Tras las sucesivas crisis y movimientos de cambio subyace además

Tras las sucesivas crisis y movimientos de cambio subyace además

_______________________________________
XXI CONGRESO NACIONAL
DE TRIBUNALES DE CUENTAS,
ÓRGANOS Y ORGANISMOS DE
CONTROL EXTERNO
DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
Tema 2: El Control Gubernamental y los
Programas de Modernización
del Sector Público
Mendoza – República Argentina
2; 3 y 4 de Noviembre de 2011
1
Estrategias de Modernización del Estado
vinculadas a la Gestión de Recursos Humanos
_______________________________________
Autores:
Lic. Mónica Beatriz Ruffino
-
Cra. Celia Teresita Geat
Cr. Luis María del Cerro
El Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco ha tomado conocimiento del
presente trabajo, sin que ello implique juicio alguno o compartir su contenido.
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DEL CHACO
2
ÍNDICE
Introducción.
4
Concepto y papel del Estado
6
6
7
El sector Público en la Argentina
Modernización del Estado. Definición y alcances
Evolución Histórica del Proceso de Modernización del Estado
La Generación del 37‖
La Generación del 80‖
Período de la división internacional del trabajo (1928-1931)
Período del intervencionismo estatal (1931-1989)
Período de la reforma económica estructural (1989-2001)
Período de políticas neokeynesianas (2002)
9
9
10
10
11
12
14
Premisas para una Reforma
15
La Modernización del Estado Nacional. Marco Normativo
Documentos relativos al Proyecto de Modernización del Estado
Convenios
Lineamientos generales del Plan de Modernización de la Administración Pública. Decreto 103/2001
18
18
18
19
La Modernización del Estado Provincial. Marco Normativo
24
Una mirada en perspectiva.
26
26
27
El empleo público en la Argentina
La administración de los Recursos Humanos en el sector público.
Modernización del Estado y Recursos Humanos. Algunos aspectos destacados.
Estrategias de Modernización del Estado
Tópicos en materia de Recursos Humanos.
Buenas Prácticas en Recursos Humanos
30
30
31
De la oficina de Personal a la Dirección estratégica del Capital intelectual.
El cambio. Ese paso tan resistido.
33
33
34
El proceso de Modernización del Estado y su implicancia para el Control Gubernamental
36
Recomendaciones y Conclusiones
38
Bibliografía.
41
3
INTRODUCCIÓN
“El país necesita eso: una política nacional. Eso no puede ser obra de un gobierno…Habrá tal vez medidas de gobierno con “carácter
nacional”, pero no habrá una política constructiva con posibilidades integralmente emancipadoras si ella no surge de un estado de
opinión, apasionado y combatiente, más fuerte que cualquier interés creado…”
Arturo Jauretche, 1943.
La construcción de un Estado ágil, que propicie la calidad y transparencia en la
ejecución de las políticas públicas demanda un fuerte compromiso político; el diseño e
implementación de una estrategia de modernización del Estado centrada en el ciudadano; una visión
a largo plazo que trascienda la acción de un gobierno en particular, y el acompañamiento de
aquellos sin los cuales no sería posible todo cambio o transformación: sus Recursos Humanos.
En todas partes del mundo las administraciones públicas han sido y son,
acertadamente o no, acusadas de ineficiencia y abuso burocrático aún en aquellos países donde
pensamos que funciona mejor.1 Esta situación obligó a replantear seriamente las políticas
administrativas de los Estados, generando así procesos tendientes a reformar el aparato
gubernamental, buscando mejorar su capacidad para gobernar eficazmente.
Estas líneas invitan a reflexionar sobre los principales ejes de una agenda
modernizadora, vinculados en particular, a la gestión de Recursos Humanos.
En el inicio, reseña los componentes fundamentales del Sector Público, hace
referencia al papel del Estado en la sociedad y describe, de manera sintética, su Organización
Administrativa. Define, además, los alcances y significado del concepto modernización del Estado.
Remite a un recorrido por distintas etapas del proceso de Modernización del Estado,
en el que se expone brevemente, su evolución histórica, en relación al entorno político-económico.
Por otra parte, ofrece un panorama de la legislación argentina en la materia,
tanto en el orden nacional, como local.
1
Cagnoli, C.R. “Reflexiones para la Reforma Administrativa del Sector Publico”.
4
Más adelante, señala aspectos claves del proceso de modernización,
destacando, en particular, las fortalezas derivadas del diseño de políticas públicas orientadas a la
gestión de recursos humanos, como herramienta de cambio en los procesos de transformación del
Estado.
En ese sentido, propone repensar las actuales prácticas en materia de Recursos
Humanos al efectuar una lacónica descripción de algunas de las variables vinculadas con el empleo
público que afectan la calidad y transparencia de las instituciones. Al mismo tiempo que sugiere una
reforma a la administración tradicional, señala pasos o procedimientos para avanzar hacia una
dirección estratégica del capital intelectual.
Concluye, finalmente, poniendo énfasis en aquellas cuestiones consideradas más
relevantes para acercar el Estado a la sociedad, que es en definitiva, de lo que se trata.
Metodología:
La metodología empleada en la elaboración del presente trabajo consistió en una
primera etapa de relevamiento que incluyó la búsqueda de material bibliográfico, la ponderación y
el análisis de las fuentes; y un segunda, de naturaleza aplicada, que indagó en las actuales políticas
públicas referidas, en particular, al rol de los recursos humanos en las administraciones públicas,
para derivar luego en un diagnóstico de situación. Finalizada la investigación previa, se definieron
los objetivos generales y se procedió al desarrollo del contenido, respetando las recomendaciones
efectuadas por el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina,
para la presentación de estudios en Congresos y Jornadas Nacionales.
En virtud del propósito de este trabajo es pertinente señalar que, es tal la extensión
y complejidad de las múltiples facetas derivadas de un proceso de modernización del Estado, que de
ninguna manera se ha pretendido agotar el tema en estas líneas.
5
CONCEPTO Y PAPEL DEL ESTADO
“...Émile Durkheim – uno de los padres fundadores de la sociología y a la vez eminente republicano – caracterizó... (al Estado) como
el lugar en donde la sociedad piensa sobre sí misma”2
El Sector Público en la Argentina.
Los procesos de modernización del Estado se dan en el marco de organismos
comprendidos en el sector público, por ello se citan aquí algunas nociones fundamentales referidas
a su organización.
La administración pública comprende la organización y dirección de personas y de
medios para la consecución de los fines públicos3. A su vez, Gordillo define a la organización
administrativa desde el punto de vista jurídico como el “...conjunto de normas jurídicas que regulan la
competencia, relaciones jerárquicas, situación jurídica, formas de actuación y control de los órganos
y entes en ejercicio de la función administrativa” 4
Para poder ejercer sus funciones, el Estado cuenta con una organización
administrativa que puede ser estatal o paraestatal. La primera presta servicios en forma directa, y lo
puede hacer mediante una gestión centralizada o descentralizada.
En la gestión directa centralizada, cuyas funciones son de tipo administrativo y
produce bienes y servicios públicos indivisibles, la actividad es dirigida y ejecutada por la
administración central –nacional, provincial o municipal-; los entes que la componen carecen de
personalidad jurídica y patrimonio propios.
Mientras que la gestión directa descentralizada comprende: a) organismos regidos
en forma o predominantemente por el derecho público, y que por lo general, cumplen funciones
administrativas; así como las universidades nacionales, la Administración Federal de Impuestos
(AFIP), los entes reguladores de servicios públicos, Auditoría General de la Nación, entre otros.
Romero, Luis Alberto. Quintar, Juan; Gabetta, Carlos (compiladores). Pensar la Nación.
Conferencias del Bicentenario. Ediciones Le Monde diplomatique. Capital Intelectual. Buenos Aires
Argentina. 2010.pag.139
3
Mosher y Cimmino. Ciencias de la Administración. Ed. Rialp, Madrid, 1961.
4
Dromi, R. Derecho Administrativo, Edic. Ciudad Argentina, Buenos Aires. 1998. Pag.521.
2
6
b) entes comerciales o industriales íntegramente estatales que operan bajo regímenes mixtos de
derecho público y privado, con mayor o menor preponderancia de uno sobre otro. Tal es el caso de
empresas y sociedades del Estado.
c) fideicomisos constituidos por bienes transferidos íntegramente por el Estado, cuyos fines
determinan si son haciendas de erogación o de producción.
Los organismos descentralizados comprendidos en los citados puntos a) y b)
tienen, además, las siguientes particularidades 5:
 Son creados por el Estado mediante una ley.
 Tienen personalidad jurídica propia, patrimonio estatal y/o asignación legal de recursos.
 Persiguen un fin público.
 Tienen capacidad de administrarse a sí mismos.
 Pueden estar sometidos al control de la administración central (por ejemplo, a través del
presupuesto, la inversión, la designación del personal directivo del ente, la intervención en casos
de excepción, etc.).
 Se rigen por el derecho público en su relación con la administración central y otros entes
estatales, mientras que en sus vinculaciones con los particulares, pueden hacerlo por el derecho
privado (en particular cuando se trata de actividades comerciales o industriales).
Como indicáramos al comienzo, el Estado también puede ejercer sus funciones en
forma indirecta, a través de organizaciones administrativas paraestatales, cuyos entes no son
íntegramente estatales, que tienen el rasgo de perseguir el interés público y sin fines de lucro.
Modernización del Estado. Definición y alcances.
Para una mejor interpretación del concepto, podríamos en primer lugar
descomponer la expresión, y así definir al Estado como toda comunidad políticamente organizada en
un ámbito territorial determinado, formado por el acuerdo básico de convivencia o Constitución
Nacional, las normas que de ella derivan; y una dimensión organizacional conformada por
organismos regidos por diferentes estatutos jurídicos.
Mientras que Modernización, se entiende como el proceso necesario para hacer que
un objeto se haga parte de una modernidad determinada, o sea, que sufra un proceso de
Cortés de Trejo, Cristina. Cuestiones de Contabilidad Gubernamental y sus incógnitas. Editorial
Osmar Buyatti. Buenos Aires. Argentina. 2008.
5
7
transformación y llegue a tener las características estructurales y formales que correspondan a la
época de referencia.
Adicionando el término “Modernización” al de “Estado”, inferimos que se trata del
proceso social de transformación de estructuras y formas de organización
de la
administración gubernamental, para adaptarse a la época en que vivimos. Por ser un proceso
social requiere modificar la manera de pensar y de actuar, y por lo tanto, períodos de tiempo
suficientes para lograrlo.
Según Carlos D. Zarlenga, "Modernización del Estado" es un concepto contenido en
el de “reforma” y consiste en un proceso continuo de perfeccionamiento de la administración de
los negocios públicos - incluyendo las operaciones, actividades y programas - a fin de
obtener una mayor eficiencia y eficacia en el desempeño del Estado. En dicho proceso no
pueden fijarse pautas estrictas a seguir para su implementación, ya que cada Estado posee sus
propias características y el proceso deberá llevarse a cabo dentro de las condiciones sociales,
económicas y políticas de cada país, entendiendo que una reforma es, ante todo, un proceso
sociológico.
Algunos puntos básicos sobre la modernización a tener en cuenta:6
 La modernización del Estado implica adecuarlo para que pueda cumplir en estos tiempos su rol,
funciones y objetivos. Busca implantar una buena gestión pública. Es un proceso de
construcción institucional.
 Se centra en la administración del Estado y el aparato que la sostiene: su modelo de gestión; los
sistemas administrativos que organizan o articulan las labores/rutinas de las entidades públicas
para la prestación de servicios, con reglas generales y mecanismos de control.
 Limita la corrupción porque implica control horizontal (y por lo tanto, vertical, ―rendible‖ a la
ciudadanía) y transparencia.
 Dos principios básicos que guían, o deben guiar, la modernización incluyen al ciudadano como
fin de la actividad estatal; y una mejora (de la prestación y calidad) de los servicios que brinda el
Estado, mediante el fortalecimiento institucional.
6
Portal www.transparencia.org.pe
8
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PROCESO DE
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Para comprender cómo se originó el proceso de modernización del Estado
Argentino, vale primero señalar su evolución histórica y el entorno político–económico a lo
largo de los diferentes períodos históricos, advirtiendo la intervención del Estado en los
diferentes momentos de la historia argentina.
Es importante destacar, que si bien en esta breve síntesis que exponemos,
partimos del período (1928-1931), debe reconocerse el contenido ideológico y político de la llamada
Generación del ´37 y su consecuencia, la Generación del ´80, que dejaron su impronta a lo largo de
la historia del Estado Argentino.
La Generación del 37
Esta denominación identifica a un movimiento intelectual que en 1837 fundó el Salón
Literario, un acontecimiento histórico en la vida cultural de Buenos Aires. En este Salón se debatían
temas culturales y teorías sociales, políticas y filosóficas de autores europeos de diferentes
ideologías.
Los miembros de la joven generación argentina, se creían los hijos de la revolución
de mayo, y sostenían que debían desarrollar la segunda parte de la misma, que consistía en una
revolución de ideas que permitiera crear una nueva Identidad Nacional. Adhirieron a esta corriente,
Domingo F. Sarmiento, Bartolomé Mitre, Mariano Fragueiro, Vicente F. López, José Mármol y Miguel
Cané.
Fueron opositores a la política de Rosas, y muchos tuvieron que emigrar a Uruguay,
Chile o al interior de provincias Argentinas, desde donde continuaron con su difusión política.
La ideología preponderante de esta generación se centraba en el desarrollo futuro
del país, y buscaban una emancipación social, cultural y económica; creían en la democracia, la
soberanía popular, en libertad de creencias y pensamiento; en la división de poderes y el sufragio
universal. Dando mucha preponderancia a la educación y a la cultura. Su mayor objetivo era la
Organización Institucional del País (la Constitución) como una manera de lograr el progreso.
9
La Generación del ´80
La generación del ´80, es la clase dirigente que acompaña el proceso de
modernización en el que el progreso económico y la organización política provocan el surgimiento de
una nueva sociedad. Los hombres de esta generación se caracterizaron por heredar y compartir
muchos de los pensamientos y aspiraciones de la generación del ´37, como aquél, en el que sólo la
clase letrada es la poseedora del derecho a conducir el país y la adhesión al pensamiento liberal. (4)
Esta generación, se caracterizó por estar integrada por un conjunto de hombres
(minoría oligárquica) que tuvieron a su cargo la conducción del país, en el periodo 1880 – 1916.
Provenían de familias ricas y se nuclearon primero en la Liga de Gobernadores y luego en el Partido
Autonomista Nacional.
Los presidentes que se encargaron de llevar adelante este modelo oligárquico liberal
fueron, en orden de asunción: Julio A. Roca, Miguel Juárez Celman, Carlos Pellegrini, Luis Sáenz
Peña, José Evaristo Uriburu, Julio Argentino Roca (2ª Presidencia), Manuel Quintana, José Figueroa
Alcorta y Roque Sáenz Peña.
Era una generación de ideas liberales, europeístas, pseudo-cultas, que buscaba
terminar con la “barbarie”. Fueron discípulos de Juan Bautista Alberdi, y sostenían que al país había
que civilizarlo, siendo las base de ello, la mano de obra y el capital extranjero. Practicaron un
liberalismo de corte laicista, lo que provocó la separación de la iglesia de las cuestiones referentes al
Estado. El proyecto político y económico de esta generación se centraba básicamente en leyes
laicas, concentración del poder, y política inmigratoria.
Período de la división internacional del trabajo (1928 – 1931)
Este período se caracterizó por una democracia limitada e interrumpida, y un
crecimiento económico acelerado aunque con desigualdades en la distribución del ingreso. El
financiamiento del Estado dependía básicamente de los derechos de exportación que generaba la
explotación agrícola–ganadera, único producto exportable del país.
El rol del Estado estaba limitado a garantizar la defensa, seguridad y administración
general; que consistía en administrar los recursos provenientes de imposiciones al comercio exterior
e impuestos internos, y al control formal de los actos de gobierno.
10
Desde el punto de vista de la gestión gubernamental, en esta época se diseñaron
en el país, importantes instrumentos de gestión estatal, fundamentalmente referidos a la contabilidad
pública, siendo nuestro país pionero en la implementación de herramientas administrativo –
contables, adoptadas de corrientes modernas de pensamientos vigentes en la época.
En materia de control, se crearon en el país los Tribunales de Cuentas, a diferencia
del resto de los países latinoamericanos que crearon sistemas tipos Contralorías Generales.
Período de intervencionismo estatal (1931 – 1989)
Esta
etapa, también denominada Capitalismo Estatal, se caracterizó por una
democracia limitada, profunda recesión y distribución regresiva del ingreso. Para un mejor análisis,
la dividimos a la misma en subperíodos:
1930 – 1945
La primera guerra mundial desató a nivel internacional una profunda crisis
económica, que repercutió en el Estado Argentino, cayeron las exportaciones y surgió la necesidad
de financiamiento de los gastos estatales. Esto generó que el Estado aumente su participación
estatal, surgiendo así las primeras juntas reguladoras de la producción.
1945 – 1975
Esta época se caracterizó por un acelerado proceso de industrialización, y la
estatización de numerosos servicios públicos anteriormente concesionados. La característica más
significativa del periodo, fue la financiación vía emisión monetaria y excedentes exportables
generados como consecuencia de la segunda guerra mundial.
En este período se produce el ―Cordobazo‖, 7 un importante movimiento de protesta
ocurrido en el año 1969, en la ciudad de Córdoba, una de las ciudades industriales más importantes
del país, siendo su consecuencia más inmediata la caída del gobierno de Juan Carlos Onganía. El
Cordobazo fue un punto de inflexión en la historia política argentina de las últimas décadas. Tuvo un
efecto multiplicador de manifestaciones violentas contra el gobierno militar y contra la burocracia
sindical en otras ciudades del país, y fue el punto de partida del resurgimiento de la corriente clasista
en las fábricas.
1976 – 1989
7
http://es.wikipedia.org/wiki/Cordobazo
11
Los excedentes financieros generados por la crisis del petróleo en Medio Oriente a
principios de la década del 70, identificaron a este período, donde la Argentina accedió al mercado
de capitales y se financió vía la deuda externa. Se continúo con las políticas estatales de la etapa
anterior, alentando el desarrollo de obras públicas importantes, pero la poca capacidad del Estado
Argentino en generar recursos fiscales genuinos, y el gran endeudamiento externo provocó a fines
de la década del ochenta una severa crisis recesiva y una hiperinflación. Las causas principales que
ocasionaron esta importante crisis del Estado, fueron una alta indisciplina fiscal, la politización de
recursos financieros, la incertidumbre para la inversión privada y una degradación de la actividad
política alejada de su misión en promover cambios sustanciales para la sociedad.
Este cuadro de situación, fueron los pilares de la política neoliberal que se aplicó en
la etapa siguiente. Señala Llach al justificar la filosofía neoliberal de los noventa, como efectos más
notables:
-
Pérdida de credibilidad y legitimidad de las instituciones económicas y sociales.
-
Hiperinflación crónica
-
Crisis de Estado (déficit fiscal permanente, sistema impositivo regresivo y gasto público
ineficiente).
-
Crisis de crecimiento y de inversión
-
Crecientes índices de desempleo.
-
Crisis Externa.
Periodo de la reforma económica estructural (1989 – 2001)
La hiperinflación que azotó la Argentina, durante el año 1989, producto de la emisión
monetaria realizada para solventar el gasto público, alentó la aplicación de recetas neoliberales
como ser reformas del estado a través de privatizaciones y desregulaciones de la actividad estatal.
Se sanciona la Ley de Reforma del Estado, Emergencia Económica, de Convertibilidad, y de
Administración Financiera, a fin de buscar el equilibrio fiscal.
Objetivos de la Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental (Ley N° 24156 /1992):
a) Dar consistencia y racionalidad al proceso de gestión financiera.
b) Lograr un eficiente control gubernamental.
12
En esta etapa se presenta por primera vez, el presupuesto y la cuenta de inversión
en plazo. Se inició un proceso de reforma administrativa impulsando la formulación de instrumentos
modernos de administración financiera y la eliminación del control previo externo. Produciéndose, la
primera reforma del estado conocido, como reforma estructural o de primera generación.
Se sanciona la Ley N° 23696 de Reforma del Estado, que dispuso la emergencia
administrativa en materia de servicios públicos, ejecución de contratos, y de la situación financiera,
para la totalidad del sector público nacional, por el lapso de un año. En este período se dictaron
normas en materia de privatización y participación del capital privado en las empresas y sociedades
del estado, y se estableció por el término de 180 días un sistema de contrataciones de emergencias,
suspendiendo provisoriamente los requisitos de contrataciones de la entonces Ley de Contabilidad.
En materia contractual se facultó al PEN a extinguir los contratos por razones de
fuerza mayor y la recomposición de aquellos vigentes. Asimismo, se suspendían por 2 años las
ejecuciones de las obligaciones exigibles en contra del Estado Nacional. Finalmente, se estableció
un plan de emergencia del empleo afectando fondos para encarar obras públicas, con mano de obra
intensiva.
Se dictó también la Ley N° 23.697 de Emergencia Económica, con el fin de “ …
superar la situación de peligro colectivo creado por las graves circunstancias económicas y sociales
que la Nación padece…” . Esta Ley dispuso un variado conjunto de normas en materia de
suspensión de subsidios y subvenciones en general, vinculadas con los regímenes de promoción
industrial y minera. Para los extranjeros se le dio igual tratamiento que al capital nacional, y se
suspendió el “Compre Nacional”.
Desde el punto de vista fiscal, se desafectaron fondos con destino específico, por
considerarlos contrarios al principio de universalidad presupuestaria. Y se dispuso, también, la
reforma de la Carta Orgánica del Banco Central.
Finalmente, se legisló en materia de mercados de capitales, régimen del empleo
público y se sustituyó el articulo N° 245 de la Ley de Contrato de Trabajo, en lo referido a
indemnizaciones.
Durante el periodo 1996- 1999, se continuó con el proceso de reforma y
modernización del Estado, tal como se aclara en el Decreto N° 558 /96, siendo sus aspectos más
relevantes, los siguientes:
13
a) Creación de la Unidad de Reforma y Modernización del Estado dependiente de la Jefatura
de Gabinete de Ministros responsable de la coordinación, seguimiento y control del proceso
de reforma.
b) Disposición de que la totalidad del sector público formule propuestas en materia de
cumplimiento de las políticas de privatizaciones y de estructura organizativa y distribución de
las plantas de personal.
c) Disposición de que las respectivas jurisdicciones efectúen propuestas en temas críticos.
d) Revisión del régimen jurídico básico de la función publica, estatutos y escalafones
especiales que afectan la productividad del trabajo.
e) Instrumentación del procedimiento de compras de bienes normalizados o de características
homogéneas.
f) Elaboración de un proyecto de Ley para la regulación del sistema de contrataciones del
estado que asegure la transparencia y flexibilidad en los procedimientos.
g) Creación de un fondo con ahorros y ventas de activos, con destino al financiamiento de
programas de fortalecimiento institucional y operacional para la segunda fase de la reforma.
Período de políticas neokeynesianas (2002)
Las reformas de Estado propuestas en la etapa anterior fueron de escaso resultado,
debido a la estricta sujeción que existía al denominado régimen de convertibilidad.
Las reformas truncas, el severo ajuste fiscal, el elevado endeudamiento externo, la
desindustrialización pronunciada, llevó al país hacia fines del año 2001 a una gran crisis económica
social, produciendo default de la deuda externa, hiperinflación, recesión económica y una alta
desocupación. Como consecuencia de lo expuesto anteriormente, el país viró hacia la recuperación
de las variables financieras básicas con una mayor intervención estatal.
Hasta aquí, un relato ajustado de la historia política-económica de la Nación
Argentina que, de alguna manera, da marco a las actuales políticas en materia de Modernización
del Estado.
14
PREMISAS PARA UNA REFORMA
En general, los cambios más importantes en materia de reorganización y
racionalización de la estructura burocrática del Estado coincidieron con el inicio de sucesivos
mandatos presidenciales y con las sanciones de leyes de Reforma del Estado y de Emergencia
Económica. Sin embargo, continúa percibiéndose un Estado con bajo rendimiento. Por esta razón, y
más allá del necesario equilibrio fiscal, las reformas deben orientarse a construir un Estado
fuerte, eficiente y transparente, siendo los Organismos Fiscalizadores un pie fundamental
para contribuir a este proceso.
El proceso de reforma debe ser a mediano y largo plazo, e impulsar a los
organismos públicos a realizar transformaciones que les permita alcanzar resultados socialmente
significativos, mediante el uso eficaz, eficiente y transparente de los recursos; teniendo en cuenta
algunas premisas fundamentales8:
 El Estado debe ser el garante de la igualdad de oportunidades, ya que un Estado
ineficiente genera mayor inequidad.
En un país con amplios sectores de la población con necesidades básicas
insatisfechas, el Estado debe cumplir el espacio que el mercado no cubre. Luego de los procesos de
privatizaciones vividas en las décadas pasadas, y habiendo evaluado las consecuencias, la
intervención del Estado, particularmente en los problemas sociales, es la única vía para garantizar la
igualdad de oportunidades que el mercado no brinda.
 El centro del problema no está en lo que se gasta sino, fundamentalmente, en la calidad
de los servicios que el Estado brinda o deja de brindar.
Reformar el Estado no es sinónimo de ajuste. En principio, el gasto público en
Argentina presenta niveles semejantes, incluso más bajos, que en los países desarrollados o que en
muchos de los países de similares características. El gasto público de nuestro país representa el
30% del PBI, mientras que en Estados Unidos representa el 34.6%, en España el 46.3%, en Italia el
8
Alfaro, Marcelo y Rodríguez Larreta, Horacio. Hacia un Estado al servicio de los ciudadanos.
15
54.2% y en Francia el 56%. El problema no está en la cuantía del gasto público, sino en la
asignación de los recursos.
 Muchas veces se tiende a simplificar los problemas del Estado, alegando que basta con
aplicar las técnicas de gerenciamiento del sector privado para solucionar muchas de sus
deficiencias.
Se entiende que los problemas que presenta la administración del Estado hoy no
son exclusivamente de gerenciamiento, existen otros factores como la dinámica del sistema político
y la búsqueda de consensos necesarios en un régimen democrático.
 La solución a los problemas del Estado no está en el constante recambio de los
responsables y de los agentes de los organismos públicos.
Los empleados públicos no son intrínsecamente ineficientes; el problema
fundamental se halla en las reglas de juego que determinan su funcionamiento. La clave para lograr
un mejor desempeño de la gestión pública parte de analizar el contexto que lleva a los individuos a
actuar de determinada manera. Una de las premisas de este enfoque es que las personas
responden a incentivos, por lo que un cambio en éstos, llevará a una modificación en su forma de
actuar. Para que este cambio se produzca, es necesario que la gestión del Estado esté orientada
hacia la obtención de resultados concretos, instalando un modelo de gestión por resultados.
 Los modelos adoptados por países exitosos demuestran que la acción complementaria
entre el sector privado y el estatal es una condición necesaria para el desarrollo.
Es preciso terminar con la antinomia sector público versus sector privado.
Analizando la experiencia internacional se advierte la existencia de mecanismos de colaboración
entre los sectores públicos y privados, y también herramientas que han demostrado ser exitosas en
el sector privado, una vez adaptadas al sector público.
 Cuando se propone “reformar el Estado” se produce una generalización irreal, ya que
éste no es un todo homogéneo.
Aunque existen pautas comunes, el enfoque a seguir en las áreas que definen las
políticas públicas, difiere de aquél que se debe aplicar en las áreas responsables de la regulación o
16
de la provisión de servicios públicos. Incluso dentro de las primeras se deben considerar las
particularidades de cada una y, entre las últimas, se deben tener en cuenta los diferentes criterios de
gestión a seguir según se trate, por ejemplo, de un ente recaudador, de seguridad o encargado del
sistema de ciencia y tecnología.
17
LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO NACIONAL.
MARCO NORMATIVO
Se detallan, a continuación, documentos relativos al Proyecto de Modernización del
Estado9:
Decreto N° 2098/08 de Homologación del Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del personal
del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).
Ley 26.388 de Delitos Informáticos.
Decreto N° 1829/07, de aprobación del Modelo de Convenio de Préstamo BIRF N 7449-AR,
destinado a la ejecución del Segundo Proyecto de Modernización del Estado.
Decreto N° 1818/06: Reglamento para la adquisición, enajenación y contratación de bienes y
servicios del estado nacional.
Decreto N° 724/06 de Modificación de la reglamentación de la Ley 25.506 de Firma Digital.
Decreto N° 329/06, de aprobación al Modelo de Tercera Enmienda del Convenio de Préstamo
BIRF N 4423-A.
Decreto N° 378/05 de creación del Plan Nacional de Gobierno Electrónico.
Decreto N° 2628/02 de Reglamentación de la ley 25.506 de Firma Digital.
Decreto N° 103/01, de aprobación del Plan Nacional de Modernización de la Administración
Pública Nacional.
Ley 25.506 de Firma Digital
Decreto N° 229/00 de creación del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano.
Convenios:
 Convenio de Cooperación Institucional celebrado entre el Proyecto de Modernización del
Estado y la Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior de la Nación, para el
desarrollo e implementación de cursos de e-learning. 25/04/2006
9
Fuente: http://www.jgm.ar
18
 Convenio de asesoramiento y asistencia técnica celebrado entre el Proyecto de
Modernización del Estado y el Honorable Senado de la Nación, para la implementación del
Tablero de Comando desarrollado por el Sistema de Información para la Gestión (SIG)
 Convenio de Cooperación Institucional entre el Proyecto de Modernización del Estado y la
Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior de la Nación. 14/06/2007
 Acta Complementaria al Convenio de Cooperación Institucional celebrado entre el Proyecto
de Modernización del Estado, la Subsecretaría de Gestión Pública y la Secretaría de
Turismo de la Nación. 17/08/2007 (Parte II)
 Convenio de Cooperación Institucional celebrado entre el Proyecto de Modernización del
Estado, la Subsecretaría de la Gestión Pública y la Secretaría de Turismo de la Nación.
14/08/2007 (Parte I)
 Convenio de Asistencia Institucional celebrado entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y
el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, para la instalación de
Observatorios de Costos del Sistema Educativo. 01/03/2004
 Convenio de Asistencia Institucional celebrado entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y
el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, para la
modernización de los sistemas de información del Registro de la Propiedad Inmueble
 Convenio de Asistencia Institucional celebrado entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y
el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, con el objeto de
apoyar la Formulación de un Modelo de Gestión para la puesta en funcionamiento.
 Convenio de Asistencia Institucional celebrado entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y
el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.
Lineamientos Generales del Plan Nacional de Modernización de la
Administración Pública - Decreto 103/2001.
A nivel nacional, el Decreto N° 103/2001 aprueba el Plan Nacional de Modernización
de la Administración Pública Nacional, encomendando a la Jefatura de Gabinete de Ministros la
coordinación de la ejecución de las acciones que se derivan del mencionado plan.
Los criterios definidos en el Plan son:
 Política de Estado: La modernización del Estado Nacional es determinante para lograr una
buena gestión de gobierno.
19
 Más y mejores servicios.
 El estado como Garante del bien común.
 Un proceso continuo en el tiempo.
 Perspectiva federal.
Entre los objetivos del Plan se encuentran:
 La gestión por resultados.
 Fortalecimiento de las funciones del Estado: apunta a fortalecer las actividades del Estado
en las áreas Ciencia y Tecnología, Cultura, Defensa, Educación, Empleo, Justicia,
Legislación, Previsión Social, Promoción del Desarrollo Económico, Promoción Social, Salud
y Seguridad.
 Aumento de la capacidad de regulación del Estado, logrando un efectivo control sobre la
calidad y el costo de las prestaciones de las compañías privadas responsables de proveer
servicios públicos.
 Optimización de los organismos de recaudación.
 Diálogo y participación con la sociedad.
Ejes para la acción:
La modernización de la gestión del Estado debe ser abordada desde un conjunto
sistemático, integral y metódico de acciones concretas que respondan a los resultados específicos
esperados. En este marco se define un triple enfoque de abordaje:
I.
Cambio del modelo de Gestión
Las líneas de abordaje para la transformación de la gestión de los organismos del
Estado son dos:
• Transformaciones Institucionales: apuntan a optimizar la gestión de las organizaciones. Se busca
incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados por el Sector Público,
implantando los nuevos instrumentos de gestión en todos los organismos de la Administración
Nacional. En estas transformaciones incluimos
 La Carta Compromiso con el Ciudadano: Los ciudadanos tienen derecho a ser escuchados
e informados en lenguaje simple y a recibir respuesta cuando presentan un reclamo.
 Gestión por Resultados: Para transformar la estructura burocrática pública en un conjunto de
organismos eficientes, eficaces y transparentes es necesario reformular el modelo de
gestión predominante impulsando el modelo de gestión por resultados. Es necesario que el
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administrador público sepa y haga saber qué se espera de su gestión, cómo va a alcanzar
los objetivos propuestos y cuáles serán los beneficios o las penalizaciones que
acompañarán su desempeño. Además, es imprescindible revitalizar los mecanismos de
control de gestión y rendición de cuentas, a fin de implantar un modelo de gestión que
permita una administración centrada en los resultados e impactos de su gestión, de modo de
responder a las cambiantes demandas e inquietudes de la sociedad.
• Transformaciones Horizontales: apuntan a producir cambios en sistemas que atraviesan
transversalmente a toda la Administración Nacional en sus modalidades de gestión. Su importancia
radica en que constituyen el apoyo y sostén administrativo para todas las actividades de carácter
sustantivo. Optimizar y consolidar estos sistemas horizontales, en línea con el nuevo modelo de
gestión, redundará en una administración más eficaz y eficiente.
 Gestión del capital humano: La administración pública se caracteriza por el déficit en la
gestión de los recursos humanos. El Plan Nacional de Modernización del Estado propone
poner en marcha una serie de acciones que apunten a mejorar la prestación de los servicios
públicos y a profesionalizar y dignificar el papel de los trabajadores del sector público.
 Formación y desarrollo del capital humano: Las organizaciones públicas modernas requieren
la ejecución sistemática de actividades que tiendan a elevar la capacidad técnica, los
conocimientos y las destrezas del personal y a desarrollar su potencial para ocupar
posiciones de responsabilidad creciente. La formación permanente es una vía para
desarrollar recursos humanos que asuman responsabilidades y ocupen efectivamente el
cargo que desempeñan.
 Nuevo sistema de compras: El Plan Nacional de Modernización del Estado propone producir
una sustancial transformación de la gestión de compras y contrataciones del Estado y
constituirla en un instrumento idóneo para la obtención de los bienes y servicios necesarios
para garantizar que las prestaciones del sector público sean eficaces y eficientes,
transparentes y pasibles de ser controladas por la sociedad. El adecuado equilibrio entre
eficiencia y transparencia es condición para lograr calidad en la gestión.
 Sistema de administración financiera: se propone la implantación de un sistema único de
administración financiera para toda la Administración Nacional, vinculado con los sistemas
de administración de recursos humanos, de recursos materiales, con el Sistema de Gestión
y Administración de la Deuda Pública (SIGADE) y con los sistemas gerenciales de
21
programación y seguimiento de la inversión pública y de proyectos con financiamiento de
organismos multilaterales de crédito.
 Sistema de Gobierno Electrónico: El Plan Nacional de Modernización del Estado propone
utilizar los nuevos recursos informáticos a fin de facilitar la interacción del ciudadano con el
Estado, optimizar las inversiones de los organismos en tecnología informática e impulsar
una adecuada gestión estratégica de los recursos informáticos.
II.
Proyectos de modernización estructural
Las transformaciones estructurales en el Sector Público Nacional enfocan
específicamente las cuestiones referidas a la estructura del Estado, la organización más eficiente de
acuerdo al rol de cada unidad de organización, la forma de financiamiento y la asignación de sus
recursos. Mediante estas reformas se intentan rediseñar la morfología del Sector Público, teniendo
en cuenta los determinantes del mismo (conformación de la estructura de gobierno y la estructura de
gestión, la asignación de facultades y responsabilidades, y la asignación de recursos), para prestar
servicios de calidad a la población. Para ello se deberá:
 Eliminar superposiciones: Como consecuencia de consecutivos procesos de cambios,
reducción y descentralización, los niveles de gobierno presentan una serie de
superposiciones en algunas de sus funciones en diferentes jurisdicciones (Nación,
provincias y municipios) y aún dentro de cada una de ellas. Este diseño se destaca por su
baja funcionalidad y alto costo. Los ciudadanos deben concurrir a múltiples "ventanillas" para
que sus demandas sean atendidas y reciben servicios sin coordinación, que por duplicidad e
ineficiencia resultan costosos al conjunto de la sociedad y afectan la competitividad de
nuestra economía. En el marco del Plan Nacional de Modernización del Estado se impone
una profunda revisión de las responsabilidades de los diferentes niveles de la Administración
Nacional.
 Racionalizar el endeudamiento con organismos internacionales: Es imperativo establecer
criterios de coordinación y homogeneización de pautas respecto de los programas con
organismos internacionales de crédito con relación a los objetivos perseguidos, su
financiamiento, las condiciones de otorgamiento, su administración y fortalecimiento
institucional en los niveles nacional, provincial y municipal. Se propone mejorar los niveles
de eficiencia, eficacia y calidad de los programas de inversión pública y gasto social con
22
financiamiento externo multilateral y bilateral, apuntando a racionalizar el endeudamiento del
Estado.
 Adecuar la estructura estatal: El tamaño y la estructura del aparato estatal debe adecuarse a
las misiones institucionales, a las políticas de gobierno y a los recursos con los que se
cuenta. En algunos casos las organizaciones son demasiado grandes para las funciones
que prestan y en otros se verifica falta de recursos para cumplir con las misiones asignadas.
III.
Transparencia y política anti–corrupción
Es necesario contar con una administración confiable, independiente y transparente.
La estrategia que acompaña esta propuesta se apoya en la idea de privilegiar la prevención, tratar a
la corrupción como una cuestión sistémica —sin perjuicio de las responsabilidades individuales— y
actuar sobre la calidad normativa, el acceso a la información y la participación de los ciudadanos.
Esto es, mayor participación, mejor control.
23
LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PROVINCIAL.
MARCO NORMATIVO
En el orden local, en línea con el Programa de Fortalecimiento y Modernización del
Estado, la Provincia del Chaco cuenta con los siguientes instrumentos legales:
Decreto 230/07: Crea el Comité Ejecutivo de Fortalecimiento y Modernización del Estado, con la
misión de contribuir a la mejora y optimización de la gestión de la Administración Pública Provincial.
Decreto 672/10: Implementa un Modelo de Calidad de la Gestión Pública en el Estado Provincial,
con el objetivo de que cada organismo reconozca la importancia de formar líderes, conocer al
usuario, desarrollar los recursos humanos, y establecer procesos que permitan controlar la calidad y
medir el impacto en el entorno, para obtener como resultado la satisfacción de los ciudadanos. A tal
fin, se definieron los principios rectores que deben regir un modelo de gestión pública de calidad:
 Transparencia y participación ciudadana.
 Coordinación y cooperación.
 Ética Pública.
 Imparcialidad.
 Evaluación permanente y mejora continua.
Decreto Nº 843/10: Crea la Carta Compromiso con el ciudadano que tiene como meta fomentar la
transparencia y receptividad del Estado, a través del uso óptimo de recursos humanos y materiales.
Decreto Nº 771/11: Declara de interés provincial el Compromiso Federal de Objetivos y Metas de
Gestión Pública 2010-2016: Hacia el Estado del Bicentenario de la Nación Argentina;
establecido en el Acuerdo Federal para la Gestión Pública suscripto en la ciudad de San Miguel de
Tucumán el 15 de diciembre de 2010 con el objetivo de fortalecer los ámbitos de diseño de políticas
24
de modernización del estado, para satisfacer las demandas de la ciudadanía de manera equitativa,
transparente y eficaz.
Decreto Nº 1096/11: Aprueba el Régimen complementario para la creación y/o modificación de
estructuras organizativas, en virtud que las actuales estructuras no responden a las políticas
públicas, produciendo la suboptimización de los recursos disponibles.
25
UNA MIRADA en PERSPECTIVA
El empleo público en la Argentina.
Tras las sucesivas crisis y movimientos de cambio descriptos en apartados
anteriores, subyace además, una variable más profunda - el quiebre de la relación Estado-Sociedad.
Por ello, el diseño e implementación de una estrategia de modernización del Estado que persiga el
fortalecimiento y calidad de la gestión pública, debe incluir un cambio de paradigmas – en particular en lo que a la gestión de sus recursos humanos se refiere.
¿Es posible encarar procesos de transformación de la administración del
Estado sin un capital humano comprometido con los objetivos de la reforma?
La demanda de un Estado cada vez más eficiente, que sea capaz de adaptarse a un
contexto global de cambio permanente, exige una administración ágil, despojada de prácticas
burocráticas y capaz de fundar alianzas estratégicas entre todos los actores involucrados (agentes
públicos, funcionarios, políticos y ciudadanos). Así pues, la agenda debe incluir una planificación
estratégica de los Recursos Humanos como una de las herramientas de transformación del
Estado, porque - por lo general - las medidas puestas en práctica están más orientadas a
cuestiones económicas-financieras, que a una mejora en la calidad institucional.
De acuerdo con datos publicados en 2007, se estima que el empleo público,
perteneciente a los tres ámbitos de la Administración Pública Argentina (Nacional, Provincial y
Municipal) – considerados en términos de tendencias generales - asciende a unos 2,25 millones de
empleados, de los cuales 1,5 millones trabajan en la administración provincial; 400 mil en la
municipal y 350 mil en la nacional (sin incluir personal de las universidades nacionales)10.
A su vez, en cuanto a la cantidad de empleados en cada uno de los tres poderes del
Estado, citando la misma fuente, la mayoría cumple funciones en el Poder Ejecutivo Nacional
Cao, Horacio (Coordinador) Blutman, Gustavo. Estévez, Alejandro. Iturburu, Mónica. Introducción
a la Administración Pública Argentina. Publicación del Centro de Investigaciones en Administración Pública
de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Editorial Biblos. Buenos Aires.
Argentina. 2007.Pag.22
10
26
(94,1%); mientras que un 4,0% lo hace en el Poder Judicial y un 1,9% en el Poder Legislativo. Estas
proporciones, se repiten, en términos generales en los ámbitos provinciales.
Las cifras son contundentes y hablan por sí mismas; sobre todo en el caso de las
administraciones provinciales, que se convierten así en las principales empleadoras del país.
Hecho que pone de relieve no sólo la incidencia presupuestaria, sino además, la indudable
necesidad de fortalecer la capacidad institucional de las áreas de Recursos Humanos del
sector público.
La administración de los Recursos Humanos.
El ejercicio cotidiano de nuestra profesión de auditores nos habilita un contacto
permanente con las diversas instituciones del sector público. Por esta razón, desde la experiencia y
el análisis crítico, hemos podido identificar importantes deficiencias en la administración de
sus Recursos Humanos: ausencia de políticas de reclutamiento, selección y admisión de personal;
escasez (en el mejor de los casos) de programas de capacitación y formación; debilidad general de
las áreas de recursos humanos de cada unidad de organización, así como de su personal técnico y
profesional; inexistencia de programas de evaluación de desempeño; tendencia a la rigidez en la
asignación de funciones, y la inequidad puesta de manifiesto muchas veces en el desarrollo de
carrera; constituyen, entre otros, alarmantes indicadores de la escasa valoración de los recursos
humanos en las administraciones públicas.
Estos hechos denotan que las actuales políticas en esta materia - caracterizadas
por acciones atomizadas y desarticuladas - no responden a una mirada integradora y a largo
plazo, afectando, incluso, a la tan anhelada transparencia en la función pública.
Es en este sentido, que en el marco de unas Jornadas de Derecho Administrativo
llevadas a cabo en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de La Plata, al
reflexionar respecto de la transparencia en el ejercicio de la función administrativa, Homero
Bibiloni11 señaló “…si la transparencia supone el dejar ver, importa la inexistencia de agendas
ocultas, la facilidad en el acceso, la simplicidad del trámite. Veamos cómo desde hace décadas, esto
no es así...” describiendo – sin eufemismos - entre los factores estructurales que la afectan,
aquéllos referidos al régimen de empleo público; puntualizando en particular:
 “Inexistencia de carrera
27
Cuando la norma indica algo y el ―ser‖ de la experiencia va por otro lado, se demuestra la falta
de transparencia, en donde el contacto, la mera antigüedad, la habilidad burocrática, el pasar
desapercibido, genera una carrera real o una comodidad laboral de hecho. No hay entonces
transparencia, dado que además el sistema trata de expandirse sobre sí mismo, restringiendo el
ingreso de terceros.
 Falta de concursos
Es unánime la realidad nacional, provincial y municipal, de la exigüidad de concursos en relación
al universo de agentes y cargos concursables.
 Insuficiente capacitación
Personal inepto, con falta de calificación, sin comprensión de su tarea, es doblemente malo: para el agente, porque no lo dignifica como trabajador, y se lo excluye de su derecho a mejorar;
-para la gestión, por cuanto no rinde en términos de eficacia y eficiencia.
 Falta de calificación y adaptación a las nuevas demandas
Consecuencia de la ajenidad con que la administración se mueve, pese a la realidad del
contexto, con lo cual no se desarrollan las habilidades necesarias.
 Indiferencia por los resultados
Algo crónico de la organización pública, imposible de pensar en lo privado. Si bien, las
diferencias entre los objetivos de lo público y privado son absolutamente diferenciables, nada
impide buscar objetivos para unos y otros, medibles en términos de eficacia y eficiencia‖.
Igualmente, otros autores12 coinciden en el diagnóstico al señalar lo siguiente con
respecto a:
 ―Ingreso: En términos generales, el ingreso de personal está más relacionado con la
disponibilidad financiera, que con las necesidades de la organización. La selección de los
ingresantes es casi siempre arbitraria.
 Falta de capacitación: Las debilidades en el reclutamiento se profundizan por la inexistencia de
políticas de capacitación, mínima en el caso del escalafón general, escasa en el de salud, y
dispar en el de educación‖.
11
Ejercicio de la función pública. Etica y transparencia. Homenaje al Profesor Bartolomé Fiorini. Directora:
Inés Dargenio. Editora Platense. La Plata. Buenos Aires.Argentina. 2007.
12
Cao, Horacio (Coordinador) Blutman, Gustavo. Estévez, Alejandro. Iturburu, Mónica. Introducción
a la Administración Pública Argentina. Publicación del Centro de Investigaciones en Administración Pública
de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Editorial Biblos. Buenos Aires.
Argentina. 2007.Pag.89
28
El desarrollo y puesta en práctica de un modelo de gerenciamiento integrado
del Personal de la Administración Pública es aún, una asignatura pendiente. No obstante, su
incorporación en Proyectos de Modernización del Estado, como uno de sus componentes
fundamentales, es un indicador altamente positivo; denota que los esfuerzos están efectivamente
encaminados hacia una mejora en el sistema de Recursos Humanos.
Además de esto, la Modernización del Estado, que consiste en la instrumentación de
un conjunto de medidas que tiendan a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, debe
trascender la acción de un gobierno en particular, para convertirse en política de Estado que
involucre las sucesivas administraciones. Cuando se trata de inducir cambios en la cultura
organizacional de instituciones públicas y son sus recursos humanos los protagonistas,
inexorablemente, estamos hablando de un proyecto a largo plazo.
29
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y RECURSOS
HUMANOS.
ALGUNOS ASPECTOS DESTACADOS
Estrategias de Modernización del Estado.
Es innegable que existe una relación directa entre la capacidad de gestión de las
instituciones del Estado y el éxito en la ejecución de las políticas públicas, de modo tal que la
profesionalización de la función pública se convierte así en un imperativo para los gobiernos.
Teniendo en cuenta que los funcionarios y empleados públicos son quienes llevan a cabo las
acciones de gobierno, resulta cierta la necesidad de contar con programas de Desarrollo y
Formación continuos. Por esta razón, los proyectos de modernización del Estado contemplan – al
menos desde la letra – un apartado referido a la gestión de sus Recursos Humanos.
Entre los puntos sobresalientes respecto de la Gestión de los Recursos
Humanos, contenidos en el Proyecto de Modernización del Estado de la Jefatura de Gabinete
de Ministros de la Nación 13, destacamos los siguientes:
 Con el propósito de mejorar el desempeño de los empleados públicos, alienta el diseño e
implementación de un modelo de gestión basado en el enfoque de competencias laborales.
 Mediante el uso de tecnologías pretende, además, el diseño e implementación de un sistema de
información central del personal, de su normativa y de sus características laborales más
significativas, a fin de brindar información actualizada y permanente, no sólo para la toma de
decisiones, sino también a la ciudadanía en general sobre la conformación del empleo público
“dotando de mayor transparencia a la administración de los recursos humanos del sector
público”.
 El proyecto aspira a eliminar las disparidades existentes en las condiciones de trabajo entre
empleados con roles y responsabilidades similares. Más aún, tiende a fortalecer los principios
de mérito y compromiso de los empleados públicos para hacerlos más eficientes, de modo tal de
acercar el Estado a la sociedad.
13
http://www.jgm.gov.ar
30
En el escenario internacional, sólo por citar un ejemplo, en el vecino país de Chile
la reforma a la gestión de los Recursos Humanos del Estado - como parte de un ambicioso
proyecto de modernización - se centró en cuatro ejes fundamentales14:
1. Establecimiento de la Dirección Nacional del Servicio Civil, instituto a través del cual se
implementa la nueva política de personal.
2. Creación del Sistema de Alta Dirección Pública destinado a la selección, desarrollo y evaluación
de los directivos de primer y segundo nivel jerárquico encargados de dirigir los organismos que
prestan servicios directos a la ciudadanía.
3. Modernización y profesionalización de la carrera funcionaria: perfeccionamiento de los
mecanismos de ingreso, promoción y egreso de los funcionarios del Estado.
4. Política de remuneraciones que adiciona a la remuneración fija, una parte variable, asociada al
desempeño institucional, así como al desempeño colectivo.
Dicho de otro modo, esta reforma buscó generar las condiciones necesarias para
modernizar la gestión de los recursos humanos, mediante la adecuada selección del capital
intelectual, la formación y capacitación, el desarrollo de carrera y un sistema de compensaciones
vinculado con el desempeño laboral.
Tópicos en materia de Recursos Humanos.
En resumidas cuentas, con el propósito de mejorar la ejecución de las políticas
públicas y la calidad de las instituciones democráticas, los tópicos en materia de Recursos Humanos
que todo Proyecto de Modernización del Estado debe contener, son los siguientes: actualización de
procedimientos y tecnologías aplicadas a los sistemas de selección, capacitación y
desarrollo; profesionalización permanente de la función pública; ponderación del desempeño
laboral; definición de perfiles y requerimientos básicos para los puestos de trabajo;
elaboración de nomencladores generales de funciones elaborados bajo un enfoque de
gestión por competencias, y el fortalecimiento institucional de las áreas de administración y
gestión de recursos humanos.
Consecuentemente para superar –entre otras- aquellas deficiencias institucionales
referidas al factor humano en las organizaciones públicas (que señaláramos en puntos anteriores) es
indispensable, no sólo la formulación de políticas en materia de recursos humanos que acompañen
14
Perez Fuentes, Rossana. Directora Nacional del Servicio Civil. Santiago de Chile. 2008. En
31
las nuevas tendencias en la disciplina; más aún, es necesario instaurar una nueva cultura
organizacional que habilite cambios en las reglas de juego, de modo tal de forjar un capital
intelectual al servicio del ciudadano.
http://www.slideshare.net/alpuritano/la-modernizacion-del-estado-de-chile.
32
BUENAS PRÁCTICAS EN RECURSOS HUMANOS
“...Se debe comenzar a ver el cambio como un amigo, no como un enemigo; como una oportunidad, no como una desgracia; como
una ventaja competitiva, no como un obstáculo; como una fuente de valor, no como una barrera a vencer.”
Martha Alles15
De la Oficina de Personal a la Dirección estratégica del Capital intelectual.
Aún hoy, existen funcionarios que siguen manejándose con oficinas de personal que
sólo dan relevancia a las cuestiones netamente administrativas, descuidando aspectos valiosos de la
especialidad. Desconocen que las organizaciones sólo generan valor a través de su capital
intelectual.
En este punto es importante aclarar ciertas cuestiones referidas a los Recursos
Humanos como disciplina. Algunos autores se sitúan desde un enfoque netamente humanista, sin
embargo, no ha sido éste el que más ha influido en el desarrollo e importancia del área de Recursos
Humanos en las organizaciones. Otros, en cambio, proponen una visión de algún modo más
economicista, la denominada Recursos Humanos Estratégicos (a la que adherimos) que persigue la
eficacia, competitividad, y permanencia de las organizaciones. Este modelo de gestión, que es
bueno para el personal, no se implementa, pensando en los beneficios que representa para la gente,
sino en los de la organización. Por lo tanto, la labor de los especialistas en Recursos Humanos es
resguardar tanto a las personas, como los intereses y resultados de las instituciones a las que
pertenecen. Ese es el mayor desafío.
El lugar que ocupa el área o sector de RR.HH dentro de la estructura de una
organización, es un indicador indiscutible del valor que ésta le atribuye a su personal: Si el
responsable del área reporta directamente a la máxima conducción, los recursos humanos
seguramente son tenidos en cuenta en los planes estratégicos; si por el contrario, tiene un jefe de
personal que a su vez reporta a un funcionario de nivel intermedio, la institución, claramente en
materia de recursos humanos, sólo se ocupa de las cuestiones administrativas.
Alles, Martha Alicia. 5 Pasos para transformar una oficina de personal en un área de recursos
humanos. Ediciones Granica. Buenos Aires, Argentina. 2009.
15
33
Martha Alles (reconocida consultora internacional de Gestión por Competencias)
identifica cinco pasos para transformar una Oficina de Personal en un área de Recursos
Humanos16 (la descripción en particular de cada uno de ellos escapa al objeto y extensión de este
trabajo):
Paso1: Análisis y descripción de puestos.
Paso 2: Formación y selección. Capacitar y entrenar a los empleados para una mejor adecuación de
cada uno a su puesto de trabajo, y revisar e implementar procesos de selección.
Paso 3: Compensaciones. Revisar las políticas retributivas.
Paso 4: Implementar un sistema de evaluación de desempeño.
Paso 5: Revisar e implementar planes de carrera.
Para alcanzar los objetivos, que en definitiva no son otros que agregar valor y
aportar a los resultados de la organización, el diseño e implementación de cada una de estas
etapas requiere de cierto tiempo, sin obviar además, ninguna de ellas. Estos procedimientos son
aplicables por igual a todas las organizaciones, independientemente de sus fines – servicios,
productivas o destinadas al bien común -.
El cambio. Ese paso tan resistido.
Al mismo tiempo, los responsables de recursos humanos cumplen el rol crítico de
facilitadores o agentes de cambio. Algunos autores reconocen tres tipos de cambios 17:
 Iniciativa para el cambio: se centra en la implementación de nuevos programas, proyectos o
procedimientos.
 Cambio de procesos: modificaciones en la forma en que se hace el trabajo.
 Cambios culturales: tienen lugar cuando en una organización se reconceptualizan los modos
de actuar, renovándose su identidad, tanto para la empleados como para terceros.
Todo proceso de modernización del Estado lleva implícito profundas
transformaciones, por lo que la labor del responsable de Recursos Humanos como agente de
cambio, adquiere en estos casos, particular relevancia. Debe atender los principales factores de
resistencia al cambio en las organizaciones, identificados de la siguiente manera18:
Alles, Martha Alicia. Op.Cit.
Fuente: Alles, Martha Alicia. Op.Cit.
18
Castello, Oscar R. Gabancho, Luis María. Scafidi, Horacio. Van Morlega, Luis. Capital HumanoUna mirada crítica sobre un futuro complejo. EDICON. Fondo Editorial del Consejo Profesional de Ciencias
Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina. 2008.
16
17
34
 El poder de los paradigmas
 Los excesos burocráticos
 El aprendizaje insuficiente.
 El liderazgo incompetente.
 La cultura reactiva.
 La falta de motivación.
Si bien, la resistencia no proviene de un factor en particular, sino de una
multiplicidad de factores, es indispensable, formular un diagnóstico acertado para abordar las
transformaciones. En efecto, “los recursos esenciales para llevar a cabo tales transformaciones son
nada más y nada menos que las personas, y es preciso saber con rigurosidad cómo se contará con
ellas...”19
Para resumir, las prácticas de Recursos Humanos se vinculan con las
estrategias de la institución, aportan valor y contribuyen al logro de los objetivos
organizacionales. En un contexto global en el que el acceso a las nuevas tecnologías es un
común denominador, el factor diferenciador con que cuentan las organizaciones para hacer
frente a los retos que se impongan, es su capital intelectual. Por eso se dice que “los
recursos humanos marcan la diferencia”.
19
Gabancho, Luis María. Op.Cit.
35
EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y
SU IMPLICANCIA EN EL CONTROL GUBERNAMENTAL.
“Se trata de un siglo, de una ideología y una nueva concepción del hombre y del Estado. De un Estado que sirva a la gente, de un
gobierno democrático previsible. Estos son los nuevos desafíos: mayor participación, mayor información, planificación, previsibilidad,
idoneidad. Todo esto implica concebir al Control como una función del Estado, que debe ser oportuno, eficaz, eficiente, y
comprometido.”
Hugo Jenefes20
En el devenir del siglo XXI, es inevitable la adecuación de los Estados - en tanto
garantes de los derechos e intereses de las personas - a escenarios políticos, económicos y sociales
marcados por la complejidad y los efectos de la globalización. La Argentina no es ajena a esta
problemática, y obliga a la Administración al diseño de estrategias que permitan responder las
demandas ciudadanas con eficacia y calidad.
Este proceso de modernización del Estado y avance tecnológico, genera una mayor
complejidad en la gestión pública que sin dudas, modifica la realidad de la administración y
obviamente, del control gubernamental. Siendo este último un aspecto fundamental para la
gobernabilidad de un país, que permite mejorar la eficiencia, aumentar la transparencia,
salvaguardar la credibilidad y luchar contra la corrupción.
En este contexto, los Organismos de Control juegan un rol clave en el proceso de
modernización y tienen un papel fundamental en la construcción del conocimiento ciudadano de lo
que los gobernantes han hecho con el mandato que la sociedad les dio, para la efectiva utilización
de los fondos públicos, además de legitimar la acción pública.
La presencia de mecanismos de control sólidos y efectivos es crucial para
generalizar la confianza social, que es hoy, uno de los más importantes desafíos de los estados
modernos. Para ello, y reconociendo la función que nos cabe como organismos fiscalizadores,
debemos ser competentes, a fin de lograr una auditoría gubernamental eficaz.
Al hablar de competencia, nos referimos a la condición de liderazgo y
profesionalismo del auditor, más allá de cumplir moral e íntegramente la misión de control
20
Presidente del Instituto de Estudios Técnicos e Investigación del Secretario Permanente de Tribunales de
Cuentas, Organos y Organismos de Control Público de la República Argentina.
36
encomendada. El profesionalismo implica formación y perfeccionamiento continuos, que habiliten al
auditor en la aplicación de normas y métodos de auditoría de vanguardia.
Teniendo presente los pilares de la modernización del Estado, es que debemos
orientar nuestros esfuerzos a “aggiornarnos” y a capacitarnos, por ejemplo, respecto de las nuevas
tecnologías que son hoy, las nuevas herramientas de información y comunicación. Comprender los
aspectos sobresalientes del gobierno electrónico, e-gobierno, las tecnologías de la información y la
comunicación; y los problemas que enfrentan en su evaluación los organismos de control.
En otras palabras, a las instituciones de control público, les cabe el doble
compromiso – o si se prefiere, la doble responsabilidad - de escoltar los procesos
modernización de organismos que están bajo su jurisdicción y competencia; y al mismo
tiempo, adecuar su propio accionar a los lineamientos de una reforma. Esto es, provocar
cambios deliberados en sus estructuras y procesos, para adaptarlas a las exigencias de un
contexto cambiante, y contar con una planificación estratégica de sus Recursos Humanos
como herramienta de transformación y fortalecimiento institucional.
37
RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES
Finalmente, para que el proceso de Modernización del Estado sea exitoso, debe
concebir estructuras ágiles, capaces de adaptarse a una sociedad cada vez más demandante; y
optimizar la instrumentación de las políticas públicas, de modo tal de proveer bienes y servicios de
calidad a los ciudadanos. Gestionar más y mejor.
Al mismo tiempo, revalorizar la importancia de la gestión presupuestaria,
entendiendo al presupuesto como instrumento de control; alentar la ejecución de presupuestos por
programas o la gestión por resultados, y de ese modo, conocer la medida en que se alcanzaron los
mismos.
Otro de los ejes de la transformación pasa por la formulación de estrategias respecto
de la planificación y gestión de sus Recursos Humanos, de tal modo de asistir a una administración
pública profesionalizada21 y austera.
A ello, habrá que sumarle mecanismos de asignación de responsabilidades y
transparencia, en los que los Organismos de Control ejercen un rol fundamental, garantizando
retroalimentación y confiabilidad al proceso.
En síntesis, una gestión orientada a resultados, generación de valor a través
de buenas prácticas en materia de Recursos Humanos, y mecanismos de asignación de
responsabilidades; van a garantizar –seguramente- un proceso de reforma integral que
fortalezca al Estado, propiciando un vínculo más fluido con el ciudadano.
Por cierto, es oportuno aclarar que el modelo de Modernización del Estado es
un proceso en marcha, de ninguna manera acabado, y que presentaría distintos grados de
avances en su implementación.
Nota de los autores: el término no implica titulación alguna, ni hace referencia a una formación
universitaria, sino un “saber hacer” en el modo y tiempo oportunos.
21
38
Sin embargo, este modelo es sustentable sólo si se establecen los mecanismos de
evaluación y control que transparenten la gestión. Más aún, un control público comprometido
con la sociedad.
Para concluir, cabría traer a este encuentro palabras de Juan Quintar22 que
encierran una visión clara y profunda de nuestra historia como país, pero también una misión para el
futuro; y una mirada aguda y sentida de la realidad, aunque esperanzadora:
“En estos dos siglos
nuestro país ha pasado de ser el más igualitario de América Latina... a estar entre los más desiguales e
injustos. Excepcionalmente dotado de recursos humanos, nuestro país es apreciado por la calidad de sus
investigadores que son requeridos en los grandes centros de investigación...Sabemos también que en
recursos naturales nuestra dotación es sobresaliente, actualmente producimos alimentos para más de 200
millones de personas por año. No obstante, un quinto de su población – unos 8 millones de ciudadanos - no
puede satisfacer sus necesidades alimenticias.... Por otro lado, entre las deudas de la República se cuentan
su propio “disfuncionamiento” institucional, la ineficacia del Estado, la corrupción generalizada, que alcanza a
sindicatos y organizaciones profesionales; la decadencia de los sistemas públicos de educación y salud,
otrora orgullos nacionales; graves problemas en la administración de justicia; una crónica postergación de
amplias zonas del interior del país; el deterioro ambiental; la extranjerización de tierras, empresas y bienes del
subsuelo, etc. En fin, esta incompleta enumeración no es pesimista ni pretende establecer aquí
responsabilidades...tampoco es un cuadro nuevo, sino que se viene construyendo por décadas, y es –
queramos o no – lo que hemos sabido construir.
No obstante, si esa es la “carga” con la que llegamos, la coyuntura actual...se presenta particularmente
favorable para dar los primeros pasos hacia la reversión de ese largo proceso de decadencia y construir un
proyecto de largo plazo, consensuado, arraigado institucionalmente, donde la idea de democracia sea
sinónimo de autonomía nacional....”23
Para ello, seguramente, los Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos
Públicos de Control Externo de la República Argentina deberán acompañar esos pasos hacia
la construcción de un proyecto de país más inclusivo y un Estado más eficiente, despojándose
de excesos burocráticos, impulsando el debate y la creatividad en la búsqueda de soluciones,
Juan Quintar - Docente e investigador de la Universidad Nacional del Comahue. Doctor en
Pensamiento Latinoamericano por el IPECAL – México.Coordinador General del Ciclo de Conferencias
“Pensar la Nación en el Bicentenario”, organizado por Le Monde Diplomatique, el Banco Credicoop y la
Universidad Nacional del Comahue.
23
Quintar, Juan. Gabetta, Carlos (compiladores). Pensar la Nación, Conferencias del Bicentenario.
Pag. 283. Ediciones Le Monde Diplomatique y Capital Intelectual. Buenos Aires. Argentina, 2010.
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superando las limitaciones del cortoplacismo y alentando, al mismo tiempo, los procesos de
modernización del conjunto de órganos que componen el universo del sector público.
Sólo resta subrayar, que la pretendida reforma deberá posicionar como un
componente fundamental del Estado Moderno, la gestión estratégica de sus Recursos
Humanos. Porque son ellos, verdaderos artesanos del cambio: sin su formación,
acompañamiento y compromiso, todo cambio carecerá de consenso y legitimación, y será
difícil su permanencia en el tiempo.
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