Educación en Uruguay: principales ejes actuales de discusión

Transcripción

Educación en Uruguay: principales
ejes actuales de discusión
SERIE: POLÍTICAS EN DEBATE
Dirección de Gestión y Evaluación
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Presidencia de la República Oriental del Uruguay
www.agev.opp.gub.uy/observatorio
Educación en Uruguay: principales
ejes actuales de discusión
Serie: Políticas en debate
María Inés Vázquez
Fernando Borgia
PRESIDENCIA
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
Sobre los autores
María Inés Vázquez
Es Doctora en Educación por la Universidad Autónoma de Barcelona (España), Magíster en Investigación Educativa por el Centro Internacional de Investigaciones para
el Desarrollo (IDRC, Canadá) y Psicóloga por la Universidad de la República (Uruguay).
Integra la Comisión Directiva del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd,
Uruguay). Investigadora Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores, participa
de equipos de investigación en la Universidad Autónoma de Barcelona (España), el
Consejo de Educación Secundaria y la Universidad ORT, Uruguay. En esta última Universidad se desempeña como Coordinadora Académica del Máster en Gestión Educativa del Instituto de Educación. Es especialista en Gestión Educativa del Consejo
Directivo Central (CODICEN) de ANEP y vicepresidente de la red internacional Red de
Apoyo a la Gestión Educativa (RedAGE). Integra el consejo de redacción de las revistas académicas: Cuadernos de Investigación Educativa (Universidad ORT, Uruguay) y
Educación (Pontificia Universidad Católica, Perú).
Fernando Borgia
Es Magíster en Gestión Educativa por el Instituto de Educación de la Universidad ORT
Uruguay, y Magíster y Licenciado en Sociología por la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad de la República, Uruguay.
Es investigador en educación, gestión educativa, sistemas de salud y políticas públicas. Se desempeña como profesor invitado en cursos de maestría de la Facultad
de Enfermería y de grado en las Facultades de Psicología y Ciencias Sociales de la
Universidad de la República. Ha dictado clases como asistente en la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad de la República y en cursos de grado y posgrado en varios países de América Latina.
Es coordinador de la Unidad de Capacitación Ciudadana del Centro de Formación
y Estudios de la Intendencia de Montevideo. Ha sido asesor de la División Salud de
la Intendencia de Montevideo y consultor para la Organización Panamericana de la
Salud (OPS/OMS) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ).
Índice
Índice
Presentación de la serie Políticas en debate
............................ 7
Introducción
............................ 9
1. Políticas públicas en educación: principales ejes de
discusión
1.1. La mejora de la calidad educativa
1.1.1. La calidad desde la Ley General de Educación
1.1.2. Principales estrategias implementadas
1.1.3. Temas para seguir trabajando
1.2. La inclusión educativa
1.2.1. Concepto de inclusión educativa
1.2.2. Inclusión en Uruguay: perspectiva desde la Ley
General de Educación y problemas constatados
1.2.4. Diagnósticos académicos sobre problemas de
inclusión 1.2.5. Temas para seguir trabajando
1.3. Educación y trabajo
1.3.1 Educación y trabajo desde la Ley General de
Educación
1.4. Incorporación y uso de las TIC
1.4.1. Las TIC y la Ley General de Educación
2. Situación de la evaluación educativa
2.1. Creación del INEEd
2.2. Evaluaciones en las que participa Uruguay
2.2.1. Evaluaciones PISA
2.2.2. Evaluaciones LLECE
............................
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Educación | OPP-AGEV
5
2.2.3. Evaluaciones formativas en línea
............................ 45
2.2.4. Evaluaciones en el marco de la Red Global de
Aprendizajes
............................ 45
2.3. Hacia un sistema nacional de información educativa............................ 46
6
3. Conclusiones finales
............................ 49
Bibliografía
............................ 52
Glosario
............................ 54
a lectores no especializados sobre la trayectoria reciente y situación actual de las
distintas áreas programáticas que componen el presupuesto nacional.1
Cada informe fue elaborado por consultores externos a la OPP, contratados específicamente para esta tarea, seleccionados por su reconocida trayectoria académica y
profesional en la materia. Ellos tuvieron total libertad para seleccionar y jerarquizar
los temas analizados, definir enfoques y expresar juicios evaluativos.
Estos documentos no ofrecen revisiones exhaustivas de las temáticas analizadas,
sino que buscan brindar una visión panorámica, de lectura ágil y que aporte a la
comprensión general de cuestiones complejas. Al mismo tiempo, la bibliografía y las
fuentes citadas habilitan a los lectores más interesados a seguir profundizando en
asuntos específicos.
A partir de la aprobación de la Ley n.º 18.719 el Presupuesto Nacional se estructura funcionalmente en 17
áreas programáticas: Administración de Justicia; Asuntos Legislativos; Ciencia, Tecnología e Innovación; Control y Transparencia; Cultura y Deporte; Defensa Nacional; Desarrollo Productivo; Educación; Infraestructura,
Transporte y Comunicaciones; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Protección y Seguridad Social; Registros
e Información Oficial; Salud; Seguridad Pública; Servicios Públicos Generales; Trabajo y Empleo; Vivienda.
Para más información consultar: <http://www.agev.opp.gub.uy/documentos/RC2013_Tomo_II_Parte_1_Contexto_y_resultados_en_APs.pdf>.
1
8
Introducción
Introducción
El presente informe ofrece una síntesis de los principales ejes de discusión en materia de política educativa vigentes en Uruguay en los últimos 10 años. En particular, busca identificar desafíos y oportunidades de trabajo, así como resaltar algunas
ausencias de información estadística que impiden mejorar la comprensión sobre el
desempeño del sistema educativo nacional.
El documento está organizado en tres capítulos. El primero presenta y describe cuatro temáticas que fueron identificadas como los ejes de discusión más relevantes en
el período analizado: 1) la mejora de la calidad educativa, 2) las políticas de inclusión,
3) la díada educación-trabajo y 4) la incorporación y el uso de las TIC en los procesos
educativos. Para cada uno de esos temas se indican las principales definiciones políticas adoptadas, se describen las estrategias que están siendo implementadas y se
señalan aspectos sobre los cuales se entiende necesario seguir trabajando.
El segundo capítulo aborda el estado de la evaluación educativa, al ser considerado
un tema sustancial en los procesos de mejora y consolidación de las políticas públicas en educación. Desde esta perspectiva se propone un repaso de las principales
líneas de evaluación en la que el país participa, así como una revisión general de
otros aportes que sería necesario integrar.
El tercer y último capítulo rescata algunas conclusiones generales que surgen de lo
trabajado en los dos capítulos anteriores.
9
1. Políticas en educación:
principales ejes de discusión
La revisión bibliográfica y el rastreo documental realizados han permitido jerarquizar al menos cuatro grandes ejes
de discusión en las políticas públicas del
país, que también aparecen como temas
relevantes a nivel internacional.
1-La perspectiva tecnológica, que se
basa en patrones estándares a partir
de los cuales se generan “modelos
de calidad”, como por ejemplo el de
calidad total (1951), el EFQM2 (1989),
el ISO9001:2000, el K-sigma (2004),
por citar solo algunos ejemplos.
Ellos son:
1- La mejora de la calidad educativa.
2- La inclusión educativa.
2- La perspectiva cultural, que presenta
modelos asociados a la denominada
cultura organizacional, como los propuestos por Shein (1982) o Vandenberghe (1989).
3- La relación entre educación y trabajo.
4- La incorporación operativa de las TIC.
1.1. La mejora de la calidad
educativa
El concepto de calidad educativa ofrece
diversas interpretaciones, así como otros
conceptos considerados polisémicos, como
los de equidad, diversidad o inclusión.
Se entiende la calidad como un concepto abarcativo, que integra la eficiencia a
partir de la evaluación de los resultados
de aprendizaje, pero que también combina el registro de otros atributos asociados a la cohesión social y la equidad,
como bases de una educación para todos.
Partiendo de su definición es posible establecer algunos ejes conceptuales que
permiten operar en la realidad definiendo políticas, desarrollando modelos desde los cuales establecer estrategias de
acción, formulando indicadores de avance y logro que permitan evaluar procesos asociados con la calidad educativa.
En términos generales, es posible identificar al menos tres perspectivas desde
las cuales es abordada esta temática:
2
12
3- La perspectiva crítica, que se focaliza
en aquellos aspectos de las dinámicas colectivas que generan puntos
de tensión o contradicción en los escenarios institucionales o entre los
grupos o personas que interactúan
en ellos. Dentro de este grupo se destacan aportes como los de Goffman
(1999), Baremblitt (2005), Ortega
(2010), entre otros.
Si bien es la perspectiva tecnológica la
que históricamente ha logrado mayor
desarrollo, se han ido incorporando al
análisis otros aspectos contextuales,
propios de las perspectivas cultural y
crítica, que enriquecen la comprensión
de los fenómenos en estudio.
UNESCO (2013) destaca como las principales dimensiones de la calidad educativa:
La relevancia, como dimensión que
responde al qué y para qué de la
educación.
La pertinencia, que toma en cuenta el
sentido que las personas de los distintos estratos sociales le otorgan a
la propuesta educativa.
La equidad, considerando no solo el
acceso, sino también los procesos y
resultados alcanzados.
EFQM: Fundación Europea de Gestión de la Calidad (European Foundation Quality Management).
Políticas públicas en educación: principales ejes de discusión
La eficacia y la eficiencia, como dimensiones que deben ser contrastadas con el derecho ciudadano a la
educación, considerado un bien público para todos.
Partiendo de estos referentes es que se
propone un conjunto de temas que son
considerados esenciales para alcanzar
la calidad educativa (UNESCO, 2013: 42),
que refieren a:
“Personalización: la educación debe
ser capaz de incorporar el proyecto
de vida de cada estudiante, atendiendo a diferentes contextos, experiencias, gustos.
Foco en los aprendizajes: saber
crear, gestionar y comunicar el conocimiento.
Ampliar los tiempos y espacios para
el conocimiento: ofrecer experiencias educativas disponibles en cualquier momento.
Nuevas lógicas para lograr aprendizajes: ambientes personalizados, redes, plataformas virtuales.
Construcción colaborativa de conocimiento: vínculos con la familia, el
contexto, otros actores.
Gestionar conocimiento basado en
evidencia: apoyar la toma de decisiones en evidencias”.
Esta evolución en los enfoques desde los
cuales interpretar la calidad ha llevado a
que los procesos de registro, seguimiento y medición educativa que se realizan
también presenten cambios en su implementación y monitoreo.
En los últimos años, los operativos de
registro de la región se han concentrado
en la aplicación de pruebas estandariza-
das de lenguaje y matemáticas, con algunos esfuerzos por extenderlos a ciencias e historia. Si bien se entiende que
tales pruebas no logran capturar toda la
complejidad de los procesos de aprendizaje, al menos constituyen aproximaciones valiosas (UNESCO, 2013: 44).
Gracias al desarrollo de las tecnologías,
se ha avanzado en la aplicación de otros
test adaptativos que permiten complementar estos registros, atendiendo al
rendimiento y las capacidades de cada
estudiante asociado a un aula, una institución y un contexto específicos.
En esta misma línea Martínez Rizo
(2012: 30) define los sistemas educativos de calidad como modelos sistémicos
regidos por los siguientes criterios:
“Pertinencia y relevancia: establece
un currículo adecuado a las características de los alumnos (pertinencia)
y a las necesidades de la sociedad
(relevancia).
Eficacia interna y externa: logra que
la más alta proporción posible de
destinatarios acceda a la escuela,
permanezca hasta el final y aprenda.
Impacto: consigue que los aprendizajes sean asimilados en forma duradera y den lugar a comportamientos
sociales fructíferos para la sociedad
y los individuos.
Suficiencia y eficiencia: cuenta con
recursos humanos y materiales suficientes (suficiencia), y los aprovecha
de la mejor manera, evitando despilfarros y derroches (eficiencia).
Equidad: considera la desigual situación de alumnos, familias y escuelas,
y apoya en especial a quien lo requiera, para que todos alcancen los objetivos educativos”.
Educación | OPP-AGEV 13
Se reafirma así el concepto de calidad
como aquel que logra la implicancia de
los distintos actores comprometidos en
los procesos educativos, lo cual requiere
de sistemas y políticas flexibles y contextuales que permitan alinear oferta
educativa y necesidades personales.
En este sentido, las Metas Educativas
2021 de la OEI subrayan valores como
los de motivación e implicancia:
“[…] una educación de calidad debe
ser capaz de motivar al estudiante, pudiendo percibir que esta vale la
pena. Es decir, el estudiante tiene que
valorar la calidad del aprendizaje que
de otro modo no podría alcanzar, logrando asignarle utilidad para sí. Por
lo tanto, tiene que ser una enseñanza
que atienda la diversidad de necesidades de los discentes y plantearse
como relevante para sus vidas, asegurando, al mismo tiempo, aprendizajes
comunes para construir capacidades
básicas para todos los ciudadanos.
(OEI, 2010: 66)”.
Sin dudas esta ampliación conceptual de
la calidad educativa enfrenta el desafío
de identificar y promover nuevas estrategias e instrumentos para su registro,
seguimiento y medición.
En este caso, el concepto de calidad es
considerado como un derecho humano y
un bien público. Desde esta perspectiva,
el derecho a una educación de calidad
aparece asociado no solamente al acceso, sino también a la permanencia, que
es en definitiva la que habilita a un desarrollo pleno de todas las capacidades,
respetando las características personales, sin discriminación.
Así, el concepto de calidad educativa
aparece asociado a los principios de:
Gratuidad: “[…] asegurará el cumplimiento efectivo del derecho a la educación y la universalización del acceso y permanencia de las personas en
el sistema educativo”.
El capítulo III de la Ley General de Educación n.° 18.437, que refiere a “Política educativa nacional”, en su art. 12, expresa:
Laicidad: “[…] asegurará el tratamiento integral y crítico de todos los
temas en el ámbito de la educación
pública, mediante el libre acceso a
las fuentes de información y conocimiento que posibilite una toma
de posición consciente de quien se
educa. Se garantiza la pluralidad
de opiniones y la confrontación racional y democrática de saberes y
creencias”.
“La política educativa nacional tendrá
como objetivo fundamental, que todos
los habitantes del país logren aprendizajes de calidad, a lo largo de toda
la vida y en todo el territorio nacional,
a través de acciones educativas desarrolladas y promovidas por el Estado,
tanto de carácter formal como no for-
Igualdad de oportunidades o equidad: “[…] brindará los apoyos específicos necesarios a aquellas personas
y sectores en especial situación de
vulnerabilidad, y actuará de forma
de incluir a las personas y sectores
discriminados cultural, económica
o socialmente, a los efectos de que
1.1.1. La calidad desde la Ley
General de Educación
14
mal. Asimismo, el Estado articulará las
políticas educativas con las políticas
de desarrollo humano, cultural, social,
tecnológico, técnico, científico y económico. También articulará las políticas
sociales para que favorezcan al cumplimiento de los objetivos de la política
educativa nacional”.
alcancen una real igualdad de oportunidades para el acceso, la permanencia y el logro de los aprendizajes.
Asimismo, estimulará la transformación de los estereotipos discriminatorios por motivos de edad, género,
raza, etnia u orientación sexual […]
asegurará a los educandos que cursen la enseñanza pública obligatoria, el acceso a las tecnologías de la
información y la comunicación […]”.
(Ley 18.437, 2009: 14).
Estos principios rectores de la educación pública nacional plantean no solo el
desafío de asegurar el acceso universal
a la educación pública obligatoria, focalizado especialmente en aquellos sectores que históricamente han quedado
marginados de la formación básica, sino
también el de velar por su permanencia
dentro del sistema. En este marco, en
los últimos años en el país se han desarrollado una serie de líneas de acción,
a partir de las denominadas políticas inclusivas, con el propósito de consolidar
estos principios, aunque no se cuenta
en la actualidad con información precisa
sobre los niveles de impacto que estas
políticas han alcanzado en su implementación.
1.1.2. Principales estrategias
implementadas
En las últimas dos décadas, en Uruguay
se ha iniciado la implementación de una
serie de programas que tienen como cometido atender aspectos asociados con
la mejora de la calidad educativa.
Estos programas consideran algunos
principios definidos por la UNESCO como
sustanciales para lograr aprendizajes de
3
4
calidad, de utilidad para analizar la realidad educativa nacional.
Personalización y foco en los aprendizajes
Desde 1996, la División de Investigación,
Evaluación y Estadística (DIEE) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) viene implementando evaluaciones nacionales de aprendizaje a
nivel de educación primaria. Actualmente se trabaja para extender estas evaluaciones a educación media.
Esta modalidad de evaluación formativa
permite a cada maestro la posibilidad de
contar con información en tiempo real
sobre los avances en los aprendizajes de
sus estudiantes. Acceder a este tipo de
información impacta en dos niveles: 1) a
nivel de aula, le permite al maestro adecuar su planificación a las características del grupo a su cargo y 2) a nivel de la
institución, le permite a cada centro definir las estrategias colectivas para mejorar la calidad de los aprendizajes del
conjunto de estudiantes que atienden.
Esta experiencia, que lleva más de una
década de implementación, ha permitido ir consolidando nuevas estrategias de
apoyo que aseguren mayor impacto en
los logros previstos. Así, por ejemplo, se
implementan talleres de formación para
directivos y maestros, que brindan insumos para un mejor aprovechamiento
de los informes surgidos del sistema de
evaluación de aprendizajes (SEA).3
El enfoque de una educación más personalizada también se refleja en una serie
de propuestas programáticas que focalizan en este aspecto. Por ejemplo, en
educación media, el proyecto Liceo con
Tutoría (que da continuidad al PIU).4
Por más información consultar <http://www.anep.edu.uy/sea>.
PIU: Proyecto de Impulso a la Universalización de la Educación Básica.
Ampliar los tiempos y espacios
Existen diversos programas implementados desde la ANEP que tienen la ampliación del tiempo pedagógico como uno de
sus rasgos característicos. Es el caso de
las Escuelas de Tiempo Completo, Escuelas de Tiempo Extendido y los Programas
de Maestros Comunitarios, Jardines de
Jornadas Completa, Internados Rurales,
Maestro + Maestro. Estas propuestas a
nivel de educación inicial y primaria han
logrado, en el 2013, incrementar el equivalente a una semana más de clase que
en el año anterior (CEIP, 2014).5
Construcción colaborativa de conocimiento
Muchos de los programas que vienen
siendo impulsados desde el Estado se
desarrollan a partir de acuerdos entre
la ANEP y otros organismos estatales
como el Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES), el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) o el Ministerio
de Educación y Cultura (MEC). Entre los
programas coordinados por más de un
organismo se encuentran: Re-Descubrir (UTU-CECAP), que procura la culminación de la educación media básica,
integrado por instancias de educación
formal y otras de educación no formal;
el programa de Educación en Contextos
de Encierro (ECE), en coordinación con el
Ministerio del Interior; el Programa Uruguay Estudia (PUE), que surge a partir de
aportes interinstitucionales de ANEP, MEC,UDELAR, BROU, MTSS, OPP, INEFOP y la
Corporación Nacional para el Desarrollo.
Nuevas lógicas para lograr aprendizajes
Desde esta perspectiva se destaca el desarrollo que han tenido las propuestas de
educación no formal y otras basadas en
plataformas virtuales, que han permitido
5
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expandir la oferta educativa a sectores a
los que antes no se estaba llegando.
Entre los aspectos asociados a la calidad educativa para seguir trabajando, se
destacan al menos tres:
Definir e implementar evaluaciones
sistemáticas que permitan el seguimiento de los diferentes planes y
programas que son desarrollados en
los distintos niveles del sistema.
Fomentar políticas que permitan alcanzar la permanencia y el egreso de
los estudiantes que acceden al sistema, en particular en la educación
media básica.
Avanzar en la consolidación de uno
de los principios rectores de la calidad educativa que refiere a la igualdad de oportunidades, atendiendo su
cumplimiento no solo en el acceso,
sino en la calidad de los planteles
docentes y en las propuestas educativas que estos imparten.
1.2. La inclusión educativa
1.2.1. Concepto de inclusión
educativa
En el marco de los procesos de expansión
de la educación obligatoria en diversos
países comienzan a constatarse fenómenos de exclusión. Al analizar la situación
de América Latina, Flavia Terigi (2009)
identifica cinco modalidades de exclusión
que deben ser resueltas para avanzar hacia el objetivo de la universalización efectiva de los ciclos de educación obligatoria:
Fuente consultada en abril de 2014: <http://www.cep.edu.uy/prensa/437-alcanzar-tiempo-pedago>.
1- No estar asistiendo a la escuela: de
acuerdo a estudios realizados (Itzcovich, 2009) en al menos 11 países de
la región, más del 10 % de los niños
no están siendo escolarizados.
2-Abandonar luego de varios años de
escolarización: principalmente en
educación media se confirma un fuerte desgranamiento de la matrícula.
3- Escolarización de baja intensidad: se
trata de estudiantes que asisten regularmente, no generan problemas
pero tampoco se involucran activamente en los procesos educativos y,
por lo tanto, no aprenden.
4-Aprendizajes “elitistas o sectarios”:
refiere a aquellas propuestas curriculares iguales para todos, que al no
atender las diferencias entre educandos no contribuyen a eliminar las
inequidades preexistentes.
5- Aprendizajes de baja relevancia: refieren a prácticas devaluadas de enseñanza, en escenarios educativos
poco adecuados, que pueden poner
en peligro las posibilidades de continuar los estudios.
En ese contexto histórico, UNESCO (2003:
7) ha definido la inclusión educativa como:
“[…] el proceso de responder a la diversidad de las necesidades de los
educandos a través de la participación
creciente en el aprendizaje, las culturas y las comunidades […]. Implica
cambios y modificaciones en los contenidos, los enfoques, las estructuras y
las estrategias, con una visión común
que abarca a todos los niños según su
rango de edad y una convicción según
la cual es responsabilidad del sistema
regular educar a todos los niños”.
Este planteo, vigente desde hace más de
una década, pone en evidencia la necesidad de contar con políticas educativas
flexibles y contextualizadas, con centros
con capacidad de adaptar su oferta educativa a la población a la que atienden y
con equipos docentes con formación específica para poder enfrentar nuevos desafíos. Diversos análisis apuntan a que
los sistemas educativos deben redefinir
propuestas que hasta el momento han
sido homogéneas y regladas, por otras
más flexibles y contextualizadas que
permitan abordar la diversidad.
Esta situación lleva también a revisar las
lógicas de funcionamiento que sustentan
las prácticas educativas, considerando,
en simultáneo, varios niveles de acción.
Destacamos especialmente tres de ellos:
1- Desde la gestión: los nuevos escenarios educativos requieren de directivos que cuenten con herramientas y
estrategias adecuadas para abordar
la diversidad. Un estudio reciente
(Vázquez, 2009) pone en evidencia al
menos dos ejes de tensión en la implementación de políticas de inclusión, que dificultan su consolidación
desde la gestión: la ausencia de “alineación” entre las políticas centrales
del sistema y las que se intentan promover desde los centros educativos,
y la necesidad de integrar nuevas lógicas de funcionamiento, procurando
además erradicar otras prácticas ins-
(La preocupación por la inclusión) pone en evidencia la necesidad de contar con políticas educativas flexibles y contextualizadas, con centros con capacidad de adaptar su oferta
educativa a la población a la que atienden y con equipos docentes con formación específica para poder enfrentar nuevos
desafíos.
titucionales que se mantienen operativas por simple inercia y que ofician
como “barreras del cambio”. Ambos
aspectos representan activos intangibles que forman parte de las actuales
dinámicas escolares y dificultan la
consolidación de nuevas prácticas.
2- Desde las prácticas de aula: la complejidad y diversidad de los escenarios educativos actuales requieren
de prácticas docentes colaborativas.
Bolívar (2012) destaca la importancia de generar en los centros experiencias profesionales basadas en la
confianza y el apoyo mutuos. En tal
sentido, resalta el valor de promover acuerdos colectivos que puedan
ser trasladados luego a los espacios
de aula. Por ejemplo: trabajar desde
proyectos comunes que permitan integrar las propuestas de cada nivel,
consensuar acciones de los equipos
docentes, generar relaciones más
fluidas con el entorno y en especial
con las familias, promover actividades que fomenten una “cultura de la
corresponsabilidad”, por medio de
acciones en red dentro y fuera del espacio escolar. Para lograr todas estas
aspiraciones se requiere de equipos
estables a nivel de cada centro.
3- Desde la formación docente: los procesos de inclusión educativa enfrentan al plantel docente a nuevos desafíos. De acuerdo con Vaillant (2010),
es necesario repensar la formación
inicial docente, así como las estrategias de desarrollo profesional que
hoy se ofrecen. Entre las capacidades
docentes a fortalecer desde la formación, se destacan dos dimensiones: la
dimensión cognitiva relacionada con
la capacidad para trasmitir el saber
adquirido, adecuándolo a los diferentes colectivos con los que trabaje, y la
dimensión actitudinal-vincular desde
la cual trasmitir valores morales y
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éticos, la capacidad de empatía y de
sostén emocional de otros.
Teniendo en cuenta este conjunto de
aspectos, se advierte, además, la necesidad de contar con apoyos específicos
en los diferentes tramos de formación
(tutoriales, equipos de apoyo, sistemas
de registro e información, cajas de herramientas, etc.) que promuevan instancias de intercambio, trabajo colectivo y
producción conjunta. En el mismo sentido, también los esquemas de monitoreo
y evaluación educativos deben ajustarse
y complejizarse para poder captar las
diferentes modalidades de exclusión
y evaluar sus potenciales soluciones,
combinando abordajes para lograr una
visión global de los procesos educativos
en marcha y sus resultados.
1.2.2. Inclusión en Uruguay:
perspectiva desde la Ley General de Educación y problemas
constatados
En Uruguay, la Ley General de Educación
incorpora la perspectiva de la inclusión a
las políticas educativas y establece que:
“El Estado asegurará los derechos de
aquellos colectivos minoritarios o en
especial situación de vulnerabilidad,
con el fin de asegurar la igualdad de
oportunidades en el pleno ejercicio
del derecho a la educación y su efectiva inclusión social. Para el efectivo
cumplimiento del derecho a la educación, las propuestas educativas respetarán las capacidades diferentes y
las características individuales de los
educandos, de forma de alcanzar el
pleno desarrollo de sus potencialidades. (Ley 18.437, 2009: 12)”.
La evidencia disponible muestra algunos
desafíos importantes que vale la pena
reseñar. Además, cabría preguntarse si
Cuadro 1. Educación inicial por edad, centro al que asiste y NBI, en porcentajes, 2011
Asiste a un centro público
Asiste a un CAIF
Subtotal sistema público
Asiste a un centro privado
No asiste
No relevado
Total
0 a 2 años
3 años
4 y 5 años
Total
Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total Sin NBI Con NBI Total
0,9
4,3
5,1
9,6
37,9
0,0
52,7
0,7
5,7
6,4
1,5
35,9
0,0
43,8
1,6
9,9
11,5
11,1
73,8
3,6
100
6,7
9,2
15,9
22,5
14,9
0,0
53,3
4,4
12,1
16,5
3,4
23,7
0,0
43,5
11,0
21,3
32,4
25,9
38,5
3,3
100
31,6
0,0
31,6
19,5
2,2
0,0
53,4
33,6
0,0
33,6
2,6
7,2
0,0
43,4
65,3
0,0
65,3
22,1
9,4
3,2
100
12,6
3,6
16,3
15,3
21,4
0,0
53,0
12,9
4,8
17,7
2,2
23,7
0,0
43,6
25,5
8,4
33,9
17,5
45,2
3,4
100
Fuente: elaboración propia a partir de microdatos del INE correspondientes al Censo 2011,
<http://www.ine.gub.uy>.
se cuenta con información o consensos
suficientes como para afirmar que se
avanza desde criterios comunes.
Para comenzar se propone analizar el
acceso a la educación de la primera infancia, de acuerdo a los datos aportados
por el Instituto Nacional de Estadística
(INE, 2011) y presentados en el cuadro 1.
Un primer análisis de estos datos permite destacar que:
La cobertura a través de servicios
públicos se encuentra fragmentada
y es diferente, según del tramo de
edad. La cobertura del Plan CAIF es
6 veces mayor que otras coberturas
públicas para los niños y niñas de 0
a 2 años, mientras que para los de 3
años solo la duplica.
Los servicios educativos públicos y
privados para la población infantil
de 0 a 2 años atienden un porcentaje muy similar de niños. La principal
diferencia radica en que 1 de cada
10 niños y niñas que concurren a un
servicio educativo privado presenta
alguna necesidad básica insatisfecha
(NBI), y en los servicios públicos esta
proporción cambia a 6 de cada 10.
Esto significa que los servicios públicos para este grupo etario se focalizan en población con NBI.
La cobertura de los servicios educativos para la primera infancia aumenta
de acuerdo con la edad: mientras que
el 73,8 % de los niños y niñas de 0 a 2
años no acceden a servicios educativos,6 esta cifra se reduce al 38,5 % en
niños y niñas de 3 años y cae abruptamente a 9,4 % en la población de 4
y 5 años de edad.
A medida que aumenta la edad, la población cubierta por prestadores públicos y privados también aumenta,
pero en mayor medida en servicios
públicos, pasando de una situación
de paridad para la población de 0 a 2
años a triplicar la población asistida
por servicios educativos privados en
grupos de 4 y 5 años de edad.
Las políticas, planes y programas para la primera infancia, como por ejemplo, el Plan CAIF (INAU), el Programa Nuestros Niños (Intendencia de Montevideo), el Programa Uruguay Crece Contigo (MIDES), promueven
acciones integrales para esta población, que además del componente educativo para los niños y niñas y sus
familias, incluyen apoyos y cuidados en aspectos alimentarios y sanitarios.
6
Gráfico 1. Culminación de ciclos educativos por grupos de edades, en porcentajes,
2006-2012
100
93,4 93,2 92,5
95,6 95,6 96,7 96,7
80
63,6 64,3
68,1
60
65
60,9 58,6
64,4
40
37,5 36,8
36,2 34,8 37,1
31,7 31,2
20
0
Jóvenes de 14 y 15
años que culminaron
primaria
2006
Jóvenes de 17 y 18 años
que culminaron ciclo
básico de educación media
2007
2008
2009
2010
Jóvenes de 21 y 22 que
culminaron segundo
ciclo educación media
2011
2012
Fuente: MEC, Logro y nivel educativo alcanzado por la población-2012.
La población infantil con NBI que no
accede a servicios educativos, a los
3 años de edad es 1,5 veces superior a la que no posee NBI, y para las
edades de 4 y 5 años es 3,5 veces
superior. Esto indica mayores dificultades de acceso a servicios educativos para la primera infancia en niños
y niñas con NBI, las que se reducen
en términos absolutos, como consecuencia de la universalización de los
servicios educativos públicos, pero
crecen en términos relativos.
El acceso a un servicio educativo orientado o especializado en primera infancia,
sea este público o privado, no supone
acceso a servicios necesariamente comparables ni equivalentes, ya que existe
una amplia diversidad de modalidades,
incluso dentro del propio sector público.
20
La información al respecto no solo es
escasa y fragmentaria, sino que refiere
a propuestas diferentes que se registran
utilizando indicadores distintos. Esto es
especialmente relevante en términos
de acceso, porque no permite precisar
a qué se accede y cuál es la calidad de
cada servicio.
Otro aspecto mencionado por Filardo y
Mancebo (2013), es el referido a la continuidad educativa. El foco público puesto
en la educación media y en los porcentajes de promoción, deserción y repetición
escolar obliga a abordar el tema. En este
sentido, puede hacerse otro acercamiento a partir del gráfico 1, que muestra que
a medida que aumenta la edad y el ciclo
educativo, disminuye el porcentaje de
población que logra completarlo.
El foco del problema, tal como lo describen Filardo y Mancebo (2013: 205), se
ubica en el estrato medio-bajo de Montevideo y del interior norte y centro.
“En términos relativos a la población
de cada zona, es en el estrato bajo de
Montevideo donde se registra la mayor
tasa de no asistencia al sistema en la
cohorte de 14 a 19 años (45 % de los
jóvenes de esa edad están fuera del
sistema educativo, sin haberlo completado). También se registran altas
tasas de no asistencia en el estrato
medio bajo de Montevideo (38 %), interior norte (37,9 %) e interior centro-norte (37,2 %)”.
Un tercer abordaje es explorar con qué
ciclo educativo se vinculan los jóvenes
y adolescentes, sus características socioeconómicas y las diferencias en la
retención alcanzada por los servicios
públicos y privados. En ese sentido, se
inicia el análisis a partir del cuadro 2,
pero con la aclaración de que la información disponible en el Censo 2011 permite conocer la situación de los jóvenes
y adolescentes en ese momento, pero no
su trayectoria educativa.
En consecuencia, no es factible determinar con certeza que quienes tienen más
de 11 años de edad y se encuentran cursando primaria “han repetido algún curso de ese ciclo educativo”, porque pueden
haber desertado y reingresado. Tampoco es posible conocer el tránsito entre
un subsistema y otro (público al privado y viceversa), ni si la extraedad para
el ciclo que se está cursando se generó
en el mismo subsistema y en la misma
o diferente institución educativa. Tampoco es posible vincular el desempeño
con la formación preescolar o inicial. La
lista previa y parcial de limitaciones para
el análisis de logros educativos pone en
evidencia, nuevamente, la necesidad de
contar con un sistema integrado de información educativa, que permita cruzar
información con el conjunto de sistemas
de información pública, aportados desde
otros organismos, como por ejemplo el
MIDES, BPS, INAU, etc.
A partir de una lectura del cuadro 2, es
posible destacar los siguientes fenómenos:
El porcentaje de adolescentes de 12
a 14 años de edad (cuadro 2) que no
concurren a ningún centro educativo es menor que el de niños y niñas
de 4 y 5 años de edad (cuadro 1) que
tampoco lo hacen, lo que reafirma la
relevancia del problema de inclusión
en la etapa preescolar. Debe tenerse
presente, no obstante, que este tramo recién fue declarado legalmente
como obligatorio en 2008.
Más de 1 de cada 4 adolescentes de
12 a 14 años de edad está cursando un ciclo educativo que ya debería
haber finalizado. Solo el 64,4 % está
cursando el ciclo educativo que corresponde a su edad y 4 de cada 5 de
ellos concurren a un centro educativo público.
Pese a ser baja, la deserción educativa de los adolescentes de 12 a 14
años de edad es casi 6 veces mayor
que la de los niños y niñas de 6 a 11
años. Asimismo, la deserción educativa se dispara a partir de los 15 años
y alcanza a 1 de cada 4 adolescentes
entre 15 y 17 años.
A medida que aumenta la edad, disminuye la población cubierta por el
sistema educativo, siendo en promedio 5 veces superior la cobertura de
los servicios públicos de educación a
la de los servicios privados.
Cuadro 2. Cobertura por grupo de edad, ciclo educativo y tipo de administración del sistema, en porcentajes, 2011
Educación primaria
Educación media básica
Educación media
superior
Enseñanza terciaria
Sin relevar
No asiste
Total
6 a 11 años
12 a 14 años
15 a 17 años
18 a 20 años
Ed.
Ed.
Ed.
Ed.
Ed.
Ed.
Ed.
Ed.
Total
Total
Total
Total
pública privada
pública privada
pública privada
pública privada
79,5
16,3
95,8
24,2
2,6
26,7
1,2
0,2
1,3
0,2
0,1
0,3
0,0
51,6
12,8 64,4 28,4
2,9
31,4
2,9
0,1
3,0
-
-
0,0
-
-
0,0
29,0
8,3
37,3
15,8
2,1
17,9
79,5
16,3
0,0
3,3
1,0
100
75,8
15,3
0,0
3,1
5,8
100
58,7
11,3
0,0
3,5
26,4
100
14,4
33,3
3,4
5,7
17,8
3,8
57,2
100
Fuente: elaboración propia a partir de microdatos del INE correspondientes al Censo 2011.
Nota: los totales por grupo de edad no suman 100 %, porque “sin relevar” y “no asiste” no se pueden desagregar
entre educación pública y educación privada.
La extra-edad7 analizada en la educación primaria y media es un fenómeno relevante. No obstante, en
educación media es mayor que en
primaria. A su vez, como puede verse
en el cuadro, este fenómeno afecta
en mayor medida al sistema público. A modo de ejemplo, en educación
primaria hay un 26,7 % de alumnos
que concurren que tiene entre 12 y
14 años, sin embargo, solo el 2,6 %
lo hace en el sistema privado. A la
educación media básica concurre un
31,4 % de los adolescentes entre 15 y
17 años, siendo solo un 2,9 % los que
concurren al sistema privado.
El análisis de los datos permite hacer diversas lecturas sobre los objetivos vinculados con la inclusión. Por una parte,
la inclusión educativa entendida como el
acceso al servicio educativo y, por otra,
la inclusión con continuidad, como acceso con permanencia en los servicios
educativos. De aquí en más utilizaremos
el término acceso para hacer referencia
al primer caso e inclusión para el segundo. La no inclusión, por su parte, está
asociada a las denominadas “barreras
de acceso” (accesibilidad geográfica,
disponibilidad de plazas, etc.) o a motivos culturales, sociales o económicos.
La no permanencia en los servicios educativos implica que se han superado las
barreras de acceso, pero que los servicios educativos no logran retener a los
estudiantes, colaborando con el avance
en los niveles de aprendizaje previstos
de acuerdo con su edad. En suma, la
inclusión educativa refiere a las oportunidades de acceso al sistema educativo y la continuidad educativa alude a la
permanencia y el grado de avance en el
sistema.
Conceptualmente extraedad hace referencia a los años adicionales necesarios para cumplir con los requisitos del sistema educativo formal, para determinado tramo de edad. A modo de ejemplo: está previsto que
a los 12 años un estudiante ingrese al sistema de educación media y, por lo tanto, si tiene 13 años de edad y
está cursando educación primaria, tiene 2 años extra de la edad esperada para haber finalizado dicho ciclo
educativo.
7
22
Cuadro 3. Cobertura por grupos de edad, ciclo educativo y forma de administración
del sistema, en porcentajes, 2011
Educación primaria
Educación media básica
Educación media superior
Sin relevar
No asiste
Total
21 a 23 años
Ed. pública Ed. privada
4,7
0,3
17,5
4,6
22,2
4,9
Total
0,0
0,0
5,0
22,1
4,1
68,8
100
24 a 29 años
Ed. pública Ed. privada
2,0
0,1
10,5
2,6
12,5
2,8
Total
0,0
0,0
2,1
13,2
3,9
80,8
100
Nota: los totales por grupo de edad no suman 100 %, en tanto “sin relevar” y “no asiste” no se
pueden desagregar entre educación pública y educación privada.
En virtud de ello, es factible realizar las
siguientes consideraciones:
En términos de inclusión, la comparación de los cuadros 1 y 2 da cuenta
de que el grupo poblacional con menor inclusión educativa es el de los
niños y niñas de 0 a 2 años de edad
(73,8 %).
En términos de inclusión con continuidad educativa, la comparación de
los cuadros 2 y 3 pone en evidencia
que los diversos mecanismos de exclusión del sistema educativo determinan que de los jóvenes de 24 a 29
años de edad (cuya escolarización no
es obligatoria), es mayor que la que
se da desde el inicio de la adolescencia y coincidente con los niveles decrecientes de continuidad educativa
en la educación media.
La comparación, en los cuadros 2 y
3, entre los problemas de inclusión
educativa respecto de los de inclusión con continuidad educativa, pone
en evidencia que si bien actualmente
la deserción educativa (inclusión sin
continuidad) a partir de la educación
media es un problema, hay señales
claras de que la inclusión (acceso)
a la educación media ha sido problemática en el pasado reciente. Es
decir, que el problema mutó de dificultades en el acceso (inclusión) a la
educación media, hacia la deserción
(no continuidad) educativa temprana
en ese nivel educativo.
Cuadro 4. Acceso y deserción del sistema educativo por grupo de edad, en porcentajes, 2011
Nivel más alto que cursó
Nunca concurrió
Preescolar
Primaria
Ciclo básico
Bachillerato (4.° a 6.°)
Enseñanza técnica/formación profesional UTU
Terciario
Total
3a5
años
83,4
16,6
- - - - 100
6 a 11
años
19,7
8,8
71,5
- 100
12 a 14
años
1,6
0,0
56,1
42,2
- - 100
Edades
15 a 17 18 a 20
años
años
0,5
0,3
0,0
0,0
34,5
20,6
57,1
48,0
6,1
24,3
1,8
5,0
0,0
1,7
100
100
21 a 23
años
0,3
0,0
18,8
40,0
29,2
5,9
5,7
100
24 a 29
años
0,3
0,0
20,8
31,3
25,8
6,0
15,7
100
Total
2,0
0,4
22,2
37,9
23,4
5,2
9,0
100
Cuadro 5. Acceso y deserción del sistema educativo por grupo de edad y etnia, en porcentajes, 2011
Ascendencia étnica
Afro o
negra
No corresponde
Preescolar
Nivel
Primaria
más
Ciclo básico
alto que
cursó Bachillerato (4.° a 6.°)
Ens. técnica/formación profesional UTU
Terciario
Total
Otras
etnias
No corresponde
Preescolar
Nivel
Primaria
más
Ciclo básico
alto que
cursó Bachillerato (4.° a 6.°)
Ens. técnica/formación profesional UTU
Terciario
Total
Edades
3 a 5 6 a 11 12 a 14 15 a 17
79,8 22,0
1,6
0,4
20,2 13,4
0,1
0,1
- 64,6
58,0
38,1
- - 40,3
54,8
- - 4,6
- - - 2,1
- - - - 100
100
100
100
83,8 19,3
1,6
0,5
16,2
8,3
0,0
0,0
- 72,4
56,0
34,0
- - 42,3
57,4
- - 6,3
- - - 1,8
- - 0,0
100
100
100
100
18 a 20 21 a 23 24 a 29
0,4
0,4
0,5
0,0
0,0
25,6
25,9
29,4
50,2
43,2
36,3
18,0
22,5
21,1
4,9
5,2
5,9
0,9
2,9
6,8
100
100
100
0,3
0,3
0,3
0,0
0,0
0,0
19,9
18,0
19,8
47,7
39,6
30,7
25,2
30,1
26,4
5,0
6,0
6,1
1,9
6,1
16,8
100
100
100
Total
2,1
0,5
29,3
41,6
17,9
4,8
3,8
100
2,0
0,4
21,3
37,4
24,1
5,2
9,7
100
Con el propósito de aportar elementos
que contribuyan a comprender más
ampliamente los fenómenos de la inclusión y la deserción educativa,8 se sintetizan a continuación algunos aspectos
de los cuadros 4 y 5 (téngase presente
el porcentaje relativo de población que
no asiste a una institución educativa,
resumido en los cuadros 1, 2 y 3), que
refieren a población que no estaba concurriendo a ningún centro educativo (público o privado) en el año 2011.
Por deserción educativa se entiende la situación en la que el alumno deja la educación formal antes de haber
culminado el ciclo de formación obligatorio previsto por la ley.
8
24
El 2 % de la población de entre 3 y 29
años de edad nunca concurrió a una
institución educativa.
Las cifras son muy diferentes dentro
de los subgrupos de edad, pesando
de manera distinta las dificultades
atribuibles a las barreras para la
inclusión y las que operan negativamente sobre la continuidad educativa. En este sentido:
Entre los niños y niñas de 3 a 5
años que no asisten a un centro
educativo, el 83,4 % nunca concurrieron y el 16,6 % dejaron de
concurrir, predominando las dificultades de inclusión educativa.
Entre los niños y niñas de 6 a 11
años que no asisten a un centro
educativo, el 19,7 % nunca concurrió y el 80,3 % dejó de concurrir,
predominando las dificultades
para la continuidad educativa.
La deserción en primaria es el 22,2 %
del total, pero no se distribuye homogéneamente, dado que en términos
generales a mayor edad la deserción es más tardía (el grupo de 21 a
23 años sale de esta tendencia). En
este sentido, debe destacarse que
el 56,1 % de los adolescentes de 12
a 14 años y el 34,5 % de los adolescentes de 15 a 17 % desertan en primaria. Este problema no es reciente,
dado que en el nivel de educación
primaria, en promedio, el 20 % de los
jóvenes entre 18 y 29 años de edad
abandonaron sus estudios.
medida en la educación media, nivel
educativo en el que abandonaron el
61,3 % de quienes no estaban estudiando en el año 2011 y tenían entre 12 y 29 años de edad. En el ciclo
básico de educación media es donde
se producen la mayoría de las deserciones (37,9 %), señalándose que el
57,1 % de los adolescentes de 15 a 17
años desertaron en ese nivel educativo, aunque, en términos relativos, es
bajo el porcentaje de adolescentes de
ese grupo de edad que abandonó en
la educación media superior (6,1 %).
La deserción educativa en la educación media superior es muy similar,
en términos porcentuales, a la deserción en el nivel de educación primaria: 23,4 y 22,2 %, respectivamente.
En términos étnicos (ver cuadro 5), la
población afrodescendiente presenta
menores niveles de exclusión al acceso a la educación preescolar 79,8 %
respecto del 83,8 % de las demás etnias. Sin embargo, la deserción educativa es tendencialmente más temprana desde el preescolar, superando
en 8 % en primaria y en 4,2 % en la
educación media básica a las demás
etnias. Por el contrario, la deserción
en el nivel educativo terciario es, en
porcentajes relativos, casi un tercio
de la que alcanzan las demás etnias,
3,8 y 9,7 %, respectivamente.
Al explorar los datos de NBI asociados
al rezago educativo,9 se verá, tal como lo
indica el cuadro 6, que este resulta ser
un factor explicativo relevante.
Las dificultades de retención del sistema educativo se expresan en mayor
Rezago educativo refiere a los años de educación formal no alcanzados de acuerdo con la edad; numéricamente coincide con los años de extraedad, pero conceptualmente refiere a los años de educación y no a los
años de edad del estudiante. Por ejemplo, con 8 años de edad el niño está cursando primer año de primaria,
tiene 2 años de extraedad y 2 años de rezago educativo.
9
Cuadro 6. Cobertura educativa por forma de administración del sistema, grupos de
edad y NBI, en porcentajes, 2011
Asistencia actual a
establecimiento de
enseñanza
Educación pública
Educación privada
No asiste
No relevado
Total
Grupos de
edad
6 a 11
12 a 14
15 a 17
18 a 20
21 a 23
24 a 29
Subtotal
6 a 11
12 a 14
15 a 17
18 a 20
21 a 23
24 a 29
Subtotal
6 a 11
12 a 14
15 a 17
18 a 20
21 a 23
24 a 29
Subtotal
6 a 11
12 a 14
15 a 17
18 a 20
21 a 23
24 a 29
Subtotal
Tipo de hogar
Sin NBI
9,9
5,3
5,3
3,2
2,2 2,5
28,3
3,7
1,9
1,4
0,7
0,6
0,7
9,0
0,0
0,0
0,0
2,9
4,5
11,5
18,8
56,2
Con NBI
9,9
4,7
2,9
1,0
0,6
0,5
19,6
0,4
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,9
0,2
0,8
3,5
4,0
3,8
7,1
19,4
39,9
No relevado
0,7
0,4
0,4
0,3
0,3
0,6
2,8
2,8
No corresponde
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,3
0,7
1,2
Total
19,8
10,0
8,2
4,4
2,9
3,0
48,2
4,1
2,0
1,6
0,8
0,7
0,8
10,0
0,2
0,8
3,5
6,9
8,3
18,6
38,3
0,8
0,4
0,5
0,5
0,5
0,9
3,5
100
En virtud del escaso peso relativo de la
población con NBI en el subsector educativo privado para cada uno de los grupos de edad, el análisis comparativo por
NBI se centrará exclusivamente en el
subsistema público.
En este sentido, el cuadro 7 permite
constatar lo siguiente:
26
En el subsector público, en todos los
grupos de edad entre los 12 y los 20
años, se confirma que la población
que está cursando un ciclo educativo
menor al correspondiente a su edad
presenta un porcentaje de NBI mayor
que quienes están realizando el ciclo
acorde a su edad.
Se confirma que cuanto más avanzado es el ciclo educativo cursado (si se
considera la educación media básica
y media superior en conjunto), menor
es el porcentaje de población con NBI
del subsector público. A la inversa,
cuanto mayor es el rezago educativo
en el grupo de edad respectivo, ma-
yor es el porcentaje de NBI que tiene
esa población.
Lo antedicho expresa la fuerte asociación entre la situación socioeconómica
(NBI en el hogar del estudiante) y las
probabilidades de éxito educativo.
Cuadro 7. Cobertura educativa del sistema público por grupos de edad, ciclo educativo y NBI, en porcentajes, 2011
12 a 14 años
Sin NBI Con NBI Total
Educación primaria
39,1
60,9
26,7
Educación media básica 59,5
40,5
64,4
Educación media
0,0
superior
0,0
Sin relevar
3,1
No asiste
5,8
Total
53,0
47,0
100
15 a 17 años
27,2
72,8
1,3
53,6
46,4
31,4
18 a 20 años
42,2
57,8
0,3
53,2
46,8
3,0
76,4
23,6
37,3
76,3
23,7
17,9
72,7
64,2
27,3
35,8
0,0
3,5
26,4
100
81,0
75,5
19,0
24,5
17,8
3,8
57,2
100
Otro aspecto asociado a la inclusión y
continuidad educativa es el embarazo
adolescente (ver cuadro 9). Si bien los datos del Censo 2011 no permiten conocer
cuántas adolescentes estaban embarazadas en ese momento, da cuenta del número de hijos nacidos vivos de acuerdo a
la edad de la mujer (ver cuadro 8).
El 4,7 % (3.705) de las adolescentes
de entre 15 a 17 años de edad habían
tenido al menos un hijo, existiendo
casos con hasta 4 hijos.
El 19,8 % (14.539) de las adolescentes y jóvenes de entre 18 a 20 años de
edad habían tenido al menos un hijo,
existiendo casos con hasta 6 hijos.
En este sentido, se sabe que:
El 0,1 % (97) de las adolescentes de
entre 12 a 14 años de edad habían
tenido al menos un hijo.
En promedio, el 8 % de las adolescentes y jóvenes de 12 a 20 años de
edad habían tenido al menos un hijo.
Cuadro 8. Hijos nacidos vivos por grupo de edad, 2011
Nro. de hijos nacidos vivos
No tuvieron hijos
Tuvieron al menos un hijo
Ignorado
Total
N.° máximo de hijos
12 a 14
74.874 98,6 %
97
0,1 %
1.003
1,3 %
75.974 100 %
1
Edad
15 a 17
74.724 94,0 %
3.705 4,7 %
1.031 1,3 %
79.460 100 %
4
Total
18 a 20
57.948 78,8 % 207.546 90,7 %
14.539 19,8 % 18.341 8,0 %
1.025 1,4 %
3.059
1,3 %
73.512 100 % 228.946 100 %
6
6
En relación a la maternidad adolescente y la inclusión educativa, los datos del
cuadro 9 permiten concluir:
Todas las adolescentes de 12 a 14
años de edad que no asisten a un
centro educativo integran hogares
con NBI. Consideradas en su conjunto (sin diferenciar entre hogares con
o sin NBI), el 93 % de las adolescentes de este grupo que no tienen hijos concurren a un centro educativo,
mientras que solo el 29,9 % de las
que tienen hijos lo hace.
Casi la totalidad de las adolescentes de 15 a 17 años de edad que no
asisten a un centro educativo inte-
gran hogares con NBI. Consideradas
en su conjunto (sin diferenciar entre
hogares con o sin NBI), el 79,3 %
de las adolescentes de este grupo
que no tienen hijos concurren a un
centro educativo, mientras que solo
el 15,4 % de las que tienen hijos lo
hace.
Las adolescentes y jóvenes de 18
a 20 años de edad que no asisten a
un centro educativo provienen mayoritariamente de hogares con NBI.
Consideradas en su conjunto (sin
diferenciar entre hogares con o sin
NBI), el 58,2 % de las adolescentes
y jóvenes de este grupo de edad que
no tienen hijos concurren a un centro
Cuadro 9. Maternidad adolescente por grupo de edad, NBI y asistencia a un centro educativo, en porcentajes, 2011
Hijos nacidos vivos
Sin NBI
Sin Cantidad
Con NBI
hijos de NBI
Ignorado
Total
Sin NBI
Con Cantidad
Con NBI
hijos de NBI
Ignorado
Total
12 a 14 años
Asiste a un centro
educativo
No
No
asiste
asiste
relevado
0,0 55,2
0,0
4,6 37,7
0,0
0,0
0,1
2,4
4,6 93,0
2,4
0,0 10,3
0,0
66,0 19,6
0,0
1,0
0,0
3,1
67,0 29,9
3,1
15 a 17 años
Total
55,2
42,3
2,4
100
10,3
85,6
4,1
100
18 a 20 años
Asiste a un centro
Asiste a un centro educativo
educativo
Total
Total
No
No
No
No
asiste
asiste
asiste
asiste
relevado
relevado
0,0
53,7
0,0
53,8 18,5 43,2
0,0
61,7
18,3
25,5
0,0
43,8 21,4 13,0
0,0
34,4
0,0
0,0
2,4
2,5
0,1
2,0
1,7
3,8
18,4
79,3
2,4
100 40,1 58,2
1,7
100
0,1
6,6
0,0
6,6
25,6
4,0
0,0
29,6
80,7
8,9
0,0
89,5 64,1
3,3
0,0
67,3
0,1
0,0
3,7
3,8
0,1
0,0
2,9
3,0
80,9
15,4
3,7
100 89,8
7,3
2,9
100
28
educativo, mientras que solo el 7,3 %
de las que tienen hijos lo hace.
5-Diseñar currículos abiertos y más
flexibles.
Si se compara la deserción educativa de
las adolescentes y jóvenes madres (cuadro 9), con la del promedio de mujeres y
varones de su mismo grupo etario (cuadro 2), es posible afirmar:
6- Promover políticas que se basen en
modelos inclusivos.
Para el grupo de 12 a 14 años: el promedio de deserciones es de 5,8 %,
mientras que en las madres adolescentes es 67,0 %, es decir 11,5 veces mayor.
mientras que en las madres adolescentes es 80,9 %, es decir 3 veces mayor.
mientras que en las madres adolescentes es 89,8 %, es decir 1,6 veces mayor.
implementadas
Entre los objetivos que encuadran las
acciones que el país vienen implementado para abordar esta problemática de
la inclusión en educación, el Ministerio
de Educación y Cultura destaca (MEC,
2011a: 22):
1- Impulsar sistemas de apoyo para la
identificación y atención de las dificultades de aprendizaje.
2-Lograr la distribución equitativa de
los recursos para una escuela gratuita y de calidad.
7-Desarrollar políticas de evaluación
integradas orientadas a la mejora de
la calidad.
8-Construir sistemas integrados de información educativa que alimenten la
toma de decisiones y el debate público.
En el 2012, la ANEP (en coordinación con
el MEC y financiamiento de la OEI) presentó las Buenas prácticas en educación inclusiva en Uruguay, con el propósito de dar a
conocer y difundir prácticas que ofician
como referencia de experiencias exitosas
en el logro de la inclusión educativa.
Entre los aspectos jerarquizados como
claves para ser tenidos en cuenta en procesos de inclusión educativa se destacan:
La atención personalizada de los estudiantes con dificultades.
La asistencia al docente.
Actividades acondicionadas al estado
emocional y físico del niño.
Abordajes multidisciplinarios que integren a la mirada pedagógica otras
técnicas, atendiendo a cada situación
particular.
3- Mejorar el balance en la asignación
de tareas y responsabilidades entre
los diferentes niveles de gestión.
Realizar adaptaciones curriculares y
estrategias pedagógicas atendiendo a
los requerimientos de cada situación.
Formación permanente para los docentes atendiendo a los requerimientos de cada contexto.
4- Promover políticas integrales para el
fortalecimiento de la profesión docente.
La coordinación de acciones conjuntas con las familias o referentes de
los niños.
Contar con el apoyo de otras organizaciones del contexto.
Paralelamente, Uruguay viene desarrollando una serie de programas concretos que tienen como principal objetivo
integrar a las aulas a jóvenes y adultos
que se encuentran fuera del sistema
educativo.
Entre otros, se destacan los siguientes
programas:
Maestros Comunitarios (PMC)
Es una propuesta creada en el 2005 y
coordinada entre el Consejo de Educación
Inicial y Primaria (CEIP) y el MIDES. Se implementa en escuelas de contextos vulnerables, dando respaldo a distintos modelos
educativos, como lo son las Escuelas de
Tiempo Completo, las Escuelas de Tiempo
Extendido y las Escuelas Aprender.
Aulas Comunitarias (PAC)
Va dirigido a dar respaldo a jóvenes de
entre 12 a 15 años con riesgos de desertar o que ya se encuentran fuera de
la educación formal. Está siendo implementado desde 2006, coordinando esfuerzos entre el Consejo de Educación
Secundaria (CES) y el MIDES.
Impulso a la Universalización del Ciclo
Básico (PIU)
Creado en el 2007 con el propósito de
mejorar los aprendizajes incrementando los índices de promoción en liceos
de Montevideo y del interior con fracaso
escolar. Actualmente este programa se
ha transformado en otro denominado
Proyecto Tutorías.
Culminación de la Educación Secundaria
(PROCES)
Va dirigido a funcionarios de la administración pública o privada que tengan in30
terés en culminar sus estudios a nivel de
educación media. Este programa hace
un puente entre la educación formal y la
no formal.
Educación en Contextos de Encierro
(ECE)
Se inicia en el 2001 con el propósito de
contribuir en la rehabilitación de los reclusos, así como atender el derecho a la
educación de todos los ciudadanos. Se
imparte en más de 19 establecimientos
de todo el país y ha logrado aumentar de
forma significativa el número de matriculados y aprobados.
Plan Nacional de Alfabetización Digital
(PNAD)
Creado en el 2007 e impulsado a través
de los Centros MEC, bajo la coordinación
del propio MEC, tiene como propósito
promover la alfabetización digital de
adultos y desarrollar competencias en
el uso de los entornos digitales.
Lamentablemente, más allá de los registros generales sobre cobertura y máximo nivel educativo alcanzado realizados
por la ANEP, el MEC y el INE, no existen
prácticas sistemáticas de evaluación
que brinden información específica y
actualizada sobre el impacto logrado
por los diferentes programas dirigidos a
mejorar la inclusión educativa.
1.2.4. Diagnósticos académicos
sobre problemas de inclusión
No obstante lo dicho anteriormente el
análisis de la producción académica
nacional permite identificar algunos
diagnósticos específicos que constatan
la consolidación del fenómeno del abandono o desvinculación como uno de los
principales mecanismos generadores
de exclusión educativa en Uruguay, afectando particularmente a los estudiantes
de los niveles medio y terciario.
En un artículo del 2008 Santiago Cardozo (Cardozo, 2008: 17) resalta que:
“[…] el país ha tenido un éxito relativamente importante en cuanto al acceso a la educación post-primaria pero
todavía hoy los niveles de culminación
—incluso del ciclo básico, obligatorio
por ley desde la década del setenta—,
se encuentran muy lejos de ser universales”.
En el mismo sentido, apuntan Gustavo
de Armas y Alejandro Retamoso (De Armas y Retamoso, 2010: 11):
“Aunque Uruguay sigue exhibiendo indicadores positivos en los niveles de
educación inicial y educación primaria —al menos en comparación con
el resto de los países de la región—,
presenta datos muy preocupantes en
educación media. Al examinar la evolución de las tasas de egreso en los
distintos niveles de enseñanza entre
1991 y 2008, se advierte claramente
una tendencia al estancamiento“.
Cardozo (2008) asocia la problemática
a diversos factores: 1) la constante revisión y cambio de planes y programas,
2) la dificultad de alcanzar fases de consolidación de los procesos de innovación
puestos en marcha y 3) la escasa acumulación de conocimiento técnico-pedagógico en la definición de políticas
educativas.
Por su parte, Verónica Filardo y María
Ester Mancebo vuelven sobre este tema
advirtiendo que si bien el 98 % de los niños que culminan la educación primaria
ingresan a la educación media, solo 1 de
cada 3 jóvenes entre 20 y 29 años egresa del nivel medio (Filardo y Mancebo,
2013: 234).
Este último estudio asocia la “pérdida de
matrícula” a nivel de educación media a
los siguientes factores:
La brecha entre oferta-demanda: se
identifica una suerte de “desajuste”
entre la oferta del sistema y los intereses y necesidades educativas de
los jóvenes. En tal sentido destacan
el carácter propedéutico de la educación media que sigue estructurado
como nivel “preuniversitario”.
La falta de instrumentos legales que
le permitan a los directivos sancionar
situaciones que se han vuelto recurrentes, como la de estudiantes con
asistencia intermitente o situaciones
de inasistencias sin causas aparentes (Filardo y Mancebo, 2013: 150).
Además, las investigadoras enfatizan
que también contribuye a este problema
la particular estructura institucional del
sistema educativo uruguayo, caracterizado por la alta fragmentación y falta de
articulación interna, que lo vuelve poco
funcional a la hora de tomar decisiones.
Así, señalan tres razones que explican
tal peculiaridad:
Primeramente operan en la esfera de
la educación diversos actores con potestades particulares como la ANEP,
la UDELAR, el MEC y actualmente el
MIDES […] la particularidad de la autonomía técnica y administrativa de los
entes de la enseñanza con respecto al
Poder Ejecutivo y, en tercer lugar, por
el lugar original que ocupa el MEC a
lo largo del ciclo de las políticas públicas en educación. (Filardo y Mancebo,
2013:165).
Paralelamente, interesa destacar que
esta tendencia al desgranamiento de la
matrícula no es exclusiva del nivel educativo medio, sino que también ocurre
a nivel terciario. Diconca y otros (2011)
señalan que las tasas de abandono temprano (durante el ciclo básico de las carreras) son altas en la mayoría de los
servicios de nivel terciario de la UDELAR.
Este estudio aborda el fenómeno de la
pérdida de matrícula desde una doble
perspectiva, considerando los términos de
“deserción” y “desvinculación” y tomando
el aporte de diferentes autores que ponen
en foco distintos aspectos de esta problemática (Tinto, 1989; Furtado, 2003; Boado,
2009; Arocena, 2007, entre otros).
Así, Diconca y otros afirman que:
“Mientras que el concepto de “deserción” contiene una responsabilidad
personal en la decisión de dejar los estudios, el concepto de “desvinculación”
hace referencia al aspecto relacional
que implica al estudiante pero también
a la institución terciaria con las que se
vincula. Este proceso de desvinculación
puede darse en diferentes momentos:
En la “desvinculación preinicial” el estudiante se inscribe en una carrera
pero luego no asiste; la “desvinculación
inicial” es cuando el estudiante abandona los estudios en los dos primeros
semestres de la carrera; la “desvinculación temprana” es cuando abandona
antes de la primera mitad de su carrera; la “desvinculación tardía” es cuando
abandona los estudios luego de haber
cursado más de la mitad de la carrera.
(Diconca y otros, 2011: 17).”
En este trabajo la desvinculación se asocia al menos a tres factores causales:
Sociopersonales, que son los que
aparecen como de mayor incidencia
y se vinculan con aspectos laborales,
con la diagramación horaria de los
cursos y con razones familiares.
32
Esta sumatoria de disfuncionalidades
identificadas en diferentes sectores del
sistema educativo nacional refuerza la
necesidad de contar con información
más precisa sobre las dinámicas de funcionamiento del sistema, así como de
los resultados logrados.
Considerando la magnitud de la problemática de la desvinculación en Uruguay,
que no solo afecta al tramo de educación
media, sino que también aparece en el nivel terciario, interesa destacar aquí algunos criterios que, según UNESCO (2013),
deberían orientar al sistema educativo:
Disponibilidad, asociado a la existencia efectiva de alternativas educativas que le permitan al joven adecuar
la formación a sus intereses y necesidades.
Accesibilidad, que asegure el tránsito y la culminación del proceso de
formación. Se identifican diferentes
tipos de accesibilidad: económica, física y curricular.
Adaptabilidad, relacionando las ofertas educativas a las expectativas y
posibilidades de los jóvenes. Aspectos como la diagramación horaria,
las metodologías de enseñanza, las
tecnologías de apoyo o los procedimientos de evaluación son factores
que afectan la permanencia del joven
dentro del sistema.
Estratégicos, cuando se priorizan otras
carreras o trayectos de formación.
Aceptabilidad, procurando que la
oferta educativa sea de conformidad
de sus potenciales usuarios.
Institucionales, relacionados con la
presencia (o no) de apoyos básicos,
principalmente al inicio del proceso de
formación o con la calidad de los servicios provistos por el sector terciario.
En el mismo sentido y considerando las
características específicas del sistema
educativo uruguayo, se sugieren las siguientes líneas de acción a futuro:
Avanzar en la flexibilización de criterios, tanto de trayectos curriculares
como en los sistemas de evaluación
y pasaje de grado (no resulta viable
utilizar prácticas homogéneas ante
realidades diversas).
“La educación a través del trabajo tendrá como propósito incorporar a los
educandos en el concepto del trabajo
como actividad propia de los seres humanos e integradora a la vida social.
(Ley 18.437: 20).”
Promover propuestas de formación
en servicio que permitan a los equipos
de supervisores, directivos y docentes
que trabajan con poblaciones vulnerables adquirir saberes específicos que
les permitan afrontar esta tarea con
estrategias y herramientas adecuadas.
Revisar la normativa que regula la
permanencia de los docentes en un
mismo centro, de modo que habilite
la consolidación de equipos de trabajo estables en cada centro, en especial, en aquellos que trabajan en
políticas de inclusión educativa.
Desde el Consejo de Educación Técnico
Profesional (CETP) y desde el MEC con
la educación no formal (Acevedo, 2013)
es que se han ido consolidando ofertas
educativas que articulan con el mundo
del trabajo.
1.3. Educación y trabajo
Educación y trabajo representan dos
componentes de la formación integral y
ciudadana que en los últimos años han
sido integrados en las políticas educativas nacionales. Resolver adecuadamente la relación entre estos conceptos
ha representado una de las principales
prioridades de las actuales autoridades
de la educación, a partir de propuestas
que buscan asegurar diversos perfiles de egreso que habiliten el acceso al
mundo del trabajo.
1.3.1 Educación y trabajo desde
la Ley General de Educación
En el artículo 40 de la Ley n.º 18.437, correspondiente a “Líneas transversales”,
se destaca la “educación a través del
trabajo”, aunque este concepto no aparece luego desarrollado ni asociado a
ninguno de los organismos integrantes
del Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP).
“La actividad económica, por ser potencialmente sustitutiva del estudio,
representa uno de estos factores asociados a la inclusión y participación
de los jóvenes en el sistema educativo. Complementariamente, en tanto
permite intuir la desigualdad social
involucrada, el ingreso del hogar y la
condición de género del estudiante
constituyen también factores insoslayables. (MEC, 2013: 50)”.
De acuerdo a los datos aportados por
el Anuario Estadístico (MEC, 2013), es a
partir de los 13 años que se identifican
menores niveles de homogeneidad entre
los jóvenes en la cobertura educativa, diferencia que se ve acentuada a partir de
los 15 años. Este fenómeno es asociado a
dos factores: las ofertas económicas como
alternativa al estudio y el rezago escolar.
Interesa destacar que el análisis de la
evolución de los registros da cuenta de un
doble fenómeno. Mientras se constata la
tendencia decreciente de jóvenes que no
estudian pero trabajan (25,6 % en 2011;
23,7 % en 2012), en contrapartida queda
en evidencia un leve aumento de los jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni buscan
trabajo (12,5 % en 2011 y 13 % en 2012).
El principal factor que se asocia a este
alejamiento desde la percepción de los jóvenes refiere a la falta de interés por las
ofertas educativas en quienes tienen entre
12 y 17 años, mientras quienes tiene entre 18 y 29 años dividen sus razones entre la falta de interés y la incorporación al
mundo del trabajo. Es en los jóvenes más
pobres entre los que se integran otros factores, asociados con el embarazo adolescente y las dificultades económicas.
“Resulta llamativo el hecho de que la
cantidad de jóvenes que no asisten a un
establecimiento educativo ni tampoco
trabajan se incrementa entre los 15 y
los 19 años de edad. Es en el período de
los 17 a los 20 años de edad donde los
valores son más altos. (MEC, 2013: 62)”.
Frente a estos fenómenos, la OEI (2010)
advierte sobre la necesidad de poner
esfuerzos no solo en la ampliación de la
oferta educativa, sino también en lograr
las condiciones básicas que aseguren el
acceso efectivo, trabajando desde una
perspectiva multisectorial.
implementadas
Entre las recomendaciones propuestas
se destaca la necesidad de desarrollar
programas especiales que permitan fortalecer la educación técnico-profesional,
que se adecuen a las demandas de los
mercados específicos, como estrategia
que permita lograr convergencias entre
las necesidades e intereses personales
y del contexto.
En este sentido, puede apreciarse el camino desarrollado por el CEPT, que ha promovido la diversificación de propuestas, la
asociación con el sector productivo y una
mayor presencia en el interior del país.
En el 2007, impulsada por el CETP, surge
la Formación Profesional Básica (FPB),
una propuesta dirigida a jóvenes mayores de 15 años y adultos que cuentan con
primaria completa, pero que no pudieron
Gráfico 2. Variación de la matrícula del CETP según departamentos, en porcentajes, 2011-2013
60
54
50
40
30
39
37
29
27
20
23 22
19 18
16 14
13 13 12 12 12 12
10
19
8
7
0
Fuente: CETP (2013a: 17).
culminar la formación media básica, y
que desean completar su formación con
un perfil profesional específico. Ofrece
diferentes orientaciones organizadas en
34
áreas Agraria, Maderas y afines, Electrotecnia, Mecánica General, Mecánica Automotriz, Vestimenta, Belleza, Gastronomía,
Electrónica, Deporte e Informática.
Entre las capacidades que se integran al
perfil de egreso de la FBP se destacan:
desempeñarse como ciudadano proactivo, responsable y creativo; comprender
la importancia de la ciencia y las tecnologías; elegir su continuidad educativa y
aplicar normas de seguridad en los entornos laborales.
En los últimos años se ha confirmado
un aumento en la matrícula a nivel de
educación media en el CETP en relación
a la del CES. Una de las causas que se
manejan sobre este fenómeno está relacionada con que este tipo de ofertas
asocia la necesidad de formación con
otros requerimientos que también están
presentes en los jóvenes y que tienen
que ver con el interés de incorporarse al
mundo del trabajo.
Los gráficos que siguen (gráficos 2 al
4) ponen en evidencia que ha habido un
crecimiento sostenido de la matrícula en
todo el país, siendo mayor en el interior
que en la capital. También dan cuenta de
un cambio en la matrícula en relación al
tipo de curso, donde los cursos técnicos
profesionales (CTP) han ido perdiendo relevancia en relación a la formación media
básica (FMB) y superior (FMS), existiendo
un crecimiento más lento de la matrícula
en la formación superior terciaria (FST).
Gráfico 3. Matrícula del CETP según territorio y nivel educativo
23957
25000
22322
20000
16673
15000
10000
5000
5246
5117
4034
3265
4598
0
Montevideo
EMB
Interior del país
EMS
EST
FP
Fuente: CETP (2013a:16).
Gráfico 4. Evolución de la matrícula del CETP por nivel educativo, años seleccionados, en porcentajes
100%
90%
80%
34
6
50%
40%
10
7
70%
60%
10
22
46
44
EST
EMS
38
EMB
30%
20%
10%
FP
22
27
2004
2009
34
0%
2013
Fuente: CETP (2013b:8).
Nota: Años seleccionados por el CETP en su último informe anual.
Por su parte, el MEC, a través del Consejo
Nacional de Educación No Formal, ha impulsado políticas enmarcadas en el Programa Nacional de Educación y Trabajo.
En el 2005 se crean los Centros de Capacitación y Producción (CECAP), que reconocen como antecedentes experiencias
puntuales iniciadas en 1981 y 1993. Se
enmarca en un programa de educación
no formal con una coordinación general
y directores o coordinadores a nivel de
cada centro, y trabajan a partir de acuerdos y convenios interinstitucionales que
realizan con las Intendencias, los desconcentrados de educación media (CES
y CETP) y el Plan Ceibal, entre otros.
Garibaldi (MEC, 2011b) retoma el tema
de la articulación entre educación y trabajo, como uno de los desafíos más importantes que actualmente enfrenta la
educación nacional.
En este sentido, expresa:
“[…] es impostergable superar la idea
de que la educación es un fenómeno
aislado del trabajo […] como lo señala la Ley de Educación, no es para un
nivel educativo (medio o terciario), ni
para una modalidad (la educación técnica o la formación profesional), sino
para toda la educación en sus diferentes modalidades y niveles. Se trata verdaderamente de promover una
formación integral de los educandos.
(MEC, 2011b: 7-8)”.
Durante los últimos períodos de gobierno, se identifican una serie de acciones y
programas que promueven y consolidan
diversas alternativas de educación no
formal,10 como estrategia para captar a
sectores de la población estudiantil que
están quedando fuera del sistema.
10
Entendiendo por educación no formal: “el aprendizaje que se ha adquirido adicional o alternativamente al aprendizaje formal. En algunos casos también está estructurado según dispositivos de
educación y formación, pero más flexibles. Usualmente ocurre en contextos comunitarios locales,
el lugar de trabajo y mediante actividades de las organizaciones de la sociedad civil. Por medio
del proceso de reconocimiento, validación y acreditación el aprendizaje no formal puede conducir
también a obtener calificaciones y otros tipos de reconocimiento” (UNESCO, 2012).
36
Entre otras, se destacan:
Creación del Área de Educación no
Formal (2005) que se institucionaliza a partir del 2008 con la Ley General de Educación, que promueve
la constitución del Consejo Nacional
de Educación No Formal, como parte
constitutiva del SNEP.
A partir de la creación de esta nueva
Área fueron desarrollados tres programas: Aprender Siempre (PAS), Uruguay Estudia (PUE) y el Programa Nacional de Educación y Trabajo (PNET).
Asimismo, surgen otros programas
de apoyo: Programa de Capacitación
Laboral (PROCAL), Programa Trabajadores en Seguro de Desempleo
(TSD), Programa Emprender y Programa de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (POMYPES).
También surgen otras iniciativas que
buscan articular esfuerzos entre el
MEC y el CES, como es el caso del
Proyecto CECAP-CES, creado en el
2006, integrando a estudiantes extraedad (Plan 93) y cubriendo los tres
años del Ciclo Básico. Entre las estrategias que implementa se destacan
las tutorías de apoyo, reuniones de
coordinación y los Consejos de Participación (MEC, 2013).
Desde la perspectiva del MEC (2011b),
este conjunto de iniciativas procuran
consolidar el rol del Estado como garante del derecho a la educación para toda
la vida implementando funciones que
aseguren: 1) promover servicios educativos accesibles para toda la población y
la continuidad de estudios, especialmente de quienes se encuentran en situación
de vulnerabilidad; 2) asegurar una oferta
educativa plural-estatal-privada-mixta,
supervisando las diferentes opciones, 3)
definir criterios básicos de calidad para
todos los servicios; 4) fortalecer la escuela pública; 5) establecer regulaciones
que eviten formas de discriminación y 6)
garantizar mecanismos de concertación
con sectores del gobierno y la sociedad
civil, y proporcionar los recursos técnicos necesarios.
La creación y consolidación de vías alternativas para completar la formación
básica intentando disminuir los niveles
de rezago y deserción establecidos trajo
aparejadas nuevas situaciones a resolver, como los mecanismos para el reconocimiento, validación y acreditación de
las distintas modalidades de educación
no formal (MEC, 2012).
“La valoración y reconocimiento de estos resultados del aprendizaje pueden
mejorar significativamente la autoestima y el bienestar de las personas,
motivándolas a proseguir (además de)
ayudar a integrar a amplios sectores
de la población en un sistema de educación y formación más abierto, flexible, así como a construir sociedades
inclusivas. (MEC, 2012: 30)”.
En el marco de lo que UNESCO (2012)
promueve como “aprendizajes a lo largo de toda la vida” es que se definen algunos criterios que permiten concretar
procesos de reconocimiento, validación
y acreditación (RVA) de aprendizajes no
formales e informales:11 1) elaborar procedimientos que identifiquen, documenten, evalúen, validen y acrediten los resultados de aprendizaje; 2) utilizar tanto
la evaluación formativa como la sumativa;
11
Se entiende por aprendizajes informales: “el aprendizaje que ocurre en la vida diaria, en la
familia, en el lugar de trabajo, en comunidades y es mediado por los intereses o actividades de
las personas. Mediante el proceso de reconocimiento, validación y acreditación las competencias
obtenidas en el aprendizaje informal pueden ser visibles y contribuir a obtener calificaciones y
otros tipos de reconocimiento”. (UNESCO, 2012).
3) ofrecer servicios de información, asesoramiento y orientación para clarificar
los procedimientos para el RVA; 4) brindar apoyos especiales a las personas que
abandonaron en forma prematura su formación, mediante dispositivos flexibles.
Estas políticas que intentan articular las
necesidades de formación y trabajo con
los procesos de acreditación abren nuevos desafíos para legitimar los procesos
de educación no formal.
Una faceta menos conocida del desarrollo estatal de la educación no formal
refiere a la capacitación de los trabajadores estatales como servidores públicos. En este sentido, desde el año 2006,
se ha conformado y desarrollado la Red
Uruguaya de Capacitación y Formación
de Funcionarios del Estado (actualmente integrada por 34 organismos del Estado), liderada por la Escuela Nacional
de Administración Pública (ENAP),creada en 1985 (Ley n.° 15.757). A modo
de ejemplo, las actividades de la ENAP
durante el año 2013 alcanzaron a 7.405
funcionarios (3.380 en la modalidad a
distancia) e implicaron 12.916 horas de
clase, tutoría y coordinación docente.12
Si bien es mucho lo que se viene realizado en torno a educación y trabajo, no
fue posible identificar registros que den
cuenta del seguimiento de los diferentes
programas en curso.
Entre los aspectos identificados para seguir trabajando se destacan:
Avanzar en la definición de sistemas
de RVA de las propuestas de educación no formal, que permitan generar
12
38
Informe Presidencia, Memoria Anual 2013.
puentes entre trayectorias formales
y no formales.
Consolidar los niveles de formación
de los equipos que integran las propuestas de educación no formal, integrando aportes desde la pedagogía
con otros asociados a saberes específicos del ámbito laboral.
Establecer sistemas de monitoreo
y acreditación que aseguren niveles
básicos de calidad en estas ofertas
educativas.
1.4. Incorporación y uso de
las TIC
Las nuevas generaciones no han conocido el mundo sin Internet y han desarrollado destrezas y habilidades en su
interacción con las tecnologías digitales,
que no siempre son consideradas en
muchos modelos educativos vigentes.
La introducción de las TIC en los escenarios educativos se presenta como uno
de los grandes desafíos del siglo XXI, a
concretar de forma indispensable tanto
en la población estudiantil como en los
cuadros docentes (UNESCO, 2013).
“La experiencia de incorporación de
tecnologías en los sistemas educativos de América Latina y el Caribe en
los últimos veinte años ha mostrado
poco efecto en la calidad de la educación. […] La falta de evidencia sobre el
efecto de las tecnologías se relaciona
también con las limitaciones que tienen los propios sistemas de medición
de la calidad. (UNESCO, 2013: 6).”
1.4.1. Las TIC y la Ley General
de Educación
de las tecnologías a la formación de estudiantes y docentes.
El artículo 36 de la Ley General de Educación hace referencia a las modalidades a distancia y semipresencial de educación.
implementadas
“La educación a distancia, en línea o
asistida, comprenderá los procesos
de enseñanza y de aprendizaje que no
requieran la presencia física del alumno en aulas u otras dependencias similares, para el dictado regular de sus
cursos, siempre que se empleen materiales y recursos tecnológicos específicamente desarrollados para obviar
dicha presencia, y se cuente con una
organización académica y un sistema
de gestión y evaluación específico, diseñado para tal fin. La modalidad semipresencial […] requiere instancias
presenciales. (Ley 18.437: 17).”
Según UNESCO (2013) las políticas públicas que abordan la integración de las
TIC a la educación deben basarse en enfoques globales y que permitan la integración. Para ello sugieren una serie de
aspectos a tomar en cuenta, entre los
que se destacan: 1) considerar el acceso a tecnología e Internet; 2) asegurar
la formación básica para el uso de las
tecnologías; 3) promover recursos educativos de calidad; 4) favorecer la colaboración entre pares y desarrollar comunidades de aprendizaje; 5) promover
el desarrollo de nuevos instrumentos;
6) generar espacios de experimentación
de las TIC; 7) avanzar en la construcción
de estándares para la evaluación de los
aprendizajes; 8) promover la comunicación entre los centros.
Los entornos virtuales de aprendizaje
(EVA), tanto a nivel de educación básica
(Plan Ceibal) como a nivel de educación
terciaria, representan un importante
avance en los procesos de incorporación
Abordar la temática de la incorporación
de las tecnologías a la educación básica en Uruguay es hablar del Plan Ceibal. Este proyecto tuvo su origen en el
2007 a nivel de educación primaria, con
la distribución de una laptop por niño
y por maestro de cada escuela del sistema educativo público nacional. Con
posterioridad se extendió a los niveles
de educación secundaria, técnica y formación docente, siendo este un proyecto conocido y que cuenta con un amplio
respaldo popular (Fullan y otros, 2013).
Mientras que en una primera fase la
prioridad se centró en asegurar el acceso equitativo de la tecnología y la conectividad en todos los centros educativos públicos del país, en una segunda
fase el centro de atención se focalizó
en cómo mejorar los procesos de enseñanza y aprendizaje utilizando los recursos tecnológicos con los que el país
ya cuenta.
“Si bien la expectativa parece haber
sido que con el tiempo la enseñanza y
el aprendizaje iban a cambiar a través
de un acceso generalizado al uso de
tecnología, inicialmente no hubo una
presión manifiesta en las escuelas o
sobre los maestros para que pusieran
en práctica realmente esas herramientas y aplicaciones. Todos los maestros
han tenido acceso a nuevos recursos
y a capacitación técnica sobre su uso,
pero no han sido capaces de integrar
dicho uso en la enseñanza y actividades de aprendizaje en forma rutinaria.
(Fullan y otros, 2013: 12).”
El uso que se haga de las tecnologías representa un eje de análisis fundamental
para las políticas educativas y es sobre
el que se está trabajando actualmente.
En esta línea, Rivoir (2013) analizó el impacto del Plan Ceibal durante el período
2007-2010 y arribó a las siguientes conclusiones:
Se confirma la existencia de un patrón de acceso y uso de Internet en
las poblaciones más pobres (cambiando su relación con las tecnologías). Se observa una tendencia de
cierre de la brecha digital en la tenencia de computadoras por hogar,
si bien a nivel de conectividad los
cambios logrados son menores.
No existen registros de usos y aprovechamiento de las XO por parte de organizaciones barriales o comunitarias.
Se identificaron dos tipos de trayectoria en el uso de la laptop: 1)
uso inicial intensivo con progresiva
disminución del este y 2) uso inicial
uniforme hacia la diversificación de
usos.
Se verifica que a mayor motivación
desde el docente, mayor uso de la XO
con propósitos educativos.
40
Se evidencia la necesidad de cambios tanto en aspectos pedagógicos
como en las dinámicas organizativas
para lograr una mayor integración
del recurso.
Haciendo un balance global de los aspectos trabajados en relación a la incorporación y uso de las TIC, es posible
afirmar que se ha avanzado mucho en
el acceso y la expansión de los entornos
virtuales.
El desafío actual, tal como lo señala Fullan y otros (2013) en su estudio, refiere a:
Avanzar en la identificación, aplicación y consolidación de prácticas
pedagógicas que permitan optimizar
el uso de estos nuevos recursos tecnológicos.
Trabajar desde nuevos modelos
pedagógicos que se adecuen a la
integración de diferentes modalidades educativas (presenciales y
virtuales).
2. Situación de la evaluación
educativa
En Uruguay se vienen desarrollando diversas actividades en el marco de políticas educativas que procuran lograr mayor calidad, equidad e inclusión social.
Estos esfuerzos parecen no estar acompañados por registros sistemáticos que
permitan evaluar avances y constatar el
impacto que estas acciones alcanzan en
los distintos escenarios de la realidad
educativa nacional.
de evaluación; e) aportar información
acerca de los aprendizajes de los educandos; f) proponer criterios y modalidades en los procesos evaluativos
del Sistema Nacional de Educación en
los niveles inicial, primario y medio; g)
asesorar al Ministerio de Educación
y Cultura y a la ANEP en cuanto a la
participación en instancias internacionales de evaluación. (Ley 18.437: 42)”.
Tanto el sistema educativo nacional como
las organizaciones que lo integran y sus
unidades operativas (centros) requieren
de sistemas de evaluación y seguimiento
que les aporten información oportuna y
útil para la toma de decisiones.
De acuerdo a la misión definida por el
INEEd, este organismo se propone contribuir al debate y a la consolidación de
las políticas educativas nacionales. Con
tal propósito y atendiendo a los mandatos que le indica la Ley, define su Plan
Estratégico 2013-2016 a partir de nueve
líneas de acción que refieren a:
A continuación se indican algunos avances ya logrados en relación al tema y
otros que quedan por consolidar.
2.1. Creación del INEEd
La Ley General de Educación integra
en su artículo 113 la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa
(INEEd), el cual inicia acciones en abril
del 2012 con la constitución de su Comisión Directiva.
1- Realizar un Informe sobre el Estado
de la Educación en el Uruguay (IEEuy)
previsto para ser entregado al Parlamento en el 2014.
2- Investigación y estudios educativos.
3- Evaluación de los aprendizajes de los
estudiantes.
4- Evaluación de implementación e impacto de programas e innovaciones.
Entre sus cometidos la Ley destaca:
“[…] evaluar la calidad de la educación
nacional a través de estudios específicos y el desarrollo de líneas de investigación educativas. Asimismo deberá:
a) evaluar la calidad educativa en el
Uruguay en sus niveles inicial, primario y medio; b) aportar información que
contribuya a garantizar el derecho de
los educandos a recibir una educación
de calidad; c) dar a conocer el grado de
cumplimiento de los objetivos y metas
establecidos por los diferentes organismos, entes y demás instituciones
educativas; d) favorecer la producción
de conocimiento sobre los procesos
42
5-Estadísticas e indicadores educativos.
6- Mejora de los procesos de evaluación
en el sistema educativo nacional.
7- Sistematización y gestión del conocimiento didáctico-práctico.
8- Comunicación y articulación.
9- Formación de recursos humanos en
evaluación educativa.
Si bien el INEEd es un Instituto de reciente creación, viene trabajando en la
Situación de la evaluación educativa
implementación y coordinación de más
de diez estudios que formarán parte del
IEEuy, a publicarse en el 2014.
2.2. Evaluaciones en las
que participa Uruguay
Uruguay participa de dos evaluaciones
internacionales (PISA y SERCE), además
de implementar otras a nivel nacional,
que hasta el momento han sido promovidas por la División de Investigación,
Evaluación y Estadística (DIEE) de la
ANEP.
2.2.1. Evaluaciones PISA
cias de repetición, especialmente en
el ciclo básico de educación media.
Esto puede obedecer tanto a la tendencia en la repetición en este ciclo
como al aumento de la cobertura
(una parte de los que el sistema logra
incorporar ahora, pero no incorporaba antes, son alumnos con trayectorias de repetición).
Similarmente, se verifica un nivel de
rezago escolar algo más alto que en
ciclos anteriores. Esto deriva, en parte, del punto anterior (mayor cobertura y mayor repetición). También hubo
un cambio menor en la definición de
la población PISA que podría incidir,
pero levemente, en el mismo sentido.
En el 2012, Uruguay volvió a participar
de las pruebas internacionales PISA.13
Integra desde el 2003 la lista de países
latinoamericanos que aplican estas pruebas internacionales creadas inicialmente
para los países de la OCDE.14 Estas pruebas internacionales tienen como objetivo
evaluar el desarrollo de competencias
claves en los jóvenes de 15 años, edad
en la que se estima finaliza la educación
media básica. Las áreas que organizaron
los registros de esta evaluación fueron:
matemática, ciencias naturales, lectura y
resolución de problemas.
Considerando los tres grandes sectores
implicados en la evaluación (educación
media básica, técnica y privada), el puntaje promedio desciende en todos, con
mayor incidencia en el sector público (liceos, escuelas rurales con 7.°, 8.° y 9.°).
Desde la perspectiva del desempeño,
las mediciones en matemática indican
resultados que se ubican en el nivel 1
(de 6 niveles que tiene esta escala). Esto
estaría indicando que los estudiantes
evaluados demuestran habilidades ante
procedimientos rutinarios y acciones
evidentes y familiares.
En el informe presentado por la ANEP en
el 2013, se destaca:
“En el ciclo 2012, el 55,8 % de los estudiantes se ubicó por debajo el Nivel
2 de desempeño en Matemática (considerado el umbral de competencia en
PISA). […] los alumnos de mejores desempeños obtuvieron puntajes más bajos
en 2012 en comparación con 2003; los
alumnos de más bajo desempeño (percentiles 5 y 10) mejoraron su rendimiento respecto de los más bajos de 2003.
(ANEP, 2013: 16)”.
Se registra un aumento leve pero
sostenido de la cobertura educativa
entre 2003 y 2012, producto de una
mayor proporción de jóvenes que
asisten a educación formal.
En el 2012 hay un crecimiento del
porcentaje de alumnos con experien-
13
PISA: Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (Programme for International Student
Assessment).
14
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (The Organisation for Economic
Co-operation and Development).
Estos datos indican que Uruguay evidencia un descenso en sus resultados, al
igual que la mayoría de los países de la
región (menos Chile y Brasil), que si bien
es considerado leve, resulta significativo
en comparación con los obtenidos en el
2003.
2.2.2. Evaluaciones LLECE
LLECE15 es un estudio internacional que
se enmarca en las acciones de evaluación de la calidad educativa previstas
por la Oficina Regional de Educación
para América Latina y el Caribe (OREALC-UNESCO Santiago). Esta evaluación
hace foco en tercer y sexto año de educación primaria, y toma en cuenta los
diseños y estructuras curriculares de
cada país. Al igual que el PISA, evalúa el
desarrollo de competencias asociadas a
ciertas áreas (Lectura, Escritura, Matemática y Ciencias). En el 2006, Uruguay
participó en el SERCE16 y en el 2013 lo
hizo en el TERCE.17
“El enfoque desde el que estos conocimientos son evaluados se corresponde
con el denominado “habilidades para
la vida”, el cual sostiene que la escuela
debe ayudar a que las personas puedan aplicar lo aprendido en su vida cotidiana presente y futura, no solo para
alcanzar mayores niveles de bienestar
sino para contribuir al desarrollo de su
entorno. (ANEP-DIEE, 2009)”.
Los estudios nacionales con los que hoy cuenta el país, focalizados fundamentalmente en los aprendizajes y en otros
indicadores asociados al fracaso escolar, no permiten tener
una visión clara sobre las dinámicas internas de cada centro.
Los resultados obtenidos en el 200618
en las distintas áreas dan cuenta de la
fuerte incidencia que el contexto sociocultural tiene sobre los aprendizajes, lo
que lleva a replantearse las propuestas
curriculares y los modelos educativos
que se ofrecen en educación primaria.
“[...] entre las variables sobre las cuales la escuela puede operar a partir de
la evidencia hallada, cabe destacar la
importancia de lograr un buen clima
escolar que redunde en un buen clima
para el aprendizaje“. (ANEP, 2009: 127).
Entre las dimensiones identificadas
como fundamentales para lograr un
buen clima, los directivos jerarquizan: 1)
la relación entre maestros, 2) los niveles
de exigencia de los maestros hacia sus
estudiantes, 3) las relaciones establecidas por los maestros con otros agentes
externos, 4) las relaciones establecidas
entre los estudiantes y con los maestros,
5) la motivación de los estudiantes y el
apoyo de sus familias, 6) el ausentismo y
la rotación docente.
El buen clima, aspecto que viene siendo jerarquizado desde la investigación
desde hace más de una década, requiere para su consolidación de equipos de
gestión que promuevan el trabajo colaborativo, además de contar con equipos
docentes estables y mecanismos de
evaluación (externa e interna) que permitan identificar variaciones en el clima
de los distintos escenarios de acción.
Los estudios nacionales con los que hoy
cuenta el país, focalizados fundamentalmente en los aprendizajes y en otros indicadores asociados al fracaso escolar,
LLECE: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación.
SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo.
17
TERCE: Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo.
18
Por más información consultar: <https://s3-us-west-2.amazonaws.com/documentos-web/Estudios+Internacionales/TERCE/Folleto+TERCE.pdf>.
15
16
44
no permiten tener una visión clara sobre
las dinámicas internas de cada centro.
2.2.3. Evaluaciones formativas
en línea
El sistema de evaluación nacional en
línea focaliza en tres áreas de aprendizaje: ciencias, lectura y matemática.
Fue implementado por primera vez en
el 2009 por la DIEE (CODICEN), en coordinación con la Inspección Técnica del
CEIP y con el apoyo del Plan Ceibal. Representa un insumo útil para los docentes, ya que aporta información en tiempo
real sobre el rendimiento de sus alumnos y promueve instancias de reflexión,
intercambio y revisión de las prácticas a
nivel del plantel docente, sus directivos
y supervisores.
“Estos instrumentos de evaluación
se elaboran en clave formativa, con
la intención de favorecer discusiones
pedagógicas centradas en lo que deben poner en juego los estudiantes a
los efectos de resolver cada una de las
actividades […] la idea subyacente es
pensarlo como un aporte más para intervenir desde la enseñanza”.19
Este sistema supone un insumo de gran
valor en varios aspectos: 1) permite al
maestro tener los resultados de la prueba de su grupo de alumnos al instante,
2) le posibilita aplicar la prueba en reiteradas situaciones, pudiendo acceder a la
carpeta de evaluaciones y analizando los
avances logrados en su grupo y 3) permite el aprendizaje colectivo del equipo
docente de un mismo centro, así como
la toma de decisiones a partir de datos
específicos y actuales.
En el 2014 está prevista la evaluación en
línea que abarcará desde 3.° de prima19
20
ria a 3.° de educación media y permitirá
promover una visión integral sobre los
logros de aprendizaje en diálogo entre
dos subsistemas (primaria y secundaria), que habitualmente realizan evaluaciones independientes. Se proyecta que
las pruebas comprenderán las áreas de
matemática, lengua y ciencias.
2.2.4. Evaluaciones en el marco
de la Red Global de Aprendizajes
Se trata de una experiencia20 que se
orienta a la evaluación de aprendizajes
profundos, que es incipiente a nivel internacional (involucra a 1.000 instituciones educativas de varias partes del
mundo) y de carácter piloto en Uruguay,
donde cuenta con la participación voluntaria de 100 centros educativos dispersos en todo el país, pertenecientes a los
subsistemas de primaria, secundaria y
educación técnico profesional.
La experiencia en curso está coordinada por la ANEP y el Plan Ceibal a nivel
nacional, y por Michael Fullan a nivel
internacional. Básicamente se trata de
una iniciativa de colaboración internacional que se orienta a la integración de
nuevas pedagogías de aprendizaje, buscando potenciar la capacidad colectiva
de construcción, mediante un marco común de acciones e investigación.
El aprendizaje en profundidad (Fullan y
Langworthy, 2013) implica:
Educación del carácter: promover
cualidades personales como la honradez, la autorregulación, la perseverancia, etc.
Ciudadanía: favorecer actitudes de
respeto, participación y sensibilidad.
Comunicación: generar diversas al-
Tomado de: <http://www.anep.edu.uy/sea>.
Ver <http://www.ceibal.edu.uy>.
ternativas tanto presenciales como
virtuales.
Pensamiento crítico: incentivar la resolución de problemas, la utilización
de diversos recursos, la definición y
puesta en marcha de proyectos.
Colaboración: alentar el trabajo en
equipo, la participación en redes y la
empatía.
Creatividad: promover la imaginación,
la visión y el liderazgo innovador.
2.3. Hacia un sistema
nacional de información
educativa
Al contrastar los ejes nacionales en los
que se viene trabajando en educación y
hacer una revisión general de los indicadores con lo que hoy se cuenta, quedan
en evidencia algunos desencuentros entre
las demandas que surgen desde las políticas públicas y los datos aportados desde
los diferentes observatorios nacionales.
Teniendo en cuenta lo dicho, cabría preguntarse si es posible responder a las
demandas de públicos tan diversos con
un “producto único promedio” o si es necesario pensar en diferentes productos,
con diversos niveles de complejidad y
salida, que atiendan las demandas de
cada colectivo.
A ello se suma la diversidad de perspectivas y necesidades que pueden surgir
desde distintas audiencias asociadas a
lo educativo. A manera de ejemplo, tal
como lo señala Terigi (2009), el problema de la exclusión incluye fenómenos
muy diferentes, pero existen sistemas
de evaluación y monitoreo integrales
que permiten combinar abordajes para
lograr una visión global de los procesos
educativos en marcha y sus resultados.
También el desempeño docente podría
ser monitoreado mediante un sistema
formalizado de evaluación, que eventualmente permitiera generar incentivos
al desempeño (Vaillant, 2012).
Fernando Martínez Rizo (2014),21 especialista en la temática, relacionado con
el Instituto Nacional para la Evaluación
de la Educación (INEE) de México, hace
referencia a la necesidad de resolver si
un observatorio nacional ha de basarse
en la información hoy disponible (indicadores históricos) o si debe dar respuesta
a nuevas necesidades de información y,
en consecuencia, enfrentar el desarrollo
de nuevos indicadores.
21
46
Acceder a información actualizada sobre la realidad educativa nacional implicaría: 1) avanzar en el diseño y la
presentación de dispositivos como los
observatorios en los distintos organismos relacionados con la educación pública, orientados a diferentes colectivos;
2) identificar la información que potenciales usuarios estarían demandando
desde los diversos sectores implicados
con la agenda educativa y 3) incorporar
diversos formatos y modalidades para
presentar y dar difusión a la información
relevada, teniendo en cuenta el perfil de
los distintos públicos a los que se apunta (especialistas e investigadores en
educación; docentes, directivos, supervisores y otros tomadores de decisiones;
estudiantes y sus familias; la opinión pública en general).
A los efectos de contrastar procesos, se
integran aquí los criterios seguidos por
el propio INEE para adaptar su sistema
de indicadores educativos:
A partir de la consulta que le fuera realizada en el marco de este trabajo.
“Los indicadores están siendo organizados en torno a cuatro ejes, tomando como modelo el de Education at a
Glance (OCDE, 2004). El primero refiere a los niveles de evaluación: alumnos, entornos del aprendizaje (aulas),
proveedores de los servicios (escuelas) y los subsistemas o el sistema
educativo en su conjunto. El segundo
está constituido por los componentes
sistémicos, los cuales agrupan a los
indicadores de acuerdo con el modelo de evaluación conocido como Contexto-Insumos-Procesos-Productos;
cabe hacer notar que la mayoría de los
sistemas de indicadores educativos
se estructuran de acuerdo con este
modelo […]. El tercer eje se compone
de los objetivos a evaluar, que no es
otra cosa que las dimensiones de la
calidad de la educación; por ejemplo,
eficacia, eficiencia, equidad e impacto
[…]. El cuarto eje se compone tanto de
los distintos tipos y niveles educativos
del sistema escolarizado como de las
principales modalidades no escolarizadas. (INEE, 2007: 37)”.
El sistema desarrollado por el INEE
mexicano se completa con la incorporación del contexto al sistema de indicadores, que define como “contexto social”
y “contexto educativo”. Se consideran
como recursos los financieros, pero
también los pedagógicos y los organizacionales. Esta propuesta de sistema de
indicadores finaliza incluyendo a cuatro
ejes transversales: 1) relevancia, adecuado a las necesidades de la sociedad,
2) eficacia, alcanzando los objetivos de
aprendizaje educativo en los plazos previstos, 3) eficiencia, utilizando los recursos de manera adecuada y 4) equidad,
brinda oportunidades y apoyos especiales a quienes lo requieren.
Más allá de resolver sobre el enfoque
y los posibles niveles de especificidad,
surge otra necesidad, nada menor, que
es la de atender a la actualidad y calidad de los datos que son registrados en
los dispositivos de información con los
que el sistema cuenta. Sumado a estos
aspectos aparece la natural divergencia entre objetivos orientados a medir la
evolución de indicadores ya utilizados, la
necesidad de incorporar otros que den
cuenta de nuevos contextos y saberes.
Se debe considerar también la necesidad de comprender y no solo medir. En
consecuencia, los estudios cualitativos y
la convocatoria a análisis complementarios o de profundización de mediciones
en marcha, parecen ser un componente
clave a integrar. Si el objetivo primordial
de las evaluaciones es el de conocer
para comprender, deben contribuir efectivamente a dicho fin.
Cuadro 10. Componentes sistémicos y ejes transversales de evaluación por tipos, niveles y modalidades
Elementos sistémicos
Aspectos
Educación
Educación
no formal
terciaria
Sociodemográfico
Sociocultural
Social
Aplica a todos los tipos educativos escolarizados y no escolarizados
Socioeducativo
Socioeconómico
Alumnos
Educación
Educación Educación
Docentes y
técniEducación Educación
Escolar
media
media
directores
inicial
primaria
co-profeterciaria no formal
básica
superior
sional
Infraestructura
Recursos
organizacionales
Educación
Recursos
media
media
inicial
primaria
pedagógicos
básica
superior
sional
Recursos
financieros
Educación
Clima de aula
media
media
inicial
primaria
Gestión escolar
básica
superior
sional
Acceso y
trayectoria
Logro, competencias y habilidades
Educación
en educación
Inmediatos
media
media
inicial
primaria
básica
básica
superior
sional
Logro, competencias y habilidades
en primera
infancia
Laboral
Mediatos
Educativo
Aplica a todos los tipos educativos escolarizados y no escolarizados
Cultural, cívico
y salud
Resultados
Procesos
Recursos
Contexto
Componente
Tipos, niveles y modalidades del sistema educativo
Educación Educación Educación
media
media
técnicoinicial
primaria
básica
superior
profesional
Fuente: elaboración propia a partir de INEE 2007, “Propuesta y experiencias para desarrollar un sistema nacional de indicadores educativos”, INEE, México.
48
3. Conclusiones finales
Este apartado final intenta retomar algunos aspectos del documento considerados sustanciales, organizados de
acuerdo a los principales ejes de discusión que surgieron del rastreo documental realizado, poniendo especial énfasis
en aquellos asuntos que requieren seguir siendo trabajados, con el propósito
de lograr su mejora y consolidación.
El rastreo documental efectuado da
cuenta de los importantes esfuerzos
que vienen siendo realizados desde las
políticas públicas de Uruguay en el área
de la educación, a partir de los cuales se
identifican cuatro ejes de discusión:
La mejora de la calidad educativa.
La inclusión educativa.
La relación entre educación y trabajo.
La incorporación operativa de las TIC.
Son múltiples los planes y programas que
están siendo implementados en el marco
de políticas que buscan una educación inclusiva, de calidad y para toda la vida.
El análisis retrospectivo de los últimos
diez años permite identificar, sin embargo, la presencia de numerosos cambios en el rumbo de muchas de estas
políticas, tanto en sus marcos estratégicos como programáticos. Esos ajustes o cambios se han visto impactados,
a su vez, con la puesta en vigencia de
la nueva Ley General de Educación (n.°
18.437), que ha definido un nuevo marco
regulatorio desde el cual pensar las estructuras y los procesos educativos.
Los escenarios educativos nacionales
aparecen como espacios en constante revisión, lo que los vuelve dinámicos
pero a la vez altamente vulnerables para
alcanzar la institucionalización de las innovaciones que se intentan consolidar.
50
En el análisis de los grandes ejes de
discusión educativa se evidencia la débil presencia de sistemas de evaluación
y seguimiento que den cuenta de los
avances y las dificultades detectados
durante la implementación de las políticas educativas. La evidente diversidad
de criterios con las que cada órgano
desconcentrado realiza el registro de
los distintos trayectos educativos y la
alta compartimentación entre el ámbito público y el privado atentan contra la
posibilidad de contar con sistemas unificados de información.
Por otra parte, no se cuenta con líneas
de base que permitan registros de los
procesos educativos para evaluar el impacto de lo realizado. Las unidades educativas (escuelas, liceos, escuelas técnicas) siguen siendo “cajas negras”, cuyas
dinámicas y lógicas de funcionamiento
no se conocen. Los mecanismos para la
orientación, la regulación y el sustento
de las políticas públicas siguen siendo
una materia pendiente.
A continuación se identifican otros temas que requieren ser consolidados y
que han sido asociados a los cuatro ejes
de discusión presentados.
En cuanto a las políticas de mejora de la
calidad educativa, se requiere:
Definir e implementar evaluaciones
sistemáticas que permitan el seguimiento de los diferentes planes y
programas que son desarrollados en
los distintos niveles del sistema.
Fomentar políticas que permitan alcanzar la permanencia y el egreso de
los estudiantes que acceden al sistema, en particular en la educación media básica.
Avanzar en la consolidación de uno
de los principios rectores de la cali-
Conclusiones finales
dad educativa, que refiere a la igualdad de oportunidades; atendiendo su
cumplimiento no solo en el acceso,
sino en la calidad de los planteles
docentes y en las propuestas educativas que estos imparten.
En cuanto a las políticas de inclusión, se
propone:
Avanzar en la flexibilización de criterios tanto en los trayectos curriculares como en los sistemas de evaluación y pasaje de grado (no resulta
viable utilizar prácticas homogéneas
ante realidades diversas).
Promover propuestas de formación
en servicio que permitan a los equipos
de supervisores, directivos y docentes,
que trabajan con poblaciones vulnerables, adquirir saberes específicos que
para afrontar esta tarea con estrategias y herramientas adecuadas.
Revisar la normativa que regula la
permanencia de los docentes en un
mismo centro, de modo que habilite
la consolidación de equipos de trabajo estables, en especial en aquellos
centros que trabajan en políticas de
inclusión educativa.
Avanzar en la definición de sistemas
de RVA de las propuestas de formación no formal que permitan generar
puentes entre trayectorias formales
y no formales.
En cuanto a las políticas de educación y
trabajo, se sugiere:
Consolidar los niveles de formación
de los equipos que integran las propuestas de educación no formal, integrando aportes desde la pedagogía
con otros asociados a saberes específicos del ámbito laboral.
Establecer sistemas de monitoreo
y acreditación que aseguren niveles
básicos de calidad en estas ofertas
educativas.
En cuanto a las políticas de incorporación de las TIC, se propone:
Avanzar en la identificación, aplicación y consolidación de prácticas
pedagógicas que permitan optimizar
el uso de estos nuevos recursos tecnológicos.
Trabajar desde nuevos modelos pedagógicos que se adecuen a la integración de diferentes modalidades
educativas (presenciales y virtuales).
Finalmente y en relación a los procesos
de evaluación educativa que se vienen
llevando adelante en el país, quedan en
evidencia algunos desencuentros entre
las demandas que surgen desde las políticas públicas y los datos generados por
diferentes organismos. A ello se suma
la diversidad de perspectivas y necesidades que pueden surgir desde distintas
audiencias asociadas a lo educativo.
Se identifican algunas novedades auspiciosas, como la creación a partir del
2012 del INEEd, que se espera pueda cubrir un importante vacío que ha tenido el
país de aportes de evaluación nacional,
pero a su vez externa al sistema educativo. Ello permitirá contar con otras
distancias operativas desde las cuales
identificar fortalezas y disfuncionalidades del sistema, con el propósito de
valorar los logros alcanzados y focalizar
esfuerzos en aquellos aspectos que así
lo requieran.
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Glosario
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ANEP
BPS BROU
CAIF
CECAP
CEIP
CES
CETP
CODICEN
CTP
DIIE
EFQM
ECE
ENAP
EVA
FMB
FMS
FST
INAU
INE
INEE
INEEd
IEEuy
INEFOP
LLECE
�� MEC
MIDES
MTSS
NBI
OCDE
OEI
OPP
PAC �� Administración Nacional de Educación Pública
Banco de Previsión Social
Banco de la República Oriental del Uruguay
Centro de Atención a la Infancia y la Familia
Centro de Educación No Formal, de Capacitación y Promoción
Consejo de Educación Inicial y Primaria
Consejo de Educación Secundaria
Consejo de Educación Técnico Profesional
Consejo Directivo Central de ANEP
Cursos Técnicos Profesionales
División Investigación, Evaluación y Estadística
Fundación Europea de Gestión de la Calidad
Educación en Contextos de Encierro
Escuela Nacional de Administración Pública
Entornos virtuales de aprendizaje
Formación Media Básica
Formación Media Superior
Formación Superior Terciaria
Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay
Instituto Nacional de Estadística
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (México)
Instituto Nacional de Evaluación Educativa
Informe sobre el Estado de la Educación en el Uruguay
Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional
Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la
Educación
Ministerio de Educación y Cultura
Ministerio de Desarrollo Social
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Necesidades básicas insatisfechas
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Organización de Estados Iberoamericanos
Programa de Aulas Comunitarias
Glosario
PAS
�� PISA
�� PIU
�� PMC
�� PNAD
�� PNET
�� POMYPES�� PROCAL �� PROCES �� PUE
�� SEA
�� SERCE �� TERCE �� TIC
�� TSD
�� UDELAR �� UNESCO �� UTU
RVA
Programa Aprender Siempre
Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos
Programa de Impulso a la Universalización del Ciclo Básico
Programa de Maestros Comunitarios
Programa Nacional de Alfabetización Digital
Programa Nacional de Educación y Trabajo
Programa de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa
Programa de Capacitación Laboral
Programa de Culminación de la Educación Secundaria
Programa Uruguay Estudia
Sistema de Evaluación de Aprendizajes
Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
Tecnología de la información y de la comunicación
Trabajadores en Seguro de Empleo
Universidad de la República
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura
�� Universidad del Trabajo del Uruguay
�� Reconocimiento, validación y acreditación de competencias
SERIE: POLÍTICAS EN DEBATE
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Educación en Uruguay: principales ejes actuales de discusión

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