perspectiva de gestión por resultados.
Desde la perspectiva de la democracia representativa, el modelo de evaluación sin
consideración de los objetivos tiene sus limitaciones, por no decir más. Los objetivos y
propósitos que pretende evitar no son simples deseos deslavazados. Anteriormente
hemos dicho que los objetivos de las reformas promulgadas por el Parlamento tienen un
estatus muy especial, pues han quedado instituidos siguiendo el correspondiente
procedimiento por parte de los representantes del pueblo. Los ciudadanos han de tener
interés en que estos objetivos sean tomados en serio en las evaluaciones del output y los
resultados del programa. Esta es una perspectiva que Scriven no percibe de modo
alguno, ni siquiera veinte años después de que planteara por primera vez su modelo. No
he podido encontrar ninguna alusión a este argumento democrático frente al modelo de
evaluación sin consideración de los objetivos.
14
Otro punto débil es que el modelo de evaluación sin consideración de los objetivos
no proporciona ningún patrón que permita juzgar los méritos y valores de los resultados.
Puesto que el hecho de evaluar ha de ser una característica inherente de la evaluación,
podría argüirse que el modelo de la evaluación sin consideración de los objetivos no es
ninguna evaluación. Es un análisis de efectos políticos, pero no una evaluación.
Sin embargo, un rechazo semántico de este tipo resulta poco útil. La propiedad de
ser independiente de los objetivos puede convertirse perfectamente en una ventaja dentro
de un contexto de evaluación: quienes perciben los hallazgos pueden efectuar la
valoración por sí mismos. Entonces, el modelo de evaluación sin consideración de los
objetivos comportaría una solución institucional al problema de las pautas en la
evaluación de la política pública. Esta solución sería la siguiente: dejad la evaluación de
los output y resultados en manos de los correspondientes responsables de la toma de
decisiones y adalides del poder. Sin embargo, esta no es una filosofía muy explícita
subyacente al modelo de evaluación sin consideración de los objetivos.
Evidentemente, la objeción de faltas de pautas ha preocupado a Scriven, pues en
trabajos posteriores ha sugerido una salida: “El mérito se determina –dicerelacionando los efectos programáticos con las necesidades relevantes de la población
impactada, más que con los objetivos del programa (objetivos del organismo, de la
ciudadanía, de la legislatura o del gestor) para la población diaria (pretendida).”
También podría denominarse “evaluación basada en las necesidades” o “evaluación
basada en los consumidores”, en contraste con la evaluación basada en los objetivos (o
“basada en los gestores”). (Scriven 1991:180).
Sin embargo, esta explicación no resulta del todo clara. En primer lugar, “población
impactada” no es a todas luces sinónimo de los destinatarios reales del programa.
Scriven sostiene insistentemente que este concepto incluye también al personal ejecutor y
al equipo de gestión del programa. Cuando un cazador dispara contra un ciervo, dice
Scriven, a veces se contusiona el hombro.
Los programas afectan tanto a su personal ejecutor como a su clientela. El personal
se ve impactado, aunque no es destinatario de los servicios o productos en cuestión.
Estos efectos deben incluirse en la evaluación del programa. Pero si se incluye al
personal ejecutor en la población impactada y es preciso utilizar las necesidades de la
población impactada como pauta de medición del mérito, parece confuso hablar de una
evolución basada en los consumidores. El personal ejecutor es proveedor del programa,
no consumidor del programa.
Evaluación de sistemas
Los modelos sistemáticos tienen sus raíces en la convicción de que la evaluación
debiera ser más amplia que la del modelo excesivamente estrecho de la consecución de
los objetivos. El proceso de enjuiciamiento no debe limitarse a los resultados obtenidos,
sino incluir como mínimo la ejecución, quizá incluso la planificación y sus costes.
Los modelos sistemáticos tienen en común la idea de que el fenómeno a evaluar se
concibe como un sistema de componentes o como parte integrante de un conjunto más
amplio. Los modelos sistemáticos más rudimentarios consisten en input, conversión y
output. Este sistema mínimo se complementa a menudo con los resultados y la
reglamentación. Con arreglo a este modelo sistemático más desarrollado, una
15
organización convierte el input en output que entonces se supone genera el resultado.
La información se realimenta del output y del resultado al input y a conversión.
Para clarificar la idea de evaluación de sistemas utilizaremos como ejemplo el
modelo de la facies por Robert Stake.
Stake identifica tres etapas en el desarrollo de un programa educativo: la fase
antecedente, la fase transaccional y la fase de resultados. El método aplicado por Stake a
los programas educativos se ha generalizado a las intervenciones públicas en general.
La fase antecedente, consiste en hechos y condiciones existentes antes de la
intervención, que pueden determinar o tener que ver con sus resultados. En la
terminología sistémica, puede concebirse como input, y en la terminología política como
planificación. La fase de transacción abarca el propiamente dicho y su entrega a los
clientes. Es equivalente a la conversión en el lenguaje del modelo sistémico y la ejecución
en el lenguaje de la política pública. El resultado es el periodo que sigue inmediatamente
a la entrega de la intervención. Puede equipararse al output y quizá el resultado en el
modelo sistémico general.
La principal diferencia entre el modelo de consecución de los objetivos y el modelo
de apoyo es que el último incluye, aparte de la valoración del resultado y del output, el
enjuiciamiento de la planificación y la ejecución de la intervención.
Roger Kaufman y Susan Thomas (1980:125 ss.) han formulado un irónico resumen
pedagógico del modelo de apoyo, del que se ha retomado la sinopsis de la figura 6,
ligeramente adaptada y generalizada.
En cada una de las tres fases principales de la historia de la intervención, se
diferencia entre descripción y enjuiciamiento. La categoría descripción se subdivide a su
vez en intenciones y observaciones lo que en realidad ocurrió.
En todos los modelos de sistemas elaborados aquí, la primera tarea del evaluador es
describir o contrastar lo que los agentes examinados pretendían que ocurriese, y
observaciones lo que en realidad aconteció. Se comparan el input pretendido con el real,
la conversión pretendida con la real, el resultado pretendido con el real, etc. De esto se
deduce también, que los objetivos se utilizan como organizadores de las actividades de
evaluación.
Esta confrontación entre lo pretendido y lo real es además característica del modelo
de la facies. Así, en la fase antecedente, el evaluador describe los requisitos propuestos
con los reales. ¿Qué objetivos se especificaron en relación con las condiciones y sucesos
antecedentes? ¿Y cuáles se utilizaron en realidad? Durante la fase de transacción, se
contrasta la intervención planificada con su materialización práctica. Y lo mismo se hace
durante la fase de resultados, los resultados propuestos se comparan con los alcanzados
en realidad.
Las preguntas fundamentales son: ¿Se han satisfecho con arreglo a lo explicado los
sucesos y condiciones antecedentes? ¿Se ha llevado a cabo el programa tal como se había
previsto? ¿Están de acuerdo los resultados reales con los deseados?
El aspecto de enjuiciamiento del modelo de la facies se divide a su vez en dos
aspectos diferenciados: pautas y enjuiciamientos. Las pautas indican cómo se producirá
en realidad el enjuiciamiento: es decir cuáles serán los baremos de evaluación utilizados
o, en palabras de Kaufman y Thomas, cuáles serán los criterios que servirán de base de la
comparación. ¿Se enjuiciará la valía de la intervención comparándola con otra
15
intervención? ¿Se comparará el programa con un conjunto de pautas absolutas no
relacionadas directamente con él? ¿Se enjuiciará el programa desde el punto de vista de
sus propios objetivos? ¿Se evaluará la intervención por relevancia a alguna otra cosa?
Por último, se llama enjuiciamiento al proceso general de compara intenciones,
observaciones y pautas. Constituye una suerte de cálculo del balance global.
Kaufman y Thomas han sostenido que el modelo de la facies obliga al evaluador a
describir los sucesos, actividades y condiciones vigentes antes, durante y después de la
adopción y realización de la intervención. Esta descripción meticulosa y completa aporta
abundante información sobre las intenciones de los creadores de la intervención, así
como observaciones sobre el terreno de lo realmente ocurrido en cada una de las tres
etapas.
Otra característica peculiar del modelo de la facies es el énfasis que pone en la
especificación de las pautas de enjuiciamiento aplicadas. En dicho modelo, las pautas no
están implícitas, sino que deben describirse en su totalidad.
Otro rasgo completamente destacado del modelo de la facies es el enfoque en el
enjuiciamiento como principal aspecto de la evaluación, este acto se define como una
combinación de descripción y enjuiciamiento (las dos facies de la evaluación, en palabras
de Stake).
Pero quizá, el rasgo más importante sea que los objetivos deseados no se adoptan
automáticamente como pautas de valor. Se diferencia entre objetivos deseados y pautas.
La esencia del modelo de sistemas es que la consecución de los objetivos se mide en
varias etapas del sistema que se está investigando.
Cabe preguntarse a quién pertenecen los objetivos que se incorporan al modelo de
sistemas. No profundizaremos mucho en este conflictivo ámbito. Baste decir, que en
principio, el modelo de sistemas sólo presta atención a los objetivos del productor, pero
no a los del consumidor o el cliente.
Hay otra diferencia más entre el modelo de consecución de los objetivos y el de
sistemas, éste tiene en cuenta costes y sacrificios. Productividad y eficiencia son
conceptos importantes en el modelo de sistemas. Los costes del programa se ponen en
relación con los output y resultados producidos. La cuestión es saber qué programa
arroja el resultado óptimo a un coste mínimo.
El papel dominante de las ideas de productividad y eficiencia hace con frecuencia
que las evaluaciones de sistemas se concentren en los input y output, con omisión de los
procesos intermedios. Pero el modelo de sistemas y los análisis causales más generales
pueden combinarse.
Cabe investigar si los resultados se ven influenciados por los output, la conversión o
los input. Cabe estudiar si los output han sufrido la influencia de las relaciones dentro de
la organización o del input de recursos. También puede explorarse el contexto general
del sistema para determinar indicios de influencias sobre el segmento del sistema
evaluado. El modelo de sistemas puede transformarse en evaluación de procesos.
Los modelos de sistemas son preferibles al modelo de consecución de los objetivos,
por su interés por los costes y su orientación hacia los procesos situados entre las
decisiones relativas a los input y los resultados reales. Esta última es una ventaja doble:
abre la posibilidad de evaluar por referencia a los objetivos del proceso (por ejemplo,
derechos jurídicos o participación popular en los procesos de toma de decisiones);
15
además, está abierta la explicación de los fenómenos que ocurren en las etapas de output
y resultados a partir de factores que afectan a los procesos de realización. Esto tiene una
importancia crucial si se pretende que la evaluación aporte una base informativa para la
acción. Si determinados resultados no se materializan porque no se han hecho ciertos
output y esto se explica a su vez por algún factor que intervino en la etapa de realización,
el responsable de la toma de decisiones obtendrá una información que permitirá actuar.
Por lo demás, los modelos de sistemas tienen los mismos inconvenientes que el
modelo de consecución de los objetivos. Su preocupación por los objetivos materiales
oficiales obstaculiza la detección de efectos secundarios, lo cual constituye un fallo
grave. Además, en el modelo de sistemas no se tienen en cuenta los puntos de vista de
los clientes.
Un inconveniente del modelo de la facies es su complejidad. Según Guba y Lincoln,
que han examinado esta crítica a los especialistas en evaluación les ha resultado difícil
captarlo y utilizarlo.
Evaluación basada en los clientes
En la evaluación basada en los clientes se emplean como principio organizativo los
objetivos, expectativas o necesidades de los destinatarios. Este tipo de evaluación se
centra en los puntos de encuentro del programa con sus clientes. En el núcleo de la
evaluación basada en los clientes se encuentra la cuestión de si el programa satisface las
necesidades, los deseos o las expectativas de éstos.
No hay una terminología aceptada para nombrar a los receptores de las
intervenciones públicas; aquí les llamamos destinatarios, y como sinónimos utilizamos los
términos clientes, participantes, y consumidores. También puede emplearse el término
usuarios, pero trataremos de evitarlo con el fin de reservarlo para los receptores de la
evaluación, no del programa.
Una analogía con los consumidores que acuden a comprar al mercado arroja algo de
luz sobre el modelo del destinatario. Cuando el consumidor adquiere un producto en una
tienda, lo que cuenta no es el propósito del productor, sino la estimación del valor del
producto que hace el propio consumidor. El modelo basado en los clientes recurre a la
teoría de la administración gobernada por el mercado.
El reconocimiento de los consumidores por parte de la Administración Pública ha
costado muchísimo tiempo. Los conceptos de Administración Pública regida por la
política y la cadena parlamentaria de control, es decir, de la Administración considerada
como un instrumento neutro al servicio de los parlamentarios elegidos, han dominado el
pensamiento administrativo. Ahora, el modelo basado en los clientes se emplea en
numerosos contextos de evaluación, sobre todo en los relativos a los programas de
servicio público, como la atención médica o el cuidado de niños, niñas y ancianos,
terrenos en los que la participación de los clientes es crucial para el funcionamiento del
programa. En las universidades, se pide a los estudiantes que compartan sus opiniones
sobre las asignaturas, los libros de lectura y las clases; también se les solicita que evalúen
la capacidad de sus profesores para organizar los contenidos del curso, estimular y
fomentar el debate y la discusión, estimular el interés, la motivación y la independencia
de criterio de los alumnos y manifestar entusiasmo e interés por los estudiantes. En las
universidades de Estados Unidos, las organizaciones estudiantiles utilizan estas
evaluaciones para clasificar las carreras desde la perspectiva del alumno.
15
Por tanto, la evaluación basada en los clientes, puede emplear pautas y criterios muy
diversos, de modo que las conclusiones a que llegan los distintos consumidores son a
veces divergentes. Los consumidores pueden no estar de acuerdo en sus apreciaciones.
El modelo del destinatario admite opiniones contradictorias sobre los programas públicos
y su recepción.
He aquí algunos ejemplos de investigación de mercado realizada por el sector
público sueco: la Oficina Nacional de Cuentas quiso averiguar la opinión que los
ciudadanos tenían de los organismos fiscales, la calidad del servicio, la competencia del
personal y el funcionamiento de diversos servicios; la Junta Nacional de Construcción
Pública quería conocer las opiniones de sus clientes (inquilinos) sobre la forma en que la
junta gestionaba la prestación de locales; el Ministerio de Salud y Asuntos Sociales
preguntó a una numerosa muestra de padres su opinión sobre la atención infantil; el
Organismo Nacional de Protección del Medio Ambiente realiza encuestas sobre la
credibilidad ante la opinión pública en los diversos organismos de protección del medio
ambiente, y la Oficina de Patentes y Registros investiga cómo perciben los inventores el
tiempo de espera (Chefsposten, febrero 1991).
El modelo basado en los clientes que se asienta en la idea de administración
gobernada por el mercado, es complementario de los modelos ya presentados, puesto
que plantea otro problema. Puede hacer importantes aportaciones a la evaluación, pero
no debe ser el único modelo. El requisito de que el funcionariado esté basado en los
clientes es sensato y legítimo pero sólo dentro de ciertos límites. Nunca ello debe
imponerse al requisito de seguir las directrices del Parlamento, y en última instancia, de
los ciudadanos. Los organismos fiscales deben responder rápida y correctamente a las
consultas de los contribuyentes, pero no pueden rebajar los impuestos ni hacer
excepciones. Hasta la evaluación basada en objetivos tiene una función legítima en la
política pública.
Evaluación basada en las decisiones
La finalidad principal de la evaluación se afirma cada vez con mayor frecuencia en la
literatura, en aportar conocimientos para aplicarlos a la acción gubernativa. Ciertos
defensores de la evaluación han ampliado esta idea aún más, arguyendo que debe estar
orientada al uso inmediato. Este propósito ultra práctico ha llevado a los evaluadores a
considerar seriamente la idea de que son las decisiones, y no los objetivos del programa,
los del sistema ni los resultados, las que deben organizar la evaluación. Llamaremos a
esto evaluación basada en las decisiones.
La evaluación exige mirar hacia atrás para gobernar mejor el avance. El punto de
partida de la evaluación basada en las decisiones es el aspecto de la evaluación que mira
hacia adelante. El elemento de consideración retrospectiva debe producir información y
enjuiciamientos ajustados a situaciones concretas de toma de decisiones en el proceso de
planificación. Como es lógico, esto exige que la evaluación parta de un análisis de las
decisiones a las cuales ha de servir. Además debe aceptar la formulación del problema
hecha por los funcionarios y limitar el estudio a alternativas política y
administrativamente viables. Una cita sencilla de Guba y Lincoln (1981:4) aclara
estupendamente esta idea.
“El evaluador que toma decisiones en calidad de organizador de la actividad no
necesita información sobre los objetivos, sino sobre las decisiones que debe adoptar,
15
quién debe adoptarlas, en qué momento y con arreglo a qué criterios. Sabiendo por
ejemplo, que el director de compras adoptará una decisión sobre cuál de cuatro líneas
en competencia de autobuses escolares conviene comprar, que basará la decisión en
factores de coste, seguridad y mantenimiento y que quisiera adoptarla el 1º de enero, el
evaluador recogerá información sobre cada tipo de autobús, se la entregaría al
evaluador antes del 1º de enero y llegaría a la conclusión de que habría contribuido
correctamente a adoptar la decisión.”
En la evaluación educativa, el llamado modelo CIPP de Donald Sttufflebeam es el
primer caso de uso de la decisión como organizador (1983). El modelo CIPP, ilustrado
en la figura 7, abarca cuatro situaciones básicas de toma de decisiones y las
correspondientes evaluaciones.
El acrónimo del modelo CIPP se compone con las iniciales de cada tipo de
evaluación: C de contexto: I de input, P de proceso y P de producto. Obsérvese que las
etiquetas de los segmentos de evaluación son distintas de las correspondientes al modelo
general de sistemas. Contexto e input, serían input en terminología de sistemas, mientras
que proceso y productos serían conversión y producto. En el lenguaje de la política
pública, contexto e input sería input, proceso sería proceso y producto sería output o
resultado.
La evaluación puede utilizarse como deliberación previa a la fase más precoz de
desarrollo del programa para arrojar luz sobre los objetivos que los responsables de la
toma de decisiones deben escoger en primer lugar. En el esquema de Stufflebeam, este
aspecto se resuelve mediante la evaluación del contexto. Esta valora continuamente
necesidades, problemas y oportunidades dentro del área funcional de interés del
responsable de la toma de decisiones, con el fin de elaborar un conjunto de objetivos
determinado. La evaluación es asimismo útil para identificar los medios utilizables. ¿Qué
hace falta para alcanzar los objetivos definidos en la evaluación del contexto? En el
modelo CIPP de Stufflebeam se llama a esto evaluación de inputs. Estos dos tipos de
evaluación suponen deliberación previa, es decir, se refieren a decisiones pendientes, aún
no tomadas.
La evaluación puede también utilizarse para facilitar decisiones en la fase de
realización. En el esquema de Stufflebeam esto corresponde a la evaluación de procesos.
Esta supervisa los procesos de entrega para aportar datos que apoyen las decisiones
relativas a ajustes y mejoras.
Por último, las evaluaciones pueden utilizarse para revisar todo el programa y
aportar una base de conocimientos y valores necesaria para tomar decisiones sobre
reciclado. ¿Conviene continuar, modificar o concluir el programa? ¿Hay que redefinir
metas y objetivos? En la clasificación de Stufflebeam, se llama a esto evaluación del
producto, y se centra en la comparación entre fines reales y deseados y en la detección
de efectos imprevistos. Los dos últimos tipos de evaluación afectan a decisiones ya
tomadas y son, por tanto, valoraciones retrospectivas
De acuerdo con el modelo CIPP, el evaluador debe formar parte de todo el proceso
de planificación del programa, desde el diseño inicial de una justificación hasta la
decisión final de concluirlo. La evaluación es tanto deliberación previa como reflexión
posterior.
15
Empero, esta ampliación del concepto de evaluación que lleva a cubrir también la
deliberación previa, y que, por tanto, abarca casi todo el pensamiento sobre el sector
público, no es lo más importante de ello.
La idea fundamental, es por el contrario, que la evaluación debe emprenderse
teniendo en cuenta alguna decisión, así como un punto de decisión y un plazo límite. Las
evaluaciones deben elaborarse a tiempo y ajustarse a una decisión concreta. Las
decisiones serían así las fuentes de la investigación de evaluación.
La evaluación basada en las decisiones se dirige a determinadas elites, en concreto a
los cuadros superiores de responsables de la toma de decisiones, y gestores de la
Administración pública y sus organismos. El evaluador ha de aceptar la formulación que
ellos hagan de los problemas que quieran investigarse. El contexto decisorio (utilización)
se toma como punto de partida para clasificar el terreno en su conjunto.
El contenido de la evaluación basada en las decisiones es más reducido en el sentido
de que no hay indicación general de las preguntas que deben plantearse en las diversas
investigaciones. Sólo sugiere que la adopción de políticas públicas comprende cuatro
tipos de decisiones: dos caracterizadas por la deliberación previa y otras dos por la
reflexión posterior, y que la decisión real próxima debería generar las preguntas de
evaluación que es preciso plantear. El tipo y la calidad de los enjuiciamientos de valor
y la información que es preciso aportar dependen pues, de cada decisión. Las decisiones
de rutina exigen información de rutina, y las estratégicas, análisis de cierta envergadura y
profundidad.
Varios teóricos y prácticos de la evaluación han adoptado el principio fundamental
que subyace a la evaluación basada en las decisiones. Aunque no idéntica .la “evaluación
basada en la utilización” de Michael Patton, es muy similar a la basada en las decisiones.
Mientras que en ésta las decisiones son los organizadores, en aquélla lo son los usuarios
primarios (responsables) de la toma de decisiones. Según Michael Patton “el primer
paso de la evaluación basada en la utilización es identificar a los usuarios primarios
de tal evaluación”. Patton también ha sostenido que las evaluaciones las utilizan
personas, no organizaciones (1986:43).
El principal argumento a favor de la evaluación ajustada a las decisiones y en
definitiva, a los usuarios principales, se basa en la perspectiva de la utilización. Si se
basan en las necesidades que tienen los responsables de la toma de decisiones para
tomarlas a corto plazo, éstas se utilizarán. Los modelos basados en las decisiones obligan
a los evaluadores a aclarar con detalle para qué tipo de resolución hacen falta los datos.
Esto es crucial, puesto que cada tipo de decisión exige una variedad y, quizá, también
una cualidad distinta de conocimientos y valores. Mientras que el establecimiento de
objetivos requiere un tipo concreto de materiales, llevar la reforma desde la decisión
parlamentaria hasta la acción concreta de la calle requiere otro. Este análisis, se arguye,
aumentará probablemente la utilidad y la utilización de la evaluación.
Pero esta teoría de la utilización que subyace a la evaluación basada en las decisiones
se ha puesto en tela de juicio.
El estrecho fundamento en la decisión se ha cuestionado precisamente, sobre la base
de que no fomenta la utilización. La aceptación de la formulación del problema hecha
por los funcionarios limitará las evaluaciones de manera inaceptable. Si pierden su única
oportunidad en la utilización inmediata, poco que decir quedará en ellas. Mantener el
estudio dentro de las limitaciones aceptadas de un conjunto de agentes implica con
15
frecuencia la irrelevancia de los intereses y asuntos de otros conjuntos de agentes
políticos. Además, la evaluación basada en las decisiones generará una cantidad excesiva
de conocimientos específicos de la situación e idiosincrásicos en otro sentido; en efecto,
los responsables de la toma de decisiones necesitan también información de un nivel más
general con el fin de fomentar la reflexión y la ponderación posteriores, y raramente
engendra esta clase de conocimientos la evaluación basada en las decisiones.
Puede resolverse este inconveniente manteniendo la base decisoria al tiempo que se
centra la evaluación en situaciones de decisión estables. Ambos elementos pueden haber
cambiado por completo en el momento de presentar el informe. Los gobiernos, al igual
que las personas, llegan y se van, y la evolución general de los acontecimientos pueden
haber hecho irrelevante el problema.
Tipo de decisión
Tipo de evaluación
. Planificación para determinar objetivos
Realización (para aplicar o mejorar el
Programa)
Evaluación del contexto
(deliberación previa)
Evaluación de input
(deliberación previa)
Evaluación de procesos
(reflexión posterior)
Reciclado (para evaluar productos output o
resultados)
Evaluación de productos
(reflexión posterior)
Estructuración para diseñar los programas
Figura 7. Decisiones consideradas como elementos organizadores: tipología de
evaluación basada en las decisiones de Stufflebeam
Enfoque basado en los intereses
El principio organizativo del modelo basado en los intereses está en las inquietudes y
posturas de quienes han apostado por el programa. Quienes han apostado, están
interesados por el programa o afectados por él. Se trata de una situación totalmente
distinta de la que parte de un programa o unos objetivos sistemáticos prefijados. Sin
embargo, hay similitudes claras entre el modelo basado en los intereses y los basados en
las decisiones y en los clientes. La diferencia está en que mientras los dos últimos prestan
atención a un grupo de intereses afectados -responsables de la toma de decisiones y
destinatarios respectivamente- el primero tiene en cuenta todos los intereses en juego.
En la evaluación basada en los intereses, el evaluador empieza por identificar a
quienes participan o tienen intereses en la creación, ejecución y los resultados del
programa. Trata de identificar a las personas que conformaron, indicaron y financiaron el
programa y a las que modificaron su aplicación. Aísla al grupo destinatario principal y a
quienes en el momento de la evaluación tienen intereses en el programa pero prefieren
mantener una postura discreta. E identifica a quienes ignoran que tienen intereses.
La figura 8 recoge una visión global de quienes pueden tener intereses en los
programas del sector público (Guba y Lincoln, 1999:4 Of; Riecken y Boruch, 1974: 23
Off. Rossi y Freeman, 1989:422ff; Weiss, 1972:10).
15
Aunque los catorce grupos no representan a todas las partes que pudieran tener
intereses o participar en las políticas de evaluación, son los depositarios de intereses que
con frecuencia pueden prestar atención a los resultados de las evaluaciones, así como
participar de uno u otro modo en la realización de éstas. Hemos subrayado que los
catorce grupos podrían estar interesados en la evaluación y participar en ella. Esto
significa que en un caso determinado, pueden intervenir todos o sólo uno o dos.
Responsables de la formulación de políticas y la toma de decisiones: responsables de decidir si se
instituyen, continúan, interrumpen, amplían o recortan una política o un programa.
Patrocinadores del programa: organizaciones que inician y dotan económicamente la intervención
pública que quiere evaluarse.
Organismo nacional del programa: unidad administrativa central encargada del programa de
intervención.
Directores del programa: gestores del organismo nacional del programa que tiene a su cargo
directo la intervención pública.
Organismo local del programa: unidad administrativa de nivel más bajo responsable de la
aplicación material de la intervención (inspectores locales, por ejemplo).
Funcionarias de calle: personal de servicio directo, funcionarias responsables de la prestación de
servicios del programa, personal que se reúne directamente con los destinatarios.
Clientes: sujetos o colectivos como amas de casa, empresarios, organizaciones, municipios u otras
unidades destinatarios de la intervención pública o receptores de los servicios de intervención
evaluados. También destinatarios o participantes.
Organismos públicos de barrio: unidades de la Administración Pública encargadas de programas
relacionados con aquel que se está evaluando.
Evaluadoras: grupos o individuos responsables de diseñar y dirigir la evaluación.
Patrocinadores de la evaluación: organizaciones que inician y dotan económicamente las
evaluaciones.
Competidores del programa: organismos o grupos que inician y dotan económicamente las
evaluaciones.
Depositarios de intereses contextuales: organismos, grupos, individuos y otras unidades de
contexto inmediato de una política o un programa.
Comunidad de evaluación: otros evaluadores, organizados o no, que leen y enjuician las
evaluaciones en cuanto a su calidad técnica y material.
Estudiosas y profesionales: investigadoras especializadas en los aspectos materiales sometidos a
evaluación
Figura 8. Personas y organizaciones con posibles intereses en las intervenciones
públicas y en su evaluación.
Una vez identificadas las principales partes con intereses, el modelo basado en los
intereses opera de varias formas. El punto de partida pueden ser las inquietudes y
posturas de todos los depositarios de intereses en relación con el programa; las
evaluaciones pueden asimismo concentrarse en uno o unos pocos grupos de interés. En
lo que sigue supondremos que todos ellos intervienen en la evaluación.
El modelo basado en los intereses se interpretará como un enfoque holístico, dirigido
hacia todo el espectro de grupos y personas afectados. El modelo no se concebirá en el
sentido de que los interesados ejecuten en la práctica la evaluación. Las evaluaciones
basadas en los intereses corren a cargo de evaluadoras particulares, como investigadoras
independientes, asesores o empleados del organismo. Lo importante es que en la
evaluación es preciso tener en cuenta a todos los grupos de interés.
En su libro Effective Evaluation (también Guba y Lincoln, 1999.50 ss), Egon Guba
Yvonna Lincoln estudian la forma de recoger y analizar los datos de las evaluaciones
15
basadas en el interés. En la metodología de Guba-Lincoln, es clave la expresión
“inquietudes y posturas” de los interesados. Una “inquietud” es “cualquier asunto de
interés o importancia para una o varias de las partes”, puede ser algo que les amanece, de
lo que teman consecuencias indeseables o que estén ansiosas por alcanzar “prácticamente
cualquier reclamación, duda, temor, dificultad prevista o similar manifestados por
cualquiera con un fundamento legítimo para ello puede interpretarse como inquietud”.
Una postura, por el contrario “es una afirmación, propuesta o perspectiva ante la cual
caben distintos puntos de vista, cualquier propuesta sobre la cual puedan mostrarse en
desacuerdo personas razonables, o cualquier punto de conflicto” (1981:33ff).
El conocimiento de las “inquietudes y posturas” se logra de distintas formas. Los
defensores del modelo basado en los intereses aconsejan que las evaluadoras adapten sus
métodos a cada situación particular. Sin embargo, alimentan una inclinación acusada por
los métodos cualitativos. Las palabras clave son conversaciones, diálogos y métodos de
investigación
interactivos. La evaluadora debe hablar con los clientes, los
administradores del programa y otros grupos de interés. Deben visitar el terreno y
observar a los participantes. Las respuestas de los depositarios de intereses afectarán al
siguiente paso del evaluador en el método de investigación. Al cabo de cierto tiempo,
este puede descubrir metas pretendidas y genuinas del programa, así como “inquietudes”
de diversos depositarios de intereses en relación con la política y la evaluación. Con el
tiempo, la evaluadora participa más de cerca y puede empezar a determinar qué
“inquietudes y posturas” debe incluir en el estudio. Sólo entonces, estará en condiciones
de formarse una opinión sobre el perfil que debería tener la evaluación. Para cada
“inquietud” y cada “postura”, la evaluadora especifica el tipo de información que
necesita y la forma de recogerla.
Es muy típico de este modelo que se permita a la evaluadora investigar extensamente
los problemas cruciales. En los modelos de consecución de los objetivos y de sistemas se
establece de manera mucho más concreta los problemas que deben plantearse y las
preguntas que han de formularse en la investigación. A este respecto, el modelo de los
intereses es notablemente abierto, o vacío, si se prefiere. La idea es que la evaluadora
debe ser responsable de las inquietudes y posturas que afectan a las personas y debe
permitir que éstas gobiernen el siguiente paso del método de investigación. Mediante la
comunicación interactiva, averiguará las inquietudes y posturas que han de tomarse en
serio y sondearse con mayor detenimiento. El diseño de la evaluación se determina poco
a poco. La evaluación basada en los intereses se caracteriza por su capacidad de
respuesta (Stake, 1975, y R. Stakes en Shadish Jr. y cols. 1991).
En la recogida de datos hay que considerar todas las estrategias. En muchos casos,
los defensores del modelo basado en los intereses prefieren actuar como observadores
directos o participantes. Las entrevistas detalladas son otras de sus técnicas preferidas.
Los datos se recogen y procesan. Después de esto, empieza la comunicación de los
resultados que puede variar de unos grupos de interés a otros. La palabra clave parece
ser “descripción”, sea escrita oral o visual. La visión global holística comunicada por
medio de la descripción es importante- Las propias pautas de valor de la evaluadora,
influyen poco, dado que la elección de los baremos y la medición propiamente dicha se
supone que corresponde a los depositarios de intereses.
Normalmente se incluyen varias pautas de valor, criterios de éxito y fracaso sobre
dichas pautas y estimaciones globales. En la práctica, el modelo basado en los intereses
se convierte en pluralista. Por último, se decide si los resultados deben recogerse en un
15
informe escrito, cosa que Guba y Lincoln (1981:25s.39 ss) no consideran necesario en
absoluto.
Se arguye que el modelo basado en los intereses presenta numerosas ventajas. Cabe
esgrimir a su favor argumentos relativos al conocimiento, la utilización y la gestión de
objetivos.
Según el argumento relativo a los conocimientos, sería descabellado por parte de la
evaluadora prescindir del conocimiento sobre el programa que, sin duda, tienen quienes
participan en él. Los depositarios de intereses también alimentan convicciones sobre
efectos secundarios y obstáculos que se oponen a la aplicación; además, la charla puede
dar ideas para continuar la investigación. En consecuencia, es muy fácil estar de acuerdo,
con la recomendación de que casi cualquier evaluación debería empezar por la
determinación de los agentes relevantes y la realización de entrevistas.
Pero este argumento relativo a los conocimientos no suele considerarse la razón más
fuerte a favor de la evaluación basada en los intereses. Casi siempre se atribuye más peso
al argumento de la utilización. La participación de los interesados es buena porque
aumenta la utilización de la evaluación.
En el debate norteamericano sobre evaluación, el modelo basado en los intereses se
aborda íntegramente desde esta perspectiva de la utilización. Las evaluaciones
tradicionales, como la consecución de los objetivos, de sistemas, o de efectos
secundarios, se aprovechan poco. Los informes se entierran en cajones y se amontonan
en estanterías y los organismos públicos interesados los olvidan y no los leen. Pese a su
buena voluntad los responsables de la toma de decisiones no se benefician de la base
informativa contenida en las evaluaciones para adoptar decisiones más racionales. El
trabajo de evaluación padece el maligno síndrome del cajón.
Este comportamiento, en apariencia irracional, ha desconcertado y preocupado a las
investigadoras. ¿Por qué los responsables de la toma de decisiones se comportan de
forma tan desatinada?
La principal justificación alegada es que las evaluadoras trabajan en un espléndido
aislamiento, sin comunicarse con los posibles responsables de adoptar decisiones.
Tienden a investigar problemas sobre los que no pesa una necesidad acuciante de
información. El modelo basado en los intereses aumenta las probabilidades de que se
aborden asuntos en los cuales las partes afectadas están interesadas de verdad. Saca a la
luz información que satisface las necesidades reales de los distintos depositarios de
intereses y, de ese modo, aumenta la probabilidad de aplicación de los resultados. Se
trata de un aspecto importante, puesto que con frecuencia se realizan varias evaluaciones
basadas en los objetivos que permanecen ignoradas y no influyen en el curso de los
acontecimientos futuros.
El modelo basado en los intereses puede asimismo percibirse como una estrategia de
gestión de objetivos notoriamente confusos o imposibles de negociar. Ya hemos visto
que los modelos de consecución de los objetivos y de sistemas no pueden resolver el
problema de las pautas en la política pública, en particular cuando hay varios objetivos.
En cambio, el modelo basado en los intereses proporciona una solución práctica al
mencionado problema de gestionar al mismo tiempo varios objetivos contradictorios.
Casi sin excepciones, los objetivos de la política pública son difusos y turbios. Y, lo
que es aún más importante: en dicha política se contraponen varios objetivos, sin que sea
posible determinar cuál ha de ser el equilibrio entre ellos. La negociación no puede
16
conducirse con arreglo a criterios científicos, y se considera tarea política. Por tanto, es
importante partir para la evaluación de los numerosos objetivos a que en distintas áreas
aspiran los depositarios de intereses. El hecho de que éstos no se pongan de acuerdo ha
de considerarse como algo normal y saludable en una nación libre. Por su naturaleza, el
modelo basado en los intereses es pluralista y político.
En varios aspectos, dicho modelo es un tanto borroso. No responde con claridad a la
pregunta de quiénes son en realidad los depositarios de intereses de un programa
público. Necesita del complemento de una teoría o una filosofía políticas relativas a la
selección de los grupos afectados. Además todos estos, sea cual sea la forma de
selección son tratados como iguales por el modelo. ¿Deben los políticos electos en un
sistema constitucional ser más importantes que los expertos en el terreno de que se trate,
o simples destinatarios? El modelo basado en los intereses carece de normas para
establecer prioridades entre los grupos de interés. Es una expresión de una filosofía del
equilibrio muy simple. Hay peligro de consultar a los depositarios de intereses mejor
organizados y más comprometidos y de prescindir de los grupos interesados de manera
más vaga. También en este aspecto necesita el modelo basado en los intereses de una
fase filosófica más clara y elaborada.
Empero, dicho modelo ofrece la posibilidad de saltar por encima de las grandes
organizaciones de intereses a escala nacional para centrar la atención en las redes de las
comunidades locales.
Este modelo presenta otros inconvenientes. Obviamente, es muy poco práctico y
muy ávido de recursos puesto que es preciso entrar en contacto y atender a todos los
interesados.
El modelo plantea algunas interrogantes en cuanto a la objetividad académica de los
informes. ¿Cómo manejará la evaluadora las situaciones en las cuales importantes grupos
de interés mantengan opiniones distintas de la suya propia? Los hechos pueden
convertirse en soportes de la capacidad de negociación en lugar de servir de base
empírica. También hay peligro de que la evaluación se haga en contra de los valores de la
evaluadora de forma no muy abierta.
En conclusión, el modelo basado en los intereses es muy controvertido. Hablan a su
favor los argumentos de utilización y gestión de objetivos; el relativo al conocimiento es
otra razón de peso.
Un modelo institucionalizado basado en los intereses: el modelo sueco del SOU
Los modelos basados en los intereses descritos hasta el momento se clasifican con
arreglo a la principal pregunta de importancia planteada en cada uno de ellos. Los
modelos institucionales representan otra cosa, en concreto, una forma de organizar el
trabajo de evaluación.
Los gobiernos actuales han institucionalizado la función de evaluación en
instituciones y procedimientos permanentes. Son ejemplos de esto en el sistema sueco los
Auditores Parlamentarios, el comité Parlamentario Constitucional y el Defensor del
Pueblo en la rama legislativa y la Oficina Nacional de Auditorías, en la rama ejecutiva.
En el actual contexto, dejaremos de lado casi todo lo relativo al aspecto institucional de
la evaluación. Baste con presentar dos modelos institucionales: el modelo sueco SOU y
la revisión por los iguales.
En el núcleo del modelo sueco SOU está la idea de que si bien el gobierno emite
directrices escritas sobre lo que ha de hacer el comité, indica los marcos económicos,
16
nombra presidente y otros miembros y expertos y fija el plazo del trabajo; los miembros
depositarios de intereses del comité son los responsables del trabajo de investigación y de
las conclusiones. Como, en general, los grupos de intereses son demasiado numerosos, el
gobierno nombra representantes de ellos ante el comité. El principal elemento organizado
de la evaluación es que un grupo determinado debe hacerse responsable de la valoración.
En el modelo SOU, lo decisivo no son los objetivos materiales, sino la composición o la
conexión institucional del grupo (Premfors 1983).
Tradicionalmente, las investigaciones en la línea del modelo SOU, se basan en
medidas planificadas. Se analizan los problemas, se esbozan las opciones y se exploran y
estiman sus consecuencias. Aunque la evaluación tiene lugar sólo a una escala menor, es
este rasgo lo que nos interesa en este contexto particular.
El modelo SOU sueco está basado en los intereses. Pero se desvía de lo que hasta
aquí hemos llamado modelo basado en los intereses en un aspecto importante. En el
modelo norteamericano de este tipo, es el evaluador, es decir, un investigador, el
encargado de los resultados, si bien se consulta con un amplio espectro de intereses
afectados. Por el contrario, en el modelo SOU, los depositarios de intereses no son
meros sujetos de entrevistas y cuestionarios; son miembros de pleno derecho del equipo
de evaluación y, en la práctica son ellos quienes llevan ésta a cabo.
El modelo sueco SOU se justifica en parte de la misma forma que el modelo
norteamericano basado en los intereses: si se deja participar a los intereses afectados, los
resultados se aprovecharán. El modelo SOU puede asimismo considerarse como una
estrategia de reserva para gestionar objetivos poco claros y catálogos de objetivos
difusos. Los objetivos de la política pública son nebulosos. Toda reforma tiene la
finalidad de fomentar varios objetivos simultáneamente. Al mismo tiempo, debe aplicarse
teniendo en cuenta también otros objetivos. Los programas de un sector entran en
conflicto con los de otros. Estas pocas claras estructuras de objetivos no pueden
gestionarse de forma científicamente objetiva. La investigación debe retroceder un paso y
tratar de construir instituciones apropiadas para manejar el problema de los objetivos.
Una de tales soluciones institucionales consiste en encomendar la evaluación a los
depositarios de intereses. Esto significa que la evaluación no se considera tanto una
empresa científica como política.
Una tercera justificación es que el modelo SOU favorece los compromisos y
acuerdos y el apoyo, y evita luchas políticas encontradas. Esto legitima las políticas y
facilita su aplicación. Pero también hay que admitir que el modelo SOU se utiliza
estratégicamente para enterrar asuntos difíciles y sacarlos del orden del día.
Durante décadas, el modelo SOU ha permanecido firmemente integrado en el
sistema sueco de gobierno. Otra estructura de evaluación institucionalizada en Suecia es
el método de consulta amplia, que se adopta una vez hechas públicas las propuestas del
comité. Estas se envían a numerosas partes interesadas para que respondan por escrito;
entre tales partes suele haber organismos públicos de nivel nacional, gobiernos de
condado y municipales, universidades, instituto de tecnología, diversas organizaciones de
intereses, asociaciones de comercio, y organizaciones profesionales.
Sobre las bases de las propuestas del comité y las respuestas a la consulta, se
conforma una propuesta de gabinete. Cuando al fin se presenta, el parlamento suele
aceptarla sin grandes cambios. De este modo, los hallazgos de las evaluaciones realizadas
por los comités políticos entran en el sistema de toma de decisiones y se aprovechan.
16
Revisión por los iguales
El enfoque de revisión por los iguales consiste en elegir a miembros de una profesión
para evaluar el rendimiento de otros miembros con arreglo a los patrones y criterios de
calidad de la propia profesión. Lleva a cabo la evaluación un colegio, que por definición
es una asamblea de colegas profesionales. Los abogados evalúan a los abogados, los
médicos a los médicos, los ingenieros a los ingenieros y los profesores a los profesores.
En la evaluación de la investigación se usa el modelo de revisión por los iguales,
mejor conocido. Científicos con prestigio en una especialidad determinada reciben el
encargo de evaluar la calidad y, quizá, incluso la relevancia de un trabajo o programa de
investigación o de un departamento universitario. En Suecia incluso se han evaluado en
tiempos recientes por medio de grupos internacionales de iguales disciplinas completas
en todo el país (Ohman y Ohngren, 1991). Los científicos y sus logros son evaluados por
sus colegas (de alto rango).
La idea de revisión por los iguales se ha referido sobre todo a un método de
escrutinio para seleccionar colaboraciones en la prensa científica. Los artículos
presentados se someten a revisión por iguales, que deciden si deben aceptarse para
publicación o no. Esta forma de revisión se usa también para orientar y aconsejar a las
fundaciones de investigación en lo relativo a los proyectos que deben financiar. Las
propuestas de investigación se envían a un grupo de colegas respetados para que las
seleccionen. Por encima de todo esto, la revisión por los iguales se ha utilizado también
para investigar y juzgar supuestas transgresiones de los reglamentos de conducta ética y
buena práctica de investigación.
Sin embargo, en este contexto, la revisión por los iguales es un método de
evaluación retrospectiva de la aplicación de los output y los resultados de las políticas
públicas. En particular, tiene por objeto enjuiciar la calidad global del evaluando.
La revisión por los iguales es un modelo institucional de evaluación. Dicho modelo
no indica las preguntas materiales que deben plantearse, sino la forma de organizar la
evaluación.
Cabe preguntarse qué tiene que hacer la revisión por los iguales en la evaluación de
la política y la administración: el modelo parece estar a mucha distancia del terreno
político. La respuesta forma parte del principio de la administración dirigida por
profesionales. En algunas áreas del sector público, los objetivos son tan complejos y las
técnicas tan difíciles, que los políticos han considerado sensato poner su conformación en
manos de profesionales bien formados, como arquitectos, jueces, profesores, médicos,
veterinarios o ingenieros. Por tanto, es natural delegar también la evaluación en los
profesionales. Pero como éstos trabajan en nombre de los políticos, sus obras deben
contemplarse en la misma perspectiva de aplicación y resultados que las de los
funcionarios civiles normales.
La evaluación de la investigación científica básica y aplicada, financiada por el
Estado, puede considerarse una revisión de la política de investigación pública. La
investigación no la realizan ni jerarquías weberianas, ni organizaciones de interés ni
políticos electos, sino científicos y académicos profesionales. Por tanto, la calidad de su
trabajo se evalúa con frecuencia de forma colegiada. Al evaluar la investigación, los
expertos trabajan con frecuencia por encargo de alguien, como un consejo de
16
investigación, por ejemplo. El consejo redacta directrices con los problemas y las
preguntas que deben aclararse.
Las evaluaciones patrocinadas y encargadas por el Consejo Sueco de Investigación
de la Construcción en 1987 tuvieron por objeto los siguientes aspectos:
 relevancia de la selección de problemas y el diseño del análisis,
 idoneidad de los métodos analíticos,
 coherencia y validez de argumentos y conclusiones,
 trabajo en relación con el discurso en el área correspondiente,
 aplicabilidad práctica de los hallazgos de la investigación,
 valía de la comunidad de investigación conformada por el proyecto,
 acuerdo entre las intenciones de partida y los resultados finales (Nilstun,
1988:51).
A continuación, hay que buscar a los expertos apropiados, preferiblemente éstos
deben tener mayores conocimientos especializados en el campo de que se trate, que los
colegas cuya investigación va a evaluarse. También, deben ser independientes, no deben
por ejemplo haber trabajado junto con las personas a quienes se va a evaluar en el campo
considerado. Hay una importante diferencia entre las revisiones por los iguales en las que
el grupo evaluado ha tenido la oportunidad de sugerir a otros colegas y de acordar
previamente la elección de expertos y aquellas en las cuales los evaluados no tienen voz
en la selección de colegas.
Una vez elegido el grupo de expertos -el colegio de iguales- se organiza la siguiente
fase de trabajo. En muchas ocasiones, se pide a los evaluados que aporten publicaciones
relevantes y otro material de investigación para que los evaluadores dispongan de
información suficiente. Transcurrido el tiempo necesario para que los evaluadores se
informen sobre los evaluados y su producción, se visita a los investigadores y a los
grupos de investigación para que hagan presentaciones y para mantener charlas
informales. Transcurrido cierto tiempo, se elabora un informe preliminar formal. Un
aspecto importante es que este informe preliminar se envía a los investigadores
afectados, con la petición expresa de que lo comenten por escrito. Las posibles
objeciones se tienen en cuenta en el momento de elaborar el informe definitivo, pero no
se publican junto con él. En el caso de la comisión científica del Consejo de la
Construcción el estudio completo duró aproximadamente dieciocho meses.
Nota final
Nuestra investigación ha demostrado que al acuerdo completo que se diera en otro
tiempo sobre la idoneidad del modelo de consecución de los objetivos ha sucedido una
situación de competencia entre varios modelos. Intencionalmente, la evaluación ha
evolucionado desde la uniformidad hacia el pluralismo. Casi todos los modelos tienen
ventajas e inconvenientes, se argumenta con excepción del basado en la consecución de
los objetivos, que se descarta por completo en el moderno discurso sobre la evaluación.
En la actual literatura sobre evaluación se aprecia una fuerte tendencia a favor de las
evaluaciones basadas en los intereses y en los clientes y en contra sobre todo del modelo
de consecución de los objetivos, aunque también del modelo de los efectos secundarios.
Queremos hacer una excepción a esta tendencia. Desde el punto de vista democrático -y
16
aquí nos referimos a la democracia representativa- los modelos de consecución de los
objetivos y de los efectos secundarios son muy importantes, porque se basan en la idea
de la cadena de influencia parlamentaria. Los objetivos de la política y del programa,
establecidos por el Parlamento, no son simples objetivos, sino que se han propuesto
mediante un procedimiento determinado constitucionalmente, están institucionalizados
como objetivos colectivos del Estado.
Los ciudadanos y sus representantes electos tienen razones legítimas para saber si los
objetivos de políticas y programas se han materializado en su aplicación práctica. De
otro modo, no podrían operar como elementos principales del sistema representativo de
gobierno.
Es cierto que la evaluación basada en los clientes cumple una función, en particular
por lo que respecta al servicio del Gobierno. Pero, por razones democráticas, no puede
sustituir por completo a los enfoques que toman los objetivos del programa como
elemento organizador.
Referencias bibliográficas
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16
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5.10 Indicadores de gestión en los servicios públicos
INDICADORES
DE GESTIÓN EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
SERIE GUÍA METODOLÓGICA, 1996
Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública
CONTENIDOS
1.
¿Porqué
elaborar
Gestión?........................................3
indicadores
de
2. ¿En qué consiste la Medición de Gestión en el Sector Público?.......7
3. ¿A quién interesa o beneficia la Medición de Gestión?....................9
4. ¿Qué son las Metas de Productividad y de Gestión?......................11
5. ¿Qué información se requiere para Evaluar la Gestión?.................17
6. ¿Cómo se construyen los indicadores de Gestión?.........................19
7. ¿Qué requisitos deben cumplir los indicadores de Gestión?...........29
1
¿POR QUÉ ELABORAR INDICADORES DE GESTIÓN?
La evaluación cualitativa y cuantitativa del desempeño conlleva al compromiso de
todos los involucrados en la generación del servicio o “producto” que ofrece su
respectiva organización o unidad, y permite detectar inconsistencias entre el quehacer de
la institución y sus objetivos prioritarios, induce adecuaciones en los procesos internos y
aporta mayor transparencia a la gestión pública.
El proceso de modernización del Estado tiene por finalidad elevar las competencias y
la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente,
comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que
16
intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los
requerimientos de la comunidad nacional.
Se trata entonces de procurar que el funcionamiento regular de los servicios, junto
con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considere de
manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de
los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante
las nuevas demandas que plantea la modernización del país.
Lograr una gestión más eficiente y comprometida con los resultados implica
transformaciones importantes en el funcionamiento de las instituciones públicas.
Requiere, entre otras cosas, desarrollar liderazgos que impulsen el cambio, incorporar
técnicas modernas de gestión, establecer metas medibles de desempeño, todo ello dentro
de un marco de participación y compromiso de los distintos estamentos en una gestión
de mejor calidad.
Una herramienta útil para el desarrollo de una gestión de calidad es la medición y
evaluación del servicio o producto que provee cada unidad u organización, a través de
un conjunto de indicadores claves.
Un sistema que entregue información regular sobre la calidad de la gestión
posibilitará mayor eficiencia en la asignación de recursos físicos, humanos y financieros,
proporcionará una base de seguridad y confianza en su desempeño al conjunto de los
funcionarios implicados en su implementación –en la medida en que delimita mejor el
campo de sus atribuciones y deberes-, incrementará la autonomía y responsabilidad de
los directivos -en tanto cuenten con bases sustentables de información para la toma de
decisiones-, y ayudará a mejorar la coordinación con los demás niveles del aparato
público.
En 1993 la Dirección de Presupuestos y un conjunto de instituciones desarrollaron
una experiencia piloto tendiente a la implementación de sistemas de evaluación de la
gestión. Esta experiencia sirvió de base para la introducción de este tema en el resto de
los Servicios Públicos que, en 1995, permitió la definición de objetivos, metas e
indicadores de gestión en 48 instituciones, lo que determina que para el presente año se
proyecte ampliar y profundizar esta tarea.
2
¿EN QUÉ CONSISTE LA MEDICIÓN DE GESTIÓN EN EL
SECTOR PÚBLICO?
Evaluar la gestión en el contexto de la función pública implica desarrollar sistemas
que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestión, capaces de
asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad de las acciones que realizan las
instituciones del Estado.
La calidad de la gestión de una institución puede ser un factor invisible e
imponderable en tanto no se desarrolle la capacidad de medir sus resultados.
Evaluar la gestión implica medir sistemáticamente, sobre una base continua en el
tiempo, los resultados obtenidos por las principales unidades o departamentos de una
institución y comparar dichos resultados con lo deseado o planificado, a fin de elevar su
eficiencia y productividad.
16
Para los Servicios Públicos esta tarea encierra algunas dificultades derivadas de:
•
La especificidad de su misión, la multiplicidad de objetivos que persiguen las
instituciones del Estado y la heterogeneidad de sus servicios.
•
Los factores externos que condicionan la productividad, generalmente relacionada
con la gestión de otros servicios y la acción de niveles superiores del aparato
público, Ministerios, Subsecretarías e incluso Congreso, como es el caso de las
acciones que requieren de una ley especial.
•
Los “productos” que genera el sector público muchas veces carecen de una base
monetaria o cuantitativa de evaluación y suele ser difícil expresarlos en términos
cuantitativos, como por ejemplo, la regulación de mercados, la seguridad pública o
las actividades de fomento. Esto condiciona la necesidad de desarrollar sistemas de
evaluación que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de las acciones.
•
Muchas de sus prestaciones son subsidiadas o, al menos, no reflejan sus costos
reales bajo la forma de precios al cliente, por ejemplo, lo que determina que el
manejo financiero no arroje indicadores apropiados de resultado final, equivalentes
a la última línea de un balance. Así, muchas veces la medición se hace en forma
indirecta –a través del consumo de recursos, nivel de gastos, dotación de personal u
otros-, los que no siempre son buenos indicadores.
3
¿A QUIÉN INTERESA O BENEFICIA LA MEDICIÓN DE
GESTIÓN?
La medición de indicadores de gestión, que en estricta lógica tendría que iniciarse
por el proceso integral de Planificación Estratégica, debe involucrar en forma
participativa a todos los funcionarios implicados en la producción de un servicio o
función, por lo que su desarrollo e implementación deberían beneficiar tanto a sus
productores como a sus destinatarios.
A pesar de las dificultades que puedan enfrentar las instituciones del Estado para
aplicar estrategias de gestión, más propias del sector privado financiero e industrial,
parece conveniente hoy en día, por ejemplo, que los servicios públicos se abran a la
utilización de conceptos tales como “cliente” o “producto”, que aportan el sentido de un
conjunto de obligaciones y derechos mutuos entre las respectivas unidades y las
personas, instituciones o empresas con las que se relacionan.
Las principales ventajas de la medición y evaluación de gestión son:
•
Inducir un proceso de participación en la responsabilidad que implica prestar el
servicio o función, así como compartir el monto que significa alcanzar niveles
superiores de eficiencia.
•
Adecuar los procesos internos, detectando inconsistencias entre los objetivos de
institución y su quehacer cotidiano. Es frecuente que como resultado de la
implementación de un sistema de evaluación se eliminen tareas innecesarias o
repetitivas o se inicie un proceso de adecuación organizacional.
•
Apoyar el proceso de planificación y de formulación de políticas de mediano y
largo plazo, en la medida en que todos los implicados tienen la oportunidad de
analizar el qué y el cómo de sus afanes cotidianos.
16
4
•
Mejorar la información respecto de los recursos públicos y sentar las bases de un
mayor compromiso y confianza que facilite la relación entre las Instituciones
Públicas, los Ministerios, la Administración Central y el Congreso Nacional.
•
Integrar en el sentido del trabajo funcionario la satisfacción de expectativas y
necesidades de realización personal y profesional a las que todos tienen derecho,
introduciendo sistemas de reconocimiento al buen desempeño, tanto institucional
como grupal e individual, sobre bases más objetivas.
¿QUÉ SON LAS METAS DE PRODUCTIVIDAD Y DE
GESTIÓN?
Para evaluar adecuadamente la gestión de un Servicio Público es necesario,
previamente, definir su misión, formular los objetivos que orientarán a corto, mediano y
largo plazo su accionar y establecer metas de productividad y de gestión.
La evaluación de la gestión institucional debe constituirse en un proceso permanente,
que permita medir el logro de resultados, según parámetros previamente establecidos y
acordados por todos sus miembros, para derivar de allí los proyectos, medidas y
transformaciones que sean pertinentes.
Definiciones Estratégicas
Una primera condición para hacer dicha evaluación es que la institución haya sido
capaz de definir los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo su accionar,
y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestión.
Una metodología muy útil a estos propósitos en la Planificación Estratégica, que
constituye un proceso estructural y participativo, mediante el cual una organización
apunta a la especificación de su misión, a la expresión de esta misión en objetivo y al
establecimiento de metas concretas de productividad y de gestión.
El concepto de Misión
Determinar la Misión de una organización, institución o servicio, es formalizar el
propósito o la razón de ser de la misma.
Al respecto es preciso superar el enunciado muchas veces formal e impreciso de la
respectiva ley orgánica que dio origen al Servicio. En muchos casos estas leyes son de
larga data y, especialmente en lo que respecta a la definición de su misión estratégica,
han quedado superadas por las transformaciones en la vida moderna.
La definición de la misión debe constituirse en un proceso mucho más dinámico,
abierto a la revisión de la funciones, necesidades, productos y grupos clientes del
respectivo servicio.
Algunas de las preguntas a formularse en este proceso son:
¿Para qué existe el servicio?
¿Cuál es el ámbito interno y externo en que opera la institución?
¿Cuáles son los principales productos y servicios que genera?
16
¿Pueden otros prestar los mismos servicios?
¿Cuál es la especificidad de esta unidad o servicio?
¿Qué restricciones y posibilidades otorga el marco legal?
¿Cuál es la percepción del equipo directivo de la situación del servicio?
¿Cuál es la percepción de los funcionarios en torno a la situación del servicio?
¿Qué piensa cada funcionario con respecto a su propio rol o función?
¿Coinciden las percepciones de las jefaturas con las de los funcionarios?
¿Quiénes son los clientes?
¿Qué opinan los clientes acerca de la calidad del servicio?
¿Cuál es la población objetivo y cuál la cobertura actual?
Los objetivos institucionales
Constituyen una declaración formal de lo que el conjunto de los actores desearía
para el futuro de gestión institucional.
Por lo general, un objeto contempla un propósito a mediano y largo plazo para su
cumplimiento, o incluso puede ser una declaración de carácter permanente, como por
ejemplo, “mejorar la calidad del servicio”, aunque de todas formas debería hacer
referencia a tiempos más o menos definidos (por ejemplo, dos a cuatro años).
Los objetivos institucionales surgen como respuestas a una pregunta esencial: ¿Qué
debemos hacer en el mediano y largo plazo para que la organización tenga un accionar
coherente con su misión?
Por lo tanto, tienen que ser relevantes a la actividad del servicio, ya sea por su
impacto al interior de la organización –reestructuración, planificación, procesos
productivos-, o hacia el exterior –mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio-.
Los objetivos deben ser realistas respecto a plazos y a los recursos físicos, humanos
y financieros que podría involucrar su logro y, por lo tanto, factibles de alcanzar.
Las Metas de Producción
Son la expresión de lo que se quiere alcanzar en cada área en términos de productos
o servicios puestos en el “mercado” o a disposición del “cliente”. Se refieren
generalmente a la pregunta ¿cuánto...?
Contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares de
producción y, a diferencia de los objetivos, se proyectan a plazos más cortos, por lo
general un año. Pueden ser cualitativas, cuando hacen referencia a acciones no
cuantificables, como es el caso de la regulación de mercados, la formulación de políticas
o las relaciones exteriores, o cuando responden a objetivos de tipo normativo, cuya
finalidad es dar un marco ético-político a la acción de la institución.
Las Metas de Gestión
La característica fundamental de una meta de gestión es que mientras las metas de
producción se centran en los niveles de actividad o “producto”, éstas hacen referencia a
la calidad del proceso que da lugar a la obtención de dicho producto. La calidad puede
17
ser interna (eficacia y eficiencia), o externa (calidad del servicio). Las metas de gestión se
pueden asimilar a la pregunta. ¿Cómo hacemos?
De lo anterior se desprende que una meta de gestión:
•
Debe contener el propósito de mejorar los procesos institucionales en
alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia, economía).
•
Debe ser un compromiso, cuyo cumplimiento dependa básicamente de la
acción interna del Servicio y no de las decisiones de otros servicios
públicos (DIPRES, MIDEPLAN, Contraloría), o de factores exógenos
como el nivel de actividad económica, las decisiones que tomen agentes
privados, cambios bruscos en la demanda por prestaciones, etcétera.
5 ¿QUÉ INFORMACIÓN SE REQUIERE PARA EVALUAR LA GESTIÓN?
Además de las definiciones estratégicas, la medición de indicadores de gestión está
condicionada por la capacidad de la institución de generar la información necesaria y de
elaborar los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad.
Es obviamente necesario determinar la calidad y cantidad de información que será
necesario procesar para evaluar la gestión. En este sentido puede ser útil elaborar un
catastro con la información disponible en el servicio, distinguiendo aquella que es posible
generar en forma relativamente sencilla, de la que requerirá de un trabajo específico para
su obtención.
El relevamiento de la información es crucial para la construcción de indicadores, por
lo que su disponibilidad debe ser explicitada al momento de formularlos.
En términos generales se puede distinguir tres tipos de información relevante a una
medición de gestión.
Información financiero-contable:
•
La medición de la gestión institucional supone la existencia de sistemas de
información administrativos básicos. Más aún, es deseable contar, o en su
defecto diseñar dichos sistemas, de modo que la información financiera que se
utilice para evaluar la gestión se obtenga directamente del sistema contable de
la institución, sin necesidad de realizar posteriores agregaciones o
desagregaciones de ella.
•
Un requisito básico es que cada unidad, programa o línea de actividad que se
pretenda evaluar tenga un centro de costos y un registro detallado en el sistema
contable.
Información operacional:
I. Son los datos sobre las actividades de las distintas unidades y programas
de la institución (cantidad de productos, tiempo, clientes, prestaciones,
etc). Al igual que la información contable debería ser obtenida
directamente de los sistemas de información de la institución.
Información de resultados:
17
•
Este tipo de información es la más relevante en la evaluación de la gestión y
requiere de la creación y operación de nuevos sistemas de seguimiento y
recopilación, tales como encuestas, mediciones en terreno, elaboración de
informes, etcétera.
6 ¿CÓMO SE CONSTRUYEN LOS INDICADORES DE GESTIÓN?
La medición de la gestión global de una institución requiere del desarrollo de un
conjunto armónico y sistemático de indicadores que abarquen, con un apropiado
conocimiento de sus posibles interrelaciones, las dimensiones de Economía (manejo
adecuado de los recursos financieros), Eficacia (logro de los objetivos institucionales),
Eficiencia (ejecución de las acciones usando el mínimo de recursos) y Calidad del
Servicio (satisfacción de los requerimientos de los usuarios).
La calidad de la gestión de una institución sólo puede ser evaluada en relación a
alguna base o estándar.
Siempre se deben considerar las cambiantes condiciones de la institución y del
entorno, de modo de hacer comparables los datos de los períodos escogidos.
La experiencia acumulada en esta materia sugiere tres posibles bases de
comparación, las cuales no son excluyentes entre sí:
Con respecto a la calidad de la gestión de la institución en los años anteriores
Es recomendable medir y comparar los valores absolutos de cada variable, como por
ejemplo la productividad en lugar de comparar los porcentajes de aumento de estos
mismos valores. Mientras mejor es el desempeño de una institución, resulta más difícil o
más caro conseguir iguales niveles porcentuales de incremento.
Con respecto a la calidad de la gestión de instituciones similares o comparables
Si no existen instituciones exactamente comparables, es necesario buscar similitudes
con otras instituciones en otros sectores o bien segmentar esta comparación por áreas o
procesos específicos, atención de usuarios, adquisiciones de bienes y servicios, pago de
beneficios, etcétera.
Con respecto a lo que fue planteado o presupuestado para un período determinado
En este caso será preciso mantener la atención en la posible influencia de factores
externos en los resultados.
Esto es, si las condiciones externas, imperantes al momento de la planificación se
modifican de un modo relevante durante el período en estudio, habrá que introducir las
correcciones pertinentes en el análisis de la información.
Algunas definiciones conceptuales
Considerando que algunos términos técnicos son también de uso corriente y se les
atribuye diversos significados, se precisan a continuación las definiciones que se usan en
esta guía.
Indicadores
Son instrumentos de medición de las variables asociadas a las metas. Al igual que
estas últimas pueden ser cuantitativos o cualitativos. En este último caso pueden ser
17
expresados en términos de “logrado”, “no logrado”·o sobre la base de alguna otra escala
cualitativa.
Indicadores de Gestión
Son un subconjunto de los anteriores y se refieren a mediciones relacionadas con el
modo en que los servicios o productos son generados por la institución.
Valor del indicador
Es el resultado de la medición del indicador y construye un valor de comparación,
referido a su meta asociada. Por ejemplo, la relación entre el costo de la administración y
el costo de los programas puede ser un 25%. Si hemos fijado previamente una meta de
15% estaremos en presencia de un mal resultado, en cambio si la meta era de 30%, esto
indicará un buen resultado.
Dimensiones de la gestión
Los aspectos o dimensiones de la gestión de una institución que son factibles y
relevantes de medir son los siguientes:
Economía
Este concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar y
movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional.
La administración de recursos exige siempre el máximo de disciplina y cuidado en el
manejo de la caja, del presupuesto, de la preservación del patrimonio y de la capacidad
de generación de ingresos, cuando ésta no interfiere con la misión institucional.
Algunos indicadores de economía de una institución pueden ser su capacidad de
autofinanciamiento, la eficacia en la ejecución de su presupuesto o su nivel de
recuperación de préstamos.
A continuación se presentan ejemplos de indicadores actualmente en uso:
Instituto de Desarrollo Agropecuario
Porcentaje de recuperación de créditos de corto plazo
Comisión Chilena de Energía Nuclear
Cobranza/Facturación
Comisión Chilena de Energía Nuclear
Ingresos propios/Ingresos totales
Servicio de la Vivienda y Urbanismo
Aporte de beneficiarios al financiamiento de viviendas
SERVIU/Inversión
Parque Metropolitano
Ingresos de operación/Gastos de operación
Eficiencia
17
El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes: la producción
física de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese
producto.
En el ámbito de los Servicios Públicos existen muchas aproximaciones a este
concepto. En general se pueden obtener mediciones de productividad física relacionando
el nivel de actividad, expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o
prestaciones otorgadas, con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios,
dotación de personal, horas extraordinarias, etc.)
Otro tipo de indicadores de eficiencia es que relaciona volúmenes de bienes y
servicios o recursos involucrados en su producción, con los gastos administrativos
incurridos por la institución.
En algunos países, por ejemplo, la participación de los gastos administrativos
generales en el gasto total de las instituciones del sector público se considera como una
buena aproximación a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto de dicho sector.
Algunos ejemplos son:
Superintendencia de ISAPRES
Número de fiscalizadores a ISAPRES/Número de fiscalizadores
Superintendencia de Electricidad y Combustibles
Inspecciones promedio por inspector
Instituto de Salud Pública
Autorización de Registros Farmacéuticos/ Dotación Sección Registros
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
Personal regiones/ Personal central
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC).
Personal soporte/ Personal campo
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
Valor subsidios entregados/ Gastos administrativos
Programa de Certificación Hortofrutícola(SAG)
Casas Inspeccionadas/Jornadas hombre.
Programa de Certificación Hortofrutícola(SAG)
Gasto Programa Certificación Exportaciones/ Número de cajas certificadas
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE).
Gastos Administrativos Programa Becas/Total becas otorgadas
Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos
planteados, es decir en qué medida el área, o la institución como un todo, está
cumpliendo con sus objetivos fundamentales, sin considerar necesariamente los recursos
asignados para ello.
Es posible obtener medidas de eficacia, en tanto exista claridad respecto de los
objetivos de la institución. Así, servicios que producen un conjunto definido de
prestaciones, orientadas a una población acotada, pueden generar medidas de eficacia
tales como cobertura de los programas, aceptabilidad de la prestación, grado de
satisfacción de los usuarios, tiempo de tramitación de los beneficios, etcétera.
17
A continuación se presentan algunos ejemplos:
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE).
Porcentaje de deserción en cursos de capacitación
Servicio Nacional de Turismo.
Establecimientos hoteleros clasificados/Total de establecimientos
Servicio de impuestos Internos (SII).
% de incremento anual de recaudación asociado a la acción del SII
Subsecretaría de Telecomunicaciones.
Inspecciones técnicas e instalaciones nuevas/Total de establecimientos
Subsecretaría de Transportes.
Controles anuales buses interurbanos/Parque de buses interurbanos
Subsecretaría de Transportes.
Denuncias recibidas/Denuncias resueltas
Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC).
Reclamos recibidos/Reclamos solucionados
Cooperación Nacional Forestal (CONAF).
Superficie media afectada (hectáreas) por incendios forestales
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB).
Programa de Alimentación Escolar.
Raciones servidas diarias/ Raciones asignadas diarias
Ministerio de Economía. Departamento de Propiedad Industrial.
Solicitudes de marcas despachadas/Solicitudes recibidas
Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).
Terneras Vacunadas/Total terneras en Programa Brucelosis
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI).
Asistencia promedio de niños
Calidad del Servicio
La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia que se
refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las
necesidades de sus usuarios. Son elementos de la calidad factores tales como:
oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad
y cortesía en la atención.
Un modo directo de medir estos conceptos es a través de encuestas periódicas a los
usuarios. Una manera indirecta de conocer su grado de satisfacción con el producto es el
resultado de procesar la información recibida a través de libros o buzones de reclamos.
Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, número de reclamos
sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitación de beneficios, tiempo de espera
en oficinas de atención de público o velocidad de respuesta ante cartas, llamadas o
reclamos por parte de los usuarios
17
Algunos ejemplos son:
Instituto de Normalización Previsional (INP)
Tiempo promedio de tramitación de beneficios a activos de SSS
Servicio Médico Legal
Tiempo promedio de despacho de peritajes
Dirección de Previsión de Carabineros
Días promedio de tramitación de créditos
Servicio de Registro Civil
Número de personas atendidas en lugares apartados (Oficina Móvil)
Servicio de Tesorerías
% de prestaciones de usuarios resueltas en menos de 20 días hábiles
Ministerio de Obras Públicas. Dirección de Vialidad
Tiempo promedio de espera en peaje en días peak
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
Tiempo promedio de autorización de cursos a Organismos Capacitadores
Servicio de Impuestos Internos (SII)
Calidad de atención a usuarios (encuesta)
Central de Abastecimientos de los Servicios de Salud
Tiempo promedio de tramitación de pedidos
Caja de Previsión de la Defensa Nacional
Tiempo promedio de tramitación de pensiones y montepíos
7 ¿QUÉ REQUISITOS DEBEN CUMPLIR LOS INDICADORES DE
GESTIÓN?
El proceso por el cual se obtienen los indicadores de gestión determina de manera
importante su legitimidad y aplicabilidad. Dicho proceso debe garantizar que los
indicadores resultantes satisfagan los requisitos de validez, confiabilidad y mínimo costo.
El desarrollo de indicadores de gestión debe ser abordado con criterios técnicos y en
un ambiente de amplia participación, ya que el proceso mediante el cual se obtengan los
indicadores determinará de manera importante su legitimidad y aplicabilidad.
Requisitos básicos de los indicadores de gestión:
17
1. La pertinencia, esto es, que deben referirse a los procesos y productos
esenciales de la institución de modo que reflejen integralmente el grado de
cumplimiento de sus objetivos institucionales.
2. Las actividades o prestaciones que se escojan para ser medidas deben ser
comparables en términos de calidad, costo y usuarios a quienes van
dirigidas.
3. Los indicadores deben ser independientes y responder a las acciones
desarrolladas por la institución. Se debe evitar usar indicadores que
puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales
como la situación general del país, o la actividad conexa de terceros, sean
éstos públicos o privados.
4. Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas –no
para promediarlas y esconder por este medio las falencias de algunas de las
unidades o elementos del sistema-, sino por el contrario, para sugerir
indicadores específicos para cada elemento, especialmente cuando sus
resultados sean demasiado divergentes con los otros. (Ejemplo: el
promedio de tiempo de atención por cliente de un servicio puede ser de un
minuto, siendo que en alguno de los puntos de atención puede ser de diez
segundos y, en otro, de una hora).
5. La información que sirva de base para elaboración de indicadores de
gestión debe ser recolectada a un costo razonable y con la garantía de
confiabilidad necesaria, vale decir que los resultados deben ser
independientes de quien efectúe la medición.
6. Los indicadores deben ser públicos, esto es, conocidos y accesibles a
todos los niveles y estamentos de la institución, así como al público
usuario y al resto de la administración pública.
7. Los indicadores deben ser generados en un medio participativo, que
involucre en el proceso de elaboración a todos los actores relevantes
(funcionarios, directivos, autoridades, usuarios), lo anterior como una
forma de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con las metas e
indicadores resultantes.
8. Finalmente, respecto al número y calidad de los indicadores, en un sistema
de evaluación de gestión hay que tener en cuenta que siempre debe existir
un balance entre los requerimientos de simplicidad y de
comprehensividad.
9. Los indicadores deben cubrir los aspectos más significativos de la gestión,
privilegiando los principales objetivos de la organización, pero su número
no puede exceder la capacidad de análisis de quienes lo van a usar.
En suma, la medición de indicadores de Gestión está destinada a dar cuenta de la
actividad, productividad y calidad del servicio que presta el conjunto de cada una de las
unidades, instituciones u organizaciones del Sector Público.
Esto significa que la medición del conjunto de los indicadores seleccionados debe
entregar un perfil de lo que dicho servicio u organización es y hace.
Parodiando un dicho popular, se podría afirmar, “dime lo que mides y te diré qué
eres...”.
17
5.11 Pasos metodológicos en la evaluación ex -ante
1. RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN
2. ANÁLISIS DE LA CONSISTENCIA INTERNA DEL PROYECTO.
3. EVALUACIÓN DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES
4. EVALUACIÓN DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DEL PROYECTO
5. EVALUACIÓN DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL DEL PROYECTO
6. EVALUACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO
7. IDENTIFICACIÓN Y SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LOS
COMPONENTES Y/O ACTIVIDADES DEL PROYECTO CON MENOR
NIVEL DE VIABILIDAD.
8. REDACCIÓN DEL INFORME
INDAGA LA VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y DE LAS
ACTIVIDADES PLANIFICADAS Y PROPONE ALTERNATIVAS PARA
ALCANZAR UN MAYOR NIVEL DE VIABILIDAD
LÓGICA HORIZONTAL
ELEMENTOS DE MEDICIÓN PREVISTOS Y SUS MEDIOS
VERIFICACIÓN, CORRELACIÓN CONTRA LA LÓGICA VERTICAL.
DE
1. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA.
IMPLICA EL ANÁLISIS DEL COSTO-EFECTIVIDAD DE LAS ACTIVIDADES
DEL PROYECTO.
a) ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA
•
ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD INSTITUCIONAL
1. ANÁLISIS DE SUSTENTABILIDAD.
EVALUACIÓN EX -ANTE
ES EL ANÁLISIS DE LA FORMULACIÓN Y DISEÑO DEL PROYECTO
TOMA EN CUENTA LOS SIGUIENTES TIPOS DE ANÁLISIS:
•
ANÁLISIS DE
FORMULACIÓN.
LA
CONSISTENCIA
DEL
PROCESO
DE
17
 ANÁLISIS DE LA COHERENCIA INTERNA, LÓGICA VERTICAL Y
LÓGICA HORIZONTAL.
LÓGICA VERTICAL DEL DISEÑO:
-
CLARIDAD Y PRECISIÓN DE LOS OBJETIVOS PLANTEADOS (SI
REFLEJAN CLARAMENTE LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN
ALCANZAR)
-
CONSTRUCCIÓN DE COMPONENTES. SU RELACIÓN CON LOS
FACTORES EXPLICATIVOS, SU IMPORTANCIA EN EL CONJUNTO DEL
PROYECTO, LA RELACIÓN CON LOS CAMBIOS PLANTEADOS EN LOS
OBJETIVOS, LA RELACIÓN CON LAS ACTIVIDADES, EL COSTO QUE
PRESENTA ESE COMPONENTE EN EL TOTAL DEL PRESUPUESTO,
VIABILIDAD DE LOS COMPONENTES Y ACTIVIDADES EN EL
ENTORNO SOCIO-POLÍTICO E INSTITUCIONAL DEL PROYECTO.
INDICADORES PARA EVALUAR EL DISEÑO DE OBJETIVOS
ACUERDO A LAS PREGUNTAS FORMULADAS POR EL GRUPO:
DE
1. TIPO DE INTENCIONALIDAD QUE EXPLICITA EL OBJETIVO GENERAL
2. TIPO DE VARIABLES QUE COMPRENDE
3. RELACIÓN QUE ESTABLECE CON LAS VARIABLES COMPRENDIDAS
EN EL OBJETO
4. TIPO DE VARIABLES QUE INTENTA MODIFICAR
5. TIPO DE FACTORES ECONÓMICOS, CULTURALES, POLÍTICOS E
INSTITUCIONALES QUE FAVORECEDN LOS CAMBIOS A ALCANZAR.
6. TIPO DE FACTORES QUE OPERAN COMO OBSTÁCULOS
PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. ¿SE IDENTIFICARON OBJETIVOS ESPECÍFICOS?
2. ¿EL OBJETIVO GENERAL Y ESPECÍFICO TIENEN DELIMITACIÓN
GEOGRÁFICA Y TEMPORAL?
3. ¿SON CLAROS Y COMPRENSIBLES?
4. ¿SON ALCANZABLES, REALIZABLES, EN TIEMPOS PREVISTOS?
5.
¿CONTEMPLAN TODOS LOS ELEMENTOS QUE PERMITAN
ESTABLECER CON PRECISIÓN LA NUEVA SITUACIÓN QUE SE
DSESEA ALCANZAR?
6. ¿EXPRESAN LOS CAMBIOS QUE SE DESEAN PRODUCIR?
17
7.
¿PERMITEN SELECCIONAR
NECESARIOS?
CON
PRECISIÓN
LOS
RECURSOS
8. ¿SE CORRESPONDEN CON LOS COMPONENTES DEL PROYECTO?
9. ¿SE HAN IDENTIFICADO LOS RESULTADOS DE LOS OBJETIVOS
ESPECÍFICOS?
10. ¿LOS INDICADORES DE RESULTADOS DERIVAN DE LOS OBJETIVOS
ESPECÍFICOS DEL PROYECTO?
11. ¿LOS INDICADORES DE RESULTADOS SON NECESARIOS Y
SUFICIENTES PARA MEDIR CADA VARIABLE?
PREGUNTAS PARA EVALUAR LAS ACTIVIDADES DEL PROYECTO
1.
¿SE HAN IDENTIFICADO ACTIVIDADES SUFICIENTES
NECESARIAS PARA CADA COMPONENTE DEL PROYECTO?
Y
2. ¿SE ESTABLECEN LOS RESPONSABLES DE LLEVAR A CABO CADA
UNA DE LAS ACTIVIDADES?
3. ¿HAY ACTIVIDADES QUE REQUIEREN UN ANÁLISIS DE VIABILIDAD
ECONÓMICO-FINANCIERA?
5.
¿LAS ACTIVIDADES
POLÍTICA?
DEL
PROYECTO
TIENEN
VIABILIDAD
6.
¿LAS ACTIVIDADES
INSTITUCIONAL?
DEL
PROYECTO
TIENEN
VIABILIDAD
7. ¿CADA UNA DE LAS ACTIVIDADES ESTÁ DESAGREGADA EN
TAREAS?
8. ¿SE HAN IDENTIFICADO LOS PRODUCTOS QUE GENERARÁN LAS
ACTIVIDADES?
9. ¿POR CADA ACTIVIDAD SE HAN IDENTIFICADO RECURSOS
HUMANOS Y MATERIALES?
10. ¿SE HA ESTABLECIDO EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES EN CADA
UNO DE LOS COMPONENTES?
11. ¿SE HAN ELABORADO INDICADORES DE PROCESO?
12. ¿SE HA ESTABLECIDO LA FUENTE DE INFORMACIÓN DE LOS
INDICADORES?
PREGUNTAS PARA EVALUAR LOS COMPONENTES
18
1. ¿SE HAN DEFINIDO LOS COMPONENTES DEL PROYECTO?
2.
¿LOS COMPONENTES PREVISTOS SE HAN DISEÑADO PARA
TRANSFORMAR LAS CAUSAS O FACTORES CRÍTICOS DEL PROBLEMA
SOCIAL?
3.
¿SON VIABLES ECONÓMICAMENTE
COMPONENTES DEL PROYECTO?
Y FINANCIERAMENTE
LOS
4. ¿SON VIABLES SOCIAL Y CULTURALMENTE LOS COMPONENTES
PREVISTOS?
5. ¿TIENEN VIABILIDAD POLÍTICA?
6. ¿TIENEN VIABILIDAD INSTITUCIONAL?
7.
¿SE HA ESTABLECIDO
COMPONENTES?
EL
COSTO
DE
CADA
UNO
DE
LOS
8.
LOS CAMBIOS QUE SE PRETENDEN ALCANZAR CON LA
IMPLEMENTACIÓN DE LOS COMPONENTES FORMULADOS ¿QUÉ
VARIABLES E INDICADORES MODIFICAN DE LA SITUACIÓN OBJETO
DE INTERVENCIÓN?
1. La estructura del marco lógico-BID
Banco Interamericano de Desarrollo.
18
Oficina de Evaluación
Figura 1. La estructura del marco lógico
RESUMEN NARRATIVO
DE OBJETIVOS
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
FIN
El fin es una definición de
cómo el proyecto o programa
contribuirá a la solución del
problema (o problemas) del
sector.
Los Indicadores a nivel de
Fin miden el Impacto general
que tendrá el proyecto. Son
específicos en términos de
cantidad, calidad y tiempo.
(grupo social y lugar, si es
relevante).
Los medios de verificación
son
las
fuentes
de
Información
que
un
evaluador puede utilizar
para verificar que los
objetivos
se
lograron.
Pueden incluir material
publicado, Inspección visual,
encuestas por muestreo, etc.
Los supuestos indican los
eventos, las condiciones o las
decisiones
importantes
necesarias
para
la
“sustentabilidad”
(continuidad en el tiempo) de
los objetivos del Fin.
PROPOSITO
El Propósito es la definición
del impacto directo
o
resultado a ver alcanzado por
la
utilización
de
los
Componentes producidos por
el proyecto. Es una hipótesis
sobre el resultado (impacto)
que se desea lograr.
Los indicadores a nivel de
Propósito
describen
el
impacto logrado al final del
proyecto. Deben incluir metas
que reflejen la situación al
finalizar el proyecto. Cada
indicador especifica cantidad,
calidad y tiempo de los
resultados por alcanzar.
Los medios de verificación
son las fuentes que el
ejecutor y el evaluador
pueden consultar para ver si
los objetivos se están
logrando Pueden indicar que
existe un problema y
sugieren la necesidad de
cambios en los componentes
del proyecto. Pueden incluir
material
publicado,
inspección visual encuestas
por muestreo, etc.
Los supuestos indican los
acontecimientos,
las
condiciones o las decisiones
que están fuera de control del
gerente de proyecto (riesgos)
que tienen que ocurrir para
que el proyecto logre el fin.
COMPONENTES
Los componentes son las
obras,
servicios
y
capacitación que se requiere
que complete el ejecutor del
proyecto de acuerdo al
contrato.
Estos
deben
expresarse
en
trabajo
terminado
(sistemas,
instalación, gente capacitada,
etc.)
Los indicadores de los
Componentes
son
descripciones breves, pero
claras de cada uno de los
Componentes que tienen que
terminarse
durante la
ejecución Cada uno debe
especificar cantidad, calidad y
oportunidad de las obras,
servicios, etc, que deberán
entregarse.
Este casillero indica dónde el
evaluador puede encontrar
las fuentes de Información
para verificar que las cosas
que han sido controladas han
sido entregadas .Las fuentes
pueden indicar Inspección
del sitio, los informes del
auditor, etc.
Los supuestos
son
los
acontecimientos,
las
condiciones, o las decisiones
(fuera del control del gerente
del proyecto) que tienen que
ocurrir
para
que
los
componentes del proyecto
alcancen el Propósito para el
cual se llevaron a cabo.
ACTIVIDADES
Las Actividades son tareas
que el ejecutor tiene que
cumplir para completar cada
uno de los Componentes del
proyecto. Se hace una lista de
actividades
en
orden
cronológico
para
cada
Componente. Las actividades
son aquellas que realizará la
unidad ejecutora
Este casillero contiene el
presupuesto
para
cada
Componente a ser entregado
en el proyecto.
Este casillero indica dónde el
evaluador puede obtener
información para verificar si
el presupuesto se gastó como
estaba planeado.
Normalmente constituye el
registro contable de la
unidad ejecutora.
Los supuestos
son
los
acontecimientos, condiciones
o decisiones (fuera del control
del gerente de proyecto) que
tienen que suceder para
completar los Componentes
de proyecto.
I
3. LA JERARQUÍA DE OBJETIVOS
18
3.1 Fin6
Cada proyecto del Banco es la respuesta a un problema que se ha detectado. El fin
de un proyecto es una descripción de la solución al problema que se ha diagnosticado. Si,
por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad
materna e infantil en la población de menores ingresos, el Fin sería reducir la tasa de
mortalidad materna e infantil de esa población.
Deben enfatizarse dos cosas acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en
sí mismo, será suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya al
logro del Fin. Segundo, la definición del Fin no implica que se logrará poco después de
que el proyecto esté en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuirá la
operación del proyecto.
Idealmente, el equipo de país debe identificar el Fin durante la preparación del
Documento de Programación de País y la Misión de Programación y precisarse durante
la Misión de Identificación. Diversos proyectos o medidas pueden contribuir a la
solución de los problemas que han sido identificados. Es improbable que un proyecto, en
sí mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del Marco
Lógico, el propósito de la Misión de Identificación, es identificar cuál, de una cantidad
de proyectos alternativos, contribuiría en mayor medida (o de una manera más efectiva
en términos del costo) a la solución.
3.2 Propósito7
El propósito es el resultado esperado al final del período de ejecución. Es el cambio
que efectuará el proyecto. El título del proyecto debe surgir directamente de la definición
del Propósito. El marco lógico requiere que cada proyecto tenga solamente un
Propósito. La razón de ello es claridad. Si existe más de un Propósito, hay ambigúedad.
Si hay más de un Propósito puede surgir una situación de “trade offs” (se aproxima más
a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situación el ejecutor puede escoger
perseguir el Propósito que él percibe como el de mayor importancia, o el más fácil de
lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el Propósito que el País
prestatario y el Banco concibieron como el más importante.
Otro punto (que puede parecer paradójico) es reconocer que el logro del Propósito
del proyecto está fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente de
proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes (las obras físicas, las
cooperaciones técnicas y la capacitación). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar
estos Componentes para lograr el Propósito del proyecto. Esta gente está más allá del
control del gerente del proyecto. Por ejemplo, en un proyecto de irrigación el gerente del
proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigación y asegurarse que el
agua corra por ellas. El puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en cómo
utilizar el agua y cómo lograr cultivos con el agua, pero él no puede tener la
responsabilidad del Propósito del proyecto: el aumento de la producción agrícola. Esto
está fuera de su control. Los granjeros pueden no estar dispuestos a cambiar sus
prácticas: puede haber una sequía que reduzca el agua disponible para las obras; una
plaga o una peste puede atacar el área. El gerente de proyecto no puede ser responsable
de estas cosas.
6
7
En los documentos del Banco, el Fin frecuentemente se llama “el objetivo general”
En los documentos del Banco, el Propósito frecuentemente se llama “el objetivo específico”
18
Muchas operaciones que financia el Banco tienen más de un Propósito. Cuando este
es el caso, el enfoque requiere más de un marco lógico: un marco maestro del Programa
con su Meta y Propósito y dos o más marcos subordinados. El Fin de cada uno de los
marcos subordinados es idéntico al Propósito del programa (marco maestro), pero cada
uno tiene su Propósito específico. El proyecto trata cada Propósito por separado (a
menudo se lo llama “subproyecto” o “subprograma”) con su propio marco lógico. La
ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el
Propósito del programa, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que
normalmente son independientes, sobre la información que precisa para ejecutar su
proyecto sin agregar Componentes que no son de relevancia para lograr el Propósito del
proyecto.
3.3 Componentes
Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que se
requiere que produzca el gerente de proyecto dentro del presupuesto que se le asigna.
Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el
Propósito, y es razonable suponer que si los Componentes se producen adecuadamente,
se logrará el Propósito. Se debe hacer una lista de los Componentes en orden de
importancia para el logro del Propósito del proyecto. Esto se hace de manera que si no
hay fondos suficientes (limitaciones presupuestarias, sobrecostos de proyecto, etc.) el
gerente o el ejecutor tendrían una indicación clara de cuáles Componentes son menos
críticos y deben cortarse primero. El gerente de proyecto es responsable de la
producción de los Componentes de proyecto. Los Componentes son el contenido del
contrato del proyecto. Deben expresarse claramente. En el marco lógico, los
Componentes se definen como resultados, vale decir como obras terminadas, estudios
terminados, capacitación terminada.
3.4 Actividades
Las Actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir
cada Componente. Es importante elaborar una lista detallada de Actividades debido a
que es el punto de partida del plan de ejecución. Cada actividad se consigna en un
gráfico de Gantt (diagrama de barras)8 y se estima el tiempo que toma su ejecución. La
ejecución por consiguiente se vincula en forma directa con el diseño de proyecto.
3.5 Evaluación de la columna de objetivos
Se construye el marco lógico de forma tal que se puedan examinar los vínculos
causales de abajo para arriba. Si el proyecto está bien diseñado, lo que sigue es válido:
8
•
Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para
producir el Componente;
•
Cada Componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto.
•
No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propósito del
proyecto.
•
Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin.
Cuando sea necesario este gráfico se puede completar con un diagrama de ruta crítica.
18
•
Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades.
•
El Fin es una respuesta al problema más importante en el sector.
4. INDICADORES PARA LA JERARQUÍA DE OBJETIVOS
4.1 Indicadores de Fin y de Propósito
Los indicadores hacen específicos los resultados esperados en tres dimensiones:
cantidad, claridad y tiempo. El Propósito de un proyecto podría ser hacer que las
condiciones sanitarias en las aguas ribereñas cumplan con las normas sanitarias y el
indicador podría ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de
1000 por 100 mil en una playa específica para 1998. Tal indicador es inequívoco. Enfoca
al gerente de proyecto en un objetivo cuantitativo mensurable, de menos de 1000
coliformes totales por 100ml, más bien que las alternativas posibles (coliformes fecales o
enterococos). Especifica la calidad (en este caso de la playa donde tiene que lograrse el
resultado), y expresa, cuándo se esperan los resultados.
Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados, el marco lógico debe
especificar la cantidad mínima necesaria para concluir que el objetivo (del Propósito o
Fin) se ha logrado Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al
proyecto, y debe obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos
existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena administración del
proyecto. Son los indicadores principales de los resultados y permiten que los gerentes
de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de
rumbo para lograr el Propósito del proyecto.
En algunos proyectos, puede ser difícil encontrar indicadores mensurables. A veces
pueden ser adecuados indicadores indirectos. Sin embargo, los indicadores mensurables
obviamente no deben determinar el diseño del proyecto. Tal como indicara alguna vez E.
J. Mishan, “es mejor tener una medida bruta del concepto justo, que una medida
perfecta del concepto erróneo”.
4.2 Indicadores de los Componentes
Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios,
capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar
cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría especificar 10
escuelas técnicas, ubicadas en ciudades específicas, cada una con una capacidad de 1000
estudiantes por año, y con el equipamiento especificado por las normas (o consignado en
anexo al informe de proyecto).
4.3 Indicadores de Actividades
El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila
correspondiente.
El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un
Componente. Los Componentes se consignan por orden de importancia para el logro del
18
Propósito del proyecto, de manera que el presupuesto se presenta en el mismo orden.
Esta presentación hace más sencilla la realización de modificaciones. Si, en la
construcción de un borrador de marco lógico, se evidencia que el costo estimado del
proyecto excede los recursos disponibles, será necesario realizar modificaciones. Una
modificación posible consiste en eliminar uno o más de los Componentes por orden de
prioridad. (Si el marco lógico está bien construido, esto también significa disminuir el
alcance de alguno de los indicadores de Propósito). En forma alternativa, la necesidad de
reducir el costo del proyecto puede significar una disminución del alcance del proyecto,
lo que llevará a reducciones en diversos Componentes y una disminución
correspondiente en los indicadores cuantitativos del Propósito.
4.4 Evaluación de la columna de los indicadores
Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que: (1) los indicadores de
Propósito no sean un resumen de Componentes, sino una media del resultado de tener
los Componentes en operación; (2) los indicadores de Propósito midan lo que es
importante; (3) todos los indicadores estén especificados en términos de cantidad,
calidad y tiempo; (4) los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los
indicadores de otros niveles; (5) el presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las
Actividades identificadas.
5. MEDIOS DE VERIFICACIÓN
El marco lógico indica dónde pueden obtener información acerca de los indicadores
el ejecutor o el evaluador. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar
fuentes existentes de información o hacer previsiones para recoger información, quizás
como un componente del proyecto (con sus Actividades y presupuesto propios). No
toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede
verificarse mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto
puede verificarse con los recibos presentados para reembolso o como justificación para
volver a integrar el fondo rotatorio.
6. SUPUESTOS
Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales, sociales,
políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El
marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en
cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un
supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de
objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y
ciertos supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si
logramos el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos
ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un inicio
de probabilidad de éxito del proyecto que comparten el equipo de diseño del proyecto, el
prestatario, la Representación, la administración del Banco, y el ejecutor, que debe
participar en el proceso de diseño del proyecto.
Los supuestos (o riesgo) del proyecto tienen una característica importante: los
riesgos se definen como que están más allá del control directo del gerente de proyecto.
18
El equipo de diseño de proyecto se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de
actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento
debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una
devaluación de envergadura, etc. El Propósito no es el de consignar cada eventualidad
que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de
probabilidad.
La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como
en la ejecución. En la etapa de planificación sirve para identificar riesgos que pueden
evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno
de los supuestos de un programa de salud podría ser que el personal calificado estaría
dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crítico al
logro del Propósito del proyecto, la buena disposición del personal no puede quedar
librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseño, Actividades y
Componentes del proyecto para asegurarse que el personal calificado estará dispuesto
(tendrá incentivos) para radicarse en zonas rurales. El Componente podría ser un sistema
de pagos de incentivo, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa. Si el supuesto
es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseño del
proyecto y la gerencia del mismo bien pueden decidir que el proyecto particular es
demasiado riesgoso y debe abandonarse.
Los supuestos son importantes también durante la ejecución. Indican los factores
que el gerente del proyecto, debe anticipar, tratar de influir y/o encarar con adecuados
planes de emergencia.
Por ejemplo, si el éxito de un programa de irrigación supone que el Ministerio de
Agricultura cumplirá con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a
la exportación en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar
constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras
pueden frustrar el logro del Propósito del proyecto. Una de las ventajas de plantear los
supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas
emergentes más que dejarlos para que otro los descubra.
7. EL PLAN DE EJECUCIÓN
El plan de ejecución no forma parte del marco lógico, sino que es un anexo a éste.
Toma la lista de actividades necesarias definidas en el marco lógico y presenta un gráfico
de cuándo comenzará y cuándo terminará cada actividad (un gráfico de Gantt). En la
última columna, asigna la responsabilidad de llevar a cabo cada actividad a una
organización o persona. El programa de actividades permite que el equipo de diseño, la
Administración del Banco y el gerente de proyecto evalúe si el tiempo fijado para
terminar el proyecto es realista. También permite al gerente de proyecto distribuir y
coordinar tareas cuando están participando muchas instituciones.
8. USO SECUENCIAL DEL MARCO LÓGICO
El marco lógico es una herramienta dinámica para diseñar/ejecutar un proyecto y no
debe transformarse en un instrumento burocrático para la presentación de resultados
finales. Se modifica y completa durante el proceso de preparación del proyecto. Tiene el
potencial de enfocar y hacer más eficiente el proceso de preparación del proyecto en el
18
Banco. Puede contribuir en todas las etapas del ciclo del proyecto. Si se usa este
enfoque, el marco lógico debe evaluarse en secuencia.
8.1 Programación
En el proceso de preparación del Documento de Programación, el equipo de país, la
Representación y la Oficina de Planificación del país se concentran únicamente en el
problema por resolver: el Fin y sus indicadores. En otras palabras se concentra en los
primeros tres casilleros de la primera fila (ver la parte sombreada de la Figura 2).
Figura 2. Marco Lógico al Nivel de Programación (CPP)
Ob
In
V
Su
Fin
Propósito
Componente
Actividad
Ob
In
V
Su
=
=
=
=
Objetivos
Indicadores
Medios de verificación
Supuestos
8.2 Identificación
Durante la identificación, el prestatario, la Representación, el grupo de trabajo
técnico (coregroup) considerarán alternativas de proyectos que podrían contribuir a la
solución del problema y el Perfil I resultante selecciona el mejor de ellos y define el
Propósito y los indicadores correspondientes. Es decir, se concentra en los tres primeros
casilleros de la primera y segunda fila (ver el área sombreada de la figura 3). En esta
etapa, el análisis ambiental considera en forma preliminar el costo de mitigación y el
posible costo de daño de las diferentes alternativas: el análisis económico trata de
determinar la alternativa de mínimo costo, el análisis institucional identifica las
alternativas más viables de ejecutar y operar el proyecto, y el análisis financiero examina
la capacidad de aportar capital y sostener la operación de la futura operación de proyecto
en el contexto de las demandas financieras de todo el sector. Se incorporan los objetivos
del proyecto en cuanto al medio ambiente, la mujer, la población de bajos ingresos, el
rendimiento financiero, y las modificaciones institucionales (cuando estos sean relevantes
como indicadores de Fin o de Propósito (Ver área marcada con * en figura 3). Casillero
2, 1ª. fila y casillero 2, 2ª. fila.
*
Figura 3. Marco Lógico al Nivel de Perfil I
*
Ob
Fin
In
V
Su
Ob = Objetivos
18
Propósito
In = Indicadores
Componente
V = Medios de verificación
Actividad
Su = Supuestos
8.3 Preparación del Perfil II y Orientación
Durante la orientación, el equipo de proyecto se concentra en dimensionar el
proyecto lo que implica establecer la relación de lo que se logrará (los indicadores de
Propósito) y la cantidad, tipo, volumen y costo de los Componentes de proyecto. Al
nivel de Perfil II, el equipo de proyecto puede modificar los indicadores, pero no debe
modificar el Fin y el Propósito. Si cambian el Fin y el Propósito, entonces ha cambiado el
proyecto y debe prepararse un nuevo Perfil I o el cambio debe destacarse en el Perfil II.
El Perfil II debe incluir los Componentes, sus indicadores y los supuestos que tienen
que cumplirse para lograr el Fin, Propósito y Componentes. En el Perfil II debe
presentarse la parte sombreada de la matriz presentada en la Figura 4. El énfasis del
trabajo a nivel del Perfil II, recae sobre la parte de la matriz marcada con *. Casillero 4,
Fila 1; Casillero 2 y 4, Fila 2; Casillero 2 y 4, Fila 3 y Casillero 4, Fila 4. Una buena parte
del análisis financiero e institucional está relacionado con la columna de supuestos. Por
ejemplo, la viabilidad financiera puede depender de un incremento de tarifas (una
condición contractual, el cumplimiento de la cual es un supuesto) o la viabilidad
institucional depende de una estrecha coordinación entre varios ministerios, la cual es
también un supuesto.
*
Figura 4. Marco Lógico al Nivel de Perfil II
Ob
Fin
*
In
*
V
*
Su
*
Ob = Objetivos
*
Propósito
In = Indicadores
Componente
V = Medios de verificación
Actividad
Su = Supuestos
8.4 Análisis y Preparación del Documento de Préstamo
El marco lógico refleja los lineamientos de la propuesta y del informe de proyecto
del Banco. Sirve para orientar la lógica de estos: Identificación del problema principal,
selección de la mejor alternativa de proyecto para contribuir a la solución (el objetivo-Fin
en el marco lógico), la definición del Propósito (los resultados esperados al final de la
ejecución de proyecto), los Componentes necesarios para lograr el Propósito, las
Actividades necesarias para producir los Componentes, el costo de las Actividades (el
presupuesto), los supuestos (riesgos). El marco lógico resaltará aquellos aspectos que
deben ser abordados mediante evaluaciones complementarias o de apoyo a ser incluidas
en el informe. Estas evaluaciones contribuirán a determinar las mejores alternativas para
manejar los riesgos del proyecto. Estas evaluaciones incluyen diagnósticos sobre: la
capacidad institucional para ejecutar las Actividades, el impacto ambiental de las
18
Actividades y Componentes, la capacidad financiera para solventar la ejecución del
proyecto de inversión y su operación y la factibilidad económica del proyecto.
El marco lógico contiene un resumen de casi toda la información que proveen las
diferentes disciplinas. El análisis técnico se encuentra resumido en los indicadores de
Propósito, en los indicadores de Componentes, en los indicadores de Actividad, en el
presupuesto, y en el plan de ejecución. Los objetivos del Banco (bajos ingresos, mujer en
el desarrollo, medio ambiente) están reflejados en los indicadores de Fin y Propósito y en
ciertos Componentes a ser desarrollados mediante determinadas Actividades y
presupuesto. Los resultados del análisis institucional y financiero pueden aparecer como
indicadores de Propósito y/o Componentes (tales como entrenamiento realizado,
estudios realizados, equipamiento provisto), o como supuestos (que pueden ser incluidos
como condiciones contractuales).
En la fase de presentación ante los Comités del Banco, el marco lógico constituye un
resumen ejecutivo: un panorama sintético de los objetivos, de los costos, riesgos y
resultados esperados.
8.5 Ejecución del Proyecto
Para la ejecución del proyecto, el marco lógico y el plan de ejecución son los
documentos base y contribuyen a la coordinación y seguimiento del plan de ejecución. El
marco lógico y el plan de ejecución son lo suficientemente breves como para que todos
los participantes (no sólo el jefe) cuenten con una copia y contribuir a que todos ellos
sepan en forma específica lo que están procurando lograr, cómo puede medirse el éxito,
quién se supone debe hacer qué, cuándo se supone que lo haga, y qué riesgos requieren
seguimiento y capacidad de anticipación.
Como ya se señaló, el logro del Propósito y del Fin no están bajo el control del
gerente o ejecutor del proyecto. El gerente sólo tiene control de las Actividades, el
presupuesto, y los Componentes que entrega, lo demás está fuera de su control (existen
situaciones ajenas a la ejecución del proyecto sobre las cuales el gerente no tiene ningún
control). Sin embargo, el gerente tiene la responsabilidad de hacer un seguimiento de
todos estos factores, informar a las autoridades superiores cuando parece que los
supuestos no se van a cumplir, y sugerir acciones que permitan lograr el Propósito.
Figura 5. La parte del Marco Lógico bajo el control del Gerente del Proyecto
Ob
In
Fin
V
Su
Ob = Objetivos
Propósito
In = Indicadores
Componente
V = Medios de verificación
Actividad
Su = Supuestos
8.6 Evaluación ex-post
19
En la fase de evaluación ex-post, los evaluadores sabrán qué resultados se esperaban y
dónde pueden hallar información para verificar si lo lograron.
19
LISTA DE VERIFICACIÓN DE DISEÑO DE PROYECTO
1. El fin está claramente expresado.
2. Los indicadores de Fin son verificables en términos de cantidad, claridad y
tiempo.
3. El proyecto tiene un solo Propósito.
4. El Propósito está claramente expresado.
5. Los indicadores de Propósito no son un resumen de los Componentes, sino una
forma independiente de medir el logro del Propósito.
6. Los indicadores de Propósito sólo miden lo que es importante.
7. Los indicadores de Propósito tienen medidas de cantidad, calidad y tiempo.
8. Los indicadores de Propósito miden los resultados esperados al final de la
ejecución de proyecto.
9. Los Componentes del proyecto están claramente expresados.
10. Los Componentes están expresados como resultados.
11. Todos los Componentes son necesarios para cumplir el Propósito.
12. Los Componentes incluyen todos los rubros de los cuales es responsable el
gerente de proyecto.
13. Los indicadores de Componente son verificables en términos de cantidad, calidad
y tiempo.
14. Las Actividades incluyen todas las acciones necesarias para completar cada
Componente.
15. Las Actividades identifican todas las acciones necesarias para recoger
información sobre los indicadores.
16. Las Actividades son las tareas para las cuales se incurre en costos para completar
los Componentes.
17. La relación entre las Actividades y el presupuesto es realista.
18. La relación si/entonces entre el Propósito y el Fin es lógica y no omite pasos
importantes.
19. La relación entre los Componentes y el Propósito es realista.
20. La lógica vertical entre las Actividades, los Componentes, el Propósito y el Fin es
realista en su totalidad.
21. El Propósito más los supuestos a ese nivel describen las condiciones necesarias y
suficientes para lograr el Fin.
22. Los Componentes más los supuestos a ese nivel describen las condiciones
necesarias y suficientes para lograr el Propósito.
23. Los supuestos al nivel de Actividad no incluyen ninguna acción que tenga que
llevarse a cabo antes de que puedan comenzar las Actividades. (Las condiciones
precedentes se detallan en forma separada).
24. La columna de medios de verificación identifica dónde puede hallarse la
información para verificar cada indicador.
19
25. El marco lógico define la información necesaria para la evaluación ex -post.
6
MARCO
JURÍDICO
ADMINISTRATIVO
19
6.1. Decreto 500/91
FORMAS DE DOCUMENTACIÓN
OFICIO
Se utiliza entre Organismos del Estado. En INAME lo numera el Departamento de
Resoluciones y Trámites, dependiente de Secretaría General.
MEMORANDO
Se utiliza dentro del Organismo. En INAME, se sigue el trámite con el mismo
memorando (no se archiva como dice el Decreto).
Si un trámite ya tiene un memorando, no debe agregarse otro, allí se contesta con
providencia.
PROVIDENCIA = disposición
Es el pase de una unidad a otra solicitando, agregando información, elevando o
remitiendo algo (art. 115, tres días para proveer).
CIRCULAR
Documento utilizado para comunicar algo a todos los funcionarios. Es de carácter
general.
FORMULARIOS
Para gestiones reiterativas. Ej. Pedidos de útiles a Servicios Generales, licencias, etc.
Se entregan directamente en la unidad que las tramita.
No deben pasar por Administración Documental
No llevan memorando adjunto
EXPEDIENTES
Art 34, 35. Asuntos que se documentan por escrito y que se ordenan
cronológicamente a fin de tener todas las actuaciones reunidas para resolver.
Se inician a instancia de ---- persona interesada (por ej. un recurso administrativo)
---- por resolución administrativa
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En INAME se forman expedientes a partir de memorando (aunque el Decreto no lo
establece). En Administración Documental se “transforman” en expedientes. El número
del Expediente es correlativo anual.
Nº que aparece en la carátula
Inciso
u. ejecutora
27.001.00.98.000123
(libre)
ejercicio
Nº. prop. dicho
NOTA
Se utiliza cuando el Organismo debe comunicar algo a un particular.
ASUNTOS
No figuran en el Decreto 500. Es un mecanismo creado en Administración
Documental a fin de poder registrar en el Sistema aquellos trámites que no van a llegar a
ser expedientes y tampoco tienen número de memorando.
HOGAR
PROCEDIMIENTO A SEGUIR CON UN DOCUMENTO (Expediente o
Memorando)
PROGRAMA
DIVISIÓN
SUB. DIR. GRAL. ATENCIÓN
DIRECTA
ADMINISTRACIÓN DOCUMENTAL
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Cuando se tramitan documentos (expedientes, memorandos, asuntos), debe tenerse
en cuenta:
- Orden correlativo de fechas (orden lógico)
- Foliado
- Agregación y desglose (se adjuntan adelante y se agrega atrás) Ejemplo
práctico.
- La providencia siempre debe ser lo último
- Si se desglosa (se saca algo), se debe dejar constancia y fotocopia de lo que
se sacó en el lugar del original
♦ Cuando se unen expedientes se hace por cordón (se atan), no se utilizan
broches.
Ejemplo.
- Después de formado el expediente, Administración Documental debe sólo registrar
los pases entre las unidades, por eso debemos tener conocimiento de los movimientos de
los expedientes.
Hasta el momento se utiliza el sistema estrella, que no es el más rápido sino el más
seguro.
Cuando se tenga la infraestructura adecuada (máquinas), los expedientes serán
movidos de un lugar a otro sin necesidad que pasen físicamente por Administración
Documental.
- Cada parte interviniente debe dejar copia de lo actuado por su repartición.
RECOMENDACIONES:
- No mandar trámites por más de una vía (por ejemplo fax y original).
- Entregar todo bajo boleta firmada por la persona que recibe y entrega el
documento.
- Respetar la vía jerárquica.
- Tener en cuenta siempre el procedimiento tramitación.
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División:xxx
Montevideo, 18 de noviembre de 1998.
Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxx xxxx xxxxx.
Xxxxxx xxx xxxxx xxxxxxxx xxxxxxxx . xxxxxxxxxxxxxxxxx.
xxxxxxxxxx. Pase a la División anteriormente mencionada.
C. S. Enc. Dpto.
19
19
Montevideo, 19 de noviembre de 1998.
División: xxxx
Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx.
Se solicita se adjunten documentos que avalan lo peticionado.
Xxxxxxxx. Pase a la División anteriormente mencionada.
C.
S.
Enc.
Dpto.
Montevideo, 19 de noviembre de 1998.
División: xxxx
Considerando lo anteriormente expuesto xxxx xxxxxx xxxxx.
Wñdslfdklfd dflfdspfds fds klfdlfoefw fweopweoe weoew ew.
Xxxxxx. Cumpludo vuelva a al Dirección de la División YYYY.
C. S. Enc. Dpto.
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BIBLIOGRAFÍA
RECOMENDADA
Publicaciones y textos recomendados
Álvarez, Graziella. Proyecto educativo. Serie Materiales de Apoyo Nº 2. Montevideo,
CFE, INAME, 2000.
Camors, Jorge. La autoridad en el marco de una relación educativa. Montevideo, CFE,
INAME, AECI. 1997.
Camors, Jorge. Fundamento de la acción educativo social. Montevideo, CFE, INAME,
AECI, 1997.
Miranda, Fernando; Rodríguez, Dalton. La educación social: tercer espacio educativo.
Montevideo, CFE, INAME, AECI, 1997.
Miranda, Fernando. La relación educativa y la educación social. Montevideo, CFE,
INAME, AECI, 1997.
Metallo, Mercedes, (comp.); Oribuela, Beatriz, (comp.) Código del Niño de la
República Oriental del Uruguay. 3. ed. Montevideo, FCU, 1991.
Rebellato, José Luis. Horizontes éticos en la práctica social del educador. Montevideo,
CFE, INAME, AECI,1997.
UNICEF. Convención sobre los Derechos del Niño. Buenos Aires, UNICEF, 1990.
Uruguay. Ministerio de Educación y Cultura. Anteproyecto:Código de la niñez y
adolescencia. Montevideo, abril 1997.
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