Presentación de PowerPoint

CURSO: ANÁLISIS DE CONVENIENCIA PARA EL DESARROLLO
DE PROYECTOS DE ASOCIO PÚBLICO PRIVADO EN INFRAESTRUCTURA Y
SERVICIOS EN EL SALVADOR
ESPACIO FISCAL, ASPECTOS PRESUPUESTARIOS, PASIVOS CONTINGENTES
Y SOSTENIBILIDAD PARA LAS APP
Expositor
Jorge G. Montecinos
El Salvador, Abril 2015
Agenda
•
•
•
•
•
Motivación
Espacio Fiscal
Del Project Finance al Public Funding
Dimensiones de las Finanzas Públicas
La importancia del Gateway Process
• Selección de Proyectos
• Conveniencia de la Opción APP
•
•
•
•
Los Pasivos Contingentes
Estado del Arte de la Normativa y Mejores Prácticas
Caso Particular: Pagos por Servicio
Conclusiones
Motivación
• Hoy en día, el efecto de las APP sobre las cuentas fiscales es un
tema de preocupación…
• En Portugal sobran casos, pero lamentablemente no están en
español…
Espacio Fiscal
• Inicialmente, se creía que las APP creaban espacio fiscal.
 Concepto de “espacio fiscal”
Juego entre el corto y el largo plazo.
Existe un “Beneficio” de Oportunidad
• Actualmente, el consenso es que, las buenas APP (eficientes)
podrían crear espacio fiscal.
• El problema entonces es: ¿cómo logramos buenas APPs?
Del Project Finance al Public Funding
• Ayer, ya vimos lo que hace el privado para obtener el financiamiento
que requiere el proyecto.
Público
Asocio
Privada
Modelo General de una APP por Ley de Asocio con SPE
(Participante Privado)
USUARIOS
INSTITUCION
CONTRATANTE
DEL ESTADO
Compra
Deuda
(85-70%)
Financista
Deuda Senior
(100%)
Deuda
Subordinada
(90%)
Pagos ( PPD + PPU)
Sociedad privada de
Propósito
Especial (SPE)
Pagos a
- Constructor (s)
- Operador (s)
Equity
(15-30%)
Fondos
de Accionistas
(10%)
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Modelo General de una APP por Ley de Asocio con SPE
(Participante Privado)
USUARIOS
INSTITUCION
CONTRATANTE
DEL ESTADO
Compra
Deuda
(85-70%)
Financista
Deuda Senior
(100%)
Pagos ( PPD + PPU)
Sociedad privada de
Propósito
Especial (SPE)
Pagos a
- Constructor (s)
- Operador (s)
Deuda
Subordinada
(90%)
Garantías
Equity
(15-30%)
Fondos
de Accionistas
(10%)
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Del Project Finance al Public Funding
• Este esquema por tanto, requiere que el Estado evalúe las
alternativas de provisión de fondos públicos (public funding)
Intereses u
objetivos de
corto plazo
Intereses u
objetivos de
largo plazo
Del Project Finance al Public Funding
• Este esquema por tanto, requiere que el Estado evalúe las
alternativas de provisión de fondos públicos (public funding)
Intereses u
objetivos de
corto plazo
Liquidez
Intereses u
objetivos de
largo plazo
Sostenibilidad
Del Project Finance al Public Funding
• Este esquema por tanto, requiere que el Estado evalúe las
alternativas de provisión de fondos públicos (public funding)
Intereses u
objetivos de
corto plazo
Liquidez
• Presupuesto
Intereses u
objetivos de
largo plazo
Sostenibilidad
• Estados Financieros
• Informes de Estadísticas de
las Finanzas Públicas
Dimensiones de las Finanzas Públicas
• Diferentes dimensiones
• Contable
• Presupuestaria
• Estadísticas
• Cada una de estas dimensiones tiene instrumentos…, donde
los principales son:
• Estados financieros: Organismo de Contaduría
• Balances de ejecución presupuestaria: MF
• Estadísticas fiscales: MF
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Instrumentos de Política Fiscal
• Informes de Gestión Financiera
• MTFF
• Reportes de Deuda
• Reportes contables y presupuestarios
• En base devengado!!
• Informes de Ejecución Presupuestaria
• En base caja !!
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Instrumentos de Política Fiscal
• Estadísticas de las Finanzas Públicas
• De acuerdo a la normativa IMF, Eurostat
• Algunos países han ido convergiendo hacia la normativa MEFP
2001. Hoy MEFP 2014.
• Se deben reportar los compromisos ciertos en base devengado.
Los contingentes se pueden reportar bajo la línea o fuera de
balance (below the line / off-balance sheet)
• Ej. Chile:
• Se reporta en “base caja ajustada”
• Estrategia de cambio gradual  Particularmente relevante para la
definición de los recursos disponibles para las concesiones.
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Gateway Process
Gateway Process
• El Gateway process resalta la importancia de elementos que
hemos estado discutiendo durante este curso:
• Análisis socio-económico
• Análisis de valor por dinero (o VfM)
• Así mismo, le confiere un grado relevante de participación al
Ministerio de Hacienda (o Finanzas) en conjunto con la respectiva
instancia de planificación.
• También, se sugiere que el MF disponga de las herramientas para
velar por la viabilidad financiera (pública) del proyecto y anticipa su
rol ante eventuales renegociaciones del contrato.
Ej. Chile:
Organigrama
DIPRES
Los Pasivos Contingentes
Pasivos Contingentes
• Surgen de un enfoque de riesgo fiscal (Government at Risk)
• Concepto
• Explícitos / Implícitos
• Explícitos: por ley o contrato
• Implícitos: derivados de la naturaleza del Estado
• Bien estudiados (en el caso de APPs)
• Administraciones han hecho esfuerzos por valorar, gestionar y reportar
estos pasivos contingentes.
• Resultan relevantes como elementos de gestión de riesgos del proyecto.
• Cuantificación: desde la máxima exposición hasta valoración en términos
esperados.
• Mecanismos para su gestión (uso de “fondos”)
• En general, estos compromisos quedan fuera del presupuesto (off-thebudget) y de los informes de deuda.
Aspectos Fiscales de las APPs
Flujo de Caja vs. NPV (valor presente neto)
Inversión pública tradicional
NPV del costo (T=0); 5% tasa de descuento: $ 123.5
$
NPV del costo
140
120
100
80
60
40
20
0
Adquisición
del activo
0
APP
$
140
120
100
80
60
40
20
0
1
2
3
4
Mantenimiento
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Budget year
NPV del costo (T=0); 5% tasa de descuento: $ 123.5
NPV del costo
Costo del servicio, tasas, servicio deuda
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Budget year
Aspectos Fiscales de las APPs
Porque debemos
preocuparnos por APPs?
Iceberg fiscales
• Las APPs no solo generan
pasivos contingentes para el
gobierno, sino también
costos fiscales (gastos) y
pasivos firmes (deuda)
Aspectos Fiscales de las APPs
Portugal: sector transporte
• Gastos de transporte (Min. Obras Publicas)
• Gastos de transporte (Min. Finanzas)
€449m
€251m
• Total gastos reportados en 2008: €700m
• Cambio neto de activos en el sector transporte por
empresas públicas: €2,500m a €3,000m
• Cambio neto en compromisos firmes (extra
presupuestarios) por APPs en gobierno central:
€3,000m
Source: World Bank Institute (2013)
Ejemplo: ¿Qué pasa en Chile?
Fuente: IFP 2014
Ejemplo: ¿Qué pasa en Chile?
Fuente: IFP 2015
Ejemplo: ¿Qué pasa en Chile?
• Se informan los compromisos pero no se registran como deuda (se
tratan como pasivos contingentes)
• El argumento para esto, parecería ser más bien práctico que
conceptual.
Pasivos Contingentes … Ejemplo Chile
• Bien estudiados (en el caso de concesiones) por Dipres desde 2002.
• Desde 2004 se reporta el valor esperado de activación de las
garantías de ingreso mínimo.
• Según Dipres, la exposición producto de las garantías de ingresos
mínimos es muy baja (0,14% del PIB(1))
• En cualquier caso, estos compromisos quedan fuera del presupuesto
(off-the-budget) y de los informes de deuda.
• Sólo, si se activa un pago por IMG se registrará (el pago) en el
ejercicio presupuestario correspondiente.
(1) Fuente: IFP 2015. Considera variables en stock.
Pasivos Contingentes … Ejemplo Chile
Fuente: IFP 2015
Estado del Arte de la Normativa y
las Mejores Prácticas
Normas Internacionales
• Registro Presupuestario de las operaciones de la APPs
• En general, depende las reglas de cada país, no obstante, los criterios de fondo
son similares, en cuanto a que se registran los flujos de recursos del año en base
caja.Clasifica las APP en el sector privado si el socio privado asume la mayor
parte del riesgo de construcción, y la mayor parte del riesgo de disponibilidad o del
riesgo de demanda.
• Registro Estadístico de las operaciones de la APPs
• Eurostat: Clasifica las APP en el sector privado si el socio privado asume la
mayor parte del riesgo de construcción, y la mayor parte del riesgo de
disponibilidad o del riesgo de demanda.
• MEFP 2001/ SCN 2008, MEFP2014: Deben considerarse todos los riesgos para
establecer quién tiene el control del activo no financiero.
• Si el gobierno ejerce el control, los activos de la APP son activos del
gobierno.
Normas Internacionales
• Registro Contable de las operaciones de la APPs
• Normas contables internacionales del sector público (IPSAS 32): Consistente
con MEFP 2001 en su implementación.
• Si el gobierno ejerce el control, los activos de la APP son activos del
gobierno.
• No existe una forma de registro uniforme a nivel mundial pero las
divergencias se han reducido significativamente.
• Varios países implementan normas nacionales similares a IPSAS 32.
Normas Internacionales
Implicancias de la implementación de IPSAS 32
Se reducen las posibilidades de registrar los activos y pasivos
relacionados con APPs fuera del balance del Gobierno
• Dada experiencia internacional se prevé que la mayoría de los contratos de APPs
cumplirían con las condiciones exigidas por IPSAS 32, y por ende se registrarían
en las cuentas del Gobierno (i.e., déficit y deuda)
• Si bien IPSAS 32 se refiere a sistemas contables en base devengado, sus
principios pueden ser aplicados en sistema de base caja, o caja modificada
• No obstante, la implementación completa de IPSAS 32 tomara tiempo y requerirá
fortalecer la compilación de información relativa a pasivos y activos derivados de
APPs
Aplicación de IPSAS 32
Ámbito de IPSAS 32
• El concedente es una entidad pública que autoriza al operador a
utilizar el activo para prestar un servicio público.
• El operador es una entidad privada que utiliza el activo para prestar
un servicio público sujeto al control del concedente.
• El operador es compensado por el concedente por el servicio que
presta durante el periodo establecido.
Aplicación de IPSAS 32
Cuales son los contratos cubiertos por IPSAS 32?
• El operador (entidad privada) presta servicios públicos utilizando un
activo por cuenta del concedente (Gobierno) por un periodo
determinado de tiempo.
Cuales son los contratos no cubiertos por IPSAS 32?
• Contratos en los cuales no se presta un servicio público.
• Contratos en los que el activo no es controlado por el Gobierno
(concedente)
Ejemplo: tercerización, contrato de servicios, privatización, etc.
Aplicación de IPSAS 32
Requisitos para el registro del activo en las cuentas del Gobierno
(concedente)
• El concedente controla o regula los servicios que el operado presta
con el activo, a quien se le presta y el precio al que se presta; y
• El concedente controla el activo, mediante la propiedad del mismo o
bien de alguna otra forma, y se asegura la propiedad del activo al final
del periodo del contrato (mantiene interés en el valor residual del
activo)
Nota: para contratos que cubren la totalidad de la vida útil del activo solo la primera
condición es relevante
Aplicación de IPSAS 32
2 tipos de modelo de contrato
• “Government-funded” –pagos del gobierno• Modelo de pasivo financiero donde el concedente compensa al
operador mediante una serie de pagos establecidos en el
contrato
• “User-funded” –pagos de los usuarios• Modelo de otorgamiento de un derecho al operador para cobrar a
terceros (usuarios) por el servicio que presta
Aplicación de IPSAS 32
Modelo de pasivo financiero (“government-funded”)
• El concedente (entidad pública) valora el activo y reconoce un pasivo por el
mismo importe a favor del operador (privado)
• El concedente registra como gastos:
• La depreciación del activo (consumo de capital fijo);
• Los gastos financieros (intereses);
• El pago por los servicios (compra de bienes y servicios)
• El concedente registra como financiamiento:
• El repago del capital (amortización del pasivo a favor del operador)
El monto total pagado al operador debe separarse en intereses, pago por servicios y amortización
mediante técnicas de estimación
Aplicación de IPSAS 32
Modelo de otorgamiento de un derecho de cobro por el servicio
(“user-funded”)
• El concedente (entidad pública) valora el activo y reconoce un pasivo por el
mismo importe a favor del operador (privado)
• El concedente registra como gastos:
• La depreciación del activo (consumo de capital fijo);
• El concedente registra como ingreso:
• El ingreso diferido a lo largo del periodo del contrato
• El ingreso se reconoce de acuerdo a las condiciones del contrato, y el pasivo
a favor del operador se reduce a medida que se registra el ingreso
Ejemplo: Registro de APP con Pagos por Servicios
Se definen distintos tipos de obligaciones de pago:
• Tipo 1: Pago por inversión
• Tipo 2: Pagos por prestación de servicios al sector
público, o pagos por disponibilidad
• Tipo 3: Pagos por contingencias y/o garantías
Ejemplo: Registro de APP con Pagos por Servicios
Tipo de Contrato
APP para la Adquisición de
Infraestructura
para
el
Estado
Registro
Contable
Corto plazo:
activación
Presupuestario
según
Inversión
Largo plazo: deuda
(para adquirir el activo)
Corto plazo:
APP para la Provisión de activación
Servicios al Sector Público
según
Largo plazo: pasivo no
financiero
Gasto
Reporte de Obligaciones
• En la dimensión presupuestaria: se reportará como corresponda en
los informes de ejecución presupuestaria.
• En la dimensión financiera: se reportará en los estados financieros
de Estado así como también en los informes de Estadísticas de las
Finanzas Públicas según las normas del FMI.
• En el caso de los pasivos contingentes explícitos que se deriven del
contrato, éstos serán tratados fuera de balance siguiendo los
lineamientos del MEFP del FMI. No obstante, y siguiendo las
mejores prácticas internacionales, estos compromisos serán
informados (preferentemente en términos de valor esperado) en las
notas que acompañan el Balance.
En conclusión…
1.
Tres conjuntos básicos de datos fiscales:
•
•
•
2.
3.
4.
Estados financieros;
Estadísticas fiscales;
Balances de ejecución presupuestal.
Riesgo Fiscal (en el caso de las APPs…) es más que sólo los
Pasivos Contingentes.
Debemos poner atención tanto en los indicadores de corto
(LIQUIDEZ), como de largo (SOSTENIBILIDAD) plazo del Sistema.
Conocer cómo se registran actualmente las APPs en cada uno de
estos conjuntos de datos fiscales.
En conclusión…
5.
Cuáles serian las implicancias de la adopción de IPSAS 32 para
cada uno de estos conjuntos de datos fiscales ?
•
•
•
•
Cuán grande es el gap entre el registro actual y el sugerido por IPSAS 32?;
Existe información suficiente para adoptar IPSAS 32?;
Como se puede converger?;
Implicaciones en el contexto de la regla fiscal.
6. Procurar buenas APP, de manera de lograr aumentos del espacio
fiscal… no obstante, resguardar principalmente el buen uso de los
recursos (no dañar el interés fiscal)
7. Velar por la transparencia y el reporte fidedigno de la exposición
fiscal derivada de los compromisos generados por las APPs.
Muchas gracias…
Jorge G. Montecinos
[email protected]