Recomendaciones para una Gestión Sustentable Conjunta

Recomendaciones para una Gestión Sustentable Conjunta

Recomendaciones para una
Gestión Sustentable Conjunta
del Sitio Ramsar Lagunas de
Guanacache, Desaguadero y
del Bebedero
María Eugenia Di Paola y Ana Di Pangracio (FARN)
Daniel Blanco y Laura Vidal (Fundación Humedales)
Heber Sosa (Te.Co.Na. - IEF)
Recomendaciones para una
Gestión Sustentable Conjunta
del Sitio Ramsar Lagunas de
Guanacache, Desaguadero y
del Bebedero
María Eugenia Di Paola y Ana Di Pangracio (FARN)
Daniel Blanco y Laura Vidal (Fundación Humedales)
Heber Sosa (Tecnicatura Superior en Conservación de la
Naturaleza / IEF)
Marzo 2012
El presente documento tiene por objetivo exponer las diversas opciones disponibles para viabilizar el
trabajo conjunto y coordinado entre las diversas jurisdicciones involucradas en una cuenca
compartida y formular recomendaciones a las autoridades competentes para alcanzar una gestión
sustentable conjunta del Sitio Ramsar “Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero”.
2
Contenidos
RECOMENDACIONES PARA UNA GESTIÓN SUSTENTABLE CONJUNTA DEL SITIO RAMSAR
LAGUNAS DE GUANACACHE.............................................................................................. 4
I.
Introducción....................................................................................................................... 4
El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache ......................................................................................... 4
II.
Marco normativo e institucional......................................................................................... 6
A nivel internacional ...................................................................................................................... 6
A nivel nacional.............................................................................................................................. 7
A nivel provincial............................................................................................................................ 8
III.
Cooperación interjurisdiccional en espacios naturales compartidos.................................... 9
La cooperación en la normativa internacional .............................................................................. 10
Convención de Helsinki ................................................................................................................ 10
Convención de Nueva York, .......................................................................................................... 11
Convenciones de Río.................................................................................................................... 11
Tratados regionales...................................................................................................................... 12
Casos Testigos de humedales compartidos entre Naciones .......................................................... 14
a) Perú y Bolivia.................................................................................................................... 15
b) Costa Rica y Nicaragua ..................................................................................................... 16
c) Europa.............................................................................................................................. 17
La cooperación según la Convención Ramsar ............................................................................... 17
Casos Testigos de Sitios Ramsar Interjurisdiccionales ................................................................... 20
a) Entre naciones.................................................................................................................. 20
b) Entre jurisdicciones de una única nación........................................................................... 23
La cooperación en la normativa nacional y provincial................................................................... 24
Mecanismos institucionales para la cooperación interjurisdiccional en Argentina..................... 26
a) Comités de Cuenca ........................................................................................................... 26
b) PIECAS.............................................................................................................................. 29
IV.
El marco político-institucional en Guanacache.................................................................. 30
V.
Cooperación en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache .................................................. 32
Recomendaciones........................................................................................................................ 34
Consideraciones especiales.......................................................................................................... 38
VI.
Palabras finales ................................................................................................................ 39
3
RECOMENDACIONES PARA UNA GESTIÓN SUSTENTABLE CONJUNTA
DEL SITIO RAMSAR LAGUNAS DE GUANACACHE, DESAGUADERO Y DEL
BEBEDERO
I.
Introducción
El término humedales se refiere a una amplia variedad de hábitats interiores, costeros y
marinos que comparten ciertas características: son áreas que se inundan temporariamente,
donde la napa freática aflora en la superficie o en suelos de baja permeabilidad cubiertos por
agua poco profunda y el agua juega un rol fundamental en el ecosistema, en la determinación
de la estructura y las funciones ecológicas del humedal1.
La Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como
Hábitats de Aves Acuáticas (en adelante Convención Ramsar) define a los humedales de
manera amplia como "las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies
cubiertas de agua, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales,
estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina
cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros".
Los humedales en buen estado de conservación prestan servicios ecosistémicos esenciales en
beneficio de la gente como seguridad alimentaria, seguridad del agua (recurso estratégico que
se revalorizará a futuro), refugio para cientos de especies vegetales y animales, un “seguro”
natural frente a los daños que causan los desastres naturales y tienen un alto valor en el orden
espiritual, recreativo y educativo. En consecuencia, los humedales pueden hacer un aporte
sustancial a la disminución de la pobreza, la vulnerabilidad ante ella y alcanzar el tan ansiado
bienestar social.
El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero (en adelante Sitio
Ramsar Lagunas de Guanacache) se encuentra en el centro-oeste argentino, al pie de los
Andes Centrales, en la zona limítrofe de las provincias de San Juan, Mendoza y San Luis,
alimentado por la Cuenca Desaguadero - Salado. El área incluye en parte la zona sur de los
Departamentos de Sarmiento y 25 de Mayo de la provincia de San Juan y la zona norte y este
del Departamento de Lavalle y el borde este del Departamento de La Paz, ambos de la
provincia de Mendoza. En la provincia de San Luis, el Parque Nacional Sierra de las Quijadas
(dentro de los límites de esta provincia) y el territorio limitado por la ruta 147 hacia el este,
continuando hacia el sur por la cota 480 msnm incluyendo la totalidad de la Salina del
Bebedero hasta el Puente La Horqueta que cruza el río Desaguadero (Ruta Nacional N° 146).
1
Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
(SAyDS) http://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdArticulo=93#humedales argentina
4
Constituye un sistema de lagunas y bañados encadenados, alimentados por los ríos Mendoza,
San Juan y esporádicamente por los Desagües del Bermejo. Es un sistema exorreico que
descarga por el río Desaguadero. Cuenta con una rica diversidad biológica asociada al
humedal (más de 50 especies de aves acuáticas con más de 20.000 individuos) y una
comunidad local que alcanza a los 2.000 habitantes cuyas costumbres y tradiciones se
vinculan históricamente a las lagunas, en la que residen en la actualidad 12 comunidades
huarpes y pobladores criollos dispersos que se autodenominan "laguneros".2
El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache fue designado el 14 de Diciembre de 1999,
incluyendo 580.000 has de las provincias de Mendoza y San Juan. El 5 de junio de 2007 fue
ampliado pasando a denominarse Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero,
incluyendo 962.370 has de las provincias de Mendoza, San Juan y San Luis 3.
El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache es un sitio valioso no solo para la conservación de la
biodiversidad sino también como medio de vida para las comunidades presentes en la zona,
con fuerte relevancia en lo cultural y un marcado sentido de pertenencia de parte de aquéllas.
En adición, está reconocido internacionalmente, lo cual genera un fuerte sentimiento de
orgullo. Numerosos actores están sumamente interesados en salvaguardar las Lagunas de
Guanacache, pero del dicho al hecho hay un largo trecho.
La interjurisdiccionalidad del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache plantea desde un inicio
una particular complejidad. Si a ello se suma la situación hídrica empobrecida con la grave
erosión retrocedente de la cual adolecen las lagunas, lograr un humedal sano y en equilibrio
requerirá de un trabajo conjunto, con continuidad y coordinado por todas las jurisdicciones
involucradas (San Juan, San Luis, Mendoza y Nación a través de la Administración de
Parques Nacionales), existiendo numerosas opciones para viabilizar la cooperación requerida.
El presente documento tiene por objetivo exponer las diversas alternativas disponibles que se
detectaron durante la ejecución del proyecto y en consecuencia, formular recomendaciones a
modo de aporte, a las autoridades para una gestión sustentable conjunta del Sitio Ramsar
Lagunas de Guanacache.
2
Sosa, H. y S. Vallvé 1999. Lagunas de Guanacache (Centro-Oeste de Argentina). Procedimiento de
inclusión a la convención sobre los humedales (RAMSAR, 71). Multequina 8: 71-85
3
Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
(SAyDS) http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=989
5
II.
Marco normativo e institucional
A nivel internacional
Las Lagunas de Guanacache han sido reconocidas internacionalmente en el marco de la
Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como
Hábitats de Aves Acuáticas, conocida como Convención Ramsar, por la ciudad iraní donde
fuera adoptada en 1971. Dicho acuerdo internacional entró en vigor en 1975, fue aprobada en
Argentina por Ley Nacional N° 23.919 y cuenta a la fecha con ciento sesenta Estados Parte.
La Convención Ramsar brinda marco para la acción nacional y para la cooperación
internacional en pro de la conservación y el uso racional de los humedales y sus recursos.
Asimismo, Ramsar ha trascendido la conservación de la biodiversidad asociada a los
humedales, convirtiéndose en un instrumento de referencia para iniciativas sobre gestión de
los recursos hídricos.
La Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Ramsar se reúne cada tres años y
promueve políticas y lineamientos técnicos para impulsar la aplicación de la Convención. El
Comité Permanente, integrado por las Partes que representan a las seis regiones Ramsar del
mundo, se reúne anualmente para orientar a la Convención entre las reuniones de la COP. El
Grupo de Examen Científico y Técnico da orientaciones sobre las principales cuestiones
relacionadas con la aplicación de la Convención.
La Secretaría de Ramsar tiene sede en Gland (Suiza) y administra las actividades corrientes de
la Convención. En el plano nacional cada Parte Contratante designa una Autoridad
Administrativa como punto focal de coordinación para la aplicación de la Convención.
Los sitios Ramsar que enfrentan problemas para mantener sus características ecológicas
pueden ser inscriptos por el país interesado en una lista especial (Registro de Montreux) y se
puede facilitar asistencia técnica para ayudar a resolverlos. Los países que cumplen los
requisitos pertinentes pueden solicitar asistencia financiera para ejecutar proyectos de
conservación y uso racional de los humedales a un Fondo Ramsar de Pequeñas Subvenciones
y al Fondo de Humedales para el Futuro.
La selección de sitios para la Lista de Humedales de Importancia Internacional o Lista de
Ramsar, se basa en criterios ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos e hidrológicos.
Para fines de enero de 2012 las 160 Partes Contratantes de la Convención habían designado
1976 Sitios Ramsar en todo el mundo, cubriendo una superficie de más de 190 millones de
hectáreas.
La Convención colabora estrechamente con otras convenciones mundiales y regionales
relacionadas con el medio ambiente como las de Cambio Climático, Diversidad Biológica,
Lucha contra la Desertificación, Especies Migratorias, Patrimonio Mundial y el Programa
6
sobre el Hombre y la Biosfera de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
De hecho, el Grupo de Enlace Mixto- foro informal para intercambio de información,
exploración de oportunidades para actividades sinérgicas y aumentar y mejorar la
coordinación entre las tres Convenciones de Río4 creado en agosto de 2001- sumó
recientemente a la Convención Ramsar al Grupo, lo cual resulta muestra de la importancia y
el valor que se le reconoce a este acuerdo internacional a nivel global.
La Convención cuenta además con cinco organizaciones internacionales asociadas
reconocidas oficialmente – BirdLife International, Unión Mundial para la Naturaleza (UICN),
Wetlands International, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) e International Water
Management Institute, que ayudan a las Partes Contratantes a aplicar la Convención y ofrecen
asistencia a los países que están realizando los trámites para adherirse a ella.
A nivel nacional
En el orden nacional, no existe aún una ley específica para los humedales sino normativa
ambiental general de base que dispone la protección del ambiente y su uso racional.
El artículo 41 de la Constitución Nacional establece que las autoridades proveerán a la
protección del derecho de los habitantes de Argentina a un ambiente sano, a la utilización
racional de los recursos naturales y a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica.
La Ley Nº 25.675, conocida como Ley General del Ambiente, dispone como uno de los
objetivos de la política ambiental nacional asegurar la preservación, conservación,
recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como
culturales, en la realización de las diferentes actividades antrópicas; promover el uso racional
y sustentable de los recursos naturales; y asegurar la conservación de la diversidad biológica,
entre otros.
La Ley N° 25.688 de presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su
aprovechamiento y uso racional, define agua como “aquélla que forma parte del conjunto de
los cursos y cuerpos de aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas, así como a
las contenidas en los acuíferos, ríos subterráneos y las atmosféricas.”Por cuenca hídrica
superficial entiende “a la región geográfica delimitada por las divisorias de aguas que
discurren hacia el mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce
principal único y las endorreicas” (artículo 2). En su artículo 3 establece que las cuencas
hídricas como unidad ambiental de gestión del recurso se consideran indivisibles.
La Ley N° 25.688 hace un llamado a la creación de comités de cuencas hídricas para las
cuencas interjurisdiccionales, cuencas hídricas con el objetivo de asesorar a la autoridad
4
Diversidad Biológica, Cambio Climático y Desertificación
7
competente en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente
sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica de cada comité de cuenca
hídrica puede emplear categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo
las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una mejor distribución
geográfica de los organismos y de sus responsabilidades respectivas (artículo 4).
El artículo 6 agrega que tratándose de cuencas interjurisdiccionales, cuando el impacto
ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea significativo, será vinculante la
aprobación de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente, el que estará
facultado para este acto por las distintas jurisdicciones que lo componen. Por último, la norma
dispone que la autoridad nacional puede, a pedido de la autoridad jurisdiccional competente,
declarar zona crítica de protección especial a determinadas cuencas, acuíferas, áreas o masas
de agua por sus características naturales o de interés ambiental (artículo 8), haciendo
referencia en este artículo a la protección de los humedales.
Si bien no existe normativa concreta sobre humedales aplicable en todo el territorio de la
Nación, cabe resaltar que en 1998 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(SAyDS) a través del Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos (GTRA), crea el Foro sobre
Humedales de la Argentina, el cual busca facilitar el intercambio de información,
experiencias, consultas y novedades relativas a la conservación y uso sustentable de los
humedales de la Argentina.
Asimismo, la SAyDS a través del GTRA y a pedido de las administraciones locales, ofrece
colaboración técnica y participación en diferentes etapas vinculadas a la planificación y
monitoreo de humedales.
A nivel provincial
Las Cartas Magnas de las provincias que comparten el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
se encuentran en sintonía con la Constitución Nacional5, a excepción de Mendoza, cuya
Constitución no ha sido reformada desde 1916 y en consecuencia, no tiene expresamente
consagrado en su articulado el derecho a un ambiente sano o referencia alguna a asuntos
ambientales; pero sí lo consagra en el artículo 5 de la Ley General del Ambiente Nº 5961.
Si bien no existe legislación provincial específica sobre humedales, San Juan, San Luis y
Mendoza cuentan con normativa marco destinada a la preservación del ambiente y sobre
temas ambientales particulares. En este sentido se destaca que la provincia de San Juan
cuenta con la Ley General del Ambiente Nº 6634, la Ley Nº 6911 sobre Protección y
Desarrollo de la Flora y Fauna Silvestre y la Ley Nº 7551 sobre Plan de Recuperación de
Tierras Áridas.
5
Constitución de San Juan artículo 58 y Constitución de San Luis artículo 47.
8
La provincia de San Luis por su parte, en términos de ley marco no cuenta con una ley
provincial propia pero hace plena aplicación del articulado de la Ley Nacional Nº 25.675 que
establece presupuestos mínimos aplicables a todas las jurisdicciones de Argentina. En adición
cuenta con una ley sobre áreas protegidas la Nº 5421 y la Ley Nº 5514 de Fauna, Caza y
Pesca.
Finalmente, Mendoza cuenta con la Ley Nº 5961 de Preservación, Conservación, Defensa y
Mejoramiento del Ambiente, la Ley Nº 4386 sobre Conservación, Protección, Repoblación y
Explotación de Especies de Fauna Silvestre y la Ley Nº 6045 de Áreas Protegidas.
III.
Cooperación interjurisdiccional en espacios naturales compartidos
Los ecosistemas desconocen los límites políticos artificiales creados por el hombre y
ecológicamente se comportan como unidades indivisibles. La cooperación ambiental alcanza
su máxima expresión cuando las jurisdicciones involucradas asumen el desafío de gestionar
conjuntamente el sitio que comparten, más allá de sus límites políticos.
La conservación conjunta de los ecosistemas compartidos y el ordenamiento del territorio
resultante, podría contribuir a la transformación y dinamicidad del espacio interjurisdiccional.
El marco de cooperación que las jurisdicciones vecinas construyan debería verse respaldado
en algún momento por una estructura formal, que con base en la confianza mutua y la buena
voluntad de las partes, busque solucionar los problemas usuales de zonas compartidas6. Se
requiere entonces de una visión superadora que vaya más allá de las divisiones políticas
artificiales entre las diversas jurisdicciones, y avanzar hacia un manejo conjunto del área en
cuestión.
Tabla 1.- Formas de cooperación y herramientas (fuente: Jiménez Hernández, A. Op. Cit.)
FORMAS DE COOPERACIÓN
HERRAMIENTAS
Iniciativas de Alto Nivel Político,
Ministerios, Gobernaciones
Acuerdos formales que proponen un marco
institucional y otros temas clave. Cartas de
Entendimiento, Convenios Interjurisdiccionales,
Marcos Regionales de Cooperación
Iniciativas a nivel municipal,
pueden iniciar con la cooperación
sobre un campo específico y luego
ampliarse a otros temas
Buenas relaciones en proyectos pueden conducir
hacia Acuerdos formales. Mejor cuando cuentan
con apoyo político de alto nivel, expresado en
acuerdos o cartas de entendimiento
Iniciativas de terceros vía OSC o
iniciativas privadas apoyadas por
donantes
Puede conducir hacia acuerdos formales entre
los gobiernos locales y centrales
6
Jiménez Hernández, A. Cooperación transfronteriza ambiental para la conservación de humedales en cuencas
compartidas: Un análisis desde la frontera Costa Rica- Nicaragua. Tesis, Geografía. -San José, C. R.: 2005
9
Tabla 2.- Beneficios y dificultades para la cooperación (fuente: Jiménez Hernández, A. Op. Cit.)
BENEFICIOS
Promueve el trabajo
conjunto y coordinado a diferentes niveles y en diferentes temas
Aumenta la protección ambiental de ecosistemas
Facilita una investigación más efectiva
Aporta beneficios económicos a las economías locales
Asegura un mejor control de problemas como incendios, pestes, caza y pesca furtiva,
contaminación, etc
Evita duplicar los esfuerzos y un mal aprovechamiento de los ya escasos recursos
financieros disponibles
DIFICULTADES
Falta de vías de comunicación, terreno difícil, largas distancias
Diferencias normativas
Diferencias en compromisos, recursos económicos, profesionales y
tecnológicos
Disparidad en niveles de desarrollo económico y políticas de
utilización y conservación de los recursos
Dificultad o impedimento total para la cooperación por ser los gobiernos de facciones
políticas opuestas y en malos términos
La cooperación en la normativa internacional
La cooperación transfronteriza para la conservación de humedales compartidos, se encuentra
respaldada por la Convención Ramsar (antes referida), así como por otros instrumentos del
derecho internacional como ser las convenciones globales sobre los recursos hídricos
transfronterizos (Convenciones de Helsinki y Nueva York), el Convenio sobre Diversidad
Biológica, la Convención de Lucha contra la Desertificación, la Convención Marco de
Naciones Unidas sobre Cambio Climático y tratados regionales.
Convención de Helsinki7
La Convención de Helsinki llama a las Partes ribereñas a alcanzar acuerdos bilaterales o
multilaterales, en base a la equidad y reciprocidad, Tales acuerdos debieran prever la creación
de organismos conjuntos que debieran tener por finalidad, entre otras, recopilar, compilar y
evaluar datos para identificar las fuentes de polución que podrían tener impacto
transfronterizo; elaborar programas de monitoreo conjunto sobre calidad y cantidad de agua;
generar inventarios e intercambiar información sobre fuentes de polución; elaborar límites de
emisión de aguas residuales y evaluar la efectividad de tales programas; elaborar objetivos y
7
http://www.wipo.int/wipolex/es/other_treaties/text.jsp?doc_id=145175&file_id=194453
10
criterios conjuntos sobre calidad del agua y proponer medidas para mantener o bien mejorar la
calidad del agua; desarrollar programas de acción concertada para la reducción de la polución
de fuentes fijas y móviles; establecer sistemas de alarma; intercambiar información; ejecutar
proyectos de investigación conjuntos y participar en procesos de evaluación de impacto
ambiental.
Convención de Nueva York 8,9
La Convención de Nueva York sobre el derecho de los usos de los cursos de agua
internacionales para fines distintos de la navegación señala que los Estados del curso de agua
utilizarán en sus territorios respectivos un curso de agua internacional de manera equitativa y
razonable. En particular, los Estados del curso de agua utilizarán y aprovecharán un curso de
agua internacional con el propósito de lograr la utilización óptima y sostenible y el disfrute
máximo compatibles con la protección adecuada del curso de agua, teniendo en cuenta los
intereses de los Estados del curso de agua de que se trate.
Llama a los Estados del curso de agua a cooperar sobre la base de los principios de la
igualdad soberana, la integridad territorial, el provecho mutuo y la buena fe a fin de lograr una
utilización óptima y una protección adecuada de un curso de agua internacional.
Los Estados pueden considerar la posibilidad de establecer las comisiones o los mecanismos
conjuntos que consideren útiles para facilitar la cooperación en relación con las medidas y los
procedimientos en la materia, teniendo en cuenta la experiencia adquirida mediante la
cooperación en las comisiones y los mecanismos conjuntos existentes en diversas regiones.
Asimismo, la Convención llama a un intercambio regular de datos e información, en
particular los de carácter hidrológico, meteorológico, hidrogeológico y ecológico y los
relativos a la calidad del agua.
Convenciones de Río 10
El Convenio sobre Diversidad Biológica11, la Convención de Lucha contra la Desertificación
y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático también pregonan por
una cooperación constante entre las Partes, tanto en el propio texto original del acuerdo, como
en Decisiones oficiales de sus respectivas Conferencia de las Partes a lo largo de los años.
Lo referente a la cooperación en humedales compartidos se menciona expresamente en todas
estas instancias, refiriéndose claramente a las obligaciones sobre “manejar el sistema como
una unidad ecológica única a pesar de los límites”.
8
http://www.idhc.org/esp/documents/Agua/C_aguanonavegaci_n%5B1%5D.pdf
Argentina no es Estado Parte de ninguna de las dos Convenciones.
10
Se las denomina así por haber surgido de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992.
9
11
www.cbd.int/
11
Tratados regionales
A escala regional, la cooperación también se encuentra consagrada en el Tratado Internacional
del Rio de la Plata y su Frente Marítimo de 1973 y el Estatuto del Río Uruguay de 1975,
ambos suscriptos entre Argentina y Uruguay.
El primero, puso fin a la disputa de límites en las aguas del Río de la Plata. El tratado
formaliza la cooperación entre ambas naciones creando dos órganos: una Comisión
Administradora del Río de la Plata y una Comisión Técnica Mixta.
La Comisión Administradora del Río de la Plata está compuesta de igual número de
delegados por cada país. Las Partes son las encargadas de asignarle los recursos necesarios y
todos los elementos y facilidades indispensables para su funcionamiento. Su sede se encuentra
en la Isla Martín García.
La Comisión Administradora está habilitada para constituir los órganos técnicos que estime
necesarios, funciona en forma permanente, tiene a su servicio una Secretaría e informa
periódicamente a los Gobiernos argentino y uruguayo sobre el desarrollo de sus actividades.
Asimismo, tiene un reglamento interno bajo la forma de un estatuto. Para la adopción de las
decisiones de la Comisión Administradora cada Delegación tendrá un voto.
La Comisión Administradora del Rio de la Plata cumple las siguientes funciones: a) promover
la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico, con especial
referencia a la evaluación, conservación y preservación de los recursos vivos y su racional
explotación y la prevención y eliminación de la contaminación y otros efectos nocivos que
puedan derivar del uso, exploración y explotación de las aguas del Río; b) dictar las normas
reguladoras de la actividad de pesca en el Río en relación con la conservación y preservación
de los recursos vivos: c) coordinar las normas reglamentarias sobre practicaje; d) coordinar la
adopción de planes, manuales, terminología y medios de comunicación comunes en materia
de búsqueda y rescate; e) establecer el procedimiento a seguir y la información a suministrar
en los casos en que las unidades de una Parte que participen en operaciones de búsqueda y
rescate ingresen al territorio de la otra o salgan de él: f) determinar las formalidades a cumplir
en los casos en que deba ser introducido, transitoriamente, en territorio de la otra Parte,
material para la ejecución de operaciones de búsqueda y rescate; g) coordinar las ayudas a la
navegación y el balizamiento; h) fijar las zonas de alijo y complemento de carga conforme a
lo establecido en el artículo 28; i) transmitir en forma expedita, a las Partes, las
comunicaciones, consultas, informaciones y notificaciones que las mismas se efectúen de
conformidad a la Parte Primera del presente Tratado: j) cumplir las otras funciones que le son
asignadas por el Tratado y las que las Partes acordaran eventualmente.
Cualquier controversia que se suscite entre las Partes con relación al Río de la Plata es
considerada por la Comisión Administradora, a propuesta de cualquiera de ellas. Si en el
término de ciento veinte días la Comisión no lograra llegar a un acuerdo, lo notificará a ambas
Partes, las que procurarán solucionar la cuestión por negociaciones directas.
Por otro lado, el Tratado Internacional del Rio de la Plata crea una Comisión Técnica Mixta
compuesta de igual número de delegados por cada Parte, para la realización de estudios y la
12
adopción y coordinación de planes y medidas relativas a la conservación, preservación y
racional explotación de los recursos vivos y a la protección del medio marino en la zona de
interés común12.
Dicha Comisión fija los volúmenes de captura por especie y los distribuye entre las Partes,
ajustándolos periódicamente; promueve la realización conjunta de estudios e investigaciones
de carácter científico, particularmente dentro de la zona de interés común, con especial
referencia a la evaluación, conservación y preservación de los recursos vivos y su racional
explotación y a la prevención y eliminación de la contaminación y otros efectos nocivos que
puedan derivar del uso, exploración y explotación del medio marino; formula
recomendaciones y presenta proyectos tendientes a asegurar el mantenimiento del valor y
equilibrio en los sistemas bioecológicos; establece normas y medidas relativas a la
explotación racional de las especies en la zona de interés común y a la prevención y
eliminación de la contaminación; estructura planes de preservación, conservación y desarrollo
de los recursos vivos en la zona de interés común; promueve estudios y presenta proyectos
sobre armonización de las legislaciones de las Partes respectivas a las materias que son objeto
del cometido de la Comisión y toda otra función que le asignen las Partes.
La Comisión Técnica Mixta tiene su sede en la Ciudad de Montevideo, pero puede reunirse en
los territorios de ambas Partes y tiene un reglamento interno.
El Estatuto del Rio Uruguay establece los mecanismos comunes necesarios para el óptimo y
racional aprovechamiento del Río Uruguay. En dicho tratado se crea una Comisión
Administradora del Río Uruguay, compuesta de igual número de delegados por cada una de
ellas. Argentina y Uruguay son las encargadas de proveerle los recursos necesarios y todos los
elementos y facilidades indispensables para su funcionamiento.
La Comisión tiene su sede en la ciudad de Paysandú, Uruguay pero puede reunirse en los
territorios de ambas partes. Puede crear los órganos subsidiarios que estime necesarios,
funciona en forma permanente, tiene a su disposición una secretaría y debe informar
periódicamente a los gobiernos sobre el desarrollo de sus actividades. La Comisión dicta
asimismo, su propio estatuto. Para la adopción de las decisiones de la Comisión cada
delegación tendrá su voto.
La Comisión Administradora del Río Uruguay desempeña las siguientes funciones: a) Dicta,
entre otras, normas reglamentarias sobre: 1. Seguridad de la navegación en el río y uso del
canal principal; 2. Conservación y preservación de los recursos vivos; 3. Practicaje; 4.
Prevención de la contaminación; y 5. Tendido de tuberías y cables subfluviales o aéreos; b)
coordina la realización conjunta de estudios e investigaciones de carácter científico,
especialmente los relativos al levantamiento integral del río; c) establece, cuando corresponda,
12
Las Partes acuerdan establecer una zona común de pesca, más allá de las doce millas marinas medidas desde
las correspondientes líneas de base costeras, para los buques de su bandera debidamente matriculados. Dicha
zona es la determinada por dos arcos de circunferencias de doscientas millas marinas de radio, cuyos centros
de trazado están ubicados respectivamente en Punta del Este (República Oriental del Uruguay) y en Punta Rasa
del Cabo San Antonio (República Argentina) (artículo 73).
13
los volúmenes máximos de pesca por especies y ajustarlos periódicamente; d) coordina entre
las autoridades competentes de las partes la acción en materia de prevención y represión de
ilícitos; e) coordina la adopción de planes, manuales, terminología y sistemas de
comunicación comunes en materia de búsqueda y rescate; f) establece el procedimiento a
seguir y la información a suministrar en los casos en que las unidades de una parte, que
participen en operaciones de búsqueda y rescate, ingresen al territorio de la otra o salgan de
él; g) determina las formalidades a cumplir en los casos en que deba ser introducido
transitoriamente, en territorio de la otra parte, material para la ejecución de operaciones de
búsqueda y rescate; h) coordina las ayudas a la navegación, balizamiento y dragado; i)
establece el régimen jurídico-administrativo de las obras e instalaciones binacionales que se
realicen y ejercer la administración de las mismas; j) publica y actualiza la Carta Oficial del
Río, con su taza de límites, en coordinación con la Comisión creada por el protocolo; k)
transmite en forma expedita, a las partes, las comunicaciones, consultas, informaciones y
notificaciones que se efectúen de conformidad con el estatuto; l) cumple las restantes
funciones asignadas por el estatuto y aquellas que las partes convengan en el futuro.
Toda controversia que se suscitare entre las partes con relación al río es considerada por la
Comisión, a propuesta de cualquiera de ellas. Si en el término de ciento veinte días la
Comisión no lograre llegar a un acuerdo, lo notificará a ambas partes, las que procurarán
solucionar la cuestión por negociaciones directas.
Si hubiera desavenimientos sobre la interpretación o aplicación del tratado y del estatuto que
no pudiere solucionarse por negociaciones directas, puede ser sometida, por cualquiera de las
partes, a la Corte Internacional de Justicia. A través del Estatuto del Río Uruguay, las partes
Las partes se obligan a adoptar las medidas necesarias a fin de que el manejo del suelo y de
los bosques, la utilización de las aguas subterráneas y la de los afluentes del río, no causen
una alteración que perjudique sensiblemente el régimen del mismo o la calidad de sus aguas.
Las partes coordinan, por intermedio de la Comisión, las medidas adecuadas a fin de evitar la
alteración del equilibrio ecológico y controlar plagas y otros factores nocivos en el río y sus
áreas de influencia.
Las partes acuerdan las normas que regularán las actividades de pesca en el río en relación
con la conservación y preservación de los recursos vivos. Cuando la intensidad de la pesca lo
hace necesario, las partes acuerdan los volúmenes máximos de capturar por especies, como
asimismo los ajustes periódicos correspondientes. Dichos volúmenes de captura son
distribuidos por igual entre las partes. Además, las partes intercambian regularmente, por
intermedio de la Comisión, información pertinente sobre esfuerzo de pesca y captura por
especie.
Casos Testigos de humedales compartidos entre Naciones
A continuación destacamos algunos casos testigos de humedales compartidos entre dos o más
naciones por su interesante estructura y labor, aunque cabe aclarar que no todos son Sitios
Ramsar ni tampoco todos los países son federales como la Argentina.
14
a) Perú y Bolivia
Perú y Bolivia crearon en 1996 la Autoridad Binacional Autónoma del Sistema Hídrico del
Lago Titicaca, Río Desaguadero, Lago Poopo y Salar de Coipasa (ALT)13, estableciendo un
marco legal y un plan director binacional.
ALT es una entidad de derecho público internacional con plena autonomía, depende funcional
y políticamente de los Ministerios de Relaciones Exteriores del Perú y de Bolivia. Es dirigido
por un Presidente Ejecutivo nombrado por los Cancilleres de ambos países, cuenta con dos
unidades de línea, una dedicada a la conducción de un Plan Director y otra al Manejo y
Gestión de Recursos Hídricos. Su misión es dictar y hacer cumplir las normas de
ordenamiento, manejo, control y protección en la gestión del agua del Sistema, además de
promover y conducir las acciones, programas y proyectos dentro de ese fin. La Autoridad
cuenta con un Estatuto14, produce memorias e informes institucionales de forma periódica y
recientemente ha adoptado un Plan Estratégico 2009-2016, el cual guiará su accionar por el
período de dieciocho años.
Para las acciones nacionales, se tiene en el Perú el Proyecto Especial Lago Titicaca (PELT)
que depende del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE) y en Bolivia, la Unidad Operativa
Boliviana (UOB) que depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Los
costos de operación son asumidos en partes iguales por los dos Estados.
El Plan Director Global, es un instrumento para lograr el aprovechamiento racional e integral
de los recursos hídricos e hidrobiológicos, del Sistema Hídrico del Lago Titicaca, Rio
Desaguadero, Lago Poopo y Salar de Copisa (Sistema TDPS), orientado a posibilitar el
desarrollo del Altiplano Peruano-Boliviano. De una forma particular los objetivos del Plan
tienden a formular directrices que solucionen o minimicen la problemática regional de sequías
e inundaciones, que se presentan en el Sistema TDPS asociadas a eventos climatológicos
extremo, y a contemplar asimismo, soluciones para aliviar los problemas causados en la
agricultura local por heladas y el granizo.
Las líneas de actuación requieren del establecimiento de planes de ordenación de recursos,
proyectos, programas específicos, medidas administrativas, evaluación de impactos y
corrección de los mismos, en caso de ser negativos. Los programas, proyectos y acciones que
se propongan considerarán alternativas de control, de reparto y de manejo de las aguas, bajo
las siguientes características: ser equilibradas y aceptables por ambos países, ser satisfactorias
dentro del marco de la política y de la práctica de integración entre ambos países y estar
dirigidas por la preocupación de mantener y mejorar los equilibrios necesarios por la
preservación a largo plazo de los recursos naturales y de sus ecosistemas. Finalmente, el Plan
Director Global Binacional es dinámico, por lo que requiere ser perfeccionado y en una forma
continua, sobre la base de normas establecidas y mediante una serie de trabajos
complementarios previamente coordinados.
13
14
http://alt-perubolivia.org/pagina/
http://www.alt-perubolivia.org/pagina/index.php/transparencia/estatuto-alt.html
15
En adición al ALT arriba referido, Perú y Bolivia han suscrito y ratificado formalmente dos
acuerdos: la Convención Preliminar para el Estudio del Aprovechamiento de las Aguas del
Lago Titicaca, suscrita en Lima el 30 de julio de 1955 y el Convenio para el Estudio
Económico Preliminar del Aprovechamiento de las Aguas del Lago Titicaca, suscrito en La
Paz el 19 de febrero de 1957. En virtud de ambos tratados, las aguas de toda la cuenca
pertenecientes al Sistema TDPS se encuentran en situación jurídica de propiedad exclusiva e
indivisible, que ambos países ejercen por igual. La propiedad es exclusiva de ambos países y
es indivisible por la naturaleza de las aguas del lago.
b) Costa Rica y Nicaragua
La integración mediante proyectos ha generado una cooperación ambiental que avanza
lentamente entre Costa Rica y Nicaragua. Los proyectos que han hecho un aporte valioso a la
cooperación ambiental entre ambos países y que involucran Sitios Ramsar transfronterizos
son Pro Cuenca San Juan y Corredor Biológico Mesoamericano (CBM). El primero ha
impulsado la cooperación entre los Sitios Ramsar Río San Juan y Humedal Caribe Noreste. El
segundo está apoyando la cooperación entre los Sitios Ramsar Caño Negro y Los Guatuzos e
indirectamente entre los humedales fronterizos de Maquenque y Río Santa Cruz - Río San
Juan.
Pro Cuenca establece como su unidad de trabajo la Cuenca del río San Juan (CRSJ), las
acciones particulares se realizan tomando en consideración su relación con la gestión de los
recursos hídricos de la cuenca hidrográfica. CBM por su parte, plantea su trabajo sobre la base
de esfuerzos nacionales y locales.
Ambos proyectos trabajan en puntos específicos de la cuenca a través del límite, y enfocados
en ecosistemas particulares. Si bien estos proyectos parten de enfoques de gran escala, en la
práctica se da a una escala muy local, entre actores específicos quienes captan los fondos para
articular iniciativas de carácter ambiental a través de la frontera, ejecutando los componentes
de Pro Cuenca o CBM. Estos actores han formado Comisiones Binacionales como mecanismo
institucional de cooperación, en las que participan la sociedad civil, los gobiernos locales y las
instituciones del gobierno central.
Entre las limitaciones para la cooperación transfronteriza en las zonas referidas vale destacar
que pese a que en las zonas fronterizas la presencia y capacidad de las instituciones estatales
son bastante débiles, la participación de las demás instituciones (no solo los Ministerios de
Ambiente) no está claramente planteada en los proyectos mencionados; las municipalidades
fronterizas carecen de capacidades básicas y de presupuesto, el trabajo con ellas no pareciera
estar planificado de manera sistemática lo cual puede llevar a pensar que la coordinación con
los gobiernos locales no se considera una prioridad; en las iniciativas de cooperación
impulsadas por los proyectos predominan actores locales débiles, desinformados, sin la
capacidad básica de organización social y carentes de una visión clara del territorio y del
significado mismo de la cooperación transfronteriza; los proyectos no han logrado canalizar
incentivos que motiven o fortalezcan la participación de los actores en iniciativas de
16
desarrollo local sustentable sobre cada lado del límite y mucho menos con alcance
transfronterizo.
c) Europa
La cooperación entre naciones europeas para la gestión sustentable de cuencas compartidas se
manifiesta a través de diferentes mecanismos institucionales (Tabla 3). Dichos mecanismos
van desde una simple declaración de las naciones involucradas, hasta la creación de
estructuras específicas para la cooperación (dotadas de una secretaría propia) y el acatamiento
de un plan estratégico para el área en cuestión, el cual es empleado como norte para la
consecución de cuencas sanas y manejadas en forma conjunta.
Tabla 3.- Otras modalidades de cooperación internacional (Jiménez Hernández, A. Op. Cit.)
CASO
MECANISMOS INSTITUCIONALES
Mar de Wadden (Alemania, Dinamarca y
Países Bajos)
- Declaración Conjunta para la protección
firmada en 1982
- Se estableció una estructura de
Cooperación Trilateral
- Se definieron los elementos principales de
la política y el manejo trilateral
- El Mar de Wadden cuenta con un Acuerdo
Administrativo una Secretaría Común para
la cooperación sobre protección del Mar.
Parque Transfronterizo Lagos de Prespa
(Albania, Grecia y Macedonia)
Los Primeros Ministros de Albania, Grecia
y Macedonia lo declaran “Parque Prespa”
acordaron:
- Establecer un Comité Coordinador con
representantes de los tres países y una
Secretaría
- Preparar un Plan Estratégico de Acción
con un cronograma de actividades.
La cooperación según la Convención Ramsar
Continuando en el ámbito internacional y específicamente sobre humedales, vale la pena
resaltar lo previsto en la Convención Ramsar en materia de cooperación.
Las normas del Derecho Internacional disponen que los convenios como la Convención
Ramsar, una vez firmados y ratificados por un país, se convierten en ley interna. A diferencia
de las declaraciones, actas de conferencias, etc., conocidas como soft law (no vinculantes para
quienes la suscriben), la especificidad de los convenios, convenciones y tratados15 radica en el
15
Todos sinónimos conforme el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
17
principio pacta sunt servanda16, consagrado en el artículo 26 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados de 196917.
En Argentina, el artículo 31 de la Constitucional Nacional reza: "esta Constitución, las leyes
que en su consecuencia el Congreso dicte y los tratados con potencias extranjeras son la ley
suprema de la Nación". La pirámide jurídica argentina se conforma entonces de la siguiente
manera: la Constitución y los tratados sobre derechos humanos en la cima18, los demás
tratados internacionales inmediatamente después y las restantes normas (leyes, decretos,
ordenanzas, resoluciones) por debajo.
En síntesis, el país que firma y ratifica una convención se compromete ante las normas del
derecho internacional a cumplir con las obligaciones que aquella establece19 y conforme lo
dispuesto por nuestra Constitución Nacional, dichos tratados internacionales prevalecen por
encima de las leyes nacionales.
En esta línea de obligaciones asumidas por un país en el orden internacional, al convertirse en
Estado Parte de una convención, como es el caso de Argentina para con la Convención
Ramsar, el país se ha comprometido a cumplimentar lo dispuesto por ésta última. El artículo 5
de la Convención Ramsar estipula que: “Las Partes Contratantes (PC) celebrarán consultas
sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en
el caso de un humedal que se extienda por los territorios de más de una PC o de un sistema
hidrológico compartido por varias de ellas. Al mismo tiempo, se esforzarán por coordinar y
apoyar activamente las políticas y regulaciones actuales y futuras relativas a la conservación
de los humedales y de su flora y fauna.” La Convención insta además a las Partes
Contratantes “a que examinen y adopten, según proceda, los siguientes lineamientos como
base para aplicar el artículo 5 de la Convención: gestión de cuencas hidrográficas y
16
“Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena fe”
http://www.derechos.org/nizkor/ley/viena.html
18
El artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional dispone que le corresponde al Congreso Nacional
“aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los
concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. La Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre
la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la
Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no
derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los
derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo
nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los
demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán
del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía
constitucional.”
19
Jiménez Hernández, A. Op. Cit.
17
18
humedales compartidos, gestión de especies dependientes de humedales compartidos, y labor
de Ramsar en asociación con convenciones y organismos internacionales/regionales
relacionados con el medio ambiente.”
La coordinación entre jurisdicciones que comparten cuencas y humedales resulta clave para
alcanzar los objetivos de la Convención. El artículo 5 de la Convención Ramsar parte del
principio que la acción individual de las partes puede ser insuficiente para la conservación y
manejo de humedales debido a que muchos de ellos atraviesan los límites políticos, muchas
de las especies que los habitan son migratorias y el manejo de los humedales requiere a
menudo intercambio de experiencias entre vecinos.
Lo dispuesto por el artículo 5 de la Convención Ramsar a nivel de Estados Partes es
perfectamente extrapolable a la realidad interna de los países, en cuencas o humedales
compartidos entre dos o más jurisdicciones dentro de un mismo Estado Parte de la
Convención y trabajar por un accionar conjunto entre las mismas a fin de asegurar la
conservación y uso sustentable de los humedales interjurisdiccionales.
La Convención ha elaborado y publicado una serie denominada “Manuales Ramsar” 20 donde
se exponen los lineamientos adoptados a través de los años por la Conferencia de las Partes
del acuerdo en los siguientes ámbitos: uso racional de los humedales, políticas nacionales de
humedales, leyes e instituciones, manejo de humedales y cuencas hidrográficas, participación
de la comunidad, educación y concienciación del público, desarrollo de la Lista de Ramsar,
planificación del manejo y cooperación internacional entre otros.
Un análisis pormenorizado de los contenidos de tales Manuales requeriría una extensión no
deseada para el presente Documento, sin embargo, vale resaltar de manera sucinta aspectos e
indicaciones interesantes que dichas publicaciones contienen en lo que resulta relevante al
Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache21.
Los Manuales referidos señalan que la cooperación en humedales compartidos puede abarcar
acuerdos formales de cogestión o la colaboración en la elaboración y ejecución de un plan de
gestión del Sitio. Por regla general la gestión a escala de cuencas requerirá una coordinación
jurisdiccional e institucional entre las dependencias funcionales (ministerios sectoriales de
ordenación de los recursos hídricos, agricultura, industria, minería etc.) y las dependencias
territoriales (autoridades regionales y locales). Donde sea posible, se ha de llegar a un acuerdo
sobre la función de cada organismo y autoridad y debe promoverse la comunicación y el
reparto de información dentro del mecanismo institucional apropiado.
20
Los Manuales Ramsar pueden consultarse en el siguiente link: http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-pubshandbooks/main/ramsar/1-30-33_4000_2
21
Se sigue a continuación indicaciones contenidas en los Manuales Ramsar para el uso racional de los
humedales, 4ª edición, vol. 2, 3 y 20. Cooperación Internacional, Leyes e Instituciones y Políticas Nacionales de
Humedales. Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010.
19
Una lista indicativa de medidas legislativas para el uso racional de los cursos de agua
compartidos comprende:
 coordinar la gestión del curso de agua (abastecimiento de agua, lucha contra la
contaminación, conservación, restauración de humedales importantes para las
funciones hidrológicas);
 coordinar la planificación del uso de la tierra para proteger las cuencas hidrográficas y
reducir los daños causados por inundaciones;
 prevenir o mitigar las condiciones que causen daños a cursos de agua de vecinos;
 notificar o consultar de antemano a los vecinos afectados acerca de las medidas o
actividades previstas que puedan tener efectos desfavorables apreciables en el curso de
agua;
 intercambiar datos e información periódicamente;
 cooperar respecto de asuntos técnicos y científicos; y
 elaborar una planificación.
Los marcos legislativos e institucionales apropiados son elementos esenciales de las políticas
encaminadas a poner coto a la pérdida y degradación de los humedales. La COP de Ramsar ha
pedido a las Partes que examinen, en el marco de la elaboración de políticas de humedales, la
legislación y las políticas vigentes (incluidos los subsidios e incentivos) que afecten a la
conservación de los humedales cuando sea procedente para aplicar la legislación y las
políticas en vigor que revistan importancia para los humedales y, de ser necesario, adoptar
leyes y políticas nuevas. Llama asimismo, examinar las restricciones legislativas y
administrativas que impiden manejar a escala apropiada, como a escala de toda una cuenca, y
velar en general por que los marcos legislativos y administrativos faciliten el uso racional en
lugar de dificultarlo.
Casos Testigos de Sitios Ramsar Interjurisdiccionales
A continuación destacamos algunos casos testigos de Sitios Ramsar interjurisdiccionales. En
primera instancia analizamos algunos Sitios Ramsar compartidos por dos o más naciones y
declarados oficialmente como Sitios Ramsar Transfronterizos (SRT) en el marco de la
Convención, y en segundo lugar, algunos Sitios Ramsar compartidos entre al menos dos
jurisdicciones dentro de los límites de un mismo país. En este último caso, se analizan solo
sitios de países federales que tienen una estructura política similar a la de Argentina.
a) Entre naciones
Cada vez más, las Partes Contratantes de Ramsar designan sus Sitios Ramsar nuevos y
existentes como SRT22, lo que implica que un humedal ecológicamente cohesivo se extiende a
22
El listado actualizado de SRT se puede leer en http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-documentstrss/main/ramsar/1-31-119_4000_2__
20
través de fronteras nacionales y las autoridades del Sitio Ramsar de ambos o todos los lados
de la frontera han acordado oficialmente colaborar en su manejo, y han notificado a la
Secretaría tal decisión. Se trata estrictamente de un acuerdo cooperativo de manejo y no una
condición jurídica diferente para los Sitios Ramsar concernidos.
Para que se denomine a un Sitio Ramsar como SRT, los Sitios acuerdan coordinar actividades
de planificación, investigación y monitoreo. Asimismo, comparten información básica para
comprender la dinámica social y ecológica que afecta a los humedales y definen
conjuntamente las prioridades para un manejo que sea lo más coherente posible sobre ambos
lados del límite internacional23.
En esta línea, existen casos interesantes de SRT que muestran que es posible lograr la
cooperación entre las naciones involucradas ya sea a través de acuerdos formales o a nivel de
proyectos, los cuales pueden luego decantar en acuerdos escritos para el trabajo conjunto. A
continuación se detallan cinco casos de SRT, mayores detalles de los mismos y otros casos de
SRT pueden leerse en el Anexo.
Las llanuras aluviales de Morava-Dije, declaradas como Sitio Ramsar por pedido conjunto de
Austria, República Checa y Eslovaquia, prevé como marco para la conservación entre
naciones una Carta de Entendimiento para desarrollar acciones, alcanzar un estatus trilateral
para los Sitios Ramsar Transfronterizos y desarrollar su manejo; y una plataforma trilateral
con representantes de ministerios, instituciones del agua, comités nacionales de Ramsar y
Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
En el caso del humedal Tisza (compartido entre Hungría y Eslovaquia), al ser parte integral de
la cuenca del Danubio, la cooperación se organiza principalmente a través de la Convención
para la Protección del Danubio y la Comisión Internacional del Danubio. Esta Comisión tiene
una Secretaría Permanente que da apoyo a la labor de la Comisión (conformada por los
Estados Miembro), de los grupos de expertos, asiste en la implementación de proyectos y
mantiene el Sistema de Información de la Comisión llamada DANUBIS. Existe una Red de
Monitoreo Transnacional del Río Danubio que opera bajo la Convención del Danubio, la cual
tiene dos estaciones localizadas en cercanías al Tisza (i) Tiszasziget y (ii) en la sección de
entrada al Río Sajo River. Una vez al año se produce el intercambio de información en el
marco de reuniones bilaterales acordadas (a veces hasta dos veces por años).
Respecto del humedal Vallée de la Haute-Sûre compartido por Luxemburgo y Bélgica,
funciona un Comité de Gestión Conjunta compuesto por representantes locales y personal
permanente de los ministerios de gobierno directamente involucrados. Asimismo, existe un
Contrato del Río Claro Alto, del cual es parte integral el Valle de la Haute-Sûre. El objetivo
de este Contrato es desarrollar una lista de medidas para proteger y gestionar mejor los
recursos hídricos. Este proyecto se basa en la participación pública y consulta de todas las
partes interesadas para lograr una gestión sostenible y racional del agua (mejorar la calidad
23
Jiménez Hernández, A. Op. Cit.
21
del agua, la biodiversidad, la calidad de la estructura y el uso de ríos y lagos). El contrato
espera mejorar la cooperación intermunicipal del río y la coordinación entre los proyectos
existentes en la región. Asimismo proporciona una plataforma para dar a conocer, el
intercambio y la información para todos los ciudadanos del valle.
La cooperación transfronteriza también se ha canalizado a través de proyectos como es el caso
del humedal Stokhid-Prypiat-Prostyr, que comparten Bielorrusia y Ucrania, y el humedal
Niumi-Saloum compartido por Gambia y Senegal.
Respecto del primer Sitio se obtuvieron fondos para un proyecto con apoyo de los gobiernos
de Noruega y Canadá, y con la intermediación de la Interagencia en Ambiente y Seguridad
(ENVSEC por sus siglas en inglés). Los resultados del proyecto han sido: actividades de
investigación y recolección de datos y trabajos en terreno; modelado de corrientes, estudios y
cálculos hidrológicos; estudios preliminares sobre inundaciones y capacitaciones sobre
monitoreo de inundaciones en la subcuenca del Styr-Prostyr; reuniones inter-agencia; un tour
de estudio a la cuenca del río Morava; eventos para los medios y conferencias de prensa y
audiencias públicas sobre los riesgos que suponen las inundaciones en la cuenca del StyrProstyr; y la adopción oficial de reglas operacionales para un sistema de provisión de agua
entre los Plenipotenciarios para la cooperación de Ucrania y Bielorrusia en materia de aguas.
Los antecedentes de gestión conjunta de humedales en el continente africano son
prácticamente inexistentes, lo cual responde entre otras causas a la debilidad institucional de
la que adolecen las autoridades ambientales en muchos países africanos.
El caso del humedal Niumi-Saloum -el primer Sitio Ramsar Transfronterizo de África-,
merece ser resaltado dada la labor conjunta emprendida por Gambia y Senegal, en el marco de
un proyecto específico para el referido humedal. En este sentido, se iniciaron actividades para
la elaboración y ejecución de un plan de gestión transfronteriza integrada con la plena
participación de los interesados directos. La Dirección General de Parques Nacionales de
Senegal, el Departamento de Parques y Flora y Fauna Silvestres de Gambia y la oficina en
África de Wetlands Internacional, sita en Dakar, son las instituciones que están llevando a
cabo el mencionado proyecto, con apoyo del Fondo Mundial para el Medio Ambiente. Este
proyecto tiene como meta lograr la cooperación entre las autoridades de ambos países, a los
efectos de declarar un área protegida transfronteriza. Las autoridades arriba mencionadas
confeccionaron y actualmente están implementando (en el marco de un proceso
multisectorial) un plan de manejo para el humedal de Niumi-Saloum. El mencionado proyecto
coadyuvó a armonizar la gestión de dichas áreas como un único sistema ecológico
transfronterizo y apoyó el desarrollo de actividades de educación y concientización con las
comunidades locales.
22
b) Entre jurisdicciones de una única nación
Los resultados de un relevamiento sobre Sitios Ramsar interjurisdiccionales existentes dentro
de los límites de países federales como el nuestro (y sus mecanismos de gestión), se presentan
en la Tabla 4. Desafortunadamente, los casos de cooperación conjunta respecto de humedales
interjurisdiccionales en países federales son escasos, habiéndose encontrado información solo
respecto de México e India.
En los casos mexicanos resalta la existencia de estructuras ambiciosas para la gestión conjunta
de los sitios, promovidas por autoridades de alto nivel, mientras que en la India se observa un
caso interesante, no común, de intermediación de una ONG para el logro de la gestión
conjunta del humedal de Tsomoriri (Tabla 4).
Tabla 4.- Sitios Ramsar interjurisdiccionales en países federales (http://www.ramsar.org)
Nombre de
País
Particularidades
Sitio Ramsar (jurisdicciones)
México
Durante 2006 se desarrolló e implementó el “Plan de
Marismas
(estados de
Manejo Regional para la Conservación, Manejo y
Nacionales
Simaloa y
Aprovechamiento Sustentable del Mangle en Marismas
Nayarit)
Nacionales” cuyo propósito principal fue la protección
de este ecosistema. La política nacional de Ramsar en
México la desarrolla la Dirección General de Vida
Silvestre, la cual se encarga de normar y regular las
actividades relacionas con la conservación, manejo y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales,
sin embargo se pretende que sea un comité
intersectorial, involucrando a todas las instancias de los
gobiernos federal, estatal y municipal además de
instituciones de educación media y superior, de
investigación y organizaciones no gubernamentales
para realizar un trabajo conjunto y poder avanzar más
aprisa con esta política.
México (estados En 2010 la Secretaría de Medio Ambiente para el
Lago de
de Jalisco y
Desarrollo Sustentable, presentó el Programa de
Chapala
Michoacán)
Conservación y Manejo del Lago de Chapala.
El programa forma parte de un proceso de planificación
integral que ayudará a tomar decisiones respecto a las
medidas de manejo necesarias para lograr los objetivos
de conservación de este sitio de importancia
internacional.
Para la elaboración del documento fueron contratados
consultores externos reconocidos y que han sido
participantes en la lucha y defensa del Lago como las
organizaciones de Corazón de la Tierra y el Instituto de
Derecho Ambiental.
El Programa contiene seis grandes líneas: protección,
manejo, restauración, conocimiento, comunicación y
23
Hokera
Wetland
Tsomoriri
gestión. Algunos de los beneficios que se esperan
obtener son la cooperación interinstitucional para el uso
y aprovechamiento sustentable de sus recursos
naturales, la obtención de fondos económicos
nacionales e internacionales, la capacitación para la
gestión integral de los municipios ribereños.
Uno de los problemas principales que tiene el Lago es
que tiene una gran cantidad de actores en torno a su
defensa que no necesariamente se han puesto de
acuerdo entre sí, y cuyas luchas, todas desde luego
buenas y en pro del Lago, han carecido de una sinergia
que permita unificar todos esos esfuerzos, por tal
motivo se hizo una convocatoria muy abierta.
El Proyecto se basa de manera participativa, donde las
estancias federales tienen la responsabilidad, se
establecería una dirección ejecutiva para el programa de
manejo, así como un consejo consultivo (técnico
científico) y con toda la participación de los gobiernos
estatales y de la sociedad civil. El segundo paso sería
que la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas valide los términos del estudio.
India (estados de El control técnico-administrativo sobre el Sitio lo ejerce
Jammu y
el Departamento de Protección de la Biodiversidad y
Kashmir)
los Gobiernos de Jammu y Kashmir. Del manejo del
humedal se encarga el Centro de Recepción Turística
Srinagar
India (estados de La conservación de este humedal está en manos de una
Jammu y
fundación denominada Tso Morari Conservation Trust
Kashmir)
creada en 2003 con tal propósito, con fuerte apoyo de la
oficina de la World Wide Fund For Nature (WWF) en
Leh. Las comunidades locales están fuertemente
involucradas en el trabajo de fundación.
La cooperación en la normativa nacional y provincial
La Ley General del Ambiente Nº 25.675 pregona por un uso equitativo y racional de los
recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos (principio de cooperación).
Asimismo, indica que la Nación y los Estados provinciales son responsables de la prevención
y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así
como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos
compartidos (principio de solidaridad).
Asimismo, la Ley General del Ambiente destaca dos aspectos relevantes para la cooperación
ambiental. Los objetivos ambientales que se fijen los actores intervinientes no pueden lograrse
de la noche a la mañana, sino que deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas
interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación
correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos.
24
Lo señalado en el párrafo anterior no obsta a que frente a proyectos o actividades que pueden
llegar a tener un impacto negativo sobre el ambiente, las autoridades competentes actúen en
forma preventiva o precautoria. En el primer caso es cuando se está ante la certeza que la
actividad o proyecto en cuestión tendrá un impacto negativo sobre el medio ambiente
(principio preventivo), en el segundo caso, la falta de certeza científica sobre dicho impacto
no constituirá excusa para no adoptar las medidas necesarias para evitar la degradación del
ambiente.
La Ley de Parques Nacionales N° 22.351 no establece criterios, modalidades o atribuciones
para una interacción o colaboración de la APN con otros órganos provinciales materia, más
allá de la posibilidad de firmar convenios.
La referencia a la cooperación interprovincial y/o regional en la normativa provincial es
escasa, con lo cual en dicho nivel se carece de suficientes previsiones que pregonen un
accionar conjunto y coordinado entre provincias. La disposición más contundente se
encuentra en la Ley sanjuanina Nº 6634 que dispone en su artículo 5 que el Poder Ejecutivo
Provincial orientará “(…) un desarrollo socio-económico equilibrado y ambientalmente
sustentable de las diferentes zonas o regiones del territorio provincial (…)”. Con ese objeto
elaborará, por intermedio del organismo ambiental competente, un Plan de Política y Gestión
Ambiental, el que deberá prever, entre otras cuestiones, la “(…) institución de formas de
protección conjuntas del patrimonio natural en ecosistemas compartidos con otras provincias
(…)”.
Por su parte, la Ley 6911 establece que la Subsecretaría de Medio Ambiente y Política
Ambiental sanjuanina tiene que “(…) coordinar sus acciones con organismos municipales,
provinciales y/o nacionales de protección de la fauna, flora y áreas naturales y participar en
reuniones intersectoriales e interprovinciales donde se traten dichos aspectos y/o se
coordinen medidas de contralor y tránsito interprovincial de productos de la caza. Asimismo
propiciará acuerdos con organismos y entes estatales internacionales, nacionales,
provinciales, municipales, organizaciones no gubernamentales, entidades privadas y
particulares interesados en el estudio, promoción y defensa de la fauna, flora y áreas
naturales (…)”.
La Ley Nº 6045 de áreas protegidas de Mendoza prevé, al momento de compatibilizar los
usos y actividades humanas, se asegure “(…) la conservación de las áreas naturales
protegidas previo planeamiento integral del funcionamiento de cada área, en lo posible
conteniendo un enfoque regional referido a la región biogeográfica de que se trate (…). La
autoridad de aplicación de ley está habilitada para celebrar “(…) convenios con personas
físicas o jurídicas, públicas o privadas, municipales, provinciales, nacionales e
internacionales, para el mejor cumplimiento de la norma y sus reglamentaciones (…)”.
Cabe resaltar aquí (brevemente atento se abordará en extenso más adelante), que en el
Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) la interacción, la cooperación y el accionar
coordinado son asuntos medulares, la razón de ser del Consejo; por lo tanto los pregona
25
constantemente a fin de cumplir con sus objetivos institucionales. En este sentido, el artículo
2 de su Acta Constitutiva24 dispone “(…) coordinar estrategias y programas de gestiones
regionales y nacionales en el medio ambiente, propiciando políticas de concertación como
modo permanente de accionar (…)”.
Mecanismos institucionales para la cooperación interjurisdiccional en
Argentina
En el plano nacional existen interesantes mecanismos institucionales que permiten viabilizar
la cooperación entre distintas jurisdicciones que comparten un mismo recurso o ecosistema. A
continuación se detallará cómo funcionan dos mecanismos relevantes, a saber los comités de
cuenca y la particularidad planteada para el Delta del Paraná a través del Plan Integral
Estratégico para la Conservación y el Desarrollo Sostenible de la Región Delta Del Paraná
(PIECAS).
a) Comités de Cuenca
En Argentina existe el Consejo Hídrico Federal (COHIFE)25 que está integrado por las
autoridades hídricas del Estado Nacional y de los Estados Provinciales, incluida la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Creado en 2002, el COHIFE funciona como un foro de articulación de las políticas de aguas
del país, velando por la vigencia y el cumplimiento de los Principios Rectores de Política
Hídrica de la República Argentina y las atribuciones contenidas en su carta orgánica.
Existen en el marco del COHIFE seis grupos regionales, el que incluye a La Rioja, Mendoza,
San Juan y San Luis se denominada COHICU, por Cuyo, con sendos representantes de cada
provincia especializados en temas hídricos.
El COHIFE establece como parte de sus Principios Rectores de Política Hídrica la creación de
comités de cuenca. Señala que atento la conveniencia de institucionalizar la cuenca como una
unidad de gestión, se promueve la formación de organizaciones de cuenca abocadas a la
gestión coordinada y participativa de los recursos hídricos dentro de los límites de la cuenca.
Las organizaciones de cuenca resultan efectivas en la coordinación intersectorial del uso del
agua y en la vinculación de las organizaciones de usuarios con la autoridad hídrica. De ello se
desprende el importante rol de estas organizaciones como instancia de discusión,
concertación, coordinación y cogestión de los usuarios del agua y como instancia conciliatoria
en los conflictos que pudieran emerger.
24
25
http://www.cofema.gob.ar/?aplicacion=normativa&IdNorma=153&IdSeccion=32
http://www.cohife.org.ar/representantes.html
26
Agrega además que para el caso de cuencas hidrográficas de carácter interjurisdiccional es
recomendable conformar organizaciones interjurisdiccionales de cuenca para consensuar la
distribución, el manejo coordinado y la protección de las aguas compartidas. Actuando a
petición de partes, le cabe entonces a la autoridad hídrica nacional el rol de facilitador y
amigable componedor a fin de compatibilizar los genuinos intereses de las provincias en el
marco de los referidos Principios Rectores.
Cabe resaltar que es distinto un Comité de Cuenca que una Autoridad de Cuenca como es la
del Matanza Riachuelo (ACUMAR). Los comités de cuenca son creados mediante pactos o
acuerdos interprovinciales, presentan una estructura horizontal, competencia débil, cumplen
funciones de asesoramiento y colaboración26 con autoridades competentes en materia hídrica,
coordinar labores conjuntas, tienen fines específicos y parciales de gestión de cuenca,
vinculados al aprovechamiento de las aguas, realización de estudios, campañas de monitoreo
calidad del agua, obras de regulación, gestión de la operación de embalses, construcción de
presas, prevención de la contaminación, control de inundaciones, generación y distribución de
energía, asignación de caudales.
Por el contrario, la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo tiene su origen en la Ley de
Adhesión N° 26.168). Es un ente de derecho público descentralizado, autónomo desde el
punto de vista económico y técnico, se trata de un organismo de Cuenca “fuerte”, dotado de
autoridad regulatoria, amplias facultades en materia de prevención, control y fiscalización
ambiental, tiene además facultades de fomento y poderes prevalentes, en el ámbito de la
Cuenca. Administra, por último, ejecuta, y lleva adelante el Plan de Saneamiento Ambiental
de la Cuenca.
De los catorce organismos de Cuenca que existen en la Argentina, la mayoría son Comités de
Cuencas:










Del Río Juramento – Salado
Del Río Salí- Dulce
De Cuenca de la Laguna Picasa
Del Río Colorado COIRCO
Del Río Bermejo COREBE,
De la Región Hídrica Bajos Submeridionales
De la Región Hídrica del Noroeste de la Llanura Pampeana, CIRHNOP
Del Río Senguerr
Del Río Chubut
Del Río Pilcomayo
Solamente reconocen otro tipo de denominación, el Grupo Técnico del Rio Desaguadero, la
Autoridad de Cuenca del Rio Azul, que en realidad se trata de un Comité de Cuenca, sin
presupuesto propio; Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén
26
Conforme Ley N° 25.688.
27
y Negro (AIC), de características propias de un Comité de Cuenca, más allá de su
denominación, y la ACUMAR.
Los comités de cuenca suelen presentar algunas dificultades ya que las provincias suelen
resistirse a un manejo integrado de la cuenca, sobre todo las que se encuentran aguas arriba,
atento se consideran dueñas del agua, al hallarse en su territorio el origen del curso de agua.
En contraposición, las provincias situadas en la parte inferior de la cuenca es la que emite
reclamos por los manejos que se hacen cuenca arriba. Asimismo, la idea que la generación de
un comité de cuenca supone un renunciamiento a potestades provinciales de gestión también
torna en conflictivo la creación de comités de cuenca o, que una vez creados, estos no
funcionen con la efectividad que se espera de ellos.
El Comité de Cuenca del Río Salí-Dulce funciona con cierto éxito; se reúne periódicamente y
está generando procesos interesantes. En una primera etapa, se constituyó un Comité de
Cuenca Interjurisdiccional integrado por las provincias de Córdoba, Santiago del Estero y
Tucumán, que fundamentalmente instaló estaciones hidrometeorológicas y de aforos y
promovió la realización de estudios hidrológicos y de proyectos de obras hidráulicas. En una
segunda etapa, iniciada en 1998, se sumaron al Comité de Cuenca las provincias de
Catamarca y Salta y se incorporó explícitamente como un objetivo prioritario del Comité la
solución de los problemas ambientales. Participan en el Comité Técnico de Cuenca -cuya
función es negociar acuerdos y elevarlos para su aprobación al Comité de Cuenca
Interjurisdiccional- las Direcciones de Agua y de Ambiente de las cinco provincias y por la
provincia de Tucumán también intervienen las Direcciones de Saneamiento Ambiental, de
Suelos y de Recursos Hídricos y el Ente Regulador de Agua y Saneamiento. También en
1998, la entonces Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano de la Nación
encomendó al Ministerio de Medio Ambiente de Cuba la realización de un estudio de la
contaminación de la cuenca del río Salí. Posteriormente, la ahora Secretaria de Ambiente y
Desarrollo Sustentable, inició las actividades del programa nacional de producción limpia en
la provincia de Tucumán conjuntamente con los organismos competentes provinciales y firmó
un convenio con la provincia de Santiago del Estero para canalizar recursos a la comisión
técnica que permitirán financiar la contratación de los coordinadores de programa que
integran la unidad del plan.
De todas formas, los comités de cuenca son un mecanismo disponible, usualmente empleado
y pueden ser, pese a sus falencias, una forma interesante de coordinar el trabajo conjunto entre
dos o más jurisdicciones que comparten un mismo curso de agua. Estas estructuras ya
existentes y que aseguran reuniones periódicas a lo largo de cada año, también constituyen un
marco a resaltar como fuente de posibles acuerdos y acciones conjuntas entre las provincias
que conforman el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, aunque cabe resaltar que en lo
relativo al Comité de Cuenca actualmente existente, lo será solo en lo que respecta
estrictamente al Río Desaguadero.
28
b) PIECAS
La magnitud y extensión de los incendios acaecidos en la zona del Delta del Paraná en 2008,
afectando más de 70.000 has, generaron múltiples problemas ambientales, de salud pública y
de seguridad vial en áreas de una zona densamente poblada de Argentina. Frente al escenario
de conflicto interjurisdiccional ambiental que involucraba directamente a las provincias de
Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, la SAyDS decidió proponer e implementar un modelo
de gestión proactivo con el objetivo de solucionar el conflicto referido e instalar un proceso
para el logro de un Delta del Paraná sustentable.
En septiembre de 2008 los Gobernadores de las tres provincias, el Ministro del Interior, el
Jefe de Gabinete de Ministros y el Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable (estos tres
últimos del Gobierno Central) suscribieron una Carta de Intención27 que instituye el PIECAS.
Esta Carta fija los objetivos del mismo y establece las pautas para su implementación. En
adición, la Carta prevé un trabajo en pos de la armonización de la normativa al servicio de la
conservación y desarrollo sustentable del Delta del Paraná, que la SAyDS gestionaría la
obtención de financiamiento del exterior para la elaboración e implementación del Plan
Integral. Y las provincias se encargarían de integrar a los municipios que conforman el Delta
para consensuar internamente propuestas para la elaboración e implementación del Plan
Integral.
Para hacer operativos los contenidos establecidos en la Carta de Intención la SAyDS por
Resolución 675/200928 creó el Comité Interjurisdiccional de Alto Nivel (CIAN) donde invita
a los gobiernos de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe a designar formalmente a sus
representantes y constituye la Secretaría Administrativa del CIAN. El Comité
Interjurisdiccional es una instancia de coordinación de las acciones a ejecutar en la zona,
prestando la SAyDS apoyo administrativo y de gestión necesario para ello.
La Resolución señala que el representante de la SAyDS informará periódica y solicitará
recíprocamente información a los representantes de las provincias sobre los planes,
programas, proyectos y actividades dirigidos a la conservación y desarrollo sustentable del
Delta para facilitar los consensos necesarios para una articulación efectiva del Plan Integral.
Ordena asimismo, la afectación de personal suficiente para atender las responsabilidades
administrativas que ello implicará en el marco de la SAyDS. En este sentido, el Comité
Interjurisdiccional cuenta con una Secretaría Administrativa que tiene como funciones:
 Coordinar la implementación de los procedimientos necesarios para hacer efectivas las
recomendaciones del Comité
 Informar al Comité sobre la implementación de las recomendaciones
27
28
http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/PIECAS-3.pdf
http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/PIECAS%204.pdf
29
 Apoyar técnica y administrativamente las acciones del Comité
 Llevar registro de documentos oficiales y elaborar y distribuir entre los miembros las
Actas de las deliberaciones del Comité
 Toda otra actividad necesaria para un desempeño eficiente y eficaz del Comité.
Corresponde señalar que el PIECAS toma como eje la herramienta del Ordenamiento
Ambiental del Territorio (OAT) aplicado a la región Delta del Paraná y consecuentemente,
impulsa la instalación de procedimientos que promuevan la participación social informada en
las decisiones fundamentales del desarrollo, promoviendo la instalación y el uso de una
segunda herramienta, la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).
La SAyDS reconoce para este caso del Delta del Paraná que trabajar en forma coordinada
interjurisdiccional en un proceso que conlleva, entre otros, un ordenamiento territorial
ambiental, requiere de un accionar proactivo y orientador por parte del Estado y deja en claro
que no se agotará en la formulación de políticas y lineamientos sino que buscará, por una
parte promover la instalación y desarrollo de pequeñas y medianas iniciativas productivas
sustentables, que pongan en valor los conocimientos y capacidades residentes en la población
local de la región y coadyuven a potenciar los procesos de inclusión en curso en la misma,
aprovechando la experiencia disponible en la SAyDS sobre el manejo de instrumentos
económicos.29
IV.
El marco político-institucional en Guanacache
La gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache supone el accionar coordinado
entre tres jurisdicciones provinciales- San Juan, San Luis y Mendoza- la jurisdicción nacionalpor intermedio de la Administración de Parques Nacionales y siete municipios (ver Tabla 5).
El hecho que las Lagunas de Guanacache se constituyan en el único un Sitio Ramsar
interjurisdiccional de la Argentina, ya plantea todo un desafío. Asimismo, los insuficientes
antecedentes de trabajos conjuntos satisfactorios en diversas materias no solo la ambiental, y
en un país federal como Argentina, no es auspicioso.
Tabla 5.- Jurisdicciones involucradas en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
Provincia
Municipios
Mendoza
Lavalle y La Paz
San Juan
25 de Mayo y Sarmiento
San Luis
Ayacucho, Belgrano y La Capital
Nación – Administración de Parques Nacionales
29
http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=10287
30
Durante el año de trabajo en el marco del presente proyecto, advertimos que un trabajo
coordinado y conjunto del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache será un gran reto. Si bien
abundan las expresiones de deseos en ese sentido, ello no se ve aún plasmado en acciones
concretas o en un acuerdo formal y escrito a largo plazo. De hecho, la falta de voluntad de
política ha sido justamente el principal obstáculo a la firma de un acuerdo formal, admitido
por las propias autoridades provinciales.
Como punto de partida, cabe advertir que en términos de organización institucional, solo la
provincia de San Luis cuenta con un Ministerio de Medio Ambiente, mientras que San Juan y
Mendoza tienen Secretarías para abordar la materia, con las diferencias que ello acarrea en
términos de poder de incidencia y disponibilidad de recursos humanos y financieros.
Por su parte, la Administración de Parques Nacionales es un organismo autárquico. Esta
administrado por un Directorio conformado por un presidente, vicepresidente y cuatro vocales
designados por el Poder Ejecutivo Nacional. La autarquía administrativa de la APN es una
importante ventaja. El hecho de ser un órgano descentralizado le ha dado a la APN solidez
institucional, una relativa independencia de gestión y una estabilidad política considerable.
El COHIFE fue creado en diciembre del 2002 como resultado de un acuerdo sobre la
conveniencia y necesidad que entre las provincias y la Nación exista una instancia federal, en
la que los puntos de vista de las provincias sean expresados por quienes tienen en ellas la
responsabilidad directa de la gestión hídrica.
La creación del COHIFE facilita el intercambio de ideas y experiencias entre provincias que
no son parte de la misma cuenca, lo cual les brinda una perspectiva más amplia y también más
afín con la que tienen los organismos nacionales. Adicionalmente les ayuda a percibir que
muchos problemas -y sus posibles soluciones- son comunes a todas las cuencas.
En este marco, existe el Comité de Cuenca del Rio Desaguadero30, que incluye a las
provincias de La Rioja, Mendoza, San Juan, San Luis y La Pampa.
El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) y el Sistema Federal de Áreas Protegidas
(SIFAP), pero especialmente el primero, se presentan como ámbitos clave y en pleno
funcionamiento para avanzar en un reconocimiento formal del abordaje conjunto del Sitio
Ramsar.
En particular el COFEMA, aún con sus falencias, se destaca por ser un organismo permanente
que trabaja para alcanzar la concertación y lograr la elaboración de nada más y nada menos
que política ambiental argentina. El COFEMA buscar revertir la tendencia del centralismo,
para girar hacia la búsqueda de equilibrios que ninguna gestión política aislada puede lograr31.
En esta línea, las jurisdicciones que comparten el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
necesitan advertir que su esfuerzo aislado no hará la diferencia sino que urge trabajar en
30
http://www.hidricosargentina.gov.ar/RioDesaguadero.html
31
www.cofema.gob.ar
31
conjunto para asegurar la salvaguarda del Sitio, evitando así la duplicación de tareas y el mal
aprovechamiento de los ya escasos recursos financieros para los asuntos ambientales.
De este modo, aprovechando la organización regional existente en el COFEMA (bajo el
nombre de Nuevo Cuyo), las reuniones periódicas que se realizan en dicho marco y los
antecedentes positivos de iniciativas en las Lagunas -, es posible avanzar, partiendo desde lo
existente y avanzando hacia una profundización de lo ya trabajado.
V.
Cooperación en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
Numerosas han sido las iniciativas que comprenden al Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
en las últimas dos décadas, se destacan:
 El Pacto Ambiental del Nuevo Cuyo suscripto el 16 de septiembre de 1992 en la
ciudad de Mendoza por los gobernadores de las cuatro provincias, estableciendo
medidas tendientes a la preservación del medio ambiente regional y a la forestación y
restauración de los ecosistemas adyacentes a la Cuenca del Río Desaguadero; así, en
el artículo 2, Protocolo 3, se acordó el mejoramiento y la restauración del ambiente
propio y regional para frenar y revertir el progresivo proceso de desertificación.
 Taller de Capacitación para las Comunidades Locales, Entidades Intermedias y
Gubernamentales, sobre la Rehabilitación y Manejo del Humedal Lagunas de
Guanacache, Lavalle, Mendoza (financiado por Humedales para el Futuro / U.S. Fish
& Wildlife Service y Convención de Ramsar, y apoyado por la Municipalidad de
Lavalle, Mendoza. Este taller de cuatro días realizado en 1999 en Cacheuta y en la
Localidad de Lagunas del Rosario, contó con la participación de 160 personas,
incluyendo a noventa habitantes del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache. El mismo
fue coordinado por el Prof. Heber Sosa y los principales resultados incluyeron la
elaboración de la ficha técnica para la Convención de Ramsar y un plan preliminar de
de obras de restauración.
 Programa de Rehabilitación y Manejo del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache
(Mendoza y San Juan, Argentina). Dirección de Recursos Naturales Renovables,
Gobierno de Mendoza.
 Acciones piloto para la restauración del Río Mendoza (provincia de Mendoza) y del
Canal (San Juan). Municipalidad de Lavalle, Dirección de Recursos Naturales
Renovables (Mendoza), Dirección de Ambiente (San Juan), Dirección de Hidráulica
de ambas provincias y representantes de las comunidades de Media Agua y Lagunas
del Rosario.
 Programa de Uso Sustentable del Pescado - Primer Concurso de pesca artesanal y
comidas típicas a base de pescado. Municipalidad de Lavalle, Comunidades Huarpes y
Dirección de Recursos Naturales Renovables, gobierno de Mendoza (2000-2001).
 3° Conferencia Regional de Humedales y Taller de Planificación Estratégica
"Recuperación de la diversidad biológica y cultural de los humedales, en septiembre
de 2005 en el paraje La Represita, Guanacache, San Luis, lugar próximo al Sitio
32
Ramsar Lagunas de Guanacache y al punto tripartito entre las provincias de Mendoza,
San Juan y San Luis. Fue declarado de interés del Consejo Federal de Medio
Ambiente por Declaración N° 33-2005.
 Incorporación de la Provincia de San Luis y Parques Nacionales al Sitio Ramsar
Lagunas de Guanacache durante el 2007, con el cambio de denominación a Sitio
Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero llegando a las 962.370
hectáreas.
 Programa de Manejo participativo del coipo (Myocastor coypus) con las
Comunidades Huarpes del sector noreste del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache,
Desaguadero y del Bebedero. Departamento de Fauna Silvestre, Dirección de
Recursos Naturales Renovables, gobierno de Mendoza (2008)
 En Potrero de los Funes, provincia de San Luis, se constituyó el 8 de agosto de 2008,
en el marco de la Reunión Regional Nuevo Cuyo del COFEMA, un Comité de Gestión
para la elaboración del Plan Integral de Manejo Participativo del Sitio Ramsar
“Guanacache, Desaguadero y del Bebedero” (PIMP), entre las jurisdicciones de
Mendoza, San Juan, San Luis y Administración de Parques Nacionales.
 En la localidad de La Tranca, el 22 de abril de 2009, los representantes del COFEMA
de la región Nuevo Cuyo, se comprometieron a gestionar en forma coordinada
acciones que favorezcan al medio ambiente y el desarrollo sustentable dentro del Sitio
Ramsar Lagunas del Guanacache, mediante la firma de un Convenio
Interjurisdiccional de Coordinación para la Gestión del Sitio Ramsar Lagunas de
Guanacache, Desaguadero y del Bebedero, y Acta Declaratoria del Día de la Tierra,
con la finalidad de iniciar en forma coordinada el manejo/gestión del área
interjurisdiccional ubicada en el centro de la Región de Cuyo.
 Curso sobre Manejo y Conservación de Humedales en Áreas Protegidas, Mendoza
Argentina. Tecnicatura Superior en Conservación de la Naturaleza. IEF, Mendoza y
Centro Neotropical de Entrenamiento en Humedales (CNEH y CNEH-Perú), realizado
del 15 al 18 de abril de 2009, donde quedó como uno de los resultados, el Proyecto de
restauración del Sitio Ramsar.
 El 28 de julio de 2009 se celebró un Convenio sobre una Estrategia Regional del
Nuevo Cuyo para la Lucha contra la Desertificación, firmado en la provincia de San
Juan entre representantes del COFEMA de la región Nuevo Cuyo y los gobiernos de
Mendoza, representada por el Secretario de Medio Ambiente, de San Juan,
representada por el Subsecretario de Medio Ambiente, de San Luis, representada por
el Ministro de Medio Ambiente, y de La Rioja, representada por el Secretario de
Medio Ambiente, con la finalidad de iniciar en forma consensuada y coordinada una
estrategia regional de lucha contra la desertificación y las causas que la originan.
 Proyecto Manual Recuperando la Identidad Lagunera, para la Revalorización de los
Servicios Ambientales de las Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero.
Financiado por FHF, Convención Ramsar. Ejecutado por Administración de Parques
Nacionales, Secretaría de Ambiente de San Juan, Secretaría de Ambiente de Mendoza
y Tecnicatura Superior en Conservación de la Naturaleza. 2009-2010
33
 Han existido tratativas serias y de alto nivel para la firma de un “Convenio
Interjurisdiccional de Coordinación para la Gestión del Sitio Ramsar Lagunas de
Guanacache, Desaguadero y del Bebedero”, a fin de darle un marco institucional
propicio a las actividades de conservación y restauración en la zona, aunque ello aún
no se ha visto concretado.
Este extenso listado de antecedentes demuestra que los acuerdos y acciones para la gestión y
manejo del Sito Ramsar Lagunas de Guanacache pueden alcanzarse y, en este sentido,
pensando a futuro en el corto, mediano y largo plazo, se enuncian a continuación las
siguientes recomendaciones para alcanzar y darle un marco apto a la gestión sustentable
conjunta del Sitio Ramsar.
Recomendaciones
 En el corto plazo:
 Concertar un accionar conjunto y coordinado básico y de la forma más adecuada
para las autoridades a fin de de abordar con prontitud e indispensablemente los asuntos más
urgentes que ocasionan el reinante estado de emergencia en Guanacache, incluso de manera
informal, dado el actual escenario de reticencias y dificultades para la consecución de un
acuerdo formal.
 En el corto a mediano plano:
 Acordar formalmente un trabajo conjunto y coordinado entre jurisdicciones. Aquí
corresponde señalar que hay opciones que van de mínima a máxima.
Es necesario destacar que la opción de máxima sería la suscripción de un acuerdo formal
interjurisdiccional específico para la cooperación en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache.
El escenario actual muestra que existen serias reticencias, dificultades e insuficiente voluntad
política que obstaculizan un acuerdo formal interjurisdiccional para iniciar respecto de aquél
una labor conjunta y coordinada. Esto no significa que las cosas puedan cambiar y se dé el
marco y sintonía política ideal justa para la celebración de tal acuerdo. Si así fuera sería
deseable que tanto autoridades como otros actores interesados hagan un esfuerzo a fin de
hacer su aporte a la consecución un acuerdo formal interjurisdiccional. De las opiniones de los
expertos, surge que dicho acuerdo podría ser nombrado como “Acuerdo o Acta para el manejo
conjunto del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache” o “Acta Constitutivo del Grupo de
Cooperación Técnica para el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache” o “Grupo de Trabajo
para la gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache” o “Grupo de Asistencia
Técnica del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache”.
Durante el año de trabajo en el marco del presente proyecto, se identifica al COFEMA como
un espacio factible para canalizar la cooperación entre las distintas jurisdicciones que
comparten el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache. Aquí el instrumento formal consistiría en
34
una Resolución que institucionalice la llamada Mesa de Humedales en las reuniones
regionales de Nuevo Cuyo celebradas en el marco del COFEMA. Vale recordar aquí que sería
necesaria una expresa invitación a la Administración de Parques Nacionales a fin que
participe en tal Mesa, atento APN no es parte formalmente del COFEMA, aunque sí del
SIFAP. Ya ha habido avances en este sentido, con fuertes coincidencias entre las autoridades
(tanto a nivel político como técnico) al existir desde septiembre de 2011 un borrador de
Resolución para ser analizado por la Asamblea del COFEMA.
Otro marco para sustentar el accionar conjunto interjurisdiccional en Guanacache sería a nivel
de proyectos en lo posible entre todas o al menos dos o más de las jurisdicciones
involucradas en el Sitio Ramsar. Tal como se ha ilustrado en la sección de casos testigos, los
proyectos pueden servir como buena base para un trabajo conjunto que con el tiempo decante
en un entendimiento formal interjurisdiccional para la gestión conjunta de Guanacache. Los
Proyectos en la zona deberían constituirse en verdaderas plataformas de coordinación de las
diversas iniciativas locales y plantear las metas en tal sentido32. Sería conveniente que la
agenda surja desde lo local hacia lo nacional e internacional. Asimismo, sumarse a iniciativas
surgidas desde Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) puede resultar de mucha utilidad,
aprovechando la experiencia de ellas y sus lazos cercanos y de confianza con las comunidades
locales.
 Avanzar hacia una armonización de la normativa provincial y municipal33
estrictamente sobre y/o indirectamente vinculada a los humedales. Es posible que la
legislación municipal deba elaborarse en muchos casos desde cero dado que la normativa
ambiental a nivel municipal suele ser escasa o directamente inexistente.
Los humedales resultan afectados por muchas actividades sectoriales, como el transporte, los
puertos, la pesca, la silvicultura, el comercio exterior, el abastecimiento de agua para uso
humano y del ganado, la inversión extranjera, entre otros. Los efectos secundarios de las
actividades ajenas a los humedales abarcan cambios hidrológicos provocados por la
extracción de agua o la regulación de cursos de agua y la contaminación provocada por
diversos agentes contaminantes.
Por regla general, cada sector está sujeto a una legislación especializada y la jurisdicción
radica en dependencias y organismos gubernamentales que carecen de atribuciones en
materia de conservación y uso racional propiamente dichos. Es posible que esto redunde en
una compleja superposición de marcos legislativos e institucionales que puede traer consigo
incoherencias entre las políticas intersectoriales. Por tanto debieran llevar adelante las
jurisdicciones que comparte el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache una evaluación interna
en este sentido, ahondando en temas tales como:
 ¿Qué disposiciones obstaculizan directamente el uso racional (por ejemplo, la erosión
retrocedente)?
32
Jiménez Hernández, A. Op. Cit.
Usualmente la normativa municipal en asuntos ambientales es escasa o directamente inexistente, en cuyo
caso se necesitaría un trabajo desde cero.
33
35
 ¿Qué medidas apoyan indirectamente la pérdida y degradación, inclusive mediante
incentivos negativos?
 ¿Cómo funciona la concesión de permisos para ser usuarios del agua y cómo ello
impacta en el humedal (aspecto social)?
 ¿Están las actividades susceptibles de afectar a los humedales directa o indirectamente
sujetas a evaluaciones del impacto ambiental y se incorporan las consideraciones
relativas a los humedales en el proceso de evaluación?
 ¿Exoneran las leyes y reglamentaciones (incluidas las de EIA) a determinadas
categorías de actividades que tienen efectos negativos en los humedales y sistemas
hídricos?
 ¿Existen procedimientos de monitoreo y ejecución, personal capacitado y recursos
eficaces?
De este análisis debieran resultar en primer lugar, medios para lograr que las medidas
legislativas e institucionales que contribuyen a la pérdida de humedales se puedan armonizar
mejor con los objetivos de conservación y uso racional y si fuera necesario recomendar la
derogación de medidas existentes que traban el logro de la conservación y un uso sustentable
de los humedales de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero. Donde esto no sea viable a
corto plazo, debe hacerse todo lo posible para reducir el alcance de tales medidas
gradualmente. En segundo lugar, se deberán identificar y recomendar medios de aplicar más
eficazmente las medidas legislativas e institucionales en vigor sin necesidad de promulgar
leyes o reglamentaciones nuevas. En tercer lugar, se debieran identificar y asignar prioridades
a los ámbitos en que la legislación y las instituciones deben perfeccionarse o consolidarse o en
que sea preciso elaborar nuevos instrumentos legislativos o económicos.
 Fortalecer institucionalmente las autoridades ambientales provinciales y
municipales. Como se señalara más arriba, solo San Luis cuenta con un Ministerio para los
asuntos ambientales. Por su parte, APN si bien tiene a su favor el hecho de ser un organismo
autárquico, su norma de base (Ley N° 22.351) no facilita su interacción con otros organismos
en materia de áreas protegidas, con numerosas trabas técnico-administrativas en la vida
diaria. Ello también necesita ser superado y debiera ser tomado en cuenta al momento de
reformar la Ley de Parques Nacionales (vigente por más de treinta años), lo cual de hecho, es
algo que se viene resaltando por actores diversos, a fin de ajustar tal norma a la nueva
realidad.
Es sabido que el fortalecimiento institucional no es sencillo y que está demasiadamente
sujeto a la voluntad política de la máxima autoridad en funciones de la jurisdicción que se
trate, pero sería deseable avanzar en ese sentido. También es conocido que no hay quien
quiera más tal fortalecimiento y valorización que quienes trabajan en los organismos
ambientales provinciales, por tanto, más allá de la indispensable decisión política referida,
sería aconsejable que aquéllos hagan su aporte continuo a una estrategia de incidencia
dirigida a obtener tal decisión.
36
 Fortalecer el contacto y la coordinación con la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de la Nación, sede de la Autoridad Nacional Ramsar. El Grupo
de Trabajo de Recursos Acuáticos solo brinda colaboración técnica y participa en diferentes
etapas vinculadas a la planificación y monitoreo de humedales, en tanto así le sea requerido
por las jurisdicciones provinciales. Por tanto, sería recomendable fortalecer el vínculo con
dicho Grupo de Trabajo de la SAyDS, atento puede éste hacer un aporte sustancial
facilitando el proceso dirigido a acordar una gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de
Guanacache.
 En el mediano a largo plazo
Alcanzado un compromiso para una gestión conjunta del Sitio Ramsar Lagunas de
Guanacache, avanzar en fortalecer sus bases y profundizar el trabajo. En este sentido
debiera avanzarse en:
 El establecimiento de un plan estratégico con su correspondiente visión, misión, metas
y objetivos (de corto, mediano y largo plazo) a los efectos de brindar un norte a la
cooperación, guiando y organizando estratégicamente la labor conjunta y coordinada
para el manejo del Sitio Ramsar.
 Conformar una red de trabajo con las OSC que trabajan en la zona para impulsar el
empoderamiento local, a los efectos que, una vez acordado un plan de cooperación
interjurisdiccional, éste parta de las prioridades definidas por los actores locales
quienes tienen pleno conocimiento del sitio que habitan34. Sería recomendable en esta
línea, se abra un registro de OSC para que toda interesada se inscriba en el mismo y
resulte anoticiada de toda novedad que haya respecto de Guanacache en tiempo y
forma.
 Analizar incentivos que motiven o fortalezcan la participación de los actores en
iniciativas de desarrollo local sustentable. Esto es inclusivo de iniciativas de desarrollo
económico local que se encuentren en sintonía con el ambiente del Sitio Ramsar
Lagunas de Guanacache. Tales iniciativas permiten valorizar los recursos endógenos
del lugar, impulsando la diversificación productiva y promoción de nuevos
emprendimientos o mejora de las condiciones de los que ya se encuentran en curso; el
establecimiento de consorcios intermunicipales para incrementar la eficacia y
eficiencia de las actividades del desarrollo local; en el mismo sentido, la conformación
de redes locales entre actores públicos y privados; la generación de nuevos empleos y
la superación de las limitaciones del enfoque asistencialista común en Argentina y
Latinoamérica en general35.
34
Jiménez Hernández, A. Op. Cit.
Alburquerque, F. Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Revista de la CEPAL 82.
Abril 2004.
35
37
 Alentar y acompañar a los municipios intervinientes en un trabajo consensuado,
acordado y validado por las autoridades provinciales, de manera que cada acción en lo
local se encuentre enmarcada en metas regionales y/o provinciales para el sitio.
 Diseñar estrategias para lograr la participación continua y activa de las comunidades
locales y originarias del Sitio Ramsar, tanto en la toma de decisiones en cuanto al
manejo/gestión y conservación del sitio, como así también sobre las posibilidades de
aprovechamiento de los recursos que brinda el humedal, para un mayor goce de los
servicios ambientales.
Consideraciones especiales
La gestión de Guanacache necesita ser no solo interjurisdiccional sino también multisectorial
y participativo a fin de nutrirse del aporte de todos los actores interesados. Esto enriquece el
debate, el trabajo y ayuda a prevenir conflictos.
El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. Las autoridades deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. En este sentido, toda persona deberá tener en consecuencia, un acceso
adecuado y oportuno a la información de que dispongan las autoridades, a fin de participar
activa y satisfactoriamente en procesos de adopción de decisiones.
El acceso a la información y la participación ciudadana está consagrada en nuestro país tanto
en legislación marco36 como específica.37 Especial énfasis necesita hacerse en la participación
de los jóvenes como grandes actores para el cambio, las mujeres, quienes desempeñan un
papel fundamental en la preservación del medio ambiente y el desarrollo sustentable como así
también las comunidades originarias y locales de la zona, respecto de las cuales deberá
hacerse pleno reconocimiento y respeto de sus conocimientos, prácticas tradicionales,
identidad, cultura e intereses.
Los gobiernos municipales deberían involucrarse activamente y en instancias de decisión del
proceso de gestión conjunta del Sitio Ramsar, conformando uno de los ejes de trabajo y
brindándoles la oportunidad de hacer aportes a la elaboración de los proyectos.
No solo las autoridades ambientales de cada jurisdicción debieran formar parte de la agenda
de trabajo de los proyectos en el Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, sino también sería
recomendable invitar a organismos de otras materias vinculadas al ambiente, los cuales
podrían hacer aportes sustanciales a la causa, como ser organismos del área de educación,
economía, planificación, turismo, industria, agricultura, ganadería y medios, entre otros.
36
Constitución Nacional, Ley Nº 25.675 Política Ambiental Nacional.
Ley Nº 25.831 de Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, Decreto 1172/2003 sobre
Acceso a la Información Pública.
37
38
VI.
Palabras finales
El agua es un recurso estratégico para la región de Cuyo, lo cual despierta numerosas
susceptibilidades locales al momento de planificar la implementación de obras que implican
fuertes tareas en terreno a diferencia de iniciativas de corte educativas, culturales o
concientización.
Durante el año de trabajo en el marco del presente proyecto siguiendo los asuntos
institucionales relativos al Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, fue posible advertir que la
falta de continuidad en la gestión, la escasa presencia en el territorio, la diversidad de actores
institucionales, la disparidad en las voluntades políticas de las partes y la insuficiente
internalización del tema en las estructuras de gobierno, emergen como los principales
obstáculos para el logro de compromisos a largo plazo que coadyuven la gestión sustentable
conjunta del Sitio Ramsar; por lo tanto, la cuestión es extremadamente compleja.
Urge instalar el tema de las Lagunas de Guanacache en todas las jurisdicciones involucradas,
unificar todos los enfoques (aunque sin censurar la diversidad de pensamiento), discutir las
prioridades, reconocer y respetar los roles de cada uno de los actores y mejorar la
comunicación entre las provincias que comparten el humedal, para potenciar así la
cooperación en acciones de restauración, generar políticas públicas para la región y una
estrategia que institucionalice la gestión y manejo del área.
Pudo observarse que en San Juan y San Luis existe una mayor internalización de la
problemática relativa a las Lagunas de Guanacache a nivel de autoridades, considerando al
Sitio Ramsar como un área protegida38, y con un mayor sentimiento de pertenencia y orgullo.
Por su parte, la Administración de Parques Nacionales (APN) se ha mostrado siempre
dispuesta a charlar sobre el tema, aún pese a la espinosa relación que actualmente mantiene
con la provincia de San Luis39, e incluso ha expresado su visto bueno a incorporarse a una
eventual Mesa de Humedales en el marco del COFEMA para abordar el Sitio Ramsar
Lagunas de Guanacache40.
El Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache demanda acciones urgentes a fin de paliar el grave
deterioro ambiental de sus humedales, del cual sus habitantes son actualmente víctimas, por
tanto se espera que los decisores acuerden un accionar conjunto con prontitud a fin de
empezar a actuar en el terreno con acciones que tiendan a la restauración y conservación
participativa del Sitio Ramsar Lagunas de Guanacache.
38
Recientemente Mendoza incluyó a Guanacache como área protegida en un mapa provincial de dichas áreas,
lo cual es una primera buena señal, aunque no se traduzca aún en acciones efectivas en el terreno.
39
APN y San Luis mantienen una disputa legal por la decisión de la provincia puntana en 2010 de expropiar el
Parque Nacional Sierra de las Quijadas para devolver las tierras a una comunidad huarpe. Existe una orden de
no innovar por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la cual tiene pendiente aún la decisión sobre
el fondo de la cuestión. http://www.cij.gov.ar/nota-5213-La-Corte-Suprema-frena-la-expropiacion-de-tierrasen-un-parque-nacional-en-San-Luis.html
40
Previa invitación de las provincias atento APN no forma parte formalmente de COFEMA aunque sí del SIFAP.
39
ANEXO I.- Sitios Ramsar Transfronterizos / SRT (fuente: www.ramsar.org)
Sitios Ramsar
Partes
individuales
Contratantes (fecha de
designación)
Hungría
Eslovaquia
Felsö-Tisza
(Tisza Superior)
(2004)
Río Tisza (2004)
Nombre común
de TRS (si lo
tuviera)
Valle Superior
Tisza
Particularidades
Existe cooperación bilateral
transfronteriza entre varios países
que comparten la cuenca del
Danubio a través de comisiones
especiales. El tema de humedales es
solo abordado parcialmente en la
agenda de cooperación entre
Eslovaquia y Austria. Al formar
parte el Tisza de la cuenca del
Danubio, la cooperación se organiza
principalmente a través de la
Convención para la Protección del
Danubio 41 y la Comisión
Internacional del Danubio 42. Esta
Comisión tiene una Secretaría
Permanente localizada en Viena,
Austria. Tiene un staff de 10
personas que dan apoyo a la labor de
la Comisión (conformada por los
Estados Miembro), de los grupos de
expertos, asiste en la implementación
de proyectos y mantiene el Sistema
de Información de la Comisión
llamada DANUBIS. Existe una Red
de Monitoreo Transnacional del Río
Danubio que opera bajo la
Convención del Danubio, la cual
tiene dos estaciones localizadas en
cercanías al Tisza (i) Tiszasziget y
(ii) en la sección de entrada al Río
Sajo River. Una vez al año se
produce el intercambio de
información en el marco de
reuniones bilaterales acordadas (a
veces hasta dos veces por años)
Por fuera del marco de la
Convención y la Comisión
Internacional del Danubio, se
crearon entre Hungría y Rumania y
Hungría y Ucrania, comisiones
41
42
http://ksh.fgg.uni-lj.si/danube/envconv/
http://www.icpdr.org/
40
bilaterales transfronterizas para
asegurar una gestión del agua que
proteja el Tisza. Estos organismos
son responsables de abordar asuntos
cualitativos y cuantitativos.
Contienen Grupos Expertos de
Trabajo Ad Hoc en asuntos como
inundaciones, hidrología, calidad del
agua y gestión y protección que son
usualmente dirigidos por un
comisionado de cada país.
En 1986 se firmó un acuerdo
multilateral para el Tisza pero nunca
se implementó y cayó en desuso tras
el colapso de las economías centrales
de la región.
Hungría, Rumania y Eslovaquia han
hecho propuestas para el manejo del
Tisza en el marco de la
implementación del Plan de Acción
Estratégico del Danubio. Se decidió
que dicha propuesta fuera integrada a
un proyecto para la cooperación
internacional en el Tisza en el cual
Ucrania, Eslovaquia, Rumania y
Hungría también participaran. Se
firmó un contrato preliminar en 1998
para la Cooperación Internacional
para la Gestión de la cuenca del Rio
Tisza el cual tenía por objetivo
lograr acuerdos entre los países
intervinientes sobre asuntos técnicos
y científicos y así proveer una base
para un acuerdo político entre los
países participantes a fin de actuar en
armonía para la gestión conjunta de
la cuenca. Pero no ha habido avances
en este sentido.
En el Parque Nacional Fertő-Hanság
National Park sí existe una exitosa
colaboración transfronteriza entre
Hungría y Austria y un Comité
Conjunto supervisa las actividades
en el Parque.
43
Natura 2000 es una red ecológica de áreas de conservación de la biodiversidad en la Unión Europea.
http://www.rednatura2000.info/
41
Bélgica
Vallée de la
Haute-Sûre
(2003)
Luxemburgo
Vallée de la
Haute-Sûre
(2003)
Vallée de la
Haute-Sûre
Recientemente, Hungría y
Eslovaquia designaron el Sitio
Ramsar transfronteriza, existe
cooperación entre ellos en el marco
de los Sitios Natura 200043 y
colaboran en materia de lucha contra
la caza furtiva.
La declaración de este Sitio Ramsar
fue conjunta. Existe un Comité de
Gestión Conjunta compuesta por
representantes locales y personal
permanente de los ministerios de
gobierno directamente involucrados.
Asimismo, existe un Contrato del
Río Claro Alto, del cual es parte
integral el Valle de la Haute-Sûre.
Este es un proyecto transfronterizo
(Luxemburgo-Bélgica), cuyo
objetivo es desarrollar una lista de
medidas para proteger y gestionar
mejor los recursos hídricos. Este
proyecto se basa en la participación
pública y consulta de todas las partes
interesadas para lograr una gestión
sostenible y racional del agua
(mejorar la calidad del agua, la
biodiversidad, la calidad de la
estructura y el uso de ríos y lagos).
El área afectada por el Contrato se
limita a la cuenca alta del río, es
decir, la zona comprendida entre la
fuente de la Blanchipont Claro en
Bélgica (510 metros) y su
confluencia con el Wiltz en el Gran
Ducado de Luxemburgo (235 m).
Este es el territorio del Claro Alto.
El contrato espera mejorar la
cooperación intermunicipal del río y
la coordinación entre los proyectos
existentes en la región (por ejemplo,
Ramsar, LIFE Nutria). Por último,
proporciona una plataforma para dar
a conocer, el intercambio y la
información para todos los
ciudadanos del valle.
42
El Contrato del Río supone un
memorando de entendimiento que
nunca se impone y no implica
ninguna restricción particular; un
lugar de encuentro y discusión, que
permite a los usuarios diferentes de
presentar sus puntos de vista, sus
problemas, y negociar todas las
soluciones y metas y una
herramienta para desarrollar acciones
de gestión participativa
transcomunales o transnacionales.
Los objetivos generales del Contrato
son:
 Gestionar los recursos hídricos
una cuantitativa y cualitativa.
 Promover una agricultura de
calidad, respetuosos del medio
ambiente.
 Preservar los humedales, su
flora y fauna.
 Desarrollar actividades
económicas y los humedales
ambiente de ocio.
 Valorizar el patrimonio cultural
y el paisaje del valle.
 Informar, consultar y educar a
los ciudadanos.
En el marco del Contrato del Rio
Claro Alto existe un Comité del Río
que es el cuerpo de decisiones. Es
también el lugar de encuentro de los
diferentes usuarios del valle. Su
función es garantizar la gestión
adecuada del proyecto, promover el
diálogo entre los usuarios y la
búsqueda de soluciones concretas a
los problemas.
Reúne a representantes de la política,
administrativa, de la comunidad, la
ciencia y los distintos usuarios del
río: pescadores, agricultores,
industriales, expertos en el ciclo del
agua, conservacionistas,
profesionales del turismo y líderes de
movimientos juveniles. El objetivo
de la Comisión del Río es el
desarrollo de un plan de acción para
43
Austria
Donau-MarchThaya-Auen
(1982)
República
Checa
Untere Lobau
(1982)
Eslovaquia
Mokrady
dolního Podyjí
(1993)
Moravské luhy
(1993)
Estonia
Reserva Natural
Nigula (1997)
Reserva Natural
Sookuninga
(2006)
Letonia
Ziemelu Purvi
(2002)
Plataforma
Ramsar
Trilateral para
las llanuras
aluviales de
Morava-Dije
restaurar, proteger y mejorar los
recursos hídricos en la cuenca del
Claro Alto. Estas acciones se definen
por consenso, han de ser aplicadas
por los socios de acuerdo con su
compromiso y habilidades.
Dado el carácter transfronterizo del
proyecto, se establecieron además
dos comités nacionales. Estas dos
estructuras son coordinadas por un
Comité de Frontera.
La declaración de este Sitio Ramsar
fue conjunta. Respecto de este Sitio
el marco existente para la
cooperación transfronteriza es:
- Carta de Entendimiento: acordaron
desarrollar acciones para alcanzar un
estatus trilateral para los sitios
Ramsar fronterizos y desarrollar su
manejo; y
- Una Plataforma Trilateral con
representantes de Ministerios,
Instituciones del Agua, Comités
Nacionales de Ramsar y ONG’s.
Sitio Ramsar
Transfronterizo
de Livonia del
Norte
Se destaca en el caso el trabajo clave
de ONG’s junto al gobierno en la
creación de la Plataforma.
Se fueron logrando de a poco
acuerdos en materia de cooperación
por parte de ambas naciones y ello
resultó en la existencia de
cooperación a nivel de numerosos
proyectos en este Sitio Ramsar:
En 1995 se firmó un Acuerdo para la
Cooperación Mutua entre las
autoridades de áreas protegidas de
ambos países.
En el 2000 se firmó un acuerdo para
la gestión conjunta y la conservación
entre las reservas naturales próximas
al humedal. Entre 2003 a 2005 se
llevó adelante un Proyecto de
Gestión conjunta del bosque y el
humedal en el área transfronteriza
del norte de Letonia.
44
En 2006 se desarrolló un Plan
Maestro para el norte letonés con
fines de protección del humedal y
desarrollo rural, en el área
transfronteriza entre Letonia y
Estonia.
Entre 2006 a 2007 se ejecutó un
proyecto denominado “Monitoreo y
Gestión en sintonía en el norte
letonés como apoyo al desarrollo
local”.
En 2007 se declara el Sitio Ramsar
Transfronterizo. Entre 2008 a 2011
hubo consolidaciones
administrativas. Existe cooperación
en materia de intercambio de
información. Se creó un Centro para
la Investigación y el Monitoreo en el
norte letonés que ayudó a mejorar el
manejo de áreas protegidas y la
cooperación entre las autoridades
Ramsar de ambos países.
Sí existe una activa cooperación
entre municipios rurales de la zona.
En los últimos años hubo cambios
institucionales en ambos países.
Estonia pasó de tener una autoridad
exclusiva para las áreas protegidas a
tener un Consejo de Medio
Ambiente y Letonia pasó de tener
una Administración exclusiva para la
Reserva de Biósfera del norte de
Vidzeme a una Agencia para la
Conservación de la Naturaleza. Por
tanto de tener organismos
específicos con personal suficiente
pasaron a formar parte de estructuras
más amplias perdiéndose en su
burocracia. Atento estos cambios
institucionales la cooperación
transfronteriza se mantuvo a nivel de
eventos de pequeña escala e
iniciativas que de agencias
regionales para la conservación de la
naturaleza. Limitaciones políticas,
financieras y metodológicas no han
45
Hungría
Valle Ipoly
(2001)
Eslovaquia
Poiplie (1998)
Bielorrusia
Prostyr (2005)
Ucrania
Río Prypiat
(1998)
Río Stokhid
(1995)
Stokhid-PrypiatProstyr
favorecido la cooperación entre
Letonia y Estonia en los últimos
años. Sin embargo diversos actores
señalan que reuniones regulares
(aunque informales) y el intercambio
de información son igualmente
útiles.
Hungría y Eslovaquia declararon
conjuntamente este Sitio Ramsar
para facilitar una gestión armónica
del humedal. El Sitio es parte del
Parque Nacional Duna-Ipoly. Otras
áreas dentro del mismo Sitio están
también protegidas bajo otras
categorías de conservación donde la
caza, la pesca, la silvicultura y el
pastoreo están sujetos a reglas
estrictas. Se ha implementado un
plan para las áreas forestadas del
humedal pero un plan de manejo más
comprensivo todavía no se ha
delineado. Está en consideración la
creación de un Parque Nacional
Bilateral entre Hungría y Eslovaquia
que comprendería el humedal. La
declaración conjunta del humedal
como Sitio Ramsar se considera
como un primer paso hacia ello.
A fin de implementar la cooperación
entre Bielorrusia y Ucrania respecto
de este humedal compartido se
obtuvieron fondos para un proyecto
en tal sentido con apoyo de los
gobiernos de Noruega y Canadá, y
con la intermediación de la
Interagencia en Ambiente y
Seguridad (ENVSEC por sus siglas
en inglés). El proyecto busca se
acuerde la operación conjunta del
sistema de suministro de agua que
alimenta el canal Dnieper-Buh y el
Alto Pripyat en Ucrania y para el
monitoreo oportuno de eventos de
altas Corrientes en la Cuenca para
que las autoridades locales y la
población pueda prepararse para
posibles inundaciones.
Los resultados del proyecto han sido:
 Actividades de investigación y
46





Austria
Bayerische
Wildalm y
Wildalmfilz
(2004)
Wildalm
Austríaca Bávara
recolección de datos y trabajos
en terreno.
Modelado de corrientes,
estudios y cálculos hidrológicos
Estudios preliminares sobre
inundaciones y capacitaciones
sobre monitoreo de
inundaciones en la subcuenca
del Styr-Prostyr
Reuniones interagencia (en
Kyiv en Febrero de 2009, en
Minsk en Junio y Julio de
2009), un tour de estudio a la
cuenca del río Morava en
octubre de 2009
Eventos para los medios y
conferencias de prensa (2010) y
audiencias públicas sobre los
riesgos que suponen las
inundaciones en la cuenca del
Styr-Prostyr
La adopción oficial de reglas
operacionales para un sistema
de provisión de agua entre los
Plenipotenciarios para la
cooperación de Ucrania y
Bielorrusia en materia de aguas
(Lutsk, Ucrania en noviembre
de 2010).
Estas reglas fueron previamente
revisadas y validadas por un grupo
de expertos ucranianos y bielorrusos.
Estas reglas se consideran un
prerrequisito esencial para atender
los asuntos no resueltos hasta ese
momento sobre propiedad y gestión
conjunta de la infraestructura para el
manejo del agua donde el río
encuentra la frontera entre
Bielorrusia y Ucrania.
No hay noticias adicionales recientes
sobre avances en materia de
cooperación entre los dos países que
comparte este Sitio Ramsar.
La declaración de este Sitio Ramsar
se hizo conjuntamente por Austria y
Alemania (ambos países federales)
Existen acuerdos multilaterales y
compromisos para la cooperación
47
Alemania
Francia
Alemania
Gambia
Senegal
entre ambos países, en el marco de lo
Bayerische
cual hay un fuerte intercambio de
Wildalm (2007)
información técnica.
La declaración de este Sitio Ramsar
Rhin supérieur /
fue conjunta. La cooperación entre
Oberrhein
Rhin supérieur / los estados ribereños inició desde el
(2008)
Oberrhein -siglo XIX, cuando se conformaban
Oberrhein / Rhin comisiones para regular asuntos
Oberrhein / Rhin supérieur
específicos de navegación y pesca.
supérieur (2008)
En 1963, se firmó el Tratado de
Berna entre Suiza, Francia,
Alemania, Luxemburgo y Países
Bajos, del que surgió la
conformación de la Comisión
Internacional para la Protección del
Rin contra la Contaminación (ICPR
por sus siglas en inglés).
Parque Nacional
Niumi (2008)
Delta Saloum
(1984)
Niumi-Saloum
En 1999, se firmó la nueva
Convención para la Protección del
Rin, que sustituyó a la Convención
de Berna de 1963, con la cual los
gobiernos de los cinco estados a
orillas del Rin (Suiza, Francia,
Alemania, Luxemburgo y Países
Bajos) y los representantes de la
Comunidad Europea confirmaron su
determinación a reforzar su
cooperación orientada al valor del
Rin. La comisión tiene la limitación
de que no puede considerar un
asunto a menos que se lo autoricen
los gobiernos firmantes. También
que los gobiernos nacionales son los
responsables de las iniciativas y la
implementación de medidas que se
han acordado en las políticas
transfronterizas. Vale destacar que
muchas ONG´s poseen estatus de
observadores en la Comisión.
Es el primer Sitio Ramsar
Transfronterizo de África. Ya se han
iniciado actividades para elaborar y
llevar a la práctica un plan de gestión
transfronteriza integrada con la plena
participación de los interesados
directos. La Dirección General de
Parques Nacionales de Senegal, el
Departamento de Parques y Flora y
48
Austria
Hungría
Neusiedler SeeSeewinkel
(1982)
Lake Fertö
(1989)
Nyirkai-Hany
(2006)
Sitio Ramsar
Transfronterizo
Neusiedler SeeSeewinkel Fertö-Hanság
Fauna Silvestres de Gambia y la
oficina en África de Wetlands
Internacional, sita en Dakar, están
llevando a cabo este proyecto de
Alas sobre Humedales (WOW por
sus siglas en inglés) con apoyo del
Fondo Mundial para el Medio
Ambiente. El proyecto busca lograr
la cooperación entre las autoridades
de ambos países a los efectos de la
declaración de un área protegida
transfronteriza. Las autoridades
arriba mencionadas confeccionaron y
actualmente están implementando
(en el marco de un proceso
multisectorial) un plan de manejo
para el humedal Niumi Saloum.
Mientras que los dos parques
nacionales que existían en cada país
previo a la declaración del Sitio
Ramsar Transfronterizo, eran
gestionados por entidades separadas,
el proyecto coadyuvó a armonizar la
gestión de dichas áreas como un
único sistema ecológico
transfronterizo. En adición, el
proyecto apoyó el desarrollo de
actividades de educación y
concientización con las comunidades
locales.
La declaración de este Sitio Ramsar
Transfronterizo fue conjunta. La
tradición de cooperación fructífera
en materia de conservación de la
naturaleza entre Austria y Hungría
data desde la década de los 60 y se
ha basado especialmente sobre el
intercambio de experiencia
científica. Cuando acaecieron
cambios políticos en ambas naciones
al final de los 80, ambos gobiernos
por entonces en funciones acordaron
establecer una Comisión de
Planificación Conjunta para preparar
el terreno hacia el primer Parque
Nacional Bilateral declarado
finalmente en 1994, previo trabajo
de un grupo de expertos austríacos y
húngaros. La referida Comisión de
Planificación Conjunta se transformó
49
luego en la Comisión Austrohúngara del Parque Nacional, con
una autoridad administrativa
específica para el Parque Nacional a
cada lado de la frontera.
Bielorrusia
Kotra (2002)
Lituania
Čepkeliai (1993)
En Hungría los recursos financieros
para ello son provistos por el
Gobierno Central y por ingresos
generados por el Consejo de
Administración de la autoridad
húngara específica para el Parque.
En Austria el presupuesto surge tanto
del Estado Central y el Estado
Federado de Burgenland.
El ingreso de Hungría al Tratado de
Schengen44 en 2007, ha facilitado la
cooperación transfronteriza sobre
todo en lo relativo a relaciones entre
autoridades y actividades de
monitoreo. Cada dos años se realizan
conferencias en materia de
conservación de la biodiversidad en
Burgenland y el oeste de Hungría,
alternativamente. Estos encuentros
se conocen como Neusiedler See.
Se está planificando un plan para la
gestión del territorio transfronterizo
de Kotra- Čepkeliai. Esto es en el
marco de un Plan para la
Cooperación entre el Ministerio de
Recursos Naturales y Ambiente de
Bielorrusia y el Ministerio de
Ambiente de Lituania para el período
2009-2011. Se incluye una reunión
de expertos para analizar temas
relativos a areas protegidas,
biodiversidad, caza y pesca entre
otros. Se espera difundir a inicios de
2012 información de los productos
de este proceso y pasar a la etapa de
planificación de un plan para la
gestión conjunta del humedal
compartido.
44
El acuerdo de Schengen permite suprimir los controles en las fronteras interiores entre los Estados
signatarios y crear una única frontera exterior donde se efectúan los controles de entrada en el espacio de
Schengen con arreglo a procedimientos idénticos.
50