PERÚ Y LA CONVENCIÓN IBEROAMERICANA

Transcripción

Jóvenes y derechos – Legislación
comparada en materia de juventud
perú
y la Convención
Iberoamericana
Jóvenes y derechos – Legislación comparada
en materia de juventud
PERÚ
Y LA CONVENCIÓN
IBEROAMERICANA
Enrique Bernales Ballesteros
ORGANIZACIÓN IBEROAMERICANA DE JUVENTUD
OIJ
2012
Secretario General
Alejo Ramírez
Secretario General Adjunto
Max Trejo
Director de Cooperación
Paul Giovanni Rodríguez
Técnica en Cooperación
Silvia Ramírez Monroy
Autor
Corrección de estilo
Ariella Aureli
Diseño
Verónica Roca
Distribución
Secretaría General de la Organización Iberoamericana de Juventud
Paseo de Recoletos, 8, 1ª Planta
28001 - Madrid
Teléfonos: (+34) 913 690 350 / 913 690 284
Primera edición, 2012.
La OIJ agradece especialmente las aportaciones de Alejandro Morlachetti.
ACERCA DEL AUTOR
Actualmente es Director Ejecutivo de la Comisión Andina de Juristas – Perú y miembro del Consejo Consultivo del Consejo de Ministros de su país. Se desempeñó como
asesor de la Comisión Constitucional para la elaboración y discusión del proyecto de
Reformas Constitucionales. Es miembro de la Asociación Civil Transparencia y del Consorcio Nacional para la Ética Pública – Proética. Formó parte de la Comisión de la Verdad
y Reconciliación, del Grupo de la Memoria, y de la Comisión de Estudio de las Bases
Constitucionales de la Reforma Constitucional del Perú. A nivel académico destacan los
siguientes títulos: Doctor en Derecho por la Universidad de Grenoble (Francia); Licenciado en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica de Perú. Es reconocido
por su especialidad en Derecho Constitucional, Derechos Humanos, Ciencia Política y
Relaciones Internacionales.
presentación
Las personas jóvenes en Iberoamérica conforman el 37% del total de la población. Este
peso demográfico en la región y su importancia socio-económica, cultural y política nos
lleva a revisar y analizar en forma crítica las condiciones sociales y económicas de más de
150 millones de jóvenes y los marcos legales en términos de su efectividad a la hora de
garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y de favorecer el cumplimiento de su papel
como sujetos estratégicos para el desarrollo de los diferentes Estados.
La Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ) ha identificado un vacío en los estudios que abordan el tema de la legislación en materia de juventud. Por tal razón, y
en el marco del eje de trabajo de la OIJ en el ámbito de las políticas públicas miradas
desde la perspectiva de un enfoque de derechos como horizonte y criterio orientador
fundamental para todas las acciones realizadas, se ha puesto en marcha este proyecto
de publicación que tiene como objetivo reunir una serie de estudios de carácter nacional
en los que se ofrecerá una mirada comparada de la legislación específica de juventud y
la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes en el contexto socio-político
específico de cada país.
Se busca que esta serie, titulada “Legislación en materia de juventud en Iberoamérica”,
sea una referencia importante en el ámbito académico y político que permita adentrarse
en el territorio de las leyes para y por los jóvenes, su efectividad y su coherencia con
el contexto socio-político en las que se encuentran sumidas y con los compromisos de
derechos humanos que contraen los Estados al ratificar los tratados.
La OIJ reconoce la complejidad de esta propuesta porque abarca una serie de aspectos
de diversa índole. Por un lado, estos estudios de carácter jurídico incluyen también, de
manera armónica, la descripción y análisis de la legislación con una mirada integral de
ésta y su contexto socio-político. Por otro lado, aunque reúne estudios nacionales, tiene
como referencia el horizonte iberoamericano, característica que se consigue gracias a la
perspectiva comparada que fundamenta los estudios y que toma como referencia un tratado internacional con ámbito de aplicación regional. Finalmente, se hace complejo por
el hecho de agrupar en un mismo estudio la legislación orientada a dos grupos sociales
de condición jurídica diferente –menores de edad entre 15 y 18 años y jóvenes mayores
de edad hasta los 24 años.
A pesar de estos condicionantes, emprendemos la empresa con la colaboración de juristas iberoamericanos que tienen una amplia y reconocida trayectoria y con el apoyo de
instituciones que garantizarán el alto nivel de los estudios.
La OIJ busca aportar así al conocimiento sobre legislación en juventud en la región, y
fortalecer los argumentos que permitan a los Estados sumarse a la Convención Iberoamericana.
Organización Iberoamericana de Juventud
Madrid, 2012
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I. Introducción
En la reunión de Ministros Delegados Plenipotenciarios de los Estados Miembros de la
Cumbre Iberoamericana, llevada a cabo en la ciudad de Badajoz (España) en octubre del
año 2005, el Perú fue uno de los países firmantes de la Convención Iberoamericana de
Derechos de los Jóvenes. No obstante, han transcurrido siete años desde ese momento
y el Perú no ha ratificado aún la Convención.
Esto significa que, aunque este instrumento jurídico está vigente, porque ya ha sido ratificado por siete Estados, los jóvenes peruanos no disfrutan de sus beneficios, ya que
el Perú no es un Estado Parte. ¿Qué explica esta demora? Las razones son varias y el
presente estudio intenta dar una explicación al retardo, que nos adelantamos a calificar
de injustificado.
Descartamos, en primer lugar, que el retraso se deba a que las autoridades peruanas consideren innecesario para el país ser parte de este tratado, suponiendo que la legislación
peruana, las políticas públicas y los programas para los jóvenes han permitido que éstos
vivan en óptimas condiciones sociales, tengan acceso a todo tipo de servicios, estén perfectamente integrados y sus expectativas de futuro previstas.
La realidad peruana dice todo lo contrario. La breve presentación de datos socioeconómicos, políticos y culturales consignada en este estudio pone de manifiesto que la
persistencia de la problemática de los jóvenes sigue siendo una asignatura pendiente del
estado peruano, al punto que sólo una minoría - proveniente de familias con ingresos
suficientes - tiene acceso a óptimas condiciones de educación, salud, atención psicofísica,
deportes, recreación, empleo seguro y disfruta de los bienes culturales. En cambio, una
inmensa mayoría de jóvenes es afectada por serias limitaciones, que los convierten en
personas vulnerables, desatendidas en sus necesidades vitales y en severo riesgo de no
poder salir de la pobreza y la exclusión social, a pesar del crecimiento económico sostenido que ha vivido el Perú por más de una década.
Las causas de la falta de ratificación de la Convención son otras, e involucran la responsabilidad de tres Gobiernos, que han carecido de la eficacia y de la energía necesarias
para obtener del Congreso el requisito constitucional de la ratificación. ¿Por qué esta
indiferencia de parte de gobiernos democráticos, como los de Alejandro Toledo, Alan
García y ahora Ollanta Humala? El presente estudio explora algunos escenarios que
pueden dar respuesta a la pregunta.
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El primero es la preocupación creciente (un dato que por cierto causa alarma) de los
gobiernos del Perú por los compromisos y obligaciones que imponen los tratados internacionales sobre los derechos humanos. Recordemos que el Perú no es el único en
esta situación: existen igualmente signos inquietantes en varios países de la región, que
tienden a considerar que estos tratados son limitativos - cuando no invasivos - de la
soberanía de los Estados.
Esta posición, o estos temores, son un retroceso en el respeto a la persona humana, a
su dignidad y al reconocimiento de los derechos que le son inherentes; sin embargo, y
lamentablemente, es una tendencia de algunos sectores políticos que – aún sin suscribir
las concepciones de un Estado autoritario - manejan un discurso de temor ante el empoderamiento de los sectores habitualmente excluidos, muestran preocupación hacia la
emergencia política de los sectores populares, prefieren las posiciones conservadoras
para el trato con los jóvenes y resienten el gasto del Estado en políticas sociales que
pueden, a la larga, implicar repercusiones en el ingreso de quienes más tienen.
La Convención Iberoamericana es en sustancia un texto jurídico que, desde un enfoque
de derechos, plantea una perspectiva que no es del agrado de quienes detentan un poder
suficiente para impedir o demorar la aprobación de leyes o la ejecución de políticas que
no consideran convenientes. Además, al ser la Convención un tratado cuyos contenidos
y naturaleza son de derechos humanos, la resistencia en su contra se vuelve más notoria.
En este contexto, la difusión y el conocimiento son escasos, lo cual ha ocasionado que,
cuando la Cancillería peruana ha remitido al Congreso el texto de la Convención y solicitado su aprobación, se alzaran voces que le imputan conceptos y normas a ella ajenos,
como es el caso de las acusaciones de ser abortista, promover la homosexualidad, destruir el núcleo familiar, etc.
Se trata de afirmaciones falsas; sin embargo, el temor a que el texto se apruebe y que el
Estado peruano se comprometa a obligaciones y gastos indeseables para esos sectores
ha conducido a unas campañas que lograron paralizar la ratificación por el Perú de la
Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes. Los sectores ultraconservadores de la Iglesia Católica también se han adherido a estas posiciones, que – insistimos
- aprovechan el desconocimiento masivo del texto de la Convención.
La debilidad actual de las organizaciones juveniles también contribuye a la falta de una
apropiada difusión de la Convención y de los debates sobre la misma que, de producirse,
serían altamente esclarecedores.
A pesar de lo anterior, el presente trabajo consigna la existencia de algunas disposiciones
legales sobre la juventud que, bien orientadas, pueden marcar el inicio de una aproximación positiva a la problemática juvenil de parte del Estado. Así, por ejemplo, en las
políticas de inclusión social que alienta el gobierno del presidente Humala hay propuestas y programas orientados a mejorar la condición de los jóvenes. El último capítulo del
presente estudio ofrece toda la información disponible sobre la legislación peruana en
temas de juventud.
Por otra parte, debemos ser claros en señalar que lo central es la ratificación la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes de parte del Perú.
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Ii. Datos básicos sobre la situación de los jóvenes
peruanos
Los datos que a continuación proporcionamos tienen dos fuentes principales: la primera
es el Censo Nacional del año 2007 que, aunque fue realizado hace cinco años, contiene
los datos principales con los cuales se trabaja en proyecciones estadísticas para poner al
día la información hasta el año 2012. La otra fuente es la Encuesta Nacional de la Juventud, elaborada por el INEI en el año 2011.
II.1. Datos poblacionales
El censo del año 2007 señala que en ese año existía una población de 5, 262,339 personas entre los 15 y los 24 años de edad. En términos porcentuales esto representa
aproximadamente el 20% de la población total. Cabe señalar que la metodología del
Censo Nacional incluye en el concepto de “joven” a aquellos que tienen entre veinticinco
y veintinueve años de edad, con lo cual la población juvenil pasa a ser el 28% del total.
Esta población se distribuye en partes iguales entre hombre y mujeres: la Encuesta Nacional de la Juventud Peruana señala un porcentaje de 50.5 de mujeres y un 49.5 de hombres.
De acuerdo a la información elaborada a partir de los datos del Censo Nacional, la población juvenil peruana conforma el grupo poblacional de mayor crecimiento, lo cual
se debe a los cambios en la estructura demográfica del país. En este sentido, un dato
correspondiente a las costumbres familiares de los grupos de 29 o más años señala que
han crecido las políticas de control de natalidad y que hay una tendencia a tener menos
hijos. Es una tendencia relativamente nueva, y explica que los grupos etarios juveniles
entre los 15 y 24 años sean los de mayor crecimiento, en la medida en que el patrón de
los comportamientos familiares con tendencia a un menor número de hijos es relativamente reciente.
El Cuadro 1, que presentamos a continuación, muestra la pirámide poblacional peruana,
en la que se observa con toda claridad el angostamiento producido a partir de los 25
años de edad.
El peso porcentual de la población joven peruana es altamente significativo, pues configura una densidad poblacional con serias repercusiones en relación a las obligaciones
que el Estado y la sociedad deben tener, en la perspectiva de trazar una política de
inclusión social para esa población y de reconocimiento y respeto a los derechos de los
jóvenes, tanto en lo que se refiere al desarrollo de su personalidad como en programas
que los preparen adecuadamente para una inserción social satisfactoria.
Conjuntamente con el dato global de la población juvenil, nos interesa presentar el dato
referente a la distribución de esta población según su área de residencia: el 40.2% reside
en el área urbana y el 42.3% en el área rural. Este dato significa que si bien el Perú está
dejando de ser un país predominantemente rural, está llegando a un punto de equilibrio
en cuanto a la distribución de la población juvenil, esto es, entre la que vive en el campo
y la que ha nacido o se ha trasladado a las urbes.
La primera Encuesta Nacional de la Juventud Peruana llevada a cabo en el 2011 precisa
además que es ligeramente mayor el número de mujeres jóvenes urbanas (50.6%), mientras que en el área rural el 50.4% corresponde a los hombres. Observamos que esta cifra
de distribución poblacional entre el campo y la ciudad incluye al segmento de jóvenes
entre 25 y 29 años; sin embargo, este dato no afecta las tendencias de distribución entre
cada uno de los tres grupos etarios juveniles, pues los mayores índices estadísticos corresponden siempre al grupo comprendido entre los 15 y 19 años de edad.
Pirámide poblacional
Presentamos a continuación el dato de la población juvenil de 15 a 29 años según su
estado civíl en el Gráfico 5 (el número corresponde al orden en que está publicada la
primera Encuesta Nacional de la Juventud). La información desagregada correspondiente
a cada grupo etario se examinará posteriormente.
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Se observa que el 72.1% de la población joven peruana es soltero(a); sólo el 4.7% de los
y las jóvenes está casado(a), y el 20.6% está compuesto por convivientes. Al desagregar
esta información, tenemos que entre los 15 y 19 años la soltería se eleva a 94.1%, la conviviencia representa el 5%, y los matrimonios el 0.2%. Sin embargo, a medida que sube
la edad, en el segundo grupo - de 20 a 24 años - el número de parejas convivientes pasa
a 24.7%, el número de casados a 3.5%, y se mantienen como solteros el 6.9% de los y
las jóvenes.
Un dato que llama la atención es que entre 15 y 19 años solo el 23% de los jóvenes
tiene enamorado(a), mientras que el 74,2% se encuentra solo; entre los 20 y 24 años el
porcentaje de los jóvenes con enamorado(a) es de 33.8% únicamente, mientras que el
58.6% se mantiene solo.
Otro dato relevante relativo a la población joven es el tipo de vivienda que habitan o en
la que podríamos localizar su residencia habitual. Los datos indican que entre los 15 y
19 años de edad el 75% de los jóvenes vive en casa de sus padres y sólo un 0.6% se ha
independizado. Entre los 20 y 24 años, el número de jóvenes que viven con sus padres
sigue siendo alto, pues un 66.6% está en esa situación. Un 12.4% se ha trasladado a casa
de familiares (tíos, primos, sobrinos, etc.) y un 7.7% vive en casa de los suegros. Sólo el
7.4% vive en una casa o departamento alquilado.
Si comparamos estas cifras con las de otros países, encontramos que los y las jóvenes
peruanos tienen un prolongado tiempo de residencia en casa de padres o parientes.
II.2 Datos sobre educación
En la problemática juvenil el tema de la educación es uno de los más importantes. A
partir del reconocimiento del joven como sujeto de derechos, sin duda uno de sus derechos fundamentales es el acceso a la educación, y por lo tanto, ser un joven que cuenta
con matricula, y de este modo poder asumir que la educación que recibe es de óptima
calidad, mediante la cual la juventud cubrirá los requisitos de formación y conocimiento
que le permitirán escalar hacia altos niveles de educación universitaria o tecnológica.
En este sentido, una de las obligaciones principales de los Estados debe ser brindar atención al 100% de la población en edad escolar; de especial manera, y en lo que se refiere a
quienes se encuentran en los grupos etarios juveniles, debe proporcionar oportunidades
educativas que coadyuven a la formación integral de la personalidad y a la adquisición
de conocimientos que permitan una calificación adecuada - universitaria o no - para el
posterior empleo.
Los datos estadísticos correspondientes al Censo Nacional de 2007 indican que el Perú ha
logrado disminuir significativamente las tasas de analfabetismo en los primeros años de la
edad escolar; esta situación, reflejada en el Censo, indica que de la población joven (entre
15 y 29 años) el 98.1% sabe leer y escribir, mientras que sólo el 1.9% carece de alfabetización. Más específicamente, de los jóvenes entre 15 y 19 años, saben leer y escribir 2,696,249
personas, mientras que 34,536 no saben leer ni escribir. Entre los jóvenes de 20 a 24 años,
son 2,483,736 los que saben leer y escribir y 47,819 los que no saben leer ni escribir. La
aspiración, naturalmente, es llegar al 100% de personas que saben leer y escribir.
La gráfica que presentamos a continuación corresponde igualmente a la Encuesta Nacio-
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nal de la Juventud, que informa sobre los niveles educativos aprobados según grupos de
edad. Destaca que entre los 15 y 19 años, el 80.8% de los jóvenes aprobó al menos un
año del nivel secundario, mientras que entre los jóvenes de 20 a 24 años el porcentaje
se reduce a 45.9%. Por otro lado, entre los 15 y los 19 años, el 6.8% ha aprobado algún
año de educación superior universitaria, y el 4.9% algún año de educación superior no
universitaria; la tendencia sube significativamente cuando pasamos al grupo etario de
20 a 24 años, al constatar que el 23.8% tiene educación superior universitaria y el 19.7%
educación superior no universitaria.
Este dato nos llevaría a pensar que hay una tendencia favorable entre los jóvenes, hacia
una asistencia cada vez mayor a centros de educación superior.
Este hecho queda corroborado al analizar los datos sobre las profesiones universitarias, así como los referentes a las carreras técnicas, consignados en la primera Encuesta
Nacional de la Juventud Peruana, en los cuales observamos una marcada tendencia hacia
la profesionalización. A diferencia de las décadas pasadas, los jóvenes tienden en una
mayor proporción a acceder a la Universidad y a tener una profesión liberal, mientras que
otro porcentaje significativo se orienta hacia los estudios de carácter técnico.
El número de universidades - que hasta inicios de la década de los ´80 no sobrepasaba
las 30 instituciones universitarias, con una mayor presencia de las universidades públicas
- ha sobrepasado hoy en día a las 100, con un mayor número de universidades privadas
respecto a las públicas. Por otra parte, algunas de las universidades actúan al amparo
de disposiciones de la época del gobierno del ingeniero Fujimori, las cuales autorizan el
lucro en la enseñanza superior universitaria.
Estos datos señalan que los jóvenes y sus respectivas familias invierten hoy gran parte
de la economía familiar en proveer a la formación profesional de los jóvenes; lo notable
de esta tendencia es que, sin importar su nivel de ingresos, la familia proporcionalmente
gasta más en educación que el Estado con sus aportaciones a las Universidades e Institutos superiores de educación.
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II.3 Datos sobre salud
La salud es uno de los aspectos principales al cual todo Estado debe prestar atención en
relación con el conjunto de la población. Sin perjuicio de la atención privada, que coadyuva a que los sectores sociales con buenos ingresos tengan acceso a servicios de salud
óptimos, el Estado tiene la obligación de una atención competitiva, pues se trata de un
servicio público de la mayor importancia.
Tratándose de la población joven las exigencias son mayores: en primer lugar, el 100%
de la población juvenil debe tener garantizado el acceso a los programas de atención a la
salud, mismos que deberían ser gratuitos para los sectores de bajos ingresos.
En segundo lugar, el servicio de salud para los y las jóvenes debe atender las diversas
necesidades que estas edades - de los 15 a los 24 años - le plantean a la persona: así, por
ejemplo, tiene que ser un servicio diferenciado en razón del sexo, pues las necesidades y
demandas de la mujer joven en temas de salud son inherentes a su condición de mujer y
por tanto distintas a las que médicamente le plantea al joven su sexualidad. Por tanto, la
salud sexual debe ser una atención de primer orden para la juventud; se agregan además
todos los aspectos psicofísicos, que incluso pueden llegar a ser traumáticos en el tránsito de la adolescencia a la juventud; por último, la salud del joven tiene que ser atendida
en todo lo referente a su apropiado desarrollo físico y mental.
Esbozamos así la necesidad de una atención de salud de carácter integral, dirigida a
todos los aspectos psicofísicos de los y las jóvenes. Los programas de salud juvenil
brillan por su ausencia en el Perú. Si bien existen algunos hospitales especializados en la
atención de niños menores, no existe el mismo nivel de especialización para atender las
necesidades de salud de los y las jóvenes. En términos generales, la atención a la salud
se da parcialmente mediante seguros escolares y universitarios que son insuficientes, ya
que no son obligatorios ni generalizados. Además no existe una cobertura general de
seguro social para la población juvenil.
Seguro social
Cobertura de acuerdo a tipo de servicio
Población de 15 a 24 años
Sólo está asegurado en el SIS
688,955
Está asegurado en el SIS, ESSALUD y otro
241
Está asegurado en el en el SIS y ESSALUD
1,352
Está asegurado en el SIS y otro
1,725
Está asegurado en ESSALUD y otro
12421
Está asegurado en ESSALUD
514,969
Está asegurado en otro
324,036
No tiene ningún seguro
3,718,913
Fuente: SENAJU - Dirección de Investigación y Desarrollo
De acuerdo a la Dirección de Investigación y Desarrollo del SENAJU, entre los 15 y
24 años sólo 1,543,699 jóvenes tienen acceso a algún sistema de seguridad social, y
3,718,913 no tienen seguro alguno.
El dato habla por sí solo: la inmensa mayoría de los jóvenes peruanos no tiene la posibilidad de ejercer el derecho a la salud. Se trata de un problema que necesariamente
merece un tratamiento especial por parte del Estado.
II.4 Población juvenil y empleo
El empleo es uno de los aspectos más importantes de la vida social en países de desarrollo medio y alto. La problemática ocupacional se le plantea al joven después de los 18
años, o incluso después de los 24, es decir, cuando ha terminado los estudios supriores y
éstos le han capacitado para un trabajo calificado, al cual no debe esperar mucho tiempo
para acceder.
En países como el Perú, de escaso desarrollo medio - y más bien bajo en la mayoría de los
casos - el tema del empleo comienza a plantearse desde una edad mucho más temprana.
Hay cientos de miles de niños ocupados - a partir de los 6 y 7 años -, sobre todo en el
campo, donde realizan labores de pastoreo, y también en empleos urbanos menores,
relacionados con el trabajo doméstico y con diversas actividades informales callejeras,
de alto riesgo e ingreso incierto.
Las estadísticas que proporcionamos provienen del Censo Nacional del 2007 y de la
primera Encuesta Nacional de la Juventud peruana. Esta última contiene información
que comprende a la juventud entre los 15 y los 29 años, de acuerdo al cuadro adjunto.
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El 35.5% de la suma de los tres grupos etarios juveniles trabaja como peón agropecuario,
personal de limpieza, vendedor ambulante y otros rubros; el 16.7% está compuesto por
trabajadores calificados de servicios personales, seguridad, vendedores de comercio y
mercado; el 11.3% está compuesto por obreros panaderos, mecánicos de vehículos, operarios textiles y otros afines; los técnicos de mando medio y trabajadores asimilados son
el 10.9%; los conductores de vehículos de motor, albañiles, obreros de la construcción
representan el 9.1%, y sólo el 5.2% es profesional.
De todas las categorías mencionadas, las dos primeras - que suman 52.2% - están constituidas por trabajadores informales; en las otras categorías se mezclan los trabajadores
formales e informales, de modo que se podría sostener que la mayor parte del empleo
juvenil está constituido por trabajadores informales. El desagregado de los grupos etarios señala lo siguiente:
1) Los jóvenes entre 15 y 19 años que trabajan son 1,473,874, de los cuales el 51.7% se
emplea en trabajos no calificados. A su vez, en el grupo de 20 a 24 años, constituido por
1,855,889 jóvenes que trabajan, la participación de quienes tienen trabajos no calificados
baja al 38.1%, mientras que sube el número de quienes tienen un trabajo de nivel medio
o trabajos asimilados, que se ubica en un 13.8%. Los trabajadores de servicios profesionales y vendedores de comercio se ubican en un 15.2%. Al mismo tiempo, el 9.7% se
compone de jefes y empleados de oficina, y sólo el 4.5% ejerce profesiones científicas e
intelectuales.
2) La población urbana jóvenes que trabajan está compuesta por 1,147,632 personas en
edades que van de los 15 a los 19 años, y por 1,577,055 personas en edades de 20 a 24
años. La información sobre estos trabajadores urbanos sitúa en el mayor porcentaje de
ambos grupos a quienes tienen trabajos no calificados, con 44% y 27.4% respectivamente. Por otra parte, es interesante señalar que entre los jóvenes de 15 a 19 años suben
significativamente los trabajos de servicios personales y vendedores de comercio, que
se ubican en el 22.7%, mientras que para los jóvenes de 20 a 24 años el porcentaje es
de 17%. Estos últimos alcanzan también una mayor participación como técnicos de nivel
medio y trabajadores asimilados, con un 15.9%.
3) En el medio rural, los jóvenes de 15 a 19 años son 266,242 y 278,534 entre los 20 y los
24 años. El dato poblacional en este caso es importante, porque indica una alta migración del campo a la ciudad, probablemente vinculada a una mayor demanda de educación
y de empleo. En el mundo rural la actividad laboral de los jóvenes se concentra casi
exclusivamente en trabajos no calificados, que dan ocupación al 77.3% de jóvenes entre
15 y 19 años, y al 61.9% de los jóvenes entre los 20 y los 24 años.
El panorama no cambia sustantivamente si se sustituye el concepto urbano-rural por el
de costa-sierra. Efectivamente, en los dos ámbitos los trabajos no calificados son desempeñados mayormente por los jóvenes de 15 a 19 años y de 20 a 24 años. Particularmente
cuando se trata de estos últimos, se asume que ya cuentan con una calificación que les
permitiría encontrar trabajos más estables y mejor calificados, sin embargo esto no se
da. Este dato significa que la correlación entre calificación educativa y empleo no está
funcionando adecuadamente. Sólo en Lima hay una ligera mejora para los trabajadores
de servicios personales y vendedores del comercio; aún así, el mayor porcentaje en ambos grupos etarios se ubica en la categoría de trabajos no calificados (35.9% y 23,8%
respectivamente).
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II.5 Jóvenes y política
Uno de los aspectos más importantes de la vida juvenil es su grado de interés respecto a
la política, que puede manifestarse al nivel de una atracción independiente de cualquier
tipo de militancia partidaria, de desinterés respecto a la política, o como afiliación a algún
partido, cuando el nivel de interés es mayor.
La formación política de los jóvenes es importante, pues está vinculada a un mejor conocimiento de los problemas del país y a la condición humana de los distintos grupos
sociales; estimula también el sentido ético de responsabilidad social, y despierta en el
joven un aprecio por valores tales como la solidaridad, la justicia, la equidad, y fundamentalmente el respeto por la dignidad humana y el bien común. Estos criterios están
presentes en todos los partidos democráticos, y sólo son desdeñados por organizaciones
políticas que tienen y ejercitan concepciones de tipo violento respecto a las relaciones
sociales.
La inquietud política en la juventud no es incompatible con las prácticas deportivas,
recreativas y culturales en general. Una buena educación de los y las jóvenes debería
proponerles una visión integral de su formación y del desarrollo de su personalidad, de
modo que adquieran la capacidad de integrar todas las dimensiones de su individualidad
y tener una inserción social positiva.
La primera Encuesta Nacional de la Juventud peruana ofrece algunos datos importantes
sobre el interés de los jóvenes y su participación en la política: entre los 15 y los 29 años
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se registra que al 46.4% le interesa la política pero de forma independiente, el 13.4% declara tener simpatías por la política, pero sólo el 0.6% está inscrito en algún partido u organización política. De los 20 a los 24 años el interés de los jóvenes por la política sube
al 49.5%, pero siempre de forma independiente; sólo el 13% declara simpatías por alguna
organización política, y apenas el 1.6% está afiliado a algún partido. Por otro lado, el desinterés en la política es de 38.5% y de 36.4% en los dos grupos etarios respectivamente.
El dato que ofrecemos contiene algunas sorpresas, pues no deja de ser un número bastante alto el de jóvenes que, aunque sea de manera independiente, se interesan por la
política; este interés, sin embargo, se diluye abruptamente cuando se consideran los
jóvenes inscritos en partidos políticos, cuyo porcentaje oscila entre el 0.6 y el 1.6.
Se podría deducir que los jóvenes tienen un interés abstracto en la política, que no se
concreta porque los partidos y organizaciones políticas existentes en el medio no les
ofrecen incentivos ideológicos y programáticos con la claridad suficiente para comprometer al joven a dar el paso hacia la militancia política.
El dato es ciertamente alarmante porque, considerando que los mecanismos ciudadanos de participación se dan a través de los partidos políticos, si los jóvenes - aunque
muestren un interés inicial por la política - no se inscriben en los partidos, estos últimos
carecerán, en el corto o mediano plazo, de los recursos humanos calificados para una
renovación; ésta es, en cualquier país, la condición indispensable para que los partidos
políticos sigan siendo la base de las sociedades democráticas. Con esto queremos señalar que aunque existan datos indicativos de participación política de jóvenes en los consejos regionales o los municipios, el dato en sí mismo no es relevante, porque no es la
resultante de una participación orgánica masiva.
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Iii. La legislación sobre los jóvenes
Estudiaremos a continuación los aspectos referentes a los jóvenes en la legislación nacional. Al respecto, sostenemos que metodológicamente nos parece necesario plantear
dos aspectos relacionados con esta legislación.
El primero se refiere a la vinculación existente entre lo dispuesto por la Convención
Iberoamericana y las disposiciones contenidas en los tratados internacionales sobre los
derechos humanos, que necesariamente son el marco de la legislación sobre jóvenes, no
sólo del Perú sino de todos los países que son parte de estos tratados.
Complementariamente a este criterio, es interesante referirnos a la legislación sobre jóvenes de los países andinos, ya que por un lado, estos países guardan entre sí relaciones
de vecindad, y por el otro constituyen un organismo regional - la Comunidad Andina de
Naciones - que tiene tratados referentes a uno de los asuntos centrales de los jóvenes:
la educación. Esta es la materia del tratado Andrés Bello, suscrito por todos los países
andinos. Después de abordar este marco entraremos al análisis de la legislación peruana
sobre jóvenes.
III.1 El marco legal del derecho internacional sobre los Derechos Humanos
En diversos estudios, el más reciente de los cuales es el trabajo presentado a la Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ) sobre “Significado de la Convención Iberoamericana: Promoción y protección de las personas jóvenes” nos hemos referido extensamente al Derecho Internacional en materia de derechos humanos como un sistema
jurídico en sí mismo, con relaciones vinculantes entre las disposiciones contenidas en los
tratados del sistema y las esferas jurídicas pertenecientes a los instrumentos de los derechos humanos en los ámbitos regionales, así como con las normas del derecho nacional
de los Estados Parte, en todo lo referente a los denominados derechos fundamentales.
En ese y en otros trabajos hemos sostenido la tesis de entender o calificar la Convención
Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes como un instrumento jurídico de derechos humanos, de lo cual deriva una relación esencial entre los tratados internacionales
aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas y la propia Convención.
Sin descartar que, al ser de fecha más reciente, la Convención Iberoamericana contenga
aspectos novedosos no considerados en los instrumentos internacionales, es necesario
relevar que los tratados internacionales de las Naciones Unidas son el marco general en
el que se reconocen los derechos de las personas en razón de su dignidad, racionalidad y
libertad, así como de igualdad, mientras que la Convención Iberoamericana orienta esos
preceptos generales hacia la problemática juvenil.
El tiempo que tomó la elaboración de la Convención se dedicó principalmente a establecer las relaciones entre la normatividad internacional sobre derechos humanos ya
existente en las Naciones Unidas, en Europa o en América Latina y la forma de insertar
en ese contexto un cuerpo legal que aplicase y completase ese sistema, teniendo como
sujeto al joven. El texto que da forma jurídica a los derechos de las y los jóvenes iberoamericanos es pues una concretización de la primacía de los derechos humanos y su
necesaria protección internacional.
Por otra parte, el razonamiento no ha sido exclusivamente jurídico: como señala Luis
Enrique Aguilar en su trabajo sobre Grupos de Especial Protección, la elaboración fue un
proceso rico en aportes provenientes de vertientes tan diversas como la sociología, la
educación, la economía, la psicología y, desde luego, el derecho.1
El preámbulo de la Convención ofrece una brillante síntesis del trabajo de elaboración
de la Convención y las perspectivas en la que se inscribieron sus fines y objetivos. En
efecto, responde a una filosofía y unos instrumentos jurídicos que han creado una cultura universal de respeto a la libertad, la paz y los derechos humanos. La Convención se
integra a esta cultura y la precisa en su aplicación, para conseguir que los y las jóvenes
sean sujetos reales, específicos y concretos de más derechos, que guarden especial valor
en la formación de su identidad y el desarrollo de su personalidad y valores.
Este marco orientador de la Convención reconoce como fuente principal el aporte que le
brindan una serie tratados que forman parte del DIDH. Debe considerarse, por ejemplo,
la Declaración Universal de Derechos Humanos, que constituye la piedra fundamental
del DIDH; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, tratado vital para la defensa de las libertades civiles y políticas, bajo cuyo amparo se ha establecido, a través de
sus mecanismos de tutela, una importante gama de criterios para reconocer los derechos
de las personas y las limitaciones que los Estados tienen frente al espacio de autodeterminación del individuo; el Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y
Culturales, que conjuntamente con el anterior tratado internacional conforma la denominada «Carta Internacional de los Derechos Humanos», expresión importantísima de la
indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, principios que fueron
formulados por primera vez en el artículo 22 de la Declaración Universal y reafirmados
por la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, y por las Convenciones internacionales relativas a temas de género.
1 Aguilar, Luis Enrique, Grupos en Situación de especial protección en la región andina –Jóvenes, Comisión
Andina de Juristas, Lima 2008, p. 19.
25
26
Asimismo, han resultado de importancia los aportes de los tratados regionales de derechos humanos. Además de beneficiarse del Sistema Universal de Protección de los
Derechos Humanos, la Convención se alimenta de los avances en la protección de los
derechos humanos logrados en los sistemas regionales de protección de América Latina
y Europa. Al respecto, es significativa la aportación de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Aunque de carácter regional, este tratado es importante por innovador y avanzado. En
sus fundamentos filosóficos-jurídicos sostiene la primacía de la persona humana sobre
el Estado, reconociéndole derechos sociales que nacen de la naturaleza y condición de
persona; compromete a todos los Estados americanos con la promoción de las instituciones democráticas y de un régimen de respeto a libertad personal y la justicia social, con
el propósito de servir mejor a los derechos esenciales y a la construcción de sociedades
fuertes, donde cada persona pueda gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, así como de sus derechos civiles y políticos.
En términos precisos, sostenemos que la relación existente entre el Sistema Internacional de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y la Convención Iberoamericana de
Derechos del Joven consiste principalmente en que esta última le da al joven el mismo
tratamiento de especificidad en sus derechos, que aquel que las Naciones Unidas le dieron a la mujer, al niño, al trabajador, al migrante o al discapacitado. En este sentido, se
reconocen sus problemáticas diferenciadas, y por lo tanto deberían generarse normas
de derecho caracterizadas por el tratamiento jurídico y la protección legal específica de
esas diferencias.
Las Naciones Unidas no tienen aún un tratado de derechos humanos referidos a la problemática juvenil, de modo que La Convención Iberoamericana es el primer instrumento
jurídico internacional que lo hace: en este sentido, significa un hito útil para ampliar la
visión de campo del sistema internacional de los derechos humanos.
Este hito se concreta cuando se examina el nivel jurídico de otros instrumentos regionales o la legislación nacional de los países. En ambos casos la problemática del joven
como sujeto de derechos tiene como marco y como referencia obligada el sistema internacional de los derechos humanos, y en ese contexto la directa aplicación que la
Convención Iberoamericana hace en el tratamiento jurídico de las normas que expresan
el reconocimiento del joven como sujeto de derechos.
III.2. La Convención, los derechos humanos y la problemática juvenil
La elaboración de la Convención tomó ocho años de trabajo; su texto da forma jurídica a
los derechos de la juventud en Iberoamérica, y expresa y traduce la primacía de los derechos humanos y su correspondiente protección internacional. Ha sido, además, un proceso rico en aportes provenientes de vertientes tan diversas como la historia, la sociología,
la educación, la economía, la psicología y desde luego el derecho. En este último caso, el
Derecho Internacional referente a los derechos humanos ha sido su principal orientación
y un parámetro ineludible para lograr una específica regulación de la situación de los
jóvenes en Iberoamérica.
Bien se podría afirmar que no hay ciencia ni estudio sobre la realidad juvenil que se haya
dejado de lado para concebir un instrumento que fuese una expresión cabal de la legítima aspiración de los jóvenes a que les sean explícitamente reconocidos y protegidos
los Derechos Humanos que les corresponden. Ha contribuido el mejor conocimiento que
hoy se tiene sobre una problemática que no es exclusivamente etaria ni de tránsito de
una etapa a otra, sino que ofrece características y diversidades de contenido y situación
que deben ser tenidas en cuenta al elaborarse los instrumentos legales que brinden el
marco para el reconocimiento de los derechos de los jóvenes y su correcta aplicación.
En síntesis, desde el punto vista de sus fundamentos y concreción en un texto jurídico,
la Convención se inserta en un proceso de concretización de los derechos humanos,
aplicándolos a la situación real de los y las jóvenes. La Convención tiene el respaldo
del derecho internacional y se suma, en consecuencia, al sistema internacional de los
Derechos Humanos; asimismo, deriva de esa inserción y de lo que establece su propio
texto, las obligaciones adquiridas por los Estados para la atención de los jóvenes. En este
contexto trataremos a continuación aquellos aspectos que son un punto de partida en el
tratamiento de la legislación nacional de los países signatarios de la Convención, como
es el caso de Perú, país del cual nos ocupamos específicamente.
III.3 Criterios sustantivos de la Convención para la legislación nacional de
los Estados Parte
El informe «La Juventud en Iberoamérica», citado en el trabajo de Luis Enrique Aguilar2
determinó que los y las jóvenes desarrollan su personalidad en un contexto de preparación para incorporarse al mercado laboral y desarrollarse autónomamente respecto a
sus familias.
En este escenario aparece una serie de situaciones anómalas, que originan la preocupación social y del derecho. En ese sentido, “La juventud pasa a ser objeto de discusión y
análisis cuando los mecanismos de tránsito etario no coinciden con los de integración
social, vale decir, cuando aparecen comportamientos definidos como disruptivos en los
jóvenes, porque los canales de tránsito de la educación al empleo, o de la dependencia a
la autonomía, o de la transmisión a la introyección de valores, se vuelven problemáticos”.
La Convención asume esta problemática a través de disposiciones que tratan de enfocar
la temática juvenil desde algunas situaciones que son tendencias perfectamente identifi-
2 Aguilar, Luis Enrique, Op. Cit., p. 20.
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cadas y caracterizadas, de modo que el tratamiento legal las incluya como características
que corresponden a la realidad juvenil. Por ejemplo, está comprobado que los jóvenes
tienen hoy más acceso a la educación y que ésta se completa con la información disponible en Internet, lo cual permite el acceso al uso de métodos educativos alternativos, a
más información y a fuentes culturales.
Sin embargo, el acceso al empleo es menor y más selectivo; igual sucede con la salud,
que tiene mayor cobertura sin que se reconozca la morbi mortalidad específica de la
juventud; teóricamente, y por determinadas manifestaciones individuales y grupales, los
y las jóvenes parecen tener mayor autonomía que antes, pero esto no pasa de ciertas
manifestaciones consumistas, sin ser un mayor reconocimiento a sus iniciativas en el
campo de la producción. Lo mismo podría decirse de la participación política, que es
comparativamente baja en relación a períodos históricos precedentes.
¿Cómo explicar estas diferencias y darles un tratamiento legal? Obviamente el análisis
no debe prescindir de aspectos sociológicos y psicofísicos presentes en la problemática
juvenil, pero al recogerlos legalmente debe también subsanarse el alejamiento del Estado en su relación con los jóvenes: ésta es, por lo general, distante - cuando no indiferente
-ante sus necesidades y demandas.
Este enfoque es el que preside la Convención; ésta, en su Preámbulo, trata de dar respuesta a estas cuestiones, al señalar la existencia de problemas y situaciones propias de
los jóvenes que el reconocimiento de derechos debe ayudar a superar. Señala para ello
la necesidad de una presencia más activa y comprometida del Estado y de la sociedad,
mediante una atención especial al período durante el cual el joven define su personalidad e identidad.
La Convención Iberoamericana contiene un total de 42 artículos, que tratan del reconocimiento de los derechos de los y las jóvenes y de las obligaciones de los Estados, de
los mecanismos de protección de los organismos nacionales, así como de las normas de
interpretación y de las funciones que le corresponden a la OIJ en cuanto a la evaluación
permanente de la aplicación de las normas convencionales.
Es importante destacar los criterios de clasificación; por ejemplo, el que ha sido desarrollado por Luis Enrique Aguilar, que agrupa los derechos reconocidos en la Convención
Iberoamericana en tres rubros, que a su juicio expresan las finalidades que persigue cada
conjunto de derechos. En el primer grupo reúne a los que denomina derechos para la
búsqueda de la autonomía o emancipación juvenil; el segundo grupo está constituido por
los derechos para la atención de la morbi mortalidad específica de la juventud, y el tercer
grupo es conformado por los derechos para la protección de sus relaciones sociales y
políticas.3
El planteamiento de Aguilar nos parece interesante y combina bien la lógica de propiciar
la interacción de los derechos contenidos en los tratados internacionales y regionales
sobre derechos humanos con el texto mismo de la Convención. Este criterio es útil para
el estudio de las relaciones entre la legislación nacional de los Estados Parte y la Convención Iberoamericana. En este sentido, trataremos de ajustarnos a él, aunque también
incluiremos las normas no consideradas en la clasificación, pero que son útiles para
acceder al estudio de los mecanismos y de los órganos contenidos en la Convención
Iberoamericana, de indudable importancia para la verificación del cumplimiento de los
derechos contenidos en este tratado.
III.4 La Convención Iberoamericana y su inclusión en los ordenamientos
jurídicos de los Estados Iberoamericanos
La mayor parte de los Estados Iberoamericanos tiene constituciones fechadas entre los
años ´50 del siglo pasado y la primera década del actual. En términos generales corresponden al periodo en el cual se construyó el sistema internacional de derechos humanos. No extraña, en ese sentido, que la mayoría de estas Constituciones contengan
numerosas disposiciones de protección a los derechos humanos, a las que se suele dar la
denominación de derechos fundamentales.
Interesa particularmente, en esta parte del análisis, establecer si entre las nuevas disposiciones constitucionales existen referencias precisas de reconocimiento y protección
a los derechos de los jóvenes, independientemente de ser normas que preceden a la
Convención Iberoamericana o posteriores a ella.
Desde un punto de vista genérico, podemos señalar que la mayor parte de las nuevas
Constituciones iberoamericanas tiene un tratamiento general que incluye derechos en
beneficio de los jóvenes: por ejemplo, los derechos políticos a partir de los dieciocho
años de edad, las condiciones especiales de protección en el trabajo a los menores de
edad, las normas favorables a la ampliación del acceso a la educación y a la salud y la
consagración del principio de la no discriminación.
No obstante, el análisis debe tomar en cuenta el artículo 2 de la Convención, que trata
el tema de jóvenes y derechos humanos, y que señala: “Los Estados Parte de la presente
Convención reconocen el derecho de todos los jóvenes a gozar y disfrutar de todos los
derechos humanos, y se comprometen a respetar y garantizar a los jóvenes el pleno
disfrute y ejercicio de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales”.
Este artículo se complementa con el artículo 8 de la misma, sobre la adopción de medidas de derecho interno, a la letra: “Los Estados Parte reconocen los derechos contemplados en esta Convención y se comprometen a promover, proteger y respetar los mismos
y a adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole, así como a
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asignar los recursos que permitan hacer efectivo el goce de los derechos que la Convención reconoce. Igualmente formularán y evaluarán las políticas de juventud”.4
Recordemos que la Convención Iberoamericana se aprobó en el 2005. Esto significa que
no se debe reclamar a las Constituciones anteriores el carecer de disposiciones expresas
en favor de los derechos humanos de los jóvenes. Sin embargo, se deben buscar las
concordancias y asumirlas como favorables a los derechos que la Convención establece.
El que las disposiciones generales los incluyan interpretativamente es un avance significativo, lo cual no impide un tipo de ejercicio que sondee en la legislación ordinaria la
existencia de disposiciones a través de las cuales la legislación nacional de los países
Iberoamericanos considere asuntos coincidentes con los derechos consagrados de la
Convención Iberoamericana.
Como señala Luis Enrique Aguilar en su trabajo sobre los jóvenes en situación de especial
protección en la región andina, “El primer avance para un Estado respecto a la protección
y garantía de los Derechos Humanos los constituye su tratamiento a nivel constitucional
y legal. El derecho internacional ha considerado que la primera obligación de un Estado
que ratifica un tratado es adoptar medidas legislativas necesarias para el reconocimiento
de los derechos que reconoce. Estas medidas buscan la incorporación de normas en el
Derecho interno, que impidan los vaivenes que los gobiernos pueden sufrir en relación a
los Derechos Humanos, por ejemplo, a partir de un simple cambio de gobierno5”.
A propósito de ese estudio, destacamos en primer lugar el tratamiento constitucional y
de legislación ordinaria sobre jóvenes en los países andinos, en algunos de los cuales se
han producido significativos progresos, como se observa en el cuadro siguiente:
4 Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, Capítulo 1, Artículo 8: Adopción de medidas de
derecho interno.
Los derechos de los y las jóvenes en las Constituciones Andinas
Cuadro 1
País
Norma
Bolivia
No contiene norma específica.
Chile
Colombia
Artículo 45.- [...] El Estado y la sociedad garantizan la participación activa
de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la
protección, educación y progreso de la juventud. Artículo. 103.- El Estado
contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de
utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el
objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en
las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia
de la gestión pública que se establezcan.
Ecuador
Perú
Venezuela
Artículo 79.- Los y las jóvenes tienen el derecho y el deber de ser sujetos
activos del proceso de desarrollo. El Estado, con la participación solidaria
de las familias y la sociedad, creará oportunidades para estimular su tránsito
productivo hacia la vida adulta y, en particular, para la capacitación y el
acceso al primer empleo, de conformidad con la ley.
Se observa que las Constituciones de Colombia y Venezuela tienen un tratamiento específico en favor de los jóvenes, a los que expresamente se reconocen derechos y el ser
parte activa en su propio proceso de desarrollo. A su vez, el Estado está obligado a crear
las condiciones, los mecanismos y las instituciones mediante las cuales se generen los
recursos y la atención a los jóvenes en temas que se refieren principalmente a la educación, la salud, la capacitación, la participación y el acceso al primer empleo.
Se trata en estos dos casos de disposiciones expresas; sin embargo, otras Constituciones
de esta región, sin abordar un tratamiento específico de la problemática juvenil, cuentan
con aspectos de especial protección al joven, como es el caso de la Constitución del
Ecuador, que establece la obligación por parte del Estado de la adopción de medidas
para prevenir, eliminar y sancionar la violencia contra niños y adolescentes. Encontramos un tipo de dispositivo similar en la Constitución peruana, la cual, a través de varias
disposiciones, establece medidas de protección que incluyen a los jóvenes en los temas
relativos a la educación, la salud y el trabajo.
Un aspecto importante en el caso de estas constituciones - como en la mayor parte de
los países iberoamericanos - es que se establece un expreso reconocimiento de los tra-
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tados internacionales, con especial énfasis para aquellos cuya materia son los derechos
humanos.
Estos tratados no sólo son incorporados en las constituciones nacionales como si fueran
parte del derecho nacional, sino también les es otorgada primacía sobre el derecho interno, al punto que las normas constitucionales y de menor rango, relativas a los derechos
fundamentales, se interpretan de conformidad con lo que en estas materias disponen los
tratados internacionales de derechos humanos.
Adicionalmente, se observa una tendencia en la jurisprudencia de varios países iberoamericanos, en la que la interpretación judicial incluye a las disposiciones existentes en los
tratados internacionales de derechos humanos de los que el país es parte en los fallos
sobre asuntos relativos a la protección legal de los derechos humanos.
Esta tendencia aparece claramente enunciada en diversos dispositivos de las constituciones andinas, como observaremos en el cuadro siguiente. En él, con toda claridad, se
observa que la enumeración de derechos que aparecen en todas estas Constituciones no
excluye a otros de naturaleza análoga, fundados en la dignidad de la persona humana y
en la obligación del Estado de respetarla y brindarle la debida protección legal.
Constituciones Andinas y normas de ampliación de Derechos Humanos
Cuadro 2
País
Norma
Bolivia
Artículo 35.- Las declaraciones, derechos y garantías que proclama esta
Constitución no serán atendidos como negación de otros derechos y
garantías no enunciados que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma
republicana de gobierno.
Chile
Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas: 26. La seguridad
de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen
o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los
casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni
imponer condiciones, tributos y requisitos que impidan su libre ejercicio.
Colombia
Artículo 93.- Los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación
en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno [...] Artículo
94.- La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución
y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.
Ecuador
Artículo 19.- Los derechos y garantías señalados en esta Constitución y
en los instrumentos internacionales, no excluyen otros que se deriven
de la naturaleza de la persona y que son necesarios para su pleno
desenvolvimiento moral y material.
Perú
Artículo 3.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo
no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza
análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de
soberanía del pueblo del Estado democrático de derechos y de la forma
republicana de gobierno.
Venezuela
Artículo 22.- La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta
Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos
no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la
persona, no figuren expresamente en ellos. [...] Artículo 23.- Los tratados,
pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados
por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden
interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más
favorables a las establecidas por esta Constitución y la ley de la República, y
son de aplicación de inmediata y directa por los tribunales y demás órganos
del Poder Público.
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Fuera de la Región Andina, el criterio enunciado en favor de los derechos humanos y la
relación de los tratados internacionales de este tipo con el derecho nacional de cada
país tiene un tratamiento similar. Las Constituciones de algunos países se refieren, sin
embargo, de modo específico a la situación de la juventud (Constitución de Panamá, Art.
63, de Nicaragua, Art. 49, y de Cuba, Arts. 60, 90, 390, 400 y 510).
No obstante, y en términos generales, la falta de mención de los jóvenes como sujetos
de derecho podría llevar a la conclusión de que su problemática es ignorada, y que viven
en el mayor de los desamparos.
Como hemos señalado en páginas anteriores, existen aún situaciones objetivas que afectan la vida de los jóvenes en relación con sus necesidades y aspiraciones, pero es evidente también que hay mejoras observables en el campo de políticas públicas relativas a la
educación, la participación política e incluso algunas propuestas sobre el primer empleo
juvenil.
Por encima de todo, interesa reconocer los progresos en el campo jurídico, debidos
principalmente a la conexión existente entre los tratados internacionales de derechos
humanos y las normas constitucionales de derechos fundamentales en las cuales, al
recoger esos derechos e incluirlos como normas internas del mayor nivel, aparecen en
el enunciado genérico situaciones, derechos y deberes relativos a la vida de los jóvenes.
A título ilustrativo del carácter incluyente del derecho internacional en materia de derechos humanos, nos parece relevante transcribir disposiciones de la Constitución española de 1978 y de Portugal de 1976.
Para el análisis de la Constitución española es relevante destacar algunos artículos en
los que, sin referirse específicamente a la juventud, se le incluye expresamente en el tratamiento de los derechos que genéricamente se reconocen y en las obligaciones que el
Estado adquiere. Cabe además destacar lo dispuesto por el Art. 10 de esa Constitución,
relativo a los derechos fundamentales y a las libertades que reconoce, y que deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y demás
tratados internacionales de la materia, ratificados por España.
Por su parte, la Constitución de Portugal contiene un dispositivo de expreso reconocimiento de los derechos de la juventud. El cuadro adjunto explicita este tratamiento.
Disposiciones constitucionales de España y Portugal
Cuadro 3
País
Norma
España
Artículo 9
1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico.
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que
la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean
reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud
y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social.
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
Artículo 10
1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el
libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la Ley y a los derechos de los
demás son fundamento del orden político y de la paz social.
2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que
la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales
sobre las mismas materias ratificados por España.
Portugal
Artículo 70. De la juventud.- Los jóvenes, sobre todo los jóvenes trabajadores,
gozarán de protección especial para hacer efectivos sus derechos económicos,
sociales y culturales, principalmente: a) el acceso a la enseñanza, a la cultura
y al trabajo; b) la formación y promoción profesional; c) la educación física, el
deporte y el aprovechamiento del tiempo libre.
- La política de la juventud deberá tener como objetivos prioritarios el
desarrollo de la personalidad de los jóvenes, el gusto por la creación libre y el
sentido de servicio a la comunidad.
- El Estado, en colaboración con los colegios, las empresas, las organizaciones
populares básicas y las colectividades de cultura y recreo, fomentará y auxiliará
las organizaciones juveniles en la consecución de aquellos objetivos, así como
todas las formas de intercambio internacional de la juventud.
En síntesis, la legislación iberoamericana de los Estados Parte, a nivel de sus textos
constitucionales, tiene referencias explícitas - y en otros casos conexas - a lo dispuesto
en materia de la juventud como sujeto de derecho en la Convención Iberoamericana de
Derechos de los Jóvenes, independientemente de si esos textos constitucionales son anteriores fecha de aprobación de la Convención. Los criterios en los que se sustenta este
planteamiento son los siguientes:
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1) Se ha creado y fortalecido un sistema internacional de los derechos humanos, del
cual la mayor parte de los Estados miembros de las Naciones Unidas forma parte, con la
Declaración Universal de Los Derechos Humanos desde 1948, y con su desarrollo posterior en tratados internacionales de derechos humanos, como el Tratado Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los de
Género - para el reconocimiento y protección legal de los derechos de la mujer-, el Tratado contra la Tortura, la Convención de Derechos del Niño, los tratados en favor de los
derechos de los trabajadores, los que reconocen los derechos de los pueblos indígenas,
los que protegen a las minorías discapacitadas y otros al respecto, a la dignidad de la
persona humana y a su primacía sobre el Estado y la sociedad.
2) A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, y especialmente durante los últimos treinta años de ese siglo, en un gran número de Estados, se han producido cambios constitucionales que, bajo el título de derechos fundamentales, han incorporado a su legislación
nacional los derechos reconocidos y protegidos legalmente en todos los instrumentos
internacionales de derechos humanos.
Más aún, estas Constituciones reconocen la supremacía de las normas internacionales
y la obligación de cumplirlas si existiese contradicción entre la norma internacional y la
norma constitucional del derecho nacional.
3) En aplicación de lo señalado en el párrafo anterior, algunas Constituciones latinoamericanas señalan que las normas internacionales de derechos humanos en los tratados de
los que el Estado es parte se incorporan al derecho nacional con el rango de constitucionales; en otros apartados, los jueces están jurisdiccionalmente autorizados para aplicar
y preferir esas normas, si las nacionales no contienen u otorgan una protección inferior
a la dispuesta en la norma internacional.
Por otra parte, existen mandatos constitucionales según los cuales las disposiciones sobre derechos fundamentales existentes en la Constitución se interpretan de conformidad con lo establecido en la Declaración Universal de Los Derechos Humanos y en los
tratados de derechos humanos de los que el Estado es parte.
4) Algunos de los tratados internacionales para los derechos humanos contienen disposiciones referidas a órganos jurisdiccionales, que actúan como instancias de apelación
cuando una persona es afectada judicialmente, o en última instancia por los órganos
judiciales de su país. En estos casos, e invocando la jurisdicción supranacional, la persona
puede obtener que el órgano correspondiente se ocupe de su caso. Lo que resuelva ese
órgano jurisdiccional supranacional será inapelable y de cumplimiento obligatorio.
5) La Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes está asociada, por naturaleza y afinidad, al sistema internacional de los derechos humanos; lo amplía y especifica,
al legislar sobre el joven como sujeto de derechos y aplicar en su favor - con la especificidad y las circunstancias del caso - los derechos civiles, políticos, sociales, económicos,
culturales y de atención a sus necesidades contenidos en los instrumentos internacionales de los derechos humanos.
En otras palabras, la Convención es un instrumento jurídico internacional de derechos
humanos en sí mismo. El joven, que es su sujeto normado, queda en capacidad de invocar
las garantías de los derechos que en su favor reconoce la Convención; puede, en refuerzo
de su exigencia legal, asociar el derecho específico que le favorece en la Convención con
la norma genérica de la cual deriva la norma convencional, en la perspectiva del reconocimiento, la defensa y la protección legal de los derechos de la persona humana.
Por esta vía jurídicamente asociativa los Estados Parte del sistema internacional de los
derechos humanos no podrían reconocer las normas de esos tratados, pero negarlas
cuando estas mismas normas - especificadas en función de los derechos del joven -, son
consignadas en la Convención Iberoamericana de los Derechos del Joven.
6) Los derechos reconocidos en la Convención Iberoamericana tienen la misma estructura de tratados tales como la Convención de Derechos del Niño o los de género, en
adición de los tratados generales, pero se refieren a jóvenes comprendidos entre los 15
y 24 años.
El artículo 2 reconoce el derecho de los jóvenes a gozar y disfrutar de todos los derechos
humanos, mientras que el artículo 3 dispone que los Estados Parte se comprometen a
formular políticas y proponer programas en favor de los jóvenes y de su compromiso con
una cultura de paz y de respeto a los derechos humanos, y a la difusión de los valores de
la tolerancia y la justicia. Asimismo, en el artículo VIII, los Estados Parte se comprometen
a promover, proteger y respetar los derechos contemplados en la Convención y a adoptar todas las medidas legislativas y administrativas relacionadas, así como a asignar los
recursos que permitan hacer efectivo el goce de los derechos a los jóvenes.
A partir del capítulo II, la Convención se inscribe en la lógica del sistema internacional de
los derechos humanos; es decir, deriva y aplica los conceptos genéricos de los derechos
civiles y políticos a los jóvenes, incorporando algunos nuevos, en su calidad de derivados
de la problemática juvenil: por ejemplo, el derecho a la protección contra los abusos
sexuales (Art. 11), el derecho a la objeción de conciencia (Art. 12), el derecho a la identidad y personalidad propias (Art.14), o el derecho a la formación de una familia (Art. 20).
En el capítulo III se reconocen los derechos económicos, sociales y culturales, también
partiendo del instrumento internacional de carácter genérico, pero especificando su aplicación concreta a la problemática juvenil, como el derecho a la educación sexual (Art.
23), a la cultura y al arte (Art. 24), a unas condiciones especiales de trabajo (Art. 27), a
un medio ambiente saludable (Art. 31), al ocio y al esparcimiento (Art. 32) y el derecho
al deporte (Art. 33).
En el capítulo IV se establecen los mecanismos de protección, como los organismos
nacionales de juventud (Art. 35), el seguimiento regional de la aplicación de la Convención (Art. 36), y las normas de interpretación (Art. 38). El mismo establece un criterio
amplio y favorable al joven al establecer que “lo dispuesto en la Convención no afectará
a las disposiciones y normativas existentes que reconozcan o amplíen los derechos de
los jóvenes enunciados en la misma y que puedan estar recogidas en el derecho de un
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Estado Iberoamericano Signatario o en el derecho internacional vigente con respecto a
dicho Estado”.
Como se puede apreciar en este último artículo, la filiación natural de la Convención son
los derechos humanos, y en su texto libremente asocia y reconoce el sistema internacional de los derechos humanos.
De este modo, la Convención Iberoamericana complementa, amplía y especifica todas
las disposiciones de derechos humanos que son aplicables al joven como sujeto de derechos. Son precisamente los argumentos por los cuales sostenemos en este trabajo
que las Constituciones iberoamericanas, al estar o formar parte de los tratados internacionales sobre los derechos humanos, entran en una lógica jurídica que las conduce
directamente al reconocimiento de los derechos del joven, no sólo porque éstos son reconocidos en la Convención Iberoamericana de la materia, sino porque ésta en esencia no
sólo no niega, sino afirma y establece las normas jurídicas a través de cuya aplicación se
hace y se otorga eficacia jurídica en favor de los jóvenes a todo lo que esos instrumentos
internacionales contienen en favor de los derechos humanos.
IV. PERÚ: CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN SOBRE
LOS JÓVENES
El análisis correspondiente a esta parte del presente trabajo ha sido en gran parte realizado en los apartados precedentes, al establecerse la relación entre los documentos
del sistema internacional de los Derechos Humanos y la Convención Iberoamericana de
Derechos del Joven, cuya naturaleza jurídica y los principios que la informan corresponden a los derechos humanos.
El marco del derecho nacional de los países que son parte de los tratados del Sistema
Internacional y la Convención Iberoamericana no puede ser otro más que el proveniente
de la sistematización del conjunto que articula las dos vertientes, y en el cual la Convención realiza el trabajo de orientación y aplicación hacia la problemática de los jóvenes. Se
trata por lo tanto, en estas reflexiones finales, de proponer un desagregado mayor, para
precisar los alcances del relacionamiento de la legislación peruana con los mecanismos
internacionales de reconocimiento y protección legal de los derechos de los jóvenes.
IV.1 La Constitución peruana y los jóvenes
Como hemos visto en las páginas precedentes, la Constitución Peruana actual - que
data de 1993 - no contiene una disposición expresa que otorgue reconocimiento al joven
como sujeto de derecho.
Sin embargo, sería equivocado sostener que las disposiciones sobre los derechos humanos que esta Carta contiene no benefician en nada a la juventud. En el trabajo sobre
los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Peruana y su aplicación a
la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, elaborado conjuntamente con
Marcial Rubio y Francisco Eguiguren (Los Derechos Fundamentales en la Jurisprudencia
del Tribunal Constitucional) hemos sostenido que la carta de 1993 contiene, en materia
de derechos fundamentales, disposiciones que permiten un manejo y una interpretación
amplia e incluyente del alcance de esos derechos reconocidos, de tal manera que ningún
nacional peruano ni persona extranjera que viviese en el Perú pueda considerarse excluido de los alcances, el ejercicio de derechos y la protección legal que esta Constitución
contiene (p. 25).
En el sentido expuesto, el o la joven - aunque no mencionados expresamente - están
incluidos, como personas a las cuales se reconocen derechos, al punto que están capaci-
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tados para invocar aquellos pasajes normados que, bajo situaciones concretas y específicas, podrían significarles tanto el ejercicio de un derecho que les corresponde como la
debida protección legal.
Los dispositivos que a nuestro juicio tienen un alcance o unas características que, por el
principio que se enuncia, incluyen a la juventud como beneficiaria de los derechos fundamentales que la Constitución reconoce son cuatro:
Art. 1. “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo
de la sociedad y del Estado”. Este artículo es en verdad el fundamento primero de la
Constitución Peruana, y señala expresamente que es la persona humana el fin supremo
de la sociedad de la que forma parte y del Estado que está obligado a prestarle respeto,
atención y protección.
Este derecho es esencial para todos los peruanos. Es indudable que en su enunciado están
incluidos los jóvenes; más aún, al reconocer este dispositivo, su dignidad, y la obligación
de su defensa por la sociedad y el Estado al tratarse de una persona humana, el derivado
lógico es la afirmación de acuerdo a la cual el joven es también sujeto de derechos, y en
primera instancia de todos los derechos reconocidos en la Constitución peruana.
Art. 3. “La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la
dignidad del hombre o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático
de derecho y de la forma republicana de gobierno”.
El artículo transcrito es de gran importancia, pues su interpretación permite sostener
que la Carta peruana acepta la existencia de otras normas y otros instrumentos jurídicos
de derechos humanos, que pueden ser legítimamente invocados como si fueran y tuviesen el mismo valor y nivel jerárquico de las normas constitucionales que en el texto
peruano se fundan en la dignidad de la persona humana.
En otras palabras, la Carta peruana se abre a la posibilidad de otros textos - contemporáneos o futuros, que por su naturaleza se refieran a los derechos de la persona humana
- de los que el Perú no es parte en el momento de la promulgación de la Constitución
o de los que pudieran sumarse en el futuro. Para ello, la apertura consiste en señalar el
criterio favorable a la persona, con el fin de que ésta pueda invocarlos a su favor si se trata de normas positivas que se refieren al reconocimiento y protección de sus derechos.
Nuestra interpretación no exagera al señalar que la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, aprobada en 2005 con el voto del Perú, y al ser un instrumento
de derechos humanos aplicado a la situación y necesidades concretas de los jóvenes, se
funda también en el respeto “a la dignidad del joven como persona humana”. Desde esta
perspectiva, lo dispuesto en el artículo III de la Constitución peruana no sólo es compatible con la Convención Iberoamericana de Derechos Humanos, sino que esta última
puede ser invocada por los jóvenes peruanos dentro de los alcances a los que se refiere
el Art. 3 de la Carta peruana.
Art. 55. “Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del Derecho
Nacional”. Este dispositivo resuelve las relaciones existentes entre los tratados que el
Perú celebra, al incorporarlos al derecho nacional en el mismo nivel jerárquico que las
normas constitucionales. La Convención Iberoamericana no ha sido aún ratificada por el
Estado peruano; sin embargo, los tratados que forman parte del sistema internacional de
derechos humanos lo han sido. Es obvio que en cuanto el Estado ratifique la Convención
Iberoamericana, ésta quedará incorporada al derecho nacional del Perú, sin perjuicio de
los alcances ya anotados por aplicación de lo dispuesto en el Art. 3 de la Constitución.
Art. 44. “Son deberes primordiales del Estado: Defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas
contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y
en el desarrollo integral y equilibrado de la nación”.
El dispositivo transcrito es el párrafo 1 del Art. 44 de la Constitución. Interesa particularmente destacar que se trata de un dispositivo garantista en favor de la persona humana
que genera obligaciones por parte del Estado en la procura del bien común de todas las
personas. El texto se refiere expresamente a la obligación de garantizar la plena vigencia
de los derechos humanos.
Este dispositivo guarda relación con varios enunciados de la Convención Iberoamericana
de los Derechos Humanos, que también dispone obligaciones del Estado en favor de los
jóvenes, de modo tal que los derechos que se les reconocen no queden en el terreno de
las declaraciones utópicas, sino que el Estado se convierta en un agente activo de políticas a favor del disfrute real de los derechos que se reconocen a los jóvenes.
Disposición Cuarta. “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias
ratificados por el Perú”.
Este dispositivo ha sido utilizado en varios fallos del Tribunal Constitucional para resolver cualquier pasaje oscuro o cualquier duda suscitada por las normas peruanas, interpretándolas a la luz de lo dispuesto por la Declaración Universal de los Derechos Humanos o de los tratados y acuerdos internacionales en estas mismas materias, ratificados
por el Perú.
Es indudable que la disposición confirma la primacía de las normas internacionales de
derechos humanos. Éstas, como ya se ha dicho, ponen al alcance de todas las personas los
derechos que la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, se inspiran en los
mismos principios, y contienen criterios similares para el reconocimiento de derechos de
los jóvenes: son los mismos que, de un modo general, se encuentran en esos instrumentos.
Este dispositivo, al igual que los transcritos en los párrafos precedentes, confirma la validez de nuestra hipótesis: la Constitución peruana, si bien no utiliza la palabra “jóvenes”,
puede sin embargo ser invocada por éstos para el ejercicio protegido de sus derechos.
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Finalmente, un análisis comparativo que desagregue los dispositivos de derechos fundamentales contenidos en la Constitución peruana y los que se encuentran en la Convención Iberoamericana confirmaría que efectivamente ambos instrumentos contienen
disposiciones muy semejantes en estas materias.
En efecto, al comparar en primer lugar lo referente a los derechos civiles y políticos, aplicándolos a los jóvenes como derechos que les corresponden, encontramos que la mayor
parte tiene un tratamiento en la Constitución peruana vigente en el capítulo I del título
I, bajo la denominación de Derechos Fundamentales de las Personas.
Tenemos así diversas concordancias entre la Constitución peruana y la Convención Iberoamericana, con la obvia diferencia de que, mientras el texto constitucional se refiere e
involucra a todas las personas indistintamente como sujetos de los derechos que reconoce, la Convención Iberoamericana parte de los mismos conceptos para aplicarlos directamente a la problemática de los jóvenes, dando en cada caso y para cada dispositivo un
tratamiento más desagregado, en razón de la especificidad que requiere el tratamiento
de los jóvenes como sujetos de esos mismos derechos. Dichas concordancias son:
1) Derecho a la vida: Consignado en la Constitución peruana en el Art. 2 inciso 1, incluye
los derechos que corresponden a la identidad, la integridad moral, psíquica, física y el
libre desarrollo y bienestar de toda persona.
A su vez, la Convención Iberoamericana trata del derecho a la vida de los jóvenes en el
Art. 9, estableciendo para los Estados Parte la obligación de adoptar las medidas que
sean necesarias “para garantizar un desarrollo físico, moral e intelectual que permita la
incorporación de los jóvenes al protagonismo de la vida colectiva con niveles óptimos
de madurez”.
En apartado 2 de la norma de la Convención añade que ningún joven será sometido a
la pena de muerte, y exige de los Estados Parte que si en su legislación ésta estuviese
considerada, que no sea aplicable a los jóvenes. En este caso el riguroso concepto del
derecho a la vida lleva a reafirmar que bajo ninguna situación se puede aplicar a un joven
la pena de muerte.
2) Derecho a la integridad personal: La Constitución norma este tema en el Art. 2 Inc. 24,
apartado h, cuando dispone como consecuencia del derecho a la libertad y la seguridad
personales que nadie debe ser víctima de violencia moral, psíquica o física, ni sometido a
tortura o a tratos inhumanos humillantes.
Por su parte, la Convención se refiere a esta misma cuestión en su Art. 10, disponiendo
que los Estados Parte adopten medidas específicas de protección a favor de los jóvenes,
en relación con su integridad y seguridad física y mental, así como contra la tortura y los
tratos crueles, inhumanos y degradantes.
Un aspecto importante es la lógica que preside la estructura normativa de ambos documentos: mientras la Constitución peruana utiliza una modalidad de carácter más bien declarativo, donde la protección al derecho de la persona supone una obligación de respeto
por parte del Estado y la sociedad, la Convención opta por relacionar el reconocimiento
del derecho del joven con la obligación del Estado de adoptar medidas específicas de
protección. De esto deriva la responsabilidad del Estado en esta materia, elemento que
configura jurídicamente a la Convención como garantista del cumplimiento de los derechos que le reconoce al joven.
3) Protección contra los abusos sexuales: Este tema no tiene tratamiento específico en
la Constitución peruana. Debe interpretarse que esta protección deriva del respeto a la
dignidad de la persona consignado en el Art. 1 y del conjunto de los derechos y libertades
consagrados en el Art. 2 y todos sus incisos.
Aquí la diferencia es evidente, pues atendiendo a las situaciones de riesgo que se dan en
la edad juvenil, la Convención reconoce a los jóvenes el derecho a la protección contra
los abusos sexuales, y dispone que los Estados adopten las medidas necesarias para la
prevención de la explotación, el abuso, el turismo sexual, y cualquier otro tipo de violencia y maltrato que en este campo afecte a los jóvenes.
4) El derecho a la objeción de conciencia. Se refiere, en el texto de la Convención - Art.
12 - al derecho de los jóvenes a formular objeción de conciencia frente al servicio militar
obligatorio, exigiendo al Estado que los jóvenes menores de 18 años, además, no sean
llamados a filas ni involucrados en modo alguno en hostilidades militares. La Constitución peruana no contiene normas sobre este aspecto; cabe sin embargo señalar que por
ley ordinaria se ha derogado el servicio militar obligatorio y que éste se ha convertido
en voluntario.
5) Derecho a la justicia. La Constitución peruana contiene en el conjunto de apartados
del Inc. 24 del Art. 2, disposiciones que son un reconocimiento del derecho a la justicia de
todas las personas y por consiguiente, las garantías que impiden que una persona sufra
abusos en su libertad, en su presunción de inocencia y en los procesos que tramite ante
la justicia ordinaria.
A su vez, la Convención Iberoamericana se refiere al derecho a la justicia de los jóvenes,
estableciendo para el Estado la obligación de reconocerlo; este mismo, según el texto
de la Convención, comprende el derecho a la denuncia, la audiencia, la defensa, un trato
justo y digno, una justicia gratuita, la igualdad ante la ley y todas las garantías correspondientes al debido proceso. Este mismo, atendiendo la condición de los jóvenes, tendría
garantías especiales. Del mismo modo, el derecho a la justicia para los jóvenes tendría
que tomar en cuenta su edad y su resocialización, en caso de ser sometidos a penas
privativas de su libertad.
6) El Art. 14 de la Convención Iberoamericana sobre el derecho a la identidad y personalidad propia de los jóvenes contiene aspectos como la nacionalidad y la identidad propia,
consistente en la formación de su personalidad, la atención a sus especificidades y características de sexo, nacionalidad, etnia, filiación, orientación sexual, creencia y cultura.
La Constitución peruana, en cambio, se ocupa muy parcamente del tema de la identidad:
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el Art. 2 Inc. 19 la concreta más bien en términos étnicos y culturales, señalando además
que el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.
En este aspecto la Convención es mucho más amplia, pues en la Constitución peruana
habría que recurrir al Art. 2 Inc. 2, sobre la no discriminación, para derivar de ese criterio
el respeto a la personalidad del joven y las especificidades que se van configurando
como parte de la adquisición de una personalidad propia, en la que están presentes experiencias y vivencias que le definen. En todo caso, la identidad en modo alguno puede
reducirse a elementos étnicos y culturales, si bien están presentes, al igual que la filiación, las creencias, los factores psicológicos, etc.
Vincular los incisos 2 y 29 del Art. 2 de la Constitución puede ser un camino interesante
para dar una solución a lo que algunas corrientes de opinión han sostenido, en el sentido
de que la orientación sexual consignada en el Art. 14 de la Convención es un obstáculo
para su ratificación por el Perú, en cuanto se sostiene que admitir la orientación sexual
como derecho abriría la puerta al matrimonio entre personas del mismo sexo, lo cual
sería contrario a lo dispuesto por el Art. 5, que conceptúa el matrimonio en cualquiera
de sus modalidades como la unión de un varón y una mujer.
En realidad, se trata de una interpretación rígida, que atribuye a la Convención una intencionalidad que no tiene y que no se encuentra en el texto, pues éste simplemente
recoge la cuestión de la orientación sexual como un dato de una realidad esencialmente
psicológica, determinante de sentimientos y reacciones psicofísicas que no pueden prohibirse por ley, y que deben ser más bien tratadas en la educación y en las relaciones de
comprensión y respeto en el interior de la familia.
7) La Constitución peruana se ocupa, en el Art. 2 Inc. 7, del derecho al honor, a la buena
reputación y a la identidad personal y familiar; también se incluye el derecho a la voz y
a la imagen propias.
A su vez, la Convención Iberoamericana se ocupa casi en los mismos términos del derecho al honor, la intimidad y la propia imagen.
8) Otro derecho relativo a las libertades que la Constitución trata como un derecho
fundamental es el de la libertad y la seguridad personales. El inciso 24 del Art. 2 se ocupa extensamente de las garantías en estos aspectos. En lo extenso de sus disposiciones
encontramos todos los elementos a los que se refiere el Art. 16 de la Convención, que reconoce a los jóvenes el derecho a la libertad y seguridad personal, indicando que ambos
conceptos tienen la misma extensión expresada en el pacto internacional de derechos
civiles y políticos.
Consecuentemente, la Convención señala que los Estados Parte deben prohibir cualquier medida que atente contra la libertad, integridad y seguridad física y mental de los
jóvenes.
9) En el Inc. 3 del Art. 2, la Constitución peruana trata el tema de libertad de pensamiento, conciencia y religión. Señala al respecto que se trata de un derecho de cada persona,
y subraya que nadie puede ser perseguido por razón de ideas o creencias, y que no existe
el delito de opinión en el Perú.
El texto de la Convención Iberoamericana en su Art. 17 se ocupa de estas libertades
prácticamente en los mismos términos, y solo añade un elemento que es común a toda
la Convención: la obligación del Estado para promover las medidas necesarias para garantizar a los jóvenes el ejercicio de su libertad de pensamiento, conciencia y religión.
10) Uno de los derechos fundamentales de las personas es la libertad de expresión,
reunión y asociación. Estos derechos son consignados en la Carta peruana en sus incisos
4, 12, y 13, extendiéndose principalmente en el inciso 4, que reconoce y garantiza las
libertades de información, opinión, expresión y difusión del pensamiento mediante la
palabra oral o escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicación social, sin previa
autorización ni censura.
Estos derechos están contenidos en el Art. 18 de la Convención, que se ocupa de la libertad de opinión, expresión, reunión e información, añadiendo el derecho de los jóvenes
a asociarse en entidades donde puedan discutirse sus problemas y proponer iniciativas
políticas ante las instancias públicas.
Lo interesante del dispositivo convencional es que en el apartado 2 del Art. 18 se precisa
que los Estados Parte, “con respeto a la independencia y autonomía de las organizaciones y asociaciones juveniles, les posibiliten la obtención de recursos concursables para
el financiamiento de sus actividades, proyectos y programas”.
11) La Convención Iberoamericana trata extensamente, en sus Arts. 19 y 20, el derecho de
los jóvenes a ser parte de una familia y a formar una familia. En el primer aspecto se refiere
a las relaciones y lugar del joven dentro de su familia, al afecto y a la comprensión, pero
también a ser oído en caso de divorcio o separación de sus padres. El dispositivo obliga al
Estado a adoptar medidas que faciliten buenas condiciones económicas, educativas, sociales y culturales en el entorno familiar, así como el fomento a los valores familiares.
Por su parte, el Art. 20 se refiere al derecho de los jóvenes a la libre elección de la pareja,
a la vida en común y al matrimonio dentro de un marco de igualdad de sus miembros, así
como a la maternidad y paternidad responsables, etc.
El cuidado puesto por la Convención en estos aspectos tan importantes de la vida familiar del joven guardan una concordancia genérica con lo que la Constitución peruana
dispone en su Art. 4 como protección especial al niño, al adolescente, a la madre y al
anciano en situación de abandono, refiriéndose también a la protección de la familia por
el Estado y a la promoción del matrimonio.
En realidad este último es un dispositivo parco, y de la comparación entre ambos textos
se deduce rápidamente la mayor riqueza que el joven peruano puede encontrar en el
texto de la Convención, sin que en verdad exista oposición entre los derechos que ésta
le reconoce y lo dispuesto por la Constitución peruana en lo que a derechos de familia
se refiere.
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12) Finalmente, la Convención aborda el derecho a la participación de los jóvenes, en el
capítulo relativo a los derechos civiles y políticos. En su contenido, el Art. 21 reconoce el
derecho a la participación política; señala a los Estados Parte la necesidad de impulsar
y fortalecer procesos sociales de participación juvenil y de incentivar el ejercicio de su
derecho a inscribirse en agrupaciones políticas, a elegir y ser elegidos.
La Constitución peruana, a su vez, trata genéricamente estos mismos derechos en los
Arts. 30, 31 y 25. Ciertamente no son disposiciones referidas a los jóvenes en forma específica, pero el texto obviamente los incluye.
Todos los artículos que en una lógica comparativa hemos enumerado, se refieren a los
derechos civiles y políticos, con predominancia de aquellos que en el campo civil la Constitución peruana denomina derechos fundamentales.
Del análisis comparado deriva la filiación filosófica de ambos textos, que no es otra más
que la proveniente de los derechos humanos. La Constitución peruana desarrolla desde
una perspectiva incluyente los derechos individuales que son reconocidos a todas las
personas por el hecho de serlo, sin hacer ninguna diferencia.
Por su parte, la Convención Iberoamericana retoma el mismo concepto de persona humana, esencialmente digna, libre, igual e inteligente, pero hace una precisión central en
la medida en que el sujeto de todos estos derechos es la juventud.
En este nivel de precisión del concepto de persona, prima el criterio de la diferencia en la
individualización del sujeto, por razón del momento y las circunstancias que definen la vida
juvenil; esto demanda el reconocimiento jurídico de la diferencia, justamente para permitir
que el joven ejerza derechos que le son inherentes y esencialmente formativos para la adquisición de vivencias y experiencias que le dan identidad, definen su personalidad y le ayudan a una relación más viva, intensa y creativa con su entorno familiar y social en general.
Este análisis debe necesariamente completarse con los aspectos de derechos económicos y sociales contemplados tanto en la Constitución peruana como en la Convención
Iberoamericana. Se trata de materias que ambos instrumentos jurídicos recogen de los
tratados internacionales de derechos humanos y son, por consiguiente, disposiciones
relativas a la educación, la salud, el trabajo, el medio ambiente.
La Constitución peruana se ocupa de las cuestiones educativas en los Arts. 13, 14, 17, y
18 desde una perspectiva que persigue el desarrollo integral de la persona humana. En
ella incluso - en el Art. 14 - se señala que entre las orientaciones educativas, la formación
ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo. Señala asimismo que la educación inicial, primaria y
secundaria es obligatoria y que en las instituciones del Estado es gratuita.
Por su parte, el Art. 18 se refiere a la educación universitaria, de la cual reconoce como
fines la formación profesional, la difusión cultual, la creación intelectual y artística y la
investigación científica y tecnológica. Un punto importante es el reconocimiento constitucional de la autonomía universitaria.
Los asuntos culturales no tienen un tratamiento constitucional tan detallado como el
de la educación: en el Art. 17 se señala que Estado fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las características de cada zona, y asimismo que el Estado preserva las
diversas manifestaciones culturales y lingüísticas del país. El Art. 21 de la Constitución se
refiere a la protección del patrimonio cultural de la Nación, y el Art. 48 reconoce como
idiomas oficiales el castellano y - en las zonas donde predominan - el quechua, el aimara
y las demás lenguas aborígenes.
En materia de salud se encuentra lo dispuesto en los artículos 7, 9 y 10, que se refieren
al derecho de las personas a la protección de la salud, a la obligación del Estado de tener
una política nacional de salud y al derecho universal y progresivo de las personas a la
seguridad social.
En lo que se refiere al trabajo, materia tratada en el Art. 22, se señala que es un deber y
un derecho, así como un medio de realización de la persona; el Art. 23 dispone que, en
sus diversas modalidades, el trabajo es de atención prioritaria del Estado; por lo mismo
éste se obliga a promover políticas de fomento del empleo productivo y de educación
para el trabajo.
En el mismo artículo se dispone que ninguna relación laboral puede limitar el goce de
los derechos constitucionales ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador. Los
desarrollos relativos al trabajo se encuentran también en los Arts. 24 a 27, bajo la pauta
de los criterios dispuestos en los artículos ya comentados.
Finalmente, cabe destacar que la Constitución tiene un capítulo relativo al ambiente y
a los recursos naturales: la materia es abordada en los artículos 66 a 69; sin embargo,
se trata en realidad de dispositivos que se refieren a las políticas de tratamiento por el
Estado de los recursos naturales renovables y no renovables, la política nacional del
ambiente, la conservación de la diversidad biológica y la promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía.
Está ausente, en cambio, cualquier dispositivo que se refiera al medio ambiente como
derecho de la persona a vivir en condiciones ambientales protegidas y vinculadas a sus
necesidades vitales. Además, el capítulo constitucional sobre derechos económicos y
sociales excluye de la definición los derechos culturales, que en cambio están presentes
en los tratados internacionales; tampoco menciona la educación sexual ni la educación
artística. Ignora el derecho a la vivienda y el mismo silencio observa con relación a derechos esenciales del joven.
Éstos están tratados, en cambio, en la Convención: los relativos al ocio, la recreación, el
deporte y la promoción del desarrollo personal.
En realidad estas omisiones y silencios no deben extrañarnos, pues la Constitución peruana ha sido objeto de críticas sólidamente formuladas, precisamente por su parquedad
y limitaciones en materia de derechos económicos, sociales y culturales de las personas.
Bastaría, por ejemplo, comparar sus disposiciones con las de la Constitución preceden-
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te, de 1979, para comprobar las severas limitaciones que la Carta actual tiene en estas
materias.
Esta crítica se hace más evidente si se compara con el contenido de la Convención Iberoamericana en cuanto a derechos a la educación, a la educación sexual, a la cultura y al arte,
a la salud, al trabajo, a las condiciones de trabajo, a la protección social, a la formación
profesional, a la vivienda, al medio ambiente saludable, al ocio y al esparcimiento, al deporte y al derecho al desarrollo de los jóvenes, que están consignados en los Arts. 22 al 34.
A diferencia de lo escueto de los dispositivos constitucionales peruanos, la Convención
Iberoamericana es rica en desarrollos y precisiones, que no sólo reconocen estos derechos fundamentales para el joven, sino además los acompañan de garantías y de obligaciones por parte del Estado que, de llevarse a cabo, generarían óptimas condiciones para
el ejercicio de estos derechos en las etapas de la vida juvenil.
No obstante nuestra posición crítica respecto a las normas constitucionales de carácter
social y económico en la Constitución peruana, que calificamos en unos aspectos de insuficientes y en otros de omisiones de derechos (que por otra parte el Perú ha reconocido
al hacerse parte de los instrumentos internacionales de los derechos humanos), señalamos que la aprobación de la Convención no plantearía a nuestro juicio una contradicción
entre las normas constitucionales y las de la Convención Iberoamericana.
Como hemos señalado al inicio de este capítulo, al ser el Perú parte del sistema internacional de los derechos humanos y al contener nuestra Constitución dispositivos como la
Disposición final IV, que establece la interpretación de los derechos y de las libertades que
la Constitución reconoce de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales de la materia ratificados por el
Perú, obviamente la Convención Iberoamericana se incorporaría a este grupo de tratados.
Se trata en efecto de una norma internacional de derechos humanos en favor de los
jóvenes, por lo cual los asuntos relativos a la educación, la salud, el trabajo, la cultura,
el deporte, etc. tendrían que ser interpretados y aplicados mediante la norma que más
favorece a la juventud como sujeto de esos derechos. Esas normas son precisamente las
que se encuentran contenidas en la Convención Iberoamericana de Derechos del Joven.
IV.2 Los jóvenes en la legislación ordinaria del Perú
Dedicamos la última parte de este trabajo al estudio de la legislación existente en el Perú
en materia de jóvenes.
Señalamos en primer lugar que el Perú no es la excepción en materia de producción normativa referida a los mecanismos estatales creados para la atención de los jóvenes, como reconocimiento de sus derechos o para permitir la formulación y seguimiento de programas
y políticas públicas en general que persiguen promover al joven y poner a su disposición
actividades y servicios mediante los cuales atender sus diversas demandas y necesidades.
En efecto, durante los últimos treinta años un gran número de países iberoamericanos
ha legislado sobre jóvenes. Este hecho no es casual ni gratuito: los estudios e informes
de la CEPAL sobre jóvenes en las últimas dos décadas pusieron de manifiesto algunos
datos preocupantes referidos principalmente al crecimiento poblacional de los jóvenes
en la región, al desconocimiento por parte de los Estados de los problemas concretos
de la edad juvenil, acompañados de una atención insuficiente a sus necesidades de salud,
educación, empleo, políticas referidas a la sexualidad, seguridad social, participación, etc.
Diversos organismos de las Naciones Unidas se han referido también, en sus informes,
a la necesidad de una mayor y mejor atención a los jóvenes; por último, no puede ignorarse también la existencia creciente en algunos países de manifestaciones de violencia
juvenil como el pandillismo, los maras, los grupos organizados de delincuencia juvenil, la
permisividad ante la violencia sexual, el consumo de drogas, el alcoholismo o la existencia de subculturas juveniles inspiradas en el rechazo a la ética y los valores de la sociedad
democrática, y que fomentan conductas ajenas al cumplimiento de cualquier regla social
y legal, aun elemental.
Si bien estas conductas son minoritarias, no dejan de crear una preocupación, en el sentido de generar políticas que impliquen un cambio de actitud del Estado y la sociedad
en la atención a los jóvenes. Así, las decisiones de los Estados Iberoamericanos que
significan un cambio en la actitud hacia los jóvenes corresponden, en alguna medida, a
estas corrientes de opinión internacional que han asumido un punto de vista favorable
a los jóvenes.
Se observan dos orientaciones entre los Estados americanos para referirse a las cuestiones juveniles: por un lado, algunos Estados se han preocupado por dar una ley-marco
de los jóvenes, en la que además del reconocimiento de derechos y la correspondiente
protección legal, disponen la creación de organismos públicos de juventud y su inserción
en la estructura estatal, fijan criterios para la adopción de políticas públicas, y establecen también programas, servicios y actividades para fomentar - a través de todos estos
aspectos - la promoción, la atención y la participación juvenil.
Por otro lado, algunas de estas leyes generan también los espacios legales a partir de
los cuales y con respeto a su autonomía e independencia, se fomenta la existencia de
organizaciones juveniles.
La otra tendencia es en la que se ha inscrito el Perú: se ha optado por la creación de
organismos públicos que tratan la problemática juvenil dentro del Estado, dejando a la
iniciativa de esa entidad la formulación de planes y programas para los jóvenes.
Unos ejemplos de estas dos tendencias se observan en los países andinos, ámbito en el
cual la Comisión Andina de Juristas - una organización internacional de derechos humanos a la que pertenece el autor de estas líneas - ha realizado estudios sobre la problemática de los jóvenes.
Transcribimos un cuadro que contiene la información referente al estado actual de la
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legislación juvenil en esos países: el dato que destaca a simple vista es que no existe un
tratamiento uniforme en la región.
En efecto, tres países - Colombia, Ecuador y Venezuela - tienen leyes que tratan de manera integral los temas de los jóvenes; en cambio tres más - Bolivia, Chile y Perú - han
optado por la creación de organizaciones de derecho público, que desde su ubicación al
interior de dependencias del Poder Ejecutivo, tratan las cuestiones juveniles desde una
perspectiva que privilegia la formulación de políticas públicas, desde ópticas que pueden
responder o no a los derechos de los jóvenes.
Leyes de Juventud en la Región Andina
País
Norma
Bolivia
Decreto N° 25290. Marco jurídico general de los derechos y deberes de los
(as) jóvenes, publicado el 30 de enero de 1999.
Chile
Ley 19042. Crea el Instituto Nacional de la Juventud, publicada el 16 de enero
1991.
Colombia
Ley N° 375 de 1997, por la cual se expide la Ley de la Juventud.
Ecuador
Ley N° 2001- 49. Ley de la Juventud, publicada 24 de octubre del 2001.
Perú
Ley N° 27802. Ley del Consejo Nacional de la Juventud, publicada el 29
de julio de 2002 (sustituida por el decreto N° 001-2008 ED, que crea la
Secretaría Nacional de Juventud).
Venezuela
Ley N° 37404. Ley Nacional de Juventud, del 14 de marzo del 2002.
Como se puede observar, el cuadro presenta el estado de la cuestión en los países de la
región andina. El estudio de Luis Enrique Aguilar señala que “En la mayoría de los casos
las leyes reconocen derechos y deberes para la juventud, estructuradas para crear y regular órganos de juventud. En ese sentido, en relación al reconocimiento de los derechos
las fórmulas legales que cada Estado ha establecido, demuestran diferentes estadios en
la comprensión de la juventud y sus especificidades” .
Como se señala en los análisis de la CAJ, es evidente que la creación de organismos de
juventud no significa por sí sola un conocimiento profundo y especializado de los problemas de los jóvenes. No implica avances significativos en la formulación de políticas
públicas o en la asignación de recursos presupuestales, mediante los cuales desarrollar
programas efectivos en apoyo del desarrollo cabal de la personalidad del joven. Tampoco significa el fortalecimiento de una institucionalidad propia de ellos. No obstante, puede considerarse como un punto de partida interesante, ya que anteriormente la situación
del joven era un problema interno de cada familia, escenario en el cual sus problemas se
resolvían o se agravaban.
Hoy podríamos decir que comienza a haber un lugar o un espacio propio para el joven en
las sociedades democráticas iberoamericanas. La difusión de sus problemas es importante, y más importante aún es su tratamiento específico, el darle la palabra a la juventud y
el estudiar y proponer políticas mediante las cuales acceder a soluciones integrales que
contemplen cuestiones relativas a la familia, la educación, la salud, la seguridad social, la
orientación vocacional, el desarrollo de la sexualidad, el empleo y otras muchas situaciones y dimensiones de la vida juvenil, como un tema sustantivo del respeto universal a la
dignidad humana en todos los momentos y etapas de la vida.
Veamos ahora en detalle lo que corresponde a la Legislación Ordinaria del Perú en materia de juventud:
a) Ley 27802 del 28 de julio del 2002. Esta ley fue expedida durante el gobierno del
presidente Alejandro Toledo y consta de un título preliminar y de cuatro títulos más. Se
da una definición del joven (Título preliminar), el objeto y alcances de la ley (Título I), los
derechos y deberes de la juventud (Título II), el Consejo Nacional de la Juventud (Titulo
III) y las disposiciones: transitoria, complementarias y finales (Título IV). En términos
generales, se trata de una ley interesante, que contiene en el Art. I la definición de joven,
y consagra su derecho a la protección del Estado (Art. II), y los principios de asociacionismo, participación y descentralización como valoraciones que deben inspirar la relación
entre el Estado, la sociedad y los jóvenes.
En el tratamiento sistemático de esta ley, el Art. I establece como objeto de la misma
establecer el marco normativo e institucional que oriente las acciones del Estado en
materia de política juvenil; por otra parte, el Art. 2 establece como beneficiarios de la ley
a los jóvenes comprendidos entre los 15 y 29 años.
Es de particular importancia el Título II de la Ley el cual, en su capítulo primero, va mas
allá de aspectos meramente organizativos, para establecer el reconocimiento de los derechos de la juventud, que se le aplican con la especificidad de su condición. Se abordan
tanto los derechos civiles y políticos que la Constitución reconoce bajo la denominación
de derechos fundamentales en el Cap. I del Título I, como los que a su vez están considerados en los instrumentos del sistema internacional de los derechos humanos.
Es importante destacar en este aspecto que los derechos consignados, como la propia
identidad, la igualdad ante la ley, la prohibición de discriminaciones de cualquier tipo, la
educación, la salud, el trabajo, el desarrollo social, las libertades individuales, los derechos a la cultura y el deporte, a la participación entre otros, son del todo coincidentes
con las normas que en ese entonces (año 2002) se encontraban en plena elaboración
y que posteriormente (en el 2005) se aprobarían como Convención Iberoamericana de
Derechos de los Jóvenes.
La Ley se extiende acerca de los distintos mecanismos, tales como la participación, la
composición del Consejo Nacional de Juventudes, los comités que lo conforman, la creación de la Comisión Nacional de la Juventud como organismo público descentralizado
con rango ministerial y adscrito a la presidencia de Consejo de Ministros. El Art. 13 señala
51
52
que el presidente de la Comisión designado por resolución suprema es titular del pliego
presupuestal, ejerce la representación institucional y legal de las Comisión y asiste a las
sesiones del Consejo de Ministros con voz pero sin voto.
Además, en el Art. 15, se asignan a la Comisión recursos provenientes del presupuesto
general de la República. Se desprende del conjunto de la Ley que la Comisión tiene
amplias competencias y funciones para investigar, formulas, diseñar y aprobar planes
y proyectos que atiendan las demandas y necesidades de los jóvenes, acordes con los
derechos reconocidos a éstos. Entran en sus funciones las actividades de coordinación,
articulación con otros organismos del Estado, programas de capacitación, aplicación del
Plan Nacional de la Juventud, etc.
En síntesis, la ley del CONAJU - aun sin ser una ley de la juventud sino del organismo
público que se encarga del asunto de los jóvenes - tiene aspectos sustantivos que la
asemejan a la legislación de otros países andinos, y particularmente de Colombia.
De esta manera, desde el punto de vista de su elaboración legal y de la conexión con la
Constitución peruana y con los instrumentos del sistema internacional de los derechos
humanos, incluida la Convención Iberoamericana, se puede concluir sobre la pertinencia
de esta ley y su compatibilidad para efectos de la ratificación por el Perú de la Convención Iberoamericana.
b) El decreto supremo N 001-2008-ED. Si bien nuestro comentario sobre la ley de creación del CONAJU ha relevado sus aspectos positivos, debemos señalar sin embargo que
esta ley ha entrado en una especie de limbo jurídico, debido a la expedición del Decreto
Supremo 001-2008-ED.
En efecto, en la aplicación de unos Decretos Supremos precedentes (núm. 009 y 0102007, ED), se aprobó fusionar el Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo (INABEC)
y la Comisión Nacional de Juventud, en el Ministerio de Educación. Mediante esta medida
el Decreto Supremo 001-2008-ED para todo efecto práctico desmontó la estructura dispuesta por la Ley 27802 - que creó el Consejo Nacional de la Juventud - y lo incorporó al
Ministerio de Educación, con un nivel rebajado de Secretaría Nacional de la Juventud, adscrita a la Unidad de Gestión Pedagógica a cargo del Viceministro de Gestión Pedagógica.
La lectura del Decreto Supremo nos convence de que, desde el punto de vista de la organización, la CONAJU ha perdido nivel, y con ello funciones que podía ejercer con mayor
autonomía de la que ahora tiene como SENAJU. Este decreto prescinde por completo de
mencionar los derechos de los jóvenes: su problemática pasa a depender de una estructura vertical, donde los organismos de juventud no participan en los procesos de la toma
de decisión sobre su situación.
El riesgo de un manejo asistencial y paternalista respecto al tratamiento de los temas de
juventud se convierte así en un peligro latente.
Por otra parte, se trata de un decreto supremo que tiene visos de inconstitucionalidad,
pues una norma de este nivel jerárquico no puede derogar ni modificar una ley expedida
por el Congreso. Por estos motivos señalamos que la Ley 27802 se encuentra en una
especie de limbo jurídico: desde un punto de vista estrictamente constitucional, la Ley
está vigente, pero ha dejado de funcionar toda su estructura orgánica, misma que ha sido
reemplazada por la SENAJU. Una situación a todas luces anómala, que en modo alguno
favorece a los jóvenes peruanos.
c) Ley 28869. Nos ha parecido interesante mencionar esta ley, ya que promueve la participación de la juventud en las listas de regidores provinciales y municipales. Fue expedida bajo el gobierno del presidente Alan García el 11 de agosto de 2006, y modifica
la Ley Municipal, al disponer que en las listas de ese tipo de elección no menos de un
20% de ciudadanos jóvenes menores de 29 años estén considerados como candidatos
a regidores.
Esta ley, como es obvio, está destinada a estimular la participación política de los jóvenes
en un nivel, como el de las provincias y los distritos, en el cual puedan expresar propuestas e iniciativas vinculadas a temas relacionados con su más directo y vital conocimiento.
La iniciativa ha funcionado ya en dos procesos electorales municipales, con resultados
satisfactorios.
d) Decreto Supremo N° 038-2006-PCM. Mediante este decreto supremo el Gobierno
del Presidente Toledo aprobó - el 3 de julio del 2006, es decir apenas un mes antes de
terminar su gobierno - el Plan Nacional de la Juventud para el periodo 2006-2011. Este
plan fue trabajado por la Comisión Nacional de la Juventud en coordinación con los
organismos y órganos integrantes del CONAJU. En su elaboración también participaron
personalidades expertas en asuntos vinculados a la problemática juvenil.
De conformidad con el Art. 1 de este decreto supremo, el Plan consta de una introducción, principios, enfoque, objetivo, componentes, resultados, estrategias, actividades
principales, la matriz para el planeamiento y gestión del Plan Nacional de la Juventud y
el sistema de indicadores por resultado. El Plan precisa el periodo para el cual es formulado, abarcando una realización de mediano plazo entre el 2006 y el 2011.
Como señala en la introducción Roberto Rojas Montes - en ese entonces presidente de la
Comisión Nacional de la Juventud - el objetivo del Plan era “mejorar la calidad y eficiencia
de la inversión pública dirigida a los y las jóvenes. Apunta a promover el desarrollo de
capacidades del Estado y de la sociedad para crear mayores y mejores oportunidades,
implementando programas y proyectos habilitadores, en reemplazo de los servicios de
carácter asistencialista y quiere fortalecer la participación de los y las jóvenes en el Sistema Democrático Nacional.”
La lectura de este Plan Nacional muestra que metodológicamente está bien formulado y
que fue elaborado a partir de información cabal sobre el tamaño de la población juvenil
y sus proyecciones, así como de sus problemas y demandas situacionales. En su marco
jurídico se inspira en la Constitución, en la Ley 27377, Código de los Niños y Adolescentes, Ley del Consejo Nacional de la Juventud y en las leyes orgánicas de los gobiernos
regionales y de municipalidades.
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En el aspecto internacional hace alusión a los tratados de derechos humanos de carácter
general, pero contiene un párrafo en el que expresamente menciona como fuente a la
Convención Iberoamericana sobre los derechos de los jóvenes: “Este instrumento es el
primer tratado internacional que establece la base para el desarrollo de políticas públicas dirigidas a la promoción y el fortalecimiento de las potencialidades de la juventud
en Iberoamérica, reconociendo para estos efectos derechos a las y los jóvenes y, como
contraparte, estableciendo obligaciones a los Estados para lograr el cumplimiento de las
finalidades señaladas.”
El Plan Nacional de la Juventud es bastante completo en cuanto a su enfoque, que se refiere al joven como sujeto de derechos y a la utilización de los instrumentos de derechos
humanos como punto de partida para considerar aspectos como la interculturalidad,
la inversión en capital humano para el desarrollo sostenible, la equidad de género, el
aspecto intergeneracional, etc. Otros aspectos interesantes son los que se refieren a la
actualización del diagnóstico poblacional, la participación de los jóvenes en la democracia y la actitud frente a la violencia que invita a un nuevo pacto social.
En la parte correspondiente a las propuestas para una vida productiva y sostenible se
encuentran las propuestas para la educación, la salud y el empleo. A su vez, en el apartado 3.4, se desarrollan las propuestas y oportunidades para los sectores vulnerables, que
se refieren a los jóvenes con discapacidades, los de las áreas rurales y las comunidades
nativas.
Finalmente, en su última parte, el plan desagrega todos sus lineamientos de políticas a
partir de metas, acciones estratégicas, indicadores y ejecutores responsables. Los once
lineamientos del plan cubren prácticamente la totalidad de los factores que caracterizan
la vida de los jóvenes en el Perú, sus expectativas y aspiraciones.
Sin embargo, en su mayor parte este plan ha quedado como letra muerta, no porque
sea deficiente, esté mal formulado o sea inaplicable, sino porque en el Perú, entre las
prácticas y virtudes de la política, no existe la continuidad en el planeamiento, el financiamiento y la aplicación de políticas públicas que, al comprender planes nacionales de
mediano y largo plazo, deberían implicar el compromiso de su realización por parte de
todos los gobiernos involucrados.
Esa saludable práctica democrática no existe y este factor ha afectado al Plan Nacional
de la Juventud. En efecto fue aprobado a fines del gobierno del Presidente Toledo, para
ser llevado a la práctica bajo el gobierno siguiente (del Presidente Alan García, cuyo
periodo de gobierno fue del 2006 al 2011). Los funcionarios del nuevo gobierno que
debían ejecutar el plan fueron cambiados, y la CONAJU fue sustituida por una secretaría
dependiente del Ministerio de Educación, la SENAJU.
El Ministerio de Economía y Finanzas nunca mostró interés por consignar en el Presupuesto Anual de la República las partidas correspondientes a la ejecución anual del Plan;
en el Congreso la discusión de los temas juveniles jamás fue relevante y, por último, el
gobierno del Presidente García mostró su interés por otros temas de apoyo a los jóve-
nes, vinculados especialmente a la educación. En síntesis, un buen plan quedó a la espera
de una mejor oportunidad.
No puede descartarse que el proyecto político que encarna el gobierno del Presidente
Ollanta Humala retome el Plan y, con las respectivas actualizaciones, le dé un nuevo
impulso. El crecimiento económico con inclusión social es la tesis principal para un proceso intenso de democratización con desarrollo, equidad, y unas políticas distributivas
que no sólo acaben con el problema de la pobreza sino que generen también mejores
oportunidades para todos, y estándares de vida compatibles con el respeto a la dignidad
de la persona humana.
Este proyecto político es ambicioso y difícilmente alcanzará su plena realización en el
periodo 2011 – 2016; sin embargo, los avances que se logren en la disminución de la
pobreza y en lo que se refiere a jóvenes (el brindarles mejores oportunidades, como las
que ya se han puesto en práctica con el programa Becas 18) sugieren una mejor disposición desde el Estado para la atención de las demandas y necesidades de los jóvenes.
En este camino, sería deseable que el Gobierno peruano vuelva a solicitar al Congreso la
ratificación la pertenencia del Perú a la Convención Iberoamericana de Derechos de los
Jóvenes, y que el Congreso, dando muestras de sensibilidad, tolerancia y respeto a los
jóvenes, apruebe ser parte de esa convención.
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CONCLUSIONES
Fluye del análisis comparativo realizado entre los instrumentos del Sistema Internacional de Derechos Humanos y la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes
que existe una plena concordancia entre los tratados y organismos que forman parte del
Sistema Internacional y lo dispuesto por la Convención Iberoamericana de Derechos de
los Jóvenes, pues esta última es también, por los principios que contiene, su preámbulo,
y por las normas que dan identidad a la Convención, un instrumento cuya naturaleza
son los derechos humanos y cuyo sujeto natural y jurídico es el joven como sujeto de
derechos, acompañado de la protección legal que le corresponde.
Una segunda conclusión es que la Convención Iberoamericana se inscribe en el concepto
de progresividad y especificidad que ha caracterizado la elaboración de tratados de derechos humanos en la Naciones Unidas.
Por esta razón, en el marco general establecido en los tratados de derechos civiles y
políticos y de derechos sociales, económicos y culturales, se han expedidos tratados
referidos a problemáticas concretas y específicas; éstas requieren un tratamiento desagregado, en el que la igualdad jurídica, para ser tal, reconoce la diferencia. Así, al igual
que los tratados de género, la Convención de Derechos del Niño, la de minorías étnicas,
la de discapacitados, etc., la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes se
inscribe en esa perspectiva.
Al ofrecer los argumentos sociológicos, de población, psicofísicos, y otros que presentan
la especificidad de la problemática juvenil y no el mero tránsito etario por un período
de la vida, la Convención deriva una normatividad que reconoce derechos debidos a los
jóvenes, dispone la protección legal correspondiente y establece para los Estados Parte
obligaciones legales, programáticas, de políticas públicas y de financiamiento.
Una consecuencia de lo anterior es que la Convención Iberoamericana no sólo es concordante con los instrumentos del sistema internacional de los derechos humanos, sino
también complementa y llena el vacío que actualmente tiene el sistema en materia de
juventud. Al ser complementaria, se destaca que la Convención reconoce y legisla sobre
aspectos de la realidad juvenil interpretada desde el punto de vista filosófico y jurídico
de los tratados del Sistema. No obstante, estos tratados no abordan los derechos de
los jóvenes en desagregados normativos que se refieran directamente a ellos. Esto sí lo
hace la Convención y es en ese sentido un aporte de gran importancia para un proceso
de integración jurídica internacional de todos los sistemas y subsistemas internacionales
de derechos humanos.
Sentadas las tres conclusiones precedentes, es lógico sostener que todos los países que
son parte del Sistema Internacional de los Derechos Humanos, y extensivamente los
que son parte o han firmado la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes,
reconocen la primacía de las normas de carácter universal en favor de la dignidad de la
persona humana, de modo tal que los textos constitucionales de los Estados y su legislación ordinaria se ajustan e integran en materia de derechos humanos a lo dispuesto
sustantiva y procesalmente por los tratados de la materia.
Como se ha demostrado en el estudio, si hubiera contradicción o si la legislación nacional
contuviera un reconocimiento y una protección menor que la establecida en los tratados,
éstos primarían en su aplicación.
Deriva de todo lo anterior que el Perú no es, ni puede ser, la excepción en materia de derechos humanos: se trata de un país que es parte del Sistema Internacional de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas y de la Convención Americana de Derechos Humanos, y
que ha reconocido expresamente los órganos jurisdiccionales de esta Convención, al expresar su voluntad de hacerlo al momento de la ratificación correspondiente, al igual que
en la Constitución peruana. Esta última reconoce a las personas afectadas en sus derechos
humanos, en una instancia nacional final, la facultad de apelar ante los órganos jurisdiccionales del sistema interamericano, como ha quedado demostrado en el presente estudio.
Además, la Constitución peruana contiene, en su capítulo de Derechos Fundamentales y
siguientes, disposiciones de reconocimiento de los derechos de la persona humana, que
aunque no se refieren específicamente al joven, lo incluyen.
En el aspecto de la legislación ordinaria, si bien el Perú no tiene una ley específica de
derechos de los jóvenes, la ley mediante la cual se aprobó el Consejo Nacional de la
Juventud en el año 2006, es más que un conjunto de dispositivos referidos a la composición y funciones de un ente orgánico, pues en su articulado se refiere expresamente a
los derechos de los jóvenes; éstos se reconocen, así como a las obligaciones impuestas
al Estado, en la procura de atender la problemática juvenil.
Si bien la sustitución de la CONAJU por una secretaría dependiente del Ministerio de
Educación (SENAJU), implica una rebaja orgánica y plantea un problema de constitucionalidad, sostenemos que el decreto supremo que contiene la sustitución de un organismo por otro no deroga, ni puede hacerlo, lo que la Ley del CONAJU dispuso sobre
reconocimiento de derechos de los jóvenes y las obligaciones del Estado de atenderlos.
En este sentido, la presente conclusión no debe ignorar que existe un Plan Nacional de
la Juventud 2006-2011: se trata de un buen plan guía, que hasta este momento no se ha
llevado a la práctica. Bastarían unas pocas actualizaciones para llevar a cabo los programas y políticas públicas tan necesarios para la inclusión social, vocablo de moda en el
discurso político del Perú actual.
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58
Finalmente, la última conclusión de este análisis no puede ser otra que aquella que fluye
naturalmente de todos los compromisos adquiridos internacionalmente por el Perú en
materia de derechos humanos: ratificar y ser parte en la Convención Iberoamericana de
Derechos de los Jóvenes. Todo aconseja que este paso sea dado lo antes posible.
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61
índice
Presentación
5
I. Introducción
7
II. Datos básicos sobre la situación de los jóvenes peruanos
10
II.1 Datos poblacionales
10
II.2 Datos sobre educación
13
II.3 Datos sobre salud
16
II.4 Población juvenil y empleo
17
II.5 Jóvenes y política
21
III. La legislación sobre los jóvenes
24
III.1 El marco legal del derecho internacional sobre los Derechos Humanos 24
III.2 La Convención, los derechos humanos y la problemática juvenil 26
III.3 Criterios sustantivos de la Convención para la legislación nacional
de los Estados Parte 27
III.4 La Convención Iberoamericana y su inclusión en los ordenamientos
jurídicos de los Estados Iberoamericanos 29
IV. Perú: Constitución y legislación sobre los jóvenes
39
IV.1 La Constitución peruana y los jóvenes
39
IV.2 Los jóvenes en la legislación ordinaria del Perú
48
Conclusiones
56
Bibliografía
59
Jóvenes y derechos – Legislación
comparada en materia de juventud
perú
y la Convención
Iberoamericana
La Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ) ha
identificado un vacío en los estudios que abordan el tema
de la legislación en materia de juventud. Por tal razón, se
ha puesto en marcha este proyecto de publicación que
tiene como objetivo reunir una serie de estudios de carácter
nacional en los que se ofrecerá una mirada comparada
de la legislación específica de juventud y la Convención
Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes en el contexto
socio-político específico de cada país. Para el caso de Perú, se
convocó a Enrique Bernales Ballesteros, director ejecutivo
de la Comisión Andina de Juristas-Perú.

PERÚ Y LA CONVENCIÓN IBEROAMERICANA

Transcripción

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