Evolución de la legislación y tributación petroleras

Transcripción

Capítulo 1
Evolución de la legislación
y tributación petroleras venezolanas
Este capítulo tiene por objeto historiar parcialmente la evolución
del marco jurídico aplicable al petróleo en Venezuela y algunos de sus
aspectos fiscales relevantes. Sobre este último aspecto se ha hecho real
énfasis en la etapa correspondiente a la ley de hidrocarburos vigente, en
contraste con la inmediatamente anterior.
Para el tratamiento de los instrumentos jurídicos reseñados se
asumieron los siguientes criterios:
l.
Ordenación cronológica de la legislación;
2. Reseña general de los antecedentes fundamentales en materia de
legislación petrolera durante el siglo XIX;
3. Exposición desagregada y explicativa de la legislación petrolera
durante el siglo XX y XXI;
4.
Énfasis en los instrumentos jurídicos que de manera directa regularon la explotación petrolera (en tal sentido se ha omitido el desarrollo amplio de otros instrumentos jurídicos de regulación indirecta como las Leyes de Impuesto sobre la Renta (USLR). Sin embargo, dada su importancia significativa en los cambios de la legislación petrolera nacional se incluyó una reseña a la reformas de la
Leyde ISLR de los años 1946y de 1948-conodda como Fifty-Fifty.
La pertinencia de esta investigación parcial está dada, primero por
las exigencias de la investigación más amplia dentro del cual se inscribe;
y en segundo término, pero no menos relevante. por la importancia del
recurso petrolero para la nación en todos sus ámbitos; especialmente
en los referidos a los ingresos del Estado y el desenvolvimiento ydesernpeño de la economía nacional.
49
50 111 Josi Rafael Zanoni Vargas
La historia del paísdurante el sigloXX-y lo escasamente transcurrido del nuevosigloy mílenío-, ha estado absolutamente condicionada
por la explotación petrolera. los conflictos entre particulares y el Estado
por su control y la relevancia que este recurso ha adquirido paulatinamente en el plano mundial.
Una primera relación causa-efecto que se puede establecer -sin
que sea necesariamente axiomática-o es que el incrementode la importancia del petróleo durante el siglo XX presionó hacia un largo proceso
de evolución del marco legislativo para los hidrocarburos en Venezuela.
desde la importancia secundaria del petróleo en el siglo XIX. lo cual se
reflejaba en su tratamiento genéricoen una legislación genérica para mimas; hasta la legislación especializada que comenzó a regir la materia
petrolera. desdeprincipios del sigloXX. A ello debe sumarse. la maduración de la conciencia econórníco-polltíca venezolana acerca de la magnitud que los beneficios económicosy políticos que la explotación del
petróleo era capaz de deparar. si se le controlaban estatalmente. De
aqul, entonces. otro ángulodel tema-el cual no es objeto de estaínvestigación-: el control del recursopetrolero por parte del Estadovenezolano. su relación con la sociedad y lasconsecuencias de una economía
rentista y del capitalismo de Estado.
Con respectoa esto el presente trabajo. cuentacon 4 capítulos. El
primero de ellos trata el tema del origen y evolución del principio de la
propiedad estatal sobre los hidrocarburos en Venezuela. así como los
sistemas doctrinal-jurídicosque han imperado. El segundo capítulo está
referido a la renta petrolero desde la perspectiva teórica.
El tercer capítulo toma en cuenta el desarrollo-del objeto central
de la investigación es decir el marco jurídicode los hidrocarburosenVenezuela. tomando en consideración los antecedentes constitucionales.
las etapas generales de la evolución de la legislación siguiendo el estudio de ManuelEgaña (1970) Yla historiografía del la legislación durante
el sigloXX. El cuarto capítulo se refierea un análisis comparativo entre
lasleyes de hidrocarburosde los años 1943 Y200l. Esta revisión se realiza desdeel punto de vista jurfdico y fiscal.
Finalmente. seadelanta un conjunto de conclusiones preliminares
en benéfico de la discusiónsobre el temay unos apéndices que podrfan
ser complementarios a los fines de una mayor comprensión.
El cuodrilátero petrolero. Bases de lo política petrolero vener%no \\\ 51
l. La propiedad estatal sobre los hidrocarburos
Las figuras o sistemas Jurídicos
Desde suscomienzos. la explotación petrolera enVenezuela seha
llevado a cabo a dentro de un marco jurídico en el cual el Estado es el
propietario de las minas -cualquíera sea su naturaleza- independientementeque los terrenos en el cual sehallen sean propiedad de personas
natural o jurídica. Salvo durante el período comprendido entre 22 de
abril de 1864. con la promulgación de la Constitución Federal. y la sancionada el 27 de abril de 1881. Duranteese lapso la propiedad y administración de las minas recayó sobre las provinciaso estados. De cualquier manera. la figura jurídica que ha regido la propiedad de las minas
en Venezuela se ha calificadocomo regalista y fue sostenido en el tiempo por la legislación minera venezolana como parte del legado jurídico
de la Coronaespañola.
En realidad existen varios tipos de regímenes de propiedad sobre
las minas. El primero de ellos es de accesión. Se conoce como tal a
aquelque le "atribuye la propiedaddel petróleo y de las minas al dueño
del suelo donde seencuentren. Considera que no son bienesindependientesdel terreno.al contrario forman parte del mismo.y pertenecen al
propietario por accesíón'",
El otro sistema es el res nullius o "cosa de nadie". Esta modalidad
de la propiedad sobre las minas señala que el propietario de una mina
será aquel que la descubra o aquel que llegare a ocupar alguna que encontrara abandonada. Es decir. en principio. "considera las minas
como cosas sin dueño, susceptibles de ser apropiadas por quien las
descubra'<.
Enel casodel sistema regalista -el cual. como seseñaló. ha sido el
que hadefendidoel régimen venezolano de propiedadsobrelas rninas-,
puedeserdefinido aqueldonde "el Estadoejerceuna propiedad sírnbó-
I
2
Balestríní, César: Economía y Polídca Petrolera. Tomo l. 1994, p. 61.
Ihld.
52 lIt José Rafael lanoni Vargas
líca, una especie de tutoría de las minas, las cuales no explota directamente, obligándose legalmente a otorgarlas en concesión a las personas que cumplan con las formalidades del denuncio minero"3. Dentro
de este régimen, El Estado está obligado a otorgar las concesión minera
para su explotación a quien cumpla con los requerimientos que la ley
establezca.
Finalmente. existe el sistema domínlal, el cual puede definirse
como aquel "mediante el cual la propiedad de las minas e hidrocarburos
pertenece al Estado. pero éste puede explotarlos directamente u otorgar concesiones facultatívarnente'".
De acuerdo a todo lo antes expuesto. pudiera establecerse que
hasta la promulgación de la Constitución Nacional de 1881 el sistema
juridico que imperó en Venezuela fue el regalista y, a partir de ella comenzó a regir el dominial. Esto en tanto, no solamente es recuperado
por el Ejecutivo Federal la propiedad y administración de ias minas, sino
también que se hace facultativo el otorgamiento o no de contratos de
explotación.
No obstante. resulta necesario resaltar que durante ese periodo
hubo un caso de excepción por el cual. en medio de un marco juridico
regalista, el Estado hacia ejercicio de orden dominial. El caso en referencia es el de los territorios aurfferos de la Provincia de Guayana, los cuales, según el Código de Minas de 1854, primero del país en materia legislativa minera. quedaban a discreción del Estado para efectos de alguna
solicitud de concesión (articulo 1°. Ley 1). La explotación de esas minas
auríferas, estarían sometidas a reglamentación especial. la cual no fue
sancionada hasta 1966.
Antecedentes históricos
Aun cuando el antecedente histórico más destacado de la legislación minera y petrolera venezolana suele ser las Ordenanzas de Aran-
3
4
Ih/d.
Ih/d.• p. 67.
I
El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 53
juez o de Nueva España de 1723, decretadas por el rey Carlos III de
España, existen hitos más lejanos que corroboran la histórica propiedad
del Estado monárquico español sobre ias minas. El conjunto de ordenanzas que corroboran esta afirmación, son:
l.
Fuero Viejo de Castilla del año 1128.
2.
Ordenamiento de Alcalá.
3.
Ordenanzas de Bibriesca.
Ordenanzas de Valladolid, de Felipe 11 (1527-1598).
Ordenanzas de San Lorenzo, del mismo monarca.
Dado el desconocimiento que la corona española tenía de la
existencia del, pese a que unos tres mil años a.C los egipcios lo empleaban para iluminación, entre otros usos, eran considerados como
minerales los de origen metálico: oro, plata, hierro, mercurio y las
piedras preciosas.
Elsistema "regalista" empleado por la corona española daba al rey
la posibilidad de explotar las minas por sí mismo o darla en concesíón a
terceros. En tanto que la explotación de las minas por terceros menoscababa el patrimonio del monarca porque los recursos objeto de explotación no eran de naturaleza renovable, éste debía percibir del concesionario una compensación. La misma podía ser Un porcentaje de los
productos obtenidos de la explotación, "elquinto real", la regalía";el royalty como se le conoce en inglés.
4.
5.
Sin embargo, sería precisamente las Ordenanzas de nueva España
o Aranjuez (22 de mayo de 1723), las que servirían de referencia para el
establecimiento de Jos primeros parámetros jurídicos que en materia de
minas hiciera Venezuela en los albores de su condición de república,
después de lograda la independencia política de España.
Las mencionadas Ordenanzas, fueron decretadas para controlar la
explotación minera en los ricos territorios del Virreinato de la Nueva
España (hoy México). se pensaba especialmente en los productivos yaCimientos de plata de Tasco. Las Ordenanzas, fueron redactadas por el
RealTribunal de Mineríade Nueva España y fueron popularmente conocidas como de Aranjuez debido a que la corte residía para entonces en
esa región.
54 1/1 losé Rafael Zlmon; Vargo.s
El proyecto fue presentado al monarca para su aprobación
(22-05-1723) recibiendo su aprobación inmediata. EI5 de agosto de ese
mismo año. fue extendido el alcance de las mismas al Virreinato del Rfo
de la Plata y el 27 de abril de 1784 a la Capitanfa General de Venezuela.
También resultaron objeto de las Ordenanzas de Minerfa de Nueva
España o Aranjuez. el Virreinato del Perú. el 7 de diciembre de 1785 y la
provincia de Chile (intendencias de Santiago y de Concepción). Cabe
destacar que las mismas no fueron aplicadas al Virreinato de la Nueva
Granada. Sin embargo. para entonces si estaban incluidas en la legisla. ción la condición mineral de los hidrocarburos y su naturaleza económica. Los manaderos superficiales de asfalto y petróleo de la costa del golfo de México pusieron la existencia de este recurso en evidencia. Al respecto las ordenanzas señalaban: "son propiedad del monarca. los
minerales perfectos, los medios minerales, y cualesquiera otro
f6slles Incluyendo bitúmenes o Jugos de la tlerra'".
Posteriormente. a pesar del nuevo estatus adquirido por Venezuela y la mayor parte de las colonias españolas en América una vez
materializada la independencia. el tratamiento estatal sobre las minas
se conservó. como lo estimaban las leyes de la corona desde 1723. El
Jo de Febrero de 1825 Simón Bolívar, encargado del Poder Ejecutivo
de la República de Colombia (Venezuela-Colombia). emite el primer
decreto de la República relacionado con la protección y fomento de la
actividad minera.
El segundo hito trascendental en el mismo sentido. tendrfa lugar
con un nuevo decreto en 1828 cuando la República de Colombia se
arroga competencias de la corona española en materia de patronato
eclesiástico. propiedad de los baldfos y la propiedad sobre las minas.
Luego. el 24 de octubre de 1929 Simón Bolívar publica un nuevo decreto
en el cual ratifica la propiedad del Estado sobre las minas en los términos en los cuales los contemplaba la corona española; el mismo reza:
'Conforme a las leyes. las minas de cualquiera clase corresponden a la
República cuyo gobierno las concede en propiedad y posesión a los cíu-
5
El resaltado en negrillas está hecho por el autor.
El cuadrilátm petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 55
dadanos que las piden bajo condiciones expresadas en las leyes u ordenanzas de las minas, y con las demás que contiene este decreto".
La disolución de la República de Colombia a la muerte de Simón
Bolívar (17-12-1830), quien había ejercido la presidencia de manera dictatorial en sus últimos años de vida, no representó a su vez la ruptura del
orden legislativo en materia de minas en Venezuela. El Congreso Constituyente de Valencia había decretado en 1830 la separación de Venezuela de Colombia. En 1832, ante una solicitud de concesión para explotación de minas de carbón (Curarnlchate, Falcón) solicitado al Congreso
de la República por Andrés Monagas, éste al decreto de 1929 realizado
por Bolívar para dar amparo jurídico al otorgamiento.
El primer código de Minas en Venezuela tuvo lugar en 1854, sancionado durante la administración de losé Gregorio Monagas (17951858). El mismo derogó las Ordenanzas de Nueva España o de Aranjuez
e introdujo como novedad significativa de entregar la administración de
las minas a las provincias. No obstante, el 5 de enero de 1885 rectifica
sobre este particular y el Gobierno Nacional regresa al Decreto del Ubertador de 1929 en Quito.
El triunfo de la Federación (20/021\ 859-24/041\ 863) ya había traído consigo la ratificación del control de las minas por parte de las provincias a través de la nueva constitución de 1864. Promulgada por el
General y Presidente de la República JuanCrisóstomo Falcón en Santa
Ana de Coro, la misma señaló que: "los estados son propietarios de
sus recursos naturales, placeres de perlas, salinas y minas .;.", Es por
ello que las primeras concesiones petroleras. otorgadas bajo la Constitución Federal. contaron con la aprobación de los gobiernos provinciales y no con la del Estado Central. Aun cuando el Estado no había
renunciado a su condición de propietario de las minas en stríctus sensus, había dispersado la misma al delegar la administración de éstas en
los gobiernos regionales.
Entre los años 1865 y 1868 los ejecutivos o las asambleas legislativas de provincias como Zulla, Nueva Andalucía (Cumaná). Trujillo o
Táchira otorgaron concesiones petroleras a particulares. Vale decir,
que para entonces y hasta 1920. cuando se promulgó la "Ley de Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles", Venezuela no contarla
56 11/ losi Rafael Zanoni Vargas
con un código específico para los hidrocarburos, por lo tanto el ordenamiento jurídico que regía para el petróleo era el mismo que regulaba
al resto de las minas. independientemente de su naturaleza. El marco
legislativo que regía al petróleo en sus primeros tiempos era de orden
reglamentario y derivado de las leyes de minas vigentes para el momento.
Con el ascenso al.poder de Antonio Guzmán Blanco (1829-1889)
por segunda vez (1880-1881) se sostiene la ambigüedad que representaba. desde 1854. la supuesta propiedad de las provincias sobre las minas. Sin embargo. La nueva Constitución de 1881, conocida como la
"suiza", traerá consigo cambios sustanciales, especialmente en materia
de minas. La posible anarquía que pudiera darse en el país por la promulgación de c15,digos mineros por cada provincia es presumida por
Guzmán Blanco. En realidad ya la provincia de Nueva Andalucía (Cumaná) lo había hecho. En virtud de ellos, la nueva Constitución señala que:
"En cuanto a minas los estados delegan en el ejecutivo Federal la facultad de administrarlas y contratarlas"; no obstante, en ella se señala que
"el producto de las minas será considerado como renta propia del Estado donde estén ubicadas..:
La asignación a las provincias de los recursos económicos generados por las minas explotadas en sus territorios será alterada por el gobierno de Cipriano Castro (1858-1924), mediante la constitución de
1901. En ella se mantiene la presunta propiedad de las provincias sobre
sus recursos mineros. sostiene la administración y cesión de contratos
por éstos por parte del Estado central y. como novedad importante. elimina el derecho mencionado que cada provincia disfrute de los recursos económicos derivados de la explotación e minas en sus territorios.
A cambio, el producto de las minas a nivel nacional pasaría al Estado y
éste a su vez lo redistribuiría quincenalmente entre todos los estados de
la unión a razón de su población. Esta modalidad administrativa sería lo
que daría origen al actual situado constitucional.
El ,uodrildtero petrolero. Bases de /0 pollti," petrolero venezolano \\\ 57
2. La renta petrolera. Marco teórico
Concepto de renta
Nocl6n hlst6r1ca
Históricamente la noción de Renta proviene del arrendamiento de
la tierra para actividades agrícolas. De acuerdo a Adam Smith (1776), la
Renta es. simplemente. 'el precio que se paga por el uso de la tierra".
En Smith, el término Renta es válido para definir tanto lo que paga
el arrendatario por el uso de la tierra. como lo que percibe el propietario
por concepto del arrendamiento de ésta y su explotación. Al respecto
señala el autor: "todo lo que resta del producto, o lo que viene a ser lo
mismo. de su precio por encima de esa porción -y cualquiera otra que
pueda ser el remanente- procura reservárselo el propietario como renta
de su tíerra'>. Desde otra óptica. la remuneración del arrendatario por la
explotación de la tierra será conocida como beneficios.
Según David Ricardo (1933) Renta será "esa parte del producto de
la tierra que se paga al propietario por uso de los poderes originales e indestructibles del suelo".
Para Karl Marx, el tema de la Renta tenía una mayor complejidad.
Para él existía un tipo de Renta derivada de la explotación de tierras de
propiedad pública y otra derivada de la explotación de tierras de propiedad privada.
En este último caso se originaban. de acuerdo al autor, dos tipos
de Renta. 'Absoluta" y"Diferencial". La Absoluta es aquella resultante
del ejercicio monopólico de la propiedad territorial, incluso en el caso
de las tierras más precarias por parte de los privados.
La Diferencial es aquella de la cual se apropia el propietario en el
caso de ganancias extraordinarias de la tierra, "que resultan de las dífe-
6
Srruth, Adam: Estudio sobre la Naturaleza de la Riqueza de las Naciones, p. 140.
58 III ¡osi Rafael :l.anoni Vargas
rencías de productividad natural en relación con otras tierras"? (Mommer, 1988, p. 10).
Para Marx la privatización de la tierra la convierte en parte del capital O "Capital Natural". En este sentido, el Capital Natural vendrfa a
ser aquella parte del capital que no ha sido producido por el hombre
(tierras, minas, otros recursos naturales) pero que es susceptible de
ser utilizado, explotado económicamente en conjugación con otros
factores (como el capital financiero, el trabajo, la tecnología. el conocimiento, etc.).
Noción contemporánea
la renta será la remuneración percibida por los propietario de los
medios de producción no producidos (minas, tierras), como consecuencia del arrendamiento y explotación de ese medio de producción.
Una concepción contemporánea de "tierra" implica tanto la superficie como los recursos que se encuentran en el subsuelo" (Toro, 1993).
La renta petrolera
Para Noreng, la renta petrolera es "el valor del petróleo extrafdo menos los costos factoriales de extracción con rendimientos normales'é,
Una definición más elaborada de renta asociada al petróleo y a las
reservas la aporta Kenneth W. Darn:
La renta por recursos provenientes del petróleo. es decir el pago
por encima del costo normal de los factores, varia fuertemente según los yacimientose incluso lasreglones productoras de petróleo.
La regla general, si bien simplificada,determina que la renta económica es esencialmente una función del tamaño del yacimiento. Por
ende algunos yacimientos petrolfferos, en particular los más grandes, son altamente valiosos a causa de su potencial para generar
renta económica. Otros yacimientos, principalmente los menores.
7
Mommer, Bemard: La Cuestión Petrolera. 1988, p. lO.
8
Noreng, Oystein: El poder del petróleo. La política y el mercado de
crudo. 2003.
El cuadrilátero petrolero. Bases de lapolltica petra/era venezolana \\\ 59
son mucho menosvaliosos debido a su potenciallimitado para generarrenta económica. Dehecho, lamayoría de los yacimientos de
petróleo tienen costos que alcanzan los ingresos futuros previstos.
El amplio rango de la renta económica futura prevista le confiere a
la industria petrolera tanto un alto riesgo excepcional como un po ...
tencial de gananciaigualmente excepcional"•.
Otra perspectiva del concepto de renta económica extensible al
petróleo, establece que, en principio, será calificado como renta económica el pago excesivo (la remuneración excesiva) recibida y que excede
los costos de los factores así como las tasas normales de retomo de la
inversión 10. Desde esta óptica, Adelman!' señala que las ganancias excesivas están dadas en la industria del petróleo por la competencia imperfecta (oligopolios).
En síntesis -para los efectos de este trabajo- se elige que la Renta
Petrolera sea la remuneración (pago) obtenida por el propietario de la
tierra y de los recursos petroleros contenidos en el subsuelo, en tanto
medio de producción no producido, por constituir la explotación económica del recurso. La cuantía de la renta económica asociada al petróleo dependerá de distintos factores como el tamaño de las reservas, la
calidad de las mismas (peso específico o gravedad), la tecnología disponible para recuperar la mayor cantidad posible de reservas del yacimiento, estado de la demanda, entorno legal. político y económico, etc.).
La explotación económica de la tierra es permitida por el propietario a través de figuras jurídico-económicas (concesiones, licencias, permisos, convenios/contratos de explotación, etc.).
características
La renta petrolera presenta un conjunto de características entre
las cuales se encuentran:
9
10
i1
1976, p.4; citado por Noreng, 2002, p.21 O.
Hírshleíter, 1988; citado por Noreng, 2002, p. 208.
1972; citado por Noreng, p. 208.
60 1/1 losi Rafael Zanoni Vargas
1.
Vana con relación a su cuantía. según el acuerdo al cual arriben
propietario y arrendatario. Esteacuerdo se llevaa cabo dentro de
un conjunto de circunstancias que lo condicionany otorganmayor
omenor poder y capacidad de negociación a los actores.
2.
Por lo general el propietario del petróleo busca maximizar su cobro. mientras que el concesionario busca minimizar su pago (el
reto de los acuerdos petrolerosestáen conciliar partescon intereses diametralmente opuestos.
Puede sercobrada y pagada en especias. en metálico o a través de
ambas modalidades. según acuerden las partes.
La Renta petroleraescaptada por el propietarlo a través de bonos.
regalías y tributos o impuestos la la renta. a las ganancias extraordinarias).
3.
4.
5.
De acuerdo a la evolución de los yacimientos petroleros-pre-descubrimiento. pre-madurez, madurez y post madurez-o la renta aumenta al principio. luego se estabiliza posteriormente disminuye
nuevamente.
Sistemas fiscales petroleros
Sistema fiscal o Impositivo
Conjunto de impuestosque impone el Estado. en susdistintos niveles, para cubrir (financiar) el gasto público. Los impuestosson aplicados tanto particulares como a empresas.
Al igual que en las demás actividades económicas. la captación de
larenta por parte del propietario del petróleo se materializa a través de
tributos ordenados dentro de un sistema fiscal o impositivo.
Un sistema fiscal petrolero es el conjunto de tributos e impuestos
coherentes, no colidantes con el resto de la tributación nacional. creados por el Estadopara captar renta de las actividades económicas relacionadas con la explotación del petróleo y sus actividades comerciales
e industriales conexas.
De acuerdo a Mommer.los sistemas fiscales petroleros se pueden
clasificar en Uberales y Propietarios.
El cuadrildtero petrolero. Bases de la polltita petrolera venezolana \\\ 61
La regalía
Una de las formas másantiguas. expresas y sencillas de captación
de Renta Petrolera es la Regalía por concepto de producción.
La Regalía esdefinidacomo un "tributo debido al Estadopor el derecho de explotación. a manera de compensación por el agotamiento
de los depósitos de hídrocarburos'P. Todavía en el presente existe un
debate no resueltoacerca de si la Regaifa esun o no un tipo de impuesto. La opinión generalizada es que la Regalía no es un impuesto. En Venezuela existía unaconfusión al respecto durante las primeras décadas
del siglo XX. Para entonces. según el autor, Regalía e impuestos era lo
mismo. o en sudefecto la Regaifa era sumida como un tipo de impuesto.
Sobre el particular señala: "Los impuestos y la renta del suelo fueron
confundidos completamente" 13.
La ley de hidrocarburos venezolana vigente establece una separación entre Regalía (artículo 44) e impuestos (artfculo 48). El artículo referido a la Regaifa señala: "De los volúmenes de hidrocarburos extraídos
de cualquieryacimiento. el Estadotiene derechoa unaparticipación de
treinta por ciento (30%1" (Cuadro 2).
3. Marco jurídico de los hidrocarburos en Venezuela
Regulación constitucional
Parte del marcoregulador de la actividad minera enVenezuela -lncluyendo, por supuesto. los hidrocarburos-- ha tenido expresión constitucional.Esta condición sefue acentuando en la medidaque el petróleo
se fue convirtiendo en el principal recurso naturalen términos de su explotación económica.
Ental sentido.resulta conveniente reseñar lasdistintasconstituciones y aquellorelevante quesobreel tema petrolerocontemplan, a saber:
12
Martínez, Anibal: Diccionario de Términos Petroleros, 1997. 148-149.
13
Mornrner, Op. dt., p. 70.
62 11/ losé Rafatl Zanoni Vargas
CUADRO 2
Ingresos al Tesoro Nacional por Impuestos
a hidrocarburos 1996-2003 (miles de millones de bolívares)
Año
1996
Uguidado
1.251.128.207.651.29
Recaudado
1.136.428.515.375.02
1997
1.574.957.534.599.10
1.547.216.983.000.38
1998
1.186.488.1) 0.838.00
1.245.857.425.110,00
1999
1.684.307.973.380.00
1.469.553.104.789.00
2000
3.481.381.310.305.00
2.898.371.974.601.00
2001
2.822.748.543.675.00
3.601.315.241.824.00
2002
6.910.995.969.619,00
5.701.764.318.110,00
2003
10.095.340.822.622.00
9.844.697.561.765.40
27.445.205.124.574.80
TOTAL
29.0."-07,-,-.~34",8"".4,"-72",.6",8,-,9"".4",-0 _ _-"-,-,===-=~,,,,,-_
Fuente: Datos. Ministerio de Energfa y Minas. 2004.
Elaboración: Milko LuIs GonzálezSilva. 2004.
a. Constitución de 1830
Esta Constitución no consagró explícita ni tácitamente el derecho
de propiedad de los hidrocarburos. Fuehasta 1895. que según el decreto del poder ejecutivo de fecha 4 de enero. el presidente. Gral. José Gregorio Monagas. establece en el artículo 1°, el objeto especialde la minería a las sustanciasinorgánicas. metálicas y no-metálicas. donde se encuentran Jos hidrocarburos, así mismo establece en el artículo 2°: "La
propiedad de las sustancias designadas en el artículo anterior. corresponden al estado y ninguno podrá beneficiarlassin concesión del poder
ejecutivo en la forma que sedispone en las leyesdel código de minas"I'.
b. Constitución del 13 de Abril de 1864
Loshidrocarburos pasan a serpropiedad de los estadosintegrantes
de la federación motivado al cambio de organización política al pasar la
nación a seruna República Federal. asíen su artículo N" 10 establece que
14
Decreto Reglamentario delCódigo de Minas del 15 de marzo de 1854.
El ,uadrilátero petrolero. Bases de la polltka petrolera venezolana \\\ 63
los estados que forman la nación son independientes y por tanto cada
uno de ellos tiene la libre administración de sus productos naturales 15.
c. Constitución del 27 de Mayo de 1874
No experimenta cambios con relación a la anterior constitución;
consagra los mismos principios (yaexistían los decretos del 13 de marzo
y 15 de noviembre de 1873 del General Guzmán Blanco que expresan la
propiedad estatal de los hidrocarburos).
d. Constitución del 27 de Abril de 1881
Conserva los mismos principios que la anterior constitución, con
la diferencia que establece que la administración de las minas corresponden al gobierno federalts.
e. Constituciones de 1893, 1901 Y1904
Al igual que la constitución anterior, establece que cada estado
puede disponer de sus productos naturales, transfiriendo al gobierno la
administración de los mismos; la propiedad estatal de los hidrocarburos .
está expresada de manera tácita.
f. Constitución del 24 de lunio de 1925
Esta constitución eleva a la categoría de Precepto, Constitucional
al principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos al congregar
que cada estado conserva la propiedad sobre las minas de hidrocarburos que se encuentran en su jurisdicción y que la administración la ejercerá el ejecutivo federal! 7 .
g. Constituciones de 1928, 1931 Y 1936
Consagra el mismo principio de propiedad estatal de los hidrocarburos como precepto constitucional.
15
16
Artículo N" 12. atribución 16.
Artículo 13, base 15'.
17
Ret. Art. J 5.
64 /// José Rilfael Zanoni Vargas
h. Constltucl6n de 1947
Establece en su artículo 121 numeral cuarto (4to) que es de la
competencia de los estados administrar sus bienes propios. con excepción de los señalados en el numeral 12 del articulo 138, dentro de las
cuales están las minas e hidrocarburos, "cuya competencia es del Poder
Nacional".
l. Constltucl6n de 1953
Bajoesta constitución el territorio nacional aumenta su extensión.
al pasar a formar parte de la Plataforma Continental. las islas que se formen o aparezcan en el mar que las cubre y cuyo suelo y subsuelo y productos naturales se declaran propiedad de la nación; el anterior precepto constitucional se consagra a través de la ley sobre MarTerritorial, Plataforma Continental, Protección de la Pesca y Espacio aéreo del 27 de
juliode 1956.la cual en su artículo N° 4 establece la propiedad ysoberanía del país sobre los recursos de hidrocarburos en el suelo y subsuelo.
Por último esta constitución consagra la figura de la reserva (artículo 53)
en el ejercicio de la explotación de los hidrocarburos.
l. Constitucl6n de
1961
Esta constitución establece la soberanfa y autoridad sobre el mar
territorial. la zona marítima contigua, la plataforma continental y el espacio aéreo así como el dominio y explotación de los bienes y recursos
en ellos contenidos; los hidrocarburos existentes en el lecho marino son
parte de los recursos y por tanto se fundamenta aquí la propiedad estatal de los mismos.
La defensa y conservación de los recursos de hidrocarburos esta
consagrado en el articulo 106. la cual esa dirigido al beneficio colectivo
del venezolano, lo que representa la forma de distribuir los beneficios
de un recurso que es propiedad de la nación y como competencia del
Poder Nacional el artículo 136. numeral lOmo establece el régimen, administración. conservación. fomento y aprovechamiento de las minas e
hidrocarburos.
I
k. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
de diciembre de 1999
Esta constitución establece que los yacimientos de hidrocarburos
cualquiera sea su naturaleza existentes en el territorio nacional, bajo el
lecho del mar territorial, en la zona economía exclusiva yen la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto inalienables e lmprescriptíblests, Este precepto constitucional terminó por establecer claramente la propiedad estatal de los
hidrocarburos en Venezuela ya que la anterior constitución al igual que
está ponía solo énfasis en el aspecto del lecho marino. plataforma continental, zona exclusiva, más no establecía el encabezamiento de este
artículo.
Contempla también la competencia del Poder Público Nacional
sobre el régimen y administración de los hidrocarburos.
Con respecto a la propiedad estatal. esta Constitución blinda la
propiedad sobre los hidrocarburos a través del artículo 302 con la figura
de la Reserva de la actividad petrolera y en concordancia con el artículo
303, establece que el estado conservará el 100 por ciento de las acciones de Petróleo de Venezuela, 5.A. por razones de soberanía económica, política y de estrategia nacional, exceptuando así a las filiales del
ente petrolero, las cuales no poseen ningún dominio sobre los yacimientos de Hidrocarburo (petróleo y gas).
En lo que respecta a la legislación sobre hidrocarburos específicamente la ley de 1943 con sus modificaciones en los años 1955 y 1967, la
Ley de Bienes afecta a la ley de gas, la ley del mercado interno, la ley de
Nacionalización Petrolera y la puesta en práctica del artículo 50 de la anterior ley para aperturar la industria de los Hidrocarburos no tienen ninguna inherencia en lo que respecta a propiedad estatal de los recursos
de hidrocarburos.
Es importante resaltar que la legislación mencionada anteriormente combina el espectro de hacer negocios con la industria a los capitales
18
Artículo 12.
66 lIt Josi RD.flUl 'umoni Vargas
nacionales y extranjeros sin afectar la propiedad de los recursos, por
tanto esta representa un pilar del cuadrilátero petrolero. definido como
una política que se enmarca dentro del interés nacional venezolano,
Etapas de la legislación petrolera venezolana
A lo largode su historiaVenezuela ha tenido distintos regfmenes en
lo concerniente a las minas y al petróleo. En general. algunos de esos ordenamientos guardan similitud con otros y podría hablarse de continuidad entre ellos por la vía de elementos comunes. Pero en otros casos, se
han establecido pautas que rompen definitivamente con el concepto del
ordenamiento anterior. conllevando a que la historia legislativa minera y
petrolera venezolana pueda serconsiderada a través de etapas,
En un interesante estudio, publicado en J970, el Doctor Manuel
Egaña. define ocho etapaspara la compresión de la evolución de la legislación mineray petrolera en Venezuela y señala en cada una de ellas
suscaracterfsticas fundamentales, a saber:
Primera
Del decreto del LibertadorSimónBolívar hastala promulgación de
la Constitución Federal de 1864.
o Recae sobre el Estado la propiedad sobre las minas:
o El Estado estáobligadoa otorgaren concesión lasminas. siempre y
cuandoel solicitante. quien lo hacea través de la figura del Denuncio, cumpla con lasexigencias y condiciones estipuladas por la ley;
o
Las minas no podrán serexplotadas por particularessin la debida
autorización del Estado a través de la concesión;
Segunda
De la Constitución Federal del 22 de abril de J964 a la del 27 de
abril de 1881.
o La propiedad y administraciónde las minas pasa del EjecutivoFederal al gobierno de las provincias o estados de la República;
• No se promulga durante este período ninguna ley o código nacional de minas. Las provinciasdictaban suspropias leyes;
El cuadrildtero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 67
• Los cambios jurídicos que operan en esta etapa. tales como la
transferencia de la propiedad y administración de las minas del
Estado Federal a las provincias. trae consigo acontecimientos de
significativa importancia en la historia petrolera de Venezuela. Uno
de los hechos más destacados es la promulgación. por parte la legislatura de la provincia de Nueva Andalucía (hoy día Cumanál. de
un ordenamiento jurídico local para la regulación de la explotación
minera. La mencionada reglamentación. fue sancionada el8 de febrero de 1866. La sanción del ordenamiento jurídico local de Nueva Andalucía. creó la base para el posterior otorgamiento de una
concesión para la explotación del petróleo existente en la provincia al ciudadano Manual Olavarría. De este cuerpo legislativo se
exalta su carácter progresista al otorgar al ejecutivo regional la facultad de otorgar o no la concesión solicitada. a diferencia de lo
que regía para el Estado Central cuando tenía bajo su dominio la
propiedad de las minas. En ese caso. la figura bajo la cual se comportaba el gobierno provincial era la dominial;
• También otros estados adelantaron acciones apegadas a la condición jurídica que las amparaba y otorgaron concesiones. Por ejemplo. el19 de diciembre de 1866. la Asamblea Constituyente de Truiillo autorizó una concesión. sobre las minas de petróleo situadas
en el antiguo Cantón de Escuque, al Sr. Pascual' Casanova por el
lapso de veinte años;
• El 3 de septiembre de 1878, le fue entregada a don Manuel Pulido
Pulido una concesión para explotación petrolera sobre una parcela de 100 hectáreas. situada en el distrito Rubio del Estado Táchira.
Sería ésta una de las concesiones más significativas de la historia
petrolera del país. dado que posteriormente dio origen a la compañía Petrolia del Táchira, primera empresa petrolera en el país y además creada por venezolanos;
• No obstante. previendo un posible caos nacional por la existencia
de numerosas leyes de minas regionales. el 15 de noviembre de
1883 el Presidente Antonio Guzmán Blanco dictó un Decreto Orgánico del ramo de minas con el cual restituye el control de las minas
al Estado Central. Eldecreto en su artículo 10 señala: "Conforme al
68 /11 José Rafael lanoni Vargas
número 14 de Artículo 13 de la Constitución Federal todas las minasque haya en el territorio de la República, yaesténen el sueloya
en el subsuelo, son propiedadde del Estadoen que seencuentren,
y su administración corre a cargo del Ejecutivo Federal (...)";
• A su vez, el Decreto permitía a quienes poseían concesiones otorgadas a través de cuerpos legislativos mineros regionales dejar su
casopara revisión por parte de la nueva instancia-Ejecutivo Federal-, para que este diera legalidad a la concesión y considerara la
prolongación de la misma.
Tercera
De la Constitución Nacionalde 1881 hasta el Código de Minas de
1904.
• La administración de las minas, como se indicó, toma al Estado
Central;
• Involuciona parte del ordenamiento jurídicominero al colocar nuevamente al petróleoal régimen ordinariode concesiones. La legislación de Nueva Andalucfa le había dado un tratamiento especial;
• Sin embargo. el Ejecutivo Federal asume la discrecionalidad en
cuanto al otorgamiento de concesiones sobre las minas. cualesquiera sean sus naturalezas. asumiendo el sistema dominial.
Cuarta
Comienza con el Código de Minasdel 23 de enerode J 904Yculmina, en materia de hidrocarburos. con la Ley de Hidrocarburos y demás
Minerales Combustibles del 19de junio de 1920.
• Finalmente seexcluyó a los hidrocarburosde regímenes de concesión obligatoria y su otorgamiento o negación resulta postestativo
del EstadoCentral;
• Esta condición está presente en el Códigode Minasde 16de agosto de 1909. el de 1910 y sehaceampliaen la Constitución Nacional
del 19de noviembrede 1914,Ia cual en su artículo 58 expresa:
Lacámara deDiputados y ladelSenado, funcionando como Cuerpos Colegisladores, tiene las siguientes atribuciones:
aprobar o negar:
a. Los títulos y concesiones de minas y la enajenación de tierras
baldías y de cualesquiera bienes inmuebles de la Nación.
b. Losdemás contratosde interésnacional autorizadospor esta constitucióny las leyes. que celebre o prorrogue el Ejecutivo Federal (...);
• El Estado quedó facultado. de acuerdo a la Ley de Minas de 1905. a
dictar los reglamentos necesarios para la debida regulación de todas las actividades inherentes a las minas;
• En el mismo espíritu. la ley de Minas de 1915 establece. en su artículo 30: "las minas de carbón (hulla, antracita y lignito) las de nafta, petróleo, asfalto y brea. que no pertenezcan a personas o compañías particulares. son inalienables y el Ejecutivo Federal las administrará directamente o por medio de convenios de explotación
y de arrendamiento, quedando autorizado para dictar los Reglamentos necesarios";
• En este período se promulga la norma particular para la regulación
expresa de los hidrocarburos: Decreto Reglamentario del Carbón.
Petróleo y Sustancias Similares de 9 de octubre de 1918.
Quinta
Comprende la breve vigencia de la Ley de Hidrocarburos y demás
Minerales Combustibles del 10 de junio de 1920.
• Se aparta de la modalidad regalista del contrato o concesión facultativos y se pone en aplicación un régimen de permisos de exploración y contratos de explotación obligatorios;
• El derecho de explorar hidrocarburos sólo se adquiere mediante
permiso del Ejecutivo Federal y el de explotarlos a través de un
contrato con el mismo Ejecutivo. pero debía contar con la aprobación del Congreso;
• Se limita. a través del artículo 38. la discrecionalidad del Congreso
para autorizar los contratos de explotación;
• El permiso de exploración sobre zonas no reservadas no podía negársele a quien llenara los requisitos de ley (salvo las excepciones
que en su artículo 20 contemplaba);
70 11/ José Ro.fael lanon; Vargas
• Distingue las zonas de exploración de las reservas y define éstas;
• Las zonas de exploración solamente podían ser objeto de explotación por el mismo contratista explorador; las áreas reservadas podrían ser otorgadas en concesión sin el requisito previo de la exploración;
• La exploración no podía autorizarse sobre un lote mayor de 10.000
hectáreas. salvo cuando el concesionario fuera propietario de un
área más extensa;
• No se otorgaban más de seis permisos a una sola persona;
• Elsolicitante de un permiso de exploración que no fuera propietario. debía pagar Bs. 0.75 por cada hectárea del lote;
• El permiso de exploración otorgaba al concesionario el derecho a
explorar el lote por un lapso de 2 años; al término de ese tiempo
debía seleccionar la mitad de las tierras para explotación;
• Los contratos de explotación. basados en 200 hectáreas y hasta
por 30 años. obligaban al concesionario a cancelar: 1) 2000 bolívares por parcela por una sola vez; 2)1400 bolívares por año (como
canon superficial de explotación; 3) 15% del mineral extraído en dinero o especias (según definiera el Ejecutivo Federal],
• Las parcelas asumidas para explotación, debían ser explotadas
dentro de los tres años siguientes a la publicación. en Gaceta Oficial. de la ley aprobatoria del contrato;
• Elderecho de explotación sobre la mina implicaba la propiedad de
lamina;
• La nación no garantizaba la existencia del mineral;
• El contratista o concesionario al término del contrato, estaba en
obligación de dejar en beneficio de la Nación toda la estructura,
maquinarias y demás insumos adheridos al suelo.
Sexta
Comprende el tiempo de vigencia de la Leyde Hidrocarburos y demás Minerales Combustibles del 2 de julio de 1921.
Se restituye la totalidad de la discrecionalidad del Congreso para el
otorgamiento de las concesiones de explotación. El nuevo artículo 38
señalaría: "Firmado que sea el instrumento contentivo del contrato o de
los contratos conforme al artfculo anterior, se someterá a la aprobación
del Congreso Nacional. pasándose a una de sus cámaras con el expediente, que será devuelto por dicho cuerpo al Ministerio de Fomento en
caso de aprobación'.
Séptima
Desde la Ley de Hidrocarburos y demás minerales combustibles
del 9 de junio de 1922 -pasando por las leyes de 1925. 1928, 1935 Y
1936, 1938-, hasta la ley del 13 de marzo de 1943.
• se reafirma la propiedad del Estado sobre las minas, sin importar
la jurisdicción en la cual se hallen;
• se reafirma el principio. de la administración de las minas por parte
de la Nación;
• Las operaciones de exploración, explotación, manufactura o refinación, se declara de utilidad pública:
• El derecho a explorar y explotar hidrocarburos se obtiene por medio de concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal:
• Las concesiones pueden tener por objeto: 1) la exploraclón de lotes determinados (con posibilidad de explotación por escogencia
del concesionario del lote a trabajar); 2) la explotación de tierras
especificadas en contrato; 3) la manufactura o refinación de las
sustancias extraídas; 4) establecimiento de vías de transporte para
las minas;
• Es facultativo del Ejecutivo Federal el otorgamiento de las concesiones a que se refiere la ley;
• El otorgamiento de una concesión de hidrocarburos no requiere
de la aprobación previa del Congreso;
• La ley de 1943 trae consigo la particularidad de darle al Ejecutivo la
potestad de exigir condiciones especiales para la Nación en las
contrataciones (aumento de impuestos según modificaciones legislativas, porcentaje o totalidad de los productos obtenidos de la
explotación, etc.),
72 lit losé Rafael Zanoni Vargas
Octava
Determinado por la promulgación de la Constitución Nacional del
23 de enero de 1961 y por la reforma parcial de la ley de hidrocarburos
de 1943.
• La Constitución señala en su artículo 124:
Sin la aprobación del Congreso no podrá celebrarse ningún contrato de interés nacional, salvo los que fueren necesarios para el
normal desarrollo de la administración pública o los que permita
la ley. No podrá en ningún caso procederse al otorgamiento de
nuevas concesiones de hidrocarburos ni de otros recursos naturales que determine la ley, sin que las Cámaras en sesión conjunta.
debidamente Informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las
circunstancias pertinentes, lo autoricen dentro de las condiciones
que rigen y sin que ello dispense del cumplimiento de las formalídades legales.
• Se reforma el artículo 30 de la ley de hidrocarburos; se establecen
tres formas exclusivas de ejercer el derecho de explorar y explotar.
manufacturar, refinar y transportar los hidrocarburos: 1) directamente por parte del Ejecutivo Nacional; 2) por medio de institutos
autónomos y empresas propiedad exclusiva del Estado (prevé la figura de los contratos de servicio y la de las empresas mixtas; 3) por
medio de concesiones a terceros;
• Se abre una la posibilidad de participación directa del Estado en la
exploración, explotación, manufactura y refinación de los hidrocarburos; a través de una participación limitada en los contratos
de servicio o a través de la compañías mixtas, en forma total.
Evolucl6n de la leglslacl6n petrolera venezolana
La evolución de la legislación petrolera venezolana puede ser tarnbién dividida en dos grandes momentos históricos: la legislación previa
al año 1943 y la que se desarrolló a partir de este año.
En cuanto a la legislación previa al año 1943 encontramos:
El cuadrilátero petrolero. Bases de la politlea petrolera venezolana \\\ 73
a. Reglamentos sobre el carbón, petróleo y sustancias
similares de 1918 y 1920
Elprimero de ellos es del 9 de octubre de 1918 y el segundo del 17
de marzo de 1920. Rigieron entre 1918 y 1920 las actividades de exploración y explotación petrolera en el preámbulo a la primera Ley de hidrocarburos de 1920.
Los contratos de Exploración, a diferencia de los de explotación,
requerían de licitación previa a los fines de la fijación de sus condiciones
contractuales. Las condiciones atendían a los siguientes parámetros:
I . Extensión territorial otorgada para explorar no mayor a l 5.000
hectáreas;
2. Plazo de dos años;
3. Pago obligatorio de impuesto superficial de cinco a diez céntimos
por bolívar por cada hectárea;
4.
5.
Aprobación del Ministerio de Fomento de las propuestas presentadas;
Aprobación por el Congreso Nacional;
En lo que a los contratos de explotación se refiere, comportaban
las siguientes condiciones:
l.
No requerían de aprobación del Congreso Nacional por considerarse consecuencia de los contratos de exploración (artículos 15y 16);
2.
La extensión de los yacimientos de hidrocarburos no debía ser ma-
3.
4.
5.
6.
7.
yor a la mitad de la zona de exploración (7500 hectáreas);
Parte, el 50%, de la zona dada inicialmente en concesión exploratoria -hasta 15.000 hect.- pasaba a la Reserva Nacional;
Se mantenía el impuesto superficial de 5 a 10 centavos de bolívar
por hectárea;
Se cobraba un impuesto de explotación que oscilaba entre el8 y el
15%, según el valor mercantil del mineral. distancia del lugar de
consumo, puerto de embarque;
Contratos por 30 años;
Cláusula, según el contrato elaborado por el Ministerio de Fomento, que exonera al Estado de cualquier pago a los explotadores una
74 1/1 José Rafael Zanoni Varg/lS
vez terminado el respectivo contrato y dejaba en posesión del Gobierno Nacional toda la infraestructura que se hubiera construido
en la mina para la realizaciónde las actividades previstas.Esteparticular. es considerado como antecedente importante de los que
en el futuro sería la figura de la Reversión;
Por otra parte, ambos reglamentos permitían la libre importación
de bienes. maquinarías, edificios, etc. por parte de los concesionarios
para el cumplimiento de las actividades de exploración. explotación y
refinación (artículos 35 Y 36).
Finalmente. no comprendían especificacionesde orden técnico en
temas como el transporte o refinación. además de la explotación, en su
articulado.
b. Ley de Hidrocarburos de 1920
Primera ley que especialmente sancionada para la regulación de la
actividad de los hidrocarburos en Venezuela (19 de junio de 1920), Por
vezprimera la materia petrolera se rige por su propio ordenamiento jurfdico y no a través de las leyes genéricas sobre minas.
Establece un sistema mixto para contratar la exploración y la explotación de los hidrocarburos. Hasta 1904. los derechos de exploración y explotación se obtenían por concesionesotorgadas por el Ejecutivo Federal de acuerdo a los denuncios que formularan particulares. la
concesión exploratoria. en consecuencia era forzosa. más no así la de
explotación. Estaúltima a partir de 1905. con el Reglamento de la Ley de
Minas de ese año, se regirá por el sistema de Contratos Especiales, los
cuales se celebraban con el gobierno Federal. Esta modalidad se sostendrá en la ley de 1920: permiso forzoso para la exploración y el Contrato Especial Facultativo para la explotación.
Reitera el derecho preferente de Jos propietarios del suelo. solamente que con sustanciales modificaciones. Desmejora los beneficios
económicos que el Código de Minas de 1885, la Ley de Minas de 1887, el
Código de Minas de 1891 y el Código de Minas de 1910otorgaban a los
propietarios del suelo.Al igual que en los ordenamientos jurídicos anteriores. el propietario del suelo tenía la primera opción para explorar su
propio terreno y obtener la concesión de explotación. La única lírníta-
:.Gión que tenía era el tiempo debido a que debía el propietario hacer la
'~olicitud dentro del primer año de vigencia de la ley. Después de ese
.tiempo el propietario quedaba en igual condición que cualquier otro aspírante a la exploración y explotación de las minas.
Permite el desarrollo de la figura de las Reservas Nacionales. Con
Petróleo y Sustancias
similares de 1918, la idea de las Reservas Nacionales era la de garantizar
que el Estado contara siempre con yacimientos petrolíferos ricos independientemente de cuantas concesiones otorgara. Eran consideradas
Reservas Nacionales las parcelas no seleccionadas por los contratistas
de exploración, las tierras de concesiones renunciadas, caducas o anuladas, las que sean declaradas como tal por disposición del Ejecutivo
mediante decreto.
Adoptó la modalidad de Tablero de Ajedrez para delimitar las parcelas dadas en concesión, en su artículo 31. Es decir, que las parcelas
eran demarcadas a manera de cuadrilátero o tablero de ajedrez en el
cual los terrenos que correspondían al Estado para las Reservas Nacionales, quedaban entre las escogidas por el concesionario. Esto garantizaba que los yacimientos que quedaban para la República no fueran los
más precarios.
SU comienzo en el Reglamento sobre el Carbón,
Impulsa el aumento de los impuestos. Elevó el impuesto superficial entre 5 y 10 céntimos por bolívar, contemplado en la Ley de Minas
de 1918, artículo 5 -extensíble a los Reglamentos sobre el Carbón. Petróleo y otras sustancias similares- a 75 céntimos de bolívar por cada
una de las hectáreas que midiera el lote. Esto en caso de que la explotación recayera sobre todos los minerales a que contemplaba la ley; en el
caso de explotación exclusiva de hidrocarburos el impuesto estipulado
era de 50 céntimos por bolívar.
Para los contratos de explotación, el canon superficial impuesto era
de 1.000,00 bolívares por hectárea una vez por año. si la explotación era
de hidrocarburos (art. 32). Esto a diferencia de la Ley de Minas de 1918
que estipulaba, según su artículo 6°. un canon superficial era de 2 a 5 bolívares anuales por hectárea, según la riqueza de la zona y su situación. En
lo correspondiente al impuesto de explotación, se estableció en 15%, no
pudiendo estar por debajo del 10%en circunstancias especiales.
76 111 Josi Rafael 'lAkoni Vargas
En el caso i:Ie los productos refinados consumidos en el país. se
mantuvoun impuesto equivalente al 50% de lo que sehubierapagado al
fisco si esosproductos hubieran sido importados.
se reducela extensión territorial de lasparcelas otorgadas paraexploración y explotación. El máximode territorio otorgado en concesión
para exploración. de acuerdo a estaley. era de 10.000 hectáreas. por lo
tanto el de explotación, el era la mitad del dado en exploración era de
5.000 hectáreas. Reglamentos sobreel Carbón. Petróleo y Sustancias similares de J 918 Y 1920 contemplaban que los lotes de tierra no debían
ser mayores-a 15.000 hectáreas. asícomo los de explotación no mayores a 7.500.
Mantiene la exoneración de derechos de importación a favor de
los concesionarios. para bienes requeridos para el desarrollo de susactividades.
c;: Ley de Hidrocarburos de 1921
'Se promulga. a poco tiempo de la de 1920. en detrimento de normas que salvaguardaban el patrimonio natural público representado en
los hidrocarburos.y especialmente. en el petróleo. se suponen presionesde las compañías petroleras extranjeras y permisividad del régimen
díctatoríal de luan Vicente Górnez,
se altera el sistema del Tablero de Ajedrez en perjuicio del sistema
de Reservas Nacionales. según estaley de 1921 los contratistas pueden
"agrupar las parcelas que escogieron hasta formar, con cada grupo, un
cuando o rectángulo de mil hectáreas {artículo 31 }; Yque la falta de explotación de cada parcela no motiva la caducidad de la concesión si el
contratista estuviese pagando el canon superficial (artículos 50y 51 l. En
la leyde 1920 sepautaba que los contratistas debían escoger susparcelas de explotación. según el lote explorado. de manera alterna a razón
de 200 hectáreas. De manera que entre ellas quedaban. con la misma
extensión. los territorios destinados a la Reserva Nacional. Dado que
ahora el contratista podía juntar susparcelas de 200hectáreas de forma
continua, hastaformar el lote del 1000 hectáreas. aumentaba la posibilidad de que las tierras dejadas para la Reserva Nacional fuesen de calidad precaria.
El cuadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera yenezola"a \\\ 77
Elimina la obligación de determinar las parcelas en las solicitudes
de Permisos de Exploración. A diferencia de las leyes de Minas de 1918 y
1920 que determinaban en 10.000 hectáreas el área prevista para otorgar en concesión exploratoria, la ley de 1921 deja abierta la posibilidad
de que el contratista no delimite al llenar las formas el espacio a explorar. Esto aun cuando finalmente, debía escoger 10.000 hectáreas. Esto
derivaba en una irregularidad. Aun cuando el máximo a explorar otorgado al contratante era de 10.000 hectáreas, éste terminaba explorando
previamente grandes extensiones de terreno.
Crea la figura de los contratos de segunda serie. Dado el incremento de la extensión del territorio explorable, la ley de 1921, permitía la posibilidad de que el solicitante celebrara contratos de explotación dentro
de la zona general que ya había explorado. Más allá del marco de las
10.000 hectáreas de exploración que finalmente debía escoger. El contratista debía hacer su solicitud a partir del vencimiento del lapso exploratorio correspondiente a los contratos que le precedían. Esta modalidad fue conservada por las leyes de hidrocarburos y demás Minerales
Combustibles de 1922, 1925, 1928, 1935 Y1936.
Elimina la caducidad de los contratos por falta de explotación,
siempre que el contratista estuviese pagando el canon superficial. Esto
a diferencia de la ley de 1920 (artículo 50l, la cual sancionaba con la caducidad la ausencia de explotación. Se relega la importancia de fomentar la explotación, y los beneficios derivados de ella, por la permisividad
a las compañías de mantener tierras ociosas a cambio del impuesto superficial.
Aumenta el número de hectáreas que podría contratar directamente una sola persona, por concesiones de hidrocarburos. De 40.000
a 120.000.
Cambia el otorgamiento de nuevas concesiones sobre las minas
renunciadas, caducadas o anuladas. Abre la posibilidad de darlas nuevamente en exploración, aun cuando la Ley de 1920 las contemplaba
solamente para otorgarlas en concesión de explotación, porque ya se
Suponían exploradas.
78 /// José Ro.fael Za"o"; Vargas
d. Ley de Hidrocarburos de 1922
Es el primer texto legal especializado sobre la materia petrolera en
Venezuela, que contempla la regulación de la industria petrolera de manera integral. Crea una nueva categorización de las concesiones.
Amplía el espectro del tratamiento que el Estado da a los hidrocarburos al introducir alusiones a los procesos de manufactura, refinación
y transporte, además de las mencionadas en las leyes de 1920y 1921 en
exploración y explotación.
Aparece la palabra "concesiones", la cual va sustituir a la expresión
"Contratos Especiales" que en las leyes de 1920 y 1921 se aplicaban
para el otorgamiento de contratos de exploración y explotación, y demás fases de la industria. Elconjunto legislativo anterior a la ley de 1922
trataba de "Permisos de Exploración" y "Contratos de Explotación",
ahora para ambas actividades, como se indicó, se hablaría de "concesiones".
En esta nueva ley, las concesiones para exploración y explotación
no podían exceder de 10.000 hectáreas. Asimismo no podían abarcar
áreas acuáticas como mar, ríos navegables o lagos.
El tiempo para exploración y selección del área de explotación era
de 3 años. Anteriormente era de 2.
La extensión asignada para la explotación, continuaba siendo del
50% del total del área explorada (o sea 5.000 hectáreas).
Laconcesión de explotación se otorgaba por un lapso de 40 años.
El beneficiario podría construir vías de comunicación y transporte, instalaciones, edificios, instalar maquinarias y realizar cualesquiera otros
trabajos que le fueran necesarios para la ejecución de sus actividades.
Introduce la figura de las concesiones de "inmediata explotación".
Las tierras dadas contempladas bajo esta modalidad eran aquellas provenientes de anteriores contratos de exploración o explotación, zonas
cubiertas por las aguas del mar, lagos o ríos navegables y tierras provenientes de las reservas nacionales.
Introduce las concesiones de manufactura y refinación. Estas eran
consideradas en dos categorías: accesorias o principales. Dependía si el
concesionario tendría esta actividad como principal o complementaria
a otras que realizara dentro de la industria, como por ejemplo la explotación. La concesión era otorgada por 40 años y daba derecho, al igual
que las de exploración y explotación. a la construcción de infraestructura necesaria.
Crea la figura de las concesiones de transporte. Entregadas a razón
de 40 años, al igual que las de manufactura y refinación. las concesiones
de transporte también eran clasificadas en 'principales" o "accesorias".
Las tarifas aplicadas en el servicio debían ser aprobadas por el Ministerio de fomento. dado que se consideraba que esto era un negocio cuya
naturaleza era de "utilidad pública".
Introduce como innovación la conceptualización de los ríos navegables, aplicando la clasificación contenida en la obra Resumen de la
Geografía de Venezuela. de Agustín Codazzi,
Declara a las actividades de exploración, explotación, manufactura
y refinación y transporte como de 'utilidad pública".
Abandona el sistema de Tablero de Ajedrez para la conformación
adecuada de las Reservas Nacionales. Mientras la ley de 1921 desnaturalizó el sistema al permitir al concesionario agrupar las parcelas a razón
de un lote no mayor de 1.000 hectáreas consecutivas, la de 1922, lo eliminó por completo. Para esta ley, el concesionario podía agrupar las
parcelas según propia conveniencia.
I
Unificaen 40 años el tiempo estipulado para las concesiones independientemente de su naturaleza ordinaria o especial.
Para algunos autores, la nueva ley de 1922 aumenta exageradamente el número de bienes que las corporaciones petroleras podían introducir al país con exoneración impositiva. Mientras las leyes de 1920 y
1921 permitían la importación exonerada impositivamente de bienes
como maquinarias, edificios. tubos, depósitos, embarcaciones, envases
desarmados y demás útiles dedicados a las actividades de exploración y
explotación. la ley de 1922 abre el espectro de las importaciones a tractores, automóviles de exploración, objetos enumerados en la Leyde Minas (ferrocarriles, tranvías, cables, muelles. embarcaderos. etc.).
En reiteradas oportunidades Gumersindo Torres destacó que eran
mayores las pérdidas de la República por exoneración fiscal a las írnpor-
SO III José RJ1fael Zanoni Vargas
tacíones de las compañías que lo que el país obtenía por los impuestos
de explotación petrolera.
e. Ley de Hidrocarburos de 1925
Sancionada el18 de julio de 1925. la cuarta ley de hidrocarburos
en cinco años. éste es de contenido similar a la de 1922.
La nueva ley fue producto de la necesidad de adaptar la ley de hi-
drocarburos a las normas de la nueva Constitución Nacional de ese mismo año. La nueva Carta Magna. de acuerdo a su artículo 78. elimina
como requisito para la aprobación de las concesiones mineras. incluyendo hidrocarburos, la autorización del Congreso. A tales efectos la
Constitución señalaba: "No están sujetos a la aprobación del Congreso
las concesiones mineras ni los títulos de tierras baldías que se otorguen
conforme a las leyes'.
La ley de hidrocarburos de 1925. simplifica el proceso de otorgamiento de concesiones al eliminar la necesidad de leyes aprobatorias de
las concesiones otorgadas por parte del Congreso. El nuevo texto legal
en su artículo 7° señala: "El título de la concesión lo firmará el Ministro
de Fomento. se extenderá en papel sellado de primera clase. inutilizándose estampillas por valor de cuarenta bolívares. y sólo tendrá validez a
partir de su publicación en la Gaceta Oficial.
f. Ley de Hidrocarburos de 1928
Da continuidad a la clasificación que de las concesiones hacen las
leyes de 1922 y 1925 (exploración, explotación. manufactura y refinación. transporte).
Amplía la manera de otorgamiento de concesiones sobre concesiones anteriores renunciadas. caducadas o anuladas. de acuerdo a los
parámetros que fija el artículo 9°,
El mencionado artículo contemplaba que cuando se trataren de
tierras que formaban parte de las Reservas Nacionales. se debía observar lo señalado en los artículo 20 y 21 de aquella ley de hidrocarburos.
Estipulaba. que solamente podrían ser objeto de explotación.
aquellas concesiones que ya hubieses sido objeto de exploración y explotación previa.
El cuadril6tero petrolero. Bases de la poUtica petrolera venezolana \\\ 81
A diferencia de los marcos legislativos anteriores, elimina la posibíIidad de las concesiones de exploración sobre tierras que ya habfan sido
objeto de esa actividad.
Exonera del pago de derechos de boya, en la barra del Lago de Maracaíbo. a los buques destinados al transporte de petróleo refinado en
Venezuela.
Faculta al Ejecutivo Nacional para exonerar, total o parcialmente. a
los concesionarios del transporte (pagaban impuesto entre el 2 y V, por
ciento de sus ingresos brutos).
Se facultaba al Ejecutivo para autorizar la importación de petróleo
crudo con propósitos de refinación en el pafs.
g. Ley de Hidrocarburos de 1935
Promulgada el 17 de junio de 1935, representa la sexta ley de hidrocarburos de Venezuela y duró poco más de un año. El 5 de agosto de
) 936. se promulgaba una nueva ley de minas en el pafs.
Introduce ventajas para la nación en materia de impuestos con relación a os solicitantes de concesiones de exploración y explotación.
según su artfculo 44. El mismo establecfa: "Queda facultado el Ejecutivo
Federal para estipular con el que solicite cualquiera de las concesiones
de explotación a que se refiere esta ley. ventajas especiales para la Nación en materia de impuestos. aumentando convencionalmente con el
concesionario los pagos que debiera hacer conforme a los artfculos 34,
35. y 36".
La mayor parte de los autores coinciden en que ciertamente. fue
este el mayor aporte de la ley a los intereses de la Nación. A través de estas 'Ventajas Especiales". fue posible un incremento, por ejemplo. del
impuesto superficial de exploración en las concesiones otorgadas en
los años de 1935.1936.1944, 195.1956y 1957.
h. Ley de Hidrocarburos de 1938
Esta ley introdujo, pese a los cuestionamientos válidos que pueden hacérsele, cambios sustanciales en el ordenamiento legislativo petrolero venezolano al reivindicar ciertos aspectos considerados negativos en leyes precedentes. Que comportara aspectos tales como la crea-
82 lIt José Rafael zanoni Vargas
ción de empresas autónomas estatales para la explotación petrolera e
intentara "armonizar" el régimen de otorgamiento de las concesiones
con relación a los principios generales de la ley, son prueba de ello.
El primero de los casos no solamente pone de manifiesto un asunto de carácter jurídico sino también en el plano de la polftica petrolera
venezolana. Representa un cambio de actitud. Hasta entonces el Estado no se había planteado seriamente ser partícipe directo -aunque esto
realmente sucedería bastante tiempo después- de la explotación de los
recursos petroleros de la nación. Pero llegar a considerar formalmente
en el ámbito jurídico traía consigo un primer paso al respecto y a su vez
la legalidad de tales aspiraciones. Sobre este particular ya existía un antecedente importante en la Ley de Minas de 1918 (artículo 3°). en la cual
se disponía que ei Ejecutivo Federal ejercería la administración de los hidrocarburos de manera directa o indirectamente a través de arrendamientos. Esto pronunciamiento aunque ponía de manifiesto la posibilidad de un Estado empresario. era a su ve vez una tímida manifestación
de voluntad que se diluía en la verdadera actitud del Estado gomecista.
como era la delegar en su totalidad la actividad petrolera en terceros
-cornpañías transnacionales-, en tanto obtuviera su parte del negocio
por medio del libertino otorgamiento de concesiones.
En lo que respecta a la armonización del régimen de otorgamiento
de concesiones de exploración en conformidad con disposiciones generales de la ley, lo que resultó fue una vuelta a la coherencia entre ambas aspectos. Leyes de hidrocarburos como las de 1922. 1925, 1928,
1935 Y 1936 permitfan el otorgamiento de concesiones de explotación
sin el previo requisito de la actividad exploratoria con lo cual se lesionaban los intereses nacionales porque:
• El concesionario evadía los impuestos de exploración;
• Colocaba en su petición de concesión. las parcelas -de 500 hectáreas consecutivas- a las cuales aspiraba lesionando el principio de
Reservas Nacionales, ya explicado;
• Podía realizar exploraciones clandestinas;
• Violentaba el principio de que nadie podía realizar actividades exploratorias en el territorio nacional sin la autorización del Estado;
El cuadrilátero petrolero. Bases de la polftica petrolera venezolana \\\ 83
Por otra parte, la ley de 1938 hace ajuste en cuanto a la exoneración de los "derechos de importación". Desde 1922, con la ley de hidrocarburos de ese año, los concesionarios disfrutaban de una exoneración impositiva en la importación de todos los insumas que requerían
para la realización de sus actividades en el país -exploracíón, explotación, refinación, manufactura, transporte.
Hasta entonces esto se había convertido en un derecho adquirido
por los concesionarios petroleros y había dejado de tener su naturaleza
inicial: una gracia del Estado para con ellos. La ley de 1938 en su artículo
50, da carácter discrecional a esta norma y da al Estado la administración de la misma, según el caso. Ya la ley de hidrocarburos de 1936 había dado un paso en ese sentido, al establecer en su artículo 49 una limitación de las exoneraciones sobre importaciones a aquellos insumas
realmente necesarios para la actividad económica de las empresas petrolera y que no se fabricaran en Venezuela.
Asimismo la ley de 1938, innova incluyendo la facultad del Estado
como regulador de la actividad de explotación. Sobre el particular la ley
establece que "En todo caso, el ejercicio del derecho exclusivo de extracción de Jos minerales de que trata esta ley y estará sujeto a la reglamentación que dicte el Ejecutivo Federal para proteger el mejor fomento de la industria, y los intereses de la Nación dentro de las prescripciones de la técnica industrial"19.
En tal sentido, la ley buscaba la reglamentación de la actividad de
explotación para evitar el deterioro de los yacimientos. A su vez, operaba también, como en el caso de la creación de empresas e institutos autónomos estatales para la explotación petrolera, un cambio de actitud
del Estado venezolano y su política. Se daba por sentado el comienzo
de un proceso de concientización de la dirigencia política sobre la importancia de los hidrocarburos para la Nación venezolana y la necesidad
imperiosa de protegerlos optimizando su utilización. Entre Jos aspectos
que regularía el Estado con carácter potestativo estaba la distancia en-
19
Artículo 22.
84 111 José Rafael Zanoni Vargas
tre pozos. la distancia entre pozos y los linderos de la concesión y los
permisos previos para el comienzo de los trabajos de explotación.
Finalmente. entre los aspectos más resaltantes de la ley, se encuentra el asunto impositivo. En efecto la ley contempla:
I. Elevación del impuesto de exploración de O, IObolívares por hectárea;
2. . Se sucede una modificación de la fecha a partir de la cual se calcula
el pago del impuesto superficial. Hasta antes de la ley de 1938, el
impuesto superficial comenzaba a pagarse a partir de la aprobación de los planos. Con la nueva ley la cancelación del impuesto
comenzaría a regira partir del momento mismo de presentación de
los planos;
3. Incrementa el impuesto inicial de explotación de 2 a 8 bolívares
por hectárea dada en concesión petrolera o carbonffera. Este
impuesto nació con la ley de hidrocarburos de 1922. En aquella.
como se mantuvo en las leyes de 1925. 1928. 1935 y 1936 existía
una diferencia entre las concesiones petroleras y las de carbón.
Las primeras pagaban un impuesto de 2 bolfvares mientras que
las segundas lo harfan a razón de I bolfvar por hectárea concedida. La ley e 1938. como se señaló. iguala en 8 bolívares ambos
casos;
4.
Eleva el impuesto de explotación en su Ifmite inferior. A diferencia de del impuesto contemplado en la ley de 1936 el cual era del
10al 15 por ciento del valor mercantil del mineral. el legislador de
1938 lo eleva en su Ifmite inferior al 12 y \1, por ciento (artículo
36). Asimismo. lleva el impuesto en su límite superior de 15 por
ciento al 16 por ciento. De este nuevo porcentaje \1, por ciento
era destinado. como no lo habfa contemplado ninguna ley anterior. a la municipalidad donde se llevaba a cabo la explotación y
el otro \1, por ciento al propietario de tierra, en caso que ésta fuera privada.
l. Ley de Hidrocarburos de 1943
Pese a los importantes cuestionamientos que pesan sobre esta
ley, para muchos representa el cuerpo legal mejor estructurado que en
El cuadrilálero petrolero. B<lses de lapolítica petrolera venezolana \\\ 85
materia de hidrocarburos ha tenido Venezuela. Aun tomando en cuenta
que en algunos aspectos. q;:>mo el asunto de la renovación de las concesiones por 40 años más y la condonación de deudas pendientes por parte de las corporaciones -política del "borrón y cuenta nueva-, se continúa pensando que la ley de hidrocarburos fue un paso adelante en materia jurídica; aunque económica y políticamente el país hubiese continuado siendo expoliado.
Uno de las críticas más importantes que se le hacen a la ley y al
proceso que le acompañó. es que aun cuando tuvo entre sus bondades
la unificación de la legislación petrolera que regía a los concesionarios.
les prorrogó las concesiones por 40 años más. Algosimilar. en términos
de acción fraudulenta contra la República. fue lo ocurrido con la ley de
1938. En efecto aquella ley aumentó el impuesto de explotación o "royalty" del 10 al 15% sobre el valor comercial del mineral. pero los concesionarios continuaron pagando el impuesto a razón de 2 bolívares por
tonelada métrica hasta 1942. porque eso era lo que estipulaba sus contratos de explotación otorgados en el marco de leyes anteriores. Para
1943. la diversidad legislativa era impresionante. Aun cuando ya se habían promulgado en el país siete leyes de hidrocarburos -1920. 1921.
1922.1925.1928.1935. 193ó-en solo 23 años. sobre cada concesión
regía diversidad de normas derivadas de cada ley vigente para el momento del otorgamiento. En tal sentido el contexto que rodeaba a la
promulgación de la ley de 1943. era el de una diversidad legislativaque a
su vez se traducía en un enorme desorden administrativo con repercusiones económicas para Venezuela.
Por otra parte la promulgación de la ley de 1943, se lleva adelante
en medio de un contexto nacional e internacional. que sirvió de catalizador para acelerar el advenimiento de la misma. En el ámbito local. el surgimiento y fortalecimiento de grupos políticos y la capitalización que éstos hicieron del descontento nacional por la asimetría en las relaciones
Estado-compañías petroleras extranjeras coadyuvo a la revisión de esta
interacción a través de la ley. Asimismo. el reciente ascenso de lsafas
Medina Angarita a la presidencia de la República. el presunto cambio
político que ello representaba y su promesa electoral de impulsar una
aclamada reforma en el marco jurídico petrolero dieron también "piso"
para la materialización de la ley. Es necesario destacar que a Medina
86 lIt los! Rafael Z<lnoni Vargas
Angarita no lo movían precisamente nobles intereses al impulsar la reforma. También su interés de supervivencia política se ponía sobre la
mesa. Para Medina. promover la transformación del marco jurídico petrolero. era dejar a su vez sin discurso político a la oposición. especialmente a Acción Democrática (AD).
En el plano internacional. también se encontraron factores de estímulo. La Segunda Guerra Mundial. la nacionalización del petróleo en
México en 1938 y la ola revisionista y nacionalista que circulaba por el
continente en cuanto a las relaciones gobiernos latinoamericanos-imperialismo estadounidense, fueron parte de ese conjunto de aspectos
que presionaban de afuera hacia adentro de Venezuela para la revisión
del ordenamiento jurídico petrolero vigente.
No obstante a la cristalización de la esperada reforma jurídica petrolera a través de la nueva Ley de Hidrocarburos de 1943. la misma
tuvo entre sus cuestionamientos más significativos. como se indicó. la
figura de la Conversión. La Conversión consistía "en la posibilidad legal
que se daba a las personas que poseían contratos o concesiones de
exploración y explotación o de explotación solamente. otorgados conforme a leyes anteriores. de acogerse a la nueva ley y obtener así nuevos
títulos libres de los defectos o vicios de cualquier naturaleza que los
afectaran"20.
La figura de la Conversión. ciertamente. fue una forma poco ética, permisiva y entreguísta, por parte del gobierno de Isafas Medina
Angarita, de resolver el problema de la diversidad legislativa que en
materia petrolera imperaba en el país. al unificar los preceptos que
regían la totalidad de las concesiones existentes en Venezuela. A partir
de la condenable figura ya no cabrían reclamos entre las compañías y
el gobierno. y viceversa. por las obligaciones que entre las parte hubiesen existido producto de legislaciones anteriores. Asf como también
quedaba remitida. es decir extinguida por remisión. cualquier deuda de
las concesionarias petroleras con el Estado venezolano. Para colmo. las
20
Vallenilla. Luis: Auge, Cafda y Porvenir del Petróleo en Venezuela,
1973.
El cuadrilátero petrolero. Bases de /a po/ftica petra/era venezolana
~\\
87
concesiones. cercanas su mayoría a la fecha de caducidad. fueron renovadas por 40 años más.
El debate sobre el tema en la Cámara de Diputados fue sumamente
efervescente. pese a que finalmente la ley fue aprobada como la presentó el Gobierno Nacional. Diputados, como Juan Pablo Pérez Alfonso.
salvaron su voto negándole así su apoyo a la promulgación de la tan
cuestionada ley. En términos generales. podríamos resumir los puntos
fundamentales sobre los cuales giró el debate en el Congreso Nacional
de la manera siguiente:
• El sistema previsto para la escogencia de las parcelas de explotación;
• Las normas referentes a la Rehabilitación de las concesiones;
• La sanatoria absoluta de todo vicio anterior de las concesiones
que se acogiesen a la nueva.ley:
• La renuncia expresa de todo reclamo o acción que el Estado pudiera tener contra los concesionarios;
• El monto del impuesto de explotación o royalty;
• Que bajo el imperio de la nueva ley no sería mayor la participación
del Estado que la de la industria;
• La renovación de concesiones por un nuevo plazo de 40 años.
Por el lado de sus aspectos más resaltantes en tanto y cuanto ley
definida como parte de una transformación jurídica en el plano petrolero en Venezuela. encontramos:
l.
Se distancia de la regulación de la actividad carbonífera;
2.
Extiende el carácter de utilidad pública. presente en la legislación
petrolera venezolana desde 1922. al almacenamiento de las sustancias explotadas;
En el espíritu de ampliar el espectro de acción de la figura de las
Ventajas Especiales. las cuales se habían restringido desde la Ley
de Hidrocarburos de 1935 a los asuntos impositivos. la ley de 1943
contempla la obligación de parte de los concesionarios de refinar.
por medio propios o por terceros. parte o la totalidad de los productos explotados en el país;
3.
88 111 José Rafotl l.anoni Vargas
4.
Suprime el principio. presente en el artfculo N° 2 de la ley de 1938.
que se refería a la potestad del Estado de crear empresas e institutos autónomos para la explotación directa del petróleo. aun cuando mantiene la facultad del Estado para ejercer directamente la las
diversas fases de la industria petrolera;
5.
Determina quienes son las personas inhabilitadas para adquirir
concesiones. Esto evita la necesidad anterior de remitirse a la Ley
de Minas para ubicar a los incapacitados para tal;
6.
Elimina los derechos. creados por la ley de 1938 (1/2 por ciento)
que sobre parte de los impuestos tenían los particulares propietarios de tierras explotadas y los de los municipios donde se hallaran
éstas;
Elimina la facultad que al Ejecutivo Federal concedía la Ley de
1938 (artículo 13) de explorar y explotar en determinados sitios
donde no les era permitido hacerlo a los concesionarios;
7.
8.
La ley de 1943. abandona el sistema de "Ieblero de Ajedrez' en la
escogencia de las parcelas de explotación. el cual había sido restablecido por la ley de 1938;
9.
En materia impositiva elimina las rebajas de impuestos que la ley
de 1938 (art. N° 43) concedía a los concesiones situadas a más de
250 kilómetros del mar o dellago de Maracaibo o cuando entre las
concesiones y las mencionadas costas se hallara la Cordillera de
los Andes;
10. Ueva el impuesto exploratorio de 4 bolívares por hectárea, que hacia el concesionario según pago único de acuerdo a la ley de
1938.a 6 bolívares en el período de 3 años. es decir que el concesionario pagaría 2 bolívares anuales;
11. Incrementa el impuesto de explotación o "royalty' de 15 por ciento del valor comercial de la sustancia explotada a 16 !h por ciento.
de acuerdo a su artículo 41;
12. Mantiene la naturaleza discrecional por parte del Estado de las
exoneraciones por importación a las compañías petroleras extranjeras;
13. Establece las bases de la política del "/ifty-fifty", mediante la cual el
Estado asumía que los beneficios producto de la explotación petrolera en el país debía ser compartido en panes iguales por el
Estado y las compañías. Aun cuando esto no se llegó a materializar
como consecuencia de la ley, se sentó el precedente que permitió,
a través de medidas complementarias tales como el Decreto del3l
de diciembre de 1945 y las reformas a la ley de impuesto sobre la
renta de 1946 y 1948, adelantar este proceso más adelante;
14. No abordó de manera conveniente el tema de los bienes afectos a
reversión. Este vacío obligó a que en 1970, se llevara a cabo la promulgación de una ley específica sobre el asunto.
Finalmente, podría decirse que la ley de hidrocarburos de 1943 ha
sido una de naturaleza polémica. Aun cuando podrían en cienos aspectos atribuírsele progresos en materia jurídica todavía está profundamente signada por los vicios políticos de la época. El hecho legislativo y
el político siguieron sin encontrar convergencia en la ley. La política petrolera nacional continuaba siendo de carácter doble. Mientras en el
plano jurídico pretendía reivindicar la totalidad de los derechos del país
sobre sus recursos, utilizaba el mismo mecanismo para darle continuidad a la actitud permisiva y entreguista que se había ,constituido en la
verdadera política petrolera. Se halló la vía jurídicade resolver la negativa
diversidad legislativa que pesaba sobre las concesiones, pero también se
usó esa misma senda para exonerar de deudas con el estado a los concesionarios. para hacer. como se indicó. "borrón y cuenta nueva".
j. Reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1946
Aun cuando fue la Ley de Impuesto sobre ta Renta el cuerpo legal
que sufriera modificaciones. éstas serían adelantadas para incidir expresamente sobre los ingresos petroleros de la nación, por la vía fiscal. De
esta modalidad de intentar aumentar la partícípacíón del Estado en el
negocio petrolero, existía un antecedente cercano e importante en el
Decreto N° II 2 de diciembre de 1945, emitido por la Junta Revolucionaria de Gobierno. El mismo consistía en el cobro de un impuesto adicional aplicable a las rentas mayores de 800.000 bolívares. inclusive para
aquellas provenientes de las actividades petroleras. Para el momento de
aplicación del gravamen adicional. el país conta ba con unos 20 mil con-
90 lIt José Rafael Zanoni Vargas
tribuyentes -entre personas naturales y jurídicas. De este número, solamente 75 se vieron afectadas por el Decreto -pues sus utilidades eran
superiores a 2 millones de bolfvares- y el 98% de éstas eran compañías
petroleras extranjeras. La finalidad de la medida era, además de aumentar la participación fiscal el Estado, pechar los excedentes de ganancias
de las corporaciones petroleras transnacionales. No obstante, este impuesto adicional era de naturaleza transitoria. Sólo vigente durante el
ejercicio fiscal de ese año.
Es por ello, que ante la transitoriedad del Decreto 112, se impulsó
la reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta de 1946. Esta modificación de la ley, decretada por la Asamblea Nacional Constituyente del 28
de diciembre de 1946, cambió los artfculos 18, 20 y 28 de la ley original.
El último de ellos, referido a los Impuestos Complementarios, es el atinente a la cuestión de la imposición petrolera.
k. Reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta en 1948
(flft!l-flft!I)
El mismo espíritu que signó el Decreto 112 de 1945 o la reforma de
la Ley de Impuestos Sobre la Renta de 1945, impulsó los cambios a esta
misma ley el 12de noviembre de 1948; éste era el de incrementar la participación fiscal del Estado en el negocio petrolero. Solamente que en
esta oportunidad trató de implementarse, en los términos conceptuales
de un "Impuesto Adicional" que se adicionaba a los "complementarios"
ya existentes, un mecanismo que resultará más efectivo para gravar las
ganancias excedentarias de las compañfas petroleras transnacionales.
Podríamos resumir los antecedentes de esta enmienda a la ley, a
saber:
• leyes de hidrocarburos de 1943;
• Impuesto sobre la Renta de 1942;
• El ya mencionado Decreto 112 de 1945;
• y la igualmente nombrada reforma de la ley de ISLR de 1946;
En su intervención ese año en el Congreso Nacional el Ministro de
Hacienda, Manuel Pérez Guerrero, señaló:
La aplicación de la reforma del 46 a las ganancias (de las compa-
de ese año llegó a demostrar lo impráctico de la enmienda
efectuada en la escala de impuestos que debla haber mantenido
cónsona con el fin perseguidode obtener para la nación una participación del 50 por ciento de las ganancias. Los cambios sufridos
por el precio del petróleo, por el costo de los materialesque la industria requiere. por los salarios y remuneraciones de los trabajañías)
dores. impiden que una tarifa permanente basada en el conjunto de
estos factores. produzca el resultado perseguido.
No obstante, aun cuando el Impuesto adicional de 50% sobre las
ganancias de las compañías -previo pago de tributos aplicados expresamente a la industria-, buscaba el incremento de la participación del
país en las ganancias que arrojaba la explotación petrolera, ésta se veía
afectada por las variadas deducciones que recaían igualmente sobre las
compañías. La política del "Fifty-Fifty' -50 y 50 en castellano-, llevada a
norma jurldica, parecía no rendir la totalidad de los frutos esperados.
Pese a esto, las empresas extranjeras sostuvieron durante años
-desde 1948 hasta 1957, aproximadamente-- numerosas querellas en
contra del Estado venezolano en la Corte Suprema de Justicia. Todos los
fallos de la Corte al respecto, fueron a favor del Gobierno Nacional de
cada momento.
No queda duda de que en el derrocamiento del Presidente Rómulo
Gallegos el 24 de noviembre de 1948, tuvo alguna participación, desde
el punto de vista de su estímulo, el cuerpo de compañías transnacíonales petroleras que operaban en Venezuela para ese momento. Gallegos
de manera expresa lo denuncia en su último discurso antes de abandonar el país una vez derrocado.
Aun cuando el Impuesto Adicional de 1948, o "Fifty-Fifty', materializado a través de la modificación de la ley de ISR. no era un tributo expreso para pechar la industria petrolera, sí tenía incidencia directa sobre
ésta.
92 111 José Ro.fael Zanoni Vargas
1. Ley de Reforma Pardal de la Ley de Hidrocarburos (1955)
La reforma parcial de la ley de hidrocarburos del año 1943 se llevó
a acabo con la intención de perfeccionar la ley desde el punto de vista
de la precisión en cuanto a su aplicación. Lo correspondiente a los principios que guiaron la formulación de la leyyque recogió ésta en su espíritu quedó inalterado.
En la exposición de motivos de la ley puede leerse:
Bien conocido es el hecho de que la Ley de Hidrocarburos de 1943
fue elaborada con miras a legar a una especie de texto perdurable
por muchos años. Puede decirse que en general la leyprevé,explicita o implícltamente, todas las hipótesis de posible ocurrenciaen las
relaciones del Estado con la industria petrolera del pafs, Pero,
como en toda obra humana, en ésta se han notado algunas imperfecciones que atañen más bien a la aplicaciónque a los principiosy
por esta razón, se presenta este proyecto de Ley de Reforma Parcial
con el fin de hacer más cierto el significado de algunas de lasdisposiciones de la ley actual. Dado el funcionamiento satisfactorio de
ésta, el Ejecutivo Nacionalconsidera que no debe tocarse el contenido de ninguna de sus disposiciones pnncípales!'.
Los tres aspectos en los cuales fue reformada la Ley de Hidrocarburos de 1943 fueron:
).
Acerca del límite de profundidad para las perforaciones y cateas;
2.
Sobre la obligación de informar sobre todas las actividades relativas a la exploración y explotación de hidrocarburos por parte de
las compañías petroleras al Ejecutivo Nacional; y
3.
En lo relativo al secreto sumarial de los datos suministrado al Estado por parte de los concesionarios petroleros.
Con relación a la profundidad de las perforaciones exploratorias, el
artículo 2° de la ley original no precisaba el alcance (hablaba de "expío-
21
Gaceta de la República de Venezuela, W 24.816, 26/05/1955; citado por
VallenilIa, 1973, p. 217.
El ,uadrilátero petrolero. Bases de la política petrolera venezolana \\\ 93
raciones superficiales'). Con la reforma se fijó en 100 metros las perforaciones con los fines antes señalados.
Por otra parte, La reforma hizo obligatorio el suministro de información por parte de los concesionarios cualesquiera fueran sus áreas
geográficas de acción; bien otorgadas en concesión expresa o bien
aquellas consideradas "libre'. donde por alguna circunstancia se hayan visto motivadas
a actuar. El artículo 60 de la anterior ley restringía
\
la obligatoriedad de la entrega de información a las áreas que las empresas tenían asignadas en concesión. (el artículo 80 contemplaba las
sanciones del incumplimiento del artículo 60. El artículo 80 fue también reformado).
Finalmente, el secreto sumarial indefinido a la información entregada por las concesionarias -cuando estas lo solicitaban- fue levantado
y restringido a no más de 3 años.
m. Ley de Reforma Parcial de la Ley de Hidrocarburos (1967)
La segunda reforma parcial de la ley de hidrocarburos de 1943, realizada en el año t 967 se restringió solamente a la reforma del artículo 3°.
No obstante, existe un consenso generalizado que la reforma de este artículo introdujo una variante significativaen cuanto a la tradición legislativa venezolana para el petróleo y creo un factor sustantivo para lo que
sería la política petrolera nacional.
Hasta entonces. aun cuando la legislación atribuía tradicionalmente al Estado la propiedad sobre las minas y su derecho a administrarlas
no definía de que manera éste podría ejercer en algún momento las actividades relacionadas con su explotación de manera expresa. El primer
artículo de la Leyde Reforma sobre este particular expresa:
Se reforma el artículo 3° de la Leyen los términos siguientes: Elderecho de explorar con carácter extractivo y el de explotar. manufacturar
o refinar y transportar por vías especiales las sustancias a que se refiere
el artículo 1° podrá ejercerse:
• Primero. Directa y exclusivamente por el Ejecutivo Nacional.
• Segundo. Por Institutos Autónomos y empresas de propiedad exclusiva del Estado en las que éste detente por Leyel control de las
94 lIt José R4/ael ZOnoni Vargas
decisiones. a quienes los derechos sean transferidos. Tales derechos no podrán ser enajenados. gravados ni ejecutados"n.
Sin embargo. la reforma también considera las asociaciones del
Estado con particulares (empresas rnlxtas), como una manera de ejecutar su derecho a intervenir directamente en el negocio petrolero nacional. En tal sentido. no anulándose el régimen de concesiones a particulares vigente y abriendo la posibilidad de asociación del Estado con privados se mantiene la disposición a la participación privada en la industria petrolera.
La mayor singularidad de la reforma desde el punto de vista de sus
implicaciones. es que aporta el insumo clave para que a partir de ese
momento el Estado genere paulatinamente los instrumentos que le permitan la participación directa en la industria a través de Institutos Autónomos y Empresas con lo cual añade un factor de peso considerable en
la formulación de la política petrolera estatal desde ese momento.
Esta reforma. que recogía a la vez una convicción nacionalista de la
elite polftica predominante -la cual ya tenfa un antecedente significativo en la creación de la Corporación venezolana del Petróleo (CVP) en el
año 1960 (Decreto del Ejecutivo Nacional N" 260. del 19 de abril de
1960. Gaceta Oficial de la República de Venezuela N" 26.234
22/0411960)- sentaría las bases conceptuales de apoyo al llamado proceso de nacionalización de la industria petrolera y a la creación de una
empresa petrolera estatal (Petróleos de Venezuela sociedad Anónima.
PDVSA) en 1976.
n) Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en Concesiones
de Hidrocarburos
La Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos. la cual entró en vigencia el seis (6) de agosto del año 1971.
tenía como objeto que todo aquello relacionado con las concesiones
otorgada por el Estado a las compañfas petrolera transnacionales pasa-
22
Gaceta de la República de Venezuela. N° 1.149 Extraordinario,
15/09/1967.
ran a propiedad de la Nación venezolana una vez vencida la vigencia de
la concesión.
El artículo primero (1 "J de la señalada ley expresa el objeto señalado:
Las Tierras, obras permanentes. incluyendo las instalaciones, acce ...
soríos y equipos que formen parte integral de ellas; y los otros bie-
nes adquiridos con destino o afectos a los trabajos de exploración,
explotación. manufactura. refinación o transporte en las concesiones de hidrocarburos o al cumplimiento de las obligaciones que de
ellas se derivan. es materia de utilidad pública. y. a los efectos de la
reversión se regirá por la presente ley".
El propósito implícito en la leyes el de garantizar. en caso de que
fuera posible en términos económicos, las operaciones en las concesiones revertidas. y poder mantener así en el tiempo el aporte fiscal derivado
de su explotación. Esta continuidad de la explotación de la concesión y
las operaciones inherentes a la misma podría ser asumida directamente
por el Estado. o en su defecto ser nuevamente otorgada a un particular.
Por los bienes pasados a propiedad de la Nación bajo la figura de la
concesión. ésta no cancelaría ninguna indemnización o cualesquiera
otra modalidad de pago al concesionario, así como tampoco eran objeto de algún tipo de gravamen al interior de la misma estructura estatal.
Al respecto es suficientemente claro el artículo N" 2. a saber:
Los bienes a los que se refiere el artículo anterior IN" 11. salvo los indicados en el único aparte del artículo 8. pasan al patrimonio nacional. libre de gravámenes y cargas y sin indemnización alguna. al extinguirsepor cualquiercausa las concesiones respectivas y en consecuencia deben ser conservados y mantenidos por los concesionarios en comprobadas condiciones de buen funcionamiento l... )24.
23
24
Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos. Gaceta Oficial, República de Venezuela, N° 29.577. Caracas, 6 de
agosto de 1971.
¡bId.
96 111 José Rafael Zanoni Vargas
La ley parte del supuesto que el tiempo de vigencia de la concesión
ha sido suficiente para que el concesionario recuperara la totalidad de
las inversiones realizadas en todos los planos para garantizarse la explotación de la concesión petrolera y la continuidad de las operaciones. as!
como la consecución de sus utilidades.
Con el ánimo de garantizar el buen estado de los bienes afectos a
reversión y la continuidad de las operaciones más allá del compromiso y
la acción del concesionario, la ley contemplaba un mecanismo coactivo
que garantizara su propósito: el Fondo de Garantía.
El objetivo del Fondo era el de garantizar que la Nación recibiera de
manera adecuada los bienes revertidos a partir del fin de la vigencia de
la concesión aun cuando el bien hubiera sufrido desgaste o depreciación significativa durante su uso por parte del concesionario. Sobre el
particular. el articulo N° 6 obliga a que:
Los concesionarios de hidrocarburos l ... ) formarán un Fondo de
Garantía hasta alcanzarel diez por ciento (10%) del costo aceptado
por la administración del impuesto sobre la Renta a los fines de la
depreciación de los activos sujetos a reversión. Encuanto a la parte
no depreciada de los activos. el Fondo se formará mediante aportes equivalentes al diez por ciento (10%) de las cuotas anuales de
depreciación (... )25.
En virtud de los intereses de la Nación. los dineros del Fondo servirían para que cada bien recibido por la república podría ser repuesto si
su estado fuera de desgasta en aras de dar continuidad a la operaciones
en cualquier ámbito.
La ley en revisión tiene un alto espíritu controlador. el cual se expresa en artículos como los 5, 7. 8 Y 16. As! por ejemplo. el articulo N" 5
manifiesta:
El Ministerio de Minas e Hidrocarburos inspeccionará y controlará
las actividades de los concesionarios concernientes a los bienes
25
¡bíd.
El cuadrilátero petrolero. Bases de lapolftica petrolera venezolana \\\ 97
que esta ley se refiere yestará facultado para solicitar toda lainformación queestime necesaria sobreeluso.destino yestadode tales
bienes. asícomo prohibir todaactividad. trabajo o actoque contravenga lasdisposiciones de esta ley26.
Además de su naturaleza controladora. el artículo revela un espíripreventivo. en tanto permite la acción contra lora permanente por
parte del Estado sobre el conjunto de activos que eventualmente podría
pasar a formar parte de los activos de la Nación. El artículo, favorece la
intervención del Estado. a través de órgano en materia energético -Ministerio de Minase Hidrocarburos- en aquellos asuntos que considera
de importancia vital para la Nación.
Una segunda cita textual que podría reforzarla afirmación anterior
podría ser el artfculo N" 16:
tu
Los registradores. Notarios. Jueces y cualquier otra autoridad. se
abstendrán de dar entrada. protocolizar. reconocer. autenticar u
otorgar. documentos en los cuales se pretenda efectuar actos de
enajenación o gravamen o Imponer carga sobrelosbienes a quese
refiere esta ley. o de alguna manera menoscabar losderechos que
la misma otorga a la nación 27 •
El citado artículo refuerza la naturaleza controladora de la ley. De
igual manera genera mecanismos formales de contención que evitan las
posibilidades de fraudes que lesionen los intereses de la Nación. Deja
en evidenciaque no solamente a través del Ministerio de Minase Hidrocarburos pueden establecerse controles efectivos. sino también a través de otras instancias públicas las cuales aparentemente no tendrían
relación alguna con la actividad petrolera nacional.
Por últimopuede señalarse. la leyde BienesAfectos a Reversión en
las Concesiones de Hidrocarburos. representaría el preámbulo del proceso de estatización de la Industria petrolera nacional el cual finalmente
26
27
Ibld.
lbld.
98 lIt Josl Rafael Zanoni Vargas
se materializaría en el año de 197 durante el gobierno del ex Presidente
Carlos Andrés Pérez.
o) Ley que Reserva al Estado la Explotación del Mercado Interno
de los Productos Derivados de Hidrocarburos (1973)
Otro de los instrumentos legales relevantes del marco jurídico petrolero previo a la ley de hidrocarburos vigente, fue la Ley que Reserva al
Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados
de Hidrocarburos (1973). El objeto de la ley queda está plasmado en su
artículo N" 1 el cual expresa:
se reserva al Estado como servicio de interés público y por razones
de conveniencia nacional la explotación del mercado intemo de los
siguientes productos derivados de hidrocarburos: combustibles, gases de petróleo licuado (GLP), aceites, lubricantes, grasas, solventes,
ligas para sistemas de frenos, fluidos para sistemas hidráulicos, petrolatos, parafinas y asfaltos. Elserviciode interés público reservado
al Estado por la presente ley comprende las actividades de importación, de transportación, suministro, almacenamiento, distribución y
expendios de los mencionados productos en el Territorio Nacíonal".
Este artículo evidencia el espíritu monopolizador del Estado venezolano con relación a todo aquello que tiene que ver con la actividad petrolera nacional. El espíritu monopolizador, presente en la reglamentación de las actividades primarias o aguas arriba (exploración, explotación), fue trasladado a las actividades aguas abajo (procesamiento, refinación, manufactura, transporte, distribución, comercialización), en las
cuales tradicionalmente se habían desempeñado las compañías petroleras privadas, especialmente las transnacionales. Esta ley reseñada es
expresión de ello. No obstante. el Estado se faculta mediante la ley para
delegar en terceros -naturales o jurídicos- la explotación del mercado
interno. Esto lo pone en evidencia el artículo N" 3, el cual reza:
28
Leyque Reservaal Estado la Explotación del Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, Gaceta Oficial, República de Venezuela, N° 1.591 Extraordinario, Caracas. 22 de junio de 1973.
Elservicio de Interés público reservado al Estado por el Artfculo 1,
lo ejercerá el Ejecutivo Nacional por intermedio de la corporación
Venezolana del Petróleo. Las actividades de almacenamiento,
transporte, distribución y expendio de los productos derivados de
los hidrocarburos en el mercado interno las ejercerá la Corporación
Venezolana del Petróleo directamente o mediante convenios que
celebre con personas naturales o jurfdicas 29•
La tradición de la propiedad estatal de los hidrocarburos y la dlscrecíonalldad del Estado de otorgar en concesión su explotación se
hace extensible, en los mismos términos, a los negocios derivados del
procesamiento de éstos.
Aun cuando la ley permitía que particulares explotaran también el
mercado interno de hidrocarburos establecía férreos controles a sus actividades. A tales efectos el artfculo 7 resulta pertinente de citar:
Las personas naturales o [urídicas que deseen ejercer las actividades de almacenamiento, transporte, distribución y expendio de los
productos derivados de los hidrocarburos señalados en el artfculo
7, en el mercado interno, deberán obtener previamente del Ministerio de Minase Hidrocarburos el respectivo permiso y celebrar con
la Corporación Venezolana del Petróleo los convenios a los que se
refiere el Artfculo 3 de esta Ley30.
La anterior condición contralora se reforzaba a través de lo prescrito en el artfculo N° B, a saber:
La construcción, modificación. ampliación. destrucción o desmantelamiento de establecimientos. instalaciones o equipos destinados a la explotación del mercado interno de los productos derivados de los hidrocarburos señalados en el artfculo l. deberán ser
previamente aprobados por el Ministerio de Minas e Hidrocarbu-
29
30
Ibíd.
Ibíd.
100
lIt José Rafael Zanoni Vargas
ros, mediante el permiso correspondiente. También se requieren
los permisos municipales y otros que sean procedentes".
la posición contralora del Estado se expresa -tanto en el pasado
como en el presente- en casi la totalidad del ordenamiento jurídico atinente a los hidrocarburos, lo cual es prueba de la significativa importancia de la actividad petrolera en todas sus fases para el Estado y la Nación venezolanos.
p. Ley de Naclonalizaci6n
la Ley de Nacionalización. cuyo verdadero nombre es Ley Orgánica
que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, entró en vigencia el6 de agosto del año 1975. la vía escogida para hacerlo
fue la extinción de las concesiones petroleras -en sus distintas fases del
negocio- que estaban otorgadas a la fecha de su entrada en vigor.
A tales efectos en su artículo N" I expresa:
se reserva al Estado, por razones de conveniencia nacional. todo lo
a
relativo la exploración del territorio nacional en busca de petróleo. asfalto y demás hidrocarburos; a la explotación de yacimientos
de los mismos. a la manufactura o refinación, transporte por vías
especiales y almacenamientos: al comercio interior y exterior de las
sustancias explotadas y refinadas. y a las obras que su manelo requiera l... ) Como consecuencia de lo dispuesto en este artículo,
quedarán extinguidas las concesiones otorgadas por el Ejecutivo
Nacional y la extinción se hará efectiva el día 31 de diciembre del
mil novecientos setenta y cinc0 31•
31
¡bId.
32
Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos. Gaceta oficial. República de Venezuela. N° 1.7ó9Extraordinario, Caracas, 29 de agosto de 1975.
Una evaluación inicial del mencionado instrumento jurídico llevaría implica. además del reconocimiento de su objeto principal-ya ídentíñcado-, el de su condición de instrumento regulatorio del proceso de
transición de la industria petrolera venezolana de su condición de privada a estatal.
Esta ley pasó a regular la transferencia de bienes y de personas de
lascompañías petrolerastransnacionales al Estadovenezolano, así como
las modalidades y procedimientos de indemnización del Estado a las propietarias de las empresas petroleras privadas (artículos del 12al 18).
Sobre este particularel artfculo N" 17 indica:
El ejecutivo Nacional. dentro deloscuarenta y cinco días continuos
y subsiguientes-a lafecha de promulgación de esta ley y porórgano
del Ministro de Minas e Hidrocarburos. hará a los concesionarios
formal oferta de una indemnización por todos los derechos que
tengan sobre los bienes afectos a las concesiones de las cuales
sean titulares, indemnización calculada conforme a lo establecido
en el artículo 15 de esta ley t., .)".
Otroaspecto que debedestacarse es que la leycrea lascondiciones
tanto sustento y justificación jurídica-para la creaciónempresas petroleras operadoras de naturaleza estatal. Ello permitirla la creación de
Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) en el año de 1976.
Lo antes expuesto queda evidenciadoen el parágrafo primero (1°)
del articulo N° ó en el cual establece que el Ejecutivo Nacional: "1... )
creará. con las formas jurídicas que considere conveniente. las empresas que juzgue necesario para el desarrollo regular y eficiente de tales
actividades, pudiendo atribuirle el ejerciciode una o más de éstas, modificar su objeto. fusionarlas o asociarlas. extinguirlas y liquidarlas y
aportar su capital a otra u otras de esas mismas empresas"34.
También, la leycrea, a través de sus artículos 2°, 3°y 4° referidos al
comercio exteriorde los hidrocarburos. las bases jurídicas iniciales que
~n
33
34
Ibfd.
Ibfd.
102
111 Josi Rafael zanoniVargas
permitirían el proceso de intemacionalización de PDVSA a partir del año
de 1986. Este proceso consistió en la adquisición total o parcial, por parte de PDVSA, de empresas en el extranjero para la refinación de crudos
pesados que teóricamente provendría de Venezuela. El objeto de ello era
el de garantizarle mercados a los crudos pesados venezolanos refinándolos en los propios centros de consumo. La primera de las adquisiciones
de PDVSA. fue el cincuenta por ciento (50%) de la refineria alemana Ruh
Oel en sociedad con la empresa Veba Oel, en el año de 1986.
Todo lo antes señalado encuentra correspondencia con el artículo
N° 4 de la ley:
En las negociaciones para vender hidrocarburos en el mercado exterior, El Ejecutivo Nacional o los entes estatales podrán utilizar,
reservándose los derechos de comercialización, diversos medios y
formas. orientados preferentemente a establecer transacciones regulares con los Estados o entes estatales de los pafses consumidores, para la captación y conservación de mercados directos de los
hidrocarburos venezclancs».
Finalmente, la Ley de Nacionalización servirfa para, además de
ley reguladora y de transición en cuanto a propiedad de la industria petrolera -de privada a estatal-, dar asidero jurfdico a los procesos de
apertura petrolera que el Estado venezolano. a través de PDVSA. realízarfa en los años de 1994 yde 1997. De manera amplia el artículo 5° expresa:
El Estado ejercerá las actividades señaladas en el artículo )0 ( ... ) directamente por el Ejecutivo Nacional o por medio de entes de su
propiedad, pudiendo celebrar convenios operativos necesarios
para la mejor realización de sus funciones (... ) En casos especiales
y cuando así convenga al interés público, el Ejecutivo Nacional o
35
16íd.
los referidos entes podrán (... ) celebrar convenios de asociación
con entes privados (... )36.
El mencionado artículo dejó. desde el año mismo de la estatización de la industria. una puerta abierta para la retomo de las empresas
petroleras transnacionales, pese al sentimiento nacionalista generalizado que imperaba en Venezuela y en el resto de los países que desde el
año de 1960 constituían la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEPj de la cual. como se sabe. Venezuela es miembro fundador.
q. Ley de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina
Promulgada por el Congreso Nacional el 2 de septiembre del año
1998. la Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y
otros Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso de Vehículos
Automotores. tiene como objeto, en virtud de su artículo 1°. Lo siguiente:
" Permitir la participación de compañías privadas -nacionales o extranjeras- en el negocio de la gasolina y otros combustibles derivados de los hidrocarburos para uso en vehículos automotores; lo
cual implica una desestatización de ese segmento del negocio
energético en el país.
" Regular y delimitar la participación de los capitales privados en
esta área de negocios (la cual implica, de acuerdo a las consideraciones de la ley -artículo 3°-las actividades de transporte, almacenamiento. distribución y expendio de gasolinas y otros combustibles derivados del petróleol'".
Pese a que en su artículo 1° la ley estima que el mercado interno de
combustibles "queda abierto a la libre competencia", el Estado conti-
36
37
Ibíd.
Ley Orgánica de Apertura del Mercado Interno de la Gasolina y Otros
Combustibles Derivados de los Hidrocarburos para uso en Vehfculos Automotores, Gaceta Oficial. República de Venezuela, N° 36.537. Caracas.
I1 de septiembre de 1998.
104 111 losi Ro.fael Zonon; Vargas
nuaña fijando, por decreto, los precios de la gasolina, lo cual reduce las
posibilidades de competencia.
Adicionalmente, a través de los artículos 7 y 8, el Estado asume un
agudo rol contralor en el desempeño de los particulares en el mercado
interno de combustibles.
En síntesis puede decirse que ciertamente la ley permite la participación privada en el mercado interno de combustibles, pero en ningún
momento deja al arbitrio de las fuerzas del mercado (oferta/demanda),
el curso del mismo, reduciendo las posibilidades de competencia en términos tradicionales.
r. Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos 120011
,
La nueva Ley de Hidrocarburos, producto de un decreto presidencial con rango y fuerza de ley fue publicada en Gaceta Oficial de la República N° 37.323 de fecha 13 de noviembre y entró en vigencia, según disposición final única, el 10 de enero del año 2002.
La ley, al igual que su predecesora -ley de Hidrocarburos del año
1943-, tiene como objeto 'unificar, ordenar y actualizar el régimen legal de
los hidrocarburos", de acuerdo a lo señalado en su exposición de motivos.
Da continuidad al principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos. el cual es parte de la tradición jurídica venezolana en materia de
minas. incluso desde antes de la independencia y comienzo de la vida
republicana del país. Respecto a ello testifica el artículo N" 3:
Los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacional, cualquiera que seasu naturaleza, incluidos aquellos que se encuentran bajo el lecho del mar territorial, en la plataforma continental, en la zonaeconómica exclusiva y dentro de las fronteras nacionales, pertenecen a la república y son bienes del dominio público. por lo tanto Inalienablese tmprescríptíblesw
38
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, Gaceta Oficial,
República Bolivariana de Venezuela, N" 37.323, 13 de noviembre de 200l.
En materia impositiva el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
Hidrocarburos (DFLOH) se distancia de su predecesora en varios aspectos como son: al distingue expresamente entre regalía e impuestos; b)
casi duplica con respecto a la ley anterior, en la cual era de dieciséis dos
tercios por ciento (16 2/3%). En su artículo N" 44 expresa: "De los volúmenes de hidrocarburos extraídos de cualquier yacimiento, el Estado
tiene derecho a una
, participación de treinta por ciento (30%)'39.
No obstante, contempla circunstancias excepcionales que permiten una disminución del monto de la regalía, especialmente en el caso
de aquellos yacimientos maduros o de crudos extra pesados en la Faja
del Orínoco, cuya rentabilidad requiere de una regalía menor, la cual en
ningún caso, pese a las posibilidades de reducción, podrá ser menor a
veinte por ciento (20%). En el último de los casos, es decir en cuanto a
los proyectos en la Faja Petrolífera del Orinoco, existe una excepción
adicional: en caso de la inviabilidad económica de un proyecto de mezclas de bitúmenes a latasa del treinta o veinte por ciento, existe la posibilidad de reducirla a límite inferior de dieciséis dos tercios por ciento
(16 2/3%). De la misma manera queda facultado el Estado, por órgano
del Ministerio de Energía y Minas; a aumentar la regalía hasta su límite
superior del treinta por ciento cuando "se demuestre que la rentabilidad
de los proyectos puede mantenerse con dicha restítucíórr'w.
Con respecto a los impuestos, el artículo 48 discrimina tres (3): a)
impuesto superficial; b) Impuesto de consumo Propio; y cl Impuesto de
Consumo General.
El Impuesto Superficial está referido, como su nombre lo indica, a
aquella porción que se mantiene ociosa de la superficie o extensión territorial otorgada a un concesionario, para actividades de exploración o
explotación de hidrocarburos. El impuesto a pagar será equivalente a
cien (100) unidades tributarias por cada km2 o fracción del mismo, por
cada año transcurrido. El impuesto es progresivo y se incrementará
39
40
lb/d.
lb/d.
106
lIt losé Rafael Zanoni Vargas
anualmente en un dos por ciento (2%) durante los primeros cinco (5)
años y en un cinco por ciento (5%) en los años subsiguientes.
Acerca del impuesto de Consumo Propio. puede decirse que la ley
lo fija en un 10% del "valor de cada metro cúbico (m3) de los productos
derivados de los hidrocarburos producidos y consumidos como combustible en operaciones propias. calculado sobre el precio al que venda
al consumidor final"41.
Finalmente, el Impuesto de Consumo General aplica en porcentaje
de treinta al cincuenta por ciento (30% y 50%) para cada litro de producto derivado de los hidrocarburos vendido en el mercado interno. El precio tomado en cuenta es aquel pagado por el consumidor final. El impuesto es pagado por el consumidor "seré retenido por la fuente de suministro para ser enterado mensualmente al fisco"42.
s. Reforma de la Ley de Hidrocarburos de 200 l
En el año 2006 fue reformado el Decreto N° 1.510 con Fuerza de
Ley Orgánica de Hidrocarburos. mediante una Ley de Reforma Parcial en
la cual fueron modificados los artfculos 2. 33. 44. 48,57, así como la disposición Final Única.
Entre los cambios más relevantes introducidos en la Ley de Hidrocarburos por la reforma destaca la distinción de un régimen jurídico
para la explotación del gas natural asociado al petróleo y otro para el
gas natural no asociado. En tal sentido el nuevo artfculo 2 de la ley señala que "Las actividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se rigen por la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos. salvo la extracción de hidrocarburos gaseosos asociados al petróleo que se regirán
por la presente ley"43.
41
42
Ibld.
¡bid.
43
Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 1.5\ O con Fuerza de LeyOrgánica
de Hidrocarburos. Gaceta Oficial de la República Bolivariana deVenezuela. N° 38.443. Caracas, 24 de mayo de 2006.
La modificación del artículo 44, conlleva a la unificación del porcentaje estipulado para la regalía en 30%. No obstante, el artículo mantiene la flexibilidad de la ley en admitir la posibilidad de un porcentaje
menor de regaifa, siempre y cuando quede suficientemente demostrada
la no rentabilidad de algún yacimiento a una tasa de regalía del 30%, y
esa disminución no podrá ser, en ningún caso, menor al 20%.
En cuanto al artículo 48, su reforma introduce una nueva estructura impositiva, adicional a la regalía, añadiendo dos nuevos tipos de impuesto "Impuesto de Registro de Exportación" de uno por mil (0,1%) sobre el valor de todos los hidrocarburos exportados desde cualquier
puerto del territorio nacional; y el Impuesto de Extracción. Este último
es de un tercio (1/3) del valor de todos los hidrocarburos líquidos extraídos de cualquier yacimiento, calculado sobre la base establecida en el
artículo 47 de la ley, para el cálculo de la regaifa en dinero. Estos impuestos vienen a sumarse a los ya existentes Impuesto Superficial,
Impuesto de Consumo Propio, Impuesto de Consumo General.
La otra modificación significativa reside en la reforma del artículo
33 el cual contempla, en su nueva versión, la necesidad de la aprobación por parte de la Asamblea Nacional para la constitución de empresas mixtas.
t. Ley de Impuesto sobre la Renta (200 1)
La nueva Ley de Impuesto sobre la Renta (USLR) -publicada en la
Gaceta Oficial N" 5.566 (Extraordinario) del 28 de diciembre del año
2001- trajo consigo un cambio en el nivel impositivo para quienes realizan actividades económicas en el sector de los hidrocarburos. El literal
"b' del artículo N° 53 (en correspondencia con el artículo 11) establece
una 'tasa proporcional de cincuenta por ciento (50%) para los enriquecimientos en negocios de hidrocarburos. Elarticulo N" 1I de la leyexpresa:
Loscontribuyentesdistintos de las personas naturalesy de sus asimilados, que se dediquen a la explotación de hidrocarburos y de
actividades conexas, tales como la refinación y el transporte, o la
comprao adquisición de hidrocarburos yderivadospara la exportación, estarán sujetos al impuesto previstoen el literal b del artículo
lOS //1 IDsé Rafael ZanDni Vargas
53 de esta ley por todos los enriquecimientos obtenidos, aunque
provengan de actividadesdistintas a las de tales Industria".
El mismo artículo (N° IIJ, también contempla la exoneración de la
tasa impositiva antes señalada (50%) para aquellas empresas que se
'constituyan bajo Convenios de Asociación celebrados (...) mediante
contratos de interés nacional previstos en la Constitución para la ejecución de proyectos integrados verticalmente en materia de explotación,
refinación. Industrialización, emulslflcacíón, transporte y comercialización de petróleos crudos. extrapesados. bitúmenes naturales" (Ibfd.. p.
11-12); lo cual también es extensible a las empresas dedicadas a las actividades aguas arriba yaguas abajo con relación al gas natural.
La anterior USlAR. contemplaba un tasa de sesenta y siete coma
cinco por ciento (67.5%), en los casos antes señalados.
4. Análisis comparativo entre Leyes de Hidrocarburos
de 1943 Y 2001
Revisión juñdlca
Hasta el año de 2002. el principal instrumento legal del marco jurídico venezolano para los hidrocarburos era la Ley de Hidrocarburos del
año 1943. la cual tuvo un par de reformas parciales en los años 1956 y
1967. A partir del primero (1°) de enero del año 2002 entró en vigencia el
Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos, el cual pasa a ser la nueva
principal referencia jurídica en materia hidrocarburffera. Previamente
\
hubo la promulgación de la Ley de Hidrocarburos Gaseosos (1999). destinada a la regulación de actividades en el sector gas.
En tal sentido. la primera diferencia que puede ser identificada entre el marco jurídico para los hidrocarburos previo al período 1999-2002
y el actual es que la ley considerada de hidrocarburos regía tanto para el
44
Leyde Impuesto Sobre la Renta, GacetaOficial N" 5.5566 Extraordinario
Caracas, 28 de diciembre de 200l.
El cuodrilátero petrolero. Bases de lo po/ltieo petrolero venez%no \\\ 109
sector petrolero como para el sector gasífero, mientras que en la actualidad se ha hecho una clara distinción entre los negocios de gas y crudo.
así como en sus naturalezas. Por consiguiente. la determinación de lógicas distintas en el funcionamiento de ambos negocios ha llevado a la
creación de marcos regulatorios distintos.
La ley de hidrocarburos del año 1943 señala en su artículo primero:
Todo lo relativo a la explotación del Territorio Nacional en busca de
petróleo, asfalto. gas natural y demás hidrocarburos; a la explotación de yacimientos del os mismos, cualquiera que sea su origen o
colocación;a la manufacturao refinación. transporte por víasespeciales y almacenamiento de las sustancias explotadas ya las obras
que su manejo requiera (... )45.
.
Lo señalado pone en evidencia un mayor carácter abarcante de la ley
con respecto a la vigente. dado que regula la totalidad de las actividades relacionadas no solamente con petróleo sino también para el gas natural.
Por otro lado. el artículo primero (1°) de la actual ley señala: "Todo
lo relativo a la exploración. explotación. refinación, industrialización.
transporte. almacenamiento. comercialización. conservación de los hidrocarburos. así como lo referente a los productos refinados y a las
obras que la realización de éstas actividades requiera se rige por el presente Decreto ley"46.
No obstante a que alude inicialmente a los hidrocarburos. lo cual
incluye al gas natural. el artículo segundo (2°) de la ley expresa que: "Las
actividades relativas a los hidrocarburos gaseosos se rigen por la ley
Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos'V.
La segunda gran diferencia sustantiva entre ambos marcos jurídicos es que mientras en el anterior el principal instrumento jurídico erna-
45
46
Ley de Hidrocarburos. Gaceta Oficial. N° 31 Extraordinaria. Estados Unidos de Venezuela, Caracas, 13 de marzo de 1943.
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, 200 l. Op. cit.
47
IOíd.
11 O 111 José Rafael Zanoni Vargas
nó del trabajo legislativo del Congreso Nacional. el principal instrumento jurídico del marco regulatorio actual emanó de la capacidad legislativa del Ejecutivo Nacional.
Una tercera diferencia sustantiva entre ambos marcos jurídicos
está en la estructura tributaria de ambas leyes.
E! primer aspecto a resaltar reside en que el alcance tributario de la
ley de 1943 se basaba en una base tributaria más desagregada que la ley
actual. En ese orden de ideas la ley de 1943 contemplaba un total de
ocho (8) tipos de tributos. Estos son: regalía, impuesto anual por hectárea o fracción, impuesto inicial de explotación por hectárea o fracción; impuesto anual por cada hectárea o fracción, impuesto sobre el
excedente en el precio de venta de hidrocarburos, por manufactura o
refinación de hidrocarburos, por transporte de hidrocarburos y por copias de Planos.
De manera distintiva la actual ley se circunscribe a solamente tres
tipos de impuestos, a saber:
l.
Impuesto superficial;
2.
Impuesto de consumo;
3.
Impuesto de Consumo General 48.
Lo más relevante de las diferencias entre la estructura tributaria de
ambas leyes está en la naturaleza que se le atribuye a la Regalía. La ley
del año 1943 considera la RegaIfa un impuesto en el mismo espíritu de
los demás contemplados por ésta.
Sobre este particular la mencionada ley manifiesta en su artículo
41, ordinal primero: "El impuesto de explotación (Regaifa!. que será igual
al 16 2/3 por ciento del petróleo extraído, medido en el campo de producción, en las instalaciones en que se efectúe la fiscalización"49.
48
49
La reformaal Decretocon Fuerza de Ley de Hidrocarburosdel año 2006,
como se vio en la sección, incorpora dos nuevostipos de impuestos.
Ley de Hidrocarburos, 1943. Op. dI.
El cuadrilátero petrolero. Bases de la politlea petrolera venezolana \\\ 111
Por su parte la ley vigente separa taxativamente a la Regalíadel resto de los impuestos y. sin definirla como impuesto. le atribuye un carácter impositivo inapelable. Ley pone de manifiesto en su artículo 44: "De
los volúmenes de hidrocarburos extraídos de cualquier yacimiento. el
Estado tiene derecho a una participación de treinta (30) por ciento
como regalía"~o.
De cualquier manera. la Regalíaa la luz de la nueva ley de hidrocarburos podría considerarse como un tributo. el cual puede reconocerse
como de explotación.
Otra interpretación acerca de la naturaleza de la Regalía es la de
considerarla como pago por parte del explotador al propietario de la
mina. Una tercera postura asume la regalía como el derecho mínimo del
propietario a participar en los beneficios de la explotación de la mina
cuando no es explotada por el mismo.
Pese a las diferencias significativas señaladas entre ambos marcos
jurídicos.y en particular entre los principales instrumentos jurídicos representativos de ambos. existen. entre otras. un par de similitudes en el
tratamiento de la arquitectura impositiva. En ambas leyes de hidrocarburos la regalía puede ser recibida por el Estado en metálico y en especias. Sobre este particular la ley de hidrocarburos pasada contempla en
el mismo artículo 41: "Este impuesto se pagará total o parcialmente, en
especie (sic) o en efectivo. a la elección del Ejecutivo Nacional".
En la ley vigente se puede leer en su artículo 45: "La regalía podrá
ser exigida por el ejecutivo nacional en especie (sic) o en dinero. total o
parcialmente. Mientras no la exigiere de otra manera, se entenderá que
Opta por recibirla totalmente en dinero'?'.
La otra similitud sustantiva entre ambas leyes en materia de estructura impositiva. es la flexibilidad que presentan para modificar el tributo Regalíacuando un conjunto de consideraciones económicas así lo
50
Decretocon Fuerza de Ley de Hidrocarburos. 2001. Op. cit.
51
Ibfd.
112
III José RaflU¡ 2anoni Vargas
permitan. Al respecto la ley del año 1943 indica en el parágrafo único del
artfculo 41 :
Con el fin de prolongar la explotación económica de determinadas
concesiones queda facultado el Ejecutivo Nacional para rebajar el
impuesto de explotación a que se refiere este ordinal en aquellos
casos en que se demuestre a su satisfacción que el costo creciente
de producción, incluido en éste el monto de los impuestos. haya
llegado al limite que no permita su explotación comercial. Puede
también el Ejecutivo Nacional elevar de nuevo el impuesto de explotación ya rebajado hasta restablecerlo en su monto original.
cuando a su juiciose hayan modificado las causas que motivaron la
rebaJa".
De lo anterior se desprende, primero, una facultad discrecional del
Ejecutivo Nacional para administrar los recursos petroleros de la Nación
en correspondencia con los intereses nacionales. En segundo lugar, la
f1exibilización de la Regalía o Impuesto de Explotación conlleva a la posibilidad de prolongar la explotación de yacimiento maduros --en declinación- en beneficio del mantenimiento, aunque menor, de la participación fiscal del Estado.
A la luz de las mismas consideraciones anteriores, puede destacarse lo contemplado en el plano de la flexibilidad del impuesto de explotación, por la ley vigente en su artículo 44:
El Ejecutivo Nacional. en caso de que se demuestre a su satisfacción que un yacimiento maduro o de petróleo extrapesado de la
Faja del Orinoco, no es económicamente explotable con la regaifa
del treinta por ciento (30%) establecida en este Decreto Ley, podrá
rebajarla hasta un límitede veinte por ciento (20%) a fin de lograr la
economicldad de la explotación y queda facultado igualmente para
restituirla, total o parcialmente, hasta alcanzar de nuevo el treinta
52
Leyde Hidrocarburos, 1943, Op. dI.
El cu.drilátero petrolero. Bases de l. polltj", petrolera ve.ezol••• \\\ 113
por ciento (30%) cuando sedemuestreque la economiddad del yacimiento pueda mantenerse con dicha restitución S3 •
Pesea la similitud señalada entre ambos instrumentos jurfdicos en
el ámbito del manejo de la Regaifa, la nueva ley de hidrocarburos pone
un Ifmite a la discrecionalidad del Ejecutivo Nacional en casos donde se
considere pertinente, en atención a la ley, disminuir el porcentaje de la
regalíaal concesionario. Mientras la ley vigente fija un límite máximo de
rebaja, la anterior ley no contemplaba ninguno.
La figura de la Regaifa como tributo de explotación también ha
sido aplicada al régimen para hidrocarburos gaseosos (gas natural). Tal
disposición está contemplada en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley
Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos. El señalado instrumento estipula
una regalía fija (por lo tanto no variable) de veinte por ciento (20%), la
cual. al igual que lo señalado por el Decreto con Rango de Ley de Hidrocarburos, podrá ser cancelado en metálico o especias. De manera taxativa la ley de hidrocarburos gaseosos señala en su artfculo 34: 'De los
volúmenes de hidrocarburos gaseosos extrafdos de cualquier yacimiento y no reinyectados, el Estado tiene derecho a una participación de
veinte por ciento (20%) como regalfa"54.
El nuevo marco jurídico para los hidrocarburos es menos desagregado que el anterior, dado que al sector los rigen en la actualidad las dos
leyesseñaladas, a saber: el Decreto con Fuerza de Ley de Hidrocarburos
(2002) y el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos (1999). Como puede apreciarse, una de las características
resaltantes de nuevo marco jurfdico es sus principales instrumentos jurídicos son producto de la iniciativa legislativa del Ejecutivo Nacional.
Otra de sus características resaltantes es la continuidad inalterable
del principio histórico de la propiedad estatal de las minas incluyendo
53
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos, Op. cit.
54
Decretocon Rango y Fuerza de LeyOrgánica de HidrocarburosGaseosos,
Gaceta Oficial, N° 39.793, República Bolivariana de Venezuela, Caracas,
23 de septiembre de 1999.
114 111 José RD.tael Zanoni Vargas
las de hidrocarburos. Sobre este particular indica el artículo primero (1")
de la ley de hidrocarburos:
Los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacional, cualquiera que seasu naturaleza, incluidos aquellos que se encuentren bajo el lecho del mar territorial. en la plataforma continental. en la zonaeconómica exclusiva y dentro de las fronteras nacionales, pertenecen a la república y son bienes del dominio público. por lo tanto inalienables e imprescriptibles".
La nueva ley de hidrocarburos hace todo el esfuerzo posible por definir.
de manera taxativa y establecer la propiedad estatal sobre los hidrocarburos
en todo sitio hasta donde alcance el Imperio del Estado venezolano.
La propiedad de las naciones sobre sus recursos naturales y la eutonomía para su explotación y aprovechamiento encuentra validación
en una postura generalizada ya recogida por el Derecho Internacional
Público (Legislación Petrolera Internacional. 1978).
La Resolución 523 (VI) de la Organización de las Naciones Unidas
de fecha 12 de enero del año 1952 manifiesta: .(...) los países insuficientemente desarrollados tienen derecho de disponer libremente de sus recursos nacionales, y que deben utilizar esos recursos de manera que les
coloque en mejores condiciones para impulsar la realización de sus planes de desarrollo económico en conformidad con sus intereses nacionales (...)".
La cita realizada pone de manifiesto la tendencia, recogida ya en
instrumentos de Derecho Internacional Público. a darle un carácter público, pero nacional. a los recursos naturales, dentro de lo cual caben
los recursos presentes en el subsuelo de cada país contenidos en minas.
Revisi6n fiscal o trIbutaria. Ingresos al Tesoro Nacional
por regalía
Esta revisión pondrá en evidencia los cambios operados en cuanto
al incremento de los ingresos al Tesoro Nacional motivado por los modí-
55
Ley de Hidrocarburos, 1943. Op.
,;1.
El ,uadril.tero pltrolero. Bases de la po1ftica petrolera venezolana \\\ 115
CUADRO 3
Ingresos al Tesoro Nacional por Impuesto a Hidrocarburos 1996-2003
[mílee de millones de bolívares)
t·
Año
Uguidado
Recaudado
1996
1.251.128.207.651,29
1.136.428.515.375,02
1997
1.574.957.534.599,10
1.547.216.983.000,38
1998
1.186.488.110.838,00
1.245.857.425.110,00
1999
1.684.307.973.380,00
1.469.553.104.789,00
2000
3.481.381.310.305,00
2.898.371.974.601,00
2001
2.822.748.543.675,00
3.601.315.241.824,00
2002
6.910.995.969.619,00
5.701.764.318.110,00
2003
10.095.340.822.622,00
9.844.697.561.765,40
ro!AL
27.445.205.124.574,80
29.007.34ª.472.689",,c.:.40"-_---="-'-.:.~==.='__'_"=__
Fuente, Ministerio de Energla y Minas (2004).
Elaboración, Milko Luis González (2004).
ficaciones en la legislación. Este análisis será sustentado con las cifras
aportadas por la Dirección de Administración del Ministerio de Energía y
Minas. Para evidenciar los cambios se ha escogido una serie estadística
de ocho (8) años. Esta serie permite ilustrar la tendencia en los años previos a la ley. También, permite ver como en los años 2000, 2001 hubo un
ascenso de los ingresos públicos, motivado, como también se explicó, a
los cambios operados en el mercado petrolero internacional a propósito de las acciones de la OPEP.
En el Cuadro 3 se muestra la evolución de los ingresos anuales por
concepto de regalía petrolera (liquidada y recaudada) en apoyo a todo
lo anteriormente expuesto.
Entre los años 1996 y 2001, previos a la entrada en vigor de la nueva ley de hidrocarburos, el total de ingreso al Tesoro Nacional por concepto de tributación petrolera fue de once billones ochocientos noventa y ocho millardos setecientos cuarenta y tres millones doscientos cuarenta y cuatro mil seiscientos noventa y nueve con cuarenta céntimos
(Bs, 11.898.743.244.699,40). El promedio anual de ingresos al Tesoro
116 III fosé Rafa.' Zo"O"; Vargas
durante esos años fue de un billón novecientos ochenta y tres millardos
ciento veinte y tres millones ochocientos setenta y cuatro mil ciento
diez y seis con cinco céntimos bolívares (Bs. 1.983.123.874.116,5).
Con el aumento internacional de los precios del petróleo hubo un
incremento no estructural en los años 2000 y 200 l. el total de los ingresos al Tesoro durante esos dos años fue de seis billones cuatro
cientos noventa y nueve mlllardos seiscientos ochenta y siete millones
doscientos diez y seis mil cuatrocientos veinte y cinco bolívares
(Bs. 6.499.687.216.425,00) y el promedio para ambos años fue de tres
billones doscientos cuarenta y nueve millardos ochocientos cuarenta y
tres millones seiscientos ocho mil doscientos trece con cinco céntimos
bolívares (Bs. 3.249.843.608.213,5).
Ello pone en evidencia la importancia del precio del crudo y impacto en la generación de Ingresos para el estado venezolano. Mientras durante los cuatro (4) años anteriores al año 2000 el promedio de ingresos
fue de un billón trescientos cuarenta y nueve millardos setecientos sesenta y cuatro millones siete mil sesenta y ocho con seis céntimos
(Bs. 1.349.764.007.068.6), en apenas dos (2) años de aumento de los
precios el promedio fue de tres billones doscientos cuarenta y nueve
mlllardos ochocientos cuarenta y tres millones seiscientos ocho mil
doscientos doce con cinco céntimos (Bs. 3.249.843.608.212,5); o sea
una diferencia entre los dos períodos señalados de un billón novecientos millardos setenta y nueve millones seiscientos un mil ciento cuarenta y tres con nueve céntimos (Bs. 1.900.079.601.143.9) en el promedio
anual.
Nueva legislación y cambios en el Ingreso al Tesoro Nacional
No obstante. es más significativo todavía las diferencias presentes
en el ingreso al Tesoro Nacional a partir de la entrada en vigencia, a partir del primero (1 D) de enero del año 2002, de la nueva legislación para el
sector hidrocarburos.
A continuación se analiza la situación planteada a través de las cifras. Mientras durante los años 1996-200 I el total del ingreso al Tesoro
Nacional por el concepto tributario que se estudia en este trabajo fue de
once billones ochocientos noventa y ocho millardos setecientos cua-
Elcuadrilátero pe/rolero. Bases de la poll/ica petrolera venezolana \\\ 117
renta y tres millones doscientos cuarenta y cuatro mil seiscientos noventa y nueve con cuarenta (Bs. 11.898.743.244.699,40) Yel promedio
deesos años fuede un billón novecientos ochentay tres cíento veinte y
tresmillones ochocientos setenta y cuatro mil ciento diez y seis con cinco céntimos (Bs. 1.983.123.874. I 16,5); el total recaudado a partir de la
entrada en vigencia de la nueva legislación (años 2002 y 2003) fue de
quince billones quinientos cuarenta y seis millardos cuatrocientos sesenta y un millonesochocientos setenta y nueve mil ochocientos setenta y cinco con cuarenta céntimos (Bs. 15.546.461.879.875,40) Yel promedio de esosdos años fue de siete billones setecientossetentay tres
millardos doscientos treinta millones novecientos treinta y nueve mil
novecientos treinta y sietecon sietecéntimos (Bs. 7.773.230.939.937,7),
esdecir que la diferencia positiva de ingresos entre un período de seis
años y uno (1) de apenas dos (2) fue de tres billones seiscientos cuarenta y sietemillardossetecientosdiezy ocho millardos seiscientos treinta
y cincomil ciento setenta y seis (Bs. 3.647.718.635.176) unacifra mayor
que la recaudada en cualquieraño del período 1996-200 l.
Todo ello pone en evidencia. que el sostenimiento alto de los precios internacionales del crudo -aunado a los cambios en la legislación
en materia de tributación, lo cual llevó a un incremento de casiel doble
del tributo conocido como regalía-, favoreció sustancialmente de manera positiva el flujo de ingresos al Tesoro Nacional durante los años
2002 y 2003.
Cabe destacar quetodavía elMEMno cuenta con cifras preliminares
para el año 2004, perodado el mantenimiento de la legislación que favoreció los cambios cuantitativos y cuantitativos ya señalados. y al mantenimiento de precios altos. se puede pensar que la recaudación del año
2004 será igualmente alta como en los dos (2) años precedentes.
Para efectos del presente trabajo. existe la convicción que, como
seindicó, el cambió en la legislación petroleraha favorecido la baseírnPositiva del Estado venezolano en los últimos años y que los cambios
legislativos pueden ser considerados como estructurales generando
una tendencia ascendente permanente de la tributación petrolera. Ello
inevitablemente produceun impacto en los niveles de ingresodel Tesoro Nacional y por ende del estado.

Evolución de la legislación y tributación petroleras

Transcripción

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