Diagnóstico Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

Diagnóstico Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

DIAGNÓSTICO ESTATAL
DURANGO
SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ
ADRIANA GARCÍA GARCÍA
DIRK ZAVALA RUBACH
i
El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo:
Coordinación general:
Sergio López Ayllón
Investigadores:
Ana Elena Fierro Ferráez
Adriana García García
Juanita Gómez Montes
Gerardo Medina
Mario Sánchez de Aparicio I
Martha Trejo González
Lorenia Trueba Almada
Dirk Zavala Rubach
Asistentes de investigación:
Jesús Rogelio Alcántara Méndez
Zayra Carbajal
Rosa Ivonne Enríquez Romero
Felipe García Cuevas
Raquel López Hernández
Paulina Madrigal Ávila
Liliana Montiel Matamoros
Xiao Recio Blanco
Luis José Rivero Pérez
Adriana Rosas Cerecer
Ximena Santaolalla Abdó
Jonathan Velázquez Flores
Coordinación administrativa:
Wendolyn Veana Segura
ii
ÍNDICE GENERAL
1. Introducción ............................................................................................................................. 1
2. Metodología ............................................................................................................................. 3
2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3
2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3
2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4
2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4
2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5
2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9
2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10
3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11
3.1 Marco normativo ............................................................................................................ 11
3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12
3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12
3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12
3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 15
3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 16
3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 16
3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 17
4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 23
4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 23
4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 24
4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 24
4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 28
5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 38
5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 38
5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 44
5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 46
6. Anexos .................................................................................................................................... 50
6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 50
6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 51
7. Bibliografía ............................................................................................................................. 52
iii
ABREVIATURAS
1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C.
2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso
Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en
Materia Administrativa a Nivel Nacional.
6. DOF: Diario Oficial de la Federación.
7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias.
8. ND: No se puede determinar por falta de información.
9.
OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse
tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de
los poderes judiciales estatales.
10. PN: Promedio Nacional.
11. SC: Sin cálculo.
12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
iv
1. INTRODUCCIÓN
La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que
los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los
tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de
un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento
en materia de transparencia.
Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo
que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción
de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
(AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ)
y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello,
encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional.
Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas
que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que
indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se
enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta
trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y
que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión
basadas en una información completa y actualizada.
Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina,
como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto
de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la
Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están
llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta,
completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este
diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta.
Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como
instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se
busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten
un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que
no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de
los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos
1
jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una
organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la
prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma
importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la
consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como
un servicio público fundamental.
Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó
claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del
diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento
y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que
pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad.
Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado
para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano,
sus competencias, su organización y la estadística básica.
Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en
muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no
es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán
fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante
publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara,
completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa
herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad.
2
2. METODOLOGÍA
El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de
metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue
aplicada en cada dimensión del Diagnóstico.
2.1 MARCO TEÓRICO
El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la
justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de
justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas
instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos
principales de los procesos contenciosos1.
2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA
Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto
por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema
de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo
del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de
información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño
organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una
de las matrices son los siguientes:
Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs:
o Ámbito poder del Estado.
o Ámbito institucional.
o Gobierno judicial.
o Administración de recursos.
o Función jurisdiccional administrativa.
Proceso administrativo o juicio de nulidad:
o Objeto del juicio.
o Partes.
o Proceso.
o Demanda.
o Contestación.
1
El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del
funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional.
3
o
o
o
o
Suspensión.
Audiencia.
Sentencia.
Recursos.
El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los
tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas
con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del
vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de
las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices
se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así
como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y
derechos contenidos en dichas normas.
Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así
como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron
los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación
correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la
determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los
distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal.
Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma:
Análisis de constituciones locales.
Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales.
Análisis de reglamentación adicional.
Análisis de regulación en materia de transparencia.
Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial.
Análisis de gobierno del tribunal.
Análisis de jurisprudencia.
Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los
diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser
abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de
meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar.
2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
2.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los
OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones
procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como:
4
“Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de
recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el
cliente”.2
Entrada
PROVEEDOR
Actividad
1
Actividad
2
Actividad
N
Salida
CLIENTE
De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar
el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos
mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones.
2.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO
En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal
objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de
elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos
(muestra).
El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en
términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así
como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como
sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se
logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las
características de interés de la población objetivo.
Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del
estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados,
asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su
defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de
estimación preasignados como aceptables.
2
G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization
Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25
5
2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA
Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en
proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a
utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la
probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de
aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario.
Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los
tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una
aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite:
e
k
1
n
N Z
N N 1n
(1)
Donde:
n
N
k
Z
e
es el tamaño de la muestra preasignado.
es el tamaño de la población de expedientes.
es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde
con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un
nivel del 95%, por lo que k = 1.96).
es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no
presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo
conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene
su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a
P=1/2, es decir Z = 1/4.
es el error absoluto teórico que desconocemos.
Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de
expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar
nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado.
Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error
máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es
equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación.
n
N k2Z
N 1 e2
1 k2 z
1
N 1 e2
(2)
Donde ahora:
6
n
e
es el tamaño de la muestra que desconocemos.
es el error absoluto teórico preasignado.
Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5%
para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las
siguientes características:
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
Durango
406
202
24 al 26 de agosto
Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los
niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de
las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda
aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas
anteriores.
2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS
El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación
por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada
estrato (es decir cada tribunal).
Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo
correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento
de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población
objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al
diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra
preasignado de expedientes para éste.
Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de
Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su
probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión).
2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA
A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos:
7
Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el
periodo 2006 – 2008.
Cobertura del análisis: Durango.
Periodo de levantamiento: Del 24 al 26 de agosto del 2009.
Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de
cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas).
Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de
expediente) interpuestos en los años 2006, 2007, 2008. El total de expedientes
considerado es de 406.
Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado.
o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población
objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por
dominio.
Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y
dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión
del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la
proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en
la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad.
Fórmula:
n
p(1
Np (1 p)
p) ( N 1) 2 / Z 2confianza
Donde:
p = proporción a estimar
N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio
δ = Precisión
Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a
un nivel de confianza deseado
Total de expedientes en muestra: 202 expedientes efectivos.
Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se
utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se
obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se
calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos
de diseño.
Calidad de las estimaciones:
o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%,
y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%.
o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo,
en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 5.3%.
La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico.
8
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
Durango
406
202
24 al 26 de agosto
2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial
de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y
elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue
obtenida de junio a noviembre de 2009.
La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas
participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos
publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de
2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008,
para tener un punto de comparación temporal único en los mismos.
Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en:
Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas
abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis:
o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de
correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de
procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y
publicaciones recientes.
o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas
regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal.
o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción
mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual
bruta de jueces y secretarios.
o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008.
o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios
utilizados y mecanismos para incentivos.
Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como:
o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal.
o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a:
Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales,
desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre
otros.
o Evidencia o documentación de procesos existentes.
9
Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o
bien a través de información publicada en Internet, abarcaron:
Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009.
Informes de labores de 2008 y 2009.
Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal.
Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes.
Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009.
A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la
información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten
identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron
con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o
parciales, así como varias fuentes de referencia.
2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
1 = Sí
0 = No
Estadística básica
Cuestionario y
ficha curricular
Cuestionario RRHH
1
Inventario
1
Sueldos Integrados
1
Plantilla de
empleados
1
Organigrama
1
Informes de
labores
Presupuesto
aprobado
Presupuesto
ejercido
Jurisprudencia
Durango
Marco Normativo
La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida.
1
1
1
1
1
1
1
.5 = Parcial
NA = No Aplica
10
3. DIMENSIÓN NORMATIVA3
Tamaulipas
Distrito Federal
Sonora
Hidalgo
Jalisco
Querétaro
Guanajuato
Guerrero – Yucatán - Estado de México
Baja California - Veracruz
Nuevo León
Sinaloa – San Luis Potosí
Colima
Campeche – Tabasco
Zacatecas – Morelos
Tlaxcala – Nayarit
Quintana Roo
Durango – Baja California Sur
Aguascalientes
Oaxaca
Chiapas - Michoacán
1951
1971
1977
1982
1984
1985
1986
1987
1989
1991
1993
1996
1997
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango fue fundado en 2004 como
órgano autónomo, cuenta con dos salas ordinarias y una sala superior, las tres unitarias, así
como con una oficina de defensoría y una de contraloría interna.
3.1 MARCO NORMATIVO
El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos:
Constitución Política del Estado de Durango.
Código de Justicia Administrativa para el Estado de Durango.
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Durango.
Código de Procedimientos Civiles del Estado de Durango, de aplicación supletoria.
De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte nacional del diagnóstico se
realiza a continuación el análisis del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Durango.
3
Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para
referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA
como de sus procesos.
11
3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO
Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros
Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales
autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la
naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del
Estado.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango es un órgano de control de
legalidad, con plena jurisdicción, dotado de autonomía para dictar sus fallos y hacerlos
cumplir, así como para el manejo de su presupuesto.
El tribunal deberá rendir, a través de su presidente, durante la primera quincena del mes de
enero de cada año, un informe en el que hará del conocimiento público las actividades
realizadas por el mismo durante el año anterior, debiéndolo entregar por escrito al Titular del
Poder Ejecutivo y al Congreso del Estado, para su conocimiento.
Todas las sesiones del tribunal serán públicas, con excepción de los casos en que la moral, el
interés público o la ley exijan que sean privadas.
3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL.
3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL
El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJAs para lograr la
administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la
identificación de normas que regularan la administración de los OJAs respecto al personal
tanto jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió
los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal
jurisdiccional y en cuanto a su selección.
Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA:
12
TRIBUNAL
TRIBUNAL DE
DE LO
LO
CONTENCIOSO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVO DEL
DEL
ESTADO
ESTADO DE
DE DURANGO
DURANGO
ART. 353*;
45º
CONTRALOR
CONTRALOR INTERNO
INTERNO
ART. 42º
DIRECCIÓN
DIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA
ADMINISTRATIVA
ART. 350,
351*
DIRECTOR
DIRECTOR
ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVO
ART. 325,
328*, 18º
PLENO
PLENO
CONTRALORÍA
CONTRALORÍA INTERNA
INTERNA
ASESORÍA
ASESORÍA
JURÍDICA
JURÍDICA
SALA
SALA SUPERIOR/
SUPERIOR/
UNITARIA
UNITARIA
ART. 319,
330*; 22º
MAGISTRADO/
MAGISTRADO/
PRESIDENTE
PRESIDENTE DEL
DEL
TRIBUNAL
TRIBUNAL
MAGISTRADO
MAGISTRADO
SUPERNUMERARIO
SUPERNUMERARIO
ASESORES
ASESORES
JURÍDICOS
JURÍDICOS
ART.
39º
ART. 28º
ART. 347*;
33º
ART. 346*;
31º
SECRETARIO
SECRETARIO
DE
DE ESTUDIO
ESTUDIO YY
CUENTA
CUENTA DE
DE
SALA
SALA
SALA
SALA UNITARIA
UNITARIA
SECRETARÍA
SECRETARÍA GENERAL
GENERAL DE
DE
ACUERDOS
ACUERDOS
SECRETARIO
SECRETARIO
DE
DE ACUERDOS
ACUERDOS
SALA
SALA
SALA
SALA UNITARIA
UNITARIA
ART. 345*;
30º
SECRETARIO
SECRETARIO
DE
DE ESTUDIO
ESTUDIO YY
CUENTA
CUENTA DE
DE
SALA
SALA
ART. 347*;
33º
SECRETARIO
SECRETARIO
DE
DE ACUERDOS
ACUERDOS
SALA
SALA
ART. 346*;
31º
ART.
334*, 26°
MAGISTRADO
MAGISTRADO
MAGISTRADO
MAGISTRADO
ART.
334*, 26°
ART.
28º
MAGISTRADO
MAGISTRADO
SUPERNUMERARIO
SUPERNUMERARIO
MAGISTRADO
MAGISTRADO
SUPERNUMERARIO
SUPERNUMERARIO
ART.
28º
OFICIALES
OFICIALES
DE
DE PARTES
PARTES
*Código de Justicia Administrativa para el Estado de
Durango
º Reglamento Interior del Tribunal Contencioso
Administrativo del Estado de Durango
ART. 37º
ACTUARIOS
ACTUARIOS
ART. 348*; 34º
13
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango se integra por los
siguientes órganos, unidades administrativas y servidores públicos:
Pleno.
Sala superior (a cargo del presidente del tribunal).
Primera sala ordinaria.
Segunda sala ordinaria.
Presidencia del tribunal.
Magistrados propietarios y supernumerarios.
Secretario general de acuerdos.
Secretarios de acuerdos de sala.
Secretarios de estudio y cuenta.
Asesores jurídicos.
Actuarios.
Director administrativo.
Contralor interno.
Oficialía de partes.
Personal técnico y administrativo.
El tribunal cuenta con una dirección administrativa y con contraloría interna, la cual depende
directamente del pleno del OJA.
Los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango conocen
en primera y segunda instancia de los asuntos tanto en materia administrativa como fiscal para
todo el Estado.
La selección de los magistrados, su ingreso y promoción se realizará considerando los
principios de legalidad, honestidad, lealtad, imparcialidad, eficiencia, eficacia y
profesionalismo.
El Titular del Poder Ejecutivo del Estado propondrá a los magistrados del tribunal de lo
contencioso administrativo para su aprobación por el Congreso del Estado, en términos del
artículo 92 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango, ante quien
rendirán protesta de Ley. Los magistrados durarán en su encargo seis años y podrán ser
ratificados por otro periodo más. Al vencimiento de su nombramiento tendrán derecho a un
haber por retiro.
Los magistrados serán inamovibles durante el período de su encargo, el cual se perderá
solamente cuando incurran en faltas de probidad u honradez, mala conducta, negligencia en el
desempeño de sus labores, sean condenados por sentencia ejecutoriada en juicio de
responsabilidad, sean jubilados en los términos legales o renuncien a su puesto, acepten
14
desempeñar otro empleo o cargo de la Federación, Estados, Municipios o particulares salvo los
cargos en las instituciones educativas o en asociaciones científicas, literarias o de beneficencia.
Para ser magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango, se
establecen los siguientes requisitos:
Ser ciudadano duranguense por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos, con
residencia efectiva dentro del territorio de la Entidad, de cuando menos cinco años,
inmediatamente anteriores al día de su propuesta por el Ejecutivo, o, ciudadano
duranguense, en pleno ejercicio de sus derechos, con residencia efectiva dentro del
territorio del Estado, que no sea menor de diez años, inmediatamente anteriores al día
de la propuesta mencionada.
Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos, al día de la propuesta de
designación.
Poseer para ese día y con antigüedad mínima de diez años, título profesional de
licenciado en derecho, expedido por institución legalmente facultada para ello y
registrado ante las autoridades correspondientes.
Gozar de buena reputación.
No haber sido condenado por delito que amerite pena privativa de libertad, de más de
un año de prisión, pero si se trata de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u
otro que lastime seriamente la buena fama, en el concepto público, le inhabilitará para
el cargo, cualquiera que haya sido la pena.
No haber sido senador, diputado federal, diputado local, presidente municipal, síndico
o regidor de algún ayuntamiento, gobernador de la entidad, secretario o subsecretario
de alguna de las ramas de la administración pública estatal, procurador de justicia en
el Estado o Subprocurador, durante el año previo al de su designación.
Asimismo se establecen requisitos para ser secretario, actuario, director administrativo,
contralor interno y asesor jurídico del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de
Durango.
Es atribución del pleno de este OJA aprobar anualmente el proyecto del presupuesto del
tribunal y corresponde a su presidente dictar las órdenes relacionadas con su ejercicio.
De conformidad con el artículo 322 del Código de Justicia Administrativa del Estado de
Durango, los magistrados, funcionarios y personal del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo percibirán iguales emolumentos y prestaciones que los del Tribunal Superior de
Justicia del Estado.
3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA
A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de
nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares
combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna
afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional
(no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de
autoridad que les hubiere causado alguna afectación.
15
3.4.1 OBJETO DEL JUICIO
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango dirimirá las controversias
de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y la administración
pública estatal y municipal y organismos públicos descentralizados y conocerá además de las
impugnaciones que se promuevan en contra de las resoluciones definitivas que dicten las
autoridades mencionadas, en aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y de los Municipios. Es así que se encuentra facultado para conocer de los
siguientes juicios:
Que se ventilen por las controversias que se susciten en relación con la legalidad,
interpretación, cumplimiento y efectos de actos, procedimientos y resoluciones de
naturaleza administrativa o fiscal que emitan las autoridades estatales, municipales y
organismos públicos descentralizados cuya actuación afecte la esfera jurídica de los
particulares.
Que se presenten contra actos en materia administrativa o fiscal, que configuren
negativa ficta de las autoridades del estado, de los municipios y de los organismos
públicos descentralizados.
De lesividad, cuando sean promovidos por la autoridad.
En los que se reclame responsabilidad patrimonial, objetiva y directa al Estado, a los
municipios o a sus organismos públicos descentralizados.
Que se interponga en contra de las resoluciones definitivas en materia de
responsabilidad impuestas a los servidores públicos a que se refiere el artículo 116 de
la Constitución Política del Estado de Durango.
Que se refieran a la interpretación y cumplimiento de contratos, convenios u otros
acuerdos de naturaleza administrativa en que sean parte el Estado, los municipios y
sus organismos públicos descentralizados.
Que se promuevan en materia fiscal con el objeto de que se declare la configuración
de la positiva ficta en que incurran las autoridades del Estado, del municipio o de sus
organismos públicos descentralizados, cuando esta figura legal se prevea en las leyes
aplicables.
Que se inicien por las controversias que se susciten en relación con la legalidad,
interpretación, cumplimiento y efectos de actos, procedimientos y resoluciones de
naturaleza administrativa o fiscal que se dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar
por personas o instituciones que funjan como autoridades administrativas o fiscales y
cuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares.
Que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por los Códigos Fiscales del
Estado o de los municipios indebidamente percibida por el Estado y municipios o cuya
devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales.
Los que se promuevan en contra de las resoluciones dictadas por las autoridades
administrativas, estatales o municipales al resolver el recurso de inconformidad.
Las que se promuevan en contra de las resoluciones fiscales en los ámbitos estatal y
municipal al resolver los recursos establecidos en las leyes y reglamentos respectivos.
Que le señalen otras leyes y reglamentos.
3.4.2 PARTES
Como partes del proceso se identifican las siguientes:
16
El actor. Tendrá ese carácter:
a. El particular que tenga un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión.
b. La autoridad en el juicio de lesividad.
El demandado. Tendrá ese carácter:
a. La autoridad que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto impugnado,
o que omita dar respuesta a las peticiones o instancias de los particulares.
b. La persona o institución que funja como autoridad administrativa o fiscal en el
ámbito estatal o municipal o en los organismos públicos descentralizados, que
dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto o resolución impugnados.
c. El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad
demande la autoridad administrativa, estatal o municipal.
El tercero interesado, que es cualquier persona cuyos derechos e intereses legítimos
puedan verse afectados por las resoluciones del Tribunal.
3.4.3
PROCESO
El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas:
1. Demanda.
2. Contestación.
3. Suspensión.
4. Audiencia.
5. Sentencia.
6. Recursos.
7. Cumplimiento de la sentencia.
8. Jurisprudencia.
9. Medios alternos de solución de controversias.
1. Demanda
Para estar en posibilidad de interponer una demanda e iniciar un proceso contencioso
administrativo, los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés al menos
legítimo.
El plazo previsto para presentar la demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado de Durango es de quince días en caso de resoluciones administrativas que afecten los
intereses del particular. Si se trata de la impugnación de una resolución negativa ficta o se
pretenda la declaración de configuración de positiva ficta, la demanda podrá ser presentada en
cualquier tiempo, mientras no se notifique la resolución expresa y siempre que haya
transcurrido el término legal para que la autoridad dicte resolución, o a falta de éste, después
de treinta días naturales contados a partir de la fecha en que se hizo la petición. Las demandas
que promuevan las autoridades en contra de los particulares deberán presentarse dentro del
año siguiente a la fecha en que sea emitida la resolución que pretenden nulificar, salvo que
haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en que se podrá demandar la nulidad en
cualquier época, sin exceder de un año a partir del último efecto. En el juicio de
17
responsabilidad patrimonial reclamada al Estado, a los municipios o a sus organismos públicos
descentralizados, la demanda deberá interponerse dentro de los tres meses siguientes a la
fecha en que se originó la causa de responsabilidad.
Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el tribunal puede
admitir la demanda, prevenir al actor para que la subsane o desecharla, si se actualiza alguno
de los supuestos establecidos en el ordenamiento para este efecto.
2. Contestación
Una vez admitida la demanda se notificará a las partes para que contesten lo que a su derecho
convenga. El plazo para contestar la demanda es de quince días después de haber surtido
efecto el emplazamiento. En el caso de contestar, deberán acompañar al escrito de
contestación de demanda las pruebas que ofrezcan. Si la parte demandada no contesta dentro
del término legal respectivo, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera
precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios,
resulten desvirtuados.
Es importante destacar que se prevé que en los juicios en los que no exista tercero interesado
o en los que éste manifieste su conformidad, las autoridades u organismos demandados
podrán allanarse a las pretensiones del actor, en cuyo caso, se dictará resolución favorable en
el mismo proveído en que se acuerde el allanamiento.
3. Suspensión
En el caso del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango se prevé la
posibilidad de otorgar la suspensión del acto impugnado para mantener las cosas en el estado
en que se encuentran o con efectos restitutorios, siempre que en este último caso proceda el
otorgamiento de la medida cautelar genérica, cuando se trate de actos que afecten a
particulares de escasos recursos económicos, impidiéndoles el ejercicio de su única actividad
de subsistencia; de actos privativos de libertad decretados al particular por faltas
administrativas; o bien, cuando a criterio del magistrado, sea necesario otorgarle efectos
restitutorios con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables
al particular, siempre que no se lesionen derechos de terceros.
Se exige garantía al actor para que proceda el otorgamiento de la suspensión en el evento en
que ésta pueda ocasionar daños o perjuicios a terceros. En este supuesto, el tercero podrá
otorgar caución para dejar sin efectos la suspensión concedida, la cual deberá cubrir el costo
de la garantía que haya otorgado el actor.
Este OJA tiene la facultad discrecional para conceder la suspensión de multas, impuestos,
derechos u otro crédito fiscal sin necesidad de que se garantice el importe o de determinar la
18
necesidad del otorgamiento de garantías, así como la facultad de revocar o modificar la
suspensión otorgada, previa vista concedida a los interesados, si varían las condiciones por las
cuales fue concedida.
Asimismo se establece que la suspensión del acto impugnado podrá ser decretada de oficio o a
petición de parte. Sólo procede la suspensión de oficio cuando se trate de multa excesiva,
confiscación de bienes, privación de libertad por faltas administrativas y actos que de llegar a
consumarse harían imposible restituir al actor en el pleno goce de sus derechos. Esta
suspensión se decretará de plano por la sala, en el mismo acuerdo en que se admita la
demanda.
4. Audiencia
La audiencia del juicio tiene por objeto desahogar las pruebas admitidas, resolver cualquier
cuestión incidental que se plantee en la audiencia, oír los alegatos y turnar el juicio para
sentencia. La audiencia de juicio deberá celebrarse dentro de los cuarenta y cinco días
siguientes a la admisión de la demanda.
Abierta la audiencia el día y hora señalados, el secretario de acuerdos llamará a las partes,
peritos, testigos y demás personas que por disposición de la ley deban de intervenir en el juicio
y se determinará quienes deben permanecer en el salón y quienes en lugar separado para ser
introducidos en su oportunidad. La falta de asistencia de las partes no impedirá la celebración
de la audiencia. Concluido el desahogo de las pruebas, las partes podrán alegar en forma
escrita o verbal.
La audiencia deberá suspenderse cuando no se hayan resuelto los incidentes de previo y
especial pronunciamiento. También podrá suspenderse o prorrogarse de oficio o a solicitud de
parte, cuando exista motivo fundado a juicio del magistrado que conoce del asunto.
5. Sentencia
La sentencia deberá ser emitida dentro de los quince días siguientes a la celebración de la
audiencia del juicio y deberá contener:
El lugar, fecha y autoridad que la suscribe.
La fijación de los actos o resoluciones impugnados y la pretensión procesal de la parte
actora.
El análisis de las causales de improcedencia o sobreseimiento del juicio.
El examen de todos los puntos controvertidos, salvo que la procedencia de uno de
ellos sea suficiente para decretar la nulidad o anulabilidad del acto impugnado.
El examen y valoración de las pruebas.
Los fundamentos legales en que se sustente.
19
Los puntos resolutivos, en los que se expresarán: la declaratoria de sobreseimiento del
juicio; los actos cuya validez se reconozca o cuya invalidez se declare; la reposición o la
modificación del acto impugnado; y la condena que, en su caso, se decrete.
Tratándose de actos de privación de la propiedad de bienes inmuebles, la sala podrá
determinar, de oficio o a petición de parte, el cumplimiento sustituto de las ejecutorias,
mediante el pago del valor comercial de los inmuebles, cuando su ejecución afecte
gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que
pudiera obtener el actor.
Causarán ejecutoria las sentencias que no admitan recurso alguno, así como las que
admitiéndolo, no sean recurridas, o habiéndolo sido, el recurso haya sido desechado, desistido
o resultado infundado. También causarán ejecutoria las sentencias consentidas expresamente
por las partes o sus representantes legales.
Procede la aclaración de la sentencia, de oficio o a petición de parte, cuando se requiera
esclarecer algún concepto o suplir cualquier omisión que la misma contenga, sin que esto
implique variar o modificar el sentido en que fue pronunciada y su trámite será incidental.
6. Recursos
El recurso de revisión es competencia de la sala superior y es procedente contra las siguientes
resoluciones de los magistrados de las salas ordinarias:
Las que admitan o desechen la demanda.
Las que nieguen o revoquen la suspensión, a excepción del auto que exija o dispense el
otorgamiento de garantía en caso de multas, impuestos, derechos y otros créditos
fiscales.
Las que admitan o nieguen la intervención del tercero perjudicado.
Las que concedan nieguen modifiquen o revoquen la suspensión de los actos
impugnados.
Por violaciones procesales cometidas durante el juicio, siempre que afecten las
defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo.
Las que decidan incidentes.
Las que decreten o nieguen el sobreseimiento.
Las que pongan fin al procedimiento de ejecución de la sentencia.
Las sentencias que decidan la cuestión planteada por violaciones cometidas en ellas o
durante el procedimiento del juicio, en este último caso, cuando hayan dejado sin
defensa al recurrente y transciendan al sentido de la sentencia.
20
Así mismo se prevé la posibilidad para las partes de formular excitativa de justicia ante el
presidente del tribunal, en caso de que el magistrado responsable no dicte sentencia dentro
del plazo señalado en la ley.
7. Cumplimiento de la sentencia
En el oficio mediante el que se notifique a los demandados la ejecutoria de la resolución
favorable al actor, se les prevendrá para que informen sobre el cumplimiento que den a la
sentencia. Si ésta no queda cumplida en un plazo de diez días o si existe defecto o exceso en la
ejecución de la misma y o se ha repetido el acto declarado inválido o nulo, o la autoridad no
presenta el informe respectivo, se le impondrá una multa y se comunicará a su superior
jerárquico para que la conmine al cumplimiento de la resolución.
Si no obstante los requerimientos y sanciones previstas no se da cumplimiento a la sentencia o
su cumplimiento es excesivo o defectuoso, el presidente del tribunal, a petición de parte,
podrá solicitar al superior jerárquico la destitución del servidor público responsable, excepto
de aquellos casos en que goce de fuero, evento en el que el incumplimiento se hará del
conocimiento del Ministerio Público, para que previo el cumplimiento de los requisitos para el
ejercicio de la acción penal, se formule el pedimento de declaración de procedencia ante el
Honorable Congreso del Estado, de conformidad con lo que establece la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios.
8. Jurisprudencia
Las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango
constituirán jurisprudencia que establecerá el pleno, siempre que lo resuelto se sustente en
tres ejecutorias en un mismo sentido sin interrupción de otra en contrario y aprobadas por
unanimidad. Será obligatoria para el tribunal y sólo perderá ese carácter cuando se pronuncie
ejecutoria en contrario que deberá ser razonada y referirse a los motivos que se tuvieron para
establecerla y los que se tengan para variar el criterio. Podrá haber modificaciones a la
jurisprudencia que no impliquen contradicción y para establecerlas se observarán las mismas
reglas que para su formación.
La jurisprudencia, así como las tesis que constituyan precedente o se considere de importancia
su difusión, serán publicadas durante el mes de enero de cada año en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado.
9. Medios alternos de solución de controversias
Las partes podrán celebrar convenios para conciliar sus intereses en cualquier etapa del juicio
hasta antes de que se dicte sentencia. Dichos convenios deberán presentarse ante la sala
respectiva para su ratificación y aprobación, para que sean elevados a la categoría de cosa
juzgada.
21
22
4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Una vez que se describió al tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este
apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos.
El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener.4 El
tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes
interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos
internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte
del mapa de suprasistema5, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie
mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del
andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e
infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones
de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de
los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los
mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se
podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias.
El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA6. En ella se
observan seis macroprocesos primarios que abarcan el trámite de primera instancia, trámite
de segunda instancia, cumplimiento de sentencia, trámite de suspensión, trámite de amparo y
notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados: asesoría y defensa jurídica,
planeación, archivo, ejecución del presupuesto, administración de materiales y servicios
generales, administración de recursos humanos, administración de tecnologías de información
y administración de acceso a la información (transparencia).
El tercer, y último, nivel de análisis consiste en el mapeo específico de los macroprocesos
primarios identificados en la cadena de valor.7
4
Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización,
en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de
la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura.
5
Véase Anexo 1, infra.
6
La cadena de valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o
servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que
requiere la organización. Véase Anexo 2, infra.
7
Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto.
23
4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA
En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de
explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia
administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de
expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue
proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico.8
4.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis
de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de
tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados
con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia
del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan.
Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la
actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número
y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de
notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los
cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo.
4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL
El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir,
las demandas que son presentas por la parte actora. Como se desprende de la siguiente tabla
el número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los
últimos tres años, siguiendo la tendencia nacional. La siguiente tabla resume lo anterior, al
mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos.
Estado
Año
Durango
2006
2007
2008
Demandas
recibidas
443
504
514
Demandas
admitidas
428
504
449
Demandas
desechadas
22
23
56
Prevenciones
Incompetencia
Desistimientos
1,504
756
1,788
0
1
0
21
39
56
Así, para el año pasado (2008) se recibieron 514 demandas, de las cuales 449 fueron
admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores
menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA.
8
La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección
metodología supra.
24
Por otro lado, el nivel de litigiosidad9, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que
por cada cien mil habitantes se presentan 34.06 demandas, mientras que los datos agregados
nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil
habitantes.
Entidad
Año
Demandas
recibidas
Durango
Agregado*
2008
2008
514
33,263
Población
(Censo 2005)
1,509,117
62,187,296
Por cada
PEA
Demandas/ Demandas/
100,000
(INEGI,2009)
Pob
PEA
habitantes
(Censo)
597,076
27,669,529
0.0003406
0.0005349
0.0008609
0.0012022
34.06
53.49
Por cada
100,000
habitantes
(PEA)
86.09
120.22
*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango,
Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de
expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se
reportan en la siguiente gráfica.
Distribución de expedientes por tipo de actor
93%
7%
Persona física
Persona moral
4.2.1.2 MATERIA
En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las
reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados:
9
Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas
entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente
activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil.
25
Acto impugnado
Crédito fiscal
41%
Responsabilidad de servidores públicos
26%
Boletas de sanción / tránsito
Concesiones/licitaciones
11%
5%
Otros
17%
Porcentaje de menciones del acto impugnado del total de expedientes.
El 14% de los expedientes presenta un segundo acto impugnado
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos: suspensión de ventas de bebidas alcohólicas, recurso de
reconsideración, obra pública, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de
estimación significativos.
La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los
siguientes resultados:
Acto impugnado
Servidores públicos
Seguridad pública/
policía
Responsabilidad de
servidores públicos
19%
7%
4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD
En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes
señalan que son las autoridades municipales las que presentan una mayor frecuencia de
impugnación, casi tres de cada cuatro expedientes señalaban a autoridades municipales como
autoridades responsables del acto impugnado.
26
Tipo de autoridad demandada
29%
Estatal
71%
Municipal
En promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de 2
Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de
autoridades:
Autoridad demandada
Autoridad demandada
(Primera mención)
(Segunda mención)
46%
35%
8%
21%
18%
17%
10%
8%
11%
10%
7%
5%
Transporte
Otra
PGJ
Estatal
Agua
Ayuntamiento
Finanzas
Otra
Municipal
PGJ
Agua
Estatal
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes estimados significativos
Ayuntamiento
Finanzas
6%
Tránsito y
Vialidad
Municipal
El 73% de los expedientes presenta segunda mención de autoridades demandadas.
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes estimados significativos
4.2.1.4 CUANTÍA
En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en
general valores bajos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 68% de los asuntos
analizados presenten cuantías que oscilan entre los $46 y $2,500 pesos, y el 12% de los
asuntos superaba los $100,000 pesos.
Distribución de la cuantía en los expedientes
20%
12%
[$46, $2,500]
68%
[$2,500, $50,000]
[$100,000, $3.5 mill.]
El 61% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados.
27
4.2.1.5 NIVEL DE APELACIÓN
A continuación se reporta el número de recursos de revisión o su equivalente interpuestos.
Estado
Año
Recursos de revisión
interpuestos
Recursos de revisión
pendientes
Durango
2006
2007
2008
55
417
136
0
0
0
4.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
4.2.2.1 DEFENSORÍA
El área del tribunal encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita
reporta los siguientes datos estadísticos.
Estado
Año
Durango
2006
2007
2008
Personas Consultas
atendidas telefónicas
Asuntos Demandas
turnados a presentadas
Demandas
la
en la oficialía
admitidas
defensoría de partes del
jurídica
tribunal
314
323
318
306
313
303
Material
Materia
fiscal
administrativa
276
273
135
38
79
183
Tránsito
Prevenciones
Demandas
desechadas
0
0
0
32
32
35
8
10
15
Por su parte, del análisis de expedientes se desprende que el 41% de los asuntos revisados
fueron beneficiarios de los servicios de esta área del tribunal.
La demanda se presentó por la defensoría de
oficio
59%
41%
No
Sí
28
En relación al tipo de asuntos que se presentan a través de la defensoría de oficio, los datos del
análisis de expedientes indican lo siguiente:
Como se desprende de la gráfica anterior la mayoría de los asuntos atendidos por la defensoría
de oficio corresponde a la categoría de “crédito fiscal”.
4.2.2.2 SUSPENSIÓN
En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de
expedientes señalan los siguientes resultados:
Se concedió la suspensión
Durango
9%
Nacional 3%
57%
34%
4%
12%
30%
51%
Sí. Con efectos restitutorios
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No
No aplica
Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos.
29
Distribución del acto impugnado por el tipo de
concesión en la suspensión
25%
13%
20%
17%
39%
15%
12%
10%
8%
6%
5%
5%
0%
Crédito fiscal
Responsabilidad de
servidores públicos
Otro
Sí. Con efectos restitutorios
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No se solicitó
La categoría “Otro” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es
suficiente para calcular cifras estimadas significativas
4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES
La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 231 días hábiles. La
siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la
muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas:
Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda.
Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia.
Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia.
Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia.
Recurso de revisión: Periodo entre la presentación y resolución del recurso.
Duración promedio
(días hábiles)
231
206
165
149
145
125
88
83
9
14
Admisión
Audicencia
Sentencia
Promedio nacional
Notificación
Rec de revisión
Durango
30
Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente
distribución:
Duración total del proceso
(días hábiles)
Estado
2 a 120
121 a 240
241 a 360
361 a 480
Durango
38.07
34.95
27.27
44.78
21.59
10.76
11.93
Agregado nacional
481 a 600
601 a 1287
Otros
Suma
1.14
9.51
100
100
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los
resultados son los siguientes:
Duración del proceso por acto impugnado
(promedio en días hábiles)
263
114
Crédito fiscal
300
351
133
Boletas de sanción/
tránsito
Responsabilidad de
servidores públicos
Concesiones/licitaciones
Otros
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
cifras estimadas significativas
4.2.2.4 FALLOS
En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta
tasa de nulidad y una mínima tasa de validez del acto impugnado. La siguiente gráfica ilustra la
comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales10.
10
Promedio nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes,
Chiapas, Colima, Distrito Federa, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo
León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
31
Sentido de sentencias pronunciadas
Estado
Durango
Agregado
Año
Total Sentencias
pronunciadas
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
2006
2007
2008
2006
2007
2008
183
474
373
23,126
24,357
26,767
179
273
343
17,572
18,264
21,302
4
240
14
2,640
3,175
2,542
41
28
19
2,783
3,195
3,320
Nulidad % Validez %
98%
58%
92%
81%
77%
79%
2%
51%
4%
12%
13%
9%
Sobreseimientos %
22%
6%
5%
13%
13%
12%
En los asuntos tramitados a través de la defensoría también se observa también una alta tasa
de nulidad y una muy baja tasa de validez de los actos impugnados.
Estado
Año
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
Durango
2006
2007
2008
96
372
255
2
7
5
15
8
17
Nulidad
(%)
85
96
92
Validez
(%)
2
2
2
Sobreseimientos
(%)
13
2
6
Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y nuevamente es
destacable la muy alta tasa de nulidad del acto impugnado.
Sentido del fallo de primera instancia
55%
6%
Validez
11%
Nulidad. Para
efectos
14%
14%
Sobreseimiento. Sobreseimiento.
Total
Parcial
Nulidad. Lisa y
llana
4.2.2.5 APELACIÓN DE FALLOS
En relación con la impugnación de fallos emitidos, los datos del análisis de los expedientes
indican que es el actor quien más presenta el recurso.
32
Parte que recurre
33%
67%
Actor
Autoridad demandada
Por su parte en relación al sentido del recurso los datos obtenidos marcan una alta tasa de
confirmación de los fallos de primera instancia.
Sentido del fallo del recurso de apelación
54%
25%
Confirma
Modifica
21%
Revoca
Al cruzar los datos del sentido del recurso con el acto impugnado obtenemos los siguientes
resultados.
33
Sentido del fallo del recurso de apelación por
acto reclamado
23%
Crédito fiscal
25%
13%
Responsabilidad de servidores públicos
Boletas de sanción / tránsito
6%
Concesiones /licitaciones
6%
7%
Otros
0%
Confirma
7%
14%
5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Modifica
Revoca
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para
calcular porcentajes de estimación significativos.
Finalmente, se cruzaron los datos del sentido del fallo con la duración del proceso y se
obtuvieron los siguientes resultados.
Duración del proceso de acuerdo al sentido del
fallo del recurso de apelación
(promedio en días hábiles)
Revoca
183
Modifica
187
Confirma
111
58
156
0
50
56
100
150
200
250
300
Periodo entre la presentación de la demanda y la fecha de notificación de la sentencia
Periodo entre la fecha de presentación del recurso de apelación y la fecha de su resolución
4.2.2.6 AMPARO
Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 11% de los fallos emitidos fueron
impugnados mediante el amparo.
34
Se presentó amparo contra la sentencia
definitiva
11%
89%
No
Sí
Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas11,
sentencias pronunciadas12 y amparos tramitados13 y así como los datos para el promedio y
total nacional.
Demandas
Admitidas
1862
514
79
14
373
1593
Amparos
Sentencias
Promedio Nacional
Total Nacional 2008
Durango 2008
Durango
Demandas
Admitidas
Sentencias
Amparos
35245
514
25480
373
1071
14
11
La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los
Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
12
La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por
los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado
de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
13
La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados
por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
35
4.2.2.7 NOTIFICACIONES
Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJAs se destina a la tarea de notificar.
Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción.
Notificaciones
personales
Parte actora
13,167
Parte demandada
6,555
Tercero
perjudicado
0
19,722
Notificación
22,612
Notificaciones por
lista
2,890
36
4.2.2.8 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA
Cargas de trabajo 2008
Desistimiento
Tercero
perjudicado
Presentación de
escrito
Demandado
Presentación de
contestación
56
desestimientos
Nulidad
449
demandas
admitidas
Admitir
Demandante
Demanda con
ofrecimiento de
pruebas y anexos
Suspensión
Y
O
Prevenir
Contestación
Celebración de
audiencia y
emisión de fallo
445
Audiencias
celebradas
327
suspensiones
Admisión
de la demanda
2a Instancia
343 casos
O
136 recursos
interpuestos
Y/O
Validez
O
Amparo
Y/O
14 amparos
interpuestos
14 casos
373
sentencias
Sobreseimiento
514
demandas
recibidas
Cumplimiento de
sentencia
Cumplimiento
de sentencia
Notificación
Notificación
Archivo
Archivo
Notificación
19 casos
Desechar
56
demandas
desechadas
Y
Archivo
Notificación
0 casos de
incompetencia
37
5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de
la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información
pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados.
5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS
El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de
instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del diagnóstico
nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas
que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el
2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de
organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de
personal y en términos de juicios que reciben.
En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran
distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza14: pudiendo ser órganos autónomos,
incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución
nacional es la siguiente:
Distribución nacional de OJA en función de su
naturaleza
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Autónomo
Baja California
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Estado de México
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Yucatán
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Poder Judicial
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Quintana Roo
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
14
Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la
Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos
Mexicanos A.C. y conforme a la Plantilla base.
38
En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA15 se identifica que la
distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%,
mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la
distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan.
Distribución nacional de OJA en función de
sus instancias
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Unistancial
Aguascalientes
Baja California
Colima
Michoacán
Morelos
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatán
Zacatecas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Binstancial
Baja California
Campeche
Chiapas
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
Veracruz
A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el
diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura
organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar
los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que
integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su
operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas.
Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo
tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para
cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como
estructura simple, mediana y compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes
características:
15
Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base.
39
SIMPLE
MEDIANA
COMPLEJA
La coordinación del OJA ocurre a partir
de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a
La coordinación del OJA
partir de su representante
Magistrado Presidente o el Pleno.
ocurre a partir de su
máximo, ya sea el Magistrado
representante máximo, ya
Presidente o el Pleno.
sea
el
Magistrado El OJA se organiza de forma
Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con
unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de
Salas
auxiliares
o
Regionales. forma segmentada, aunque en su
Generalmente
son
mayoría cuenta con unidades
estructuras con línea de
paralelas de operación: las Salas
reporte directo hacia el Cuentan
con
pocos
empleados auxiliares
o
Regionales.
Magistrado.
administrativos, pero aumenta el
número de empleados en nivel medio,
e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan
Cuentan
con
pocos
de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al
empleados administrativos y
igual que con mayor número de
de
nivel
medio.
empleados en nivel medio.
Su personal sigue concentrándose en
funciones directamente ligadas con la
Su personal se concentra en
con
personal
operación de la materia del OJA, aunque Cuenta
funciones
directamente
sobre
todo
puede combinar realizando también especializado,
ligadas con la operación de
distinguiendo
a
su
personal
funciones de soporte o apoyo (RH,
la materia del OJA, aunque
Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de
pueden combinar realizando
procesos sustantivos, de su
también
funciones
de
personal de soporte o apoyo (RH,
soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre
Contraloría,
Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros).
entre
otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado
Presidente
o
el
Pleno.
Tanto la supervisión de
actividades,
como
las
autorizaciones y órdenes de
operación son directamente
realizadas por el Magistrado
Presidente o Pleno.
Cada Magistrado de Sala tiene cierta
autonomía,
aunque
se
espera
estandarice sus resultados y su
operación conforme a la línea del
Magistrado Presidente o Pleno.
El reporte puede ser directo a un
Magistrado, el responsable de
cada sala, pero indirecto hacia el
Magistrado Presidente o el Pleno,
puesto que existen mayor
número de niveles jerárquicos de
reporte y áreas funcionales.
Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de
clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas,
simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente
análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las
características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama.
OJA
NATURALEZA
Durango
TCA
ESTRUCTURA TIPO
Compleja
Está formado por varias salas y un área administrativa que sugiere
funciones tanto técnicas como administrativas y de soporte.
La estructura de tipo compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura,
comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La
imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura.
40
Estructura Compleja
La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va
determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de
descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de
soporte; por ende existen Órganos productivos en los tres tipos de estructuras.
Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal
operando16 y el número de juicios17 que se atienden nos permiten una aproximación a su
productividad18 en términos de promedio de juicios atendidos por personas19 que laboran en
el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución nacional de juicios atendidos por persona
Durango
Plantilla total
Juicios recibidos
Juicios por
persona
25
650
26
Promedio nacional
29
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, informes de
labores de los años 2008 y 2009.
16
Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de
datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de
justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
17
Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el
resumen anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada.
18
La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las
entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la
institución.
19
Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de
juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el
personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas
contempla la totalidad del personal del OJA.
41
Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la
siguiente gráfica.
Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la
relación entre el número de salas20 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios
atendidos por sala21. Obteniendo un promedio nacional de 566 juicios atendidos por sala al
año22.
Distribución nacional de juicios atendidos por sala.
Salas
(Regionales, Superiores,
Supernumerarias).
Durango
3
Promedio nacional
Juicios recibidos
Juicios atendidos por sala
650
217
566
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, Reporte Asociación de
Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la naturaleza
de los OJA.
La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado
atiende.
20
Número de salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del
funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional
presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a
partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
21
Promedio de juicios atendidos por sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número
de salas reportados por cada OJA.
22
Promedio Nacional de juicios atendidos por sala: Se refiere a la cifra representada por el promedio
de los promedios de juicios atendidos por sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como salas
unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur,
Campeche y Tlaxcala.
42
Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA
Durango
Magistrados
por OJA
Juicios
recibidos
3
650
Juicios
atendidos por
magistrado
217
342
Promedio nacional
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los
tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.
Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en
la siguiente gráfica.
Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas
variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes:
Población entre número de magistrados;
Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y
Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de
magistrados.
Estado
Durango
Agregado Nacional
Total de
Magistrados
3
106
PEA
Población
(Segundo trimestre
(Censo 2005)
del 2009)
1,509,117
73,987,642
597,076
33,123,117
Territorio
2
(km )
119,648
1,075,184
Población/ PEA/Número
Km 2 /Número
Número de
de
de magistrados
magistrados magistrados
503,039
697,997
199,025
312,482
39,883
10,143
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la
relación existente entre secretarios por OJA23 y Juicios recibidos.
23
Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de
cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del
43
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA
Durango
Secretarios por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
secretario
3
650
217
Promedio nacional
170
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los
tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.
5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA
El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se
enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el
cargo de magistrado24. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles
actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones25, especialmente abarcando
nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con
el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en
cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto
asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa26.
En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las
distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia
Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados.
Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel
nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica
muestra la distribución de edad por OJA.
Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
24
Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para
ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones.
25
Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de
funcionarios judiciales, en el caso del género de cada Magistrado se obtuvo de la sección de datos
generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del
sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional.
26
Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008
reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del
sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de
labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de internet.
44
Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por
74% masculino y 26% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica
de este OJA.
Tabla de género de magistrados por OJA
Durango
Total nacional
F
M
Total
1
31
2
86
3
117
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para
identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones,
de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada órgano.
Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en
este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la
distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (distribución de
escolaridad por OJA27). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA.
Escolaridad
Durango
Magistrados por
OJA
Licenciatura
Maestría
3
2
1
Doctorado
Nomenclatura:
Los campos vacíos se deben a información no proporcionada
27
Distribución de escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado
académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad
reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel
nacional presentado por cada OJA.
45
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio.
Escolaridad
Licenciatura Maestría Doctorado
Durango
2
1
Total nacional
48
41
Clasificación de
escolaridad
Juicios atendidos por
magistrado
1
171
11
342
En lo que respecta al rubro de clasificación de escolaridad, 1 se refiere a nivel licenciatura, 2 a nivel maestría y 3 a nivel doctorado,
asignados conforme a la mayoría de magistrados registrados con el nivel de escolaridad.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos
específicos son los siguientes:
Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA.
Durango
Magistrados por OJA
Cursos / Diplomados /
Conferencias / Etc.
Porcentaje de Magistrados
que se actualizan
3
3
100%
El indicador de Actualizaciones se refiere al número de magistrados por Tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través
de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN
Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA)
en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica
organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de
tecnología28 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes
entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los
magistrados29 con respecto al desempeño del OJA a su cargo.
28
Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al
número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos,
obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel
nacional presentado por cada OJA.
29
Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios
utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los
mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la sección de evaluación del desempeño del
Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
46
En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s
utilizadas por persona30, y se identificó la existencia de redes internas y externas31. Al respecto,
se encontró lo siguiente:
Distribución de uso de tecnología por OJA
OJA
Plantilla
total
PC's por
tribunal
Promedio PC's
por persona
Durango
25
24
0.96
Red
interna
Red interna relacionada con otras
redes estatales o nacionales
2
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema
de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se
encontró lo siguiente:
Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados
OJA
Sistemas o
programas
diseñados
para el TCA
Durango
2
Gestión
de
asuntos
Estadística
Comunicación
interna
Comunicación
con los
usuarios
Consulta
de
legislación
Consulta de
decisiones
judiciales
Ayuda a la
elaboración
de sentencias
Otros
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema
de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no
existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la
retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del
OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad
del Órgano.
En relación a los recursos presupuestarios con los que cuenta el tribunal, los datos reportados
para los últimos años son los siguientes:
Estado
Durango
Año
Presupuesto
2006
$3,859,834.00
$4,199,985.00
$4,452,931.00
2007
2008
30
Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla
total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la
sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de
impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA.
31
Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de
información, ya sean estatales o nacionales.
47
Por su parte, la siguiente tabla resume el monto de presupuesto para el año 2008, así como su
relación con el producto Interno bruto Estatal (PIBE).
ESTADO
Durango
Población
(censo 2005)
1,509,117
PEA
(INEGI,2009)
597,076
PIBE
2007
$128,844,000
Presupuesto
2008
$4,452,931
Prep. como %
del PIBE
3.46%
Pa ra ha cer es te ca l cul o s e contempl a ron el pres upues to ejerci do por l os Órga nos Judi ci a l es Admi ni s tra ti vos pa ra 2008
y el PIBE 2007 en mi l l ones de pes os y en va l ores corri entes y a preci os de 2003.
La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado32,
permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo
mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo
por magistrado33 es de $76,855.20.
Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es
incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un
indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo
promedio por juicio34 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la
distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente:
32
Sueldos promedio por magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los
magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario
de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a
nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se
complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de internet.
33
Promedio nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos
promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para
este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus magistrados.
34
Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008,
reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008,
reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA.
48
Gráfica del costo promedio por demanda recibida.
Durango
Presupuesto
Demandas
recibidas
$ 4,452,931.00
650
Promedio nacional
Costo por demanda
recibida
$
6,850.66
$ 21,055.87
Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de
los estados, informes de labores de los años 2008 y 2009, reportes de presupuesto asignado y ejercido a los
tribunales en los años 2008 y 2009.
Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida
inferior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica:
49
6. ANEXOS
6.1
ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA
N1.1 Suprasistema Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Durango
Constituyente
Permanente
Constitución
Política de los
Estados
Unidos
Mexicanos
Autoridad
Demandas
Demandante
Demandas
Mercado
Laboral
Personal
Proveedores
Equipos,
Materiales,
Servicios e
Infraestructura.
Gobierno
Presupuesto
Congreso de
la Unión
Congreso del Estado de Durango
Constitución
Política del Estado
Libre y Soberano
de Durango
Código de Justicia
Administrativa para
el Estado de
Durango
Código de
Procedimientos
Civiles del
Estado de
Durango
Ley de Acceso a la
Información Pública
del Estado de
Durango
Ley de
Responsabilidades de
los Servidores Públicos
del Estado y de los
Municipios de Durango
Ley de Amparo
Autoridades
Fallos
Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Durango
Terceros
perjudicados
Criterios de
Interpretación
Pruebas
Pruebas
Criterios de
Interpretación
Terceros
Perjudicados
Partes
Implicadas
Poder Judicial
Federal
Demandantes
Autoridades y
Sociedad
50
6.2
ANEXO 2 CADENA DE VALOR
N2.1 Cadena de Valor Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Durango
N3.7 Planeación
N3.1 Trámite de primera
instancia
N3.2 Trámite de segunda
instancia
N3.3 Cumplimiento de
sentencia
N3.4 Trámite de Suspensión
N3.5 Trámite de Amparo
N3.6 Notificación
N3.8 Asesoría y Defensa Jurídica
N3.9 Archivo
N3.10 Ejercicio del Presupuesto
N3.11 Administración de Materiales y Servicios Generales
N3.12 Administración de Recursos Humanos
N3.13 Administración de Tecnología de Información
N3.14 Administración de acceso a la información (Transparencia)
51
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