Sumario_ Sumario_ - EGAP

Transcripción

VOL.8_nº2_2013_ Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Sumario_
_01_Isabel Lema Blanco y Ricardo García Mira (Universidad de A Coruña, Galicia-España)_«Participación
pública en la gestión del agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los planes hidrológicos de las cuencas gallegas»_02_Cristina García Fontán (Universidad de A Coruña, GaliciaEspaña)_«Equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudio de caso en las Universidades y redes hospitalarias de Galicia»_03_Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda y Rosa
Elvira Fernández González (Instituto Gallego de Estadística, Galicia-España)_«Evaluación y seguimiento de la
planificación y de la programación: el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011 y de sus programas»_04_
Mariña-Balbanera Fariña Santos (Universidad de Santiago de Compostela, Galicia-España)_«El marketing
público en la gestión de los servicios sociales de la comunidad gallega: un análisis de su aplicación en la administración autonómica»_05_Alma Paola Trejo Peña (Universidad de A Coruña, Galicia-España)_«De la política de
laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos: el efecto de la política migratoria estadounidense en la migración mexicana»_06_Salvador Ortiz Sánchez y José G. Vargas-Hernández (Universidad de Guadalajara,
Jalisco-México)_«El capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en Monsanto»
Sumario_
_01_Isabel Lema Blanco e Ricardo García Mira (Universidade da Coruña, Galicia-España)_«Participación
pública na xestión da agua. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans hidrolóxicos
das concas galegas»_02_Cristina García Fontán (Universidade da Coruña, Galicia-España)_«Equipamentos
públicos como elementos de cohesión territorial. Un estudo de caso nas Universidades e redes hospitalarias de
Galicia»_03_Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda E Rosa Elvira Fernández González (Instituto Galego de Estatística, Galicia-España)_«Avaliación e seguimento da planificación e da programación:
o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus programas»_04_Mariña-Balbanera Fariña
Santos (Universidade de Santiago de Compostela, Galicia-España)_«O marketing público na xestión dos servizos
sociais da comunidade galega: unha análise da súa aplicación na administración autonómica»_05_Alma Paola
Trejo Peña (Universidade da Coruña, Galicia-España)_«Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos: o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana»_06_Salvador Ortiz Sánchez
y José G. Vargas-Hernández (Universidade de Guadalajara, Jalisco-México)_«O capital reputacional como
cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en Monsanto»
VOL.8_nº2_2013_Revista de la Escola Galega de Administración Pública.
– VERSIÓN CASTELLANO –
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4_
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Vol. 8_nº.2_ 2013 (julio-diciembre)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Sumario / Summary
_ARTÍCULOS / ARTICLES
[7-112]
_Isabel Lema Blanco y Ricardo García Mira (Universidad de A Coruña,
Galicia-España), «Participación pública en la gestión del agua. Un
análisis de los procesos participativos desarrollados sobre los
planes hidrológicos de las cuencas gallegas» / Public Participation
in the Water Management: An Analysis of Participative Processes
Developed on Galician Basins´ Hidrological Plans [9-24]
_Cristina García Fontán (Universidad de A Coruña, Galicia-España),
«Equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial.
Un estudio de caso en las Universidades y redes hospitalarias de
Galicia» / Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion. A Case
Study of Higher Education and Health Facilities in Galicia
[25-37]
_Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda y Rosa Elvira
Fernández González (Instituto Gallego de Estadística, GaliciaEspaña), «Evaluación y seguimiento de la planificación y de la
programación: el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011
y de sus programas» / Evalution and Monitoring of the Planning
and Programming: the Case of the Galician Plan of Statistics 2007 –
2011 and its Programs [39-59]
_Mariña-Balbanera Fariña Santos (Universidad de Santiago de
Compostela, Galicia-España), «El marketing público en la gestión
de los servicios sociales de la comunidad gallega: un análisis de
_5
su aplicación en la administración autonómica» / Public Marketing
in the Management of Social Services in Galicia: an Analysis of its
Application in the Regional Administration
[61-80]
_Alma Paola Trejo Peña (Universidad de A Coruña, Galicia-España),
«De la política de laissez-faire a la deportación masiva de
mexicanos: el efecto de la política migratoria estadounidense en
la migración mexicana» / From Laissez-Faire Policy to the Massive
Deportation of Mexicans: The Effect of U.S. Immigration Policy on
Mexican Migration
[81-97]
_Salvador Ortiz Sánchez y José G. Vargas-Hernández (Universidad
de Guadalajara, Jalisco-México), «El capital reputacional como
cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en Monsanto»
/ Monsanto: the Great Institutional Strategist
[99-112]
_NORMAS DE PUBLICACIÓN
6_
[113-114]
Artículos
_7
8_
Vol. 8_nº.1_ 2013 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Fecha de recepción: 20/01/2014
Fecha de aceptación: 05/02/2014
Isabel Lema Blanco_Universidad de A Coruña, Galicia-España_([email protected])
Ricardo García Mira_Universidad de A Coruña, Galicia-España_([email protected])
Participación Pública en la Gestión
del Agua. Un análisis de los procesos
participativos desarrollados sobre los
planes hidrológicos de las cuencas
gallegas
Participación Pública na Xestión da auga. Unha
análise dos procesos participativos desenvolvidos
sobre os plans hidrolóxicos das concas galegas
Participation in the Water Management: An
Analysis of Participative Processes Developed on
Galician Basins´ Hidrological Plans
& Resumen: La Directiva Marco del agua (Directiva 2000/60/CE) es la norma básica que preside, desde
el año 2000, la gestión de las aguas de la Unión Europea y supuso, en el momento de su aprobación, un
cambio de filosofía en la tradicional gestión de los recursos hídricos. De una concepción “desarrollista”,
basada en el aprovechamiento de los ríos para todo tipo de usos y demandas, se pasa a una visión
“conservadora” cuyo objetivo es la prevención, la conservación y la recuperación del buen estado
ecológico de las masas de agua así como su uso sostenible. En segundo lugar, la Directiva de Marco del
Agua (DMA) consagra la participación pública como uno de los pilares de la nueva política del agua.
La DMA diferencia tres formas de participación pública: el acceso a la información; la consulta pública
en todas las fases del proceso de planificación; y, en tercer lugar, la implicación activa en el proceso de
planificación. Galicia cuenta con dos demarcaciones hidrológicas diferentes: Galicia-Costa, que abarca
las cuencas internas gallegas (cuya gestión es competencia de la Xunta de Galicia que ejerce a través
del organismo autónomo Augas de Galicia) y la Miño-Sil, integrada por las cuencas internacionales
de los ríos Miño y Limia (competencia estatal que asume la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil).
Este artículo analiza las experiencias de participación pública desarrolladas por ambas administraciones
durante la última fase del proceso de planificación, correspondiente con la elaboración, consulta pública
y aprobación de los documentos definitivos de los planes hidrológicos de ambas cuencas. Se analizan
_9
Isabel Lema Blanco y Ricardo García Mira
los objetivos de la participación pública establecidos por la DMA así como los métodos y las actividades
desarrolladas en ambas demarcaciones para promover la información, consulta y participación pública
sobre los planes hidrológicos de Galicia-Costa y Miño-Sil.
& Palabras clave: planes hidrológicos, participación pública, cuencas gallegas, Directiva de Marco del
agua, aprendizaje social.
& Abstract: The EC Water Framework Directive 2000/60 is the basic rule that presides, since 2000,
the water management of the European Union. It has led, at the time of approval, a change in the
philosophy of the traditional management of water resources. From a “developmentalist” conception,
based on the use of rivers for all uses and demands, a new “conservative” vision is addressed, which
aims prevention, conservation and recovery of the good ecological status of water masses, as well as
its sustainable use. Second, the Water Framework Directive (WFD) establishes public participation as
one of the pillars of the new water policy. The WFD distinguishes three forms of public participation:
access to the information, public consultation at all stages of the planning process and, thirdly, active
public involvement in the planning process. Galicia has two different hydrological boundaries: GaliciaCoast, covering Galician inland basins (which are managed by the Government of Galicia through the
autonomous organization “Augas de Galicia”) and the Miño-Sil, composed of international basins of the
Miño and Limia (state responsibility assumed by Hydrographic Confederation of Miño-Sil rivers).This
article discusses the experiences of public participation developed by both administrations during the last
phase of the planning process, corresponding to the development, public consultation and approval of
the final documents of the management plans of both watersheds. Objectives of public participation set
by the WFD and the methods and activities in both districts to promote information, consultation and
public participation on hydrological plans of Galicia-Coast and Minho-Sil are analyzed.
& Keywords: management plans, public participation, Galician basins, Water Framework Directive, social
learning.
10_
Participación Pública en la Gestión del Agua. Un análisis de los procesos participativos desarrollados
sobre los planes hidrológicos de las cuencas gallegas

1. Introducción
Participación pública en la política de agua de la UE
La Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) es la norma básica que preside, desde
el año 2000, la gestión de las aguas de la Unión Europea y establece, como objetivo central,
la prevención, conservación y recuperación del buen estado ecológico de las masas de agua
así como su uso sostenible. Para llevar a cabo esta nueva gestión, la nueva norma europea
propone una serie de principios basados en la sostenibilidad ambiental, la racionalidad
económica, el principio de precaución y adaptación, no deterioro y, finalmente, la gestión
participativa. Este último principio implica que los nuevos planes hidrológicos de cuenca
deben ser fruto de intensos procesos de participación ciudadana, desde el comienzo, no
siendo ésta reducida a los periodos de consulta legalmente previstos. La DMA en su artículo
14 entiende la participación pública como aquel proceso que permite a las personas influir
en el resultado de los planes y proyectos, con el propósito de mejorar los procedimientos de
decisión y de tener en cuenta el conocimiento del usuario, la experiencia compartida y las
evidencias científicas (Ridder et al, 2005).
En este sentido, el artículo 14 de la Directiva Marco del Agua va más allá de los requisitos
de información, consulta y transparencia recogidos en la ley 9/2006, sobre evaluación de
los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente o en la Ley 27/2006,
por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de
acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
La DMA define como público interesado o afectado a cualquier persona física o jurídica
que tiene un interés o una implicación en un problema bien porque está directamente
afectado o porque su participación puede influir en el resultado. Todas las partes interesadas
en la gestión del agua (usuarios, administraciones públicas, afectados en general) deberían
ser partícipes del proceso de planificación, como también debe serlo el público en general
y ello debido a que dicha implicación ciudadana mejora la administración de agua y ayuda
a resolver conflictos a través del diálogo, consiguiendo un mayor apoyo social en la gestión
de los recursos (CIS, 2003; Ridder et al, 2005), una mejor comprensión y confianza en las
decisiones tomadas y todo ello a través de un beneficioso proceso de aprendizaje social
(Luyet et al., 2012; Pahl-Wostl et al, 2007).
La Comisión Europea, a través del Documento Guía n.º 8 de la estrategia común de
implantación de la DMA (CIS, 2003) realiza una serie de recomendaciones metodológicas
sobre como deben desarrollarse dichos procesos participativos. En primer lugar establece
como requisito que la ciudadanía debe disponer del tiempo, los espacios y los medios
necesarios para su implicación activa; la participación debe darse en todas las etapas
(elaboración del diagnóstico de partida, determinación de los objetivos, diseño del plan de
medidas, implementación y seguimiento); debe ser un proceso transparente; y, finalmente,
estará acompañada de actuaciones de sensibilización y educación ambiental.
La DMA recoge la necesidad de informar sobre los resultados del proceso participativo, no solo
a las instituciones europeas, sino también a los propios ciudadanos. Se han propuesto diversos
indicadores de calidad que evalúan la calidad de la participación pública durante el nuevo proceso
de planificación. Indicadores que tienen en cuenta la información facilitada, la selección de los
participantes, el nivel de satisfacción de los involucrados, las contribuciones hechas por los agentes
implicados e incluso la proporcionalidad de los recursos destinados a la participación activa en
relación con los recursos totales destinados al plan hidrológico (CIS, 2003).
_11
El desarrollo de procesos de participación pública en el Estado Español
La Directiva Marco del Agua es una importante y ambiciosa legislación que ha requerido
de los estados miembros el desarrollo de nuevas formas de gobernanza, cuya implementación
ha sido bastante lenta y dificultosa en Europa (Bourblanc et al, 2013) y también en el territorio
español (Hernández-Mora et al, 2010; Spluga et al, 2011; Spluga & Subirats, 2010). Son varios
los estudios que ya han analizado y comparado la calidad de los procesos participativos en
las distintas demarcaciones hidrográficas (Prat, 2012; Marquez & Gámez, 2013; HernándezMora, 2012) y muchos de ellos destacan el importante paso que ha supuesto la DMA de
cara a la democratización de la gestión del agua, dotándolos de una mayor transparencia y
un aumento notable de la información disponible (especialmente a través de Internet) para
cualquier persona interesada.
Cabe señalar que en España existía ya una larga tradición de participación de los usuarios
en la gestión del agua, a través de la representación de las comunidades de regantes, la
industria o las compañías hidroeléctricas en los órganos consultivos de las confederaciones
hidrográficas o en el “Consejo del Agua”. Sin embargo, pese a la transposición de la Directiva
Marco del Agua al ordenamiento español, este espacio de participación no se ha abierto
suficientemente a aquellos usuarios sin intereses económicos ni tampoco al público en
general, estando ciertamente limitado el acceso de este último a los procesos de toma de
decisiones (Espluga-Subirats, 2008). Así, parecería que las autoridades competentes han
hecho prevalecer los intereses privados por encima de los intereses sociales o altruistas, como
la conservación ambiental o los valores culturales (Mora & Ballester, 2012).
Diversos estudios (Espugla & Subirats, 2008; Hernández Mora & Ballester, 2012; De
Stefano, 2012) señalan que en algunos territorios del Estado, la participación pública se
ha caracterizado por desarrollarse durante cortos periodos de tiempo y únicamente en
las últimas fases de la planificación, sin permitir una discusión real y una diagnosis común
sobre los problemas y sin que las personas fuesen involucradas realmente en los procesos de
decisión. Algunas oficinas de planificación no han sido capaces de integrar adecuadamente
los procesos participativos dentro de la gestión integral de los recursos hídricos y, en otros
casos, la falta de compromiso político y de apoyo institucional a los procesos participativos
(Hernández-Mora, 2012) pudo haber producido una pérdida de credibilidad en el proceso
por parte de los participantes (Espluga et al, 2011).
En Galicia existen dos demarcaciones hidrográficas: Galicia-Costa y Miño-Sil (ver Figura 1).
Galicia-Costa -dependiente de la Xunta de Galicia y gestionada por el organismo autónomo
Augas de Galicia- abarca las cuencas internas gallegas. Cubre una superficie de 12.988 km2
en la que residen un total de 2.036.770 habitantes (156 habitantes/km2). Por otro lado, la
Demarcación Hidrográfica del Miño-Sil -dependiente del gobierno central- cubre un área
de 17.619 km2, con una población de 858.310 residentes (49 residentes/km2) y que se
corresponde con el territorio de las cuencas del Miño y el Limia.
El nuevo proceso de planificación comienza en Galicia (tras la transposición de la
Directiva Marco del Agua a la legislación española) con la publicación y consulta pública
de los Documentos Iniciales de Planificación (calendario, programa de trabajo y plan de
participación pública) por parte de las dos administraciones competentes. A continuación se
sometió a consulta pública y se aprobaron los Esquemas Provisionales de Temas Importantes
(EPTI) y, finalmente, los documentos correspondientes con los borradores de los planes
hidrológicos de Galicia-Costa y Miño-Sil fueron publicados, sometidos a consulta pública y
aprobados en 2011 y 2012 respectivamente.
12_

Figura 1. División del territorio de Galicia en dos
demarcaciones hidrográficas Galicia-Costa y Miño-Sil
Fuente: Augas de Galicia
2. Metodología
El presente artículo analiza los objetivos, herramientas y actividades desarrolladas durante
los procesos de información, consulta y participación pública de los planes hidrológicos
aprobados por Augas de Galicia y la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil. Se trata de
analizar si los gestores públicos han sido capaces de implicar a los ciudadanos en dichos
procesos de planificación, teniendo en cuenta su experiencia, opiniones, valores e intereses.
Se realiza una evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos por la DMA respecto
de la participación activa de la ciudadanía.
La metodología empleada en este estudio consistió en el análisis en profundidad de toda la
documentación proporcionada por ambas oficinas de planificación hidrológica, especialmente
durante los años 2010 a 2012. Se han revisado las páginas webs corporativas para obtener
información sobre las actividades desarrolladas y, finalmente, se han contrastado dichos datos
con la documentación oficial publicada en los documentos definitivos de los planes hidrológicos
aprobados en 2012 (Galicia-Costa) y 2013 (Miño-Sil), en sus anexos y apéndices.
El análisis se ha realizado atendiendo a los diferentes aspectos: (1) la información puesta
a disposición del público; (2) selección de participantes; (3) diseño del proceso participativo;
(4) contribuciones del público a los planes hidrológicos; (5) satisfacción con los procesos
participativos y los resultados del mismo.
_13
3. Análisis de los procesos de información, consulta
y participación pública desarrollados en las dos
cuencas gallegas
En este artículo se realiza una revisión de la participación pública impulsada por los
organismos de la cuenca gallega y estatal durante el periodo de elaboración y consulta
pública del borrador del Plan Hidrológico de cuenca, que se desarrolló principalmente
durante los años 2010 a 2012 (una vez aprobado el ETI). Se analizan los tres niveles de
participación diferenciados en la propia Directiva Marco del Agua (DMA): información
Pública (información disponible sobre el plan y los procesos de decisión pública), consulta
pública (período oficial de presentación de alegaciones por parte de interesados y público
en general ante un plan o decisión de las autoridades) y participación activa (implicación
de las personas y entidades interesadas o afectadas y el público en general en los procesos
de decisión).
Información proporcionada por las oficinas de planificación hidrológica
Toda la información referente al proceso de planificación pública ha sido publicada
principalmente a través de las páginas web oficiales de Augas de Galicia (que elaboró una
Web ad hoc para el proceso de planificación hidrológica) y de la Confederación Hidrográfica
del Miño-Sil, donde se incorporó toda la normativa de interés y los documentos relativos
a la planificación publicados a lo largo de las diferentes fases del proceso planificador,
como los documentos de referencia, el Esquema de Temas Importantes y el Proyecto de
Plan Hidrológico, así como folletos informativos de carácter general sobre Directiva Marco
del Agua.
Con el objetivo de adaptar el contenido de los planes hidrológicos a los diferentes
niveles de conocimiento, ambas oficinas de planificación publicaron documentos de síntesis
de los mismos. Sin embargo, cabe decir que sólo en la última fase del proceso se hizo un
mayor esfuerzo por publicar documentos más divulgativos o didácticos (ver tabla 1). La
Confederación Hidrográfica del Miño-Sil publicó en su página web un documento divulgativo
sobre el Plan Hidrológico (que actualizó una vez aprobado el plan) en español, gallego,
portugués e inglés en la página Web de la CHMS y que se distribuyó a los participantes de las
mesas sectoriales celebradas durante la consulta pública.
Dicha oficina de planificación hizo, asimismo, un envío masivo por correo ordinario
del borrador del Plan Hidrológico (formato pendrive) dirigido a más de 500 instituciones
públicas, agentes interesados y organizaciones sociales implicados en la gestión o usos del
agua. Ambas administraciones realizaron comunicados ante los medios de comunicación
para dar a conocer el período de consulta pública. Miño-Sil publicó de manera simultánea a la
apertura del periodo de consulta pública dos informes complementarios sobre el Proyecto de
Plan Hidrológico (“Información más relevante de la propuesta del Proyecto de Plan Hidrológico
de la Demarcación Hidrográfica del Miño – Sil; y el informe “Información sobre el proceso de
información y participación pública en la elaboración del PHMS”). Al finalizar el proceso de
participación activa, Miño-Sil publicó un documento resumen de las actuaciones realizadas y
de los resultados de las mismas (Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, 2011).
14_

Tabla 1: acciones informativas y participativas desarrolladas en las demarcaciones
hidrográficas de Galicia-Costa y Miño-Sil durante los años 2010-2012
Acciones informativas y de participación pública
Fuentes de
información
disponibles
Acciones
participativas
desarrolladas en
2010-2012
Galicia-Costa
Miño-Sil
Página Web institucional
x
x
Notas de prensa y comunicados
públicos
x
x
Informes periódicos
x
x
Resumen ejecutivo del Plan
Hidrológico
x
x
Documento divulgativo del Plan
Hidrológico aprobado
-
x
Resumen del proceso de participación
pública
-
x
Mesas sectoriales con agentes
afectados/interesados
-
5
Jornadas abiertas de participación
pública (territorializadas)
-
6
Mesas de debate multi-sectoriales
(territorializadas)
10
2
Grupos de trabajo
2
2
Congresos, conferencias
3
1
Selección de agentes y participación ciudadana en el debate púbico
Las oficinas de planificación de Augas de Galicia y de Miño-Sil establecieron tres
categorías de potenciales personas y entidades implicadas o interesadas diferenciando entre
administraciones públicas, agentes económicos y sociedad civil, a los que invitaron a participar
en diferente medida en el debate público. Las opiniones de dichos agentes clave (usuarios,
agentes económicos) fueron atendidas en ambos casos desde los momentos iniciales del
proceso (invitándolos a participar en la elaboración del Esquema de Temas Importantes de la
Demarcación), especialmente aquellas personas o empresas cuyas actividades o intereses
estaban afectados por el plan (empresas de gestión hídrica, administraciones locales,
compañías hidroeléctricas, comunidades de regantes, etc). Asimismo, también se tuvieron
en cuenta las opiniones de expertos y técnicos y de la comunidad científica durante la
elaboración de los planes de cuenca.
En la última etapa de la planificación la Confederación Hidrográfica del Miño- Sil trató
de abrir este proceso participativo a un público más amplio, como sindicatos y asociaciones
profesionales, agricultores, consumidores, grupos ecologistas, investigadores y ciudadanos
en general (Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, 2011).
_15
Participación Pública en la elaboración de los planes hidrológicos de cuenca
Con carácter previo a la consulta formal de sus respectivos planes hidrológicos, Augas de
Galicia y Miño-Sil promovieron actividades de participación pública en diversas localidades de
Galicia, dividiendo para tal fin el territorio en sub-cuencas (Galicia-Costa) o por comarcas (MiñoSil) en las que se desarrollaron principalmente jornadas abiertas y mesas sectoriales, pero con
diferencias en los procesos participativos planteados por una y otra administración hidráulica.
Durante la última fase del proceso planificador, que se corresponde con la elaboración
del borrador del plan hidrológico y el periodo de consulta pública oficial del mismo (20102011), Augas de Galicia celebró seis de mesas de debate multisectoriales con el objetivo de
informarles sobre los principales aspectos y novedades recogidos en el futuro plan hidrológico
(ver tabla 2) Un hito importante dentro de este proceso fue la organización, en 2010, de la
“Conferencia del Agua”, que reunió a numerosos expertos de las diferentes áreas de trabajo
relacionadas con la gestión del agua. En total, casi 550 personas participaron en las reuniones
y conferencias organizadas por Augas de Galicia sobre el borrador del plan Hidrológico,
centralizadas en las tres principales ciudades del norte, centro y sur de la cuenca (A Coruña,
Santiago y Vigo). La mayoría de estos participantes representaban a administraciones
públicas, empresas, colegios profesionales, científicos y un reducido número de asociaciones
y agentes sociales.
Respecto a la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, es preciso señalar en primer lugar
que dicho organismo se ha visto inmerso, durante los años 2008 y 2009, en un proceso de
división de la antigua Confederación Hidrográfica del Norte que derivó en la creación de
la actual Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, y que supuso una cierta paralización del
proceso planificador durante la creación del nuevo organismo y la asunción de las nuevas
competencias. Tras ello, la nueva oficina de planificación hidrológica desarrolló un plan de
participación pública que cubrió una gran parte del territorio de la demarcación y que se
basó principalmente en la celebración de jornadas abiertas a la ciudadanía y mesas sectoriales
con diferentes agentes claves.
Durante la redacción del plan hidrológico, Miño-Sil celebró un total de seis “Jornadas
abiertas”, en diferentes comarcas de Galicia y el Bierzo (Valdeorras, Ribeiro, A Terra Chá,
Bierzo, Sarria -Terra de Lemos y Baixo Miño) con el objetivo de informar a la ciudadanía
sobre el proceso de planificación hidrológica. Asimismo, con el fin de discutir con agentes
claves, aspectos específicos del Plan, se organizaron nueve “mesas sectoriales” con diversos
agentes económicos, investigadores y organizaciones ecologistas. A ello hay que sumar la
celebración dos grupos de trabajo y de una jornada informativa en Ourense (2011) que
reunió a numerosos ponentes, expertos y personas afectadas (ver tabla 3) antes los que se
presentó el borrador del Plan.
Miño-Sil logró implicar a un total de 800 personas que contribuyeron al proyecto con
más de 150 propuestas y sugerencias (Miño-Sil, 2012). Las personas y entidades participantes
representaban a corporaciones locales, asociaciones empresariales, sindicatos, agricultores,
vitivinicultores, comunidades de regantes, pizarreros, empresas hidroeléctricas o de gestión
hídrica. Entre las numerosas entidades sociales implicadas se encontraban las ONGs ecologistas,
asociaciones vecinales, asociaciones culturales y comunidades de usuarios de agua.
Implicación y satisfacción con los procesos participativos
La Directiva Marco del Agua establece la necesidad de informar respecto del desarrollo y
evaluación de resultados de los procesos participativos, con el objeto de aportar transparencia
16_

e informar a los participantes y a la ciudadanía de las actividades desarrolladas, la respuesta
recibida, las contribuciones presentadas por los implicados y la traslación de dichas
aportaciones al plan hidrológico. En Galicia, las administraciones hidrológicas midieron los
resultados del proceso participativo a través de “cuestionarios de satisfacción” cubiertos en
diferente medida por los asistentes a las jornadas participativas.
Durante la última fase del proceso de planificación, Galicia-Costa diseñó y distribuyó dos
“encuestas a los participantes de las mesas, una de ellas en el momento de presentación
del proceso, previamente a la publicación del Plan, y la otra cuando, una vez publicado el
documento se dio inicio a la fase de Consulta pública” (Augas de Galicia, 2012b pg. 84).
La primera fue cubierta por un total de 19 personas que asistieron a las mesas temáticas
organizadas por dicho organismo y que principalmente representaban a sectores afectados
50%) y administraciones públicas (35%). A pesar del reducido número de respuestas existe
una satisfacción media-alta (51%) con el proceso participativo, aunque un alto porcentaje no
respondiese a dicha pregunta (49%).
El segundo cuestionario (distribuido en las mesas multisectoriales celebradas durante la
consulta pública del plan) fue respondido por un total de 25 personas y evaluaba- entre otras
cuestiones de carácter técnico- la percepción de los participantes de su grado de influencia
en el proceso planificador. Según el 92% de los encuestados, la participación pública activa a
través de mesas de trabajo territoriales constituye un primer paso en la difusión y elaboración
de un Plan Hidrológico consensuado (Galicia-Costa, 2012b pg. 98).
La Confederación Hidrográfica del Miño-Sil, por su parte, distribuyó en las jornadas y
mesas sectoriales convocadas para informar y debatir sobre el proyecto de plan hidrológico
(años 2010 y 2011), un cuestionario anónimo que recababa la opinión de los participantes de
cada reunión respecto de la organización de la sesión (publicidad, tiempo, participantes, lugar
de celebración), el desarrollo de la jornada o reunión (objetivos, información proporcionada,
contenido técnico) y los resultados (comprensión, utilidad, interés en volver a participar en
otras reuniones similares).
Casi el 70% de las 800 personas participantes cubrieron la encuesta, mostrando una alta
satisfacción con todos los items planteados (puntuaciones superiores a 4 en una escala de
1-5), especialmente en los aspectos organizativos, los objetivos y la utilidad de la jornada.
Fueron más críticos al valorar aspectos como la publicidad de la jornada o la claridad de
los datos mostrados o la accesibilidad de la administración del agua al ciudadano, algo
que concuerda también con la necesidad manifestada de que la administración realice más
jornadas para debatir sobre la gestión del agua, y su interés en volver a participar en futuras
jornadas de este tipo (Miño-Sil, 2012, Anexo 11, pág. 65 a 83).
Contribuciones y propuestas realizadas por la ciudadanía y agentes clave
durante el periodo de consulta pública
Durante la consulta pública formal del Borrador del Plan Hidrológico de Demarcación y
del Informe de Sostenibilidad Ambiental de Galicia-costa (2011) y de Miño-Sil (2012), ambas
administraciones recibieron un número de propuestas y alegaciones bastante similar. GaliciaCosta recibió 54 propuestas y Miño-Sil recibió 74 alegaciones. En ambos casos, la mayoría de
ellas procedentes de diferentes administraciones públicas, asociaciones empresariales, ONG
ecologistas y partidos políticos.
_17
Tabla 2: Actuaciones de participación pública desarrolladas por Augas de Galicia
durante la última fase del proceso de planificación
Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Galicia-Costa (2010-2011)
Metodología
seleccionada
Jornadas/
Conferencias
Localización
“Conferencia del Agua”
Santiago de
Compostela
200
Abegondo
60
A Coruña
24
Santiago de
Compostela
13
1ª Mesa intersectorial de participación
pública: “Información sobre la gestión
del agua en la cuenca sur de GaliciaCosta”
Vigo
15
pública en la cuenca norte de GaliciaCosta
A Coruña
20
pública en la cuenca Centro de GaliciaCosta
Santiago de
Compostela
19
Vigo
11
pública en la cuenca Norte de GaliciaCosta
A Coruña
14
pública en la cuenca Centro de GaliciaCosta
Santiago de
Compostela
15
pública en la cuenca Sur de Galicia-Costa
Vigo
11
“Jornadas de Planificación Hidrológica”
II Jornadas “Agua, medio ambiente y
participación pública”
Mesas
Multisectoriales pública: “Información sobre la gestión
(territorializadas) del agua en la cuenca norte de GaliciaCosta”
pública: “Información sobre la gestión
del agua en la cuenca centro de GaliciaCosta”
pública en la cuenca Sur de Galicia-Costa
18_
Número de
participantes
Acción desarrollada
100

Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Galicia-Costa (2010-2011)
Metodología
seleccionada
Grupos de
trabajo
Número de
participantes
Localización
Grupo de trabajo de puertos y costas
Santiago de
Compostela
20
Grupo de trabajo de conservación de la
naturaleza
Santiago de
Compostela
20
Tabla 3. Actuaciones de participación pública desarrolladas por la Confederación
Hidrográfica del Miño-Sil durante la última fase del proceso de planificación
Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Miño-Sil (2010-2012)
Metodología
seleccionada
Localización
Número de
participantes
Lugo
25
Ourense
55
O Barco de
Valdeorras
72
Ribadavia
66
Cubillos del Sil
34
Guitiriz
100
Jornada abierta de participación pública
Sarria
55
Tomiño
225
Grupos
de trabajo
(workshops)
Grupo de Trabajo sobre “Calidad,
gestión y tratamiento de aguas” con la
Plataforma “ENVITE”
Santiago de
Compostela
10
Jornadas/
Conferencias
Jornadas de información pública sobre el
Proyecto de Plan Hidrológico “Gestión
responsable del agua para un futuro
sostenible”
Mesas
Mesa Sectorial sobre el Régimen de
Multisectoriales Caudales Ecológicos
Jornadas
Abiertas de
Participación
Pública
sobre el Plan
Hidrológico
(territorializadas)
12
Ourense
170
_19
Participación pública sobre el Plan Hidrológico de Miño-Sil (2010-2012)
Metodología
seleccionada
Mesas
Sectoriales
Mesa Sectorial con el Sector Pizarrero
Localización
Número de
participantes
O Barco de
Valdeorras
9
Mesa Sectorial con el sector vitivinicultor (C.R. D.O. Ribeiro)
Ribadavia
7
Mesa Sectorial con la Asociación Galega
de Investigadores da Auga (Agaia)
Ourense
24
Mesa Sectorial con entidades ecologistas
y conservacionistas
Ourense
10
Mesa Sectorial con las comunidades de
regantes
Ourense
11
4. Resultados
Las confederaciones hidrográficas Augas de Galicia y Miño-Sil desarrollaron procesos de
participación pública de manera prácticamente simultánea en Galicia, desde 2007 hasta
2012 aunque con notables diferencias en su planteamiento. Atendiendo a lo establecido
en la DMA, ambas administraciones diferenciaron entre información pública (información
disponible sobre el plan y los procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial
de presentación de alegaciones por parte de interesados y público en general ante un plan
o decisión de las autoridades) y participación activa (implicación de las personas y entidades
interesadas o afectadas y el público en general en los procesos de decisión). En ambos casos
la participación activa de la ciudadanía se impulsó en la última etapa del proceso planificador
(años 2010 y 2011), salvo algunas actuaciones realizadas para dar a conocer el Esquema de
Temas Importantes de la Demarcación (ETI) en el año anterior.
La transposición de la Directiva Marco del Agua (DMA) al ordenamiento español
ha contribuido significativamente a la mejora de la calidad y cantidad de información
disponible sobre los planes hidrológicos de cuenca. La información es fundamental para
que la participación ciudadana pueda ser viable y eficaz, proporcionando la información
técnica necesaria para favorecer el debate público y la construcción de la opinión pública,
especialmente cuando dicha información es proporcionada por los canales de comunicación
accesibles y adecuados y está adaptada a las capacidades y necesidades de los usuarios, en
formatos “amigables”, y actualizada con regularidad (CIS, 2003).
Tanto Galicia-Costa como Miño-Sil hicieron un importante esfuerzo para proporcionar
información y estudios técnicos precisos para una correcta valoración de las problemáticas
relacionadas con la gestión del agua en las cuencas gallegas. Asimismo, también publicaron
y distribuyeron información “no técnica” y resúmenes más divulgativos sobre el contenido
de los planes hidrológicos. Sin embargo, esto no conlleva necesariamente una mejor
comprensión y conocimiento de los objetivos de la planificación por la ciudadanía, pues el
20_

público en general ha sido excluido de la mayoría de los procesos participativos desarrollados
en el territorio de las cuencas gallegas, o solamente se les ha implicado en la ultima etapa de
la planificación, cuando la mayoría de las decisiones ya estaban adoptadas.
Los planes hidrológicos son extensos documentos de carácter técnico y normativo,
difícilmente comprensibles por el público no especializado, lo que dificulta la comprensión
y la participación de los ciudadanos en el proceso. Por ello, se echa en falta la elaboración
de documentos fácilmente comprensibles dirigidos a audiencias no-técnicas, siendo preciso
un mayor esfuerzo por parte de ambas administraciones públicas para hacer más accesible
y atractivo el contenido de los planes de gestión desde los momentos iniciales, cuando
resulta más factible incorporar la sabiduría, la experiencia y las percepciones de las personas
afectadas o interesadas.
En cuanto a los agentes implicados en el proceso, de acuerdo con la DMA, el agua es
un asunto público que concierne a todo el mundo, por lo que los procesos de consulta
y participación ciudadana deben abrirse no sólo a afectados e interesados, sino también
a toda la ciudadanía, a diferencia de lo que tradicionalmente se venía haciendo en las
administraciones hidráulicas, donde se invitaba a “opinar” a determinados usuarios como las
compañías hidroeléctricas o las comunidades de regantes.
Augas de Galicia y la Confederación Hidrológica del Miño-Sil realizaron un proceso
inicial de identificación de potenciales agentes interesados e implicados estableciendo tres
categorías: administraciones públicas, agentes económicos y sociedad civil. Durante la
segunda fase del proceso planificador- correspondiente con la elaboración del Esquema de
Temas Importantes ETI)- invitaron a participar en el proceso a agentes clave, principalmente
aquellos cuyas actividades o intereses podrían verse afectados por el plan hidrológico
(empresas relacionadas con la gestión del agua, administraciones locales, comunidades de
regantes, compañías hidroeléctricas). Las oficinas de planificación de ambas administraciones
hidrológicas celebraron a lo largo de los años 2010-2012 diversas mesas sectoriales y jornadas
dirigidas a informar sobre los principales aspectos de la gestión del agua y del contenido del
borrador del futuro plan hidrológico de cuenca.
Cabe señalar que solamente Miño- Sil hizo un esfuerzo real por tratar de abrir el proceso
participativo a un sector más amplio de la ciudadanía, celebrando jornadas abiertas en
diferentes comarcas y localidades e invitando a participar a diferentes agentes sociales
(trabajadores, agricultores, consumidores, asociaciones ambientalistas, culturales, vecinales,
investigadores). Estas jornadas se desarrollaron principalmente en la última etapa del
proceso de planificación y durante periodos cortos de tiempo, circunstancias coincidentes
con diferentes experiencias impulsadas en otras partes del Estado (Espluga y Subirats, 2008;
Hernández-Mora et al, 2010).
En consecuencia, las alegaciones presentadas por la ciudadanía durante la consulta oficial
de los nuevos planes hidrológicos de cuenca fueron escasas (54 en el caso de Galicia-Costa
y 74 en el caso de Miño-Sil) si se tiene en cuenta el territorio y el número de residentes en
ambas demarcaciones y fueron realizadas únicamente por administraciones públicas, sectores
implicados o afectados por el contenido del plan (entidades empresariales, comunidades de
aguas...) y asociaciones ecologistas principalmente.
Los cuestionarios de satisfacción cumplimentados por los participantes en las actuaciones
de información y participación activa desarrolladas por ambas oficinas de planificación,
muestran que los participantes están altamente satisfechos con el proceso, aunque en el
caso de Galicia-Costa, los cuestionarios fueron solamente contestados por un total de 51
_21
personas. En Miño-Sil los resultados fueron más representativos, al ser cubiertos por cerca de
400 personas (el 70% de los participantes).
5. Reflexión final
La implementación de la Directiva Marco del Agua en Galicia significó un importante
paso desde el punto de vista de la participación ciudadana en un asunto de interés general
como la gestión del agua, especialmente en lo que respecta a la información y consulta
de los nuevos planes hidrológicos. Sin embargo, cabe decir, que no existió en Galicia una
verdadera participación activa, en el sentido recogido por la propia DMA. Para ello, los
procesos participativos deberían haberse desarrollado durante periodos más prolongados
en el tiempo, pues así se favorece un mayor intercambio de conocimiento y el debate sobre
las problemáticas, potenciando el papel de los implicados en la conservación del recurso y,
desde luego, trasladando estos debates a la arena pública, con el desarrollo de procesos más
transparentes y abiertos a la ciudadanía.
La participación activa requiere, asimismo, una mejora de la calidad de la información
disponible y que ésta sea transmitida a través de los canales de comunicación habituales para
la ciudadanía. Así, los medios de comunicación siguen siendo la primera y más relevante
fuente de información y educación ambiental (García Mira & Lema Blanco, 2007) y deben
ser tenidos en cuenta, especialmente cuando se busca una mayor implicación y sensibilidad
ciudadana ante un problema ambiental o un asunto público (Lema Blanco, 2005; Lema
Blanco & Meira Cartea, 2007), como lo es el uso del agua y la conservación de los recursos
naturales.
En este sentido, un plan de participación ciudadana requiere también de una estrategia de
comunicación bidireccional que tenga en cuenta las nuevas tecnologías de la comunicación
y las nuevas herramientas disponibles para el intercambio de información con el ciudadano/a
y la obtención de cierto feedback. Un ejemplo de ello son las redes sociales, que ya están
siendo utilizadas por las administraciones ambientales europeas, pero que han sido olvidadas
por los promotores de los procesos participativos, especialmente cuando se ha iniciado un
nuevo proceso planificador (2015-2021) que todo parece indicar que seguirá la misma línea
que el anterior.
Maximizar el aprendizaje social implícito en la participación pública requiere considerar
los procesos de comunicación y participación dentro del entorno social de los actores
implicados (Moster et al, 2007) y de la conveniencia de las metodologías diseñadas para la
facilitación de los procesos, el procesamiento de la información y la gestión del conocimiento
generado (Pahl-Wostl et al, 2007). En los casos referidos a la gestión del agua, la experiencia
ha demostrado que es importante diseñar procesos participativos flexibles y coherentes.
Es preciso, asimismo, una reforma de las estructuras participativas formales existentes, es
indispensable incorporar nuevos agentes y participantes al debate público, favorecer la
participación y el aprendizaje de todas las personas y, finalmente, diseñar debates públicos
con una perspectiva a largo plazo.
Es bien conocido que la participación efectiva solo existe cuando se apuesta por procesos
activos, ricos y prolongados en el tiempo. Sólo en este caso seremos capaces de involucrar
a la ciudadanía en la gestión de los recursos hídricos, resolver conflictos a través del diálogo
y lograr un mayor apoyo social a la gestión pública (CIS, 2003). Consecuentemente, los
gestores públicos deberían hacer un mayor esfuerzo por reformar las estructuras participativas
22_

actuales (consejos del agua y consejos de demarcación, principalmente) e involucrar a la
sociedad en general en la gestión pública (Tippett et al., 2005; Ridder et al, 2005).
Todo ello requiere de un cambio fundamental en las actitudes de los gestores, así como
un cambio en las metodologías de toma de decisiones y el propio diseño de los procesos
participativos. En este sentido, la Educación Ambiental y la Psicología Social pueden jugar un
rol importante en el diseño de nuevas metodologías y estrategias de participación ciudadana
(García Mira et al., 2007) que ayuden a la mediación y gestión de posibles conflictos de
intereses y la búsqueda de soluciones consensuadas (Tippett et al., 2005).
6. Referencias
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_23
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24_
Cristina García Fontán_([email protected])_Universidad de A Coruña, Galicia-España
Equipamientos públicos como
elementos de cohesión territorial. Un
estudio de caso en las Universidades y
Redes Hospitalarias de Galicia
Equipamentos públicos como elementos de
cohesión territorial. Un estudio de caso nas
Universidades e Redes Hospitalarias de Galicia
Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion.
A Case Study of Higher Education and Health
Facilities in Galicia
& Resumen: En el contexto actual de crisis económica y urbana, la reflexión sobre la inversión
estratégica en los equipamientos urbanos es cada vez más necesaria. Después de años de importantes
inversiones públicas en infraestructuras y equipamientos, y la ausencia de una planificación territorial
cohesionada de los mismos, se propone hacer un análisis del estado de la cuestión con la intención de
aportar posibilidades para una mejor sostenibilidad territorial. Los equipamientos que analizamos son las
Universidades y los Hospitales. Estos equipamientos crean redes, sistemas, nodos y su papel en la cohesión
territorial, económica y social es esencial. Los aspectos clave de la investigación son la identidad territorial,
su posición en el paisaje, la sostenibilidad, la viabilidad y el encaje urbano de esos equipamientos públicos,
prestando atención a los roles de las instituciones y a los impactos en su contexto, la cohesión social, el
impacto económico entre otros aspectos. La comparación de cartografías es utilizada como herramienta
que muestra donde están localizados en relación con la ciudad y el territorio. La forma, el tamaño, la
conectividad urbana, ocupación del suelo y huella ecológica son parámetros de comparación. Se busca un
modelo diferente para la planificación territorial de estos grandes equipamientos, donde la accesibilidad
debe ser equitativa para toda la población, sin distinciones entre la rural y la urbana. Para preservar lo que
hemos conseguido como sociedad, de una manera sostenible, es necesaria una reflexión justificada por la
necesidad de utilizar estos equipamientos como motores de cambio a escala territorial.
& Palabras clave: equipamientos públicos, cohesión territorial, universidades, redes hospitalarias
_25
Cristina García Fontán
& Abstract: In the present context of economic and urban crisis, this study proposes an analysis and a
reflection about the strategic investment in planning public facilities. After years of development of big
facilities and infrastructures without the planning of territorial cohesion, we propose to analyze the state
of art and see the sustainability of the territory. The case study is located in Galicia, a Spanish region.
The public facilities that we analyze are Higher Education (Universities) and Health facilities (Hospitals).
Those facilities make up networks, systems, nodes, and the role they play for territorial, economic and
social cohesion is essential. The key aspects of the research are the territorial identity, the position in
the landscape, the sustainability, the viability and the urban assemblage of those public facilities. The
focus is on functions and roles of the institutions from within the institutions and their impacts on their
context, the urban structure, the social cohesion, the economic relevance and other aspects. Comparative
cartographies are used as the tool that show how are located in relation with the city and the territory.
Form, size, urban connectivity, occupation of land, sustainability, ecological footprint are compared
parameters. There is chased a model different from territorial planning of big facilities. The accessibility
must be equitable, without any distinction between rural and urban population. In order to keep what
we got as society, in a sustainable way, it is necessary a reflection justifying the necessity of those facilities
as engines of change.
& Keywords: public facilities, territorial cohesion, higher education, health facilities
26_
Equipamientos públicos como elementos de cohesión territorial.
Un estudio de caso en las Universidades y Redes Hospitalarias de Galicia

1.Introducción
Los últimos 30 años han sido muy importantes para el desarrollo regional en España. El
proceso de descentralización de competencias desde el estado central a las comunidades
autónomas tuvo un gran impacto en el desarrollo territorial y más aún en Galicia por ser una
región periférica, o Finisterrae.
Figura 1: Posicionamiento territorial de Universidades y Hospitales
En 1981 se aprueba el Estatuto de Autonomía de Galicia que expone como competencia
exclusiva la ordenación del territorio, el litoral, el urbanismo y la vivienda. La primera ley de
Ordenación del territorio se aprueba en 1995 y las Directrices de Ordenación del Territorio en
2011. Pero las dinámicas de crecimiento de la ciudad no se han parado a la espera de estos
documentos.
Desde 1981 a 2011, se crearon la mayor parte de los equipamientos públicos, se
desarrollaron gran cantidad de polígonos de vivienda y se realizaron las infraestructuras más
importantes del territorio. Y todo esto sin instrumentos de planificación territorial, ya que aparte
de la planificación sectorial, lo único que había era el la planificación municipal.
Se realiza un análisis, utilizando como método la comparación de la cartografía, como se
han desarrollado los dos equipamientos de mayor impacto a escala territorial, como son las
universidades y los hospitales. Ya que hemos considerado que son los dos grandes sistemas
que más han crecido y que han tenido un mayor impacto en la calidad de vida y cohesión
_27
social de nuestro territorio. También tienen en común que fue en 1989 cuando se realizaron
las leyes de ordenación del Sistema Universitario Galego y el Servizo Galego de Saúde.
Históricamente Galicia (un territorio con 2.778.913 habitantes) ha sido, por su situación
periférica, bastante desfavorecida en relación a los equipamientos públicos. Eso se ha
traducido por un lado en una sociedad con un menor índice de titulados superiores con
respecto a España y Europa. También es una de las áreas de España con mayor envejecimiento
poblacional, bajo índice de desarrollo industrial, etc.
2.Universidades y Hospitales
En 1991 se rompe con el modelo centralizado de equipamiento universitario y se crea el
Sistema Universitario Galego que pasa de una universidad de origen medieval en Santiago
de Compostela a un sistema de 3 universidades distribuidas en siete Campus: Universidade
da Coruña (A Coruña y Ferrol), Universidade de Santiago (Santiago y Lugo) y Universidade
de Vigo (Vigo, Ourense y Pontevedra).
El esfuerzo que se hizo en los años 90 para paliar este déficit creando 2 universidades
nuevas se ve plasmado en una realidad: se pasa de 124.848 titulados superiores en el año 1991
a 250.535 en el año 2001, más del doble. Por lo tanto, a inserción de estos equipamientos
en el territorio ha tenido su impacto. Veamos ahora cómo se ha manifestado físicamente este
crecimiento.
Desde finales de los 80 a principios de los 90 se han ido generando en todas las ciudades
los nuevos campus universitarios. Esos nuevos campus dependían directamente de las
instituciones universitarias y se situaban en terrenos cedidos en su mayor parte por instituciones
públicas, municipios, provincias. En el caso del campus de Vigo y el de A Coruña, apoyados
también por entidades bancarias o fundaciones privadas.
La posición de estos campus en el ámbito urbano presenta todas las variables indicadas
por Pablo Campos (Campos Calvo-Sotelo, España 2000) y que son similares a las indicadas
por (den Heijer 2011) donde se establecen principalmente 3 tipos de campus: alejados de la
ciudad, en la periferia de la ciudad y los integrados en la ciudad.
Pero no sólo es relevante la posición sino también el tamaño, que es lo que más destaca
de los campus gallegos cuando se comparan con otros campus europeos.
Se considera que ante la situación actual de crisis económica es más importante que nunca
mantener estos equipamientos, buscando su máxima eficiencia y permitiendo el acceso a la
educación superior a la población. El objetivo no son sólo los jóvenes de 18 a 30 años sino
una franja mucho más amplia para poder mejorar la formación de quien necesite reciclar su
trayectoria académica. Por lo tanto es necesaria una mayor visibilidad social y aportar esas
posibilidades de cursos a los que pueda acceder la gente de más de 30 años.
No se debe reducir el número de localizaciones pero debe resolverse el alojamiento
universitario en las universidades de A Coruña y Vigo para que siga siendo accesible a escala
territorial con un coste de movilidad menor que aportaría la posibilidad de habitar los campus
Red Hospitalaria Gallega
En las siete ciudades también se sitúan importantes Complejos Hospitalarios, la mayoría Hospitales Universitarios, ligados a la docencia y la investigación.
La red hospitalaria vinculada a las 7 áreas urbanas principales está dimensionada de forma
desigual para su población. La accesibilidad territorial a estos equipamientos es básica y no
está bien resuelta en general.
28_

En cuanto a los hospitales situados en poblaciones intermedias parece evidente que en
la ría de Arousa hay un exceso de centros hospitalarios agravado más aún por ser una de las
zonas más accesibles del territorio. Estos centros podrían ser transformados en otro tipo de
equipamiento de tipo asistencial. Lo mesmo puede considerarse del hospital Comarcal de
Monforte.
En relación a su posición urbana, cuando estos equipamientos se retiran de los centros
de las ciudades se pierde por completo la capacidad de aproximación peatonal, o en
bicicleta, quedando casi como única opción el acceso con vehículo privado. Deberían
haberse proyectado próximos a áreas intermodales, analizando primero los lugares de mayor
accesibilidad territorial y ahí localizar el equipamiento y no al revés.
A nivel de infraestructuras el ferrocarril es el gran olvidado en la planificación de los
equipamientos y la implantación de la alta velocidad entre las distintas ciudades hace que
cambien las relaciones interterritoriales entre los equipamientos.
A Coruña y Santiago 35’ en tren, cambia la necesidad de trasladarse a una u otra por
motivos académicos ya que los campus son fácilmente accesibles desde las estaciones del
tren, algo que es impensable en Vigo por su posición, o en Lugo por la ausencia de líneas o
el más grave aún entre A Coruña y Ferrol, que aunque están conectadas por ferrocarril los
tiempos lo hacen inviable.
3.El planeamiento
La mayoría de los campus se desarrollan a través de planeamientos parciales aprobados
a principios de los 90. Este era el único instrumento de planeamiento que la ley del suelo
vigente en aquel momento posibilitaba para planificar el suelo. Este instrumento, pensado
principalmente para el desarrollo de polígonos de vivienda, se manifestó como poco
apropiado para el desarrollo de un equipamiento cambiante y poco definido en el momento
de su creación. Otro aspecto problemático fue que, si bien las administraciones públicas
aportaban gran cantidad de suelo, eran las responsables de la expropiación de la totalidad
del suelo que estaba delimitado en los polígonos, algo que no se llegó a materializar también
en la mayoría de los casos.
Un exceso de ambición a la hora de delimitar las superficies destinadas al uso universitario,
provocó que algunos de ellos aún se encuentren en complejos procesos de gestión urbanística
sin resolver. Debido a la rigidez del plan parcial, los campus han sido objeto de numerosas
modificaciones puntuales que no han servido tampoco para solucionar dichos problemas de
gestión. A partir de 1995 y debido a la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio de
Galicia se establece la figura del proyecto y plan sectorial de incidencia supramunicipal, que
se supone más apropiada para la planificación de estos campus. Este instrumento tiene que
ser aprobado por el Consello da Xunta de Galicia.
A través de esta figura, sólo se desarrollará el último campus que pertenece a la
Universidade de Vigo, el Campus de la ETEA. Estos proyectos sectoriales se utilizaron también
para la planificación de los últimos hospitales de la comunidad autónoma, como son el
Hospital de Lugo y el de Vigo.
Aún no hay ejemplos de cómo funcionan estos proyectos sectoriales pero lo que es evidente
es que el instrumento anterior no funcionaba y se debe tender a generar instrumentos de
planificación más estratégicos y menos rígidos y que deban ser revisados cada 5 años para
adaptarlos a las necesidades cambiantes.
_29
Analizando las cartografías se ve la gran superficie que consumen estos equipamientos en
relación con el tamaño de las ciudades en las que se insertan.
En el caso de las universidades es mucho más visible ya que además la intensidad de uso
es mayor durante el día.
Una vez analizadas las distintas áreas de las ciudades creemos que aprovechando las
sinergias de estos dos grandes equipamientos se podrían mejorar muchos aspectos de la
calidad de vida en las ciudades.
Figura 3. Datos sobre Universidades y Hospitales. La dimensión del equipamiento
Ciudad
A Coruña
Habitantes
Estudiantes
Universitarios
Personal de
las Univ.
Camas de
Hospital
Personal
Hospital
246.028
16.571
1.914
1.448
5.408
Ferrol
72.963
2.766
323
438
1.952
Santiago de
Compostela
95.207
20.950
2.966
1.181
4.835
Lugo
98.007
5.275
324
814
2.708
Vigo
297.241
11.864
1.837
1.650
5.349
82.400
3.603
160
623
2.906
108.002
4.533
257
852
3.475
2.778.913
65.562
7.781
7.764
29.652
Pontevedra
Ourense
TOTAL GALICIA
Relaciones entre Universidades y Hospitales
La relación y complementariedad entre el equipamiento hospitalario y el universitario está
probada históricamente. Santiago de Compostela es un buen ejemplo de eso. El hospital y
la universidad se situaban enfrentados en la plaza del Obradoiro, y se volvieron a encontrar
en una posición más periférica.
Otro buen ejemplo es el caso de la implantación universitaria en Ourense y en Ferrol,
rehabilitando donde se han rehabilitado antiguos hospitales de pabellones para transformarlos
en facultades y otros equipamientos universitarios.
La evolución de la función, la posición y la complejidad de estos equipamientos desde la
época medieval hasta ahora es impresionante (Shane 2011). Universidades y hospitales han
evolucionado de enclaves a heterotopias (Foucault 1984).
Tomando como herramienta fundamental la creación de una cartografía propia, se
estudia el comportamiento de los equipamientos en las tres escalas:
- Escala territorial
- Escala metropolitana
- Escala urbana
Esto se realiza tomando como herramienta fundamental la creación de una cartografía
propia lo más precisa posible, donde la búsqueda de un método de representación
cartográfica se considera crucial para la investigación urbanística, y manifiesta también la
30_

necesidad de crear herramientas y bases cartográficas para poder investigar posteriormente
otros fenómenos urbanos y territoriales.
La elaboración de esa cartografía supondrá una síntesis del territorio, teniendo en cuenta
que la cartografía, aunque pretende representar una realidad se utiliza como objeto de
estudio en sí misma.
Con la intención de realizar un análisis comparado de la implantación de estos
equipamientos a escala urbana, se consideró la búsqueda de dos escalas de aproximación:
una más general que se decide que es: 1:40.000, que da una visión a escala urbana y que
funciona en todas las ciudades, y otra escala local que será: 1/10.000, que aporta más datos.
El método propuesto para el análisis a escala territorial y urbana requiere formular cuáles
son los elementos mínimos con los que se puede elaborar una cartografía que describa de una
forma fiel la morfología de las ciudades, y de las claves para una lectura de los equipamientos
a escala urbana y local. La representación como un método para comprender la realidad muy
compleja y que constituirá una base de reflexión en sí misma.(Desvigne 2011)
Del análisis de esta cartografía se extraen importantes conclusiones y se ve la diversidad
y la complejidad que tiene analizar estos dos equipamientos (hospitales y universidades) a
los que no se les prioriza de la misma manera en todas las ciudades o áreas metropolitanas.
Desde la fig. 4 a la fig.10 se representa esa escala más territorial 1:40.000. En rojo están
representados los campus universitarios y en amarillo los hospitales. La superficie consumida
por las universidades y su posición periférica destaca sobre la posición de los hospitales.
En las fig. 11 a 17 se observa más en detalle el encaje urbano de cada uno de los campus
universitarios en las siete ciudades gallegas.
Figura 4: A Coruña Universidades y Hospitales
Figura 5: Ferrol Universidades y Hospitales
_31
Figura 6: Santiago Universidades y Hospitales Figura 7: Lugo Universidades y Hospitales
Figura 8: Pontevedra Universidades y Hospitales Figura 9: Ourense Universidades y Hospitales
32_

Figura 10: Vigo Universidades y Hospitales
Figura 11: Campus Elviña (Universidade da Coruña) Figura 12: Campus Universitario Ferrol
_33
Figura 13: Campus Sur Universidade de Santiago Figura 14: Campus Lugo
Figura 15: Campus Universitario Pontevedra Figura 16: Campus Universitario Ourense
34_

Figura 17: Campus Universitario Vigo
4.La posición importa
La oportunidad y la posibilidad inmediata primaron a la hora de localizar universidades
y hospitales en el territorio, sin primar criterios de sostenibilidad, accesibilidad o idoneidad.
Los hospitales y las universidades que habían estado presentes históricamente en lugares
centrales de la ciudad, abandonan esta posición para trasladarse a posiciones periféricas y así
disponer de más superficie. La pérdida que se produce es una menor visibilidad en la escena
urbana, segregación de funciones y creación de grandes edificios, casi megaestructuras, que
no dialogan en la escala urbana, ni con el ámbito más próximo.
Ciudad
Superficie Suelo
Equipamiento
Universitario (m2)
Superficie Construida
del Equipamiento
Universitario
Alumnado
Ratio
SS/A
Ratio
SC/A
A Coruña
1.152.871
250.912
16.571
69,57
15,14
Ferrol
43.828
44.217
2.766
15,85
15,99
Santiago
884.461
379.163
20.950
42,22
18,10
Lugo
475.769
104.370
5.275
90,19
19,79
Vigo
1.527.753
211.267
11.844
128,99 17,84
Pontevedra
117.752
59.321
3.603
32,68
16,46
Ourense
306.988
71.664
4.533
67,72
15,81
_35
Se perdió una forma de hacer ciudad al situar estos equipamientos en polígonos cerrados,
impermeables a otros usos y a la multiplicidad de funciones que son necesarias para crear
ciudad. Como son equipamientos que en sus versiones tipológicas más recientes consumen
gran cantidad de suelo, y el valor del suelo urbano se ha disparado en los 90 en España, las
posiciones que adoptan se pueden catalogar en dos: por un lado los equipamientos que se
sitúan en las cumbres o laderas de pequeños montes, con una topografía poco apropiada
para su inserción, pero barata, o los que se situaron en zonas de gran fragilidad ambiental,
producto de rellenos de estuarios o zonas marítimas.
Ya no se sitúan en lugares privilegiados sino en los peores y más inaccesibles lugares del
territorio.
5.Conclusión
En 1990 la superficie dedicada al equipamiento universitario eran 797.443 m2 distribuidos
en tres ciudades (A Coruña, Santiago y Vigo).
En 2012 la superficie universitaria de nuestra comunidad (fig.11 a 17) es de 4.094.171m2.
Con una ratio media de 63 m2 de superficie de suelo por cada alumno, y creciendo debido a
cuestiones demográficas. Hoy hay más de 10.000 alumnos menos que en la pasada década.
En el caso de los hospitales la superficie dedicada a ellos en el planeamiento se triplicó en
los últimos 20 años pero no se situaron siempre en los lugares apropiados.
El hecho es que la dispersión de estos equipamientos consiguió mejorar la accesibilidad a
ellos por parte de la población, por lo que en los pasados 20 años se incrementó la cohesión
territorial y social. Pero se podría haber hecho mejor, ya que el principal vacío fue la poca
capacidad de producción de un espacio urbano cualificado, más allá del espacio para el
automóvil.
La situación periférica de estos equipamientos los confrontó directamente con núcleos
rurales que la mayoría excluyeron de sus delimitaciones pero este hecho consideramos que
es muy positivo para darle sentido a muchos aspectos del espacio libre en estas instituciones.
Estos equipamientos ocupan suelos de gran productividad agrícola o antiguas zonas
forestales vinculadas a esos núcleos y que los han dejado sin sentido de ser rurales. Han
quedado como islas dentro de esos equipamientos, sin conexiones, sin los caminos históricos,
sin sus referentes territoriales.
La oportunidad que se presenta es la reflexión y puesta en valor de los espacios libres,
recuperar la memoria histórica de un territorio milenario y rico lleno de historia, que en
beneficio del desarrollo se ha borrado de forma súbita, sin miramientos, porque había prisa.
En resumen, integrarlos mejor en el territorio que ocupan y hacer esos lugares atractivos
para que sean vistos como parte de la ciudad y no sólo de la Universidad.
Sería necesario hacer unos planes de integración paisajística y de protección ambiental.
Instrumentos importantes y que ayudarían a mejorar la imagen y la identidad territorial. El
entendimiento del paisaje como generador de identidad territorial.
La crisis actual también está poniendo en duda el modelo de movilidad territorial actual
basada en el uso del coche. En muchos casos la accesibilidad por transporte público es
insuficiente. Esto puede modificar el concepto de lo que hasta ahora se consideraba como
accesible.
Existe también la oportunidad de utilizar estos puntos del territorio, donde se concentra
la inteligencia, para proponer usos compatibles. Esto permitiría un uso más eficiente del
36_

tiempo y el espacio, sobre todo en el caso de las universidades incrementando a su vez su
complejidad urbana y territorial.
En el marco de incertidumbre en el que nos encontramos resulta difícil aventurar una
solución al caos generado por un plan de crecimiento que parecía ilimitado. Un plan que
generó vacíos urbanos importantes, fragmentos desconectados, ocupando más y más tierra.
Sin límite, y lo que es incluso peor, sin un objetivo.
6.Referencias
Campos Calvo-Sotelo, P. & España 2000, “La universidad en España: historia, urbanismo y arquitectura” in Serie monografías / Ministerio de Fomento Ministerio de Fomento, Centro de Publicaciones, Madrid, pp. 1037.
Castells, M. 1990, Estrategias de desarrollo metropolitaño en las grandes ciudades españolas: la articulación entre crecimiento económico y calidad de vida. Las grandes ciudades en la década de los noventa págs. 17-64, Fundación Sistema,
Madrid.
den Heijer, A. 2011, Managing the university campus, Eburon Uitgeverij B.V.
Desvigne, M. 2011, “Le paysage en préalable” in Le Paysage en préalable. Michel Desvigne. Grand Pris de l’urbanisme
2011. Joan Busquets, Prix spécial 2011
Foucault, M. 1984, “Des Espace Autres”, French journal Architecture /Mouvement/ Continuité, vol. October.
Hall, P. 1997, “The university and the city”, GeoJournal, vol. 41, no. 4, pp. 301-309.
Reques Velasco, P. 2009, Universidad, sociedad y territorio, 1ª edn, Universidad de Cantabria, Santander.
Shane, D.G. 2011, Urban design since 1945 :a global perspective, Wiley, Chichester.
Viganò, P. 2012, Les territoires de l’urbanisme. Le Projet comme producteur de connalessance, Metispresses, Genève.
_37
Carlos Luis Iglesias Patiño_([email protected])_Instituto Gallego de Estatística, Galicia-España
Estefanía Villar Cheda_Instituto Gallego de Estatística, Galicia-España
Rosa Elvira Fernández González_Instituto Gallego de Estatística, Galicia-España
Evaluación y seguimiento de la
planificación y de la programación: el
caso del Plan gallego de estadística
2007-2011 y de sus programas
Avaliación e seguimento da planificación e
da programación: o caso do Plan galego de
estatística 2007-2011 e dos seus programas
Evaluation and Monitoring of the Planning and
Programming: the Case of the Galician Plan of
Statistics 2007-2011 and its Programs
& Resumen: Se describen los indicadores definidos y calculados para evaluar los instrumentos de
planificación y ordenación empleados en el Sistema Estatístico Galego: el plan y sus programas anuales.
Para evaluarlos, se emplearon indicadores que reflejan con una medida numérica la ejecución de unas
actividades (en el programa) o consecución de unos objetivos (en el plan). En los programas se calculan
grados de ejecución, porcentaje de cumplimiento del calendario y cobertura de proyecto técnico para
medir no sólo la realización, sino también su puntualidad y su corrección técnica. Para cuantificar la
consecución de los objetivos del plan se establecieron otros indicadores, entre ellos los de satisfacción de
las metas o de aprovechamiento de las fuentes. Estos indicadores se complementan con otras medidas de
análisis que permiten examinar las programaciones y extraer conclusiones.
& Palabras clave: Planificación, programación, indicadores, seguimiento, evaluación
& Abstract: The indicators defined and calculated to evaluate the instruments of planning and ordering
used in the Galician Statistical System are described: the plan and its annual programs. To evaluate them,
indicators that reflect -with a numerical measure- the execution of some activities (in the program)
_39
Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda y Rosa Elvira Fernández González
or attainment of some aims (in the plan) were used. In the programs, calculations were made of the
degrees of execution, percentage of fulfilment of the deadlines and coverage of technical project to
measure. These calculations were carried out in order to measure not only its accomplishment, but also its
punctuality and technical correction. As to quantifying the accomplishment of the plan’s objectives, other
indicators were established, amongst which were those of satisfaction about the goals and of the good
utilization of sources. These indicators are complemented with other analyses that allow us to examine
the implementation of the programs and to draw conclusions.
& Keywords: planning, programming, indicators, monitoring, evaluation.
40_
Evaluación y seguimiento de la planificación y de la programación:
el caso del Plan gallego de estadística 2007-2011 y de sus programas

1.Introducción
Un gobierno debería implementar sus medidas basándolas sobre previsiones sustentadas
en una determinada base factual. De este modo, la evaluación de la eficacia de dichas medidas
reside, en parte, en la calidad de la información sobre la que se basan o en los indicadores
que se elaboran a partir de ella, lo que en muchas ocasiones resulta problemático o difícil. Así,
ocurre que en muchos aspectos la política económica, social o territorial se argumenta sobre
presunciones, hecho que ciertamente disminuye su eficacia.
La producción de información, de un modo más o menos organizado, se ha desarrollado
al mismo tiempo que las relaciones comerciales y así, el origen de los sistemas de información,
puede encontrarse en los primeros imperios y en los pueblos con grandes intereses
comerciales. A partir de aquí, y tras algunos paréntesis más o menos largos en los diferentes
países, la información ha evolucionado, siendo este desarrollo exponencial en los últimos
cincuenta años, donde los avances tecnológicos llevan a que muchos autores hablen de la
“era de la información” e incluso de la “del conocimiento”.
Una sociedad avanzada con un régimen democrático necesita un sistema de información
tanto para la formación de una opinión pública informada en una base sólida, como para la
toma de decisiones políticas y económicas que, sin ánimo de ser exhaustivo, debe abarcar:
- Los medios de comunicación social
- La ciencia y la cultura, con mención especial al sistema educativo
- L a información socioeconómica, donde se incluyen el sistema de registros públicos, la
información territorial y la estadística
Por lo tanto, es necesaria una política pública estadística y como toda política pública
existe la necesidad de su evaluación y seguimiento, porque no podemos gestionar lo que no
podemos medir o, empleando la jerga deportiva, “si no se lleva la cuenta no se compite sólo
se entrena”. Es decir, es necesario un control cualitativo y cuantitativo.
En este tiempo estamos viviendo ejemplos paradigmáticos de lo que sucede cuando falta
el control o éste no ha sido suficientemente preciso o bien no se tomaron las decisiones
que se deducían de él. En el ámbito público, el asunto del déficit que termina en una deuda
excesiva; en el ámbito privado, un cierto descontrol en la gestión de activos y en la concesión
de créditos que provoca una crisis bancaria.
En esta recesión no se puede criticar al subsistema estadístico que anticipó, tanto
institucionalmente como de forma individual (Aranda, 2008) lo que estaba por venir, aunque,
si acaso, no en la magnitud en que se produjo.
Es deseable que un sistema disponga de una realimentación negativa que lo conduzca
próximo al equilibrio y debe evitarse toda realimentación positiva que lo aleje de él, en
algunos casos peligrosamente, como sucedió en el mercado inmobiliario.
2.Marco normativo Y ORGANIZATIVO
Dada la configuración actual del Estado español, de carácter marcadamente
descentralizada, donde existen centros de decisión socioeconómica distintos del Gobierno
central, las Comunidades Autónomas (CC.AA.), con competienecia exclusiva o compartida
en numerosos ámbitos, tienen necesidades de información estadística para la consecución
de sus fines.
Alguna de estas necesidades puede ser satisfecha sin grandes costes adicionales por el
aparato estadístico del Estado, aun así es necesaria la disponibilidad y estructuración, no
_41
sólo de la documentación estadística, sino incluso de información más desagregada que la
contenida en las publicaciones.
Sin embargo, en numerosas ocasiones la información se obtiene de encuestas por
muestreo, lo que origina que no se pueda tener muy desagregada por divisiones geográficas
o se disponga, pero con grandes errores de muestreo. El error puede ser totalmente admisible
para las cifras del Estado e incluso para las de la C.A., pero no para provincias, comarcas o
grupos de ellas. Y esta información sí es necesaria en la articulación de la política del gobierno
de la C.A.
Asimismo, hay que añadir que las estructuras productivas del Estado y de la C.A. pueden
ser muy diferentes. Pueden existir sectores muy importantes para la C.A., que en el conjunto
del Estado tengan poco peso relativo, por ejemplo, el sector lácteo, la pesca y la superficie
forestal pesan más en Galicia que en el Estado. Y también las peculiaridades gallegas:
parroquia rural, montes en mano común, aguas interiores... Además una gran parte de las
estadísticas que publican los ministerios se basan en datos recogidos por la C.A., que incluso
sirven finalmente para elaborar estadísticas comunitarias.
Por último, una C.A. debe disponer de un sistema integrado de cuentas económicas
encuadrado dentro de un marco de referencia territorial donde se vaya, a su vez, integrando
la información ambiental, lo que supone un análisis profundo de la población que soporta
y sus relaciones. Todo esto permitirá realizar una planificación adecuada a los requisitos
europeos, que consideran como una buena práctica emplear la información estadística oficial
con preferencia sobre otras. Es necesario el subsistema estadístico gallego, esto es, el regulado
por la Ley de estadística de Galicia (LEG).
Planificación estadística en la Comunidad Autónoma
Una característica a subrayar de los planes estadísticos es su transversalidad, ya que afectan
a todos los departamentos de la Administración autonómica y no sólo al órgano central de
estadística (OCE), el Instituto Galego de Estatística (IGE) en nuestra C.A., a diferencia de la
mayoría de los otros planes.
En 1998 se aprueba el primer Plan galego de estatística (PGE 1998-2001). En esta época
ya abundan las actividades estadísticas de gran envergadura: tablas input-output y cuentas
económicas; censo, Padrón, estadística y proyecciones de población; encuesta de bovino y
precios de la leche; encuesta de ocupación hotelera...; que se incluyeron en la Ley 6/1997
como operaciones estadísticas en curso.
El segundo plan (PGE 2002-2006) se aprueba en 2001. Fue más ambicioso, pues
aumentaron los temas a tratar además de ampliar la visión del sistema estadístico hacia un
sistema estadístico más integral.
El principal problema de estos dos primeros planes era su rigidez. Así, tanto el PGE
1998-2001 como el PGE 2002-2006 estaban configurados como un listado de actividades
estadísticas, entre las que se seleccionaban anualmente aquellas que configurarían el
programa estadístico de ese año. Esta selección, a partir de una lista cerrada, daba lugar
a una serie de situaciones no deseadas en un sistema estadístico, como son las estadísticas
concurrentes elaboradas en paralelo por diferentes organismos, las estadísticas mal definidas
o carentes de interés o la inercia en la programación de actividades.
La Ley 16/2006, de 27 de diciembre, aprueba el tercer plan (PGE 2007-2011), que fue el
resultado de un proceso de reflexión y análisis de los anteriores y de la situación del sistema
42_

estadístico en Galicia. Surgió del trabajo conjunto del IGE y las consellerías con diversos
agentes económicos y sociales representados en el Consello Galego de Estatística (CGE).
Para dotarlo de más flexibilidad, el PGE 2007-2011 se pensó en forma de metas de
información, de modo que en esta Ley se definen los temas de los que tratarán las diferentes
actividades estadísticas, mientras que en los decretos de los programas anuales se concretan
las que se desarrollarán ese año para satisfacer las metas, a partir de un acervo que se plasmaría
en el Inventario de operaciones y otras actividades.
Todo esto lo dotaría de mayor flexibilidad, al permitir la programación y desprogramación,
rompiendo con la inercia, mas con total transparencia para el ciudadano y las autoridades.
Asimismo, resultó de una utilidad extraordinaria cuando, con posterioridad a la promulgación
del plan, los últimos programas tuvieron que desarrollarse en unos ejercicios presupuestarios
muy restrictivos.
3. El Plan 2007-2011: planificación y ordenación
La planificación en el quinquenio 2007-2011 siguió los principios de buena gobernanza
(CE, 2001):
Apertura: se impulsaron las TIC como vehículo fundamental de difusión y comunicación
del IGE y se sentaron los cimientos en el resto del sistema. Además, se generalizó el
proyecto técnico (PT) para aquellas actividades que aspiraban a convertirse en fuente
oficial.
Participación: se constituyeron grupos de trabajo en el seno del CGE para la redacción de
los objetivos informativos (Bermúdez et al., 2007). Además, el PT también se presenta
ante el CGE.
Responsabilidad: se perseguía la designación en todos los departamentos de la C.A. de
su órgano estadístico sectorial (OES). Se aclaró la asignación de la responsabilidad de
la actividad estadística, tanto dentro del sistema estatístico galego (SEG), como en
su relación con el sistema estadístico nacional (SEN) -distinción entre las operaciones
frente al resto de actividades estadísticas- y consolidación, al término del plan, de
actividades estadísticas.
Eficiencia: se establece como principio general del PGE el aprovechamiento de las fuentes
existentes (art. 6) y se profundiza en la complementariedad con el Plan estadístico
nacional (PEN) -inclusión de las operaciones en cumplimiento, potenciación de
las estadísticas de síntesis…-. El SEG pretendía minimizar las duplicidades, aún en
escenarios presupuestarios más boyantes que los actuales (Touriño et al., 2010: 35 y
Bermúdez et al., 2007: 92).
Coherencia: se determina la oficialidad de una operación estadística que tiene que
ser la que proporcione datos para todos los departamentos, independientemente
de quien sea su organismo productor, y se busca una visión más sistémica de la
actividad estadística para fines de la C.A. (el art. 12.4 exige la participación del IGE
en la elaboración y ejecución de todos los PT relativos a operaciones de cuentas
económicas).
El PGE es el instrumento de planificación y ordenación de la actividad estadística de
la comunidad autónoma. Como planificación, el PGE establece un objetivo central que se
descompone en objetivos informativos, organizativos e instrumentales, los cuales marcan
tanto el contenido como la forma de las estadísticas para los fines de la comunidad autónoma.
_43
Dentro de una planificación escalonada, para el desarrollo y la ejecución del PGE se aprueba
un decreto con el programa estadístico anual.
3.1. Planificación por objetivos
El objetivo central es consolidar el SEG y conseguir un conjunto coherente, riguroso
y actualizado de datos que responda a las demandas de las instituciones públicas, de los
agentes económicos y sociales y de los ciudadanos, bajo los criterios de economía y de
aprovechamiento de las fuentes existentes, minimizando las molestias a los informantes y
garantizando el secreto estadístico. Este objetivo central se particulariza en los:
– objetivos informativos (art. 7), para establecer la temática a la que se ha de referir
la información elaborada. Se concretan en las denominadas metas de información
(anexo II de la Ley 16/2006), que se satisfacen con las operaciones y las otras
actividades de los programas anuales. Determinan que materias se deben abordar
desde la organización estadística.
– objetivos organizativos (art. 8), para usar racionalmente los recursos disponibles.
Determinan el modo de organizar la estadística oficial.
– objetivos instrumentales (art. 9), para asegurar la calidad del sistema estadístico y su
conexión con los usuarios. Determinan el modo de desarrollar las actuaciones.
Objetivos informativos del plan
En el PGE 2007-2011 se establecieron 70 metas de información por satisfacer en ese
quinquenio. Esta flexibilidad permitiría sustituir operaciones que, en principio, se estuvieran
haciendo en el SEG, por otras facilitadas por otra administración, cumpliendo con el principio
de economía y aprovechamiento de las fuentes existentes, que se cita en su objetivo central.
Esta configuración del plan en metas en lugar de actividades, hizo necesario desarrollar
un inventario de actividades estadísticas que configuraba el marco del cual se extraerían las
diferentes operaciones a incluír en los programas anuales.
Las metas, clasificadas en cuatro áreas y veinte secciones según el anexo I de la Ley, se
redactaron de modo que cada una de ellas debería contar con una operación estadística para
asegurar que el sistema estadístico gallego aportase un valor añadido. Y también se potenció
la complementariedad con el PEN, de modo que las actividades ofreciesen información no
disponible en el momento de su programación (Bermúdez et al., 2007: 89).
Objetivos organizativos
Los objetivos organizativos, tal y como se explica en el PGE, están dirigidos a conseguir un
uso más racional de los recursos y de las informaciones disponibles por las administraciones
públicas. Estos objetivos, junto con otros artículos generales en los que se ordena la actividad
estadística, determinarían como se tendrían que organizar los distintos agentes que realizan
estadísticas. Como objetivos organizativos se incluyen: a) consolidar la organización estadística
de Galicia, b) potenciar la colaboración de ésta con los agentes locales y otros órganos,
entidades e instituciones (nacionales o internacionales) relacionadas con la estadística y c)
fomentar un uso más eficiente de los registros de las distintas administraciones. Aunque en
la Ley 9/1988 de estadística se recoge la existencia de una organización estadística de la C.A.
de Galicia, en el momento de elaboración del PGE ésta no se encontraba completamente
desarrollada.
44_

Inicialmente (en los años 90) se crearon tres OES en las consellerías, entonces, más
relacionadas con la producción de bienes: agricultura, pesca e industria. Dependían
orgánicamente de la consellería correspondiente y funcionalmente del IGE.
Este modelo no dió los frutos deseados, desaparecieron los órganos destacados en las
consellerías y fueron sustituídos por unidades de asistencia técnica dentro del propio IGE. Esta
decisión tuvo otros problemas, como eran la desconexión con las fuentes administrativas de
información, y tampoco se consolidó.
Llegados a 2006 era preciso el desarrollo e institucionalización de los otros nodos de la
organización estadística para mejorar la interconexión del sistema. Con la Ley del PGE 20072011 quedó establecida la obligación de poner en funcionamiento los órganos estadísticos
de los departamentos en un plazo tasado.
Objetivos instrumentales
La Ley del PGE incluye (art. 9) diez objetivos instrumentales dirigidos a desarrollar aquellas
actividades necesarias para asegurar la calidad y conexión del sistema estadístico con los usuarios;
pero no concreta como se satisfarán. Esto dificulta su evaluación, al no contar con una base
objetiva de análisis, a diferencia de las metas.
Por una parte, en el artículo 4 se determina que las metas serán satisfechas mediante las
operaciones de los programas y otras actividades estadísticas y, por la otra, en el artículo 11 se
concreta que los programas incorporarán una relación de operaciones estadísticas dirigidas
a conseguir las metas. Así pues, diremos que los objetivos informativos se operacionalizaron,
no así los instrumentales.
3.2Ordenación
Desde la óptica de la ordenación, los PGE anteriores ya establecían una programación
anual de las diferentes actividades por realizar; pero en este plan se avanzó en la concreción
de las estadísticas aportando nuevas definiciones al sistema.
En el PGE 2007-2011 se diferenció por una parte, las actividades “estadísticas” de otras
que pueden tener interés estadístico, pero no tenían una metodología genuinamente
estadística en su elaboración (meros directorios, guías, sistemas de información); y por la
otra las actividades “propias” de aquellas cuya responsabilidad corresponde a organismos
que no pertenecen a la C.A. de Galicia.
Así surgió el concepto de operación estadística (OE), de modo que serán aquellas
actividades estadísticas que cumplan dos condiciones:
1) Estén clasificadas dentro de alguno de los puntos siguientes:
a)censos,
b) encuestas por muestreo,
c) toma directa de datos,
d) explotaciones estadísticas de directorios o registros administrativos,
e) de síntesis (sistema de indicadores, números índices, cuentas económicas y
proyecciones).
2) Alguna de las administraciones de la comunidad autónoma participa en su elaboración
en alguna fase además de la de difusión.
La diferenciación entre operaciones y otras actividades estadísticas (AE) tiene sentido en
la medida que el tratamiento de unas y de otras es diferente dentro del sistema estadístico. A
las OE se les va a exigir un proyecto técnico y una difusión programada (que no se le exige a
_45
las AE); de modo que según estas dos cuestiones (PT y difusión) se determinará anualmente
el estado de la operación estadística. Los posibles estados de la OE están definidos en el plan
y reflejan la trayectoria de la operación y su grado de desarrollo (esquema 1).
Así pues, las operaciones corrientes, son aquellas que tienen un proyecto técnico y
difunden unos resultados que permiten una comparación cronológica.
Esquema 1: Tipo de actuaciones estadísticas derivadas del PGE 2007-2011
4.Los programas estadísticos anuales
4.1. Programación anual
Según establece el artículo 11 de la ley del PGE 2007-2011, los programas anuales
incorporarán una relación de las operaciones estadísticas dirigidas a alcanzar las metas de
información, así como su estado.
Los decretos de los programas correspondientes a este plan cuentan con un articulado
y con 5 anexos, donde se relacionan las operaciones y otras actividades, así como sus
características. El anexo I recoge las operaciones y actividades dirigidas a alcanzar las metas
de información del plan, de modo que este listado viene siendo el que relaciona las OE de los
programas con las metas de información del plan.
El anexo II recoge las OE y las AE según organismo responsable. Téngase en cuenta que
esta responsabilidad puede variar a lo largo de los programas, como de hecho ha sucedido
con algunas actividades. Aunque en la ley del plan el punto 2 del artículo 5 establece una
asignación, con carácter general, de la competencia para realizar las OE y las AE, es preciso
determinarla cada año.
Los anexos III y IV recogen las principales características de las operaciones y de las otras
actividades, respectivamente. El primero de ellos se realiza según se establece en el artículo
46_

11 de la ley del plan e incluye, entre otras características, la forma y los plazos de difusión de
la estadística. El anexo V recoge otras actividades de interés estadístico.
Referido a las operaciones corrientes, en el proceso de preparación del programa, cada
unidad de producción establece las fases en las que consistirá la actividad programada
(recogida de información, elaboración de las tablas..), junto con una ponderación numérica
del trabajo que representa cada una de ellas. Esto, que no se incluye en el decreto del
programa, se empleará para valorar, al terminar el año, la ejecución de estas operaciones.
4.2 Seguimiento de los programas por indicadores
El proceso de evaluación y seguimiento consiste en confrontar un conjunto de datos con
un referencial, un conjunto de criterios. En el caso que nos ocupa, en el seguimiento anual,
el referencial lo estableció el responsable de la unidad de producción estadística en la fase de
programación anual, como acabamos de comentar, y después fue asumido por la consellería
tras su consulta, su corrección, si procediera, y la presentación al CGE, donde la propia
consellería dispone de su representante.
Los indicadores de seguimiento se calculan al final del programa y procuran medir la
realización de la actividad prevista para el año en cuestión. En el plan 2007-2011 se trabajó
con varios indicadores: grado de ejecución, indicador de calendario y cobertura con proyecto
de las operaciones, al amparo de una planificación mediante indicadores (Touriño et al.,
2010: 39-43).
Grado de ejecución
Con este indicador se pretendió dar una medida, entre 0 y 100, que describa la proporción
que representan las actuaciones realizadas de la operación estadística sobre las previstas en
el año en cuestión. Según su estado en el programa, se estableció una forma de obtenerlo y
después, de agregarlo.
En la programación, de cada OE corriente se determinaron las respectivas fases y lo que
representaban, en porcentaje, con respecto del total. En estos casos el grado de ejecución
es la suma de los porcentajes de las fases efectivamente realizadas (o su parte proporcional).
En el resto de operaciones (en proyecto, implantación y reestructuración), que
denominaremos en lo sucesivo nuevas, el grado de ejecución era determinado desde el IGE
a partir de la información disponible en el servicio de coordinación en cuanto a la realización/
avance en el proyecto técnico, o en la elaboración de los primeros resultados. También se
determinaba desde el IGE el grado de ejecución de las AE.
El grado de ejecución de las operaciones, por consellerías y para el total de la comunidad
autónoma, se calculaba por tipo -nuevas y corrientes- y después se agregaba de modo
ponderado (80% corrientes y 20% nuevas) para obtener una ejecución media de las OE.
El grado de ejecución de las OE y de las AE se agrega también de modo ponderado
(80% OE y 20% AE), alcanzando así una medida global de la realización de las actividades
programadas.
_47
Gráfico 1. Grado de ejecución
Presentan diferencias destacables el grado de ejecución de las operaciones corrientes y
el de las nuevas, tanto en los niveles (estas últimas, con unos valores muy bajos), como en
la evolución. Dado que las primeras tienen un peso muy superior, la ejecución global de las
operaciones reflejan la ejecución de las corrientes.
La ejecución de las operaciones nuevas no sólo refleja una baja realización, sino que
podría entenderse como resultado de una programación muy optimista, introduciendo
muchas operaciones en proyecto que después, por falta de recursos, no se pueden ejecutar.
La ejecución de las operaciones y de las otras actividades presentan un mismo perfil
en la evolución a lo largo de los programas, disminuyendo en los tres primeros años para
estabilizarse en los dos últimos (gráfico 1).
Indicador de calendario
Este indicador da una medida del porcentaje de veces que se difunde en la fecha prevista.
Se basó en la fórmula que ya se empleaba para la inspección de servicios y sólo para aquellas
operaciones que tenían prevista su difusión. La unidad elemental para su cálculo es cada
combinación diferente de “operación estadística, período de referencia de los resultados,
soporte” que llamaremos unidad de calendario, de modo que de tener previsto difundir un
mismo año en dos soportes diferentes, serán dos unidades las que estén contabilizándose.
Para cada unidad de calendario, se define la puntuación de cumplimiento del calendario
del siguiente modo:
48_

– estadísticas mensuales y trimestrales: 1 o 3 puntos por cada mes o trimestre en el
que el día (en el caso del IGE) o el mes (en el caso de las consellerías) de difusión
corresponda con el día/mes previsto en el programa.
– estadísticas semestrales y anuales: 6 puntos por cada semestre o 12 puntos en el año,
cuando el mes de difusión corresponda con el mes previsto. En las anuales, cuando se
tenga un mes de retraso la puntuación será de 6, cuando tenga dos meses de retraso
será 3 y tendrá 0 puntos cuando se retrase 3 o más meses.
Así, asociada a cada unidad de calendario la puntuación de cumplimiento del calendario
valdrá de 0 a 12 puntos. Para obtener un indicador por operación, se suman las puntuaciones
de todas sus unidades y se dividen entre 12 por el número de unidades, ofreciendo el
indicador en tanto por cien.
El indicador de calendario es muy variable de unos departamentos a otros e incluso,
dentro de cada uno, a lo largo de los programas; lo que impide reconocer evoluciones o
patrones. Si analizamos cada departamento no se observan mejoras en el cumplimiento de
los plazos de difusión ni convergencias hasta valores de referencia.
Cobertura del proyecto técnico
Se calcula el cociente entre las operaciones estadísticas con proyecto entregado y el total
de operaciones estadísticas. Este indicador se obtiene para las operaciones nuevas, para las
operaciones corrientes y para el total de operaciones. Por proyecto entregado incluíamos
también los borradores, es decir, los que estaban en fase de estudio y que aún no eran
definitivos, dado la situación transitoria de dos años que la propia ley del PGE establecía.
El indicador de cobertura de PT refleja una mejora continua en la situación de las
operaciones estadísticas con respecto a su proyecto técnico, llegando prácticamente en 2011
al 100% de las operaciones. Tampoco podemos darnos por satisfechos con esta mejoría y no
olvidemos que de las corrientes todas deberían tener el proyecto (no sólo en borrador, sino
terminado) antes de incluírlas en los programas y las nuevas deberían tenerlo al final de éste.
La siguiente tabla recoge un resumen de los indicadores antes mencionados.
Tabla 1: Indicadores de seguimiento del programa estadístico
Nota: En el año 2009 se produjeron cambios en la estructura de la Xunta de Galicia.
La de la tabla corresponde con la vigente en los años 2010 y 2011 por lo que
las actividades de los programas 2007, 2008 y 2009 se asignaron a posteriori,
por tanto, no coinciden con su respectivo decreto del programa. Esta estructura
tampoco corresponde con la actual.
_49
5.Evaluación del plan gallego de estadística
En el caso del PGE, el proceso de evaluación final consiste en confrontar los desempeños
observados o declarados con los objetivos fijados en la Ley 16/2006. Los OCE suelen ser
organismos con una avanzada cultura de rendición de cuentas y el IGE, como OCE de la C.A.
de Galicia, está inmerso en esta corriente, aunque tiene recorrido por delante. Como órgano
coordinador del SEG, está difundiendo esta cultura entre los nodos del sistema.
Esta suerte de control interno realizado por el IGE y por el CGE es complementado por
el control externo del Parlamento de Galicia. Se podría pensar en un futuro en otros tipos
de control externo como las ‘peer reviews’, que prevé el Código de Conducta para las
Estadísticas Europeas (‘Buenas prácticas’).
Todo proceso de evaluación incluye dos fases: recogida de datos y emisión de una
calificación. Calificación que no debería depender exclusivamente de los datos proporcionados
por una persona que forma parte del órgano o institución evaluada y que incluso podría
considerarse ella misma como el objeto de la evaluación.
La mayor parte de la recogida se realizó con motivo de los seguimientos anuales, sin
embargo, la emisión de una calificación no consistía en un simple proceso de agregación
de los seguimientos anuales, sino que buscaba una cierta consolidación de los programas,
intentando dar una imagen más adecuada del cumplimiento de los distintos objetivos y no
sólo en su aspecto operacional.
Podemos decir que los objetivos informativos se operacionalizaron, la mayoría de
ellos, mediante las actividades estadísticas que apuntaban a las metas, con la ayuda de
los comentarios de su respectiva sección temática incluidos en la propia Ley 16/2006. Sin
embargo, algunos de ellos y los organizativos e instrumentales no fueron operacionalizados
de modo tan fácil.
Los números aclaran, y si no fuera posible la transnumeración en este asunto, quizás
habría que reflexionar más sobre él para que estuviera más claro. Sin embargo, tampoco
hay que convertir el número en un fetiche. Por tanto, hubo que recurrir a una evaluación
complementaria con un mayor peso cualitativo frente al cuantitativo.
Como ya se ha mencionado, la práctica de esta evaluación incluyó la recogida de datos
–donde la observación fue sustituyendo progresivamente a la declaración–, la medida y
el análisis, dentro de su tratamiento. Se intentaba construir indicadores que permitieran
cuantificar en qué grado se consiguieron los objetivos formulados para el quinquenio y de
llegar, por acumulación, a valorar el cumplimiento del central (artículo 6).
El documento de evaluación se redacta en cumplimiento del artículo 14 de la Ley 16/2006,
en el que se encomienda al IGE elaborar informes de seguimiento de los programas anuales y
uno final de evaluación del plan, para su consideración por el CGE y traslado al Parlamento.
Dicho informe final (IGE, 2012) sigue esta ordenación de objetivos, desde el general
hasta los formulados para las actividades concretas de los programas, y se completa con
tres anexos, dos con más detalle sobre satisfacción de metas y programación de actividades
inventariadas y uno sobre perspectiva de género1.
En los siguientes apartados detallaremos como se construyeron los indicadores numéricos
empleados para analizar la consecución de los objetivos informativos redactados en forma de
metas y de los objetivos organizativos2.
50_

5.1Indicadores para los objetivos informativos del plan conformados en
metas
Se trataba de evaluar el cumplimiento de los 13 objetivos informativos y el grado de
satisfacción de las 70 metas de información en las que se concretan. Para ello es necesario
analizar previamente la ejecución de las actividades programadas anualmente (informes
anuales de seguimiento de los PEA), cuyos resultados han de responder a las necesidades de
información expresadas en las metas.
Para medir el grado de satisfacción de una meta se combinan dos criterios. El primero
consiste en comprobar si se difunde información relevante sobre la temática implícita en su
redacción (criterio de satisfacción temática) y el segundo, si la información ofertada supone
una contribución neta de nuestro sistema estadístico, por estar vinculada a la ejecución de
operaciones propias con proyecto técnico (criterio de satisfacción técnica).
Esta doble dimensión era necesaria por el modo de redactar las metas, como se mencionó
en el epígrafe de Objetivos informativos del plan. Es necesario recordar la diferencia entre OE y
AE. En la primera participa alguna administración gallega, se ejecuta con un proyecto técnico
aprobado por el CGE y es de difusión obligatoria. Una AE que consista en la publicación
de resultados elaborados fuera del SEG contribuye a la consecución de una meta según el
criterio de satisfacción temática, pero no se considera cuando se mide la satisfacción técnica.
Otro concepto utilizado para medir la satisfacción de las metas, de índole más cualitativa,
es el de actividades consolidadas. Se trata del conjunto de OE y AE que se llegaron a ejecutar
de modo normalizado en el quinquenio y que, con esa denominación, se trasladaron a la ley
del PGE 2012-2016.
Satisfacción temática de las metas de información
Para cada programa, las metas se clasifican en los siguientes apartados de satisfacción
temática:
– meta sin información: cuando no se programan operaciones ni actividades (OE o AE)
vinculadas a la meta o cuando las programadas no aporten información sobre ella
(operaciones en proyecto, incumplimiento de la difusión...).
– meta con información parcial: cuando se programan OE o AE que aporten información
parcial sobre ella.
– meta con información total: cuando se programan OE o AE que aporten información
de todos los temas implícitos en su redacción.
A partir de esta información y para cada programa se obtiene el índice de satisfacción
temática como porcentaje de metas con información parcial o total.
Para el plan, la información se integra analizando la disponible de cada meta de modo
conjunto en todos los programas. El resultado son las siguientes modalidades de satisfacción
temática: meta insatisfecha (sin información), meta débilmente satisfecha (con información
parcial) y meta satisfecha (con información total).
Por último, cuando una meta queda satisfecha en el plan por tener cubiertos todos
los temas (aunque fuese en programas diferentes) y, además, apunta a ella una actividad
consolidada se considerará meta fuertemente satisfecha en la dimensión temática.
Referidos al plan y para cada área se calculan los siguientes indicadores de satisfacción
temática:
– distribución del número de metas según su satisfacción: insatisfechas, débilmente
satisfechas y satisfechas.
_51
– número de metas fuertemente satisfechas: metas satisfechas y cubiertas con alguna
OE o AE consolidadas.
Satisfacción técnica de las metas de información
Teniendo en cuenta como se redactaron las metas, para cada programa se clasifican en
los siguientes apartados de satisfacción técnica:
– meta sin operaciones: vacía o sólo con AE.
– meta sólo con operaciones nuevas: tiene asociadas operaciones pero ninguna en
curso o cumplimiento. En este caso la organización estadística estaría a la búsqueda,
mediante la programación de OE en proyecto, reestructuración o implantación, de
aumentar en el futuro el conocimiento sobre la meta.
– meta con operaciones corrientes: tiene asociada al menos una OE en curso o en
cumplimiento. El resultado es la oferta de datos con valor añadido (propios del SEG)
y rigurosidad técnica (proyecto y difusión obligatoria).
A partir de esta información se calcula para cada programa el índice de satisfacción técnica
como el porcentaje de metas con operaciones (sean nuevas o corrientes) sobre el total.
Para el plan, y con respecto a cada meta, se analizan las operaciones de todos los programas
y se clasifican en las siguientes modalidades de satisfacción técnica: meta insatisfecha (sin OE
o con OE que no concluyeron en ningún PT presentado al CGE), meta débilmente satisfecha
(sólo con OE nuevas y algún proyecto presentado al CGE) y meta satisfecha (con OE corrientes
y algún proyecto presentado al CGE). En esta tercera modalidad no se clasifican las metas
tratadas únicamente en los dos primeros programas con operaciones en curso sin proyecto
(posibilidad contemplada en la disposición transitoria segunda de la Ley del PGE 2007-2011).
Cuando una meta queda satisfecha en el plan por estar cubierta en algún programa
con una OE corriente y consolidada se considerará como meta fuertemente satisfecha en la
dimensión técnica. Referidos al plan y para cada área, se calculan indicadores análogos a los
de satisfacción temática.
Tabla 2: Clasificación de las metas en los diferentes programas
Tabla 3: Metas de información según su satisfacción en el plan por áreas
52_

Los indicadores por programas complementan a los del plan y así, por ejemplo, aunque
por programas tengamos alrededor de 12 metas sin información, al consolidarlos quedan
en el plan sólo 6 metas insatisfechas temáticamente de las 70 definidas (puesto que las que
quedan sin información no siempre son las mismas metas).
En cuanto a las metas satisfechas temáticamente (39 de las 70), 30 de ellas están
fuertemente satisfechas en el sentido de tener alguna actividad consolidada, incluída por lo
tanto en el listado de operaciones y otras actividades que se trasladaron al PGE 2012-2016.
El seguimiento intentó también corregir o ajustar el funcionamiento del sistema con
el fin de mejorar la propia programación dentro de la filosofía ‘kaizen’. Muestra de esta
realimentación negativa es el gráfico (IGE, 2012, pág. 12), donde se observa la convergencia
en los índices de satisfacción.
5.2Indicadores para los objetivos organizativos
Los objetivos organizativos establecían como tenía que organizarse la estadística en la
C.A de Galicia. Entre ellos destacaba precisamente el objetivo a) consolidar la organización
estadística de Galicia (formada por el IGE, los OES y el CGE). Tal y como ya se determinó, la
ley del PGE estableció en su disposición transitoria primera el plazo en el que se tendrían que
designar los OES.
El Decreto 24/2008, de 21 febrero, regula el procedimiento para su designación y
trata de superar los dos obstáculos: la falta de conexión y que el órgano se vea como un
destacamento del IGE en la consellería. Esto es, se deseaba potenciar el sistema estadístico y
que el departamento viese como suyo el OES.
En enero de 2011 diez departamentos de la Xunta, responsables del 98% de las actividades
estadísticas realizadas fuera del IGE, contaban con este órgano. Al término del Plan quedaron
designados los OES de todos los departamentos. Para ahondar en la evolución temporal de
la designación de los OES y su actividad puede consultarse el informe de evaluación (IGE,
2012, pág. 15).
Para evaluar el objetivo c) potenciar un uso más eficiente de los registros de las diferentes
administraciones se definieron dos medidas: porcentaje de operaciones de aprovechamiento
y porcentaje de operaciones de síntesis.
Las operaciones de síntesis son aquellas operaciones más complejas que se ejecutan
aprovechando datos ya disponibles y sin incrementar la carga de respuesta de los informantes.
Las operaciones de aprovechamiento representan aquellas otras más sencillas que se
realizan mediante la explotación estadística de información administrativa o de gestión
sectorial.
Fuera de estos dos apartados quedarían actividades como los censos o las encuestas por
muestreo, en las que se utiliza recogida directa de información con fines exclusivamente
estadísticos.
Los indicadores se refieren al conjunto de operaciones consolidadas que constituyen
el Inventario inicial del PGE 2012-2016 (Anexo 3 de la Ley 8/2011). Se trata de obtener
resultados más fácilmente interpretables al eliminar la influencia de las operaciones que no se
llegaron a consolidar entre 2007 y 2011, por no superar la fase de proyecto o por no llegar a
la difusión obligatoria. Usando estos criterios se definen los siguientes indicadores:
– porcentaje de operaciones de síntesis, calculado sobre el total de consolidadas (50).
– porcentaje de operaciones de aprovechamiento, calculado sobre las 50 consolidadas
_53
En el PGE 2007-2011, el 32 % de las operaciones son operaciones de síntesis y el 36 %
son operaciones de aprovechamiento, por lo tanto en el 68% de las operaciones consolidadas
se aprovecha la información disponible (tanto de origen administrativa como estadística), sin
incrementar la carga de respuesta de los informantes.
6.Análisis ulteriores
Además del seguimiento por indicadores, se han empleado otros instrumentos
estadísticos para la programación y su evaluación y seguimiento. Cabe destacar la tabla de
entradas y salidas, que a su vez permitiría un nuevo análisis mediante indicadores, y la tabla
de contingencia que se presenta a continuación. Esta tabla proporciona la distribución de las
metas atendiendo a su satisfacción temática y técnica.
Tabla 4: Tabla de contingencia de la satisfacción temática y técnica de las metas
Si calculamos el coeficiente kappa, obtenemos una concordancia débil κ = 0’26, lo que
viene a corroborar la necesidad de estudiar las dos dimensiones de la satisfacción, dado que
la clasificación de las metas atendiendo a los dos criterios no coincide plenamente y, por
tanto, tampoco resultan redundantes desde un punto de vista estadístico.
Obsérvese también, las diferentes distribuciones marginales de las dos satisfacciones.
A pesar de dicha convergencia de los índices de satisfacción en sus dos dimensiones, la
distribución de la técnica está más polarizada que la de la temática, teniendo esta última una
satisfacción parcial más acusada.
Con todo resulta destacable que la mitad de las metas están satisfechas desde los dos
puntos de vista. Sin embargo, más de la séptima parte no alcanzaron un nivel de satisfacción
apropiado en ambas dimensiones, lo que motivó que no se considerase preciso, para la
evaluación ex-ante del IV PGE, la reunión de los grupos de trabajo como se hizo para el III
PGE. Para la redacción del quinto, probablemente haya que recurrir a ellos.
Las tablas de entradas y salidas reflejan la evolución de las operaciones estadísticas y
otras actividades, mostrando la distribución de las actividades según el estado en el que se
incluyeron en un programa y en el siguiente. Permite ver también las actividades que entran
nuevas en un programa y las que salen (se dejan de programar).
54_

Tabla 5: Evolución del estado de las operaciones y otras actividades en las cuatro
transiciones
La tabla anterior recoge la evolución de las actividades a lo largo de los programas del
PGE 2007-2011. De cada transición tenemos por filas las actividades del programa de partida
en cada uno de los posibles estados, que se distribuyen por columnas según el estado en el
que fueron incluídas en el programa siguiente. Por ejemplo, en 2007 se programaron 38
AE y 140 OE, repartidas en los diferentes estados (52, 0, 78, 8, 2). De las 52 operaciones
programadas en proyecto en 2007, quedaron en proyecto 28, evolucionaron a implantación
11, 9 pasaron a en curso, 1 en cumplimiento y 3 salieron del programa.
Como ya se ha comentado se diferenciaron dos tipos de operaciones según el estado: las
nuevas (en proyecto, implantación y reestructuración) y las corrientes (en curso y cumplimiento).
Esta clasificación distingue dos situaciones, por un lado las operaciones que están en proceso
de definición o de cambio, y por el otro las estables. Las primeras deberían presentar cierto
dinamismo y cambiar de estado en los diferentes programas hasta llegar a corrientes; mientras
que las segundas deberían permanecer en el mismo estado a lo largo de los programas.
Definimos el indicador de estabilidad de las OE corrientes como el número de operaciones
en curso y cumplimiento (de un determinado programa) que permanecen en estos estados
en el programa siguiente, entre el total de operaciones corrientes del programa de partida.
Como las otras actividades estadísticas (AE), que no se clasifican en estados, son más parecidas
a las estables que a las dinámicas, podemos unirlas con las corrientes para definir así un
indicador de estabilidad general.
En cuanto a las operaciones nuevas, se consideran evoluciones “naturales” pasar de
proyecto a implantación o pasar de implantación o reestructuración a en curso. Definimos el
indicador de dinamismo como aquellas operaciones que evolucionaron de modo natural de
un programa a otro entre el total de operaciones nuevas del programa de partida.
_55
Tabla 6: Indicadores de estabilidad y dinamismo asociados a las transiciones
El indicador de estabilidad, que se sitúa alrededor del 90%, debería estar más cerca del
100% ya que por definición estas operaciones deberían mantenerse a lo largo de los programas
(excepto las de periodicidad mayor que el año). Ese 10% de operaciones corresponden con
las que se reestructuran (hasta 9 operaciones en la transición de 2009 a 2010) y las que dejan
de programarse (hasta 7 operaciones en el paso de 2010 a 2011). En cuanto al dinamismo,
de la tabla anterior se deduce que sólo el 25 % de las operaciones nuevas evolucionan de un
modo adecuado de un programa a otro.
A partir de la tabla 5 se puede obtener una matriz de probabilidades de transición entre dos
estados dividiendo el número de operaciones que evolucionan de un estado a otro entre el
total de operaciones del estado de partida. Dado que en algunos estados (en implantación o
en reestructuración) hubo pocas operaciones y la probabilidad de transición debería ser igual
independientemente de los programas de los que se tratase, para cada transición entre dos estados,
sumamos las operaciones que evolucionaron de las cuatro tablas, entre el total de operaciones en
el estado de partida (también de las cuatro); obteniendo así una probabilidad media.
Para construír la matriz modificamos el orden en las filas de la tabla pasando a la primera
fila las actividades nuevas del programa. Como queremos tener los mismos estados en las filas
y en las columnas añadimos la primera columna y la última fila usando los códigos 0 y 9 para
la fuente y el sumidero respectivamente.
Es necesario destacar que las OE en proyecto tienden a permanecer o salir de la
programación, más que a implantarse. El 85% de las OE en curso permanecen en este estado,
situación deseable en la estadística oficial. De las OE en reestructuración, más de la cuarta parte
pasa a estar en curso en el PEA siguiente, sin embargo la mitad permanece en este estado y
más de la quinta parte tiende a desprogramarse. Las OE que se realizan según la metodología
de otros, fundamentalmente de la Administración General del Estado (AGE), permanecen en
cumplimiento más del 85%, siendo esta probabilidad la mayor de toda la matriz.
56_

Tabla 7: Matrices de probabilidades de transición en un programa y en el plan
A partir de la matriz de probabilidades de transición de un programa a otro podemos
calcular la de probabilidades de transición del plan, simplemente elevando la primera a la
cuarta potencia. Tras esta operación, observamos que la probabilidad de que una OE en
curso al comienzo del plan permanezca en este estado al final es de casi un 60%. De las que
estaban en reestructuración, más de la tercera parte acaban en curso aunque más del 45%
salen de la programación. De las OE que se incluyen en proyecto acaban en curso más de la
cuarta parte y más de la mitad acaban fuera de la programación. Obsérvese también que las
en curso pueden acabar en cumplimiento y viceversa, mostrando una ligera vacilación entre
estos estados, que deberían ser los más estables.
7.Conclusiones
Además de estas consecuencias del proceso de la evaluación cuantitativo, podríamos
añadir desde el punto de vista cualitativo:
– La falta de asignación explícita de responsabilidad de las metas de información junto
con el principio de división del trabajo en la ejecución establecido en el párrafo 2
del artículo 5 de la Ley 16/2006 propiciaron una mengua en la consecución de los
objetivos del plan. Si acaso en el quinto haya que tratar este tema en su redacción.
– El abuso del estado en reestructuración es una de las características de este tercer
plan. Una operación fue reestructurada dos veces en la vixencia del PGE (Confianza
empresarial) y otra sólo conoció este estado (Sistema de indicadores de I+D+i).
– La falta de transiciones de AE a OE en proyecto, existiendo posibles candidatas.
Si consideramos que las cinco “es” (eficacia, eficiencia, economía, equidad y ecología)
constituyen el paradigma rector de una gestión pública de calidad (Montesinos, 1998: 97),
en el caso del PGE 2007-2011 tendríamos que, en lo relativo a la eficacia, 8 de cada 10 metas
alcanzaron una satisfacción adecuada (56/70), como se puede apreciar en la tabla 4.
Además, esta fracción se consiguió de un modo eficiente con actividades basadas en
información ya existente que no había que captar ex-novo. Para su implementación de un
modo económico, se recurrió a acuerdos y convenios con diferentes organismos de las AA.PP.,
fundamentalmente de la AGE (Acuerdo-Marco con el INE, Convenio con la Tesorería General
de la Seguridad Social…) y procurando una programación multiobjetivo, que también
sirviese para la evaluación del rendimiento y para la elaboración de indicadores asociados a
los presupuestos en lo que respecta al IGE.
Se realizó teniendo en cuenta la equidad, tanto en los contenidos (desarrollando la
perspectiva de género y ahondando en los sistemas de indicadores sociales) como en los
agentes (al aclarar la aportación de la C.A. de Galicia en el ámbito estadístico frente a las
_57
otras AA.PP.), lo que redundará en un futuro mejor control del gasto público. En cuanto
a la ecología, en este plan se produjo una fuerte reducción de los cuestionarios y de las
publicaciones en papel, apenas las más analíticas y algunas de la Eurorregión.
También se desarrollaron dos procesos muy interesantes desde una óptica de la planificación
de las políticas públicas: el de realimentación negativa del sistema y el de institucionalización
de la evaluación. El primero es deseable en cualquier tipo de planificación, ya que asegura
la sustentabilidad del SEG desde una perspectiva endógena e, incluso, exógena de no
producirse grandes mutaciones externas.
Con respecto al segundo, la evaluación del PGE no sólo está recogida en las leyes que lo
regulan y aprueban, sino que se ha desarrollado una metodología cuantitativa y cualitativa
que supone un procedimiento de evaluación y seguimiento estandarizado y económico,
como no podría ser de otro modo en un OCE. Además, en la recogida de datos se pasó de
la declaración de la persona de contacto, de cada departamento, a la observación directa
desde el IGE.
La realimentación negativa fue posible por la realización, no sólo del informe de
seguimiento anual, sino de una evaluación ‘on-going’ que se concretó en la de la perspectiva
de género, que comenzó en el PEA 2009, y de los estudios previos al último programa PEA
2011. Esto es, el seguimiento condicionó la programación sucesiva dentro de un aprendizaje
continuo ‘learning organization’. Todo esto ha sido posible por la existencia de un equipo
estable que no recurrió al ‘outsourcing’.
El proceso de evaluación del PGE 2007-2011, además de evaluación ex-post, sirvió como
evaluación ex-ante del PGE 2012-2016. La redacción del informe de evaluación del PGE
comienza antes de que termine el plan y sirve como diagnosis del plan vigente para redactar
mejor el venidero. Prueba de esto es que no se podría haber determinado qué actividades
estadísticas estaban consolidadas ni haber realizado cambios en el articulado del nuevo
proyecto de ley.
Entre estos cambios conviene destacar la introducción de un nuevo tipo de operación
estadística en el PGE 2012-2016: los métodos indirectos de estimación. Otros consistieron en
la homogeneización de la valoración de la ejecución de las actividades e introducción de unas
reglas más claras y estrictas de la transición entre estados de una operación. Y, por último, se
redactaron las metas, desagregándolas para que resultasen más precisas, y mas los objetivos
organizativos e instrumentales de un modo que permitiesen una evaluación estandarizada.
Para terminar, es posible emplear esta metodología para la evaluación y seguimiento de
la planificación en otros ámbitos, adaptándola a sus particularidades. Una de las misiones del
estadístico público es intentar medir o cuantificar determinados fenómenos o procesos, que
originalmente sólo se abordan de un modo cualitativo verbal.
8.Referencias
Aranda, J. 2008. Cifras contra la crispación. Madrid: Instituto Nacional de Estadística
Bermúdez, R., E. Villar e C.L. Iglesias. 2007. «A elaboración do III Plan Estatístico Galego», Revista galega de ciencias
sociais, 6: 83-101.
CE (ed.). 2001. La gobernanza europea. Un libro blanco. Bruselas: Comisión de las Comunidades Europeas.
IGE. 2012. Plan Galego de Estatística 2007-2011 Informe de avaliación. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia,
publicación en liña na URL http://www.ige.eu/estatico/pdfs/s3/publicaciones/PGE_2007-2011_%20Informe_Ava.
pdf, 11/06/2013
Montesinos, V. 1998. «La legitimación del sector público a través de su reforma y su control» en Ética pública e control
externo público. Santiago de Compostela: Consello de Contas de Galicia.
58_

Touriño, A.; E. Villar e C.L. Iglesias. 2010. «A perspectiva de xénero na planificación da actividade estatística da Comunidade Autónoma de Galicia», Revista Galega de Economía, 19(2): 29-51.
Villar, E y C.L. Iglesias. 2008. Una nueva forma de planificar la actividad estadística: el caso de la Comunidad Autónoma
de Galicia. Santander: XVI Jornadas Estadísticas de las CC.AA.
Notas
1.
El Plan incluía en su objetivo informativo l) avanzar hasta la consideración de género como una parte integrante de la actividad
estadística y como tal, todas las actividades que contemplasen datos sobre personas deberían recogerse y difundirse por sexo. La
consecución de este objetivo se analizó también con indicadores dentro del informe de evaluación del plan, que contenía, tal y como
se comenta, un anexo donde se pormenorizaba la metodología empleada y los resultados. Se puede ver (Touriño et al., 2010) como se
entendió la perspectiva de género en la planificación y como se pensaron inicialmente los indicadores a emplear.
2.
Se analizó la satisfacción de todos los objetivos: los informativos no redactados en forma de metas (entre otros el establecimiento de
una perspectiva de género o avanzar en la desagregación territorial) y las metas de información; los organizativos y los instrumentales.
Para todo lo anterior se emplearon, en la medida de lo posible, indicadores; pero no siempre fue posible dada la generalidad con la que
se redactaron dichos objetivos (IGE, 2012: 9-12 e 15-22).
_59
60_
Mariña-Balbanera Fariña Santos_([email protected])_Universidad de Santiago de Compostela, Galicia-España
El marketing público en la gestión de
los servicios sociales de la comunidad
gallega: un análisis de su aplicación
en la administración autonómica
O marketing público na xestión dos servizos
sociais da comunidade galega: unha análise da
súa aplicación na administración autonómica
Public Marketing in the Management of Social
Services in Galician Community: an Analyse of its
Application in the Autonomic Administration
& Resumen: La inminente desaparición operativa del Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e
Benestar es un nuevo paso en el proceso de gestión efectiva de los servicios sociales públicos a nivel
autonómico impulsados en la Ley 13/2008 de servicios sociales de Galicia. Este artículo explora la
presencia que adquirió en la entidad el marketing público y las estrategias y recursos utilizados desde
entonces en la ejecución de los servicios a los ciudadanos en un momento vital de transición hacia un
nuevo organismo, la Axencia Galega de Servizos Sociais
& Palabras clave: marketing público, servicios sociales, Administración autonómica, Consorcio Galego
de Servizos de Igualdade e Benestar
& Abstract: The imminent demise of the Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar is a
new step in the process of effective management of public social services at regional level, driven by the
Law 13/2008 of social services of Galicia. This article explores the presence entity acquired in the public
marketing strategies and resources used since then in the delivery of services to citizens at a vital time of
transition to a new body of Axencia Galega de Servizos Sociais
& Keywords: public marketing, social services, autonomic Administration, Consorcio Galego de Servizos
de Igualdade e Benestar
_61
62_
El marketing público en la gestión de los servicios sociales de la comunidad gallega:
un análisis de su aplicación en la administración autonómica

1.Introducción
El 4 de julio de 2006 el Diario Oficial de Galicia difundía el convenio de colaboración entre
Vicepresidencia de Igualdade e Benestar y quince ayuntamientos firmantes. Bajo la dirección
de Anxo Quintana, se materializaba una de las joyas de la corona del gobierno bipartito,
el Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (en adelante CGSIB). Sin fecha
concreta aún para su cierre definitivo y su unificación en la Axencia Galega de Servizos Sociais
—en previsión de culminarse con la publicación de este número—, este estudio analiza la
presencia del marketing público en la gestión de los servicios sociales de este organismo.
Un memorable aforismo de Kapuściński sentenciaba que en muchas ocasiones la gente —y
extrapolándolo también a los hechos— sobre los que se escribe se suelen conocer en un
breve periodo, por lo que el secreto radica en la cantidad de cosas que se pueden transmitir
en ese fugaz instante. Es sobre esta percepción donde reside el objetivo de este estudio. Lo
que aquí se presenta es fruto de las circunstancias de una etapa limitada por unas elecciones
autonómicas y el escepticismo sobre su destino a modo de crónica de una muerte anunciada;
en tanto en cuanto, la observación personal ha jugado un papel exclusivo.
Portas, Taboadela, Vilamarín, Boimorto, Carnota, As Neves, Outes, Xove, Cerdedo,
Allariz, A Illa de Arousa, Laza, Ribadeo y Carballeda de Avia se convertirían en los primeros
gobiernos locales implicados en este nuevo proyecto. El principal fin del CGSIB era el de
concentrar y gestionar los servicios sociales comunitarios en una red administrada desde
el gobierno autonómico mediante criterios de racionalidad organizativa y supresión de
posibles duplicidades en la administración pública, meta que nunca logró. Mientras que la
Administración autonómica diseñó una red de protección pública y atajaba la concesión de
los servicios sociales especializados, los denominados servicios sociales comunitarios1, eran de
carácter local. Este proyecto, uno de los más polémicos de la séptima legislatura, fue aplacado
tras la entrada del nuevo gobierno en marzo de 2009. La nueva ejecutiva subrayó durante
la campaña electoral la necesidad de suprimirlo cuanto antes, aunque su disolución formal
como figura jurídica aún tuvo lugar un año después de entrar el gobierno conservador en la
Xunta de Galicia, con Beatriz Mato como responsable de la cartera de Traballo e Benestar. Tras
años de tensiones entre las consellerías de Facenda y Traballo e Benestar, en septiembre de
2013 se fijaba la operatividad de la Axencia en enero de 2014, cediendo la gestión inicial de
las escuelas infantiles y derivando progresivamente todo el entramado de servicios públicos.
Con la mirada puesta en el primer semestre de 2014, la defunción pública del organismo
y su evolución hacia la Axencia Galega de Servicios Sociais (art. 34.1 de la Ley 13/2008,
de 3 de diciembre, de Servicios Sociales), a lo largo de estos años el CGSIB ha mantenido
su funcionamiento normal como ente jurídico propio, gestionando los centros creados
desde entonces, construyendo otros nuevos y disponiendo de una partida concreta en los
presupuestos públicos de la comunidad para su funcionamiento.
A falta de días para que la Axencia Galega de Servizos Sociais irrumpa en la escena pública
gallega, este artículo valora la presencia que hasta entonces ha tenido el marketing público
en el CGSIB y las oportunidades perdidas para mejorar su imagen pública, estructurado a
modo de plan de marketing.
2. Análisis del macroentorno
A la dura situación económica que padece el país y a los problemas que atraviesan
las administraciones públicas no se les escapan las situaciones concretas que determinan
la prestación de servicios sociales en Galicia, enmarcados en una población fuertemente
_63
Mariña-Balbanera Fariña Santos
envejecida e influida por la dispersión de la población vinculada al ámbito rural. Estas
circunstancias determinaron el devenir de la prestación de estos servicios: problemas
económicos de las administraciones locales para mantener los servicios consorciados,
aumento de tasas y precios públicos o imposibilidad de su desembolso por parte de algunos
usuarios, dificultades y retrasos en las contrataciones de las obras por problemas económicos
de empresas adjudicatarias, centros planificados que podrían haber sido desestimables,
inviabilidad de nuevos proyectos, etc.
2.1. Ventaja competitiva
Sin duda, la situación y el proyecto del CGSIB fueron privilegiados en la comunidad
gallega con respecto a sus potenciales competidores, ya que sus servicios e instalaciones
se insertaron geográficamente en lugares donde no existía apenas competencia —o una
interesante cartera de clientes— y cuyos beneficios serían dudosamente atractivos para el
sector privado. Contaba con una sólida red de centros de atención a personas mayores y
escuelas infantiles, las dos grandes enseñas de la entidad, y por su carácter público, con
prioridades establecidas en la agenda política, no anteponían el beneficio económico a la
orientación y atención al ciudadano.
Además, el hecho de ser una entidad pública autonómica, representaba los valores de los
ciudadanos actuales, potenciales o perdidos y otros stakeholders (Sancho Royo, 1999). Sin
embargo, no ha sido imperceptible la tesis del profesor Arenilla Sáez (2011: 349-350) de que
la extensión y fragmentación de organismos públicos de diferente naturaleza especializados
en servicios concretos han generado en el ciudadano dos caras; por una parte, ha mejorado
su atención como cliente, pero por otra, indefenso como ciudadano democrático. Y en el
caso del CGSIB, ha estado siempre en el punto de mira.
2.2. Delimitación del mercado de referencia
El CGSIB está constituido por el Gobierno autonómico, 272 ayuntamientos y cuatro
mancomunidades. En este sentido, se pretenden marcar los niveles de cobertura social
territorial, la flexibilización del acceso y el uso de los recursos, además de mejorar la
coordinación de las instituciones públicas y sus variantes gestionadas con financiación privada.
Conforme a la citada Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales, donde se
especifica la creación del CGSIB, el ámbito de actuación de la entidad estaba encaminado
al tratamiento de cinco grandes contextos particulares en su cartera de servicios: infancia
y familia, lucha contra la violencia de género, personas mayores, personas en riesgo de
exclusión social y juventud.
Infancia y familia
Al área de infancia y familia pertenecía el proyecto educativo2 denominado Rede Galega
de Escolas Infantís A Galiña Azul, que impartía actividades e introducía en el sistema educativo
a escolares con edades comprendidas entre los tres meses y los tres años. Su fin ha sido
conciliar la vida laboral y personal, derivado de los cambios en la estructura familiar acaecidos
en las últimas décadas, como la incorporación de la mujer al mercado laboral.
Lucha contra la violencia de género
La Rede Galega de Acollemento (dependiente de la Secretaría Xeral de Igualdade)
dispone de dos centros en la comunidad: el Centro de Emerxencias para Mulleres Vítimas de
64_

Violencia de Xénero en Vigo y el Centro de Recuperación Integral para Mulleres Vítimas de
Violencia de Xénero en Santiago de Compostela. Galicia es la segunda comunidad autónoma
que registra una menor cifra de denuncias por violencia de género de España según los
últimos datos disponibles de la Estadística de Violencia Doméstica y Violencia de Género
realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) con reseñas de este organismo y del
Ministerio de Justicia. Además, la Estadística de Violencia de Género del primer semestre de
2013 confirmaba que existían 461 mujeres con medidas de protección comunicadas y 384
con nuevos expedientes seguidos. Aunque esta lacra ha existido siempre, en los últimos años
ha cobrado una mayor repercusión mediática, lo que ha favorecido a hacer perceptible un
problema considerado hasta no hace muchos años privado y familiar.
Personas mayores
La Rede Pública de Centros de Atención á Terceira Idade e á Dependencia estaba centrada
en el terreno de la gerontología y se compone de hogares residenciales, centros de día y
viviendas comunitarias, que buscan promover la autonomía personal, la actividad relacional
y permitir permanecer a sus usuarios en su entorno habitual. Así las cosas, la media de edad
de la sociedad gallega es de 45,4 años y la esperanza de vida alcanza los 82,4 años, según los
últimos datos del Instituto Galego de Estatística (IGE).
Personas en riesgo de exclusión social
El programa de Xantar na Casa (en el que colaboran los ayuntamientos) garantizaba la
alimentación equilibrada y de calidad a las personas mayores, dependientes y/o en riesgo
de exclusión social. También se ejecutaban los propósitos presentados en el II Plan Galego
de Inclusión Social (2007-2013) para luchar contra la pobreza y la marginación social con
acciones formativas o de otro tipo. En este programa se incluía el grupo de internos del
Centro Penitenciario de Teixeiro (Curtis) que estaban próximos a su futura vida en libertad.
Según la Encuesta de condiciones de vida de las familias del IGE, la tasa de riesgo de pobreza
de las personas de 65 o más años que viven solas se situaba en 2013 entre el 15 y el 20%.
En el primer semestre de 2013, 8.448 gallegos eran beneficiarios de la RISGA, tan sólo 299
personas menos que el total de todo el 2012.
Juventud
El CGSIB confió la creación de los centros Quérote+, puestos en marcha con la colaboración
de la Dirección Xeral de Xuventude para asesorar a la población más joven sobre diversos
asuntos relacionados con esa etapa vital (sexualidad, drogodependencia, embarazos
adolescentes, concienciación en el abuso de alcohol o estupefacientes). Nunca ha sido un
área de especial atención a nivel de Administración autonómica, aunque si a nivel local.
2.3. Estructura de la organización
Seis departamentos integraban la gerencia del CGSIB: comunicación, jurídico, recursos
humanos, contratación, económico-contable, sistemas y la unidad técnica de obras y
proyectos. En el ámbito local, la presencia de los ayuntamientos, cuya representación se
consagraba en el art. 8 de los estatutos del consorcio, se manifestaba en su participación en
los órganos de gobierno y de los centros pertenecientes a su circunscripción. Por su parte,
los alcaldes adquirían la condición de delegados del CGSIB en las competencias acordadas
a tal efecto.
_65
Gráfico 1: Organigrama actual de dirección del CGSIB
Fuente: Estatutos CGSIB (documento interno)
2.4. Oportunidad de mercado
El CGSIB como entidad pública debía asegurar la continuidad de su actividad debido al
interés público que generaba, pese a incurrir en el riesgo de déficit (e.g. ante una mínima
demanda social o petición formal de un ayuntamiento, se tenía que estudiar el proyecto de
construcción de un nuevo centro). Son ilustrativos los mapas de la Imagen 1, en donde se
constataba la contrariedad en la creación de nuevas plazas públicas infantiles (teniendo en
cuenta el envejecimiento y la concentración de población en esta región).
66_

Imagen 1: Ayuntamientos adheridos a A Galiña Azul (iz.) y centros de mayores (dcha.)
En el actual curso escolar la red autonómica estaba formada por 121 centros que ofrecen
un total de 6.391 plazas (8.267 si se incluyen las que gestiona la Consellería de Traballo e
Benestar dentro de esa red). Por provincias, la oferta es de 2.596 plazas en A Coruña, 2.367
en Pontevedra, 898 en Ourense y 530 en Lugo. No obstante, el auge de la demanda en el
sector gerontológico permite al CGSIB conservar su hegemonía en la comunidad con su
oferta de servicios, frente a las administraciones locales o a las empresas privadas existentes
en el mercado. Además, el aumento de la pobreza y de los problemas sociales, ha provocado
nuevas dimensiones que también influyen en la actuación de la entidad.
3. Análisis del microentorno
Los actores y fuerzas que influyen inmediatamente en el proceso de intercambio que la
entidad mantiene con sus mercados-meta, como son las características externas e internas
de la organización, la tipología de los ciudadanos, las competencias, la demanda global
y los antecedentes propósitos de este estudio son los que se señalan en este análisis del
microentorno.
3.1 Flaquezas
Las debilidades señaladas en este análisis están marcadas por los conflictos y el déficit
de interés en los canales de comunicación internos. En este sentido, la información que se
recibía a través de los distintos departamentos se convertía en tendenciosa y en muchos casos
se conocía de forma oficiosa. Muchas situaciones negativas y pequeñas crisis entre distintos
departamentos no eran gestionadas a través del departamento de comunicación, porque el
personal no era informado de los asuntos internos. Asimismo, el contacto diario de un equipo
provocaba fracturas dañinas en el ambiente laboral y ponían en riesgo la armonía interna. Por
eso, era imprescindible atajar estos problemas para evitar su reincidencia (e.g. tramitación de
bajas médicas, respuestas rápidas de los técnicos informáticos o colaboración entre diferentes
departamentos) y focalizar a los trabajadores en el objetivo general y no departamental.
_67
Se producían con frecuencia crisis espontáneas con administraciones locales, que acaban
saltando a los medios de comunicación y minaban la percepción interna de la entidad y
contribuían a emponzoñar —más si cabía— la imagen externa del CGSIB, cuya popularidad se
hundía a raíz de polémicas sobre listas de contrataciones o la viabilidad de determinadas obras.
No obstante, las modificaciones impuestas en el cambio de poder con la nueva denominación
A Galiña Azul en vez de Galescola ha sido la herida más dura en la percepción de la opinión
pública, que tradujo estas fruslerías en luchas políticas que no mejoraron las carencias
primarias (algunas personas emplean en la actualidad vocablos como galescola*, galiescola*,
galiciaescola* o galiñaescola* y no “escola infantil A Galiña Azul”) de la red de guarderías y
otros servicios ofrecidos a la ciudadanía. Esta impresión también se trasladaba anualmente
a la Asamblea General, identificada como una escenificación residual de la aplicación de los
estatutos y en donde responsables de ayuntamientos consorciados exteriorizaban su propio
desinterés (no se personaban, no respondían a las solicitudes de confirmación de asistencia o
incluso desconocían si su ayuntamiento estaba asociado al CGSIB).
Y pese a las críticas, el CGSIB había conseguido su hueco en el imaginario popular
gallego desde 2006 como referente en la gestión de una gran parte de los servicios sociales
autonómicos. Por ello, esta transición no tendrá por qué hacer peligrar el nuevo papel
ejecutivo de la Axencia Galega de Servizos Sociais: aunque puede permitir mejorar aún
más su imagen en la opinión pública, también se puede percibir como un nuevo proceso
de dispendio público maquillado como austeridad y mejora en la calidad de los servicios.
La incapacidad manifiesta de los actores políticos en explicar e implicarse en los procesos
modernizadores de la administración pública —por ejemplo, en la gestión indirecta o
privatización de determinados servicios— o buscar en el marketing la rehabilitación única
del poder público o el político de turno (Arenilla, 2011: 353) genera el rechazo existente de
gran parte de la sociedad, que identifica como pérdida de servicios públicos, sin por ello ver
reducidos sus tributos.
Los efectos de la crisis económica en la reducción de los presupuestos provocan la
inviabilidad de ciertos programas por falta de financiación, ya que en los últimos meses,
algunos ayuntamientos se desligaron de las instalaciones y los programas sociales y solicitaron
autogestionarlos o proponer soluciones localistas. Esta fuerte inversión pública no alcanza
las cuotas máximas de rentabilidad debido a la fuerte demanda estacional. Además, este
retraso económico y social se traslada a no alcanzar la cobertura de plazas escolares hasta
tres años por habitantes que marca la UE del 33% y cuyo índice se sitúa en el 29,1%. Las
plazas públicas del CGSIB siguen siendo insuficientes en los grandes núcleos urbanos (a pesar
de las ayudas del cheque bebé, las plazas de guarderías municipales o aquellas gestionadas
por iniciativa social), mientras que las vacantes se producen en los entornos rurales. Si bien
se fomentan los servicios en las áreas rurales con déficit de población, este factor provoca,
al mismo tiempo, el desarraigo de los usuarios de centros para mayores en el interior de las
provincias para desplazarse lejos de su área de relación personal y afectiva.
3.2. Oportunidades
Una de las críticas que se podría reprochar en la gestión de la comunicación y el marketing
de este organismo público fue el soliloquio reiterado y la escasa orientación al ciudadano (la
“miopía” en el marketing, que definía Levitt) en todo el proceso comunicativo y de gestión
de crisis. El trabajo desarrollado en el CGSIB se cubría (por una única persona) y dependía de
forma vertical descendente del gabinete de comunicación de la propia consellería. Asimismo,
68_

el trabajo desempeñado era invisible para una gran parte del cuadro de personal (todo lo
opuesto a lo que divulga el especialista en marketing Toni Puig: el equipo de equipos). Muchos
trabajadores no estaban familiarizados con la trascendencia de una buena comunicación
interna y externa de calidad, porque el trabajo era opaco y vinculado fuertemente a la
alta dirección (que sí valoraba las estrategias de marketing y comunicación). Además, este
departamento carecía de un interés manifiesto en los canales disponibles a través de internet
(como una nueva dimensión relacional intrínseca que permitiese intensificar el marketing
público), las áreas del social media y el servicio público al ciudadano, ya que la web corporativa
ha simulado un mero ornamento en el que no se proponía la participación de los usuarios (e.g.
no existían zonas de descarga de acceso sencillo y la consulta de determinados documentos
de carácter público tenían que suceder a un detallado informe para la identificación personal
del usuario) y solo se volcaban notas de prensa de forma anecdótica. Esta comunicación
en la web era excesivamente unidireccional y con una fuerte tendencia a la comunicación
persuasiva-promocional. Con ello, su presencia en las redes sociales era nula y las referencias
al ente eran aportadas por trabajadores descontentos o críticas a su gestión, que generaban
contenidos negativos. Nunca se agradará a todo el mundo, pero sí se podrían canalizar
las percepciones exteriores y mejorar los recursos en las relaciones con los usuarios para
promover los ejercicios de ética y transparencia que tanto se han aplaudido en la arena
política, con lo que la nueva axencia se ve con esperanzas para todo este trabajo de mejora.
El hecho de que el CGSIB se hubiera extinguido en 2010 pero haya seguido en
funcionamiento tres años después, podrá ayudar a renovar algunas de las estrategias de
marketing interno y externo y a mejorar los problemas actuales; si bien esta sensación de
provisionalidad ha provocado la duda por la situación laboral de algunos empleos y el nuevo
ambiente de trabajo en las nuevas oficinas centrales, marcadas por el aislamiento y los espacios
seccionados y cerrados. A pesar de esto, el nivel formativo de los trabajadores (exigido en
el reglamento de régimen interno), sumado a los servicios y programas —en muchos casos
únicos— ofrecen mayor seguridad que otras alternativas públicas o privadas. En este sentido,
se prevé como una continuación la diversificación y colaboración con entidades del Tercer
Sector o fundaciones en la gestión indirecta de algunos centros, por la alta calidad en su
funcionamiento.
3.3. Análisis de la competencia
Con el fin de estructurar la información, el estudio de la competencia se facilita en base a
los cinco ejes de actuación del CGSIB anteriormente expuestos.
Infancia y familia
La situación de los mercados con los centros de titularidad privada es bastante variada,
pese a que una gran parte de los clientes de las guarderías y escuelas infantiles son padres
que trabajan y viven cerca de la localización del centro. La elección de este tipo de centros
estaba basada en la calidad percibida de las instalaciones (que variaban en función de la
población), la profesionalidad del profesorado, la amplitud de horarios y la oferta de servicios
complementarios, aunque su prestigio siempre ha sido el principal reclamo. En general, la
sobredemanda y la oferta de precios mínimos del mercado provocaban que las entidades
privadas no pudieran competir con la red pública y sólo por la insuficiencia de plazas en
determinados núcleos urbanos.
_69
Gráfico 2: Titularidad de las Guarderías en Galicia
Fuente: Rexistro único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (disponible en https://
benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ y consultado en noviembre de 2013).
Los registros ofrecidos en 2003, cuando existían 306 centros de educación infantil 0-3
años y más del 74% eran de titularidad privada, diez años después, esta proporción se ha
reducido de forma significativa. En noviembre de 2013, había alrededor de 500 centros
en funcionamiento y de ellos, el 54% era de titularidad privada (empresario individual o
sociedades) o de iniciativa social (sociedades cooperativas, organizaciones sindicales,
fundaciones, federaciones, entidades religiosas o asociaciones). Estos datos constatan el
fuerte crecimiento de los centros públicos gestionados por la Administración autonómica a
través de la red A Galiña Azul.
Personas mayores
El abanico de recursos del CGSIB en el ámbito de las personas mayores y/o con dependencia
era más reducido (hogares residenciales, centros de día o viviendas comunitarias) que el
catálogo de servicios que puede ofrecer la competencia: centros de día, servicios de atención
residencial, servicios de teleasistencia o servicios de ayuda en el hogar. En este sector de
actuación predomina la presencia de las entidades del Tercer Sector (fundaciones, asociaciones
u ONG’s) en la prestación de servicios, especialmente tras la irrupción de la Ley 39/2006,
de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas
en situación de dependencia; que ha quedado reducida en los últimos meses a la mínima
expresión. En este caso, el sector privado tiene mayor peso en la captación de clientes. Según
datos del Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais de Galicia, en 2010
había 1.290 entidades prestadoras de servicios a la tercera edad y una mayoría representada
por el sector privado con ánimo de lucro o de iniciativa social (hasta el 67%).
70_

Gráfico 3: Titularidad de las entidades prestadoras de servicios a la tercera edad
Privada
Social
Pública
34%
39%
27%
Fuente: Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (disponible en https://
benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ y consultado en mayo de 2013).
A pesar de los datos, esta oferta (pública y privada) sigue siendo muy baja en relación a
la demanda anual del mercado y a las nuevas exigencias de la sociedad. La radiografía actual
indica que el país está a la cola de la media europea y de los países miembros de la OCDE
de su entorno (sitúa alrededor de 5,1 plazas por cada 100 personas mayores de 65 años). En
2008 el índice de cobertura de los centros gallegos se situaba en el 2,56%, y las provincias
de Lugo y Ourense eran las únicas que lo superaban. Así las cosas, las ventajas con las que
cuentan los centros privados son su capacidad de flexibilización y rapidez en la toma de
decisiones orientadas a la innovación, especialización y capacidad de fidelizar a los clientes.
Por su parte, la tendencia a la cesión de la gestión de determinados centros por parte de la
Administración también permite alcanzar ciertas oportunidades de éxito en este sector.
Lucha contra la violencia de género
El desafío del siglo XXI sigue siendo erradicar la lacra del maltrato en todas sus vertientes. En
general, la ayuda principal proporcionada a las mujeres y a sus hijos es aportada principalmente por
las distintas administraciones públicas (estatales, locales, provinciales). En la comunidad gallega,
la administración pública extiende una red de casas y centros de acogida, así como viviendas
tuteladas (las primeras fueron creadas en 1987 en Lugo), aunque en su mayoría, son gestionadas
por las administraciones locales. El ingreso a este tipo de recursos que ofrecía el CGSIB (dos
centros especiales) se realizaba a través de los canales de acceso habituales tales como Juzgados
de Guardia, centros de urgencia de la red sanitaria, servicios sociales municipales, centros de
información a la mujer o dependencias de la Policía Nacional, Municipal y Guardia Civil.
Personas en riesgo de exclusión social
Se trata de un sector que no ofrece beneficios económicos y cuya oferta de servicios
dirigida a este colectivo es suministrada a través de la administración pública y entidades
del Tercer Sector. En este sentido, las administraciones públicas promueven su contratación
como parte de la responsabilidad social de las empresas, por ejemplo. En este colectivo es la
administración local quien deriva el mayor peso por proximidad y cercanía con las personas.
La administración autonómica es la encargada de planificar de forma global los segmentos
específicos para actuar en su bienestar e integración (inmigrantes, reclusos, comunidad
gitana…) y el CGSIB actuaba con programas formativos y actividades de desarrollo personal
englobados dentro del último Plan de Inclusión Social.
_71
Juventud
El papel del CGSIB con la juventud fue muy reducido, pese a que se ampliaron las materias y
otras preferencias aparte de la información afectiva-sexual, como los desórdenes alimenticios,
la drogodependencia, el acoso escolar, el uso responsable de las nuevas tecnologías e incluso,
la conducción responsable. Las administraciones locales fueron la competencia directa del
Consorcio en este ámbito, aunque jugaban un papel de cooperadores, al permitir ampliar las
demandas de este grupo social hacia cursos formativos u orientados hacia estos temas por
parte de las concejalías competentes o los programas municipales específicos.
3.4. Demanda global
Los cambios y conflictos sociales en la sociedad gallega han influido en el aumento
de la demanda global de los servicios sociales que había impulsado el CGSIB, del mismo
modo que las partidas presupuestarias para muchos de estos servicios se han reducido
estos últimos meses. Todo este contexto político afecta de manera infinita al alcance de los
servicios solicitados por la población y más, teniendo en cuenta las características distintivas
de la sociedad gallega. Se constata la necesidad de elaborar programas desarrollados por
el aumento de la demanda —básicamente en el sector de la dependencia y las personas
mayores— y mejorar la convergencia entre el sector público y privado.
Estos cambios de tendencia sociales han estado repercutiendo en el alcance de los
impulsos orientados a la introducción de la mujer en el mercado laboral y a reducir sus tareas
y expectativos vitales (cuidar niños y familiares con dependencia). Las cifras no son muy
alentadoras, ya que la tasa de natalidad gallega se sitúa en el 1,07 según los últimos datos
ofrecidos por el INE3, y el envejecimiento progresivo de la población constituye una de las
transformaciones sociales más representativas de Galicia. A simple vista, se evitaría emplear
el término “pirámide poblacional”, ya que su estructura difiere de su propio significado, y
puede ser algo parecido a esta figura geométrica (ver Gráfico 4) a partir de los intervalos de
35 a 39 años en adelante. Las cifras de natalidad y esperanza de vida no son alentadoras en
las futuras décadas y conforman uno de los grandes retos a encarar en los próximos años para
direccionar la futura política social (como el plan de dinamización geográfica).
Gráfico 4: Población gallega en 2013
Fuente: INE
72_

El aumento de las áreas rurales con escasa población, sobre todo en las provincias
de Lugo y Orense, provoca lo que se podría denominar las dos galicias, una rural y otra
urbana. La evolución del mercado originará que, debido a la oportunidad de negocio, solo la
Administración pública sea quien de suministrar un mínimo de bienestar en las áreas afectadas
por la despoblación. En un periodo tan corto de doce años (Imagen 2), se constata una
relación inversamente proporcional: mientras que la costa atlántica de Pontevedra y norte
y sur de A Coruña presentan las ratio de densidad más elevadas, las provincias orientales —
salvo ayuntamientos y comarcas concretas—, su densidad es muy baja.
Imagen 2: Densidad de población en Galicia e ntre 2000 y 2012
Fuente: IGE
3.5. Antecedentes y propósitos
La Constitución española ha proporcionado las herramientas necesarias para adquirir un
modelo de servicios sociales comunitario, aunque los factores inherentes al letargo histórico
y a una crisis política, social y económica se manifiestan en la situación deficitaria vinculada a
su financiación, pese a las tímidas mejoras aplicadas tras la Ley de Dependencia de 2006. Este
modelo estatal otorgó a las CC.AA. la tarea de prestación de este tipo de servicios públicos
y también desencadenó las diferencias competenciales que cada una de ellas podría asumir.
En Galicia, los inicios de las consideraciones legales sobre servicios sociales se inició tras la
Ley 3/1987 de Servicios Sociales que, aunque excesivamente prematura, permitió asentar
las bases de la estructura organizativa. El siguiente precepto del año 1993, la Ley 4/1993
de Servicios Sociales, estructuró los tipos de equipamientos y cartas de servicios coordinado
por la Xunta de Galicia, pero no fue hasta la Ley 13/2008 de Servicios Sociales cuando se
recogió la creación del CGSIB y la Axencia Galega de Servizos Sociais con el fin de garantizar
la asistencia adecuada y reducir el aislamiento de las zonas más rurales con respecto a las más
urbanas.
El CGSIB careció de cualquier tipo de proyecto encaminado a dirigir la comunicación
corporativa y al fomento de las características específicas de los servicios que reciben los
_73
ciudadanos por parte de la administración autonómica. Con este análisis se pretenden
enfocar las estrategias de marketing y aumentar el potencial de los servicios y su visibilidad
en la ciudadanía y su orientación más a los beneficiarios que a los beneficios.
4. Identificación de los clientes-ciudadanos
Los cinco ámbitos de actuación del CGSIB con la oferta de servicios están dirigidos a
diversos tipos de targets.
– Familia e infancia: los clientes de este tipo de equipamientos son padres que,
principalmente, por cuestiones de tipo laboral, no pueden asumir el cuidado de los
niños durante buena parte del día. Las condiciones sociolaborales y las dificultades de
compatibilizar la vida laboral y familiar limitan el número de hijos, y los que se acaban
teniendo, son atendidos y cuidados con todo lo que se les pueda ofrecer. Por eso,
son ciudadanos muy exigentes con la calidad de los equipos y los profesionales de los
centros.
– Personas mayores: los usuarios de este tipo de equipos presentan un grado de
dependencia menor y, en la mayor parte de los casos, tienen familiares que se
hacen cargo de ellos y emplean el servicio de los centros de día como actividades
socioterapéuticas y de apoyo a las familias. Los hogares residenciales están dirigidos
hacia necesidades más especiales de los usuarios con alto grado de dependencia y
permiten ofrecer estancias permanentes a las personas que exigen atenciones más
específicas, mientras que las viviendas tuteladas son servicios enfocados a personas
con un alto grado de independencia.
– Juventud: la mayoría de programas dirigidos a este sector de población de entre
15 y 25 años son gestionados por los centros Quérote+, especialmente con la
programación de cursos educativos y formativos sobre sus áreas de actuación en los
centros de enseñanza.
– Personas en riesgo de exclusión social: las personas en riesgo de exclusión social
son un sector de población que comprende a internos y expresidiarios, toxicómanos
o alcohólicos en proceso de rehabilitación, minorías étnicas, perceptores de la renta
mínima de inserción, víctimas de violencia doméstica, personas menores de 30 años
que hayan estado tutelados por la Administración, inmigrantes de fuera de la UE y
emigrantes retornados con graves necesidades personales y familiares. La diversidad
del colectivo provoca deficiencias en la gestión de sus necesidades específicas.
– Mujeres víctimas de violencia de género y sus hijos: los dos centros especializados
en la atención a este tipo de personas que gestionaba el CGSIB permitían apoyar
el proceso de recuperación de las mujeres (aumentar su autoestima y capacidad de
toma de decisiones, mejorar sus lazos en las relaciones sociales…) y el de sus hijos
durante una estancia máxima de tres meses, aunque cada caso es estudiado para
determinar el periodo necesario.
5. Segmentación del mercado
La segmentación del público objetivo sirve para adaptar los productos o servicios a sus
mercados, trasladados en este caso a la actividad del Sector Público. La Administración pública
es incapaz de cerrar la oferta de servicios a ningún ciudadano, porque es un valor público
disfrutado de forma colectiva (Alford, 2002), aunque pueden emplear ciertos requisitos
74_

disuasorios con el fin de evitar el margen de potenciales clientes, como la concreción en los
objetivos legales o reglamentarios.
Las técnicas de marketing han impregnado consciente o inconscientemente todos los
niveles de ejecución de los organismos públicos, pero éstos siguen adoleciendo de diseños
adaptados en muchas ocasiones a su situación concreta y siguen cometiendo errores de
principiante, como visualizar de forma homogénea a los segmentos de mercado y no ver
los segmentos particulares, el propio individuo, su mercado-meta, y comprobar que estas
necesidades se logran materializar a través de la vía pública. La relación en la que los ciudadanos
interactúan con el Sector Público es similar a la del mercado privado aunque limitada y su
relación puede constituir tres tipos de roles diferentes (Alford, 2002): el customer pagador
(son subsidiarios de un servicio), beneficiarios (reciben un servicio/beneficio no pagan dinero
en retribución del servicio) y el obligados (la organización los somete a obligaciones legales).
6. Estrategias del marketing mix
De igual modo que en el periodismo existen los topoi o las 6 W’s (las rúbricas bajo las
cuales se pueden clasificar los argumentos más recurrentes del lenguaje), esta relación se
puede vincular a las teorías de McCarthy, ya que según las propuestas de Chías (1995), el
marketing mix público puede organizarse desde este enfoque: qué como producto, cómo
como precio, por qué como promoción y dónde como distribución. Además, en el caso de los
servicios públicos (sociales) es preciso aplicar una adaptación a los elementos de esta mezcla
que requiere el marketing público (intangibilidad de los servicios, tipo de clientes principal),
con la suma de tres elementos más (las 7P’s): persona, presencia física y proceso. Todas ellas
permiten mantener una comunicación con los consumidores.
6.1. Producto / servicio
Kotler y Lee (2007: 55) definen al producto como “cualquier cosa que puede ofrecer una
organización o un individuo al mercado para satisfacer un deseo o una necesidad”, mientras que
los servicios públicos se explican por el predominio de objetos públicos (su medición debe
establecerse por indicadores sociales que marquen el resultado en base al beneficio social
o al capital social que se alcance en su prestación), ciudadanía frente a consumidores (la
relación entre sus servicios públicos y aquellos que los emplean se ha definido en términos
de ciudadanía más que de consumidores) y consumidores multidimensionales (generan
beneficios individuales y sociales) (Chías, 1995).
Ambas definiciones no incluyen dos factores que determinan estas actividades en el Sector
Público, como son su compleja proposición de valores y la dificultad de excluir a determinadas
personas de su consumo. En el caso de los servicios sociales prevalece la incertidumbre,
derivada de las propias condiciones personales de los usuarios y, además, la rivalidad en el
consumo (el usufructo de un bien por una persona impide el uso para otra) y la exclusión,
ya que el acceso a un bien puede estar subordinado al cumplimiento de determinadas
condiciones (e.g. nivel de renta). Los productos o servicios raramente toman interés en las
administraciones públicas, en ocasiones incluso se desarrollan nuevos productos o servicios
que carecen de demanda, y otras veces, los actores políticos tienen que hacer un compromiso
entre una potencial pérdida de popularidad y la adopción de medidas que sean beneficiosas
para los ciudadanos a largo plazo. La línea de servicios que ofrecía el CGSIB era muy amplia,
porque prestaba servicios a la infancia, juventud, incorporación de personas en riesgo de
exclusión social y de tercera edad, aunque los proyectos más populares han sido las escuelas
_75
infantiles (existe una gerencia adjunta específica) y los centros de atención gerontológica
(integrados por los centros de atención a mayores y el programa Xantar na Casa). Esta
amplitud en la gama de servicios también integra otro tipo de servicios complementarios
como el cheque bebé, los centros de día, los hogares residenciales o los centros de ayuda a
víctimas de la violencia de género y servicios derivados de los procesos legales (asesoramiento
jurídico). Forma parte de esta estrategia el concepto de servucción (diseño de los servicios),
ligado al establecimiento de segmentos en los criterios de agrupación de los individuos para
establecer unos criterios de homogeneidad y heterocomposición.
En lo referente al ciclo de vida de los servicios, se ha hecho referencia a un concepto
fundamental por el que se supone que les sucede lo mismo que a los seres vivos: nacen, se
desarrollan, alcanzan la madurez y mueren. Este ciclo de vida discurre a través de la relación con
los clientes, porque los niveles de participación y utilización son más relevantes que las ventas.
Los diseños y el desarrollo de los servicios suelen establecer leyes o formulaciones jurídicas
a partir de la legislación existente. En muchos casos, se establecen normas que otorgan o
regulan el poder administrativo, orientan y controlan las actividades de las Administraciones.
El CGSIB no gestionaba una sola marca o imagen corporativa. No había una única
imagen (como podría ser el propio logotipo), sino varias imágenes (Solano Santos, 2010).
La identidad de la organización es un conjunto de elementos que la identifican (Túñez,
2012) como organismo de la administración pública y permiten ser una herramienta muy
útil para proyectar su relación con los públicos, que Van Rekon et al definen como “la
autorrepresentación de una organización” y que se basa en “la información de las señales que
ofrece una organización sobre sí misma por medio del comportamiento, la comunicación y
el simbolismo, que son sus formas de expresión”4. Esta cuestión clave, de la reputación se ha
abordado en multitud de investigaciones en las que se debate si la percepción que el público
tiene de una organización es puramente perceptual (depende de las percepciones de sus
stakeholders), experiencial (en base a los servicios que ofrece) o una mezcla de ambas.
Imagen 3: Algunas de las marcas identificadas a lo largo de la historia del CGSIB
Sobre el CGSIB pesaba la responsabilidad de respetar la identidad corporativa especificada
en el Decreto 409/2009, de uso de elementos básicos de identidad corporativa de la Xunta
de Galicia y que se hizo palpable con la edición del Manual de Identidad Corporativa. Así,
este color identitario mantenía la esencia de la Administración autonómica, marcada por los
76_

tonos que se identifican con el azul cián de la Xunta, y se ampliaba a otros ámbitos de la
organización, como logosímbolos y materiales de oficina. En el CGSIB se tenían en cuenta las
estrategias de branding (construcción del valor de marca), especialmente en lo referido a la
arquitectura de marca, para tener en cuenta el punto de vista del ciudadano y poder mejorar
las percepciones de la entidad y de algunas marcas específicas, como A Galiña Azul.
6.2. Precio
Por precio se entiende “la expresión del valor económico del producto que estará dispuesto
a pagar según las utilidades percibidas, es una señal que permite a los consumidores decidir
cómo pueden emplear los recursos económicos” (Chías, 2008: 67). Sin embargo, en el ámbito
de los servicios sociales, esta variable suele ser secundaria —o está invalidada—, ya que
muchos servicios no se abonan (asesoramiento o tramitación de ayudas públicas, cursos de
inclusión social, cursos de asesoramiento a los jóvenes) o se exige por ellas una percepción
económica, valorada en comparación a los precios reales dispuestos en el mercado. En su
fijación de precios, el CGSIB tenía en cuenta la imagen de personalización del servicio y
el valor de la demanda del mercado, entendida como el interés general de la ciudadanía.
El proceso incluía una amplia gama de tipos de pago y de consideración; de uso gratuito
mediante tasas (escuelas infantiles, centros de la red gerontológica) o mediante precios
públicos (Xantar na Casa).
La estrategia de fijación del precio en los servicios sociales nunca termina. En el caso
del consorcio, los problemas ligados a la crisis económica remiten a la subida de los precios
públicos que se aplican a muchos de estos servicios. Por ejemplo, así fueron aplicados
incrementos de precios en las escuelas infantiles con el Decreto 49/2012, de 19 de enero
(sustancial en el comedor escolar o el horario ampliado).
6.3. Promoción
Las actividades promocionales siempre fueron un factor importante en las actividades
de la Administración pública y se definen como estrategias fundamentales empleadas
por los gobiernos para influenciar y fidelizar a los ciudadanos en determinadas actitudes
y comportamientos, así como para promover servicios que no son percibidos de manera
positiva por los ciudadanos (y permite construir una opinión fundada). La promoción puede
confundirse con la publicidad, en tanto que realizan una comunicación persuasiva para
transformar los hábitos e intereses de los ciudadanos, especialmente a corto plazo. El CGSIB
aplicaba diferentes medios de promoción como la guía de servicios, boletines, material
impreso (calendarios, informes anuales, planes de actividades), columnas informativas o
ejecución de congresos, cursos o jornadas didácticas). Además, es ineludible que la mejor
promoción de instalaciones y centros o calidad de los servicios que desempeñaba el consorcio
era aquella que transmitían sus propios usuarios a otras personas.
Predominaba, en general, la mesura en la promoción de los servicios y actividades (a causa
de su defunción teórica, que focalizaba el gasto de este recurso en la propia consellería) y se
solía emplear de forma tergiversada y narcisista en los canales disponibles para promocionar
este tipo de actividades. En lo fundamental, la promoción del propio organismo direccionaba
en información puntual sobre cursos e interacciones con organizaciones del entorno. Las áreas
más dinámicas y casualmente, las que menos poder operativo tenían en la organización eran
la de juventud y la de la lucha contra la violencia de género, porque también se beneficiaban
de parte de los recursos estatales (campañas contra el consumo de drogas, conducción
_77
responsable, prevención de enfermedades de transmisión sexual o campañas anuales estatales
de visualización de la violencia doméstica —o del 25 de noviembre—, entre otras).
6.4. Distribución
El elemento de distribución referido a la transferencia que se realiza de los servicios a los
ciudadanos marcaba la ventaja competitiva del CGSIB, porque se caracterizó por establecer
buena parte de las instituciones en áreas rurales, en base a las características sociodemográficas
de la población gallega y su entorno físico, especialmente en los centros de la red de
atención gerontológica. Grande Esteban (2002) establece tres tipos de entornos en donde
se producen los servicios y que son componentes de calidad: ambientales (calefacción, aire
acondicionado, ruidos, limpieza...), diseño del lugar (arquitectura del lugar, iluminación,
materiales, entradas, etc) y sociales (el personal de contacto con el público, bien sea en las
oficinas centrales como en los centros específicos).
Las partes implicadas en la distribución de un servicio son los proveedores, los
intermediarios y las personas, y las alternativas posibles para distribuirlos son la prestación
directa (sin intermediarios) o la prestación de agentes concertados (como se aplica en la
gestión indirecta de algunos centros).
6.5. Personas
Pero teniendo en cuenta las premisas anteriores de marketing relacional, ¿era posible
orientar a la entidad pública al ciudadano si no había un compromiso de los propios
trabajadores que formaban el CGSIB? Obviamente no, el enfoque exterior tiene que estar
complementado con el enfoque interior, el de la entidad pública, y el que se denomina
marketing interno5. La cultura corporativa —ligada a la identidad— está sometida a cambios
estratégicos y de actuación que son decididos internamente, y tiene que ver con la relación
entre la imagen y la personalidad de la organización para afianzar la reputación pública y
estabilizar la relación con sus públicos objetivos internos y externos.
El marketing interno se extendió en las organizaciones a mediados de la década de
1970, como un camino para alcanzar los servicios de calidad (gestionar los procesos de
interacción, centrarse en los valores de los elementos de negocio para ser empleados para
añadir valor a los ciudadanos y atraerlos en un diálogo). Su raisond’être está fundada en la
lógica de que para satisfacer a los consumidores externos primero hay que satisfacer a los
internos (es decir, el personal y trabajadores de la organización, aceptando las necesidades
y capacidades de los empleados para participar en la estrategia de marketing interno).
Sin embargo, la naturaleza burócrata de las organizaciones públicas y la dificultad de un
desarrollo fiable pueden permitir trabajar contra la implementación del marketing interno
sin una organización (Proctor, 2007). En definitiva, el marketing interno busca convencer en
determinados comportamientos. El marketing interno también tiene que estar condicionado
por el desarrollo de la cultura de servicios, y ésta al mismo tiempo depende de una dirección
de liderazgo entre los puestos directivos y los supervisores (motiven el interés por los servicios
a los empleados), así como permitir a todo el equipo aceptar la misión de la empresa y
garantizar que todos los trabajadores tengan información continua y actualizada sobre
promoción y nuevas estrategias orientadas a mejorar la calidad de los servicios.
78_

6.6. Facilidades físicas
En el caso específico del CGSIB, las facilidades físicas están plenamente relacionadas
con la ventaja competitiva de situar los centros en las zonas rurales y aportar todo tipo de
instalaciones que permitiesen a los ciudadanos elegirlas antes que otras de la competencia
(e.g. establecer citas previas con los padres de los alumnos de las escuelas infantiles como
primer contacto, proporcionar teléfonos, mejorar las relaciones personales con los ciudadanosclientes con periodos progresivos de incorporación...).
6.7. Procesos
Las empresas del sector viven en una situación de expansión y reconversión, afectadas
por los procesos de innovación tecnológicos, con los que se ven obligados a adaptarse a los
nuevos modelos organizativos y a los conocimientos actuales exigibles y legales.
7. Posicionamiento deseado y algunas conclusiones
El posicionamiento, concepto ligado al de segmentación, determina la forma en la el
organismo quiere situar su oferta y como quiere que ésta sea vistas por sus públicos-objetivos.
Se trata de un proceso en el que termina conformando la imagen y la percepción de los tipos
de servicios que ofrecía el CGSIB en la mente del ciudadano. Éste alcanzó unas importantes
cuotas de satisfacción en la ejecución de su carta de servicios y uno de sus grandes atributos
ha sido su posición como entidad pública dependiente del gobierno autonómico. Los
servicios ofrecidos del organismo están posicionados como centros situados en instalaciones
de calidad, la buena cualificación de sus profesionales y las garantías que ofrecen estos
servicios públicos.
Este paso hacia la Axencia Galega de Servizos Sociais es una nueva oportunidad para
mejorar las carencias constatadas en el CGSIB en el ambiente de marketing público y la
gestión derivada del departamento competente. La política lleva meses ocupando los primeros
puestos entre los temas de preocupación ciudadana en las encuestas. Las transformaciones
sociales implican nuevos modelos de gobierno y actores políticos, que fracasan en su falta de
credibilidad y la degradación de las instituciones que representan. En este nuevo proceso es
necesario dar mayores facilidades en la relación de los ciudadanos con la Administración y
permitirles expresarse a través de los medios sociales y las nuevas formas de comunicación,
para avanzar hacia una sociedad participativa y responsable de sus decisiones.
8. Referencias
Alford, J. 2002. «Defining the Client in the Public Sector: A Social-Exchange Perspective», Public Administration Rewiew,
62 (2): 337-346.
Arenilla Sáez, M. 2011. Crisis y reforma de la Administración Pública, A Coruña: Netbiblo.
Barnes, J. G. 1994. «Close to theConsumer: but is it Really a Relationship? », Journal of Marketing Management, 10 (7):
561-570.
Borden, N. H. 1984. «The concept of marketing mix», Journal of Advertising Research, 24 (4): 7-12.
Canel, M.J. 2007. Comunicación de las instituciones públicas, Madrid: Tecnos.
Chías, J. 1995. Marketing público. Por un Gobierno y una Administración al servicio del público, Madrid: McGraw-Hill de
Management.
— 2008. El márqueting, Barcelona: Editorial UOC.
Cox, H.L. 2001. Governing from Center Stage. White House Communication Strategies During the Age of Television Politics,
New York: HamptonPress, Cresskill.
_79
Graber, D. 2003. The Power of Communication. Managing information in public organizations, Washington: CQPress.
Grande Esteban, I. 2002. Marketing de los servicios sociales, Madrid: Editorial Síntesis, Colección Análisis e Intervención
Social.
Kotler, P. y Lee, N. 2007. Marketing en el sector público, Madrid: Prentice-Hall.
Pasquier, M. y Villeneuve, J. P. 2012. Marketing management and communication in the public sector, Londres: Routledge.
Proctor, T. 2007: Public Sector Marketing, Londres: FTPrenticeHall, Harlow.
Rufín Moreno, R, C. Medina Molina. 2012. Marketing Público: investigación, aplicaciones y estrategias, Madrid: ESIC
Editorial.
Sancho Royo, D. 1999. Gestión de servicios públicos: estrategias de marketing y calidad, Madrid: Editorial Tecnos.
Solano Santos, L. F. 2010: «Análisis de la Imagen Corporativa: introducción a la Iconometría», Estudios sobre el Mensaje
Periodístico, 16: 457-467
Túñez, M. 2012. La gestión de la comunicación en las organizaciones, Zamora: Editorial Comunicación Social.
Notas
1.
La Ley 13/2008, del 3 de diciembre, retomaba la clasificación propuesta en la Ley de Servicios Sociales gallega de primera generación
de 1987, y dejaba a un lado el nombre de “servicios de atención primaria” propuesto en la Ley 4/1993, de 14 de abril.
2.
Estas instalaciones son definidas por la Xunta de Galicia como centros de atención a la infancia junto con las ludotecas, parques
infantiles e guarderías (en principio es un panorama confuso, porque son descritas como los centros de atención a los menores de tres
años, mientras que las escuelas infantiles se dirigen a los niños desde tres a seis años).
3.
Galicia es la segunda comunidad autónoma que registra una tasa tan baja, y si esta situación no se revierte, en los próximos 40 años la
demografía sufrirá un descenso del 37%, alcanzando la cifra de 1.734.000 personas (en la actualidad hay 2,7 millones). Los objetivos
del Plan Galego de Dinamización Demográfica son los de aumentar la tasa de natalidad al 1,5 en 2020.
4.
Citado en Van Riel, C.B.M. 1997. Comunicación corporativa, Madrid: Prentice Hall (pág. 27-28).
5.
Chías (1995) señalaba dos etapas en la introducción del marketing en el sector público, marcadas principalmente por el aumento de
la comunicación y promoción de los servicios existentes y por la introducción de la orientación del cliente y la mentalidad al público.
80_
Alma Paola Trejo Peña_([email protected])_Universidad de A Coruña, Galicia-España
De la política de laissez-faire a la
deportación masiva de mexicanos:
el efecto de la política migratoria
estadounidense en la migración
mexicana
Da política de laissez-faire á deportación masiva
de mexicanos: el efecto da política migratoria
estadounidense na migración mexicana
From Laissez-Faire Policy to the Massive
Deportation of Mexicans: The Effect of U.S.
Immigration Policy on Mexican Migration
& Resumen: El destino principal de los mexicanos que deciden emigrar, es Estados Unidos. Desde el
siglo XIX hasta nuestros días, la política interna estadounidense ha ocasionado efectos en la migración de
mexicanos que se dirigen a ese país. Con el objetivo de comprender cómo el flujo migratorio mexicano
evolucionó respecto la política migratoria estadounidense, este artículo analiza los cambios contextuales
de la política migratoria estadounidense y los efectos que ha tenido en la población migrante mexicana.
Se concluye, afirmando que la visibilidad de colectivos migratorios genera una necesidad de control por
parte de la opinión pública estadounidense. Desde los ochenta se hace perceptible la numerosa presencia
de mexicanos en ese país generándose políticas restrictivas locales y de control y vigilancia en la frontera
mexicana. Así como la falta de gestión humanitaria por parte del gobierno mexicano ha generado un
efecto reciente de deportaciones masivas de mexicanos durante la administración Obama.
& Palabras clave: política migratoria, migrantes mexicanos, control, México, Estados Unidos.
& Abstract: The United States of America is the main destination of Mexicans who decide to emigrate.
From the nineteenth century until today, the U.S. domestic policy has caused effects in Mexican migration
flows. In order to understand how Mexican migration flow evolved over the U.S. immigration policy, this
article analyses the changes in the U.S. migration policy and the effects that it has provoked over Mexican
migration flows. On the one hand, we conclude stating that visibility of certain citizenships generates a
need to control migration in American public opinion. On the other hand, we affirm that since the 80’s
Mexican immigrants became more visible because it is numerical weight. Moreover, other factors, this
_81
Alma Paola Trejo Peña
visibility generates are restrictive local policies and the need to control and surveillance the Mexican
border. Recently, since Mexican authorities have not manage migration with a humanitarian scope, an
Obama administration recent effect is massive Mexican deportations.
& Keywords: immigration policy, Mexican migrants, control, Mexico, the United States.
82_
De la política de laissez-faire a la deportación masiva de mexicanos:
el efecto de la política migratoria estadounidense en la migración mexicana

1.Introducción
Hace diez años parecía que la reducción de la emigración de mexicanos a Estados
Unidos (EU) era poco probable. Queda lejos la cifra que se sostuvo anualmente entre 1995
y 2004 de 600 mil mexicanos inmigrantes cada año en EU (Passel et. al., 2012). Si nos
basábamos en las fuentes de datos, desde 1970 hasta el 2007 el saldo neto migratorio
que mostraban para México era continuamente negativo (Passel et. al., 2012). Desde la
década de los ochenta hasta cuatro décadas más tarde, el crecimiento de mexicanos en EU
era sostenido y constante. Desde mediados de los años noventa, las políticas de control y
vigilancia fronteriza de EU, tomaban forma de muros, vallas, equipo tecnológico, pero los
inmigrantes de origen mexicano continuaron cruzando a EU, hasta alcanzar 12 millones
en el año 2007.
Respecto a la situación de la población mexicana residente en EU, en el año 2000,
con el cambio del partido en el poder en México, surgió una esperanza por poner el
tema migratorio en la agenda de diálogo entre los dos países. Los sucesivos mandatarios
mexicanos (Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto) no trataron el tema desde EU. Dado que,
los mandatarios mexicanos se han preocupado poco por gestionar la migración bajo una
mirada humanitaria, desde el gobierno de Obama se construyó el escenario ideal para que
ocurriera una deportación masiva de mexicanos en EU.
La migración de mexicanos a EU es un fenómeno social que tiene tres características
que lo diferencian de otras migraciones que llegaron a EU, que son su historicidad1,
masividad2 y vecindad3 (Durand y Massey, 2003). La migración de mexicanos a ese país
está asociada tanto a las decisiones de política migratoria de EU, como a problemas
internos en México. Es imposible comprender la movilidad poblacional entre estos dos
países sin desentrañar su historia común (Ibíd.). Por ello, este artículo presenta una
exposición esquemática de los periodos históricos, los contextos en los dos países que
han afectado al fenómeno migratorio, las acciones concretas de política migratoria de
ambos gobiernos y las consecuencias que se derivan de esas acciones para la población
mexicana que emigra a EU.
2.Del enganche a la inmigración indocumentada
En el periodo de 1900 a 1920 se ubica la primera etapa de la migración mexicana a EU
denominada la fase del enganche (Ibíd.), pues EU se abasteció de mano de obra mexicana para
lograr sus intereses económicos, pero EU no llevó un registro de los mexicanos que estaban
entrando al país a través de su frontera terrestre, ni existían regulaciones fronterizas (Reisler,
1976). El gobierno de EU tampoco logró que los trabajadores enganchados regresaran a sus
comunidades de origen al concluir sus trabajos (Sherry, 2004).
_83
Cuadro 1: Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los
migrantes mexicanos en EU de finales del siglo XIX y principios del siglo XX
Período
Contexto
Acciones de política
migratoria
Consecuencias para la
población migrante
mexicana
Poca interferencia del
gobierno de EU en materia
migratoria respecto a
México.
- Abierto reclutamiento de
trabajadores mexicanos.
- Presencia mexicana en el
ejército de EU.
- Refugiados de la dictadura.
1840-1848
1870-1910
- Laissez-faire
- Tratado Guadalupe
Hidalgo.
- Concesión de tierras a
estadounidenses en el sur
de EU.
- Porfiriato.
Primeros
años del
siglo XIX
Necesidad de mano de obra - Enganche privado y
por parte de EU.
semiforzado.
- El gobierno de EU no
llevaba registro de los
mexicanos que entraban
por su frontera terrestre.
- Ingreso de población
de origen mexicano
por la frontera terrestre
estadounidense.
- Incremento de la población
de origen mexicano en EU.
1910
Revolución mexicana.
Ambiente hostil en México.
- Mexicanos que huyen de la
revolución a EU.
- Incremento de la población
1914-1918
Participación de EU en la 1ª
Guerra Mundial.
- Abandono temporal
de empleos por los
estadounidenses y
necesidad de mexicanos
en el campo de batalla y
laboral.
- Disponibilidad de mano de
obra mexicana.
- Continúa incrementándose
la población de origen
mexicano en EU.
1908
Fuente: Sherry (2004), Durand y Massey (2003)
Entre 1910 y 1918, se produjo un aumento de la población mexicana en territorio
estadounidense por la revolución mexicana y el ingreso de EU a la primera guerra mundial.
Este último hecho genera la necesidad de inmigrantes mexicanos, ya sea para combatir en el
campo de batalla o para suplir población que se encontraba en el frente de guerra (Durand
y Massey, 2013).
Un flujo migratorio mexicano ingresó a territorio estadounidense a través de un
sistema de contratación de mano de obra privada y semiforzada. El perfil de los migrantes
era básicamente de varones jóvenes, capaces de cubrir la demanda laboral requerida por
los empleadores a un bajo coste. Desde esta época, se origina el peculiar nexo entre las
necesidades de la economía estadounidense y un tipo de trabajadores mexicanos. Las
decisiones del gobierno de EU comienzan a definir un tipo de perfil de los migrantes
mexicanos. Durante estos años, tanto el contexto histórico como las acciones de política
84_

migratoria (o ausencia de la misma) en los dos países, incentivan el aumento de población
Un segundo periodo de la emigración mexicana a EU se inicia en 1923 y corresponde
a la época o fase de las deportaciones (Ibíd.), que es caracterizada por tres ciclos de
retorno masivo y uno de deportaciones realizadas por la Patrulla Fronteriza. En 1923,
con el objetivo de llevar a cabo el mantenimiento de las vías férreas en Chicago, se
contrató a más de 2,000 trabajadores mexicanos (Ibíd.). Un año después, en 1924, se
creó la patrulla fronteriza y tuvieron lugar las primeras devoluciones de los trabajadores
mexicanos. La falta de oportunidades laborales causada por la gran depresión económica
de 1929, ocasionó una disminución de la población mexicana en EU. La vinculación de
una necesidad del mercado laboral estadounidense demandó una oferta de trabajadores
que es cubierta por mexicanos.
migrantes mexicanos en EU de 1923 a 1929
Periodo
Contexto
migratoria
población migrante
mexicana
1923
Necesidad de ampliar las
líneas ferroviarias en EU.
Preferencia de trabajadores
mexicanos sobre
trabajadores asiáticos.
Establecimiento de nuevas
rutas asociadas a los FFCC
que enlazan espacios de
origen en México y destino
en EU.
1924
Necesidad en EU de
controlar el flujo mexicano.
Creación de la patrulla
fronteriza.
Retorno obligado y
devolución de migrantes a
México.
Restricción de
oportunidades laborales en
EU para mexicanos.
Retorno de migrantes a
territorio mexicano.
1929 - 1933 Gran depresión en EU.
3.Los programas de trabajadores: la época de los
braceros
La tercera etapa de la migración mexicana a EU, que abarca de 1942 a 1964, es conocida
como el periodo bracero (Durand y Massey, 2003). Los convenios bilaterales de trabajadores
temporales conocidos como Programas Braceros4 (PB), fueron la respuesta del gobierno
estadounidense ante las demandas laborales en EU, sin perder el control del flujo mexicano
que ingresaba a su territorio.
Al concluir la Segunda Guerra Mundial, la economía de EU continuó requiriendo trabajadores
extranjeros para abastecer su mercado laboral. A partir de las necesidades en EU, se determinaron
los lugares de destino en ese país y las zonas de reclutamiento en México (hoy conocidos
como regiones tradicionales de emigración). En el periodo bracero, el perfil de los inmigrantes
mexicanos correspondió a un flujo de trabajadores varones, originarios del medio rural, solteros,
_85
de baja escolaridad, contratados temporalmente y empleados en trabajos del sector primario,
principalmente en actividades agrícolas en EU (Castillo, 1995). Una consecuencia no prevista
del reclutamiento de mexicanos a través de los PB, fue la falta de medidas para asegurar su
retorno. Indirectamente se incentivó a otros miembros de las comunidades expulsoras a seguir
o reunirse con sus familiares que ya radicaban en EU (Sherry, 2004).
Hasta finales de los años 60’s el perfil sociodemográfico de los migrantes aparecía como
invariable y correspondía –como ya se mencionó– a hombres jóvenes de origen rural cuya
ocupación comúnmente era en actividades agrícolas (Gastelum, 1991). A partir de los años
70s’, el perfil se redefinió con referencia a las regiones de origen y destino y a las características
sociodemográficas de los migrantes (Francisco Alba, 1999). En los años 80’s, se observa que
son variados los elementos que modifican el perfil de la migración mexicana. El cambio radica
en el volumen y modalidad de los flujos (Verduzco, 2005).
Cuadro 3: Períodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los
Periodo
Contexto
migratoria
población migrante
mexicana
1942-1947
–N
ecesidad de trabajadores – P rimer programa bracero.
agrícolas temporales.
– Migración
mexicana temporal,
mayoritariamente
masculina y de origen
rural a EU.
1951-1964
– L os empleadores en EU
– S egundo programa
seguían contratando a
bracero.
trabajadores mexicanos.
–C
ontinua necesidad de
– R ecuperación económica
fuerza de trabajo mexicana
de EU al concluir la guerra. en EU.
Se resolvió la demanda
laboral en EU sin perder el
control del flujo por parte
de EU.
4.Políticas migratorias selectivas redefinición del patrón
migratorio
A partir de 1965, EU implementó una inmigración selectiva de trabajadores basada en
un sistema de cuotas por país, que limitaba ciertos flujos e incentivaba otros, se dificultó
el libre tránsito de la frontera y se realizaron deportaciones sistemáticas de trabajadores
indocumentados. Las transformaciones de la política migratoria estadounidense redefinieron
el patrón migratorio y el perfil de los migrantes mexicanos.
En la fase de enganche, las rutas de los flujos estuvieron orientadas por las necesidades del
mercado laboral en localidades tan distantes como Chicago o espacios fronterizos en Texas y
California. En las fases sucesivas, especialmente durante el PB, se incrementó el asentamiento
de mexicanos en los EU, atraídos tanto por las oportunidades laborales como por las redes
sociales. Sin embargo, con el fin del PB y las subsecuentes deportaciones masivas empezó a
restringirse el paso por la frontera.
86_

Entre la población mexicana que había residido o trabajado sin documentos en EU,
quienes regularizaron su estancia laboral o residencial bajo alguno de los programa de
Immigration Reform and Control Act (conocida como IRCA por sus siglas en inglés) o tuvieron la
oportunidad de movilizar a su familia a través de la opción de reunificación, experimentaron
una redefinición en sus patrones de circularidad, que consistía en idas recurrentes al país
origen y retornos laborales a EU, cambiando hacia estancias más prolongadas, e incluso
observando una tendencia a establecer su residencia en EU (Massey y Durand, 2003). Estos
hechos permiten postular que el perfil de los trabajadores mexicanos y las rutas que enlazan
sus lugares de origen y destino, así como las rutas de ingreso y retorno, se encuentran
íntimamente relacionados con las acciones políticas del gobierno estadounidense.
El proceso de amnistía y el programa de trabajadores agrícolas asociados a IRCA permitieron
la legalización de 2.3 millones de mexicanos indocumentados. Posteriormente, se presentó
una diferencia en los perfiles y rutas de ingreso a EU asociadas al uso de documentos o
regularizaron su situación, quienes continuarán utilizando las rutas tradicionales de ingreso
a territorio estadounidense. En contraste, los indocumentados deberán buscar zonas
alternativas para internarse a EU. Igualmente, sus perfiles mostrarán notables diferencias
asociadas a la tradición migratoria de sus lugares habituales de residencia.
Periodo
Contexto
1965-1981
Fin de los Programas de
Braceros.
1982
Caída de los precios
mundiales del petróleo Crisis
en México
1986
Percepción de pérdida del
control de la frontera.
migratoria
– E stablecimiento del
sistema de cuotas.
– E U optó por controlar
el flujo procedente de
México.
población migrante
mexicana
–D
eportación sistemática
de los trabajadores
indocumentados
–C
ontrol fronterizo
– Continúa la deportación
sistemática de trabajadores
indocumentados.
IRCA:
–A
mnistía para migrantes
con experiencia
migratoria.
– P rograma para
trabajadores agrícolas.
– P ropuesta de refuerzo
sustancial de las medidas
de control fronterizo.
– P ropuesta de medidas y
sanciones a empleadores.
– T ransformación del patrón
de migración circular
mexicana hacia un patrón
de mayor establecimiento
y residencia en EU.
– S e incrementa el
presupuesto del Servicio
de Inmigración y
Naturalización (INS).
Fuente: Sherry (2004), Durand y Massey (2003).
_87
5.Política de control fronterizo y cambio de rutas
El periodo que va de 1987 a 2006 se denomina fase de legalización y migración clandestina,
y en esta etapa se redefine el patrón migratorio de México a EU (Durand y Massey, 2003).
Gracias a IRCA, entre 1987 y 1989, los migrantes originarios de las regiones de larga tradición
migratoria5 y de la región fronteriza mexicana lograron regularizar su estancia en EU (Ibíd.).
Los migrantes procedentes de regiones con menor tradición migratoria, especialmente
aquellos originarios de entidades que empiezan a participar en el flujo migratorio en los
últimos veinte años del siglo XX, utilizaban rutas tradicionales para ir y volver a los dos países.
Sin embargo, el hecho de poseer documentos origina diferencias entre los migrantes de las
diferentes regiones.
En el año 1993, inician en EU una serie de operativos de control y vigilancia fronteriza.
Estos sitios eran utilizados por los migrantes provenientes de regiones tradicionales y
fronterizas. Los migrantes procedentes de regiones nuevas, emergentes y del sur-sureste de
México, carentes de experiencia migratoria, empezaron a improvisar nuevas rutas de acceso
indocumentado, por sitios menos vigilados pero con condiciones ambientales y geográficas
adversas.
En los años 1990’s en EU surge una preocupación sobre la presencia de población hispana.
Contrariamente a los sustentos realizados por Fukuyama (1992) a finales de la década de los
años 1980’s, en los años noventa Samuel Hungtington (1996) consideraba a la inmigración
mexicana uno de los retos del gobierno estadounidense. A la par, los flujos de migración
hacia los países más industrializados han aumentado, provocando oposición pública y la
implementación de medidas de control a la inmigración (Cornelius y Rosenblum, 2004).
Con el fin de la Guerra Fría, EU redefinió su concepción de seguridad nacional. Al
respecto, Fukuyama postula que había triunfado un solo tipo de gobierno capitalista, con
tendencias inclinadas al liberalismo comercial. Hungtington contrasta este sustento en su
artículo El Choque de las Civilizaciones. El artículo, publicado en la revista Foreign Affairs,
augura los nuevos desafíos para el capitalismo de EU -modelo económico triunfador de
la guerra fría- y por primera vez es necesario poner atención en el crecimiento de la
población de origen hispano en EU; dicho texto marca el inicio hacia una “nueva historia”.
Diez años más tarde, Huntington cuestiona la identidad estadounidense ante la amenaza
de una inmigración latina en continuo aumento, que no comparte el credo americano,
la cultura anglosajona, la ética del trabajo y por ser indocumentados. Para Hungtington
(2004) la más significativa es la inmigración mexicana, argumenta que es alarmante por la
contigüidad geográfica, por su concentración masiva en algunos estados de EU como en
California, donde el diferencial salarial seduce a los migrantes mexicanos a buscar mejores
condiciones de vida.
Respecto al papel del Estado frente al desafío de controlar la migración distintos autores
señalan que:
a) La presión pública influye en el tipo de política de control fronterizo a seguir (Andreas,
2000).
b) Los grupos de interés nacional o grupos internos, instituciones políticas, propietarios
de tierra y capital influyen tanto en el modelo como en las medidas de control de los
flujos no autorizados de migrantes económicos (Cornelius y Rosenblum, 2004).
c) Un aumento en el presupuesto para controlar la frontera se refleja en una estrategia
de concentración de personal y tecnología (GAO, 1997).
88_

Al comienzo de la década de los noventa, la opinión pública en EU incidió en la política
de control fronterizo. Esa política, que se había caracterizado por ser de baja intensidad, se
redefinió en una escalada de legislaciones restrictivas y acciones de la Patrulla Fronteriza, del
INS, y operativos militares. El endurecimiento migratorio concentró los esfuerzos en el área
fronteriza con México, para mostrar una frontera limpia y segura y responder a la presión
interna en EU (Andreas, 2000).
Con el presidente Clinton, el INS dificultó la entrada no autorizada de personas y el uso
de equipos de seguridad de avanzada tecnología para detectar su presencia en la frontera
con México. El aumento del presupuesto para controlar la frontera llevó a que, a partir de
1993, se tomara por primera vez con seriedad el endurecimiento de su vigilancia y control
(Cornelius, 2001). En febrero de 1994, el procurador general de EU anunció en un reporte la
nueva estrategia a seguir para el reforzamiento fronterizo. Esta estrategia recibió el nombre
de prevención para la detención. De acuerdo con el reporte, en 1993 los datos mostraban
que, mientras las detenciones disminuían en los sectores tradicionales de entrada, se
experimentaba un aumento en nuevos puntos de ingreso (GAO, 1997).
La Patrulla Fronteriza concentró el reforzamiento de la vigilancia en los segmentos
localizados en las áreas urbanas visibles, que a la vez eran los lugares utilizados para el cruce
migratorio indocumentado. Los esfuerzos se tradujeron en distintos operativos a los que se les
dieron denominaciones específicas: en 1993 “Operation Hold-the-Line” en El Paso (Texas),
en 1994 “Operation Gatekeeper” en el Sector San Diego, en el mismo año “Operation
Safeguard” en Arizona y en 1997 “Operation Río Grande” en Texas. Para las autoridades
estadounidenses, el aumento de las aprehensiones en la frontera muestran el éxito de los
operativos (Cornelius, 2001). Con estos operativos, la probabilidad de ser aprehendidos se
incrementó. Esta situación tuvo efectos tanto en el patrón de circularidad como en las rutas
de ingreso, y el requerimiento y coste por contratar un guía no autorizado para el cruce de
la frontera6.
migrantes mexicanos en Estados Unidos de 1987 a 2001
Periodo
Contexto
migratoria
población migrante
mexicana
1987-1989
Se reconoce la necesidad de IRCA.
trabajadores en EU.
– É xito de la amnistía.
– F racaso de las acciones
para empleadores y
control fronterizo.
1990
Percepciones:
a) Aumento del flujo
indocumentado cruzando
la frontera.
b) P érdida de control por
parte del Estado.
– E scalada de
endurecimiento fronterizo.
–N
ecesidad de desviar
el flujo migratorio
indocumentado de áreas
urbanas a zonas menos
visibles.
Presión pública al Estado
para asegurar la frontera
terrestre con México.
Identificación de áreas
utilizadas para el cruce
indocumentado
_89
Periodo
migratoria
Contexto
población migrante
mexicana
1993
Visualización de la migración Operativo Hold the Line en
mexicana como un
El Paso, Texas.
problema de competencia
interna de EU.
–C
ambio de rutas hacia
nuevas y más hostiles
zonas de cruce.
1994
Entrada en vigor del TLC
(Excluyendo el tema
migratorio).
Operación Guardián en San
Diego, California.
Operación Safeguard en
Arizona.
– L a crisis económica en
México incentiva la
emigración mexicana a
EU.
1996
Se aprueba en México la
doble nacionalidad.
IIRIRA7
–A
umento de la
naturalización de
mexicanos en EU.
Operación Río Grande en
Texas.
–D
esvío de las rutas del
cauce tradicional del flujo.
1997
2000
Bono democrático en
México: credibilidad
favorable para la
negociación en materia
migratoria.
Propuesta mexicana de
Acuerdo Migratorio
– Regularización 3.5 millones
de indocumentados
– Programa de trabajadores
temporales
– Visas para reunificación
familiar y trabajo
– Seguridad fronteriza
– Apoyo a programas de
desarrollo regional
Después
11-09-2001
“América en guerra”
– Estrategia de Seguridad
Nacional para evitar
la vulnerabilidad en la
frontera estadounidense.
–A
bandono de la propuesta
para un acuerdo
migratorio.
Fuente: Sherry (2004), Durand y Massey (2003), Hungtington (1996 y 2004), Márquez
(1998).
Entre las consecuencias de la aplicación de los operativos, diversidad de autores han
mencionado las siguientes8:
– Los inmigrantes permanecieron dentro del territorio estadounidense por más tiempo
o definitivamente.
– Se sofisticaron los métodos y estrategias utilizados por los coyotes y su pago.
90_

– Aumentó el uso de documentos falsificados.
– Se redefinieron las rutas de ingreso que tradicionalmente eran utilizadas por los
migrantes indocumentados.
– Los migrantes cruzaron por áreas periféricas exponiendo sus vidas a condiciones
ambientales y geográficas extremas. Las muertes en la frontera ocurren en sitos de
difícil acceso y en donde las condiciones climáticas son más adversas.
– La mayor concentración en el número de aprehensiones ocurre en sitios distintos a los
que tradicionalmente se caracterizaban por un alto número de éstas.
6.De las promesas de diálogo y colaboración bilateral a
la seguridad para América del Norte
En el año 2000, gracias al llamado “bono democrático”, al iniciar la presidencia
Vicente Fox, el estado mexicano adquirió la credibilidad de la que prescindió por varias
décadas. Este hecho influyó para que EU, país que se ufana de promover la democracia
global, reconociera esta nueva condición de México. Al iniciar la presidencia de George W.
Bush, su primera visita internacional fue a México. En esa época, parecía existir una notable
similitud de intereses y actitudes entre ambos mandatarios. Contexto que fue aprovechado
por Jorge Castañeada, Secretario de Relaciones Exteriores, quien puso en la mesa de diálogo
con los EU el tema migratorio. Esta iniciativa ubicó al tema migratorio como prioridad en la
agenda mexicana y llevó al presidente Fox a visitar a su homólogo en EU. Un efecto fue que
en los EU se retomó el discurso en contra de la migración indocumentada y la necesidad
continua de incrementar la seguridad de la frontera.
Con los acontecimientos ocurridos en EU el 11 de septiembre del 2001, por primera
vez se muestra que EU es vulnerable dentro de su territorio nacional. En respuesta,
ese país se declara “en guerra” y en pro del fortalecimiento de su seguridad interna
(Márquez, 2005). Uno de los primeros objetivos por alcanzar fue fortalecer la seguridad
de las fronteras, llegándose a la firma de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de
América del Norte (ASPAN). Esta alianza dio como resultado los acuerdos de fronteras
inteligentes firmados en 2001 y 2002 por México, EU y Canadá. (Benítez y Rodríguez,
2006). (Ver cuadro 6).
Como reacción a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, EU visualiza
la opción de aliarse con su vecino del sur. Las tres áreas de seguridad que se trataron en
la negociación de este acuerdo muestran la importancia que EU otorga a la seguridad
fronteriza. El territorio fronterizo, por donde tradicionalmente transitan en forma
documentada e indocumentada migrantes mexicanos, adquiere un carácter estratégico
y es percibido como un área estratégica común para los dos estados. Si bien el flujo de
bienes y la infraestructura fronteriza son incluidas en la negociación, uno de los ejes
problemáticos es el del flujo de personas. Aunque se pone especial énfasis en el ingreso
autorizado, se denota una constante preocupación por el ingreso indocumentado,
afirmándose este hecho en el punto de disuasión de polleros, asumiéndose que siguen
ocurriendo ingresos no autorizados y que se deben endurecer las rutas de entrada a
territorio estadounidense. El concepto de fronteras seguras e inteligentes incluye la
seguridad de las fronteras ferroviarias. Conviene señalar que este medio de transporte
fue de gran importancia para aumentar el ingreso de la población mexicana a EU y de
definición de las rutas utilizadas desde el siglo XIX9.
_91
Cuadro 6. Compromisos sobre fronteras inteligentes entre México, EU y Canadá
Seguridad de la
infraestructura.
Seguridad en el flujo de
personas.
Seguridad en el flujo de
bienes.
– P laneación a largo plazo.
–M
ejora en el flujo de cuellos de
botella fronterizos.
– P rotección para la
infraestructura.
–A
rmonización de los puntos de
entrada a los puertos.
– E xhibición de proyectos.
–C
ooperación en puntos de
cruce fronterizo.
– F inanciamiento de proyectos
fronterizos.
– Viajeros con documentación
previamente revisada.
– Información avanzada sobre
pasajeros.
– Viajes de negocios por el
Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN).
– Fronteras seguras y disuasión de
polleros.
– Consulta respecto a la política
de expedición de visas.
– Entrenamiento conjunto.
– Bases de datos conjuntas.
– Revisión de personas
provenientes de terceros países.
–C
ooperación entre los sectores
privado y público.
– Intercambio electrónico de
información.
– S eguridad en el transporte
marítimo de bienes.
–C
ooperación tecnológica.
– S eguridad en redes ferroviarias.
–C
ombate al fraude.
– Intercepción de contrabando.
Fuente: Elaboración propia con información de Benítez y Rodríguez, 2006 pp. 10.
Tomando en cuenta que desde el inicio de la década de los noventa se realizaron una serie
de operativos fronterizos en respuesta a exigencias y presiones de distintos grupos nacionales
de interés, se generaron percepciones de que existía una pérdida de control por parte de EU
ante un continuo aumento del flujo indocumentado cruzando la frontera sur de EU.
“En EU las políticas de seguridad de la patria se iniciaron con la emisión del Acta patriótica en
octubre de 2001” (Benítez y Rodríguez, 2006: 9). Dado el hecho de que América se encontraba
en guerra10, la firma de la ASPAN resultaba de vital importancia para incrementar la seguridad
interna de EU, que únicamente se lograría con la cooperación de sus vecinos. “En este
sentido, los ataques a Estados Unidos abrieron el camino a un nuevo pensamiento geopolítico
hiperrealista, donde los primeros elementos estratégicos por considerar se dieron en la protección
de las fronteras de EU, involucrando de inmediato la búsqueda de la cooperación con Canadá y
México.” (Benítez y Rodríguez, 2006: 9)
Cuadro 7. Periodos, contexto, acciones de política migratoria y consecuencias para los
migrantes mexicanos en EU, 2001 a 2013
Periodo
2001
92_
Contexto
Proteger las fronteras de EU
Plan Frontera Sur
migratoria
población migrante
mexicana
Acuerdo de fronteras
Muertes de inmigrantes mexicanos.
inteligentes con Canadá.

Periodo
2002
Contexto
2006
20082011
población migrante
mexicana
Continúa la necesidad de
establecer alianzas para
proteger las fronteras de EU
Acuerdo de fronteras
Incremento de la vigilancia y el
inteligentes con México control en la frontera con México.
Crea departamento de
Seguridad interna de EU.
Ejercer soberanía de manera
efectiva.
El operativo en Arizona no
disminuyó el flujo de ingreso.
Nuevos riesgos y
– Incremento de las muertes de
amenazas a la seguridad
mexicanos por el Desierto de
nacional: terrorismo.
Arizona.
– R eforma institucional en
Nuevo operativo en
México: por recomendación
Arizona.
de EU en México se aprueba
una legislación de Seguridad
Nacional.
– S istema Integral de Operación
Migratoria
Debate en EU y percepción
de la opinión pública de que
no se controla la frontera.
Alianza para la Seguridad Se incrementaron aún más los
y Prosperidad en
riesgos y muertes en las nuevas
América del Norte
rutas.
(ASPAN)
Elecciones generales en
México y legislativas en EU
– Voto mexicano en el
extranjero
Propuesta legislativa
–M
archa por los derechos de
estadounidense para
migrantes de origen mexicano
asegurar un flujo
en EU.
– P ropuesta de trabajadores
migratorio ordenado.
–U
so de la Guardia
temporales.
ueva ley de población en
Nacional en la Frontera – N
México.
entre México y EU.
–D
esmigratización de la agenda.
2004
2005
migratoria
Crisis económica y financiera – Iniciativa Mérida
–D
isminución de
empleo para los
migrantes
Incremento de las
deportaciones
– L eyes restrictivas en
Alabama, Arizona y
Georgia
– R etorno de migrantes mexicanos
– En 2010 la migración mexicana
irregular neta a Estados Unidos
llegó a cero.
– E n 2010 aconteció la masacre de
San Fernando
– Inseguridad en México lleva a
empresarios a EU
_93
Periodo
Contexto
Reelección Obama
20122013
migratoria
– Incumplimiento de
Reforma migratoria.
– L egislaciones
antiinmigrantes
población migrante
mexicana
– S urgimiento de los dreamers
–C
aravanas contra violencia
Fuente: Márquez (1998), Sherry (2004), Durand y Massey (2003), Hungtington (2004),
Rozental et al. (2005), Casillas (2006), Artola (2006).
7.De la externalización de fronteras11 a las
deportaciones masivas de mexicanos
Desde la fase de deportaciones en 1923, la falta de acción de los gobernantes mexicanos
contrastó con la implementación de políticas de control migratorio estadounidense. La
frontera estadounidense ha sido expandida, ahora no son los límites de la frontera norte
mexicana con EU los que definen el ingreso de migrantes que se dirigen a EU. Actualmente
existe una gran colaboración entre México y EU para obstaculizar el paso de los migrantes
centroamericanos en tránsito y los nuevos límites de la frontera estadounidense externalizada
comienzan en el Suchiate.
Durante la presidencia de Felipe Calderón (2006-2012), diversos especialistas,
organizaciones civiles y gobernantes centroamericanos coincidieron en la falta de resolución
de temas como la seguridad y derechos humanos para los migrantes en tránsito por territorio
mexicano. El efecto más lamentable que tuvo esta incapacidad de proporcionar un trato
humanitario a los migrantes que transitan por México ocurrió en 2010, cuando la muerte
alcanzó a 72 migrantes centroamericanos, víctimas del crimen organizado, en el rancho
tamaulipeco12 de San Fernando.
En el contexto de deportaciones masivas del gobierno de Obama pesa más en la
gestión y control migratorio la definición del tipo de acciones del gobierno estadounidense.
Precisamente, una consecuencia de las deportaciones masivas fue en 2012 cuando comenzó
la propagación de noticias en los medios de comunicación y trabajos académicos sobre el
efecto que tuvo una política antiinmigrante en EU, es la reducción del saldo neto migratorio
de mexicanos. No obstante también influyó en este decrecimiento la crisis económica de EU
que comenzó en 2008. Según datos del Instituto Nacional de Migración de México, en 2013
fueron deportados de EU 300 mil mexicanos.
En la Cumbre de Líderes de Norteamérica en Toluca, México, en febrero de 2014,
nuevamente hemos sido testigos de la omisión del tema migratorio en el encuentro de los
primeros mandatarios de México, EU y Canadá. De entre los 25 temas tratados en esta
cumbre primaron la seguridad fronteriza, el comercio y el transporte y respecto a la movilidad
humana sólo se mencionó el combate a la trata de personas. Tal parece que, mientras se
trate el tema de seguridad, los mandatarios de EU y Canadá están satisfechos, y mientras
nuestras autoridades sigan ignorando la realidad de los emigrantes mexicanos en EU seremos
testigos de leyes antiinmigrantes, separaciones de familias, expulsión de los dreamers13, y de
un aumento continuo en las deportaciones de mexicanos desde EU.
94_

8. Consideraciones finales
A pesar de que EU es una nación formada por inmigrantes, a lo largo de su historia se han
generado diversos movimientos en contra de las migraciones, principalmente cuando éstas
se vuelven relativamente numerosas. (Portes y Rumbaut, 1996). La visibilidad de colectivos
migratorios visibles genera una necesidad de control por parte de la opinión pública
estadounidense.
En las diversas manifestaciones nativistas que se han presentado a lo largo de la historia
de EU, se han criticado los mismos aspectos en relación con otros grupos migratorios
provenientes de diversas regiones del mundo. Entre ellos se pueden mencionar: los sucesos
de finales del siglo XVIII en contra de alemanes y franceses; el “sentimiento” anti-irlandés
surgido a mediados del siglo XIX; el Acta de restricción de la inmigración china de 1882;
el anti-mexicanismo y anti-europeísmo del este en 1920; el movimiento anti-japonés de
1942 a 1946; la hostilidad hacia mexicanos y latinos promovida desde principios de los años
noventa por autores como Samuel Huntington. Finalmente, a partir de los sucesos del 11 de
septiembre de 2001, se engendra un fuerte movimiento de rechazo a todo lo relacionado
con lo islámico (Cornelius 2006).
Según Susan Martin (2003), han existido cuatro grupos que inciden en la política de
inmigración estadounidense: los abogados (advocates), los integracionistas (integrationists),
aquellos que favorecen el libre mercado (free-marketeers) y los restriccionistas (restriccionists).
Estos cuatro grupos tienen sus raíces en la historia de EU y se relacionan con los siguientes
modelos: el modelo de Pennsylvania14, el modelo de Massachussets15 y el modelo de Virginia16.
A partir de la década de los años ochenta, fecha en que se hizo evidente el aumento de la
población nacida en México residente en los EU, incrementaran las acciones para controlar y
restringir el ingreso de mexicanos a EU. Claramente, el efecto post IRCA, y la presencia de 11.1
millones de mexicanos en el año 200617 tuvieron como consecuencia un sentimiento antimexicano. Algunos políticos han usado como lema de campaña discursos que promuevan la
disminución de migrantes mexicanos en EU18.
De acuerdo a Massey y Durand (2003), la migración entre México y EU tiene ciclos de
20 a 22 años, en los cuales se puede identificar un cierto patrón o perfil migratorio; después
de que se cumple ese periodo se presentan acciones políticas como los programas braceros,
la era de los indocumentados, IRCA o el actual debate acontecido 20 años después de IRCA
bajo un contexto muy diferente. Estos hechos coincidirían con un nuevo ciclo en la definición
de la política migratoria en EU, ciclos que acontecen aproximadamente cada 20 años, pues la
última vez que este tema experimentó una reforma a nivel legislativo fue en 1986 con IRCA.
Aunque no con exactitud estrictamente temporal, coincidentemente con esta postulación
cíclica de Durand y Massey, el gobierno de Barak Obama que había generado grandes
esperanzas respecto a una propuesta estadounidense de aprobar una reforma migratoria,
estableció un nueva fase de deportaciones masivas que tuvo un efecto demográfico en el
saldo nulo migratorio de mexicanos a EU.
La agenda pública en materia migratoria sigue representando un reto para los dos países.
En EU, los congresistas ponen atención en otros temas que tienen que resolver y no tanto
el inconcluso tema de la reforma migratoria. Barak Obama, ha demostrado que apoya la
migración legal pero no la ilegal y que busca reducir los niveles de inmigración. Por parte de
México se guarda la distancia en cuanto propuesta, en lugar de aprovechar la presencia de 12
millones de personas con origen mexicano en el país vecino del norte, el presidente Enrique
Peña Nieto, hizo evidente la falta de interés en el tema migratorio durante su reciente reunión
_95
con Obama en Toluca. Tal parece que quienes seguirán redefiniendo los patrones migratorios
mexicanos hacia EU serán los políticos de EU, o por lo menos sus políticas toman cuerpo y
forma en el control y las deportaciones. Los actuales gobernantes mexicanos retoman un
cierto Laissez faire ante las deportaciones, el sufrimiento de las familias mexicanas divididas y
los problemas de integración social de los retornados en México.
Finalmente, lo recomendable sería continuar buscando la cooperación bilateral en
materia migratoria, si la colaboración sobre seguridad se logró de forma trilateral entre
México, EU y Canadá, en el marco del Acuerdo para la Prosperidad y Seguridad de América
del Norte, el gobierno mexicano requiere demostrar tenga un compromiso real no sólo con
sus connacionales que buscan mejores condiciones de vida y seguridad en EU, sino con
los países centroamericanos de donde provienen la mayoría de migrantes en tránsito, de
seguir ignorando la necesidad de protección para los migrantes, no se terminarán las redes
de tráfico ilícito de personas que buscan rutas alternativas de cruce hacia los EU por las
zonas más inhóspitas de la frontera. Si bien México ha cedido en temas de seguridad, no se
ha insistido en una solución con mirada humanitaria a la hora de gestionar y controlar las
fronteras del sur de EU y de México, mismas que son los puertos de entrada para lograr el
sueño americano.
13.Bibliografía
Andreas, Peter (2000), Border Games: Policing the U.S.-Mexico Divide. New York. Cornell University.
Alba, Francisco (1999), “La política migratoria mexicana después del IRCA”, en Estudios demográficos y urbanos, Vol. 14,
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_97
Notas
1.
La historicidad se refiere a que ninguna otra corriente migratoria hacia EU que proceda de un solo país ha durado más de cien años.
2.
La masividad se sustenta en que no existe un flujo migratorio de igual tamaño en EU como el mexicano, pues éste alcanza a decenas
de millones de individuos.
3.
Respecto de la vecindad, los autores señalan que si bien Canadá también es un país limítrofe con EU, los migrantes canadienses
alcanzan una muy pequeña proporción frente a los mexicanos.
4.
El nombre oficial y poco conocido de estos convenios era Programa mexicano estadounidense de prestación de mano de obra. Cf. Vélez
Storey, Jaime, “Los braceros y el fondo de ahorro campesino”, en María Eugenia Anguiano y Miguel Hernández (editores), Migración
internacional e identidades cambiantes, Zamora, COLMICH-COLEF, 2002, pp. 19-42.
5.
“Como se sabe, el occidente de México es la región tradicional de donde han salido los mayores contingentes de mano de obra
migrante” (Durand y Massey, 2003:72). Según la propuesta de estos autores la región tradicional está compuesta por los estados de:
Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí y Zacatecas.
6.
Los llamados polleros o coyotes.
7.
Acta de Reforma de Inmigración y Responsabilidad Inmigrante de 1996.
8.
Entre otros: Cornelius, Sherry, Smith, Alonso.
9.
Para construir el Ferrocarril en el siglo XIX y principios del XX. Para transportar migrantes documentados e indocumentados en la época
de los convenios braceros. Si bien en la actualidad no funcionan más los ferrocarriles de pasajeros, el ferrocarril de carga es utilizado por
migrantes que provienen de Centroamérica y del sur del territorio mexicano, a pesar de la peligrosidad que representa viajar de esta
forma. Migrantes en tránsito que adquieren visibilidad recientemente.
10 Después de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001, el presidente de los EU adquiere la facultad legislativa de comandar
a las fuerzas militares estadounidenses en contra de aquellos responsables de dichos sucesos; por consiguiente el Presidente George
Bush declara a América en guerra en contra del terrorismo.
11. Vista desde esta perspectiva, la transformación que implica el desplazamiento y la externalización del dispositivo frontera puede ser
descrita mediante tres niveles diferentes (Gil Araújo, 2005: 131; Monclús Masó, 2008: 369): nivel vertical-institucional, nivel geográfico
y nivel de externalización a otros actores.
12. Ubicado en el estado norteño mexicano de Tamaulipas.
13. Se trata de niños que ingresaron de forma indocumentada en EU, han sido socializados en ese país, algunos son hermanos mayores
ciudadanos estadounidenses pero no tienen una residencia legal. Este colectivo podría ser beneficiario si se aprobara una reforma
migratoria.
14. Se deseaban inmigrantes que fueran buenos ciudadanos de acuerdo a su bagaje religioso.
15. Se preferían migrantes que fueran religiosamente puros.
16. Debido a que el Estado dependía de la economía de las plantaciones, se preferían trabajadores a los que se les pagara lo menos posible.
17. Según estimaciones del Pew Hispanic Center en marzo del 2006.
18. Pete Wilson, ex gobernador de California, usó el lema “they keep coming…”, haciendo alusión a que los mexicanos siguen llegando a EU.
98_
Salvador Ortiz Sánchez_([email protected])
José G. Vargas- Hernández_([email protected])_Universidad de Guadalajara, México
El capital reputacional como
cuestionamiento ético de la
innovación tecnológica en Monsanto
O capital reputacional como cuestionamento
ético da innovación tecnolóxica en Monsanto
Monsanto: the Great Institutional Strategist
& Resumen: La introducción de cultivos transgénicos como alternativa para solucionar el problema de
la deficiencia alimentaria en la mayoría de las economías representa un área de oportunidad para el
desarrollo biotecnológico del cual en las últimas décadas Monsanto ha sido precursor. Mediante revisión
bibliográfica y un análisis cualitativo de los principales enfoques teóricos que explican el comportamiento
y las estrategias de expansión y crecimiento de la empresa, se comprueba el supuesto de que la
participación activa de la sociedad en la evidencia de daños causados determinan el valor estratégico de
la reputación corporativa de la transnacional, provocando controversias, incertidumbre y desconfianza
respecto a sus productos y procesos, asumiendo que representan un peligro para la salud de la población
y el medio ambiente en general.
& Palabras clave: desconfianza, estrategias, reputación corporativa, transgénicos
& Abstract: The introduction of transgenics crops as an alternative to solve the problem of food
deficiency in most economies represents an area of opportunity

for the development of biotechnology
which in recent decades has pioneered Monsanto. Through literature review and a qualitative analysis
of the main theoretical approaches that explain the behavior and strategies of expansion and growth
of the company, checking the assumption that the active participation of society in the evidence of
damage caused determine the strategic value of corporate reputation of leading transnational disputes,
uncertainty and distrust regarding their products and processes, assuming that a danger to the health of
the population and the environment in general.
& Keywords: corporate reputation, distrust, strategies, transgenics
_99
100_
El capital reputacional como cuestionamiento ético de la innovación tecnológica en Monsanto
1.Introducción
En las últimas décadas, la preocupación de la sociedad se ha enfocado hacia cuestiones
de carácter principalmente demográfico asociadas al fuerte crecimiento poblacional,
principalmente en los países en vías de desarrollo, cuya amenaza sobre los recursos naturales
y el medio ambiente en general proveen graves consecuencias de carácter socio-económico
que no sólo repercute en dichas economías, sino también, en el resto de las naciones
desarrolladas.
Las repercusiones del incremento poblacional se han problematizado tras los cambios
de mercado y las cuantiosas pérdidas en la producción de los campos agrícolas resultado
de fuertes problemas de sequías y heladas. Desde la perspectiva de que no existe suficiente
acceso a alimentos nutritivos que reduzcan el índice de desnutrición en que se encuentran los
habitantes durante todas las etapas de vida, el problema se ha catalogado como insuficiencia
e insostenibilidad alimentaria.
De esta manera, la implementación de políticas públicas y nuevas alternativas basadas en
acciones que favorezcan la atención del problema de deficiencia en producción de alimentos,
constituye un reto en cada una de las economías, cuidando de no recurrir a la importación
principalmente de granos básicos.
Por lo tanto, ante dicho problema, numerosos estudios sugieren que los cultivos
transgénicos representan una opción viable capaz de contribuir al aumento y rendimiento
de la producción agrícola sin ser necesario incrementar la superficie cultivada, rescatando los
bosques de la inminente tala y deforestación, para expandir las superficies agrícolas.
La alternativa de rescate de los ecosistemas apuntó hacia la inversión y desarrollo de cultivos
transgénicos, ya que, la biotecnología en agricultura posibilita la obtención de alimentos más
saludables con mejor sabor y menor uso de plaguicidas, mayor rendimiento de los cultivos,
mejor administración del agua y reducción en la emisión de gases invernadero, entre otros
beneficios, que no sólo apoya a los agricultores sino también beneficia a las familias y los
consumidores en general.
Por esta razón, empresas como Monsanto se encuentran a la vanguardia tecnológica y
plantean encontrarse en la mejor disposición para contribuir a los desafíos mundiales que
aquejan a la sociedad actualmente, generando alimento suficiente para la población que
aumenta cada vez más, en un afán de abatir el hambre y la pobreza extrema, mediante el
desarrollo de la agricultura sustentable.
Sin embargo, el pasado de Monsanto está lleno de desaciertos que le han brindado una
imagen de suministrador de productos químicos peligrosos, la cual, mediante una agresiva
promoción de la biotecnología, fruto quizá de la arrogancia empresarial, ha intentado
cambiar su imagen hacia una institución ilustrada y con visión de futuro, que lucha para
alimentar al mundo.
2.Antecedentes del problema
En la actualidad, la agricultura sostenible se ha presentado como la solución a los
problemas de insuficiencia alimentaria que enfrentan a la mayoría de las economías alrededor
del globo, por lo que empresas como Monsanto, Bayer, Syngenta y la americana Pioneer
DuPont, han manifestado estar preparadas para reducir la pobreza y garantizar la seguridad
alimentaria a través de procesos como el mejoramiento genético. El negocio de semillas por
sí mismo es bastante competitivo, ya que a diferencia de muchos otros, la compra de dicho
insumo se realiza por temporada o anualmente, como periodo máximo, y es dependiendo de
_101
Salvador Ortiz Sánchez y José G. Vargas- Hernández
la buena o mala experiencia en la cosecha, que determinará la compra de la misma o de otra
semilla para la próxima temporada, garantizando así la competencia e innovación constante
de las empresas.
Si bien la líder en biotecnología que más ha estado a la vanguardia y sobre el foco público
ha sido Monsanto, principalmente en lo que respecta a dicha innovación y mejoramiento
de semillas agrícolas, debido a grupos activistas anti-biotecnología, así como competidores
desleales o empresas seguidoras que se han esmerado en realizar propaganda en su contra,
tratando de demostrar que el éxito se debe a conductas anticompetitivas y dañando aún más
la reputación de la empresa.
El capital reputacional es una herramienta muy valiosa que desarrolla la empresa a través
del tiempo y permite tomar decisiones respecto a qué productos comprar, dónde invertir
y dónde trabajar. De esta manera, el valor estratégico de una reputación caracteriza a la
empresa haciéndola atractiva o no y ampliando las opciones no sólo para sus directores, sino
para el público consumidor en general.
En el entorno empresarial, la reputación corporativa puede considerarse como un activo
intangible y estratégico de la organización, capaz de representar una prueba de competitividad
de la firma. Por su parte, Kaplan & Norton (1996), plantean que el adecuado manejo de los
activos intangibles propicia la relación de la empresa con los clientes, asegurando la lealtad
de los ya existentes y ofreciendo servicios que permitan allegarse a clientes de segmentos y
otras áreas de mercados.
3.Delimitación del problema
Así, en un entorno en el que históricamente las aportaciones tecnológicas y logros de
Monsanto han representado una suma cronológica de desaciertos, la mala reputación de la
empresa genera no sólo incertidumbre en la población ante las innovaciones realizadas, sino
la plena certeza de que sus contribuciones representan un peligro para la humanidad.
4.Justificación
En el contexto de que Monsanto se encuentra en la mejor disposición para abastecer la
demanda de alimentos que sugiere la creciente población mundial y luchar contra el hambre
mediante el desarrollo de la agricultura sustentable, no sólo abasteciendo al sector agrícola
con semillas, sino productos de biotecnología, agroquímicos y tecnologías en general.
Sin embargo, una de las principales aportaciones de Monsanto y quizá la más representativa
últimamente, ha sido la producción de alimentos transgénicos, en contra de los cuales varios
organismos internacionales protectores del medio ambiente han luchado desde su aparición;
los mismos a los que Greenpeace (2011), define como: “seres vivos creados artificialmente
con una técnica: insertando a una planta o a un animal genes de virus, bacterias, vegetales,
animales e incluso de humanos, con el fin de producir una sustancia insecticida o darle
resistencia a herbicidas”.
Dicha invención ha sido el detonante para que la sociedad se manifieste en contra de las
actividades de Monsanto, argumentando que la producción de este tipo de semillas no sólo
limita las variedades nativas de la región, contamina especies silvestres, reduce la biodiversidad
y contamina químicamente el suelo y los mantos acuíferos. La firma de Missouri a través de
sus acciones y creaciones, históricamente se ha visto involucrada o ha sido responsable de
diversos acontecimientos desfavorables:
102_
A. En sus inicios, Monsanto realizó Alianzas Estratégicas con otro de los grupos más
controversiales de la historia: Coca-Cola, de quienes se convirtió en uno de sus
principales proveedores, principalmente de sacarina y otros edulcolorantes.
B. Participó en la fabricación de la primera bomba nuclear utilizada durante la Segunda
Guerra Mundial, para después operar una planta americana de carácter nuclear en la
década de los 80’s.
C. La creación del pesticida DDT en 1944, cuya sustancia fue prohibida en países como
Hungría, Noruega, Suecia e incluso Estados Unidos.
D.La empresa Monsanto fungió como proveedora de Agente Naranja al ejército
Estadounidense durante la Guerra de Vietnam, sustancia con la que se causó la muerte
de alrededor de 400.000 personas, ocasionando daños en años siguientes a alrededor
de medio millón de bebés.
E. Creación de la hormona de crecimiento “Somatotropina bovina” (BST), utilizada en
países como Brasil, Estados Unidos y México, cuyo uso ha sido prohibido en el resto
del mundo por estar ligado a problemas de salud (como el cáncer).
F. El uso del aspartame causante principal de cáncer y diabetes. Monsanto mediante
la estrategia de Integración Vertical, fundó en 1980 la compañía NutraSweet,
construyendo un monopolio de venenos endulzantes sin calorías.
G. Reducción de la variedad en semillas. Mediante la Integración Horizontal (compra de
empresas que producen semillas orgánicas) Monsanto a lo largo de los años se ha
encargado de poner en el mercado exclusivamente los productos que ellos producen.
H. Utilizar la genética y los métodos tóxicos de las abejas en los cultivos.
I. Creación de herbicidas “no selectivos” como el Roundup (la patente expiró en 2000)
cuyo principal ingrediente es el Glifosato que mata las plantas inhibiendo su capacidad
de generar aminoácidos aromáticos.
Ante dichos acontecimientos, Monsanto ha adquirido el título de la peor empresa a nivel
mundial, por lo que sin hacer juicios de valor, dicho nombramiento se sustenta en el poder
comercial que tiene la empresa, puesto que a pesar de ello, sus ventas y presencia a nivel
mundial propician su crecimiento.
5. Supuesto
A pesar de la estrategia de negarlo todo y llevar a cabo un lavado de imagen responsable:
De acuerdo con Delgado (2006), “cuanto más poderosa sea la tecnología, más
profundas pueden ser sus consecuencias”. Entonces, la mala reputación de Monsanto
provoca incertidumbre y desconfianza en la sociedad respecto a las innovaciones realizadas,
asumiendo que representan un peligro para la población y el medio ambiente en general.
6.Marco teórico conceptual
La connotación de la revisión bibliográfica se plantea respecto a modelos teóricos,
mediante los cuales es posible entender el comportamiento de Monsanto en estos 112 años,
determinado por la realización de importantes alianzas estratégicas con otras empresas
transnacionales, compras y adquisiciones de firmas que le han facilitado la ejecución de
procesos y disminución de la competencia.
De igual manera, la concepción teórica de las diversas estrategias de expansión ejecutadas
por la líder en producción de transgénicos, se identifica mediante el vínculo existente entre la
_103
gestión de la reputación y la posibilidad de crear valor para la firma, entendiendo la naturaleza
de la reputación como recurso de la empresa.
A.Las alianzas estratégicas
Según Hitt, Horkisson & Kim (1997), en el ámbito empresarial, la formalización de
una alianza se lleva a cabo como respuesta a una determinada estrategia que bien podría
abordarse con la ejecución de otra estrategia.
De esta manera, Tallman & Shenkar (1994), proponen que una alianza puede concebirse
a manera de un proceso de carácter gerencial y organizativo originado por cuestiones ya
sean económicas o no, y mediante una evaluación beneficio-coste del proceso de dicha
alianza. A propósito Das & Teng (1997) determinan que la gestión adecuada de dicha alianza
supone una condición necesaria, aunque no suficiente, del éxito de la misma, cuya decisión
de formalización debe tomarse con base en la estrategia que siga la empresa, ya que según
Ariño & De La Torre (1998), estas alianzas evolucionan al mismo tiempo que la estrategia de
la empresa.
Por lo tanto, según McKelvey (1997) y Alcázar & Martínez (2004), la evolución de una
empresa que posee alianzas estratégicas con otras empresas, es concebida simultáneamente
con la evolución del entorno, por lo que un ajuste entre el objetivo de la alianza y las estrategias
de las empresas involucradas, se realiza con base en el entorno competitivo, institucional y
organizativo en el que operan.
B.La integración vertical
Actualmente, las empresas enfrentan cierta problemática que al agravarse puede ocasionar
obstáculos que dificulten el alcance de las metas u objetivos de las mismas, siendo necesario
recurrir a diversas estrategias para la obtención de nuevas ventajas respecto a la competencia.
De acuerdo con Villarreal & Gómez (2009), la integración constituye una estrategia que
permite incrementar los beneficios y utilidades de las organizaciones mediante la mejora
de los procesos, agregando valor e incrementando la rentabilidad, permitiendo mejores
oportunidades de permanencia en la industria. La integración empresarial puede darse en
forma vertical, aquella en la que la firma intenta controlar las etapas sucesivas de la cadena de
valor del producto, o bien a manera de integración horizontal, aquella en la que se fomenta
la cooperación con los competidores en una misma etapa de la cadena de valor.
Según Colangelo (1995), la integración vertical produce mayores rendimientos que
la integración horizontal. Sin embargo, Hill & Gareth (2005), declaran que la integración
horizontal incrementa la rentabilidad de las empresas ya que tiende a reducir costes. Por el
contrario, la integración vertical, de acuerdo con Mpoyi (2003), puede determinar el grado
en que la empresa controla la producción y distribución de productos. De igual manera, la
secuencia de actividades constituye el proceso que proporciona valor al producto, lo cual es
descrito por el principio de la cadena de valor de Porter (1990).
C. Las adquisiciones
Entre las estrategias utilizadas por las firmas para ganar dimensión y generar competitividad,
se encuentran actividades como la compra de una empresa por parte de otra, conocido
también como: adquisición, cuya causa según Zozaya (2007), es en su mayoría afrontar
amenazas o aprovechar oportunidades de mercado.
104_
De acuerdo con Abellán (2004), la conjunción de intereses de los diversos agentes que
intervienen en la dirección de la firma puede propiciar que se opte por la estrategia de realizar
una fusión o adquisición. A nivel empresarial, las adquisiciones suelen tener repercusiones
en significativas variables que determinan el éxito y valor de la firma, tales como el empleo,
el precio de las acciones, el poder de mercado, los beneficios y/o rentabilidad, la tasa de
crecimiento, productividad, así como rendimiento tecnológico por mencionar algunas.
D.Los activos intangibles
En la gestión empresarial, los activos intangibles fueron introducidos a finales de la década
de los 90’s por Richard Hall. Los mismos pueden entenderse como factores empresariales
representados por una idea o un conocimiento que permite impulsar la organización hacia
posiciones donde es posible lograr ventajas competitivas.
Al respecto, aportaciones como la de Itami (1991) consideran a los intangibles
organizacionales a manera de activos invisibles, del tipo de factores relevantes como la
tecnología, imagen de marca, confianza del consumidor, cultura organizacional, así como de
las capacidades gerenciales.
Tissen, Andriessen & Deprez (2000), conciben los activos intangibles mediante las
competencias de las empresas que les permiten generar ventajas competitivas sostenibles,
argumentando que la adecuada gestión de dichas competencias puede crear valor económico
para la firma. Mientras que Lev (2001), hace referencia a los activos intangibles como activos
originados a partir del conocimiento, Kaplan & Norton (2004), los entienden como factores
determinantes para el alcance de los objetivos estratégicos planteados por las empresas.
Si bien, de acuerdo a las diferentes concepciones de estos activos, resulta complicado
definir un solo enfoque, es posible encaminarlo hacia tres principales grupos comunes a
cualquier emprendimiento corporativo:
A.Capital humano: Comprende habilidades, actitudes y las aptitudes propias del
personal de la firma.
B.Capital organizacional: Comprende los rubros intangibles relacionados con el
conocimiento que posee la empresa a partir de su gestión diaria.
C. Capital relacional: Comprende el estatus de las relaciones de la firma con sus grupos
de interés (stakeholders).
Con base en la diversidad de concepciones anteriormente descritas, provenientes de
posturas como la contable, la estratégica, de gestión de conocimiento, tecnologías de
información o recursos humanos, es destacable que todas relacionan la concepción de activo
intangible, conocimiento y capital intelectual.
E.El capital intelectual
En el plano de la Gestión Estratégica, uno de los precursores en impulsar el concepto de
capital intelectual fue Stewart (1991), quien hizo referencia a dicho concepto considerando
la suma de elementos propios del factor humano en la empresa, capaces de brindar una
ventaja competitiva en el mercado.
Al respecto, Edvinsson & Malone (1997) hacen referencia al capital intelectual a manera
del conocimiento capaz de transformarse en inventos, tecnologías, procesos, así como
programas informáticos, que generan valor agregado a la empresa. Por su parte, Hand &
Lev (2001) hacen referencia a dicho concepto, mediante su origen a partir de tres principales
áreas: innovación, prácticas organizacionales y talento humano.
_105
De acuerdo entonces con diversos enfoques teóricos, es posible identificar que los
términos de activo intangible y de capital intelectual suelen utilizarse de manera indistinta. Sin
embargo, es prudente mencionar que la existencia de recursos intangibles no forzosamente
hace referencia al capital intelectual de la firma, puesto que éste se suele considerar
únicamente en la culminación del proceso gerencial, determinando incluso la generación o
destrucción de valor en la firma.
F.La generación de valor para la empresa
De acuerdo con Mandel, Hamm & Farrell (2006), más del 50% del valor de mercado
de las empresas pertenecientes al ranking de la revista Fortune 500 lo constituyen bienes
de naturaleza intangible. Por lo tanto, la mayor parte de la riqueza y el crecimiento de las
economías desarrolladas se deben a la gestión de activos intangibles.
En el ámbito de las empresas, determinar el valor de una firma, constituye uno de los
grandes desafíos, ello debido a la propia naturaleza de los recursos y pasivos intangibles,
dificultando su cuantificación objetivamente en los estados financieros.
Barney (1991), considera la visión basada en los recursos y las capacidades empresariales
de los recursos intangibles de la firma, los mismos que pueden generar ventajas competitivas,
y por tanto crear valor para la empresa, siempre y cuando:
El recurso brinde valor financiero a la organización,
A. Sólo algunas organizaciones lo tengan, es decir, que sea escaso,
B. El recurso sea inimitable, y
C. No existan sustitutos en el mercado.
De este modo, es posible atribuirle un valor monetario a las ventajas competitivas de la
firma, puesto que dicho proceso representa una medida cuantificable del valor reconocido
por los inversores.
G. La reputación empresarial
En el sentido organizacional o a nivel de la firma, Fombrun (1996), menciona que la
reputación constituye un activo intangible que representa la identidad y permite transmitir
rasgos distintivos de la firma mediante los cuales logra modificar el comportamiento de sus
stakeholders. Por lo tanto, el grado de percepción del nombre de la firma, que tienen los
clientes, inversores, proveedores, acreedores, empleados y público en general, constituye la
denominada reputación organizacional.
De este modo, la reputación institucional hace referencia a la manera en que los agentes
externos conciben el prestigio corporativo, es decir, el modo en que ven, escuchan y opinan
respecto a la empresa objetivo, ya sea a nivel local o internacional. De acuerdo con Villafañe
(2004a), es posible identificar tres dimensiones organizacionales en torno al concepto de
reputación:
Dimensión axiológica: dentro de la cual se incorporan los valores culturales de la
organización, correspondiente al planteamiento ético en torno a la relación con terceros
siendo una empresa socialmente responsable,
A. Dimensión corporativa de servicio: dentro de la cual se engloban compromisos
suscitados en el transcurso del tiempo en relación con los principales agentes, y
B. Dimensión corporativa de gestión: correspondiente a la actitud proactiva.
Según Costa (2004), la reputación surge a partir de la historia de la empresa, en la
credibilidad de su objetivo organizacional y los medios para alcanzar dicho objetivo, haciendo
106_
uso de recursos como la cultura corporativa, con base en el reconocimiento que la empresa
hace de su identidad.
H.Factores que influyen en la construcción de la reputación empresarial
Si bien, la reputación organizacional representa un determinado valor estratégico para la
empresa, la dificultad del mismo recae en la medición del impacto que éste genera en toda
organización.
Hillenbrand & Money (2007) plantean algunos modelos de carácter reputacional al
respecto del análisis de dicho activo intangible, enfatizando los fundamentos teóricos y
conceptuales, para con los diversos grupos de interés, cuyo valor se aprecia o se pierde
con el tiempo. Fombrun (2001) propone cinco principios básicos para generar el prestigio
organizacional:
A. Principio de diferenciación: posicionamiento en la mente de los stakeholders.
B. Principio de concentración: el enfoque claro de las acciones y comunicaciones sobre
los temae de interés de la negociación.
C. Principio de consistencia: la integración y coordinación de iniciativas organizacionales
para involucrar a los stakeholders.
D. Principio de identidad: llevar a cabo una actuación, pública o privada, de acuerdo con
los principios y valores que rigen la existencia de la organización.
E. Principio de transparencia: mantener fuertes niveles de comunicación con los
stakeholders y personas en general respecto al manejo cotidiano de la organización.
Por su parte, Villafañe (2004a) hace referencia a la necesidad de llevar de la mano los
intereses sociales y los empresariales sobre la maximización de beneficios para la reinversión,
hasta la viabilidad empresarial que depende de factores como la ética y la sostenibilidad. La
reputación corporativa, entonces, es medida mediante:
A. Resultados económicos financieros.
B. Calidad de la oferta comercial.
C. Cultura corporativa y calidad laboral.
D. Ética y responsabilidad corporativa.
E.Innovación.
F. Dimensión global y presencia internacional.
G. Si bien los principios de los activos reputacionales tienen que ver con parámetros
conceptuales que permiten construir la percepción que se transmitirá a los stakeholders,
los factores hacen referencia a las cuantificaciones puntuales que determinan los
niveles de percepción reputacional que mantienen los grupos de interés.
I.La innovación tecnológica
Según Moreno (1985), la innovación se entiende a partir de la definición de tecnología,
la cual describe a partir de la utilización del conocimiento para generar bienes o prestar
servicios. Sin embargo, en la teoría de la innovación se conciben dos enfoques principales:
uno encaminado hacia la cuestión tecnicista en el cual se engloban los objetos tangibles,
y un enfoque humanista que se refiere a la transformación de objetos para el beneficio de
la humanidad, para la satisfacción de las necesidades de la población, así como un mayor
control sobre el medio ambiente.
De acuerdo con Escorsa (2003), la innovación tecnológica se enfoca básicamente hacia la
obtención de resultados, caracterizándose principalmente por:
_107
A. Tener un carácter novedoso para la satisfacción de las necesidades de la población.
B. Suponer la introducción de un cambio técnico en los productos y servicios
C. Proporcionar una utilidad socialmente visible.
D.Del mismo modo, según Pérez (2005), la innovación tecnológica puede ser vista
como un proceso que parte de una idea, fundamentada en la identificación de una
necesidad, para el desarrollo de un producto o servicio comercialmente aceptado.
En un enfoque innovador de los procesos, la estrategia de “Technology Brokering” y
construcción de capital social, cuyo principal exponente es Hargadon (2003), plantea que
la innovación tecnológica va relacionada con la metáfora social de Burt (2000b), cuya
propuesta dice que la estructura social es un tipo de capital que crea una ventaja competitiva
para alcanzar los objetivos propuestos por grupos o individuos.
Sin embargo, el cambio en el desarrollo científico y la aplicación de técnicas para la
generación de tecnologías con validez comercial, implica una serie de pasos que se
interrelacionan con otras actividades incurriendo en puntos de fuga, que propician las
interconexiones.
7. Marco contextual
Si bien, casi desde el mismo origen de la humanidad, según Delgado (2006), la biología
mediante una serie de procesos y mecanismos de prueba y error ha sido usada como
herramienta para transformar la naturaleza mediante diversas técnicas. En lo que respecta al
desarrollo agrícola, la contribución de las leyes de Mendel marcó la pauta para el mejoramiento
de procesos de selección y posteriormente el entrecruzamiento “manual” entre especies
compatibles, trayendo consigo la hibridación Bisang, Campi, & Cesa (2009).
Según Solbrig (2004), la invención e idea de llevar a cabo la modificación de las
características de los organismos vivos para determinados fines ha representado parte del
interés y del desarrollo tecnológico por miles de años.
Ya que la aplicación de biotecnología en la producción se centra en recursos naturales,
es importante destacar la competencia significativa en innovación y complejidad científica
que genera respecto al universo que enmarca el desarrollo tecnológico, concretándose en
un reducido número de empresas que generan dichos avances, tal es el caso de Monsanto.
En esa perspectiva, aunque la transnacional de Missouri fue fundada desde 1901, su
expansión comenzó hacia 1928 mediante la adquisición de empresas de la industria química
y textil, siendo hacia 1981 cuando se estableció como foco de investigación biotecnológica y
en el año 2000 cuando se consolidó dedicándose exclusivamente a la industria agroquímica.
Hoy en día, según Pérez & Medina (2008), Monsanto cuenta con más de 14.000
empleados y tiene presencia en países de los cinco continentes, tales como: Argentina,
Alemania, Australia, Austria, Bangladesh, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, China,
Colombia, Croacia, República Checa, Dinamarca, Ecuador, Francia, Grecia, Guatemala,
Honduras, Hungría, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Japón, Jordania, Kenya, Corea, Malawi,
Malasia, México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Nicaragua, Pakistán, Paraguay, Perú, Filipinas,
Polonia, Portugal, Rumania, Rusia, Senegal, Singapur, Eslovaquia, Sudáfrica, España, Sri
Lanka, Suecia, Suiza, Taiwán, Tailandia, Turquía, Uganda, Ucrania, Reino Unido, Estados
Unidos, Venezuela, Vietnam y Zimbabwe.
Siendo en la mayoría de esos países que los grupos defensores del medio ambiente
encabezan innumerables protestas y manifestaciones por violaciones en materia de
manipulación genética de productos naturales (productos transgénicos), pérdida de la
108_
biodiversidad, monopolio de mercado, violación a la soberanía alimentaria, desplazamiento
de pueblos originarios y concentración de la tierra, entre otros, encabezando campañas de
información sobre la historia e impacto de la empresa.
8.Método
Para la presente investigación, se realizó la revisión de material electrónico novedoso y
crítico de la situación actual de la empresa, soportado mediante un análisis cualitativo de los
principales enfoques teóricos que explican el comportamiento y las estrategias tomadas por
la empresa Monsanto.
9.Análisis de resultados
La estrategia de expansión global de Monsanto le ha permitido aprovechar los problemas
alimentarios de la población, tomando en cuenta sus condiciones favorables y fortalezas
obtenidas de la experiencia acumulada al adquirir otras empresas e integrar tanto vertical
como horizontalmente organizaciones en los cinco continentes, transformando procesos
clave y aportando tecnología.
La estrategia de crecimiento y expansión que presenta Monsanto se ha caracterizado por
aliarse con empresas de dudosa reputación como Coca-Cola que en países asiáticos es llamada
“toxic-cola”, acusada de vender productos dañinos, que producen cáncer y envenenan a las
personas, el agua y la tierra. La empresa NutraSweet en el segmento de bebidas carbonatadas
que producen cancerígenos. Calgene, Inc., líder en biotecnología vegetal, y Dekalb Genetics
Corp., la segunda mayor productora de semillas de maíz “mejorado” en Estados Unidos,
o bien, dudosas buenas intenciones mediante la compra de empresas orientadas a la
producción de semillas orgánicas.
Los problemas en la salud humana y contaminación ambiental, derivados de los desaciertos
en los productos y procesos, han evolucionado en problemas de confiabilidad hacia la
empresa, manifestados mediante una serie de contingencias que debaten el posicionamiento
y consolidación de la calidad en las innovaciones biotecnológicas de Monsanto.
Si bien las controversias sociales y conflictos de valor originados en torno al desarrollo
de la empresa son producto de los intereses de diversos grupos: científicos y tecnólogos,
empresarios e inversionistas, agricultores, políticos, así como ciudadanos en general, han
derivado en importantes y significativos juicios éticos y movilizaciones en contra de la
transnacional, fundamentados principalmente en la forma de operar de la empresa.
Entre las principales acusaciones hacia la transnacional se encuentran: violaciones de
los derechos humanos y de los derechos ancestrales de los pueblos originarios, desalojos
compulsivos, apremios ilegales, asesinatos, saqueo de bienes comunes, destrucción de los
territorios donde operan, destrucción de bosque nativo, afectaciones en la salud de las
poblaciones, impactos sobre la soberanía local, nacional y popular, violación de los derechos
laborales, concentración, privatización y extranjerización de las tierras
Según el Proceso de Justicia Popular (2012), como manifestaciones en contra de tales
actividades, la transnacional se ha tenido que enfrentar a varias denuncias y acciones judiciales
realizadas alrededor del mundo, tales como:
A. La denuncia presentada por la asociación Eaux et Rivières de Bretagne en 2001 por
anunciar que su producto Roundup era eficiente y no presentaba riesgos para el
medio ambiente.
_109
B. La denuncia por parte de los residentes de Anniston (Alabama) en 2002, por
contaminar las fuentes de agua del pueblo con el químico PBC.
C. Una demanda en 2004 por 350 millones de dólares por el uso de aspartame en sus
endulzantes a pesar de su efecto tóxico para el cerebro.
D. Una denuncia en 2004 en Andhra Pradesh por el empleo de infantes en “horrendas
condiciones” en campos de semilla de algodón.
A manera de protesta y con la finalidad de manifestarse en contra de la empresa, han
surgido varias movilizaciones y resistencias populares.
A. La campaña en México: “Sin Maíz no hay País” que rechaza firmemente al maíz
transgénico, y aboga por la defensa del campo mexicano, la protección del maíz
mexicano, la soberanía alimentaria y la reactivación del campo mexicano.
B. La campaña encabezada por la Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra:
“Monsanto Mata” en Colombia.
C. La campaña en América Latina: “Red por una América Latina Libre de Transgénicos”,
para declarar la región Andina, centro de origen de la papa, libre de la papa transgénica.
D. La red de organizaciones civiles y movimientos populares que encabezan la “Campaña
por un Brasil Libre de Transgénicos”.
E. Protesta mundial contra Monsanto por parte de más de 200.000 personas en 40
países el 25 de mayo de 2013 por la indignación de la inacción de los Gobiernos hacia
el efecto perjudicial que tienen los productos transgénicos y su producción sin ningún
impedimento.
A manera de respuesta, Monsanto ha encaminado su estrategia fingiendo transparencia
a través del “lavado de imagen”, mediante el cual pretende convencer al público de que son
partidarios de la conservación del medio ambiente, y convenciendo a los políticos de que sus
actividades cuentan con el apoyo popular.
10.Conclusiones y recomendaciones
Debido al mayor interés social en la reducción de los riesgos para el medio ambiente y la
salud humana, la relación de la sociedad con el poder tecno-científico además de conflictiva,
se ha vuelto controversial.
Las controversias generadas alrededor de las innovaciones en el campo del desarrollo
denotan que el modelo industrial caracterizado por un desconocimiento y una mínima o
nula participación de la sociedad en el que solamente la evidencia de daños ya causados a la
salud o al medio ambiente constituye un motivo justificable para la modificación o retirada
de dichas invenciones tecnológicas, ya no es adecuado.
Ante el desarrollo tecnológico, cuestiones como la prevención y la responsabilidad
representan obligaciones de carácter moral a cargo de la Bioética global, por lo que la
modificación genética vista como una intervención cultural debe ser valorada en su contexto.
A pesar de la estrategia de lavado de imagen responsable que maneja Monsanto, la mala
reputación que la caracteriza, junto con la cada vez más información disponible fomenta el
rechazo hacia la empresa y los productos que genera.
11.Referencias
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b) Un resumen (de un máximo de 120 palabras) en
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su traducción al inglés de no ser esta la lengua
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c) Una relación de un mínimo de cinco palabras
clave, y un máximo de diez, que identifiquen las
materias sobre las que versa el texto principal,
y su versión en inglés, de no ser esta la lengua
empleada para su redacción.
d) Un sumario siguiendo la estructura de la CDU
(Ejemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).
_113
e) El cuerpo principal del texto.
- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and
the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.
f) La bibliografía.
g) Las tablas, los diagramas y cuadros (máximo de
7).
5_ Los trabajos deberán ser cuidadosamente revisados
por la(s) persona(s) responsable(s) de su autoría en
lo tocante al estilo y respetarán además los siguientes requisitos:
a) Todos los trabajos deberán ser presentados a un
espacio, con formato de fuente Times New Roman, tamaño 12.
114_
- CAPÍTULO: Castles, F.G. 1982 <<Politics and
publi olicy>>, en F.G. Castles (ed.), The Impact of Parties. Politics and Polices in Democratic Capitalist States. Londres
- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998 << Governance without Government? Rethinking
Public Administration>>, Journal of Public
Administration, 8 (2): 223-243
b) Las notas figurarán a pie de página y guardarán
una numeración única y correlativa para todo
el trabajo. Las referencias bibliográficas se incluirán en formato abreviado (Ejemplo: Peters,
2002:123).
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Responsable da tradución: Diana Quintela Rodríguez
Responsable do deseño e maquetación: Brinco Soluciones Integrales, S.L.
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ISSN-e: 1887-0279 | ISSN: 1887-0287
Depósito Legal: PO 510-2006
4_
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Calquera reclamación sobre tales
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eles.
Vol. 8_nº.2_ 2013 (xullo-decembro)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Sumario / Summary
_ARTIGOS / ARTICLES
[7-112]
_Isabel Lema Blanco e Ricardo García Mira (Universidade da Coruña,
Galicia-España), «Participación pública na xestión da agua. Unha
análise dos procesos participativos desenvolvidos sobre os plans
hidrolóxicos das concas galegas» / Public Participation in the Water
Management: An Analysis of Participative Processes Developed on
Galician Basins´ Hidrological Plans [9-24]
_Cristina García Fontán (Universidade da Coruña, Galicia-España),
«Equipamentos públicos como elementos de cohesión territorial.
Un estudo de caso nas Universidades e redes hospitalarias de
Galicia» / Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion. A Case
Study of Higher Education and Health Facilities in Galicia
[25-37]
_Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda e Rosa Elvira
Fernández González (Instituto Galego de Estatística, Galicia-España),
«Avaliación e seguimento da planificación e da programación:
o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus
programas» / Evalution and Monitoring of the Planning and
Programming: the Case of the Galician Plan of Statistics 2007 – 2011
and its Programs [39-59]
_Mariña-Balbanera Fariña Santos (Universidade de Santiago de
Compostela, Galicia-España), «O marketing público na xestión
dos servizos sociais da comunidade galega: unha análise da súa
_5
aplicación na administración autonómica» / Public Marketing
in the Management of Social Services in Galicia: an Analysis of its
Application in the Regional Administration
[61-80]
_Alma Paola Trejo Peña (Universidade da Coruña, Galicia-España),
«Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos:
o efecto da política migratoria estadounidense na migración
mexicana» / From Laissez-faire Policy to the Massive Deportation of
Mexicans: The Effect of U.S. Immigration Policy on Mexican Migration
[81-97]
_Salvador Ortiz Sánchez e José G. Vargas-Hernández (Universidade
de Guadalajara, Jalisco-México), «O capital reputacional como
cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en Monsanto»
/ Monsanto: the Great Institutional Strategist
_NORMAS DE PUBLICACIÓN
6_
[99-112]
[113-114]
Artigos
_7
8_
Data de recepción: 20/01/2014
Data de aceptación: 05/02/2014
Isabel Lema Blanco_Universidade da Coruña, Galicia-España_([email protected])
Ricardo García Mira_Universidad da Coruña, Galicia-España_([email protected])
Participación Pública na Xestión da
Auga. Unha análise dos procesos
participativos desenvolvidos sobre os
plans hidrolóxicos das concas galegas
Participación Pública en la Gestión del Agua.
Un análisis de los procesos participativos
desarrollados sobre los planes hidrológicos de
las cuencas gallegas
Participation in the Water Management: An
Analysis of Participative Processes Developed on
Galician Basins´ Hidrological Plans
& Resumo: A Directiva Marco da auga (Directiva 2000/60/CE) é a norma básica que preside, desde o
ano 2000, a xestión das augas da Unión Europea e supuxo, no momento da súa aprobación, un cambio
de filosofía na tradicional xestión dos recursos hídricos. Dunha concepción “desenvolvista”, baseada
no aproveitamento dos ríos para todo tipo de usos e demandas, pásase a unha visión “conservadora”
cuxo obxectivo é a prevención, a conservación e a recuperación do bo estado ecolóxico das masas
de auga así como o seu uso sostible. En segundo lugar, a Directiva Marco da auga (DMA) consagra
a participación pública como un dos piares da nova política da auga. A DMA diferencia tres formas
de participación pública: o acceso á información; a consulta pública en todas as fases do proceso de
planificación; e, en terceiro lugar, a implicación activa no proceso de planificación. Galicia conta con
dúas demarcacións hidrolóxicas diferentes: Galicia-Costa, que abrangue as concas internas galegas (cuxa
xestión é competencia da Xunta de Galicia que exerce a través do organismo autónomo Augas de Galicia)
e a Miño-Sil, integrada polas concas internacionais dos ríos Miño e Limia (competencia estatal que asume
a Confederación Hidrográfica do Miño-Sil). Este artigo analiza as experiencias de participación pública
desenvolvidas por ambas as dúas administracións durante a última fase do proceso de planificación,
correspondente coa elaboración, consulta pública e aprobación dos documentos definitivos dos plans
hidrolóxicos de ambas as dúas concas. Analízanse os obxectivos da participación pública establecidos pola
_9
Isabel Lema Blanco e Ricardo García Mira
DMA así como os métodos e as actividades desenvolvidas en ambas as dúas demarcacións para promover
a información, consulta e participación pública sobre os plans hidrolóxicos de Galicia-Costa e Miño-Sil.
& Palabras clave: plans hidrolóxicos, participación pública, concas galegas, Directiva Marco da auga,
aprendizaxe social.
& Abstract: The EC Water Framework Directive 2000/60 is the basic rule that presides, since 2000,
the water management of the European Union. It has led, at the time of approval, a change in the
philosophy of the traditional management of water resources. From a “developmentalist” conception,
based on the use of rivers for all uses and demands, a new “conservative” vision is addressed, which
aims prevention, conservation and recovery of the good ecological status of water masses, as well as
its sustainable use. Second, the Water Framework Directive (WFD) establishes public participation as
one of the pillars of the new water policy. The WFD distinguishes three forms of public participation:
access to the information , public consultation at all stages of the planning process and, thirdly, active
public involvement in the planning process. Galicia has two different hydrological boundaries: GaliciaCoast, covering Galician inland basins (which are managed by the Government of Galicia through the
autonomous organization “Augas de Galicia”) and the Miño-Sil, composed of international basins of the
Miño and Limia (state responsibility assumed by Hydrographic Confederation of Miño-Sil rivers). This
article discusses the experiences of public participation developed by both administrations during the last
phase of the planning process, corresponding to the development, public consultation and approval of
the final documents of the management plans of both watersheds. Objectives of public participation set
by the WFD and the methods and activities in both districts to promote information, consultation and
public participation on hydrological plans of Galicia-Coast and Minho-Sil are analyzed.
& Keywords: management plans, public participation, Galician basins, Water Framework Directive, social
learning.
10_
Participación Pública na Xestión da Auga. Unha análise dos procesos participativos desenvolvidos

1. Introdución
Participación pública na política de auga da UE
A Directiva Marco da Auga (Directiva 2000/60/CE) é a norma básica que preside, desde
o ano 2000, a xestión das augas da Unión Europea e establece, como obxectivo central,
a prevención, conservación e recuperación do bo estado ecolóxico das masas de auga así
como o seu uso sostible. Para levar a cabo esta nova xestión, a nova norma europea propón
unha serie de principios baseados na sostibilidade ambiental, a racionalidade económica, o
principio de precaución e adaptación, non deterioración e, finalmente, a xestión participativa.
Este último principio implica que os novos plans hidrolóxicos de conca deben ser froito de
intensos procesos de participación cidadá, desde o comezo, non sendo esta reducida aos
periodos de consulta legalmente previstos. A DMA no seu artigo 14 entende a participación
pública como aquel proceso que permite ás persoas influir no resultado dos plans e proxectos,
co propósito de mellorar os procedementos de decisión e de ter en conta o coñecemento do
usuario, a experiencia compartida e as evidencias científicas (Ridder et al, 2005).
Neste sentido, o artigo 14 da Directiva Marco da Auga vai máis alá dos requisitos de
información, consulta e transparencia recollidos na lei 9/2006, sobre avaliación dos efectos
de determinados plans e programas no medio ambiente ou na Lei 27/2006, pola que se
regulan os dereitos de acceso á información, de participación pública e de acceso á xustiza
en materia de medio ambiente.
A DMA define como público interesado ou afectado a calquera persoa física ou xurídica
que ten un interese ou unha implicación nun problema ben porque está directamente
afectado ou porque a súa participación pode influir no resultado. Todas as partes interesadas
na xestión da auga (usuarios, administracións públicas, afectados en xeral) deberían ser
partícipes do proceso de planificación, como tamén debe selo o público en xeral e iso debido
a que a devandita implicación cidadá mellora a administración de auga e axuda a resolver
conflitos a través do diálogo, conseguindo un maior apoio social na xestión dos recursos
(CIS, 2003; Ridder et al, 2005), unha mellor comprensión e confianza nas decisións tomadas
e todo iso a través dun beneficioso proceso de aprendizaxe social (Luyet et al., 2012; PahlWostl et al, 2007).
A Comisión Europea, a través do Documento Guía n.º8 da estratexia común de implantación
da DMA (CIS, 2003) realiza unha serie de recomendacións metodolóxicas sobre como deben
desenvolverse os devanditos procesos participativos. En primeiro lugar establece como
requisito que a cidadanía debe dispoñer do tempo, os espazos e os medios necesarios
para a súa implicación activa; a participación debe darse en todas as etapas (elaboración
do diagnóstico de partida, determinación dos obxectivos, deseño do plan de medidas,
implementación e seguimento); debe ser un proceso transparente; e, finalmente, estará
acompañada de actuacións de sensibilización e educación ambiental.
A DMA recolle a necesidade de informar sobre os resultados do proceso participativo,
non só ás institucións europeas, senón tamén aos propios cidadáns. Propuxéronse diversos
indicadores de calidade que avalían a calidade da participación pública durante o novo
proceso de planificación. Indicadores que teñen en conta a información facilitada, a selección
dos participantes, o nivel de satisfacción dos involucrados, as contribucións feitas polos
axentes implicados e mesmo a proporcionalidade dos recursos destinados á participación
activa en relación cos recursos totais destinados ao plan hidrolóxico (CIS, 2003).
_11
O desenvolvemento de procesos de participación pública no Estado
Español
A Directiva Marco da Auga é unha importante e ambiciosa lexislación que requiriu dos
estados membros o desenvolvemento de novas formas de gobernanza, cuxa implementación
foi bastante lenta e dificultosa en Europa (Bourblanc et al, 2013) e tamén no territorio español
(Hernández-Mora et al, 2010; Spluga et al, 2011; Spluga & Subirats, 2010). Son varios os
estudos que xa analizaron e compararon a calidade dos procesos participativos nas distintas
demarcacións hidrográficas (Prat, 2012; Marquez & Gámez, 2013; Hernández-Mora, 2012)
e moitos deles salientan o importante paso que supuxo a DMA de cara á democratización da
xestión da auga, dotándoos dunha maior transparencia e un aumento notable da información
dispoñible (especialmente a través de Internet) para calquera persoa interesada.
Cómpre sinalar que en España existía xa unha longa tradición de participación dos
usuarios na xestión da auga, a través da representación das comunidades de regantes, a
industria ou as compañías hidroeléctricas nos órganos consultivos das confederacións
hidrográficas ou no “Consello da auga”. Porén, malia a transposición da Directiva Marco da
Auga ao ordenamento español, este espazo de participación non se abriu suficientemente
a aqueles usuarios sen intereses económicos nin tampouco ao público en xeral, estando
certamente limitado o acceso deste último aos procesos de toma de decisións (EsplugaSubirats, 2008). Así, parecería que as autoridades competentes fixeron prevalecer os intereses
privados por enriba dos intereses sociais ou altruistas, como a conservación ambiental ou os
valores culturais (Mora & Ballester, 2012).
Diversos estudos (Espugla & Subirats, 2008; Hernández Mora & Ballester, 2012; De
Stefano, 2012) sinalan que nalgúns territorios do Estado, a participación pública caracterizouse
por desenvolverse durante curtos periodos de tempo e unicamente nas últimas fases da
planificación, sen permitir unha discusión real e unha diagnose común sobre os problemas e
sen que as persoas fosen involucradas realmente nos procesos de decisión. Algunhas oficinas
de planificación non foron capaces de integrar axeitadamente os procesos participativos
dentro da xestión integral dos recursos hídricos e, noutros casos, a falta de compromiso
político e de apoio institucional aos procesos participativos (Hernández-Mora, 2012) puido
ter producido unha perda de credibilidade no proceso por parte dos participantes (Espluga
et al, 2011).
En Galicia existen dúas demarcacións hidrográficas: Galicia-Costa e Miño-Sil (ver Figura
1). Galicia-Costa -dependente da Xunta de Galicia e xestionada polo organismo autónomo
Augas de Galicia- abrangue as concas internas galegas. Cobre unha superficie de 12.988 km2
na que residen un total de 2.036.770 habitantes (156 habitantes/km2). Pola outra banda,
a Demarcación Hidrográfica do Miño-Sil -dependente do goberno central- cobre unha
área de 17.619 km2, cunha poboación de 858.310 residentes (49 residentes/km2) e que se
corresponde co territorio das concas do Miño e o Limia.
O novo proceso de planificación comeza en Galicia (tras a transposición da Directiva
Marco da Auga á lexislación española) coa publicación e consulta pública dos Documentos
Iniciais de Planificación (calendario, programa de traballo e plan de participación pública)
por parte das dúas administracións competentes. A continuación someteuse a consulta
pública e aprobáronse os Esquemas Provisionais de Temas Importantes (EPTI) e, finalmente,
os documentos correspondentes cos borradores dos plans hidrolóxicos de Galicia-Costa
e Miño-Sil foron publicados, sometidos a consulta pública e aprobados en 2011 e 2012
respectivamente.
12_

Figura 1: División do territorio de Galicia en dúas
demarcacións hidrográficas Galicia-Costa e Miño-Sil
Fonte: Augas de Galicia
2. Metodoloxía
O presente artigo analiza os obxectivos, ferramentas e actividades desenvolvidas durante
os procesos de información, consulta e participación pública dos plans hidrolóxicos aprobados
por Augas de Galicia e a Confederación Hidrográfica do Miño-Sil. Trátase de analizar se
os xestores públicos foron capaces de implicar aos cidadáns nos devanditos procesos de
planificación, tendo en conta a súa experiencia, opinións, valores e intereses. Realízase unha
avaliación do cumprimento dos obxectivos establecidos pola DMA respecto da participación
activa da cidadanía.
A metodoloxía empregada neste estudo consistiu na análise en profundidade de toda a
documentación achegada por ambas as dúas oficinas de planificación hidrolóxica, especialmente
durante os anos 2010 a 2012. Revisáronse as páxinas webs corporativas para obter información
sobre as actividades desenvolvidas e, finalmente, contrastáronse os devanditos datos coa
documentación oficial publicada nos documentos definitivos dos plans hidrolóxicos aprobados
en 2012 (Galicia-Costa) e 2013 (Miño-Sil), nos seus anexos e apéndices.
A análise realizouse atendendo aos diferentes aspectos: (1) a información posta a
disposición do público; (2) selección de participantes; (3) deseño do proceso participativo; (4)
contribucións do público aos plans hidrolóxicos; (5) satisfacción cos procesos participativos
e os resultados do mesmo.
_13
3. Análise dos procesos de información, consulta e
participación pública desenvolvidos nas dúas concas
galegas
Neste artigo realízase unha revisión da participación pública impulsada polos organismos
da conca galega e estatal durante o periodo de elaboración e consulta pública do borrador
do Plan Hidrolóxico de conca, que se desenvolveu principalmente durante os anos 2010 a
2012 (unha vez aprobado o ETI). Analízanse os tres niveis de participación diferenciados na
propia Directiva Marco da Auga (DMA): información Pública (información dispoñible sobre
o plan e os procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial de presentación
de alegacións por parte de interesados e público en xeral ante un plan ou decisión das
autoridades) e participación activa (implicación das persoas e entidades interesadas ou
afectadas e o público en xeral nos procesos de decisión).
Información proporcionada polas oficinas de planificación hidrolóxica.
Toda a información referente ao proceso de planificación pública foi publicada
principalmente a través das páxinas web oficiais de Augas de Galicia (que elaborou unha Web
ad hoc para o proceso de planificación hidrolóxica) e da Confederación Hidrográfica do MiñoSil, onde se incorporou toda a normativa de interese e os documentos relativos á planificación
publicados ao longo das diferentes fases do proceso planificador, como os documentos de
referencia, o Esquema de Temas Importantes e o Proxecto de Plan Hidrolóxico, así como
folletos informativos de carácter xeral sobre Directiva Marco da Auga.
Co obxectivo de adaptar o contido dos plans hidrolóxicos aos diferentes niveis de
coñecemento, ambas as dúas oficinas de planificación publicaron documentos de síntese
dos mesmos. Porén, cómpre dicir que só na última fase do proceso se fixo un maior esforzo
por publicar documentos máis divulgativos ou didácticos (ver táboa 1). A Confederación
Hidrográfica do Miño-Sil publicou na súa páxina web un documento divulgativo sobre o
Plan Hidrolóxico (que actualizou unha vez aprobado o plan) en español, galego, portugués
e inglés na páxina Web da CHMS e que se distribuiu aos participantes das mesas sectoriais
celebradas durante a consulta pública.
A devandita oficina de planificación fixo, así mesmo, un envío masivo por correo ordinario
do borrador do Plan Hidrolóxico (formato pendrive) dirixido a máis de 500 institucións
públicas, axentes interesados e organizacións sociais implicados na xestión ou usos da auga.
Ambas as dúas administracións realizaron comunicados ante os medios de comunicación
para dar a coñecer o período de consulta pública. Miño-Sil publicou de maneira simultánea
á apertura do periodo de consulta pública dous informes complementarios sobre o Proxecto
de Plan Hidrolóxico (“Información máis relevante da proposta do Proxecto de Plan Hidrolóxico da
Demarcación Hidrográfica do Miño – Sil; e o informe “Información sobre o proceso de información
e participación pública na elaboración do PHMS”). Ao rematar o proceso de participación
activa, Miño-Sil publicou un documento resumo das actuacións realizadas e dos resultados
das mesmas (Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, 2011).
14_

Táboa 1: accións informativas e participativas desenvolvidas nas demarcacións
hidrográficas de Galicia-Costa e Miño-Sil durante os anos 2010-2012.
Accións informativas e de participación pública
Fontes de
información
dispoñibles
Accións
participativas
desenvolvidas en
2010-2012
Galicia-Costa
Miño-Sil
Páxina Web institucional
x
x
Notas de prensa e comunicados
públicos
x
x
Informes periódicos
x
x
Resumo executivo do Plan Hidrolóxico
x
x
Documento divulgativo do Plan
Hidrolóxico aprobado
-
x
Resumo do proceso de participación
pública
-
x
Mesas sectoriais con axentes
afectados/interesados
-
5
Xornadas abertas de participación
pública (territorializadas)
-
6
Mesas de debate multi-sectoriais
(territorializadas)
10
2
Grupos de traballo
2
2
Congresos, conferencias
3
1
Selección de axentes e participación cidadá no debate público.
As oficinas de planificación de Augas de Galicia e de Miño-Sil estableceron tres
categorías de potenciais persoas e entidades implicadas ou interesadas diferenciando entre
administracións públicas, axentes económicos e sociedade civil, aos que invitaron a participar
en diferente medida no debate público. As opinións dos devanditos axentes clave (usuarios,
axentes económicos) foron atendidas en ambos os dous casos desde os momentos iniciais
do proceso (convidándoos a participar na elaboración do Esquema de Temas Importantes da
Demarcación), especialmente aquelas persoas ou empresas cuxas actividades ou intereses
estaban afectados polo plan (empresas de xestión hídrica, administracións locais, compañías
hidroeléctricas, comunidades de regantes, etc). Así mesmo, tamén se tiveron en conta as
opinións de expertos e técnicos e da comunidade científica durante a elaboración dos plans
de conca.
Na última etapa da planificación a Confederación Hidrográfica do Miño- Sil tratou de
abrir este proceso participativo a un público máis amplo, como sindicatos e asociacións
profesionais, agricultores, consumidores, grupos ecoloxistas, investigadores e cidadáns en
xeral (Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, 2011).
_15
Participación Pública na elaboración dos plans hidrolóxicos de conca.
Con carácter previo á consulta formal dos seus respectivos plans hidrolóxicos, Augas de
Galicia e Miño-Sil promoveron actividades de participación pública en diversas localidades
de Galicia, dividindo para tal fin o territorio en sub-concas (Galicia-Costa) ou por comarcas
(Miño-Sil) nas que se desenvolveron principalmente xornadas abertas e mesas sectoriais,
pero con diferenzas nos procesos participativos formulados por unha e outra administración
hidráulica.
Durante a última fase do proceso planificador, que se corresponde coa elaboración do
borrador do plan hidrolóxico e o periodo de consulta pública oficial do mesmo (2010-2011),
Augas de Galicia celebrou seis de mesas de debate multisectoriais co obxectivo de informalos
sobre os principais aspectos e novidades recollidos no futuro plan hidrolóxico (ver táboa
2) Un fito importante dentro deste proceso foi a organización, en 2010, da “Conferencia
da auga”, que reuniu a numerosos expertos das diferentes áreas de traballo relacionadas
coa xestión da auga. En total, case 550 persoas participaron nas reunións e conferencias
organizadas por Augas de Galicia sobre o borrador do plan Hidrolóxico, centralizadas nas
tres principais cidades do norte, centro e sur da conca (A Coruña, Santiago e Vigo). A
maioría destes participantes representaban a administracións públicas, empresas, colexios
profesionais, científicos e un reducido número de asociacións e axentes sociais.
Respecto á Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, cómpre sinalar en primeiro lugar
que o devandito organismo se viu inmerso, durante os anos 2008 e 2009, nun proceso de
división da antiga Confederación Hidrográfica do Norte que derivou na creación da actual
Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, e que supuxo unha certa paralización do proceso
planificador durante a creación do novo organismo e a asunción das novas competencias. Tras
iso, a nova oficina de planificación hidrolóxica desenvolveu un plan de participación pública
que cubriu unha gran parte do territorio da demarcación e que se baseou principalmente na
celebración de xornadas abertas á cidadanía e mesas sectoriais con diferentes axentes claves.
Durante a redacción do plan hidrolóxico, Miño-Sil celebrou un total de seis “Xornadas
abertas”, en diferentes comarcas de Galicia e o Bierzo (Valdeorras, Ribeiro, A Terra Chá, Bierzo,
Sarria -Terra de Lemos e Baixo Miño) co obxectivo de informar á cidadanía sobre o proceso
de planificación hidrolóxica. Así mesmo, co fin de discutir con axentes claves, aspectos
específicos do Plan, organizáronse nove “mesas sectoriais” con diversos axentes económicos,
investigadores e organizacións ecoloxistas. A iso hai que sumar a celebración dos grupos de
traballo e dunha xornada informativa en Ourense (2011) que reuniu a numerosos relatores,
expertos e persoas afectadas (ver táboa 3) antes os que se presentou o borrador do Plan.
Miño-Sil logrou implicar un total de 800 persoas que contribuíron ao proxecto con
máis de 150 propostas e suxestións (Miño-Sil, 2012). As persoas e entidades participantes
representaban a corporacións locais, asociacións empresariais, sindicatos, agricultores,
vitivinicultores, comunidades de regantes, pizarreiros, empresas hidroeléctricas ou de xestión
hídrica. Entre as numerosas entidades sociais implicadas atopábanse as ONGs ecoloxistas,
asociacións veciñais, asociacións culturais e comunidades de usuarios de auga.
Implicación e satisfacción cos procesos participativos.
A Directiva Marco da Auga establece a necesidade de informar respecto do desenvolvemento
e avaliación de resultados dos procesos participativos, co obxecto de achegar transparencia
e informar aos participantes e á cidadanía das actividades desenvolvidas, a resposta recibida,
as contribucións presentadas polos implicados e a translación das devanditas achegas ao plan
16_

hidrolóxico. En Galicia, as administracións hidrolóxicas mediron os resultados do proceso
participativo a través de “cuestionarios de satisfacción” cubertos en diferente medida polos
asistentes ás xornadas participativas.
Durante a última fase do proceso de planificación, Galicia-Costa deseñou e distribuiu dúas
“enquisas aos participantes das mesas, unha delas no momento de presentación do proceso,
previamente á publicación do Plan, e a outra cando, unha vez publicado o documento se deu
inicio á fase de Consulta pública” (Augas de Galicia, 2012b px. 84). A primeira foi cuberta
por un total de 19 persoas que asistiron ás mesas temáticas organizadas polo devandito
organismo e que principalmente representaban a sectores afectados (50%) e administracións
públicas (35%). Malia o reducido número de respostas existe unha satisfacción media-alta
(51%) co proceso participativo, aínda que unha alta porcentaxe non respondese á devandita
pregunta (49%).
O segundo cuestionario (distribuido nas mesas multisectoriais celebradas durante a
consulta pública do plan) foi respondido por un total de 25 persoas e avaliaba- entre outras
cuestións de carácter técnico- a percepción dos participantes do seu grao de influencia no
proceso planificador. Segundo o 92% dos enquisados, a participación pública activa a través
de mesas de traballo territoriais constitúe un primeiro paso na difusión e elaboración dun Plan
Hidrolóxico consensuado (Galicia-Costa, 2012b px. 98).
A Confederación Hidrográfica do Miño-Sil, pola súa parte, distribuiu nas xornadas e mesas
sectoriais convocadas para informar e debater sobre o proxecto de plan hidrolóxico (anos
2010 e 2011), un cuestionario anónimo que obtiña a opinión dos participantes de cada
reunión respecto da organización da sesión (publicidade, tempo, participantes, lugar de
celebración), o desenvolvemento da xornada ou reunión (obxectivos, información achegada,
contido técnico) e os resultados (comprensión, utilidade, interese en volver participar noutras
reunións similares).
Case o 70% das 800 persoas participantes cubriron a enquisa, amosando unha alta
satisfacción con todos os items formulados (puntuacións superiores a 4 nunha escala de 1-5),
especialmente nos aspectos organizativos, os obxectivos e a utilidade da xornada. Foron
máis críticos ao valorar aspectos como a publicidade da xornada ou a claridade dos datos
amosados ou a accesibilidade da administración da auga ao cidadán, algo que concorda
tamén coa necesidade manifestada de que a administración realice máis xornadas para
debater sobre a xestión da auga, e o seu interese en volver participar en futuras xornadas
deste tipo (Miño-Sil, 2012, Anexo 11, páx. 65 a 83).
Contribucións e propostas realizadas pola cidadanía e axentes clave
durante o periodo de consulta pública.
Durante a consulta pública formal do Borrador do Plan Hidrolóxico de Demarcación e
do Informe de Sostibilidade Ambiental de Galicia-Costa (2011) e de Miño-Sil (2012), ambas
as dúas administracións recibiron un número de propostas e alegacións bastante similar.
Galicia-Costa recibiu 54 propostas e Miño-Sil recibiu 74 alegacións. En ambos os dous casos,
a maioría delas procedentes de diferentes administracións públicas, asociacións empresariais,
ONG ecoloxistas e partidos políticos.
_17
Táboa 2: Actuacións de participación pública desenvolvidas por Augas de Galicia
durante a última fase do proceso de planificación.
Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Galicia-Costa (2010-2011)
Metodoloxía
seleccionada
Acción desenvolvida
“Conferencia da Auga”
Xornadas/
Conferencias
“Xornadas de Planificación Hidrolóxica”
Localización
Santiago de
Compostela
200
100
II Xornadas “Auga, medio ambiente e
participación pública”
Abegondo
60
pública: “Información sobre a xestión da
auga na conca norte de Galicia-Costa”
A Coruña
24
auga na conca centro de Galicia-Costa”
Santiago de
Compostela
13
auga na conca sur de Galicia-Costa”
Vigo
15
A Coruña
Mesas
pública na conca norte de Galicia-Costa
Multisectoriais
(territorializadas)
Santiago de
pública na conca Centro de Galicia-Costa Compostela
pública na conca Sur de Galicia-Costa
pública na conca Norte de Galicia-Costa
18_
Número de
participantes
20
19
Vigo
11
A Coruña
14
Santiago de
pública na conca Centro de Galicia-Costa Compostela
15
pública na conca Sur de Galicia-Costa
11
Vigo

Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Galicia-Costa (2010-2011)
Metodoloxía
seleccionada
Grupos de
traballo
Localización
Número de
participantes
Grupo de traballo de portos e costas
Santiago de
Compostela
20
Grupo de traballo de conservación da
natureza
Santiago de
Compostela
20
Táboa 3: Actuacións de participación pública desenvolvidas pola Confederación
Hidrográfica do Miño-Sil durante a última fase do proceso de planificación.
Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Miño-Sil (2010-2012)
Metodoloxía
seleccionada
Mesas
Multisectoriais
Mesa Sectorial sobre o Réxime de
Caudais Ecolóxicos
Xornada aberta de participación pública
Xornadas
Abertas de
Participación
Pública
sobre o Plan
Hidrolóxico
(territorializadas)
Grupos de
traballo
(workshops)
Grupo de Traballo sobre “Calidade,
xestión e tratamento de augas” coa
Plataforma “ENVITE”
Localización
Número de
participantes
Lugo
25
Ourense
55
O Barco de
Valdeorras
72
Ribadavia
66
Cubillos del Sil
34
Guitiriz
100
Sarria
55
Tomiño
225
Santiago de
Compostela
10
12
_19
Participación pública sobre o Plan Hidrolóxico de Miño-Sil (2010-2012)
Metodoloxía
seleccionada
Xornadas/
Conferencias
Xornadas de información pública sobre
o Proxecto de Plan Hidrolóxico “Xestión
responsable da auga para un futuro
sostible”
Localización
Número de
participantes
Ourense
170
O Barco de
Valdeorras
9
Mesa Sectorial co sector viti-vinicultor
(C.R. D.O. Ribeiro)
Ribadavia
7
Mesa Sectorial coa Asociación Galega de
Investigadores da Auga (Agaia)
Ourense
24
Mesa Sectorial con entidades ecoloxistas
e conservacionistas
Ourense
10
Mesa Sectorial coas comunidades de
regantes
Ourense
11
Mesa Sectorial co Sector Pizarreiro
Mesas
Sectoriais
4. Resultados
As confederacións hidrográficas Augas de Galicia e Miño-Sil desenvolveron procesos
de participación pública de maneira practicamente simultánea en Galicia, desde 2007 ata
2012 aínda que con notables diferenzas na súa formulación. Atendendo ao establecido na
DMA, ambas as dúas administracións diferenciaron entre información pública (información
dispoñible sobre o plan e os procesos de decisión pública), consulta pública (período oficial
de presentación de alegacións por parte de interesados e público en xeral ante un plan
ou decisión das autoridades) e participación activa (implicación das persoas e entidades
interesadas ou afectadas e o público en xeral nos procesos de decisión). En ambos os dous
casos a participación activa da cidadanía impulsouse na última etapa do proceso planificador
(anos 2010 e 2011), agás algunhas actuacións realizadas para dar a coñecer o Esquema de
Temas Importantes da Demarcación (ETI) no ano anterior.
A transposición da Directiva Marco da Auga (DMA) ao ordenamento español contribuiu
significativamente á mellora da calidade e cantidade de información dispoñible sobre os
plans hidrolóxicos de conca. A información é fundamental para que a participación cidadá
poida ser viable e eficaz, achegando a información técnica necesaria para favorecer o debate
público e a construción da opinión pública, especialmente cando a devandita información
é proporcionada polas canles de comunicación accesibles e axeitados e está adaptada ás
20_

capacidades e necesidades dos usuarios, en formatos “amigables”, e actualizada con
regularidade (CIS, 2003).
Tanto Galicia-Costa como Miño-Sil fixeron un importante esforzo para proporcionar
información e estudos técnicos precisos para unha correcta valoración das problemáticas
relacionadas coa xestión da auga nas concas galegas. Así mesmo, tamén publicaron e
distribuíron información “non técnica” e resumos máis divulgativos sobre o contido dos
plans hidrolóxicos. Porén, isto non leva consigo necesariamente unha mellor comprensión
e coñecemento dos obxectivos da planificación pola cidadanía, pois o público en xeral
foi excluido da maioría dos procesos participativos desenvolvidos no territorio das concas
galegas, ou soamente se lles implicou na ultima etapa da planificación, cando a maioría das
decisións xa estaban adoptadas.
Os plans hidrolóxicos son extensos documentos de carácter técnico e normativo,
dificilmente comprensibles polo público non especializado, o que dificulta a comprensión
e a participación dos cidadáns no proceso. Por iso, bótase en falta a elaboración de
documentos doadamente comprensibles dirixidos a audiencias non-técnicas, sendo preciso
un maior esforzo por parte de ambas as dúas administracións públicas para facer máis
accesible e atractivo o contido dos plans de xestión desde os momentos iniciais, cando
resulta máis factible incorporar a sabiduría, a experiencia e as percepcións das persoas
afectadas ou interesadas.
En canto aos axentes implicados no proceso, de acordo coa DMA, a auga é un asunto
público que concirne a todo o mundo, polo que os procesos de consulta e participación
cidadá deben abrirse non só a afectados e interesados, senón tamén a toda a cidadanía, a
diferenza do que tradicionalmente se viña facendo nas administracións hidráulicas, onde
se convidaba a “opinar” a determinados usuarios como as compañías hidroeléctricas ou as
comunidades de regantes.
Augas de Galicia e a Confederación Hidrolóxica do Miño-Sil realizaron un proceso inicial
de identificación de potenciais axentes interesados e implicados establecendo tres categorías:
administracións públicas, axentes económicos e sociedade civil. Durante a segunda fase do
proceso planificador- correspondente coa elaboración do Esquema de Temas Importantes
ETI)- convidaron a participar no proceso a axentes clave, principalmente aqueles cuxas
actividades ou intereses poderían verse afectados polo plan hidrolóxico (empresas
relacionadas coa xestión da auga, administracións locais, comunidades de regantes,
compañías hidroeléctricas). As oficinas de planificación de ambas as dúas administracións
hidrolóxicas celebraron ao longo dos anos 2010-2012 diversas mesas sectoriais e xornadas
dirixidas a informar sobre os principais aspectos da xestión da auga e do contido do borrador
do futuro plan hidrolóxico de conca.
Cómpre sinalar que soamente Miño- Sil fixo un esforzo real por tratar de abrir o proceso
participativo a un sector máis amplo da cidadanía, celebrando xornadas abertas en diferentes
comarcas e localidades e convidando a participar a diferentes axentes sociais (traballadores,
agricultores, consumidores, asociacións ambientalistas, culturais, veciñais, investigadores).
Estas xornadas desenvolvéronse principalmente na última etapa do proceso de planificación
e durante periodos curtos de tempo, circunstancias coincidentes con diferentes experiencias
impulsadas noutras partes do Estado (Espluga e Subirats, 2008; Hernández-Mora et al, 2010).
En consecuencia, as alegacións presentadas pola cidadanía durante a consulta oficial
dos novos plans hidrolóxicos de conca foron escasas (54 no caso de Galicia-Costa e 74 no
caso de Miño-Sil) se se ten en conta o territorio e o número de residentes en ambas as
_21
dúas demarcacións e foron realizadas unicamente por administracións públicas, sectores
implicados ou afectados polo contido do plan (entidades empresariais, comunidades de
augas...) e asociacións ecoloxistas principalmente.
Os cuestionarios de satisfacción cubertos polos participantes nas actuacións de
información e participación activa desenvolvidas por ambas as dúas oficinas de planificación,
amosan que os participantes están altamente satisfeitos co proceso, aínda que no caso de
Galicia-Costa, os cuestionarios foron soamente contestados por un total de 51 persoas. En
Miño-Sil os resultados foron máis representativos, ao ser cubertos por cerca de 400 persoas
(o 70% dos participantes).
5. Reflexión final
A implementación da Directiva Marco da Auga en Galicia significou un importante
paso desde o punto de vista da participación cidadá nun asunto de interese xeral como a
xestión da auga, especialmente no que respecta á información e consulta dos novos plans
hidrolóxicos. Porén, cómpre dicir, que non existiu en Galicia unha verdadeira participación
activa, no sentido recollido pola propia DMA. Para iso, os procesos participativos deberían
terse desenvolto durante periodos máis prolongados no tempo, pois así se favorece un
maior intercambio de coñecemento e o debate sobre as problemáticas, potenciando o papel
dos implicados na conservación do recurso e, desde logo, trasladando estes debates á area
pública, co desenvolvemento de procesos máis transparentes e abertos á cidadanía.
A participación activa require, así mesmo, unha mellora da calidade da información
dispoñible e que esta sexa transmitida a través das canles de comunicación habituais para a
cidadanía. Así, os medios de comunicación seguen a ser a primeira e máis relevante fonte de
información e educación ambiental (García Mira & Lema Blanco, 2007) e deben ser tidos en
conta, especialmente cando se busca unha maior implicación e sensibilidade cidadá ante un
problema ambiental ou un asunto público (Lema Blanco, 2005; Lema Blanco & Meira Cartea,
2007), como o é o uso da auga e a conservación dos recursos naturais.
Neste sentido, un plan de participación cidadá require tamén dunha estratexia de
comunicación bidireccional que teña en conta as novas tecnoloxías da comunicación e
as novas ferramentas dispoñibles para o intercambio de información co cidadán/cidadá e
a obtención de certo feedback. Un exemplo diso son as redes sociais, que xa están a ser
empregadas polas administracións ambientais europeas, mais que foron esquecidas polos
promotores dos procesos participativos, especialmente cando se iniciou un novo proceso
planificador (2015-2021) que todo parece indicar que seguirá a mesma liña que o anterior.
Maximizar a aprendizaxe social implícita na participación pública require considerar os
procesos de comunicación e participación dentro do medio social dos actores implicados
(Moster et al, 2007) e da conveniencia das metodoloxías deseñadas para a facilitación dos
procesos, o procesamento da información e a xestión do coñecemento xerado (Pahl-Wostl et
al, 2007). Nos casos referidos á xestión da auga, a experiencia demostrou que é importante
deseñar procesos participativos flexibles e coherentes. Cómpre, así mesmo, unha reforma
das estruturas participativas formais existentes, é indispensable incorporar novos axentes e
participantes ao debate público, favorecer a participación e a aprendizaxe de todas as persoas
e, finalmente, deseñar debates públicos cunha perspectiva a longo prazo.
É ben coñecido que a participación efectiva só existe cando se aposta por procesos activos,
ricos e prolongados no tempo. Só neste caso seremos capaces de involucrar á cidadanía
na xestión dos recursos hídricos, resolver conflitos a través do diálogo e acadar un maior
22_

apoio social á xestión pública (CIS, 2003). Consecuentemente, os xestores públicos deberían
facer un maior esforzo por reformar as estruturas participativas actuais (consellos da auga
e consellos de demarcación, principalmente) e involucrar á sociedade en xeral na xestión
pública (Tippett et al., 2005; Ridder et al, 2005).
Todo iso require dun cambio fundamental nas actitudes dos xestores, así como un cambio
nas metodoloxías de toma de decisións e o propio deseño dos procesos participativos. Neste
sentido, a Educación Ambiental e a Psicología Social poden xogar un rol importante no
deseño de novas metodoloxías e estratexias de participación cidadá (García Mira et al., 2007)
que axuden á mediación e xestión de posibles conflitos de intereses e a busca de solucións
consensuadas (Tippett et al., 2005).
6. Referencias
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_23
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24_
Cristina García Fontán_([email protected])_Universidade da Coruña, Galicia-España
Equipamentos públicos como
elementos de cohesión territorial. Un
estudio de caso nas Universidades e
Redes Hospitalarias de Galicia
Equipamientos públicos como elementos de
cohesión territorial. Un estudio de caso en las
Universidades y Redes Hospitalarias de Galicia
Public Facilities as Elements of Territorial Cohesion.
A Case Study of Higher Education and Health
Facilities in Galicia
& Resumo: No contexto actual de crise económica e urbana, a reflexión sobre a inversión estratéxica nos
equipamentos urbanos é cada vez máis necesaria. Despois de anos de importantes inversións públicas
en infraestruturas e equipamentos, e a ausencia dunha planificación territorial cohesionada dos mesmos,
proponse facer unha análise do estado da cuestión coa intención de aportar posibilidades para unha
mellor sustentatibilidade territorial. Os equipamentos que analizamos son as Universidades e os Hospitais.
Estes equipamentos crean redes, sistemas, nodos e o seu papel na cohesión territorial, económica e social
é esencial. Os aspectos clave da investigación son a identidade territorial, a súa posición na paisaxe, a
sustentabilidade, a viabilidade e o encaixe urbano deses equipamentos públicos, prestando atención ós
roles das institucións e ós impactos no seu contexto, a cohesión social, o impacto económico entre outros
aspectos. A comparación de cartografías é utilizada como ferramenta que mostra onde están localizados
en relación coa cidade e o territorio. A forma, o tamaño, a conectividade urbana, ocupación do solo e
pegada ecolóxica son parámetros de comparación. Búscase un modelo diferente para a planificación
territorial destes grandes equipamentos, onde a accesibilidade debe ser equitativa para toda a poboación,
sen distincións entre a rural e a urbana. Para preservar o que temos conseguido como sociedade, dunha
maneira sustentable, é necesaria unha reflexión xustificada pola necesidade de utilizar estes equipamentos
como motores de cambio a escala territorial.
& Palabras clave: equipamentos públicos, cohesión territorial, Universidades, Redes Hospitalarias
_25
& Abstract: In the present context of economic and urban crisis, this study proposes an analysis and a
reflection about the strategic investment in planning public facilities. After years of development of big
facilities and infrastructures without the planning of territorial cohesion, we propose to analyze the state
of art and see the sustainability of the territory. The case study is located in Galicia, a Spanish region.
The public facilities that we analyze are Higher Education (Universities) and Health facilities (Hospitals).
Those facilities make up networks, systems, nodes, and the role they play for territorial, economic and
social cohesion is essential. The key aspects of the research are the territorial identity, the position in
the landscape, the sustainability, the viability and the urban assemblage of those public facilities. The
focus is on functions and roles of the institutions from within the institutions and their impacts on their
context, the urban structure, the social cohesion, the economic relevance and other aspects. Comparative
cartographies are used as the tool that show how are located in relation with the city and the territory.
Form, size, urban connectivity, occupation of land, sustainability, ecological footprint are compared
parameters. There is chased a model different from territorial planning of big facilities. The accessibility
must be equitable, without any distinction between rural and urban population. In order to keep what
we got as society, in a sustainable way, it is necessary a reflection justifying the necessity of those facilities
as engines of change.
& Keywords: public facilities, territorial cohesion, higher education, health facilities
26_
Equipamentos públicos como elementos de cohesión territorial.
Un estudio de caso nas Universidades e Redes Hospitalarias de Galicia

1.Introdución
Os últimos 30 anos foron moi importantes para o desenvolvemento rexional en España.
O proceso de descentralización de competencias dende o estado central ás rexións tivo un
grande impacto no desenvolvemento territorial e máis aínda en Galicia por ser unha rexión
periférica, o Finisterrae.
Figura 1: Posicionamento territorial de Universidades e Hospitais
En 1981 apróbase o Estatuto de Autonomía de Galicia que expón como competencia
exclusiva a ordenación do territorio, o litoral, o urbanismo e a vivenda. A primeira de lei
de Ordenación do territorio apróbase en 1995 e as Directrices de Ordenación do Territorio
en 2011. Pero as dinámicas de crecemento da cidade non se pararon á espera destes
documentos.
Dende 1981 a 2011, creáronse a maior parte dos equipamentos públicos, desenvolvéronse
gran cantidade de polígonos de vivenda e realizáronse as infraestruturas máis importantes
do territorio. E todo isto sen planificación territorial, xa que aparte da planificación sectorial
o único que había era o planeamento municipal.
Nesta tese analizamos utilizando como método a comparación da cartografía, como
se desenvolveron dous equipamentos de maior impacto a escala territorial, como son as
universidades e os hospitais. Xa que consideramos que son os dous grandes sistemas que se
máis medraron e que tiveron un maior impacto na calidade de vida e cohesión social do noso
_27
territorio. Tamén teñen en común que foi en 1989 cando se realizaron as leis de ordenación
Sistema Universitario Galego e o Servizo Galego de Saúde.
Historicamente Galicia (un territorio con 2.778.913 habitantes) foi, pola súa situación
periférica, bastante desfavorecida en relación aos equipamentos públicos. Iso traduciuse por
un lado nunha sociedade cun menor índice de titulados superiores con respecto a España e
Europa. Tamén é unha das áreas de España con maior envellecemento poboacional, baixo
índice de desenvolvemento industrial, etc.
2.Universidades e Hospitais
En 1991 rompe co modelo centralizado de equipamento universitario e créase o
Sistema Universitario Galego que pasa dunha universidade de orixe medieval en Santiago
de Compostela a un sistema de 3 universidades distribuídas en sete Campus: Universidade
de Coruña (Coruña e Ferrol), Universidade de Santiago (Santiago e Lugo) e Universidade
de Vigo (Vigo, Ourense e Pontevedra).
O esforzo que se fixo nos anos 90 para paliar este déficit creando 2 universidades novas vese
plasmado nunha realidade, pásase de 124.848 titulados superiores no ano 1991 a 250.535
no ano 2001, máis do dobre. Polo tanto a inserción destes equipamentos no territorio tivo o
seu impacto, vexamos agora como se manifestou fisicamente este crecemento.
Dende finais dos 80 a principios dos noventa fóronse xerando en todas as cidades os
novos campus universitarios.
Eses novos campus dependían directamente das institucións universitarias e situábanse en
terreos cedidos na súa maior parte por institucións públicas, municipios, provincias. No caso
do campus de Vigo e o de Coruña, apoiados tamén por entidades bancarias ou fundacións
privadas.
A posición destes campus no ámbito urbano presenta todas as variables que indicadas
por Pablo Campos (Campos Calvo-Sotelo, España 2000) e que son similares ás indicadas por
(den Heijer 2011) onde se establece principalmente 3 tipos de campus: afastados da cidade,
na periferia da cidade e os integrados na cidade.
Pero non só é relevante a posición, senón tamén o tamaño que é o máis destaca dos
campus galegos cando se comparan con outros campus europeos.
Considérase que ante a situación actual de crise económica é máis importante que nunca
manter estes equipamentos, buscando a súa máxima eficiencia e permitindo o acceso á
educación superior á poboación. O obxectivo non son só os xoves de 18 a 30 anos senón
unha franxa moito máis ampla para poder mellorar a formación de quen necesite reciclar a
súa traxectoria académica. Polo tanto é necesaria unha maior visibilidade social e aportar esas
posibilidades de cursos ós que poida acceder a xente de máis de 30 anos.
Non se debe reducir o número de localizacións pero debe resolverse o aloxamento
universitario nas universidades da Coruña e Vigo para que siga sendo accesible a escala
territorial con un custo de mobilidade menor que aportaría a posibilidade de habita os campus
Rede Hospitalaria Galega
Nas sete cidades tamén se sitúan importantes Complexos Hospitalarios, a maioría Hospitais Universitarios, ligados á docencia e á investigación.
A rede Hospitalaria vinculada ás 7 áreas urbanas principais está dimensionada de forma
desigual para a súa poboación a accesibilidade territorial a estes equipamentos é básica e non
está ben resolta en xeral.
28_

En canto ós hospitais situados en poboacións intermedias parece evidente que na ría
de Arousa hai un exceso de centros hospitalarios agravado máis aínda por ser unha das
zonas máis accesibles do territorio. Estes centros poderían ser transformados noutro tipo
de equipamento de tipo asistencial. O mesmo pode considerarse do hospital Comarcal de
Monforte.
Cando estes equipamentos se retiran dos centros das cidades pérdese por completo a
capacidade de aproximación peonil, ou en bicicleta, quedando case como única opción
o acceso con vehículo privado. Deberían terse proxectado próximos a áreas intermodais,
analizando primeiro os lugares de maior accesibilidade territorial e aí localizar o equipamento
e non ó revés.
A nivel de infraestruturas o ferrocarril é o gran esquecido na planificación dos equipamentos
e a implantación da alta velocidade entre as distintas cidades fai que muden as relacións
interterritoriais entre os equipamentos.
Coruña e Santiago 35’ en tren, cambia a necesidade de trasladarse a unha ou outra por
motivos académicos xa que os campus son facilmente accesibles dende as estacións do tren.
Algo que é impensable en Vigo pola súa posición. Ou en Lugo pola ausencia de liñas ou
o máis grave aínda entre Coruña e Ferrol, que aínda que están conectada por ferrocarril os
tempos fano inviable.
3.O planeamento
A maioría dos campus desenvólvense a través de plans parciais aprobados a principios
dos 90. Este era o único instrumento de plan que, a lei do chan vixente naquel momento,
posibilitaba para planificar o chan. Este instrumento, pensado principalmente para o
desenvolvemento de polígonos de vivenda, manifestouse como pouco apropiado para
o desenvolvemento dun equipamento cambiante e pouco definido no momento da súa
creación. Outro aspecto problemático foi que, se ben as administracións públicas achegaban
gran cantidade de chan, eran as responsables da expropiación da totalidade de chan que
estaba delimitado nos polígonos, algo que non se chegou a materializar tamén na maioría
dos casos.
Un exceso de ambición á hora de delimitar as superficies destinadas ao uso universitario,
provocou que algúns deles aínda se encontren en complexos procesos de xestión urbanística
sen resolver. Debido á rixidez do plan parcial ou do , os campus foron obxecto de numerosas
modificacións puntuais que non serviron tampouco para solucionar os devanditos problemas
de xestión.
A partir de 1995 e debido á aprobación da Lei de Ordenación do Territorio de Galicia
establécese a figura do proxecto e plan sectorial de incidencia supramunicipal, que
se supón máis axeitada para a planificación destes campus, este instrumento ten que ser
aprobado polo Consello da Xunta de Galicia.
A través desta figura, só se desenvolverá o último Campus que pertence á Universidade
de Vigo, o Campus da ETEA. Estes proxectos sectoriais utilizáronse tamén para a planificación
dos últimos hospitais da rexión, como son o Hospital de Lugo e o deVigo.
Aínda non hai exemplos de como funcionan estes proxectos sectoriais pero o que é
evidente é que o instrumento anterior non funcionaba e débese tender a planeamentos
máis estratéxicos e menos ríxidos e que deban ser revisados cada 5 anos para adaptalos ás
necesidades cambiantes.
_29
Analizando as cartografías vese a gran superficie que consumen estes equipamentos en
relación co tamaño das cidades nos que se insiren.
No caso das universidades é moito máis visible xa que ademais a intensidade de uso é
maior durante o día .
Unha vez analizadas as distintas áreas das cidades cremos que aproveitando as sinerxías
destes dous grandes equipamentos se podería mellorar moitos aspectos da calidade de vida
nas cidades.
Figura 3. Datos sobre Universidades e Hospitais. A dimensión do equipamento
habitantes
Estudiantes
Universitarios
246.028
16.571
1.914
1.448
5.408
Ferrol
72.963
2.766
323
438
1.952
Santiago de
Compostela
95.207
20.950
2.966
1.181
4.835
Lugo
98.007
5.275
324
814
2.708
Vigo
297.241
11.864
1.837
1.650
5.349
82.400
3.603
160
623
2.906
108.002
4.533
257
852
3.475
2.778.913
65.562
7.781
7.764
29.652
Ciudad
Corunna
Pontevedra
Ourense
TOTAL GALICIA
Persoal das
Univ.
Camas de
Hospital
Personal
Hospital
Relacións entre Universidades e Hospitais
A relación e complementariedade entre o equipamento hospitalario e o universitario está
probada históricamente. Santiago de Compostela é un bo exemplo diso, o hospital e a
universidade situábanse enfrontados na praza do Obradoiro, e volvéronse encontrar nunha
posición máis periférica.
Outro bo exemplo é o caso da implantación universitaria en Ourense e en Ferrol,
rehabilitando antigos hospitais de pavillóns para transformalos en facultades e outros
equipamentos universitarios.
A evolución de función e posición, a complexidade destes equipamentes dende a época
medieval ata agora é impresionante (Shane 2011). Universidades e Hospitais evoluciónaron
de enclaves a heterotopias (Foucault 1984).
Tomando como ferramenta fundamental a creación dunha cartografía propia, estudase o
comportamento dos equipamentos nas tres escalas:
- Escala territorial
- Escala metropolitana
- Escala urbana
30_

Isto realízase tomando como ferramenta fundamental a creación dunha cartografía
propia, o máis precisa posible. Onde a procura dun método de representación cartográfica
se considera crucial para a investigación urbanística, e manifesta tamén a necesidade de crear
ferramentas e bases cartográficas para poder investigar posteriormente outros fenómenos
urbanos e territoriais.
A elaboración desa cartografía suporá unha síntese do territorio, tendo en conta que a
cartografía, aínda que pretende representar unha realidade utilízase como obxecto de estudo
en si mesma.
Coa intención de realizar unha análise comparada da implantación destes equipamentos
a escala urbana, considerouse a busca de dúas escalas de aproximación, unha máis xeral que
se decide como e: 1:40.000 que dá unha visión a escala urbana e que funciona en tódalas
cidades. E outra escala local que será a e: 1/10.000 que aporta máis datos.
O método proposto para a análise a escala territorial e urbana require formular cales
son os elementos mínimos cos que se pode elaborar unha cartografía que describa dunha
forma fiel á morfoloxía das cidades, e dea as claves para unha lectura dos equipamentos a
escala urbana e local. A representación como un método para comprender a realidade moi
complexa e que constituirá unha base de reflexión en si mesma.(Desvigne 2011)
Da análise desta cartografía extráense importantes conclusións e vese a diversidade e a
complexidade que ten analizar estes dous equipamentos (hospitais e universidades) ós que
non se lles prioriza da mesma maneira en tódalas cidades ou áreas metropolitanas.
Dende a Fig. 4 á Fig.10 represéntase esa escala máis territorial 1:40.000. En vermello están
representadas os campus universitarios e en amarelo os hospitais. A superficie consumida
polas universidades e a súa posición periférica destaca sobre a posición dos hospitais.
Nas Fig. 11 a 17 obsérvase máis en detalle o encaixe urbano de cada un dos campus
universitarios nas sete cidades galegas
Figure 4: A Coruña Universidades e Hospitais
Figure 5: Ferrol Universidades e Hospitais
_31
Figure 6: Santiago Universidades e Hospitais Figure 7: Lugo Universidades e Hospitais
Figura 8: Pontevedra Universidades e Hospitais Figura 9: Orense Universidades e Hospitais
32_

Figure 10: Vigo Universidades e Hospitais
Figura 11: Campus Elviña Universidade da Coruña
Figura 12: Campus Universitario Ferrol
_33
Figura 13: Campus Sur Universidade Santiago
Figura 14: Campus Lugo
Figura 15: Campus Universitario Pontevedra Figura 16: Campus Universitario Ourense
34_

Figura 17: Campus Universitario Vigo
4.A posición importa
A oportunidade e a posibilidade inmediata primaron á hora de localizar universidades e
hospitais no territorio, sen primar criterios de sustentabilidade, accesibilidade ou idoneidade.
Os hospitais e as universidades que estiveran presentes historicamente en lugares centrais da
cidade, abandonan esta posición para trasladarse a posicións periféricas e así dispoñer de máis
superficie. A perda que se produce é unha menor visibilidade na escena urbana. Segregación
de funcións e creación de grandes edificios, case megaestruturas que non dialogan na escala
urbana, nin co ámbito máis próximo.
Cidade
A Coruña
Ferrol
Superficie Solo
Equipamento
Universitario (m2)
Superficie Construida
do Equipamento
Universitario
Alumnado
Ratio
SS/A
Ratio
SC/A
1.152.871
250.912
16.571
69,57
15,14
43.828
44.217
2.766
15,85
15,99
Santiago
884.461
379.163
20.950
42,22
18,10
Lugo
475.769
104.370
5.275
90,19
19,79
Vigo
1.527.753
211.267
11.844
128,99
17,84
Pontevedra
117.752
59.321
3.603
32,68
16,46
Ourense
306.988
71.664
4.533
67,72
15,81
_35
Perdeuse unha forma de facer cidade ao encravar estes equipamentos en polígonos pechados
impermeables a outros usos e á multiplicidade de funcións que son necesarias para crear cidade.
Como son equipamentos que nas súas versións tipolóxicas máis recentes consumen gran
cantidade de chan, e o valor do chan urbano se disparou nos 90 en España, as posicións que
adoptan pódense catalogar en dous: por un lado os equipamentos que se sitúan nos cumes
ou abas de outeiros, cunha topografía pouco axeitada para a súa inserción, pero barata. Ou
os que se situaron en zonas de gran fraxilidade ambiental produto de recheos de esteiros ou
zonas marítimas.
Xa non se sitúan en lugares privilexiados senón nos peores e máis inaccesibles lugares do
territorio.
5.Conclusion
En 1990 a superficie adicada ó equipamento universitario eran 797.443 m2 distribuidos
en tres cidades (A Coruña, Santiago e Vigo).
No 2012 a superficie universitaria da nosa comunidade (fig11 a 17) é de 4.094.171m2.
Con un ratio media de 63 m2 de superficie de solo por cada alumno, e medrando debido
a cuestión demográficas. Hoxe hai máis de 10.000 alumnos menos que na pasada década.
No caso dos hospitais a superficie adicada eles no planeamento triplicouse nos últimos 20
anos pero non se situaron sempre nos lugares apropiados.
O feito é que a dispersión destes equipamentos conseguiu mellorar a accesibilidade a eles
por parte da poboación, polo que nos pasados 20 anos incrementouse a cohesión territorial
e social. Pero poderíase ter feito mellor, xa que o principal valeiro foi a pouca capacidade de
producción dun espacio urbano cualificado, máis alá do espacio para o automóvil.
A situación periférica destes equipamentos confrontoulles directamente con núcleos
rurais que a maioría excluíron das súas delimitacións pero este feito consideramos que é moi
positivo para darlle sentido a moitos aspectos do espazo libre nestas institucións.
Estes equipamentos ocupan chans de gran produtividade agrícola ou antigas zonas
forestais vinculadas a eses núcleos e que lles deixaron sen sentido de ser rurais.Quedaron
como illas dentro deses equipamentos, sen conexións sen os camiños históricos, sen os seus
referentes territoriais.
A oportunidade que se presenta é a reflexión e posta en valor dos espazos libres,
recuperar a memoria histórica dun territorio milenario e rico cheo de historia, que en prol do
desenvolvemento se borrou de forma súbita, sen miramentos, porque había présa.
En resumo, integralos mellor no territorio que ocupan e facer eses lugares atractivos para
que sexan vistos como parte da cidade e non só da Universidade.
Sería necesario facer uns plans de integración paisaxística e de protección ambiental.
Instrumentos importantes e que axudarían a mellorar a imaxe e a identidade territorial. O
entendemento da paisaxe como xerador de identidade territorial.
A crise actual tamén está a poñer en dúbida o modelo de mobilidade territorial actual
baseada no uso do coche. En moitos casos a accesibilidade por transporte público é
insuficiente. Isto pode modificar o concepto do que ata agora se consideraba como accesible.
Existe tamén a oportunidade de utilizar estes puntos do territorio, onde se concentra a
intelixencia, para propoñer usos compatibles. Isto permitiría un uso máis eficiente do tempo
e o espazo sobre todo no caso das universidades.
No marco de incerteza no que nos encontramos resulta difícil aventurar unha solución ao
caos xerado por un plan de crecemento que parecía ilimitado. Un plan que xerou baleiros
36_

urbanos importantes, fragmentos desconectados, ocupando máis e máis terra. Sen límite, e
o que é mesmo peor, sen un obxectivo.
6.Referencias
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Madrid.
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Viganò, P. 2012, Les territoires de l’urbanisme. Le Projet comme producteur de connaissance, Metispresses, Genève.
_37
Carlos Luis Iglesias Patiño_([email protected])_Instituto Galego de Estatística, Galicia-España
Estefanía Villar Cheda_Instituto Galego de Estatística, Galicia-España
Rosa Elvira Fernández González_Instituto Galego de Estatística, Galicia-España
Avaliación e seguimento da
planificación e da programación: o
caso do Plan galego de estatística
2007-2011 e dos seus programas
Evaluación y seguimiento de la planificación y
de la programación: el caso del Plan gallego de
estadística 2007-2011 y de sus programas
Evaluation and Monitoring of the Planning and
Programming: the Case of the Galician Plan of
Statistics 2007-2011 and its Programs
& Resumo: Descríbense os indicadores definidos e calculados para avaliar os instrumentos de
planificación e ordenación empregados no Sistema Estatístico Galego: o plan e os seus programas anuais.
Para avalialos, empregáronse indicadores que reflicten cunha medida numérica a execución dunhas
actividades (no programa) ou consecución duns obxectivos (no plan). Nos programas calcúlanse graos de
execución, porcentaxe de cumprimento do calendario e cobertura de proxecto técnico para medir non só
a realización, senón tamén a súa puntualidade e a súa corrección técnica. Para cuantificar a consecución
dos obxectivos do plan establecéronse outros indicadores, entre eles os de satisfacción das metas ou
de aproveitamento das fontes. Estes indicadores compleméntanse con outras medidas de análise que
permiten examinar as programacións e extraer conclusións.
& Palabras clave: Planificación, programación, indicadores, seguimento, avaliación
& Abstract: The indicators defined and calculated to evaluate the instruments of planning and ordering
used in the Galician Statistical System are described: the plan and its annual programs. To evaluate them,
indicators that reflect -with a numerical measure- the execution of some activities (in the program)
_39
Carlos Luis Iglesias Patiño, Estefanía Villar Cheda E Rosa Elvira Fernández González
or attainment of some aims (in the plan) were used. In the programs, calculations were made of the
degrees of execution, percentage of fulfilment of the deadlines and coverage of technical project to
measure. These calculations were carried out in order to measure not only its accomplishment, but also its
punctuality and technical correction. As to quantifying the accomplishment of the plan’s objectives, other
indicators were established, amongst which were those of satisfaction about the goals and of the good
utilization of sources. These indicators are complemented with other analyses that allow us to examine
the implementation of the programs and to draw conclusions.
& Keywords: planning, programming, indicators, monitoring, evaluation.
40_
Avaliación e seguimento da planificación e da programación:
o caso do Plan galego de estatística 2007-2011 e dos seus programas

1.Introdución
Un goberno debería implementar as súas medidas baseándoas sobre previsións sustentadas
nunha determinada base factual. Deste xeito, a avaliación da eficacia de ditas medidas reside,
en parte, na calidade da información sobre a que se basean ou nos indicadores que se elaboran
a partir dela, o que en moitas ocasións resulta problemático ou difícil. Así, ocorre que en
moitos aspectos a política económica, social ou territorial se argumenta sobre presuncións,
feito que certamente diminúe a súa eficacia.
A produción de información, dun xeito máis ou menos organizado, desenvolveuse ao
mesmo tempo que as relacións comerciais e así, a orixe dos sistemas de información, pode
atoparse nos primeiros imperios e nos pobos con grandes intereses comerciais. A partir de
aquí, e tras algunhas parénteses máis ou menos longas nos diferentes países, a información
ten evolucionado, sendo este desenvolvemento exponencial nos últimos cincuenta anos,
onde os avances tecnolóxicos levan a que moitos autores falen da “era da información” e
mesmo da “do coñecemento”.
Unha sociedade avanzada cun réxime democrático necesita un sistema de información
tanto para a formación dunha opinión pública informada nunha base sólida, como para a
toma de decisións políticas e económicas que, sen ánimo de ser exhaustivo, debe abranguer:
- Os medios de comunicación social
- A ciencia e a cultura, con mención especial ao sistema educativo
- A información socioeconómica, onde se inclúe o sistema de rexistros públicos, a
información territorial e a estatística
Polo tanto, é precisa unha política pública estatística e como toda política pública existe
a necesidade da súa avaliación e seguimento, porque non podemos xestionar o que non
podemos medir ou, empregando a xiria deportiva, “se non se leva a conta non se compite só
se adestra”. É dicir, é preciso un control cualitativo e cuantitativo.
Neste tempo estamos a vivir exemplos paradigmáticos do que acontece cando falta o
control ou este non foi preciso abondo ou ben non se tomaron as decisións que se deducían
del. No eido público, o asunto do déficit que remata nunha débeda excesiva; no eido privado,
un certo descontrol na xestión de activos e na concesión de créditos que provoca unha crise
bancaria.
Nesta recesión non se pode criticar ao subsistema estatístico que anticipou, tanto
institucionalmente como de forma individual (Aranda, 2008) o que estaba por vir, aínda que,
se cadra, non na magnitude en que se produciu.
É desexable que un sistema dispoña dunha realimentación negativa que o conduza
próximo ao equilibrio e debe evitarse toda realimentación positiva que o arrede del, nalgúns
casos perigosamente, como sucedeu no mercado inmobiliario.
2.Marco normativo e organizativo
Dada a configuración actual do Estado español, de carácter marcadamente
descentralizada, onde existen centros de decisión socioeconómica distintos do Goberno
central, as Comunidades Autónomas (CC.AA.), con competencia exclusiva ou compartida
en numerosos eidos, teñen necesidades de información estatística para a consecución dos
seus fins.
Algunha destas necesidades pode ser satisfeita sen grandes custos adicionais polo aparato
estatístico do Estado, aínda así é necesaria a dispoñibilidade e estruturación, non só da
_41
documentación estatística, senón mesmo de información máis desagregada que a contida
nas publicacións.
No entanto, en numerosas ocasións a información obtense de enquisas por mostraxe, o
que orixina que non se poida ter moi desagregada por divisións xeográficas ou se dispoña,
pero con grandes erros de mostraxe. O erro pode ser totalmente admisible para as cifras do
Estado e mesmo para as da C.A., pero non para provincias, comarcas ou grupos delas. E esta
información si é necesaria na articulación da política do goberno da C.A.
Asemade, hai que engadir que as estruturas produtivas do Estado e da C.A. poden ser moi
diferentes. Poden existir sectores moi importantes para a C.A., que no conxunto do Estado
teñan pouco peso relativo, por exemplo, o sector lácteo, a pesca e a superficie forestal pesan
máis en Galicia que no Estado. E tamén as peculiaridades galegas: parroquia rural, montes
en man común, augas interiores... Ademais unha gran parte das estatísticas que publican
os ministerios baséanse nos datos recollidos pola C.A., que mesmo serven finalmente para
elaborar estatísticas comunitarias.
Por último, unha C.A. debe dispor dun sistema integrado de contas económicas
encadrado dentro dun marco de referencia territorial onde se vaia, a súa vez, integrando
a información ambiental, o que supón unha análise profunda da poboación que soporta e
as súas relacións. Todo isto permitirá realizar unha planificación axeitada aos requirimentos
europeos, que consideran como unha boa práctica empregar a información estatística oficial
con preferencia sobre outras. É necesario o subsistema estatístico galego, isto é, o regulado
pola Lei de estatística de Galicia (LEG).
Planificación estatística na comunidade autónoma
Unha característica a subliñar dos plans estatísticos é a súa transversalidade, xa que afectan
a todos os departamentos da Administración autonómica e non só ao órgano central de
estatística (OCE), o Instituto Galego de Estatística (IGE) na nosa C.A., a diferenza da maioría
dos outros plans.
No 1998 apróbase o primeiro Plan galego de estatística (PGE 1998-2001). Nesta época
xa abundan as actividades estatísticas de gran envergadura: Táboas input-output e contas
económicas; censo, Padrón, estatística e proxeccións de poboación; enquisa de bovino e
prezos do leite; enquisa de ocupación hoteleira...; que se incluíron na Lei 6/1997 como
operacións estatísticas en curso.
O segundo plan (PGE 2002-2006) apróbase no 2001. Foi máis ambicioso, pois aumentaron
os temas por tratar ademais de ampliar a visión do sistema estatístico cara a un sistema
estatístico máis integral.
O principal problema destes dous primeiros plans era a súa rixidez. Así, tanto o PGE
1998-2001 como o PGE 2002-2006 estaban configurados como unha listaxe de actividades
estatísticas, entre as que se seleccionaban anualmente aquelas que configurarían o programa
estatístico dese ano. Esta selección, a partires dunha lista pechada, daba lugar a unha serie
de situacións non desexadas nun sistema estatístico, como son as estatísticas concorrentes
elaboradas en paralelo por diferentes organismos, as estatísticas mal definidas ou carentes de
interese ou a inercia na programación de actividades.
A Lei 16/2006, do 27 de decembro, aproba o terceiro plan (PGE 2007-2011), que foi
o resultado dun proceso de reflexión e análise dos anteriores e da situación do sistema
estatístico en Galicia. Xurdiu do traballo conxunto do IGE e as consellerías con diversos
axentes económicos e sociais representados no Consello Galego de Estatística (CGE).
42_

Para dotalo de máis flexibilidade, o PGE 2007-2011 pensouse en forma de metas de
información, de modo que nesta Lei, defínense os temas dos que tratarán as diferentes
actividades estatísticas, mentres que nos decretos dos programas anuais, concrétanse as que
se desenvolverán ese ano para satisfacer as metas, a partir dun acervo que se había plasmar
no Inventario de operacións e outras actividades.
Todo isto dotaríao de meirande flexibilidade, ao permitir a programación e
desprogramación, rompendo coa inercia, mais con total transparencia para o cidadán e as
autoridades. Asemade, resultou dunha utilidade extraordinaria cando, con posterioridade
á promulgación do plan, os últimos programas tiveron que desenvolverse nuns exercicios
orzamentarios moi restritivos.
3.O Plan 2007-2011: planificación e ordenación
A planificación no quinquenio 2007-2011 seguiu os principios da boa gobernanza (CE,
2001):
Apertura: impulsáronse as TIC como vehículo fundamental de difusión e comunicación do
IGE e sentáronse os alicerces no resto do sistema. Ademais, xeneralizouse o proxecto
técnico (PT) para aquelas actividades que aspiraban a converterse en fonte oficial.
Participación: constituíronse grupos de traballo no seo do CGE para a redacción das
obxectivos informativos (Bermúdez et al., 2007). Ademais, o PT tamén se presenta
perante o CGE.
Responsabilidade: perseguíase a designación en todos os departamentos da C.A. do
seu órgano estatístico sectorial (OES). Aclarouse a asignación da responsabilidade da
actividade estatística, tanto dentro do sistema estatístico galego (SEG), como na súa
relación co sistema estadístico nacional (SEN) –distinción entre as operacións fronte
ao resto de actividades estatísticas- e consolidación, ao remate do plan, de actividades
estatísticas.
Eficiencia: establécese como principio xeral do PGE o aproveitamento das fontes existentes
(art. 6) e profúndase na complemetariedade co Plan estadístico nacional (PEN)
–inclusión das operacións en cumprimento, potenciación das estatísticas de síntese…–.
O SEG pretendía minimizar as duplicidades, aínda en escenarios orzamentarios máis
boiantes cós actuais (Touriño et al., 2010: 35 e Bermúdez et al., 2007: 92).
Coherencia: determínase a oficialidade dunha operación estatística que ha ser a que
forneza datos para todos os departamentos, independentemente de quen sexa o seu
organismo produtor, e procúrase unha visión máis sistémica da actividade estatística
para fins da C.A. (o art. 12.4 esixe a participación do IGE na elaboración e execución
de todos os PT relativos a operacións de contas económicas).
O PGE é o instrumento de planificación e ordenación da actividade estatística da
comunidade autónoma. Como planificación, o PGE establece un obxectivo central que se
descompón en obxectivos informativos, organizativos e instrumentais, que marcan tanto
o contido como a forma das estatísticas para os fins da comunidade autónoma. Dentro
dunha planificación en chanzos, para o desenvolvemento e a execución do PGE apróbase un
decreto co programa estatístico anual.
3.1 Planificación por obxectivos
O obxectivo central é consolidar o SEG e conseguirmos un conxunto coherente, rigoroso
e actualizado de datos que responda ás demandas das institucións públicas, dos axentes
_43
económicos e sociais e dos cidadáns, baixo os criterios de economía e de aproveitamento
das fontes existentes, minimizando as molestias aos informantes e garantindo o segredo
estatístico. Este obxectivo central particularízase nos:
– obxectivos informativos (art. 7), para establecer a temática á que se ha de referir a
información elaborada. Concrétanse nas denominadas metas de información (anexo II
da Lei 16/2006), que se satisfán coas operacións e as outras actividades dos programas
anuais. Determinan que materias se deben abordar desde a organización estatística.
– obxectivos organizativos (art. 8), para usar racionalmente os recursos dispoñibles.
Determinan o xeito de organizar a estatística oficial.
– obxectivos instrumentais (art. 9), para asegurar a calidade do sistema estatístico e a
súa conexión cos usuarios. Determinan o xeito de desenvolver as actuacións.
Obxectivos informativos do plan
No PGE 2007-2011 establecéronse 70 metas de información por satisfacer nese
quinquenio. Esta flexibilidade permitiría substituír operacións que, en principio, se estivesen
facendo no SEG, por outras facilitadas por outra administración, cumprindo co principio de
economía e aproveitamento das fontes existentes, que se cita no seu obxectivo central.
Esta configuración do plan en metas no canto de actividades, fixo preciso desenvolver
un inventario de actividades estatísticas que configuraba o marco do cal se extraerían as
diferentes operacións a incluír nos programas anuais.
As metas, clasificadas en catro áreas e vinte seccións segundo o anexo I da Lei,
redactáronse de xeito que a cada unha delas debería contar cunha operación estatística para
asegurar que o sistema estatístico galego achegase un valor engadido. E tamén se potenciou
a complementariedade co PEN, de xeito que as actividades ofrecesen información non
dispoñible no momento da súa programación (Bermúdez et al., 2007: 89).
Obxectivos organizativos
Os obxectivos organizativos, tal e como se explica no PGE, están dirixidos a conseguir un
uso máis racional dos recursos e das informacións dispoñibles polas administracións públicas.
Estes obxectivos, xunto con outros artigos xerais nos que se ordena a actividade estatística,
determinarían como se terían que organizar os distintos axentes que realizan estatísticas.
Como obxectivos organizativos inclúense: a) consolidar a organización estatística de Galicia,
b) potenciar a colaboración desta cos axentes locais e outros órganos, entidades e institucións
(nacionais ou internacionais) relacionadas coa estatística e c) fomentar un uso mais eficiente
dos rexistros das distintas administracións. Aínda que na Lei 9/1988 de estatística se recolle a
existencia dunha organización estatística da C.A. de Galicia, no momento de elaboración do
PGE esta non se atopaba completamente desenvolvida.
Inicialmente (nos anos 90) creáronse tres OES nas consellerías, daquela, máis relacionadas
coa produción de bens: agricultura, pesca e industria. Dependían organicamente da
consellería correspondente e funcionalmente do IGE.
Este modelo non deu os froitos desexados, desapareceron os órganos destacados nas
consellerías e foron substituídos por unidades de asistencia técnica dentro do propio IGE.
Esta decisión tivo outros problemas, como eran a desconexión coas fontes administrativas de
información, e tampouco se consolidou.
Chegados ao 2006 era preciso o desenvolvemento e institucionalización dos outros
nodos da organización estatística para mellorar a interconexión do sistema. Coa Lei do PGE
44_

2007-2011 quedou establecida a obriga de pór en funcionamento os órganos estatísticos dos
departamentos nun prazo taxado.
Obxectivos instrumentais
A Lei do PGE inclúe (art. 9) dez obxectivos instrumentais dirixidos a desenvolver aquelas
actividades necesarias para asegurar a calidade e conexión do sistema estatístico cos usuarios;
mais non concreta como se satisfarán. Isto dificulta a súa avaliación, ao non contar cunha
base obxectiva de análise, a diferenza das metas.
Por unha banda, no artigo 4 determínase que as metas serán satisfeitas mediante as
operacións dos programas e outras actividades estatísticas e, pola outra, no artigo 11
concrétase que os programas incorporarán unha relación de operacións estatísticas dirixidas
a acadar as metas. Así pois, diremos que os obxectivos informativos operacionalizáronse, non
tal os instrumentais.
3.2 Ordenación
Dende a óptica da ordenación, os PGE anteriores xa establecían unha programación
anual das diferentes actividades por realizar; mais neste plan avanzouse na concreción das
estatísticas achegando novas definicións ao sistema.
No PGE 2007-2011 diferenciouse por unha banda, ás actividades “estatísticas” doutras
que poden ter interese estatístico, pero non tiñan unha metodoloxía xenuinamente estatística
na súa elaboración (meros directorios, guías, sistemas de información); e pola outra as
actividades “propias”, daquelas cuxa responsabilidade corresponde a organismos que non
pertencen á C.A. de Galicia.
Así xurdiu o concepto de operación estatística (OE), de xeito que serán aquelas
actividades estatísticas que cumpran dúas condicións
1) Estean clasificadas dentro dalgún dos puntos seguintes:
a)censos,
b) enquisas por mostraxe,
c) toma directa de datos,
d) explotacións estatísticas de directorios ou rexistros administrativos,
e)de síntese (sistema de indicadores, números índices, contas económicas e
proxeccións).
2) Algunha das administracións da comunidade autónoma participa na súa elaboración
nalgunha fase a maiores da de difusión.
A diferenciación entre operacións e outras actividades estatísticas (AE) ten sentido na
medida que o tratamento dunhas e doutras é diferente dentro do sistema estatístico. Ás
OE váiselles esixir un proxecto técnico e unha difusión programada (que non se lle esixe as
AE); de xeito que segundo estas dúas cuestións (PT e difusión) determinarase anualmente o
estado da operación estatística. Os posibles estados da OE están definidos no plan e reflicten
a traxectoria da operación e o seu grao de desenvolvemento (esquema 1).
Así pois, as operacións correntes, son aquelas que teñen un proxecto técnico e difunden
uns resultados que permiten unha comparanza cronolóxica.
_45
Esquema 1. Tipo de actuacións estatísticas derivadas do PGE 2007-2011
Actividades de intesese
estatístico (AIE)
Actividades estatísticas
Outras actividades
estatísticas (AE)
DIFERENCIACIÓN
Produción propia
participa a comunidade autónoma nalgunha fase a
maiores da difusión
OE novas
Estatísticas do tipo:
- censos, explot. de directorios ou rexistros admtvos.
- toma directa de datos
- enquisas
- de síntese: indicadores, índices, proxeccións e contas
Operaciones estatísticas
(OE)
OE proxecto
elevase ao CGE o proxecto
OE implantación
prográmanse
os resultados
ESTADO
PROXECTOS TÉCNICOS
OE curso
OE
reestruturación
sofre cambios
substanciais no seu
proxecto
OE cumprimentoRealízanse baixo acordos
con outra admón. que
determina a metodoloxía
OE correntes
4.Os programas estatísticos anuais
4.1 Programación anual
Segundo establece o artigo 11 da lei do PGE 2007-2011, os programas anuais incorporarán
unha relación das operacións estatísticas dirixidas a acadar as metas de información, así como o
seu estado.
Os decretos dos programas correspondentes a este plan contan cun articulado e con 5
anexos, onde se relacionan as operacións e outras actividades, así como as súas características.
O anexo I recolle as operacións e actividades dirixidas a acadar as metas de información do
plan, de xeito que esta listaxe ven sendo a que relaciona as OE dos programas coas metas de
información do plan.
O anexo II recolle as OE e as AE segundo organismo responsable. Téñase en conta que esta
responsabilidade pode variar a par dos programas, como de feito aconteceu con algunhas
actividades. Aínda que na lei do plan o punto 2 do artigo 5 establece unha asignación, con
carácter xeral, da competencia para realizar as OE e as AE, é preciso determinala cada ano.
Os anexos III e IV recollen as principais características das operacións e das outras
actividades, respectivamente. O primeiro deles realizase segundo se establece no artigo
11 da lei do plan e inclúe, entre outras características, a forma e os prazos de difusión da
estatística. O anexo V recolle outras actividades de interese estatístico.
Referido ás operacións correntes, no proceso de preparación do programa, cada unidade
de produción establece as fases nas que consistirá a actividade programada (recollida de
información, elaboración das táboas..), xunto cunha ponderación numérica do traballo que
representa cada unha delas. Isto, que non se inclúe no decreto do programa, empregarase
para valorarmos, ao rematar o ano, a execución destas operacións.
46_

4.2 Seguimento dos programas por indicadores
O proceso de avaliación e seguimento consiste en confrontarmos un conxunto de datos
cun referencial, un conxunto de criterios. No caso que nos ocupa, no seguimento anual,
o referencial estableceuno o responsable da unidade de produción estatística na fase de
programación anual, como vimos de comentar, e logo foi asumido pola consellería tras a súa
consulta, a súa corrección, se proceder, e a presentación ao CGE, onde a propia consellería
dispón do seu representante.
Os indicadores de seguimento calcúlanse ao final do programa e procuran medir a
realización da actividade prevista para o ano en cuestión. No plan 2007-2011 traballouse
con varios indicadores: grao de execución, indicador de calendario e cobertura con proxecto
das operacións, ao abeiro dunha planificación mediante indicadores (Touriño et al., 2010:
39-43).
Grao de execución
Con este indicador pretendeuse dar unha medida, entre 0 e 100, que describa a proporción
que representan as actuacións realizadas da operación estatística sobre as previstas no ano en
cuestión. Segundo o seu estado no programa, estableceuse unha forma de obtelo e despois,
de agregalo.
Na programación, de cada OE corrente determinouse cadansúas fases e o que
representaban, en porcentaxe, co respecto do total. Nestes casos o grao de execución é a
suma das porcentaxes das fases efectivamente realizadas (ou a súa parte proporcional).
No resto de operacións (en proxecto, implantación e reestruturación), que denominaremos
no sucesivo novas, o grao de execución era determinado desde o IGE a partir da información
dispoñible no servizo de coordinación en canto á realización/avance no proxecto técnico,
ou na elaboración dos primeiros resultados. Tamén se determinaba dende o IGE o grao de
execución das AE.
O grao de execución das operacións, por consellerías e para o total da comunidade
autónoma, calculábase por tipo -novas e correntes- e despois se agregaba de xeito ponderado
(80% correntes e 20% novas) para obter unha execución media das OE.
O grao de execución das OE e das AE agrégase tamén de xeito ponderado (80% OE e
20% AE), acadando así unha medida global da realización das actividades programadas.
_47
Gráfico 1. Grao de execución
Presentan diferenzas salientables o grao de execución das operacións correntes e o das
novas, tanto nos niveis (estas últimas, cuns valores moi baixos), como na evolución. Dado
que as primeiras teñen un peso moi superior, a execución global das operacións reflicten a
execución das correntes.
A execución das operacións novas non só reflicte unha baixa realización, senón que
podería entenderse como resultado dunha programación moi optimista, introducindo moitas
operacións en proxecto que despois, por falla de recursos, non se poden executar.
A execución das operacións e das outras actividades presentan un mesmo perfil na
evolución á par dos programas, diminuíndo nos tres primeiros anos para estabilizarse nos
dous últimos (gráfico 1).
Indicador de calendario
Este indicador dá unha medida da porcentaxe de veces que se difunde na data prevista.
Baseouse na fórmula que xa se empregaba para a inspección de servizos e só para aquelas
operacións que tiñan prevista a súa difusión. A unidade elemental para o seu cálculo é cada
combinación diferente de “operación estatística, período de referencia dos resultados,
soporte” que chamaremos unidade de calendario, de xeito que de teren previsto difundir un
mesmo ano en dous soportes diferentes, serán dúas unidades as que estean contabilizándose.
Para cada unidade de calendario, defínese a puntuación de cumprimento do calendario
do seguinte xeito:
48_

– estatísticas mensuais e trimestrais: 1 ou 3 puntos por cada mes ou trimestre no que o
día (no caso do IGE) ou o mes (no caso das consellerías) de difusión corresponda co
día/mes previsto no programa.
– estatísticas semestrais e anuais: 6 puntos por cada semestre ou 12 puntos no ano,
cando o mes de difusión corresponda co mes previsto. Nas anuais, cando se teña un
mes de retraso a puntuación será de 6, cando teña dous meses de retraso será 3 e terá
0 puntos cando se retrase 3 ou máis meses.
Así, asociada a cada unidade de calendario a puntuación de cumprimento do calendario
valerá de 0 a 12 puntos. Para obter un indicador por operación, súmase as puntuacións de
todas as súas unidades e divídese entre 12 polo número de unidades, ofrecendo o indicador
en tanto por cen.
O indicador de calendario é moi variable duns departamentos a outros e mesmo, dentro
de cada un, ao longo dos programas; o que impide recoñecer evolucións ou patróns. Se
analizamos cada departamento non se observan melloras no cumprimento dos prazos de
difusión nin converxencias ata valores de referencia.
Cobertura do proxecto técnico
Calcúlase o cociente entre as operacións estatísticas con proxecto entregado e o total de
operacións estatísticas. Este indicador obtense para as operacións novas, para as operacións
correntes e para o total de operacións. Por proxecto entregado incluíamos tamén os
borradores, é dicir, os que estaban en fase de estudo e que aínda non eran definitivos, dado
a situación transitoria de dous anos que a propia lei do PGE establecía.
O indicador de cobertura de PT reflicte unha mellora continúa na situación das operacións
estatísticas con respecto ao seu proxecto técnico, chegando practicamente no 2011 ao
100% das operacións. Tampouco podemos darnos por satisfeitos con esta melloría e non
esquezamos que das correntes todas deberían ter o proxecto (non só en borrador, senón
rematado) antes de incluílas nos programas e as novas deberían telo ao final deste. A seguinte
táboa recolle un resumo dos indicadores antes mencionados.
Táboa 1. Indicadores de seguimento do programa estatístico
2007
Presidencia da Xunta
C. Presidencia, AA.PP. e Xustiza
C. Facenda
C. Medio Ambiente, Territorio e Infr.
C. Economía e Industria
C. Educación e Ordenación Univ.
C.Sanidade
C. Cultura e Turismo
C. Traballo e Benestar
C. Medio Rural
C. Mar
IGE
Total C.A de Galicia
Grao
Ical.
exec.
59
65
84
50
84
43
86
0
89
50
73
18
66
70
91
38
60
1
100
75
87
75
83
28
2008
Cob. Grao
Ical.
PT exec.
67
88
100
100
47
20
87
25
82
74
67
43
81
0
70
75
30
59
73
22
58
58
60
85
78
60
48
79
4
100
85
100
66
88
62
66
80
44
2009
Cob. Grao
Ical.
PT exec.
100
85
100
67
19
0
50
74
33
77
61
45
67
84
20
70
60
20
78
86
29
67
67
60
81
78
70
100
61
0
80
84
100
79
92
51
78
78
43
2010
Cob. Grao
Ical.
PT exec.
100
98
50
50
0
83
86
75
89
69
78
80
84
50
78
76
38
88
77
33
89
85
73
88
81
81
100
80
74
80
84
100
96
88
85
89
82
73
2011
Cob. Grao
Ical.
PT exec.
100
94
25
100
20
100
88
100
100
71
71
80
78
13
88
63
33
100
70
82
100
56
46
91
87
54
100
63
17
100
84
83
100
95
96
97
83
58
Cob.
PT
100
100
100
86
100
75
100
100
90
100
100
100
97
Nota: No ano 2009 produciuse cambios na estrutura da Xunta de Galicia. A da táboa
corresponde coa vixente nos anos 2010 e 2011 polo que as actividades dos
programas 2007, 2008 e 2009 asignáronse a posteriori, polo tanto, non coinciden
co seu respectivo decreto do programa. Esta estrutura tampouco corresponde coa
actual
_49
5.Avaliación do Plan galego de estatística
No caso do PGE, o proceso de avaliación final consiste en confrontarmos os desempeños
observados ou declarados cos obxectivos fixados na Lei 16/2006. Os OCE adoitan ser
organismos cunha avanzada cultura de rendición de contas e o IGE, como OCE da C.A. de
Galicia, está inmerso nesta corrente, aínda que ten percorrido por diante. Como órgano
coordinador do SEG, está a difundir esta cultura entre os nodos do sistema.
Esta sorte de control interno realizado polo IGE e mais polo CGE é complementado polo
control externo do Parlamento de Galicia. Poderíase pensar nun futuro noutros tipos de
control externo como as ‘peer reviews’, que prevé o Código de Conduta para as Estatísticas
Europeas (‘Boas prácticas’).
Todo proceso de avaliación inclúe dúas fases: recolla de datos e emisión dunha
cualificación. Cualificación que non debería depender exclusivamente dos datos achegados
por unha persoa que forma parte do órgano ou institución avaliada e que mesmo podería
considerarse ela propia como o obxecto da avaliación.
A meirande parte da recolla realizouse co gallo dos seguimentos anuais, no entanto, a
emisión dunha cualificación non consistía nun simple proceso de agregación dos seguimentos
anuais, senón que buscaba unha certa consolidación dos programas, tentando dar unha
imaxe máis axeitada do cumprimento dos distintos obxectivos e non só no seu aspecto
operacional.
Podemos dicir que os obxectivos informativos operacionalizáronse, os máis deles,
mediante as actividades estatísticas que apuntaban ás metas, coa axuda dos comentarios de
cadansúa sección temática incluidos na propia Lei 16/2006. No entanto, algúns deles e mais
os organizativos e instrumentais non foron operacionalizados de xeito tan doado.
Os números clarexan, e se non for posible a transnumeración neste asunto, quizais
habería que reflexionar máis sobre el para que estiver máis claro. No entanto, tampouco
hai que converter o número nun fetiche. Por isto, houbo que recorrer a unha avaliación
complementaria cun meirande peso cualitativo fronte ao cuantitativo.
Como xa se mencionou, a práctica desta avaliación incluíu a recolla de datos –onde a
observación foi substituíndo progresivamente á declaración–, a medida e a análise, dentro
do seu tratamento. Tentábase construír indicadores que permitisen cuantificar en que grao
se acadaron os obxectivos formulados para o quinquenio e de chegarmos, por acumulación,
a valorar o cumprimento do central (artigo 6).
O documento de avaliación redáctase en cumprimento do artigo 14 da Lei 16/2006, no
que se encomenda ao IGE elaborar informes de seguimento dos programas anuais e un final
de avaliación do plan, para a súa consideración polo CGE e traslado ao Parlamento.
O devandito informe final (IGE, 2012) segue esta ordenación de obxectivos, desde o
xeral ata os formulados para as actividades concretas dos programas, e complétase con tres
anexos, dous con máis detalle sobre satisfacción de metas e programación de actividades
inventariadas e un sobre perspectiva de xénero1.
Nos seguintes apartados detallaremos como se construíron os indicadores numéricos
empregados para analizar a consecución dos obxectivos informativos redactados en forma
de metas e dos obxectivos organizativos2.
50_

5.1 Indicadores para os obxectivos informativos do plan conformados en
metas
Tratábase de avaliar o cumprimento dos 13 obxectivos informativos e o grao de satisfacción
das 70 metas de información nas que se concretan. Para isto cómpre analizar previamente
a execución das actividades programadas anualmente (informes anuais de seguimento dos
PEA), cuxos resultados han de responder ás necesidades de información expresadas nas
metas.
Para medir o grao de satisfacción dunha meta combínanse dous criterios. O primeiro
consiste en comprobar se se difunde información relevante sobre a temática implícita na súa
redacción (criterio de satisfacción temática) e o segundo, se a información ofertada supón
unha contribución neta do noso sistema estatístico, por estar vencellada á execución de
operacións propias con proxecto técnico (criterio de satisfacción técnica).
Esta dupla dimensión era necesaria polo xeito de redactar as metas, como se mencionou
na epígrafe de Obxectivos informativos do plan. Cómpre recordar a diferenza entre OE e
AE. Na primeira participa algunha administración galega, execútase cun proxecto técnico
aprobado polo CGE e é de difusión obrigatoria. Unha AE que consista na publicación de
resultados elaborados fóra do SEG contribúe á consecución dunha meta segundo o criterio
de satisfacción temática, pero non se considera cando se mide a satisfacción técnica.
Outro concepto utilizado para medir a satisfacción das metas, de índole máis cualitativa, é
o de actividades consolidadas. Trátase do conxunto de OE e AE que se chegaron a executar
de xeito normalizado no quinquenio e que, con esa denominación, se trasladaron á lei do
PGE 2012-2016.
Satisfacción temática das metas de información
Para cada programa, as metas clasifícanse nos seguintes apartados de satisfacción
temática:
– meta sen información: cando non se programan operacións nin actividades (OE ou
AE) vencelladas á meta ou cando as programadas non achegan información sobre ela
(operacións en proxecto, incumprimento da difusión...).
– meta con información parcial: cando se programan OE ou AE que achegan información
parcial sobre ela.
– meta con información total: cando se programan OE ou AE que achegan información
de todos os temas implícitos na súa redacción.
A partir desta información e para cada programa obtense o índice de satisfacción temática
como porcentaxe de metas con información parcial ou total.
Para o plan, a información intégrase analizando a dispoñible de cada meta de xeito
conxunto en todos os programas. O resultado son as seguintes modalidades de satisfacción
temática: meta insatisfeita (sen información), meta debilmente satisfeita (con información
parcial) e meta satisfeita (con información total).
Por último, cando unha meta queda satisfeita no plan por ter cubertos todos os temas
(aínda que fose en programas diferentes) e, ademais, apunta a ela unha actividade consolidada
considerarase meta fortemente satisfeita na dimensión temática.
Referidos ao plan e para cada área calcúlanse os seguinte indicadores de satisfacción
temática:
– distribución do número de metas segundo a súa satisfacción: insatisfeitas, debilmente
satisfeitas e satisfeitas.
_51
– número de metas fortemente satisfeitas: metas satisfeitas e cubertas con algunha OE
ou AE consolidadas.
Satisfacción técnica das metas de información
Tendo en conta como se redactaron as metas, para cada programa clasifícanse nos
seguintes apartados de satisfacción técnica:
– meta sen operacións: baleira ou só con AE.
– meta só con operacións novas: ten asociadas operacións pero ningunha en curso
ou cumprimento. Neste caso a organización estatística estaría á procura, mediante a
programación de OE en proxecto, reestruturación ou implantación, de aumentar no
futuro o coñecemento sobre a meta.
– meta con operacións correntes: ten asociada cando menos unha OE en curso ou en
cumprimento. O resultado é a oferta de datos con valor engadido (propios do SEG) e
rigorosidade técnica (proxecto e difusión obrigatoria).
A partir desta información calcúlase para cada programa o índice de satisfacción técnica
como a porcentaxe de metas con operacións (sexan novas ou correntes) sobre o total.
Para o plan, e con respecto a cada meta, analízanse as operacións de todos os programas
e clasifícanse nas seguintes modalidades de satisfacción técnica: meta insatisfeita (sen OE ou
con OE que non concluíron en ningún PT presentado ao CGE), meta debilmente satisfeita
(só con OE novas e algún proxecto presentado ao CGE) e meta satisfeita (con OE correntes
e algún proxecto presentado ao CGE). Nesta terceira modalidade non se clasifican as metas
tratadas unicamente nos dous primeiros programas con operacións en curso sen proxecto
(posibilidade contemplada na disposición transitoria segunda da Lei do PGE 2007-2011).
Cando unha meta queda satisfeita no plan por estar cuberta nalgún programa cunha OE
corrente e consolidada considerarase como meta fortemente satisfeita na dimensión técnica.
Referidos ao plan e para cada área, calcúlanse indicadores análogos aos de satisfacción
temática.
Táboa 2. Clasificación das metas nos diferentes programas
Dimensión temática
Dimensión técnica
programas
anuais
sen tratar
con inform.
parcial
con inform.
total
Índice
satisf.
temática
sen
operacións
só con OE
novas
con algunha
OE corrente
Índice de
satisf.
técnica
2007
12
22
36
82,9
7
16
47
90,0
2008
14
21
35
80,0
6
13
51
91,4
2009
11
25
34
84,3
6
11
53
91,4
2010
13
24
33
81,4
12
11
47
82,9
2011
13
26
31
81,4
12
11
47
82,9
Táboa 3. Metas de información segundo a súa satisfacción no plan por áreas
metas segundo a satisfacción temática
52_
satisf.
débil
3
1
2
2
6
2
10
17
13
3
0
24
18
27
18
15
4
3
22
16
29
3
1
1
0
0
4
3
4
25
39
30
9
5
56
39
70
Territorio e medio
2
5
Poboación
1
9
Estrut.económica
3
8
Soc. da información
0
Total
6
satisfeita
satisfeita
fortemente
satisfeitas
Total
metas
insatisf.
satisf.
débil
Áreas
metas segundo a satisfacción técnica
fortemente
satisfeitas
insatisf.

Os indicadores por programas complementan aos do plan e así, por exemplo, aínda que
por programas teñamos en torno a 12 metas sen información, ao consolidalos quedan no
plan só 6 metas insatisfeitas tematicamente das 70 definidas (posto que as que quedan sen
información non sempre son as mesmas metas).
En canto ás metas satisfeitas tematicamente (39 das 70), 30 delas están fortemente
satisfeitas no sentido de teren algunha actividade consolidada, incluída polo tanto na listaxe
de operacións e outras actividades que se trasladaron ao PGE 2012-2016.
O seguimento tentou tamén corrixir ou axustar o funcionamento do sistema co fin de
mellorar a propia programación dentro da filosofía ‘kaizen’. Mostra desta realimentación
negativa é o gráfico (IGE, 2012, páx. 12), onde se observa a converxencia nos índices de
satisfacción.
5.2 Indicadores para os obxectivos organizativos
Os obxectivos organizativos establecían como tiña que organizarse a estatística na C.A de
Galicia. Entre eles destacaba precisamente o obxectivo a) consolidar a organización estatística
de Galicia (formada polo IGE, os OES e o CGE). Tal e como xa se determinou, a lei do PGE
estableceu na súa disposición transitoria primeira o prazo no que se terían que designar os
OES.
O Decreto 24/2008, do 21 febreiro, regula o procedemento para a súa designación e
trata de superar os dous atrancos: a falta de conexión e que o órgano se vexa como un
destacamento do IGE na consellería. Isto é, desexábase potenciar o sistema estatístico e que
o departamento vise como seu o OES.
En xaneiro de 2011 dez departamentos da Xunta, responsables do 98% das actividades
estatísticas realizadas fóra do IGE, contaban con este órgano. Ao remate do Plan quedaron
designados os OES de todos os departamentos. Para profundar na evolución temporal da
designación dos OES e a súa actividade pode consultarse o informe de avaliación (IGE, 2012,
páx. 15).
Para avaliar o obxectivo c) potenciar un uso máis eficiente dos rexistros das diferentes
administracións definíronse dúas medidas: porcentaxe de operacións de aproveitamento e
porcentaxe de operacións de síntese.
As operacións de síntese son aquelas operacións máis complexas que se executan
aproveitando datos xa dispoñibles e sen incrementar a carga de resposta dos informantes.
As operacións de aproveitamento representan aqueloutras máis sinxelas que se realizan
mediante a explotación estatística de información administrativa ou de xestión sectorial.
Fóra destes dous apartados quedarían actividades como os censos ou as enquisas
por mostraxe, nas que se utiliza recollida directa de información con fins exclusivamente
estatísticos.
Os indicadores refírense ao conxunto de operacións consolidadas que constitúen o
Inventario inicial do PGE 2012-2016 (Anexo 3 da Lei 8/2011). Trátase de obter resultados
máis doadamente interpretables ao eliminar a influencia das operacións que non se
chegaron a consolidar entre o 2007 e o 2011, por non superar a fase de proxecto ou
por non chegar á difusión obrigatoria. Empregando estes criterios defínense os seguintes
indicadores:
– porcentaxe de operacións de síntese, calculado sobre o total de consolidadas (50).
– porcentaxe de operacións de aproveitamento, calculado sobre as 50 consolidadas.
_53
No PGE 2007-2011, o 32 % das operacións son operacións de síntese e o 36 % son
operacións de aproveitamento, polo tanto no 68% das operacións consolidadas aproveitase
a información dispoñible (tanto de orixe administrativa como estatística), sen incrementar a
carga de resposta dos informantes.
6.Análises ulteriores
Ademais do seguimento por indicadores, téñense empregado outros instrumentos
estatísticos para a programación e a súa avaliación e seguimento. Cabe salientar a táboa de
entradas e saídas, que a súa vez permitiría unha nova análise mediante indicadores, e a táboa
das continxencias que se presenta a seguir. Esta táboa proporciona a distribución das metas
atendendo a súa satisfacción temática e técnica.
Táboa 4. Táboa das continxencias da satisfacción temática e técnica das metas
Satisfacción Técnica
Satisfacción
Temática
Total xeral
Ins
PS
Satis
Ins
4
2
0
6
PS
2
3
20
25
Satis
3
0
36
39
9
5
56
70
Total xeral
De calcularmos o coeficiente kappa, obtemos unha concordancia débil κ = 0’26, o que
ven corroborar a necesidade de estudar as dúas dimensións da satisfacción, dado que a
clasificación das metas atendendo aos dous criterios non coincide plenamente e, por tanto,
tampouco resultan redundantes dende un punto de vista estatístico.
Obsérvese tamén, as diferentes distribucións marxinais das dúas satisfaccións. A pesar da
devandita converxencia dos índices de satisfacción nas súas dúas dimensións, a distribución
da técnica está máis polarizada que a da temática, tendo esta última unha satisfacción parcial
máis acusada.
Con todo resulta salientable que a metade das metas están satisfeitas dende os dous
puntos de vista. No entanto, máis da sétima parte non acadaron un nivel de satisfacción
axeitado en ambas as dúas dimensións, o que motivou que non se considerase preciso, para
a avaliación ex-ante do IV PGE, a reunión dos grupos de traballo como se fixo para o III PGE.
Para a redacción do quinto, probablemente haxa que recorrer a eles.
As táboas de entradas e saídas reflicten a evolución das operación estatísticas e outras
actividades, amosando a distribución das actividades segundo o estado no que se incluíron
nun programa e no seguinte. Permite ver tamén as actividades que entran novas nun
programa e as que saen (déixanse de programar).
54_

Táboa 5. Evolución do estado das operacións e outras actividades nas catro transicións
PEA 2008
PEA 2009
ESTADO 2007
38
AE
52
OE-prox
0
OE-imp
78
OE-cur
8
OE-res
2
OE-cum
AE OE-prox OE-imp OE-cur OE-res OE-cum saen
ESTADO 2009
43
AE
15
OE-prox
8
OE-imp
83
OE-cur
13
OE-res
14
OE-cum
31
0
0
1
0
0
5
novas
PEA 2008 37
0
28
0
0
0
0
8
36
0
11
0
0
0
0
1
12
0
9
0
64
3
2
2
80
0
0
0
2
5
0
2
9
0
1
0
6
0
0
1
8
7
3
0
5
0
0
ESTADO 2008
37
AE
36
OE-prox
12
OE-imp
80
OE-cur
9
OE-res
8
OE-cum
ESTADO 2010
38
AE
5
OE-prox
8
OE-imp
76
OE-cur
16
OE-res
13
OE-cum
31
2
0
0
1
0
novas 9
PEA 2009 43
0
12
0
0
0
0
3
15
PEA 2010
34
0
0
0
0
0
4
novas
PEA 2010 38
0
3
0
0
0
0
2
5
0
3
5
0
0
0
0
8
0
0
2
69
4
0
1
76
0
7
1
0
0
0
0
8
0
0
8
70
0
0
5
83
0
0
1
7
5
0
0
13
0
2
1
2
0
8
1
14
6
13
1
1
3
0
PEA 2011
0
0
0
9
6
0
1
16
0
0
0
0
0
12
1
13
9
9
1
5
3
2
34
0
0
0
0
0
novas 1
PEA 2011 35
0
4
0
0
0
0
6
10
0
1
5
0
0
0
1
7
0
0
1
68
5
0
3
77
0
0
0
1
7
0
1
9
0
0
0
0
0
12
2
14
4
0
2
7
4
1
A táboa anterior recolle a evolución das actividades ao longo dos programas do PGE
2007-2011. De cada transición temos por filas as actividades do programa de partida en
cada un dos posibles estados, que se distribúen por columnas segundo o estado no que
foron incluídas no programa seguinte. Por exemplo, no 2007 programáronse 38 AE e 140
OE, repartidas nos diferentes estados (52, 0, 78, 8, 2). Das 52 operacións programadas en
proxecto no 2007, quedaron en proxecto 28, evolucionaron a implantación 11, 9 pasaron a
en curso, 1 a en cumprimento e 3 saíron do programa.
Como xa se comentou diferenciáronse dous tipos de operacións segundo o estado: as
novas (en proxecto, implantación e reestruturación) e as correntes (en curso e cumprimento).
Esta clasificación distingue dúas situacións, por un lado as operacións que están en proceso
de definición ou de cambio, e polo outro as estables. As primeiras deberían presentar certo
dinamismo e cambiar de estado nos diferentes programas ata chegar a correntes; mentres
que as segundas deberían permanecer no mesmo estado ao longo dos programas.
Definimos o indicador de estabilidade das OE correntes como o número de operacións en
curso e cumprimento (dun determinado programa) que fican nestes estados no programa
seguinte, entre o total de operacións correntes do programa de partida. Como as outras
actividades estatísticas (AE), que non se clasifican en estados, son máis parecidas ás estables
que ás dinámicas, podemos xuntalas coas correntes para definir así un indicador de
estabilidade xeral.
En canto ás operacións novas, considéranse evolucións “naturais” pasar de proxecto a
implantación ou pasar de implantación ou reestruturación a en curso. Definimos o indicador
de dinamismo como aquelas operacións que evolucionaron de xeito natural dun programa a
outro entre o total de operacións novas do programa de partida.
_55
Táboa 6 indicadores de estabilidade e dinamismo asociados ás transicións
2007 a
2008
2008 a
2009
2009 a
2010
2010 a
2011
Núm. de OE correntes que permanecen no seguinte PEA
74
80
81
80
Núm. de AE que permanecen no seguinte PEA
31
31
34
34
Núm. OE novas que evolucionan de xeito natural
14
15
9
7
Núm. OE correntes do PEA
Núm. OE novas do PEA
80
88
97
89
60
57
36
29
Núm. AE do PEA
38
37
43
38
92,5
90,9
83,5
89,9
89,0
23,3
88,8
26,3
82,1
25,0
89,8
24,1
Estabilidade das OE correntes (%)
Estabilidade xeral (OE correntes e AE)(%)
Indicador de dinamismo (%)
O indicador de estabilidade, que se sitúa en torno ao 90%, debería estar máis preto do
100% xa que por definición estas operacións deberían manterse ao longo dos programas
(agás as de periodicidade maior có ano). Ese 10% de operacións corresponden coas que
se reestruturan (ata 9 operacións na transición do 2009 ao 2010) e as que deixan de
programarse (ata 7 operacións no paso do 2010 ao 2011). En canto ao dinamismo, da táboa
anterior dedúcese que só o 25 % das operacións novas evolucionan dun xeito adecuado dun
programa a outro.
A partir da táboa 5 pódese obter unha matriz de probabilidades de transición entre dous
estados dividindo o número de operacións que evolucionan de un estado a outro entre
o total de operacións do estado de partida. Dado que nalgúns estados (en implantación
ou en reestruturación) houbo poucas operacións e a probabilidade de transición debería
ser igual independentemente dos programas dos que se tratase, para cada transición entre
dous estados, sumamos as operacións que evolucionaron das catro táboas, entre o total de
operacións no estado de partida (tamén das catro); obtendo así unha probabilidade media.
Para construírmos a matriz modificamos a orde nas filas da táboa pasando á primeira fila
as actividades novas do programa. Como queremos ter os mesmos estados nas filas e nas
columnas engadimos a primeira columna e a fila derradeira empregando os códigos 0 e 9
para a fonte e o sumidoiro respectivamente.
Cómpre salientar que as OE en proxecto tenden a permanecer ou saír da programación,
máis que a implantarse. O 85% das OE en curso permanecen neste estado, situación desexable
na estatística oficial. Das OE en reestruturación, máis da cuarta parte pasa a estar en curso no
PEA seguinte, no entanto a metade permanece neste estado e máis da quinta parte tende a
desprogramarse. As OE que se realizan segundo a metodoloxía de outrén, nomeadamente
da Administración Xeral do Estado (AXE), permanecen en cumprimento máis do 85%, sendo
esta a probabilidade a meirande de toda a matriz.
56_

Táboa 7 Matrices de probabilidades de transición nun programa e no plan
Probabilidades de transicion dun programa a outro
Programa X+1
PEA X
0
AE
0
0
0,317
OE-proxOE-imp OE-cur OE-res OE-cum
0,317
0,033
0,183
0,067
9
Probabilidades de transición en 5 programas
Programa X+4
AE OE-proxOE-imp OE-cur OE-res OE-cum
PEA X 0
0,083
0
0
0
0,195
0,167
AE
0,026
0,035
0,252
0,036
9
0,085
0,348
AE
0
0,833
0
0
0
0
0
0
0,482
0
0
0
0
0
0,518
OE-prox
0
0,019
0,435
0,204
0,083
0
0,028
0,231 OE-prox 0
0,023
0,036
0,058
0,270
0,030
0,060
0,504
OE-imp
0
0
0
0,393
0,393
0,036
0,036
0,143 OE-imp
0
0,007
0
0,024
0,477
0,064
0,072
0,308
OE-cur
0
0,003
0
0
0,855
0,060
0,025
0,022
OE-cur
0
0,012
0
0
0,592
0,082
0,066
0,135
OE-res
0
0,022
0
0
0,261
0,500
0
0,217
OE-res
0
0,031
0
0
0,359
0,099
0,022
0,455
OE-cum
0
0
0
0
0,054
0
0,865
0,081 OE-cum 0
0,001
0
0
0,140
0,011
0,566
0,273
9
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
9
0
A partir da matriz de probabilidades de transición dun programa a outro podemos
calcular a de probabilidades de transición do plan, simplemente elevando a primeira á cuarta
potencia. Tras esta operación, observamos que a probabilidade de que unha OE en curso
ao comezo do plan de fique neste estado ao final é de case un 60%. Das que estaban en
reestruturación, máis da terceira parte acaban en curso aínda que máis do 45% saen da
programación. Das OE que se incluíren en proxecto acaban en curso máis da cuarta parte
e máis da metade acaban fóra da programación. Obsérvese tamén que as en curso poden
acabar en cumprimento e viceversa, amosando unha lixeira vacilación entre estes estados,
que deberían ser os máis estables.
7.Conclusións
Ademais destas consecuencias do proceso da avaliación cuantitativo, poderiamos engadir
desde o punto de vista cualitativo:
– A falta de asignación explícita de responsabilidade das metas de información xunto co
principio de división do traballo na execución establecido no parágrafo 2 do artigo 5
da Lei 16/2006 propiciaron unha mingua na consecución dos obxectivos do plan. Se
cadra no quinto haxa que tratar este tema na súa redacción.
– O abuso do estado en reestruturación é unha das características deste terceiro
plan. Unha operación foi reestruturada dúas veces na vixencia do PGE (Confianza
empresarial) e outra só coñeceu este estado (Sistema de indicadores de I+D+i).
– A falta de transicións de AE a OE en proxecto, existindo posibles candidatas.
De considerarmos que as cinco “es” (eficacia, eficiencia, economía, equidade e mais
ecoloxía) constitúen o paradigma reitor dunha xestión pública de calidade (Montesinos,
1998: 97), no caso do PGE 2007-2011 teríamos que, no relativo á eficacia, 8 de cada 10
metas acadaron unha satisfacción axeitada (56/70), como se pode apreciar na táboa 4.
Ademais, esta fracción conseguiuse dun xeito eficiente con actividades baseadas en
información xa existente que non había que captar ex-novo. Para a súa implementación
dun modo económico, recorreuse a acordos e convenios con diferentes organismos das
AA.PP., fundamentalmente da AXE (Acordo-Marco co INE, Convenio coa Tesorería General
de la Seguridad Social…) e procurando unha programación multiobxectivo, que tamén
servise para a avaliación do rendemento e para a elaboración de indicadores asociados aos
orzamentos no que respecta ao IGE.
Realizouse tendo en conta a equidade, tanto nos contidos (desenvolvendo a perspectiva
de xénero e profundando nos sistemas de indicadores sociais) como nos axentes (ao
clarexarmos a achega da C.A. de Galicia no eido estatístico fronte ás outras AA.PP.) o que
_57
ha redundar nun futuro mellor control do gasto público. En canto á ecoloxía, neste plan
produciuse unha forte redución dos cuestionarios e das publicacións en papel, apenas as máis
analíticas e algunhas da Eurorrexión.
Tamén se desenvolveron dous procesos moi interesantes dende unha óptica da planificación
das políticas públicas: o de realimentación negativa do sistema e o de institucionalización
da avaliación. O primeiro é desexable en calquera tipo de planificación, xa que asegura a
sustentabilidade do SEG dende unha perspectiva endóxena e, mesmo, esóxena de non se
producir grandes mutacións externas.
Con respecto do segundo, a avaliación do PGE non só está recollida nas leis que o regulan
e aproban, senón que se ten desenvolvido unha metodoloxía cuantitativa e cualitativa que
supón un procedemento de avaliación e seguimento estandarizado e económico, como non
podería ser doutro modo nun OCE. Ademais, na recolla de datos pasouse da declaración da
persoa de contacto, de cada departamento, á observación directa dende o IGE.
A realimentación negativa foi posible pola realización, non só do informe de seguimento
anual, senón dunha avaliación ‘on-going’ que se concretou na da perspectiva de xénero,
que comezou no PEA 2009, e dos estudos previos ao derradeiro programa PEA 2011. Isto
é, o seguimento condicionou a programación sucesiva dentro dunha aprendizaxe continua
‘learning organization’. Todo isto foi posible pola existencia dun equipo estable que non
recorreu ao ‘outsourcing’.
O proceso de avaliación do PGE 2007-2011, ademais de avaliación ex-post, serviu como
avaliación ex-ante do PGE 2012-2016. A redacción do informe de avaliación do PGE comeza
antes de que remate o plan e serve como diagnose do plan vixente para mellor redactarmos
o vindeiro. Proba disto e que non se podería ter determinado que actividades estatísticas
estaban consolidadas nin ter realizado cambios no articulado do novo proxecto de lei.
Entre estes cambios cómpre salientar a introdución dun novo tipo de operación
estatística no PGE 2012-2016: os métodos indirectos de estimación. Outros consistiron na
homoxeneización da valoración da execución das actividades e na introdución dunhas regras
máis claras e estritas da transición entre estados dunha operación. E, por último, redactáronse
as metas, desagregándoas para que resultaren máis precisas, e mais os obxectivos organizativos
e instrumentais dun xeito que permitiren unha avaliación máis estandarizada.
Para rematar, é posible empregar esta metodoloxía para a avaliación e seguimento
da planificación noutros eidos, axeitándoa ás súas particularidades. Unha das misións do
estatístico público é tentar medir ou cuantificar determinados fenómenos ou procesos, que
orixinalmente só se abordan dun xeito cualitativo verbal.
8.Referencias
Aranda, J. 2008. Cifras contra la crispación. Madrid: Instituto Nacional de Estadística
Bermúdez, R., E. Villar e C.L. Iglesias. 2007. «A elaboración do III Plan Estatístico Galego», Revista galega de ciencias
sociais, 6: 83-101.
CE (ed.). 2001. La gobernanza europea. Un libro blanco. Bruselas: Comisión de las Comunidades Europeas.
IGE. 2012. Plan Galego de Estatística 2007-2011 Informe de avaliación. Santiago de Compostela: Xunta de Galicia,
publicación en liña na URL (http://www.ige.eu/estatico/pdfs/s3/publicaciones/PGE_2007-2011_%20Informe_Ava.
pdf, 11/06/2013)
Montesinos, V. 1998. «La legitimación del sector público a través de su reforma y su control» en Ética pública e control
externo público. Santiago de Compostela: Consello de Contas de Galicia.
Touriño, A.; E. Villar e C.L. Iglesias. 2010. «A perspectiva de xénero na planificación da actividade estatística da
Comunidade Autónoma de Galicia», Revista Galega de Economía, 19(2): 29-51.
58_

Villar, E y C.L. Iglesias. 2008. Una nueva forma de planificar la actividad estadística: el caso de la Comunidad Autónoma
de Galicia. Santander: XVI Jornadas Estadísticas de las CC.AA.
Notas
1.
O Plan incluía no seu obxectivo informativo l) avanzar ata a consideración de xénero como unha parte integrante da actividade
estatística e como tal, todas as actividades que contemplasen datos sobre persoas deberían recollerse e difundirse por sexo. A
consecución deste obxectivo analizouse tamén con indicadores dentro do informe de avaliación do plan, que contiña, tal e como
se comenta, un anexo onde se pormenorizaba a metodoloxía empregada e os resultados. Pódese ver (Touriño et al., 2010) como se
entendeu a perspectiva de xénero na planificación e como se pensaron inicialmente os indicadores por empregar.
2.
Analizouse a satisfacción de todos os obxectivos: os informativos non redactados en forma de metas (entre outros o establecemento
dunha perspectiva de xénero ou avanzar na desagregación territorial) e as metas de información; os organizativos e os instrumentais.
Para todo o anterior empregouse, na medida do posible, indicadores; mais non sempre foi posible dada a xeneralidade coa que se
redactaron os ditos obxectivos (IGE, 2012: 9-12 e 15-22).
_59
60_
Mariña-Balbanera Fariña Santos_([email protected])_Universidade de Santiago de Compostela, Galicia-España
O marketing público na xestión
dos servizos sociais da comunidade
galega: unha análise da súa aplicación
na administración autonómica
El marketing público en la gestión de los
servicios sociales de la comunidad gallega: un
análisis de su aplicación en la administración
autonómica
Public Marketing in the Management of Social
Services in Galician Community: an Analyse of its
Application in the Autonomic Administration
& Resumo: A inminente desaparición operativa do Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar
é un novo paso no proceso de xestión efectiva dos servizos sociais públicos a nivel autonómico impulsados
na Lei 13/2008 de servizos sociais de Galicia. Este artigo explora a presenza que adquiriu na entidade
o marketing público e as estratexias e recursos empregados desde entón na execución dos servizos aos
cidadáns nun momento vital de transición cara un novo organismo, a Axencia Galega de Servizos Sociais
& Palabras clave: marketing público, servizos sociais, Administración autonómica, Consorcio Galego de
Servizos de Igualdade e Benestar
& Abstract: The imminent demise of the Consorcio Galego de Servizos de Igualdadee e Benestar is a
new step in the process of effective management of public social services at regional level, driven by the
Law 13/2008 of social services of Galicia. This article explores the presence entity acquired in the public
marketing strategies and resources used since then in the delivery of services to citizens at a vital time of
transition to a new body of Axencia Galega de Servizos Sociais
& Keywords: public marketing, social services, autonomic Administration, Consorcio Galego de Servizos
de Igualdade e Benestar
_61
62_
O marketing público na xestión dos servizos sociais da comunidade galega:
unha análise da súa aplicación na administración autonómica

1.Introdución
O 4 de xullo de 2006 o Diario Oficial de Galicia difundía o convenio de colaboración entre
Vicepresidencia de Igualdade e Benestar e quince concellos asinantes. Baixo a dirección de
Anxo Quintana, materializábase unha das xoias da coroa do goberno bipartito, o Consorcio
Galego de Servizos de Igualdade e Benestar (en adiante CGSIB). Sen data concreta aínda
para o seu peche definitivo e a súa unificación na Axencia Galega de Servizos Sociais —en
previsión de culminarse coa publicación deste número—, este estudo analiza a presenza do
marketing público na xestión dos servizos sociais deste organismo. Un memorable aforismo
de Kapuściński sentenciaba que en moitas ocasións a xente —e extrapolándoo tamén aos
feitos— sobre os que se escribe adóitanse coñecer nun breve periodo, polo que o segredo
radica na cantidade de cousas que se poden transmitir nese fugaz instante. É sobre esta
percepción onde reside o obxectivo deste estudo. O que aquí se presenta é froito das
circunstancias dunha etapa limitada por unhas eleccións autonómicas e o escepticismo sobre
o seu destino a modo de crónica dunha morte anunciada; en tanto en canto, a observación
persoal xogou un papel exclusivo.
Portas, Taboadela, Vilamarín, Boimorto, Carnota, As Neves, Outes, Xove, Cerdedo, Allariz, a
Illa de Arousa, Laza, Ribadeo e Carballeda de Avia convertiríanse nos primeiros gobernos locais
implicados neste novo proxecto. O principal fin do CGSIB era o de concentrar e xestionar os
servizos sociais comunitarios nunha rede administrada desde o goberno autonómico mediante
criterios de racionalidade organizativa e supresión de posibles duplicidades na administración
pública, meta que nunca logrou. Mentres que a Administración autonómica deseñou unha
rede de protección pública e atallaba a concesión dos servizos sociais especializados, os
denominados servizos sociais comunitarios1, eran de carácter local. Este proxecto, un dos máis
polémicos da sétima lexislatura, foi aplacado tras a entrada do novo goberno en marzo de
2009. A nova executiva suliñou durante a campaña electoral a necesidade de suprimilo canto
antes, aínda que a súa disolución formal como figura xurídica aínda tivo lugar un ano despois
de entrar o goberno conservador na Xunta de Galicia, con Beatriz Mato como responsable
da carteira de Traballo e Benestar. Tras anos de tensións entre as consellerías de Facenda e
Traballo e Benestar, en setembro de 2013 fixábase a operatividade da Axencia en xaneiro
de 2014, cedendo a xestión inicial das escolas infantís e derivando progresivamente todo o
entramado de servizos públicos.
Coa ollada posta no primeiro semestre de 2014, a defunción pública do organismo e a
súa evolución cara a Axencia Galega de Servizos Sociais (art. 34.1 da Lei 13/2008, de 3 de
decembro, de Servizos Sociais), ao longo destes anos o CGSIB mantivo o seu funcionamento
normal como ente xurídico propio, xestionando os centros creados desde entón, construíndo
outros novos e dispoñendo dunha partida concreta nos orzamentos públicos da comunidade
para o seu funcionamento.
Á falta de días para que a Axencia Galega de Servizos Sociais irrompa na escena pública
galega, este artigo valora a presenza que ata entón tivo o marketing público no CGSIB e as
oportunidades perdidas para mellorar a súa imaxe pública, estruturado a modo de plan de
marketing.
2.Análise do macrocontorno
Á dura situación económica que padece o país e aos problemas que atravesan as
administracións públicas non se lles escapan as situacións concretas que determinan
a prestación de servizos sociais en Galicia, enmarcados nunha poboación fortemente
_63
avellentada e influida pola dispersión da poboación vinculada ao ámbito rural. Estas
circunstancias determinaron o devir da prestación destes servizos: problemas económicos
das administracións locais para manter os servizos consorciados, aumento de taxas e prezos
públicos ou imposibilidade do seu desembolso por parte dalgúns usuarios, dificultades e
atrasos nas contratacións das obras por problemas económicos de empresas adxudicatarias,
centros planificados que poderían ter sido desestimables, inviabilidade de novos proxectos,
etc.
2.1 Vantaxe competitiva
Sen dúbida, a situación e o proxecto do CGSIB foron privilexiados na comunidade galega
con respecto aos seus potenciais competidores, xa que os seus servizos e instalacións se
inseriron xeograficamente en lugares onde non existía apenas competencia —ou unha
interesante carteira de clientes— e cuxos beneficios serían dubidosamente atractivos para o
sector privado. Contaba cunha sólida rede de centros de atención a persoas maiores e escolas
infantís, as dúas grandes insignias da entidade, e polo seu carácter público, con prioridades
establecidas na axenda política, non antepoñían o beneficio económico á orientación e
atención ao cidadán.
Ademais, o feito de ser unha entidade pública autonómica, representaba os valores dos
cidadáns actuais, potenciais ou perdidos e outros stakeholders (Sancho Royo, 1999). Porén,
non foi imperceptible a tese do profesor Arenilla Sáez (2011: 349-350) de que a extensión
e fragmentación de organismos públicos de diferente natureza especializados en servizos
concretos xeraron no cidadán dúas caras; por unha parte, mellorou a súa atención como
cliente, pero pola outra, indefenso como cidadán democrático. E no caso do CGSIB, estivo
sempre no punto de mira.
2.2 Delimitación do mercado de referencia
O CGSIB está constituido polo Goberno autonómico, 272 concellos e catro
mancomunidades. Neste sentido, preténdense marcar os niveis de cobertura social territorial,
a flexibilización do acceso e o uso dos recursos, ademais de mellorar a coordinación das
institucións públicas e as súas variantes xestionadas con financiamento privado.
Conforme á citada Lei 13/2008, de 3 de decembro, de Servizos Sociais, onde se especifica
a creación do CGSIB, o ámbito de actuación da entidade estaba encamiñado ao tratamento
de cinco grandes contextos particulares na súa carteira de servizos: infancia e familia,
loita contra a violencia de xénero, persoas maiores, persoas en risco de exclusión social e
xuventude.
Infancia e familia
Á área de infancia e familia pertencía o proxecto educativo2 denominado Rede Galega de
Escolas Infantís A Galiña Azul, que impartía actividades e introducía no sistema educativo a
escolares con idades comprendidas entre os tres meses e os tres anos. O seu fin foi conciliar
a vida laboral e persoal, derivado dos cambios na estrutura familiar acaecidos nas últimas
décadas, como a incorporación da muller ao mercado laboral.
Loita contra a violencia de xénero
A Rede Galega de Acollemento (dependente da Secretaría Xeral de Igualdade) dispón de
dous centros na comunidade: o Centro de Emerxencias para Mulleres Vítimas de Violencia
64_

de Xénero en Vigo e o Centro de Recuperación Integral para Mulleres Vítimas de Violencia
de Xénero en Santiago de Compostela. Galicia é a segunda comunidade autónoma que
rexistra unha menor cifra de denuncias por violencia de xénero de España segundo os últimos
datos dispoñibles da Estatística de Violencia Doméstica e Violencia de Xénero realizada polo
Instituto Nacional de Estadística (INE) con reseñas deste organismo e do Ministerio de Justicia.
Ademais, a Estatística de Violencia de Xénero do primeiro semestre de 2013 confirmaba
que existían 461 mulleres con medidas de protección comunicadas e 384 con novos
expedientes seguidos. Aínda que esta lacra existiu sempre, nos últimos anos cobrou unha
maior repercusión mediática, o que favoreceu facer perceptible un problema considerado ata
non hai moitos anos privado e familiar.
Persoas maiores
A Rede Pública de Centros de Atención á Terceira Idade e á Dependencia estaba centrada
no terreo da xerontología e componse de fogares residenciais, centros de día e vivendas
comunitarias, que buscan promover a autonomía persoal, a actividade relacional e permitir
permanecer aos seus usuarios no seu medio habitual. Así as cousas, a media de idade da
sociedade galega é de 45,4 anos e a esperanza de vida acada os 82,4 anos, segundo os
últimos datos do Instituto Galego de Estatística (IGE).
Persoas en risco de exclusión social
O programa de Xantar na Casa (no que colaboran os concellos) garantía a alimentación
equilibrada e de calidade ás persoas maiores, dependentes e/ou en risco de exclusión
social. Tamén se executaban os propósitos presentados no II Plan Galego de Inclusión Social
(2007-2013) para loitar contra a pobreza e a marxinación social con accións formativas
ou doutro tipo. Neste programa incluíase o grupo de internos do Centro Penitenciario de
Teixeiro (Curtis) que estaban próximos á súa futura vida en liberdade. Segundo a Enquisa
de condicións de vida das familias do IGE, a taxa de risco de pobreza das persoas de 65 ou
máis anos que viven soas situábase en 2013 entre o 15 e o 20%. No primeiro semestre de
2013, 8.448 galegos eran beneficiarios da RISGA, tan só 299 persoas menos que o total de
todo o 2012.
Xuventude
O CGSIB confiou a creación dos centros Quérote+, postos en marcha coa colaboración da
Dirección Xeral de Xuventude para asesorar á poboación máis nova sobre diversos asuntos
relacionados con esa etapa vital (sexualidade, drogodependencia, embarazos adolescentes,
concienciación no abuso de alcohol ou estupefacientes). Nunca foi unha área de especial
atención a nivel de Administración autonómica, aínda que si a nivel local.
2.3 Estrutura da organización
Seis departamentos integraban a xerencia do CGSIB: comunicación, xurídico, recursos
humanos, contratación, económico-contable, sistemas e a unidade técnica de obras e
proxectos. No ámbito local, a presenza dos concellos, cuxa representación se consagraba
no art. 8 dos estatutos do consorcio, manifestábase na súa participación nos órganos de
goberno e dos centros pertencentes á súa circunscrición. Pola súa parte, os alcaldes adquirían
a condición de delegados do CGSIB nas competencias acordadas a tal efecto.
_65
Gráfico 1: Organigrama actual de dirección do CGSIB
Fonte: Estatutos CGSIB (documento interno)
2.4. Oportunidade de mercado
O CGSIB como entidade pública debía asegurar a continuidade da súa actividade
debido ao interese público que xeraba, malia incorrer no risco de déficit (e.g. ante unha
mínima demanda social ou petición formal dun concello, tíñase que estudar o proxecto de
construción dun novo centro). Son ilustrativos os mapas da Imaxe 1, onde se constataba a
contrariedade na creación de novas prazas públicas infantís (tendo en conta o avellentamento
e a concentración de poboación nesta rexión).
66_

Imaxe 1: Concellos adheridos á Galiña Azul (es.) e centros de maiores (dta.)
No actual curso escolar a rede autonómica estaba formada por 121 centros que ofrecen
un total de 6.391 prazas (8.267 se se inclúen as que xestiona a Consellería de Traballo e
Benestar dentro desa rede). Por provincias, a oferta é de 2.596 prazas na Coruña, 2.367
en Pontevedra, 898 en Ourense e 530 en Lugo. Porén, o auxe da demanda no sector
xerontológico permite ao CGSIB conservar a súa hexemonía na comunidade coa súa oferta
de servizos, fronte ás administracións locais ou ás empresas privadas existentes no mercado.
Ademais, o aumento da pobreza e dos problemas sociais, provocou novas dimensións que
tamén inflúen na actuación da entidade.
3. Análise do microcontorno
Os actores e forzas que inflúen inmediatamente no proceso de intercambio que a
entidade mantén cos seus mercados-meta, como son as características externas e internas da
organización, a tipoloxía dos cidadáns, as competencias, a demanda global e os antecedentes
propósitos deste estudo son os que se sinalan nesta análise do microcontorno.
3.1 Fraquezas
As debilidades sinaladas nesta análise están marcadas polos conflitos e o déficit de interese
nas canles de comunicación internas. Neste sentido, a información que se recibía a través
dos distintos departamentos convertíase en tendenciosa e en moitos casos coñecíase de
forma oficiosa. Moitas situacións negativas e pequenas crises entre distintos departamentos
non eran xestionadas a través do departamento de comunicación, porque o persoal non
era informado dos asuntos internos. Así mesmo, o contacto diario dun equipo provocaba
fracturas daniñas no ambiente laboral e puñan en risco a harmonía interna. Por iso, era
imprescindible atallar estes problemas para evitar a súa reincidencia (e.g. tramitación de
baixas médicas, respostas rápidas dos técnicos informáticos ou colaboración entre diferentes
departamentos) e focalizar aos traballadores no obxectivo xeral e non departamental.
_67
Producíanse con frecuencia crises espontáneas con administracións locais, que acaban
saltando aos medios de comunicación e minaban a percepción interna da entidade e
contribuían a empezoñar —máis se cabía— a imaxe externa do CGSIB, cuxa popularidade se
afundía a raíz de polémicas sobre listaxes de contratacións ou a viabilidade de determinadas
obras. Porén, as modificacións impostas no cambio de poder coa nova denominación A
Galiña Azul no canto de Galescola foi a ferida máis dura na percepción da opinión pública,
que traduciu estas parvadas en loitas políticas que non melloraron as carencias primarias
(algunhas persoas empregan na actualidade vocábulos como gaiscola*, galiescola*,
galiciaescola* ou galiñaescola* e non “escola infantil A Galiña Azul”) da rede de garderías
e outros servizos ofrecidos á cidadanía. Esta impresión tamén se trasladaba anualmente á
Asemblea Xeral, identificada como unha escenificación residual da aplicación dos estatutos
e onde responsables de concellos consorciados exteriorizaban o seu propio desinterese (non
se presentaban, non respondían ás solicitudes de confirmación de asistencia ou mesmo
descoñecían se o seu concello estaba asociado ao CGSIB).
E malia as críticas, o CGSIB conseguira o seu oco no imaxinario popular galego desde
2006 como referente na xestión dunha gran parte dos servizos sociais autonómicos. Por iso,
esta transición non terá por que facer perigar o novo papel executivo da Axencia Galega
de Servizos Sociais: aínda que pode permitir mellorar aínda máis a súa imaxe na opinión
pública, tamén se pode percibir como un novo proceso de dispendio público camuflado
como austeridade e mellora na calidade dos servizos. A incapacidade manifesta dos actores
políticos en explicar e implicarse nos procesos modernizadores da administración pública —
por exemplo, na xestión indirecta ou privatización de determinados servizos— ou buscar no
marketing a rehabilitación única do poder público ou o político de servizo (Arenilla, 2011:
353) xera o rexeitamento existente de gran parte da sociedade, que identifica como perda
de servizos públicos, sen por iso ver reducidos os seus tributos.
Os efectos da crise económica na redución dos orzamentos provocan a inviabilidade de
certos programas por falta de financiamento, xa que nos últimos meses, algúns concellos se
desligaron das instalacións e os programas sociais e solicitaron autoxestionalos ou propoñer
solucións localistas. Este forte investimento público non alcanza as cotas máximas de
rendibilidade debido á forte demanda estacional. Ademais, este atraso económico e social
trasládase a non acadar a cobertura de prazas escolares ata tres anos por habitantes que
marca a UE do 33% e cuxo índice se sitúa no 29,1%. As prazas públicas do CGSIB seguen a
ser insuficientes nos grandes núcleos urbanos (malia as axudas do cheque bebé, as prazas de
garderías municipais ou aquelas xestionadas por iniciativa social), mentres que as vacantes
se producen nos medios rurais. Se ben se fomentan os servizos nas áreas rurais con déficit
de poboación, este factor provoca, ao mesmo tempo, o desarraigamento dos usuarios de
centros para maiores no interior das provincias para desprazarse lonxe da súa área de relación
persoal e afectiva.
3.2. Oportunidades
Unha das críticas que se podería reprochar na xestión da comunicación e o marketing
deste organismo público foi o soliloquio reiterado e a escasa orientación ao cidadán (a
“miopía” no marketing, que definía Levitt) en todo o proceso comunicativo e de xestión
de crise. O traballo desenvolvido no CGSIB cubríase (por unha única persoa) e dependía de
forma vertical descendente do gabinete de comunicación da propia consellería. Así mesmo,
o traballo desempeñado era invisible para unha gran parte do cadro de persoal (todo o
68_

oposto ao que divulga o especialista en marketing Toni Puig: o equipo de equipos). Moitos
traballadores non estaban familiarizados coa transcendencia dunha boa comunicación interna
e externa de calidade, porque o traballo era opaco e vinculado fortemente á alta dirección
(que si valoraba as estratexias de marketing e comunicación). Ademais, este departamento
carecía dun interese manifesto nas canles dispoñibles a través de internet (como unha nova
dimensión relacional intrínseca que permitese intensificar o marketing público), as áreas do
social media e o servizo público ao cidadán, xa que a web corporativa simulou un mero
ornamento no que non se propuña a participación dos usuarios (e.g. non existían zonas de
descarga de acceso sinxelo e a consulta de determinados documentos de carácter público
tiñan que suceder a un detallado informe para a identificación persoal do usuario) e só se
subían notas de prensa de forma anecdótica. Esta comunicación na web era excesivamente
unidireccional e cunha forte tendencia á comunicación persuasiva-promocional. Con iso,
a súa presenza nas redes sociais era nula e as referencias ao ente eran proporcionadas por
traballadores descontentos ou críticas á súa xestión, que xeraban contidos negativos. Nunca
se agradará a todo o mundo, pero si se poderían canalizar as percepcións exteriores e mellorar
os recursos nas relacións cos usuarios para promover os exercicios de ética e transparencia
que tanto se aplaudiron na area política, co que a nova axencia se ve con esperanzas para
todo este traballo de mellora.
O feito de que o CGSIB se extinguise en 2010 pero seguise en funcionamento tres anos
despois, poderá axudar a renovar algunhas das estratexias de marketing interno e externo e a
mellorar os problemas actuais; se ben esta sensación de provisionalidade provocou a dúbida
pola situación laboral dalgúns empregos e o novo ambiente de traballo nas novas oficinas
centrais, marcadas polo illamento e os espazos seccionados e pechados. Malia isto, o nivel
formativo dos traballadores (esixido no regulamento de réxime interno), sumado aos servizos
e programas —en moitos casos únicos— ofrecen maior seguridade que outras alternativas
públicas ou privadas. Neste sentido, prevese como unha continuación a diversificación e
colaboración con entidades do Terceiro Sector ou fundacións na xestión indirecta dalgúns
centros, pola alta calidade no seu funcionamento.
3.3. Análise da competencia
Co fin de estruturar a información, o estudo da competencia facilítase en base aos cinco
eixes de actuación do CGSIB anteriormente expostos.
Infancia e familia
A situación dos mercados cos centros de titularidade privada é bastante variada,
malia que unha gran parte dos clientes das garderías e escolas infantís son pais que
traballan e viven preto da localización do centro. A elección deste tipo de centros estaba
baseada na calidade percibida das instalacións (que variaban en función da poboación),
a profesionalidade do profesorado, a amplitude de horarios e a oferta de servizos
complementarios, aínda que o seu prestixio sempre foi o principal reclamo. En xeral, a
sobredemanda e a oferta de prezos mínimos do mercado provocaban que as entidades
privadas non puidesen competir coa rede pública e só pola insuficiencia de prazas en
determinados núcleos urbanos.
_69
Gráfico 2: Titularidade das Garderías en Galicia
Fonte: Rexistro único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (dispoñible en https://
benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ e consultado en novembro de 2013).
Os rexistros ofrecidos en 2003, cando existían 306 centros de educación infantil 0-3 anos
e máis do 74% eran de titularidade privada, dez anos despois, esta proporción reduciuse de
forma significativa. En novembro de 2013, había arredor de 500 centros en funcionamento e
deles, o 54% era de titularidade privada (empresario individual ou sociedades) ou de iniciativa
social (sociedades cooperativas, organizacións sindicais, fundacións, federacións, entidades
relixiosas ou asociacións). Estes datos constatan o forte crecemento dos centros públicos
xestionados pola Administración autonómica a través da rede A Galiña Azul.
Persoas maiores
O abano de recursos do CGSIB no ámbito das persoas maiores e/ou con dependencia
era máis reducido (fogares residenciais, centros de día ou vivendas comunitarias) que o
catálogo de servizos que pode ofrecer a competencia: centros de día, servizos de atención
residencial, servizos de teleasistencia ou servizos de axuda no fogar. Neste sector de actuación
predomina a presenza das entidades do Terceiro Sector (fundacións, asociacións ou ONG’s)
na prestación de servizos, especialmente tras a irrupción da Lei 39/2006, de 14 de decembro,
de Promoción da Autonomía Persoal e Atención ás persoas en situación de dependencia;
que quedou reducida nos últimos meses á mínima expresión. Neste caso, o sector privado
ten maior peso na captación de clientes. Segundo datos do Rexistro Único de Entidades
Prestadoras de Servizos Sociais de Galicia, no 2010 había 1.290 entidades prestadoras de
servizos á terceira idade e unha maioría representada polo sector privado con ánimo de lucro
ou de iniciativa social (ata o 67%).
70_

Gráfico 3: Titularidade das entidades prestadoras de servizos á terceira idade
Privada
Social
Pública
34%
39%
27%
Fonte: Rexistro Único de Entidades Prestadoras de Servizos Sociais (dispoñible en https://
benestar.xunta.es:444/XiacWeb/ e consultado en maio de 2013).
Malia os datos, esta oferta (pública e privada) segue a ser moi baixa en relación á demanda
anual do mercado e ás novas esixencias da sociedade. A radiografía actual indica que o país
está á cola da media europea e dos países membros da OCDE do seu medio (sitúa arredor
de 5,1 prazas por cada 100 persoas maiores de 65 anos). En 2008 o índice de cobertura
dos centros galegos situábase no 2,56%, e as provincias de Lugo e Ourense eran as únicas
que o superaban. Así as cousas, as vantaxes coas que contan os centros privados son a
súa capacidade de flexibilización e rapidez na toma de decisións orientadas á innovación,
especialización e capacidade de fidelizar aos clientes. Pola súa banda, a tendencia á cesión da
xestión de determinados centros por parte da Administración tamén permite acadar certas
oportunidades de éxito neste sector.
Loita contra a violencia de xénero
O desafío do século XXI segue a ser erradicar a lacra do maltrato en todas as súas vertentes. En
xeral, a axuda principal proporcionada ás mulleres e aos seus fillos é proporcionada principalmente
polas distintas administracións públicas (estatais, locais, provinciais). Na comunidade galega, a
administración pública estende unha rede de casas e centros de acollemento, así como vivendas
tuteladas (as primeiras foron creadas en 1987 en Lugo), aínda que na súa maioría, son xestionadas
polas administracións locais. O ingreso a este tipo de recursos que ofrecía o CGSIB (dous centros
especiais) realizábase a través das canles de acceso habituais tales como Xulgados de Garda,
centros de urxencia da rede sanitaria, servizos sociais municipais, centros de información á muller
ou dependencias da Policía Nacional, Municipal e Garda Civil.
Persoas en risco de exclusión social
Trátase dun sector que non ofrece beneficios económicos e cuxa oferta de servizos dirixida
a este colectivo é subministrada a través da administración pública e entidades do Terceiro
Sector. Neste sentido, as administracións públicas promoven a súa contratación como parte
da responsabilidade social das empresas, por exemplo. Neste colectivo é a administración
local quen deriva o maior peso por proximidade coas persoas. A administración autonómica
é a encargada de planificar de forma global os segmentos específicos para actuar no seu
benestar e integración (inmigrantes, reclusos, comunidade xitana…) e o CGSIB actuaba
con programas formativos e actividades de desenvolvemento persoal englobados dentro do
último Plan de Inclusión Social.
_71
Xuventude
O papel do CGSIB coa xuventude foi moi reducido, malia que se ampliaron as materias
e outras preferencias á parte da información afectiva-sexual, como os desordes alimenticios,
a drogodependencia, o acoso escolar, o uso responsable das novas tecnoloxías e mesmo, a
condución responsable. As administracións locais foron a competencia directa do Consorcio
neste eido, aínda que xogaban un papel de cooperadores, ao permitir ampliar as demandas
deste grupo social cara cursos formativos ou orientados cara estes temas por parte das
concellerías competentes ou os programas municipais específicos.
3.4. Demanda global
Os cambios e conflitos sociais na sociedade galega influíron no aumento da demanda global
dos servizos sociais que impulsara o CGSIB, do mesmo modo que as partidas orzamentarias
para moitos destes servizos se reduciron estes últimos meses. Todo este contexto político
afecta de maneira infinita ao alcance dos servizos solicitados pola poboación e máis, tendo
en conta as características distintivas da sociedade galega. Constátase a necesidade de
elaborar programas desenvolvidos polo aumento da demanda —basicamente no sector
da dependencia e as persoas maiores— e mellorar a converxencia entre o sector público e
privado.
Estes cambios de tendencia sociais estiveron repercutindo no alcance dos impulsos
orientados á introdución da muller no mercado laboral e a reducir as súas tarefas e expectativos
vitais (coidar nenos e familiares con dependencia). As cifras non son moi alentadoras, xa que
a taxa de natalidade galega se sitúa no 1,07 segundo os últimos datos ofrecidos polo INE3, e
o avellentamento progresivo da poboación constitúe unha das transformacións sociais máis
representativas de Galicia. A simple vista, evitaríase empregar o termo “pirámide poboacional”,
xa que a súa estrutura difire do seu propio significado, e pode ser algo parecido a esta figura
xeométrica (ver Gráfico 4) a partir dos intervalos de 35 a 39 anos en adiante. As cifras de
natalidade e esperanza de vida non son alentadoras nas futuras décadas e conforman un dos
grandes retos a afrontar nos próximos anos para direccionar a futura política social (como o
plan de dinamización xeográfica).
Gráfico 4: Poboación galega en 2013
Fonte: INE
72_

O aumento das áreas rurais con escasa poboación, sobre todo nas provincias de
Lugo e Orense, provoca o que se podería denominar as dúas galicias, unha rural e outra
urbana. A evolución do mercado orixinará que, debido á oportunidade de negocio, só a
Administración pública sexa quen de subministrar un mínimo de benestar nas áreas afectadas
pola despoboación. Nun periodo tan curto de doce anos (Imaxe 2), constátase unha relación
inversamente proporcional: mentres que a costa atlántica de Pontevedra e norte e sur
da Coruña presentan as ratio de densidade máis elevadas, as provincias orientais —agás
concellos e comarcas concretas—, a súa densidade é moi baixa.
Imaxe 2: Densidade de poboación en Galicia entre 2000 e 2012
Fonte: IGE
3.5. Antecedentes e propósitos
A Constitución española proporcionou as ferramentas necesarias para adquirir un modelo
de servizos sociais comunitario, aínda que os factores inherentes ao letargo histórico e a
unha crise política, social e económica maniféstanse na situación deficitaria vinculada ao seu
financiamento, malia as tímidas melloras aplicadas tras a Lei de Dependencia de 2006. Este
modelo estatal outorgou ás CC.AA. a tarefa de prestación deste tipo de servizos públicos e
tamén desencadeou as diferenzas competenciais que cada unha delas podería asumir. En
Galicia, os inicios das consideracións legais sobre servizos sociais iniciouse tras a Lei 3/1987
de Servizos Sociais que, aínda que excesivamente prematura, permitiu asentar as bases da
estrutura organizativa. O seguinte precepto do ano 1993, a Lei 4/1993 de Servizos Sociais,
estruturou os tipos de equipamentos e cartas de servizos coordinado pola Xunta de Galicia,
pero non foi ata a Lei 13/2008 de Servizos Sociais cando se recolleu a creación do CGSIB
e a Axencia Galega de Servizos Sociais co fin de garantir a asistencia axeitada e reducir o
illamento das zonas máis rurais con respecto ás máis urbanas.
O CGSIB careceu de calquera tipo de proxecto encamiñado a dirixir a comunicación
corporativa e ao fomento das características específicas dos servizos que reciben os cidadáns
por parte da administración autonómica. Con esta análise preténdense enfocar as estratexias
_73
de marketing e aumentar o potencial dos servizos e a súa visibilidade na cidadanía e a súa
orientación máis aos beneficiarios que aos beneficios.
4. Identificación dos clientes-cidadáns
Os cinco ámbitos de actuación do CGSIB coa oferta de servizos están dirixidos a diversos
tipos de targets.
– Familia e infancia: os clientes deste tipo de equipamentos son pais que, principalmente,
por cuestións de tipo laboral, non poden asumir o coidado dos nenos durante boa
parte do día. As condicións sociolaborais e as dificultades de compatibilizar a vida
laboral e familiar limitan o número de fillos, e os que se acaban tendo, son atendidos
e coidados con todo o que se lles poida ofrecer. Por iso, son cidadáns moi esixentes
coa calidade dos equipos e os profesionais dos centros.
– Persoas maiores: os usuarios deste tipo de equipos presentan un grao de dependencia
menor e, na maior parte dos casos, teñen familiares que se fan cargo deles e empregan
o servizo dos centros de día como actividades socioterapéuticas e de apoio ás familias.
Os fogares residenciais están dirixidos cara necesidades máis especiais dos usuarios
con alto grao de dependencia e permiten ofrecer estancias permanentes ás persoas
que esixen atencións máis específicas, mentres que as vivendas tuteladas son servizos
enfocados a persoas cun alto grao de independencia.
– Xuventude: a maioría de programas dirixidos a este sector de poboación de entre 15
e 25 anos son xestionados polos centros Quérote+, especialmente coa programación
de cursos educativos e formativos sobre as súas áreas de actuación nos centros de
ensinanza.
– Persoas en risco de exclusión social: as persoas en risco de exclusión social son
un sector de poboación que abrangue a internos e expresidiarios, toxicómanos ou
alcohólicos en proceso de rehabilitación, minorías étnicas, perceptores da renda
mínima de inserción, vítimas de violencia doméstica, persoas menores de 30 anos
que estivesen tutelados pola Administración, inmigrantes de fóra da UE e emigrantes
retornados con graves necesidadees persoais e familiares. A diversidade do colectivo
provoca deficiencias na xestión das súas necesidades específicas.
– Mulleres vítimas de violencia de xénero e os seus fillos: os dous centros especializados
na atención a este tipo de persoas que xestionaba o CGSIB permitían apoiar o proceso
de recuperación das mulleres (aumentar a súa autoestima e capacidade de toma de
decisións, mellorar os seus lazos nas relacións sociais…) e o dos seus fillos durante
unha estancia máxima de tres meses, aínda que cada caso é estudado para determinar
o periodo necesario.
5. Segmentación do mercado
A segmentación do público obxectivo serve para adaptar os produtos ou servizos aos seus
mercados, trasladados neste caso á actividade do Sector Público. A Administración pública é
incapaz de pechar a oferta de servizos a ningún cidadán, porque é un valor público gozado
de forma colectiva (Alford, 2002), aínda que poden empregar certos requisitos disuasorios
co fin de evitar a marxe de potenciais clientes, como a concreción nos obxectivos legais ou
regulamentarios.
As técnicas de marketing impregnaron consciente ou inconscientemente todos os niveis
de execución dos organismos públicos, pero estes seguen adoecendo de deseños adaptados
74_

en moitas ocasións á súa situación concreta e seguen cometendo erros de principiante,
como visualizar de forma homoxénea os segmentos de mercado e non ver os segmentos
particulares, o propio individuo, o seu mercado-meta, e comprobar que estas necesidades
se logran materializar a través da vía pública. A relación na que os cidadáns interactúan co
Sector Público é similar á do mercado privado aínda que limitada e a súa relación pode
constituir tres tipos de roles diferentes (Alford, 2002): o customer pagador (son subsidiarios
dun servizo), beneficiarios (reciben un servizo/beneficio non pagan diñeiro en retribución do
servizo) e o obrigados (a organización sométeos a obrigas legais).
6. Estratexias de marketing mix
De igual modo que no periodismo existen os topoi ou as 6 W’s (as rúbricas baixo as
cales se poden clasificar os argumentos máis recorrentes da linguaxe), esta relación pódese
vincular ás teorías de McCarthy, xa que segundo as propostas de Chías (1995), o marketing
mix público pode organizarse desde este enfoque: que como produto, como como prezo,
por que como promoción e ónde como distribución. Ademais, no caso dos servizos públicos
(sociais) é preciso aplicar unha adaptación aos elementos desta mestura que require o
marketing público (intanxibilidade dos servizos, tipo de clientes principal), coa suma de tres
elementos máis (as 7P’s): persoa, presenza física e proceso. Todas elas permiten manter unha
comunicación cos consumidores.
6.1. Produto / servizo
Kotler e Lee (2007: 55) definen o produto como “calquera cousa que pode ofrecer unha
organización ou un individuo ao mercado para satisfacer un desexo ou unha necesidade”, mentres
que os servizos públicos se explican polo predominio de obxectos públicos (a súa medición
debe establecerse por indicadores sociais que marquen o resultado en base ao beneficio
social ou ao capital social que se alcance na súa prestación), cidadanía fronte a consumidores
(a relación entre os seus servizos públicos e aqueles que os empregan definiuse en termos de
cidadanía máis que de consumidores) e consumidores multidimensionais (xeran beneficios
individuais e sociais) (Chías, 1995).
Ambas as dúas definicións non inclúen dous factores que determinan estas actividades
no Sector Público, como son a súa complexa proposición de valores e a dificultade de excluir
a determinadas persoas do seu consumo. No caso dos servizos sociais prevalece a incerteza,
derivada das propias condicións persoais dos usuarios e, ademais, a rivalidade no consumo
(o usufruto dun ben por unha persoa impide o uso para outra) e a exclusión, xa que o acceso
a un ben pode estar subordinado ao cumprimento de determinadas condicións (e.g. nivel
de renda). Os produtos ou servizos raramente toman interese nas administracións públicas,
en ocasións mesmo se desenvolven novos produtos ou servizos que carecen de demanda, e
outras veces, os actores políticos teñen que facer un compromiso entre unha potencial perda
de popularidade e a adopción de medidas que sexan beneficiosas para os cidadáns a longo
prazo. A liña de servizos que ofrecía o CGSIB era moi ampla, porque prestaba servizos á
infancia, xuventude, incorporación de persoas en risco de exclusión social e de terceira idade,
aínda que os proxectos máis populares foron as escolas infantís (existe unha xerencia adxunta
específica) e os centros de atención xerontológica (integrados polos centros de atención a
maiores e o programa Xantar na Casa). Esta amplitude na gama de servizos tamén integra
outro tipo de servizos complementarios como o cheque bebé, os centros de día, os fogares
residenciais ou os centros de axuda a vítimas da violencia de xénero e servizos derivados dos
_75
procesos legais (asesoramento xurídico). Forma parte desta estratexia o concepto de servución
(deseño dos servizos), ligado ao establecemento de segmentos nos criterios de agrupación
dos individuos para establecer uns criterios de homoxeneidade e heterocomposición.
No tocante ao ciclo de vida dos servizos, fíxose referencia a un concepto fundamental
polo que se supón que lles sucede o mesmo que aos seres vivos: nacen, desenvólvense,
acadan a madurez e morren. Este ciclo de vida discorre a través da relación cos clientes,
porque os niveis de participación e utilización son máis relevantes que as vendas. Os deseños
e o desenvolvemento dos servizos adoitan establecer leis ou formulacións xurídicas a partir da
lexislación existente. En moitos casos, establécense normas que outorgan ou regulan o poder
administrativo, orientan e controlan as actividades das Administracións.
O CGSIB non xestionaba unha soa marca ou imaxen corporativa. Non había unha única
imaxe (como podería ser o propio logotipo), senón varias imaxes (Solano Santos, 2010). A
identidade da organización é un conxunto de elementos que a identifican (Túñez, 2012) como
organismo da administración pública e permiten ser unha ferramenta moi útil para proxectar
a súa relación cos públicos, que Van Rekonet al definen como “a autorrepresentación dunha
organización” e que se basea “na información dos sinais que ofrece unha organización sobre
si mesma por medio do comportamento, a comunicación e o simbolismo, que son as súas
formas de expresión”4. Esta cuestión clave, da reputación, se tense abordado en multitude
de investigacións nas que se debate se a percepción que o público ten dunha organización
é puramente perceptual (depende das percepcións dos seus stakeholders), experiencial (en
base aos servizos que ofrece) ou unha mestura de ambas as dúas.
Imaxe 3: Algunhas das marcas identificadas ao longo da historia do CGSIB
Sobre o CGSIB pesaba a responsabilidade de respectar a identidade corporativa
especificada no Decreto 409/2009, de uso de elementos básicos de identidade corporativa
da Xunta de Galicia e que se fixo palpable coa edición do Manual de Identidade Corporativa.
Así, esta cor identitaria mantiña a esencia da Administración autonómica, marcada polos tons
que se identifican co azul cián da Xunta, e ampliábase a outros ámbitos da organización,
como logosímbolos e materiais de oficina. No CGSIB tíñanse en conta as estratexias de
branding (construción do valor de marca), especialmente no referido á arquitectura de marca,
para ter en conta o punto de vista do cidadán e poder mellorar as percepcións da entidade e
dalgunhas marcas específicas, como A Galiña Azul.
76_

6.2. Prezo
Por prezo enténdese “a expresión do valor económico do produto que estará disposto a
pagar segundo as utilidades percibidas, é un sinal que permite aos consumidores decidir como
poden empregar os recursos económicos” (Chías, 2008: 67). Porén, no eido dos servizos sociais,
esta variable adoita ser secundaria —ou está invalidada—, xa que moitos servizos non se
pagan (asesoramento ou tramitación de axudas públicas, cursos de inclusión social, cursos
de asesoramento aos mozos) ou se esixe por elas unha percepción económica, valorada en
comparación aos prezos reais dispostos no mercado. Na súa fixación de prezos, o CGSIB
tiña en conta a imaxe de personalización do servizo e o valor da demanda do mercado,
entendida como o interese xeral da cidadanía. O proceso incluía unha ampla gama de tipos
de pagamento e de consideración; de uso gratuito mediante taxas (escolas infantís, centros
da rede xerontológica) ou mediante prezos públicos (Xantar na Casa).
A estratexia de fixación do precio nos servizos sociais nunca remata. No caso do consorcio,
os problemas ligados á crise económica remiten á subida dos prezos públicos que se aplican
a moitos destes servizos. Por exemplo, así foron aplicados incrementos de prezos nas escolas
infantís co Decreto 49/2012, de 19 de xaneiro (substancial no comedor escolar ou o horario
ampliado).
6.3. Promoción
As actividades promocionais sempre foron un factor importante nas actividades
da Administración pública e defínense como estratexias fundamentais empregadas
polos gobernos para influenciar e fidelizar aos cidadáns en determinadas actitudes e
comportamentos, así como para promover servizos que non son percibidos de xeito positivo
polos cidadáns (e permite construir unha opinión fundada). A promoción pode confundirse
coa publicidade, en tanto que realizan unha comunicación persuasiva para transformar os
hábitos e intereses dos cidadáns, especialmente a curto prazo. O CGSIB aplicaba diferentes
medios de promoción como a guía de servizos, boletíns, material impreso (calendarios,
informes anuais, plans de actividades), columnas informativas ou execución de congresos,
cursos ou xornadas didácticas). Ademais, é ineludible que a mellor promoción de instalacións
e centros ou calidade dos servizos que desempeñaba o consorcio era aquela que transmitían
os seus propios usuarios a outras persoas.
Predominaba, en xeral, a mesura na promoción dos servizos e actividades (a causa da súa
defunción teórica, que focalizaba o gasto deste recurso na propia consellería) e adoitábase
empregar de forma terxiversada e narcisista nas canles dispoñibles para promocionar este
tipo de actividades. No fundamental, a promoción do propio organismo direccionaba en
información puntual sobre cursos e interaccións con organizacións do medio. As áreas máis
dinámicas e casualmente, as que menos poder operativo tiñan na organización eran a de
xuventude e a da loita contra a violencia de xénero, porque tamén se beneficiaban de parte
dos recursos estatais (campañas contra o consumo de drogas, condución responsable,
prevención de enfermidades de transmisión sexual ou campañas anuais estatais de
visualización da violencia doméstica —ou do 25 de novembro—, entre outras).
6.4. Distribución
O elemento de distribución referido á transferencia que se realiza dos servizos aos cidadáns
marcaba a vantaxe competitiva do CGSIB, porque se caracterizou por establecer boa parte
das institucións en áreas rurais, en base ás características sociodemográficas da poboación
_77
galega e o seu medio físico, especialmente nos centros da rede de atención xerontológica.
Grandesteban (2002) establece tres tipos de medios onde se producen os servizos e que son
compoñentes de calidade: ambientais (calefacción, aire acondicionado, ruidos, limpeza...),
deseño do lugar (arquitectura do lugar, iluminación, materiais, entradas, etc) e sociais (o
persoal de contacto co público, ben sexa nas oficinas centrais como nos centros específicos).
As partes implicadas na distribución dun servizo son os provedores, os intermediarios e as
persoas, e as alternativas posibles para distribuílos son a prestación directa (sen intermediarios)
ou a prestación de axentes concertados (como se aplica na xestión indirecta dalgúns centros).
6.5. Persoas
Mais tendo en conta as premisas anteriores de marketing relacional, era posible orientar
á entidade pública ao cidadán se non había un compromiso dos propios traballadores que
formaban o CGSIB? Obviamente non, o enfoque exterior ten que estar complementado co
enfoque interior, o da entidade pública, e o que se denomina marketing interno5. A cultura
corporativa —ligada á identidade— está sometida a cambios estratéxicos e de actuación
que son decididos internamente, e ten que ver coa relación entre a imaxe e a personalidade
da organización para afianzar a reputación pública e estabilizar a relación cos seus públicos
obxectivos internos e externos.
O marketing interno estendeuse nas organizacións a mediados da década de 1970, como
un camiño para acadar os servizos de calidade (xestionar os procesos de interacción, centrarse
nos valores dos elementos de negocio para ser empregados para engadir valor aos cidadáns
e atraelos nun diálogo). A súa raisond’être está fundada na lóxica de que para satisfacer aos
consumidores externos primeiro hai que satisfacer aos internos (é dicir, o persoal e traballadores
da organización, aceptando as necesidades e capacidades dos empregados para participar na
estratexia de marketing interno). Porén, a natureza burócrata das organizacións públicas e a
dificultade dun desenvolvemento fiable poden permitir traballar contra a implementación do
marketing interno sen unha organización (Proctor, 2007). En definitiva, o marketing interno
busca convencer en determinados comportamentos. O marketing interno tamén ten que
estar condicionado polo desenvolvemento da cultura de servizos, e esta ao mesmo tempo
depende dunha dirección de liderado entre os postos directivos e os supervisores (motiven o
interese polos servizos aos empregados), así como permitir a todo o equipo aceptar a misión
da empresa e garantir que todos os traballadores teñan información continua e actualizada
sobre promoción e novas estratexias orientadas a mellorar a calidade dos servizos.
6.6. Facilidades físicas
No caso específico do CGSIB, as facilidades físicas están plenamente relacionadas coa
vantaxe competitiva de situar os centros nas zonas rurais e proporcionar todo tipo de
instalacións que permitisen aos cidadáns elixilas antes que outras da competencia (e.g.
establecer citas previas cos pais dos alumnos das escolas infantís como primeiro contacto,
proporcionar teléfonos, mellorar as relacións persoais cos cidadáns-clientes con periodos
progresivos de incorporación...).
6.7. Procesos
As empresas do sector viven nunha situación de expansión e reconversión, afectadas
polos procesos de innovación tecnolóxicos, cos que se ven obrigados a adaptarse aos novos
modelos organizativos e aos coñecementos actuais esixibles e legais.
78_

7. Posicionamento desexado e algunhas conclusións
O posicionamento, concepto ligado ao de segmentación, determina a forma na o
organismo quere situar a súa oferta e como quere que esta sexa vista polos seus públicosobxectivos. Trátase dun proceso no que remata conformando a imaxe e a percepción dos
tipos de servizos que ofrecía o CGSIB na mente do cidadán. Este acadou unhas importantes
cotas de satisfacción na execución da súa carta de servizos e un dos seus grandes atributos
foi a súa posición como entidade pública dependente do goberno autonómico. Os servizos
ofrecidos do organismo están posicionados como centros situados en instalacións de calidade,
a boa capacitación dos seus profesionais e as garantías que ofrecen estes servizos públicos.
Este paso cara a Axencia Galega de Servizos Sociais é unha nova oportunidade para
mellorar as carencias constatadas no CGSIB no ambiente de marketing público e a xestión
derivada do departamento competente. A política leva meses ocupando os primeiros postos
entre os temas de preocupación cidadá nas enquisas. As transformacións sociais implican
novos modelos de goberno e actores políticos, que fracasan na súa falta de credibilidade e
a degradación das institucións que representan. Neste novo proceso cómpre dar maiores
facilidades na relación dos cidadáns coa Administración e permitirlles expresarse a través
dos medios sociais e as novas formas de comunicación, para avanzar cara unha sociedade
participativa e responsable das súas decisións.
8. Referencias
Alford, J. 2002. «Defining the Client in the Public Sector: A Social-Exchange Perspective», Public Administration Rewiew,
62 (2): 337-346.
Arenilla Sáez, M. 2011. Crisis y reforma de la Administración Pública, A Coruña: Netbiblo.
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Borden, N. H. 1984. «The concept of marketing mix», Journal of Advertising Research, 24 (4): 7-12.
Canel, M.J. 2007. Comunicación de las instituciones públicas, Madrid: Tecnos.
Chías, J. 1995. Marketing público. Por un Gobierno y una Administración al servicio del público, Madrid: McGraw-Hill de
Management.
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Periodístico, 16: 457-467
Túñez, M. 2012. La gestión de la comunicación en las organizaciones, Zamora: Editorial Comunicación Social.
_79
Notas
1.
La Ley 13/2008, del 3 de diciembre, retomaba la clasificación propuesta en la Ley de Servicios Sociales gallega de primera generación
de 1987, y dejaba a un lado el nombre de “servicios de atención primaria” propuesto en la Ley 4/1993, de 14 de abril.
2.
Estas instalaciones son definidas por la Xunta de Galicia como centros de atención a la infancia junto con las ludotecas, parques
infantiles e guarderías (en principio es un panorama confuso, porque son descritas como los centros de atención a los menores de tres
años, mientras que las escuelas infantiles se dirigen a los niños desde tres a seis años).
3.
Galicia é a segunda comunidade autónoma que rexistra unha taxa tan baixa, e se esta situación non se reverte, nos próximos 40 anos
a demografía sufrirá un descenso do 37%, alcanzando a cifra de 1.734.000 persoas (na actualidade hai 2,7 millóns). Os obxectivos do
Plan Galego de Dinamización Demográfica son os de aumentar a taxa de natalidade al 1,5 en 2020.
4.
Citado en Van Riel, C.B.M. 1997. Comunicación corporativa, Madrid: Prentice Hall (páx. 27-28).
5.
Chías (1995) sinalaba dúas etapas na introdución do marketing no sector público, marcadas principalmente polo aumento da
comunicación e promoción dos servizos existentes e pola introdución da orientación do cliente e a mentalidade ao público.
80_
Alma Paola Trejo Peña_([email protected])_Universidade da Coruña, Galicia-España
Da política de laissez-faire á deportación
masiva de mexicanos: o efecto da
política migratoria estadounidense na
migración mexicana
De la política de laissez-faire a la deportación
masiva de mexicanos: el efecto de la política
migratoria estadounidense en la migración
mexicana
From Laissez-Faire Policy to the Massive
Deportation of Mexicans: The Effect of U.S.
Immigration Policy on Mexican Migration
& Resumo: O destino principal dos mexicanos que deciden emigrar, é Estados Unidos. Desde o século
XIX ata os nosos días, a política interna estadounidense ocasionou efectos na migración de mexicanos
que se dirixen a ese país. Co obxectivo de comprender como o fluxo migratorio mexicano evolucionou
respecto á política migratoria estadounidense, este artigo analiza os cambios contextuais da política
migratoria estadounidense e os efectos que tivo na poboación migrante mexicana. Conclúese, afirmando
que a visibilidade de colectivos migratorios xera unha necesidade de control por parte da opinión
pública estadounidense. Desde os oitenta faise perceptible a numerosa presenza de mexicanos nese país
xerándose políticas restritivas locais e de control e vixilancia na fronteira mexicana. Así como a falta de
xestión humanitaria por parte do goberno mexicano xerou un efecto recente de deportacións masivas de
mexicanos durante a administración Obama.
& Palabras clave: política migratoria, migrantes mexicanos, control, México, Estados Unidos.
& Abstract: The United States of America is the main destination of Mexicans who decide to emigrate.
From the nineteenth century until today, the U.S. domestic policy has caused effects in Mexican migration
flows. In order to understand how Mexican migration flow evolved over the U.S. immigration policy, this
article analyses the changes in the U.S. migration policy and the effects that it has provoked over Mexican
migration flows. On the one hand, we conclude stating that visibility of certain citizenships generates a
need to control migration in American public opinion. On the other hand, we affirm that since the 80’s
Mexican immigrants became more visible because it is numerical weight. Moreover, other factors, this
_81
visibility generates are restrictive local policies and the need to control and surveillance the Mexican
border. Recently, since Mexican authorities have not manage migration with a humanitarian scope, an
Obama administration recent effect is massive Mexican deportations.
& Keywords: immigration policy, Mexican migrants, control, Mexico, the United States.
82_
Da política de laissez-faire á deportación masiva de mexicanos:
o efecto da política migratoria estadounidense na migración mexicana

1. Introdución
Fai dez anos parecía que a redución da emigración de mexicanos a Estados Unidos (EU)
era pouco probable. Queda lonxe a cifra que se sostivo anualmente entre 1995 e 2004 de
600 mil mexicanos inmigrantes cada ano en EU (Passel et. al., 2012). Se nos baseabamos
nas fontes de datos, desde 1970 ata o 2007 o saldo neto migratorio que amosaban para
México era continuamente negativo (Passel et. al., 2012). Desde a década dos oitenta ata
catro décadas máis tarde, o crecemento de mexicanos en EU era sostido e constante. Desde
mediados dos anos noventa, as políticas de control e vixilancia fronteiriza de EU, tomaban
forma de muros, cerrados, equipo tecnolóxico, pero os inmigrantes de orixe mexicana
continuaron cruzando a EU, ata acadar 12 millóns no ano 2007.
Respecto á situación da poboación mexicana residente en EU, no ano 2000, co cambio do
partido no poder en México, xurdiu unha esperanza por poñer o tema migratorio na axenda
de diálogo entre os dous países. Os sucesivos mandatarios mexicanos (Felipe Calderón e
Enrique Peña Nieto) non trataron o tema desde EU. Dado que, os mandatarios mexicanos
se preocuparon pouco por xestionar a migración baixo unha ollada humanitaria, desde
o goberno de Obama se construiu o escenario ideal para que ocorrera unha deportación
masiva de mexicanos en EU.
A migración de mexicanos a EU é un fenómeno social que ten tres características que o
diferencian doutras migracións que chegaron a EU, que son a súa historicidade1, masividade2
e veciñanza3 (Durand e Massey, 2003). A migración de mexicanos a ese país está asociada
tanto ás decisións de política migratoria de EU, como a problemas internos en México. É
imposible comprender a mobilidade poboacional entre estes dous países sen desentrañar
a súa historia común (Ibíd.). Por iso, este artigo presenta unha exposición esquemática dos
periodos históricos, os contextos nos dous países que afectaron ao fenómeno migratorio, as
accións concretas de política migratoria de ambos os dous gobernos e as consecuencias que
se derivan desas accións para a poboación mexicana que emigra a EU.
2. Do enganche á migración indocumentada
No periodo de 1900 a 1920 ubícase a primeira etapa da migración mexicana a EU
denominada a fase do enganche (Ibíd.), pois EU se abasteceu de man de obra mexicana
para acadar os seus intereses económicos, pero EU non levou un rexistro dos mexicanos que
estaban entrando ao país a través da súa fronteira terrestre, nin existían regulacións fronteirizas
(Reisler, 1976). O goberno de EU tampouco logrou que os traballadores enganchados
regresasen ás súas comunidades de orixe ao concluir os seus traballos (Sherry, 2004).
_83
Cadro 1: Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os
migrantes mexicanos en EU de finais do século XIX e principios do século XX
Periodo
Contexto
Accións de política
migratoria
Consecuencias para a
poboación migrante
mexicana
1840-1848
1870-1910
– Laissez– faire
– T ratado Guadalupe
Hidalgo.
–C
oncesión de terras a
estadounidenses no sur
de EU.
– Porfiriato.
Primeiros
anos do
século XIX
Necesidade de man de obra – Enganche privado e
– Ingreso de poboación
por parte de EU.
semiforzado.
de orixe mexicana
– O goberno de EU non
pola fronteira terrestre
levaba rexistro dos
estadounidense.
mexicanos que entraban
– Incremento da poboación
pola súa fronteira terrestre. de orixe mexicana en EU.
1908
Pouca interferencia do
goberno de EU en materia
migratoria respecto a
México.
–A
berto recrutamento de
traballadores mexicanos.
– P resenza mexicana no
exército de EU.
– R efuxiados da ditadura.
1910
Revolución mexicana.
Ambiente hostil en México.
–M
exicanos que foxen da
revolución a EU.
– Incremento da poboación
de orixe mexicana en EU.
1914-1918
Participación de EU na 1ª
Guerra Mundial.
– Abandono temporal
de empregos polos
estadounidenses e
necesidade de mexicanos
no campo de batalla e
laboral.
–D
ispoñibilidade de man de
obra mexicana.
– Continúa incrementándose
a poboación de orixe
mexicana en EU.
Fonte: Sherry (2004), Durand e Massey (2003)
Entre 1910 e 1918, produciuse un aumento da poboación mexicana en territorio
estadounidense pola revolución mexicana e o ingreso de EU á primeira guerra mundial. Este
último feiro xera a necesidade de inmigrantes mexicanos, xa sexa para combater no campo
de batalla ou para suplir poboación que se atopaba na fronte de guerra (Durand e Massey,
2013).
Un fluxo migratorio mexicano ingresou a territorio estadounidense a través dun sistema de
contratación de man de obra privada e semiforzada. O perfil dos migrantes era basicamente
de varóns xóvenes, capaces de cubrir a demanda laboral requirida polos empredadores a un
baixo custo. Desde esta época, orixínase o peculiar nexo entre as necesidades da economía
estadounidense e un tipo de traballadores mexicanos. As decisións do goberno de EU
comezan a definir un tipo de perfil dos migrantes mexicanos. Durante estes anos, tanto o
contexto histórico como as accións de política migratoria (ou ausencia da mesma) nos dous
países, incentivan o aumento de poboación de orixe mexicana en EU.
84_

Un segundo periodo da emigración mexicana a EU iníciase en 1923 e corresponde á
época ou fase das deportacións (Ibíd.), que é caracterizada por tres ciclos de retorno masivo
e un de deportacións realizadas pola Patrulla Fronteiriza. En 1923, co obxectivo de levar a
cabo o mantemento das vías férreas en Chicago, contratouse a máis de 2,000 traballadores
mexicanos (Ibíd.). Un ano despois, en 1924, creouse a patrulla fronteiriza e tiveron lugar
as primeiras devolucións dos traballadores mexicanos. A falta de oportunidades laborais
causada pola gran depresión económica de 1929, ocasionou unha diminución da poboación
mexicana en EU. A vinculación dunha necesidade do mercado laboral estadounidense
demandou unha oferta de traballadores que é cuberta por mexicanos.
Cadro 2. Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os
Periodo
Contexto
migratoria
poboación migrante
mexicana
1923
Necesidade de ampliar as
liñas ferroviarias en EU.
Preferencia de traballadores
mexicanos sobre
traballadores asiáticos.
Establecemento de novas
rutas asociadas aos FFCC
que enlazan espazos de
orixe en México e destino
en EU.
1924
Necesidade en EU de
controlar o fluxo mexicano.
Creación da patrulla
fronteiriza.
Retorno obrigado e
devolución de migrantes a
México.
1929-1933
Gran depresión en EU.
Restrición de oportunidades Retorno de migrantes a
laborais en EU para
territorio mexicano.
mexicanos.
3. Os programas de traballadores: a época dos braceiros
A terceira etapa da migración mexicana a EU, que abrangue de 1942 a 1964, é coñecida
como o periodo braceiro (Durand e Massey, 2003). Os convenios bilaterais de traballadores
temporais coñecidos como Programas Braceiros4 (PB), foron a resposta do goberno
estadounidense ante as demandas laborais en EU, sen perder o control do fluxo mexicano
que ingresaba ao seu territorio.
Ao concluir a Segunda Guerra Mundial, a economía de EU continuou requirindo
traballadores estranxeiros para abastecer o seu mercado laboral. A partir das necesidades en
EU, determináronse os lugares de destino nese país e as zonas de recrutamento en México
(hoxe coñecidos como rexións tradicionais de emigración). No periodo braceiro, o perfil dos
inmigrantes mexicanos correspondeu a un fluxo de traballadores varóns, orixinarios do
medio rural, solteiros, de baixa escolaridade, contratados temporalmente e empregados en
traballos do sector primario, principalmente en actividades agrícolas en EU (Castillo, 1995).
Unha consecuencia non prevista do recrutamento de mexicanos a través dos PB, foi a falta
_85
de medidas para asegurar o seu retorno. Indirectamente incentivouse a outros membros
das comunidades expulsoras a seguir ou reunirse cos seus familiares que xa radicaban en EU
(Sherry, 2004).
Ata finais dos anos 60’s o perfil sociodemográfico dos migrantes aparecía como invariable
e correspondía –como xa se mencionou– a homes xóvenes de orixe rural cuxa ocupación
comunmente era en actividades agrícolas (Gastelum, 1991). A partir dos anos 70s’, o perfil
redefiniuse con referencia ás rexións de orixe e destino e ás características sociodemográficas
dos migrantes (Francisco Alba, 1999). Nos anos 80’s, obsérvase que son variados os elementos
que modifican o perfil da migración mexicana. O cambio radica no volume e modalidade dos
fluxos (Verduzco, 2005).
Periodo
Contexto
migratoria
1942-1947
–N
ecesidade de
traballadores agrícolas
temporais.
1951-1964
–O
s empregadores en EU
– S egundo programa
seguían contratando a
braceiro.
traballadores mexicanos.
–C
ontinua necesidade de
– R ecuperación económica
forza de traballo mexicana
de EU ao concluir a guerra. en EU.
– P rimeiro programa
braceiro.
poboación migrante
mexicana
– Migración
mexicana temporal,
maioritariamente
masculina e de orixe rural
a EU.
Resolveuse a demanda
laboral en EU sen perder o
control do fluxo por parte
de EU.
4. Políticas migratorias selectivas e redefinición do
patrón migratorio
A partir de 1965, EU implementouse unha inmigración selectiva de traballadores baseada
nun sistema de cotas por país, que limitaba certos fluxos e incentivaba outros, dificultouse
o libre tránsito da fronteira e realizáronse deportacións sistemáticas de traballadores
indocumentados. As transformacións da política migratoria estadounidense redefiniron o
patrón migratorio e o perfil dos migrantes mexicanos.
Na fase de enganche, as rutas dos fluxos estiveron orientadas polas necesidades do mercado
laboral en localidades tan distantes como Chicago ou espazos fronteirizos en Texas e California.
Nas fases sucesivas, especialmente durante o PB, incrementouse o asentamento de mexicanos
nos EU, atraídos tanto polas oportunidades laborais como polas redes sociais. Porén, co fin do
PB e as subsecuentes deportacións masivas comezou a restrinxirse o paso pola fronteira.
Entre a poboación mexicana que residira ou traballara sen documentos en EU, que
regularizaron a súa estancia laboral ou residencial baixo algún dos programa de Immigration
86_

Reform and Control Act (coñecida como IRCA polas súas siglas en inglés) ou tiveron a
oportunidade de mobilizar á súa familia a través da opción de reunificación, experimentaron
unha redefinición nos seus patróns de circularidade, que consistía en idas recorrentes ao
país orixe e retornos laborais a EU, cambiando cara estancias máis prolongadas, e mesmo
observando unha tendencia a establecer a súa residencia en EU (Massey e Durand, 2003).
Estes feitos permiten postular que o perfil dos traballadores mexicanos e as rutas que
enlazan os seus lugares de orixe e destino, así como as rutas de ingreso e retorno, se atopan
intimamente relacionados coas accións políticas do goberno estadounidense.
O proceso de amnistía e o programa de traballadores agrícolas asociados a IRCA
permitiron a legalización de 2.3 millóns de mexicanos indocumentados. Posteriormente,
presentouse unha diferenza nos perfís e rutas de ingreso a EU asociadas ao uso de documentos
ou regularizaron a súa situación, os que continuarán empregando as rutas tradicionais de
ingreso a territorio estadounidense. En contraste, os indocumentados deberán buscar zonas
alternativas para internarse a EU. Igualmente, os seus perfís amosarán notables diferenzas
asociadas á tradición migratoria dos seus lugares habituais de residencia.
Periodo
Contexto
1965-1981
Fin dos Programas de
Braceiros.
1982
Caída dos prezos mundiais
do petróleo Crise en México
1986
Percepción de perda do
control da fronteira.
migratoria
poboación migrante
mexicana
– E stablecemento do sistema – D
eportación sistemática
de cotas.
dos traballadores
– E U optou por controlar
indocumentados
o fluxo procedente de
–C
ontrol fronteirizo
México.
– Continúa a deportación
sistemática de
traballadores
indocumentados.
IRCA:
– Amnistía para migrantes
con experiencia
migratoria.
– Programa para
traballadores agrícolas.
– Proposta de reforzo
substancial das medidas
de control fronteirizo.
– Proposta de medidas e
sancións a empregadores.
– T ransformación do patrón
de migración circular
mexicana cara un patrón
de maior establecemento
e residencia en EU.
– Increméntase o
orzamento do Servizo
de Inmigración e
Naturalización (INS).
_87
5. Política de control fronteirizo e cambio de rutas
O periodo que vai de 1987 a 2006 denomínase fase de legalización e migración clandestina,
e nesta etapa redefínese o patrón migratorio de México a EU (Durand e Massey, 2003).
Grazas a IRCA, entre 1987 e 1989, os migrantes orixinarios das rexións de longa tradición
migratoria6 e da rexión fronteiriza mexicana lograron regularizar a súa estancia en EU (Ibíd.).
Os migrantes procedentes de rexións con menor tradición migratoria, especialmente aqueles
orixinarios de entidades que comezan a participar no fluxo migratorio nos últimos vinte anos
do século XX, empregaban rutas tradicionais para ir e volver aos dous países. Porén, o feito
de posuír documentos orixina diferenzas entre os migrantes das diferentes rexións.
No ano 1993, inician en EU unha serie de operativos de control e vixilancia fronteiriza. Estes
sitios eran empregados polos migrantes procedentes de rexións tradicionais e fronteirizas. Os
migrantes procedentes de rexións novas, emerxentes e do sur-sudeste de México, carentes
de experiencia migratoria, comezaron a improvisar novas rutas de acceso indocumentado,
por sitios menos vixiados mais con condicións ambientais e xeográficas adversas.
Nos anos 1990’s en EU xorde unha preocupación sobre a presenza de poboación hispana.
Contrariamente aos sustentos realizados por Fukuyama (1992) a finais da década dos anos
1980’s, nos anos noventa Samuel Hungtington (1996) consideraba á inmigración mexicana
un dos retos do goberno estadounidense. Á par, os fluxos de migración cara os países máis
industrializados aumentaron, provocando oposición pública e a implementación de medidas
de control á inmigración (Cornelius e Rosenblum, 2004).
Co fin da Guerra Fría, EU redefiniu a súa concepción de seguridade nacional. Ao respecto,
Fukuyama postula que triunfara un só tipo de goberno capitalista, con tendencias inclinadas
ao liberalismo comercial. Hungtington contrasta este sustento no seu artigo El Choque de
las Civilizaciones. O artigo, publicado na revista Foreign Affairs, augura os novos desafíos
para o capitalismo de EU -modelo económico triunfador da guerra fría- e por primeira vez
cómpre poñer atención no crecemento da poboación de orixe hispana en EU; o devandito
texto marca o inicio cara unha “nova historia”. Dez anos máis tarde, Huntington cuestiona a
identidade estadounidense ante a ameaza dunha inmigración latina en continuo aumento,
que non comparte o credo americano, a cultura anglosaxona, a ética do traballo e por ser
indocumentados. Para Hungtington (2004) a máis significativa é a inmigración mexicana,
argumenta que é alarmante pola contigüidade xeográfica, pola súa concentración masiva
nalgúns estados de EU como en California, onde o diferencial salarial seduce aos migrantes
mexicanos a buscar mellores condicións de vida.
Respecto ao papel do Estado fronte ao desafío de controlar a migración distintos autores
sinalan que:
a) A presión pública inflúe no tipo de política de control fronteirizo a seguir (Andreas,
2000).
b) Os grupos de interese nacional ou grupos internos, institucións políticas, propietarios
de terra e capital inflúen tanto no modelo como nas medidas de control dos fluxos
non autorizados de migrantes económicos (Cornelius e Rosenblum, 2004).
c) Un aumento no orzamento para controlar a fronteira reflíctese nunha estratexia de
concentración de persoal e tecnoloxía (GAO, 1997).
Ao comezo da década dos noventa, a opinión pública en EU incidiu na política de control
fronteirizo. Esa política, que se caracterizara por ser de baixa intensidade, redefiniuse nunha
escalada de lexislacións restritivas e accións da Patrulla Fronteiriza, do INS, e operativos
militares. O endurecemento migratorio concentrou os esforzos na área fronteiriza con
88_

México, para amosar unha fronteira limpa e segura e responder á presión interna en EU
(Andreas, 2000).
Co presidente Clinton, o INS dificultou a entrada non autorizada de persoas e o emprego
de equipos de seguridade de avanzada tecnoloxía para detectar a súa presenza na fronteira
con México. O aumento do orzamento para controlar a fronteira levou a que, a partir de
1993, se tomara por primeira vez con seriedade o endurecemento da súa vixilancia e control
(Cornelius, 2001). En febreiro de 1994, o procurador xeral de EU anunciou nun reporte a
nova estratexia a seguir para o reforzamento fronteirizo. Esta estratexia recibiu o nome de
prevención para a detención. De acordo co reporte, en 1993 os datos amosaban que, mentres
as detencións diminuían nos sectores tradicionais de entrada, se experimentaba un aumento
en novos puntos de ingreso (GAO, 1997).
A Patrulla Fronteiriza concentrou o reforzamento da vixilancia nos segmentos localizados
nas áreas urbanas visibles, que á vez eran os lugares empregados para o cruce migratorio
indocumentado. Os esforzos traducíronse en distintos operativos aos que se lles deron
denominacións específicas: en 1993 “Operation Hold-the-Line” no Paso (Texas), en 1994
“Operation Gatekeeper” no Sector San Diego, no mesmo ano “Operation Safeguard” en
Arizona e en 1997 “Operation Río Grande” en Texas. Para as autoridades estadounidenses,
o aumento das aprehensións na fronteira amosan o éxito dos operativos (Cornelius, 2001).
Con estes operativos, a probabilidade de ser aprehendidos incrementouse. Esta situación tivo
efectos tanto no patrón de circularidade como nas rutas de ingreso, e o requirimento e custo
por contratar un guía no autorizado para el cruce da fronteira6.
migrantes mexicanos en Estados Unidos de 1987 a 2001
Periodo
Contexto
migratoria
poboación migrante
mexicana
1987-1989
Recoñécese a necesidade de IRCA.
traballadores en EU.
– É xito da amnistía.
– F racaso das accións para
empregadores e control
fronteirizo.
1990
Percepcións:
a) Aumento do fluxo
indocumentado cruzando a
fronteira.
b) Perda de control por
parte do Estado.
– E scalada de
endurecemento
fronteirizo.
–N
ecesidade de desviar
o fluxo migratorio
indocumentado de áreas
urbanas a zonas menos
visibles.
Presión pública ao Estado
para asegurar a fronteira
terrestre con México.
Identificación de áreas
empregadas para o paso
indocumentado
_89
Periodo
Contexto
migratoria
poboación migrante
mexicana
1993
Visualización da migración
mexicana como un
problema de competencia
interna de EU.
Operativo Hold the Line en
El Paso, Texas.
–C
ambio de rutas cara
novas e máis hostís zonas
de paso.
1994
Entrada en vigor do TLC
(Excluíndo o tema
migratorio).
Operación Gardián en San
Diego, California.
Operación Safeguard en
Arizona.
–A
crise económica en
México incentiva a
emigración mexicana a
EU.
1996
Apróbase en México a dobre IIRIRA7
nacionalidade.
1997
Operación Río Grande en
Texas.
2000
Bono democrático en
Proposta mexicana de
México: credibilidade
Acordo Migratorio
favorable para a negociación – Regularización 3.5 millóns
en materia migratoria.
de indocumentados
– Programa de traballadores
temporais
– Visas para reunificación
familiar e traballo
– Seguridade fronteiriza
– Apoio a programas de
desenvolvemento rexional
Después
11-09-2001
“América en guerra”
– Estratexia de Seguridade
Nacional para evitar
a vulnerabilidade na
fronteira estadounidense.
–A
umento da naturalización
de mexicanos en EU.
–D
esvío das rutas da canle
tradicional do fluxo.
–A
bandono da proposta
para un acordo migratorio.
Fonte: Sherry (2004), Durand e Massey (2003), Hungtington (1996 e 2004), Márquez
(1998).
Entre as consecuencias da aplicación dos operativos, diversidade de autores mencionaron
as seguintes8:
Os inmigrantes permaneceron dentro do territorio estadounidense por máis tempo ou
definitivamente.
– Sofisticáronse os métodos e estratexias empregados polos coiotes e o seu pagamento.
– Aumentou o uso de documentos falsificados.
90_

– Redefiníronse as rutas de ingreso que tradicionalmente eran empregadas polos
migrantes indocumentados.
– Os migrantes cruzaron por áreas periféricas expoñendo as súas vidas a condicións
ambientais e xeográficas extremas. As mortes na fronteira ocorren en sitos de difícil
acceso e onde as condicións climáticas son máis adversas.
– A maior concentración no número de aprehensións ocorre en sitios distintos aos que
tradicionalmente se caracterizaban por un alto número destas.
6. Das promesas de diálogo e colaboración bilateral á
seguridade para América do Norte
No ano 2000, grazas ao chamado “bono democrático”, ao iniciar a presidencia Vicente
Fox, o estado mexicano adquiriu a credibilidade da que prescindiu por varias décadas. Este
feito influiu para que EU, país que se oufana de promover a democracia global, recoñecese
esta nova condición de México. Ao iniciar a presidencia de George W. Bush, a súa primeira
visita internacional foi a México. Nesa época, parecía existir unha notable similitude de
intereses e actitudes entre ambos os dous mandatarios. Contexto que foi aproveitado por
Jorge Castañeada, Secretario de Relacións Exteriores, quen puxo na mesa de diálogo cos
EU o tema migratorio. Esta iniciativa ubicou o tema migratorio como prioridade na axenda
mexicana e levou ao presidente Fox a visitar ao seu homólogo en EU. Un efecto foi que nos
EU se retomou o discurso en contra da migración indocumentada e a necesidade continua
de incrementar a seguridade da fronteira.
Cos acontecementos ocorridos en EU o 11 de setembro de 2001, por primeira vez se
amosa que EU é vulnerable dentro do seu territorio nacional. En resposta, ese país declárase
“en guerra” e en pro do fortalecemento da súa seguridade interna (Márquez, 2005). Un
dos primeiros obxectivos por acadar foi fortalecer a seguridade das fronteiras, chegándose
á sinatura da Alianza para a Seguridade e a Prosperidade de América do Norte (ASPAN). Esta
alianza deu como resultado os acordos de fronteiras intelixentes asinados en 2001 e 2002 por
México, EU e Canadá. (Benítez e Rodríguez, 2006). (Ver cadro 6).
Como reacción aos ataques terroristas do 11 de setembro de 2001, EU visualiza a opción
de aliarse co seu veciño do sur. As tres áreas de seguridade que se trataron na negociación
deste acordo amosan a importancia que EU outorga á seguridade fronteiriza. O territorio
fronteirizo, por onde tradicionalmente transitan en forma documentada e indocumentada
migrantes mexicanos, adquire un carácter estratéxico e é percibido como unha área
estratéxica común para os dous estados. Se ben o fluxo de bens e a infraestrutura fronteiriza
son incluidas na negociación, un dos eixes problemáticos é o do fluxo de persoas. Aínda
que se pon especial énfase no ingreso autorizado, denótase unha constante preocupación
polo ingreso indocumentado, afirmándose este feito no punto de disuasión de polleros,
asumíndose que seguen a ocorrer ingresos non autorizados e que se deben endurecer as
rutas de entrada a territorio estadounidense. O concepto de fronteiras seguras e intelixentes
inclúe a seguridade das fronteiras ferroviarias. Convén sinalar que este medio de transporte foi
de grande importancia para aumentar o ingreso da poboación mexicana a EU e de definición
das rutas empregadas desde o século XIX9.
_91
Cadro 6. Compromisos sobre fronteiras intelixentes entre México, EU e Canadá
Seguridade da
infraestrutura.
Seguridade no fluxo de
persoas.
Seguridade no fluxo de
bens.
– P laneamento a longo prazo.
–M
ellora no fluxo de colos de
botella fronteirizos.
– P rotección para a infraestrutura.
–H
armonización dos puntos de
entrada aos portos.
– E xhibición de proxectos.
ooperación en puntos de paso
–C
fronteirizo.
– F inanciamento de proxectos
fronteirizos.
– Viaxeiros con documentación
previamente revisada.
– Información avanzada sobre
pasaxeiros.
– Viaxes de negocios polo Tratado
de Libre Comercio de América
do Norte (TLCAN).
– Fronteiras seguras e disuasión
de polleros.
– Consulta respecto á política de
expedición de visas.
– Adestramento conxunto.
– Bases de datos conxuntas.
– Revisión de persoas procecentes
de terceiros países.
–C
ooperación entre os sectores
privado e público.
– Intercambio electrónico de
información.
– S eguridade no transporte
marítimo de bens.
–C
ooperación tecnolóxica.
– S eguridade en redes ferroviarias.
–C
ombate á fraude.
– Intercepción de contrabando.
Fonte: Elaboración propia con información de Benítez e Rodríguez, 2006 pp. 10.
Tomando en conta que desde o inicio da década dos noventa se realizaron unha serie de
operativos fronteirizos en resposta a esixencias e presións de distintos grupos nacionais de
interese, xeráronse percepcións de que existía unha perda de control por parte de EU ante un
continuo aumento do fluxo indocumentado cruzando a fronteira sur de EU.
“En EU as políticas de seguridade da patria iniciáronse coa emisión da Acta patriótica en
outubro de 2001” (Benítez e Rodríguez, 2006: 9). Dado o feito de que América se atopaba en
guerra10, a sinatura da ASPAN resultaba de vital importancia para incrementar a seguridade
interna de EU, que unicamente se acadaría coa cooperación dos seus veciños. “Neste sentido,
os ataques a Estados Unidos abriron o camiño a un novo pensamento xeopolítico hiperrealista,
onde os primeiros elementos estratéxicos por considerar se deron na protección das fronteiras
de EU, involucrando de inmediato a busca da cooperación con Canadá e México.” (Benítez e
Rodríguez, 2006: 9)
92_

Cadro 7. Periodos, contexto, accións de política migratoria e consecuencias para os
migrantes mexicanos en EU, 2001 a 2013
Periodo
2001
2002
Contexto
2006
poboación migrante
mexicana
Protexer as fronteiras de EU
Plan Fronteira Sur
Acordo de fronteiras
Mortes de inmigrantes mexicanos.
intelixentes con Canadá.
Continúa a necesidade de
establecer alianzas para
protexer as fronteiras de EU
Acordo de fronteiras
intelixentes con México
Crea departamento de
Seguridade interna de
EU.
Incremento da vixilancia e o control
na fronteira con México.
Exercer soberanía de maneira
efectiva.
O operativo en Arizona non
diminuiu o fluxo de ingreso.
Novos riscos e ameazas
á seguridade nacional:
terrorismo.
Novo operativo en
Arizona.
– Incremento das mortes de
mexicanos polo Deserto de
Arizona.
– Reforma institucional en México:
por recomendación de EU en
México apróbase unha lexislación
de Seguridade Nacional.
– Sistema Integral de Operación
Migratoria
Debate en EU e percepción
da opinión pública de que
non se controla a fronteira.
Alianza para a
Incrementáronse aínda máis os
Seguridade e
riscos e mortes nas novas rutas.
Prosperidade en América
do Norte (ASPAN)
Eleccións xerais en México e
lexislativas en EU
–V
oto mexicano no
estranxeiro
Proposta lexislativa
– Marcha polos dereitos de
estadounidense para
migrantes de orixe mexicana en
asegurar un fluxo
EU.
migratorio ordenado.
– Proposta de traballadores
– Uso da Garda Nacional temporais.
na Fronteira entre
– Nova lei de poboación en
México e EU.
México.
– Desmigratización da axenda.
2004
2005
migratoria
_93
Periodo
poboación migrante
mexicana
Crise económica e financeira
– Iniciativa Mérida
– Diminución de
emprego para os
migrantes
Incremento das
deportacións
– Leis restritivas en
Alabama, Arizona e
Georgia
– R etorno de migrantes mexicanos
– En 2010 a migración mexicana
irregular neta a Estados Unidos
chegou a cero.
– E n 2010 aconteceu o masacre de
San Fernando
– Inseguridade en México leva a
empresarios a EU
Reelección Obama
– Incumprimento da
Reforma migratoria.
– Lexislacións
antiinmigrantes
–X
urdimento dos dreamers
–C
aravanas contra violencia
20082011
20122013
migratoria
Contexto
Fonte: Márquez (1998), Sherry (2004), Durand e Massey (2003), Hungtington (2004),
Rozental et al. (2005), Casillas (2006), Artola (2006).
7. Da externalización de fronteiras11 ás deportacións
masivas de mexicanos
Desde a fase de deportacións en 1923, a falta de acción dos gobernantes mexicanos
contrastou coa implementación de políticas de control migratorio estadounidense. A fronteira
estadounidense foi expandida, agora non son os límites da fronteira norte mexicana con EU
os que definen o ingreso de migrantes que se dirixen a EU. Actualmente existe unha gran
colaboración entre México e EU para obstaculizar o paso dos migrantes centroamericanos en
tránsito e os novos límites da fronteira estadounidense externalizada comezan no Suchiate.
Durante a presidencia de Felipe Calderón (2006-2012), diversos especialistas, organizacións
civís e gobernantes centroamericanos coincidiron na falta de resolución de temas como a
seguridade e dereitos humanos para os migrantes en tránsito por territorio mexicano. O
efecto máis lamentable que tivo esta incapacidade de proporcionar un trato humanitario
aos migrantes que transitan por México ocorreu en 2010, cando a morte alcanzou a 72
migrantes centroamericanos, vítimas do crime organizado, nun rancho tamaulipeco12 de San
Fernando.
No contexto de deportacións masivas do goberno de Obama pesa máis na xestión e
control migratorio a definición do tipo de accións do goberno estadounidense. Precisamente,
unha consecuencia das deportacións masivas foi no 2012 cando comezou a propagación
de novas nos medios de comunicación e traballos académicos sobre o efecto que tivo unha
política antiinmigrante en EU, é a redución do saldo neto migratorio de mexicanos. Porén
tamén influiu neste decrecemento a crise económica de EU que comezou en 2008. Segundo
datos do Instituto Nacional de Migración de México, en 2013 foron deportados de EU 300
mil mexicanos.
94_

No Cumio de Líderes de Norteamérica en Toluca, México, en febreiro de 2014, novamente
fomos testemuñas da omisión do tema migratorio no encontro dos primeiros mandatarios
de México, EU e Canadá. De entre os 25 temas tratados neste cumio primaron a seguridade
fronteiriza, o comercio e o transporte e respecto á mobilidade humana só se mencionou o
combate ao tráfico de persoas. Tal parece que, mentres se trate o tema de seguridade, os
mandatarios de EU e Canadá están satisfeitos, e mentres as nosas autoridades sigan a ignorar
a realidade dos emigrantes mexicanos en EU seremos testemuñas de leis antiinmigrantes,
separacións de familias, expulsión dos dreamers13, e dun aumento continuo das deportacións
de mexicanos desde EU.
8. Consideracións finais
Malia que EU é unha nación formada por inmigrantes, ao longo da súa historia xeráronse
diversos movementos en contra das migracións, principalmente cando estas se volven
relativamente numerosas. (Portes e Rumbaut, 1996). A visibilidade de colectivos migratorios
visibles xera unha necesidade de control por parte da opinión pública estadounidense.
Nas diversas manifestacións nativistas que se presentaron ao longo da historia de EU,
criticáronse os mesmos aspectos en relación con outros grupos migratorios procedentes de
diversas rexións do mundo. Entre eles se poden mencionar: os sucesos de finais do século
XVIII en contra de alemáns e franceses; o “sentimento” anti-irlandés xurdido a mediados do
século XIX; a Acta de restrición da inmigración chinesa de 1882; o anti-mexicanismo e antieuropeísmo do leste en 1920; o movemento anti-xaponés de 1942 a 1946; a hostilidade cara
mexicanos e latinos promovida desde principios dos anos noventa por autores como Samuel
Huntington. Finalmente, a partir dos sucesos do 11 de setembro de 2001, xérase un forte
movemento de rexeitamento a todo o relacionado co islámico (Cornelius 2006).
Segundo Susan Martin (2003), existiron catro grupos que inciden na política de
inmigración estadounidense: os avogados (advocates), os integracionistas (integrationists),
aqueles que favorecen o libre mercado (free-marketeers) e os restricionistas (restriccionists).
Estes catro grupos teñen as súas raíces na historia de EU e relaciónanse cos seguintes modelos:
o modelo de Pennsylvania14, o modelo de Massachussets15 e o modelo de Virginia16.
A partir da década dos anos oitenta, data en que se fixo evidente o aumento da poboación
nacida en México residente nos EU, incrementáronse as accións para controlar e restrinxir o
ingreso de mexicanos a EU. Claramente, o efecto post IRCA e a presenza de 11.1 millóns de
mexicanos no ano 200617 tiveron como consecuencia un sentimento anti-mexicano. Algúns
políticos usaron como lema de campaña discursos que promovían a diminución de migrantes
mexicanos en EU18.
De acordo a Massey e Durand (2003), a migración entre México e EU ten ciclos de 20 a
22 anos, nos cales se pode identificar un certo patrón ou perfil migratorio; despois de que
se cumpre ese periodo preséntanse accións políticas como os programas braceiros, a era
dos indocumentados, IRCA ou o actual debate acontecido 20 anos despois de IRCA baixo
un contexto moi diferente. Estes feitos coincidirían cun novo ciclo na definición da política
migratoria en EU, ciclos que acontecen aproximadamente cada 20 anos, pois a última vez
que este tema experimentou unha reforma a nivel lexislativo foi en 1986 con IRCA. Aínda que
non con exactitude estritamente temporal, coincidentemente con esta postulación cíclica
de Durand e Massey, o goberno de Barak Obama que xerara grandes esperanzas respecto a
unha proposta estadounidense de aprobar unha reforma migratoria, estableceuse unha nova
_95
fase de deportacións masivas que tivo un efecto demográfico no saldo nulo migratorio de
mexicanos a EU.
A axenda pública en materia migratoria segue representando un reto para os dous países.
En EU, os congresistas poñen atención en outros temas que teñen que resolver e non tanto
no inconcluso tema da reforma migratoria. Barak Obama, demostrou que apoia a migración
legal mais non a ilegal e que busca reducir os niveis de inmigración. Por parte de México
gárdase a distancia en canto proposta, no canto de aproveitar a presenza de 12 millóns de
persoas con orixe mexicana no país veciño do norte, o presidente Enrique Peña Nieto, fixo
evidente a falta de interese no tema migratorio durante a súa recente reunión con Obama
en Toluca. Tal parece que os que seguirán redefinindo os patróns migratorios mexicanos cara
EU serán os políticos de EU, e polo menos as súas políticas toman corpo e forma no control
e as deportacións. Os actuais gobernantes mexicanos retoman un certo laissez faire ante
as deportacións, o sufrimento de familias mexicanas divididas os problemas de integración
social dos retornados.
Finalmente, o recomendable sería continuar a buscar a cooperación bilateral en materia
migratoria, se a colaboración sobre seguridade se logrou de forma trilateral entre México, EU e
Canadá, no marco do Acordo para a Prosperidade e Seguridade de América do Norte, o goberno
mexicano require demostrar que ten un compromiso real non só cos seus connacionais que
buscan mellores condicións de vida e seguridade en EU, senón cos países centroamericanos
de onde proveñen a maioría de migrantes en tránsito, de seguir ignorando a necesidade de
protección para os migrantes, non se rematarán as redes de tráfico ilícito de persoas que
buscan rutas alternativas de paso cara os EU polas zonas máis inhóspitas da fronteira. Se ben
México cedeu en temas de seguridade, non se insistiu nunha solución con ollada humanitaria
á hora de xestionar e controlar as fronteiras do sur de EU e de México, as mesmas que son
portas de entrada para acadar o soño americano.
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96_

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2013.
_97
Notas
1.
A historicidade refírese a que ningunha outra corrente migratoria cara EU que proceda dun só país durou máis de cen anos.
2.
A masividade susténtase en que non existe un fluxo migratorio de igual tamaño en EU como o mexicano, pois este alcanza a ducias de
millóns de individuos.
3.
Respecto á veciñanza, os autores sinalan que se ben Canadá tamén é un país lindeiro con EU, os migrantes canadenses alcanzan unha
moi pequena proporción fronte aos mexicanos.
4.
O nome oficial e pouco coñecido destes convenios era Programa mexicano estadounidense de prestación de man de obra. Cf. Vélez
Storey, Jaime, “Los braceros y el fondo de ahorro campesino”, en María Eugenia Anguiano e Miguel Hernández (editores), Migración
internacional e identidades cambiantes, Zamora, COLMICH-COLEF, 2002, pp. 19-42.
5.
“Como se sabe, o occidente de México é a rexión tradicional de onde saíron os maiores continxentes de man de obra migrante”
(Durand e Massey, 2003:72). Segundo a proposta destes autores a rexión tradicional está composta polos estados de: Aguascalientes,
Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, San Luis Potosí e Zacatecas.
6.
Os chamados polleros ou coyotes.
7.
Acta de Reforma de Inmigración e Responsabilidade Inmigrante de 1996
8.
Entre outros: Cornelius, Sherry, Smith, Alonso.
9.
Para construir o Ferrocarril no século XIX e principios do XX. Para transportar migrantes documentados e indocumentados na época
dos convenios braceiros. Se ben na actualidade non funcionan máis os ferrocarrís de pasaxeiros, o ferrocarril de carga é empregado
por migrantes que proveñen de Centroamérica e do sur do territorio mexicano, malia a perigosidade que representa viaxar deste xeito.
Migrantes en tránsito que adquiren visibilidade recentemente.
10. Después dos atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001, el presidente dos EU adquiere la facultad legislativa de comandar ás
fuerzas militares estadounidenses en contra de aquellos responsables de dichos sucesos; por consiguiente el Presidente George Bush
declara a América en guerra en contra del terrorismo.
11. Vista desde esta perspectiva, a transformación que implica o desprazamento e a externalización do dispositivo fronteira pode ser
descrita mediante tres niveis diferentes (Gil Araújo, 2005: 131; Monclús Masó, 2008: 369): nivel vertical-institucional, nivel xeográfico
e nivel de externalización a outros actores.
12. Ubicado no estado setentrional mexicano de Tamaulipas.
13. Trátase de nenos que ingresaron de forma indocumentada en EU, foron socializados nese país, algúns son irmáns maiores cidadáns
estadounidenses mais non teñen unha residencia legal. Este colectivo podería ser beneficiario se se aprobase unha reforma migratoria.
14. Desexábanse inmigrantes que fosen bos cidadáns de acordo á súa bagaxe relixiosa.
15. Preferíanse migrantes que fosen relixiosamente puros.
16. Debido a que o Estado dependía da economía das plantacións, preferíanse traballadores aos que se lles pagara o menos posible.
17. Segundo estimacións do Pew Hispanic Center en marzo de 2006.
18. Pete Wilson, ex gobernador de California, usou o lema “they keep coming…”, facendo alusión a que os mexicanos seguen chegando a EU.
98_
Salvador Ortiz Sánchez_([email protected])
José G. Vargas- Hernández_([email protected])_Universidad de Guadalajara, México
O capital reputacional como
cuestionamento ético da innovación
tecnolóxica en Monsanto
El capital reputacional como cuestionamiento
ético de la innovación tecnológica en Monsanto
Monsanto: the Great Institutional Strategist
& Resumo: A introdución de cultivos transxénicos como alternativa para solucionar o problema
da deficiencia alimentaria na maioría das economías representa unha área de oportunidade para o
desenvolvemento biotecnolóxico do cal nas últimas décadas Monsanto foi precursor. Mediante revisión
bibliográfica e unha análise cualitativa dos principais enfoques teóricos que explican o comportamento e
as estratexias de expansión e crecemento da empresa, compróbase o suposto de que a participación activa
da sociedade na evidencia de danos causados determinan o valor estratéxico da reputación corporativa
da transnacional, provocando controversias, incerteza e desconfianza respecto aos seus produtos e
procesos, asumindo que representan un perigo para a saúde da poboación e o medio ambiente en xeral
& Palabras clave: desconfianza, estratexias, reputación corporativa, transxénicos
& Abstract: The introduction of transgenics crops as an alternative to solve the problem of food
deficiency in most economies represents an area of opportunity

for the development of biotechnology
which in recent decades has pioneered Monsanto. Through literature review and a qualitative analysis
of the main theoretical approaches that explain the behavior and strategies of expansion and growth
of the company, checking the assumption that the active participation of society in the evidence of
damage caused determine the strategic value of corporate reputation of leading transnational disputes,
uncertainty and distrust regarding their products and processes, assuming that a danger to the health of
the population and the environment in xeral
& Keywords: corporate reputation, distrust, strategies, transgenics
_99
100_
O capital reputacional como cuestionamento ético da innovación tecnolóxica en Monsanto
1.Introdución
Nas últimas décadas, a preocupación da sociedade enfocouse cara cuestións de carácter
principalmente demográfico asociadas ao forte crecemento poboacional, principalmente
nos países en vías de desenvolvemento, cuxa ameaza sobre os recursos naturais e o medio
ambiente en xeral proven graves consecuencias de carácter socio-económico que non só
repercute nas devanditas economías, senón tamén, no resto das nacións desenvolvidas.
As repercusións do incremento poboacional problematizáronse tras os cambios de
mercado e as cuantiosas perdas na produción dos campos agrícolas resultado de fortes
problemas de secas e xeadas. Desde a perspectiva de que non existe suficiente acceso a
alimentos nutritivos que reduzan o índice de desnutrición en que se atopan os habitantes
durante todas as etapas de vida, o problema catalogouse como insuficiencia e insostibilidade
alimentaria.
Deste xeito, a implementación de políticas públicas e novas alternativas baseadas en
accións que favorezan a atención do problema de deficiencia en produción de alimentos,
constitúe un reto en cada unha das economías, coidando de non recorrer á importación
principalmente de grans básicos.
Polo tanto, ante dito problema, numerosos estudos suxiren que os cultivos transxénicos
representan unha opción viable capaz de contribuir ao aumento e rendemento da produción
agrícola sen ser necesario incrementar a superficie cultivada, rescatando os bosques da
inminente corta e deforestación, para expandir as superficies agrícolas.
A alternativa de rescate dos ecosistemas apuntou cara ao investimento e desenvolvemento
de cultivos transxénicos, xa que, a biotecnoloxía en agricultura posibilita a obtención de
alimentos máis saudables con mellor sabor e menor uso de praguicidas, maior rendemento
dos cultivos, mellor administración da agua e redución na emisión de gases invernadoiro,
entre outros beneficios, que non só apoia aos agricultores senón tamén beneficia ás familias
e os consumidores en xeral.
Por esta razón, empresas como Monsanto atópanse á vangarda tecnolóxica e cren
atoparse na mellor disposición para contribuir aos desafíos mundiais que afectan á sociedade
actualmente, xerando alimento suficiente para a poboación que aumenta cada vez máis,
nun afán de abater a fame e a pobreza extrema, mediante o desenvolvemento da agricultura
sustentable.
Porén, o pasado de Monsanto está cheo de desatinos que lle brindaron unha imaxe de
subministrador de produtos químicos perigosos, a cal, mediante unha agresiva promoción
da biotecnología, froito quizais da arrogancia empresarial, intentou mudar a súa imaxe cara
unha institución ilustrada e con visión de futuro, que loita para alimentar o mundo.
2.Antecedentes do problema
Na actualidade, a agricultura sostenible presentouse como a solución aos problemas de
insuficiencia alimentaria que enfrontan á maioría das economías arredor do globo, polo que
empresas como Monsanto, Bayer, Syngenta e a americana Pioneer DuPont, manifestaron estar
preparadas para reducir a pobreza e garantir a seguridade alimentaria a través de procesos
como o melloramento xenético. O negocio de sementes en por si é bastante competitivo, xa
que a diferenza de moitos outros, a compra do devandito insumo realízase por temporada
ou anualmente, como periodo máximo, e é dependendo da boa ou mala experiencia na
colleita, que determinará a compra da mesma ou doutra semente para a próxima temporada,
garantindo así a competencia e innovación constante das empresas.
_101
Se ben a líder en biotecnoloxía que máis estivo á vangarda e sobre o foco público foi
Monsanto, principalmente no que respecta á devandita innovación e mellora de sementes
agrícolas, debido a grupos activistas anti-biotecnoloxía, así como competidores desleais
ou empresas seguidoras que se esmeraron en realizar propaganda na súa contra, tratando
de demostrar que o éxito se debe a condutas anticompetitivas e danando aínda máis a
reputación da empresa.
O capital reputacional é unha ferramenta moi valiosa que desenvolve a empresa a través
do tempo e permite tomar decisións respecto a que produtos comprar, onde investir e onde
traballar. Deste xeito, o valor estratéxico dunha reputación caracteriza a empresa facéndoa
atractiva ou non e ampliando as opcións non só para os seus directores, senón para o público
consumidor en xeral.
No medio empresarial, a reputación corporativa pode considerarse como un activo
intanxible e estratéxico da organización, capaz de representar unha proba de competitividade
da firma. Pola súa parte, Kaplan & Norton (1996), formulan que o axeitado manexo dos
activos intanxibles propicia a relación da empresa cos clientes, asegurando a lealdade dos
xa existentes e ofrecendo servizos que permitan achegarse a clientes de segmentos e outras
áreas de mercados.
3.Delimitación do problema
Así, nun medio no que historicamente as achegas tecnolóxicas e logros de Monsanto
representaron unha suma cronolóxica de desatinos, a mala reputación da empresa xera non
só incerteza na poboación ante as innovacións realizadas, senón a plena certeza de que as
súas contribucións representan un perigo para a humanidade.
4.Xustificación
No contexto de que Monsanto se atopa na mellor disposición para abastecer a demanda
de alimentos que suxire a crecente poboación mundial e loitar contra a fame mediante o
desenvolvemento da agricultura sustentable, non só abastecendo ao sector agrícola con
sementes, senón produtos de biotecnoloxía, agroquímicos e tecnoloxías en xeral.
Porén, unha das principais achegas de Monsanto e quizais a máis representativa
ultimamente, foi a produción de alimentos transxénicos, en contra dos coles varios
organismos internacionais protectores do medio ambiente loitaron desde a súa aparición; os
mesmos aos que Greenpeace (2011), define como: “seres vivos creados artificialmente cunha
técnica: inserindo a unha planta ou a un animal xenes de virus, bacterias, vexetais, animais
e mesmo de humanos, co fin de producir unha substancia insecticida ou darlle resistencia a
herbicidas”.
A devandita invención foi o detonante para que a sociedade se manifeste en contra das
actividades de Monsanto, argumentando que a produción deste tipo de sementes non só
limita as variedades nativas da rexión, contamina especies silvestres, reduce a biodiversidade
e contamina quimicamente o solo e os mantos acuíferos. A firma de Missouri a través das
súas accións e creacións, historicamente se viu involucrada ou foi responsable de diversos
acontecementos desfavorables:
A. Nos seus inicios, Monsanto realizou Alianzas Estratéxicas con outro dos grupos máis
controversiais da historia: Coca-Cola, de quen se converteu nun dos seus principais
provedores, principalmente de sacarina e outros edulcolorantes.
102_
B. Participou na fabricación da primera bomba nuclear empregada durante a Segunda
Guerra Mundial, para despois operar unha planta americana de carácter nuclear na
década dos 80’s.
C. A creación do insecticida DDT en 1944, cuxa substancia foi prohibida en países como
Hungría, Noruega, Suecia e mesmo Estados Unidos.
D.A empresa Monsanto funxiu como provedora de Axente Laranxa ao exército
Estadounidense durante a Guerra de Vietnam, substancia coa que se causou a morte
de arredor de 400.000 persoas, ocasionando danos en anos seguintes de arredor de
medio millón de bebés.
E. Creación da hormona de crecemento “Somatoutropina bovina” (BST), empregada
en países como Brasil, Estados Unidos e México, cuxo uso foi prohibido no resto do
mundo por estar ligado a problemas de saúde (como o cancro).
F. O uso do aspartame causante principal de cancro e diabete. Monsanto mediante
a estratexia de Integración Vertical, fundou en 1980 a compañía NutraSweet,
construíndo un monopolio de velenos adozantes sen calorías.
G. Redución da variedade en sementes. Mediante a Integración Horizontal (compra de
empresas que producen sementes orgánicas) Monsanto ao longo dos anos encargouse
de poñer no mercado exclusivamente os produtos que eles producen.
H. Empregar a xenética e os métodos tóxicos das abellas nos cultivos.
I. Creación de herbicidas “non selectivos” como o Roundup (a patente expirou en
2000) cuxo principal ingrediente é o Glifosato que mata as plantas inhibindo a súa
capacidade de xerar aminoácidos aromáticos.
Ante os devanditos acontecementos, Monsanto adquiriu o título da peor empresa a nivel
mundial, polo que sen facer xuízos de valor, o devandito nomeamento susténtase no poder
comercial que ten a empresa, posto que malia iso, as súas vendas e presenza a nivel mundial
propician o seu crecemento.
5.Suposto
Malia a estratexia de negalo todo e levar a cabo un lavado de imaxe responsable:
De acordo con Delgado (2006), “canto máis poderosa sexa a tecnoloxía, máis fondas
poden ser as súas consecuencias”. Entón, a mala reputación de Monsanto provoca incerteza
e desconfianza na sociedade respecto ás innovacións realizadas, asumindo que representan
un perigo para a poboación e o medio ambiente en xeral.
6.Marco teórico conceptual
A connotación da revisión bibliográfica formúlase respecto a modelos teóricos, mediante
os cales é posible entender o comportamento de Monsanto nestes 112 anos, determinado
pola realización de importantes alianzas estratéxicas con outras empresas transnacionais,
compras e adquisicións de firmas que lle facilitaron a execución de procesos e diminución da
competencia.
Do mesmo xeito, a concepción teórica das diversas estratexias de expansión executadas
pola líder en produción de transxénicos, identifícase mediante o vínculo existente entre a
xestión da reputación e a posibilidade de crear valor para a firma, entendendo a natureza da
reputación como recurso da empresa.
_103
A.As alianzas estratéxicas
Segundo Hitt, Horkisson & Kim (1997), no ámbito empresarial, a formalización dunha
alianza lévase a cabo como resposta a unha determinada estratexia que ben podería abordarse
coa execución doutra estratexia.
Deste xeito, Tallman & Shenkar (1994), propoñen que unha alianza pode concibirse a
maneira dun proceso de carácter xerencial e organizativo orixinado por cuestións xa sexan
económicas ou non, e mediante unha avaliación beneficio-custo do proceso da devandita
alianza. A propósito Das & Teng (1997) determinan que a xestión axeitada da devandita
alianza supón unha condición necesaria, aínda que non suficiente, do éxito da mesma,
cuxa decisión de formalización debe tomarse con base na estratexia que siga a empresa, xa
que segundo Ariño & Da Torre (1998), estas alianzas evolucionan ao mesmo tempo que a
estratexia da empresa.
Polo tanto, segundo McKelvey (1997) e Alcázar & Martínez (2004), a evolución dunha
empresa que posúe alianzas estratéxicas con outras empresas, é concibida simultaneamente
coa evolución do medio, polo que un axuste entre o obxectivo da alianza e as estratexias das
empresas involucradas, realízase con base no medio competitivo, institucional e organizativo
no que operan.
B.A integración vertical
Actualmente, as empresas enfrontan certa problemática que ao agravarse pode ocasionar
obstáculos que dificulten o alcance das metas ou obxectivos das mesmas, sendo necesario
recorrer a diversas estratexias para a obtención de novas vantaxes respecto á competencia.
De acordo con Villarreal & Gómez (2009), a integración constitúe unha estratexia
que permite incrementar os beneficios e utilidades das organizacións mediante a mellora
dos procesos, agregando valor e incrementando a rendibilidade, permitindo mellores
oportunidades de permanencia na industria. A integración empresarial pode darse en forma
vertical, aquela na que a firma intenta controlar as etapas sucesivas da cadea de valor do
produto, ou ben a maneira de integración horizontal, aquela na que se fomenta a cooperación
cos competidores nunha mesma etapa da cadea de valor.
Segundo Colangelo (1995), a integración vertical produce maiores rendementos que a
integración horizontal. Porén, Hill & Gareth (2005), declaran que a integración horizontal
incrementa a rendibilidade das empresas xa que tende a reducir custos. Pola contra, a
integración vertical, de acordo con Mpoyi (2003), pode determinar o grao en que a empresa
controla a produción e distribución de produtos. De igual maneira, a secuencia de actividades
constitúe o proceso que proporciona valor ao produto, o cal é descrito polo principio da
cadea de valor de Porter (1990).
C.As adquisicións
Entre as estratexias empregadas polas firmas para gañar dimensión e xerar competitividade,
atópanse actividades como a compra dunha empresa por parte doutra, coñecido tamén
como: adquisición, cuxa causa segundo Zozaya (2007), é na súa maioría afrontar ameazas
ou aproveitar oportunidades de mercado.
De acordo con Abellán (2004), a conxunción de intereses dos diversos axentes que
interveñen na dirección da firma pode propiciar que se opte pola estratexia de realizar
unha fusión ou adquisición. A nivel empresarial, as adquisicións adoitan ter repercusións en
significativas variables que determinan o éxito e valor da firma, tales como o emprego, o prezo
104_
das accións, o poder de mercado, os beneficios e/ou rendibilidade, a taxa de crecemento,
produtividade, así como rendemento tecnolóxico por mencionar algunhas.
D.Os activos intanxibles
Na xestión empresarial, os activos intanxibles foron introducidos a finais da década dos 90’s
por Richard Hall. Os mesmos poden entenderse como factores empresariais representados
por unha idea ou un coñecemento que permite impulsar a organización cara posicións onde
é posible acadar vantaxes competitivas.
Ao respecto, aportacións como a de Itami (1991) consideran aos intanxibles organizacionais
á maneira de activos invisibles, do tipo de factores relevantes como a tecnoloxía, imaxe de
marca, confianza do consumidor, cultura organizacional, así como das capacidades xerenciais.
Tissen, Andriessen & Deprez (2000), conciben os activos intanxibles mediante as
competencias das empresas que lles permiten xerar vantaxes competitivas sostibles,
argumentando que a axeitada xestión das devanditas competencias pode crear valor
económico para a firma. Mentres que Lev (2001), fai referencia aos activos intanxibles como
activos orixinados a partir do coñecemento, Kaplan & Norton (2004), enténdennos como
factores determinantes para o alcance dos obxectivos estratéxicos formulados polas empresas.
Se ben, de acordo ás diferentes concepcións destes activos, resulta complicado definir
un só enfoque, é posible encamiñalo cara tres principais grupos comúns a calquera
emprendemento corporativo:
A. Capital humano: Comprende habilidades, actitudes e as aptitudes propias do persoal
da firma.
B. Capital organizacional: Comprende os rubros intanxibles relacionados co coñecemento
que posúe a empresa a partir da súa xestión diaria.
C. Capital relacional: Comprende o estatus das relacións da firma cos seus grupos de
interese (stakeholders).
Con base na diversidade de concepcións anteriormente descritas, procedentes de posturas
como a contable, a estratéxica, de xestión de coñecemento, tecnoloxías de información ou
recursos humanos, é salientable que todas relacionan a concepción de activo intanxible,
coñecemento e capital intelectual.
E.O capital intelectual.
No plano da Xestión Estratéxica, un dos precursores en impulsar o concepto de capital
intelectual foi Stewart (1991), quen fixo referencia ao devandito concepto considerando a
suma de elementos propios do factor humano na empresa, capaces de brindar unha vantaxe
competitiva no mercado.
Ao respecto, Edvinsson & Malone (1997) fan referencia ao capital intelectual ao xeito do
coñecemento capaz de transformarse en inventos, tecnoloxías, procesos, así como programas
informáticos, que xeran valor agregado á empresa. Pola súa parte, Hand & Lev (2001) fan
referencia ao devandito concepto, mediante a súa orixe a partir de tres principais áreas:
innovación, prácticas organizacionais e talento humano.
De acordo entón con diversos enfoques teóricos, é posible identificar que os termos de
activo intanxible e de capital intelectual adoitan empregarse de xeito indistinto. Porén, é
prudente mencionar que a existencia de recursos intanxibles non forzosamente fai referencia
ao capital intelectual da firma, posto que este se adoita considerar unicamente na culminación
do proceso xerencial, determinando mesmo a xeración ou destrución de valor na firma.
_105
F.A xeración de valor para a empresa
De acordo con Mandel, Hamm & Farrell (2006), máis do 50% do valor de mercado
das empresas pertencentes ao ranking da revista Fortune 500 constitúeno bens de natureza
intanxible. Polo tanto, a maior parte da riqueza e o crecemento das economías desenvolvidas
débense á xestión de activos intanxibles.
No eido das empresas, determinar o valor dunha firma, constitúe un dos grandes
desafíos, iso debido á propia natureza dos recursos e pasivos intanxibles, dificultando a súa
cuantificación obxectivamente nos estados financeiros.
Barney (1991), considera a visión beasada nos recursos e as capacidades empresariais
dos recursos intanxibles da firma, os mesmos que poden xerar vantaxes competitivas, e polo
tanto crear valor para a empresa, sempre e cando:
A. O recurso brinde valor financeiro á organización,
B. Só algunhas organizacións o teñan, é dicir, que sexa escaso,
C. O recurso sexa inimitable, e
D. Non existan substitutos no mercado.
Deste modo, é posible atribuirlle un valor monetario ás vantaxes competitivas da firma,
posto que o devandito proceso representa unha medida cuantificable do valor recoñecido
polos investidores.
G.A reputación empresarial
No sentido organizacional ou a nivel da firma, Fombrun (1996), menciona que a
reputación constitúe un activo intanxible que representa a identidade e permite transmitir
trazos distintivos da firma mediante os cales logra modificar o comportamento dos seus
stakeholders. Polo tanto, o grao de percepción do nome da firma, que teñen os clientes,
investidores, provedores, acredores, empregados e público en xeral, constitúe a denominada
reputación organizacional.
Deste modo, a reputación institucional fai referencia á maneira en que os axentes externos
conciben o prestixio corporativo, é dicir, o modo en que ven, escoitan e opinan respecto á
empresa obxectivo, xa sexa a nivel local ou internacional. De acordo con Villafañe (2004a), é
posible identificar tres dimensións organizacionais acerca do concepto de reputación:
A. Dimensión axiolóxica: dentro da cal se incorporan os valores culturais da organización,
correspondente á formulación ética sobre a relación con terceiros sendo unha empresa
socialmente responsable,
B. Dimensión corporativa de servizo: dentro da cal se engloban compromisos suscitados
no transcurso do tempo en relación cos principais axentes, e
C. Dimensión corporativa de xestión: correspondente á actitude proactiva.
Segundo Costa (2004), a reputación xorde a partir da historia da empresa, na credibilidade
do seu obxectivo organizacional e os medios para acadar o devandito obxectivo,
facendo uso de recursos como a cultura corporativa, con base no recoñecemento que
a empresa fai da súa identidade.
H.Factores que inflúen na construción da reputación empresarial
Se ben, a reputación organizacional representa un determinado valor estratéxico para
a empresa, a dificultade do mesmo recae na medición do impacto que este xera en toda
organización.
106_
Hillenbrand & Money (2007) formulan algúns modelos de carácter reputacional ao
respecto da análise do devandito activo intanxible, remarcando os fundamentos teóricos e
conceptuais, para cos diversos grupos de interese, cuxo valor se aprecia ou se perde co tempo.
Fombrun (2001) propón cinco principios básicos para xerar o prestixio organizacional:
A. Principio de diferenciación: posicionamento na mente dos stakeholders.
B. Principio de concentración: o enfoque claro das accións e comunicacións sobre os
temas de interese da negociación.
C. Principio de consistencia: a integración e coordinación de iniciativas organizacionais
para involucrar aos stakeholders.
D. Principio de identidade: levar a cabo unha actuación, pública ou privada, de acordo
cos principios e valores que rexen a existencia da organización.
E. Principio de transparencia: manter fortes niveis de comunicación cos stakeholders e
persoas en xeral respecto ao manexo cotián da organización.
Pola súa parte, Villafañe (2004a) fai referencia á necesidade de levar da man os intereses
sociais e os empresariais sobre a maximización de beneficios para o reinvestimento, ata a
viabilidad empresarial que depende de factores como a ética e a sostibilidade. A reputación
corporativa, entón, é medida mediante:
A. Resultados económicos financeiros.
B. Calidade da oferta comercial.
C. Cultura corporativa e calidade laboral.
D. Ética e responsabilidade corporativa.
E.Innovación.
F. Dimensión global e presenza internacional.
Se ben os principios dos activos reputacionais teñen que ver con parámetros conceptuais
que permiten construir a percepción que se transmitirá aos stakeholders, os factores fan
referencia ás cuantificacións puntuais que determinan os niveis de percepción reputacional
que manteñen os grupos de interese.
I.A innovación tecnolóxica
Segundo Moreno (1985), a innovación enténdese a partir da definición de tecnoloxía,
a cal describe a partir da utilización do coñecemento para xerar bens ou prestar servizos.
Porén, na teoría da innovación concíbense dous enfoques principias: un encamiñado cara a
cuestión tecnicista no cal se engloban os obxectos tangibles, e un enfoque humanista que se
refire á transformación de obxectos para o beneficio da humanidade, para a satisfacción das
necesidades da poboación, así como un maior control sobre o medio ambiente.
De acordo con Escorsa (2003), a innovación tecnolóxica enfócase basicamente cara a
obtención de resultados, caracterizándose principalmente por:
A. Ter un carácter novidoso para a satisfacción das necesidades da poboación.
B. Supoñer a introdución dun cambio técnico nos produtos e servizos
C. Proporcionar unha utilidade socialmente visible.
E. Do mesmo modo, segundo Pérez (2005), a innovación tecnolóxica pode ser vista como
un proceso que parte dunha idea, fundamentada na identificación dunha necesidade,
para o desenvolvemento dun produto ou servizo comercialmente aceptado.
Nun enfoque innovador dos procesos, a estratexia de “Technology Brokering” e
construción de capital social, cuxo principal expoñente é Hargadon (2003), formula que a
innovación tecnolóxica vai relacionada coa metáfora social de Burt (2000b), cuxa proposta
_107
di que a estrutura social é un tipo de capital que crea unha vantaxe competitiva para acadar
os obxectivos propostos por grupos ou individuos.
Porén, o cambio no desenvolvemento científico e a aplicación de técnicas para a xeración
de tecnoloxías con validez comercial, implica unha serie de pasos que se interrelacionan con
outras actividades incorrendo en puntos de fuga, que propician as interconexións.
7.Marco contextual
Se ben, case desde a mesma orixe da humanidade, segundo Delgado (2006), a bioloxía
mediante unha serie de procesos e mecanismos de proba e erro foi usada como ferramenta
para transformar a natureza mediante diversas técnicas. No que respecta ao desenvolvemento
agrícola, a contribución das leis de Mendel marcou a pauta para a mellora de procesos de
selección e posteriormente o entrecruzamento “manual” entre especies compatibles, traendo
consigo a hibridación Bisang, Campi, & Cesa (2009).
Segundo Solbrig (2004), a invención e idea de levar a cabo a modificación das
características dos organismos vivos para determinados fins representou parte do interese e
do desenvolvemento tecnolóxico por milleiros de anos.
Xa que a aplicación de biotecnoloxía na produción se centra en recursos naturais, é
importante salientar a competencia significativa en innovación e complexidade científica que
xera respecto ao universo que enmarca o desenvolvemento tecnolóxico, concretándose nun
reducido número de empresas que xeran os devanditos avances, tal é o caso de Monsanto.
Nesa perspectiva, aínda que a transnacional de Missouri foi fundada desde 1901, a súa
expansión comezou cara 1928 mediante a adquisición de empresas da industria química e
téxtil, sendo cara 1981 cando se estableceu como foco de investigación biotecnolóxica e no
ano 2000 canco se consolidou dedicándose exclusivamente á industria agroquímica.
Hoxe en día, segundo Pérez & Medina (2008), Monsanto conta con máis de 14.000
empregados e ten presenza en países dos cinco continentes, tales como: Arxentina, Alemaña,
Australia, Austria, Bangladesh, Bélxica, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, China, Colombia,
Croacia, República Checa, Dinamarca, Ecuador, Francia, Grecia, Guatemala, Honduras,
Hungría, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Xapón, Xordania, Quenia, Corea, Malaui, Malaisia,
México, Países Baixos, Nova Celandia, Nicaragua, Paquistán, Paraguai, Perú, Filipinas, Polonia,
Portugal, Romanía, Rusia, Senegal, Singapur, Eslovaquia, Sudáfrica, España, Sri Lanka, Suecia,
Suíza, Taiwán, Tailandia, Turquía, Uganda, Ucrania, Reino Unido, Estados Unidos, Venezuela,
Vietnam e Cimbabue.
Sendo na maioría deses países que os grupos defensores do medio ambiente encabezan
innumerables protestas e manifestacións por violacións en materia de manipulación
xenética de produtos naturais (produtos transxénicos), perda da biodiversidade, monopolio
de mercado, violación á soberanía alimentaria, desprazamento de pobos orixinarios e
concentración da terra, entre outros, encabezando campañas de información sobre a historia
e impacto da empresa.
8.Método
Para a presente investigación, realizouse a revisión de material electrónico novidoso e
crítico da situación actual da empresa, soportado mediante unha análise cualitativa dos
principais enfoques teóricos que explican o comportamento e as estratexias tomadas pola
empresa Monsanto.
108_
9.Análise de resultados
A estratexia de expansión global de Monsanto permitiulle aproveitar os problemas
alimentarios da poboación, tomando en conta as súas condicións favorables e fortalezas
obtidas da experiencia acumulada ao adquirir outras empresas e integrar tanto vertical
como horizontalmente organizacións nos cinco continentes, transformando procesos clave
e achegando tecnoloxía.
A estratexia de crecemento e expansión que presenta Monsanto caracterizouse por aliarse
con empresas de dubidosa reputación como Coca-Cola que en países asiáticos é chamada
“toxic-cola”, acusada de vender produtos daniños, que producen cancro e envelenan as
persoas, a auga e a terra. A empresa NutraSweet no segmento de bebidas carbonatadas
que producen canceríxenos. Calgene, Inc., líder en biotecnoloxía vexetal, e Dekalb Genetics
Corp., a segunda maior produtora de sementes de millo “mellorado” en Estados Unidos, ou
ben, dubidosas boas intencións mediante a compra de empresas orientadas á produción de
sementes orgánicas.
Os problemas na saúde humana e contaminación ambiental, derivados dos desatinos
nos produtos e procesos, evolucionaron en problemas de confiabilidade cara a empresa,
manifestados mediante unha serie de continxencias que debaten o posicionamento e
consolidación da calidade nas innovacións biotecnolóxicas de Monsanto.
Se ben as controversias sociais e conflitos de valor orixinados arredor do desenvolvemento
da empresa son produto dos intereses de diversos grupos: científicos e tecnólogos, empresarios
e investidores, agricultores, políticos, así como cidadáns en xeral, derivaron en importantes
e significativos xuízos éticos e mobilizacións en contra da transnacional, fundamentados
principalmente na forma de operar da empresa.
Entre as principais acusacións cara a transnacional atópanse: violacións dos dereitos
humanos e dos dereitos ancestrais dos pobos orixinarios, desaloxos compulsivos, présas
ilegais, asasinatos, saqueo de bens comúns, destrución dos territorios onde operan, destrución
de bosque nativo, afectacións na saúde das poboacións, impactos sobre a soberanía
local, nacional e popular, violación dos dereitos laborais, concentración, privatización e
estranxeirización das terras
Segundo o Proceso de Xustiza Popular (2012), como manifestacións en contra de tales
actividades, a transnacional tívose que enfrontar a varias denuncias e accións xudiciais
realizadas arredor do mundo, tales como:
A. A denuncia presentada pola asociación Eaux et Rivières de Bretagne en 2001 por
anunciar que o seu produto Roundup era eficiente e non presentaba riscos para o
medio ambiente.
B. A denuncia por parte dos residentes de Anniston (Alabama) en 2002, por contaminar
as fontes de auga do pobo co químico PBC.
C. Unha demanda en 2004 por 350 millóns de dólares polo uso de aspartame nos seus
adozantes malia o seu efecto tóxico para o cerebro.
D. Unha denuncia en 2004 en Andhra Pradesh polo emprego de infantes en “horrendas
condicións” en campos de semente de algodón.
A modo de protesta e coa finalidade de manifestarse en contra da empresa, xurdiron
varias mobilizacións e resistencias populares.
A. A campaña en México: “Sen Millo non hai País” que rexeita firmemente o millo
transxénico, e avoga pola defensa do campo mexicano, a protección do millo
mexicano, a soberanía alimentaria e a reactivación do campo mexicano.
_109
B. A campaña encabezada pola Asociación Campesiña do Val do río Cimitarra: “Monsanto
Mata” en Colombia.
C. A campaña en América Latina: “Rede por unha América Latina Libre de Transxénicos”,
para declarar a rexión Andina centro de orixe da papa, libre da papa transxénica.
D. A rede de organizacións civís e movementos populares que encabezan a “Campaña
por un Brasil Libre de Transxénicos”.
E. Protesta mundial contra Monsanto por parte de máis de 200.000 persoas en 40
países o 25 de maio de 2013 pola indignación da inacción dos Gobernos cara o
efecto prexudicial que teñen os produtos transxénicos e a súa produción sen ningún
impedimento.
A modo de resposta, Monsanto encamiñou a súa estratexia finxindo transparencia a
través do “lavado de imaxe”, mediante o cal pretende convencer ao público de que son
partidarios da conservación do medio ambiente, e convencendo aos políticos de que as súas
actividades cotan co apoio popular.
10.Conclusións e recomendacións
Debido ao maior interese social na redución dos riscos para o medio ambiente e a saúde
humana, a relación da sociedade co poder tecno-científico ademais de conflitiva, tornouse
controversial.
As controversias xeradas arredor das innovacións no campo do desenvolvemento
denotan que o modelo industrial caracterizado por un descoñecemento e unha mínima ou
nula participación da sociedade no que soamente a evidencia de danos xa causados á saúde
ou ao medio ambiente constitúe un motivo xustificable para a modificación ou retirada das
devenditas invencións tecnolóxicas, xa non é axeitado.
Ante o desenvolvemento tecnolóxico, cuestións como a prevención e a responsabilidade
representan obrigas de carácter moral a cargo da Bioética global, polo que a modificación
xenética vista como unha intervención cultural debe ser valorada no seu contexto.
Malia a estratexia de lavado de imaxe responsable que manexa Monsanto, a mala
reputación que a caracteriza, xunto coa cada vez máis información dispoñible, fomenta o
rexeitamento cara a empresa e os produtos que xera.
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112_
Normas de publicación
Proceso de selección e avaliación dos
orixinais
Normas para autores
A selección dos textos responderá a criterios de
orixinalidade, novidade, relevancia, rigor e calidade
metodolóxica. Os orixinais que non se ateñan estritamente ás normas de publicación que se indican a continuación, serán devoltos aos autores para a súa corrección antes do seu envío aos avaliadores externos.
Unha vez que a secretaría comprobe o cumprimento
das normas de publicación, os responsables da súa autoría recibirán aviso do recibo dos orixinais remitidos
coa indicación da duración aproximada do proceso de
avaliación. Os textos serán sometidos á revisión de dous
expertos alleos ao equipo editorial (doutores ou outras
persoas de recoñecido prestixio) do rexistro de avaliadores da revista, seguindo o sistema para o anonimato
de dobre cego. Os responsables da avaliación disporán
de quince días para presentar o resultado do estudo,
que poderá ser positivo, positivo con suxestións ou
negativo. No caso de que os responsables da avaliación propoñan modificacións de forma motivada na
redacción do orixinal, será responsabilidade da revista
-unha vez informado o autor- o seguimento do proceso de reelaboración do traballo. O autor disporá de
dez días para incorporar as suxestións dos responsables
da avaliación. No suposto de non ser aceptado para a
súa edición, o orixinal será devolto ao seu autor xunto
cos ditames emitidos polos avaliadores. Antes da súa
publicación, os autores recibirán por correo electrónico
a versión definitiva do artigo para facer as correccións
oportunas das probas de imprenta no prazo de dez
días (non se aceptarán cambios substanciais, soamente
modificacións sobre a versión enviada).
1_ As propostas de colaboración coa Revista Galega
de Administración Pública remitiranse en formato
editable como arquivo adxunto a unha mensaxe
de correo electrónico ao seguinte enderezo electrónico:
A revista componse de dúas seccións fixas: Artigos e
Recensións. Os artigos son traballos de investigación
de interese científico con contribucións orixinais nas
áreas da: Ciencia Política e da Administración, Socioloxía, Economía e Políticas Públicas. As Recensións son
comentarios de libros editados preferentemente no ano
anterior ao de publicación do correspondente número
da Revista.
[email protected].
A persoa que envía o correo deberá indicar que
coñece o contido destas normas de publicación,
así como que o traballo é un texto orixinal e non
está incluído noutro proceso de avaliación.
2_ Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de
maio e do 15 de novembro, para os dous números
anuais. As datas de remisión e aceptación figurarán
nun lugar visible da revista.
3_ Os traballos enviados deberán cumprir as seguintes condicións:
a)Seren inéditos e non estaren incluídos en procesos de avaliación doutras publicacións.
b)Estaren redactados en calquera dos seguintes
idiomas: galego, castelán, portugués, francés,
italiano ou inglés.
c) Conteren unha extensión mínima de 30.000 carácteres e máxima de 45.000 no caso dos “Artigos”; e, entre 3.000 e 10.000 carácteres nas
“Recensións”.
4_ Os traballos que se propoñen para a súa publicación como artigos deberán incluír, por esta orde:
a) Un título descritivo do contido coa súa tradución
ao inglés. Ademais se incorporará a información
de todos os autores do texto (nome, apelidos,
profesión ou cargo, a institución de adscrición, o
país da institución e o enderezo electrónico).
b)Un resumo (dun máximo de 120 palabras) no
idioma no que se presenta o texto principal e a
súa tradución ao inglés de non ser esta a lingua
empregada na súa redacción.
c)Unha relación dun mínimo de cinco palabras
clave, e un máximo de dez, que identifiquen as
materias sobre as que versa o texto principal, e
a súa versión ao idioma inglés, de non ser esta a
lingua empregada na súa redacción.
d)Un sumario seguindo a estrutura da CDU.
(Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a …).
_113
e)O corpo principal do texto.
- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and
the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.
f) A bibliografía.
g)As táboas, os diagramas e cadros (máximo de 7).
5_ Os traballos deberán ser coidadosamente revisados
pola(s) persoa(s) responsable(s) da súa autoría no
tocante ao estilo e respectarán ademais os seguin-
publi olicy», en F.G. Castles (ed.), The Impact
of Parties. Politics and Polices in Democratic
Capitalist States. Londres.
- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998 « Go-
tes requisitos:
a)Todos os traballos deberán ser presentados a un
espazo, con formato de fonte Times New Roman, tamaño 12.
b)As notas figurarán a pé de páxina, gardarán
unha numeración única e correlativa para todo
vernance without Government? Rethinking
Public Administration», Journal of Public Administration, 8 (2): 223-243.
d) Os documentos, fontes ou bases de datos publicados na Internet deberán indicar o URL respec-
o traballo. As referencias bibliográficas inclui-
tivo, incluíndo a data de consulta (dia-mes-ano).
ranse en formato abreviado (Exemplo: Peters,
Por exemplo: http://egap.xunta.es/publicacions/
publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).
2002:123)
114_
- CAPÍTULO: Castles, F.G. 1982 «Politics and
c)A bibliografía deberá conter con exactitude
6_ Dereitos de autoría. Unha vez que o consello edi-
toda a información dos traballos consultados e
torial acepte publicar calquera material (artigo ou
citados (autoría, título completo, editor, cidade
recensión) recibido, os dereitos exclusivos e ilimi-
e ano de publicación; de se tratar dunha serie,
tados para reproducir e distribuír os traballos en
serán indicados o título e o número do volume
calquera forma de reprodución, idioma e país se-
ou a parte correspondente), segundo o sistema
rán transferidos á Escola Galega de Administración
Harvard.
Pública (EGAP).

Sumario_ Sumario_ - EGAP

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