Siluetas de un Umbral Sostenible: Legalidad de las Reformas al

Siluetas de un Umbral Sostenible: Legalidad de las Reformas al

PROGRAMA DE CÁTEDRAS DE LA OMC | FLACSO
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Siluetas de un Umbral
Sostenible: Legalidad
de las Reformas al Sistema
Generalizado de
Preferencias Canadiense
Luis Gil Abinader
PROGRAMA DE CÁTEDRAS DE LA OMC | FLACSO
SILUETAS DE UN UMBRAL SOSTENIBLE:
LEGALIDAD DE LAS REFORMAS AL SISTEMA
GENERALIZADO DE PREFERENCIAS CANADIENSE
Luis Gil Abinader*
Especialista en Propiedad Intelectual e
Investigador de la Cátedra OMC FLACSO Argentina
[email protected]
Publicado por
Cátedra OMC FLACSO Argentina
Ayacucho 555
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La generación de conocimiento local en el marco del trabajo de la OMC es
una de las prioridades de la Cátedra OMC FLACSO Argentina. La Cátedra
aspira a posicionarse como un punto focal, favoreciendo el abordaje de los
principales temas desde ángulos holísticos y al mismo tiempo proporcionando una línea de investigación flexible y creativa. En ese sentido, la Cátedra está orientando sus esfuerzos hacia investigaciones sobre los temas de
mayor impacto y trascendencia para Latinoamérica en general, la Argentina
en particular: medioambiente, comercio de commodities, governance, propiedad intelectual, trato especial y diferenciado, la Ronda de Doha, entre
otros. Esta investigación es resultado de esos esfuerzos.
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autor y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Cátedra OMC ni
FLACSO Argentina.
Este artículo examina las reformas al sistema de preferencias de Canadá y su compatibilidad
con las obligaciones de la OMC. En particular, argumenta que la exclusión de los países de
“ingresos medianos altos” sería contraria con la obligación de no discriminación en la Cláusula
de Habilitación, según es definida en la decisión Comunidades Europeas – Preferencias. Luego,
dibuja las siluetas de un umbral sostenible, y formula recomendaciones a países en desarrollo.
I. ASIMETRÍAS
La piedra angular del sistema multilateral de comercio es la cláusula de la Nación Más Favorecida
(NMF). Cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad otorgada por un país a los productos
originados en otro país, conforme establece este principio, debe extenderse inmediata e
incondicionalmente a todos los demás países. Esta obligación, que dimana del artículo I.1 del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 (GATT 1947), busca prohibir la
discriminación comercial entre sus miembros. Pero también coloca en una aparente igualdad de
condiciones a países cuyo desarrollo económico y tecnológico se encuentra en etapas distintas.
Desde la adopción del GATT 1947 se ha discutido cómo el sistema multilateral de comercio puede
reconocer estas asimetrías. Fue así como, luego de prolongadas negociaciones 1, las partes
contratantes del GATT 1947 acogieron en 1971 dos waivers o exenciones que flexibilizaron el
principio de la NMF. En el 1979, al concluir la Ronda de Tokio, esos waivers se transformaron en
una decisión vinculante conocida como la Cláusula Habilitadora o de Habilitación. Esa Decisión
dispone que “las partes contratantes podrán conceder un trato diferenciado y más favorable a los
países en desarrollo, sin conceder dicho trato a las otras partes contratantes”.
La Cláusula de Habilitación provee la base legal para la concesión de preferencias comerciales
unilaterales al margen del principio de NMF. Es en virtud de esta disposición que los países
desarrollados han creado los Sistema Generalizados de Preferencias arancelarias a favor de países
en desarrollo. Estados Unidos, Japón y la Unión Europea están entre los Miembros que otorgan un
acceso privilegiado y unilateral a sus mercados. La idea central es reducir las brechas estructurales
y económicas entre los participantes del sistema multilateral de comercio.
II. GPT
Canadá, a través de su Cumstom Act, también incorpora un sistema generalizado de preferencias.
El denominado General Preferential Tariff (GPT) canadiense entró en vigor el 1 de julio de 1974
como parte de un “esfuerzo internacional concertado por los países industrializados para ayudar a
los países en desarrollo a expandir sus exportaciones”2. Ha sido renovado cada diez años, desde
*Agradezco a Valentina Delich y Federico Lavopa por sus valiosas observaciones. La responsabilidad es mía.
1
Para un recuento histórico, ver, p. ej.: HUDEC, Robert, Developing Countries in the GATT/WTO Legal
System, Cordell Hull Institute, Washington, DC, 1987, P.60
2
UNCTAD, Handbook on the Scheme of Canada, INT/97/A06, Ottawa, CA, 2001, P.vii
1
1984 hasta 2004. El sistema actual, que cubre el 80% de las líneas arancelarias,3 estaría vigente
hasta el 2014. El resto de los productos están sujetos al trato de la NMF del GATT 1947.
El GPT de Canadá es una herramienta comercial importante. Para el año 2011, las importaciones
cubiertas por ese esquema se aproximaron a los CAD$15.2 billones de dólares canadienses.4
Sin embargo, ese esquema probablemente experimentará cambios de cara a su próxima
renovación. Según el Economic Action Plan, propuesto en marzo del 2012 por el Ministerio de
Finanzas canadiense, Canadá deberá implementar una serie de medidas para tentativamente
aumentar el empleo y crecimiento económico. Ese documento desarrolla un menú de políticas
tendentes a balancear su presupuesto, renovar la infraestructura, abrir nuevos mercados para los
exportadores canadienses, entre otras. En el sub-título Refocusing Canada’s Tariff Regime for
Developing Countries5 -curiosamente bajo el capítulo Expanding Trade and Opening New Markets
for Canadian Businesses- las autoridades canadienses anticipan que se hará una revisión
exhaustiva del GPT. La causa de esta reforma, según señala el texto oficial, es que el “panorama
económico mundial ha cambiado considerablemente” desde 1974, “incluyendo cambios
significativos en los niveles de ingreso y competitividad comercial de ciertos países en desarrollo”.
De ahí que consideran pertinente redirigir el GPT para beneficiar a los países menos desarrollados.
En diciembre, siguiendo las pautas especificadas meses atrás, el Gobierno de Canadá anunció los
factores que tomará en cuenta para modificar la cobertura del GPT. El criterio propuesto consiste
en excluir de la lista de beneficiarios a aquellos países que hayan sido clasificados por al menos
dos años consecutivos como economías de ingresos altos o medianos altos, según la clasificación
del Banco Mundial, y; a aquellos que tengan una participación en las exportaciones mundiales
igual o mayor al 1%, según las estadísticas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). De
esta forma, 72 países en desarrollo, 13 de ellos de América Latina, quedarían por primera vez
excluidos del sistema de preferencias arancelarias canadiense. Si se mantiene así, sólo los 103
países que escapan al estándar indicado volverían a ser elegibles a partir del 1 de julio de 2014.
III. CE – PREFERENCIAS (INDIA)
No obstante, la exclusión de varios países en desarrollo adolece de una legalidad cuestionable.
El objetivo de la Cláusula Habilitadora es aumentar las oportunidades comerciales de los países en
desarrollo como instrumento para fortalecer sus economías. Flexibiliza, a favor de esos países, el
principio de NMF. Pero este instrumento no debe interpretarse como una simple excepción a las
normas. Tampoco como una dádiva autónoma de los países desarrollados. En cambio, debe
3
DEPARTMENT OF FINANCE, Proposed amendments to Canada’s General Preferential Tariff, Canada Gazette,
Vol. 146, No. 51, December 2012, disponible en: http://www.gazette.gc.ca/rp-pr/p1/2012/2012-1222/html/notice-avis-eng.html
4
DEPARTMENT OF FINANCE, Op. Cit., nota 3 supra
5
DEPARTMENT OF FINANCE, Economic Action Plan 2012, Department of Finance, Ottawa, CA, 2012, P. 114
2
entenderse “como un objetivo integral e intrínseco del sistema multilateral de comercio”6. Por eso
las preferencias están reguladas y sujetas a la obligación de no discriminación. De hecho, en la
nota 3 al pie del párrafo 2(a), el texto de la Cláusula Habilitadora expone que el trato preferencial
debe ser “[] sin discriminación [,] en beneficio de los países en desarrollo" [énfasis agregado].
Las obligaciones que impone ese texto han sido objeto de examen por el Órgano de Solución de
Diferencias (OSD) de la OMC. Puntualmente, tras un reclamo de la India en el caso Comunidades
Europeas - Condiciones para la concesión de preferencias. En esa ocasión el OSD determinó que el
término “sin discriminación” en la nota 3 al pie del párrafo 2(a) de la Cláusula de Habilitación
significa que “los países que conceden preferencias deben ofrecer la posibilidad de obtener
preferencias arancelarias idénticas a todos los beneficiarios que se hallen en una situación
similar”7. Es decir, “a todos los beneficiarios del SGP que tienen las “necesidades de desarrollo,
financieras y comerciales” a las que se pretende dar respuesta con el trato en cuestión” 8.
Adicionalmente, el término “no discriminación” prohíbe la imposición de “cargas injustificables a
otros Miembros”9 como consecuencia de la concesión de una preferencia.
Esto implica que los países que concedan preferencias comerciales deben designar como elegibles
a todos los países con necesidades de desarrollo similares. Además, deben elegir a los beneficiarios
en base a criterios objetivos10 y ligados al propósito de promover el desarrollo en esas naciones.
Pero el OSD no esclareció a estos fines qué constituiría exactamente un criterio objetivo. Dejó
cierto margen de maniobrabilidad para elegir un criterio, siempre que se ajuste al requisito de no
discriminación. Esto invita a examinar si el estándar de exclusión empleado por Canadá –en
especial, la clasificación por ingresos del Banco Mundial- es consistente con la obligación de tratar
como iguales a los que están en situaciones similares. Es decir, si esa clasificación refleja las
distintas necesidades de desarrollo de los países.
IV. SILUETAS
El Banco Mundial clasifica a los países en función del ingreso nacional bruto (INB) per cápita. En
base a eso, ubica a los países en cuatro grupos: 1) ingresos bajos, constituido por los que tienen un
INB de USD$975 o menos; 2) ingresos medianos bajos, de USD$976 a USD$3.855; 3) ingresos
medianos altos, para las economías con INB de USD$3.856 a USD$11.905; 4) e ingresos altos, para
países con rentas de USD$11.906 per cápita, o más. El INB per cápita del Banco Mundial es un
6
Comunicación de Cuba, Honduras, la India, Indonesia, Kenya, Malasia, el Pakistán, la República
Dominicana, Sri Lanka, Uganda y Zimbabwe, Propuesta Relativa a un Acuerdo Marco sobre Trato Especial
y Diferenciado, Documento WT/GC/W/442, del 19 de septiembre de 2001
7
COMUNIDADES EUROPEAS — CONDICIONES PARA LA CONCESIÓN DE PREFERENCIAS ARANCELARIAS A LOS
PAÍSES EN DESARROLLO, WT/DS246/AB/R, del 7 de abril de 2004, Para 154
8
COMUNIDADES EUROPEAS — PREFERENCIAS, Op. Cit., nota 7 supra, Para 173
9
COMUNIDADES EUROPEAS — PREFERENCIAS, Op. Cit., nota 7 supra, Para 167
10
En lugar de listas cerradas; COMUNIDADES EUROPEAS — PREFERENCIAS, Op. Cit., nota 7 supra, Para 187
3
indicador simple y regularmente actualizado. Pero incluso el Banco Mundial ha reconocido que
esta clasificación, “[] por sí sola [, no] mide el bienestar ni éxito en [las políticas de] desarrollo” 11.
Ciertamente, esa clasificación ignora múltiples factores económicos y no tan económicos
relacionados con los objetivos de desarrollo. Sobre todo, desconoce otros indicadores más
estrechamente ligados con el fin de las preferencias: los comerciales. Por ejemplo, el ingreso de
República Dominicana a la categoría de ingresos medianos altos del Banco Mundial no estuvo
precedido de la consolidación del volumen de intercambio con Canadá. De hecho, todo lo
contrario. Las exportaciones dominicanas hacia Canadá se han reducido en años recientes. Ese
flujo disminuyó un 65.52% en el 2007 con relación al año anterior 12; es decir, de USD$100.87 a
USD$37.80 millones. En el 2008 las exportaciones dominicanas a Canadá decrecieron nuevamente,
valorándose en USD$28.58 millones. En definitiva, durante el período 2006-2010, el crecimiento
acumulado de las exportaciones desde República Dominicana hacia Canadá fue de -21.98%.
Por supuesto, como han señalado algunos gobiernos de países en desarrollo13, el optimismo del
INB per cápita tampoco coincide con las necesidades básicas insatisfechas 14 o las brechas
estructurales 15. Es decir, dista de ser un mapa real de la pobreza, que constate si las personas
satisfacen o no sus necesidades básicas: acceso y calidad de la vivienda, servicios sanitarios, y a
educación. Tampoco comprende aspectos censales como la inversión y el ahorro, la productividad,
la infraestructura, la política fiscal, la brecha medioambiental, la igualdad de género, entre otras.
Por tanto, al desconocer la mayoría de los factores que definen el desarrollo, la exclusión de
determinados países de “renta media alta” del sistema de preferencias canadiense les negaría,
injustificadamente, el acceso a un instrumento comercial necesario para fortalecer sus economías.
Peor aún, discriminaría a esos países frente a otros que tienen necesidades de desarrollo
equivalentes. Esto ocurriría entre países con índices de desarrollo similares pero clasificaciones de
ingreso distintas. Por supuesto, ese sería un escenario incompatible con la Cláusula Habilitadora.
Ahora, si esa clasificación no refleja todas las necesidades de desarrollo, entonces ¿cuál lo hace?
Esta es, sin duda, una pregunta ambiciosa. Ella probablemente tendrá que ser el resultado del
consenso de los Miembros de la OMC. Aceptando que el término “necesidades de desarrollo” va
más allá del sentido económico,16 sin embargo, se pueden anticipar las siluetas que debería
exhibir ese criterio. Variables como la capacidad de innovación, el volumen de la deuda, la
11
Ver: http://data.worldbank.org/about/country-classifications/a-short-history
CEI-RD & DOMINICANA EXPORTA, Perfil Comercial Canadá 2011, Gerencia Investigación de Mercados,
CEI-RD, Santo Domingo, 2011.
13
Discurso del Presidente de la República Dominicana, Danilo Medina, ante el Sexagésima Séptima
Asamblea General de las Naciones Unidas, 25 de septiembre, 2012
14
FERES, Juan Carlos & MANCERO, Xavier, El Método de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y
sus Aplicaciones en América Latina, CEPAL, Santiago de Chile, 2001, P. 65
15
CEPAL, Los Países de Renta Media: un Nuevo Enfoque Basado en Brechas Estructurales, Trigésimo
Cuarto Período de Sesiones de la CEPAL, Celebrado en San Salvador, agosto de 2012, P. 16
16
BARTERLS, Lorand, The WTO Legality of the EU’s GSP+ Arrangement, Journal of International Economic
Law, Vol. 10, No. 4, P. 876
12
4
resiliencia al cambio climático, la longevidad y mortalidad infantil, el analfabetismo, y las brechas
en la distribución de ingresos también están entre las que deberán ser consideradas.
Además, el criterio ha de ser estable y predecible para favorecer un mayor aprovechamiento de
las preferencias a través de las inversiones y la expansión a largo plazo del comercio. También
debe ser, en cuanto sea posible, generalizada entre los países en desarrollo. Esto así porque el
concepto de quitarles a los pobres para ayudar a los más pobres es cuando menos cuestionable.
V. EN PERSPECTIVA
Además de su posible ilegalidad, preocupa que la reforma del GPT de Canadá se proponga en un
contexto económico global complicado. Desde el inicio de la crisis financiera en el 2008,
prácticamente todas las economías se han desacelerado. Simultáneamente, varios gobiernos han
adoptado medidas comerciales en detrimento de sus vecinos, en aras de promover las economías
domésticas. Durante ese período se ha reportado 17 un significativo incremento de las medidas
proteccionista. La mayor parte de estas (73%) se han originado en países miembros del G20.
Al mismo tiempo, Canadá se encuentra en pleno esfuerzo para profundizar la apertura de
mercados. De hecho, 24 de los 72 países que serían excluidos del GPT están actualmente en
negociaciones comerciales bilaterales o regionales con Canadá. Adicionalmente, cinco de los seis
países en desarrollo con los cuales Canadá está llevando conversaciones exploratorias también
serían excluidos. Es apresurado concluir en base a esta información que la modificación del GPT
tiene intenciones que van más allá de la promoción del desarrollo económico y social. Pero
tampoco se debe soslayar que los sistemas de preferencias históricamente se han empleado como
mecanismo de presión política y comercial18, y que esta medida en particular es una de las que se
han propuesto para “expandir el comercio y abrir nuevos mercados” a las empresas canadienses.
Cuadro I. Conversaciones Exploratorias entre Canadá y países en desarrollo.
Conversaciones exploratorias
Permanecería
Serían excluidos del GPT
Conversaciones Exploratorias para
Israel
Modificar el Acuerdo de Libre Comercio
Canadá – Israel
Conversaciones Exploratorias para un
Tailandia
Acuerdo de Libre Comercio Canadá –
Tailandia
Conversaciones Exploratorias para un
Paraguay
Argentina, Brasil, Uruguay
Acuerdo Comercial Canadá - MERCOSUR
Fuente: Elaboración propia en base a datos en http://www.international.gc.ca y http://www.gazette.gc.ca
Existe entonces el riesgo de que algunas exclusiones se enmarquen dentro de una estrategia para
acelerar las negociaciones entre Canadá y sus socios comerciales, como República Dominicana.
17
EVENETT, Simon J., Executive Summary, en Débâcle: The 11th GTA report on protectionism, Global
Trade Alert, Londres, 2012, P. 4
18
Ver, p. ej.: LAVOPA, Federico, ¿El Regreso de las Represalias Comerciales?, Cátedra OMC FLACSO
Argentina, Buenos Aires, 2012
5
Cuadro II. Negociaciones comerciales entre Canadá y países en desarrollo.
Negociaciones comerciales
Permanecerían
Serían excluidos del GPT
Canadá-Comunidades Andinas
Bolivia
Colombia, Ecuador, Perú*
Canadá-CARICOM
Belice, Guyana, Haití,
Antigua y Barbuda, Bahamas,
Montserrat
Barbados, Dominica, Granada,
Jamaica, Santa Lucia, San Cristóbal
y Nieves, San Vicente y las
Granadinas, Surinam, Trinidad and
Tobago
Canadá – Guatemala, Nicaragua and El
Guatemala, El
Salvador
Salvador, Nicaragua
Canadá – República Dominicana
República Dominicana
Canadá – India
India
Canadá – Corea del Sur
Corea del Sur
Canadá – Marruecos
Marruecos
Canadá – Singapur
Singapur*
Canadá – Turquía
Turquía
Canadá – Ucrania
Ucrania
Negociaciones para Modificar el Acuerdo
Costa Rica
de Libre Comercio Canadá – Costa Rica
Trans-Pacific Partnership
Vietnam
México, Brunei Darussalam, Chile,
Malasia, Perú*, Singapur*
Fuente: Elaboración propia en base a datos en http://www.international.gc.ca y http://www.gazette.gc.ca
*Están negociando varios acuerdos con Canadá.
VI. RECOMENDACIÓN
Varios países en desarrollo, tales como República Dominicana, tienen un argumento legal sólido en
contra de su posible exclusión del GPT. Esa acción resultaría discriminatoria e incompatible con la
Cláusula Habilitadora adoptada por la OMC. Esos países deben defender ese argumento desde la
legalidad y evitar la aritmética de las negociaciones recíprocas. Esto incluye no prometer acelerar
las negociaciones comerciales bilaterales a cambio de su reintegración al sistema de preferencias.
6
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www.flacso.org.ar