abrir proyecto - Master en Gestión de Infraestructuras

Transcripción

Universidad Politécnica de Madrid
Máster en Gestión de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios
PROYECTO DE FIN DE MÁSTER
LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN EN ESPAÑA.
LAS AUTOPISTAS DE PEAJE DESDE 1997.
ACIERTOS, ERRORES Y LECCIONES
APRENDIDAS PARA EL FUTURO
Madrid, España
2013
Autores:
Antonio Pérez Peña
Francisco Javier Pérez Ureña
Juan Antonio Márquez Picón
Director:
D. Gerardo Gavilanes Ginerés
Universidad Politécnica de Madrid
Master en Gestión de Infraestructuras, Equipamientos y
Servicios
PROYECTO DE FIN DE MASTER
LOS CONTRATOS DE CONCESION EN
ESPAÑA. LAS AUTOPISTAS DE PEAJE
DESDE 1997. ACIERTOS, ERRORES Y
LECCIONES APRENDIDAS PARA EL
FUTURO
Autores:
Antonio Pérez Peña
Francisco Javier Pérez Ureña
Juan Antonio Márquez Picón
Director:
Madrid, España
2013
ANTONIO PEREZ PEÑA
FRANCISCO JAVIER PEREZ UREÑA
JUAN ANTONIO MÁRQUEZ PICÓN
LOS CONTRATOS DE CONCESION EN ESPAÑA. LAS AUTOPISTAS DE PEAJE
DESDE 1997. ACIERTOS, ERRORES Y LECCIONES APRENDIDAS PARA EL
FUTURO
Proyecto presentado en el Colegio de Ingenieros de
Caminos, Canales y Puertos de Madrid, como requisito
para la obtención del título de MASTER en Gestión de
Infraestructuras, Equipamientos y Servicios, de la
Universidad Politécnica de Madrid.
Director de Proyecto:
INDICE
INDICE.
CAPITULO 1. RESUMEN EJECUTIVO ........................................ 11
1.1. RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................ 11
1.2. ABSTRACT ............................................................................................... 13
CAPITULO 2. INTRODUCCIÓN.................................................... 15
2.1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................... 15
2.2. OBJETIVO ................................................................................................. 18
CAPITULO 3. METODOLOGÍA .................................................... 21
3.1. METODOLOGÍA ........................................................................................ 21
3.2. ESQUEMA METODOLÓGICO. DIAGRAMA............................................. 23
CAPITULO 4. ANTECEDENTES .................................................. 25
4.1. ANALISIS HISTÓRICO DEL MODELO CONCESIONAL ......................... 27
4.1.1. Antigua Roma ................................................................................................................ 27
4.1.2. De la Edad Media al Estado constitucional ................................................................... 27
4.1.3. Aparición y régimen jurídico de la moderna Concesión de Obra Pública ..................... 28
4.1.4. Pérdida de protagonismo de la concesión de obra pública y posterior reaparición ...... 32
4.1.5. Colaboraciones Publico Privadas en la actualidad........................................................ 35
4.2.
APLICACIÓN
DEL
SISTEMA
CONCESIONAL
A
INFRAESTRUCTURAS (FERROCARRILES, CARRETERAS, ETC) Y
SERVICIOS .................................................................................................. 35
4.2.1. Sistema concesional ferroviario ..................................................................................... 35
4.2.2. Sistema concesional aeroportuario ............................................................................... 37
4.2.3. Sistema concesional marítimo portuario ....................................................................... 38
4.2.4. Sistema concesional de carreteras ............................................................................... 38
4.3. ENFOQUE SOBRE EL SISTEMA CONCESIONAL DE AUTOPISTAS
DE PEAJE .................................................................................................... 42
4.3.1. Plan Arias....................................................................................................................... 42
4.3.2. Reformas legislativas ..................................................................................................... 45
4.3.3. Operaciones societarias entre concesionarias .............................................................. 45
4.3.4. Autovías de primera generación .................................................................................... 45
CAPITULO 5. LAS AUTOPISTAS DE PEAJE .............................. 49
1
Los contratos de Concesión en España. Las autopistas de peaje desde 1995: aciertos,
errores y lecciones aprendidas para el futuro
ÍNDICE
5.1. INTRODUCCIÓN Y LEGISLACIÓN APLICABLE ..................................... 49
5.2. PRINCIPIOS DE RIESGO Y VENTURA Y EQUILIBRIO ECONÓMICO
– FINANCIERO ............................................................................................. 52
5.2.1. Ius Variandi .................................................................................................................... 56
5.2.2. Factum Principis ............................................................................................................ 58
5.2.3. Riesgo imprevisible ........................................................................................................ 59
5.3. ANALISIS DE PLIEGOS DE AUTOPISTAS DE PEAJE ........................... 60
5.3.1. Autopista de peaje de la Costa del Sol. Tramo: Málaga-Estepona. .............................. 63
5.3.2. Autopista de peaje Alicante-Cartagena: tramo «desde la autovía A-7 (AlicanteMurcia) hasta Cartagena» .................................................................................................. 74
5.3.3. Autopista de peaje Santiago de Compostela-Orense. Tramo: desde Santiago de
Compostela a Alto de Santo Domingo ............................................................................... 89
5.3.4. Autopista de peaje de la Costa del Sol. Tramo: Estepona-Guadiaro ............................ 96
5.3.5. Autopista de peaje R-3 de Madrid a Arganda. Tramo: M-40 – Arganda del Rey.
Autopista de peaje R-5 de Madrid a Navalcarnero. Tramo: M-40 – Navalcarnero.
Tramo de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409. ....................................... 103
5.3.6. Autopista de peaje R-2, de Madrid a Guadalajara. Circunvalación a Madrid M-50,
subtramo desde la N-I hasta la N-II .................................................................................. 108
5.3.7. Autopista de peaje R-4, de Madrid a Ocaña. Circunvalación a Madrid M-50:
desde la N-IV a la N-II. Eje Sureste, tramo M-40 – M-50. Prolongación de la
conexión de la N-II con el distribuidor este. Actuaciones de mejora en la M-50 ............. 111
5.3.8. Variante de la CN-I. Tramo: M-40 – Santo Tomé del Puerto [1ª fase. Subtramo:
Enlace con autopista Eje Aeropuerto (M-12) y R-2. Variante de El Molar] ...................... 114
5.3.9. Tramo de autopista de peaje autopista A-6 – conexión con Segovia. Tramo de
autopista de peaje autopista A-6 – conexión con Ávila. Autopista de peaje A-6,
tramo Villalba-Adanero ..................................................................................................... 117
5.3.10. Autopista de peaje León-Astorga .............................................................................. 124
5.3.11. Construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Eje
Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10; de la autopista de peaje Eje
Aeropuerto desde la A-10 hasta la M-40, y construcción de la prolongación y
mejoras del acceso sur a Barajas; de la ampliación a tres carriles de la autovía A10, entre la conexión con el Eje Aeropuerto y el Nudo de Hortaleza, y la conexión
Aeropuerto - Variante N-II y vías de servicio sur de Barajas. .......................................... 127
5.3.12. Construcción, conservación y explotación de la Autopista de peaje Cartagena –
Vera. ................................................................................................................................. 132
5.3.13. Construcción, conservación y explotación de la Autopista de peaje Ocaña - La
Roda y la Autovía libre de peaje A-42, tramo: N-301 - Atalaya del Cañavate. ................ 140
5.3.14. Construcción, conservación y explotación de la Autopista de peaje Madrid Toledo y la Autovía libre de peaje A-40 de Castilla la Mancha, tramo:
Circunvalación Norte de Toledo. ...................................................................................... 142
5.3.15. Construcción, conservación y explotación de la Autopista de peaje Parbayón Zurita y la Autovía libre de peaje Ronda de la Bahía de Santander, tramos:
Peñacastillo - Cacicedo, Parbayón - Cacicedo y San Salvador de las Heras Parbayón. ......................................................................................................................... 144
5.3.16. Construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje
circunvalación de Alicante, la variante libre de peaje de El Campello y otras
actuaciones. ...................................................................................................................... 145
2
INDICE
5.3.17. Concesión para la construcción y explotación de la Autopista de Málaga.
Tramo. Alto de las Pedrizas - Málaga. ............................................................................. 146
CAPITULO
6.
OTRO
MODELO
DE
CONTRATO
CONCESIONAL EN LAS CARRETERAS DEL ESTADO:
CONTRATOS DE PEAJE EN SOMBRA O «SHADOW
TOLL». LAS AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN ......... 153
6.1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 153
6.2. ¿QUÉ SON LAS «AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN»? ............ 154
6.3. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA ........................ 156
6.4. ANÁLISIS PLIEGO PEAJE EN SOMBRA .............................................. 157
6.4.1. Autovías de Primera Generación ................................................................................ 157
6.4.2. Conclusiones análisis pliego autovías primera generación ......................................... 161
6.4.3. Autovía Benavente – Zamora ...................................................................................... 163
6.4.4. Conclusiones análisis pliego Benavente – Zamora ..................................................... 166
6.5. LA LICITACIÓN Y LA ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS............ 167
6.5.1. Autovías de primera generación .................................................................................. 167
6.5.2. Benavente – Zamora ................................................................................................... 172
6.6. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS ...................................................... 172
CAPITULO 7. EVOLUCIÓN DE LAS AUTOPISTAS .................. 177
7.1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 177
7.2. FACTORES DETERMINANTES .............................................................. 178
7.2.1. Tráficos e ingresos ...................................................................................................... 178
7.2.2. Expropiaciones ............................................................................................................ 199
7.2.3. Incremento de los costes de construcción de las obras .............................................. 199
7.3. ALTERNATIVAS AL MODELO ADOPTADO .......................................... 200
7.3.1. Contrato de obra tradicional: ....................................................................................... 200
7.3.2. Por concesión, pero cambiando ciertas condiciones .................................................. 203
7.3.3. Alternativa cero ............................................................................................................ 206
CAPITULO 8. CONCLUSIONES................................................. 209
8.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE PLIEGOS DE
AUTOPISTAS DE PEAJE .......................................................................... 209
8.2. CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS AUTOVÍAS CON PEAJE EN
SOMBRA .................................................................................................... 213
8.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EVOLUCIÓN DE LAS
AUTOPISTAS ............................................................................................. 215
3
ÍNDICE
CAPITULO 9. MIRADA CRITICA................................................ 217
9.1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 217
9.2. FACTORES DE RIESGO......................................................................... 218
9.3. LA ACTUAL CRISIS FINANCIERA ......................................................... 219
9.4. MEDIDAS APLICADAS HASTA EL MOMENTO .................................... 220
CAPITULO 10. FUTURAS LÍNEAS ............................................ 221
10.1. PLANTEAMIENTO A CORTO-MEDIO PLAZO ..................................... 221
10.2. PLANTEAMIENTO A LARGO PLAZO .................................................. 222
10.2.1. Política de infraestructuras consistente ..................................................................... 222
10.2.2. Mejora de la solución técnica .................................................................................... 222
10.2.3. Mejora y modernización de la gestión ....................................................................... 223
10.2.4. Fuentes de financiación. El cambio necesario .......................................................... 223
10.2.5. Utilización de Colaboraciones Publico Privadas ....................................................... 224
10.3. EL FUTURO DE LAS AUTOPISTAS DE PEAJE .................................. 225
CAPITULO 11. BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA .............................. 227
4
INDICE DE FIGURAS
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura1:
Esquema metodológico ............................................................................................................................. 23
Figura2:
Autopistas de peaje desde 1995 hasta la actualidad ................................................................................ 43
Figura3:
Autopistas sin peaje de la Comunidad Autónoma de Madrid .................................................................... 44
Figura4:
Re de Carreteras Nacional ........................................................................................................................ 47
Figura5:
Tramos licitados. Fase 1 y fase 2 ............................................................................................................ 169
Figura6:
Bajas propuestas ..................................................................................................................................... 171
Figura7:
Evolución de trafico de autopistas (I/III) .................................................................................................. 181
Figura8:
Evolución de trafico de autopistas (II/III) ................................................................................................. 181
Figura9:
Evolución de trafico de autopistas (III/III) ................................................................................................ 182
Figura10: Comparación de autopistas ..................................................................................................................... 182
Figura11: Evolución del porcentaje a partir del tráfico prefijado. Santiago Alto – Santo Domingo.......................... 191
Figura12: Evolución del crecimiento previsto en el Pliego. León - Astorga ............................................................. 192
Figura13: Evolución del crecimiento previsto en el Pliego. Cartagena - Vera ......................................................... 193
Figura14: Evolución del crecimiento previsto en Pliego. Madrid - Toledo ............................................................... 194
Figura15: Evolución del crecimiento previsto en Pliego. Ocaña – La Roda ............................................................ 195
5
INDICE DE TABLAS
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1:
Autopistas de peaje estudiadas................................................................................................................. 19
Tabla 2:
Autopistas de primera generación estudiadas .......................................................................................... 20
Tabla 3:
Pliegos correspondientes a las autopistas desde 1995 hasta la actualidad ............................................. 62
Tabla 4:
Estructura del PCAP Malaga - Estepona .................................................................................................. 64
Tabla 5:
Estructura del Pliego de Bases Málaga - Estepona .................................................................................. 67
Tabla 6:
Grupos tarifarios Málaga - Estepona ......................................................................................................... 69
Tabla 7:
Normas de la memoria explicativa Málaga - Estepona ............................................................................. 70
Tabla 8:
Calculo de índices Málaga - Estepona ...................................................................................................... 71
Tabla 9:
Adjudicación Málaga - Estepona ............................................................................................................... 74
Tabla 10: Grupos tarifarios Alicante - Cartagena ...................................................................................................... 84
Tabla 11: Límite máximo tarifario Alicante - Cartagena ............................................................................................ 84
Tabla 12: Especificación de las tasas Alicante - Cartagena...................................................................................... 85
Tabla 13: Memoria explicativa Alicante - Cartagena ................................................................................................. 85
Tabla 14: Criterios de valoración Alicante - Cartagena ............................................................................................. 87
Tabla 15: Adjudicación Alicante - Cartagena ............................................................................................................ 88
Tabla 16: Grupos tarifarios Santiago de Compostela - Orense................................................................................. 91
Tabla 17: Revisión del régimen económico financiero Santiago de Compostela - Orense....................................... 92
Tabla 18: Criterios de valoración Santiago de Compostela - Orense ....................................................................... 92
Tabla 19: Adjudicación Santiago de Compostela - Orense ....................................................................................... 96
Tabla 20: Grupos tarifarios Estepona - Guadiaro ...................................................................................................... 99
Tabla 21: Tarifa utilizada Estepona - Guadiaro ......................................................................................................... 99
Tabla 22: Criterios de valoración Estepona - Guadiaro........................................................................................... 100
Tabla 23: Adjudicación Estepona - Guadiaro .......................................................................................................... 102
Tabla 24: Memoria explicativa R3 Madrid - Arganda .............................................................................................. 105
Tabla 25: Grupos tarifarios R3 Madrid - Arganda.................................................................................................... 105
Tabla 26: Tarifa máxima R3 Madrid - Arganda ....................................................................................................... 105
Tabla 27: Criterios de adjudicación R3 Madrid - Arganda ....................................................................................... 107
Tabla 28: Adjudicación R3 Madrid - Arganda .......................................................................................................... 108
Tabla 29: Criterios de adjudicación R2 Madrid - Guadalajara ................................................................................. 110
Tabla 30: Adjudicación R2 Madrid - Guadalajara .................................................................................................... 110
Tabla 31: Distinción de tarifas R2 Madrid - Guadalajara ......................................................................................... 111
Tabla 32: Grupo tarifario R4 Madrid – Ocaña y Tramo M 50 .................................................................................. 113
Tabla 33: Adjudicación R4 Madrid – Ocaña y Tramo M 50 ..................................................................................... 113
Tabla 34: Criterios de adjudicación Variante CN-1. M 40 – Santo Tomé del Puerto .............................................. 115
Tabla 35: Grupos tarifarios A6 Villalba - Adanero ................................................................................................... 120
Tabla 36: Criterios de adjudicación A6 Villalba - Adanero ...................................................................................... 121
Tabla 37: Adjudicación A6 Villalba - Adanero ......................................................................................................... 123
Tabla 38: Criterios de adjudicación León - Astorga................................................................................................. 125
7
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 39: Adjudicación León - Astorga.................................................................................................................... 127
Tabla 40: Grupos tarifarios Eje Aeropuerto M 110 – A 10....................................................................................... 129
Tabla 41: Criterios de adjudicación Eje Aeropuerto M 110 – A 10 .......................................................................... 130
Tabla 42: Adjudicación Eje Aeropuerto M 110 – A 10 ............................................................................................. 132
Tabla 43: Criterios de adjudicación Cartagena - Vera............................................................................................. 135
Tabla 44: Grupos tarifarios Cartagena - Vera ......................................................................................................... 136
Tabla 45: Tarifa máxima Cartagena - Vera ............................................................................................................. 136
Tabla 46: Adjudicación Cartagena - Vera................................................................................................................ 139
Tabla 47: Adjudicación A 42 Ocaña – La Roda....................................................................................................... 141
Tabla 48: Grupos tarifarios Madrid - Toledo ............................................................................................................ 143
Tabla 49: Responsabilidad Patrimonial Madrid - Toledo ......................................................................................... 143
Tabla 50: Grupos tarifarios Circunvalación de Alicante........................................................................................... 146
Tabla 51: Responsabilidad Patrimonial Circunvalación de Alicabnte...................................................................... 146
Tabla 52: Grupos tarifarios Alto de las Pedrizas - Malaga ...................................................................................... 147
Tabla 53: Tarifa máxima Alto de las Pedrizas - Malaga .......................................................................................... 148
Tabla 54: Criterios de adjudicación Alto de las Pedrizas - Málaga ......................................................................... 149
Tabla 55: Adjudicación Alto de las Pedrizas - Málaga ............................................................................................ 150
Tabla 56: Tramificación de itinerarios de primera generación................................................................................. 167
Tabla 57: Itinerarios de primera generación finalmente licitados ............................................................................ 168
Tabla 58: Comparación de datos entre la adjudicación y los valores reales obtenidos .......................................... 170
Tabla 59: Evolución tráfico total (I/II) ....................................................................................................................... 178
Tabla 60: Evolución tráfico total (II/II) ...................................................................................................................... 179
Tabla 61: Variación tráfico total (I/II)........................................................................................................................ 180
Tabla 62: Variación tráfico total (II/II)....................................................................................................................... 180
Tabla 63: Evolución tráfico pesados (I/II) ................................................................................................................ 183
Tabla 64: Evolución tráfico pesados (II/II) ............................................................................................................... 184
Tabla 65: Variación tráfico pesados (I/II) ................................................................................................................. 184
Tabla 66: Variación tráfico pesados (II/II) ................................................................................................................ 185
Tabla 67: Variación tráfico total y pesados entre 2007 y 2012................................................................................ 185
Tabla 68: Demanda en millones de veh x km (I/II) .................................................................................................. 187
Tabla 69: Demanda en millones de veh x km (II/II) ................................................................................................. 188
Tabla 70: Evolución de datos respecto al año anterior (I/II) .................................................................................... 188
Tabla 71: Evolución de datos respecto al año anterior (II/II) ................................................................................... 189
Tabla 72: Demanda de tráfico de vehículos pesados (I/II) ...................................................................................... 189
Tabla 73: Demanda de tráfico de vehículos pesados (II/II) ..................................................................................... 190
Tabla 74: Porcentaje a partir del tráfico prefijado. Santiago Alto – Santo Domingo................................................ 191
Tabla 75: Crecimiento previsto en el Pliego. León - Astorga .................................................................................. 191
Tabla 76: Crecimiento previsto en el Pliego. Cartagena - Vera .............................................................................. 192
Tabla 77: Crecimiento previsto en Pliego. Circunvalacion de Alicante ................................................................... 193
Tabla 78: Crecimiento previsto en Pliego. Madrid - Toledo..................................................................................... 193
8
INDICE DE TABLAS
Tabla 79: Crecimiento previsto en Pliego. Ocaña – La Roda.................................................................................. 194
Tabla 80: Evolución de los ingresos (I/II) ................................................................................................................ 196
Tabla 81: Evolución de los ingresos (II/II) ............................................................................................................... 197
Tabla 82: Variación porcentual de los ingresos (I/II) ............................................................................................... 197
Tabla 83: Variación porcentual de los ingresos (II/II) .............................................................................................. 198
Tabla 84: Comparación de cifras de trafico 2007 - 2011......................................................................................... 198
Tabla 85: Coste total ............................................................................................................................................... 201
Tabla 86: Coste presupuestario por año. Reparto de la inversión .......................................................................... 202
Tabla 87: IMD maxima en cada autopista ............................................................................................................... 207
Tabla 88: Agrupación en Autopistas en función de las características de los Pliegos ............................................ 211
Tabla 89: Parametros de licitación (incluye Benavente – Zamora) ......................................................................... 212
9
RESUMEN EJECUTIVO
CAPITULO 1.
RESUMEN EJECUTIVO
1.1. RESUMEN EJECUTIVO
El trabajo gira en torno a la historia reciente de las concesiones público-privadas en
nuestro país, haciendo una retrospectiva de las mismas en los últimos años con el
objeto de extraer conclusiones y proponer alternativas de cara al futuro: qué se ha
hecho bien, qué se ha hecho mal y cómo se debe enfocar este tipo de contratos en los
años venideros por parte de los distintos agentes implicados.
En primer lugar, se analizan los antecedentes de los modelos concesionales recientes,
haciendo un repaso histórico de los modos de actuación aplicados a distintas
infraestructuras a lo largo del tiempo, como son los ferrocarriles, las carreteras, etc.
El trabajo se centrará posteriormente en un tipo específico de infraestructura: la
carretera. Asimismo, y con el fin de poder hacer una comparación más clara y
11
RESUMEN EJECUTIVO
homogénea de los casos objeto de estudio, el documento se ceñirá a las concesiones
de carreteras licitadas por la Administración del Estado.
El Ministerio de Fomento lanzó en 1997 un ambicioso plan de concesiones de
autopistas de peaje, motivo por el cual el trabajo se ha centrado en el análisis de
dichas concesiones hasta el periodo actual, así como en las autopistas de primera
generación modernizadas mediante contrato concesional, en modalidad de peaje en
sombra.
Se realizará un estudio detallado de los sistemas concesionales en autopistas de peaje
y de qué modo han variado éstos en los distintos contratos licitados, analizando los
principales factores que influyen sobre la concesión, a saber: marco económico-social,
estudio económico-financiero (financiación, aportaciones públicas sobre la construcción
y explotación, retribución por utilización de la obra y el mantenimiento del equilibrio
económico del contrato), desarrollo del proyecto a lo largo de los años de la concesión,
etc. Se prestará especial atención a los distintos riesgos existentes, correspondientes a
la contracción, expropiaciones, disponibilidad, demanda y políticos, y cómo se han
gestionado éstos en cada una de las concesiones estudiadas.
Finalmente se indicarán las principales conclusiones y se realizará una mirada crítica
para analizar las fortalezas y debilidades, el planteamiento de alternativas, las
consecuencias de las mismas, la evolución y lo más importante, las lecciones
aprendidas por los distintos actores participantes –administraciones, concesionarias,
financiadores a aplicar en los contratos concesionales del futuro.
12
ABSTRACT
1.2. ABSTRACT
The work focuses on the recent history of public-private concessions in our country,
doing a retrospective of the same in recent years in order to draw conclusions for the
future: what has been done well, what went wrong and how to approach this type of
contract in the coming years by the various stakeholders.
First, we analyze the background of the recent concession models, making a historical
review of the modes of action applied to various infrastructure over time, such as
railways, etc.
Given the breadth and generality of the subject, the focus will subsequently on a
specific type of infrastructure: the road. Also, in order to make a clearer comparison
and homogeneous cases studied, the paper will stick to road concessions tendered by
the Administration.
The Ministry of Civil Works launched in 1997 an ambitious plan of toll road
concessions. For this reason, and despite initially proposed that the title referred to the
study of concessions in Spain in the last ten years, it was considered appropriate to
extend the reporting period, well as first generation motorways modernized by
concession contract, in shadow toll system.
Detailed study will be a concession systems in toll roads and how these have varied in
different contracts tendered, analyzing the main factors influencing the award, namely
socio-economic framework, economic-financial study (funding, public input on the
construction and operation, payment for use of the work and maintain the economic
balance of the contract), project development over the years of the concession, etc.
Special attention to the various risks, corresponding to contraction, expropriation,
availability, demand and policy, and how they have managed these in each of the
concessions studied.
Finally, the main conclusions and will be a critical to analyze the strengths and
weaknesses, the alternative approach, the consequences thereof, evolution and more
importantly, the lessons learned by the various actors involved-government,
concessionaires, funders, to be applied in the future concession contracts.
13
INTRODUCCION
CAPITULO 2.
INTRODUCCIÓN
2.1. INTRODUCCIÓN
La existencia de concesiones deriva de distintas razones, que hacen de esta
colaboración un mecanismo conveniente tanto para el sector público como para el
privado. Este último encuentra posibilidad de negocio tanto en la explotación como en
la construcción de este tipo de infraestructuras. Por un lado genera más obra, siempre
interesante para el sector de la construcción, y por otro lado, permite obtener intereses
del dinero aportado para ésta.
De cara a las administraciones las ventajas también son múltiples. En primer lugar las
concesiones contribuyen al control del déficit público, es decir, permite al sector
público la construcción de infraestructuras sin la necesidad de repercutir este gasto en
15
INTRODUCCION
los presupuestos o al menos no de forma inmediata. En caso que sea finalmente la
administración quien termine pagando la obra de forma directa, los costes de
oportunidad serán superiores al incremento de coste de los recursos privados, con lo
que aun pagando un poco más, este pago estará justificado.
Otro motivo es el control de costes y plazos de ejecución. Por un lado la empresa
constructora quiere que los costes de construcción sean lo más bajos posibles, de cara
a rentabilizar la inversión con el mínimo tiempo posible y aumentar así los beneficios
de la concesión. Y por otro lado, la empresa quiere que se terminen las obras de la
forma más rápida posible para que la infraestructura empiece a funcionar y se puedan
obtener ingresos.
Además, la concesión de la explotación a una empresa privada también conlleva que
sea ésta la que se encargue del mantenimiento de dicha infraestructura, con lo que la
administración se desahoga del mantenimiento, y se asegura que habrá un control de
costes de mantenimiento, pues la empresa no va a querer perder dinero con ello.
España es uno de los países con mayor tradición en el recurso a la financiación privada
para la promoción de infraestructuras y/o la prestación de servicios públicos.
Si bien se podría remontar a tiempos del antiguo imperio romano para describir ya
ejemplos concretos de infraestructuras de carácter público que fueron construidas y
gestionadas por capitales privados en la península ibérica, no es hasta mediados del
siglo XIX cuando se da el precedente histórico del marco legislativo, que dentro de lo
que se puede denominar “Estado moderno”, regula el recurso a la financiación y/o
gestión privada de infraestructuras públicas: la instrucción de obras públicas de 10 de
octubre de 1845
Desde ese momento, sucesivas leyes, generales y sectoriales, han sido promulgadas al
objeto de construir, en su respectivo momento, un marco regulatorio mejorado, dentro
del cual incentivar la inversión de recursos financieros por parte de promotores
privados en la construcción y operación de infraestructuras públicas.
El éxito de todas las leyes promulgadas hasta prácticamente el último cuarto de siglo
XX se puede calificar de relativamente modesto, pero muy significativo en términos
comparativos internacionales.
16
INTRODUCCION
No obstante lo anterior, en la última década, España se ha convertido en uno de los
mercados más activos en la utilización de recursos enfocados a esquemas de
Asociación Publico Privadas. Varias son las razones que lo justifican:
La entrada en España de la Unión Europea, y concretamente en la Unión
Económica y Monetaria (la adopción del Euro) y la observancia de los criterios
de niveles de deuda y déficit público que se exige a los estados miembros.
La progresiva transferencia a las Comunidades Autónomas (gobiernos
regionales) de la competencia y capacidad de gasto público.
Factores que lo han permitido:
Un marco regulatorio que a pesar de sus deficiencias, ha establecido reglas de
juego claras y previsibles, o cuanto menos estables y por tanto conocidas y
testadas por los distintos actores.
Un sector privado, compuesto fundamentalmente por empresas constructoras y
entidades financieras, con un enorme protagonismo en este mercado, tanto a
nivel nacional o internacional.
Las infraestructuras que han sido promovidas bajo estos esquemas se encuentran
prácticamente en todas las áreas posibles: transporte (carreteras, ferrocarriles, metros,
tranvías, puertos y aeropuertos), energía y agua.
A modo de síntesis, y como justificación practica de lo manifestado anteriormente, se
puede concluir que los principales logros han sido los obtenidos en el periodo 19982008.
Casi 50 proyectos de carreteras, con una inversión superior a los 20.000 millones de
euros han sido licitados y adjudicados en los últimos 10 años.
Desde el año 2002, 13 hospitales y 10 edificios sociales (centros penitenciarios,
comisarías, juzgados y centros educativos), con una inversión superior a los 4.000
millones de euros, han sido licitados y adjudicados.
12 concesiones de proyectos ferroviarios (metros y tranvías principalmente) han visto
la luz con otros 8 actualmente en estudio.
17
INTRODUCCION
Desde el año 1997 se han convocado y adjudicado 13 concesiones de puertos
deportivos y 19 de terminales nuevas / ampliaciones de puerto comerciales, al tiempo
que cuatro regiones han promovido sus aeropuertos regionales en esquemas de APP.
Más de 10 de las principales ciudades españolas tienen concesionado a empresas
mixtas, el sistema de distribución de agua. Adicionalmente, decenas de contratos de
concesión cubren las infraestructuras de tratamiento de agua (Estaciones de
Depuración de Aguas Residuales y Estaciones de Tratamiento de Agua Potable, plantas
de
desalinización).
También
varios
proyectos
de
construcción,
operación
y
mantenimiento de canales de riego.
Recientemente, los citados esquemas han comenzado a considerarse para la
promoción de infraestructuras y equipamiento públicos de carácter municipal:
polideportivos, palacios de congresos, sistemas de alumbrado público, etc. [1]
2.2. OBJETIVO
Analizar el sistema concesional de autopistas de la Administración del Estado de los
últimos años (desde el Plan Arias hasta la actualidad), en cuanto a la evolución de las
licitaciones y en cuanto a los resultados obtenidos a lo largo del tiempo, así como
autopistas de primera generación en modalidad actual de peaje en sombra.
Este análisis retrospectivo permitirá realizar una mirada crítica del sistema utilizado, su
evolución, sus consecuencias y sobre todo, las lecciones aprendidas. Así mismo se
pretende abrir posibles futuros planteamientos para las redes de transportes de gran
capacidad que puedan utilizarse en años venideros.
Las autopistas analizadas han sido:
Fecha
Denominación
1995
Málaga – Estepona
1998
Alicante - Cartagena
1998
Santiago de Compostela - Orense
1998
Estepona - Guadiaro
18
INTRODUCCION
1999
R-3, de Madrid a Arganda del Rey; R-5, de Madrid a
Navalcarnero, y la M-50 entre la A-6 y la carretera M-409
1999
A-6 conexión con Segovia y conexión con Ávila, y A-6
tramo Villalba - Adanero
1999
León - Astorga
2000
R-2 de Madrid a Guadalajara y Tramo M 50
2000
R-4, de Madrid a Ocaña y Tramo: M-50
2002
Eje Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10
2003
Cartagena - Vera
2003
Ocaña - La Roda y la Autovía libre de peaje A-42
2003
Madrid - Toledo y la Autovía libre de peaje A-40
2003
Circunvalación de Alicante y la variante libre de peaje de
El Campello
2003
Parbayón - Zurita y la Autovía libre de peja Ronda de la
Bahía de Santander
2005
Alto de las Pedrizas – Málaga
2007
Variante de la CN-I. Tramo: M-40 – Santo Tomé del
Puerto
2011
Autovía de la Plata (A-66) entre Benavente y Zamora
(peaje en sombra)
Tabla 1: Autopistas de peaje estudiadas
TRAMO
FECHA
LICIT.
FECHA
ADJUD.
SOCIEDAD ADJUDICATARIA
A-1 Sto. Tomé del PuertoBurgos
20-jul2007
26-nov2007
Autovía del Arlanzón, S.A.
A-2 Madrid-R-2
23-may2007
20-nov2007
Autovía de Aragón-Tramo 1,
S.A.
A-2 R-2-l.p.
Guadalajara/Soria
2-jun2007
20-nov2007
Sociedad Conc. A2 tramo 2,
S.A.
19
INTRODUCCION
A-2 l.p. Guadalajara/SoriaCalatayud
15-may2007
14-nov2007
Autovía MedinaceliCalatayud
A-2 Calatayud-Alfajarín
19-abr2007
14-nov2007
Autovía de Aragón, Soc.
Conc., S.A.
A-3 y A-31 prov. Cuenca
1-ago2007
26-nov2007
Autovía Conquense, S.A.
A-31 La Roda-Bonete
13-jul2007
20-nov2007
Autovía de Los Llanos, S.A.
A-31 Bonete-Alicante
12-jul2007
20-nov2007
Viario A31, S.A.
A-4 Madrid-R-4
27-jun2007
26-nov2007
Soc. conc. Autovía A-4
Madrid, S.A.
A-4 Puerto Lápice-Venta
Cárdenas
4-ago2007
26-nov2007
Autopista de La
Mancha,C.esp.,S.A.
Tabla 2: Autopistas de primera generación estudiadas
20
METODOLOGIA
CAPITULO 3.
METODOLOGÍA
3.1. METODOLOGÍA
La metodología utilizada para la realización del documento se ha centrado
fundamentalmente, en un estudio de la situación pasada de los proyectos
concesionales estatales y un análisis actual de las mismas para poder concluir que pasó
y sobre todo, como se podía haber mejorado o evitado, en su caso.
Esto se traduce en un desarrollo metodológico, establecido en los siguientes pasos:
Análisis de los antecedentes históricos de los modelos concesionales.
Enfoque del proyecto en el estudio de las concesiones de autopistas de peaje
del Plan Arias, desde 1995, hasta la actualidad.
21
METODOLOGÍA
Análisis de las autopistas de peaje de primera generación en régimen actual de
concesión mediante peaje en sombra.
Estudio de los pliegos de los modelos concesionales, extrayendo aquellos
aspectos que influyeron en cuanto a su licitación y su adjudicación definitiva.
En este punto se distinguen los análisis de los Pliegos de Bases y Pliegos de
Cláusulas de forma separada, y el análisis de los Pliegos de los últimos
concursos refundidos en un único documento.
Análisis real de los datos obtenidos una vez finalizadas las obras y puestas en
servicio, comparando temporalmente datos de distintos tipos de tráfico, etc.
Mirada crítica derivada del estudio de los pliegos, analizando sus fortalezas y
debilidades, alternativas planteadas y las consecuencias de haber o no,
utilizado sistemas alternativos.
Extracción de conclusiones del documento.
Concreción de las lecciones aprendidas más importantes derivadas del análisis,
de cara a posibles actuaciones a futuro.
Esta metodología se materializa en el siguiente diagrama de flujo:
22
METODOLOGIA
3.2. ESQUEMA METODOLÓGICO. DIAGRAMA
ANALISIS DE
ANTECEDENTES
HISTORICOS
ENFOQUE: ESTUDIO DE AUTOPISTAS DE
PEAJE DESDE 1995 (PLAN ARIAS) Y
AUTOPISTAS DE PRIMERA GENERACIÓN
ESTUDIO DE PLIEGOS
DE MODELOS
CONCESIONALES
ANALISIS DE DATOS.
AUTOPISTAS DE PRIMERA
GENERACION
ANALISIS REAL DE
DATOS OBTENIDOS.
COMPARATIVA
ANALISIS Y ESTUDIO
DE LA EVOLUCIÓN
HISTÓRICA ENTRE
PLIEGOS
ANALISIS Y ESTUDIO
DE LA EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DE
TRAFICOS
ANALISIS Y ESTUDIO
DE LA EVOLUCIÓN
HISTÓRICA DE
TRAFICOS
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
CONCLUSIONES
MIRADA CRITICA
LECCIONES
APRENDIDAS.
POSIBLES LÍNEAS
Figura1: Esquema metodológico
23
ANTECEDENTES
CAPITULO 4.
ANTECEDENTES
El origen histórico del sistema concesional se encuentra en la obra pública,
precisamente por la falta de liquidez del Estado para afrontar su construcción, lo que
exigió la colaboración del capital privado.
Sea cual sea el momento histórico que se considere, entre las principales obligaciones
del Estado siempre se ha encontrado la construcción de obras públicas, ya sean vías de
comunicación, puentes, obras hidráulicas, etc. Ahora bien, esta tarea precisa de la
movilización de ingentes recursos de todo tipo, ya sean materiales, humanos, pero
sobretodo, económicos y financieros. E igualmente sea cual sea el momento histórico
considerado, el poder público ha estado en mayor o menor medida limitado. Es por
esto que la búsqueda de la colaboración de los particulares o de las empresas, y con
ello del desarrollo del sistema concesional, más que atender a un ideario concreto, ha
sido una exigencia derivada de estas necesidades. [2]
25
ANTECEDENTES
Aunque, concesiones de obra pública han existido en España desde tiempos
inmemoriales, —a modo de ejemplo valga decir que los accesos a la meseta desde
Cantabria fueron financiados en el Siglo XVIII por un inversor privado a cambio de la
explotación del muelle del puerto de Santander—, sí que es cierto que la situación
actual arranca, en gran medida, de la Ley de Autopistas de 1972. Esta Ley, con todos
sus defectos, presentaba una gran virtud. Tenía un enfoque claramente dirigido a este
tipo de contratos y, sobre todo, definía un marco estable y duradero para el desarrollo
del contrato concesional, aspecto básico para garantizar su eficacia.
El hecho de que se limiten los riesgos políticos e incluso económicos, externos al
propio contrato, mediante la fijación de unas reglas de juego conocidas y difícilmente
alterables, proporciona un plus al contrato haciendo que el diferencial de coste frente
al contrato tradicional resulte atractivo. Por el contrario, cualquier escenario
«inestable» se traduce, automáticamente, en un sobrecoste medido en términos de
rentabilidad que puede llegar a hacer desaconsejable el contrato de APP frente al
tradicional.
Esta Ley permitió que se construyeran las primeras autopistas de peaje en España. No
obstante, enseguida apareció la, probablemente, gran lacra de este tipo de contratos.
El actor público está siempre tentado a asumir riesgos a cambio de una «supuesta»
mejora del mismo. No obstante, siempre que se asumen riesgos, se debe saber que,
tarde o temprano, existe la posibilidad de tener que afrontarlos. Eso es lo que sucedió,
entre otras cosas, con los seguros de cambio. Como en aquellos años no existía un
mercado financiero desarrollado en España, hubo de recurrirse a endeudamiento en
divisas. El Estado garantizaba mediante un seguro de cambio la devolución de estos
préstamos en divisas por parte de los concesionarios. La consecuencia fue que, tras
varias devaluaciones, estos seguros se convirtieron en una pesada carga para el erario
público. Además, la crisis del petróleo motivó que, una gran parte de las concesiones
entrara en quiebra, lo que dio lugar a rescates de las mismas y a la creación de la
Empresa Nacional de Autopistas (ENA).
No obstante todo esto, como ya se ha dicho, la Ley de Autopistas de 1972 fue una
buena Ley que dejó su huella, prueba de ello es que, al existir una Ley para el sector
de las carreteras pero no para otros modos de transporte, se generó un desequilibrio
modal, siendo prácticamente inexistente el sistema concesional para el Ferrocarril o el
Aeropuerto, sólo en el sector portuario tuvo algún desarrollo, aunque más como
iniciativa particular que presentaba propuestas concretas a las autoridades portuarias,
que como concursos licitados desde la propia Administración.
26
ANTECEDENTES
Tras la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria, hubo que hacer
frente a la disciplina presupuestaria que suponían los criterios de convergencia, por lo
que se volvía al sistema concesional como un modo de completar la inversión
presupuestaria. Se lanzó el «plan de autopistas de peaje» que supuso 10 actuaciones
en distintos lugares de la geografía nacional. Se produjeron varias novedades, como
podía ser la financiación de tramos libres de peaje contra el tramo principal, la
introducción de los préstamos participativos, como elemento que a la vez que asegura
y abarata la financiación limitaba el excesivo enriquecimiento de la contraparte
privada, o la sucesiva simplificación del
procedimiento concursal para una
sistematización y abaratamiento del modelo.
Tras estos años se produce otra novedad, la licitación del tramo internacional de
ferrocarril de alta velocidad Figueras-Perpignan. Aquí el motivo no es tanto financiero,
—de hecho había disponible financiación pública por más del 60% del total de la
inversión—, sino la posibilidad de poner de acuerdo a las Administraciones de dos
Estados Miembros en un mismo tipo de contrato usando el Derecho Concesional
Europeo. El éxito de este contrato hace que se plantee la extensión de este modelo al
modo ferroviario, con mayor intensidad de la que venía haciéndose. [3]
4.1. ANALISIS HISTÓRICO DEL MODELO CONCESIONAL
4.1.1. Antigua Roma
La concesión, entendida como concesión de bienes públicos viene ya del Derecho
Romano, concretamente de la Cesión vectigal de tierras, dicha cesión consistía en
asignar a particulares, por tiempo muy largo e incluso a perpetuidad, el disfrute de
porciones del ager publicus, terrenos adquiridos por conquista militar. A cambio se
imponía la obligación de pagar un canon o vectigal con la doble finalidad de servir de
fuente periódica de ingresos y de reconocimiento de aquella titularidad, que de esta
manera, no eran objeto de transmisión.
4.1.2. De la Edad Media al Estado constitucional
Igual que durante la época Romana, durante la Edad Media hubo una conquista de
territorios que hizo precisa la elaboración de figuras jurídicas que permitieran su
ocupación y aprovechamiento por parte de los particulares, con el doble objetivo de
hacer rendir estas tierras y obtener ingresos por ellas.
27
ANTECEDENTES
De esta manera surgen las iura regalia o regalías, que habrán de perdurar hasta el siglo
XIX. Se trata de derechos propios del rey, concebidos como títulos de poder específicos
que no se consideran susceptibles de propiedad privada. Existen de dos tipos, las
mayores y las menores. Las primeras se refieren a funciones en teoría indelegables ya
que afectan a la soberanía (acuñar moneda, dictar leyes, resolver litigios,
nombramientos, etc…), mientras que las segundas pueden ser objeto de concesión a
particulares (regalías de minas, molinos, salinas, puentes, etc…). Se divide la
propiedad en dominio directo reservado al rey, y en dominio útil que recibe en
propiedad el concesionario, de manera que éste queda sujeto al abono periódico de un
canon censal en reconocimiento de aquel dominio directo y como medio de obtener
una fuente regular de ingresos.
Como apunte histórico comentar que en la época de los Reyes Católicos se produce
un ligero incremento de la importancia de las obras públicas, incluso llegando a
hacer recomendaciones en la manera de hacer las obras para que se ejecuten con
el menor gasto posible y la mayor utilidad para el pueblo. En cambio, la situación
empeora con la dinastía de los Austrias, época en que se reduce notablemente el
fomento de las comunicaciones y demás obras públicas.
4.1.3. Aparición y régimen jurídico de la moderna Concesión de
Obra Pública
4.1.3.1 Ideas Ilustradas en el origen de la concesión
La moderna concepción de la concesión no aparece hasta bien entrado el siglo XVIII.
Primero aparecen las ideas ilustradas de Campillo, Campomanes, Feijoo o Jovellanos
sobre la necesidad de construir gran cantidad de infraestructuras. Campillo propone
entre otras medidas, “admitir cualquier compañía o cuerpos que por conseguir
privilegio o regalía que no sea perjudicial a la Corona ni al Estado, queriendo construir
por su cuenta alguna o algunas obras”
4.1.3.2 La Instrucción de 1845
Será a partir de 1845 cuando se dé la primera regulación general de las concesiones,
en la Instrucción para promover y ejecutar las obras públicas de 10 de octubre de ese
año.
En dicha Instrucción aparecen perfectamente definidos los modos de ejecutar las obras
públicas que se han hecho clásicos y que, más o menos modificados, siguen vigentes
hoy en día: por empresa, por contrata, o por administración. En el caso de las obras
públicas por administración, el Gobierno, las provincias o los pueblos son los ejecutores
28
ANTECEDENTES
directos de todas las operaciones, facultativas y económicas. En las obras por contrata,
(es lo que hoy conocemos por contrato de obras públicas), la Administración satisface
la cuantía establecida en plazos fijos estipulados, obligándose a los contratistas a
ejecutar las obras en un tiempo dado y bajo unas condiciones determinadas.
Finalmente, en las obras por empresa, se consagra la fórmula de la concesión
administrativa de obra pública, contratando la Administración con los particulares la
ejecución de las obras, cediéndoles en pago productos y rendimientos de las mismas.
La insuficiencia de recursos financieros, reflejada en la iliquidez de la Hacienda Pública,
impide a la Administración afrontar la construcción de muchas obras, por lo que la
concesión juega un papel de medio de atracción de capitales en grandes proporciones.
4.1.3.3 Liberalismo radical de la Revolución de 1868
La Revolución de 1868 y su dogmatismo liberal exacerbado, trajo consigo un
acentuamiento de la pasividad del Estado con relación a la construcción y promoción
de obras públicas, imponiéndose un principio de libertad en la materia, tal como pone
de manifiesto el Preámbulo del Decreto-Ley de 14 de noviembre de 1868, que dice que
las obras públicas pueden construirse libremente por cualquier sujeto, siempre que no
se ocupe dominio público y no se pidan subvenciones ni la previa declaración de
utilidad pública, además de que el dueño queda libre de fijar las tarifas, peajes,
derechos y en general los precios que juzgue convenientes para el uso de dicha obra.
Todo ello se traduce en una igualación del régimen de las obras públicas y las
privadas, lo que conlleva la quiebra de la virtualidad con la que hasta entonces venía
desarrollándose el sistema de concesiones de obra pública.
Ahora bien, cuando para la ejecución de la obra fuera preciso ocupar bienes de
dominio público, si se requería contar previamente con una autorización que en todos
los articulados de entonces, recibía la denominación de concesión (hecho que no debe
extrañar porque los conceptos de autorización y concesión no estaban suficientemente
perfilados).
En cualquier caso cuando la ejecución de la obra afectase al dominio público, no se
configuraba ya, como una verdadera concesión de obra pública, sino como una
concesión demanial, que por otro lado se otorga sin licitación pública y a perpetuidad.
Elemento muy importante, ya que el Decreto-Ley hace de la perpetuidad el régimen
general de las concesiones, (y este hecho tendrá repercusiones importantes en el
futuro, especialmente en materia de concesiones ferroviarias).
29
ANTECEDENTES
4.1.3.4 Ley de Obras Públicas de 1877
Todos los planteamientos liberales anteriormente descritos tuvieron una vida muy
corta, concretamente hasta el restablecimiento de la monarquía con Alfonso XII. Se
promulgaron los siguientes textos articulados: La Ley General de Obras Públicas de 13
de abril de 1877, Ley de Carreteras de 4 de mayo de 1877, Ley de Ferrocarriles de 23
de noviembre de 1877, Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 y Ley de Puertos de 7 de
mayo de 1880.
Hay un cambio de orientación, pero éste no se manifiesta bruscamente, al contrario,
trata de situarse en una posición intermedia: “[...] fórmula intermedia que satisfaría a
los deseos intervencionistas de unos, al reservar al Estado la titularidad de la obra y
con ella ciertos poderes últimos de orientación, dirección y control de la misma, y los
afanes de libertad de otros, en la medida que se reconocía a los particulares el
protagonismo inherente a la gestión, y por lo tanto, la explotación de la obra en cuanto
negocio”.
Es en esta equidistancia donde trata de situarse la Ley de Obras Públicas de 13 de abril
de 1877, que deroga el Decreto-ley de 1868. Se trata de una Ley fundamental, ya que
establece una regulación unitaria de las concesiones de obra pública y de las
demaniales.
La Ley de 1877 configura la concesión de obra pública como un tipo de contrato que
se especifica por la forma de financiar la ejecución de la obra. La concesión de obra
pública queda configurada como una modalidad del contrato de obras públicas en el
que la financiación se lleva a cabo otorgando al contratista el derecho de disfrutar, por
tiempo determinado, del producto de los arbitrios que la Administración establezca por
la explotación de las obras.
Se hallan claramente diferenciadas las fases de construcción de la obra y la de su
explotación por el propio concesionario durante un tiempo limitado (máximo de 99
años). Se distingue así nítidamente del contrato de obra, que se limita a la sola
ejecución de la obra contratada y cuya contraprestación consiste en un precio unitario;
e igualmente de la concesión de servicio público, cuyo objeto es justamente la gestión
del servicio (actividad que puede conducirse al margen de toda actividad constructiva,
bien porque no precisa de infraestructura, o bien porque ésta ya exista con
anterioridad a dicha gestión).
30
ANTECEDENTES
La Ley establece una variedad de modalidades de concesiones de obra pública, que
regula de forma separada, si bien con un régimen jurídico en muchos aspectos
compartido. De esta forma se ponen de manifiesto: obras públicas para cuya ejecución
no se pida subvención ni ocupación del dominio público, obras públicas para cuya
ejecución se pida subvención de cualquier clase sin ocupación del dominio público, y
supuestos en que se pida dicha ocupación para la ejecución de una obra de uso
general.
De todo este conjunto de normas, es posible extraer varios aspectos comunes que son
de interés. El otorgamiento de la concesión se efectúa mediante licitación en subasta
pública. La subasta versa siempre, en primer lugar, sobre la rebaja en las tarifas
aprobadas por la Administración o, en su caso, en la subvención solicitada.
La Administración concedente, en cuanto titular de la obra, no pierde sus facultades ni
su poder sobre la concesión y el concesionario. Tiene las facultades de inspección y
vigilancia, tanto en la fase de construcción de la obra como en la fase de explotación.
En todos los supuestos ha de fijarse el plazo máximo dentro del cual el concesionario
debe realizar su ejercicio. Dicho plazo se determina atendiendo principalmente, a las
necesidades de amortización del coste de la obra y de su mantenimiento, pudiéndose
alcanzar el máximo de 99 años (perpetuidad). Una vez transcurrido el plazo, la obra
pasa a propiedad de la Administración concedente (Estado, Provincia o Municipio).
En cuanto a las tarifas que el concesionario puede exigir a los usuarios de la misma, su
fijación se determina siempre por la Administración concedente, con el carácter de
precios máximos que no pueden rebasarse nunca.
La concesión de obra pública es transmisible a un tercero que se subroga en los
derechos y obligaciones del primitivo concesionario, pero a diferencia de la concesión
demanial que se somete a una simple notificación, se requiere autorización
administrativa previa. Esta autorización posee un cierto carácter discrecional que
permite a la Administración valorar los intereses públicos, especialmente en lo que
concierne a las cualidades del cesionario para la correcta ejecución de las obras y su
ordenada explotación.
También se prevé la caducidad de la concesión por incumplimiento de sus cláusulas,
de entre las que destacan los plazos para dar comienzo o fin a las obras.
31
ANTECEDENTES
Finalmente destacar, que la Ley de 1877, no sólo regula las concesiones de obra
pública, sino que también lo hace con las concesiones demaniales sin obra pública
alguna.
4.1.4. Pérdida de protagonismo de la concesión de obra pública y
posterior reaparición
4.1.4.1 Pérdida de protagonismo de la concesión de obra pública
El paulatino abandono del ideario liberal lleva consigo una nueva consideración de la
Administración Pública, que ya no se aísla de la sociedad, sino al contrario trata de
hacerla más justa y extender el bienestar a toda la población. De esta manera, la
Administración se presenta como una organización productora de bienes y servicios
destinados a los ciudadanos. En consecuencia, se produce un aumento significativo de
la intervención administrativa en la actividad de los sujetos privados, justificándose
siempre por razones de equilibrio social.
Cabe identificar un núcleo de actividades económicas o servicios materiales que por su
notable incidencia en la vida social y en mor del interés público, son asumidos por la
Administración como propios, desempeñándose por ella misma directamente, o bien
por otros sujetos, pero bajo su directo y estricto control, surgiendo así la técnica del
servicio público que viene a hacer perder protagonismo al papel que hasta ahora había
desempeñado la obra pública.
Esta nueva concepción afecta también a las concesiones, hasta el punto que se
considera la concesión de obra pública como una variante de servicio público,
concretamente en aquella que previamente necesita de la construcción de una obra.
Este es el tratamiento que se le da por ejemplo, en el Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales de 1955. Mientras que por su parte, la Ley de Contratos del
Estado de 1965 no regula la concesión de obra pública y apenas se refiere a ella.
Todo esto trajo consigo la pérdida de perspectiva a la hora de abordar los problemas
de régimen jurídico que se planteaban en la actualidad, y que sin embargo sí
encontraban una solución en el siglo XIX.
Aun así, no se produjo la desaparición total de la modalidad concesional,
especialmente porque había algunos supuestos en los que era prácticamente imposible
calificar la explotación de la obra como servicio público, aún y cuando se dieron
supuestos en los que sí se hizo así, como fue la Ley de 10 de mayo de 1972, de
32
ANTECEDENTES
construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que
pareció considerarlo más, como una concesión de servicios públicos.
Igualmente se continuaron dando concesiones que cabe considerar como de obra
pública, aunque no sean las tradicionales de retribución mediante explotación de la
obra acompañada del derecho a percibir un precio. Se está hablando de las
concesiones de desecación de marismas, lagunas o terrenos pantanosos, así como las
concesiones de obra urbanizadora.
4.1.4.2 El Derecho Comunitario y la recuperación de la concesión de obra
pública
La Constitución Española de 1978 no tuvo una incidencia de relieve sobre la concesión
de obra pública al margen del reparto de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. En cambio, el ingreso de España en 1986 en las
Comunidades Europeas, impuso la necesidad de acomodar la legislación española a la
del Derecho comunitario, en general, y en particular en lo referente a las directivas que
sobre las concesiones se habían dictado.
El Ordenamiento comunitario, en su afán por asegurar entre otros principios, la libre
competencia, ha dado un impulso extraordinario a la nueva ideología liberal que se
proyecta sobre numerosos servicios públicos, tales como telecomunicaciones, gas,
energía eléctrica, servicios postales o los transportes aéreo, ferroviario y marítimo.
Se produce por lo tanto un “deslizamiento” del ámbito del servicio público hacia las
actividades reglamentadas o servicios de interés público, que se caracterizan por ser
de titularidad privada, por imponerse obligaciones de servicio público y por estar
abiertos a la competencia, aun cuando el inicio y el desarrollo de la actividad quedan
sometidos a una intervención administrativa.
Al producirse este proceso de desregulación y privatización en todas las actividades
anteriormente mencionadas en lo sucesivo éstas, ya no podrán ser objeto de
concesiones de servicio público. La concesión de servicio público que en su tiempo fue
protagonista indiscutible capaz de absorber tanto a la concesión demanial como a la de
obra pública, pierde su posición protagonista.
Paralelamente, el Derecho comunitario se ha preocupado de contemplar y regular las
concesiones de obra pública, haciéndose imprescindible mencionar la Directiva
93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los
procedimientos de adjudicación de los contratos de obras. En ella se define la
33
ANTECEDENTES
concesión de obra pública como: “el contrato que presente los caracteres
contemplados en la letra a), con la salvedad de que la contrapartida de las obras
consista, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho
acompañado de un precio”.
Con ésta directiva se obliga a rescatar la figura de la concesión de obra pública, que
con las peculiaridades y matices apuntados, se entiende que permaneció sumida
dentro de la concesión de servicio público. La Directiva 93/37 fue transpuesta a la
normativa interna por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995,
que sin modificaciones importantes en cuanto a la concesión de obra pública, ha
pasado al texto refundido de 16 de junio de 2000.
4.1.4.3 Ley 13/2003 reguladora del Contrato de Concesión de Obras
Públicas
La Ley 13/2003, de 23 de mayo (BOE número 124), llamada de concesión de obras
públicas, pero que inicialmente se llamó de “financiación y gestión de infraestructuras”,
supuso en España la evolución de la situación que llevó a buscar nuevas fórmulas de
financiación y gestión de infraestructuras y servicios, que permitiesen la participación
de la iniciativa privada en estas tareas. Ello exigía la elaboración de un nuevo marco
legal que viniese a reconducir a un solo texto el conjunto de normas sectoriales. La
concesión de obra y/o servicio ha sido en España la primera forma de “colaboración
público‐privada” que está bastante bien elaborada y tiene una larga historia en nuestro
derecho. La Ley de Concesiones fue incorporada como Título V a la Ley General de
Contratos. Tras ella, en el año 2007 el Gobierno llevó a cabo una reforma general de
ésta mediante la aprobación de un nuevo texto denominado Ley de Contratos del
Sector Público, en cuyo marco se define una nueva modalidad o tipo de contrato
llamado de “Colaboración Público‐Privada”, que es la versión española de esa “nueva”
forma de contratación denominada PPP (Public‐Private Partnership), cuya traducción
correcta a nuestro idioma debería ser, en rigor, “Asociación Público‐Privada”. La
legislación, en cambio, ha adoptado la denominación de “Colaboración Público Privada”
(CPP).
En su esencia, esta colaboración viene a articular recursos y capacidades de los dos
mundos -el público y el privado- para la realización de infraestructuras complejas y
proyectos con alto grado de incertidumbre, a las que se ven llamados hoy los Estados
modernos, cuya realización con los medios convencionales de que gozan (tecnológicos,
humanos, financieros y jurídicos), ellos solos no serían capaces de realizar. Para su
logro, acuden al sector privado, nacional e internacional, y se asocian a él para la
realización de tareas complejas y difíciles.
34
ANTECEDENTES
Ello implica que el contratista es llamado a participar en el diseño y elaboración del
contrato, lo que significa que el contratista‐colaborador asume funciones que de
ordinario corresponden a la Administración. Ésta se limita a hacerle presente su
“necesidad pública” y se compromete a abonarle el precio o compensación que resulte
de la definición de las tareas a la que finalmente se llegue. Si tal es el planteamiento,
resulta lógico que el sistema de adjudicación de este tipo de contrato no sea el
concurso ordinario de las obras y servicios públicos, sino esa moderna forma de
adjudicación llamada “Diálogo competitivo”, nuevo sistema introducido en el derecho
europeo por la Directiva 2004/18/CE. [4]
4.1.5. Colaboraciones Publico Privadas en la actualidad
En la actualidad, la regulación de la contratación del sector público que se recogía en
la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que vino a sustituir
el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 2000,
que había sido modificado en diversas ocasiones, entre ellas por la Ley 13/2003, de 23
de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública, ha sido sustituido
por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Con esta modificación se
han recuperado los rasgos definitorios de la figura centenaria de la concesión,
actualizándola a la nueva realidad en la que ahora opera.
4.2. APLICACIÓN
DEL
SISTEMA
CONCESIONAL
A
INFRAESTRUCTURAS (FERROCARRILES, CARRETERAS,
ETC) Y SERVICIOS
4.2.1. Sistema concesional ferroviario
El ferrocarril es uno de los grandes adelantos tecnológicos del siglo XIX. Con los
caminos de hierro, por primera vez en la historia del transporte terrestre, la tracción
animal es vertiginosamente reemplazada por la infinitamente más rápida, segura y
económica que los ferrocarriles proporcionaban; por fin se había conseguido la
independencia de la tracción animal.
La primera línea férrea puesta en servicio en España fue el itinerario Barcelona-Mataró
que se inauguró el 28 de octubre de 1848. La propuesta para la construcción del que
sería el primer ferrocarril español, fue presentada por un comerciante barcelonés, Jose
María Roca. La iniciativa agradó a la Administración pues España no debía retrasarse
por más tiempo en la instalación del este novedoso medio de transporte. Las noticias
35
ANTECEDENTES
llegadas del extranjero ponían de relieve las ventajosas consecuencias de su puesta en
funcionamiento en los países vecinos.
Los puntos principales de las bases de la concesión recogidas en una resolución
dictada por el Gobierno a tal efecto, aludían a la facultad de éste de aprobar "el
proyecto en todas sus partes" y conocer "la relación de los terrenos que debería
ocupar la línea" así como "la tarifa detallada de los derechos que habrían de exigirse a
las personas y efectos" que circularan por el camino de hierro. El cumplimiento de
estos requisitos era previo a la autorización definitiva, la cual llevaría consigo la
declaración de utilidad pública "para la enajenación forzosa de los terrenos
necesarios". No obstante, el Ministro de la Gobernación, para apresurar la puesta en
marcha del proyecto, permitió la instrucción anticipada de los expedientes
expropiatorios con arreglo a la Ley de 17 de julio de 1836. Finalmente, por Real Orden
de 16 de marzo de 1847 se adjudicó la concesión de la línea Barcelona a Mataró sobre
la base de la Real Orden de 31 de diciembre de 1844.
En relación con otros países, la red ferroviaria nace con un considerable retraso ya que
en ese momento, a mitad del siglo XIX, Inglaterra disponía de una red de casi 11.000
kilómetros, Francia tenía 3.000 y Alemania, 6.000. Se considera que la causa principal
que originó esta tardía expansión ferroviaria en España fue que los gabinetes políticos
de la época no fueron capaces de darse cuenta que las primeras iniciativas en materia
de ferrocarriles debieron haber sido estimuladas con todo el apoyo oficial, lo cual
hubiera aproximado la evolución económica de España a la de los países más
adelantados en materia de comunicaciones. En cualquier caso, con mayor o menor
retraso, el ferrocarril queda, finalmente, asentado en España.
Junto a la revolución económica que supone este nuevo medio de transporte, el
ferrocarril influyó considerablemente en el ámbito jurídico tanto público como privado.
Las diversas ramas del Derecho se deberán modular para hacer frente al fenómeno
ferroviario: en el Derecho mercantil se incorpora una nueva regulación del contrato de
transporte; en el Derecho penal se introducen nuevos delitos y faltas relacionados con
el transporte ferroviario; la regulación jurídico-financiera ha de modularse, igualmente,
para el establecimiento de un nuevo sistema de impuestos y tasas, etc.; pero, es en el
Derecho público donde el ferrocarril influye en mayor grado y concretamente, en la
más característica de sus ramas: el Derecho administrativo, cuyo perfilamiento y
consolidación "son deudores en gran medida del descubrimiento, implantación y
evolución de los ferrocarriles".
36
ANTECEDENTES
Las sucesivas peticiones de construcción de líneas de ferrocarril en España, que ya
desde 1829 se elevaron al Gobierno, tropezaron con la ausencia de un marco legal que
fijara las condiciones de su construcción y posterior funcionamiento. Este vacío legal
concluyó con la promulgación de la Real Orden de 31 de diciembre de 1844, mediante
la cual se establecían las condiciones de carácter general que habían de regular la
construcción de las futuras líneas de ferrocarril en nuestro país. [5]
El arranque del siglo XX ofrecía en España un sistema ferroviario basado en el régimen
concesional de las leyes decimonónicas, en las que la construcción y explotación de red
se otorgaba a compañías privadas. El Estado regulaba estas concesiones, asumía la
asignación de subvenciones directas e indirectas para favorecer la expansión
ferroviaria y se reservaba el control de las tarifas máximas que podían aplicarse. En los
primeros años de siglo se constató la imposibilidad de continuar con esta situación,
iniciándose, tras la crisis de la Primera Guerra Mundial, un largo debate para buscar
una solución a la quiebra económica de las compañías ferroviarias. El problema no fue
resuelto en las décadas de 1920 y 1930 y, ya en la Dictadura de Franco, se aplicó una
nacionalización de la red de vía ancha que se integró dentro de la empresa pública
RENFE. Del excesivo intervencionismo y escasez de recursos durante la Autarquía,
1941-1959, se pasó a una etapa expansiva y de apertura, 1959-1975, que llevó hasta
la reinstauración democrática en España con un ferrocarril que se consideraba por
todos los sectores como ineficiente, obsoleto y costoso.
El retorno a la economía de mercado, la integración en Europa y la aplicación de
modernos sistemas de gestión empresarial han supuesto una transformación
significativa que ha preparado al sistema ferroviario español para los cambios, ya en el
marco de la Unión Europea, que se realizan en el siglo XXI. [6]
Muchas de las reglas jurídicas que hoy constituyen técnicas de probada eficacia para la
resolución de conflictos jurídicos se establecieron por y para el ferrocarril y
contribuyeron a la consolidación del Derecho público: las técnicas de la concesión, obra
pública y servicio público son, en buena medida, deudoras del ferrocarril y de los
esfuerzos normativos realizados para su ordenación y encauzamiento. [7]
4.2.2. Sistema concesional aeroportuario
El modelo de gestión en el sector aéreo se modificó en 2011 con la creación de una
nueva sociedad estatal responsable de la gestión de los aeropuertos: AENA
Aeropuertos. De este modo se separó la gestión de los aeropuertos de la gestión de la
navegación aérea, que sigue siendo responsabilidad de la empresa pública AENA.
37
ANTECEDENTES
En este nuevo planteamiento AENA Aeropuertos, cuyo 100% del capital social
pertenece a AENA, puede dar entrada al capital privado en la gestión de los
aeropuertos, hasta un máximo del 49%.
La gestión de centros de control y gestión de tráfico aéreo en España, continúa siendo
ejercida por AENA, pero está siendo objeto de un cambio sustancia. Así, en la gestión
de las torres de control de los aeropuertos civiles, tradicionalmente gestionadas por
AENA, se está dando entrada a operadores privados en 13 aeropuertos. [8]
4.2.3. Sistema concesional marítimo portuario
El modelo de gestión de los puertos españoles ha alcanzado el grado de evolución
hasta el llegar al concepto de “landlord”, donde las autoridades portuarias gestionan el
dominio público portuario, desarrollan las infraestructuras básicas y asumen la
coordinación, regulación y control de actividades y servicios portuarios, prestados por
agentes privados mediante régimen de licencias otorgadas en un marco de libre acceso
reglado, con posibilidad de ocupar el dominio público portuario mediante autorización o
concesión.
La autoridad portuaria es el organismo encargado de velar por la adecuada prestación
del conjunto de servicios portuarios, en términos de calidad, eficiencia operativa,
control medioambiental, a precios competitivos, fomentando la libre competencia.
La separación entre el desarrollo de la infraestructura y la prestación de servicios, a
cargo de empresas privadas, resulta clave en el fomento de la iniciativa privada en la
financiación de infraestructuras, al dotar de viabilidad operativa y financiera las
actuaciones, además de suponer en la mayoría de las ocasiones una fidelización de
tráficos y operaciones. El cambio de modelo ha supuesto uno de los factores más
influyentes en el papel de los puertos españoles a nivel mundial. [8]
4.2.4. Sistema concesional de carreteras
4.2.4.1 La legislación sobre carreteras y peajes hasta la primera mitad del
siglo XX
La legislación tuvo desde 1780 carácter reglamentario, que incluía disposiciones en
orden a recabar información sobre todos los peajes que se recaudaban en la Península.
Se establecieron normas para censar y registrar todos ellos y sobre todo se
reglamentaba hasta el último detalle. En 1823 fueron abolidos los peajes, y en 1861 se
aprobó su restablecimiento. Volvieron a suprimirse en 1869 y reimplantados en 1877,
38
ANTECEDENTES
distribuyendo su recaudación entre la construcción de nuevos caminos y transferencias
a las haciendas provinciales. Durante el reinado de Carlos III (1759-1788) hubo un
especial interés en realizar una adecuada política de obras públicas. A este Rey, le
cabe el honor de haber sido el que promulgó en 1761 el Primer Plan de Carreteras de
la historia de España.
En 1799, se creó una Inspección de Caminos y Canales y un Cuerpo facultativo anejo.
La creación del Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos tuvo una gran
importancia en los futuros desarrollos de las Obras Publicas en España.
Durante el siglo XIX, la Administración española elaboró tres Planes de Carreteras, en
los años 1860, 1864 y 1877. Pero todos ellos estaban faltos de las virtudes que,
siquiera en forma esquemática, poseía el Plan de 1761. Hasta bien avanzado el siglo
XIX las carreteras españolas presentaban una situación lamentable y aunque se
dictaban muchas leyes encaminadas a mejorarlas no daban un resultado beneficioso,
se mejoraron las vías principales y se dejó en más nos de los municipios la
secundarias. Como continuación del Plan de Carreteras aprobado en el año 1877, en el
mismo año, y por Real Decreto se autoriza al Ministerio de Fomento para que proceda
a contratar las obras de nuevos puentes, situados en las carreteras del Estado, a
condición de reintegrarse los contratistas cobrando un derecho de pontazgo (peaje).
La llegada del ferrocarril generó la creencia de que su establecimiento haría que la
carretera quedara inútil, al menos en los tramos alternativos a los del ferrocarril. Esto
hizo que en el año 1870 se dictara un abandono oficial de diversos tramos de la red,
que afectó a 29 provincias. Posteriormente, en el año 1877 se rescataron del olvido
esas carreteras, que no eran sino sombras de lo que fueron por el deterioro sufrido.
En el siglo XX, y más en concreto la década de los años 20, se inicia una renovación de
las carreteras principales del País. Aunque en muchos aspectos la labor del Gobierno
de Primo de Rivera fue muy desafortunada, en materia de carreteras, los resultados
del septenio 1923-1930 fueron admirables.
En Circuito Nacional de Firmes Espaciales se creó por un real Decreto de 9 de febrero
de 1926, se actuó sobre 7.000 kilómetros de la red que se incluían en 14 itinerarios.
Este programa cambia sustancialmente el panorama de nuestras carreteras, dejando
las principales a niveles de las mejores de Europa. Basándose en este Real Decreto se
concedieron varias “autorizaciones condicionales para construir varias carreteras en
régimen de concesión”. En base a otras Reales Ordenes y Reales Decretos se
39
ANTECEDENTES
concesionaron carreteras, sin que algunas de ellas llegaran a construirse finalmente
por razones políticas y económicas. [9]
4.2.4.2 Vías de peaje en época moderna
1940 - 1965
En los años cuarenta, el gobierno de general Franco se dedicó a la reconstrucción de la
red dañada por la Guerra Civil, aunque hubo inauguraciones nuevas, como ocurrió con
dos kilómetros de acceso de la CN-II al aeropuerto de Barajas.
En 1953, a través de una Orden Ministerial, se fijan cinco tramos susceptibles de
desarrollar por concesión y se dictan las normas para la construcción por particulares
de carreteras de peaje. Se establecía la prohibición de conceder subvenciones por
parte del Estado y fijaba el periodo de concesión en un máximo de setenta y cinco
años.
La nueva ley dictaminaba que las nuevas concesiones se otorgarían mediante concurso
público, o a instancias de la parte interesada, el plazo máximo de concesión se
establecía en noventa y nueve años. Otras concesiones se licitaron y adjudicaron
amparándose en esta última ley, como fueron la construcción del túnel del Cadí, túnel
de Tossas, etc. [9]
1965 – 1982
Se considera acuciante resolver el problema de la modernización de nuestras
carreteras y se lanzan a buscar soluciones que permitan iniciar la construcción de
autopistas, optando por la gestión indirecta, mediante concesión y por el pago de la
tasa de peaje como base de la financiación de los proyectos.
Se aprueban dos programas que resultaron muy importantes para la mejora de las
carreteras en España, lanzando el programa REDIA: refuerzo de firmes, adecuación de
secciones transversales, actuación sobre itinerarios completos, construcción de carriles
adicionales de lentos y mejora de la señalización; y el programa PANE para la
construcción de 3160 km de autopistas de peaje reguladas mediante Decretos Leyes.
En el año 1976, se inicia un periodo donde existe una muy importante desaceleración
económica del País. Se elevaron los costes constructivos y los tipos de interés, lo que
conllevó a que algunas concesiones, en marcha, empezaran a tener graves problemas
financieros que la hacían inviables.
40
ANTECEDENTES
En los años ochenta, hubo de llegarse a acuerdos entre el Estado y varias de las
Concesionarias que estaban en serios problemas financieros, por las variaciones
existentes entre la situación económica y la realidad de estos años. Se intentó
renegociar fórmulas para restablecer el equilibrio económico financiero.
1982 – 1996
Con la llegada del Gobierno Socialista, se aborda un nuevo Plan de Carreteras,
conocido como el plan 84-91, para construir 5700 km de carreteras de alta capacidad,
autovías y autopistas. A medida que fueron construyéndose las nuevas vías, fueron
mejorándose las características técnicas de las mismas. La inyección de fondos
europeos permitió asumir financieramente estas mejoras.
A finales de los ochenta, se inician contactos para replantear las concesiones
existentes, pensando en unificar algunas de ellas y en ampliar otras, dentro del marco
autonómico existente. En la década de los noventa, se comenzó a pensar en reanudar
una política de autopistas de peaje, realizando estudios de vialidad en algunos
itinerarios. De estos itinerarios solo se llegó a sacar a concurso la concesión del tramo
Málaga - Estepona.
1996 – 1999 Plan Arias
En esta época se produce un importante relevo político impulsando las infraestructuras
en España desde un punto de vista de integración del país. Los grandes impulsos se
centraron en compensar el creciente desequilibrio entre el mediterráneo y el norte de
España, completar la visión radial con el planteamiento circular o periférico, movilizar el
capital privado para promover inversión productiva, impulsar seis grandes corredores
ferroviarios de alta velocidad, y hacer frente a la sobresaturación de nuestros
principales aeropuertos.
Con el nuevo cambio se modificaron los criterios de adjudicación de autopistas de
peaje y se plasmaron en un nuevo Programa. Este nuevo documento reflejaba por qué
se cambiaba el sistema de financiación de estas infraestructuras, que en vez de ser
sufragadas con impuestos pasaban a serlo por los usuarios, tratando de sujetar el
gasto público y cumplir con los objetivos de Maastricht, permitiendo que España se
integrase en el euro desde el primer momento.
41
ANTECEDENTES
El Plan Arias, más de 440 km de vías, supuso la revitalización del sistema de peaje
como medio de financiación de las autopistas en España pues desde 1982 solo se
había producido licitación de la autopista de Málaga – Estepona, antes mencionada.
Para presentarse a estos concursos, se formaron grupos empresariales entre
constructoras, concesionarias y entidades financieras. Muy importante fueron las
normas de adaptación del Plan General de Contabilidad de las autopistas, tunes,
puentes y otras vías de peaje.
4.3. ENFOQUE SOBRE EL
AUTOPISTAS DE PEAJE
SISTEMA
CONCESIONAL
DE
4.3.1. Plan Arias
Las autopistas del Plan Arias se licitaron en 1998 y terminaron de adjudicarse en el
2000. Estas licitaciones se concursaron con un plazo de 36 años a los que se podían
añadir hasta 4 años más, en función de la explotación en cuanto a criterios de calidad
y servicio, según se establecieron en el pliego de Condiciones Técnicas del Concurso.
También, como novedad, se contemplaba el otorgamiento de préstamos participativos
a los adjudicatarios, que podían llegar al 40% de la inversión.
En 2004 se construyó el acceso a la nueva terminal T4, y en 2008 la autopista Radial
1, con la polémica añadida de las expropiaciones del resto de las radiales sobre su
responsabilidad económica de los concesionarios en esta materia.
42
ANTECEDENTES
Figura2: Autopistas de peaje desde 1995 hasta la actualidad
43
ANTECEDENTES
Figura3: Autopistas sin peaje de la Comunidad Autónoma de Madrid
44
ANTECEDENTES
4.3.2. Reformas legislativas
Las reformas legislativas han estado marcadas por la inclusión en la ley 14/2000 de
acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado, introduciendo una revisión
automática de las tarifas en base a la variación del IPC, insertando un factor que tenía
en cuenta las variaciones anuales de tráfico, en función de si estaban por encima o por
debajo.
En 2003, se publica la ley 13/2003 reguladora del contrato de concesión de obras
públicas que modificó, la ley de autopistas del año 1972.
En 2005, se aprobó el Plan Estratégico de Infraestructuras de Transportes 2005-2020
(PEIT), último eslabón de la cadena de planes y programas para la construcción y
gestión de autopistas bajo régimen de peaje. El Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Publico, ha actualizado textos legislativos anteriores sobre esta
materia con incidencia sobre los contratos concesionales. [9]
4.3.3. Operaciones societarias entre concesionarias
Entre los años 1979 y 1986, hubo varias operaciones corporativas de compra venta de
sociedades concesionarias. Sin embargo, la primera década de este siglo, ha sido
especialmente activa en operaciones corporativas con un cambio de fondo en el sector:
macro ventas, fusiones, intervención de grandes constructoras en el negocio
concesional (FCC, SACYR, ACS, etc.)
4.3.4. Autovías de primera generación
Las autovías de primera generación, denominadas así por ser las primeras que se
construyeron en el marco del Plan General de Carreteras 84-93 de la Administración
General del Estado, se diseñaron con el fin de aprovechar todo lo posible las carreteras
y construir sólo una calzada paralela a la existente. Estas vías, que forman parte de los
principales itinerarios de la red y soportan una elevada intensidad de tráfico, están
siendo adaptadas a los estándares geométricos, de seguridad y de servicio, a través de
contratos de concesión que incluyen actuaciones de adecuación, reforma, conservación
y explotación por un periodo de 19 años. Existen actualmente 10 concesiones que
afectan a 1.000 km, con una inversión de 3.300 millones de €. Este sistema hace que
las obras se estén pagando con impuestos y no sean pagadas por los usuarios de la
vía, que debería de ser el que lo realizase.
45
ANTECEDENTES
Siguiendo este modelo, la Administración del Estado ha acometido a partir del 2007 la
modernización de las llamadas autovías de primera generación. Dentro del PEIT 20052020 se inclina la reforma y conservación de las autovías de primera generación, para
mejorar las condiciones de estas infraestructuras con duplicación de tazados, mayor
número de carriles, etc. El periodo concesional en esta modalidad ha sido de 19 años,
en todos los casos de peaje en sombra. [9]
46
ANTECEDENTES
Figura4: Re de Carreteras Nacional
47
ANTECEDENTES
48
LAS AUTOPISTAS DE PEAJE
CAPITULO 5.
5.1. INTRODUCCIÓN Y LEGISLACIÓN APLICABLE
Para poder encuadrar nuestro estudio es necesario hacer algunas reflexiones sobre la
legislación reguladora de las autopistas de peaje y ver cómo ha ido evolucionando a lo
largo del tiempo, sus fortalezas y sus debilidades, así como sus matizaciones que la
doctrina ha ido implantando.
Empezar diciendo, que dentro del ámbito legislativo, la normativa relacionada con el
sistema concesional ha tenido un fuerte impacto dentro del ordenamiento jurídico
español. En concreto, la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y
explotación en régimen de concesión (la llamada Ley de Autopistas) produjo un antes y
un después en nuestra normativa, puesto que introdujo por primera vez de forma
nítida, una normativa reguladora específica en el ámbito de la financiación,
construcción y explotación de obras públicas. Completada dicha Ley con el Pliego de
49
Cláusulas Generales (los pliegos hacen continuas referencias a la misma) para la
construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión
(PCG), aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero que ha actuado a lo largo de
todos estos años como un Reglamento de la Ley.
Es necesario recordad, que tanto la Jurisprudencia del Tribunal Supremo como la
doctrina del Consejo de Estado, mantenían que la concesión de autopistas de peaje era
una concesión de gestión de servicio público, que incorporaba a la misma una
concesión demanial. Esta concepción cambia radicalmente al entrar en juego un nuevo
actor: Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras
Públicas. La entrada en vigor de la misma se considera ya como lo que realmente es,
un contrato de concesión de obra pública. Dicha Ley vino a modificar la entonces
vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), cuyo Texto
Refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
En el trascurso de la aplicación de la Ley de Autopistas se produjeron algunas
modificaciones de la misma, no a través de una nueva Ley específica sino a través de
leyes de acompañamiento, de presupuestos, de contratos u otras que pasaban por las
Cortes Generales en ese momento. En ese momento las modificaciones fueron
utilizadas para mejorar la aplicabilidad de la ley y suavizar las aristas que se habían
encontrado en la ejecución de la misma e incluso también como “test de prueba” que
permitiera en un futuro su aplicación (de una determinada medida) a la legislación
genérica de las obras públicas.
Es a partir del año 1995 cuando se empiezan a realizar modificaciones a la Ley de 1972
(23 años después) debido principalmente a la necesidad de adaptación de nuestra
normativa a las continuas directivas emanadas desde la Unión Europea así como
también por la permanente exigencia de adaptar las normas contractuales a la
coyuntura de las Administraciones Públicas. En concreto, hay que destacar las
reformas introducidas a través de las leyes de acompañamiento de los Presupuestos
Generales del Estado (Leyes de Medidas Administrativas, Fiscales y del Orden Social)
del año 1996 (Ley 13/1996, de 30 de diciembre), 1997(Ley 66/1997, de 30 de
diciembre), 1998(Ley 49/1998, de 30 de diciembre) y 1999(Ley 15/1999 de 19 de
diciembre). Entre las reformas más importantes introducidas, destacar:
Se permite extender el objeto de actuación de la sociedad concesionaria, no
solo a la propia concesión en la que es adjudicatario sino también a
cualesquiera otras concesiones de construcción o de conservación que pudieran
50
otorgársele dentro del Reino de España (entra en el pliego de la Málaga –
Estepona).
Las sociedades concesionarias por sí mismas o a través de empresas filiales o
participadas estaban autorizadas (a partir de 2002) a realizar las actividades
que en relación a infraestructuras del transporte y comunicaciones le fueran
permitidas. Como complemento a lo anterior, también se permitió a las
sociedades concesionarias, a través de empresas filiales o participadas, en
cualquier Estado extranjero, a realizar cualquiera de las actividades que pudiera
realizar la sociedad concesionaria.
Evidentemente, se estableció el principio de Separación Contable respecto a las
actividades complementarias que la sociedad concesionaria pudiera realizar
fuera de la concesión inicial.
Refrendar lo que los pliegos ya habían incluido, es decir, dar soporte legal, a la
inclusión en la concesión infraestructuras viarias distintas de la misma, pero con
incidencia en la misma y llevada a cabo dentro de su área de influencia
(realizado en la Estepona-Guadiaro) (40 km. respecto a sus límites)
o el
otorgamiento de concesiones de manera anticipada a la finalización del plazo
de las mismas (otorgamiento de las concesiones de las autopistas de Ávila y
Segovia).
Se amplió el plazo de las concesiones a 75 años.
Se puede decir que la Ley de Autopistas promulgada en 1972 ha dado un juego
notable en estos 41 años y ha servido para que tanto Administración como empresas
concedentes tengan una hoja de ruta a la que poder acudir para resolver cualquier
problema pero también hay que destacar la flexibilidad que ha dado dicha Ley
permitiendo que su necesaria interpretación se adapte en cualquier momento a la
realidad social y económica en la que ha de ser aplicada. Esta flexibilidad ha provocado
que se puedan superar numerosos problemas a lo largo de los años, tanto a los
propios del nacimiento de las concesiones, como a la adaptación de las sucesivas
políticas de infraestructuras de los distintos gobiernos a las concesiones.
Por tanto, el tener una ley de autopistas donde se establecen unas reglas del juego
claras y estables ha hecho que en nuestro país se puedan desarrollar más autopistas
de peaje que en países de nuestro entorno, siendo además la base para que esas
reglas se generalicen para cualquier tipo de concesión.
51
5.2. PRINCIPIOS DE RIESGO Y VENTURA Y EQUILIBRIO
ECONÓMICO – FINANCIERO
Cuando en la ejecución de una concesión se tienen problemas de índole financiero,
técnico, etc., siempre se suscita la pregunta ¿ese problema ha sido culpa del
concesionario o bien ha sido culpa de la Administración? Es decir, se necesita saber si
la responsabilidad del problema debe recaer sobre el concesionario en el ámbito del
riesgo y ventura o por el contrario es responsabilidad de la administración y debe
hacer frente al principio de equilibrio de equilibrio económico – financiero, también
cabe la posibilidad de que sea un problema en el que los dos tienen parte y no se
puede encuadrar dentro del ámbito de uno específicamente. En definitiva, resolver este
dilema no siempre es fácil (diríamos que casi nunca).
El principio de riesgo y ventura es aquél en el que el concesionario tiene el derecho de
obtener el beneficio de la ejecución del contrato pero también tiene el derecho a hacer
frente a cualquier problema (acotado) que surja con el mismo. Este principio viene
recogido en el vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en
concreto, para los contratos de concesión de obra pública en el artículo 242
vinculándolos con los artículos 215 y 231 así como con el art. 240.2
Artículo 242. Principio de riesgo y ventura en la ejecución de las obras.
1. Las obras se ejecutarán a riesgo y ventura del concesionario, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 215 y 231, salvo para aquella parte de la obra que pudiera
ser ejecutada por cuenta de la Administración, según lo previsto en el artículo 240.2,
en cuyo caso regirá el régimen general previsto para el contrato de obras.
2. No se tendrán en cuenta a efectos del cómputo del plazo de duración de la
concesión y del establecido para la ejecución de la obra aquellos períodos en los que
ésta deba suspenderse por una causa imputable a la Administración concedente o
debida a fuerza mayor. Si el concesionario fuera responsable del retraso en la
ejecución de la obra se estará a lo dispuesto en el régimen de penalidades contenido
en el pliego de cláusulas administrativas particulares y en esta Ley, sin que haya lugar
a la ampliación del plazo de la concesión.
3. Si la concurrencia de fuerza mayor implicase mayores costes para el concesionario
se procederá a ajustar el plan económico-financiero. Si la fuerza mayor impidiera por
completo la realización de las obras se procederá a resolver el contrato, debiendo
abonar el órgano de contratación al concesionario el importe total de las ejecutadas,
52
así como los mayores costes en que hubiese incurrido como consecuencia del
endeudamiento con terceros.
Artículo 215. Principio de riesgo y ventura.
La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio de
lo establecido para el de obras en el artículo 231, y de lo pactado en las cláusulas de
reparto de riesgo que se incluyan en los contratos de colaboración entre el sector
público y el sector privado.
Antes comentábamos que el riesgo estaba acotado en parte, puesto que siempre
(dentro de nuestro ámbito legislativo, ya que sabemos que en otros países esta fuerza
mayor también puede caer de parte del contratista) la fuerza mayor es un riesgo que
recae en la Administración y está obligada a indemnizar por los daños y perjuicios que
se le hubieran provocado al contratista (ojo porque los movimientos del terreno
también están incluidos en el mismo), así viene recogido en el art. 231 del TRLCSP:
Artículo 231. Fuerza mayor.
1. En casos de fuerza mayor y siempre que no exista actuación imprudente por parte
del contratista, éste tendrá derecho a una indemnización por los daños y perjuicios que
se le hubieren producido.
2. Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor los siguientes:
Los incendios causados por la electricidad atmosférica.
Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos,
terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales
marítimos, inundaciones u otros semejantes.
Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos
tumultuosos o alteraciones graves del orden público.
Por tanto, no existiendo culpabilidad de la Administración, toda actuación ajena a las
partes que no pueda ser reconducible a un supuesto de fuerza mayor, cae dentro de
los riesgos imprevistos que debe asumir el contratista por aplicación del principio de
riesgo y ventura.
53
El Tribunal Supremo así como el Consejo de Estado señalan que el principio de riesgo y
ventura implica que el contratista asume el riesgo de poder obtener una ganancia
mayor o menor e incluso perder cuando sus cálculos están mal
hechos o no
responden a las circunstancias sobrevenidas en la ejecución del compromiso. La
Comisión Europea también considera este principio esencial, de modo que la para que
exista contrato de concesión es necesario que la Concesionaria asuma un riesgo.
Es necesario también señalar que si por el contrario se tratara de un contrato de
colaboración público privado el art. 215 nos señala que en el contrato se pueden incluir
otro reparto de riesgos.
Si en un lado de la balanza está el principio de riesgo y ventura en otro está el
principio del equilibrio económico – financiero. Como bien lo definió el Consejo de
Estado francés en 1919, el principio del equilibrio económico – financiero ha de ser
definido como la búsqueda, en la medida de lo posible, de una igualdad entre las
ventajas que se conceden al concesionario y las obligaciones que le son impuestas,
ventajas y obligaciones que deben compensarse para formar parte de las
contrapartidas entre los beneficios probables y las pérdidas previsibles, de modo que
en todo contrato de concesión está implícita, como un cálculo, la honesta equivalencia
entre lo que se concede al concesionario y lo que se le exige, en lo que se llama
equivalencia comercial o ecuación financiera del contrato de concesión.
Así,
Coste de las obligaciones que asume el Contratista = cláusulas de contenido
económico de las que se derivan derechos a su favor
O lo que es lo mismo,
Coste de las obligaciones que asume el contratista = aportaciones de la
Administración + tarifas que deben abonar los usuarios + tarifas abonadas por
la Administración + duración de la concesión.
Un desequilibrio en las igualdades anteriores provocaría un desajuste en la concesión
provocando un claro peligro de la viabilidad económica de la misma, al alterarse el
equilibrio económico – financiero. La jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como
del Consejo de Estado, han establecido que el mantenimiento del equilibrio económico
– financiero de la concesión constituye una exigencia insoslayable
Administración concedente, durante toda la vida del contrato.
54
para la
Este principio equilibrador tiene amplia cobertura tanto en el actual TRLCSP (art. 258)
como también en la Ley de Autopistas (arts. 24.1 y 25)
Artículo 258. Mantenimiento del equilibrio económico del contrato.
1. El contrato de concesión de obras públicas deberá mantener su equilibrio económico
en los términos que fueron considerados para su adjudicación, teniendo en cuenta el
interés general y el interés del concesionario, de conformidad con lo dispuesto en el
apartado siguiente.
2. La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en
beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:
Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de
acuerdo con lo previsto en el título V del libro I, las condiciones de explotación
de la obra.
Cuando causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración
determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la
concesión. A estos efectos, se entenderá por causa de fuerza mayor las
enumeradas en el artículo 231.
Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio contrato
para su revisión, de acuerdo con lo previsto en el apartado 4.º de la letra c), y
en la letra d) del artículo 131.1.
3. En los supuestos previstos en el apartado anterior, el restablecimiento del equilibrio
económico del contrato se realizará mediante la adopción de las medidas que en cada
caso procedan. Estas medidas podrán consistir en la modificación de las tarifas
establecidas por la utilización de la obra, la reducción del plazo concesional, y, en
general, en cualquier modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas
en el contrato. Asimismo, en los casos previstos en el apartado 2.b), y siempre que la
retribución del concesionario proviniere en más de un 50 por ciento de tarifas
abonadas por los usuarios, podrá prorrogarse el plazo de la concesión por un período
que no exceda de un 15 por ciento de su duración inicial. En el supuesto de fuerza
mayor previsto en el apartado 2.b), la Administración concedente asegurará los
rendimientos mínimos acordados en el contrato siempre que aquella no impidiera por
completo la realización de las obras o la continuidad de su explotación.
55
Como consecuencia de lo anterior la normativa, la jurisprudencia y la doctrina han
reconocido supuestos susceptibles de alterar el equilibrio económico – financiero de las
concesiones, con la consecuente necesidad de reequilibrar el contrato por parte de la
Administración, en concreto en tres grandes hipótesis además del de fuerza mayor: ius
variandi, factum principis y riesgo imprevisible.
A continuación nos centraremos en cada uno de los supuestos anteriores y su
aplicación a las autopistas de peaje.
5.2.1. Ius Variandi
Dentro del mismo, en las autopistas de peaje caben tres supuestos de aplicación:
El contemplado en el art. 25 en su apartado 1 de la Ley de Autopistas
1) “Si en el futuro la autopista resultara insuficiente para la prestación del servicio y se
considerara
conveniente
su
ampliación,
podrá
acordarla
la
Administración
estableciendo las particulares condiciones a que haya de sujetarse la realización de las
obras y su repercusión en el régimen de tarifas para mantener el equilibrio económicofinanciero de la concesión, o bien llegar a un convenio con el concesionario sobre los
anteriores extremos, manteniendo inalteradas las normas que rigieron para la
adjudicación en todos aquellos extremos que no hayan sido objeto de modificación.
Cuando la ampliación consista en el aumento del número de carriles de las calzadas,
para conseguir la mejor prestación del servicio público o para mejorar el sistema de
comunicaciones del corredor afectado, podrá acordarse por convenio con el
concesionario, en el que se establecerán aquellos aspectos del régimen concesional
que sean objeto de modificación”.
Por tanto, nos encontramos ante supuestos de renovación accesoria del objeto de la
concesión, que deben cumplir tanto los requisitos de orden material y funcional
señalados, como los requisitos de orden formal. Siempre se da la salida de un convenio
con el concesionario tanto en la primera hipótesis como en la de ampliación del
número de carriles de calzada, pero siempre manteniendo el equilibrio económicofinanciero.
2) La entrada en vigor de la Ley de Concesiones de Obra Pública en 2003 derogó el
apartado 2 del art. 25 de la Ley de Autopistas aunque, éste sigue vigente para aquellas
56
concesiones que se adjudicaron anteriormente a la entrada en vigor de la referida
LCOP. El mismo establecía:
“Excepcionalmente, cuando sea necesario para conseguir la mejor prestación del
servicio público o para mejorar el sistema de comunicaciones del corredor afectado, la
ampliación podrá consistir en la prolongación continua o funcional de la autopista, en
virtud de un convenio con el concesionario, en el que se establecerán aquellos
aspectos del régimen concesional que sean objeto de modificación.
En este supuesto, deberán concurrir conjuntamente los siguientes requisitos:
a) [...]
b) Que las obras a realizar deban ser consideradas como subordinadas de las
comprendidas inicialmente en la concesión.
c) Que se garantice que las obras de la ampliación sean adjudicadas mediante
concurso abierto.”
Por tanto, de nuevo a través de un convenio con el concesionario la Administración
puede modificar la prestación del servicio público pero debiendo concurrir una serie de
requisitos. La modificación a través de este precepto no se ha realizado en la práctica
puesto que suscita enormes dudas su viabilidad al respecto de los principios esenciales
de publicidad, concurrencia y no discriminación que tiene como pilares básicos la
contratación administrativa.
3) Por último, el art. 24 de la Ley de Autopistas, nos establece:
“Uno. El Gobierno a propuesta del Ministro de Obras Públicas, podrá modificar por
razón de interés público, las características de los servicios contratados y las tarifas
que han de ser abonadas por los usuarios, con informe previo del de Hacienda si las
modificaciones afectan al régimen económico-financiero de la concesión.
Dos. En este último supuesto y mediante las correcciones necesarias, se procurará de
nuevo el equilibrio económico-financiero de la concesionaria de modo que,
considerando los parámetros objetivos previstos en el plan económico-financiero,
resulten compensados el interés general y el interés de la empresa explotadora.
57
Número 2 del artículo 24 redactado por el artículo 76 de la Ley 14/2000, 29 diciembre,
de
Medidas
fiscales,
administrativas
y
del
orden
social
(«B.O.E.»
30
diciembre).Vigencia: 1 enero 2001
Tres. Si la iniciativa de las modificaciones corresponde al concesionario, las
resoluciones que se adopten no deberán repercutir en el régimen de tarifas ni en el
reconocimiento de una mayor inversión a los efectos de extinción del contrato”.
En la redacción original del apartado 2, la Administración debía compensar al
concesionario mientras que ahora la Administración debe procurar el equilibrio
económico – financiero de la concesión. Hay que tener presente que este
restablecimiento solo es aplicable a las concesiones que se hayan adjudicado con
posterioridad al año 2000.
Los anteriores supuestos han permitido numerosos supuestos de adaptación de la vida
de las concesiones a los distintos problemas que se han presentado, desde la apertura
de nuevos enlaces o de nuevos carriles, o de nuevas inversiones, o la necesidad de
reducir las tarifas por razones de política económica a cambio de un mayor plazo
concesional.
Como ejemplo clarificador destacar, el convenio entre la Administración General del
Estado y Castellana de Autopistas, S.A. para la construcción, conservación y
explotación de las obras necesarias para la utilización de un tramo de la Autopista
Villalba – Adanero como variante de la N-VI a su paso por la población de Guadarrama.
5.2.2. Factum Principis
La aplicación del factum principis fue creada en la fuente jurisprudencial aunque
finalmente fue recogida con la entrada en vigor de la Ley de Concesiones de Obra
Pública (referida anteriormente) y ya establecida en nuestro ordenamiento jurídico. Así
se reconoce el derecho al concesionario al restablecimiento del equilibrio económico –
financiero cuando la ruptura de dicho equilibrio se ha producido por actuaciones de
una Administración, si bien no modifica directamente el objeto del contrato
concesional, sí incide o repercute sobre él haciéndolo más oneroso para la
concesionaria. Por tanto, en el ius variandi la Administración concedente modificada
directamente la concesión mientras que en el factum principis una Administración
(concedente o no) modifica indirectamente el régimen de la concesión.
58
Dentro de este concepto ha sido ampliamente discutido si la Administración puede
construir vías paralelas a Autopistas de peaje, que sean funcionalmente equivalentes a
las mismas y que produzcan inequívoco efecto de alterar de modo relevante los
ingresos y la propia viabilidad económico – financiera de las concesiones afectadas.
Cuestión esta todavía no resuelta en vía judicial, la realidad es que, de los supuestos
que se han venido produciendo en la práctica española acreditan que así como
aquellos casos en que la Administración lo que ha hecho es mejorar de manera
razonable y sin construir vías paralelas equivalentes en cuanto su funcionalidad a las
autopistas de peaje, deben entrar en el ámbito del riesgo y ventura del concesionario,
en cambio, en los supuestos en que se construyen realmente vías paralelas utilizables
en términos prácticamente idénticos salvo en el pago del peaje por el usuario, no
resulta concebible que los mismo no deban ser indemnizados por la Administración.
5.2.3. Riesgo imprevisible
A diferencia de los anteriores, donde hay una actuación administrativa ya se directa o
indirecta o general, el riesgo imprevisible es lo que se denomina un concepto jurídico
indeterminado, donde la alteración del equilibrio se produce por causas ajenas tanto a
la Administración como a la concesionaria. Al ser un problema ajeno a los dos actores,
que afecta directamente tanto a la prestación del servicio público (Administración)
como al cumplimiento del contrato (concesionaria) es necesario que se compartan los
riesgos que de forma imprevisible hayan podido surgir.
Un claro ejemplo de este riesgo imprevisible es el de los sobrecostes en las
expropiaciones acontecidas en las autopistas radiales de acceso a la capital de España,
como de todos es sabido se produjeron aumentos considerables en las valoraciones
tanto por los jurados provinciales de expropiación como por la justicia, sobre los
terrenos expropiados por las autopistas. Todo ello ha provocado que se generasen
unos costes para las expropiaciones en muchos casos mayores que la propia inversión
de la autopista, que hacían absolutamente inviable la continuidad de las concesiones.
Desde la Administración General del Estado se establece que este riesgo, tal y como
venía en los pliegos, era del concesionario mientras que éstos establecen que era un
riesgo de ellos pero hasta cierto límite. Sea de uno o de otro la verdad, es que el
Estado ha dado una serie de préstamos participativos , que serán pagados, tanto en el
principal como en los intereses, a través de los ingresos que se generasen con el
establecimiento de nuevas tarifas, la ampliación del plazo o cualquier otra medida
adicional.
59
5.3. ANALISIS DE PLIEGOS DE AUTOPISTAS DE PEAJE
En toda la tramitación de una obra pública, el pliego de cláusulas administrativas
particulares –en adelante PCAP- y el pliego de bases son sin duda los documentos más
importantes de todos. En ellos se recogen todas las condiciones que regirán la relación
durante el resto del contrato entre el licitador y el adjudicatario, y se establecen todas
las particularidades del contrato a las que no llega el pliego de cláusulas
administrativas generales, común para todos los contratos de un mismo tipo. Todas las
cláusulas del PCAP y del pliego de Bases forman lo que es parte del contrato, de ahí su
trascendencia.
Para el caso de las autopistas, existe el Pliego de Cláusulas Generales para la
construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión
aprobado por el Decreto 215/193 que establece el marco general al que los pliegos
particulares deben ir adaptándose y que en definitiva ha actuado como un reglamento
de la Ley de Autopistas. Estos pliegos particulares de cada autopista, son los que
iremos analizados en este punto del trabajo, igualmente la adjudicación de las
autopistas se establecía mediante Decreto o Real Decreto aunque en las últimas
adjudicaciones ésta se hace mediante Orden Ministerial.
En la publicación de los pliegos a lo largo de los años han existido diferencias, puesto
que en algunos casos se diferenciaban perfectamente los pliegos de cláusulas de los
pliegos de bases, en otras, esa línea no estaba muy delimitada, así, en un extremo
están los pliegos de la autopista Málaga – Estepona donde se publicaron dos órdenes
del entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, una para la
publicación del PCAP y otra para el Pliego de Bases, en el otro extremo están los
últimos pliegos publicados, por ejemplo, el de la concesión Málaga – Alto de las
Pedrizas donde no existe diferencia y se publican sin ningún tipo de distinción.
La publicación de los pliegos siempre se ha realizado por Orden Ministerial, en
concreto, de Ministerio de Fomento (o la denominación que ha tenido a lo largo de la
historia). Pero hoy día solo se anuncia la apertura del proceso de licitación y no se
publica en el BOE todo el pliego, los licitadores interesados deben descargárselo desde
una página web o bien acudir al Ministerio a comprarlo o consultarlo.
A continuación, analizaremos detalladamente los PCAP y Pliegos de Bases de las
concesiones de autopistas de peaje que el Ministerio de Fomento licitó desde el año
1995, y compararemos cada uno de ellos.
60
Por orden cronológico de publicación en el BOE, estos son los dieciséis (16) pliegos que
a continuación analizaremos:
Fecha de publicación en el
BOE
Denominación
02/08/1995
Autopista de peaje de la Costa del Sol. Tramo: Málaga –
Estepona
20/01/1998
Autopista de peaje Alicante - Cartagena. Tramo: desde la
autovía A-7 (Alicante - Murcia) hasta Cartagena
15/12/1998
Autopista de peaje Santiago de Compostela - Orense.
Tramo: desde Santiago de Compostela a Alto de Santo
Domingo
31/12/1998
Construcción, conservación y explotación de la autopista
de peaje de la Costa del Sol. Tramo: Estepona Guadiaro
27/05/1999
Construcción, conservación y explotación de los tramos:
M-40 - Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de
Madrid a Arganda del Rey; M-40 - Navalcarnero, de la
autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de
la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409
08/06/1999
Construcción, conservación y explotación de los tramos
de autopista de peaje: Autopista A-6 conexión con
Segovia y autopista A-6 conexión con Ávila y para la
concesión y explotación de la autopista de peaje A-6,
tramo Villalba - Adanero
24/09/1999
de peaje León - Astorga
10/02/2000
de peaje R-2 de Madrid a Guadalajara, y de la
circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la
carretera N-II hasta la carretera N-I
14/04/2000
de peaje R-4, de Madrid a Ocaña, tramo: M-50 - Ocaña,
la circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la
Carretera Nacional IV hasta la Carretera Nacional II; del
eje sureste, tramo M-40 -M-50 y de la prolongación de la
conexión de la Carretera Nacional II con el distribuidor
este y actuaciones de mejora en la M-50. Tramo: M-409
- N-IV
61
13/03/2002
de peaje Eje Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta
la A-10; de la autopista de peaje Eje Aeropuerto desde la
A-10 hasta la M-40, y construcción de la prolongación y
mejoras del acceso sur a Barajas; de la ampliación a tres
carriles de la autovía A-10, entre la conexión con el Eje
Aeropuerto y el Nudo de Hortaleza, y la conexión
Aeropuerto - Variante N-II y vías de servicio sur de
Barajas
08/08/2003
Construcción, conservación y explotación de la Autopista
de peaje Cartagena - Vera
08/08/2003
de peaje Ocaña - La Roda y la Autovía libre de peaje A42, tramo: N-301 - Atalaya del Cañavate
08/08/2003
de peaje Madrid - Toledo y la Autovía libre de peaje A-40
de Castilla la Mancha, tramo: Circunvalación Norte de
Toledo
08/08/2003
de peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de
peaje de El Campello y otras actuaciones
8/8/2003
de peaje Parbayón - Zurita y la Autovía libre de peaje
Ronda de la Bahía de Santander, tramos: Peñacastillo Cacicedo, Parbayón - Cacicedo y San Salvador de las
Heras - Parbayón
12/08/2005 (ya no se
publica el pliego entero
sino
un
anuncio
de
licitación)
Construcción y explotación de la Autopista de Málaga.
Tramo: Alto de las Pedrizas – Málaga.
15/09/2007 (solo anuncio
de licitación)
Variante de la CN-I. Tramo: M-40 – Santo Tomé del
Puerto [1ª fase. Subtramo: Enlace con autopista Eje
Aeropuerto (M-12) y R-2. Variante de El Molar]
24/08/2011 (igual que el
anterior)
Ejecución, conservación y explotación de la Autovía de la
Plata (A-66) entre Benavente y Zamora. Tramos:A-6
(Castrogonzalo) - Santovenia de Esla, Santovenia de Esla
- Fontanillas de Castro, Fontanillas de Castro - Zamora
Tabla 3: Pliegos correspondientes a las autopistas desde 1995 hasta la actualidad
62
En total, la Administración General del Estado ha licitado 28 contratos de concesión de
obra pública articulada a través de concesiones de autopistas de peaje mediante pago
de los usuarios, excepto, 11 de ellos que son peajes en sombra, en concreto, los 10
contratos de autovías de primera generación licitados y 1 autovía de primera
construcción de peaje en sombra, la Benavente – Zamora.
Decir que, en este trabajo no se ha realizado un estudio de las modificaciones que han
sufrido las autopistas desde su adjudicación puesto que no nos llevaría a resultados
claros a efectos comparativos. Por tanto, solo se analizan los pliegos y los decretos de
adjudicación.
5.3.1. Autopista de peaje de la Costa del Sol. Tramo: MálagaEstepona.
5.3.1.1 PCAP
El PCAP publicado consta de veinticuatro cláusulas, ordenadas en diez títulos:
TÍTULO I. Del régimen jurídico-administrativo
Legislación aplicable
TÍTULO II. De la sociedad concesionaria
Objeto
Especialidades
TÍTULO III. Del régimen económico financiero
Capital social
Recursos ajenos
Beneficios económicos-financieros
TÍTULO IV. De la construcción de la autopista
Plazos de construcción
Licitación de las obras
Aspectos constructivos
TÍTULO V. De la explotación de la autopista
Régimen de la explotación
63
Prohibición de realizar publicidad
Conservación y mantenimiento
TÍTULO VI. Del régimen de finanzas
Fianza definitiva correspondiente a la fase de construcción
Fianza de explotación
TÍTULO VII. De las potestades de la Administración
Delimitación de potestades
TÍTULO VIII. De los derechos y obligaciones del concesionario
Delimitación de derechos y obligaciones
Nivel de servicio
Venta de bebidas alcohólicas
Nombramientos
Información sobre alteraciones en el régimen normal de circulación
TÍTULO IX. De la duración, cesión, extinción y suspensión de la concesión
Duración
Cesión, extinción y suspensión de la concesión
Liquidación de la concesión
TÍTULO X. De la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas
Nacionales de Peaje
Funciones de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas
Nacionales de Peaje
Tabla 4: Estructura del PCAP Malaga - Estepona
En cuanto al PCAP:
En el título I «del régimen jurídico-administrativo» se establecía la legislación aplicable.
Se citaba la Ley 8/1972, de construcción, conservación y explotación de autopistas en
régimen de concesión; el pliego de cláusulas generales para la construcción,
conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión –R.D. 215/1973- en
lo que no fuese modificado por este pliego de cláusulas particulares; el Real Decreto
657/1986 sobre organización y funcionamiento de la Delegación del Gobierno en las
Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje; y la legislación de
64
Contratos del Estado con carácter supletorio a las normas anteriores. Esto se
mantendrá en todos los pliegos analizados hasta la entrada en vigor de la Ley 13/2003
donde ya la legislación directriz es la Ley de Contratos y actuará como legislación
sectorial la Ley de Autopistas de Peaje (esto ocurre por primera vez con la licitación de
la autopista Las Pedrizas – Málaga).
El título II «de la sociedad concesionaria» establece que el objeto exclusivo de la
sociedad concesionaria es «el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las
obligaciones derivados de la gestión de la concesión administrativa en los aspectos de
construcción, conservación y explotación» de la autopista. Asimismo, la explotación de
las áreas de servicio forma parte del objeto social. La cláusula tercera impide a la
sociedad concesionaria emitir obligaciones, bonos u otros títulos semejantes, concertar
préstamos o cualquier otro tipo de operaciones financieras que, una vez transcurrido el
periodo de financiación ofertado, representen un incremento neto del endeudamiento
(importante). Además figurará en los Estatutos, de modo expreso, la obligación de la
sociedad de ampliar capital en el supuesto de pérdidas que dejen reducido el
patrimonio a una cantidad inferior a la tercera parte del capital social este habrá de ser
ampliado, a fin de evitar la disolución social.
El título tercero tiene una gran importancia, pues versa sobre el régimen económicofinanciero de la concesión. La cláusula cuarta establece los límites al capital social. Este
se especificará en el real decreto de adjudicación, pero en ningún caso podrá ser
inferior al 25 por cien de la inversión total prevista para la construcción de la autopista
ni al 25 por cien del total de los recursos movilizados, no considerándose válidos los
capitales procedentes de la regularización de activos. En cuanto a los recursos ajenos –
cláusula quinta-, se deja libertad a la sociedad concesionaria para la captación de
estos, si bien el valor de la emisión de obligaciones no superará el triple del capital
social desembolsado. También se especifica que cualquier operación de captación de
estos recursos deberá contar con la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda
y con informe favorable de la Delegación del Gobierno en las Sociedades
Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.
El título cuarto se refiere a la construcción de la autopista. La fecha que se fija como
máxima para la puesta en servicio de la autopista el 31 de diciembre de 1999 –es
decir, prácticamente cuatro años y cinco meses después de la publicación del pliego-.
En la cláusula octava se estipula que en caso de que la sociedad concesionaria no
ejecute directamente las obras, deberá llevar a cabo un proceso de contratación que
respetará los principios de publicidad y libre concurrencia. Dicho proceso deberá contar
65
con la aprobación del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente. En
la cláusula novena se fija el plazo de garantía de las obras de construcción de la
autopista en dos años, contados a partir de la fecha de puesta en servicio. Una cosa
curiosa que se incluye en la mayoría de los pliegos es que el concesionario queda
obligado a disponer a lo largo de toda la traza una canalización con cuatro tubos de
diámetro 100 con arquetas de registro cada 150m y pasos de calzada cada 1800m.
En lo que se refiere a la explotación de la autopista, el título quinto obliga a la sociedad
concesionaria a la instalación de equipos que permitan informar al usuario sobre el
estado del tráfico y facilitar información y asistencia en ruta a los usuarios, asumiendo
el coste tanto de estos como de propiedad de la Dirección General de Tráfico.
Las fianzas se detallan en el título sexto. La fianza de la fase de construcción tendrá un
valor del 4 por cien (permanece invariable en todos los pliegos excepto, como
veremos, en la Benavente – Zamora, al hacer el análisis de las autovías de peaje en
sombra) de la inversión prevista en cada tramo susceptible de explotación
independiente, aplicándose la misma proporción en el caso de que se ejecuten obras
complementarias. En cuanto a la fianza de explotación, será del 2 por cien (cambia en
la Benavente – Zamora) del valor de la inversión total en cada tramo en el momento
de su puesta en servicio a lo largo de todo el periodo concesional. Las actualizaciones
de esta cantidad se llevarán a cabo con periodicidad anual.
En cuanto a las potestades de la Administración, estipuladas en el título séptimo, se
estará a las que le confiere la Ley de construcción, conservación y explotación de
autopistas en régimen de concesión; las del pliego de cláusulas generales y las del
pliego de cláusulas particulares.
El título octavo establece los derechos y obligaciones del concesionario. Además de las
establecidas en la ley y el pliego de cláusulas generales, el concesionario está obligado
a llevar a cabo las operaciones necesarias para garantizar que el tráfico no supera el
nivel D con la intensidad correspondiente a la hora 100. Además, el concesionario
deberá informar tanto a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias
de Autopistas Nacionales de Peaje como al Centro de Gestión de Tráfico de Málaga, así
como a los usuarios, de cualquier alteración en el régimen normal de la circulación.
En el título noveno «de la duración, cesión, extinción y suspensión de la concesión» se
concreta la duración máxima de la concesión, la cual es, en este caso, de cincuenta
años.
66
El décimo y último título está dedicado a las funciones de la Delegación del Gobierno
en las Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje. Lo describe como el órgano
específicamente encargado de las relaciones de la Administración con la sociedad
concesionaria.
5.3.1.2 Pliego de Bases
A continuación, pero como una orden ministerial distinta, se publicaban las bases para
el concurso, descompuesto en nueve bases:
BASE PRIMERA. Objeto del concurso
BASE SEGUNDA. Información a facilitar por el Ministerio de Obras Públicas,
Transportes y Medio Ambiente a los posibles licitadores.
BASE TERCERA. Requisitos que han de reunir los concursantes.
BASE CUARTA. Extremos que han de comprender las proposiciones.
BASE QUINTA. Documentos que han de acompañar a la proposición.
BASE SEXTA. Forma y lugar de la presentación de las ofertas.
BASE SÉPTIMA. Acto de apertura de las ofertas.
BASE OCTAVA. Adjudicación del concurso.
BASE NOVENA. Disposiciones generales
Tabla 5: Estructura del Pliego de Bases Málaga - Estepona
En cuanto a las bases del concurso:
En la base primera «objeto del concurso» se define la autopista y
la clave del
anteproyecto donde se define la carretera. También se refieren en esta base los
tramos libres de peaje que se deberán integrar en la concesión para su conservación y
explotación. En este caso el concesionario adjudicatario deberá conservar y explotar:
las variantes de Benalmádena (18km.), Marbella y Estepona (2km.). Además establece
que su longitud podrá ser repercutida en todo o en parte para la determinación de las
longitudes de recorrido de los restantes tramos de la autopista, a efectos del cálculo de
los peajes correspondientes.
67
La base segunda «información a facilitar por el Ministerio de Obras Públicas,
Transportes y Medio Ambiente a los posibles licitadores » se declara la documentación
que estará disponible en la Dirección General de Carreteras para su consulta por los
posibles licitadores.
La base tercera «requisitos que han de reunir los concursantes», nos dice textualmente
que podrán presentar ofertas las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras,
que tengan plena capacidad de obrar y no estén comprendidas en el artículo 9º de la
Ley de Contratos del Estado.
En la base cuarta «extremos que han de comprender las proposiciones», hace
referencia única y exclusivamente a las especialidades de la cláusula 8ª del pliego de
cláusulas generales, como veremos a lo largo de este análisis, estas especialidades se
van repitiendo a lo largo de los pliegos, en concreto, hay que destacar los siguientes
condicionantes de la cláusula 8ª:
a) La referencia que en la cláusula 14 de dicho pliego se hace al artículo 111 de la
Ley de Sociedades Anónimas ha de entenderse hecha al artículo 282 del texto
refundido de la misma Ley.
b) Los órganos rectores de la sociedad deberán comunicar a la Delegación del
Gobierno en las sociedades concesionarias de autopistas nacionales de peaje,
en la forma que ésta determine, la titularidad inicial de las acciones y las
alteraciones que se experimenten en ella.
c) El plan de realización de las obras vendrá acompañado de la correspondiente
red PERT, CPM o similar, justificativa del mismo, en ritmo anual y tiempo
máximo para íntegra ejecución, entendiéndose por tal la construcción
terminada en condiciones de inmediata puesta en servicio.
El plan de realización de las obras deberá referirse a la totalidad de las mismas,
con arreglo a lo establecido en la cláusula 7ª del pliego de cláusulas
particulares a que habrá de ajustarse la concesión de construcción,
conservación y explotación de la autopista objeto del concurso.
d) Los grupos tarifarios a los que habrán de venir referidas las tarifas y peajes que
figuren en las ofertas de los concursantes serán los siguientes (no cambia en
ninguno los pliegos analizados)
Ligeros
Clase 1.0
Motocicletas con o sin sidecar
68
Vehículos de turismo sin remolque o con
remolque,
sin
rueda
gemela
(doble
neumático)
Furgones y furgonetas de dos ejes, cuatro
ruedas
Microbuses de dos ejes, cuatro ruedas
Pesados 1
Clase 2.1
Camiones de dos ejes
Camiones de dos ejes y con remolque de un
eje
Camiones de tres ejes
Turismos, furgones, furgonetas y microbuses
(todos ellos de dos ejes, cuatro ruedas), con
remolque de un eje con rueda gemela (doble
neumático)
Clase 2.2
Autocares de dos ejes
Autocares de dos ejes y con remolque de un
eje
Autocares de tres ejes
Pesados 2
Clase 3.1
Camiones con o sin remolque, con un total de
cuatro ejes o más
Turismos, furgones, furgonetas y microbuses
(todos ellos de dos ejes, cuatro ruedas), con
remolque de dos o más ejes y, al menos, un
eje con rueda gemela (doble neumático)
Clase 3.2
Autocares con o sin remolque, con un total de
cuatro ejes o más
Tabla 6: Grupos tarifarios Málaga - Estepona
No se establece limitación alguna a las cuantías de las tarifas propuestas por los
posibles licitadores, expresadas en pesetas del año 1995, para cada uno de los grupos
69
tarifarios antes descritos, pudiendo ser diferentes para las clases en que éstos
aparecen subdivididos.
e) El plan económico-financiero previsto en el apartado t) de la cláusula 8ª del
pliego de cláusulas generales, se dividirá, a efectos de su presentación en tres
partes:
a. Cuenta de pérdidas y ganancias, que recogerá la previsión de resultados
y su distribución.
b. Estado de flujo de fondos, que incluirá las previsiones financieras a fin
de verificar la coherencia entre las disponibilidades monetarias y la
aplicación de estos medios financieros.
c. Balance de situación.
La presentación formal de estos programas se acompañará de una memoria
explicativa donde se incluirá: estudios del nivel de tarifas, tráfico previsto en el
corredor y en la autopista y análisis de rentabilidad de la concesión, ésta última
con las siguientes normas:
Normas
Cómputo de los costes deberán figurar las ampliaciones previstas del
inmovilizado en los años correspondientes.
Actualización de los flujos monetarios se aplicará una tasa de descuento
del 7%.
Magnitudes monetarias se expresarán en pesetas de cada año.
Se considera como disponibilidad monetaria el capital social desembolsado
en efectivo.
Se debe incluir el cálculo del beneficio total actualizado de la concesión,
tasa de rentabilidad financiera de la inversión, tasa interna de rendimiento
de la misma, tasa de rentabilidad del capital social y tasa interna de
rentabilidad del mismo.
Tabla 7: Normas de la memoria explicativa Málaga - Estepona
Los índices se presentarán teniendo en cuenta:
70
Cálculo
de
índices
Beneficio
total
actualizado
de
la
concesión
Suma de los beneficios anuales actualizados al 7%.
Tasa
de
rentabilidad
financiera de
la inversión
Cociente entre la suma de resultados de explotación antes
de dotaciones al fondo de revisión, actualizados al 7% y la
suma de los valores de la inversión en construcción durante
todo el periodo concesional, actualizados al 7%.
Tasa
de
rentabilidad
del
capital
social
Cociente entre la suma de dividendos repartidos y reservas
cuando se repartan, actualizados al 7% y la suma de flujos
de capital desembolsado en efectivo actualizados al 7%.
Tasa interna
de
rendimiento
de
la
inversión
Tasa de descuento que iguala los flujos de resultados de
explotación antes de dotaciones al fondo de reversión,
actualizados y de inversiones y cargas financieras
igualmente actualizadas.
Tasa interna
de
rentabilidad
del capital
Tasa de descuento que iguala los flujos de dividendos y
reservas cuando se repartan, actualizados y de capital
social desembolsado en efectivo igualmente actualizado.
Tabla 8: Calculo de índices Málaga - Estepona
f) Los concursantes manifestarán expresamente en sus ofertas las medidas que se
propongan adoptar en relación con los efectos derivados de la construcción de
la autopista sobre el interés turístico de la zona y valoración de monumentos de
interés histórico o artístico, así como las referentes a la conservación y
mantenimiento del paisaje y la defensa de la naturaleza, esto último con
independencia del cumplimiento de lo establecido en el Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental y en el R.D.
1131/1988, de 30 de septiembre, que lo desarrolla (igual en todos los pliegos).
En la base quinta «documentos que han de acompañar a la proposición» se definen los
documentos complementarios que se deben incluir en las proposiciones (a parte de los
definidos en la cláusula 9ª del pliego de cláusulas generales), en concreto, se deberán
incluir los Estatutos Sociales y la fianza provisional que deberá tener un importe de
1.450.000.000 de pesetas (8,71 M€)
71
La base sexta del pliego de bases establece la «forma y el lugar de presentación de las
ofertas» que con carácter general para todos los pliegos se realizará en las
dependencias de la Dirección General de Carreteras, y los licitadores tendrán un plazo
de 2 meses, contados a partir de la fecha de publicación del pliego de bases para la
presentación en la Dirección General de Carreteras de su oferta.
En la base séptima se define cuando se producirá el acto de apertura de las ofertas,
que será totalmente libre (su asistencia) y se producirá al quinto día hábil siguiente a la
fecha de terminación del plazo de presentación de ofertas.
La base octava sobre «adjudicación del concurso» establece que las proposiciones
definitivamente admitidas, serán estudiadas, de acuerdo con lo establecido en la
cláusula 12 del pliego de cláusulas general, por una comisión integrada por altos
cargos del Ministerio de Fomento y Ministerio de Hacienda. Pero no se dan ningún tipo
de instrucciones aclarando las bases de puntuación que regirán el proceso de
adjudicación.
Por último, la base novena define la legislación que es aplicable al contrato, en
concreto será la Ley 8/1972, de 10 de mayo, y en el pliego de cláusulas generales para
la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión,
aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero. Con carácter supletorio será de
aplicación la legislación de Contratos del Estado (esto cambia enormemente a partir de
la licitación de la autopista Málaga – Las Pedrizas).
5.3.1.3 Adjudicación
A continuación se mostrarán alguno de los hitos más significativos de la adjudicación
inicial de esta Autopista de Peaje. Como dato curioso se tardan 226 días desde la
licitación hasta su adjudicación.
BOE
Adjudicación
15/03/1996
Adjudicatario
Grupo Ferrovial, Sociedad Anónima
Agromán Empresa Constructora, Sociedad Anónima
Europistas, Concesionaria Española, S.A.
Banco de Negocios Argentaria, S.A.
72
Garantía
definitiva
3.015.760.000 ptas. (18,13 M€)
Plan
de
realización de las
obras
Plazo para la presentación
proyectos de construcción
Capital social
de
los
4 meses
Plazo para iniciación de las obras
10 meses
Plazo para la terminación de las obras
40 meses
Plazo para la apertura al tráfico
40 meses
25%
No siendo inferior a 20.199.000.000 ptas.
Límite máximo
de capacidad de
emisión
de
obligaciones
Triplo del capital desembolsado
Tarifas
por
kilómetro (ptas.
De 1995 y sin
IVA)
Clase tarifaria
Nivel
tarifario
normal (ptas.)
Nivel tarifario
especial (ptas.)
Ligeros. Clase 1.0
8
13
Pesados 1. Clase 2.1
13
13
Pesados 1. Clase 2.2.
16
21,5
16
21,5
16
21,5
Se aplicará durante todo el año a los usuarios de la autopista que
acrediten su condición de habituales y durante la temporada baja a
la totalidad de los usuarios.
La habitualidad se establecerá mensualmente y se alcanzará
cuando el usuario haya efectuado un mínimo de 60 tránsitos en los
cuatro meses anteriores a su aplicación, requiriéndose, a estos
efectos, la utilización por los mismos de tarjeta magnética.
No habituales, solo durante la temporada alta de cada año, que
comprende los meses de junio, julio, agosto y septiembre y los
diecisiete días que van desde el viernes de la Semana de Pasión
hasta el domingo siguiente al de Pascua de Resurrección, ambos
inclusive.
73
Existen descuentos tanto del nivel tarifario normal como el especial
para los usuarios de la autopista que utilicen la tarjeta o medio
magnético de pago en función del número de viajes realizados.
Duración de la
concesión
50 años
Responsabilidad
Patrimonial
50.985.000.000
ptas.
(306,42
M€)
Expropiaciones
11.000.000.000 ptas. (66,11 M€)
Incrementada por los aumentos de inversión
resultantes de las modificaciones
Tabla 9: Adjudicación Málaga - Estepona
Los descuentos en la tarifa vistos anteriormente prácticamente son invariables en las
adjudicaciones posteriores, por ello, más adelante no se reproducen.
5.3.2. Autopista de peaje Alicante-Cartagena: tramo «desde la
autovía A-7 (Alicante-Murcia) hasta Cartagena»
Tanto el pliego de cláusulas como el pliego de bases se publicaron en una misma
orden (a diferencia de Málaga – Estepona que eran dos órdenes), en concreto, se
publicó en el BOE el 20 de enero de 1998, es decir, casi dos años y medio después del
de la autopista de peaje Málaga-Estepona. Sin embargo, la estructura de ambos es
prácticamente idéntica.
5.3.2.1 PCAP
También en este caso el pliego de cláusulas consta de diez títulos, los cuales contienen
en total veinticinco cláusulas, una más que el pliego de la autopista Málaga-Estepona.
Esta cláusula de más la encontramos en el título dedicado al régimen económicofinanciero. Como ya se ha visto anteriormente, el pliego de la Málaga-Estepona
contenía una cláusula sobre el capital social, otra sobre los recursos ajenos y otra
sobre los beneficios económico-financieros. En el caso de la Alicante-Cartagena en
cambio se dedica la primera –siempre dentro del título sobre el régimen económicofinanciero- a los recursos propios, la segunda a los recursos ajenos, la siguiente a los
préstamos subordinados del Estado y la última del título a la normativa fiscal y
contable.
Además de contener una cláusula más, este título tercero es mucho más extenso en el
pliego de la autopista Alicante-Cartagena. En lo que respecta los recursos propios, en
74
este caso se establece el mínimo del capital social de la sociedad concesionaria en el
10 por cien de la inversión total prevista –recordemos que en la Málaga-Estepona era
del 25 por cien-. Este porcentaje deberá mantenerse aun cuando la inversión final sea
mayor de la prevista. Se añade además un párrafo que dice:
«En el caso de pérdidas acumuladas que dejen reducido el patrimonio neto contable
por debajo de la mitad del capital social, éste habrá de ser ampliado a fin de evitar la
causa de disolución social del artículo 260.4 del texto refundido de la Ley de
Sociedades Anónimas. A estos efectos, los préstamos participativos que, en su caso,
conceda el Estado a la sociedad concesionaria en virtud de lo dispuesto en la cláusula
6 del presente pliego se asimilarán al patrimonio neto contable».
El porcentaje mínimo que representarán los recursos desembolsados por los
accionistas respecto del total de recursos movilizados será igualmente del 10 por cien.
Se incluye al respecto la siguiente puntualización:
«Se entenderá por recursos movilizados el total de los recursos invertidos por la
sociedad concesionaria, que incluirán tanto el patrimonio neto contable, como los
recursos ajenos de cualquier naturaleza que constituyan el pasivo de la sociedad
concesionaria».
También es importante la especificación que figura en el siguiente párrafo: «Se
considerarán como recursos desembolsados por los accionistas, tanto el capital social
desembolsado, como los préstamos subordinados y efectivamente desembolsados
concedidos por los accionistas a la sociedad concesionaria. Dichos préstamos tendrán
la consideración de subordinados respecto al total de los recursos ajenos de la
sociedad concesionaria en cuanto al orden de prelación de deudas a todos los efectos
civiles y mercantiles».
Otra novedad respecto al pliego de la Málaga-Estepona es que a mitad de la concesión,
en caso de que los porcentajes citados previamente fuesen superiores a la cifra mínima
establecida, podrán ser reducidos hasta alcanzar dicho porcentaje mínimo, tanto sobre
la inversión como sobre los recursos movilizados, siempre que exista tesorería
suficiente.
En cuanto a los recursos ajenos (cláusula quinta), es de destacar que en este caso no
se establece ninguna limitación respecto a la proporción sobre el capital social
desembolsado –en el anterior pliego analizado, esta proporción era del triple-. No
75
obstante, sí limita el plazo de reembolso total o parcial de la emisión de obligaciones,
no pudiendo superar la fecha de caducidad de la concesión.
La principal variación de este pliego respecto al de la autopista Málaga-Estepona está
en la posibilidad de que la sociedad concesionaria solicite un préstamo participativo al
Estado en los ingresos por peaje futuros de la sociedad concesionaria. Viene descrito
en la cláusula sexta, si bien en esta se dice que el importe nominal total del préstamo
y el método de cálculo de la participación que percibirá el Estado quedarán
determinados en el real decreto de adjudicación. Sí se establece en el PCAP que los
fondos se pondrán a disposición del concesionario en dos partes. El importe de la
primera será de un 25 por cien del importe total, y se pondrá a disposición de la
sociedad concesionaria en el plazo de tres meses desde la constitución de esta. La
segunda parte constará del resto del importe del préstamo, pudiendo la sociedad
concesionaria disponer de él tres meses después del inicio de las obras. La deuda
contraída por la sociedad concesionaria con el Estado tendrá la consideración de
subordinada respecto a todos los recursos ajenos, exceptuando los préstamos
subordinados suscritos por los accionistas. La forma del vencimiento del préstamo se
establecerá en el real decreto de adjudicación, si bien el vencimiento total se producirá
en cualquier caso antes del final del periodo concesional.
Este título del régimen económico-financiero se cierra con una cláusula que tampoco
se incluía en el pliego anterior: la referente a la normativa fiscal y contable. En ella, se
consideran específicamente como principios y normas de contabilidad generalmente
aceptados los contenidos en el Código de Comercio y la restante legislación mercantil,
así como el Plan General de Contabilidad y sus adaptaciones sectoriales.
Como hemos visto, la diferencia principal entre los pliegos de la autopista MálagaEstepona y de la Alicante-Cartagena es el título ya analizado, y especialmente, la
posibilidad de solicitud del préstamo participativo del Estado. Sin embargo, no son
estas las únicas diferencias. En el título primero, referente al régimen jurídico
administrativo, en el caso de la Málaga-Estepona se otorgaba carácter supletorio a la
legislación de contratos del Estado. En cambio, en el pliego de la Alicante-Cartagena se
cita a Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, vigente desde el 19
de mayo de 1995.
En el título cuarto, referente a la construcción de la autopista, se establece como plazo
máximo de puesta en servicio de las obras el 31 de diciembre de 2001. Por tanto,
cuatro años menos veinte días desde la publicación del pliego. En cuanto a la licitación
76
de las obras, la cláusula detalla más a fondo el tema de la ejecución de las obras por
terceros. Además, se establece que en ningún caso se aplicará el procedimiento de
revisión de precios de las obras, debido a la peculiaridad del contrato en cuestión. La
cláusula sobre aspectos constructivos no se modifica respecto al pliego anterior.
Otra modificación la encontramos en el título octavo «de los derechos y obligaciones
del concesionario», concretamente en la cláusula referente a los nombramientos. El
pliego de la Alicante-Cartagena establece condiciones más exigentes que en el caso
anterior –por ejemplo, los directores tanto de construcción como de explotación
deberán ser Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos-, y otorga más potestades a la
Administración para exigir cambios en el personal dispuesto por la sociedad
concesionaria. También la cláusula referida a la información sobre alteraciones en el
régimen normal de circulación es más extensa y detallada que lo que figuraba en el
pliego de la autopista Málaga-Estepona.
También existen variaciones en el título décimo dedicado a la duración, cesión,
extinción y suspensión de la concesión. En cuanto a la duración de la concesión, este
pliego establece que se presentarán ofertas exclusivamente para treinta y cinco y para
cincuenta años. Recordemos que en el pliego de la Málaga-Estepona, la única
limitación impuesta era que la duración no superaría los cincuenta años.
Por lo que respecta a la extinción de la concesión, el pliego de la Málaga-Estepona se
remitía únicamente al pliego de cláusulas generales, en concreto a su título IX. En el
PCAP
de la Alicante-Cartagena, se hace referencia también a dicho título, pero se
establecen algunas especialidades. Conviene hacer mención de la cláusula 111 del
pliego de cláusulas generales (1973):
“Cláusula 111. Rescate del servicio por la Administración.
El rescate del servicio hecho por la Administración es causa de extinción de la
concesión, a tenor de lo dispuesto en el artículo 32.6, de la Ley 8/1972, de 10 de
mayo.
Se
entiende
por
rescate
la
declaración
unilateral
de
la
Administración,
discrecionalmente adoptada, por la que da por terminada la concesión no obstante la
buena gestión de su titular, en la forma y bajo el régimen establecido en el
Reglamento General de Contratación en relación con el presente pliego.
77
El acuerdo de rescate se adoptará por el Consejo de Ministros. En ningún caso dicho
acuerdo podrá adoptarse antes de que transcurra el 25 por 100 del período
concesional.”
En el pliego de cláusulas particulares de esta autopista Alicante-Cartagena se
especifica, cosa que no se hacía en el de la Málaga-Estepona, que en caso de llevarse
a cabo el rescate, la Administración deberá indemnizar al concesionario según lo
previsto en el artículo 170.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de
1995. Se transcribe a continuación el mencionado artículo:
“Artículo 170. Efectos de la resolución.
[…]
4. En los supuestos de las letras b), c) y d) del artículo 168, sin perjuicio de lo
dispuesto en el apartado 1 de este artículo, la Administración indemnizará al
contratista de los daños y perjuicios que se le irroguen, incluidos los beneficios futuros
que deje de percibir, atendiendo a los resultados de la explotación en el último
quinquenio y a la pérdida del valor de las obras e instalaciones que no hayan de
revertir a aquélla, habida cuenta de su grado de amortización.”
Tampoco es de aplicación para este contrato lo estipulado en la cláusula 107.e del de
cláusulas generales. Además establece que en los casos en que la extinción se
produjese por las causas a que se refieren las cláusulas 107, 108 y 109 del pliego de
cláusulas generales, la Administración devolverá al concesionario cuyo contrato
hubiese sido declarado resuelto el valor patrimonial de las inversiones realizadas en la
autopista en razón de:
a) Expropiación de terrenos valorada en lo efectivamente pagado a los
expropiados en su momento, deduciendo la cuota de amortización que en
función del número de años corresponda.
b) Obras de construcción valoradas en lo realmente ejecutado y definido en los
proyectos aprobados por el Ministerio de Fomento y a los precios en que en
ellos figuren, deduciendo la cuota de amortización en función del número de
años que corresponda.
78
c) Bienes inmuebles incorporados que sean necesarios para la explotación,
valorados a su coste de adquisición neto de las amortizaciones que en función
de su vida útil corresponda. En ningún caso se abonarán indemnizaciones por
conceptos diferentes a los expresados como pueden ser: Gastos de constitución
de la sociedad, estudios y proyectos, dirección de obra, gastos financieros, etc.
En todo caso no se superarán los límites máximos que en cuanto a la
responsabilidad patrimonial se establezcan en el Real Decreto de adjudicación,
de acuerdo con la propuesta realizada.
Se citan las cláusulas 107, 108 y 109 del pliego de cláusulas generales:
“Cláusula
107.
Incumplimiento
de
las
obligaciones
impuestas
al
concesionario.
a) El incumplimiento de las obligaciones impuestas al concesionario, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 32. 2, de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, podrá determinar la
extinción de la concesión, según lo que se dispone en la presente cláusula.
b) La Administración podrá declarar la resolución por incumplimiento en los siguientes
casos:
1. Cuando el concesionario incumpla las normas que contengan los pliegos de la
concesión sobre constitución de la Sociedad y su inscripción en el Registro, cifra de
capital, emisión de obligaciones, distribución de beneficios y contabilidad.
2. Por graves deficiencias en el cumplimiento de plazos de presentación de proyectos y
construcción de los tramos de la autopista, de acuerdo con los planes ofertados y
aprobados de proyectos y obras. Por grave deficiencia se entenderá la demora
voluntaria en la presentación de los proyectos o en la construcción por tiempo superior
a tres meses. Todo ello se entenderá sin perjuicio de lo establecido en el artículo 138
del Reglamento General de Contratación del Estado.
3. Por grave negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones sobre policía de la vía
o prestación deficiente o abusiva del servicio.
4. Por percibir peajes superiores en un 10 por 100 a los autorizados, o el manifiesto
incumplimiento de las órdenes de la Administración, como consecuencia de cobros
79
superiores a los autorizados en el caso de porcentajes inferiores al anteriormente
reseñado.
5. Por grave descuido en la conservación de la autopista, siempre que tal conducta dé
lugar a la realización de obras de restauración por la propia Administración en más de
una ocasión, con cargo a la fianza del concesionario.
6. Por no prestar fianza en los plazos y condiciones señalados, o por no
complementarla, cuando se haya procedido contra la misma, en el plazo de un mes,
contado desde el acto de disposición.
7. Por desobediencia reiterada de la Sociedad concesionaria a la autoridad que deba
visar, autorizar o fiscalizar sus actos, según lo dispuesto en el clausulado de los
pliegos.
c) La resolución de la concesión por incumplimiento incumbirá al Gobierno, que podrá
adoptarla en los supuestos anteriores, siempre sin perjuicio de los recursos que según
el ordenamiento pueda ejercitar el concesionario.
d) Si el Gobierno declara la resolución de la concesión la fianza será inmediatamente
incautada, sin perjuicio de la exacción de las multas que se hubieran ya impuesto por
incidencia del concesionario en alguno de los supuestos que arrastran penalización,
conforme a las normas contenidas en los pliegos.
e) La Administración devolverá al concesionario cuyo contrato hubiese sido declarado
resuelto por incumplimiento la totalidad de las inversiones hechas en la autopista por
razón de expropiación de terrenos, realización de obras de construcción y actos de
incorporación de bienes que sean necesarios para la explotación. La liquidación se
verificará de acuerdo con los principios que a continuación se señalan, siempre sin
superar los límites máximos a que, en cuanto a responsabilidad patrimonial, se refieren
los preceptos correspondientes de este pliego:
1. Las expropiaciones se indemnizarán por lo realmente pagado a los expropiados en
su momento, deducida la cuota de amortización que en función del número de años
corresponda.
2. Las obras de construcción se satisfarán en base a lo realmente ejecutado y definido
en los proyectos aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y a los precios que en
80
ellos figuren, deduciendo la cuota de amortización que en función del número de años
corresponda.
3. Los bienes inmuebles incorporados a la concesión que no figuren en los
presupuestos de obra se evaluarán en atención a su estado de uso.
4. En ningún caso se abonarán indemnizaciones por conceptos diferentes de los
expresados como pueden ser: gastos de constitución de la Sociedad, estudios y
proyectos, dirección de obra, gastos financieros, etc.
f) Si el concesionario hubiese contado entre sus recursos con créditos de terceras
personas, nacionales o extranjeras, no se le abonará sino aquella parte de la
indemnización que restare después de solventar las obligaciones contraídas con las
mismas, entre las que tendrán carácter preferente aquellas que, de alguna manera,
estuvieran garantizadas por el Estado. Si los recursos ajenos de la Sociedad estuvieran
garantizados con hipoteca de la concesión, el producto de la liquidación se retendrá
para ser puesto a disposición de los acreedores hipotecarios en solvencia de sus
respectivos créditos.
g) Los titulares de explotaciones complementarias en las áreas de servicio de la
autopista, caso de resolución por incumplimiento del contrato de concesión,
continuarán en el pacífico disfrute de sus derechos, conforme a los contratos
convenidos con el concesionario, en cuya posición se subrogará la Administración a
partir del día siguiente a la declaración de la resolución.
Si del incumplimiento del contrato por parte del concesionario se derivare perturbación
del servicio público estimada por la Administración y ésta no decidiere la resolución del
contrato, podrá acordar la intervención del mismo hasta que aquélla desaparezca. En
todo caso, el empresario deberá abonar a la Administración los daños y perjuicios que
efectivamente le haya irrogado.
Cláusula 108. Extinción de la personalidad jurídica del concesionario.
Según lo dispuesto en el artículo 32.3, de la Ley 8/1072, de 10 de mayo, la extinción
de la personalidad jurídica del concesionario será causa de resolución de la concesión,
con pérdida de la fianza constituida por aquél.
81
La Administración se hará cargo del servicio, liquidando las inversiones hechas por el
concesionario en terrenos, obras e instalaciones, con arreglo a lo dispuesto para el
caso de resolución por incumplimiento.
Cláusula 109. Quiebra del concesionario.
La quiebra de la Sociedad concesionaria, a tenor de lo dispuesto en el artículo 32.4, de
la Ley 8/1972, de 10 de mayo, determinará la extinción de la concesión y la pérdida de
la fianza.
Análogamente al caso, anterior, la Administración se hará cargo del servicio, liquidando
las inversiones hechas por el concesionario en terrenos, obras e instalaciones, con
arreglo a lo dispuesto para el caso de resolución por incumplimiento.”
En el pliego de cláusulas particulares se señala que no es de aplicación el apartado
107.e, y que, en caso de que se resolviese el contrato, la Administración deberá
devolver al concesionario el valor patrimonial de las inversiones realizadas, a razón de:
expropiaciones de terrenos valorada en lo efectivamente pagado, las obras valoradas
en lo realmente ejecutado y definido en el proyecto, y los bienes inmuebles necesarios
para la explotación que hubiesen sido incorporados. En la valoración de los tres
conceptos se tendrá en cuenta la amortización. Se especifica a continuación que se
indemnizará exclusivamente por estos conceptos y por ningún otro, como pudieran
ser: los gastos de constitución de la sociedad, estudios y proyectos, dirección de obra
o gastos financieros. En ningún caso se superarán los límites máximos relativos a la
responsabilidad patrimonial, los cuales se especificarán en el real decreto de
adjudicación. Este aspecto es muy importante, sobretodo, en el momento en el que
nos encontramos actualmente con concursos de acreedores de 6 autopistas en
régimen de concesión.
Para cerrar este título se establece el orden en el que se liquidará el importe resultante
del valor patrimonial. Este orden es el siguiente: en primer lugar, las obligaciones que
el concesionario hubiese contraído con terceros; segundo, se retendrá el importe de los
préstamos participativos concedidos por el Estado, en caso de que estos hayan
existido; a continuación, los préstamos subordinados concedidos por los accionistas de
las sociedad concesionaria; y por último, se abonará la cantidad remanente a los
accionistas de la sociedad concesionaria.
82
El título décimo, relativo a la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias
de Autopistas de Peaje no presenta ninguna variación respecto al pliego de la autopista
Málaga-Estepona.
A continuación figura un anexo al pliego en el que se analiza la viabilidad de la
autopista bajo cuatro escenarios de tráfico diferentes. En él, se calcula la TIR del
proyecto, de los accionistas y del Estado. Este anexo no existía en el pliego de la
Málaga-Estepona y constituye una novedad. De hecho no aparece en ninguno de los
otros pliegos analizados. Consta de cuatro apartados: datos de la concesión e
hipótesis, tráfico, fuentes de financiación y resultados.
Tras el pliego de cláusulas administrativas particulares aparece publicado el pliego de
bases para el concurso. Está compuesto por 10 bases (el Málaga – Estepona estaba
compuesto por 9 bases), donde se introduce una nueva base, en concreto, la base
sexta «garantía para concursar» donde se define la garantía provisional que los
licitadores tienen que presentar, que será de 600,6 millones de ptas. (3,61 M€), que
realmente no es que no viniera esta garantía provisional contemplada en el anterior
pliego sino que venía dentro de otra base.
La estructura del pliego es la misma, solo que con las especificaciones propias de esta
autopista, así, los tramos libres de peaje que la concesionaria deberá construir,
conservar y explotar serán los tramos de carretera actuales del p.k. 8,5 al 39,0 de la
N-332 y de Crevillente a Benijófar de la C-3321, que serán desdoblados y convertidos
en autopista, también se contempla un nuevo tramo de autopista, intermedio entre los
dos tramos anteriores, todo ello según el anteproyecto de clave AO-E-119.
En cuanto a las tarifas iniciales (novedad puesto que en el anterior pliego no hacía
referencia a esta hipótesis) nos dice que “las tarifas deberán ser propuestas por los
posibles licitadores, expresadas en ptas. del 31 de diciembre de 1997. Además, podrán
proponer tarifas diferentes para cada período del año o con cualquier criterio objetivo
que, sobre la base del razonamiento que expondrá en su oferta, le permita la
optimización de los ingresos de peaje”. Creemos que esta prescripción se introduce en
este pliego a raíz de la adjudicación de la Autopista Málaga – Estepona donde el
ganador incluyó tarifas en función de la temporada del año. Además establece que no
se podrá superar, en ningún caso, la media ponderada, sin incluir bonificaciones, en
cada estación de peaje podrá superar en pesetas del 31 de diciembre de 1997, los
siguientes valores, antes del IVA, para cada grupo tarifario:
83
Ligeros (ptas. /km.)
9
Pesados 1 (ptas./km.)
13
16
Tabla 10: Grupos tarifarios Alicante - Cartagena
En ningún caso, la tarifa aplicada en cualquiera de los supuestos que se contemplan
podrá ser superior a los siguientes valores, expresadas en ptas. de 31 de diciembre de
1997:
12
14
17
Tabla 11: Límite máximo tarifario Alicante - Cartagena
En cuanto al plan económico – financiero deberá incluir los mismos conceptos definidos
para el pliego de la Málaga – Estepona salvo que la proposición (como se ha dicho
anteriormente) se presentará para una duración de 35 y 50 años. Además, se utilizará
una tasa de inflación constante del 2,5%. En cuanto a las tasas, se especifican las
mismas:
Flujos de
caja
del
proyecto
Resultados operativos antes de las dotaciones a la amortización, a las
provisiones y a la amortización del fondo de reversión y antes de los
gastos e ingresos financieros MENOS la inversión en activos fijos
(incluyendo en la inversión las inversiones necesarias en inmovilizado,
revertible o no, durante el periodo concesional).
Flujos de
caja
financieros
Los flujos de caja recibidos del Estado en concepto de préstamo
participativo MENOS los pagos a realizar al Estado en cada período por
razón de dichos pasivos, incluyendo su amortización MÁS los
incrementos de deuda financiera (se considerará tanto los recursos
financieros obtenidos de terceros como los obtenidos de los propios
accionistas de la sociedad en concepto de préstamos subordinados) y los
ingresos financieros, MENOS las amortizaciones de deuda y su servicio
Flujos
caja
Aportaciones de capital desembolsado en efectivo, menos los dividendos
repartidos con cargo a beneficios, reservas o amortizaciones de capital.
de
del
84
capital
Flujos de
caja libres
Los flujos de caja del proyecto MÁS los flujos de caja financieros MÁS los
flujos de caja del capital
Tabla 12: Especificación de las tasas Alicante - Cartagena
Igualmente se debía incluir una memoria explicativa, con las siguientes normas:
Estudios del nivel y estrategia de tarifas adoptado y del tráfico previsto en el corredor y
la autopista. Análisis de la estructura de gastos operativos, su optimización y evolución
previsible.
Explicación de la política de amortizaciones y dotación del fondo de reversión
adoptada.
Detalle de las fuentes de financiación que se utilizarán para financiar el proyecto.
Respecto a las fuentes de financiación ajena, se indicarán los
instrumentos que se pretende utilizar, su coste estimado y las
garantías que se hayan ofertado o pretenda ofertar
Se detallará el préstamo participativo que se propone sean concedidos
por el Estado
Análisis de solvencia y rentabilidad de la concesión
TIR del proyecto
TIR de los recursos propios invertidos (TIR del accionista)
Nivel de cobertura de la deuda en cada período de la vida de la
concesión
Límites máximos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en cuanto a:
Expropiaciones
Construcción
Bienes incorporados necesarios para la explotación
Aclaración: la revisión y modificación del plan económico-financiero, no implicará nunca
incremento del préstamo participativo concedido por el Estado, tampoco incremento de
la responsabilidad patrimonial.
Tabla 13: Memoria explicativa Alicante - Cartagena
85
La proposición incluirá también, los límites máximos de la responsabilidad patrimonial
de la Administración a los efectos que se definen en el pliego de cláusulas
administrativas particulares del presente concurso en cuanto a: expropiaciones,
construcción y bienes incorporados necesarios para la explotación.
Además se dice que el R.D. de adjudicación incluirá el Plan Económico – Financiero
presentado por el licitador (cuando veamos la adjudicación se verá que no aparece el
plan económico financiero). La revisión y modificación del plan económico – financiero,
no implicará nunca incremento del préstamo participativo concedido por el Estado.
Tampoco implicará en ningún caso un incremento de los límites de la responsabilidad
patrimonial de la Administración.
Se estableció como plazo para la presentación de ofertas 75 días naturales, este plazo
es fundamental en las licitaciones puesto que es el tiempo que los licitadores tienen
para preparar sus ofertas y tener los contactos con las entidades financieras.
Se introduce una serie de criterios de valoración (en la Málaga – Estepona no fue así),
que se detallan a continuación:
Criterios
Valoración
máxima
Ponderación
Valor y naturaleza de los préstamos participativos que
se soliciten del Estado
350
35,00%
Coste de la propuesta técnica presentada y límites
máximos de la responsabilidad patrimonial de la
Administración. Estructura de tarifas y racionalidad de la
estrategia tarifaria propuesta. Consistencia de los gastos
operativos previstos
250
25,00%
Disponibilidad conjunta de recursos financieros, técnicos
y humanos
200
20,00%
Coherencia y niveles de solvencia del Plan Económico Financiero
100
10,00%
Calidad de la propuesta técnica presentada:
características estéticas y funcionales, planes de
aseguramiento de calidad, calidad de los servicios
prestados
100
10,00%
86
TOTAL
1000
Tabla 14: Criterios de valoración Alicante - Cartagena
Se ve claramente como el valor y naturaleza de los préstamos participativos que se
soliciten del Estado influyen decisivamente en la valoración, pero no se dan muchas
explicaciones sobre lo que se va a puntuar.
A continuación se analizará la propuesta que se adjudicó finalmente y discerniremos si
solicitó ese préstamo participativo o no.
Ahora detallaremos los aspectos más importantes de la adjudicación inicial que se
produjo. De nuevo como curiosidad, el tiempo que trascurre entre el anuncio del pliego
y la adjudicación es de 193 días.
BOE Adjudicación
Adjudicatarios
01/08/1998
Ploder, S.A.
Sánchez y Lago, S.L.
Sanjumar, S.L.
Alsa Grupo, S.A.
Iniciativas de Infraestructuras y Servicios, S.A.
Banco Cooperativo Español
Garantía
definitiva
1.544 M ptas. (9,28 M€)
Plan
de
realización de las
obras
Plazo para la presentación de los proyectos de
construcción
5 meses
11 meses
40 meses
40 meses
La totalidad de la autopista deberá estar abierta al uso público
87
antes del 31 de diciembre de 2001.
Capital
social
10,10%
Préstamo
participativo
Importe
nominal
12.800 M ptas.
Normas
Se amortizará a razón de 1 millón de ptas /año,
desde el año 2017 al año 2046, ambos inclusive,
6370 millones de ptas. En el año 2047 y 6.400
millones de ptas. En el año 2048
El método de cálculo de la remuneración será:
0,30*0,05*Ingresos por peaje (sin IVA)
Esta remuneración se dará cuando:
La
sociedad
dividendos
concesionaria
reparta
Que la IMD (equivalente real) sea mayor o
igual a la IMD (equivalente contemplada en
el Plan Económico Financiero)
Tarifas
por
kilómetro
(ptas.
De
31/XII/1997
y sin IVA)
Clase tarifaria
Nivel
tarifario
temporada
baja
(normal) (ptas.)
Nivel tarifario temporada
alta (vacacional)(ptas.)
Ligeros
6,75
12
Pesados 1
12
14
Pesados 2
15,3
17
Duración de la concesión
Responsabilidad
Patrimonial
50 años
Responsabilidad
patrimonial
Administración por construcción
de
la
32.647 M ptas.
(196,21 M€)
Responsabilidad
patrimonial
Administración por expropiaciones
de
la
4.142,5 M ptas.
(24,89 M€)
Tabla 15: Adjudicación Alicante - Cartagena
88
No se establecieron límites máximos de capacidad de emisión de obligaciones. Vemos
como la sociedad ganadora sí pidió préstamo participativo aunque la puntuación diera
mayor peso a la no necesidad de préstamo participativo aunque no sabemos si las
demás empresas pidieron mayores préstamos. El nivel de tarifas en temporada alta es
el máximo que se estableció en el pliego. El consorcio ganador lo hizo con el plazo
mayor de las dos posibilidades que se daban (35 y 50 años).
5.3.3. Autopista de peaje Santiago de Compostela-Orense. Tramo:
desde Santiago de Compostela a Alto de Santo Domingo
5.3.3.1 PCAP
Este pliego se publicó en el BOE el 15 de diciembre de 1998, es decir, con una
diferencia de once meses menos cinco días respecto al de la autopista AlicanteCartagena. La estructura de ambos pliegos es prácticamente idéntica. El de la Santiago
de Compostela-Alto de Santo de Domingo contiene una cláusula más: la número 3
«acciones», dentro del título segundo referente a la sociedad concesionaria. En cuanto
al contenido, ambos pliegos son muy similares, aunque existen algunas variaciones
que analizaremos a continuación.
La primera diferencia la encontramos en el título segundo «de la sociedad
concesionaria», concretamente en lo que se refiere a las acciones. Mientras que en el
pliego de la autopista Alicante-Cartagena se le dedicaba a este concepto un mero
párrafo dentro de la cláusula dedicada a las especialidades, en la Santiago-Alto de
Santo Domingo se incluye una cláusula completa. En ella se establece que las acciones
se registrarán en la forma prevista en el texto refundido de la Ley de Sociedades
Anónimas, y que tanto la titularidad inicial de las acciones como cualquier variación
deberán ser comunicadas a la Delegación del Gobierno en las Sociedades
Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.
Referente al título tercero «del régimen económico financiero», la diferencia radica en
que en este caso, dentro de los recursos movilizados se incluyen las subvenciones
concedidas por la Junta de Galicia. Las condiciones sobre dichas subvenciones se
establecen en la cláusula séptima del pliego, en la cual se hace referencia primero al
préstamo participativo del Estado. En el pliego de la autopista Alicante-Cartagena, las
condiciones de este préstamo se dejaban para el real decreto de adjudicación,
mientras que en el de la Santiago-Alto de Santo Domingo se fijan en el propio pliego.
En cuanto a su cuantía, en la Santiago-Alto de Santo Domingo se fija un valor máximo
de 10.000 millones de pesetas (60,10M€). Además, se dicta que la remuneración que
el Estado recibirá de dicho préstamo será del 50 por cien a partir de unos ciertos
89
niveles de tráfico, destallados en el propio pliego. Hay que tener en cuenta que en la
adjudicación de la Autopista Alicante – Cartagena se otorgaba un préstamo
participativo cuya remuneración dependía de si repartía dividendos la sociedad, y
también dependía de la IMD.
Con respecto a la subvención de la Junta de Galicia, las condiciones son muy similares
a las establecidas para el préstamo participativo del Estado. Esta subvención no podrá
tener un importe nominal superior al préstamo del Estado. El préstamo del Estado
figurará como subordinado de interés variable en el pasivo a largo plazo del balance
social, y vence en el mes de enero del último año del periodo concesional. La
subvención de la Junta de Galicia en cambio figurará como un ingreso a distribuir entre
varios ejercicios en el balance social. Su monto total irá cargándose con abono a la
cuenta de resultados de cada ejercicio en la misma proporción en que cada ejercicio se
dote el fondo de reversión, de modo que el ingreso se haya reconocido completamente
al término del periodo concesional.
Otra pequeña variación entre los dos pliegos que estamos comparando la encontramos
en el plazo de la construcción de la autopista, pues a diferencia de los dos pliegos
analizados hasta el momento, en el caso de la autopista gallega no habla de «plazo»,
sino de «plan», y no establece una fecha límite, sino que remite al anteproyecto de la
autopista.
La última diferencia entre el pliego de la autopista Alicante-Cartagena y el de la
Santiago-Alto de Santo Domingo es el plazo de duración de la concesión,
estableciéndose en el segundo caso en setenta y cinco años –recordemos que en el
caso anterior, debía ofertarse para treinta y cinco y para cincuenta años-.
Se publica en la misma orden que el PCAP (al igual que la Alicante – Cartagena) y es
prácticamente igual al anteriormente analizado aunque existen algunas matizaciones
que se detallan a continuación.
El único movimiento libre de peaje será el que se produzca entre las localidades de
Lalín y Dozón.
Las proposiciones deberán incluir el plan de realización de las obras incluyendo los
siguientes extremos referidos a los distintos tramos: plazo para la presentación de los
90
proyectos de trazado y construcción, plazo para la iniciación de las obras, plazo para la
terminación de las mismas, plazo para la apertura al tráfico.
En cuanto a las tarifas no se podrá superar, en ningún caso, la media ponderada, sin
incluir bonificaciones, en cada estación de peaje podrá superar en pesetas del 31 de
diciembre de 1998, los siguientes valores, antes del IVA, para cada grupo tarifario
9,5
16
19
Tabla 16: Grupos tarifarios Santiago de Compostela - Orense
La tasa de inflación a considerar era del 2%. Un aspecto importante es que no se
podía jugar con la duración de la concesión puesto que estaba cerrada para 75 años.
Los flujos de caja que se definen en el pliego son iguales a los vistos en la autopista
Alicante-Cartagena solo teniendo en cuenta que se debe incluir el flujo de caja recibido
por la Xunta de Galicia en concepto de subvención a fondo perdido. Como veremos a
lo largo de este análisis ha sido la única comunidad autónoma que ha dado una
subvención para la construcción de una autopista de peaje del Estado, quizás porque
las rentabilidades no salían adecuadas.
Igualmente se debe definir por parte de los licitadores los límites de la responsabilidad
patrimonial en cuanto a construcción, explotación y bienes incorporados a la autopista
para su explotación.
Ahora, a diferencia del anterior, la revisión y modificación del plan económico financiero, no implicará nunca la revisión del régimen económico financiero básico de
la concesión que comprende:
Las tarifas y peajes aplicables
Los ratios de capitalización y solvencia a que se refieren las letras c) y d) de la letra F
del Pliego de Bases, es decir, porcentaje de capital social sobre el presupuesto total de
la inversión que se oferte y porcentaje de los recursos desembolsados por los
accionistas sobre el total de recursos movilizados que se oferte.
91
La subvención solicitada a la Junta de Galicia y el préstamo participativo concedido por
el Estado
La duración de la concesión
Límites de la responsabilidad patrimonial de la Administración
El régimen económico - financiero básico de la concesión solo podrá ser modificado en
los supuestos y con los efectos previstos en los arts. 24 y 25 de la L.A.
Tabla 17: Revisión del régimen económico financiero Santiago de Compostela - Orense
La garantía provisional establecida es de 987 M ptas. (5,93 M€) y el plazo de
presentación de proposiciones sigue invariante en 75 días naturales.
Los criterios de valoración varían sensiblemente, así:
Criterios
Valoración
máxima
Ponderación
I.Valor del préstamo participativo y de las subvenciones
solicitadas al Estado y a la Junta de Galicia.
100
10,00%
II.Importes de las tarifas, estructura y racionalidad de la
estrategia tarifaria propuesta.
100
10,00%
III.Coste de la propuesta técnica presentada y límites
máximos de la RPA.
200
20,00%
IV.Viabilidad de la oferta presentada y volumen de
recursos aplicados.
200
20,00%
V.Calidad de la propuesta técnica presentada.
200
20,00%
VI.Plan de realización de las obras y puesta en servicio
de la autopista.
200
20,00%
Tabla 18: Criterios de valoración Santiago de Compostela - Orense
Ahora se le da menos peso a los préstamos participativos que los licitadores pueden
solicitar debido, fundamentalmente a que estaba acotado el máximo del préstamo. En
general bajan las ponderaciones. Aparece un nuevo criterio que se le da un peso de un
20% que es el plan de realización de las obras y puesta en servicio de la autopista,
dando mayor puntuación a la empresa que ponga en servicio antes la autopista todo
92
ello va encaminado a el objetivo final de una infraestructura pública: prestar un
servicio público.
Como se ha estado realizando a lo largo de los anteriores pliegos, ahora se hará
referencia a los principales hechos de la adjudicación.
De los 18 pliegos analizados éste es el primero en el que en primera instancia se
declaró desierto (luego ya veremos como también ocurrió con la R-1 y con la Parbayón
- Zurita). De tal manera que el Consejo de Ministro facultó al Ministro de Fomento a
llevar a cabo un procedimiento negociado sin publicidad para la adjudicación del
mismo. Amparado en el art. 140.1a) de la Ley de Contratos (actual art. 170 a)). Se
decía que fueron dos ofertas presentadas: una de ellas de dudosa viabilidad financiera
y, en consecuencia, de sumo riesgo para el interés público, y la otra, contraria al
espíritu del concurso, ya que su planteamiento supone demorar, hasta fecha no
deseable, la plena puesta en funcionamiento de la autopista. Las ofertas presentadas
no fueron adecuadas ya que realmente la autopista estaba compuesta por dos tramos
diferenciados en cuanto a IMD, en un primer tramo desde Santiago hasta Lalín donde
el tráfico era importante y desde Lalín al Alto de Santo Domingo donde el tráfico era
bastante bajo, por lo que los licitadores no consideraban factible la autopista con ese
tramo último. Tras el procedimiento negociado se adjudicó la autopista a un
conglomerado importante de empresas.
BOE
Adjudicación
24/06/1999 (se declara desierto) 12/11/1999 (se adjudica)
Adjudicatario
FCC Construcción, S.A.
ACS, S.A.
Obrascón - Huarte, S.A.
Construcciones Laín, S.A.
SACYR, S.A.
Autopistas Concesionaria Española, S.A.
Empresa Nacional de Autopistas, S.A.
Ibérica de Autopistas, S.A., Concesionaria del Estado
93
Caja de Ahorros de Galicia, Caja de Ahorros Provincial de Orense,
Caja de Ahorros Municipal de Vigo y Caja de Ahorros y Monte de
Piedad de Madrid
Garantía definitiva
Plan de
realizació
n de las
obras
12,24 M €
Plazo para la presentación de los
proyectos de trazado
2 meses
7 meses
13 meses
Plazo para la terminación de las
obras
Capital social
Santiago
Ribadulla
-
30 de junio de
2002
Ribadulla
Bandeira
-
30 de junio de
2002
Bandeira
Silleda
-
31 de diciembre
de 2002
Silleda - Lalín
oeste
31 de diciembre
de 2003
Lalín oeste Alto de Sto.
Domingo
31 de diciembre
de 2004
10 % de la inversión total (valor mínimo de 28,54 M€)
Límite máximo de capacidad de emisión de obligaciones
Préstamo
participati
vo
Importe
nominal
60,10 M €
Normas
Vencimiento
10%
Mes de enero del último año del período
concesional
Deberá otorgarse aval bancario a favor de la Administración
por el importe del préstamo participativo
Remuneración
94
El Estado recibirá un 50% de los ingresos de peaje, netos de
IVA, correspondientes al tráfico que supere las previsiones del
escenario que se describe a continuación
IMD año 2001 para los distintos tramos
Santiago
Ribadulla
-
7140 veh
Ribadulla
Bandeira
-
5320 veh
Bandeira
Silleda
-
4340 veh
Silleda - Lalín
oeste
4340 veh
2001 - 2005
5%
2006 - 2010
4%
2011 - 2020
3%
2021 -2030
2%
Crecimientos anuales
A partir
2031
de
1,50%
Los pagos realizados al Estado como remuneración a dicho
préstamo se computarán como gastos financieros en la cuenta
de pérdidas y ganancias del ejercicio en que se devengan y se
abonarán al Estado en el ejercicio siguiente.
Subvención a fondo perdido Junta de
Galicia
Tarifas por
kilómetro
(ptas.
De
31/XII/1998
y sin IVA)
60,10 M €
Clase tarifaria
Nivel tarifario
Ligeros
9,5
Pesados 1
16
Pesados 2
19
75 años
95
Responsabilidad
Patrimonial
Responsabilidad patrimonial de la Administración por
construcción
233,072
M€
Responsabilidad patrimonial de la Administración por
expropiaciones
12,020 M
€
Tabla 19: Adjudicación Santiago de Compostela - Orense
Vemos como el último tramo (el más deficitario) se pone en servicio casi 5 años
después de la adjudicación del contrato. Así mismo, el préstamo que se otorgó era el
máximo que se pretendía dar por el Estado. También la subvención dada es la máxima
que se permitía.
Creemos que si no se hubieran concedido los préstamos participativos máximos ni la
subvención a fondo perdido de la Junta de Galicia sería imposible que esta autopista
siguiera adelante, en total, se dieron 120,20M €. Las tarifas presentadas son también
las máximas establecidas en el pliego de bases.
Las duraciones de las concesiones es algo que produce controversia, los expertos
consideran que es demasiado tiempo 75 años puesto que los modelos financieros se
“agotan” aproximadamente a los 40 años, además para la administración es
importante tener bajo su paraguas la posibilidad de ampliar el plazo concesional que si
de un principio se llega al máximo, entonces ya no tiene posibilidad de ampliarlo.
Esta concesión se otorgó con unas condiciones muy excepcionales, donde las tarifas
son las máximas permitidas, al igual que el préstamo participativo y la subvención de
la Junta de Galicia, creemos que si no se hubieran “abierto” las condiciones hubiera
sido imposible su otorgamiento.
5.3.4. Autopista de peaje de la Costa del Sol. Tramo: EsteponaGuadiaro
5.3.4.1 PCAP
Este pliego de cláusulas administrativas particulares fue publicado en el BOE dieciséis
días después que el de la autopista Santiago-Alto de Santo Domingo. Teniendo esto en
cuenta, sería sorprendente que ambos pliegos fuesen muy distintos el uno del otro. Y
de hecho, las diferencias son mínimas. A continuación describiremos las variaciones
existentes entre ambos pliegos.
96
Una de las particularidades de la licitación de esta autopista es que en las bases del
concurso se incluye la posibilidad de incluir en la oferta la conservación y explotación
del tramo Málaga-Estepona de esta autopista de la Costa del Sol entre los años 2046 y
2054.
Esta posibilidad induce a una pequeña variación en la cláusula relativa a los recursos
ajenos, dentro del título sobre el régimen económico-financiero. En caso de que la
sociedad concesionaria que resultase adjudicataria hubiese incluido en su oferta la
posibilidad citada en el párrafo anterior, el valor del tramo de la autopista entre Málaga
y Estepona se computaría en el activo de su balance. A su vez, en el pasivo se
registraría un fondo de reversión por el mismo importe y que se consideraría ya
constituido, de modo que este hecho no tendría efecto alguno en el patrimonio de la
sociedad concesionaria.
Otra novedad de este pliego respecto a los vistos anteriormente reside en que, según
la base primera del pliego de bases para el concurso de este contrato, el objeto del
concurso no se limita a la construcción, conservación y explotación del tramo de
autopista en cuestión, sino que incluye también la construcción para su posterior
cesión a la Administración del desdoblamiento de la carretera N-340 entre Estepona y
Guadiaro.
Esta particularidad, junto a la posibilidad ya mencionada de incluir en la oferta la
explotación del tramo Málaga-Estepona, influyen en las condiciones impuestas para el
préstamo participativo del Estado. El cantidad máxima establecida para dicho préstamo
es de 16.500 millones de pesetas (99,17 M €) de no incluirse la explotación del tramo
Málaga-Estepona, y de 8.500 millones de pesetas (51,09 M €) en el caso de que sí se
incluya esa posibilidad.
El importe total del préstamo tendrá un primer vencimiento cuyo valor será el del
importe de la inversión prevista para la construcción del desdoblamiento de la
carretera N-340, con anterioridad a la puesta en servicio del tramo de autopista. Para
hacer frente a dicho vencimiento, la sociedad concesionaria cederá al Estado las obras
del referido desdoblamiento. La remuneración del préstamo pendiente tras la entrega
del tramo de la N-340 se llevará a cabo a través del ingreso por parte del Estado del
50 por cien de los ingresos por peaje correspondientes a unas cantidades de tráfico
superiores a las cifras establecidas. En el caso de que a la entrega de las obras de
desdoblamiento de la N-340 no se hubiese producido la amortización plena del
97
principal, se producirá un vencimiento del saldo restante del préstamo en el mes de
enero del último año del periodo concesional.
En cuanto a los plazos de construcción de la autopista, se fija como fecha límite el 30
de junio de 2002. Se impone además la condición de que antes de esa fecha habrá
sido entregado a la Administración en condiciones de apertura al tráfico el tramo
desdoblado de la N-340.
Por último, mencionar que el periodo concesional tiene en este caso una duración de
cincuenta y cinco años a partir de la fecha de publicación en el BOE del real decreto de
adjudicación. En el caso de que la oferta de la sociedad concesionaria adjudicataria
incluyese la explotación del tramo de autopista entre Málaga y Estepona, el plazo
citado se aumentará en ocho años.
Como se comentaba anteriormente al existir un corto espacio de tiempo entre la
publicación de este pliego y el anterior, existen pocas diferencias pero aún existen
algunas que pasamos a detallar.
En primer lugar, se establece que el concesionario adjudicatario deberá construir para
su posterior cesión a la Administración del desdoblamiento de la N-340 entre Estepona
y Guadiaro. Además aquellos licitadores que lo deseen podrán incluir en sus
proposiciones la variante que se describe a continuación: La conservación y
explotación del tramo Málaga - Estepona de la citada autopista de la Costa del Sol por
8 años desde el 16 de marzo de 2046 hasta el 16 de marzo de 2054 (todo ello lo
hemos mencionado anteriormente).
En los pliegos se introducen variaciones a la extensa cláusula 8 del Pliego General, así,
establece (por primera vez se permite esto): en el supuesto de que la concesionaria
estuviese ya constituida (guiño a la sociedad ya constituida de la Málaga – Estepona),
la relación se entenderá a una relación de los miembros del Consejo de Administración
de la misma y de las personas físicas o jurídicas que ostenten una participación directa
o indirecta igual o superior al 1% del capital social.
Además, se permite que se puedan incluir modificaciones del anteproyecto (según
apartado d) de la cláusula 8) pero solo del anteproyecto de Estepona – Guadiaro y del
desdoblamiento de la N-340 pero no se podrá modificar la Málaga – Estepona
(evidentemente).
98
La duración de la concesión será de 55 años (existe juego) y para la Málaga –
Estepona 8 años.
En cuanto a las tarifas, no se podrá superar, en ningún caso, la media ponderada, sin
incluir bonificaciones, en cada estación de peaje podrá superar en pesetas del 31 de
diciembre de 1998, los siguientes valores, antes del IVA, para cada grupo tarifario
10,6
13,9
19,4
Tabla 20: Grupos tarifarios Estepona - Guadiaro
podrá ser superior a los siguientes valores, expresadas en ptas. De 31 de diciembre de
1998, este determinante no se utilizó en la Santiago – Alto de Santo Domingo pero sí
en la Alicante – Cartagena.
14
16
24
Tabla 21: Tarifa utilizada Estepona - Guadiaro
La garantía provisional que se estableció fue de 780 M ptas. (4,68 M€). De nuevo el
plazo para la presentación de las ofertas es de 75 días naturales.
En cuanto a criterios de valoración de nuevo son distintos a los pliegos analizados
hasta el momento, así
Criterios
Valoración
máxima
Pondera
ción
I.Valor del préstamo participativo solicitados al Estado
275
27,50%
99
estrategia tarifaria propuesta
150
15,00%
III.Coste de la propuesta técnica presentada y límites
máximos de la RPA
175
17,50%
IV.Viabilidad de la oferta presentada y volumen de recursos
aplicados
175
17,50%
V.Calidad de la propuesta técnica presentada
225
22,50%
Total
1000
Tabla 22: Criterios de valoración Estepona - Guadiaro
De nuevo toma protagonismo el valor del préstamo participativo con una ponderación
de un 27,50% seguido de la calidad de la propuesta técnica presentada que es
subjetivamente valorable.
BOE
Adjudicación
01/07/1999
Adjudicatario
Autopista del Sol, Concesionaria Española, S.A.
Plan
de
realización
de las obras
La correspondiente a la fase de
construcción de la autopista de peaje de
la Costa del Sol, tramo: Estepona Guadiaro
7,78 M€
Obras
complementarias
de
desdoblamiento de la carretera N-340
entre Estepona y Guadiaro
1,17 M€
Para el tramo Estepona - Guadiaro
de
los
4 meses
10 meses
36 meses
37 meses
100
Para el desdoblamiento
2 meses a partir de la
fecha de aprobación
del proyecto
Plazo para terminación de las obras
25 meses
25 meses
Capital social
10%
Límite máximo de capacidad de emisión
de obligaciones
Préstamo
participativo
Importe
nominal
No hay límite
99,17 M€
Normas
Vencim
iento
En el momento que la sociedad concesionaria ceda
al Estado la totalidad de obras del desdoblamiento
30,46
M€
El resto vencerá en el mes de enero del último año del
período concesional.
Deberá otorgarse aval bancario a favor de la Administración
por el importe del préstamo participativo.
Remuneración
El Estado recibirá un 50% de los ingresos de peaje, netos de IVA,
correspondientes al tráfico que supere las previsiones del escenario
que se describe a continuaciónn
IMD equivalente año 2001 para los distintos tramos
Crecimientos anuales
8000 veh
2001 - 2005
6%
2006 - 2010
4%
2011 - 2020
3%
2021 -2030
2%
2031-2047
2%
101
A partir de 2047
Tarifas
por
kilómetro (ptas.
De 31/XII/1998
y sin IVA)
Clase tarifaria
Nivel tarifario
(ptas.)
Ligeros. Clase 1.0
8,51
14
Pesados 1. Clase
2.1
12,61
16
Pesados 1. Clase
2.2.
12,61
16
Pesados 2. Clase
3.1
16,57
24
Pesados 2. Clase
3.2
16,57
24
Responsabilidad
Patrimonial
Construcción
Responsabilidad
expropiaciones
normal
0,0
0%
Nivel
tarifario
especial (ptas.)
52 años
185,604 M€
Incrementada
por
los
aumentos
de
inversión
resultantes
de
las
modificaciones
de
Patrimonial
por
9,96 M€
Tabla 23: Adjudicación Estepona - Guadiaro
Como era de esperar, la sociedad adjudicataria fue Concesionaria Española, S.A. que
era la sociedad de la concesión de la autopista Málaga – Estepona. El importe del
préstamo percibido es el máximo que el Estado permitía entregar. De nuevo las tarifas
especiales coinciden con las tarifas máximas establecidas en el pliego. Si las
comparamos con las tarifas ofertadas en el tramo anterior Málaga – Estepona son
parecidas por lo que parece que la concesión anterior iba bien con esas tarifas.
Aunque en el pliego daba a entender que la concesión se otorgaba por 55 años, es
decir, no existiría juego en la duración de la misma, ya que en repetidas ocasiones
tanto en el pliego de bases como en el PCAP nos decía que la duración de la
“concesión será de 55 años “(en ningún momento se establecía como máxima sino
dada fija a nuestro entender) y de 8 años la concesión de Málaga – Estepona.
102
Al final, nos resulta un tanto extraño que no quiera aprovechar la explotación de 8
años de la autopista Málaga – Estepona, quizás el “peaje” que debía pagar por tener
esos años de más era peor que la rentabilidad que obtendría con la explotación de la
misma. Hay que tener en cuenta que si incluía la explotación de dicho tramo el
préstamo participativo era muy inferior.
5.3.5. Autopista de peaje R-3 de Madrid a Arganda. Tramo: M-40 –
Arganda del Rey. Autopista de peaje R-5 de Madrid a
Navalcarnero. Tramo: M-40 – Navalcarnero. Tramo de la M-50
entre la autopista A-6 y la carretera M-409.
5.3.5.1 PCAP
Este pliego se publicó en el BOE el 27 de mayo de 1999, siendo el primero en licitarse
de entre las autopistas radiales de peaje de Madrid –los pliegos de la R-2 y la R-4 se
publicaron en febrero y abril, respectivamente, del año 2000-. Cada uno de estos
contratos incluía, además de la construcción, conservación y explotación de las
respectivas autopistas de peaje, la construcción y conservación de un tramo de la M50.
Comparando este pliego con el de la autopista de peaje Estepona-Guadiaro, existen
muy pocas diferencias. Sí llama la atención que este PCAP no va acompañado de un
pliego de bases para el concurso, sino que se incluye todo dentro del pliego de
cláusulas. Sin embargo, en la práctica, este hecho no supone ninguna variación, ya
que el contenido de las bases que antes se incluían en el pliego de bases para el
concurso ahora figura en las cláusulas del PCAP.
La diferencia de mayor relevancia está en el título dedicado al régimen económicofinanciero. La cláusula «beneficios económico-financieros excepcionales» existente en
el pliego de la Estepona-Guadiaro es sustituida por la de «amortización». Esta cláusula
es muy breve, limitándose a señalar que el concesionario podrá amortizar los
elementos del activo perecedero. La amortización se llevará a cabo en función de un
plan basado en un estudio económico-financiero que acompañará a la proposición
presentada. Lo más destacable, por tanto, es que en este pliego no se ofrece la
posibilidad de préstamo participativo del Estado.
También encontramos variaciones en el título referente a la construcción de la
autopista. Dentro de la cláusula «aspectos constructivos», se detallan las actuaciones
de acondicionamiento del tramo del eje Pinar y adaptación de sus características a las
del resto de la M-50.
103
En esta cláusula se incluye también la obligación de instalar un sistema de peaje
dinámico que deberá ser compatible con el del resto de las autopistas radiales de peaje
de Madrid.
En la cláusula referente al nivel de servicio, figura, como en todos los pliegos vistos
anteriormente, la obligación de ejecutar las ampliaciones que sean necesarias para que
en ninguna circunstancia se supere el nivel D con la intensidad correspondiente a la
hora 100. Sí es novedoso en cambio el párrafo que aparece a continuación. En él se
estipula que esta obligación será aplicable no solo a las autopistas de peaje R-3 y R-5,
sino también al tramo asociado a este pliego de la M-50. Pero lo relevante es que se
especifica que esa obligación solo es válida para incrementos de tráfico imputables al
crecimiento de la demanda, sin considerar la inducida por cambios de uso del suelo no
previstos al día de la fecha de licitación. Especifica que las ampliaciones previstas en la
aprobación de dos anteproyectos de la M-50 correrán a cuenta del concesionario.
Por último, mencionar que el plazo de concesión es en este caso de cincuenta años.
Como se comenta anteriormente, desde la Administración se creyó conveniente que la
carretera de circunvalación a Madrid M-50 fuera construida, conservada y explotada
por los concesionarios de las radiales de acceso a Madrid, de tal manera que en este
contrato se pretende dar cabida a una parte de la misma de tal manera que, se debía
realizar fuera de peaje: Tramo de la M-50, comprendido entre la autopista A-6 y la
carretera M-409; M-50, tramo: M-409 (eje Culebro) - eje Pinar, subtramo M-409 (eje
Culebro) - M-501 y subtramo M-501 - eje Pinar; actuaciones de mejora (cláusula 21)
en M-50, tramo: A-6 - M-503 (eje Pinar).
En cuanto a peculiaridades que no habían sido consideradas anteriormente se
encuentra que se dan una serie de plazos para la presentación del proyecto, para el
inicio de la obras,… También se hace referencia a que se refiere con el volumen de
inversión total.
En la memoria explicativa, cuando se realice por los licitadores, además de incluir los
aspectos que venimos contando, debe incluirse: estudios de tráfico y del nivel y
estrategia de tarifas adoptada, donde se incluya:
Análisis del tráfico previsto en el corredor y la autopista
104
Cuantías de las tarifas iniciales
Cálculo de la tarifa media ponderada y tarifa máxima aplicable
Cuadro discriminando de todos los posibles movimientos compatibles con el
sistema adoptado
Tabla 24: Memoria explicativa R3 Madrid - Arganda
De nuevo se hace referencia a las tarifas, así, no se podrá superar, en ningún caso, la
media ponderada, sin incluir bonificaciones, en cada estación de peaje podrá superar
en pesetas del 31 de diciembre de 1999, los siguientes valores, antes del IVA, para
cada grupo tarifario:
10
14
17
Tabla 25: Grupos tarifarios R3 Madrid - Arganda
podrá ser superior a los siguientes valores, expresadas en ptas. de 31 de diciembre de
1997
15
17
25
Tabla 26: Tarifa máxima R3 Madrid - Arganda
Si estas tarifas las comparamos con las de la autopista Estepona – Guadiaro podemos
ver que existen incrementos en las tarifas máximas pero muy leves, sobretodo ligado a
los 6 meses que han pasado desde la licitación de una y otra.
Siguiendo en la memoria explicativa, en ella se debe incluir: Explicación y detalle de los
gastos operativos previstos y de su evolución durante el periodo concesional y las
105
políticas tendentes a conseguir el control y optimización de los mismos; explicación de
la política de amortizaciones y dotación del fondo de reversión; detalle de las fuentes
de financiación; análisis de solvencia de la futura sociedad concesionaria; análisis de la
rentabilidad de la concesión, que incluirá una estimación de la tasa de retorno interna
del proyecto, así como de la tasa de retorno interna de los recursos propios invertidos
en la concesión.
Los licitadores expondrán las medidas que propondrían adoptar a la Administración
para una adecuada gestión del tráfico interurbano del área afectada por la
construcción de las vías objeto de concesión, significando de entre ellas las que el
licitador se comprometa a llevar a cabo a su cargo. La creatividad y viabilidad de
dichas consideraciones será positivamente valorada en la adjudicación del concurso,
dado el alto nivel de congestión de las zonas cuyo tráfico incidirán las vías objeto de
concesión.
Los licitadores propondrán las medidas de gestión medioambiental del proyecto que se
comprometan a adoptar adicionalmente a las prescripciones medioambientales
incluidas en la documentación de contratación de este concurso. Los licitadores
propondrán la colaboración con una entidad investigadora que deberá ser aprobada
por la DGC con la conformidad de la Comunidad de Madrid, estableciéndose un
Convenio. Su importe, así como el contenido del Convenio, deberá ser ofertado por las
empresas que participen en la licitación con el fin de que puedan ser tenidos en cuenta
para la adjudicación.
La garantía provisional se establece en 12,36 M€, siendo el plazo de presentación de
las ofertas de 52 días.
Los criterios de adjudicación son:
Criterios
Valoración
máxima
Pondera
ción
I.Importes de las tarifas, estructura y racionalidad de la
175
16,36%
II.Volumen de inversión total previsto y límites de la
responsabilidad de la Administración
170
15,89%
III.Viabilidad de la oferta presentada y volumen de recursos
aplicados
200
18,69%
106
IV.Calidad de la propuesta técnica presentada
200
18,69%
V.Medidas propuestas para la gestión del tráfico y medio
ambiental
150
14,02%
VI.Plazo de la concesión ofertado
175
16,36%
Total
1070
Tabla 27: Criterios de adjudicación R3 Madrid - Arganda
En este caso no se daban préstamos participativos, por lo que el criterio más valorado
era el de la viabilidad de la oferta presentada y volumen de recurso aplicados así como
la calidad de la propuesta técnica presentada.
BOE Adjudicación
Adjudicatario
06/10/1999
FCC
Inversora de Infraestructuras, S.A.
OHL
Sacyr
Autopista Concesionaria Española, S.A.
Empresa Nacional de Autopistas, S.A.
Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid
Plan
de
realización
de las obras
33,46 M€
Plazo para la presentación de los proyectos
de trazado
2 meses
de construcción
4 meses
6 meses
Antes del 31
diciembre de 2001
de
107
Capital
social
20%
Porcentaje mínimo que, respecto del total de recursos movilizados, han
de representar los recursos desembolsados por los accionistas, será del
83,52% del total de dichos recursos.
Tarifas
por
kilómetro (ptas. De
31/XII/1999 y sin
IVA)
Grupo tarifario
Tarifa hora valle
Tarifa
punta
Ligeros
9,5
12,5
Pesados 1
13,3
17
Pesados 2
16,1
21,3
hora
Del total del año un 16% serán horas punta y 84% horas valle.
50 años
Responsabilidad Patrimonial por construcción
637,97 M€
RPA por expropiaciones
39,04 M€
Tabla 28: Adjudicación R3 Madrid - Arganda
A los 132 días de publicarse el concurso se adjudica. Por primera vez las tarifas en
hora punta no son las máximas que se permitían. Se utiliza la máxima duración
permitida en el pliego. Actualmente esta concesión se encuentra en proceso concursal.
5.3.6. Autopista de peaje R-2, de Madrid a Guadalajara.
Circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la N-I hasta la
N-II
5.3.6.1 PCAP
Si bien esta concesión de autopista de peaje no fue la siguiente cuyo pliego se publicó
en el BOE –entre medias se publicaron el de la A-6 – Ávila / A-6 – Segovia y el de la
León-Astorga-, se considera más conveniente comparar este pliego con el de la R-3 y
R-5, dadas las similitudes existentes –autopistas radiales de Madrid y tramo de la M50-. Este PCAP se publicó el 10 de febrero de 2000, es decir, ocho meses y medio
después que el de la R-3 y R-5.
La estructura de este PCAP es idéntica a la del pliego de la R-3 y R-5.
108
Una de las pocas diferencias la encontramos en la cláusula «aspectos constructivos»,
pues en el caso de la R-2 consta de un punto menos, correspondiente al que en el
pliego de la R-3 y la R-5 detallaba las actuaciones en el Eje Pinar.
En cuanto a los plazos de construcción, el de la R-3/R-5 era de 31 meses y 4 días
desde la publicación el BOE, mientras que para la R-2 es de 28 meses y 20 días. El
periodo máximo de la concesión es de cincuenta años en ambos casos.
Evidentemente, respecto a la radial 3 y 5 existen matizaciones en el pliego de bases,
en cuanto a los tramos libres de peaje de nuevo se mantiene la construcción de un
tramo de la M-50, en concreto, la circunvalación a Madrid M-50 comprendida entre la
carretera N-I y la carretera N-II.
El plazo máximo que se establece para esta concesión es de 50 años (igual que para la
R-3 y R-5).
En cuanto a particularidades de la cláusula 8 del pliego se establece que:
-Se propondrán ajustes de trazado y otras medidas al objeto de disminuir la afección
medioambiental a la Urbanización Asfaín, situada en el término municipal de Azuqueca
de Henares.
- Se propondrá la implantación de un área de servicio compatible con las limitaciones
impuestas en la DIA.
- Se estudiará la conveniencia del establecimiento de un nuevo enlace en la zona de
influencia de Azuqueca de Henares y entre los enlaces previstos adyacentes a este
término municipal.
- Se tendrán en cuenta los condicionantes impuestos por los planes de ampliación y
construcción del aeropuerto de Barajas.
- Se estudiará la adecuación necesaria de las infraestructuras viarias y de servicio,
existentes en construcción para compatibilizarlas con las autopistas M-50 y R-2.
La garantía provisional fue de 8.14 M€. y plazo de presentación de las proposiciones
era de 60 días (algo superior a la otra radial)
109
Los criterios de adjudicación difieren de la otra radial, así
Criterios
Valoración
máxima
Pondera
ción
150
13,39%
170
15,18%
aplicados
150
13,39%
150
13,39%
ambiental
100
8,93%
VI.Plazo de la concesión ofertado
400
35,71%
Total
1120
Tabla 29: Criterios de adjudicación R2 Madrid - Guadalajara
Aquí el peso del plazo de concesión es bastante importante, recordemos que para la R3 y R-5 eran muy inferiores.
BOE Adjudicación
04/11/2000
Tabla 30: Adjudicación R2 Madrid - Guadalajara
Los adjudicatarios fueron: Dragados; Acciona; Necso; Autopistas del Mare Nostrum;
Autopista Vasco - Aragonesa; Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid. Como
vemos hay algunas sociedades concesionarias ya constituidas que creyeron
conveniente licitar.
Aunque el máximo periodo de concesión que se establecía en el pliego eran 50 años, la
sociedad adjudicataria optó por un plazo de 24 años.
110
Los plazos de presentación de los proyectos y demás son los mismos que para la
anterior radial solo varía el plazo de apertura al tráfico que en este caso debe ser antes
del 30 de octubre de 2002.
Se distinguieron dos tarifas dependiendo del tramo
Tramo de la autopista de peaje R-2, interior de la M-50 (ptas/km. De 31 de diciembre
de 1999)
Clase de Vehículo
Tarifa hora punta
Tarifa hora normal
1.0
15
7,5
2.1
15
7,5
2.2
17
12,5
3.1
25
12,5
3.2
25
12,5
Tramo de la autopista de peaje R-2, exterior a la M-50 (ptas. 31/XII/1999)
Clase de Vehículo
Tarifa hora punta
Tarifa hora normal
1.0
12,15
3,5
2.1
12,15
3,5
2.2
17
5
3.1
20
8
3.2
20
8
Tabla 31: Distinción de tarifas R2 Madrid - Guadalajara
Vemos como para el tramo interior las tarifas en hora punta son máximas. Según
establece el R.D. de adjudicación la RPA (no distinguiendo entre construcción y
expropiaciones) es de: 40,72 M€. Igualmente es importante la garantía definitiva:
18,81 M€
5.3.7. Autopista de peaje R-4, de Madrid a Ocaña. Circunvalación a
Madrid M-50: desde la N-IV a la N-II. Eje Sureste, tramo M-40 –
111
M-50. Prolongación de la conexión de la N-II con el distribuidor
este. Actuaciones de mejora en la M-50
5.3.7.1 PCAP
Una vez más, este pliego es prácticamente idéntico al anterior. De hecho, dada la
similitud de las obras y el poco tiempo transcurrido entre la publicación del BOE de uno
y otro, parece bastante lógico que sea así. Este pliego se publicó el 14 de abril de 2000
–dos meses y cuatro días después del de la R-2-.
En todo caso, señalar que en la cláusula «aspectos constructivos», se definen las
actuaciones a llevar a cabo en el Eje Culebro –en esto se asemeja más al pliego de la
R-3 y R-5-.
En lo referente a plazo de construcción, tanto la R-2 como la R-4 tienen la misma fecha
límite de puesta en servicio, el 30 de octubre de 2002, a pesar de que el pliego de la
R-4 se publicase dos meses después.
Sin embargo, varía el plazo máximo de la concesión. Para la R-4 se establece en
sesenta y cinco años, mientras que para la R-2 y para la R-3 y R-5 era de cincuenta
años.
Prácticamente el pliego es idéntico al de la anterior Radial, solo varía en los tramos de
la M-50 libres de Peaje, que son: Circunvalación a Madrid M-50 comprendida entre NIV y la N-II y conservación y explotación de este último tramo M-50, entre la M-409 y
la N-IV, deberá llevarse a cabo por el adjudicatario a partir del segundo mes de la
constitución de la sociedad concesionaria; eje sureste entre las carreteras M-40 y M50;prolongación de la conexión de la N-II con el distribuidor este.
También varía el plazo puesto que éste puede llegar como máximo a los 65 años y la
garantía provisional, estableciéndose ésta en 11,58 M€.
Las tarifas con las que se adjudicó fueron
Grupo tarifario
Tarifa hora punta (ptas.
31/XII/1999)
Tarifa
hora
31/XII/1999)
Ligeros
15
7,5
transición
112
(ptas.
Pesados 1
17
8,5
Pesados 2
20
10
Tabla 32: Grupo tarifario R4 Madrid – Ocaña y Tramo M 50
De nuevo en las tarifas de hora punta tenemos las máximas permitidas, excepto para
pesados que en el pliego se establece 25 y aquí se oferta y se adjudica con
20ptas./km.
En cuanto a los criterios de valoración son idénticos al anterior pliego analizado.
BOE Adjudicación
Adjudicatario
3/12/2000
Cintra
Europistas
Empresa Nacional de Autopistas
Caja de Ahorros de Castilla la Mancha
Caja de ahorros de Ronda, Cádiz, Almería, Málaga y Antequera
(UNICAJA)
Tabla 33: Adjudicación R4 Madrid – Ocaña y Tramo M 50
Desde el anuncio del pliego trascurren 260 días hasta su adjudicación. La garantía
definitiva constituida fue de 27,3 M€.
Un aspecto importante es el capital social, que para este caso fue del 25%. Existen
diferencias respecto al capital social mínimo que deben sufragar los accionistas
mientras que para la R-3 y R-5 era del 20% con un porcentaje mínimo del 83,52%
que, respecto del total de recursos movilizados, han de representar los recursos
desembolsados por los accionistas, del total de dichos recursos, para la R-2 un 15% y
un 100% de los recursos movilizados y para la R-4 es del 25% y del 100%.
La duración de la concesión será de 65 años (recordad que era el máximo) y una
responsabilidad patrimonial (sin distinguir) de 559,65 M€.
113
En los demás parámetros de la adjudicación son iguales a los concedidos para la R-2.
5.3.8. Variante de la CN-I. Tramo: M-40 – Santo Tomé del Puerto [1ª
fase. Subtramo: Enlace con autopista Eje Aeropuerto (M-12) y
R-2. Variante de El Molar]
5.3.8.1 PCAP y Pliego de Bases
El 15 de septiembre de 2007 (casi siete años después de publicarse la última radial) se
publica en el BOE resolución de la Ministra de Fomento anunciando la licitación del
contrato de concesión para la construcción, conservación y explotación de la autopista
R-1. En esta resolución se especifica que el pliego estará a disposición de los posibles
licitadores y cualquier persona interesada podrá obtenerlo a través de la página web
del Ministerio y también en el Centro de Publicaciones de dicho centro administrativo.
Posteriormente, el 27 de diciembre de 2007 (3 meses después del anuncio de la
apertura del proceso de licitación) la Ministra de Fomento
dicta una resolución
modificando la cláusula XIII del pliego y aclarando que el coste de las expropiaciones
será en su totalidad con cargo a la Sociedad Concesionaria.
Como hemos comentado, esta radial nace casi 7 años después de la última licitación de
una radial (R-4), por lo que el pliego se asemeja más a la última autopista de peaje
licitada en ese momento que era Alto de las Pedrizas – Málaga.
Las variaciones que se tienen respecto a la comentada anteriormente no son muchas
pero existen algunas, que se explican a continuación.
En primer lugar, la admisión de ofertas terminará a los 4 meses desde la publicación
en el BOE del anuncio de licitación, aunque luego se prorrogó el plazo 3 meses más,
llegando a los 7 meses. Tiempo más que suficiente para que los licitadores puedan
formular adecuadamente sus ofertas.
No se permite incorporar los derechos de crédito del concesionario a títulos
negociables (acciones de la sociedad). Se fija al igual que en la Málaga – Las Pedrizas
el régimen de revisión de tarifas y peajes. Así como, los licitadores deberán presentar
una propuesta sobre la incidencia, en las tarifas, de los rendimientos de la demanda de
la utilización de la obra y de los beneficios derivados de la explotación de la zona
comercial, cuando no alcancen o cuando superen los niveles mínimos y máximos que
considere el licitador (cláusula VII.G.10).
114
No se producirá ruptura sustancial del equilibrio económico-financiero cuando cualquier
Administración
tenga
planificado,
en
su
correspondiente
Plan,
realizar
una
infraestructura que afecte de modo directo o indirecto al tráfico de la concesión,
siempre y cuando estos Planes sean conocidos públicamente antes de anunciarse
oficialmente el concurso del que nos ocupa.
No se define la posibilidad préstamo participativo.
Hace especial énfasis en la Responsabilidad Patrimonial, todo ello derivado seguro, de
los problemas que la Administración tiene en ese sentido. De tal manera que el
concesionario
definirá
la
responsabilidad
patrimonial
de
construcción
y
de
expropiaciones pero no se tendrá en cuenta, para apreciar la eventual alteración del
equilibrio económico del contrato, la realización por el concesionario de inversiones
superiores al límite de responsabilidad patrimonial, salvo los incrementos que se
deriven de modificaciones de los proyectos aprobados producidas a requerimiento de
la Administración (esto para la construcción) y el abono por el concesionario, en
concepto de justiprecio, de cantidades superiores al límite de responsabilidad
patrimonial.
Se permitirán mejoras al anteproyecto pero dentro de los límites de la concesión.
Igualmente se deben definir los medios humanos y materiales que se dedicarán a las
labore de conservación.
En cuanto a los criterios de adjudicación del concurso
Criterios
Valoración
máxima
Ponderación
I. Calidad técnica
350
50,00%
II. Viabilidad de la propuesta financiera de la sociedad
concesionaria
350
50,00%
Total
700
Tabla 34: Criterios de adjudicación Variante CN-1. M 40 – Santo Tomé del Puerto
Donde se puntuará la composición de la estructura tarifaria, teniendo en cuenta la
atracción de tráfico pesado, y de tráfico ligero en horarios punta y periodos especiales
así como la calidad de los servicios.
115
El concesionario podrá disfrutar de seis meses adicionales de concesión si acredita que
ha empleado a personal laboral fijo en un 20% superior a la media nacional
(igualmente femenino).
Para las zonas comerciales se establece un umbral mínimo de 500.000 €.
Se incluye una cláusula controvertida, puesto que dice que la explotación de la
autopista estará regida por los indicadores de estado y calidad de servicio del Anexo II.
El incumplimiento de esos indicadores dará lugar a la imposición de penalidades.
Igualmente el concesionario puede incrementar hasta en un año el periodo máximo de
38 años según una serie de indicadores que son función del porcentaje de vehículos
pesados que circulen por la autopista; la congestión; el tiempo de espera en los
puestos de peaje; accidentalidad y mortalidad.
La adjudicación de la radial 1 nunca se produjo (no sabemos en un futuro), no hay
referencias al respecto. Aunque parece, según las últimas noticias, que la Comunidad
de Madrid quiere sacar de nuevo a licitación, como autopista de peaje, este tramo.
Antes de producirse la publicación de este pliego fueron continuas las disputas entre el
Ministerio de Fomento (PSOE en aquellos entonces) y la Comunidad de Madrid (PP)
sobre la construcción de tan importante infraestructura. Éstas basadas en las
competencias, puesto que la Comunidad de Madrid argumentaba que era de su
competencia realizar la Radial 1 mientras que para la Administración del Estado
justificaba que era de su competencia puesto que era una autopista de peaje,
alternativa, a una carretera nacional de su jurisdicción.
Al concurso solo se presentaron FCC y Ploder, pero la mesa de negociación nunca llegó
a adjudicar y el concurso se quedó desierto. Quizás si se hubiera adjudicado
estaríamos hablando de otra radial quebrada. Todas las empresas huyeron ante la
posibilidad (y así lo reflejaba en el Pliego) de correr con todos los gastos de
expropiaciones, que ya en aquellos entonces se vislumbraba problemático. De hecho la
Ministra de Fomento tuvo que publicar una resolución aclarando que el riesgo de
expropiación estaría en la cuenta del concesionario.
116
Si a lo anterior le unimos que los estudios de tráfico no eran muy halagüeños, teniendo
un tráfico esperado de 2500 veh/día. La infraestructura no era viable para los ojos de
las empresas.
En 2009, en concreto, el 13 de febrero, el Consejo de Ministros acuerda la autorización
para la celebración del contrato de concesión de la Radial 1, que no llegó a nada.
Posteriormente, se presenta en octubre de 2012, de nuevo la licitación de la radial,
pero fue eso, una mera presentación (no sabemos si llegará a más). En ella se
planteaba que el riesgo de expropiación iría a la cuenta de la Administración y que
Fomento introduciría el arbitraje en lugar de los tribunales para resolver los conflictos
que puedan surgir en materia de expropiaciones. En el mismo ámbito se propone una
asignación diferente de los riesgos encaminada a facilitar la adjudicación de nuevas
concesiones de forma que se permita licitar la construcción y explotación de dichas
autopistas con cláusulas flexibles en función de las condiciones del mercado en cada
momento. Todo esto, por ahora, tampoco se ha materializado.
5.3.9. Tramo de autopista de peaje autopista A-6 – conexión con
Segovia. Tramo de autopista de peaje autopista A-6 –
conexión con Ávila. Autopista de peaje A-6, tramo VillalbaAdanero
5.3.9.1 PCAP y Pliego de Bases
Después de haber realizado un análisis de los pliegos de las autopistas radiales que se
han analizado conjuntamente aunque entre la licitación de cada una de ellas existieran
otras licitaciones como la que detallamos a continuación.
Decir que al estar refundido en un único pliego las bases y las cláusulas administrativas
particulares se analizarán conjuntamente. Este pliego se publicó en BOE el 8 de junio
de 1999, es decir, doce días después del pliego de la R-3 y la R-5. La estructura de
ambos pliegos es idéntica, constando de diez títulos –el primero dedicado a las bases
del concurso- y treinta y seis cláusulas. Sin embargo, sí encontramos algunas
diferencias en el contenido de ambos pliegos.
Las primeras las encontramos en la cláusula 15 «recursos propios». Se establece que
el porcentaje máximo de que representará el capital social con respecto a la inversión
total superará el 20 por cien, en este aspecto no existe uniformidad en los pliegos y
117
vemos que varía entre el 10% y el 25% de la Málaga - Estepona. Además, establece
ciertas condiciones sobre cómo se contabilizará el capital social referidas al tramo a
conservar y explotar (Villalba-Adanero de la A-6) y a los dos tramos que se deben
construir para posteriormente entregar a la Administración (variante de Guadarrama y
ampliación de la A-6 en su tramo libre de peaje entre el nudo de la M-50 y Villalba).
Aún dentro de esta cláusula, se ofrece la posibilidad de reducir hasta los límites
mínimos establecidos –siempre que en un principio se hubiesen superado dichos
límites- la proporción tanto del capital social como de los recursos movilizados
desembolsados por los accionistas sobre la inversión total, transcurridos diecinueve
años desde el inicio de la concesión. En el pliego de las autopistas R-3 y R-5, se daba
esta misma opción, pero a partir de haber alcanzado la mitad del periodo concesional.
El plazo de construcción es mayor en este caso que en el de las autopistas R-3 y R-5
(1 de junio de 2002 frente al 31 de diciembre de 2001).
En cuanto a los aspectos constructivos, en este pliego se añade un párrafo con unas
especificaciones técnicas que no encontrábamos en el resto de los casos. Se trata de
construir el carril adicional de las obras de acondicionamiento de la autopista A-6 sobre
bases de zahorra, con el fin de agilizar los sistemas constructivos.
Respecto a la duración de la concesión, mientras que el límite máximo en el caso de la
R-3 y R-5 era de cincuenta años, en el caso de la A-6 observamos unas condiciones
sensiblemente distintas. Se dice que la duración de la concesión se establecerá en
función de los tráficos en los distintos tramos una vez transcurridos veinte años desde
el inicio de la concesión. Posteriormente figuran unas tablas en las que se establecen
las posibles duraciones según distintos intervalos de tráfico.
La última diferencia significativa entre los dos pliegos la encontramos en la cláusula 35
«extinción y liquidación de la concesión». Para establecer la cantidad que la
Administración abonará al concesionario en ciertos casos de extinción de la concesión,
además de valorar las expropiaciones de terrenos, las obras de construcción
ejecutadas y los bienes inmuebles incorporados, se valoran también
los gastos
correspondientes a la construcción de la variante de Guadarrama y de la ampliación de
la A-6 entre Villalba y el nudo de la M-50.
En los títulos dedicados a las bases se establecen los mismo clausulados que en los
anteriores pliegos, pero, evidentemente, adaptados a las peculiaridades propias de
118
esta concesión. Así, se distinguen dos tramos de autopista, por un lado la construcción,
conservación y explotación del tramo: Autopista A-6 conexión Segovia y por otro la
construcción, conservación y explotación del tramo: Autopista A-6 conexión Ávila. Los
licitadores deberán presentar necesariamente dos proposiciones alternativas a este
último tramo: Ávila – Espinar o Ávila – Villacastín. Tanto uno como otro tramo tendrán
una duración mínima de la concesión de 25 años y máxima de 40 años (dependerá del
tráfico)
También se incluye la conservación y explotación de la autopista de peaje A-6, tramo
Villalba - Adanero. La incorporación a la concesión de este tramo se producirá el 29 de
enero de 2018. Aquí estamos en un caso idéntico a la Estepona – Guadiaro donde la
Málaga – Estepona podría (el licitador podía quererla o no) incorporarse a la concesión
una vez finalizada esta.
Y como libres de peaje y que tendrá que construir la concesionaria sería: la variante de
Guadarrama y la ampliación de la autopista A-6, en su tramo libre de peaje, entre el
nudo de la M-50 y Villalba. Se trata de la construcción de un 4º carril.
En general, aunque todavía no se ha hecho referencia a ello, siempre se prescribe que
para poner en servicio la autopista de peaje es necesario que los tramos libres de
peaje estén ya en funcionamiento, así, la Administración se garantiza que el
concesionario hará lo más rápido que pueda los tramos que no son de pago.
Para las obras que se trasmitirán a la Administración la inversión total se deducirá
íntegramente del volumen de inversión total en autopista en el activo de la Sociedad
Concesionaria con cargo a una cuenta de "Gastos a Distribuir en Varios ejercicios".
La autopista Villalba - Adanero se considerará que la Administración la pondrá a
disposición del adjudicatario en perfecto estado de uso y condiciones.
En cuanto al plan económico – financiero se establece que en el año 21 de la
concesión, y una vez conocido el ajuste del plazo concesional en función de los tráficos
reales habidos, presentará un nuevo plan económico - financiero con el plazo
determinado.
Para las tarifas al existir dos tramos, éstas deberán ser propuestas por los posibles
licitadores, expresadas en ptas. del 31 de diciembre de 1999 para cada uno de los
119
tramos referidos en los puntos 1 y 2 de la cláusula 2 del pliego. Hace distinción entre
las distintas alternativas, así,
No se podrá superar, en ningún caso, la media ponderada, sin incluir bonificaciones, en
siguientes valores, antes del IVA, para la autopista A-6-conexión Segovia y al tramo A6 - Conexión Ávila con la Alternativa A
10
0,060 €
14
0,084 €
17
0,102 €
En el caso de la alternativa B para el tramo A-6 - Conexión Ávila, la tarifa media
ponderada será
7
0,042 €
12
0,072 €
15
0,090 €
Las tarifas del tramo A-6 - Conexión Ávila, en el caso de adjudicarse la alternativa B,
así como las de la autopista de peaje A-6, tramo Villalba - Adanero, a partir de la
incorporación de ésta a la concesión serán las que se apliquen en el momento de dicha
incorporación al tramo A-6 - Conexión Segovia
Tabla 35: Grupos tarifarios A6 Villalba - Adanero
Por lo demás la única diferencia es en la garantía provisional que se establece en 813
Mptas. (4,89 M€). El plazo de presentación de las ofertas será de 52 días naturales.
Por último los criterios de adjudicación son
Criterios
Valoración
máxima
Pondera
ción
200
16,00%
200
16,00%
120
aplicados
200
16,00%
200
16,00%
ambiental
150
12,00%
VI.Ajuste del plazo concesional previsto
300
24,00%
Total
1250
Tabla 36: Criterios de adjudicación A6 Villalba - Adanero
El criterio más valorado es el ajuste del plazo concesional, pudiendo, por tanto, jugar
con los años y con las tarifas (no existe préstamo participativo).También un aspecto
que fue objeto de sentencias condenatorias fueron las mejoras que podían presentar
los licitadores a la propuesta (dando bonificaciones de hasta 50 puntos y no llegando a
la valoración máxima de 200 puntos) en concepto de mejoras cualitativas o
disfunciones en la estructura y racionalidad de la propuesta. Fue controvertida porque
la entidad adjudicataria propuso la realización de un nuevo túnel en la A-6 por lo que
se creyó por parte de los tribunales que era una obra que no estaba relacionada con el
objeto del contrato.
BOE Adjudicación
Plan
de
realización
de las obras
18/11/1999
Para las obras de los tramos a Segovia y a Ávila desde su conexión con
la A-6 y el tercer carril del tramo Villalba - enlace Valle de los Caídos de
la A-6.
2
4
7
Antes del 1 de julio
de 2002
Para las obras del tramo enlace Valle de los Caídos - San Rafael,
121
incluido un nuevo túnel en la A-6.
Plazo para la presentación del
estudio informativo
7
proyectos
15
21
Antes del 1 de julio
2003
Para las obras del cuarto carril del tramo Las Matas (nudo M-50) Villalba de la A-6.
Capital social
2
4
7
Antes del 1 de enero
de 2002
20%
Porcentaje mínimo que, respecto del total de recursos
movilizados, han de representar los recursos desembolsados
por los accionistas, será del 85% del total de dichos recursos.
Autopista A-6, conexión con Segovia, hasta el 29 de enero del año 2018
Tarifa normal
8,1 (ptas./km)
Tarifa punta
13,2 (ptas./km)
Tarifa valle
6,3 (ptas./km)
Autopista A-6, conexión con Ávila, hasta el 29 de enero del año 2018
122
Tarifa normal
5,7 (ptas./km)
Tarifa punta
9,5 (ptas./km)
Tarifa valle
3,5 (ptas. /km)
Autopista A-6, conexión con Segovia, autopista A-6, conexión con Ávila y autopista
Villalba - Adanero, desde el 30 de enero de 2018 hasta el final de la concesión
Tarifa normal
9 (ptas./km)
Tarifa punta
14 (ptas./km)
Tarifa valle
6 (ptas./km)
Responsabilidad Patrimonial por construcción
255,194 M€
Responsabilidad Patrimonial por expropiaciones
11,21 M€
Tabla 37: Adjudicación A6 Villalba - Adanero
La adjudicación se realiza a favor de Ibérica de Autopistas, S.A. (IBERPISTAS) que era
la sociedad concesionaria del tramo Villalba – Villacastín (1967). La garantía definitiva
que se constituyó ascendió a 13,1 M€.
Resulta un tanto atípico que el plazo para la apertura al tráfico según viene recogido
en el pliego deba ser antes del 31 de junio de 2002 y luego no se cumplan estos
plazos, aunque quizás sea debido a que el tramo libre de peaje que el concesionario sí
se pone en servicio antes de la fecha establecida.
Se puede ver como existe un fuerte aumento de las tarifas a partir del año 2018 tanto
para el tramo de Segovia como para el de Ávila.
El capital social se establece en un 20%
123
En referencia al plazo concesional puede variar entre 32 y un máximo de 37 años. Para
ello se tendrá en consideración la evolución real del tráfico que se evaluará
transcurridos veinte años desde el inicio de la concesión, de conformidad con el
procedimiento establecido en dicha cláusula y teniendo en cuenta que el ajuste del
plazo concesional ofertado es de más de cinco años.
5.3.10. Autopista de peaje León-Astorga
5.3.10.1
PCAP y Pliego de Bases
Este pliego fue publicado el 24 de septiembre de 1999. Nos llama la atención que, en
este caso, el concurso se limita a la construcción, conservación y explotación de un
nuevo tramo de autopista de peaje, sin incluirse obras complementarias o la
conservación y explotación de carreteras existentes.
Si lo comparamos con el pliego de la autopista A-6, presentan una estructura casi
idéntica, con la única salvedad de que el de pliego de la León-Astorga incluye, dentro
del título correspondiente al régimen económico-financiero de la concesión, una
cláusula relativa al préstamo participativo del Estado, posibilidad que no existía en el
pliego anterior.
En cuanto a los recursos propios, en este pliego se vuelve a establecer la proporción
mínima respecto a la inversión total en el 10 por cien (recordemos que en el caso de la
A-6 era del 20 por cien). En caso de que en un principio se hubiesen superado estas
proporciones, podrán ser reducidas una vez transcurrida la mitad del plazo concesional.
Las condiciones del préstamo participativo del Estado ya mencionado son muy
similares a las ya vistas en casos anteriores: los fondos se ponen a disposición de la
sociedad concesionaria en dos fases, y la remuneración que el Estado percibirá será
del 35 por cien de los ingresos correspondientes a los peajes de la autopista, o el 1,75
por cien del principal del préstamo, este porcentaje de remuneración nace a raíz de
que EUROSTAT estableciera que al ser un préstamo debe tener una remuneración a
través de los interés, ese porcentaje (1,75%) se estableció por la media de los
préstamos que el Banco de España tenía contabilizados. Entre estas dos posibilidades,
la cifra que sea mayor. El importe nominal del préstamo tiene un techo de 9.500
millones de pesetas (57,096 M€).
Otra variación de este pliego la encontramos en la cláusula referente al plazo de
construcción. Si bien hasta ahora se establecía una fecha límite, en este caso se dice
124
que será de treinta y seis meses a partir de la publicación en el BOE del real decreto de
adjudicación.
Si bien en el pliego de la autopista A-6 se establecía un plazo de concesión en función
del tráfico, en este pliego se vuelve a establecer como en el resto de casos analizados.
En este caso, la duración máxima establecida es de sesenta y cinco años.
La media ponderada de las tarifas referidas a 31 de diciembre de 1999 son iguales a la
autopista Villalba – Adanero.
La garantía provisional es de 300 Mptas (1,8 M€) y el plazo de presentación de las
ofertas será de 60 días naturales.
Los criterios de adjudicación sí varían
Criterios
Valoración
máxima
Pondera
ción
I.Importe del préstamo participativo solicitado del Estado
300
30,00%
100
10,00%
III.Volumen de inversión total previsto y límites de la
100
10,00%
IV.Viabilidad de la oferta presentada y volumen de recursos
aplicados
150
15,00%
V.Calidad de la propuesta técnica presentada
200
20,00%
VI.Medidas propuestas para la gestión del tráfico y medio
ambiental
50
5,00%
VII.Ajuste del plazo concesional previsto
100
10,00%
Total
1000
Tabla 38: Criterios de adjudicación León - Astorga
Dando como muchos otros pliegos preponderancia a la cuantía del préstamo
participativo (limitado). Aparece por primera vez una valoración explícita para la
gestión del tráfico y el medio ambiente.
125
5.3.10.2
Adjudicación
BOE Adjudicación
10/03/2000
Adjudicatario
Dragados
Autopistas del Mare Nostrum, S.A.
Caja de Ahorros de Salamanca y Soria (Caja Duero)
Plan
de
realización
de
las
obras
Préstamo
participativo
Plazo para la presentación de los proyectos de trazado
4
Plazo para la presentación de los proyectos de construcción
5
8
32 meses
Importe nominal 26,44 M€
Vencimiento: En el mes de enero del último año del periodo
concesional
Tarifas por kilómetro
(ptas. De 31/XII/1999 y
sin IVA)
Hasta el 31 de diciembre de 2009
Tarifa nocturna
Tarifa diurna
Ligeros
5
11
Pesados 1
8,4
16,8
Pesados 2
10,2
20,4
Desde el 1 de enero de 2010 hasta el final de la concesión
Tarifa nocturna
Tarifa diurna
Ligeros
5
12,5
Pesados 1
8,4
16,8
Pesados 2
10,2
20,4
Responsabilidad Patrimonial
45,075 M€
126
Tabla 39: Adjudicación León - Astorga
La garantía definitiva que debió constituir el adjudicatario fue de 4,62 M€. En lo
referente al capital social adjudicado fue del 26,9%. También se establece que el
porcentaje mínimo que, respecto del total de recursos movilizados, han de representar
los recursos desembolsados por los accionistas, será del 37,5% del total de dichos
recursos. Tendrá la consideración de recurso desembolsado por los accionistas el
importe de la prima de emisión de acciones ofertada.
El préstamo otorgado no es el máximo establecido. La remuneración del Estado por el
préstamo que percibirá desde la fecha de desembolso del mismo por parte de la
Administración, la mayor de las siguientes cantidades:
a) El 1,75% del principal del préstamo participativo del Estado.
b) El 35% de los ingresos por peaje correspondientes al tráfico de la autopista
de peaje León – Astorga que superen los que se derivarían del escenario de
tráfico descrito a continuación: IMD equivalente año 2002: 4200
vehículos/día. Crecimientos anuales: 2003 a 2007: 4%; 2008 a 2017: 3%;
2018 a 2017: 2%; y 2028 y siguientes: 1,5%
Dichos gastos se devengarán anualmente y se imputarán en la cuenta de pérdidas y
ganancias. Las correspondientes partidas desembolsadas por el Estado figurarán como
un préstamo subordinado de interés variable en el pasivo a largo plazo del balance
social. Dicha deuda con el Estado tendrá la consideración de subordinada respecto a
todos los recursos ajenos de la sociedad concesionaria, excepto aquellos préstamos
subordinados suscritos por los accionistas a los que hace referencia la cláusula 15 del
pliego de cláusulas administrativas particulares.
Vemos como las tarifas diurnas son muy superiores a la media ponderada máxima y
ello es debido a que luego las tarifas nocturnas son muy bajas por lo que entra dentro
del rango de la media.
La duración de la concesión se establece en 55 años, el plazo máximo eran 65 años.
5.3.11. Construcción, conservación y explotación de la autopista de
peaje Eje Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10;
de la autopista de peaje Eje Aeropuerto desde la A-10 hasta la
M-40, y construcción de la prolongación y mejoras del acceso
sur a Barajas; de la ampliación a tres carriles de la autovía A127
10, entre la conexión con el Eje Aeropuerto y el Nudo de
Hortaleza, y la conexión Aeropuerto - Variante N-II y vías de
servicio sur de Barajas.
5.3.11.1
Si bien entre la publicación de este pliego y el anterior (autopista Madrid-Ocaña R-4)
transcurren casi dos años, se mantiene la estructura de ambos.
Una diferencia muy importante la encontramos en la cláusula número 16, referente a
los recursos ajenos. En ella se explicita que el proyecto, con el fin de asegurar las
fuentes de financiación tanto públicas como privadas, está siendo analizado por el
Banco Europeo de Inversiones dentro del convenio de colaboración suscrito entre este
organismo y el Ministerio de Fomento. Al final no participó el BEI.
Los plazos de construcción establecidos en este pliego son los mismos que en el caso
de la autopista R-4: veintiséis meses y medio desde la publicación del pliego en el BOE.
Dentro del título dedicado a los derechos y obligaciones del concesionario, la cláusula
«nivel de servicio» se había mantenido invariable en todos los PCAP estudiados hasta
ahora. En este pliego en cambio, si bien se mantiene la exigencia de mantener como
mínimo un nivel D de circulación con la intensidad correspondiente a la hora 100, se
especifican más condiciones. Se establece que el concesionario deberá aplicar en cada
momento las mejoras establecidas por la normativa técnica, medioambiental y de
seguridad de los usuarios debido a los nuevos avances de la ciencia. Es más, incluso si
una medida no es todavía exigida por la normativa pero se viene exigiendo de manera
habitual a las nuevas infraestructuras, el concesionario estará obligado también a
aplicarla. No obstante, dichas mejoras deberán ser abonadas por la Administración al
concesionario en el modo a convenir posteriormente. Todo ello conocido como la
cláusula de progreso.
Observamos también variaciones significativas en cuanto a la duración de la concesión.
En primer lugar, el periodo de concesión establecido es, con carácter general, de
veinticinco años desde la publicación del real decreto de adjudicación. No obstante, el
concesionario podrá optar por una duración menor, solicitando la reversión a 31 de
diciembre de 2020. Otra gran novedad introducida es que el concesionario podrá
disfrutar de un año adicional de concesión, siempre que cumpla unos indicadores de
calidad establecidos en este pliego. Dichos indicadores están relacionados con los
niveles de accidentalidad, de fluidez del tráfico y del tiempo de espera en colas.
128
En lo referente a aquellos artículos que, relacionados con los anteriores, están más
ligados a las bases, así, a diferencia de la León – Astorga ahora se incluyen muchas
obras que debe realizar el concesionario y que estarán fuera del peaje, en concreto: el
eje este – oeste será libre de peaje; prolongación y mejoras del acceso sur al
aeropuerto Madrid - Barajas ; ampliación a tres carriles de la autovía A-10 entre la
conexión con el Eje Aeropuerto y el Nudo de Hortaleza (que actualmente se encuentra
sometido a procedimiento ambiental)(nos surge la duda de si no pasara el trámite
ambiental entonces qué es lo que ocurriría con la concesión );conexión Aeropuerto Variante N-II y vías de servicio Sur Barajas.
En lo referente a tarifas, hay que tener en cuenta que no son €/km. sino € así
No se podrá superar, en ningún caso, la media ponderada, sin incluir bonificaciones, en
siguientes valores, antes del IVA, para cada grupo tarifario
Ligeros (€)
1
Pesados 1 (€)
1,2
Pesados 2 (€)
1,2
La tarifa aplicada en cualquiera de los supuestos que se contemplen podrá ser, en
ptas. De 31 de diciembre de 2001, superior a los siguientes valores, antes de IVA, para
cada grupo tarifario
Ligeros (€)
1,2
Pesados 1 (€)
1,5
Pesados 2 (€)
1,5
Tabla 40: Grupos tarifarios Eje Aeropuerto M 110 – A 10
Ya comentado anteriormente, se introduce por primera vez una posible reversión que
se licita como tal, las instrucciones son: se propondrán las cuantías de los dos
129
siguientes precios de reversión: Precio de reversión a 31 de diciembre de 2020. Para el
supuesto de que se produzca, a petición del concesionario, la reversión de la concesión
a la Administración a 31 de diciembre de 2020, se propondrá la cuantía, expresada en
euros, de 31 de diciembre de 2001, de dicho precio de reversión. Esta cifra en ningún
caso superará la cuantía máxima de 120 M€, de 31 de diciembre de 2001, ni la
cantidad de inversión pendiente de amortizar al tiempo de producirse dicha reversión;
Precio de reversión a término de la concesión, sin considerar la posible bonificación de
un año a la que se refiere la cláusula 33: cuantía en euros de 31 de diciembre de 2001,
de la cantidad que el concesionario solicita recibir de la Administración a la finalización
de la misma. Esta cantidad podrá ser negativa, en cuyo caso el concesionario se
compromete a revertir la concesión junto con el pago de dicho precio de reversión a la
Administración. La cantidad que se solicite de la Administración en ningún caso
superará la cuantía máxima de 36 millones de euros, de 31 de diciembre de 2001, ni la
cantidad de inversión pendiente de amortizar al tiempo de producirse dicha reversión.
Los planes de ampliación del Aeropuerto de Barajas también se deben tener en cuenta
en las presentaciones de las ofertas.
La garantía provisional es de 5,45M€. El plazo de presentación de ofertas es de 90
días, se amplía este plazo para que los ofertantes tengan mayor tiempo de preparar
una buena oferta.
Los criterios adjudicatarios son:
Criterios
Valoración máxima
Ponderación
I.Calidad técnica
400
50,00%
II.Solvencia y viabilidad de la
propuesta
250
31,25%
III.Eficiencia
concesional
150
18,75%
Total
del
diseño
800
Tabla 41: Criterios de adjudicación Eje Aeropuerto M 110 – A 10
En el criterio I aunque se resume en la calidad técnica realmente se refiere a las
características técnicas, funcionales y estéticas así como la estructura tarifaria, calidad
130
de los servicios y medidas de gestión medio ambiental propuestas. Este criterio es el
que más peso tiene.
De los 250 puntos (del criterio II) había 125 dedicados a la Fiabilidad de las
estimaciones de tráfico; equilibrio económico - financiero del proyecto; corrección e
integridad del plan económico financiero; equilibrio económico - financiero del proyecto
durante el periodo concesional.
5.3.11.2
Adjudicación
BOE Adjudicación
26/11/2002
Plan
de
realización de
las obras
Capital
social
15,012 M€
2
4
6
Con anterioridad al 31 de mayo
de 2004
12,88%
Porcentaje mínimo que, respecto del total de recursos movilizados, han
de representar los recursos desembolsados por los accionistas, será del
95,35% del total de dichos recursos.
Tarifas
por
kilómetro
(ptas. De 31/XII/1999 y
sin IVA)
Responsabilidad
Clase
Tarifa hora punta
Tarifa
nocturna
Ligeros
1,2
0
Pesados
1
1,5
0
Pesados
2
1,5
0
valle
305,47 M€
131
Patrimonial a
que
alude
cláusula 35
la
la
De los cuales 268,49 M€ es para construcción y 36,97 M€ para
expropiaciones
Tabla 42: Adjudicación Eje Aeropuerto M 110 – A 10
La duración de la concesión se establece en 25 años (aunque el concesionario podrá
disfrutar de 1 año más de concesión si cumple una serie de condicionantes que se han
visto anteriormente).
El precio de reversión a 31 de diciembre de 2020 a que alude la cláusula 5, apartado
11,d),i), del pliego de cláusulas particulares, de acuerdo con la oferta presentada al
concurso, se establece en cero (0 euros). El precio de reversión al término de la
concesión, a que alude la cláusula 5, apartado 11,d), ii), del pliego de cláusulas
particulares, a pagar a la Administración por la sociedad concesionaria, en euros de 31
de diciembre de 2001, de acuerdo con la oferta presentada al concurso, se establece
en 53 M€.
5.3.12. Construcción, conservación y explotación de la Autopista de
peaje Cartagena – Vera.
5.3.12.1
El 8 de agosto de 2003 fue un día clave para las autopistas de peaje en España, ese
día salieron publicados los pliegos de 5 autopistas.
Además, la forma de estructuración de los mismos cambió bastante respecto al último
pliego publicado, puesto que se empieza con una exposición de motivos (esto ocurre
por primera vez),esta inclusión se debe, según se dice, para reflejar de un modo claro
los aspectos de las ofertas más valorados por el Ministerio de Fomento y, por otra,
ayudar a los potenciales licitadores a interpretar las características técnicas y
económicas que el Ministerio de Fomento considera de más valor de cara a la
adjudicación de la autopista, de modo que éstos puedan confeccionar sus ofertas de la
mejor forma posible. Esta exposición de motivos se divide en varios apartados:
competencias administrativas; concurso de licitación; el concesionario; la financiación
de la concesión; transferencia de riesgos; interés público. Desde nuestra modesta
opinión creemos muy acertada la inclusión de esta exposición de motivos puesto que
te da un marco general donde se encuadra el pliego, explicándote el porqué de la
inclusión de muchas cláusulas o la no necesidad de incluir algunas. Además de la
exposición de motivos el pliego está compuesto por cincuenta y cuatro cláusulas,
divididas en once títulos y finaliza con un anexo.
132
Se introduce como novedad la obligación de tener cerrada la financiación ajena en el
plazo estipulado, so pena de la penalización correspondiente.
Se permite que el concesionario pueda integrar sus derechos de cobro futuros en un
fondo de titulización de activos.
Se establece la obligatoriedad de instalar un sistema de peaje dinámico (al igual que
en el pliego de la R-3 y R-5).
Dentro de la cláusula referida a los aspectos constructivos, observamos que el pazo de
garantía de estos cinco nuevos pliegos es de un año, mientras que en los casos
anteriores era de dos años.
Los recursos desembolsados por los accionistas se definen nítidamente en el pliego: Se
considerarán como recursos desembolsados por los accionistas el capital social
desembolsado, las reservas de libre disposición así como los préstamos subordinados y
efectivamente
desembolsados
concedidos
por
los
accionistas
a
la
sociedad
concesionaria. Dichos préstamos tendrán la consideración de subordinados respecto al
total de recursos ajenos de la sociedad concesionaria, incluido el pasivo contraído con
el Estado en razón del préstamo participativo que en su caso se haya concedido, en
cuanto al orden de prelación de deudas a todos los efectos civiles y mercantiles.
Como novedad, se introduce una fase de consultas de la documentación presentada
por los licitadores, de modo que los candidatos al concurso conozcan, desde el
principio, el contenido de las demás ofertas.
La Administración se reserva el derecho de ejecutar, bien directamente o bien
mediante
concesión,
cualquier
tipo
de
obra
que
pueda
afectar
de
modo
directo/indirecto al tráfico de la presente concesión. Si la actuación de la
Administración determinara de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la
concesión, la Administración deberá restablecer el equilibrio económico-financiero del
contrato, en beneficio de la parte que corresponda. En ningún caso se deberá
restablecer el equilibrio económico-financiero del contrato cuando la actuación
estuviera contemplada en el Plan de Infraestructuras 2000-2007 ni en otros Planes y
Programas aprobados por las AA.PP. antes de publicarse en el BOE el presente
concurso.
133
Deja acotado el plazo en 36 años y en el plan económico-financiero se hará con esos
años. Aunque se incluye un mecanismo de incentivos al concesionario, que permite
prorrogar hasta cuatro años más la concesión en el caso de que se cumplan los
criterios de calidad (seguridad, transitabilidad y tiempo de espera en cola) en la
autopista, lo que, sin dudad, beneficiará a los usuarios a la misma. Hay que recordar
que una fórmula parecida (o idéntica) se incluía como avanzadilla en el pliego del Eje
Aeropuerto.
En la cláusula «extinción y liquidación» se establecen las normas a seguir en caso de
que la Administración abone al concesionario el valor patrimonial de ciertos conceptos
debido a la extinción del contrato. En el pliego del Eje Aeropuerto se decía que en
primer lugar se liquidarían los préstamos subordinados concedidos al concesionario por
terceras personas, en segundo lugar los préstamos subordinados concedidos por los
accionistas de la sociedad concesionaria, y por último, la cantidad remanente se
abonaría a los accionistas. En el caso de los cinco pliegos de agosto de 2003, se
mantienen en primer lugar las obligaciones con terceros. Sin embargo, en segundo
lugar se retendrá el importe de los gastos financieros devengados y no vencidos en
concepto de remuneración del préstamo participativo aportado por el Estado. A
continuación, el importe vivo de dicho préstamo. Ya en cuarto y quinto lugar aparecen
los préstamos subordinados concedidos por los accionistas y los accionistas en sí.
Sobre las funciones a desempeñar por la Delegación del Gobierno en las Sociedades
Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, las cuales no habían variado en
todos los pliegos anteriormente analizados, en el caso de estos cinco últimos pliegos se
añade una letra más, en la que se le otorga la potestad de supervisión y control de las
incidencias financieras que se pudiesen producir en la sociedad concesionaria.
Una cláusula novedosa en estos cinco pliegos respecto a todos los anteriores es la de
«variantes a los anteproyectos y proyectos de la Administración» (aunque algo similar
sí se incluyó en la autopista Ávila – Segovia). Se ofrece esta posibilidad, siempre que
no supongan una modificación sustancial de los trazados ya aprobados.
En lo referente a la garantía definitiva correspondiente a la fase de construcción, tanto
en los pliegos anteriores como en estos cinco se establece en un 4 por cien de la
inversión, IVA incluido. Sin embargo, la norma a la que refiere el modo en el que se
realizará dicha garantía varía en estos cinco pliegos. Se trata del Reglamento General
de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el cual entró en vigor en abril
134
de 2003. Esta norma también es mencionada en la cláusula referente a la garantía de
explotación.
Igualmente en el anterior pliego (eje Aeropuerto) también se establecía el proceso de
reversión previsto, a fin de reponer los activos reversibles en las condiciones
estipuladas antes del término del contrato.
Los criterios de adjudicación solicitados se han diseñado de modo que sean
suficientemente simples, a fin de evitar los efectos perversos que pueden derivarse de
la consideración de un número excesivo de variables, ya que la consideración de
muchas variables provoca que unas dependan de otras y los licitadores se encuentren
en indeterminaciones difíciles de solventar. Teniendo,
Criterios
Valoración
máxima
Ponderació
n
I. Calidad técnica
400
50,00%
II. Viabilidad de la propuesta y solvencia técnica y
financiera de la sociedad concesionaria
250
31,25%
III. Eficiencia del diseño concesional
150
18,75%
Total
800
Tabla 43: Criterios de adjudicación Cartagena - Vera
La calidad técnica se refiere a: las características técnicas, funcionales y estéticas (250
puntos) y a la composición de la estructura tarifaria, pero no se tiene en cuenta el nivel
medio ni el máximo de las tarifas, sino los posibles beneficios sociales de la estructura
tarifaria, como por ejemplo, establecer abonos a usuarios frecuentes, establecer
bonificaciones a residentes o a familias con menos recursos económicos,… Por tanto se
puede decir que se buscan tarifas sociales.
Aunque se da la media ponderada, sin incluir bonificaciones, que deberá ser, en euros
de 31 de diciembre de 2003, antes de IVA, para cada grupo tarifario:
Grupo tarifario
Tarifa media ponderada en €/km
Ligeros
0,066
135
Pesados 1
0,093
Pesados 2
0,112
Tabla 44: Grupos tarifarios Cartagena - Vera
En este pliego se da, por primera vez, una fórmula para calcular la media ponderada,
quizás por los cálculos erróneos que se presentaron en anteriores licitaciones.
La tarifa aplicada en cualquiera de los supuestos que se contemplen no podrá ser, en €
de 31 de diciembre de 2003, superior a los siguientes valores, antes de IVA, para cada
grupo tarifario:
Grupo tarifario
Ligeros
0,079
Pesados 1
0,112
Pesados 2
0,134
Tabla 45: Tarifa máxima Cartagena - Vera
El plazo de presentación de ofertas se extiende a 90 días para que los licitadores
tengan mayor tiempo para preparar sus ofertas y cerrar adecuadamente los posibles
acuerdos con los financiadores (aunque ese plazo ya se impuso en el Eje Aeropuerto).
Este plazo debe ser suficiente para madurar y acordar los principales términos y
condiciones de las operaciones de captación de recursos propios y ajenos.
Otro aspecto importante es la llamada Cláusula de Progreso que toma forma en este
pliego (ya apareció también en el Eje Aeropuerto), el pliego nos dice, que el
concesionario deberá mantener y explotar la autopista objeto de concesión de
conformidad con lo que, en cada momento, y según el proceso de la ciencia, disponga
la normativa técnica, medioambiental y de seguridad de los usuarios que resulte de
aplicación. Además el concesionario queda obligado que cuando una determinada
medida cuando sea aprobada por la normativa de carreteras o de autopistas
correspondiente, el concesionario no tendrá derecho a exigir indemnización alguna,
136
salvo que la misma suponga una modificación sustancial del equilibrio económico financiero de la concesión. Asimismo, dicha cláusula de progreso obligará al
concesionario en caso de que, aun no habiéndose incluido en la normativa una medida
en concreto, dicha medida esté siendo exigida de manera habitual a las nuevas
infraestructuras de características análogas a la que hace referencia este pliego. En
este caso, la Administración tendrá potestad para exigir al concesionario la aplicación
de dicha medida, debiendo esta última compensar al concesionario por los costes
incurridos -que en ningún caso serán superiores a los realizados en trabajos similares-a
fin de llevar dicha medida a la práctica.
En todos los pliegos anteriores existía un título sobre el régimen económico financiero.
Este es sustituido en los cinco pliegos de agosto de 2003 por otro llamado «de la
financiación de la autopista». Este incluye más cláusulas que aquel, en las que se
exigen información detallada sobre el modo de captación de recursos ajenos por parte
de la sociedad concesionaria.
También destacar otros aspectos novedosos que por no ser tan importantes pueden
pasar desapercibidos: se debe referenciar el número de socios participantes, la
composición del accionariado y el papel a jugar por cada entidad, así como la
experiencia aportada y el apoyo a dar a la concesionaria a constituir; la composición de
los grupos licitadores y de las entidades financieras participantes en la financiación del
proyecto a adjudicar, que permita determinar si el concesionario será estable y
solvente a lo largo de la vida de la concesión; los licitadores describirán la asociación y
aportación de experiencia, recursos e ideas por empresas de ingeniería, consultoría,
construcción y financiación, en torno al grupo promotor de la sociedad concesionaria a
constituir y la contribución de éstas a la calidad final, técnica y financiera, de las
propuestas; la coherencia de la oferta, en función del grado de negociación y
compromiso alcanzado entre los promotores de la misma.
Además el plan económico – financiero deberá incluir: los flujos de caja de los
promotores que se calcularán como los flujos de caja del proyecto, tal y como se
definieron con anterioridad, más los flujos de caja financieros más los flujos de caja
dedicados al pago de impuestos; los flujos de caja dedicados al pago de impuestos se
calcularán como las cantidades -con signo negativo- que la sociedad concesionaria
pague al Estado en el ejercicio correspondiente en concepto de impuestos más la
cantidad que, en su caso sea reintegrada por el Estado en el ejercicio correspondiente,
por devoluciones de impuestos derivadas de ejercicios anteriores.
137
Como comentábamos anteriormente los consorcios licitadores que lo deseen,
dispondrán de un periodo de tiempo, no superior a cuatro horas, para revisar la
documentación presentada por los concursantes (un máximo de una persona que no
podrá hacer fotocopias, fotos,…)
Aunque se establece que en el R.D. de adjudicación se fijarán los ratios mínimos de
capitalización (capital social/ inversión) y solvencia (recursos desembolsados por los
accionistas / recursos movilizados) luego (como veremos más adelante) no aparecen
explícitamente.
También como aspecto novedoso se incluye un Anexo (I) donde se establecen una
serie de tablas normalizadas para que los licitadores las presenten junto a su oferta
para que puedan ser comparadas por los funcionarios encargados de hacer dicha
valoración.
Con el estudio del pliego se da a entender que la Administración quería que los
posibles ofertantes tuvieran claras las reglas de juego desde un principio y no dar lugar
a matizaciones que repercutieran en el destinatario final de la infraestructura: el
ciudadano.
Si particularizamos para la Autopista Cartagena – Vera, se estableció que el único
tramo libre de peaje fueran los tráficos internos de circunvalación de Cartagena.
La totalidad de las obras habrían de entrar en servicio antes del 31 de diciembre de
2006.
La garantía provisional para concursar es de 12,27 M€.
Dentro de la cláusula «principales fuentes de recursos ajenos» se describen las
condiciones del préstamo participativo del Estado. Dichas condiciones son idénticas a
las establecidas para en el pliego de la autopista de peaje León-Astorga –la última
concesión en la que se había la posibilidad de este préstamo-, salvo las cifras relativas
a los IMD condicionantes, que van variando a lo largo de los distintos pliegos.
5.3.12.2
Adjudicación
BOE Adjudicación
Plan
de
4/02/2004
2
138
realización
de las obras
de los proyectos de trazado
de
los
proyectos
de
construcción
3
Plazo para iniciación de las
obras
1
Plazo para la apertura al
tráfico
Circunvalación de Cartagena y los
tramos I y III: 31 de agosto de 2006
Tramo II de la autopista: 31 de
diciembre de 2006
Clase
Tarifa hora punta (€ 31/XII/2003)
Tarifa
hora
31/XII/2003)
Ligeros
0,079
0,027
Pesados 1
0,112
0,055
Pesados 2
0,134
0,068
Responsabilidad
Patrimonial a la que
alude la cláusula 35
valle(€
526, 82M€
De los cuales 496M€ es para construcción y 30,82M€ para
expropiaciones
Tabla 46: Adjudicación Cartagena - Vera
Los días trascurridos entre el anuncio de la licitación en el pliego y la adjudicación han
sido 190 días, donde 90 días corresponden a los licitadores para presentar sus ofertas
y 100 días para la Administración resuelva.
Las entidades adjudicatarias fueron: Autopista del Sureste; FCC Construcción; Ploder;
Iniciativas de Infraestructuras y Servicios; Caja de Ahorros del Mediterráneo; Caja
Rural Intermediterránea; Sociedad Cooperativa de Crédito (CAJAMAR);Montes de
Piedad y Caja de Ahorros de Ronda, Cádiz, Almería y Antequera (UNICAJA).
La concesión se otorga con una duración de 36 años pudiendo ampliarse otros 4 años
más si se cumplen los requisitos definidos en el pliego (analizados anteriormente).
Aunque el préstamo participativo podía ofertarse por los licitadores la sociedad
adjudicataria NO necesita préstamo del Estado.
139
En lo referente al capital social se establece un 15% y en el total de recursos
desembolsados por los accionistas es del 11%.
Además, como así se establecía en el pliego, se tendría muy en cuenta las posibles
bonificaciones sociales en las tarifas de tal manera que en este caso, por ejemplo,
existe una tarjeta especial de bonificación exclusiva para los jubilados, familias con
pocos recursos y familias numerosas. Además, los minusválidos con coches adaptados
estarán exentos de peaje.
Esta autopista es otra de las que están actualmente en concurso de acreedores.
peaje Ocaña - La Roda y la Autovía libre de peaje A-42, tramo:
N-301 - Atalaya del Cañavate.
5.3.13.1
Como hemos comentado anteriormente, los pliegos que se publicaron el 8 de agosto
de 2003 no varían prácticamente nada, solo en aquellas condiciones que son
particulares de la infraestructura.
Así en la Autopista Ocaña-La Roda, en lo que se refiere al tramo de autopista entre la
Autovía A-42 y la población de la Roda, será libre de peaje para los movimientos que
no utilicen la autopista entre la A-42 y Ocaña. La autovía A-42 de Ciudad Real a
Atalaya del Cañavate, tramo N-301 - Atalaya del Cañavate será libre de peaje para
todos los movimientos que no utilicen la autopista de peaje hasta o desde Ocaña.
Para la remuneración del préstamo participativo del Estado se definen unos tráficos
que, evidentemente, son distintos a la anterior concesión.
El préstamo participativo máximo que pueden solicitar los ofertantes es de 81 M€. La
garantía provisional que se necesita para concursar es de 11,56 M€.
La apertura del tráfico debe ser antes del 31 de diciembre de 2005.
5.3.13.2
Adjudicación
BOE Adjudicación
Plan
de
realización de
21/02/2004
2
140
las obras
4
2
Antes del 31 de diciembre
de 2005
Clase
Tarifa
temporada
baja(€
31/XII/2003)
Tarifa
temporada
media(€ 31/XII/2003)
Tarifa temporada alta(€
31/XII/2003)
Ligeros
0,068
0,079
0,079
Pesados 1
0,095
0,112
0,112
Pesados 2
0,116
0,134
0,134
Responsabilidad Patrimonial
a la que alude la cláusula 35
487,24M€
De los cuales 462,7 M€ es para construcción y 24,54
M€ para expropiaciones
Tabla 47: Adjudicación A 42 Ocaña – La Roda
El periodo que trascurre desde el anuncio de la licitación y la adjudicación es de 197
días (7 días más que la anterior). Las empresas adjudicatarias son: Ferrovial
Infraestructuras; Europistas; Budimex (filial de Ferrovial de Polonia).
De nuevo no se pide préstamo participativo. En cuanto al capital social es del 98,39%,
por tanto, casi todo es puesto con recursos propios y los recursos desembolsados por
los accionistas es del 100%.
Se puede apreciar como las tarifas son iguales en temporada media que en temporada
alta. Además, existe política de descuentos, por ejemplo, a los vehículos ligeros de alta
ocupación (3 o más ocupantes) y también para los residentes en poblaciones a los que
da servicio directamente la autopista.
La responsabilidad puede tener cierto interés puesto que esta sociedad concesionaria
se encuentra en concurso de acreedores.
141
peaje Madrid - Toledo y la Autovía libre de peaje A-40 de
Castilla la Mancha, tramo: Circunvalación Norte de Toledo.
5.3.14.1
Las únicas diferencias que se distinguen son las que detallaremos a continuación.
En cuanto a los tramos libres de peaje se establecerá la Autovía A-40 de Castilla - La
Mancha, tramo: Circunvalación Norte de Toledo. El tramo de autopista comprendido
entre la ciudad de Toledo y la Circunvalación Norte de Toledo, sólo podrá ser
repercutido en las tarifas de peaje de los vehículos que continúen por la autopista
Madrid - Toledo, siendo libre de peaje para todos aquellos tráficos que continúen o que
prosigan por la Circunvalación Norte.
De nuevo para remuneración del préstamo participativo del Estado se definen unos
tráficos que, evidentemente, son distintos a la anterior concesión.
El máximo de préstamo participativo que los ofertantes pueden solicitar es de 55 M€.
La garantía provisional es de 6,32 M€.
La puesta en servicio debe producirse antes del 31 de diciembre de 2006.
5.3.14.2
Adjudicación
La adjudicación se produjo el mismo día que la Autopista Ocaña – la Roda.
Los adjudicatarios, evidentemente, son distintos, estos son: Corsán - Corviam; Comsa;
Azvi; SANDO; Banco Espirito Santo (por primera vez estas empresas, llamadas,
medianas, son adjudicatarias de una autopista de peaje).
Curiosamente el plan de realización de las obras también es igual a la anterior
autopista aunque solo varía la fecha de puesta en servicio: 31 de diciembre de 2006.
De nuevo la entidad adjudicataria no cree conveniente la obtención de un préstamo
participativo.
Las tarifas adjudicadas fueron:
Clase
Días
laborables
(€
Días
festivos
y
especiales
142
(€
31/XII/2003)
31/XII/2003)
Ligeros
0,079
0,066
Pesados 1
0,112
0,093
Pesados 2
0,134
0,112
Tabla 48: Grupos tarifarios Madrid - Toledo
También existen descuentos para amplios colectivos, por ejemplo, estudiantes de
menos de 25 años.
El capital social que deberían cubrir los accionistas es del 21,71% con unos recursos
desembolsados del 18,39%.
La responsabilidad patrimonial también es importante en este caso puesto que la
sociedad concesionaria se encuentra en concurso de acreedores. Así,
Responsabilidad
Patrimonial a la
que alude la
cláusula 35
348,89 M€
expropiaciones
Tabla 49: Responsabilidad Patrimonial Madrid - Toledo
Y por último la garantía definitiva a constituir es de 18,33 M€.
Esta autopista es otra de las que está en concurso de acreedores. Como curiosidad en
16 de mayo de 2011 se condenó a la Administración para que restableciera el equilibrio
económico – financiero de esta concesión por no construir el eje Toledo – Ciudad Real
– Córdoba, puesto que la no apertura del mismo había provocado descensos
considerables en el tráfico hipotético ofertado por la concesionaria.
143
peaje Parbayón - Zurita y la Autovía libre de peaje Ronda de la
Bahía de Santander, tramos: Peñacastillo - Cacicedo,
Parbayón - Cacicedo y San Salvador de las Heras - Parbayón.
5.3.15.1
El pliego tiene la misma estructura que los vistos anteriormente, solo existen las
siguientes diferencias:
Los tramos libres de peaje son numerosos y cuantiosos: Tráficos internos de
circunvalación, Ronda de la Bahía de Santander, tramos: Peñacastillo - Cacicedo;
Parbayón - Cacicedo y San Salvador de las Heras – Parbayón. Todos ellos la sociedad
concesionaria se ocupará de su construcción, conservación y explotación. Eso sí, los
proyectos ya estaban redactados por la Dirección General de Carreteras.
Otra de las novedades respecto a los anteriores es que la duración de la concesión se
establece en 50 años ampliable otros 5 años más si se cumplen unos indicadores de
calidad que dependen de los mismos parámetros analizados en la Autopista Cartagena
– Vera, exceptuando el del estado del firme.
La cuantía máxima del préstamo participativo es de 125 M€. La puesta en servicio
debe producirse antes del 31 de diciembre de 2006.
La garantía provisional que deben avalar las sociedades ofertantes es de 7,53 M€.
5.3.15.2
Adjudicación
El Consejo de Ministros en su reunión de 6 de febrero de 2004 declaró desierto el
concurso de la concesión administrativa para la construcción, conservación y
explotación de la Autopista de peaje Parbayón-Zurita y la autovía libre de peaje Ronda
de la Bahía de Santander en base a la propuesta motivada por la mesa de Contratación
del Ministerio de Fomento, al estimar la Mesa que ninguno de los siete grupos
concursantes se ajustaba en sus ofertas a las condiciones y particularidades
contempladas en los correspondientes pliegos de cláusulas.
Posteriormente se estableció un procedimiento negociado sin publicidad en el que no
se llegó a ningún acuerdo por lo que la autopista de peaje no se construyó. Si se están
construyendo los tramos Parbayón – Cacicedo y San Salvador de las Heras – Parbayón
(ya en servicio) mediante contratos normales de obra.
144
5.3.16. Construcción, conservación y explotación de la autopista de
peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de peaje de
El Campello y otras actuaciones.
5.3.16.1
En este caso, son muchas las obras adicionales y fuera del pago del peaje se
encuentran encuadradas en la Autopista, en concreto son: Construcción, conservación
y explotación de la variante de El Campello; construcción y explotación de la autovía
denominada Camino de Castilla; construcción del tercer carril en la autovía A-7 entre
Elche y Crevillente, y conservación y explotación de dicho tramo; construcción de:
adecuación y reforma del corredor de Levante (N-330), tramo: Alicante - límite de la
provincia con Albacete; Elche - Crevillente. Acceso a Crevillente por el norte; Elche Crevillente. Acceso a Elche por el sur; Ronda este de Elche; Torrellano - Alicante.
Camino viejo de Elche.
De nuevo cambian los tráficos para la remuneración del préstamo participativo (en
caso de solicitarse) tenía un máximo de 203M€.
La garantía provisional a establecer es de 12,5 M€.
5.3.16.2
Adjudicación
De nuevo el 21 de febrero de 2004 se produce la adjudicación de la misma (al igual
que la Ocaña – la Roda y Madrid – Toledo).
Las empresas adjudicatarias son: Autopistas Aumar;
Caja Madrid; Inversora de
Infraestructuras; Dragados Concesiones. Entra como vemos en esta sociedad
concesionaria otra sociedad que es la Sociedad Autopistas Mare Nostrum (AUMAR) que
era la adjudicataria del tramo Tarragona – Valencia – Alicante.
Curiosamente el plan para la realización de las obras es el mismo que para la Autopista
Madrid – Toledo e incluso es la misma fecha de puesta en servicio.
Este conglomerado de empresas que resultaron adjudicatarios sí solicitaron un
préstamo participativo de 101 M€ (que no es el máximo)
En este caso el capital social es del 10% y unos recursos desembolsados del 17,25%.
Las tarifas son
145
Clase
Tarifa hora punta (€ 31/XII/2003)
Tarifa hora valle(€ 31/XII/2003)
Ligeros
0,079
0,062
Pesados 1
0,112
0,0871
Pesados 2
0,134
0,1052
Tabla 50: Grupos tarifarios Circunvalación de Alicante
Existe descuento solo por habitualidad, así como cuando se pague con una tarjeta con
una cuenta corriente de una sucursal bancaria de los municipios colindantes con la
autopista (no dice nada de otros colectivos).
De nuevo en este caso la responsabilidad patrimonial es muy importante, puesto que
la sociedad se encuentra en concurso de acreedores
Responsabilidad
Patrimonial a la
que alude la
cláusula 35
398,67M€
expropiaciones
Tabla 51: Responsabilidad Patrimonial Circunvalación de Alicabnte
5.3.17. Concesión para la construcción y explotación de la Autopista
de Málaga. Tramo. Alto de las Pedrizas - Málaga.
5.3.17.1
Justo 2 años y 4 días después (12/08/2005) de la última autopista licitada se anuncia
una nueva Autopista de Peaje, en este caso, en la provincia de Málaga, entre el Alto de
las Pedrizas y Málaga (en concreto acaba en la Hiper-ronda de Málaga).
Ahora no se publican en el BOE todo el conjunto del pliego sino solo un anuncio donde
se especifican con carácter general todos los aspectos más relevantes de la
adjudicación.
El pliego, que los licitadores podían consultar, no establece exposición de motivos
como en los licitados en 2003, y está compuesto por 23 cláusulas y un Anexo que es
igual al de los anteriores licitaciones acontecidas en 2003.
146
El concesionario no deberá construir ningún tramo de obra libre de peaje, así se dota
de mayor margen a la sociedad concesionaria.
Los clausulados varían bastante, por lo que es necesario hacer un análisis exhaustivo
de los mismos.
Por primera vez, desde la entrada en vigor de la ley 13/2003 reguladora del contrato
de concesión de obra pública (esta ley entra en vigor el 24 de agosto de 2003) es
aplicable la Ley de Contratos y con carácter sectorial específica la Ley 8/1972 sobre
construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje en régimen de
concesión. Por tanto, en esta autopista todo se regirá por la Ley de Contratos del
2000, es decir, el R.D.Legislativo 2/2000 (modificado por la ley 13/2003).
Se da un margen importante para la presentación de ofertas, en concreto, de 6 meses,
así, los licitadores no pueden ampararse en el poco tiempo que han tenido para
preparar las mismas.
La garantía provisional se fija en 7.67 M€. Además también se da información sobre el
presupuesto estimado de la inversión, ascendiendo la misma a 383.805.000 €.
La duración de la concesión será de 36 años ampliable otros 4 años más si se cumplen
una serie de criterios de calidad (igual que para las de agosto de 2003).
Las proposiciones expresarán el volumen de inversión total prevista.
La media ponderada, sin incluir bonificaciones, deberá ser, en euros de 31 de
diciembre de 2004, antes de IVA, para cada grupo tarifario:
Grupo tarifario
Ligeros
0,075
Pesados 1
0,099
Pesados 2
0,138
Tabla 52: Grupos tarifarios Alto de las Pedrizas - Malaga
147
La tarifa aplicada en cualquiera de los supuestos que se contemplen no podrá ser, en €
de 31 de diciembre de 2004, superior a los siguientes valores, antes de IVA, para cada
grupo tarifario:
Grupo tarifario
Tarifa máxima en €/km
Ligeros
0,099
Pesados 1
0,114
Pesados 2
0,17
Tabla 53: Tarifa máxima Alto de las Pedrizas - Malaga
Se establece que en la propuesta los rendimientos de la demanda se expresarán en
términos de valor actual neto a 31 de diciembre de 2004 de los flujos de caja del
proyecto, tal y como se establecen en las cláusulas, para una tasa de descuento del
4%.
Existe la posibilidad de que el adjudicatario tenga un préstamo participativo del Estado
con un máximo de 180 M€, evidentemente, los tráficos que se contemplan para la
remuneración son distintos a los demás pliegos.
Al igual que en los anteriores pliegos se permiten mejoras al anteproyecto que
consideren convenientes. No obstante, en todo caso deberán presentar una oferta
ajustada al anteproyecto, sin mejoras.
También hay que decir que el pliego no sigue un orden adecuado, ya que va
mezclando cláusulas que son de bases del concurso con otras que son más
administrativas particulares.
En lo referente a los criterios de adjudicación
Criterios
Valoración
máxima
Ponderación
I. Calidad técnica
350
50,00%
II. Viabilidad de la propuesta financiera de la sociedad
concesionaria
350
50,00%
148
Total
700
Tabla 54: Criterios de adjudicación Alto de las Pedrizas - Málaga
De nuevo se hace referencia a una estructura tarifaria que sea lo más social posible.
En cuanto a la viabilidad de la propuesta financiera se asignará una mayor puntuación
a aquellas ofertas que tengan una mayor fiabilidad en las estimaciones de tráfico (muy
subjetivo).
La puesta en servicio se supedita a la entrada en servicio de la Nueva Ronda de
Málaga de tal manera que si esta nueva ronda no está puesta en servicio antes del 31
de diciembre de 2009 y la autopista sí estuviera en condiciones de ponerse en servicio
entonces se compensará a la concesionaria de la siguiente manera: por cada 3 días
naturales de demora en la puesta en servicio, se le concederá un prórroga de 5 días
naturales.
Los recursos aportados por el concesionario no podrán ser inferiores al 10% de la
inversión total.
Se podrá realizar la cesión de la concesión si se cumplen una serie de requisitos
(cláusula XVI).
Ahora al hacer referencia a la Ley de Contratos aparecen nuevos actos administrativos
que deben realizarse, por ejemplo, un mes, al menos, antes de la fecha señalada para
la apertura al tráfico de la autopista, el concesionario deberá solicitar al Ministerio de
Fomento la autorización para la puesta en servicio.
Muy novedoso es la introducción de condiciones sociales, así el concesionario podrá
disfrutar de seis meses adicionales de concesión acreditando que las obras objeto de la
misma se han ejecutado:- empleando personal laboral fijo en un porcentaje 20 (veinte)
puntos superior a la media nacional en el sector de la construcción.- empleando
personal laboral fijo femenino en un porcentaje 20 (veinte) puntos superior respecto
de la media nacional en el sector de la construcción.
Se hace especial hincapié en las zonas complementarias de explotación comercial, de
tal manera que se establece un umbral mínimo de beneficios de la zona comercial de
5.000.000 € durante todo el periodo de concesión.
149
El concesionario podrá disfrutar de 1 año más de concesión si cumple una serie de
criterios de gestión del tráfico. Igualmente otro año si cumple unos criterios de calidad,
a este segundo año se le podrá añadir otro más si se cumplen una serie de condiciones
más restrictivas.
Incluye la posibilidad de secuestro de la concesión, así como la imposición de
penalidades y multas coercitivas. Con establecimiento en el pliego de la gravedad de
estos incumplimientos. También se hace referencia a la extinción de la concesión.
Un aspecto importante es que la adjudicación se realizará mediante Orden Ministerial y
no como Real Decreto como se hacía hasta ahora.
Tampoco se hace ningún tipo de referencia a la posible responsabilidad patrimonial de
la Administración.
5.3.17.2
Adjudicación
BOE Adjudicación
Plan
de
realización de las
obras
27/09/2006
de trazado
6
de construcción
12
4
Antes del 31 de
diciembre
de
2009
Clase
Temporada baja
Temporada alta
Ligeros
0,065
0,099
Pesados 1
0,09
0,114
Pesados 2
0,13
0,17
Tabla 55: Adjudicación Alto de las Pedrizas - Málaga
150
La adjudicación de este contrato se produce 411 días después de que se anunciara el
pliego, debido, según se comenta en la Orden de adjudicación a la gran cantidad de
ofertantes y las alternativas planteadas.
El consorcio que formará la sociedad concesionaria está compuesto por: Itinere
Infraestrucuturas, S.A.; Gea 21, S.A.; Sacyr S.A.U.
El periodo por el cual se adjudica la concesión son 36 años ampliable 4 años más si se
cumplen una serie de condicionantes, así como también, se puede ampliar 6 meses si
se cumplen condiciones laborales predefinidas.
La cuantía del capital social es de 12% y la de recursos desembolsados por los
accionistas es de 21,20%.
Respecto a las tarifas, se establecen descuentos por la habitualidad en el uso de la
autopista.
Por primera vez se introduce un descuento en las tarifas de peaje si se superan ciertos
importes del valor actual neto de los flujos de caja (no definidos en la orden de
adjudicación).
La garantía definitiva establecida es de 14,68 M€.
151
OTRO MODELO DE CONTRATO CONCESIONAL EN LAS CARRETARS DEL ESADO: CONTRATOS DE PEAJE EN
SOMBRA O “SHADOW TOLL”. LAS AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN
CAPITULO 6.
OTRO MODELO DE
CONTRATO CONCESIONAL EN LAS
CARRETERAS DEL ESTADO: CONTRATOS DE
PEAJE EN SOMBRA O «SHADOW TOLL». LAS
AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN
6.1. INTRODUCCIÓN
Hasta ahora hemos estudiado los contratos de concesión utilizados por el Ministerio de
Fomento en el campo de las carreteras de «peaje puro», es decir, aquel en el que es el
propio usuario de la infraestructura el que paga una cantidad de dinero por el uso y
disfrute de esta. Sin embargo, este no es el único tipo de contrato concesional utilizado
153
por el Ministerio de Fomento aplicado a las carreteras. Tanto las autovías de primera
generación como la reciente Benavente-Zamora se licitaron recurriendo al sistema de
peaje en sombra o «shadow toll». En este tipo de contratos, no es el usuario el que
asume el coste de la infraestructura, sino que es la propia administración la que abona
periódicamente un canon dependiendo, además de otros factores, del número de
vehículos que hayan circulado por la vía.
6.2. ¿QUÉ SON LAS «AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN»?
En los años 80 se acometieron las obras de construcción de las seis principales
autovías radiales con punto de origen en Madrid. Hasta entonces, se trataba de
carreteras convencionales, con un solo carril por sentido. La intención era modernizar
estas infraestructuras y construir carreteras de calzadas separadas para cada sentido
de circulación. Sin embargo, estas carreteras no presentaban, por su trazado y
características técnicas, los parámetros propios de una autopista, debido a la
indisponibilidad de fondos de aquel momento. De hecho, en muchos tramos se recurrió
al desdoblamiento de las carreteras nacionales existentes, en lugar de construir una
nueva carretera. Esto provocó, como ya se ha dicho, en que ciertos tramos
presentasen, por ejemplo, radios de curvatura, peraltes o pendientes impropios de las
autopistas. De hecho, fue entonces cuando nació el término «autovía», ya que no se
trataba de autopistas.
A partir de la segunda mitad de los años noventa, desde la Dirección General de
Carreteras del Ministerio de Fomento se empieza a considerar la necesidad de
acometer profundas obras de mejora en estas carreteras. El enorme tráfico soportado
por estas hacía necesario una modernización de estas vías, dotándolas de unos
estándares que elevasen los niveles tanto de seguridad como de confort de los
conductores. En lugar de licitar las obras utilizando el tradicional contrato de obras, se
contempla para ello la creación de un nuevo tipo de contrato: el contrato de servicios
de gestión de autovías. Esta nueva figura contractual se introduce en la Ley de
Acompañamiento de 1999 (Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales,
administrativas y del orden social). En la exposición de motivos de la ley se dice lo
siguiente:
«Por otra parte, destaca por su importancia la modificación de la Ley 8/1972, sobre
construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión,
encaminada a permitir que puedan ser objeto de concesión la conservación y
explotación de tramos de autopistas ya construidos, y a que las sociedades
concesionarias de autopistas puedan extender su objeto social a la construcción de
154
obras de infraestructuras viarias distintas a las que hayan sido objeto de concesión
pero con incidencia en las mismas y ubicadas dentro de su área de influencia.
Igualmente relevante es la introducción de la figura del contrato de servicios de
gestión de autovías, por el que se adjudica al contratista la ejecución de actuaciones
para mantener dichas infraestructuras en condiciones óptimas de vialidad, por un plazo
de hasta veinte años, pudiendo extenderse su objeto a las actividades de
conservación, adecuación, reforma, modernización inicial, reposición y gran reparación
de la autovía; todo ello con la finalidad de resolver el problema de la inadecuación de
las autovías de primera generación a los actuales y más exigentes criterios de
seguridad vial.»
El contrato de servicios de gestión de autovías se trata en el artículo 60 de la ley de
acompañamiento. El punto uno de dicho artículo dice:
Se considera como contrato de servicios de gestión de autovías una modalidad
específica del contrato de servicios mediante el que la Administración adjudica al
contratista la ejecución del conjunto de actuaciones necesarias para mantener dichas
infraestructuras en condiciones óptimas de vialidad, en los términos expresados en el
pliego de prescripciones técnicas
En particular, este contrato podrá comprender las actividades siguientes:
a) La conservación de la infraestructura desde el momento de la entrada en vigor del
contrato y durante toda la vigencia del mismo.
b) La adecuación, reforma y modernización inicial de la infraestructura para adaptarla a
las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación del
servicio.
c) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles, en relación con
los elementos de la infraestructura cuya vida útil sea inferior al plazo del contrato.
El plazo máximo que se establecía para este tipo de contrato era de veinte años.
Con este tipo de contrato se pretendía establecer 5 “macrocontratos”:
-
Nacional I Madrid-Burgos (350 km.)
155
-
Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km.)
-
Nacional III Madrid - Cuenca (250 km.)
-
Nacional IV Madrid -Bailén (300 Km.)
-
Nacional IV Bailén-Sevilla (250 Km.)
Se estimaba un importe total de unos 1800 M€, aunque finalmente debido a los
cambios producidos a partir del año 2000 en el gobierno se desechó la posibilidad de
licitar las obras de las autovías de primera generación recurriendo a este contrato de
servicios.
6.3. EL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA
En cambio, ya en el siglo XXI, el Ministerio de Fomento empieza a plantear la
posibilidad de afrontar las actuaciones necesarias para la remodelación de las autovías
de primera generación a través de un contrato de colaboración público-privada, un
contrato de concesión. El 24 de mayo de 2003, se publica en el BOE la Ley 13/2003,
de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obra pública, por la cual se
modifica el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas del
año 2000 (ya vista en otros pasajes del presente proyecto). Una vez publicada esta
ley, existen en nuestro ordenamiento jurídico tres tipos fundamentales de contratos
para llevar a cabo la ejecución de una oba púbica: el contrato de obras, el contrato de
gestión de servicios públicos donde lleve aparejado la construcción de obra y,
finalmente, la novedad que precisamente introduce esta ley: la construcción y
conservación de la obra en régimen de concesión.
La figura de la concesión queda caracterizada por cuatro conceptos fundamentales:
obra pública
riesgo concesional
equilibrio económico de la concesión
diversificación de la concesión
¿Por qué se eligió este tipo de contrato para la licitación de las obras de las autovías de
primera generación? La respuesta la encontramos en la necesidad de cumplir dos
156
objetivos: por un lado, que la alta inversión necesaria no imputase a déficit, y por otro,
que se garantizase un adecuado nivel de conservación y mantenimiento de estas
carreteras aún en los años en los que las disponibilidades fuesen menores.
En septiembre de 2006, la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos emitió un
informe en el que, para poder recurrir a una colaboración público-privada, se
establecían los siguientes requisitos:
Que fuese un contrato de larga duración.
Que se produjese una inversión inicial o una reforma sustancial de un activo
existente.
Que el servicio se prestase según unos estándares de cantidad y calidad
preestablecidos.
Que la Administración fuese la principal pagadora por estos servicios.
Para cumplir el segundo requisito, la inversión inicial superaría el 50% del valor de los
activos. Por otro lado, para que este tipo de contratos no imputasen a déficit, debían
cumplirse estas dos condiciones:
Que el riesgo de construcción fuese asumido por la sociedad concesionaria.
Que soportase también uno entre los dos siguientes riesgos: el de demanda o
el de disponibilidad.
6.4. ANÁLISIS PLIEGO PEAJE EN SOMBRA
A continuación se analizarán los pliegos que han sido publicados en referencia a
contratos de concesión de obra pública donde la retribución de la sociedad
concesionaria es mediante pago de la Administración. En concreto, en este paquete
están las autovías de primera generación y la autovía Benavente – Zamora (licitada
recientemente).
6.4.1. Autovías de Primera Generación
Al igual que hemos hecho para las autopistas de peaje “duro”, a continuación haremos
un análisis detallado de las diferencias que se encuentran (respecto a los anteriores
pliegos) al analizar un pliego de este tipo.
157
En concreto, el 16 de abril de 2007 el Secretario de Estado de Infraestructuras y
Planificación aprueba el pliego tipo que debe regir los contratos de concesión de obra
pública para la conservación y explotación de autovías. Hay que notar que no se
incluye construcción pero como sabemos para que no compute en déficit (comentado
anteriormente) este es un riesgo que debe tener el concesionario por lo se establece
que la construcción de las obras de primer establecimiento y reforma y, las obras de
reposición y gran reparación, serán por cuenta del contratista (cláusula 5.1).
Como novedad (en otros pliegos no se establecía esta distinción) el contrato de
concesión está englobado en tres áreas:
•
Área 1: obras de primer establecimiento y reforma para la adecuación,
reforma y modernización de la autovía a las características técnicas y
funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios.
•
Área 2: obras de reposición y gran reparación que sean exigibles
•
Área 3: conservación de la infraestructura desde el momento en que el
contrato comienza a surtir efecto para los tramos de carretera existentes
actualmente.
Un punto importante dentro de esta cláusula 1, es que “asimismo el contrato también
comprende la realización de las actividades de las áreas 2 y 3 en aquellas
modificaciones, adecuaciones, ampliaciones o nuevos tramos de infraestructura viaria,
no mencionados en el punto anterior, pertenecientes a la propia autovía, que pudieran
ejecutarse por parte de la Administración concedente a lo largo del periodo del
contrato siempre que su importe de ejecución sea inferior al 20% del importe de los
trabajos del área 1”. Dando, por tanto, cabida a obras adicionales que la
Administración puede obligar a la sociedad concesionaria.
El plazo de la concesión se establece en 19 años, ya que la ley 13/2003 establece que
para las concesiones de conservación y explotación el plazo máximo es de 20 años
dejando 1 año para los posibles reequilibrios que sean necesarios.
En cuanto a la legislación, se aplicará el TRLCAP aprobado mediante R.D.Legislativo
2/2000 así como la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio).
158
Se hace mención expresa a la transferencia de riesgos que se hacen al contratista, así
como, establece que la contraprestación del concesionario por la ejecución del contrato
consiste en el derecho a percibir la cantidad que le abonará la Administración en
función de la utilización de la autovía por los usuarios.
La garantía provisional se establece en un 2% del presupuesto estimado de inversiones
totales a realizar.
En el sobre nº 2 además se debe incluir una “propuesta de gestión”, donde el licitador
debía señalar los principios, métodos, sistemas y modelos que se proponen utilizar
para la gestión integral del contrato.
La proposición económica (por tanto, objeto de oferta por los licitadores) incluirá las
tarifas por vehículo – kilómetro; los límites máximos anuales de tráfico ofertados por el
licitador para el abono del canon de demanda; así como el porcentaje de la tarifa a
aplicar en el caso en que se superen dichos límites máximos anuales de tráfico en el
periodo de vigencia del contrato.
En el pliego tipo se establecía que en ningún caso se derivarían responsabilidades para
a Administración con respecto a:
-
Los resultados de la explotación.
-
La evolución del tráfico.
-
La alteración de la red de transportes, tanto por parte de Estado como por
cualquier otra administración pública.
Aparece la ya comentada cláusula de progreso donde el concesionario estaría obligado
a aplicar la nueva normativa que surgiese a lo largo de la vida del contrato. Sin
embargo, una vez ejecutados los trabajos, el concesionario podría pedir una
compensación si la aplicación de dicha nueva normativa supusiese una modificación
sustancial del equilibrio económico-financiero del contrato.
Se especifica claramente (cláusula 17) cómo las empresas pueden incurrir en
temeridad.
159
El capital social de la sociedad concesionaria se cifrará, como mínimo, en el 10% de la
inversión en la autovía que debería ser íntegramente suscrito en el momento de
constitución y desembolsado en al menos un 25% y no podrá reducirse sin la
correspondiente autorización administrativa.
La garantía definitiva es del 4% del importe de adjudicación del contrato.
Aspecto importante, es que en el pliego se establece claramente la necesidad de que el
adjudicatario, con carácter previo a la formalización del contrato, a acreditar la
existencia de pólizas de seguros, en concreto:
•
Un contrato de seguro a todo riesgo de construcción cuya suma asegurada
no sea inferior a 6M€.
•
Un contrato de Responsabilidad Civil.
•
Póliza de seguros de accidentes.
El capítulo VII del PCAP está dedicado a las penalidades por incumplimiento de las
condiciones del contrato por parte del contratista. El capítulo VIII es sobre el régimen
económico-financiero del contrato donde se especifica cómo se determina el canon de
demanda, las tarifas a aplicar para el cálculo del canon de demanda,…
Con relación al régimen económico-financiero, señalar que no habría contraprestación
económica durante el primer año de contrato. Una vez superado ese primer año, la
cantidad a abonar por la Administración se calcularía multiplicando la tarifa base sobre
tráfico establecida por el porcentaje de obra ejecutado al final del año anterior.
En cuanto a las modificaciones de los proyectos, el órgano de contratación solo podría
introducirlas por razones de interés público, siempre que se debiesen a necesidades
nuevas o causas imprevistas.
El pliego también recogía los casos en los que la Administración debería restablecer el
equilibrio económico-financiero de cada contrato. Estos eran:
•
Cuando la Administración modifique las condiciones de explotación.
160
•
Cuando causas de fuerza mayor determinen de forma directa la ruptura
sustancial de la economía de la concesión:
o
Incendios causados por electricidad atmosférica.
o
Fenómenos
naturales
de
efectos
catastróficos:
terremotos,
movimientos del terreno, inundaciones…
o
•
Destrozos por graves alteraciones del orden público.
Cuando esa ruptura del equilibrio económico-financiero se deba a
actuaciones de la Administración.
•
En cualquier caso, el concesionario está obligado a disponer de todos los
medios técnicos y humanos necesarios para mantener la vialidad en
condiciones de seguridad, incluso cuando se trate de efectos ocasionados
por causas de fuerza mayor.
En cualquier caso, el concesionario está obligado a disponer de todos los medios
técnicos y humanos necesarios para mantener la vialidad en condiciones de seguridad,
incluso cuando se trate de efectos ocasionados por causas de fuerza mayor.
6.4.2. Conclusiones análisis pliego autovías primera generación
El pliego analizado es el primero que se analiza en el contexto de este trabajo donde
no se paga un peaje por parte del usuario sino que se realiza un pago por
disponibilidad en función de unos indicadores así como un pago por demanda a la
sociedad concesionaria. Por tanto, se puede decir que es el primer pliego dentro de la
Dirección General de Carreteras de estas características, por ello son muchas las
novedades que se introducen, entre otras, los indicadores de calidad para el pago, la
definición de una serie de seguros que el contratista debe contratar antes de la
formalización del contrato, la definición clara de la transferencia de riesgos (aunque
esto ya lo habíamos visto en Málaga – Alto de las Pedrizas).En general, se trata de un
pliego muy detallado compuesto por alrededor de 200 páginas que especifican todo
adecuadamente con pocas matizaciones.
También es de destacar la inclusión de un anexo (anexo 6) donde al igual que en los
pliegos publicados el 8 de agosto de 2003, se especifica la justificación de la necesidad
del contrato y porqué es necesario realizarlo mediante colaboración público-privada.
161
El pliego establecía que la sociedad concesionaria que resultase adjudicataria de cada
contrato asumiría totalmente el riesgo de construcción. En cuanto a la asunción de los
otros dos riesgos, se consideró que, en este caso, no existía un riesgo de demanda
real: no se trataba de unas infraestructuras nuevas, sino de unos corredores ya
existentes. Por lo tanto, aunque los niveles de tráfico pudiesen variar en el futuro,
estaban prácticamente garantizados unos niveles muy elevados. Si este tipo de
contratos se hubiesen basado en la asunción del riesgo de demanda por parte de
concesionario, las probabilidades de que Eurostat considerase que ese era un riesgo
inexistente, y que por tanto debía computar a déficit, eran elevadas.
Por ello, el riesgo que debían asumir las sociedades adjudicatarias, además del de
construcción, sería el de disponibilidad. ¿Cómo se materializa en el pliego la asunción
de este riesgo? Se establecieron una serie de indicadores cuyos valores mínimos
debían ser cumplidos en todo momento, y de no ser así, la sociedad concesionaria
sería penalizada. En el pliego se establecieron un total de 41 indicadores objetivos para
valorar la calidad del servicio. Entre ellos, once hacían referencia a los firmes, tres a
seguridad vial, tres a marcas viales, nueve a túneles, etc. El análisis de sensibilidad de
estas correcciones demuestra que pueden tener un efecto significativo sobre los
ingresos de la sociedad concesionaria, con lo que quedaba garantizada la transmisión
plena del riesgo de disponibilidad. Además, también se reflejarían en el precio a
satisfacer por la Administración los incumplimientos graves de los umbrales
previamente establecidos, así como los tiempos de respuesta y la frecuencia de las
medidas.
En el pliego se establece una puntuación de 70 para la propuesta técnica, primando,
por tanto, las ofertas mejor valoradas técnicamente, esto creemos que es necesario
cambiarlo, puesto que lo técnico está controlado por las empresas ofertantes no tanto
los aspectos económicos que dependen de entidades crediticias para poder llevar a
buen puerto el contrato. Creemos, por tanto, reducir a alrededor de 40 puntos la
valoración técnica.
Hemos comentado que existía un apartado específico dedicado a la temeridad
(clausula 17), en un contrato de concesión de obra pública la temeridad se reflejará en
la formulación económico-financiera global de la oferta, adicionalmente a la
cuantificación de la baja de licitación que se discute, por lo que es necesario cambiar la
redacción de dicha temeridad. En cualquier caso el pliego habla (pág. 56) sobre
presunción de anormalidad.
162
Lo dicho en el análisis del pliego (cláusula 1.4), recordemos: “obligaciones adicionales
al contratista de hasta un 20% del total de la obra de reforma inicial, no conocidas en
el momento de licitar el contrato”. Esta cautela prescrita por el órgano de contratación
estipula el tratamiento a dar mejoras posteriores de la carretera, aun introduciendo
una incertidumbre tasada en el alcance del contrato lo que ha provocado que muchos
contratos no estén perfectamente definidos y tengan hoy día bastantes problemas
económicos.
Bajo nuestra opinión son demasiados indicadores (41), aunque se introdujeron por un
doble motivo: evitar suspicacias respecto al riesgo real y evitar mala calidad en la
gestión. Parece razonable en próximos concursos bajar el número de indicadores, y
deberá analizarse el coste de oportunidad de cada indicador y el coste de la medición
y control del mismo. Deberán evitarse ofertas sobre indicadores.
6.4.3. Autovía Benavente – Zamora
Hay muchas novedades en la última autovía en régimen de concesión licitada por el
Ministerio de Fomento, empezando por el nombre donde ya no se denomina autopista
(creemos que se debe a que no se cobra un peaje por lo que se denomina autovía).La
denominación es: ejecución, conservación y explotación de la autovía de la Plata (A66) entre Benavente y Zamora. Tramos: A-6 (Castrogonzalo) – Santovenia de Esla,
Santovenia de Esla – Fontanillas de Castro, Fontanillas de Castro – Zamora.
Es, además, la primera concesión de obra pública que se otorga dentro del marco de la
Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público. Y ya el modo de publicar todo el proceso
de licitación es totalmente distinto, puesto que todos los documentos de la licitación se
encuentran en internet, en lo que se llama perfil del contratante y que la Ley 30/2007
introduce en nuestro ordenamiento jurídico. [10]
Entrando en materia, el 8 de agosto de 2011, se aprueba el pliego tipo de cláusulas
administrativas particulares para la celebración de contratos de concesión de obra
pública, por procedimiento abierto y varios criterios de adjudicación, sin clasificación,
sin admisión de variantes y modificaciones previstas. Este pliego tipo servirá como
base para las futuras concesiones que el Ministerio de Fomento adjudique en un
futuro.
Dentro del mismo se encuadra el cuadro de características que es específico para la
concesión de Benavente – Zamora, el cual se divide en 33 puntos.
163
Como se ha comentado anteriormente, no se trata de un peaje duro sino un pago por
disponibilidad donde la remuneración del concesionario se basará en un canon
mensual por prestación del servicio, corregido con los indicadores del anexo 7 del
pliego. Aunque el Ministerio tiene algo de experiencia en la concesión de autovías
donde la remuneración del contratista es el pago de un canon, éstas son las autovías
de 1ª generación, no se había licitado anteriormente ninguna autovía de nueva
construcción con estas características.
El presupuesto de licitación del contrato fue de 1.149,33 M€, además se establecen las
anualidades y su correspondiente canon por prestación del servicio.
Los licitadores deberán incluir en sus planes económicos – financieros una valoración
de las expropiaciones de 5,79 M€.
Se establecen las reglas para determinar las ofertas con valores anormales o
desproporcionados.
La garantía provisional es de 4,122 M€. En lo referente a garantías definitivas el
licitador adjudicatario deberá presentar una garantía por un importe del 5% del valor
estimado del contrato. Una vez ejecutada la obra y durante el periodo previsto para su
explotación, la garantía definida podrá ser reducida de forma progresiva e
inversamente proporcional al tiempo que reste de vigencia del contrato hasta alcanzar
el 2% del valor estimado del contrato a la fecha de finalización de la concesión.
También se establece en el pliego, en concreto, en el punto 28.4, la siguiente
afirmación: “en ningún caso será causa de restablecimiento del equilibrio económico-
financiero de la concesión ni de exigencia de ningún tipo de responsabilidades al
Ministerio de Fomento la alteración de las redes de carreteras autonómicas o locales
durante la vigencia del contrato”.
La cláusula de progreso también varía (pero mínimamente) respecto a la licitada
anteriormente (Málaga – las Pedrizas).
Dentro del pliego se establece un apartado dedicado a los riesgos que asume el
concesionario, en concreto, son:
•
Los riesgos económicos y la responsabilidad de toda índole que se deriven de la
redacción de los correspondientes proyectos, de las expropiaciones, de la
164
construcción de primer establecimiento, reposiciones de servicio, puesta a cero,
gran reparación, conservación y explotación de los tramos objeto de concesión.
•
El riesgo de disponibilidad del servicio.
•
El riesgo y ventura de la evolución de las condiciones financieras del mercado a
lo largo del plazo concesional.
Además, no se derivarán en ningún caso responsabilidades para la Administración
respecto a:
•
Los resultados de la explotación.
•
La alteración de la red de transportes por el Estado o por cualquiera otra
Administración Pública.
No obstante lo anterior, el concesionario tendrá derecho al mantenimiento del
equilibrio económico-financiero del contrato en los términos previstos en la LCSP y en
el presente Pliego.
Este último párrafo es un tanto confuso y un contrapuesto a lo que se dice
anteriormente (no responsabilidad de la Administración y en la cláusula 28.4).
Se establece una actualización de los precios a pagar al concesionario, calculada en un
85% de la variación del IPC.
Al igual que en la Málaga – Las Pedrizas se imponen una serie de penalidades: por
incumplir las condiciones de ejecución, criterios de valoración y subcontratación.
En cuanto al régimen jurídico del contrato, como comentábamos anteriormente, se rige
por la Ley 30/2007, el R.D. 1098/2001 y el R.D. 817/2009.
El contrato incluye la construcción y explotación de una zona complementaria de
explotación comercial, donde el umbral mínimo de beneficios de la zona comercial es
de 500.000€.
Además el ICO considera elegible el proyecto, en referencia a su potencial participación
en la financiación, que está sujeta en todo caso, al resultado positivo, a juicio del ICO,
165
de la Due Diligence correspondiente. Igualmente lo considera elegible el proyecto el
BEI.
Los criterios de valoración varían enormemente teniendo,
Documento
Criterio Valoración
Puntuación máxima
posible
Documentación Administrativa
Admisión
administrativa
Aceptación
Rechazo
/
Admisión de solvencia
Aceptación
Rechazo
/
Propuesta técnica
Puntuación técnica
100
Propuesta económica
Puntuación
de
criterios
evaluables
mediante fórmulas
100
Solvencia
financiera
técnica,
Reducción de plazos
económica
y
Importe de inversiones
Criterios de valoración A 66 Benavente - Zamora
Y se da una explicación exhaustiva de los parámetros a los que se dará puntuación y a
los que no se dará puntuación. Además de dividirse en criterios valorables mediante
fórmulas y no valorables mediante fórmulas.
6.4.4. Conclusiones análisis pliego Benavente – Zamora
A la hora de redactar el pliego se nota la experiencia que el Estado ha adquirido a lo
largo de los años en la redacción de los mismos puesto que ya se van puliendo mucho
de los problemas que han surgido con la ejecución de anteriores contratos.
Se ha repetido en reiteradas ocasiones que el pliego, en general, es un pliego
exhaustivo, lo que nos lleva a pensar que el redactor ha querido dejar todos los temas
sin ambigüedades, aunque, evidentemente, éstas existirán, pero lo que se pretende es
que sean mínimas.
El pliego es prácticamente idéntico al que se redactó para las autovías de primera
generación aunque de un análisis más detallado se puede desprender que los
166
indicadores que se imponían en las autovías de primera generación eran más severos
que para la Benavente – Zamora. Lo que la hace más atractiva para los licitadores.
La ejecución del contrato dictará si el pliego se redactó adecuadamente o no de
acuerdo con las circunstancias tan excepcionales en las que estamos incursos.
6.5. LA LICITACIÓN
CONTRATOS
Y
LA
ADJUDICACIÓN
DE
LOS
6.5.1. Autovías de primera generación
En un principio se pretendían licitar los contratos de las autovías de primera generación
en dos fases: la primera correspondería a los tramos pertenecientes a las autovías A-2
(excepto el tramo Igualada-Martorell), A-3/A-31 y A-4, quedando para la segunda fase
los corredores de la A-5 y la A-6, además del tramo de la A-2 Igualada-Martorell. La
primera fase se componía de dieciséis tramos, como se ve en la siguiente tabla:
Tabla 56: Tramificación de itinerarios de primera generación
Sin embargo, por problemas ajenos al Ministerio de Fomento –problemas por
afecciones medioambientales fundamentalmente-, en el año 2007 solo se licitaron
finalmente diez contratos, cada uno perteneciente a un tramo. La siguiente tabla
167
muestra para cada tramo la fecha de publicación en BOE del anuncio de licitación, la
fecha de la adjudicación y el nombre de la sociedad adjudicataria:
TRAMO
A-1
Sto.
Tomé
del
Puerto-
FECHA LICIT.
FECHA
ADJUD.
SOCIEDAD ADJUDICATARIA
20-jul-2007
26-nov-2007
Autovía del Arlanzón, S.A.
23-may-
20-nov-2007
Autovía de Aragón-Tramo 1,
Burgos
A-2 Madrid-R-2
2007
A-2 R-2-l.p. Guadalajara/Soria
2-jun-2007
S.A.
20-nov-2007
Sociedad Conc. A2 tramo 2,
S.A.
A-2
l.p.
Guadalajara/Soria-
15-may-
Calatayud
2007
19-abr-2007
14-nov-2007
Autovía
Medinaceli-
Calatayud
14-nov-2007
Autovía
de
Aragón,
Soc.
Conc., S.A.
1-ago-2007
26-nov-2007
Autovía Conquense, S.A.
A-31 La Roda-Bonete
13-jul-2007
20-nov-2007
Autovía de Los Llanos, S.A.
12-jul-2007
20-nov-2007
Viario A31, S.A.
A-4 Madrid-R-4
27-jun-2007
26-nov-2007
Soc.
conc.
Autovía
A-4
Madrid, S.A.
A-4
Puerto
Lápice-Venta
Cárdenas
4-ago-2007
26-nov-2007
Autopista
de
La
Mancha,C.esp.,S.A.
Tabla 57: Itinerarios de primera generación finalmente licitados
En el siguiente mapa se muestran tanto los tramos licitados como el resto de la fase 1
y los pertenecientes a la fase 2.
168
Figura5: Tramos licitados. Fase 1 y fase 2
Las ofertas de los distintos licitadores contenían tres variables fundamentales:
El importe o canon de adjudicación.
La tarifa para vehículos, tanto para ligeros como para pesados, expresada en
€/(veh x km)
El porcentaje de tarifa sobre exceso de tráfico.
En la siguiente tabla podemos ver los anteriores datos de las ofertas que resultaron
adjudicatarias, comparadas con el presupuesto base de explotación o canon de
explotación y las tarifas para vehículos propuestas por la Administración:
169
TRAMO
C.Exp. Admin.
C.Exp. Oferta
Baja
C.Exp
A-1 Sto. Tomé del Puerto-Burgos
844.996.172 €
475.237.744 €
43,76%
A-2 Madrid-R-2
578.519.957 €
409.193.222 €
A-2 R-2-l.p. Guadalajara/Soria
515.279.691 €
A-2 l.p. Guadalajara/SoriaCalatayud
Tarifa
Admin.
€/
(veh x
km)
Tarifa
ligeros
€/
(veh x km)
Baja t.l.
0,0233
0,0142
39,06%
29,27%
0,0124
0,0097
21,77%
263.575.672 €
48,85%
0,0288
0,0170
40,97%
589.934.939 €
350.030.422 €
40,67%
0,0362
0,0235
35,08%
652.638.656 €
402.850.530 €
38,27%
0,0224
0,0161
28,13%
480.704.039 €
277.888.731 €
42,19%
0,0142
0,0090
36,62%
A-31 La Roda-Bonete
379.250.858 €
254.668.126 €
32,85%
0,0164
0,0131
20,12%
394.484.595 €
241.900.025 €
38,68%
0,0113
0,0081
28,32%
A-4 Madrid-R-4
453.891.860 €
249.165.245 €
45,10%
0,0090
0,0060
33,33%
A-4 Puerto Lápice-Venta Cárdenas
613.620.275 €
319.067.366 €
48,00%
0,0195
0,0125
35,90%
Tabla 58: Comparación de datos entre la adjudicación y los valores reales obtenidos
En el siguiente gráfico se representan las bajas efectuadas por la oferta adjudicataria
en cada contrato, tanto en el canon de explotación como en la tarifa de vehículos
ligeros.
170
% baja canon de explotación y tarifa vehículos
ligeros
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Baja canon expl.
0%
Baja tarifa veh. Ligeros
Figura6: Bajas propuestas
Como podemos ver, tanto en la tabla como en el gráfico anterior, las bajas efectuadas
por las sociedades concesionarias que resultaron adjudicatarias fueron muy elevadas.
En cuanto al canon de explotación, solo un contrato resultó adjudicado con una baja
por debajo del 30% (A-2 Madrid – R-2). De entre las restantes, seis superaron el 40%,
y dos de ellas se aproximaron mucho al 50% (A-2 R-2 – l.p. Guadalajara/Soria y A-4
Puerto Lápice-Venta de Cárdenas). En cuanto a las bajas sobre la tarifa a cobrar por
los vehículos ligeros, todas superaron el 20%, cuatro superaron ampliamente el 30% y
dos de ellas estuvieron alrededor del 40%. Estas bajas tan importantes tuvieron gran
importancia en el desarrollo posterior de los contratos. No se han incluido las tarifas
ofertadas para los vehículos pesados, pues en todos los casos eran cifras un 40%
superior a la de ligeros.
No se han mostrado en la tabla anterior los datos sobre porcentaje de tarifa sobre
exceso de tráfico. ¿Qué significa este concepto? En cada contrato se establecía un nivel
máximo de tráfico. Por encima de ese límite, el concesionario solo tendría derecho al
cobro del porcentaje establecido en la oferta, no pudiendo en ningún caso superar el
10%. Pues bien, todos los adjudicatarios habían establecido ese porcentaje en cero. Es
171
decir, por encima del tráfico máximo establecido, el adjudicatario no recibiría ninguna
compensación extra.
Existían además otros factores sobre los cuales los licitadores podían ofertar un
determinado valor. Por ejemplo: el valor de los indicadores, o condiciones de cobro del
canon a satisfacer por la Administración. El pliego establecía en el punto 1 de su
cláusula 64 que durante el primer año de vigencia del contrato, el concesionario no
tendría derecho a percibir ninguna contraprestación económica. Pues bien, alguna
oferta establecía que tampoco cobrarían durante el segundo año del contrato.
6.5.2. Benavente – Zamora
La adjudicación se publica también en la página web de contratación del Estado,
aunque la información que se da es mucho menor a la que se daba antes.
La formalización del contrato se produce el 14 de diciembre de 2012 pero no aparece
publicada en el BOE hasta el 8 de marzo de 2013.
Se
adjudica
al
consorcio
formado
por:
Cintra
Infraestructuras;
Acciona
Infraestructuras; Meridiam Infraestructure Finance II. Según se establece las ventajas
de la oferta adjudicataria es la más ventajosa.
Se adjudica con un plazo de 30 años con un importe total de 1.054,857 M€.
6.6. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS
Los contratos de concesión de las autovías de primera generación no han evolucionado
del modo que las sociedades adjudicatarias habían previsto, y las previsiones
plasmadas en sus planes económico-financieros no se están cumpliendo. Esto se ha
debido a varios factores:
Tráfico real muy inferior al esperado.
Valores de los indicadores muy exigentes, lo que da lugar a importantes
penalizaciones.
Retrasos en la aprobación de los proyectos y en la ejecución de las obras.
El caso más significativo es el del nivel de tráfico. Como ya se ha comentado con
anterioridad, se suponía que los riesgos transferidos a las sociedades concesionarias
172
fueron el de construcción y el de disponibilidad. En cuanto al riesgo de demanda, se
consideró un riesgo prácticamente inexistente, dado que la demanda sería fácilmente
predecible –o así se creía-, dado que se trataba de corredores totalmente
consolidados. Sin embargo, la crisis económica en la que está envuelto nuestro país
desde el año 2008 ha provocado importantísimos descensos del tráfico en
prácticamente todas las carreteras del territorio nacional. En consecuencia, lo que en
un principio se consideró como un «valor seguro», no ha resultado tal, y el riesgo
existe como tal. Para mejorar la situación de los balances, las sociedades
concesionarias solicitaron que las penalidades a aplicar, se hicieran sobre las cifras de
tráficos previstas, y no las reales. Su argumento era que, si en un principio todos se
mostraron de acuerdo en que el tráfico no debía ser un riesgo, ¿por qué debían ahora
asumirlo como tal? La cláusula 37.1 del pliego decía lo siguiente:
«37.1 Asunción de riesgos
[…] En particular, el concesionario asume:
El riesgo y ventura de la evolución del tráfico, sin que pueda reclamarse de la
Administración compensación alguna por el hecho de que la evolución real de tráfico
difiera de lo previsto en las previsiones de tráfico aportadas por la Administración
contratante o el concesionario.»
A pesar de ello, el Ministerio de Fomento se mostró dispuesto a atender las quejas de
las sociedades concesionarias, pero fue el Ministerio de Economía y Hacienda el que
denegó esta nueva forma de calcular el canon que la Administración debería satisfacer
a los concesionarios.
Para tratar de paliar la situación de las sociedades concesionarias, se introdujeron
medidas con este fin en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2010. En el preámbulo de la ley se decía lo siguiente:
«Por otra parte, la situación económica actual ha dado lugar a un descenso muy
significativo del tráfico en las carreteras frente al inicialmente estimado, lo que está
afectando al equilibrio económico-financiero de las sociedades concesionarias de obras
públicas para la conservación y explotación de las autovías de primera generación, y
pone en riesgo la viabilidad de la colaboración privada en su financiación. Por ello se
hace preciso articular medidas que permitan el buen fin de tales contratos y la
prestación del servicio público.»
173
Estas medidas se recogían en la disposición adicional cuadragésima segunda
Reequilibrio económico financiero de las concesiones de obras públicas para la
conservación y explotación de las autovías de primera generación. Esta cláusula
establecía tres medidas:
La primera se refería a la posibilidad de que las obras adicionales no
contempladas en los anteproyectos de adecuación, reforma y conservación
fuesen ejecutadas por las sociedades concesionarias y se considerasen
comprendidas dentro de la propia concesión.
En la segunda se admitían alternativas y mejoras en las obras en relación con
las obras de primer establecimiento descritas en los anteproyectos de
adecuación, reforma y conservación, siempre que tuviesen una funcionalidad
análoga a la establecida en los anteproyectos.
Préstamo participativo otorgado por el Estado para financiar las obras descritas
en el punto anterior.
Unificación en un solo nivel máximo los niveles de tráfico máximos ofertados
por las concesionarias.
Reequilibrio económico financiero de la concesión para el abono de las obras
descritas en los dos primeros puntos.
A pesar de la adopción de estas medidas, las rentabilidades obtenidas por las distintas
sociedades concesionarias siguen estando muy por debajo de lo esperado por estas.
Actualmente, su mayor queja se centra en los valores mínimos exigidos de los distintos
indicadores.
El siguiente cuadro muestra las diferencias que existen entre lo que se estimaba en el
pliego como anualidades medias a pagar por la Administración a las sociedades
concesionarias y lo que realmente ingresan (datos de 2011) por el peaje en sombrea,
vemos que la mayor diferencia se produce en la Burgos – Santo Tomé del Puerto. Las
fuertes bajas con que se adjudicaron estos contratos ha provocado estas enormes
diferencias que unido a la crisis en la que nos encontramos se acentúan todavía más.
174
Itiner
ario
A-1
Tramo
Santo Tomé del
Puerto - Burgos
Madrid- p.k. 62
(R2)
A-2
A-3
A-4
R-2-l.p.
Soria/Guadalajara
l.p. Soria
/Guadalajara Calatayud
CalatayudAlfajarín
Madrid - l.p.
Cuenca
A-31 La RodaBonete
A-31 BoneteAlicante
Madrid-R-4
Puerto LápiceVenta Cárdenas
Sociedad
concesionaria
Autovía del
Arlazón, S.A.
Autovía de
Aragón Tramo 1,
S.A.
Sociedad
concesionaria
A2, tramo 2 S.A.
Autovía
MedinaceliCalatayud
Autovía de
Aragón, Soc.
Conc., S.A.
Autovía
Conquense, S.A.
Autovía de Los
Llanos, S.A.
Viario A31, S.A.
Soc. conc.
Autovía A-4
Madrid, S.A.
Autopista de La
Mancha,C.esp.,S.
A.
TOTAL
Inversión inicial
(P.B.L.)
Total
pagos
de la
Anualid
Adminis
ad
tración
Media
plazo 19
Plazo 19
años (M
años (M
€
€)
corrient
es con
IVA)
Baja
Anualid
ad con
baja
Ingresos
de peaje Diferenc
en
ia entre
sombra anualid
(Sub.
ad
del
prevista
Gobiern y pago
o 2011)
175.227.626,00
904,3
54,8
43,76%
23,98
10,125
-13,86
129.850.371,00
670,4
38,4
29,27%
11,24
14,001
2,76
94.271.790,00
578,3
33
48,85%
16,12
4,387
-11,73
118.747.683,00
665
40,3
40,67%
16,39
6,165
-10,23
133.354.683,00
741,2
44,9
38,27%
17,18
21,251
4,07
100.022.134,00
523,4
31,7
42,19%
13,37
4,819
-8,56
74.598.859,00
420,8
25,5
32,85%
8,38
12,709
4,33
61.353.474,00
463,4
28,1
38,68%
10,87
9,482
-1,39
76.310.840,00
482,7
29,3
45,10%
13,21
16,874
3,66
131.433.767,00
674
40,9
48,00%
19,63
8,394
-11,24
1.095.171.227,00 6.123,50
366,90
40,76%
150,38
108,21
-42,17
Decir que no se puede analizar la evolución de la autovía Benavente – Zamora puesto
que los proyectos de construcción se aprobaron el pasado 27 de junio de 2013. Y en
próximas fechas se firmará el acta de comprobación del replanteo para empezar con la
construcción de la autovía.
175
EVOLUCIÓN DE LAS AUTOPISTAS
CAPITULO 7.
EVOLUCIÓN DE LAS
AUTOPISTAS
7.1. INTRODUCCIÓN
En los apartados anteriores se ha hecho un análisis de cada pliego de licitación de cada
una de las autopistas de peaje licitadas en los últimos años por el Ministerio de
Fomento, así como las peculiaridades de cada adjudicación de los contratos
concesionales.
A continuación se estudiará cómo, una vez finalizadas las obras, han evolucionado
cada uno de estos contratos una vez puesta en servicio la carretera. Para ello, nos
basaremos principalmente en el tráfico que ha circulado por cada una de ellas, la
evolución de este a lo largo de los años y su influencia en los respectivos balances
177
económicos, para así poder analizar posteriormente la situación actual del sector en
general y de cada caso en particular.
Hay que indicar que la autopista A-66 Benavente – Zamora está en proceso de
redacción de documentación, por lo que no puede tenerse en cuenta en la evolución
de la autopista.
7.2. FACTORES DETERMINANTES
7.2.1. Tráficos e ingresos
En la siguiente tabla podemos ver la evolución del tráfico en las autopistas de peaje
objeto de estudio:
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
22.063
24.939
28.595
28.290
28.060
30.510
31.894
11.543
12.372
14.608
16.560
18.521
4.620
5.372
5.999
6.141
Segovia-San Rafael
4.806
4.769
5.015
Santiago-Orense
3.614
4.369
4.448
León-Astorga
4.272
3.749
3.943
R-2
5.003
6.180
7.668
R-3
10.504
13.499
R-5
6.837
7.923
R-4
6.350
6.664
Málaga-Estepona-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
10.242
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Alto Las Pedrizas-Málaga
Tabla 59: Evolución tráfico total (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Málaga-EsteponaGuadiaro
31.405
34.070
32.042
29.471
28.697
27.356
25.814
Alicante-Cartagena
19.656
20.410
18.625
16.919
17.173
17.507
16.931
178
Ávila-Villacastín
6.397
7.180
7.228
8.458
8.386
7.782
6.797
Segovia-San Rafael
5.544
6.177
5.966
6.297
6.556
6.472
6.288
Santiago-Alto Sto.
Domingo
4.833
5.483
5.683
5.865
6.159
5.784
4.954
León-Astorga
4.270
5.123
5.347
5.152
5.357
4.745
4.017
R-2
9.500
11.034
10.594
9.378
9.278
7.800
5.928
R-3
16.136
16.230
15.193
14.842
14.073
12.387
10.309
R-5
10.208
11.864
11.309
10.668
10.478
9.491
7.612
R-4
9.150
11.346
10.402
8.835
8.096
6.676
5.489
Eje Aeropuerto
18.280
19.979
20.134
19.609
19.395
18.336
18.298
Ocaña-La Roda
4.194
4.646
4.770
4.441
4.003
3.724
3.015
Madrid-Toledo
1.741
2.770
2.861
2.364
1.974
1.828
1.424
Cartagena-Vera
3.179
3.285
3.174
3.288
3.142
2.820
Circunv. Alicante
8.434
9.981
7.978
7.249
6.528
5.715
8.159
8.227
Alto Las PedrizasMálaga
Tabla 60:
Evolución tráfico total (II/II)
Nos resultará más sencillo analizar la evolución del tráfico a lo largo de los años si
manejamos la variación porcentual año a año de cada autopista:
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13,04%
14,66%
-1,07%
-0,81%
8,73%
4,54%
7,18%
18,07%
13,36%
11,84%
16,28%
11,67%
2,37%
Segovia-San Rafael
-0,77%
5,16%
Santiago-Alto Sto. Domingo
20,89%
1,81%
-12,24%
5,17%
23,53%
24,08%
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
León-Astorga
R-2
R-3
28,51%
R-5
15,88%
R-4
4,94%
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
179
Tabla 61: Variación tráfico total (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
-1,53%
8,49%
-5,95%
-8,02%
-2,63%
-4,67%
-5,64%
Alicante-Cartagena
6,13%
3,84%
-8,75%
-9,16%
1,50%
1,94%
-3,29%
Ávila-Villacastín
4,17%
12,24%
0,67%
17,02%
-0,85%
-7,20%
12,66%
Segovia-San Rafael
10,55%
11,42%
-3,42%
5,55%
4,11%
-1,28%
-2,84%
Santiago-Alto Sto.
Domingo
8,66%
13,45%
3,65%
3,20%
5,01%
-6,09%
14,35%
León-Astorga
8,29%
19,98%
4,37%
-3,65%
3,98%
11,42%
15,34%
R-2
23,89%
16,15%
-3,99%
11,48%
-1,07%
15,93%
24,00%
R-3
19,53%
0,58%
-6,39%
-2,31%
-5,18%
11,98%
16,78%
R-5
28,84%
16,22%
-4,68%
-5,67%
-1,78%
-9,42%
19,80%
R-4
37,30%
24,00%
-8,32%
15,06%
-8,36%
17,54%
17,78%
Eje Aeropuerto
78,48%
9,29%
0,78%
-2,61%
-1,09%
-5,46%
-0,21%
Ocaña-La Roda
10,78%
2,67%
-6,90%
-9,86%
-6,97%
19,04%
Madrid-Toledo
59,10%
3,29%
17,37%
16,50%
-7,40%
22,10%
3,33%
-3,38%
3,59%
-4,44%
10,25%
18,34
%
20,07%
-9,14%
-9,95%
12,45%
Málaga-Guadiaro
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
0,83%
Alto Las PedrizasMálaga
Tabla 62:
Variación tráfico total (II/II)
Si analizamos la tabla de evolución de los tráficos, lo primero que nos llama la atención
es el punto de inflexión que supone el año 2008. La explicación a este hecho es
sencilla: es el inicio de la crisis económica en nuestro país. Hasta ese momento,
prácticamente todas las autopistas estudiadas habían experimentado incrementos
continuos de tráfico. La única excepción la encontramos en el caso de la autopista
Málaga-Guadiaro, que tuvo incrementos negativos en los años 2002, 2003 y 2006. Sin
embargo, también es la autopista cuyos decrementos de tráfico a partir de 2008 han
sido menos agudos, lo que nos lleva a la conclusión de que esta autopista presenta
unos niveles de tráfico sensiblemente más constantes que el resto de las autopistas.
180
A continuación se adjuntan unos gráficos en los que se muestra la evolución del tráfico
de cada autopista desde la respectiva puesta en servicio hasta el año 2012.
Figura7: Evolución de trafico de autopistas (I/III)
Figura8: Evolución de trafico de autopistas (II/III)
181
12,000
10,000
8,000
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
6,000
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
4,000
2,000
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Figura9: Evolución de trafico de autopistas (III/III)
En el siguiente gráfico se comparan dos autopistas cuyo tráfico no ha sufrido grandes
descensos a pesar de las crisis económica (Segovia-San Rafael y Ávila-Villacastín), con
otras dos que han mostrado unos comportamientos bastante distintos, sufriendo
grandes pérdidas de tráfico a partir del año 2008 (R-2 y R-4):
Figura10: Comparación de autopistas
182
Hemos visto las cifras de IMD totales, pero se considera que las variaciones de tráfico
de vehículos pesados son todavía más significativas para relacionar la economía con el
tráfico. Se muestran a continuación las cifras de tráfico de vehículos pesados a lo largo
de los últimos años, tanto el número total como su variación porcentual.
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
1.875
2.396
2.552
2.656
2.557
2.337
3.300
1.311
1.505
1.905
2.225
2.370
Ávila-Villacastín
273
320
373
Segovia-San Rafael
537
496
535
216
283
306
León-Astorga
387
492
513
R-2
439
532
701
R-3
504
928
R-5
219
282
R-4
353
385
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
330
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 63: Evolución tráfico pesados (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Málaga-Guadiaro
3.521
2.842
2.212
1.840
1.738
1.612
1.413
Alicante-Cartagena
2.368
2.473
2.092
1.833
1.788
1.720
1.607
Ávila-Villacastín
394
386
454
454
534
529
486
Segovia-San Rafael
598
676
620
554
546
522
502
335
388
390
356
363
335
288
León-Astorga
560
704
695
578
692
588
506
R-2
1.037
1.351
1.219
900
877
682
478
R-3
1.264
1.055
826
702
692
509
387
R-5
425
515
453
345
339
295
227
R-4
527
664
595
445
510
396
316
Eje Aeropuerto
653
588
484
341
413
447
567
183
Ocaña-La Roda
179
262
273
228
206
179
144
Madrid-Toledo
26
102
92
70
56
53
41
Cartagena-Vera
315
341
319
329
339
305
Circunv. Alicante
744
767
517
442
377
303
545
882
Tabla 64: Evolución tráfico pesados (II/II)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
27,79%
6,51%
4,08%
-3,73%
-8,60%
41,21%
14,80%
26,58%
16,80%
6,52%
Ávila-Villacastín
17,22%
16,56%
Segovia-San Rafael
-7,64%
7,86%
31,02%
8,13%
León-Astorga
27,13%
4,27%
R-2
21,18%
31,77%
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
R-3
84,13%
R-5
28,77%
R-4
9,07%
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 65: Variación tráfico pesados (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
6,70%
-19,28%
22,17%
16,82%
-5,54%
-7,25%
12,34%
-0,08%
4,43%
15,41%
12,38%
-2,45%
-3,80%
-6,57%
5,63%
-2,03%
17,62%
0,00%
17,62%
-0,94%
-8,13%
Segovia-San Rafael
11,78
%
13,04%
-8,28%
10,65%
-1,44%
-4,40%
-3,83%
Santiago-Alto Sto.
Domingo
9,48%
15,82%
0,52%
-8,72%
1,97%
-7,71%
14,03%
León-Astorga
9,16%
25,71%
-1,28%
16,83%
19,72%
15,03%
13,95%
47,93
%
30,28%
-9,77%
26,17%
-2,56%
22,23%
29,91%
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
R-2
184
R-3
36,21
%
-16,53%
21,71%
15,01%
-1,42%
26,45%
23,97%
R-5
50,71
%
21,18%
12,04%
23,84%
-1,74%
12,98%
23,05%
R-4
36,88
%
26,00%
10,39%
25,21%
14,61%
22,35%
20,20%
Eje Aeropuerto
97,88
%
-9,95%
17,69%
29,55%
21,11%
8,23%
26,85%
Ocaña-La Roda
46,37%
4,20%
16,48%
-9,65%
13,11%
19,55%
Madrid-Toledo
292,31
%
-9,80%
23,91%
20,00%
-5,36%
22,64%
Cartagena-Vera
8,25%
-6,45%
3,13%
3,04%
10,03%
Circunv. Alicante
3,09%
32,59%
14,51%
14,71%
19,63%
61,83%
Tabla 66: Variación tráfico pesados (II/II)
Para poder observar mejor esta tendencia, en la siguiente tabla se presenta la
variación de tráfico entre el año 2007 y el año 2012 para cada autopista:
TOTAL
PESADOS
2007
2012
Δ
2007
2012
Δ
Málaga-Guadiaro
34.070
25.814
-24,23%
2.842
1.413
-50,28%
Alicante-Cartagena
20.410
16.931
-17,05%
2.473
1.607
-35,02%
Ávila-Villacastín
7.180
6.797
-5,33%
386
486
25,91%
Segovia-San Rafael
6.177
6.288
1,80%
676
502
-25,74%
5.483
4.954
-9,65%
388
288
-25,77%
León-Astorga
5.123
4.017
-21,59%
704
506
-28,13%
R-2
11.034
5.928
-46,28%
1.351
478
-64,62%
R-3
16.230
10.309
-36,48%
1.055
387
-63,32%
R-5
11.864
7.612
-35,84%
515
227
-55,92%
R-4
11.346
5.489
-51,62%
664
316
-52,41%
Eje Aeropuerto
19.979
18.298
-8,41%
588
567
-3,57%
Ocaña-La Roda
4.646
3.015
-35,11%
262
144
-45,04%
Madrid-Toledo
2.770
1.424
-48,59%
102
41
-59,80%
Cartagena-Vera
3.179
2.820
-11,29%
315
305
-3,17%
Circunv. Alicante
8.434
5.715
-32,24%
744
303
-59,27%
Tabla 67: Variación tráfico total y pesados entre 2007 y 2012
Los datos que nos ofrece esta tabla son demoledores. Empecemos comentando los
datos referentes al tráfico total «positivos»: la autopista AP-6 – El Espinar vemos que
185
ha tenido incluso un crecimiento en los últimos cinco años, si bien este ha sido mínimo.
A su vez, la autopista AP-6 – Villacastín ha sufrido un descenso de tráfico no
excesivamente duro (un 5,33%). Tenemos otros dos casos en los que el descenso del
tráfico ha sido inferior al diez por ciento: el Eje Aeropuerto (-8,41%) y la Santiago-Alto
Santo Domingo (-9,65%). La Cartagena-Vera ha superado el diez por ciento por poco
(11,29%). De todas formas, el Eje Aeropuerto es un caso bastante particular, debido a
su corta longitud y su uso tan específico. De hecho, es de los casos que cuyo descenso
de tráfico ha sido menos acusado, pero también es porque ni siquiera en los años de
mayor tráfico circuló el número de vehículos esperado.
Otras tres autopistas muestran unos datos de descenso del tráfico cercano al veinte
por ciento. Se trata de la Alicante-Cartagena (-17,05%), la León-Astorga (-21,59%) y
la Málaga-Guadiaro, cuyo decremento se acerca al veinticinco por ciento (24,23%).
Pero sin ninguna duda, los casos más llamativos son los de las cuatro autopistas
radiales de Madrid, además de la Madrid-Toledo y la Ocaña-La Roda. La R-3, la R-5 y
la Ocaña-La Roda se sitúan alrededor del treinta y cinco por ciento de decremento,
mientras que la Madrid-Toledo se acerca mucho a una cifra del menos cincuenta por
ciento, y la R-4, la autopista que mayor variación ha sufrido, supera ese umbral.
Respecto al tráfico de vehículos pesado y su variación en el periodo 2007-2012, las
cifras son todavía más abultadas. Es sin embargo muy llamativo el importantísimo
incremento de tráfico de pesados en la autopista Villacastín-Ávila, superando el
veinticinco por ciento (25,91%). En el resto de las autopistas, encontramos en todos
os casos incrementos negativos. Algunos poco acusados, como el Eje Aeropuerto y la
Cartagena-Vera. Las demás, las cifras son abultadísimas: varios casos están alrededor
del 25% (El Espinar-Segovia, Santiago-Alto Santo Domingo, León-Astorga). De estos
tres, son muy llamativos los dos primeros ejemplos, pues el tráfico total de vehículos
no había descendido tanto como el de pesados.
De nuevo, los descensos más acusados los encontramos en las radiales de Madrid,
además de en la Ocaña-La Roda y la Madrid-Toledo. Todas ellas superan el cincuenta
por ciento de decremento, y la R-2 y la R-3 superan incluso el 60%.
También resultan muy útiles las cifras de demanda, expresadas vehículos por
kilómetro. Esta magnitud es importante porque el precio del peaje en cada concesión
se establece en euros por kilómetro. Dicho de otra manera: de cara a los ingresos, no
solo influirá el número de vehículos que circulan por la autopista, sino también la
186
distancia que cada uno de ellos recorra. En las siguientes tablas se muestran estos
datos expresados en millones de veh x km:
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
609,61
689,08
790,09
1013,86
1005,75
1090,67
1143,18
322,73
345,91
408,43
463,00
519,18
Ávila-Villacastín
77,60
45,29
50,58
51,78
León-Astorga
37,49
58,78
51,59
54,26
44,98
90,26
91,89
Segovia-San Rafael
48,59
48,22
50,70
114,13
140,98
174,37
R-3
121,92
156,68
R-5
72,12
83,58
R-4
121,68
127,70
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
R-2
35,29
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 68:
Demanda en millones de veh x km (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
1187,69
1220,55
1147,79
1055,72
1027,99
979,95
924,78
551,00
571,84
521,82
474,03
481,14
490,50
474,36
Ávila-Villacastín
53,94
60,54
60,94
71,31
70,71
65,61
57,31
León-Astorga
58,76
70,50
73,58
70,89
73,71
65,29
55,28
99,84
113,29
117,42
121,18
127,25
119,50
102,36
Segovia-San Rafael
56,05
62,41
60,28
63,62
66,24
65,39
63,53
R-2
216,03
250,91
240,90
213,25
210,98
177,37
134,80
R-3
187,29
188,38
176,35
172,27
163,35
143,78
119,66
R-5
107,68
124,97
119,13
123,16
120,97
109,57
87,88
R-4
175,34
217,42
199,33
169,30
155,14
127,93
105,18
Eje Aeropuerto
62,99
68,84
69,37
67,56
66,83
63,18
63,05
Ocaña-La Roda
195,18
216,21
221,98
206,67
186,29
173,31
140,31
Madrid-Toledo
37,37
59,46
61,41
50,74
42,37
39,24
30,57
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
187
Cartagena-Vera
130,68
135,03
130,47
135,16
129,16
115,92
Circunv. Alicante
102,12
121,06
96,76
87,93
79,17
69,25
83,50
84,20
Tabla 69:
Demanda en millones de veh x km (II/II)
En las siguientes tablas, se muestra la evolución de los datos cada año respecto al año
anterior.
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13,04%
14,66%
28,32%
-0,80%
8,44%
4,81%
7,18%
18,07%
13,36%
12,13%
-41,63%
11,67%
2,37%
56,80%
-12,24%
5,17%
100,66%
1,81%
Segovia-San Rafael
-0,77%
5,16%
R-2
23,53%
23,68%
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
León-Astorga
R-3
28,51%
R-5
15,88%
R-4
4,94%
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 70: Evolución de datos respecto al año anterior (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Málaga-Guadiaro
3,89%
2,77%
-5,96%
-8,02%
-2,63%
-4,67%
-5,63%
Alicante-Cartagena
6,13%
3,78%
-8,75%
-9,16%
1,50%
1,94%
-3,29%
Ávila-Villacastín
4,17%
12,24%
0,67%
17,02%
-0,85%
-7,20%
-12,66%
León-Astorga
8,29%
19,98%
4,37%
-3,65%
3,98%
-11,42%
-15,34%
8,66%
13,46%
3,65%
3,20%
5,01%
-6,09%
-14,35%
Segovia-San Rafael
10,55%
11,34%
-3,42%
5,55%
4,11%
-1,28%
-2,84%
R-2
23,89%
16,15%
-3,99%
-11,48%
-1,07%
-15,93%
-24,00%
R-3
19,53%
0,58%
-6,39%
-2,31%
-5,18%
-11,98%
-16,78%
188
R-5
28,84%
16,06%
-4,68%
3,39%
-1,78%
-9,42%
-19,80%
R-4
37,30%
24,00%
-8,32%
-15,06%
-8,36%
-17,54%
-17,78%
Eje Aeropuerto
78,48%
9,29%
0,78%
-2,61%
-1,09%
-5,46%
-0,21%
Ocaña-La Roda
10,78%
2,67%
-6,90%
-9,86%
-6,97%
-19,04%
Madrid-Toledo
59,10%
3,29%
-17,37%
-16,50%
-7,40%
-22,10%
Cartagena-Vera
3,33%
-3,38%
3,59%
-4,44%
-10,25%
Circunv. Alicante
18,55%
-20,07%
-9,13%
-9,96%
-12,52%
0,83%
Tabla 71: Evolución de datos respecto al año anterior (II/II)
Se muestran a continuación la demanda, esta vez ciñéndonos exclusivamente a
vehículos pesados:
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
51,81
66,20
70,51
95,34
91,65
100,40
118,28
36,65
42,08
53,26
62,21
66,44
Ávila-Villacastín
4,67
2,70
3,14
3,32
León-Astorga
5,03
5,33
6,77
7,06
2,69
5,85
6,32
Segovia-San Rafael
5,43
5,01
5,41
10,01
12,14
15,94
R-3
5,85
10,77
R-5
2,31
2,97
R-4
6,76
7,38
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
R-2
1,14
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 72: Demanda de tráfico de vehículos pesados (I/II)
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
126,17
101,81
79,21
65,92
62,26
57,75
50,62
66,38
69,29
58,61
51,36
50,10
48,19
45,02
3,25
3,83
3,83
4,50
4,46
4,10
3,51
189
León-Astorga
7,71
9,69
9,56
7,95
9,52
8,09
6,96
6,92
8,02
8,06
7,36
7,50
6,92
5,95
Segovia-San Rafael
6,05
6,83
6,26
5,60
5,52
5,27
5,07
R-2
23,58
30,72
27,72
20,47
19,94
15,51
10,87
R-3
14,67
12,25
9,59
8,15
8,03
5,91
4,49
R-5
4,48
5,42
4,77
3,98
3,91
3,41
2,62
R-4
10,10
12,72
11,40
8,53
9,77
7,59
6,06
Eje Aeropuerto
2,25
2,03
1,67
1,17
1,42
1,54
1,95
Ocaña-La Roda
8,33
12,19
12,70
10,61
9,59
8,33
6,70
Madrid-Toledo
0,56
2,19
1,97
1,50
1,20
1,14
0,88
Cartagena-Vera
12,95
14,02
13,11
13,52
13,94
12,54
Circunv. Alicante
9,00
9,31
6,27
5,36
4,56
3,67
5,58
9,03
Tabla 73: Demanda de tráfico de vehículos pesados (II/II)
¿Qué conclusiones podemos obtener de estos datos? Ya se ha comentado en los
párrafos anteriores los descensos de tráficos producidos en prácticamente todas las
autopistas de peaje a partir de 2008, debido a la crisis económica sin precedentes que
está sufriendo España desde ese año. Este hecho tiene, indudablemente, una enorme
repercusión sobre los ingresos que obtiene cada concesión.
Sin embargo, podemos preguntarnos qué habría sucedido si se hubiese mantenido la
tendencia existente hasta el año 2007. ¿Se hubiesen alcanzado las cifras previstas por
las sociedades adjudicatarias en el momento de presentar las proposiciones? No
disponemos de los datos del tráfico que cada concesionaria adjudicataria presentó en
su oferta. Sin embargo, en los pliegos de cláusulas particulares de los contratos que
contemplaban la posibilidad de solicitar un préstamo participativo del Estado, se
incluían unas previsiones por encima de las cuales la Administración recibiría un
determinado porcentaje de los ingresos que se produjesen a partir de un nivel de
tráfico prefijado.
Se analizan a continuación algunos de estos datos:
Periodo
Crecimiento previsto en el PCAP
2001-2005
5%
190
2006-2010
4%
2011-2020
3%
Tabla 74: Porcentaje a partir del tráfico prefijado. Santiago Alto – Santo Domingo
Figura11: Evolución del porcentaje a partir del tráfico prefijado. Santiago Alto – Santo Domingo
Podemos observar que el crecimiento en los primeros años fue superior al previsto en
el PCAP. Sin embargo, en los dos últimos años se ha producido un descenso en el
tráfico que prácticamente ha compensado lo anterior. El pliego contemplaba distintos
niveles iniciales de tráfico según el tramo. El dato que tenemos de IMD no distingue
por tramos.
IMD prevista en 2002
4.200 veh/día
Periodo
2003-2007
4%
2008-2017
3%
Tabla 75: Crecimiento previsto en el Pliego. León - Astorga
191
Figura12: Evolución del crecimiento previsto en el Pliego. León - Astorga
El año de puesta en servicio, el nivel de tráfico era prácticamente el esperado en el
pliego. Tras bajar el tráfico real en 2004, aumentó en los cuatro años siguientes -sobre
todo en 2007-, situándose en 2007 y 2008 prácticamente en las cifras pronosticadas.
Sin embargo, es tendencia se rompe, sufriendo el tráfico las mayores caídas en 2011 y
2012.
4.600 veh/día
Periodo
2007-2010
3,5%
2011-2025
3%
Tabla 76: Crecimiento previsto en el Pliego. Cartagena - Vera
192
Figura13: Evolución del crecimiento previsto en el Pliego. Cartagena - Vera
Ya desde el inicio, la IMD fue muy inferior a la prevista en el PCAP, y esa diferencia se
ha ido incrementando cada año.
17.400 veh/día
Periodo
2008-2012
3,5%
Tabla 77: Crecimiento previsto en Pliego. Circunvalacion de Alicante
13.400 veh/día
Periodo
2008-2012
5%
Tabla 78: Crecimiento previsto en Pliego. Madrid - Toledo
193
Figura14: Evolución del crecimiento previsto en Pliego. Madrid - Toledo
El tráfico real en 2007 –año en el que la IMD alcanza su máximo en esta autopista- fue
casi tres veces inferior al previsto en el pliego. Posteriormente, mientras que el pliego
preveía unos incrementos del 5% anuales, el tráfico descendió. En 2012, el tráfico
previsto en el PCAP era más de 5,5 el real.
6.600 veh/día
Periodo
2007-2011
3,5%
2012-2016
2,5%
Tabla 79: Crecimiento previsto en Pliego. Ocaña – La Roda
194
Figura15: Evolución del crecimiento previsto en Pliego. Ocaña – La Roda
Caso muy similar al anterior. Si bien las diferencias entre el tráfico previsto en el pliego
y el real no son tan grandes como en la Madrid-Toledo, el descenso de tráfico a partir
de 2008 ha sido todavía más significativo en este caso.
Tanto las cifras de tráfico en el primer año como los posteriores incrementos fueron en
las ofertas de los licitadores incluso más elevadas de las aquí mostradas. Obviamente,
no disponemos de una bola de cristal que nos permita saber cómo hubiese
evolucionado el tráfico de cada autopista si no se hubiese producido la crisis económica
todavía persistente, pero sí podemos atrevernos a afirmar que, aun en el caso de
haber continuado en un escenario de crecimiento económico como el experimentado
hasta 2008, las estimaciones de tráfico que de los concesionarios fueron
excesivamente optimistas. De cualquier modo, somos perfectamente conscientes de
que es muy fácil hablar a posteriori, de acontecimientos ya pasados, y no restamos
valor a la dificultad que supone un ejercicio de previsión de escenarios futuros,
especialmente en el caso que estamos estudiando, pues sobre la evolución del tráfico
influyen numerosos factores, no solo la coyuntura económica. Los casos más
significativos de desviación entre los tráficos previstos y los reamente producidos
fueron muy grandes en las autopistas cuyo itinerario alternativo sin peaje es una
autovía. En los casos en los que el itinerario alternativo es una carretera convencional
(Ávila-Villacastín, Segovia-San Rafael, Santiago-Alto Santo Domingo y León-Astorga-, el
descenso de tráfico sufrido en los últimos años no ha sido ni mucho menos de la
misma magnitud.
195
Los ingresos de cada concesión vienen determinados directamente por el tráfico
circulante. Si bien no deja de ser cierto que también vienen determinados,
lógicamente, por la tarifa que se cobra a cada usuario, los márgenes de variación de
esta son bastante reducidos. Asimismo, la demanda en las autopistas de peaje es muy
inelástica: un aumento del precio de la tarifa no repercute de modo muy significativo
en el nivel de demanda. Es decir, que aquel conductor que está dispuesto a pagar por
circular por una autopista de peaje, en general no deja de hacerlo porque se produzca
un aumento de la tarifa.
Se muestran a continuación los datos de la evolución de los ingresos de cada
concesión año a año:
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
11.043,7
23.311,70
28.145,3
37.114,0
52.609,0
58.170,1
62.535,2
4.038,02
9.476,08
10.301,6
13.762,1
14.984,0
324,94
2.986,38
3.224,51
3.343,62
León-Astorga
4.937,90
4.669,51
5.036,57
Santiago-Alto Sto.
Domingo
3.480,30
6.852,69
7.656,64
Segovia-San Rafael
2.948,41
4.034,27
4.335,20
R-2
2.634,70
14.826,5
18.828,6
R-3
6.694,80
11.296,6
R-5
5.441,81
14.095,6
R-4
9.233,77
8.401,66
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
722,20
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 80: Evolución de los ingresos (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Málaga-Guadiaro
58.961,90
62.537,59
66.147,27
55.555,16
51.369,71
47.868,99
Alicante-Cartagena
16.202,30
17.327,68
15.428,59
11.489,32
10.253,33
9.620,18
Ávila-Villacastín
3.586,10
4.167,83
4.409,59
4.635,74
4.603,89
4.307,19
León-Astorga
5.707,00
7.089,00
7.640,06
7.399,22
6.783,77
6.108,71
196
8.622,00
10.144,12
10.746,13
9.921,71
10.386,37
9.905,93
Segovia-San Rafael
4.993,70
5.824,64
6.000,16
5.584,51
5.829,19
5.831,32
R-2
24.331,50
25.469,93
24.971,65
22.784,40
22.592,47
19.182,02
R-3
12.508,00
12.639,09
12.134,37
11.176,71
10.818,25
10.627,86
R-5
9.302,70
11.576,88
11.106,54
10.671,25
10.778,11
11.002,32
R-4
20.086,80
26.547,22
21.990,00
19.346,83
17.639,49
14.941,70
Eje Aeropuerto
5.574,30
6.863,15
5.027,01
4.718,38
4.381,12
Ocaña-La Roda
7.498,20
19.980,59
21.249,64
17.896,31
15.807,89
15.008,12
Madrid-Toledo
6.016,19
4.552,00
3.738,00
3.307,96
2.670,40
Cartagena-Vera
8.700,04
11.321,46
8.749,42
8.305,01
7.869,77
Circunv. Alicante
431,13
8.731,94
7.155,09
6.397,12
5.768,30
Tabla 81: Evolución de los ingresos (II/II)
En las siguientes tablas se muestra la variación porcentual año a año de los ingresos
de cada concesión:
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
111,09%
20,73%
31,87%
41,75%
10,57%
7,50%
134,67%
8,71%
33,59%
8,88%
819,06%
7,97%
3,69%
León-Astorga
-5,44%
7,86%
96,90%
11,73%
Segovia-San Rafael
36,83%
7,46%
462,74%
26,99%
Málaga-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Ávila-Villacastín
R-2
R-3
68,74%
R-5
159,02%
R-4
-9,01%
Eje Aeropuerto
Ocaña-La Roda
Madrid-Toledo
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 82: Variación porcentual de los ingresos (I/II)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
197
-5,71%
6,06%
5,77%
-16,01%
-7,53%
-6,81%
Alicante-Cartagena
8,13%
6,95%
-10,96%
-25,53%
-10,76%
-6,18%
Ávila-Villacastín
7,25%
16,22%
5,80%
5,13%
-0,69%
-6,44%
León-Astorga
13,31%
24,22%
7,77%
-3,15%
-8,32%
-9,95%
12,61%
17,65%
5,93%
-7,67%
4,68%
-4,63%
Segovia-San Rafael
15,19%
16,64%
3,01%
-6,93%
4,38%
0,04%
R-2
29,23%
4,68%
-1,96%
-8,76%
-0,84%
-15,10%
R-3
10,72%
1,05%
-3,99%
-7,89%
-3,21%
-1,76%
R-5
-34,00%
24,45%
-4,06%
-3,92%
1,00%
2,08%
R-4
139,08%
32,16%
-17,17%
-12,02%
-8,82%
-15,29%
Eje Aeropuerto
671,85%
356,92%
-73,05%
-26,75%
-6,14%
-7,15%
Ocaña-La Roda
166,47%
6,35%
-15,78%
-11,67%
-5,06%
Madrid-Toledo
24356,06%
-24,34%
-17,88%
-11,50%
-19,27%
30,13%
-22,72%
-5,08%
-5,24%
-18,06%
-10,59%
-9,83%
Málaga-Guadiaro
Cartagena-Vera
Circunv. Alicante
Tabla 83: Variación porcentual de los ingresos (II/II)
Podemos observar que los descensos van en paralelo con las cifras de tráfico. Una vez
más, comparemos las cifras de 2007 con las de 2011:
2007
2011
%
Málaga-Guadiaro
62.537,59
47.868,99
-23,46%
Alicante-Cartagena
17.327,68
9.620,18
-44,48%
Ávila-Villacastín
4.167,83
4.307,19
3,34%
León-Astorga
7.089,00
6.108,71
-13,83%
10.144,12
9.905,93
-2,35%
Segovia-San Rafael
5.824,64
5.831,32
0,11%
R-2
25.469,93
19.182,02
-24,69%
R-3
12.639,09
10.627,86
-15,91%
R-5
11.576,88
11.002,32
-4,96%
R-4
26.547,22
14.941,70
-43,72%
Eje Aeropuerto
25.469,93
4.381,12
-82,80%
Ocaña-La Roda
19.980,59
15.008,12
-24,89%
Madrid-Toledo
6.016,19
2.670,40
-55,61%
Cartagena-Vera
8.700,04
7.869,77
-9,54%
Tabla 84: Comparación de cifras de trafico 2007 - 2011
198
7.2.2. Expropiaciones
Sin embargo, el nivel de tráfico no ha sido el único factor que ha provocado que los
resultados de las empresas adjudicatarias no hayan sido todo lo buenos que se
esperaba. Los costes de las expropiaciones necesarias para ejecutar las obras han
tenido en muchos casos un enorme peso dentro los balances económicos de cada
sociedad concesionaria. Este problema ha afectado especialmente a las concesiones
licitadas a partir del año 2000.
Sin entrar en cifras concretas de cada caso, podemos decir que para cinco de las
autopistas referenciadas en el párrafo anterior, la suma de los costes totales recogidos
en las ofertas adjudicatarias rondaba los cuatrocientos millones de euros. El coste final,
tras las valoraciones de los respectivos jurados, asciende a una cifra aproximada de
2.300 millones de euros. Estamos por tanto hablando de más de cinco veces el valor
previsto en las ofertas. ¿Cómo se llegó a esta situación? Las empresas concesionarias,
al hacer sus ofertas, consideraron el suelo objeto de expropiación como no
urbanizable. Sin embargo, más del 60 por ciento de las fincas afectadas se mostraron
en desacuerdo con los valores ofertados. Por consiguiente, se iniciaron los trámites de
fijación del justiprecio, siendo el correspondiente jurado provincial de expropiación
forzosa el que continuaría el procedimiento. En el caso de las autopistas situadas en la
Comunidad de Madrid, se determinó que todas las fincas expropiadas para la
construcción de los diversos tramos de la M-50 debían considerarse urbanizables, así
como las fincas a expropiar que se encontrasen en el interior de la M-50. Las fincas
situadas en el exterior de la M-50 se debían valorar como suelo no urbanizable con
expectativas urbanísticas. A tenor de estas sentencias, los costes previstos para las
expropiaciones, lógicamente, se dispararon hasta unas cifras inimaginables. A los
valores estipulados en sentencias firmes hay que añadir el valor de los intereses de
demora.
7.2.3. Incremento de los costes de construcción de las obras
Durante la ejecución de las obras de diversas autopistas fue necesario ejecutar
trabajos no previstos en los proyectos ofertados. Los sobrecostes en los que se incurrió
fueron compensados en los respectivos proyectos modificados aprobados. Sin
embargo, estas obras no previstas retrasaron en algunos casos la fecha de puesta en
servicio prevista, con los consiguientes impactos en los balances previstos por las
sociedades concesionarias. Estos retrasos no fueron causados únicamente por las
necesarias modificaciones de los proyectos de construcción, sino también por
199
problemas entre las distintas administraciones implicadas en los diferentes trámites
requeridos durante la ejecución de las obras.
7.3. ALTERNATIVAS AL MODELO ADOPTADO
La ley española ofrece a la administración diferentes modos de afrontar la ejecución de
una obra pública. El contrato de concesión de obra pública es solo una de las múltiples
posibilidades. Así que podemos preguntarnos a qué otros tipos de contratos podría
haber recurrido la administración para construir estas autopistas; o, aun recurriendo al
contrato de concesión, si se podrían haber afrontado de otra forma. Y, por supuesto,
siempre hubiese existido la «alternativa cero»: no haber construido estas autopistas. A
continuación se pretende dar una visión de las distintas alternativas de las que en su
momento disponía la Administración.
7.3.1. Contrato de obra tradicional:
Los costes de construcción previstos por la proposición adjudicataria en cada caso
fueron los siguientes, en millones de euros:
AUTOPISTA
COSTE
(M€)
Málaga-Guadiaro
647,75
Alicante-Cartagena
232,00
Ávila-Villacastín
327,40
Segovia-San Rafael
306,00
León-Astorga
115,50
R-2
470,25
R-3
836,50
R-5
R-4
682,50
Eje Aeropuerto
375,30
Ocaña-La Roda
604,75
Madrid-Toledo
458,25
Cartagena-Vera
728,25
Circunv. Alicante
498,75
367,00
TOTAL
6.650,20
200
Tabla 85: Coste total
Estos datos se han obtenido teniendo en cuenta que la garantía definitiva que cada
sociedad concesionaria presenta en su oferta representa el 4% de los costes de
construcción. Posteriormente a la adjudicación, se aprobaron en muchos casos
proyectos modificados, por lo que el coste se incrementó. Sin embargo, estamos
valorando el coste que inicialmente hubiese tenido que «reservar» el Ministerio de
Fomento de los presupuestos del Estado, por lo que se toma el valor presentado en la
oferta de adjudicación. Por tanto, inicialmente, haber licitado estas obras utilizando
contratos de obra pública ordinarios, habría supuesto a las arcas públicas un total de
más de seis mil seiscientos cincuenta millones de euros. ¿Cómo se habría repartido
esta inversión a lo largo del tiempo? Para valorarlo, se ha tomado el año de inicio de
las obras de cada autopista, y se ha considerado en todas ellas un plazo de
construcción de tres años, tomando una inversión constante a lo largo de esos tres
años. Debido a causas nuevas o imprevistas que dieron lugar a los contratos
modificados anteriormente mencionados, los plazos de construcción se alargaron más
allá de esos tres años inicialmente previstos. Sin embargo, insistimos una vez más, nos
estamos ciñendo en este apartado a la situación inicial. El coste presupuestario cada
año habría sido el siguiente, en millones de euros:
AÑO
COSTE
AUTOPISTAS
PRESUPUESTO
INFRAESTRUCT.(*)
% SOBRE
TOTAL
INFR.
TOTAL
PRESUPUESTO
% SOBRE
TOTAL
1997
215,92
3.131
6,90%
197.333
0,11%
1998
215,92
3.229
6,69%
209.174
0,10%
1999
293,25
3.361
8,73%
209.498
0,14%
2000
567,30
3.655
15,52%
212.664
0,27%
2001
990,05
3.828
25,86%
218.188
0,45%
2002
912,72
4.029
22,65%
236.782
0,39%
2003
547,85
4.283
12,79%
258.843
0,21%
2004
125,10
4.573
2,74%
264.964
0,05%
2005
888,43
4.922
18,05%
279.827
0,32%
2006
763,33
5.766
13,24%
301.488
0,25%
2007
885,67
6.108
14,50%
324.964
0,27%
2008
122,33
6.484
1,89%
349.415
0,04%
2009
122,33
6.384
1,92%
384.520
0,03%
TOTAL
6.650,20
59.753
11,13%
3.447.660
0,19%
* Suma de los capítulos «infraestructura del transporte ferroviario» (453A), «creación de infraestructura de carretera»
(453B) y «conservación y explotación de carreteras» (453C)
201
Tabla 86: Coste presupuestario por año. Reparto de la inversión
Podemos observar el gran gasto que la construcción de estas autopistas hubiese
supuesto de haberlas ejecutado con cargo a los presupuestos del Estado. ¿A qué se
habría tenido que renunciar para asumir estos costes? Tal vez a otras infraestructuras,
o dado que el dinero sale de la «caja común», a otros servicios básicos. Además, no se
debe olvidar que estas inversiones habrían computado a déficit. Estamos hablando de
cifras muy importantes, y en estas tablas no están contemplados todos los costes
adicionales incurridos con posterioridad, entre los que se encuentran los sobrecostes
de construcción o los de las expropiaciones.
Asimismo, tendríamos que tener en cuenta el precio de la conservación de estas
carreteras, ya que en el
caso de las concesiones de autopistas de peaje, ese
mantenimiento lo realiza la empresa concesionaria, mientras que de haber licitado
estas autopistas recurriendo al contrato de obras tradicional, la conservación de las
vías se haría con cargo a los presupuestos.
La Dirección General de Carreteras lleva a cabo la conservación ordinaria de su red a
través de dos tipos de contrato: los de conservación integral y los de obras. A través
de los primeros se lleva a cabo la conservación ordinaria de la red, la cual se divide en
sectores y a cada uno de estos le corresponde un contrato. Con los contratos de obras
se ejecutan operaciones específicas, como rehabilitación de firmes, actuaciones de
seguridad vial, repintado de marcas viales, iluminación, señalización vertical, etc.
En el año 2007, la partida presupuestaria 453C, dedicada a conservación de carreteras,
fue de 1.141 millones de euros. En ese año, la Red de Carreteras del Estado constaba
de 8.047 km de autovía y carretera de doble calzada, y 15.320 km de carretera
convencional. Cada kilómetro de autovía se estima en 2,1 veces un km de carretera
convencional respecto a sus costes. La suma de las longitudes de las autopistas
estudiadas, así como el resto de obras incluidas en los pliegos, suman un total de
976,5 km. Así, para calcular un coste aproximado de la conservación anual de todos los
tramos, aplicamos la siguiente fórmula:
Por
tanto,
a
las
cifras
anteriormente
calculadas
de
lo
que
supondría
presupuestariamente la construcción de las autopistas habría que añadir un gasto
anual de 72,62 millones de € durante todo el periodo concesional.
202
7.3.2. Por concesión, pero cambiando ciertas condiciones
En este tipo de contratos, el objetivo de la Administración debe ser licitar unos
contratos que, con un objeto que satisfaga el interés público, sean lo bastante
atractivos para el mayor número de sociedades concesionarias posibles. Si las
condiciones impuestas en cada pliego de cláusulas particulares hacen que el proyecto
«ofrezca» una rentabilidad excesivamente baja, los posibles licitadores no estarán
interesados. Correremos así el riesgo de que se presenten pocos candidatos, o que
incluso la adjudicación quede desierta –como ha sucedido en el caso de la R-1, la
Parbayón-Zurita o la Santiago-Alto Santo Domingo en una primera instancia-. Por el
contrario, un proyecto atractivo para diversas empresas provocará que, al haber
numerosos licitadores, aumente la competencia, lo que redundará en que cada uno de
ellos tratará de ajustar su beneficio lo máximo posible, ya que si no, la adjudicataria
será otra sociedad distinta.
Por ello, en la mayoría de los contratos analizados en este trabajo, además de la
construcción, conservación y explotación de un tramo de autopista de peaje, los
contratos incluían la construcción, conservación y explotación en unos casos o solo la
conservación y explotación de tramos libres de peaje –en consecuencia, tramos que no
reportarán unos ingresos a la sociedad concesionaria adjudicataria-.
En principio, podemos afirmar que la Administración no erró en el planteamiento de los
pliegos, al menos en la mayoría de ellos –las contadas excepciones serían los casos ya
reseñados en el párrafo anterior en los que la adjudicación quedó desierta-. La mejor
prueba de ello es que a los concursos concurrieron varios licitadores.
Por el contrario, no deja de ser cierto que, como ya se ha visto en el capítulo
correspondiente, varias de las concesiones estudiadas no se han desarrollado del modo
previsto, provocando en varios casos que la sociedad concesionaria haya tenido que
declararse en concurso de acreedores. ¿Se podría haber evitado? Ni siquiera
conociendo la situación a posteriori es fácil dar con la receta adecuada, pues, como ya
se ha comentado, las causas que han provocado la situación actual han sido de diversa
índole.
Las condiciones de los contratos, es decir, lo estipulado en los PCAP, podrían haber
sido distintas. No es sencillo saber cómo habrían evolucionado los contratos en cada
caso, y mucho menos qué oferta habría presentado cada licitador. De todas maneras,
a continuación se detallan algunos conceptos que podrían haberse incluido, eliminado
o modificado en los PCAP.
203
7.3.2.1 Obras adicionales a las autopistas de peaje
Prácticamente en todos los pliegos se incluían actuaciones adicionales a las obras de
construcción de los tramos sujetos a peaje. En algunos casos de trataba de
acondicionamiento y desdoblamientos de carreteras convencionales, ampliación en el
número de carriles de autovías. En otros, de construcción de una nueva
infraestructura. De entre estas, la de mayor envergadura fue la construcción de la
circunvalación de Madrid M-50 a través de los contratos de las radiales de Madrid (85
km en total). Otro ejemplo es un tramo de la A-40 de 31,5 km incluido en el pliego de
la autopista Ocaña-La Roda. En los PCAP se incluía la conservación y explotación, y en
su caso construcción, de estos tramos, de los que la sociedad concesionaria no
obtendría en el futuro ningún rendimiento, pues serían libres de peaje. Obviamente,
son unos costes en los que incurren las concesionarias adjudicatarias con influencia
sobre sus balances económicos. De cualquier modo, insistimos en que, en caso de que
estas obras no se hubiesen incluido en los pliegos, las ofertas de los licitadores no
habrían sido las mismas.
No incluir estas obras habría sido una posibilidad, pero no la única. También se podría
haber estipulado que los tramos de nueva construcción fuesen de peaje, o también se
podría haber optado por haber aplicado a esos tramos –no solo los de nueva
construcción, también en los que se llevaron a cabo mejoras- un «shadow toll», es
decir, que la Administración hubiese abonado a la concesionaria una cantidad en
función del tráfico que hubiese circulado por el tramo en cuestión.
7.3.2.2 Ampliación de los plazos concesionales
Indudablemente, cuanto mayor sea el plazo durante el cual la sociedad concesionaria
puede explotar la carretera, mayor será la rentabilidad del proyecto. De todos modos,
en muchos de los contratos, el plazo estipulado era el máximo que permitía la ley en el
momento de aprobación del pliego. Por otro lado, no parece que, en el caso de las
concesionarias que se encuentran actualmente en problemas, una prolongación del
plazo fuese la solución, ya que, como ya se ha comentado, esos problemas vienen
generados por las deudas contraídas y, especialmente, el descenso de tráficos y el
sobrecoste de las expropiaciones.
7.3.2.3 Redistribución de riesgos
En multitud de ocasiones, el éxito de un contrato de participación público-privada
depende en gran medida, entre otros factores, de una correcta distribución de riesgos.
Dado que una de las causas de que varias concesionarias hayan presentado el
concurso de acreedores ha sido el coste final de las expropiaciones, se podría plantear
que este riesgo fuese asumido por la administración promotora del contrato. Sin
204
embargo, en este tipo de contratos lo habitual es que ese riesgo sea asumido por la
sociedad adjudicataria en cuestión.
7.3.2.4 Inclusión del préstamo participativo
En función de la rentabilidad esperada en cada contrato, el Ministerio de Fomento
decidió incluir en algunos casos la posibilidad de solicitar un préstamo participativo. Ya
una vez con los contratos adjudicados, se incluyó en la Ley de Presupuestos de 2010 la
posibilidad de otorgar estos préstamos a concesionarias en cuyos contratos no se dio
esta opción, con el fin de mejorar su situación financiera. Una vez más, el haber
incluido la opción del crédito participativo en todos los PCAP podría haber ayudado en
algunos casos, pero no habría sido la solución a ciertos problemas.
7.3.2.5 Construcción o mejora de infraestructuras «sustitutivas» de las
autopistas de peaje
La principal fuente de ingresos de una autopista de peaje proviene, obviamente, del
peaje que abonan los usuarios, y por lo tanto, el nivel de ingresos es directamente
proporcional al tráfico que circula por la autopista. Sobre los niveles de tráfico influyen
múltiples factores, ya que, en general, la actividad del transporte no es «finalista». Es
decir, transportarse no es el fin, sino un medio relacionado con otra actividad. Esto
provoca que, por ejemplo, los niveles de actividad económica y de desempleo tengan
una influencia fundamental sobre el tráfico, como ya se ha visto al relacionar la IMD de
las autopistas de peaje con la coyuntura económica del país. Sin embargo, existen
otros factores también importantes, y entre ellos está la posibilidad de elegir una ruta
alternativa. El usuario se muestra dispuesto a pagar si ese pago le aporta un beneficio
mayor que el dinero que le cuesta. El beneficio puede deberse a un ahorro en el
tiempo de trayecto, a un aumento de la seguridad o a circular con un nivel de confort
más elevado. Sin embargo, si el usuario dispone de una alternativa gratuita frente a la
cual la autopista de peaje no aporta prácticamente ningún valor añadido, es lógico que
muchos usuarios elijan la ruta libre de peaje. El ejemplo más claro lo tenemos en el Eje
Aeropuerto. Está autopista se construyó como acceso a la nueva terminal 4 del
aeropuerto de Madrid-Barajas. Sin embargo, poco después se mejoraron los accesos
existentes libres de peaje, haciendo que el trayecto por peaje supusiese una gran
diferencia con respecto a hacerlo por la autovía libre.
Hemos visto que, con la excepción de la autopista Segovia-San Rafael, todas las
autopistas objeto de este estudio han visto descender sus tráficos en los últimos cinco
años. Sin embargo, este descenso no ha sido de la misma magnitud en todos los
casos. Los mayores descensos se han producido en aquellas vías cuya alternativa libre
205
de peaje era autovía o autopista, y se han registrado menores descensos en los casos
en que la alternativa al peaje era una carretera convencional.
La construcción o mejora de rutas alternativas a autopistas de peaje existentes se
engloba dentro de un criterio político, pero no parece muy lógico que, poco después de
licitar una autopista de peaje, la Administración invierta grandes cantidades de dinero
en construir o mejorar rutas prácticamente paralelas.
También hay que valorar un factor tremendamente subjetivo como es la disposición al
pago. Especialmente en determinadas regiones, el usuario está acostumbrado a que
todas las carreteras sean de acceso gratuito. Mucha gente no se plantea un pequeño y
sencillo análisis coste-beneficio a la hora de elegir la ruta por la que circular. Es decir,
no se plantea las ventajas que le puede ofrecer circular por una autopista de peaje
frente a hacerlo por una de acceso gratuito, y si esas ventajas le compensan la tarifa
estipulada. Simplemente, pudiendo circular gratis, no se plantea hacerlo pagando.
7.3.2.6 Pago de canon por disponibilidad por parte de la Administración en
lugar de peaje a pagar por el usuario
Es el sistema que se ha elegido por parte del Ministerio de Fomento en los contratos
de renovación y mejora de las autovías de primera generación. Una de las causas por
las que la Administración se ha decidido por esa modalidad es que, políticamente, no
es una decisión sencilla imponer peaje por el uso de unas infraestructuras ya
existentes, y más aún en el caso de estas autovías, las cuales tienen unos elevadísimos
niveles de tráfico. Se podría haber optado por este tipo de contrato también para las
autopistas que se han analizado en este trabajo. De esa manera, la sociedad
concesionaria no asume el riesgo de demanda, el cual «se lo queda» la Administración.
Además, de este modo el pago recae sobre toda la ciudadanía, ya que va con cargo a
los presupuestos generales, y no sobre el usuario de a infraestructura, que es al
modelo que tienden las políticas procedentes de la Unión Europea.
7.3.3. Alternativa cero
La Administración siempre podría haber optado por no haber construido todas estas
infraestructuras. ¿Eran todas ellas imprescindibles? ¿Cómo habría afectado la ausencia
de estas autopistas –y las obras accesorias- al desarrollo económico y social de nuestro
país? ¿Existían unas alternativas válidas a las obras construidas? En la siguiente tabla
se muestra la IMD máxima alcanzada en cada autopista, y la IMD máxima de la ruta
alternativa considerando el mismo año:
206
AUTOPISTA
IMD
AÑO
MÁXIMO (a)
ALTERNATIVA
IMD MÁXIMA
/ (b)
ESE AÑO (b)
(%)
Málaga-Guadiaro
34.070 (2007)
Autovía A-7
70.796
48,12%
Alicante-Cartagena
20.410 (2007)
Autovías A-7 y A-30
105.279
19,39%
Ávila-Villacastín
8.458 (2009)
Carretera N-110
3.950
214,13%
Segovia-San Rafael
6.556 (2010)
Carretera N-603
7.990
82,05%
Santiago-Alto
Dom.
6.159 (2010)
Carretera N-625
14.969
41,15%
León-Astorga
5.357 (2010)
Carretera N-120
14.484
36,99%
R-2
11.034 (2007)
Autovía A-2
150.513
7,33%
R-3
16.230 (2007)
Autovía A-3
141.578
11,46%
R-5
11.864 (2007)
Autovía A-5
162.877
7,28%
R-4
11.346 (2007)
Autovía A-4
149.332
7,60%
Eje Aeropuerto
20.134 (2008)
M-13 y M-14
17.152
117,39%
Ocaña-La Roda
4.770 (2008)
Autovías A-3 y A-31
141.578
3,37%
Madrid-Toledo
2.861 (2008)
Autovía A-42
143.958
1,99%
Cartagena-Vera
3.288 (2010)
Autovía A-7
42.231
7,79%
Circunv. Alicante
9.981 (2008)
Alto Las
Málaga
8.227 (2012)
Autovía A-45
42.127
19,53%
91.958 (2009)
M-40 / M-45
172.826/87.512
53,21%/105,08%
M-50
Sto.
Pedrizas-
Tabla 87: IMD maxima en cada autopista
Si atendemos a estos datos, vemos que las autopistas del Plan Arias presentan unos
índices elevados de IMD con respecto a su alternativa. La Alicante-Cartagena no tiene
un índice tan elevado, pero la IMD superó en 2007 los veinte mil vehículos, una cifra
muy importante. Son muy llamativos los números de la Ávila-Villacastín, cuyo tráfico es
más del doble del que circuló en 2009 por su alternativa, la carretera N-110. En cuanto
a las radiales de Madrid, los tráficos que soportaron en sus años de máxima circulación
207
son muy inferiores comparados con sus alternativas, las autovías de primera
generación. Sin embargo, estas autovías han alcanzado, antes de sus recientes
renovaciones, unos niveles de saturación importantes, lo que se habría agravado en
caso de no existir las alternativas de peaje. Pero además, no debemos olvidar que en
los mismos pliegos de estas radiales se incluyó la construcción de la M-50. ¿Habrían
sido capaces, entre la M-40 y la M-45 de soportar todo su tráfico? De ningún modo.
También pueden ser analizadas en conjunto las tres autopistas licitadas en 2003:
Ocaña-La Roda, Madrid-Toledo y Cartagena-Vera. Estos tres casos muestran unos
niveles de tráfico muy bajos, tanto en su cifra total como su relación respecto al de sus
respectivas alternativas. Podemos concluir que, de no haberse construido, el impacto
sobre las rutas alternativas no habría sido excesivamente acusado.
Así, llegamos a la conclusión de que prácticamente todas las autopistas y resto de
tramos construidos eran prácticamente imprescindibles si se quería alcanzar una red
viaria bien articulada y que presentase unos niveles de circulación acordes al desarrollo
económico y social de nuestro país en la primera década del siglo XXI.
208
CONCLUSIONES
CAPITULO 8.
CONCLUSIONES
8.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL ANÁLISIS DE PLIEGOS
DE AUTOPISTAS DE PEAJE
Han sido en total 17 pliegos los analizados desde 1995, con la Málaga – Estepona
hasta el año 2005 con la Málaga – Las Pedrizas (que ha sido la última autopista de
peaje licitada por la Administración General del Estado) y, claramente, ha habido una
evolución bastante importante en los mismos.
Podemos hacer varios grupos en función de las características genéricas de los pliegos:
Grupo
Características
Autopista
1
Es el último de una antigua etapa o el primero de una
nueva etapa. Es bastante abierto, con continuas
Málaga – Estepona
209
CONCLUSIONES
referencias al pliego de cláusulas generales. De hecho
no se dan las bases para puntuación de las ofertas.
Claramente es el que sirve de enganche entre la
antigua etapa y la nueva etapa concesional en
España.
2
3
Estos pliegos son la base para el desarrollo de los
muchos que se acontecieron a partir de ellos, dejando
claramente establecido las cláusulas que forman parte
del PCAP y del Pliego de Bases. Se definen criterios
para valorar las ofertas. Así como se regulariza unas
tarifas medias, con el fin de uniformar el pago por el
uso de la infraestructura viaria. Posibilidad de
préstamo participativo.
Alicante
Cartagena
En este grupo se incluye el paquete de radiales
además de otras dos, años 1999 y 2000. Los pliegos
son iguales solo varían en cuanto a peculiaridades. Ya
no hay distinción entre pliego de bases y PCAP.
R-3 y R-5
–
Santiago – Alto de
Santo Domingo
Estepona
Guadiaro
-
Ávila – Segovia
León – Astorga
R-2
R-4
4
5
Hemos considerado que el Eje Aeropuerto debía estar
incluido dentro del grupo de las de agosto de 2003
puesto que el pliego lo consideramos una avanzadilla
en cuanto a nuevos condicionantes y nuevas hipótesis
que luego cristalizaron con los publicados el 8 de
agosto de 2003. Estos pliegos son muy diferentes a
los anteriores, empezando con que se comienza con
una exposición de motivos explicando lo que se
desarrolla en las cláusulas del cuerpo principal del
pliego, así como justificando la transferencia de
riesgos, la financiación, aspectos del adjudicatario,
etc. Da la casualidad que todas las autopistas
incluidas en este grupo están en concurso de
acreedores (o muy cerca Eje – Aeropuerto) o se
quedaron desiertas. Por tanto, se puede decir que
aunque los pliegos están bien explicados, para
nuestro modesto entender, luego las infraestructuras
no eran lo suficientemente atractivas para obtener
una adecuada rentabilidad. Aparece por primera vez
la cláusula de progreso en el Eje Aeropuerto.
Casi dos años después aparece en liza un nuevo
pliego y otros dos años después el de la Radial 1. Se
Eje Aeropuerto
Cartagena – Vera
Ocaña – la Roda
Circunvalación
Alicante
de
Madrid – Toledo
Ronda de la Bahía
de Santander
Málaga
Pedrizas
210
–
Las
CONCLUSIONES
caracterizan por no tener la Ley de Autopistas como
ley de aplicación directa dentro del contrato sino la
Ley de Contratos (modificado por la Ley 13/2003),
además ya no se publican abiertamente en el BOE
sino lo que se hace es publicar un mero anuncio
donde se especifican las características generales de
las concesiones. Se le da otro enfoque al pliego
incorporando nuevos conceptos a raíz de la aplicación
de la ley de contratos pero nada trascendentes.
R-1
Tabla 88: Agrupación en Autopistas en función de las características de los Pliegos
Un aspecto importante a destacar dentro de los pliegos son los parámetros de la
licitación, resumiendo se valoran:
Criterios de valoración
Autopista
Ayudas
pública
s
Pl
az
o
Capitaliz
ación
RR.PP
Inver
sión
Responsabili
dad
Patrimonial
Tarifas
Calidad de
la
propuesta
técnica
Málaga
Estepona
-
Oferta más ventajosa
Alicante
Cartagena
-
Sí
Fijo
Indirecta
mente
Sí
Sí
Sí
Sí
Santiago
Alto de Sto.
Domingo
Sí
(incluye
subvenc
ión
Xunta
de
Galicia)
Fijo
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Estepona
Guadiaro
Sí
Fijo
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
-
R-3 y R-5
Ávila
Segovia
-
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
León
Astorga
-
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
R-2
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
R-4
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
211
CONCLUSIONES
Eje
Aeropuerto
No
No
Sí
Sí
No
Sí
Sí
-
Sí
No
Indirecta
mente
Indire
ctame
nte
No
Sí
Sí
Ocaña - La
Roda
Sí
No
Indirecta
mente
Indire
ctame
nte
No
Sí
Sí
Madrid
Toledo
-
Sí
No
Indirecta
mente
Indire
ctame
nte
No
Sí
Sí
Circunvalació
n de Alicante
Sí
No
Indirecta
mente
Indire
ctame
nte
No
Sí
Sí
Ronda de la
Bahía
de
Santander
Sí
No
Indirecta
mente
Indire
ctame
nte
No
Sí
Sí
Málaga
Pedrizas
Indirect
amente
No
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
No
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Sí
Sí
Sí
No
Sí (canon)
Sí
Cartagena
Vera
las
R-1
Benavente
Zamora
-
Tabla 89: Parametros de licitación (incluye Benavente – Zamora)
Si analizamos la anterior tabla en las primeras licitaciones (hasta eje aeropuerto), se
licitaba según criterios que eran contrapuestos. Así se licitaba el plazo, y las tarifas y la
ayuda solicitada. Es preferible fijar todos estos parámetros con un grado de libertad,
aumentando así la eficiencia de la licitación. Como podemos ver en la licitación del eje
aeropuerto se fijan menos grados de libertad. Por tanto, los criterios de licitación han
de ser lo más claros y sencillos que sea posible. No pueden ser contrapuestos ni
pueden ser complejos.
La mayor (autopistas licitadas en agosto de 2003) o menor (Málaga – Estepona)
definición de cómo se valorarán las ofertas irán directamente proporcionales en una
mayor o menor facilidad para preparar las ofertas por los licitadores y valoración por la
Administración. En general las ponderaciones están bien definidas aunque en algunas
ocasiones se debe evitar la práctica de definir rangos de 0 a 100 para los valores
máximos y mínimos, lo que conduce a deformaciones en las comparaciones. Es
212
CONCLUSIONES
necesario dar suficiente entidad a la calidad del servicio al usuario puesto que se trata
de prestar un servicio público y éste debe ser lo mejor posible.
En algunos casos la oferta ganadora lo ha sido con plazos relativamente reducidos.
Quizás en estos casos sea preferible encargar más obra adicional, aunque aumente la
duración de la concesión. En cuanto a la duración es necesario dejar una cierta cola,
haciendo uso de la misma como elemento bonificador o como elemento de
“seguridad”. Por tanto, se debe evitar la tendencia a calificar con mayor puntuación los
plazos de construcción más cortos ofertados.
No resultan convenientes plazos demasiado largos de licitación, ya que su traducción
en rentabilidades financieras es prácticamente nula. Además los productos financieros
presentes en el mercado no se adaptan a plazos tan largos.
Para un modelo concesional más eficiente y con menores problemas en los pliegos
deben definirse claramente los riesgos a asumir por el concesionario y por la
Administración, los mecanismos para el reequilibrio económico-financiero y la definición
clara de la cláusula de progreso (ante cambios normativos como le afecta a la
concesión). Igualmente es muy importante el plazo que tienen los ofertantes para
preparar su proposición, lo ideal puede ser alrededor de 90 días (autopistas licitadas en
2008), creemos excesivo los 6 meses de la Málaga – Las Pedrizas.
Los estudios de viabilidad a realizar para este tipo de contratos deben estar muy
contrastados puesto que en ellos se determinan la demanda que va a tener la
infraestructura, creemos que debería incluirse en la información para los licitadores en
la documentación del concurso.
Un aspecto que creemos no se ha tenido mucho en cuenta es la posibilidad de la
iniciativa privada, ya que ésta puede ayudar a mejorar la calidad del servicio mediante
inversiones durante la vida de la concesión, aprovechando la experiencia que tienen
nuestras empresas tanto en nuestro país como en el extranjero incorporando esos
conocimientos a nuestro país.
8.2. CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS AUTOVÍAS CON
PEAJE EN SOMBRA
Como hemos visto se ha realizado un análisis exhaustivo de los contratos (pliegos,
adjudicaciones,…) de las autovías que el Ministerio de Fomento ha licitado mediante la
modalidad de peaje en sombra. Se han divido en dos grupos fundamentales: autovías
213
CONCLUSIONES
de primera generación, o sea, antiguas carreteras convencionales convertidas en
autovías, y por otro lado, la autovía de la Plata tramo Benavente – Zamora.
Derivado del análisis de las licitaciones correspondientes a las autovías de primera
generación, se pueden concluir los siguientes aspectos, que dan una idea de lo
ocurrido con este tipo de infraestructuras:
•
Se ha visto que el tráfico siempre es un riesgo, aún en los casos en los que
parece que es fácilmente predecible. Puesto que como se detalló, la actual
crisis ha provocado que los ingresos que obtienen las sociedades por el
pago de la Administración no cubre lo que la Administración tenía estipulado
para ese pago.
•
Se han establecido valores de indicadores difíciles de cumplir por las
sociedades concesionarias. Hay que recordar que en total eran 41
indicadores que han provocado un desbarajuste importante en estos
contratos. Para las siguientes licitaciones es necesario disminuir los mismos.
•
Las bajas ofertadas fueron demasiado elevadas, por lo que los rendimientos
económicos obtenidos estaban muy condicionados por estos factores.
•
El plazo es fijo en 19 años, por tanto, los licitadores no pueden especular
con el plazo para obtener mejor puntuación.
•
Las obras adicionales a realizar por la sociedad concesionaria de hasta un
20% de las obras de reforma inicial ha provocado una incertidumbre tasada
en el alcance del contrato. Muchas empresas están en una situación mala
debido a estas obras adicionales. Debería tasarse mucho mejor en
posteriores contratos.
•
En un contrato de concesión se le debe dar mayor empaque a la puntuación
económica que a la técnica, se plantea una puntuación técnica de 40
puntos, en los pliegos analizados es de 70 puntos, lo cual creemos excesivo.
•
Se dejó suficiente tiempo para preparar la oferta, las licitaciones se
anunciaron en la primavera – verano de 2007 y las adjudicaciones se
produjeron a finales (14 y 20) de noviembre de 2007, por lo que creemos
que fue un acierto dejar tiempo suficiente para preparar las ofertas.
214
CONCLUSIONES
Respecto a la Benavente – Zamora, el pliego es muy parecido a los definidos para las
autovías de primera generación pero bastante distinto a los analizados para las
autopistas de peaje “duro”. Se define un pliego tipo, genérico para las concesiones de
obra pública, luego se tiene un cuadro de características que es particular para la
infraestructura. Se definen los criterios valorables mediante fórmulas y no valorables
mediante fórmulas. Se explica todo de forma exhaustiva. Se definen los riesgos.
Algo que nos ha resultado bastante chocante es que los licitadores solo tengan 27 días
para preparar sus ofertas, lo que parecía un bache superado se vuelve a caer en el
mismo problema, es necesario un mayor plazo para que los ofertantes tengan tiempo
suficiente para tener los contactos con suministradores, subcontratas y entidades
crediticias.
A diferencia del pliego de las autovías de primera generación, en la autovía Benavente
– Zamora el pago que se realizará por parte de la Administración a la entidad
concedente será función única y exclusivamente de una serie de indicadores, en total,
26 que depende de la calidad de la conservación y explotación de la infraestructura y
no de la demanda de la misma.
Evidentemente, este tipo de contratos necesita un elevado nivel técnico y de
supervisión por parte del propio concedente durante toda la vida de la concesión, dada
la permanente comprobación de nivel de servicio y de indicadores a que obliga.
8.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LA EVOLUCIÓN DE LAS
AUTOPISTAS
No hacer obras accesorias o hacerlas pero cobrar peaje en sombra. La construcción de
las radiales con la obra asociada pertinente del tramo de M 50 correspondiente, ha
sido un lastre considerable en el resultado económico – financiero de la operación.
Ampliación del plazo concesional de forma coherente para aumentar el beneficio de las
concesionarias y mitigar las inclemencias que están sufriendo en la actualidad.
Redistribución de riesgos entre la administración y las empresas adjudicatarias,
definiéndolos de forma explícita y repartiéndolos de forma razonable.
Inclusión del préstamo participativo para aquellas concesionarias que necesiten
utilizarlo.
215
CONCLUSIONES
No parece lógico, después de adjudicar autopistas de peaje, mejorar y aumentar la
capacidad de tráfico de las alternativas a estas de vías. Gestionar las vías de forma
conjunta.
Pago de canon por disponibilidad por la Administración en lugar tarifa por el usuario de
forma única, aumentando los ingresos de las concesionarias.
216
MIRADA CRITICA
CAPITULO 9.
MIRADA CRITICA
9.1. INTRODUCCIÓN
Existen problemáticas que están surgiendo cara a este nuevo siglo debido
fundamentalmente al desequilibrado reparto de riesgos que se viene proponiendo en
los proyectos licitados estos últimos años y por una política de infraestructura falta de
coherencia, que construye autovías libres en competencia con las de peaje existente,
cuestionando los compromisos que en su tiempo se adquirieron.
Actualmente nuestro país dispone de un importante patrimonio en infraestructuras
de transportes. Esto ha producido situaciones de exceso de capacidad en determinadas
áreas que amenazan la sostenibilidad de la gestión y los servicios de transportes ya
que generan unos costes de mantenimiento y de reposición a largo plazo difícilmente
sostenibles. [13]
217
MIRADA CRÍTICA
9.2. FACTORES DE RIESGO
Estos proyectos son muy intensivos en capital a corto plazo y con unos retornos
materializados a largo plazo. Por ello, cualquier riesgo sobrevenido, si no es negociado
y acordado entre las partes, pueden cuestionar la sostenibilidad financiera de estos
operadores. Esta situación puede afectar a la credibilidad y la confianza que los
inversores, gestores e instituciones de crédito puedan depositar en este tipo de
proyectos.
Los factores de riesgo son de sobra conocidos: costes de inversión, demanda de
tráfico, optimización del sistema tarifario, evolución el IPC y tipos de interés, gastos de
explotación, gastos de conservación ordinaria y extraordinaria y finalmente las
inversiones de reposición. Dichos factores han sido y serán objeto de estudio y análisis
por las compañías interesadas.
En los últimos años la metodología desarrollada, fruto de la experiencia, ha sido
suficiente para convencer a las entidades financieras de que nos presten el dinero
necesario para costear las inversiones. Está metodología ha funcionado correctamente
con el paso del tiempo, dando confianza a todos los actores actuantes en este
mercado.
Pero, también en los últimos años, algunos de estos factores de riesgo han aumentado
de forma imprevisible y extraordinaria. Esta evolución negativa es una amenaza para la
viabilidad de los proyectos que están saliendo y producen impactos no deseables en
proyectos que llevan cierto tiempo gestándose. Entre otros factores se pueden
enumerar:
Proyectos concesionales mal concebidos
Análisis de demanda con carreteras alternativas a las concesionadas
Construcción de itinerarios alternativos a las autopistas de peaje
Coste de expropiaciones
Retrasos en la tramitación de las diferentes actuaciones
Intervención de las administraciones autonómicas y locales en los procesos de
autorización
Cambio de normativa contable
218
MIRADA CRITICA
Los problemas de las modificaciones de los riesgos, implican una serie de situaciones
no deseables, sobre la mesa en la actualidad:
Problemas expropiatorios de las radiales debidos a valoraciones de los terrenos
por los Tribunales, muy superiores a las previstas en las ofertas, al considerar
que dichos terrenos, en general rústicos, tienen expectativas urbanísticas,
pasando su valor de 413,3 millones de euros en las ofertas a un valor estimado
de 2.258,7 millones de euros.
Insuficiente captación de tráfico: en las ofertas adjudicatarias (en el año 2011
resultó, en media, tan sólo de un 33,9 por 100 del previsto).
Ejecución de obras adiciones no previstas en los anteproyectos, autorizadas por
la Administración, por importe de 386,6 millones de euros.
Cargar proyectos concesionales con inversiones en carreteras libres de peaje
Autopistas no realizadas de forma completa, perdiendo el sin sentido para la
cual fue concebida
Ejes concebidos para dar servicio de forma exclusiva que al final compite con
un tramo en peaje
Crisis económica general. Esta situación podría dar lugar a la inviabilidad de las
concesiones y consecuentemente al pago por parte de la Administración del
importe de la “Responsabilidad Patrimonial” de acuerdo con el contrato
concesional, importe que podría alcanzar los 3.900,9 millones de euros.
9.3. LA ACTUAL CRISIS FINANCIERA
La crisis ha supuesto un duro varapalo, sobre todo a las concesiones de última
generación, al sufrir éstas una dura demanda de tráfico, hasta puntos dramáticos. Por
este motivo, muchas de ellas están refinanciando sus créditos y están modificando sus
escenarios que no se presentan muy halagüeños. La refinanciación conseguida por
bancos extranjeros solo se consigue pagando unos altos intereses, ya que la confianza
en el país ha disminuido mucho, siendo incompatible con la concesión concedida.
En épocas de escasez, la aportación de recursos públicos y privados, en la financiación
de infraestructuras va a ser imprescindible. El adecuado reparto de riesgos, junto con
una política sensata a la hora de afrontar imprevistos hará posible la recuperación de la
confianza en estos proyectos. La administración ha aportado una serie de créditos con
219
MIRADA CRÍTICA
el fin de compensar la falta de ingresos en estas concesiones como consecuencia de su
insuficiencia de tráfico, que han ayudado a la supervivencia de algunas sociedades que
de otra forma, estarían ahora en quiebra. [9]
Por todo ello, se ponen de manifiesto dificultades en relación con la viabilidad
económico financiera de algunos gestores de infraestructuras y servicios de transporte,
ya sea como consecuencia de una demanda que no alcanza las previsiones de
equilibrio contempladas, restricciones en el crédito, tensiones continuadas en
determinados mercados, o poner el proceso generalizado de desapalancamiento
financiero, tanto en el sector público como en el sector privado.
9.4. MEDIDAS APLICADAS HASTA EL MOMENTO
Compensación de obras adicionales mediante el incremento de las tarifas o el plazo
concesional a través del reequilibrio económico-financiero de la concesión. Esta medida
se articuló en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2010.
Otorgamiento de préstamos participativos a las empresas concesionarias para
compensar los sobrecostes en las expropiaciones que superan el 175 por 100 de los
costes previstos en las ofertas. A finales de mayo de 2013 se habían abonado, o se
encontraban ya solicitados y pendientes de abono, préstamos participativos por
importe de 638 millones de euros.
Creación de cuentas de compensación, articuladas en la Ley 43/2010 del servicio
postal universal, con el fin de anticipar ingresos hasta el 80 por 100 de los previstos en
las ofertas, durante tres años. Durante 2011 se abonaron por este concepto 80,1
millones de euros.
En la Ley de Presupuestos de 2012 se ha ampliado su aplicación hasta 2021 y se ha
establecido la posibilidad de conceder préstamos participativos para complementar
hasta el citado 80 por 100.
Actualmente, hay 6 sociedades concesionarias en concurso de acreedores.
220
FUTURAS LINEAS
CAPITULO 10.
FUTURAS LÍNEAS
10.1. PLANTEAMIENTO A CORTO-MEDIO PLAZO
Se ampliarán los plazos de las concesiones actuales, mediante nuevos
convenios, al incorporar nuevos servicios a la concesionaria.
Gestión conjunta de la vía de peaje y vía de alta capacidad, mejorando el
interconexionado de ambas y con tarifa flexible en función del nivel de
congestión de ambas.
No asignar el total del riesgo del tráfico al concesionario.
Los peajes en áreas urbanas no deben tener una estructura rígida.
La remuneración del concesionario debe estar ligada más a la calidad del
servicio que a los ingresos por tráfico.
221
FUTURAS LINEAS
Replantear la Responsabilidad Patrimonial de la Administración, para que no
sea objeto de negociación continúa con las concesionarias, para que no recaiga
el peso del reequilibrio sobre los contribuyentes. En otros países se han
establecido mecanismos suficientemente seguros como para garantizar a las
financieras el respaldo del proyecto. [12]
10.2. PLANTEAMIENTO A LARGO PLAZO
10.2.1. Política de infraestructuras consistente
Debe ser una herramienta que, junto con la política presupuestaria y económica,
dispongan el conjunto de herramientas para la provisión, financiación y gestión de
dichas infraestructuras.
10.2.2. Mejora de la solución técnica
La experiencia de las autopistas radiales no ha sido exitosa. El principal problema es el
escaso aprovechamiento de su capacidad, lo que implica que las autovías originales
sigan teniendo problemas de congestión. Se podría haber mejorado la captación de
tráfico:
Mejores conexiones e información cruzada entre autovías y autopistas de peaje.
Mejor conexión entre autopistas de peaje y el centro de la ciudad.
Una estructura tarifaria mucho más flexible
Un dimensionamiento acorde con el trafico
El problema fundamental fue que se trasladó el modelo de contrato de autopista
interurbana a urbana sin tener en cuenta el riesgo de tráfico, el riesgo expropiatorio y
la introducción de una estructura tarifaria flexible.
Una alternativa hubiese sido la creación de carriles de alta capacidad como en Estados
Unidos.
222
FUTURAS LINEAS
10.2.3. Mejora y modernización de la gestión
Están en desarrollo diversos procesos de modernización y mejora de los modelos de
gestión en la práctica totalidad de los ámbitos del transporte y sus infraestructuras,
con diferentes alcances y grados de desarrollo.
La utilización actual de la red de carreteras está muy por debajo de la capacidad
ofrecida, lo que aconseja racionalizar la inversión futura buscando una planificación
más adecuada a las necesidades reales bajo criterios de racionalidad técnica. Mejorar
carreteras convencionales y mejorar las actuaciones en el ámbito periurbano.
En líneas generales se propone:
Profundizar la liberalización y apertura al mercado de la gestión de
infraestructuras y servicios de transporte.
Potenciar una creciente participación del sector privado en el desarrollo y
gestión del sistema de transporte
Adecuación del sistema de provisión de infraestructuras y prestación de
servicios a la demanda real de la sociedad. [8]
10.2.4. Fuentes de financiación. El cambio necesario
El Plan de Infraestructura, Transporte y vivienda, apuesta por la diversificación de las
fuentes de inversión, que impulse proyectos eficientes y rentables, por si mismos. Sin
perder de vista el papel predominante del sector público, se fomentará la participación
de la iniciativa privada en los grandes proyectos de infraestructuras.
Se impulsará la actividad de los mercados, las aportaciones de usuarios, la
internalización de costes y la colaboración público – privada, así como puntuales
enajenaciones que puedan aportar fondos públicos y una mejora de gestión.
Por otra parte, los entes dependientes del Ministerio de Fomento que gozan de
autonomía de gestión y que, en algunos casos no consolidan en déficit público,
realizarán en torno al 60% del esfuerzo inversor. Estas inversiones se autofinanciarán
de forma creciente mediante recursos generados por las propias entidades.
223
FUTURAS LINEAS
Las empresas privadas aportarán una cantidad estimada en torno al 16% del volumen
inversor. Esto no excluye el recurso a determinadas fórmulas de Colaboraciones
Publico Privadas.
La alianza entre el sector público y el sector privado basará su éxito en un reparto de
responsabilidades y riesgos que integre las condiciones y requerimientos específicos de
cada proyecto. En todo caso se contempla una mayor participación del sector privado y
una mayor aportación de fondos procedentes de los usuarios o beneficiarios de las
actuaciones.
Los proyectos de colaboración público privada deberán ampliarse a un mayor número
de sectores y ámbitos que en los que se venían ejecutando de forma mayoritaria en el
pasado. Deberán perfeccionarse las formulas contractuales y los esquemas de reparto
de riesgos y responsabilidades, atendiendo a experiencias pasadas.
Se asegurará la existencia de un marco regulatorio estable que garantice la seguridad
jurídica y una política fiscal que incentive la inversión en infraestructuras. Se impulsará
a su vez la creación de Centros de Excelencia en CPP, en especial con una unidad
específica de seguimiento en el Ministerio de Fomento, similar a la que existe en otros
países.
10.2.5. Utilización de Colaboraciones Publico Privadas
La colaboración público privada en la financiación de proyectos se plantea como un
instrumento con un futuro prometedor, en el que existirá una competencia creciente
en el mercado financiero que ya empieza a hacerse presente.
El hecho de que la colaboración público privada permita acelerar el ritmo de inversión
en infraestructuras de un país asegura la existencia y potenciación de estas, aún más,
cuando este tipo de proyectos comportan, por regla general:
La titularidad jurídica y la responsabilidad de los proyectos es pública.
La financiación y gestión de los proyectos es privada.
Introducen criterios de mercado en la provisión, financiación y gestión de los
proyectos.
Las Colaboraciones Publico Privadas constituyen una reforma estructural importante en
materia administrativa, económica y financiera. El modelo de CPP utilizado debes ser
224
FUTURAS LINEAS
suficientemente
capaz,
eficiente
y
versátil,
instrumentándolo
jurídicamente,
asegurando su estabilidad, transparencia y seguridad.
Ofrecer garantías a los financiadores es clave en este proceso por lo que el marco
regulatorio debe ser flexible, cooperativo, debe determinar el alcance de la
colaboración y la forma en la que se va a desarrollar, debe establecer las formas de
colaboración y en caso de extinción sus consecuencias, como se va a seleccionar al
colaborador, que riesgos se asumen por cada una de las partes, y organizar a los
intervinientes.
10.3. EL FUTURO DE LAS AUTOPISTAS DE PEAJE
El resultado ha sido la creación de un modelo desequilibrado y que convendría cambiar
mediante un acuerdo político duradero.
La gran amplitud de la actual red de vías de alta capacidad en España, hace difícil
pensar que se tenga que construir mucho más. La red de carreteras está
prácticamente completada, siendo ésta suficiente para atender las necesidades del
país. Parece lógico que no habrá más concurso de concesiones de autopistas
tradicionales.
El modelo está casi agotado dado que los corredores rentables ya disponen de vías de
gran capacidad. El porcentaje de red tarifada respecto a la total de alta capacidad
(Autopistas de peaje, autovías y otras vías) es del 20%, muy inferior a la de países de
nuestro entorno, Francia: 62%; Italia: 86%; Portugal: 97%.
Las demandas sociales son cada vez mayores, jubilación, sanidad, educación, etc., se
están llevando la mayoría de los recursos fiscales de los países, por lo que no se podrá
disponer de ellos para invertir en nuevas infraestructuras, ni siquiera para conservar
las existentes [9]. El modelo concesional de autovías de primera generación, se
extenderá a toda la red de alta capacidad del estado y autonómica para su
conservación y mantenimiento, que acabará más tarde o más temprano poniendo un
peaje explícito a los usuarios. A medio plazo se pondrá peaje en toda la red.
225
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
CAPITULO 11.
1.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA
BID. (2009). “Experiencia española en Concesiones y Asociaciones Público-
Privadas para el desarrollo de infraestructuras públicas: marco general”.
Programa para el impulso de Asociaciones Publico Privadas. Deloite.
2.
Ariño, G. (2008). “El Contrato de Colaboración Publico Privada”. Ponencia
preparada para las XI Jornadas sobre Administración Local, Colegio de
Secretarios e Interventores de Santa Cruz de Tenerife. Puerto de la Cruz, 8 a
10 de octubre de 2008
3.
Rojas, F. (2006). “La colaboración público privada en el PEIT”. Ministerio de
Fomento. Presupuesto y Gasto Público 45/2006: 105-115. Secretaría General
de Presupuestos y Gastos. Instituto de estudios fiscales.
227
¡ERROR! NO SE ENCUENTRA EL ORIGEN DE LA REFERENCIA. UTILIZADA
4.
Sole, J. (2009). “Un Nuevo escenario en el futuro de las Infraestructuras: La
Nueva Ley 13/2003, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas”.
Universidad Politécnica de Cataluña. Tesina.
5.
Alcaide, G (1999). “El ferrocarril en España (1829-1844): las primeras
concesiones, el marco legal y la presencia de la geografía en las memorias de
los anteproyectos de construcción de las líneas férreas”. Revista bibliográfica de
Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona. ISSN 1138-9796. Nº
190
6.
Cuellar, D. (2007). “El Estado y el ferrocarril en España durante el siglo XX”.
Revista de historia actual, nº 5.
7.
Olmedo, A. (2001). “Estudio histórico del ferrocarril desde la perspectiva de
sus normas reguladoras”. Comunicación presentada al II Congreso de Historia
ferroviaria "Siglo y medio de ferrocarriles en Madrid" (Aranjuez, 7 a 9 de 2001).
Tercera sesión.
8.
Ministerio de Fomento. (2012). “Plan de Infraestructuras, Transportes y
Vivienda. PITVI (2012-2024)”. Ministerio de Fomento. Secretaria de Estado de
Infraestructuras, Transportes y Vivienda. 26 de septiembre de 2012
9.
Morera, J. and Prior, J. (2013). “Las Autopistas de peaje en España”. ISBN:
978-84-615-6082-0
10. Ley
de
ordenamiento
jurídico.
Disponible
en:
https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma
11. López, A.; Sánchez, A. and Carpintero, S. (2006). “Las concesiones de
infraestructuras y equipamientos públicos en España”. Boletín económico del
ICE nº 2890.
12. Ortega, A.; Baeza, M. and Vasallo, J. (2011). “Autopistas de peaje en los
accesos a Madrid: ¿Qué lecciones debemos aprender para el futuro?”. Revista
de Obras Públicas, nº 3519. Marzo 2011. ISSN: 0034-8619
228
13. López, A. (2011). “Inversiones bajo esquemas de alianzas público privadas en
infraestructuras y equipamientos públicos: El modelo de España”. Universidad
Politécnica de Madrid.
14. Ley 8/1972 , de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación
de las autopistas en régimen de concesión.
15. Decreto 215/1973, de 25 de enero, por el que se aprueba el pliego de
cláusulas generales para la construcción, conservación y autopistas en régimen
de concesión.
16. ORDEN de 27 de julio de 1995 por la que se modifica el pliego de cláusulas
particulares
a
que
deberán
ajustarse
la
concesión
de
construcción,
conservación y explotación de la autopista de peaje de la Costa del Sol. Tramo:
Málaga- Estepona, aprobado por Orden del Ministerio de Obras Públicas,
Transportes y Medio Ambiente de 16 de marzo de 1995.
17. ORDEN de 27 de julio de 1995 por la que se modifica el pliego de bases para
el concurso de construcción, conservación y explotación de la autopista de
peaje de la Costa del Sol. Tramo: Málaga- Estepona, aprobado por Orden del
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 16 de marzo de
1995.
18. Orden de 14 de enero de 1998 por la que se aprueban los pliegos de bases y
de cláusulas administrativas particulares a que deberá ajustarse la concesión
administrativa de construcción, conservación y explotación de la autopista de
peaje Alicante-Cartagena, tramo: Desde la autovía A-7 (Alicante-Murcia) hasta
Cartagena.
19. ORDEN de 27 de noviembre de 1998 por la que se aprueban los pliegos de
bases y de cláusulas administrativas particulares a que deberá ajustarse la
concesión administrativa de construcción, conservación y explotación de la
autopista de peaje «Santiago de Compostela-Orense. Tramo: Santiago de
Compostela-Alto de Santo Domingo».
20. REAL DECRETO 1702/1999, de 29 de octubre, por el que se adjudica la
concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la
229
autopista de peaje "Santiago de Compostela-Ourense, tramo: Santiago de
Compostela-Alto de Santo Domingo".
21. ORDEN de 23 de diciembre de 1998 por la que se aprueban los pliegos de
bases y de cláusulas administrativas particulares para el concurso por
procedimiento abierto de construcción, conservación y explotación de la
autopista de la Costa del Sol, tramo: Estepona-Guadiaro.
22. REAL DECRETO 1099/1999, de 18 de junio, por el que se adjudica la
autopista de peaje de la Costa del Sol, tramo: Estepona-Guadiaro.
23. ORDEN de 25 de mayo de 1999 por la que se aprueba el pliego de cláusulas
administrativas particulares para el concurso por procedimiento abierto de la
concesión para la construcción, conservación y explotación de los tramos: M40-Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a Arganda del
Rey; M-40-Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a
Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409.
24. REAL DECRETO 1515/1999, de 24 de septiembre, por el que se adjudica la
concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de
los tramos: M-40-Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de Madrid a
Arganda del Rey; M-40-Navalcarnero, de la autopista de peaje R-5, de Madrid a
Navalcarnero, y de la M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409.
25. ORDEN de 4 febrero 2000 por la que se aprueba el pliego de cláusulas
concesión para la construcción, conservación y explotación de la autopista de
peaje R-2 de Madrid a Guadalajara, y de la circunvalación a Madrid M-50,
subtramo desde la carretera nacional-II hasta la carretera N-I.
26. REAL DECRETO 1834/2000, de 3 de noviembre, por el que se adjudica la
autopista de peaje R-2, de Madrid a Guadalajara, y de la circunvalación a
Madrid M-50, subtramo desde la carretera N-II hasta la carretera N-I.
27. ORDEN de 4 junio de 1999 por la que se aprueba el pliego de cláusulas
230
concesión para la construcción, conservación y explotación de los tramos de
autopista de peaje: «Autopista A-6 conexión con Segovia y autopista A-6
conexión con Ávila y para la concesión y explotación de la autopista de peaje A6, tramo Villalba-Adanero».
concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de
los tramos de autopista de peaje: autopista A-6, conexión con Segovia y
autopista A-6, conexión con Ávila y para la conservación y explotación de la
autopista de peaje A-6, tramo Villalba-Adanero.
29. ORDEN de 21 de septiembre de 1999 por la que se aprueba el pliego de
cláusulas administrativas particulares para el concurso, por procedimiento
abierto, de la concesión para la construcción, conservación y explotación de la
autopista de peaje León-Astorga.
30. REAL DECRETO 309/2000, de 25 de febrero, por el que se adjudica la
autopista de peaje León-Astorga.
31. ORDEN de 11 abril de 2000 por la que se aprueba el pliego de cláusulas
concesión para la construcción, conservación y explotación de la autopista de
peaje R-4, de Madrid a Ocaña, tramo: M-50-Ocaña, la circunvalación a Madrid
M-50, subtramo desde la Carretera Nacional IV hasta la Carretera Nacional II;
del eje sureste, tramo M-40-M-50 y de la prolongación de la conexión de la
Carretera Nacional II con el distribuidor este y actuaciones de mejora en la M50. Tramo: M-409-N-IV.
32. REAL DECRETO 3540/2000, de 29 de diciembre, por el que se adjudica la
autopista de peaje R-4, de Madrid a Ocaña, tramo M-50-Ocaña; la
circunvalación a Madrid M-50, subtramo desde la carretera N-IV hasta la
carretera N-II; del eje sureste, tramo M-40-M-50, y de la prolongación de la
conexión de la carretera N-II con el distribuidor este, y actuaciones de mejora
en la M-50, tramo M-409-N-IV.
231
33. ORDEN FOM/541/2002, de 5 de marzo, por la que se aprueba el pliego de
cláusulas administrativas particulares para el concurso, por procedimiento
autopista de peaje Eje Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10; de
la autopista de peaje Eje Aeropuerto desde la A-10 hasta la M-40, y
construcción de la prolongación y mejoras del acceso sur a Barajas; de la
ampliación a tres carriles de la autovía A-10, entre la conexión con el Eje
Aeropuerto y el Nudo de Hortaleza, y la conexión Aeropuerto-Variante N-II y
vías de servicio sur de Barajas.
autopista de peaje eje aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10; de
la autopista de peaje eje aeropuerto, desde la A-10 hasta la M-40; y
construcción de la prolongación y mejoras del acceso sur a Barajas; de la
ampliación a tres carriles de la autovía A-10, entre la conexión con el eje
aeropuerto y el nudo de Hortaleza, y de la conexión aeropuerto-variante N-II y
vías de servicio sur de Barajas.
35. ORDEN FOM/2264/2003, de 1 de agosto, por la que se aprueba el Pliego de
Cláusulas Administrativas Particulares para el Concurso, por procedimiento
Autopista de peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de peaje de "El
Campello" y otras actuaciones.
autopista de peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de peaje de El
Campello y otras actuaciones.
Autopista de peaje Cartagena-Vera.
autopista de peaje Cartagena-Vera.
232
Autopista de peaje Ocaña-La Roda y la Autovía libre de peaje A-42, Tramo: N301-Atalaya del Cañavate.
autopista de peaje Ocaña-La Roda y la autovía libre de peaje A-42, tramo: N301-Atalaya del Cañavate.
Autopista de peaje Madrid-Toledo y la Autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La
Mancha, tramo: Circunvalación Norte de Toledo.
autopista de peaje Madrid-Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La
Mancha, tramo: Circunvalación norte de Toledo.
Autopista de peaje Parbayón-Zurita y la Autovía libre de peaje Ronda de la
Bahía de Santander, tramos: Peñacastillo-Cacicedo, Parbayón-Cacicedo y San
Salvador de las Heras-Parbayón.
44. Orden FOM/2942/2006, de 11 de septiembre, por la que se adjudica la
concesión administrativa para la construcción y explotación de la autopista de
Málaga, tramo: Alto de las Pedrizas-Málaga.
45. Resolución 44556/05 de la Ministra de Fomento por la que se anuncia la
licitación de un contrato de concesión para la construcción de un tramo de la
Autopista de Málaga, por el procedimiento abierto y forma de adjudicación de
concurso. BOE núm. 192. Viernes 12 de agosto de 2005.
233
ANEXOS
ANEXOS
235
Málaga - Estepona
Autopista de peaje Alicante Autopista de peaje de la Costa del Sol.
Cartagena. Tramo: desde la autovía A-7
Tramo: Málaga - Estepona
(Alicante - Murcia) hasta Cartagena
PLIEGOS
BOE Pliegos
¿Distingue el pliego entre Pliego de Cláusulas
Particulares y Pliego de Bases?
Santiago - Alto de Sto. Domingo
Autopista de peaje Santiago de
Compostela - Orense. Tramo: desde
Santiago de Compostela a Alto de
Santo Domingo
Estepona - Guadiaro
R-3 y R-5
Ávila - Segovia
Construcción, conservación y explotación de los tramos: Construcción, conservación y explotación de los tramos de
Construcción, conservación y
M-40 - Arganda del Rey, de la autopista de peaje R-3, de autopista de peaje: Autopista A-6 conexión con Segovia y
explotación de la autopista de peaje de
autopista A-6 conexión con Ávila y para la concesión y
Madrid a Arganda del Rey; M-40 - Navalcarnero, de la
la Costa del Sol. Tramo: Estepona autopista de peaje R-5, de Madrid a Navalcarnero, y de la explotación de la autopista de peaje A-6, tramo Villalba Guadiaro
Adanero
M-50 entre la autopista A-6 y la carretera M-409
León - Astorga
explotación de la autopista de peaje
León - Astorga
R-2
R-4
Construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje
Construcción, conservación y explotación R-4, de Madrid a Ocaña, tramo: M-50 - Ocaña, la circunvalación a
de la autopista de peaje R-2 de Madrid a Madrid M-50, subtramo desde la Carretera Nacional IV hasta la
Guadalajara, y de la circunvalación a
Carretera Nacional II; del eje sureste, tramo M-40 -M-50 y de la
Madrid M-50, subtramo desde la
prolongación de la conexión de la Carretera Nacional II con el
carretera N-II hasta la carretera N-I
distribuidor este y actuaciones de mejora en la M-50. Tramo: M409 - N-IV
02/08/1995
20/01/1998
15/12/1998
31/12/1998
27/05/1999
08/06/1999
24/09/1999
10/02/2000
14/04/2000
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
No
Sí
Sí
80
76.6
56.6
22.2
63.5
49.8
38
51
53
902
329
16
147
12
108
139
64
Las variantes de Benalmádena (18km.),
Marbella y Estepona (2km.)
los tramos de carretera actuales del
p.k. 8,5 al 39,0 de la N-332 y de
Crevillente a Benijófar de la C-3321,
que serán desdoblados y convertidos
en autopista
Movimiento entre las localidades de
Lalín y Dozón.
Desdoblamiento de la N-340 entre
Estepona y Guadiaro
Ninguno
Circunvalación a Madrid M-50
comprendida entre la carretera N-I y la
carretera N-II
Circunvalación a Madrid M-50 comprendida entre N-IV y la N-II y
conservación y explotación de este último tramo M-50, entre la M409 y la N-IV, deberá llevarse a cabo por el adjudicatario a partir
del segundo mes de la constitución de la sociedad concesioanria;
Eje sureste entre las carreteras M-40 y M-50; Prolongación de la
conexión de la N-II con el distribuidor este
2 meses
75 días naturales
75 días naturales
75 días naturales
52 días naturales
52
60
60
60
¿Posibilidad de préstamo participativo?
No
Sí
Sí (máximo 60,10M€); subvención
Xunta
Sí (máx. 99,17 M€ ó 51,09M€ si Málaga
- Estepona)
No
No
Sí (aparece el 1,75%)
No
No
¿Cláusula de Progreso?
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Indicadores de calidad
No aparecen
No aparecen
No aparecen
No aparecen
No aparecen
No aparecen
No aparecen
No aparece
No aparece
No
No
No
No
No
No
No
No
No
50 (máximo)
35 y 50
75 (cerrado)
55
50 (máximo)
No inferior a 25 años ni superior a 40 (dependiendo del
tráfico)
65 (máximo)
50 (máximo)
65 (máximo)
15/03/1996
01/08/1998
24/06/1999 (se declara desierto)
01/07/1999
06/10/1999
18/11/1999
10/03/2000
04/11/2000
30/12/2000
226
193
332
182
132
163
168
268
260
AUSOL
AUSUR
ACEGA
AUSOL
Accesos de Madrid
Castellana de Autopistas
AULESA
HENARSA
Madrid Sur
50 años
El plazo concesional podrá variar entre un mínimo de 32
años y un máximo de 37 años
55 años
24 años
65 años
Longitudes (km.)
Tiempo trascurrido desde el último pliego (días)
Tramos libres de peaje
Plazo de presentación de las proposiciones
Consulta de la documentación presentada por los
licitadores
Duración inicial de
la concesión
ADJUDICACIÓN
BOE Adjudicación
Días trascurridos entre el anuncio de la
adjudicación y la publicación de los pliegos
Sociedad
constituida
Años de concesión
¿Cuantía del préstamo participativo?
50 años
50 años
75 años
52 años
76,93 M€
60 M€ por parte del Estado y 60 M€ en
concepto de subvención a fondo
perdido de la Xunta de Galicia
99,17 M€
Tramo de la M-50, comprendido entre la autopista A-6 y la
carretera M-409; M-50, tramo: M-409 (eje Culebro) - eje Variante de Guadarrama; Ampliación de la autopista A-6,
Pinar, subtramo M-409 (eje Culebro) - M-501 y subtramo
en su tramo libre de peaje, entre el nudo de la M-50 y
M-501 - eje Pinar; Actuaciones de mejora (cláusula 21) en
Villalba. Se trata de la construcción de un 4º carril.
M-50, tramo: A-6 - M-503 (eje Pinar)
26,44 M€ (existen condiciones
respecto a la devolución del préstamo)
Málaga - Estepona
Capital social; Recursos desembolsados por los
accionistas
25% (No siendo inferior a
20.199.000.000 ptas. (121,39M€)
Santiago - Alto de Sto. Domingo
Estepona - Guadiaro
R-3 y R-5
10.10%
10 % de la inversión total (valor mínimo
de 28,54 M€)
10%
20%; Porcentaje mínimo que, respecto del total de
recursos movilizados, han de representar los recursos
desembolsados por los accionistas, será del 83,52% del
total de dichos recursos.
196.21
24.89
233.072
12.02
185.604
9.96
637.97
39.04
Ávila - Segovia
RPA Construcción
RPA Expropiaciones
66.11
R-2
R-4
26,9%; Porcentaje mínimo que,
15%; Porcentaje mínimo que, respecto del
20%; Porcentaje mínimo que, respecto del total de
respecto del total de recursos
total de recursos movilizados, han de
25%; Porcentaje mínimo que, respecto del total de recursos
recursos movilizados, han de representar los recursos
movilizados, han de representar los
representar los recursos desembolsados movilizados, han de representar los recursos desembolsados por
desembolsados por los accionistas, será del 85% del total
recursos desembolsados por los
por los accionistas, será del 100% del total
los accionistas, será del 100% del total de dichos recursos.
de dichos recursos.
accionistas, será del 37,5% del total de
de dichos recursos.
dichos recursos.
306.42
RPA (M€)
León - Astorga
45,075 (no distingue)
255.194
11.21
40.72
559.65
Eje Aeropuerto
Cartagena - Vera
Ocaña - La Roda
Construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Eje
Aeropuerto, desde la carretera M-110 hasta la A-10; de la autopista
de peaje Eje Aeropuerto desde la A-10 hasta la M-40, y construcción
de la prolongación y mejoras del acceso sur a Barajas; de la
ampliación a tres carriles de la autovía A-10, entre la conexión con el
Eje Aeropuerto y el Nudo de Hortaleza, y la conexión Aeropuerto Variante N-II y vías de servicio sur de Barajas
explotación de la Autopista de peaje
Cartagena - Vera
Construcción, conservación y explotación de la
Autopista de peaje Ocaña - La Roda y la Autovía libre
de peaje A-42, tramo: N-301 - Atalaya del Cañavate
13/03/2002
08/08/2003
08/08/2003
08/08/2003
08/08/2003
08/08/2003
12/08/2005
15/09/2007
Sí
No
No
No
No
No
No
No
Longitudes (km.)
9.4
114
148
60
53.5
24.5
24.9
50
Tiempo trascurrido desde el último pliego (días)
698
513
0
0
0
735
764
1439
No existen obras libres de peaje
No existen obras libres de peaje
No es peaje
PLIEGOS
BOE Pliegos
¿Distingue el pliego entre Pliego de Cláusulas
Particulares y Pliego de Bases?
Tramos libres de peaje
El eje este-oeste será libre de peaje; prolongación y mejoras del
acceso sur al aeropuerto Madrid - Barajas ; ampliación a tres carriles
de la autovía A-10 entre la conexión con el Eje Aeropuerto y el Nudo
de Hortaleza (que actualmente se encuentra sometido a
procedimiento ambiental) (¿Y SI NO LLEGA A PASARLA?) ; conexión
Aeropuerto - Variante N-II y vías de servicio Sur Barajas.
Autovía A-42 de Ciudad Real a Atalaya del Cañavate,
tramo: N-301 - Atalaya del Cañavate. En lo que se
refiere al tramo de autopista entre la Autovía A-42 y
la población de la Roda, también será libre de peaje
Tráficos internos de circunvalación de
para los movimientos ue no utilicen la autopista
Cartagena
entre la A-42 y Ocaña. La autovía A-42 de Ciudad
Real a Atalaya del Cañavate, tramo N-301 - Atalaya
del Cañavate será libre de peaje para todos los
movimientos que no utilicen la autopista de peaje
hasta o desde Ocaña
Madrid - Toledo
Circunvalación de Alicante
Ronda de la Bahía de Santander
Málaga las Pedrizas
R-1
Variante de la CN-I. Tramo: M-40 –
explotación de la Autopista de peaje
Concesión para la construcción y
explotación de la Autopista de peaje Construcción, conservación y explotación de la autopista Parbayón - Zurita y la Autovía libre de
Santo Tomé del Puerto [1ª fase.
de peaje circunvalación de Alicante, la variante libre de
Madrid - Toledo y la Autovía libre de
peja Ronda de la Bahía de Santander, explotación de la Autopista de Málaga. Subtramo: Enlace con autopista Eje
peaje A-40 de Castilla la Mancha,
peaje de El Campello y otras actuaciones
Tramo. Alto de las Pedrizas - Málaga. Aeropuerto (M-12) y R-2. Variante de El
tramos: Peñacastillo - Cacicedo,
tramo: Circunvalación Norte de Toledo
Molar]
Parbayón - Cacicedo y San Salvador de
las Heras - Parbayón.
Autovía libre de peaje A-40 de Castilla La Mancha, tramo: Circunvalación
Norte de Toledo. El tramo de autopista
comprendido entre la ciudad de Toledo
y la Circunvalación Norte de Toledo,
sólo podrá ser repercutido en las tarifas
de peaje de los vehículos que
continúen por la autopista Madrid Toledo, siendo libre de peaje para
todos aquellos tráficos que continúen o
que prosigan por la Circunvalación
Norte.
0
Construcción, conservación y explotación de la variante de
El Campello
Construcción y explotación de la autovía denominada
Camino de Castilla
Construcción del tercer carril en la autovía A-7 entre Elche Tráficos internos de circunvalación,
y Crevillente, y conservación y explotación de dicho tramo
Ronda de la Bahía de Santander,
Construcción de: adecuación y reforma del corredor de
tramos: Peñacastillo - Cacicedo;
Levante (N-330), tramo: Alicante - límite de la provincia Parbayón - Cacicedo y San Salvador de
con Albacete; Elche - Crevillente. Acceso a Crevillente por
las Heras - Parbayón
el norte; Elche - Crevillente. Acceso a Elche por el sur;
Ronda este de Elche; Torrellano - Alicante. Camino viejo
de Elche.
Benavente - Zamora
Ejecución, conservación y explotación
de la Autovía de la Plata (A-66) entre
Benavente y Zamora. Tramos:A-6
(Castrogonzalo) - Santovenia de Esla,
Santovenia de Esla - Fontanillas de
Castro, Fontanillas de Castro - Zamora
24/08/2011
Existe Pliego Tipo y luego cuadro de
características
90
90 (no es novedad ya apareció este
plazo en el Eje Aeropuerto)
IGUAL
IGUAL
IGUAL
IGUAL
6 meses
7 meses
27 días
¿Posibilidad de préstamo participativo?
No
Sí, cuya remuneración es función de los
tráficos que realmente se produzcan,
pudiendo participar así de los
beneficios que un tráfico real por
encima de un umbral fijado en el
pliego, pudiese producir (en ningún
caso superará los 200M€)
Máximo 81 M€
Máximo 55 M€
Máximo 203M€
Máximo 125 M€
Máximo 180 M€
No
No
¿Cláusula de Progreso?
Si
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Plazo de presentación de las proposiciones
Indicadores de calidad
Consulta de la documentación presentada por los
licitadores
Duración inicial de
la concesión
ADJUDICACIÓN
BOE Adjudicación
Días trascurridos entre el anuncio de la
adjudicación y la publicación de los pliegos
Sociedad
constituida
Años de concesión
¿Cuantía del préstamo participativo?
Sí
Sí
El concesionario podrá disfrutar de 1
año más de concesión si se cumplen
simultaneamente una serie de criterios
de calidad.
IGUAL
IGUAL
IGUAL
No se introduce el condicionante
relativo al estado del firme
El concesionario podrá disfrutar de 1
año más de concesión si cumple una
serie de criterios de gestión del tráfico.
Igualmente otro año si cumple unos
criterios de calidad, a este segundo año
se le podrá añadir otro más si se
cumplen una serie de condiciones más
restrictivos.
No
Como novedad los consorcios
licitadores que lo deseen, dispondrán
de un periodo de tiempo, no superior a
cuatro horas, para revisar la
documentación presentada por los
concursantes (un máximo de una
persona que no podrá hacer
fotocopias, fotos,…)
IGUAL
IGUAL
IGUAL
IGUAL
IGUAL
No se
incluye
No especifica
26 (máximo)
36 (ampliable a otros 4 más en caso de
que se cumplan los criterios de calidad
que establece el pliego
IGUAL
IGUAL
IGUAL
50 (+5)
36(+4)
38 (+2)
30
26/11/2002
14/02/2004
21/02/2004
21/02/2004
21/02/2004
27/09/2006
14/12/2012
258
190
197
197
197
411
478
Aeropistas
AUCOSTA
Madrid Levante
Madrid - Toledo
CIRALSA
Autopista del Guadalmedina
Autovía de la Plata, S.A.
25 (el concesionario podrá disfrutar de un año más de concesión)
36 años (+4)
IGUAL
IGUAL
IGUAL
36 años (+4)
30 años (importe total= 1.054,857 M€)
No se pidió en la oferta
101 M€
No solicita
No procede
El concesionario podrá disfrutar de 1 año más de concesión si se
cumplen simultaneamente una serie de criterios de calidad: un
porcentaje respecto a índices de accidentalidad y de mortalidad;
índices de congestión; espera en cola.
A ese año adicional se le puede añadir
otros tres (3) más, es decir cuatro (4)
por encima del plazo de los 36 años si
se cumplen una serie de
condicionantes aún más restrictivos
que los anteriores.
Son los indicadores por los que se les
paga el canon al concesionario
Eje Aeropuerto
Cartagena - Vera
Ocaña - La Roda
Madrid - Toledo
Circunvalación de Alicante
Ronda de la Bahía de Santander
Málaga las Pedrizas
DESIERTA
Capital social; Recursos desembolsados por los
accionistas
12,88%; Porcentaje mínimo que, respecto del total de recursos
movilizados, han de representar los recursos desembolsados por los
accionistas, será del 95,35% del total de dichos recursos.
RPA (M€)
RPA Construcción
RPA Expropiaciones
268.49
36.97
R-1
Benavente - Zamora
DESIERTA
15%; 11%
98,39%; 100%
21,71%; 18,39%
10%; 17,25%
12%; 21,20%
526, 82
496
30.82
487.24
462.7
24.54
348.89
294.73
54.155
398.67
309.83
88.84
No se define
No se establece

abrir proyecto - Master en Gestión de Infraestructuras

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