El Multilateralismo y su Caballo de Troya

Transcripción

Comercio Internacional
El Multilateralismo y
su Caballo de Troya
Alonso Pablo Ferrando
Tomo I
iei
Instituto de Estrategia Internacional
2012
© EL MULTILATERALISMO Y SU CABALLO DE TROYA
ALONSO PABLO FERRANDO
Tomo I
1ra. Edición
Buenos Aires, Marzo de 2012
AUSPICIA:
CAMARA DE EXPORTADORES DE LA REPUBLICA ARGENTINA –CERA-
I.S.B.N.: OC 978-987-98422-8-7
I.S.B.N.: 978-987-98422-6-3
Queda hecho el depósito que previene la Ley 11.723
IMPRESO EN LA REPUBLICA ARGENTINA
iei
Instituto de Estrategia Internacional
En 1989 la CERA fundó como entidad semiautónoma, el Instituto de Estrategia Internacional -IEI-,
como un espacio de reflexión. En el mismo se respeta una amplia libertad académica y además
de desarrollos propios, cuenta con la contribución de investigadores con una perspectiva diversa
e independiente.
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Las opiniones que se encuentran expresadas en las publicaciones son las de los autores y no
reflejan necesariamente las del IEI ni las de la CERA.
Presentación La actitud de aprender a ver implica diferir el juicio sobre los acontecimientos para, con calma, identificar las cuestiones que están involucradas al considerar lo que aparece como un problema que debe ser resuelto. Esto implica suspender, por un tiempo, con paciencia, la emisión de juicios definitivos para poder pensar y reflexionar sobre las conexiones claves de acontecimientos que involucran valores, teorías, prácticas y regulaciones. Se abre así un espacio para la investigación de las cuestiones problemáticas desde diferentes ángulos. Esta proactividad es la exigencia necesaria para lograr criterios sólidos que permitan una toma de decisiones equilibrada. El Sistema Multilateral de Comercio (SMC) está basado en un conjunto de reglas con diferentes grados de reciprocidad y flexibilidad. Todo el mundo sabe que cuando se habla del SMC, de hecho no se habla solo de libre comercio. La razón es que todo el sistema tiene una serie de asunciones para compatibilizar el hecho que los gobiernos deben gobernar y que hay países desarrollados y en desarrollo. Por eso, es muy importante distinguir entre lo imaginado y lo escrito, entre lo escrito y lo leido, entre lo leído y lo actuado, y entre lo actuado y lo arbitrado. Esta investigación es una reflexión sobre una cuestión intensamente debatida: las tensiones entre el Multilateralismo y los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR), en especial, cuando el propio SMC entra en dificultades, como lo acredita el estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha simultaneamente con el fuerte crecimiento de los ACR. La síntesis de la tesis del Dr. Alonso P. Ferrando, Director de Proyectos del Instituto de Estrategia Internacional de la CERA que presentamos, es un aporte valioso al debate. La misma se inicia con la pregunta: “El artículo XXIV del GATT de 1994, ¿es el caballo de Troya del Multilateralismo?”, y en función de ésta articula los ejes temáticos, desarrollándolos en forma armoniosa. Como es habitual, comentarios y sugerencias serán bienvenidos. Enrique S. Mantilla Presidente i
El Multilateralismo y su Caballo de Troya Por Alonso Pablo Ferrando Doctor en Economía de la Universidad de Barcelona, España. Master en Economía de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina. Director de Proyectos del Instituto de Estrategia Internacional (IEI) de la Cámara de Exportadores de la República Argentina. INDICE TOMO I Y TOMO II Capítulos TOMO I Capítulo 1 Marco de Investigación: Objetivo, Hipótesis de Trabajo y Estructura Capítulo 2 Teorías del Comercio Internacional Capitulo 3 Teoría de la Integración Económica Capitulo 4 El GATT y el artículo XXIV Bibliografía Tomo I TOMO II Capítulo 5 La Política Comercial de Estados Unidos Capítulo 6 La Unión Europea. Su proceso de integración y las diferentes ampliaciones que experimentó. Las negociaciones con Argentina por la quinta y sexta ampliación en el marco del artículo XXIV:6 del GATT ‘94 Capítulo 7 Conclusiones Finales Bibliografía Tomo II Indice Analítico págs. 1‐9 11‐53 55‐110 111‐177 179‐200 201‐259 261‐379 381‐387 389‐404 405‐411 ii
El Multilateralismo y su Caballo de Troya — ¡Demódoco! Yo te alabo más que a otro mortal cualquiera, pues deben de haberte enseñado la Musa, hija de Zeus, o el mismo Apolo, a juzgar por lo primorosamente que cantas el azar de los aqueos y todo lo que llevaron a cabo, padecieron y soportaron como si tú en persona lo hubieras visto o se lo hubieses oído referir a alguno de ellos. Mas, ea, pasa a otro asunto y canta como estaba dispuesto el caballo de madera construido por Epeo con la ayuda de Atenea; máquina engañosa que el divinal Odiseo llevó a la acrópolis, después de llenarla con los guerreros que arruinaron a Troya. La Odisea, Poema. Libro VII iii
Capítulo 1 El Marco de la Investigación: Objetivo, Hipótesis de Trabajo y Estructura 1.1. Introducción La relación entre el Sistema Multilateral de Comercio (SMC), representado por el GATT/OMC, y los acuerdos regionales ha sido objeto de muchos debates y discusiones. El problema aún no ha sido zanjado y vuelve a tomar relevancia cada vez que las negociaciones multilaterales fracasan o entran en períodos de letargo. Para la OMC la solución al problema fue la aceptación del mismo y la convalidación de un regionalismo cada vez más expandido. La percepción parece reflejarse en la frase: “si no puedes vencerlos únete a ellos”. La analogía con el “caballo de Troya”, pretende trasladar la “idea” o percepción de “enemigo interior” del SMC. Por lo tanto, inicialmente, resulta conveniente determinar ¿qué se entiende por Sistema Multilateral de Comercio o también llamado multilateralismo? La Organización Mundial de Comercio (OMC) y su antecesor, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT en su sigla inglesa), aportaron al sistema mundial de comercio un marco de normas que rige las relaciones comerciales entre los Miembros. Esto ha contribuido a cierto grado de estabilidad y predicción, en contraste con un escenario alternativo dominado por políticas unilaterales y acuerdos bilaterales (Khor M. 2003, pág. 10). El SMC sería entonces el conjunto de principios y reglas fundamentales, acordados multilateralmente, tendientes a preservar y fortalecer un comercio más justo, equilibrado y previsible ó, como afirmara el entonces Director General de la OMC, Supachai Panitchpakdi, en el Informe sobre el Comercio Mundial 2004, a “reducir la incertidumbre de la política comercial, disminuir los costos de transacción y aumentar las corrientes de información” (OMC. 2004a, pág. IV). Aquí utilizaremos el término SMC o multilateralismo en las dos acepciones que tiene en los hechos, como multilateralismo realmente existente, o sea, el multilateralismo institucionalizado en la OMC; o bien en su acepción ideal según la cual la liberalización no discriminatoria del comercio internacional eleva el bienestar mundial y por lo tanto resulta deseable. Uno de sus principios fundamentales es el enunciado en el artículo I del GATT, referido al Trato General de la Nación Más Favorecida (NMF), que en definitiva, resulta ser la “norma medular” de dicho sistema (OMC. 2004b, pág. 21). Su párrafo 1 (al final) dice: “…cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado” (GATT de 1947, artículo I). 1
Sus principios en general y éste en particular, resumen la filosofía básica sobre la que se sustentó el GATT: liberalización multilateral del comercio internacional sin discriminaciones externas ni internas, mediante la reducción de los aranceles y la prohibición de las restricciones cuantitativas al comercio (Montserrat Millet. 2001, pág. 34‐35). Sin embargo, existen excepciones a dichos principios. El GATT contiene en su texto una cantidad significativa de excepciones a esos principios fundamentales1. El artículo XXIV2 del GATT es una de las excepciones a dicha “norma medular”, a ese artículo I o cláusula NMF. El artículo XXIV del GATT trata sobre las Uniones Aduaneras (UA) y Zonas de Libre Comercio (ZLC), permitiendo su conformación. En él se establece que cuando se cree una ZLC o una UA deberán reducirse o suprimirse los derechos y demás obstáculos al comercio en sustancialmente todos los sectores comerciales del grupo. También se reconoce que el establecimiento de una UA o de una ZLC debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de los terceros países (u otras partes contratantes)3 con estos territorios. Por lo tanto, el comercio de los países no miembros con el grupo no deberá ser objeto de mayores restricciones que antes de que se estableciera dicho grupo. El GATT y luego la OMC reconocen que los acuerdos regionales y la mayor integración económica pueden beneficiar a las partes contratantes (miembros). También se reconoce que estos acuerdos comerciales regionales pueden lesionar los intereses comerciales de terceros países miembros. Estos acuerdos tendrán repercusiones negativas cuando discriminen excesivamente contra terceros y frustren el logro de objetivos multilaterales basados en la no discriminación (OMC. 2003, págs. 62‐63). Debido al creciente número de acuerdos bilaterales y plurilaterales con disposiciones duplicadas se corre el riesgo de socavar la transparencia de las normas comerciales multilaterales, planteando así una amenaza para algunos de los principios fundamentales de la OMC (OMC. 2003, pág. 56). El establecimiento de una UA o una ZLC viola el principio de la OMC de igualdad de trato para todos los interlocutores comerciales, ya que se reconoce que los países pueden reducir los obstáculos arancelarios y de otra índole al comercio con carácter preferencial en virtud de acuerdos regionales (CCI. 2003, págs. 64‐65). Sin embargo, el artículo XXIV del GATT autoriza la creación de UA y ZLC pero a condición de que cumplan determinados criterios estrictos, entre ellos el de no perjudicar a terceros países. Ser la excepción al principio fundamental del SMC y no cumplir con la condición relacionada con los terceros mercados nos ha llevado a preguntarnos si este artículo XXIV del GATT ha resultado ser el Caballo de Troya del multilateralismo. 1
La propia OMC en su informe de 2004: “El futuro de la OMC. Una respuesta a los desafíos institucionales del nuevo milenio”, ha expresado que el trato NMF ha dejado de ser la regla, para ser casi la excepción. (Capítulo 2, pag. 21). 2
Titulado: “Aplicación territorial – Tráfico fronterizo. Uniones aduaneras y zonas de libre comercio”. 3
Según la denominación del GATT serían los países que firmaron este Acuerdo General. 2 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
1.2. Planteamiento y Formulación del Problema La evidencia empírica es incontrastable, existe un sistema dual de convivencia entre el sistema multilateral de comercio y un creciente regionalismo. Resulta contradictoria la existencia de un artículo XXIV, que permite el comercio preferencial, en un sistema multilateral de comercio explícitamente no preferencial. Este artículo estaría habilitando un doble sistema pero con la condición de preservar el libre comercio –en sentido amplio‐ y de no perjudicar a terceros países. Sin embargo, como se dijo, se considera que esta última condición no ha sido cumplida, lo cual hace que nos planteemos la siguiente cuestión. La presente trabajo tiene como objetivo principal dar respuesta a cómo y por qué el artículo XXIV del GATT ha resultado ser un caballo de Troya para el Sistema Multilateral de Comercio. Concretamente, se intentará responder a cómo y por qué el artículo XXIV del GATT se ha convertido en el “enemigo interior” del multilateralismo y no ha podido cumplir con su espíritu de no perjudicar a terceros mercados. La observancia de los hechos en el contexto internacional y de las negociaciones que involucran el artículo XXIV del GATT ha sido el impulsor y la motivación de esta pregunta. Al analizar la evolución de las negociaciones del GATT/OMC y de la expansión del regionalismo en detrimento del multilateralismo, de los acuerdos preferenciales en desmedro del principio NMF, se puede valorar realmente esta cuestión. Actualmente, la gran mayoría de Miembros de la OMC son parte de uno o más Acuerdos Comerciales Regionales4 (ACR). Según datos de la OMC, el número de ACR no ha dejado de aumentar desde principios de 1990. Hasta el 15 de mayo de 2011 se notificaron al GATT/OMC unos 489 ACR (contabilizando por separado las notificaciones relativas a mercancías y las relativas a servicios). En esa misma fecha estaban en vigor 297 acuerdos. Ha habido un aumento del número de ACR por país. Todos los Miembros de la OMC (con la excepción de Mongolia) pertenecen por lo menos a un ACR. En la propia naturaleza de los ACR encontramos la discriminación como elemento distintivo, apartándose del principio NMF, piedra angular del sistema multilateral de comercio. Para dar respuesta a la pregunta planteada se realiza un análisis en base a dos cuestiones vinculadas entre sí. Por un lado, se estudia la influencia de las grandes potencias comerciales como Estados Unidos y la Unión Europea, tanto en el diseño como en la aplicación de las normas del SMC y, por otro, se analiza la afectación a los terceros mercados por el accionar y la falta de cumplimiento ‐concentrándose principalmente en el bloque europeo‐, de determinadas normas y criterios multilaterales. 4
Es inevitable considerar como imperfecta la simplificación hecha por la OMC respecto a la diversidad de los acuerdos al denominarlos genéricamente ACR. Sin embargo, uno debe rendirse ante la dificultad que implicaría ser muy detallista en esta materia. 3
Al analizar en profundidad la conformación del GATT, los intereses y motivaciones que dieron origen al artículo XXIV, la ambigüedad de su redacción, qué países fueron los que impulsaron su incorporación al cuerpo de normas que se estaba elaborando, surgen cuestiones accesorias pero estrechamente vinculadas con la cuestión principal. Preguntas como ¿cuáles son los elementos que favorecen, en las negociaciones internacionales, que se potencie la capacidad de arbitraje del más fuerte? La existencia de un artículo XXIV impreciso puede darnos una pauta para determinar si dicho artículo ha sido desarrollado para que las potencias que influyeron en él multilateralicen las negociaciones entre ellos y las bilateralicen cuando “deben” negociar con los más débiles. El mejor ejemplo de ello han sido las sucesivas ampliaciones que ha experimentado la Unión Europea a lo largo de su existencia. Ahora bien, la percepción y ratificación sobre la ambigüedad del artículo XXIV nos genera otras preguntas, ¿cómo entonces, las principales potencias comerciales como Estados Unidos y los grandes países europeos ejercerían su capacidad de arbitraje de manera “legal”? ó ¿cómo el sistema es diseñado para que la ambigüedad de sus normas permitan que éstas potencias ejerzan y se mantengan en el poder? De esta manera, con textos “legales” ambiguos se legaliza su accionar. Algunos asumen que, desde el principio, el sistema GATT/OMC adoptó el modelo de leyes y prácticas de los países industrializados, en particular el de los Estados Unidos (Bhagirath Lal Das. 2004, págs. 32‐33). Según el profesor Ajit Singh (2005), en el prefacio del libro de Jawara y Kwa “Tras las bambalinas de la OMC”5, después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos adoptó el criterio de no‐reciprocidad para ayudar a reconstruir las economías destruidas por la guerra –
facilitando, por ejemplo, el acceso a su mercado de mercancías japonesas e italianas, sin insistir en acceder recíprocamente al mercado italiano o japonés‐. Paralelamente apoyó de manera incondicional al multilateralismo y al libre comercio que este representaba. Posteriormente su política exterior cambiaría radicalmente en favor de los acuerdos regionales, lo cual traería aparejado el debilitamiento del SMC. Resulta relevante entonces, analizar el comportamiento de las dos potencias comerciales, tanto de Estados Unidos ‐como promotor inicial del SMC‐, como de la Unión Europea ‐como líder del regionalismo‐ en estos temas, a fin de poder responder a los cuestionamientos planteados. Sin duda, las potencias comerciales quisieron tener margen de maniobra y cierta discrecionalidad. El artículo XXIV del GATT les dio esta posibilidad. Sin embargo, en el propio texto del artículo XXIV se limita el margen de maniobra de los acuerdos regionales preferenciales, ya que garantiza que los terceros mercados no deben ser perjudicados. Como dijéramos y según nuestra hipótesis esta garantía no ha sido cumplida. El artículo XXIV contiene cuestiones poco claras que han dado origen a diferentes interpretaciones (Dam, Kenneth W. 1963). Algunas de ellas, gracias al reclamo de terceros países damnificados, han podido ser resueltas mediante el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV elaborado durante la Ronda Uruguay (1986‐1994). Pero la 5
“Tras las bambalinas de la OMC. La cruda realidad del comercio internacional”, de Fotoumanta Jawara y Aileen Kwa (2005). Interpón Oxfam. 4 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
existencia y permanencia de otras, en un esquema de negociaciones bilaterales dentro del contexto multilateral, ha generado cuestiones problemáticas. Dichos problemas surgen de ambigüedades en la normativa del GATT de 19946, basado en el texto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio original denominado “GATT de 1947”7. Las diferencias de interpretación comienzan en la propia normativa multilateral y se acentúan a medida que se avanza en el problema y se llega al plano metodológico y del cálculo concreto de las compensaciones comerciales en el marco del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994 (Ferrando, Alonso P. 2004). 1.3. Universo de Investigación e Hipótesis de Trabajo Al plantear el objetivo de la investigación mediante la pregunta clave, vimos como surgieron otras cuestiones relacionadas e interconectadas con el tema central y que también deberán ser resueltas. Al dar respuesta a estos otros interrogantes estaremos, al mismo tiempo, encausando la investigación hacia la resolución de nuestro objetivo. Una vez planteado el objetivo y las preguntas relevantes que de él surgen, estamos en condiciones de presentar nuestra hipótesis de trabajo. La Hipótesis de Trabajo de esta investigación se basa en la presunción de que la ambigüedad en la redacción e interpretación del artículo XXIV del GATT ha sido facilitada y propiciada por las potencias comerciales (Estados Unidos y las grandes economías industrializadas europeas) para mantener y consolidar sus hegemonías, minando desde dentro, como un caballo de Troya al propio Sistema Multilateral de Comercio y evitando, al mismo tiempo, que se cumpla la garantía escrita de no perjudicar a los terceros mercados. Como se observa, la hipótesis descripta presenta dos cuestiones principales que se intentarán responder. Una de ellas esta relacionada con la influencia en la redacción y diseño de las normas multilaterales por parte de las potencias comerciales, mientras que la otra se basa en el incumplimiento de las normas y disciplinas que impide la observancia de la garantía de no perjudicar o menoscabar la posición de los terceros países miembros en procesos de regionalización como el europeo. Veremos que ambas cuestiones están ligadas entre sí y al objetivo central de la investigación: cómo y por qué el artículo XXIV se ha convertido en el caballo de Troya del multilateralismo. 6 Específicamente en sus artículos XXIV y XXVIII. El Profesor Dam, en su artículo de 1963 (págs. 619‐620), manifiesta que: "El Artículo XXIV tiene muy poco sentido y se deberían adoptar estándares bastante diferentes". En ausencia de la revisión del Artículo XXIV, Dam sugiere una reinterpretación de sus disposiciones. 7
A partir del nacimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, todos los principios, derechos y obligaciones aplicables a la regulación del comercio internacional acordados en el GATT, integran el cuerpo normativo de la primera. 5
La primera cuestión se basa en la intención deliberada, por parte de aquellos países que tienen la capacidad y poder de influir en la elaboración de las políticas comerciales a nivel global, de negociar y fijar normas multilaterales deliberadamente ambiguas, con vacíos interpretativos para mantener y consolidar dichas prerrogativas de poder. El superávit o déficit de poder, en el plano de las negociaciones comerciales, se basa en el poder de negociación y/o capacidad de retaliación ‐o falta de ella‐, la cual sería la herramienta para evitar el incumplimiento voluntario. La capacidad de retaliación es directamente proporcional al tamaño de la economía y al nivel de importaciones respecto del total comercializado. Los países débiles tienen dificultades para tomar represalias comerciales debido al costo político y económico que implican.8 La diferencia de capacidad entre un país fuerte y uno débil en materia de represalias puede afectar la disposición del país demandado para cumplir plena y rápidamente con las recomendaciones (Bhagirath Lal Das. 2004, pág. 75). De las dos potencias a analizarse, cada una de ellas, tanto Estados Unidos como la UE, tiene su propia forma de ejercer su preeminencia en una negociación bilateral, regional o multilateral. Las negociaciones comerciales multilaterales deberían privilegiar a los más débiles mediante un trato especial y diferenciado real. Sin embargo, se busca comprobar que las numerosas excepciones a las normas y disciplinas, convalidan los desequilibrios de poder. Como se mencionó en la nota al pie número 1, más de sesenta años después de la fundación del GATT, el trato NMF ha dejado de ser la regla, para ser casi la excepción (OMC. 2004, pág. 21). Las normas multilaterales “deben” contemplar sus intereses. Se intentará demostrar cómo estos intereses influyen en la elaboración y aplicación de las normas multilaterales para permitir los objetivos que promueven sus políticas comerciales externas. La segunda cuestión, como ya se ha dicho, se basa en una de las excepciones al principio fundamental NMF, que es el artículo XXIV del GATT de 1994. Específicamente su párrafo 6, que atañe a las compensaciones comerciales a terceros mercados por motivo de la incorporación de nuevos países a una unión aduanera existente. Este párrafo es el que en teoría sería la “garantía” para evitar el perjuicio a esos terceros mercados. Se verá que ésta normativa sólo ofrece una orientación, una estructura o esqueleto de lineamientos a seguir, pero sin los detalles necesarios para resolver las innumerables dificultades que se encuentran al intentar aplicar la normativa ante un caso concreto (negociación Argentina‐UE). Así fue diseñado en sus orígenes y así se ha mantenido pese a modificaciones posteriores. Por lo tanto, se pretende poder demostrar, mediante el estudio de teorías, hechos, legislaciones y políticas de gobierno, decisiones y documentos de negociación y, finalmente, mediante un análisis de las dos últimas negociaciones Argentina‐UE por artículo XXIV.6 del GATT de 1994, cómo esta norma multilateralmente acordada ha minado lentamente los ideales 8
Según la transcripción de la conversación por internet mantenida por el Director General de la OMC, Sr. Pascal Lamy, el 18 de octubre de 2006, éste manifestaba: “….coincido en que muchos países en desarrollo, y especialmente los más pobres, siguen teniendo serios impedimentos para participar plenamente en el sistema multilateral de comercio. No es una sorpresa que muchos de estos países también tengan dificultades para usar provechosamente el sistema de solución de diferencias de la OMC. Usted ha identificado atinadamente algunos de los impedimentos, tales como los costos legales, la posibilidad de presiones políticas y la dificultad para algunos países de imponer sanciones comerciales que sean efectivas”. Ver (http://www.wto.org/spanish/forums_s/chat_s/chat_transcript_oct06_s.doc). 6 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
fundamentales del propio multilateralismo, volviéndose su caballo de Troya y, en definitiva, perpetuado la capacidad de arbitraje de los países centrales como Estados Unidos y la Unión Europea, en especial, a favor de ésta última. 1.4. Estructura La estructura de la investigación por capítulo, contiene. Un Capítulo 1 con lo hasta ahora expuesto. Un Capítulo 2 donde se exponen y revisan las principales teorías del comercio internacional y su regulación, antes del GATT de 1947 (del mercantilismo al período de post II Guerra Mundial), entre el GATT ’47 y la creación de la OMC (analizándose las “nuevas” teorías de comercio internacional), y después del nacimiento de la OMC, donde se estudiará la teoría “novísima” de comercio internacional. El Capítulo 3 se centrará en la revisión de la teoría de la integración económica regional (análisis estático y dinámico de la misma), así como en el estudio y comportamiento de los Acuerdos Comerciales Regionales y cómo éstos han evolucionado desde el GATT hasta la OMC. Se estudiará además, la inserción del regionalismo en el sistema multilateral del comercio así como la discusión siempre vigente respecto a la disputa entre el regionalismo versus multilateralismo (competidores o complementarios). En el Capítulo 4 se analizarán las negociaciones comerciales del GATT/OMC, sus motivaciones originarias, el contexto político imperante y la evolución de las mismas hasta el presente, el contexto regulatorio del comercio internacional cuando nace el GATT en 1947, los principios fundamentales del Acuerdo y sus excepciones, poniendo énfasis en una de estas excepciones, que es el propio artículo XXIV. Los orígenes, alcances y disposiciones principales del mencionado artículo, así como las cuestiones de interpretación, las polémicas e imprecisiones aun existentes en el mismo. En este análisis también se incorpora, el desarrollo del artículo XXIV durante la OMC, cómo se trató, su Entendimiento y la posterior evolución al presente de este tema. Un Capítulo 5 focalizado en los Estados Unidos. Se analiza su intervención en la elaboración de las normas que dieron origen a dicho SMC y, si parte de estas disciplinas adoptaron el modelo de leyes y prácticas de este país. Cómo sus normas y políticas influenciaron significativamente en la confección de las disciplinas del GATT. Analizaremos también su política comercial y sus contrapuntos entre el liberalismo y el proteccionismo. Su cambio de estrategia del multilateralismo al regionalismo y la pertinencia que tienen los tratados de libre comercio para Estados Unidos, profundizando en la Trade Promotion Authority (TPA) y en su Acta de Comercio del 2002, donde se desprende que los acuerdos regionales son estratégicamente políticos para EE.UU., volviendo así a la concepción estratégica estadounidense de la Guerra Fría. En el Capítulo 6 se hará referencia específicamente a la UE. Debe reconocerse que se hará un mayor hincapié en este bloque comercial que al analizar las políticas de EE.UU., debido a que la UE es el arquetipo de los acuerdos regionales. Las sucesivas ampliaciones que ha 7
experimentado han sido la prueba fiel de que el marco jurídico multilateral debía ser lo suficientemente “flexible” para permitir una regionalización mayor sin elevados costos internos, convalidando, de esa manera, el deterioro en los términos de intercambio para terceros países. Por lo tanto, este Capítulo 6, por un lado hará una revisión del proceso de integración europeo y de sus sucesivas ampliaciones, mientras que por otro lado, y a modo de presentar un indicador más, se analizará, mediante un caso concreto, la idea de que las decisiones de política comercial externa y la ambigüedad originaria ‐convalidada posteriormente en la OMC‐ del artículo XXIV del GATT, ha permitido que la UE ejerza su capacidad de arbitraje a nivel multilateral mediante la negociación bilateral con los países más débiles o en desarrollo y dejando la negociación multilateral para confrontar con los mas fuertes. El resultado de este proceso fue el continuo deterioro de las concesiones originariamente otorgadas a terceros mercados a lo largo de sus sucesivas ampliaciones, en especial las de las medianas y pequeñas economías en desarrollo. El caso analiza las negociaciones bilaterales entre la UE y la Argentina con motivo de las últimas dos ampliaciones en el marco del artículo XXIV.6 del GATT de 1994. La imprecisión de éste párrafo 6, que trata las compensaciones comerciales, estaría convalidando el superávit de poder que tiene la Unión Europea en las negociaciones bilaterales con los miembros más débiles de la OMC damnificados por la perdida de mercados debido a la incorporación de nuevos Estados al bloque. Al efecto, se presenta un análisis cuantitativo con las posibilidades de compensación debido a las diferentes interpretaciones de la metodología de cálculo originadas en las ambigüedades de la norma. Por supuesto, ante diferentes valores de compensación ‐confirmando la teoría darwiniana‐, la del más fuerte es la que prevalece, a pesar de estar reñida con la norma establecida. El Capítulo 7 presenta las conclusiones finales del trabajo de investigación. 1.5. Esquema de Relaciones Temáticas A continuación y con la intención de favorecer al lector se presenta la gráfica 1 con el esquema de relaciones de los temas desarrollados en la presenta investigación. 8 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
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Capitulo 2 Teorías del Comercio Internacional 2.1. Introducción Dada la relativa ambigüedad de esta disciplina y la abundante literatura que ha originado, no seria sensato pretender abordar todas las corrientes y tendencias surgidas dentro de la misma. Por esta razón, en éste Capítulo 2 se procederá a una revisión de la literatura mediante aquellas teorías y escuelas que han conseguido una mayor aceptación e influencia en el cuerpo teórico del comercio internacional. La relación entre las teorías económicas y las decisiones políticas es un conocimiento con frecuencia inseguro, generalmente incompleto y, en el mejor de los casos, aproximado. Raymond Aron, en la introducción del libro de Max Weber "El Político y el Científico", lo explica con estas palabras: "El hombre de acción es el que, en una coyuntura singular y única, elige en función de sus valores e introduce en la red del determinismo un hecho nuevo. Las consecuencias de la decisión tomada no son rigurosamente previsibles, en la medida en que la coyuntura es única."9 Pero continúa diciendo “No es menos cierto, sin embargo, que la decisión razonable exige que se aplique a la coyuntura el conjunto de conocimientos abstractos de que se disponen, no para eliminar el elemento de imprevisible singularidad, sino para reducirlo y aislarlo.”10 Tanto el GATT como la OMC surgieron como respuestas a momentos en que las políticas nacionales privilegiaban sus mercados internos en detrimento de los mercados internacionales. El GATT de 1947 fue el modelo de gestión para favorecer el proceso de liberación del intercambio mundial de bienes que trató de superar el proteccionismo mercantilista que caracteriza al período entre guerras. El planteo y la discusión principal que se desarrollaba en esos momentos de la historia mundial, en lo que respecta al comercio, era entre el libre cambio o laissez faire y el proteccionismo. Pero, ¿cuál ha sido el sistema que ha prevalecido en las relaciones comerciales entre los países?, y ¿cuál fue o es el papel de las ideas de los economistas y de los filósofos políticos en las decisiones? Según Keynes, “son más poderosas de lo que comúnmente se cree”, añadiendo “en realidad el mundo está gobernado por poco más que esto. Los hombres prácticos, que se creen exentos de cualquier influencia intelectual, son esclavos de algún economista difunto”.11 En el caso del GATT ‘47, la pregunta es: ¿de cuál o de cuáles? A fin de responder a estas cuestiones es que expondremos el desarrollo y evolución de las teorías del comercio internacional mediante el análisis de los principales autores, pensadores y políticos de cada 9
Weber, Max. (2000). “El Político y el Científico”. Alianza Editorial, Madrid. Pág. 11. Ibid. Pág. 11. 11
Keynes, John Maynard. (1936). “Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero”. Fondo de Cultura Económica, México (1983). Pág. 337. 10
11 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
período, así como de los autores que con posterioridad los analizaron e interpretaron. Las posibles respuestas a estas preguntas serán examinadas a lo largo del presente capítulo, y así poder determinar la naturaleza de las relaciones comerciales internacionales que han caracterizado las etapas de la historia económica, las cuales se ha optado por dividirlas en tres períodos: 1) Previo al GATT de 1947, (apartado 2.2.), 2) Entre el GATT del ‘47 y el GATT 1994, (aparatado 2.3.), y 3) Posteriores al GATT ’94 (cuando nace la OMC), (apartado 2.4.). Como se dijo, no se pretende ser exhaustivo, sino señalar la evolución de las principales teorías que se expondrán de acuerdo al siguiente cuadro. Teorías del Comercio Internacional Previas al GATT de 1947 9 El Sistema Mercantilista: ‐ Bullionismo, ‐ Colbertismo, y ‐ Comercialismo; 9 Teoría Clásica del Comercio internacional: ‐ Teoría de las ventajas absolutas (Adam Smith); ‐ Teoría de las ventajas comparativas (David Ricardo); 9 Teoría Neoclásica del Comercio Internacional: ‐ Modelo de las dotaciones factoriales (Heckscher – Ohlin). 12 Posteriores al GATT de 1994 Entre el GATT ‘47 y el GATT ‘94 9 Las “Nuevas” teorías del comercio internacional: - Teoría Centro‐Periferia (R. Prebisch, H. Singer); - Teoría del ciclo del producto (M. Posner y R. Vernon); - Competencia imperfecta y Dumping recíproco (P. Krugman); - Economías externas (P. Krugman); - Teoría de las Políticas Comerciales Estratégicas (J. Brander, B. Spencer, P. Krugman). 9 Teoría de la Organización Industrial – El Comercio Intraindustrial (R. E. Caves, P. Krugman, H. G. Grubel, P. J. Lloyd, J. Brander, M. J. Melitz). 9 La “Novísima” teoría del comercio internacional. ‐ Teoría de la heterogeneidad de las empresas (J. Bernard et al, T. Mayer, G. Ottaviano, J. R. Tybout, R. Baldwin). ‐ Teoría del Modelo de Gravedad para el Comercio Internacional (J. Tinbergen, Bergstrand, Deardoff, Anderson y Wincoop, P. Krugman, Mátyás). El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.2. Teorías del Comercio antes del GATT de 1947 El tema del comercio internacional como cuestión específica de análisis ha sido objeto de importantes decisiones y disputas, tanto teóricas como entre países. De los tres períodos de análisis en que se ha dividido este capítulo, éste es el más prolongado ya que abarca el sistema mercantilista (siglo XVI a último cuarto del siglo XVIII), la teoría clásica del comercio internacional (de este último cuarto a principios del siglo XIX) y su versión neoclásica (desde ese primeros años del siglo XIX hasta el fin de la Segunda Guerra mundial en 1945). Una parte importante de la literatura existente referida a la “Economía Internacional” hace un análisis más o menos profundo –dependiendo del caso‐ de las teorías del comercio internacional partiendo del concepto de las ventajas comparativas de la teoría clásica para entender cómo las diferencias entre países dan origen al comercio entre ellos y por qué el comercio resulta mutuamente beneficioso. Pero como uno de los ejes centrales de la presente investigación son los aspectos regulatorios del comercio internacional y las decisiones políticas que los impulsaron, resulta relevante comenzar analizando lo que se conoce como sistema mercantilista de ideas. Muchas veces se utiliza el término “mercantilismo” como sinónimo de “proteccionismo”, o por lo menos se reconoce al proteccionismo como un rasgo característico del mercantilismo (Heckscher E. 1983, Parte III, págs. 499 – 618). 2.2.1. El Sistema Mercantilista Para Eli Heckscher12, el mercantilismo es, simplemente, una idea que ayuda a comprender un fragmento de la realidad histórica mejor de lo que lo podríamos hacer sin su ayuda. Se lo podría definir como una fase en la historia de la política económica. Este autor comienza su libro afirmando: “El mercantilismo no ha existido nunca”. (Heckscher, Eli F. 1983, pág 3.). Sin embargo, no resulta desacertado decir que se entiende al mercantilismo como un conjunto de políticas o ideas económicas que se desarrollaron durante los siglos XVI, XVII y la primera mitad del XVIII en Europa. Las teorías que se formularon nunca fueron reunidas en un cuerpo de doctrina único. Lo que ha hecho posible hablar de mercantilismo es la aparición, en diferentes países, de una serie de teorías que explicaron durante mucho tiempo la conducta de los estadistas, o les sirvieron de fundamento (Roll. 1992, pág. 64). Otros teóricos rechazan completamente la idea misma de una teoría mercantilista, argumentando que da "una falsa unidad a hechos dispares"13. En realidad no hubo escritores mercantilistas que presentasen un esquema general de lo que sería una economía ideal, tal y como Adam Smith haría más adelante para la economía clásica. Sería después del periodo mercantilista, cuando los estudiosos pudieron integrar las diversas ideas de lo que llamarían mercantilismo. Tal es el caso de Heckscher, quien ve en los escritos de la época, a la vez, un sistema de poder político, un sistema de reglamentación de la actividad 12
Eli F. Heckscher, La época mercantilista. Historia de la organización y las ideas económicas desde el final de la Edad Media hasta la Sociedad Liberal. Traducción de Wenceslao Roces, FCE, México (1983). 13
Robert B. Ekelund y Robert D. Tollison. Mercantilism as a Rent‐Seeking Society: Economic Regulation in Historical Perspective. College Station: Texas A&M University Press, 1981, pág. 9. 13 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
económica, un sistema proteccionista y también un sistema monetario con la teoría de la balanza comercial14. Como dijimos, Heckscher considera al mercantilismo esencialmente como “una fase de la historia de la política económica”, que contiene diversas medidas económicas encaminadas a conseguir la unificación política y el poderío nacional, destacándose en un primer plano la erección de estados‐naciones, donde el sistema monetario y el proteccionismo comercial se consideran medios para tal fin (Roll. 1992, pág. 64). El centro de las tendencias mercantilistas fue la preocupación por el Estado, el cual es, a la par, el sujeto y el objeto de la política económica del mercantilismo. El poder del Estado era la mira central del mercantilismo15 (Heckscher, Eli F. 1983, pág 5 y 8). Las ideas mercantilistas consideran que la prosperidad de un Estado depende del capital que pueda tener, y que el volumen global de comercio mundial es inalterable. El capital, que está representado por los metales preciosos que el estado tiene en su poder, se incrementa sobre todo mediante una balanza comercial positiva con otras naciones. La doctrina del superávit de la balanza comercial que postularon implicaba que un país se beneficiaría del comercio internacional siempre que el valor de sus exportaciones superase el valor de sus importaciones; ello daría origen a la entrada neta de metales preciosos por el valor equivalente a dicho saldo, lo cual generaría su enriquecimiento. Para lograrlo los mercantilistas proponían una mayor intervención del Estado en la regulación del comercio internacional. Esta intervención se traducía en, por una parte, dificultar la entrada de importaciones mediante políticas proteccionistas y, por otra parte, fomentar las exportaciones de productos nacionales. El hecho de que se encaminasen todos los esfuerzos a incrementar el comercio en general y el comercio exterior en particular, a la par que se tendía a poner trabas a las importaciones, obedecía precisamente a la creencia de que se podía exportar sin importar nada a cambio. El mercantilismo no reconoce ventajas mutuas y compartidas para las naciones que participan del comercio internacional. No hay socios comerciales que buscan acuerdos mutuamente favorables sino naciones rivales. El comercio entre mercaderes y, por analogía, entre naciones, se percibe necesariamente como un juego de suma cero, nadie puede ganar a menos que otro pierda. Los mercantilistas no ignoran que un país sólo puede conseguir un excedente en el comercio internacional a costa de los déficit de otros. La riqueza propia se obtiene en detrimento de la fortuna de los vecinos. Por esos motivos, no es sorprendente que, junto con la diplomacia y con la guerra, las políticas económicas de la época se integren dentro de una estrategia general de poder. Para Heckscher, la visión del poder hacia que los gobernantes no se interesasen por el incremento absoluto del comercio en sí o por el bienestar que pudiese reportar a sus súbditos sino simplemente por la superioridad respecto a los otros países (Heckscher, Eli F. 1983, págs. 758). Es por ello, que el mercantilismo sirvió entonces, de manera indirecta, para impulsar muchas de las guerras europeas del periodo, y sirvió como causa y fundamento del 14
El análisis del mercantilismo que se realiza en este apartado prioriza la visión proteccionista en lo relativo al comercio del sistema mercantilista. 15
Cuando habla de poder, Heckscher se refiere al poder del Estado para con otros Estados. 14 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
imperialismo europeo, dado que las grandes potencias de Europa luchaban por el control de los mercados disponibles en el mundo16. El liberalismo considerará a la riqueza como preciosa para el individuo, y por ende, digna de ser alcanzada como fin en si misma: si el particular no debe pensar más que enriquecerse, es un hecho puramente natural e involuntario que la riqueza de los ciudadanos contribuya a aumentar la riqueza del estado. En cambio, para los mercantilistas, la riqueza privada es simplemente un medio, y como tal se subordina al Estado y a sus fines de dominio (Heckscher, Eli F. 1983, pág 9). Más allá de que no se pueda hablar de una escuela de pensamiento mercantilista, es factible agrupar las ideas y políticas de la época en tres principales corrientes medianamente unificadas. Ellas son: 9 el Bullionismo (o mercantilismo español); 9 el Colbertismo (o mercantilismo francés) y 9 el Comercialismo (o mercantilismo británico). 2.2.1.1. El Bullionismo El Bullionismo (del inglés bullion: oro en lingotes) marcó las primeras teorías mercantilistas desarrolladas a principios del Siglo XVI. Durante ese periodo, importantes cantidades de oro y plata fluían desde las colonias españolas del nuevo mundo hacia Europa. Según Roll (1992, pág. 62), para los escritores bullionistas, Jean Bodin (1530 ‐ 1596) y Thomas Gresham (1519 – 1579), la riqueza y el poder del Estado se miden por la cantidad de oro que poseen17. Cada nación debe pues acrecentar sus reservas de oro a expensas de las demás naciones para hacer crecer su poder. Esto llevó a los mercantilistas a proponer como objetivo económico el tener un excedente comercial, que se traduciría en una entrada neta de oro. Se prohibía estrictamente la exportación de oro18. En el Siglo XVIII se desarrolló una versión más elaborada de la visión simplista del bullionismo. Thomas Mun (1571 – 1641), situaba como principal objetivo el crecimiento de la riqueza nacional, y aunque seguía considerando que el oro era la riqueza principal, admitían que existían otras fuentes de riqueza, como las mercancías. Mun, señalaba al comercio exterior como el medio para enriquecer a un país19. En relación a las restricciones de este comercio 16
Colbert exponía, en 1666, el pensamiento fundamental de su política mercantilista, en una carta dirigida al intendente del puerto de guerra, de la siguiente manera: “El comercio es la fuente de las finanzas, y las finanzas son el nervio vital de la guerra”. Con estas palabras Colbert establecía que el fin era la guerra y que para ello hacía falta una buena hacienda y una sólida economía (Heckscher, Eli F., pág 463. 1983). 17
Adam Smith inició su famosa crítica del mercantilismo atacando la noción popular de la “la riqueza consiste en dinero, o en oro y plata”. Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones, libro IV, cap. I, pág. 378‐398 (1776). 18
Cabe aclarar que más allá de que el afán de retener el oro y los metales preciosos y el miedo a perderlos constituían uno de los aspectos fundamentales del mercantilismo, el oro cumplió también una función dinámica para el mercantilismo, la de monetizar la economía. 19
Según A. Smith, el libro de Mun, titulado: “Tesoro inglés en el comercio exterior”, llegó a ser una máxima fundamental en la economía política, no sólo de Inglaterra, sino de todos los países comerciantes. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, Adam Smith, Cap. I, pág. 383 (1776). 15 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
exterior, lo que en realidad deseaba Mun, como otros mercantilistas avanzados, era la libertad del comercio, pero limitada a algunas compañías reglamentadas privilegiadas20. Otro punto importante de las ideas de Mun sobre comercio exterior en aquel tiempo fue la diferenciación entre balanzas comerciales “generales” y “particulares”. El objeto de los primeros sistemas para reglamentar el comercio exterior consistía en lograr balanzas particulares favorables21. Las importaciones que hacía Inglaterra de cada país tenía que equilibrarse con sus exportaciones a este mismo país; hasta se hicieron intentos por equilibrar el comercio de cada comerciante inglés. El Parlamento exigió al Ministerio de Comercio que examinara cuidadosamente la balanza comercial con cada país y que propusiera los medios para corregir las que resultaran desfavorables y hacerlas favorables22. Esto desembocó en considerar a Suecia y Francia malos clientes por no comprarle mucho y venderle hierro y madera la primera y artículos de lujo la segunda, por lo que se tendió a desalentar el comercio con estos dos países. Por el contrario, el comercio con Portugal se veía con gran satisfacción ya que se intercambiaban paños por vino. Aún en 1703, este modo de ver el comercio exterior por parte de Inglaterra encontró su expresión práctica en el Tratado de Methuen23, que excluía casi del todo al vino francés a favor del portugués (Roll. 1992, pág. 84). 2.2.1.2. El Colbertismo Paralelamente, en Francia, el principal impulsor de las ideas mercantilistas fue Jean‐Baptiste Colbert (1619 – 1683), ministro de finanzas de este país durante veintidós años, lo que genero que se designara a este mercantilismo estilo francés como Colbertismo. El ministro eliminó los obstáculos internos al comercio al reducir las tasas aduaneras interiores y al construir una importante red de carreteras y canales. Las políticas desarrolladas por Colbert en conjunto resultaron eficaces, y permitieron que la industria y la economía francesas crecieran considerablemente durante ese periodo, convirtiendo a Francia en una de las mayores potencias europeas. Fue característico del colbertismo emprender una decidida política de creación de “Manufacturas Reales” mediante industrias privilegiadas que fabricaban productos estratégicos o de lujo. El privilegio consistía en un complicado sistema de ventajas, consistentes en subvenciones, en protección contra la competencia del extranjero y en otros beneficios para su 20
Como la Compañía de las Indias Orientales, la Compañía de la Tierra de Oriente o los Comerciantes Aventureros. El interés por los superávits comerciales (o la preocupación por los déficits) es algo que subsiste hasta nuestros días. Appleyard y Field (1997) comentan una enmienda a la Trade and International Economic Policy Reform Act de los Estados Unidos (1987), planteada por el senador Richard Gephardt, en la cual se propone negociar con los países que tengan superávits comerciales excesivos y sin fundamento con los Estados Unidos, con el fin de eliminar dichos superávits, y de fracasar las negociaciones se estipulen medidas punitivas contra esos países. Propuesta que califican como nuevo mercantilismo (Appleyard y Field. 1997, pág. 23 ‐ 24). Otra muestra de que esta preocupación se mantiene es que a pesar que el GATT nada dice sobre regulaciones bilaterales, en la realidad los países con comercio bilateral deficitario muchas veces se sienten con derecho de re‐
equilibrar ese desbalance. 22
Según Heckscher, en 1660, una instrucción dictada para una comisión comercial inglesa exigió que “se ordene y se vele por que tengamos más vendedores (ingleses) que compradores (también ingleses) en cada lugar del extranjero” (Heckscher, Eli F. 1983, pág 563). 23
Esta Tratado, firmado en diciembre de 1703 entre Portugal e Inglaterra, fue logrado por el embajador inglés en Lisboa (John Methuen) y significó no sólo la ruptura de la alianza de Portugal con Felipe V y Luis XIV, sino el paso de Portugal a la esfera de influencia británica. 21
funcionamiento, y también en privilegios personales de distintas clases para directores y empleados. A la mayoría de estas industrias se les concedían marcas registradas especiales (Heckscher, Eli F. 1983, pág 172). Francia restringía con derechos elevados la entrada de muchas manufacturas, generando así conflictos comerciales por la aplicación de medidas de retorsión por parte de las otras potencias europeas. Estas guerras comerciales desembocaron en conflictos bélicos. Años después, Adam Smith criticaría puntualmente la política de Colbert (Smith, A. 1776. Cap. II, pág. 412, (1987)). Como se dijo, el deseo de atesorar formaba parte de la rudimentaria doctrina de los primeros mercantilistas (bullionistas), mientras que los mercantilistas posteriores abandonaron el craso error de identificar la riqueza con el oro, y en su lugar adoptaron el error más refinado del excedente de exportaciones (Whittaker, E. 1948, pág. 71). 2.2.1.3. El Comercialismo Finalmente, la tercera corriente de relevancia dentro del sistema mercantilista fue la del “mercantilismo británico” o Comercialismo, que veía al comercio exterior como la fuente de riqueza de un país. En Inglaterra, el mercantilismo alcanzó su apogeo durante el periodo llamado del Long Parliament (1640–1660). El control del gobierno sobre la economía doméstica era menor que en el resto de Europa, debido a la tradición de la Common law y el progresivo poder del parlamento. John Locke, fue uno de los principales mercantilistas de esta vertiente. En su libro, Heckscher lo cita diciendo que en 1691, Locke afirmaba que ni el oro ni la plata extraída de las minas crearían tanta riqueza como la producida por el comercio (Heckscher, Eli F. 1983, pág 469). Los monopolios controlados por el estado se habían extendido, especialmente antes de la primera revolución inglesa, a pesar de que a menudo eran cuestionados. Se puso en marcha un amplio abanico de medidas destinadas a favorecer la exportación y penalizar la importación. Se instauraron tasas aduaneras sobre las importaciones y subvenciones a la exportación24. Se prohibió la exportación de algunas materias primas. Se puso en marcha la Navigation Act (Acta de Navegación), a partir de 1651, con el objetivo de darle a los barcos ingleses la exclusividad en las relaciones entre Gran Bretaña y sus colonias, prohibiendo a los holandeses el acceso a ciertos puertos para restringir la expansión de los Países Bajos. Este tipo de políticas contribuyeron en gran medida a que Inglaterra se convirtiera en la mayor potencia comercial del mundo, y una potencia económica internacional. 24
Este proteccionismo estilo “mercantilista” se ha mantenido en el tiempo. El fiel reflejo del mismo es la política agrícola comunitaria. Para Nogués (1984), las demandas presentadas por los países en desarrollo con respecto al fuerte proteccionismo en los productos agrícolas por parte de los países industrializados, perecen haber descuidado el hecho de que el enfoque de las políticas de intercambio comercial que sustentan estos es esencialmente mercantilista en el sentido de considerar a las exportaciones como ganancias y a las importaciones como pérdidas para sus economías nacionales. Se basan pues en los principios mercantilistas de no abrir sus mercados a las exportaciones del resto del mundo, a no ser que sus propios exportadores obtengan un mayor acceso a los mercados extranjeros. De hecho, afirma Nogués, las negociaciones sobre barreras arancelaras bajo el auspicio del GATT, en las que los países en desarrollo no han participado efectivamente, han sido consideradas como un intercambio mercantilista de concesiones (Nogués. 1984, pág. 279 – 280). 17 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Adam Smith, a pesar de su crítica generalizada al mercantilismo y sin importarle la contradicción en la que incurría al patrocinar el libre comercio para los demás y no para su propia nación, alabó las disposiciones del Acta diciendo: “Sin embargo, son tan sabias como si hubiesen estado inspiradas en la más circunspecta prudencia gubernamental”, aclarando, no obstante, que el Acta de Navegación no era favorable al comercio exterior (Smith, A. 1776. Cap. II, pág. 409, (1987)). Durante la segunda mitad del siglo XVIII surgieron una serie de críticas25, la más consistente y trabajada fue la de David Hume (1711 – 1776), mediante el mecanismo de flujo de precio‐
especie26. Reconoce de manera sistemática que una política dirigida a obtener persistentes balances comerciales positivos sería derrotada por un eventual aumento del nivel doméstico de precios. Este mecanismo de ajuste de la balanza comercial por precios fue producido por Hume en 1752, en uno de sus Ensayos Políticos o Political Discourses (Of The Balance of Trade), que contiene una aplicación de la teoría cuantitativa del dinero en presencia de comercio exterior: un superávit comercial aumentaría la cantidad de dinero, y por tanto el nivel de precios, en el país que lo tiene, como resultado de lo cual debe perder competitividad y ver disminuir sus exportaciones y aumentar sus importaciones. Lo opuesto ocurrirá en un país deficitario. De esta manera, hay un mecanismo de ajuste automático que impide que haya países que tengan superávits (déficits) sistemáticos. Como dijimos se lo denominó “price‐specie flow mechanism”. Más allá de estas críticas, la teoría y la política mercantilista ya había realizado su labor, aboliendo las restricciones interiores y contribuyendo a crear estados nacionales unidos y poderosos. Estos, a su vez, se convirtieron en potentes instrumentos para fomentar el comercio hasta que el capitalismo incipiente se convirtió en capitalismo industrial plenamente maduro (Roll. 1992, pág 87). 2.2.2. La Teoría Clásica del comercio internacional Durante el último cuarto del siglo XVIII se suceden una cantidad de hechos que parecen anticipar la fundación de una nueva era en la organización económica, política y comercial. En lo que respecta a la producción, comienza la Revolución Industrial, que abriría enormes posibilidades para la posterior consolidación del capitalismo industrial. En lo político, la Declaración de Independencia de los Estados Unidos privó al sistema colonial, de uno de sus sostenes más importantes sobre el cual se había erigido gran parte del pensamiento mercantilista. Aquel mismo año (1776), el filósofo y economista escocés, Adam Smith, publicaba su famoso libro Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, que se transformaría en el eje del pensamiento económico de las próximas 25
El ataque de los economistas clásicos a los mercantilistas estuvo precedido por el de los fisiócratas que promovieron el libre comercio y el laissez‐faire en general. La fisiocracia floreció en Francia a mediados del siglo XVIII (François Quesnay publicó el famoso Tableau Economique en 1758), y aunque se suele destacar su tesis de que la agricultura es el único sector que tiene un producto neto (o produit net), siendo capaz de crear riqueza adicional, no menos importante fue su posición en favor del librecambio. En este sentido tuvieron una importante influencia sobre los economistas clásicos y, en particular, sobre Adam Smith, que permaneció en Francia entre 1764 y 1766. 26
Price‐specie flow mechanism. Se refiere a la especie oro y/o plata, acuñados en barras, que era el dinero utilizado en el comercio internacional en ese período. 18 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
generaciones. Pocos años después (1789), la Revolución Francesa sellaba el destino de lo que aún quedaba del régimen absolutista. Más allá de que Adam Smith sea el economista clásico por excelencia, lo precedieron otros pensadores qué, en épocas mercantilistas comenzaban a preparar el terreno para el sistema clásico en lo relacionado a una mayor liberalización del comercio internacional. Entre ellos cabe destacar a William Petty (1623 ‐ 1687) y Dudley North (1641 ‐ 1691). Mientras el primero rechazaría todas las medidas legislativas encaminadas a fijar las tasas de cambio, siendo un adversario decidido de las prohibiciones de exportar metales preciosos, el segundo adoptó una actitud librecambista intransigente, haciendo un ataque demoledor contra el proteccionismo. North fue quien por primera vez expresó la opinión de que la totalidad del mundo formaba una unidad económica semejante a una sola nación (Roll. 1992, págs. 102 y 111). 2.2.2.1. Las Ventajas Absolutas En ese contexto de fines del siglo XVIII, con una economía industrial naciente, una mayor valoración de los derechos individuales y un incremento en la relevancia de los intercambios comerciales, Adam Smith publica su gran obra donde expone nuevos principios e hipótesis sobre la economía internacional, claramente opuestos a las ideas mercantilistas. Smith incorpora los efectos reales del comercio internacional sobre el funcionamiento de la economía, valorando el bienestar que pueda reportar a los ciudadanos. Ello no significa que renuncie a los intereses generales de la nación, sino que éstos quedan asegurados con un mayor bienestar individual: lo que es bueno para los individuos, es bueno para la nación. Según Max Lerner, en su introducción a la edición de la Modern Library de la obra de Adam Smith, ésta se basa en principios básicos y sencillos. En primer lugar, Smith supone que el impulso psicológico primordial en el hombre, como ser económico, es el afán de lucro. En segundo término supone la existencia de un orden natural en el universo, conforme al cual todos los empeños individuales, en el sentido del egoísmo, se conjugan para componer el bien social. Por último, sobre la base de estos postulados, concluye que el mejor programa consiste en dejar que el proceso económico siga por su cuenta; una tesis que llego a ser conocida como el laissez faire27, liberalismo económico o no intervencionismo (Lerner, Max. 1987, pág. xxxvi, en introducción al libro de A. Smith). La esencia de su pensamiento económico se basa en la confianza en lo natural, en la creencia de la existencia de un orden natural intrínseco. Esta creencia en el equilibrio natural de las motivaciones lo llevó a su famosa aseveración de que, al buscar su propio provecho, cada individuo es “conducido por una mano invisible a promover un fin que no entraba en sus 27
Este término fue incorporado por los fisiócratas (s. XVIII), quienes afirmaban la existencia de una ley natural por la cual el buen funcionamiento del sistema económico estaría asegurado sin la intervención del gobierno. Su doctrina queda resumida en la expresión «laissez faire, laissez passer» (dejar hacer, dejar pasar). En realidad, un precursor de los fisiócratas, René‐Louis de Voyer de Paulmy, Marqués de Argenson (1694 ‐ 1757), es a quien se le atribuye los primeros escritos respecto a esta filosofía. Para gobernar mejor, dijo, se debe gobernar menos. La verdadera causa de la decadencia de nuestras manufacturas, declaró, es la protección que les hemos dado. “Dejad hacer, tal debiera ser la divisa de todo poder público, desde que el mundo está civilizado” (Keynes. 1926, capítulo II, (2004)). 19 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
intenciones”28. Las consecuencias de esta creencia en el orden natural son sencillas: pocas veces puede ser el gobierno más eficaz que cuando es negativo. Su intervención en los negocios humanos, por lo general, es dañina. Cuando Smith aplica esas reglas del orden natural en el plano económico al comercio, se convierte en un recio adversario de todas las formas de intervención del estado en las diferentes ramas del comercio interno y externo29. Los aranceles altos y las prohibiciones inducen al pueblo a emplear capital en producir en el propio país lo que podrían comprar más barato en el extranjero (Smith, A. 1776, Cap. II, pág. 402‐403, (1987)). El propio Smith expresa que “No hay regulación comercial que sea capaz de aumentar la actividad económica de cualquier sociedad más allá de lo que su capital pueda mantener”. Aclara que únicamente podrá transferir una parte a sectores que se intente beneficiar, pero que de ningún modo se podrá asegurar que ese re‐direccionamiento artificial vaya a ser más ventajoso para la sociedad en su conjunto, que la que hubiese sido en el caso de no intervención en la economía (Smith, A. 1776, Cap. II, pág. 400, (1987)). Entre las fuerzas que liberaron el comercio exterior inglés de las reglamentaciones y prohibiciones, de los impuestos excesivos de importación y de los tratados comerciales restrictivos, la obra de Smith ocupa un lugar prominente. Examinó uno por uno los métodos que se habían usado, o se usaban aún, para manipular el comercio exterior en beneficio de un país determinado, y los encontró ineficaces y dañinos. Desecho subvenciones y restricciones, devoluciones de derechos y primas de exportación, así como al sistema colonial y los tratados comerciales junto con todas las demás medidas para asegurar una balanza comercial favorable y una gran existencia de metales preciosos. Los derechos establecidos con el propósito de prohibir o disminuir la importación son evidentemente tan adversos a los ingresos de aduanas como a la libertad de comercio (Smith, A. 1776, Cap. II, pág. 417, (1987)). Adam Smith planteó que la clave de la riqueza y el poderío de una nación era el crecimiento económico, y que éste era una función de la división del trabajo, fuente del crecimiento de la productividad de los trabajadores y de la generación de riqueza. Esta división del trabajo lograría un abaratamiento de los costos productivos y economías de escala. Sin embargo, los beneficios de la especialización quedarían limitados por la dimensión del mercado. Por ello, Smith propone la liberalización del comercio internacional que permite la colocación en el exterior de los excedentes productivos nacionales, infiriéndoles así un nuevo valor. Para A. Smith, el beneficio principal del comercio exterior no radica en la importación de oro y plata, sino en la traslación del producto excedente para el cual no existe demanda, trayendo en cambio hasta el propio país artículos para los cuales esa demanda existe (Smith, A. 1776, Cap. I, pág. 393‐394, (1987)). Los beneficios estarían dados, no ya por una mejora en los términos de intercambio, ni por una más eficiente asignación del los recursos, sino por la posibilidad de exportar sin sacrificar nada. 28
Smith, A (1776). Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Fondo de Cultura Económica, México. 1987. Cap. II, pág. 402. 29
Salvo, como vimos de las Navigation Act, impuestas por el gobierno inglés en 1651. 20 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
A esta idea de Smith se la llamo Teoría de Salida o Desahogo de Excedentes, y resulta un análisis alternativo al de las “ventajas absolutas”. Pero el eje de la teoría de A. Smith sobre comercio se encuentra en las ventajas de una división internacional del trabajo basada en la ventaja absoluta. Que sean naturales o adquiridas las ventajas que un país tenga sobre otro, no tiene importancia al respecto. Pero, desde el momento que una nación posee tales ventajas y otra carece de ellas, siempre será más ventajoso para ésta comprar en aquella que producir por su cuenta (Smith, A. Ibíd., pág. 404). Es decir que defendía el hecho de que cada país podía aumentar la eficacia de sus recursos si se especializaba en la producción de aquel bien que tuviera esa ventaja absoluta, e intercambiase sus excedentes por los bienes que desease pero no produjese. Esta ventaja vendría dada por un menor costo laboral, asumiendo que el trabajo es el único factor productivo empleado y que es homogéneo internacionalmente. Naturalmente, las personas y los países estarán dispuestos a especializarse si luego pueden acceder, a través del intercambio comercial, al resto de los bienes de desean consumir (Tugores Ques, J. 2006). Adam Smith afirmaba que el ahorro que supondría para cada país importar productos a un precio inferior que producirlos internamente, aumentaría no sólo su propio bienestar, sino la eficiencia a escala mundial. De esta forma, Smith asume otra concepción del comercio internacional totalmente opuesta a la mercantilista, ya que se desprende que del libre comercio podrían beneficiarse todas las economías simultáneamente. Aunque la teoría liberal del comercio internacional ha cambiado en forma y contenido desde las primeras ideas de Adam Smith hasta las complicadas formulaciones matemáticas de nuestros días, descansa, en última instancia en la creencia que el comercio aumenta las posibilidades de consumo y que la especialización económica produce ganancias en la eficiencia productiva y en el ingreso nacional. En consecuencia, dice Gilpin (1990, pág. 187), el comercio internacional tiene efectos benéficos tanto en los aspectos vinculados con la demanda como en los vinculados con la oferta de la economía. La ventaja absoluta planteada por Smith, de hecho, había sido históricamente la base del comercio internacional y todavía sigue siéndolo en muchos productos básicos (El‐Agraa. 1983, cap.6). Aunque la virtud del criterio de ventaja absoluta como pauta de especialización para cada país parezca robusta, conduce a dificultades en los casos en que un país tenga ventajas absolutas en todos los bienes. Esta situación, llevada al absurdo, imposibilitaría la existencia de comercio internacional, lo cual supone que para que tenga lugar el comercio entre países, un país no puede ser más eficiente que otro en la producción de todos los bienes. ¿Es esto realmente así? La respuesta negativa a esta pregunta esta dada por una de las proposiciones más interesantes en economía, formulada por David Ricardo en 1817 y que fuera calificada por Paul Samuelson como una de las pocas ideas en economía que es verdadera sin ser obvia (Tugores Ques, J. 2006, pág 34). 21 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.2.2.2. Las Ventajas Comparativas Sin duda, la contribución de Smith al entendimiento de los beneficios del comercio internacional fue decisiva. Sin embargo, no estaba libre de deficiencias, especialmente en su criterio para lograr la especialización internacional. Es en este sentido que, a principios del siglo XIX, varios autores, entre los que debe destacarse a David Ricardo, realizaron valiosas y novedosas aportaciones que mejoraron y enriquecieron la teoría del comercio internacional30. Tanto Robert Torrens como David Ricardo, señalaron que para que el comercio internacional aumente el bienestar de los países que lo practican no es necesario que existan diferencias absolutas de costos entre los países, sino que es suficiente que dichas diferencias sean relativas (Bajo Rubio, Oscar. 1991, pág. 15). La idea de ventaja comparativa o relativa es una da las concepciones más importantes de la ciencia económica. Una definición interesante es la expuesta por Deardorff (1998), quien enuncia a la ventaja comparativa como el “bajo costo relativo de una mercancía comparado con otros países en autarquía”. La doble comparación entre bienes, por un lado, y países, por otro es el elemento clave, el cual indica que, por definición, es imposible que un país tenga una desventaja comparativa en cada bien. En la práctica, cada país tendrá una ventaja comparativa en algo. El Premio Nobel de economía, Paul Krugman, a mediados de los ’90, en su intento de defender la teoría del comercio internacional “convencional” o “académica” de la literatura seudo‐
económica de la época31, la cual pretendía imponer la idea de que las naciones del tercer mundo con bajos salarios implicaban una amenaza para las economías de Occidente, respondía (Krugman): “los niveles de salarios deben reflejar el promedio de la productividad nacional y no la productividad de una fábrica en particular”. En todo caso decía que aquellas fábricas modernas con mejor productividad “no elevarán mucho la productividad promedio de ese país (en desarrollo), y por lo tanto no debería esperarse que pagaran altos salarios. Y, por supuesto, un país con una baja productividad en general, pero que en algunos pocos productos logra una productividad casi igual a la de Estados Unidos, tenderá a exportar esos productos: es lo que se llama ventaja comparativa”. (Krugman, P. 1996. Pág. 91–100). La teoría “convencional” del comercio internacional en lo relacionado a ventajas comparativas se basa en el modelo ricardiano, el cual apunta a las diferencias en las productividades del trabajo como origen de dichas ventajas. 30
En línea con la literatura económica, nos centraremos en los aportes de David Ricardo en lo relacionado a las ventajas comparativas analizadas por él en 1817 en su obra Principios de economía política y tributación (primera edición, luego en 1819 publica la segunda edición y posteriormente en 1821 la tercer y última edición), superando de esta manera el principio de la ventaja absoluta de Adam Smith. Sin embargo, Villanueva entiende que no puede dejar de mencionarse el aporte de Robert Torrens y James Mill que en fechas cercanas también realizaron descubrimientos relevantes en la misma línea. El primero publicó en 1815 su Ensayo sobre el comercio exterior de cereales, mientras que el segundo publicó Elementos de economía política en 1821. Cabe destacar que este último autor (Mill) había realizado aportaciones iniciales en escritos anteriores (Villanueva, J. 1992, págs. 25 – 46). 31
Como por ejemplo: “Head to Head: The coming Battle Among America, Japan, and Europe” de Lester Thurow; o “The Work of Nations” de Robert Reich; o “A Cold Peace: America, Japan, Germany and the Struggle for Supremacy” de Jeffrey Garten, entre otros. 22 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Ricardo parte de una serie de hipótesis, de las que cabe destacar las siguientes. Al igual que Smith, parte de la teoría del valor‐trabajo, es decir, el valor de los bienes depende de la cantidad de trabajo que éstos incorporan; además, el trabajo se considera móvil dentro de un país, pero inmóvil entre países. La productividad es constante dentro de cada país, pero puede variar internacionalmente debido a la utilización de diferentes técnicas productivas. Hay competencia perfecta, los costos unitarios son constantes, los costos de transporte no se tienen en cuenta y no existen obstáculos al comercio internacional. Al ser el trabajo el único factor de la producción32, las diferencias en las productividades del trabajo se modelizan como diferencias de la cantidad de producto que puede obtenerse de una unidad de trabajo. A partir de aquí, Ricardo desarrolla el principio básico de la teoría de la ventaja comparativa: un país exportaría (importaría) el bien que produce con un menor (mayor) costo relativo, en términos del otro bien. Nótese que, de este modo, los bienes que un país debe exportar no tienen necesariamente que ser los de menor costo internacional, como exponía Smith. Mediante su famoso ejemplo de comercio entre Inglaterra y Portugal de paño y vino, Ricardo explica la dirección de los flujos internacionales de los bienes según la teoría de la ventaja comparativa. Así, las diferencias en la productividad del trabajo en los distintos países representa la causa del comercio internacional, determinando de esta manera la dirección de los mencionados flujos comerciales (Ricardo. 1985, pág. 103). Sin embargo, entre las limitaciones del análisis de Ricardo se encuentra que no determina la relación de precios a que se intercambian dichos bienes en el mercado internacional. Esta relación también es conocida como relación real de intercambio; todo lo más que señala es que esta relación real de intercambio se situará entre las relaciones de precios nacionales en situación de autarquía que, de acuerdo con la teoría del valor trabajo, coinciden con los coeficientes de costos AX/AY en el país A y BX/BY en el país B (siendo “X” e “Y” los bienes que se intercambian). Posteriormente, sería John Stuart Mill en 1894, mediante su obra Principios de economía política (Mill, J. Stuart. 1894, pág 352 y siguientes), quien arrojaría luz a la cuestión al introducir su teoría de la demanda recíproca. Como el modelo ricardiano solamente contempla el lado de la oferta, lo que hace Mill es, a través de su teoría, introducir el lado de la demanda y con ello determinar la relación real de intercambio de equilibrio en aquel punto donde para cada bien, la demanda de importaciones de un país y la oferta de exportaciones del otro país se igualan. Si esto no ocurriese, el precio del bien que tiene un exceso de demanda subiría al tiempo que el precio del bien con exceso de oferta descendería hasta que se alcanzase una relación de precios de equilibrio. 32
Ricardo no expresa que hay un solo factor. Como en su pensamiento subyace la teoría del valor trabajo, considera en abstracción que el único factor es el trabajo, ya que lleva el resto de los factores a horas hombre trabajadas. El capital sería trabajo pretérito acumulado que se transfiere gradualmente a los bienes. 23 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.2.3. La Teoría Neoclásica del comercio internacional A finales del siglo XIX, comenzó a tener relevancia dentro del pensamiento económico de la época lo que, posteriormente, se conocería como la escuela neoclásica, de la cual surgen también aportaciones fundamentales a la teoría del comercio internacional. Los neoclásicos implementan una nueva teoría del valor, basada en la utilidad de los bienes, y el modelo de equilibrio económico general, que interrelaciona las variables económicas más representativas para llegar a una solución de equilibrio. Hasta los análisis neoclásicos, la teoría del valor trabajo estaba basada en supuestos muy restrictivos, por lo cual era muy criticada. En particular, su validez requería que el trabajo fuera el único factor productivo empleado33, que fuera homogéneo (misma calidad) y que existiese competencia perfecta entre los trabajadores, supuestos éstos bastante alejados de la realidad. Evidentemente, las diferencias de la productividad de la mano de obra no son la única fuente de ventaja comparativa. Aunque varios de estos supuestos se mantienen, la teoría neoclásica ha contribuido en aportar un mayor grado de realismo a la teoría del comercio internacional. Se pueden distinguir dos vías al respecto. La primera estaría dada por la reformulación de la teoría de la ventaja comparativa en términos de costos de oportunidad, de manera que los costos de producir vengan dados, no ya por la cantidad de horas de trabajo que el bien incorpora, sino por la producción alternativa a la que se ha de renunciar para permitir la producción del bien en cuestión. Esta reformulación neoclásica de la teoría de la ventaja comparativa tiene sus antecedentes en Marshal (1879) y Edgeworth (1894), es desarrollada por Gottfried Haberler (1936), Wassily Leontief (1933) y Abba Lerner (1932, 1934) (Bajo Rubio, Oscar. 1991, pág. 18). La segunda aportación para el análisis del comercio internacional realizada por la teoría neoclásica, quizás la más relevante, fue la formalizada por los economistas suecos E. Heckscher y B. Ohlin, según la cual la ventaja comparativa (y la especialización) se origina en las diferentes dotaciones factoriales relativas de los países que comercian. 2.2.3.1. El modelo Heckscher – Ohlin “Australia tiene abundantes tierras agrícolas pero pocos habitantes: la tierra es barata y los salarios altos en comparación con la mayoría de los demás países. Por lo tanto, la producción de los bienes que requieren grandes extensiones de tierra y poco trabajo es barata”. Bertil Ohlin, 1933 La forma más tradicional y explorada de explicar el comercio internacional y su impacto sobre la distribución de la renta es el denominado enfoque o modelo Heckscher‐Ohlin, cuyo punto de partida son las diferencias en las dotaciones de factores productivos entre países (Tugores Ques, J. 2006, pág 46‐47). 33
Tener en cuenta la nota al pie precedente. 24 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Las ventajas comparativas estarán dadas, entonces, por la abundancia relativa de los factores de producción de cada país. Consideremos el comercio entre dos países A y B que producen dos bienes X e Y, utilizando dos factores de producción, trabajo (L) y capital (K). Se parte de que las cantidades disponibles de los factores de producción vienen dadas para cada país, designando así sus respectivas dotaciones factoriales. Por razones geográficas e históricas, cada país, en comparación con el otro, será más abundante en un factor que en el otro. Por ejemplo, supongamos que el país A está dotado, en relación con el país B, de más unidades de K por unidad de L; inversamente, el país B está dotado de más unidades de L por unidad de K. En este caso, diríamos que el país A será abundante en K (escaso en L) y el país B será abundante en L (escaso en K). Supongamos que la producción del bien X requiere más unidades de K por unidad de L que la del bien Y (es decir, el bien X es intensivo en K y el bien Y es intensivo en L). En función de determinados supuestos34 y ésta situación, dada la dotación factorial relativa de los dos países, se obtendrá una determinada estructura comercial entre ellos. De esta manera se puede deducir el teorema de Heckscher‐Ohlin: cada país tenderá a especializarse en producir el bien que utiliza, de modo más intensivo, el factor productivo en que está mejor dotado (su factor abundante). Siguiendo nuestro ejemplo, el país A se especializará y exportará el bien X, mientras que el país B se especializará y exportará el bien Y. De este modo, los diferentes precios relativos de los factores, debidos a las distintas dotaciones factoriales de los países, explican las diferencias de costos relativos en la producción de ambos bienes. Esta formulación del comercio internacional basado en las ventajas comparativas de la diferente dotación de factores tiene dos implicancias importantes (Tugores Ques, J. 2006, pág 47): I) En primer lugar permite reinterpretar el comercio internacional no sólo como un intercambio “directo” de bienes, sino también como un intercambio “indirecto” de factores de producción (incorporados en cada bien). En este sentido, dado el supuesto habitual de la teoría del comercio internacional acerca de la inmovilidad de los factores, podría decirse que el comercio internacional, en cierto modo, permitiría sustituir esa inmovilidad en movilidad. II) En segundo lugar supone una vía de predicción de los efectos del comercio sobre la distribución de la renta, lo cual fue planteado por Stolper y Samuelson en su reconocido teorema Stolper‐Samuelson35(1941). En la medida en que cada país exporta el bien que utiliza intensivamente el factor más abundante, ese bien ve aumentar su precio mundial respecto del precio que tendría en ausencia de comercio (ya que con la apertura del comercio surge una nueva demanda procedente del exterior), con lo cual se beneficia la retribución del factor más relevante para su producción. Contrariamente, el factor relativamente escaso tiende a ser desplazado por las importaciones procedentes del otro país. Las implicancias más directas de este razonamiento es que el comercio internacional tiende a favorecer a los factores domésticos abundantes, a expensas de los demás, lo que ejerce efecto sobre la distribución de 34
Entre los que cabe destacar: funciones de producción con rendimientos constantes a escala y productos marginales decrecientes para ambos factores; iguales tecnologías; competencia perfecta en los mercados de bienes y de factores; y preferencias de la demanda idénticas y homotéticas en los dos países. 35
Véase Stolper, W. F. and P. A. Samuelson (1941). "Protection and Real Wages". Review of Economic Studies, 9: 58‐73. 25 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
la renta, que a su vez puede provocar que se apliquen medidas proteccionistas debido a presiones de aquellos sectores negativamente afectados, justificando, de esta manera, el uso de políticas redistributivas. El ejemplo típico es el de la agricultura en Europa. Este modelo predice entonces que el proteccionismo beneficia a quienes predominantemente poseen el factor relativamente escaso y perjudica a aquellos propietarios del factor relativamente abundante. Con el libre comercio ocurre lo contrario. (Bernstein, W. J. 2008, pág 342). Hay una tercera implicancia que puede derivarse del Modelo H‐O. III) Este tercer elemento es el teorema de la igualación del precio de los factores, otra pieza fundamental de la teoría neoclásica del comercio internacional (Bajo Rubio, Oscar. 1991, pág. 35). Partiendo de los mismos supuestos que el modelo H‐O, junto al supuesto adicional de ausencia de especialización en la producción de los (dos) bienes en ambos países, este teorema afirma que la igualación de los precios de los bienes (a causa del comercio internacional en un contexto de competencia perfecta) llevaría a la igualación de los precios de los factores, tanto absolutos como relativos. Este teorema, también conocido como modelo Heckscher‐Ohlin‐
Samuelson36 expone que, en determinadas condiciones, el libre comercio en productos finales es suficiente para causar la igualación internacional completa de los precios de los factores. Sin embargo, ciertamente en el mundo real no se observa esta total igualación (Tugores Ques, J. 2006, pág 53). Los costos de transporte, aranceles, subsidios, y demás políticas económicas contribuyen a diferenciar los precios de los bienes entre los países. Cuando los precios de los bienes son diferentes, no podemos esperar que los precios relativos de los factores sean iguales aunque siga existiendo la tendencia a la igualación (Appleyard, D. R., Field, A. J. Jr. 1997, pág. 183). El modelo Heckscher‐Ohlin sigue siendo la teoría más importante para explicar el comercio interindustrial (intercambio de manufacturas por productos básicos) y en consecuencia el comercio Norte‐Sur, pero es menos preciso respecto al comercio de países industrializados entre sí (comercio intraindustrial). En el próximo apartado, se analizaran las “nuevas” teorías del comercio internacional que ponen mayor énfasis en la tecnología, las economías de escala y la naturaleza dinámica de los costos (ventajas) comparativos. 36
Ver Samuelson (1948, 1949). 26 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.3. Teorías del Comercio entre el GATT de 1947 y el GATT de 1994 (nace la OMC) Si el pensamiento económico de fines del siglo XVIII y de casi todo el siglo XIX estuvo dominado por las escuelas clásicas y neoclásicas, más bien favorables al librecambismo, a partir de fines del XIX y hasta la Segunda Guerra Mundial la práctica política estuvo influenciada por las ideas mercantilistas, especialmente en el período entre guerras. La primera Guerra Mundial misma, dio un fuerte impulso a la intervención del estado para reglamentar el comercio y la vida económica en general (Roll. 1992, pág. 447). En el plano de las instituciones y la filosofía reinante, tras el final de la Segunda Guerra, se asiste a una liberalización continua del comercio mundial bajo el impulso de las grandes instituciones librecambistas surgidas en Bretton Woods (1944). Sin embargo, algunos economistas como Krugman, opinan que estas instituciones estuvieron guiadas por un “mercantilismo ilustrado” que no auspiciaba los principios del liberalismo, sino que favorecía las concesiones comerciales mutuamente ventajosas (Krugman. 1992, pág. 430). En este sentido, Krugman (1986) afirma que para comprender el sentido de esas instituciones, es necesario tener presente tres reglas acerca de los objetivos de los gobiernos negociadores participantes: 1) las exportaciones son buenas; 2) las importaciones son malas; 3) manteniéndose iguales las restantes circunstancias, un incremento equivalente en las importaciones y exportaciones es bueno. En consecuencia, afirma Krugman, el pensamiento del GATT ha sido claramente mercantilista, ya que se presume que cada país, actuando por sí sólo, preferiría subsidiar sus exportaciones y restringir sus importaciones, en definitiva, mejorar su relación de intercambio37 (Krugman. 1986, pág. 25). En lo que respecta a las teorías, luego de la guerra en 1945, las grandes transformaciones que experimentó el comercio internacional, la falta de realismo de los supuestos de la teoría neoclásica y los resultados de trabajos empíricos contradictorios38, condujeron a que, desde mediados del siglo XX, surgiesen diversas explicaciones alternativas del comercio internacional, las cuales trataron de poner en entredicho el cuerpo teórico predominante hasta entonces, 37
Keynes, en sus notas sobre el mercantilismo en su “Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, hace referencia a los argumentos de la mejora de la relación de intercambio y de la industria naciente como concesiones teóricas que los economistas partidarios del libre cambio han consentido hacer al argumento mercantilista (Keynes, John M. 1936, Cap. 23, pág. 297, (1983)). 38
Particularmente, el trabajo de Leontief (1953), que dio origen a la conocida “paradoja de Leontief”. Wassily Leontief (1905 – 1999) hizo el primer intento, y probablemente el más conocido, de cotejar el modelo H–O con datos de Estados Unidos, teniendo en cuenta su coeficiente relativamente alto de sus dotaciones de capital‐
trabajo en relación a la de otros países, en particular a finales de la década de 1940. Con esta estructura, el modelo H–O debería predecir que los Estados Unidos exportarían bienes intensivos en capital mientras que importarían bienes intensivos en mano de obra. Sin embargo, Leontief constató que las exportaciones estadounidenses tenían menos intensidad de capital que sus importaciones. Este resultado, que contradecía el teorema de Heckscher‐
Ohlin, se llegó a denominar la paradoja de Leontief, para la que se presentó una amplia variedad de explicaciones, varias de las cuales se ocupaban del hecho de que Leontief sólo se concentró en dos factores de producción, pasando por alto la tierra y el capital humano. Otras explicaciones de la paradoja eran que, en contra de lo que Leontief suponía, las tecnologías estadounidenses y extranjeras no eran iguales, que los datos de 1947 podían ser extraordinarios debido a la proximidad de la Segunda Guerra Mundial, o que los Estados Unidos no se dedicaban al libre comercio como supone el modelo de Heckscher‐Ohlin. 27 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
influenciando sin duda en la reelaboración de las políticas comerciales de las economías industriales y de los procesos negociadores multilaterales. Las teorías clásicas y neoclásicas daban por sentado que la mano de obra y el capital eran inmóviles, los costos (ventajas) comparativos estáticos y sólo se intercambiaban productos terminados. Por su parte, estas nuevas teorías intentan dar cuentas de un mundo en el cual el capital es altamente móvil y los productos se intercambian en todos los estados del proceso de producción (Gilpin. 1990, pág. 191). Sin embargo, se puede decir que ninguna de estas teorías alternativas logró desplazar de su posición preeminente el modelo H‐O. A criterio de El‐Agraa, no existe ninguna teoría capaz, por sí misma, de explicar el comercio internacional de todos los bienes y en todos los tiempos (El‐Agraa, 1983, pág 85). Más allá de estas aseveraciones, la falta de respuesta de los teóricos clásicos y neoclásicos para explicar la naturaleza y dirección del nuevo comercio internacional constituyó el catalizador para estimular nuevas investigaciones sobre las bases fundamentales de los flujos comerciales internacionales. A continuación se analizan las principales teorías que componen el “nuevo” marco teórico del comercio internacional. 2.3.1. Las Nuevas Teorías del comercio internacional “Desde hace mucho, la mayoría de los estudiantes de comercio internacional han tenido al menos una ligera sospecha que los modelos tradicionales de la ventaja comparativa no proporcionan una explicación adecuada del comercio internacional ..… Es difícil conciliar lo que vemos en el comercio de manufacturas con los supuestos de la teoría convencional del comercio”. Paul Krugman, 198339 Las llamadas “nuevas” teorías señalan que la teoría de la ventaja comparativa es un concepto poderoso para explicar el comercio internacional, sin embargo, no es suficiente40. El irrealismo y la simplificación del modelo neoclásico no se deben a la poca sofisticación de los economistas que lo formularon sino a que éstos, al igual que todos los demás economistas que los siguieron, intentaron crear modelos para explicar una realidad demasiado compleja y fueron conscientes de que emplear supuestos simplificadores era tan sólo un pequeño sacrificio que había que hacer en pos de una mayor capacidad explicativa. Lo que las nuevas teorías plantean es que no podemos conformarnos con explicaciones que sabemos que son excesivamente simplistas, no por el mero hecho de que sean simples, sino porque puede que nos estén llevando a conclusiones erróneas, y lo que es más grave, que estén justificando políticas comerciales incorrectas (Steinberg, F. 2004, págs. 12‐13). 39
Appleyard D.R. y Field A.J. Jr, en “Economía Internacional” (1997), citan a Krugman, P.R.: “New Theories of Trade among Industrial Countries”, American Economic Review, Paper and Proceeding 73, num. 2, mayo 1983, pág. 343‐
347. 40
Según Krugman: “…el carácter cambiante del comercio, que se aleja del comercio basado en el simple ventaja comparativa y se acerca a aquel que se basa en un conjunto de factores más complejos, ha requerido una consideración de los argumentos tradicionales acerca de la política comercial” (Krugman, P. (comp.) 1986, pág. 17). 28 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Las nuevas teorías del comercio internacional intentaron dar respuesta a dos cuestiones: I) El por qué se comercia (se buscan explicaciones más allá de la teoría clásica de la ventaja comparativa) y II) cómo debe ser la política comercial según estas nuevas explicaciones. I) La respuesta a la primera pregunta está en los nuevos conceptos de economías de escala, economías externas, ventaja comparativa dinámica, comercio intraindustrial, etc., que pretenden explicar los nuevos patrones del comercio en función a las diferentes estructuras de los mercados. II) La respuesta a la segunda cuestión, o sea, cómo debe ser la política comercial, es mucho más compleja. Una opción óptima de gobierno puede ser el libre comercio, ya que, como veremos, las ganancias del comercio aumentan al introducir los rendimientos crecientes de escala y la diferenciación del producto. Pero por otro lado surge, debido a la imperfección de los mercados, un incentivo para los gobiernos de llevar a cabo una política comercial estratégica que beneficie a la nación que la practique al permitir “crear” una ventaja comparativa allí donde en principio no la había. Sin la intención de ser exhaustivos, en la presente sección se recogen aportaciones concretas realizadas por diferentes autores, fundamentalmente hasta comienzos de la década de los ochenta, y que han alcanzado una relativa consideración entre la literatura teórica del comercio internacional. Sin embargo, en este período, también surgieron otras visiones alternativas del comercio internacional, como la que nace a principios de los ’60 en América Latina. Esta visión se baso en la relación centro‐periferia y el deterioro de los términos de intercambio en las economías en desarrollo, dando origen a toda la teoría de la sustitución de importaciones. Comenzaremos entonces por esta teoría, un poco “desacoplada” de los principales temas de las “nuevas teorías de comercio internacional”. En términos generales, todos los enfoques que se exponen se caracterizan por invalidar supuestos del modelo neoclásico, aunque, en algunos casos, también han realizado interesantes esfuerzos de síntesis de aquél. 2.3.1.1. Centro periferia Los argumentos neoclásico respecto a que la apertura a los mercados mundiales no podría acarrear sino beneficios a los países, especialmente a los del tercer mundo (por lo cual estos deberían seguir exportando materias primas e importando bienes manufacturados, esperando pacientemente que el crecimiento les llegase desde fuera) fueron fuertemente atacados por aquellos que argumentaban que las relaciones económicas y comerciales entre países se basaba en mecanismos de dominación, sumisión y dependencia. La “industrialización” parecía ser la clave para el desarrollo. Esta industrialización dirigida a sustituir importaciones supuestamente generaría el crecimiento en los países en desarrollo al crear un sector industrial moderno que reemplazaría las importaciones por productos de fabricación nacional. A este pensamiento económico se lo asoció con el estructuralismo (Pakdaman, N. 1996, págs. 94 ‐ 97). 29 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
De manera simultánea pero independientemente, Raúl Prebisch41 y Hans Singer42 formularon su famosa “tesis” sobre la tendencia secular de los términos de intercambio a empeorar para los países productores de productos primarios e importadores de manufacturas43. El planteamiento clásico y neoclásico sobre el sistema de determinación de los precios relativos internacionales fue criticado por Prebisch y Singer. Según ellos, el reparto de los beneficios del comercio internacional no era equitativo, sino que favorecía más a los países desarrollados que a los subdesarrollados. Esta afirmación se basó en que como los primeros centran su especialización en productos manufacturados, mientras que los segundos lo hacen en productos primarios y en materias primas, la desigual evolución de los precios en el comercio internacional de unos y otros bienes deterioraría la relación de intercambio de las economías atrasadas, limitando sus posibilidades de crecimiento y desarrollo económico (Prebisch, R. 1950, págs. 1 ‐ 22; Singer, H. 1950, págs. 473 ‐ 485). El origen de este razonamiento, conocido como hipótesis Prebisch‐Singer, fueron las investigaciones empíricas de estos autores. Aunque también se ofrecieron otros argumentos en su defensa, como la baja elasticidad de la demanda de productos primarios respecto a la renta (su demanda crece en menor proporción que la renta) y respecto al precio (la mayor demanda ante un menor precio supone un resultado global de menores ingresos); los factores tecnológicos que permitieron que los países desarrollados reduzcan la utilización de materias primas; ó que la propia especialización de los países subdesarrollados en estos bienes reforzada por inversiones extranjeros, haya propiciado la repatriación de los beneficios obtenidos44. El argumento Prebisch‐Singer, demostraba que, sin un Estado juiciosamente intervencionista en la periferia (países en desarrollo), los datos estaban inevitablemente cargados en favor de los países desarrollados (el centro) (Hirschman, A. 1984, pág. 29). Con esta estructuración de ideas, surge el pensamiento de la CEPAL45, que se basó en un mundo integrado por dos polos: el “centro” y la “periferia”, donde las estructuras de producción de cada uno eran sustancialmente diferentes. La del centro era homogénea y diversificada, mientras que la de la periferia era heterogénea y especializada. La heterogeneidad estaba dada por la existencia de actividades con productividades notoriamente 41
Prebisch, Raúl: “The Economic Development of Latin America and its Principal Problems”, reprinted in Economic Bulletin for Latin America (1950). Vol. 7, No. 1. 42
Singer, Hans. W.: “U.S. Foreign Investment in Underdeveloped Areas: The Distribution of Gains Between Investing and Borrowing Countries”. American Economic Review, Papers and Proceedings, 40 (1950). 43
El tema del deterioro de los términos de intercambio no era nuevo, ya lo había planteado Keynes en 1919 al describir la relación entre el viejo mundo (desarrollado) y el nuevo mundo (en desarrollo). Sin embargo, en esa oportunidad la relación causa‐efecto fue inversa (Keynes, J.M. 1919, págs. 21‐23, (1997)). 44
Por ejemplo, Bukharin (1976) justifica las inversiones de los países desarrollados en los subdesarrollados porque la propia expansión del capitalismo, apoyada en una relación creciente capital/trabajo, conduce al descenso de la tasa de ganancia. Ante ello, las oportunidades de inversión en los países ricos disminuyen y se buscan alternativas donde la tasa de ganancia sea mayor. 45
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En 1949, Prebisch redactó para la CEPAL la obra que Hirschman (1963) denominaría “manifiesto latinoamericano”. Se trataba de “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas” (Prebisch, 1949). En 1950, redactaría los cinco primeros capítulos del Estudio de América Latina (CEPAL, 1951), que recibiría el nombre de “Problemas teóricos y prácticos del crecimiento económico” (Prebisch, 1952). Este conjunto de documentos contenía ya todos los elementos que serían la referencia ideológica y analítica para los desarrollistas de América Latina. 30 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
diferentes y especializadas, ya que el sector exportador tendería a concentrarse en unas cuantas materias primas (Palma, G. 1987, pág. 61). Según Palma (1987), el comercio internacional tendería a reforzar estas diferencias estructurales entre los dos polos. Esta formulación, inspirada por los estructuralistas, dio origen al nuevo paradigma de la dependencia dentro de la economía del desarrollo. Para Pakdaman (1996), la teoría de la dependencia marcó un cambio radical en el pensamiento acerca del desarrollo, considerando al subdesarrollo como una consecuencia ineludible del sistema económico mundial. Sin matices, afirma que el mundo capitalista está integrado por dos partes entrelazadas orgánicamente, donde el desarrollo de una es la razón del subdesarrollo de la otra. Las relaciones entre las partes desarrolladas y subdesarrolladas (el Centro y la Periferia de Prebisch) eliminan cualquier posibilidad de un desarrollo capitalista normal en los países subdesarrollados (Pakdaman, N. 1996, págs. 98 – 99). La idea de la “dependencia” fue profundizada por Osvaldo Sunkel (1970)46, refiriéndose a una dependencia comercial, financiera y tecnológica de la “periferia” respecto del “centro” materializada por la expansión mundial de las empresas multinacionales47. Uno de los argumentos básicos de las ideas cepalinas era el contraste entre el modo de crecimiento, el progreso técnico y el comercio internacional entre las economías “periféricas” y las economías “centrales”, argumento fuertemente relacionado con la tesis del deterioro de los términos de intercambio. La solución era la industrialización de las economías “periféricas”. También se afirmaba que, mientras este proceso de industrialización no finalizara, los países “periféricos” mantendrían sus problemas de desequilibrio estructural (déficit de balanza de pago, inflación y desempleo). Se subordinó el concepto mismo de industrialización por el de “sustitución de importaciones” (Bielschowsky, R. 1998, págs. 25 – 28). Amin (1975) va incluso más allá, afirmando que, en ocasiones en que la estructura exportadora de los países de distinto grado de desarrollo no difiere tanto (debido, por ejemplo, a la instalación de empresas multinacionales con fines exportadores en países de baja renta), el intercambio desigual persiste, porque es una característica intrínseca al funcionamiento del sistema capitalista y no depende del tipo de producto intercambiado entre unos países y otros (Amin, S. 1975, pág. 47). Estas ideas trataron de demostrar que las ganancias del comercio internacional podrían distribuirse de modo desigual (quizás hasta el punto de que un grupo de países no ganara nada en absoluto). 46
Sunkel, O.: “Desarrollo, subdesarrollo, dependencia, marginación y desigualdades espaciales: hacia un enfoque totalizante”. EURE. Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos, vol. 1 Nº 1. Santiago de Chile (CIDU/CLACSO). Octubre 1970. 47
Para profundizar sobre la teoría de la dependencia, véase Theotonio, Dos Santos: “The structure of dependence”, American Economic Review, vol. 60, núm. 2. 1970, págs. 231 – 236. Del mismo autor, se recomienda leer: “La teoría de la dependencia, un balance histórico y teórico” en Los retos de la Globalización, edic Fco. López Segrera. Caracas, 1998, págs. 93–151. 31 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.3.1.2. Ventajas Comparativas Dinámicas (Teoría del ciclo del producto) Las teorías clásicas y neoclásicas del comercio internacional presupusieron una tecnología dada e inmutable. Inicialmente, las bases del comercio internacional fueron atribuidas a distintos factores como la productividad del trabajo diferida, la dotación de los factores productivos y a estructuras de demanda nacional. Sin embargo, en un mundo dinámico, los países registran cambios tecnológicos a distintas velocidades. Las innovaciones tecnológicas generalmente derivan en otros métodos para producir los bienes existentes, generar nuevos o mejorar los existentes. Estos factores afectan la ventaja comparativa así como el patrón de comercio (Carbaugh. 2004, pág 92). Michael V. Posner, en 1961, plantea que la misma tecnología no siempre existe en todos los países y que existe una demora en la transferencia o difusión de la tecnología de un país a otro (Posner, M. V. 1961, pág. 323–341). Este planteo modifica el supuesto del análisis de Heckscher‐Ohlin de que la misma tecnología existe en todas partes. Al análisis de Posner también se lo conoce como la teoría del desfase o brecha tecnológica o del retardo en la emulación. Según Posner, las funciones productivas difieren según el grado de desarrollo tecnológico. Estas diferencias en el desarrollo tecnológico entre los países otorgan ventajas comparativas “dinámicas” en el comercio internacional. Los países que producen más innovaciones disponen de ventaja en la producción de bienes más intensivos en investigación y desarrollo y los exportarán; en contrapartida, importarán de países menos avanzados tecnológicamente bienes cuya producción requiere técnicas más simples. Los cambios dinámicos en las ventajas comparativas, inicialmente expuestos por Posner, sentaron las bases de otra teoría más conocida, la teoría del ciclo del producto, que gira en torno al papel de la innovación tecnológica como determinante básica de los patrones del comercio de productos manufacturados (Vernon, R. 1966, págs. 190 – 207). La teoría, desarrollada por Raymond Vernon en 196648, surgió, al parecer, porque Estados Unidos era el principal país que no encajaba en el teorema de Herckscher‐Ohlin respecto a los resultados de los estudios empíricos49, centrando su estudio en la fabricación de un nuevo producto. La vida de este nuevo producto se puede dividir en tres etapas: I) Producto nuevo, cuya producción y consumo se realiza solamente en el país que posee la innovación tecnológica. En esta fase las empresas ofrecen el nuevo producto a precios relativamente elevados, siendo una etapa de conocimiento y experimentación del producto y del mercado. Es evidente que, en esta fase no habrá comercio internacional. II) Producto en maduración, generalizándose la producción en masa (se difunde la tecnología) y surgiendo las economías a escala al sistematizarse las normas del proceso de producción. Emerge la demanda de otros países desarrollados para consumidores de altos ingresos. En esta etapa se incorpora la posibilidad de producir en el extranjero si los costos son favorables. Si eso ocurre, se sustituyen las exportaciones por la producción de la empresa instalada en el extranjero, con lo cual esto acarreará una caída en las exportaciones y probablemente en la producción interna del bien. 48
Véase Vernon Raymond: “International Investment and International Trade in the Product Cycle”, Quarterly Journal of Economics 80, number 2, mayo 1966, págs. 109 – 207. 49
Recuérdese la paradoja de Leontieff antes mencionada. 32 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
III) Producto uniforme, donde se estandariza el método productivo. El proceso de producción podría pasar a los países menos desarrollados, donde los costos laborales son más bajos. Así, estos países pueden terminar exportando el producto a los países desarrollados. Lo que postula la teoría del ciclo del producto es una ventaja comparativa dinámica en tanto que el país que exporta el producto se desplaza durante el ciclo de vida de dicho producto. 2.3.1.3. Economías de Escala50 y Competencia Imperfecta Como se dijo, los modelos clásicos y neoclásicos de ventajas comparativas estaban basados en el supuesto de competencia perfecta y rendimientos constantes a escala, es decir, si los insumos de una industria se duplicaban, el producto de la industria también se duplicaría. Sin embargo, en la práctica, no existe tal competencia perfecta y muchas industrias se caracterizan por tener economías de escala (o sea, rendimientos crecientes), con lo cual, su producción es más eficiente cuanto mayor es la escala a la que se lleva a cabo y, por lo tanto, duplicando los insumos la producción se duplicará en más del doble. A fin de introducir estas realidades se exponen dos modelos de comercio internacional en los que las economías de escala y la competencia imperfecta juegan un papel fundamental. Ellos son: a) Modelo de competencia monopolística y, b) Modelo de dumping recíproco. 2.3.1.3. a) Modelo de Competencia monopolística La realidad económica nos demuestra que en el mundo no existe competencia perfecta sino imperfecta. Si bien es cierto que la más imperfecta de las formas de competencia –el monopolio‐ ha ido desapareciendo paulatinamente y tiende a desaparecer, no es menos cierto que cada vez aparecen más sectores en los cuales se tiende hacia la competencia monopolística u oligopolio. De este modo, salvo productos como las materias primas o los alimentos no elaborados, que sí se intercambian en mercados cuasi‐competitivos y en los que rige un precio internacional, prácticamente todos los demás productos se intercambian en mercados donde existe algún tipo de poder de mercado. Conforme los países alcanzan un alto nivel de desarrollo económico, se hace más palpable que las empresas no se comporten como tomadoras de precios. Las causas de la creciente oligopolización que sufren los mercados se deben a diversos motivos. El principal es que existen importantes barreras de entrada en determinadas industrias (especialmente las de alta tecnología) porque las inversiones necesarias para 50
Es necesario hacer la salvedad de que existen economías de escala externas e internas, teniendo diferentes implicaciones para la estructura de la industria. Las externas se producen cuando el costo unitario depende del tamaño de la industria y no necesariamente del tamaño de cada una de sus empresas. Las economías de escala internas surgen cuando el costo unitario depende del tamaño de una empresa individual y no necesariamente del de la industria. Una industria en las que las economías de escala son solo externas (es decir, en la que no hay ventajas del gran tamaño de las empresas) estará formada generalmente por muchas empresas pequeñas y será pues de competencia perfecta. Por el contrario, las economías de escala internas, proporcionan a las grandes empresas una ventaja de costos respecto de las pequeñas y, por lo tanto, conducen a una estructura de competencia imperfecta. Esta distinción entre economías de escala internas y externas se debe a Alfred Marshall (1956). 33 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
introducirse en ellas son inmensas, lo que provoca que aquellas grandes empresas ya instaladas copen el mercado sin que nuevos competidores puedan hacerles frente. El modelo de competencia monopolística de Krugman (Krugman, 1979) es uno de los métodos más conocidos de explicar los beneficios del comercio intrasectorial y del comercio entre países similares. Este modelo aporta una teoría sencilla y a la vez convincente, de las razones por las que países similares (en cuanto a tecnología y dotaciones) se benefician de comerciar entre sí y de que una parte importante de dicho comercio tenga lugar en las mismas ramas de producción. Las dos hipótesis básicas del modelo son la de rendimientos crecientes a escala (o economías de escala) y la de preferencias, por parte del consumidor, de bienes diferenciados y de una mayor variedad. Estas hipótesis se trasladan a los respectivos supuestos: cada empresa toma los precios de sus competidores como dados (como cada una de ellas es pequeña en comparación con todo el mercado, tampoco tiene en cuenta las repercusiones de su propio precio en los precios de las demás) y cada empresa puede diferenciar su producto del de sus rivales comerciales, garantizando así un monopolio para la empresa en su producto. En consecuencia, cada empresa tiene cierto margen para fijar los precios sin tener que temer que los consumidores se pasen inmediatamente a un proveedor competidor por pequeñas diferencias de precio. Este modelo supone entonces que aunque cada empresa se enfrenta en realidad a la competencia de otras empresas, se comporta como si fuera un monopolista, de allí el nombre del modelo (Krugman, P. y Obstfeld M. 1994, pág. 145). ¿Cómo se implementa este modelo en el comercio internacional? Si contamos con dos países (idénticos), cada uno de los cuales cuenta con una rama de producción monopolísticamente competitiva, ¿se abrirán al comercio? Según los modelos tradicionales sobre las diferencias entre países, no existiría comercio alguno. En cambio, con productos diferenciados y rendimientos crecientes a escala, gracias a la apertura del comercio, las empresas pueden atender a un mercado más amplio (y reducir sus costos medios) y los consumidores tienen acceso a una mayor gama de variedades de productos. Ahora bien, como los consumidores pueden optar entre más variedades, también se vuelven más sensibles a los precios. Por ello, aunque cada empresa pueda producir una cantidad mayor que antes (al vender tanto al mercado nacional como al extranjero), únicamente puede hacerlo a menor precio. Como las ventas totales en el mercado integrado permanecen estacionarias, y cualquier empresa es más grande, algunas empresas cesarán en su actividad. En conclusión, tendremos ganadores y perdedores. Entre los primeros se encuentran aquellas empresas que producen mayores cantidades y aprovechan mejor sus economías de escala (el “efecto escala”) así como a los consumidores de ambos países, que pueden elegir entre una variedad más amplia de productos en una rama de producción dada (el efecto “preferencia por la variedad”). Al mismo tiempo, en un mercado integrado, pagan un precio más bajo (el “efecto favorable a la competencia”). Debido a esos beneficios, es sensato que países similares comercien entre sí y exporten/importen diferentes variedades de la misma mercancía. Aunque los consumidores y los productores ganan, los productores que cesan en la actividad “pierden”. Es imposible deducir del marco antes citado cuáles son esos productores y en que país se ubicarán las empresas supervivientes. Cabe la posibilidad de que, en el marco del libre 34 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
comercio, cada país se especialice en producir una gama más reducida de variedades de productos que antes (aunque, por supuesto, todas las variedades sean objeto de comercio y se encuentren disponibles para el consumo en ambos países). El modelo no nos permite prever donde se localizarán las empresas, siendo el caso extremo que todas se localicen en uno u otro país. En realidad, el patrón de comercio intraindustrial es en sí mismo “impredecible” en un mundo donde las economías de escala son importantes. Sin embargo, no todo es comercio intraindustrial. El comercio interindustrial refleja la especialización interindustrial orientada por la ventaja comparativa. Por lo tanto, esa “impredictibilidad” no es total. Una parte estará determinada por las diferencias subyacentes entre los países51. 2.3.1.3. b) Modelo de Dumping recíproco52 El modelo de competencia monopolística como se observó, ayuda a entender cómo los rendimientos crecientes fomentan el comercio internacional. Si bien reconoce que la competencia imperfecta es una consecuencia necesaria de las economías de escala, no muestra otras consecuencias de la propia competencia imperfecta para con el comercio internacional. Pero la realidad nos muestra que se observan consecuencias importantes de la competencia imperfecta en el comercio internacional. La más notable de ellas es que las empresas no establecen necesariamente el mismo precio para los bienes exportados que para los mismos bienes vendidos a los consumidores domésticos. La práctica de establecer diferentes precios para diferentes consumidores se denomina discriminación de precios y la forma más común de discriminación en el comercio internacional es el dumping, donde la empresa que exporta establece un precio menor para los productos exportados que para esos mismos productos que se venden en el mercado nacional. El dumping se da sólo si ocurren dos condiciones. La primera es que la industria sea de competencia imperfecta (las empresas establecen precio y no toman el precio del mercado como dado) y la segunda es que los mercados deben ser segmentados, o sea, los residentes nacionales no pueden acceder fácilmente a los bienes que se exportan. Con estos antecedentes, el modelo de dumping recíproco elaborado por Brander y Krugman (1983), describe una situación en la que dos monopolistas, uno en el mercado doméstico y otro en el extranjero, producen el mismo bien en sendos países de similares características. Se supone que ambas empresas tiene el mismo costo marginal. Para poder maximizar las utilidades, los monopolistas restringen artificialmente la oferta y fijan unos precios que son más elevados que en condiciones de competencia. Aunque un monopolista podría ampliar las 51
Ver Krugman y Obstfeld. 1994, pág. 157. La posibilidad de dumping recíproco fue observada inicialmente por James Brander: “Intraindustry Trade in Identical Commodities”. Journal of International Economics 11 (1981), págs. 1‐14, y posteriormente desarrollada por Krugman y Brander: “A “Reciprocal Dumping” Model of International Trade”. Journal of International Economics 15 (1983), págs. 313‐323. 52
ventas reduciendo su precio, recibiría un margen menor en todos los productos vendidos y, en consecuencia, obtendría menos beneficios que al precio que eleva al máximo las utilidades53. Ahora bien, si la empresa monopolista de cada país cobra el mismo precio, no habrá comercio internacional. Pero, si es posible segmentar eficazmente el mercado extranjero y el nacional, es decir, si se introduce el dumping, el monopolista podrá optar por fijar precios discriminatorios y entrar en el mercado extranjero. Esta decisión depende de que la empresa perciba que sus ventas en el mercado extranjero son más sensibles a las reducciones del precio que en el mercado nacional. En presencia de costos comerciales, es muy probable que ocurra así, puesto que cada empresa es un productor de menor costo en su país (donde no tiene costos de transporte para enviar el bien al extranjero, por ejemplo) y tendrá una menor cuota de mercado en el extranjero que en el mercado interior. Al tener una cuota menor en el mercado extranjero que en el nacional, las exportaciones de la empresa se enfrentan a una mayor elasticidad de la demanda que sus ventas en el mercado interno. Así pues, podrá duplicar sus ventas con una determinada reducción del precio, pero tendría que reducir su precio mucho más para duplicar sus ventas si contase con una cuota alta de mercado. Es probable que una empresa considere que tiene menos poder monopolístico en el extranjero y tiene más incentivo para mantener bajos los precios de las exportaciones. Al vender en el mercado extranjero, cada empresa realiza más ventas y, en consecuencia, más beneficios, incluso si el precio es más bajo que en el mercado interior, mientras que los efectos negativos en el precio de las ventas existentes repercuten, no en ella, sino en la otra empresa. Si los costos comerciales no son prohibitivos, aparece pues el incentivo a aceptar en el extranjero un precio más bajo que en el mercado nacional, lo que configura a esta situación como dumping… que será recíproco en la medida que los monopolistas de ambos países tengan el incentivo de comportarse de esa manera (Tugores Ques, J. 2006, pág 63). En este modelo, el dumping recíproco conduce a un comercio de intercambio del mismo producto, aunque el comercio sea costoso y, al principio, los precios hayan sido iguales. Al ser sustituido el monopolio por una situación de duopolio, los consumidores de cada país se benefician de una mayor cantidad del producto de que se trate a un precio medio inferior. Aunque el aumento de la competencia constituya un beneficio, naturalmente es antieconómico gastar recursos en el transporte de productos idénticos (o sucedáneos muy parecidos) y, según los costos de transporte, es muy posible que el efecto de bienestar global sea negativo (OMC. 2008, pág. 53). 2.3.1.4. Economías Externas en el comercio internacional Como se mencionara en una nota a pie de página previa, existen economías de escala internas y externas. Las primeras se dan a nivel de empresas individual y las segundas a nivel de industria. Cuando las economías de escala se aplican al nivel de la industria y no al nivel de la empresa, se denominan economías externas (Krugman, P. y Obstfeld M. 1994, pág. 168). En muchos casos las industrias parece que se crearan su propia ventaja comparativa por medio de un proceso de retroalimentación positiva. Según Krugman (1996, pág. 122), el proceso por 53
El monopolista maximiza sus beneficios fijando el precio al nivel en que los ingresos marginales son iguales al costo marginal. 36 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
medio del cual la ventaja comparativa puede ser creada o reforzada es mediante las “economías externas”. Estas economías externas pueden ser tecnológicas o pecuniarias54. Las primeras comprenden el intercambio de los sobrantes de conocimiento entre empresas: en la medida en que las empresas incorporan los conocimientos de sus competidores, una industria nacional fuerte puede dar lugar a una base nacional de conocimientos que refuerza la ventaja de la industria. Las pecuniarias dependen del tamaño del mercado: una fuerte industria doméstica ofrece un gran mercado para la mano de obra especializada así como para los proveedores eficientes, cuya disponibilidad refuerza las fortalezas de la industria. Cuando las economías externas son poderosas, la especialización internacional puede estar signada por la arbitrariedad de manera significativa. Durante los años de aprendizaje de una industria, o durante un período de transición cuando los cambios en la tecnología o en los mercados han invalidado los patrones existentes de la ventaja comparativa, un país puede establecer un liderazgo en una industria gracias a la intervención pública o a un accidente histórico. Una vez establecido dicho liderazgo, es común que se refuerce a si mismo y tienda a persistir (Krugman, P. 1996, pág. 123). La concentración de la producción de una industria en una o pocas localidades (ya sea, como se dijo por hechos fortuitos, razones históricas o políticas activas gubernamentales) reduce los costos de la industria55, aunque las empresas individuales en la industria continúen siendo pequeñas (se vuelve al supuesto de competencia perfecta). Fuertes economías externas tienden a confirmar la existencia de patrones de comercio intraindustrial, cualesquiera que sean sus fuentes originarias. Países que, por cualquier razón, comienzan como grandes productores en ciertas industrias, tienden a continuar siendo grandes productores, aún aunque algún otro país pudiera producir potencialmente más barato56. Esta teoría, reforzada con la idea de que la ventaja comparativa puede ser creada en vez de dada exógenamente, ha justificado medidas proteccionistas temporales al ser utilizada como argumento para la defensa temporal de la llamada “industria naciente”. Argumento que es intelectualmente más que respetable y totalmente defendible, pero que en la práctica, se ha utilizado en muchos países, especialmente en desarrollo, para justificar políticas que sostienen industrias altamente ineficientes y generan enormes beneficios para una élite política influyente (Krugman, P. 1996, pág. 127‐128). 54
Scitovsky (1954) proporcionó la distinción entre economías externas pecuniarias y economías externas tecnológicas. 55
Usualmente, los libros de economía internacional, nombran los casos más famosos como los enclaves industriales de alta tecnología en Silicon Valley, California o el de la ruta 128 de Boston, Massachusetts, ambos en Estados Unidos. El centro industrial y tecnológico de la UE (que comparten el sur de Alemania, el norte de Francia, Holanda, Luxemburgo, parte de Bélgica y el norte de Italia), especialmente en los últimos años, también es una buena referencia. 56
Krugman y Obstfeld (1994), ilustran esta situación con un ejemplo de la industria de los relojes en dos países: Suiza y Tailandia. (pág 168‐169). 37 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.3.1.5. Política Comercial Estratégica La teoría del comercio estratégico forma parte de las llamadas “nuevas” teorías del comercio internacional y su mayor desarrollo puede circunscribirse a la década de los ’80. También se conoce a la teoría del comercio estratégico como las “nuevas tesis proteccionistas” o “políticas comerciales activistas”, ya que se basan en los beneficios potenciales que puede generar la aplicación de un arancel u otro instrumento de política comercial. El principal elemento que distingue estas teorías es que, en las industrias que considera, existe la competencia imperfecta. Para Aggarwal, las nuevas políticas “estratégicas” se diferencian de las formas anteriores de proteccionismo e intervencionismo estatal en el hecho de que generalmente son selectivas y dirigidas a sectores específicos más que globales, y su propósito es el de proteger o promover a sectores industriales determinados (Aggarwal, Vinod. 1985, pág. 59 ). Podemos definir a la política comercial estratégica como aquella política comercial instrumentada por un gobierno en particular a través de la intervención y la regulación destinada a modificar la interacción estratégica que se produce en determinados sectores entre empresas nacionales y extranjeras en el ámbito internacional (Steinberg, F. 2004, pág. 33). Es indudable que tales políticas tendrán un efecto no deseados en los competidores y proveedores externos, las cuales pueden llegar a ser pasibles de represalias por parte de esos gobiernos afectados, con el consecuente riesgo que esto supone para el desarrollo de los intercambios comerciales. Las políticas comerciales estratégicas suelen instrumentarse a través de la política industrial, intentando favorecer a las empresas nacionales frente a sus rivales extranjeros. Quienes apoyan estas prácticas defienden que, dadas las imperfecciones del mercado57, hay buenos motivos que justifican una política industrial activa. Dos posibles argumentos para ellas son: los beneficios extraordinarios de los mercados oligopolísticos con fuertes costos de entrada (que justificarían subsidios a la exportación), y las externalidades tecnológicas positivas –
mencionadas en el punto anterior‐ que justificarían el apoyo gubernamental a través de subsidios a la investigación y el desarrollo (I+D). Alrededor de este tema giran muchas de las discusiones a la hora de precisar hasta qué punto resulta conveniente poner en práctica este tipo de políticas y cuál debería ser su alcance, ya que existe la posibilidad de que reaparezca de manera inevitable el temido “fantasma” del proteccionismo y la intervención de modo gratuito (Steinberg, F. 2004, pág. 33). En última instancia, la eficacia de cualquier política de promoción dependerá de los criterios para la selección; y de la información que se requeriría para consolidar una política exitosa de promoción estratégica de la exportación (Grossman, G. M. 1986, págs. 55‐56). Esta “nueva teoría comercial” introduce la posibilidad de que la acción gubernamental pueda, concretamente, crear ventaja comparativa. En teoría, una hábil intervención del gobierno 57
“…., la imperfección se encuentra en el entendimiento del economista, no en el mundo”. (Krugman P. 1986, pág. 17). El término “imperfecciones de mercado” transmite la presunción de que son fenómenos marginales en un sistema que esta cerca de ser ideal. En relación a esto, Krugman afirma que las imperfecciones están más cerca de ser la regla que la excepción (Krugman P. 1986, pág. 20). 38 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
puede no sólo desplazar el esquema de la ventaja comparativa, sino que puede hacerlo de una manera que eleve los ingresos reales del país intervenido a costa de los demás países. El argumento teórico para tales políticas predatorias fue expuesto por primera vez por los economistas canadienses James Brander y Barbara Spencer58 a comienzos de los años ochenta y rápidamente se hizo notorio con el nombre de “política estratégica de comercio” (Krugman, P. 1996, pág. 136‐137). Brander y Spencer (1983) observaron que –con los supuestos de competencia imperfecta, beneficios extraordinarios y maximización del bienestar–, es posible, en principio, que un gobierno altere las reglas del juego (mediante un subsidio en I+D o a la exportación) desplazando los beneficios extraordinarios de las empresas extranjeras hacia las empresas nacionales. El principal problema del análisis de Brander y Spencer y de la teoría sobre la política comercial estratégica es que, para minimizar los efectos adversos dentro del mercado doméstico y en el extranjero, los gobiernos no cuentan con información suficiente. Es como si la deseabilidad de las políticas comerciales estratégicas dependiera de una lectura exacta de la situación. En lo interno, el problema radica en que no se puede considerar una industria aisladamente. Si una industria es subsidiada, atraerá recursos de otras industrias y producirá un incremento de sus costos. Así, incluso una política que tenga éxito en la obtención de una ventaja estratégica en una industria en particular tenderá a provocar desventajas estratégicas en otras. Por lo tanto, para saber si la política está justificada se deben ponderar esos efectos compensatorios. No es suficiente que un gobierno tenga un conocimiento preciso de una industria, es necesario además un conocimiento pormenorizado y preciso de todas las industrias con las que esta industria compite por los recursos. En lo externo, tampoco se tiene suficiente información sobre el impacto y las consecuencias en las otras economías afectadas ni sobre sus reacciones comerciales. Es por ello que en el contexto de las políticas comerciales estratégica surgen algunos interrogantes que merecen la pena ser analizados. Nos concentraremos en dos de ellos: a)
¿Existen sectores estratégicos?, b)
¿Se deben tener en cuenta las posibles represalias? 2.3.1.5.a) ¿Existen los sectores estratégicos? Así, la teoría tradicional del comercio internacional considera que no hay sectores estratégicos, ya que la competencia elimina cualquier desviación grande de lo que ganen en diferentes sectores calidades equivalentes de mano de obra o de capital. La postura convencional es que no importa quien obtenga la renta porque en una economía competitiva aquella será muy baja. Si los beneficios o los salarios son demasiado elevados en una industria, acudirán a ella el capital o la mano de obra y eliminarán rápidamente los beneficios extraordinarios. Los precios del mercado, que guían la asignación de los recursos son buenos indicadores del rendimiento social, de modo que se paga a los productores básicamente lo que valga su producción. 58
Brander, J. A. y Spencer, B.: “Inernational R&D Rivarly and Industrial Strategy”. National Bureau of Economic Research. Working Paper No. 1192 (August 1983). 39 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En contraposición, la teoría del comercio estratégico sí considera la posibilidad de que existan sectores “estratégicos”59. Esta creencia se basa en que las economías de escala y las ventajas de la experiencia y la innovación son los nuevos factores que explican los patrones comerciales y, por lo tanto, hacen improbable que la competencia elimine por completo la renta. Por lo tanto, la mano de obra o el capital van a ganar a veces rendimientos significativamente mayores en algunas industrias que en otras. En cuanto se comienza a pensar que en realidad existen considerables cantidades de renta, por lo menos en principio se vuelve posible el uso de la política comercial para la obtención de más renta para un país. De esta manera, existirían sectores que “en el margen” son más valiosos que otros60. Sin embargo, resulta difícil decidir qué sectores son más valiosos en el margen para una economía. Y éste es, tal vez, el mayor problema con el que se encuentran los defensores de la política comercial estratégica: poder determinar qué sectores, industrias o empresas deben ser subsidiados y en qué casos61. 2.3.1.5.b) ¿Y las posibles represalias? Como se menciono, es muy probable que las políticas comerciales estratégicas generen resquemores en los competidores externos y corran el riesgo de provocar represalias de su parte. Las políticas estratégicas han sido catalogadas como de neomercantilismo ya que son políticas de empobrecimiento del vecino, que aumentan nuestro bienestar a expensas de otros países. Por tanto, con la implementación de estas políticas se corre el riesgo de provocar una guerra comercial que deje a todo el mundo en una situación peor a la previa (Krugman, P. y Obstfeld, M. 2006, pág. 283). Por lo tanto, no puede esperarse que ante el uso de políticas de este tipo, los gobiernos afectados permanezcan impávidos. La pregunta es ¿cómo se resuelve el juego estratégico al que se enfrentan los gobiernos nacionales? La teoría de los juegos sugiere que los incentivos para la negociación se determinan por “puntos de amenaza”: resultados que se obtienen en ausencia de un acuerdo. Se alcanza un punto de amenaza favorable mediante una política que cause el mayor daño al rival en relación con el perjuicio que se causa uno mismo. El éxito no se estimaría por los logros de las empresas en las industrias hostigadas, sino por el hecho de que los gobiernos extranjeros se vean inducidos o no a cesar su intervención (Grossman, G. M. 1986, págs. 69–71). Como veremos más adelante, la normativa multilateral prevé disciplinas de retaliación. Sin embargo, se hizo referencia a que los países débiles tienen dificultades para tomar represalias comerciales debido al costo político y económico que implican. En el capítulo 59
Para Krugman, éste es el punto sobre el que difieren la teoría tradicional y la “nueva” del comerico internacional (Krugman P. 1986, pág. 22). 60
Los grandes sectores “estratégicos” del período (década de los ’80) que comúnmente eran centro de discusión entre la comunidad académica y por los hacedores de política comercial, especialmente en Estados Unidos pero también en otros países industrializados, era de alta tecnología (semiconductores, aviones jet civiles grandes, telecomunicaciones) y de industrias como la del acero y automóviles. 61
Krugman sugiere como sector estratégico, aquel donde haya una “renta” considerable, donde es excepcionalmente elevado el rendimiento de la mano de obra o del capital. Sin embargo, aclara, la identificación de estos sectores no es tarea fácil (Krugman P. 1986, pág. 23). 40 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
6, cuando se analice el caso de la negociación bilateral entre Argentina y la UE por su quinta y sexta ampliación, se expondrán este tipo de dificultades por parte de Argentina. El comportamiento estratégico es determinante. Sin embargo, como ya mencionáramos, existen problemas de información con alta incertidumbre. Es por ello que no se puede afirmar con certeza cómo reaccionaran los gobiernos. Brander (1986) considera la posibilidad más realista, que es que los gobiernos nacionales involucrados vean el mundo más o menos de la misma forma, por lo que intentarán maximizar su bienestar nacional, medido por el control de bienes y servicios, y que cada gobierno reconoce las posibilidades estratégicas presentes en la formación de la política de comercio internacional62. A tal fin, analiza mediante una disposición teórica simple, del estilo dilema del prisionero63, la estructura de incentivos de diversos tipos de política exterior para determinar cuál maximiza el bienestar global. Del análisis surge que una política depredadora unilateral (proteccionista para su mercado interno y distorsiva para el mercado mundial) es atractiva sólo si el otro país se muestra pasivo, pero la mejor situación es que ninguno aplique ningún tipo de política distorsiva ya que daría el bienestar total combinado más alto. Sin embargo, si el juego se realiza una sola vez, la estrategia dominante será la de no cooperar64, o sea, los países no se abstendrán de aplicar medidas proteccionistas distorsivas. La sencilla pregunta de por qué los países no se ponen de acuerdo para lograr un resultado mutuamente beneficioso no tiene una respuesta equivalente en su simplicidad. Los defensores de la política comercial estratégica vieron a los tratados internacionales, especialmente aquellos acordados multilateralmente como el GATT, como una respuesta en este sentido (Brander, J.A. 1986, pág. 45). Sin embargo, la percepción de estos autores era que los países individuales tenían incentivos para engañar o desertar de dichos acuerdos. Veían que los resultados cooperativos resultaban frágiles por la falta de un tribunal internacional que pudiese obligar a las naciones a cumplir los tratados firmados y a las excepciones y flexibilidades que éstos mostraban (Steinberg, F. 2004, pág. 40 ‐ 41). Específicamente, el proceso de resolución de controversias del GATT era farragoso por la cantidad de etapas que debían implementarse, y por contar con una requisito un tanto paradójico, que era que todas las decisiones en el ámbito del GATT se adoptasen por “unanimidad”, incluidas las partes en litigio, lo cual quito credibilidad al proceso, generando desconfianza en la institución y actitudes unilaterales (Faini, R. 1994, págs. 68‐69). 62
Véase Brander, J. A. (1986): “Justificaciones de política comercial e industrial estratégica”. Incluido en P. Krugman 1986, pág. 31‐53. 63
El primero en formalizar este esquema fue Tuker, A. W. en “A two person dilemma”. Mimeografiado, Universidad de Stanford, 1950. En él, el autor se refiere a prisioneros y no a países. 64
En el Capítulo 3 (apartado 3.5.4.) se verá que una solución a este comportamiento no cooperativo es la formación de acuerdos comerciales preferenciales. 41 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En relación a las barreras en frontera, el GATT había logrado reducciones arancelarias, pero no evitó que al mismo tiempo aumentaran de manera significativa otras restricciones comerciales (Brander, J.A. 1986, pág. 46). Como respuesta a esta tendencia proteccionista65 evidenciada en la utilización de las denominadas barreras no arancelarias y en el empleo de subsidios en el sector agrícola, el GATT comienza a elaborar una serie de códigos comerciales con la intención de reforzar las normas multilaterales existentes en el propio GATT. En la Ronda Tokio, donde por primera vez se llevaron a cabo negociaciones sobre barreras no arancelarias, se elaboraron una serie de códigos con normas específicas para regular algunas prácticas comerciales. Los códigos negociados y adoptados fueron: el Código Antidumping, el Código sobre Subvenciones y Derechos Compensatorios, el Código de Normas y Obstáculos Técnicos al comercio, el Código de Valoración de Aduanas, el Código de Licencias y el Acuerdo sobre Compras Públicas (Millet. 2001, pág 54 – 55). Sin embargo, esta Ronda no solucionó los problemas de las prácticas restrictivas que se estaban utilizando, ya que quedo pendiente la elaboración de un Código de Salvaguardia y la incorporación del sector agrícola y los textiles a las negociaciones multilaterales (ver Capítulo 4). Esta situación, se sumaba al agotamiento de la vieja fórmula de negociación mercantilista del GATT, en el que cada jugador intercambiaba de manera bilateral un mayor acceso a sus propios mercados por un mejor acceso a los mercados de los otros jugadores (Hufbauer. 1991, pág. 48). 2.3.2. Teoría de la Organización Industrial –Comercio intraindustrial– Existe una vinculación muy estrecha entre la teoría de la organización industrial, con su énfasis en la estructura de los mercados y el comportamiento de las empresas, y la teoría del comercio internacional en general, que trata de identificar los patrones de comportamiento de los intercambios comerciales internacionales. Varios trabajos (destacándose Caves, R. E. 1980 y 1985)66 han analizado la relación entre la organización industrial y el comercio internacional67, centrándose en aspectos como el papel de la demanda interna como prerrequisito para la exportación, la influencia de la estructura de los mercados interiores sobre los flujos de comercio internacional, los efectos del comercio internacional sobre la reducción del poder monopolístico y el aumento de la eficiencia técnica, o la interrelación entre el comercio internacional y la diferenciación del producto (Bajo Rubio, Oscar. 1991, pág. 69). 65
El impacto de la crisis económica de los años setenta (crisis del petróleo en 1973), genero el mencionado rebrote proteccionista, que se prologa a la década de los ochenta hasta dar inicio en 1986 a la octava Ronda de negociaciones comerciales multilaterales del GATT conocida como Ronda Uruguay (Millet. 2001, pág. 54). En este contexto se desarrolla la teoría del comercio estratégico. 66
Caves, R. E. (1980): “International Trade and Industrial Organization: Introduction”. The Journal of Industrial Economic 29, págs. 113‐117. Caves, R. E. (1985): “International Trade and Industrial Organization. Problems, Solved and Unsolved”, European Economic Review. Agosto, vol. 28, págs. 377‐395. 67
Caves (1985): “las investigaciones empíricas sobre los determinantes de la estructura del comercio internacional necesitan fusionarse con el análisis de las estructuras de los mercados, reconociendo que el patrón de comercio internacional y la organización industrial de la producción interna están conjuntamente determinados por características estructurales más fundamentales” (pág. 386). 42 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En particular, muchas de las nuevas teorías del comercio internacional están muy ligadas a la teoría de la organización industrial. Tanto las nuevas explicaciones del comercio basadas en las imperfecciones de los mercados como las nuevas justificaciones del proteccionismo en general y de la política comercial estratégica en lo puntual están basadas en desarrollos de la teoría de la organización industrial (Steinberg, F. 2004, pág. 53). Como vimos, las nuevas teorías del comercio internacional sostienen que buena parte del comercio internacional es el resultado, ya no de ventajas domésticas inherentes al país, sino de ganancias crecientes, que surgen, por ejemplo de producir a gran escala, ya sea a nivel de una empresa individual o de la industria nacional. Los defensores de la nueva teoría del comercio aceptan también que, en un nivel amplio, el comercio internacional es impulsado por diferencias nacionales duraderas como los recursos, el clima y la sociedad, pero argumentan qué, en un nivel más detallado, otra parte del comercio muestra cómo la historia y lo accidental (Silicon Valley por ejemplo) se enlazan en ventajas que se refuerzan a sí mismas y su explicación no es tan sencilla. Paralelamente, también se observó que otra gran parte del comercio (quizás la más importante) de productos manufacturados, se produce entre países industrializados –denominado como vimos en secciones anteriores, comercio intraindustrial68‐, el cual también es difícil de explicar. Por lo tanto, no puede hacerse una “nueva” teoría del comercio internacional sin introducir un fuerte elemento de organización industrial, la compleja teoría que trata de explicar las interacciones estratégicas de las grandes compañías. Sólo a principios de los años 80, los teóricos pudieron ofrecer una combinación convincente de organización industrial con comercio internacional mediante el análisis del comercio intraindustrial69 (Krugman, P., 1996, págs. 121‐122 y 135‐136). Cerca de la cuarta parte del comercio mundial es un comercio de este tipo, desempeñando un papel muy significativo en el comercio de bienes manufacturados entre las naciones industrializadas. A medida que ha pasado el tiempo, los países industrializados han ido cada vez más teniendo una mayor similitud en las tecnologías utilizadas, la mano de obra empleada y el capital disponible. Debido a esto, han ido desapareciendo las ventajas comparativas de sus industrias y, por tanto, gran parte del comercio internacional toma forma en intercambios en ambos sentidos dentro de cada industria (generalmente impulsados por economías de escala) más que por un comercio interindustrial motivado por las ventajas comparativas (Krugman, P. y Obstfeld, M. 2006, pág. 137). El comercio intraindustrial abarca tanto bienes homogéneos como productos diferenciados. Brander (1981), afirma que el análisis usual en el comercio intraindustrial es asumir que tal comercio se incrementa debido a que existe una ligera diferencia en los productos y que esa diferencia es lo que satisface los gustos de los consumidores. Sin embargo, este autor muestra 68
Es decir, intercambio de productos que parecen haber sido producidos utilizando razones similares entre capital y mano de obra y entre trabajadores calificados y no calificados. Por eso es difícil explicar el patrón de ventaja comparativa entre países industrializados por las diferencias en sus mezclas de recursos que en cualquier caso son bastantes similares (Krugman, P. 1996, pág. 121‐122). 69
La referencia básica de la importancia del comercio intraindustrial es el trabajo de Grubel and Lloyd (1975), que fueron los primeros en desarrollar las bases teóricas del comercio intraindustrial de productos manufacturados. 43 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
que existen razones para esperar que el comercio en ambas direcciones se mantenga aun tratándose de productos idénticos, como por ejemplo los costos de transporte y la ubicación geográfica o la estacionalidad (Brander, J. 1981, págs. 1–14). Sin embargo, la evidencia indica que la mayoría del comercio intraindustrial ocurre con bienes diferenciados. Una parte sustancial del producto de las economías modernas esta compuesto por productos diferentes pertenecientes al mismo grupo general de productos. En la industria de los automóviles, un Peugeot no es idéntico a un VW, o un Honda a un Chevrolet. El comercio bilateral puede fluir con productos diferenciados dentro de la misma categoría general de productos. La segmentación de demanda también explica el comercio de productos diferentes dentro de una misma industria. Los automóviles de lujo que se venden a una demanda de ingresos altos serán también demandados por otras naciones con niveles similares de ingresos. Esta idea esta solventada en la teoría de la demanda representativa expuesta por Linder (1961), que pone su atención en las similitudes de la renta y los gustos de algunos países que tiene un elevado intercambio comercial70. Otro factor que explica el comercio intraindustrial de productos diferentes son las economías de escala ya analizadas. Un país podrá tener ventajas de costos respecto a su competidor extranjero si se especializa en algunas variedades y gamas del producto. A su vez, su competidor tendrá ventajas de costos al especializarse en variedades complementarias del mismo producto. Esta especialización permite mayor escala, mayor variedad de productos, mayor productividad agregada y costos más bajos por unidad (Melitz y Ottaviano. 2005, págs. 10 – 18). Una variante de lo anterior son las llamadas economías de escala dinámicas o también llamadas curvas de aprendizaje71, que hacen referencia al aumento de la productividad que se produce a través de la experiencia acumulada72. Cuando una empresa individual mejora sus productos o técnicas de producción a través de la experiencia, es probable que otras empresas la imiten y se beneficien de sus conocimientos. Se produce así un efecto “desborde” positivo del conocimiento, originando una reducción de costos a medida que el conjunto de la industria “absorbe” y acumula ese conocimiento. 70
Linder, S. B. (1961): “An essay on trade and transformation”. John Willey and sons, Nueva York. La curva de aprendizaje relaciona el costo unitario con la producción acumulada. Tiene pendiente negativa debido al efecto que tiene sobre los costos la experiencia que se ha obtenido produciendo. Así, esta curva muestra como se va reduciendo ese costo unitario cuanto mayor es la producción acumulada de la industria de un país hasta una fecha determinada. 72
Arrow, K. J., en 1962, introdujo este concepto en: “The economic consecuences of learning by doing”. Review of Economic Studies, 29. págs. 153‐176 (1962). 71
2.4. Teorías del Comercio después de la OMC En éste último período, con posterioridad al nacimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC), se analizará principalmente la teoría “novísima” de comercio internacional, la cual, como sus predecesoras, también intenta explicar las causas de los nuevos flujos de comercio internacional. Sin embargo, lo realizan en función de datos microeconómicos de producción y comercio a nivel de empresas heterogéneas. En este apartado también se analizará la teoría relacionada con los modelos gravitacionales de comercio internacional, los cuales buscan predecirlo basándose esencialmente en la distancia entre los países y la interacción del tamaño de sus economías. Este tipo de modelos no surgen en este período, sino que sus orígenes se remontan a los trabajos de Isard (1954) y Tinbergen (1962)73. Sin embargo, a partir de los ’90, estos modelos comenzaron a tener una mayor influencia dado su enorme éxito en predecir los flujos comerciales, debido al refinamiento del modelo por un mayor sustento teórico y al uso de herramientas econométricas más sofisticadas. Esencialmente, se lo ha utilizo y se lo sigue utilizando en la predicción del impacto, sobre el comercio internacional, de los acuerdos comerciales de libre comercio, ya que sus resultados ha sido de gran interés para la orientación de las políticas de integración (tema a analizar en el Capítulo 3). 2.4.1. Teoría “novísima” de comercio internacional Hasta los años 80, la “vieja” teoría del comercio adoptó modelos con enfoques que descartaban el comercio intraindustrial por razones de simplicidad. Sin embargo, la evidencia empírica reveló que la mayor parte del comercio mundial era intraindustrial. En respuesta la “nueva” teoría del comercio internacional incorporó la competencia imperfecta y los rendimientos crecientes a escala para explicar el comercio intraindustrial. Estos modelos de la “nueva” teoría asumieron, también por razones de simplicidad, la ausencia de toda diferencia entre las firmas que participaban del comercio. Sin embargo, la evidencia empírica reciente, muestra que las diferencias entre las firmas son cruciales para entender el comercio internacional (Baldwin. 2005). En respuesta a ello, expresa Baldwin, lo que podría llamarse la “novísima” teoría del comercio (“new new” trade theory) incorpora la heterogeneidad a nivel de las firmas para explicar la gran cantidad de hechos a nivel empresas. Según este autor, esta heterogeneidad viene más dada, por los costos fijos específicos de la firma (costos de entrada) que por los costos marginales. Por lo tanto, la diferencia crítica entre los modelos de la “novísima” teoría de comercio internacional respecto de aquellos “nuevos” modelos de teoría el comercio son: a) la heterogeneidad con respecto a los costos marginales de las firmas, y b) los costos fijos de entrada al mercado, a los cuales deben sumarse los costos fijos para desarrollar una nueva variedad de producto (Baldwin, R. 2005, págs. 1 y 2). 73
Tinbergen, J. (1962). “Shaping the world economy: Suggestions for an internacional economic policy”. New York: The Twentieth Century Fund. Isard, Walter (1954). “Location Theory and International and Interregional Trade” en Quarterly Journal of Economic. Vol. 68. 45 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
La generalidad de los teóricos del comercio internacional ha supuesto que las empresas de una rama de producción eran idénticas, se basaban entonces en lo que llamaban “empresa representativa”. Sin embargo, a mediados de los 80 se empezó a poder disponer de series de datos con mayor nivel de información, a nivel empresas, sobre la producción y el comercio74. Esta información puso sobre la mesa heterogeneidades significativas entre las empresas que, según sus defensores, han afectado los resultados globales del comercio y la reasignación de los recursos. Ya en la década de los 90, las investigaciones definitivamente se volcaron a los datos micro para estudiar la producción y el comercio de países desde un nivel empresarial, y han encontrado que las firmas que se dedican a la exportación difieren sustancialmente de aquellas que se dedican solamente al mercado doméstico. A lo largo de una amplia gama de países e industrias, las empresas exportadoras han demostrado ser más grandes, más productivas, más intensivas en capital y mano de obra calificada y con salarios más altos que las firmas que no exportan. Estas diferencias existen aún antes de comenzar el proceso de exportación y tienen importantes consecuencias en la evaluación de los beneficios del comercio y en su distribución en los factores de la producción. Los nuevos trabajos empíricos son un desafío para los modelos tradicionales de comercio internacional y, como resultado, el foco del comercio internacional se ha modificado desde los países y las industrias hacia las firmas y los productos. Las recientes teorías del comercio internacional incorporan el comportamiento de firmas heterogéneas, gracias al cual se ha hecho un sustancial progreso para explicar los patrones del comercio y el crecimiento en la productividad (Bernard et al. 2007, págs. 105–130). Melitz (2002), en su modelo de industria dinámica compuesta por firmas heterogéneas –por tener productividades diferentes–, explica por qué el comercio internacional induce a una reasignación de recursos entre las firmas de esa industria. La exposición de la industria al comercio internacional, inducirá sólo a las firmas más productivas a incursionar en el mercado exportador forzando a las menos productivas a salir y producir sólo para el mercado doméstico. Mientras más expuesta este la industria al comercio internacional la reasignación será mayor a favor de las firmas más productivas. Melizt afirma que este fenómeno había sido documentado empíricamente pero que no pudo ser explicado por el existente modelo de equilibrio general para el comercio, ya que se basaba en un marco de firmas “representativas”, mientras que el presentado por Melitz se basa en una industria compuesta por firmas con diferentes productividades. Las firmas con diversos niveles de productividad coexisten en una industria porque cada empresa hace frente a la incertidumbre inicial respecto de su productividad antes de hacer una inversión irreversible para incorporarse a la industria. La entrada en los mercados internacionales es también costosa, sin embargo, la decisión de exportar de la firma ocurre después de conocer su nivel de productividad. Otros trabajos más actuales, como los de Bernard, Jensen, Redding y Schott (2006 y 2007)75, observan hechos que merecen ser destacados, como el que la proporción del total de empresas 74
Sin embargo, el acceso a datos a nivel de las empresas sigue siendo limitado, principalmente para los investigadores independientes, ya que se complica aún más por motivos de confidencialidad. Otro problema existente es que son particularmente escasos los datos a nivel de las empresas que resulten comparables entre países. 75
Bernard, A. B., Jensen, J. B., Redding, S. J. y Schott, P. K.: “Firms in international trade”, mimeografía. (2006); y Bernard, A. B., Jensen, J. B., Redding, S. J. y Schott, P. K.: “Firms in international trade”. Journal of Economic Perspectives 21, 3. Págs. 105‐130. (2007). 46 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
manufactureras que se dedican al mercado externo es relativamente pequeña (un 18% en Estados Unidos en el año 2002)76. Para el caso de los Estados Unidos, si bien se comprobó que la actividad exportadora era poco común (relativamente pequeña), estaba presente en todas las ramas de producción manufacturera, especialmente en los sectores de mayor intensidad de especialización. Estos trabajos empíricos también constatan que la exportación está altamente concentrada. Si se mide en función del valor, la mayor parte de la actividad exportadora se encuentra en manos de una minoría de empresas que exportan. Tanto en Estados Unidos como en los países europeos, se observa por ejemplo, que el 5% de las principales empresas exportadoras (en valor), comercializan las tres cuartas partes de las exportaciones totales (OMC. 2008, pág. 61). Esta observación pone en tela de juicio no sólo la teoría clásica y neoclásica, sino también la “nueva teoría de comercio internacional”. Como vimos, la antigua teoría puede explicar la razón de porqué la exportación será mayor en aquellos sectores de gran densidad en mano de obra calificada, pero no puede explicar por qué algunas expresas exportan mientras que otras no lo hacen. Por otro lado, las “nuevas” teorías sobre el comercio justifican el hecho de que existan exportadores en todas las ramas de la producción, pero no el hecho de que solamente exporten algunas empresas. Como se dijo, otra situación llamativa que surge de estos estudios, es el hecho que las empresas exportadoras son diferentes a las que no exportan en el sentido del uso intensivo de algunos factores. Los datos de Bernard et al (2007), dan a entender que las empresas estadounidenses que exportan tienen mayor intensidad de capital y mano de obra calificada respecto de las empresas que no exportan. Paralelamente, también se verifico que las empresas exportadoras pagan salarios más altos de aquellas que se dedican al mercado interno. Estos resultados fueron contrastados para las empresas europeas por Mayer y Ottaviano (2007), quienes aportan datos empíricos que muestran que las firmas europeas “internacionalizadas” (que exportan) tienen una mejor puntuación que otras firmas orientadas al mercado interno en varias medidas o variables de performance, como ser: intensidad en capital, intensidad en empleo calificado, salarios, valor agregado, etc. (Mayer y Ottaviano. 2007, pág. 18‐28). Finalmente, uno de los resultados más sólidos e importantes constatados por estos autores, tanto para los Estados Unidos como para los países europeos, es que las empresas exportadoras no sólo son más grandes en su nivel de producción y empleo, sino que también son más productivas que las no exportadoras77. Si bien es cierto que las empresas exportadoras podrán o no obtener un mayor crecimiento de la productividad después de haber comenzado a exportar (en relación con las empresas que no exportan), los indicios sugieren que la 76
Los autores mencionados (Bernard et al), basan sus estudios en empresas de Estados Unidos. El informe sobre el comercio mundial de la OMC (2008), incorpora datos de otras economías en función de otras fuentes regionales. 77
Bernard et al (2007, págs. 115‐118) calculan que las plantas exportadoras estadounidenses son más productivas que las que no exportan en un 14 por ciento respecto del valor añadido y un 3 por ciento respecto de la productividad total de los factores. Análogamente, Mayer y Ottaviano (2007, Tabla A2, pág. 56) estiman que los exportadores franceses muestran una productividad total de los factores superior en un 15 por ciento a la de los no exportadores y una productividad laboral superior en un 31 por ciento. 47 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
productividad industrial media aumenta tras la liberalización del comercio, como consecuencia de la contracción y la salida de empresas de baja productividad y la expansión y la entrada en los mercados de exportación de las empresas de alta productividad (OMC. 2008, págs. 61–63). Sin embargo, Mayer y Ottaviano (2007, págs. 23–26) no ven tan claro que esa performance se diferencie después de acceder a los mercados externos. Estos autores analizan si esa performance superior de las empresas exportadoras antecede al hecho de ser una firma exportadora o si, por el contrario, esa performance mejora como resultado de vender en los mercados externos (chicken‐and‐egg question). En el caso de Francia y Noruega, estudiaron empresas que se volvieron exportadoras (switchers) comparando su performance (medida en la productividad de su mano de obra) con otras empresas volcadas al mercado domestico (non‐ switchers). Si bien, luego del año en que se produjo el cambio (switching), las empresas exportadoras mejoraron su trayectoria de productividad, los autores no pueden determinar si esas empresas que se volvieron exportadoras ya venían con una trayectoria de crecimiento en los años previos o, si esa mejora se debió a un shock temporario dado por el aprendizaje de la propia actividad exportadora (“aprendiendo exportando”)78. No obstante, existen nuevos campos de investigación, sobre todo en el caso de los países en desarrollo, que merecería la pena explorar. Por ejemplo, Tybout (2000. págs. 11‐44) expone algunas características sumamente interesantes de la distribución por tamaño de las empresas manufactureras en países en desarrollo que pueden obedecer a una historia de proteccionismo y a una profunda reglamentación interna: oligopolios de establecimientos sumamente grandes con una gran participación en el mercado que coexisten con una serie de pequeñas empresas que no están interesadas en crecer para poder sacar más provecho de las economías de escala o que, directamente no lo pueden hacer. Aun cuando las políticas no sean explicitas a favor de las grandes firmas, estas podrían gozar de ventajas “de facto”, como por ejemplo acceso preferencial al crédito. Según Tybout, los regímenes de comercio proteccionistas también favorecen a las grandes firmas en los países en desarrollo, ya sea porque los productos de esas firmas compiten más directamente con las importaciones o porque los sectores con firmas grandes y de capital intensivo tienen un lobby más eficiente con el gobierno (Tybout. 2000, pág. 12). Respecto a la chicken‐and‐egg question que intentaron responder Mayer y Ottaviano (2007), para los países desarrollados, Tybout ‐varios años antes‐ afirmaba que para algunos países en desarrollo (como Colombia, México y Marruecos), los exportadores fueron sustancialmente más eficientes que los no exportadores antes de empezar a exportar79. Tybout justifica esta conclusión por el efecto de “auto‐selección”, o sea, la firma que es relativamente eficiente en el mercado interno es relativamente propensa a destacarse en los mercados externos (Tybout et al. 1998, págs. 903–947). Estos estudios centrados en países en desarrollo también encuentran que en la mayoría de las industrias, el gap de eficiencia entre los exportadores y no exportadores no se incrementaba a 78
Estos resultados son parciales, ya que reflejan el contexto de empresas dedicadas a la producción de manufacturas. Existe escasa información sobre el patrón de comercio de empresas de ramas de producción diferente a las manufacturas, especialmente respecto a empresas del sector servicios. 79
Para más detalles véase Tybout, Llach y Clerides: “Is learning‐by‐Exporting Important? Micro‐Dynamic Evidence from Colombia, Mexico and Morocco”. Quart. J. Econ., 113:3 (1998), págs. 903 – 947. 48 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
lo largo del tiempo, sugiriendo que la concepción de “aprendiendo exportando” no es un fenómeno general. Sin embargo, muchas firmas de varias industrias exhiben una ganancia de eficiencia relativa después de volverse exportadoras, entonces la hipótesis de “aprendiendo exportando” no podría ser descartada por completo80 (Tybout. 2000, pág. 36). 2.4.2. Teoría del Modelo Gravitacional para el comercio internacional Como se dijo, a pesar de que esta teoría de modelos gravitacionales se remonta a las décadas de los ’50 y ’60, no fue hasta los años ’90 que se difundieron ampliamente gracias al avance del herramental econométrico y a una mayor sustentación teórica. En 1962, Jan Tinbergen propuso que la misma forma funcional propuesta por Newton para explicar la fuerza de gravedad podría ser aplicada para explicar los flujos de comercio81. Este tipo de modelos se basan en la existencia de una fuerte relación entre el tamaño de la economía del país y el volumen de sus exportaciones e importaciones (Krugman y Obstfeld. 2006). Los modelos gravitacionales son modelos matemáticos basados en la analogía con la Ley gravitacional de Newton y usados para explicar las conductas humanas agregadas relacionadas con una interacción espacial tales como los movimientos migratorios y de mercancías. En relación al comercio, el modelo de gravedad determina que el volumen de comercio puede ser estimado como una función creciente del ingreso nacional de los socios comerciales, y una función decreciente de la distancia entre ellos. Sin embargo, además de estas dos variables explicativas, las versiones más recientes incluyen otros determinantes, como las características institucionales, los lazos históricos y culturales, el idioma, etc. Más allá de diferencias posteriores respecto a la forma funcional de la ecuación de gravedad82 y sobre la identificación del modelo, existe un amplio consenso en afirmar que estos modelos gravitacionales se han convertido en la herramienta más popular y de mayor eficacia para analizar y estimar los flujos comerciales entre pares de países83. Alan V. Deardoff (1995), afirma que la relación explicitada por la ecuación de gravedad no debería sorprendernos, señalando que “todo lo que la ecuación de gravedad dice, más allá de su forma funcional particular, es que el comercio bilateral debería estar positivamente relacionado con los ingresos de los dos países y negativamente relacionado con la distancia entre ellos” y que, en definitiva, no resulta del todo difícil justificar la forma simple de la ecuación de gravedad mediante las teorías estándar del comercio internacional (Deardorff, A. 1995, págs. 3‐4 y 25). A pesar del éxito empírico, el modelo gravitacional, en sus inicios, tuvo pocos intentos serios de una justificación teórica. Balistreri y Hillberry (2004) afirman que el elemento clave que le falta 80
Aart Kraay (1997) y Arne Bigsten et al. (1997) tambien encuentran que las firmas que comienzan a exportar se vuelven más eficientes en relación a las otras en China y en Africa sub‐Sahariana. 81
Para una explicación matemática formal pero sencilla de cómo derivar la ecuación de gravedad en una ecuación gravitacional de comercio internacional véase Head, Keith (2003): “Gravity for Beginners”, págs. 2–4), University of British Columbia. También puede leerse a Reinert, Kenneth A., (2009): “Gravity Models” (págs. 1 ‐3) Princeton Encyclopedia of the World Economy. 82
Ver por ejemplo a Santo Silva y Tenreyro (2003). 83
Ente otros cabe destacar a J. Bergstrand (1985); A. Deardorff (1995); M. Harris y L. Mátyás (1998); S. Evenett y W. Keller (1998); F. Breuss y P. Egger (1999); R. Feenstra, J. Markusen y A. Rose (2001); P. Egger y M. Pfaffermayr (2003). 49 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
a la literatura estructural del modelo de gravedad es una validación legítima de la teoría. Jeffrey Bergstrand exploró los determinantes teóricos del comercio bilateral en una serie de documentos (Deardorff. 1995, pág. 5 y 6). Es así, que Bergstrand (1985, 1989 y 1990) ha colaborado en darle al modelo una mayor sustentación teórica. Según Bergstrand (1985), como la evidencia lo confirma, los flujos de comercio internacional pueden diferenciarse según su país de origen, con lo cual la ecuación típica de gravedad pierde especificidad ya que omite ciertas variables relevantes de precios. Para solucionar esta mala especificación este autor desarrolló el modelo de gravedad a partir del modelo de competencia monopolística utilizando funciones de utilidad homogéneas de grado 1 basadas en preferencias homotéticas conocida como función CES (Constant Elasticity of Substitution). En trabajos posteriores, Bergstrand (1989 y 1990), parte del modelo Heckscher‐Ohlin y examina la determinación teórica del comercio bilateral intraindustrial, asociando la ecuación de gravedad al modelo de competencia monopolística, pero esta vez, suponiendo la diferenciación de productos entre firmas en vez de entre países. El trabajo de Bergstrand fue de gran ayuda para que las “nuevas” teorías de comercio internacional comenzaran a prestar atención a estos modelos. Según Deardoff (1995), ha sido reconocido que dichas “nuevas” teorías proveyeron de una inmediata y simple justificación a la ecuación de gravedad (Deardoff, A. 1995, pág. 7). Por su parte, Evenett y Keller (1998) determinan que el modelo teórico de Heckscher‐Ohlin (comercio exclusivamente inter‐industrial) y el modelo teórico del comercio internacional de Rendimientos Crecientes a Escala (RCE) que incorpora el comercio intra‐industrial, servirían para explicar el éxito empírico de los modelos de gravedad, afirmando que ambos modelos explican diferentes componentes en la variación internacional de los patrones de producción y de los flujos de comercio, con sus implicaciones para el crecimiento de la productividad, de la mano de obra y de la macroeconomía en general. Se podría suponer, afirman los autores, que la especialización perfecta84 del modelo H‐O sería la justificación del éxito en las predicciones del modelo de gravedad que explican el comercio Norte‐Sur (o sea, entre países con diferencias factoriales muy grandes y baja participación del comercio intra‐industrial). Paralelamente, también expresan que la teoría de RCE explicaría las predicciones exitosas de los modelos de gravedad acerca del comercio entre países industrializados del tipo Norte‐Norte. Sin embargo, muestran evidencias que la especialización perfecta debido a la diferenciación en la dotación de factores no es la principal razón que explica el éxito en las predicciones de la ecuación de gravedad. En contraste, presentan una robusta evidencia que la teoría basada en el modelo de RCE es una razón significativa de por qué la ecuación de gravedad encaja bien para explicar el comercio entre países industrializados. Más allá de las limitaciones del modelo, el número elevado de estudios llevados a cabo en las últimas décadas y sus aplicaciones empíricas, han contribuido a refinar el modelo de gravedad. Este refinamiento ha ido en dos direcciones. Por un lado, algunos autores han mejorado el análisis teórico e incorporado nuevas variables al modelo. Por otro lado, otros autores han contribuido a la mejora de la especificación econométrica de la ecuación de gravedad. Entre los primeros se pueden mencionar: Deardorff (1998), Harris y Mátyás (1998), Egger (1999), Anderson y Wincoop (2001), Balistreri y Hillberry (2004), y Chen y Wall (2004). Entre los 84
En el sentido de que cada commodity es producido en un único país. 50 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
segundos están: Bergstrand (1985), Harris y Mátyás (1998), Soloaga y Winters (1999) y Limão y Venables (1999). De todas estas mejoras cabe destacar la de Deardorff (1998), quien demostró que el modelo de gravedad puede ser formulado a partir de las teorías tradicionales del comercio internacional, pudiendo ser obtenido tanto del marco ricardiano, como del modelo de Heckscher‐Ohlin. Este autor llega entonces a la conclusión que incluso la ecuación simple de gravedad puede ser derivada de las teorías estándar de comercio. Esto lo lleva a una segunda conclusión y es que debido a que esta ecuación puede caracterizar una variada clase de modelos, su uso para testear empíricamente cualquiera de ellos resulta sospechoso. 51 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
2.5. Resumen y Conclusiones 1. Más allá de que en este capítulo 2 se procedió a realizar una revisión de la literatura sobre las teorías de comercio internacional, se busco que la misma pudiera arrojar luz respecto a dilucidar y reconocer cuales de ellas pudieron influir en los hacedores de política comercial o, por lo menos, acompañar el proceso de creación y evolución del Sistema Multilateral de Comercio (SMC). Fue por ello que se dividió el análisis en tres períodos. 2. A pesar de que el GATT se creó con la intención de combatir el proteccionismo mercantilista que caracterizo el período de entre guerras, su filosofía en muchos aspectos mantuvo la esencia del mercantilismo al favorecer formas de negociación en base a concesiones comerciales mutuamente ventajosas para las Partes que las negociaban y bajo la presunción de que cada país preferiría apoyar sus exportaciones y proteger sus importaciones. 3. Ese mercantilismo “ilustrado” claramente influenció en los Estados intervinientes y en los hacedores de política comercial del período de elaboración de las normas GATT. Un mercantilismo que como vimos estaba centrado en el poder del Estado, un Estado acostumbrado a regular el mercado y el comercio excedentario. Pero, porque no decirlo, también influenciados en parte por aquellos clásicos y neoclásicos preocupados por explicar un intercambio de bienes complementarios mediante las ventajas comparativas, principalmente industriales, y en detrimento de los productos agrícolas. Este sector, en definitiva, fue dejado de lado en la elaboración del GATT de 1947. De esta manera, los países en ese entonces avanzados, multilateralizaron sus ventajas comparativas industriales dejando fuera de la negociación las ventajas comparativas de los países en desarrollo productores de alimentos. Esta exclusión implicó un fuerte mensaje al resto del mundo, que podría sintetizarse con la frase de Orwell (1945): “todos somos iguales, pero algunos son más iguales que otros”85. 4. Luego del GATT de 1947 las relaciones comerciales experimentaron un período de auge liberal, donde hasta los años setenta el sistema comercial de postguerra era el de una liberalización creciente conducido por la hegemonía de los Estados Unidos y los preceptos de la teoría del libre comercio. Sin embargo, este aire de libre cambio se trunco con la relativa decadencia del poderío norteamericano y el desarrollo de condiciones económicas adversas. Así, se revirtió dicho movimiento hacia un creciente nacionalismo económico con prácticas “neoproteccionistas” y “neomercantilistas”, justificadas intelectualmente mediante teorías tales como la de “industria naciente”, el “deterioro de los términos de intercambio” (o la sustitución de importaciones del planteo “centro – periferia”), así como el debate entorno de los beneficios y costos de la especialización internacional, ó el uso de las llamadas políticas “estratégicas”. 5. En respuesta a las nuevas políticas “estratégicas” de tenor proteccionistas, las cuales difieren de las formas anteriores de intervención estatal en el hecho de que se realizan de una manera segmentada ‐pero con el mismo impacto negativo en el comercio global‐, el GATT elabora una serie de instrumentos (códigos comerciales) con la finalidad de reforzar sus normas multilaterales. Esta respuesta fue de alcance parcial hasta la creación de la OMC. 85
Versión modificada de uno de los siete mandamientos del libro “Animal Farm” de G. Orwell (1945). La versión original de Orwell hace referencia a los animales, donde la frase exacta es “todos los animales son iguales, pero algunos animales son más iguales que otros”. (pág. 55). 52 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
6. Finalmente, a partir de la OMC, las teorías del comercio internacional pasaron de focalizarse en los países y las industrias a las firmas y los productos, respaldando la justificación teórica de las “nuevas” y “novísimas” teorías de comercio internacional mediante una mayor comprobación empírica a través de modelos econométricos cada vez más sofisticados. En este sentido pues, vemos como la teoría intenta construir un armazón teórico que permita explicar la realidad y complejidad de los flujos de comercio dominados por multinacionales o por el incremento de los acuerdos comerciales regionales. 7. Es cierto que resulta más fácil describir de forma sencilla el comercio mundial anterior al GATT de 1947 que el presente, ya que cuando las teorías de éste período se elaboraron, las exportaciones de cada país estaban conformadas en gran parte en función de sus recursos naturales y su clima. También resultaba más fácil explicar los conflictos comerciales: las batallas políticas clásicas sobre el libre comercio frente al proteccionismo se producían entre los terratenientes ingleses que querían protegerse de las importaciones de alimentos baratos y los industriales ingleses que exportaban gran parte de su producción. Sin embargo, la lógica subyacente del comercio internacional sigue siendo la misma, los modelos desarrollados en ese período siguen siendo clave para comprender los fundamentos de una parte importante del comercio internacional del siglo XXI. 8. Lo visto en este capítulo nos muestra que salvo algunos períodos relativamente cortos, el proteccionismo ha sido el enfoque que ha prevalecido en las relaciones comerciales, tanto en los hechos como en las ideas. Sin embargo, debe reconocerse que si bien estas ideas mercantilistas/proteccionistas influyeron en el GATT ‐que luego fuera nuevamente acometido por políticas neoproteccionistas resistentes a la liberalización comercial pretendida‐, el Acuerdo General logró importantes resultados, especialmente en la reducción de aranceles del sector manufacturero (no así en otros sectores como el agrícola o textil). Mas allá de ello, y aunque no se ha analizado en este capitulo, cabe aclarar que especialmente en los años 90 ha habido una fuerte liberalización de carácter unilateral no consolida en el ámbito de la OMC, especialmente por parte de los países en desarrollo. 9. Independientemente de la promoción exitosa, por parte del GATT, de la liberalización del comercio, las ideas mercantilistas (más tarde renombradas como neomercantilistas), así como el concepto ricardiano de las ventajas comparativas, fueron las que prevalecieron (y prevalecen?) en las mentes de los hacedores de política comercial y en la de los negociadores, que indefectiblemente se trasladaron a los acuerdos internacionales que implementaron. Aunque parezca contradictorio, ésta “ética mercantilista” ha caracterizado al propio sistema GATT. 53 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Capitulo 3 Teoría de la Integración Económica 3.1. Introducción En este tercer capítulo se realiza una revisión de la literatura relativa a la teoría de la integración económica regional mediante un enfoque inductivo cualitativo. Se estudiará sus orígenes, el concepto de la misma y los diferentes procesos o grados de integración, que constituyen el análisis estático de la integración económica regional, para luego profundizar sobre sus aspectos dinámicos. Para ello, se analizarán los principales autores que dieron origen a estas teorías como las posibles políticas comerciales relacionadas. Con la intención de vincular este capítulo revisionista de la teoría de la integración económica con el objetivo y la hipótesis de trabajo de esta investigación, se incorporan los análisis de los efectos de la integración en terceros países realizados por otros autores, especialmente en los países en desarrollo y sus posibles respuestas desde el punto de vista teórico. Por último, se hará un repaso de la literatura sobre el debate siempre vigente entre el regionalismo y el multilateralismo. Teniendo en cuanta el fuertísimo desarrollo de los procesos de integración internacional contemporáneos, resulta indispensable analizar la evolución de los mismos y sus consideraciones políticas y económicas para poder determinar cómo estos esquemas de integración económica catalogados de “regionalismo” ó, según la terminología más contemporánea, de “regionalismo abierto”, se insertan en el proceso multilateral que nació con el GATT en 1947 y se intensifico con la creación de la OMC. A través del artículo XXIV, el GATT y luego la OMC reconocen el derecho condicional de los Miembros a concertar acuerdos comerciales regionales, con lo cual, su análisis resulta fundamental en el desarrollo de este trabajo. Como veremos, existe una teoría tradicional u ortodoxa de la integración económica centrada en las uniones aduaneras. Sin embargo, los procesos de integración contemporáneos van mucho más allá, distanciándose radicalmente de esa teoría tradicional y de la estructura tipo “unión aduanera”, por lo que no resulta sencillo explicar sus orígenes y consecuencias. Con la teoría de la integración económica pasó algo similar a lo acontecido con la teoría del comercio internacional. El hecho que intentaron explicar evolucionó más rápido de lo que lo hicieron sus propias teorías. No obstante, mientras la teoría del comercio internacional ha tenido una evolución que podríamos caracterizar de constante, la teoría de la integración económica ha evolucionado en paralelo a las oleadas de acuerdos regionales llevados a cabo. Así como en la teoría del comercio internacional sigue teniendo validez el principio de las ventajas comparativas como explicación de algunas especializaciones en el intercambio, la teoría tradicional de las uniones aduaneras y su enfoque estático siguen firmemente arraigadas en algunos influyentes organismos internacionales (Guerra‐Borges. 2003, pág. 11). 55 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
La teoría de la integración forma parte de la teoría del comercio internacional y todas las mejoras producidas en ésta han generado un efecto positivo en los análisis teóricos y empíricos de aquella. Sin embargo, la teoría de la integración también tiene su dinámica propia, debiendo reconocerse que el enfoque dinámico de la integración económica ha influenciado en buena parte de los conceptos de la nueva teoría del comercio internacional. Los acuerdos preferenciales de comercio fueron el centro del debate de los economistas durante la misma elaboración del GATT. El contexto fue la diferencia entre los británicos –
liderados por Keynes– quienes defendían la continuación de la discriminación a favor de Gran Bretaña mediante las llamadas “Preferencias Imperiales”, y los estadounidenses –encabezados por Cordell Hull– quienes se oponían fuertemente y respaldaban el multilateralismo y la condición NMF (Bhagwati. 1996, pág 22). Condición que en el capítulo 1 describimos como la “piedra angular” o “norma medular” del Sistema Multilateral de Comercio. Este trato NMF puede enmarcarse como el objetivo ideal buscado para el sistema mismo. Algo así como un estado “platónico” deseado al que se llega a través de un conjunto de criterios absolutos que sirven para juzgar las actuaciones de los gobiernos y sus países86. Sin embargo, los hacedores del GATT tuvieron una visión mas “aristotélica” en el sentido de alcanzar la “perfección” mediante la idea de un “equilibrio” de fuerzas al incorporar el artículo XXIV, tomando el concepto de equilibrio como un estado normativamente bueno y moralmente apropiado87. Los esquemas de integración fueron y son amparados por el artículo XXIV88. Bajo el análisis de lo “ideal”, se supone que cualquier cambio que mejore un aspecto particular de la sociedad modificándola en el sentido de dicho ideal contribuye a la mejora social general (Gordon. 1995, pág. 176). Al elaborarse el GATT, ese “ideal” era el free trade, considerada una situación Pareto‐
óptima. Los acuerdos preferenciales de integración fueron vistos, entonces como la modificación necesaria en el sentido de ese objetivo. Dicho esto, el presente capítulo 3 esta compuesto por los siguientes apartados: El apartado 3.2., en el que se detallará brevemente el contexto económico‐político que dio origen a los procesos de integración económica regional más relevantes desde el s. XIX hasta el s. XX. Con esta introducción se estudian y presentan las diferentes definiciones y conceptos de integración económica que realizaran los principales autores en la materia, divididos en antes y después del GATT de 1947. En el apartado 3.3., se presentan las primeras teorías de la integración económica regional dentro del ámbito de la teoría económica internacional. Se expone en este apartado la denominada teoría “tradicional” de la integración donde surgen los conceptos de creación y 86
La idea de un orden social perfecto no es exclusivamente occidental, pero en ningún otro lugar ha tenido una influencia tan notoria en el pensamiento, en las ideas y en las prácticas sociales (Gordon. 1995, pág. 179). 87
Para Gordon (1995), el concepto de equilibrio ha sido ampliamente usado en economía. Muchos no economistas y varios economistas consideran que un análisis de equilibrio describe un estado óptimo y normativamente perfecto. Sin embargo, esta interpretación errónea fue contrarrestada por Keynes en la década de 1930 al exponer un modelo de una economía en equilibrio estable con paro masivo, con lo cual evidencia que el equilibrio no equivale a algo deseable en ese marco (Ibid, pág. 175). 88
Específicamente Zonas de Libre Comercio, Uniones Aduaneras y sus Acuerdos Provisorios. 56 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
desvío de comercio. Esta teoría tradicional evoluciona posteriormente mediante la teoría del subóptimo. En los apartados 3.4. y 3.5., se detalla y estudia pormenorizadamente el análisis estático y dinámico respectivamente de la integración económica regional. En el apartado 3.4., se presentan básicamente las reinterpretaciones y aportes realizados con posterioridad a la teoría “tradicional” expuesta, así como los diferentes esquemas de integración generalmente aceptados, centrándonos en el de las Uniones Aduaneras. También se presentan algunas estimaciones empíricas que intentan evaluar el verdadero efecto de los procesos de integración. En el apartado 3.5., al analizar los componentes y efectos dinámicos de la integración, se revisan algunos conceptos del Capítulo 2 (relacionados a la “nueva teoría del comercio internacional”, como el de economías de escala y economías externas), pero desde el punto de vista de su efecto en la integración económica regional. Al final de esta apartado se presenta un esquema‐resumen de los aparatados 3.3., 3.4. y 3.5. En el apartado 3.6., se analizan las posibles respuestas de política comercial de los terceros países discriminados ‐especialmente la de los países en desarrollo‐, a los efectos adversos de los procesos de integración regional. En el apartado 3.7., se presenta cómo ha ido desarrollándose la permanente disputa sobre la preeminencia entre el multilateralismo versus el regionalismo, y si existe una situación de competencia o complementariedad entre los acuerdos comerciales regionales y el sistema multilateral de comercio. Además, en este apartado se intenta determinar la dinámica del regionalismo, enfocándose sobre el regionalismo abierto como elemento que complementa y no obstaculiza el proceso de liberalización comercial multilateral. Finalmente en el apartado 3.8., se exponen las conclusiones del capítulo. 57 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.2. Integración Económica. Origen y Concepto 3.2.1. Origen (antes y después del GATT de 1947) 3.2.1.1. Antes del GATT de 1947 El proceso de integración económico regional no es nuevo. Durante el siglo XIX, Europa desarrolló un elevado grado de integración. La Unificación italiana (El Resurgimiento), cuyo proceso se inició en 1815 con el Congreso de Viena y el fin de imperio Napoleónico, y finalizo en 1871 con la Guerra Franco‐prusiana y la incorporacion de los Estados Pontificios89. La formación de la Unión Aduanera Alemana (Zollverein)90 en 1833 que agrupó dieciocho de los Estados confederados bajo la dirección de Prusia, o la firma de tratados comerciales para reducir la discriminación comercial, como el de Francia y Gran Bretaña en 186091, así como los acuerdos bilaterales firmados por Francia con parte de los países europeos92, son ejemplos de ello. Desde las últimas décadas del siglo XIX, hasta la I Guerra Mundial, Gran Bretaña en su carácter de gran potencia mundial, fue el eje dominante del comercio internacional que, sin estar institucionalizado, se basada en el librecambio y la convertibilidad de las monedas al patrón oro, siendo la principal la libra esterlina. Al terminar la I Guerra, Gran Bretaña, a pesar de haber sido uno de los países triunfadores, empezó a dejar de ser el centro de la política internacional a raíz de la pérdida de poder ocasionado por los esfuerzos de la guerra. Esto impactó negativamente en el sistema liberal del comercio internacional. Como una de las soluciones a la paupérrima situación de Europa tras la Primera Guerra, Keynes, en 1919, propone crear una Unión de librecambio bajo los auspicios de la Sociedad de Naciones entre aquellos países que se comprometiesen a no establecer aranceles proteccionistas para los productos de los demás miembros de la Unión. La creación de este bloque, con la condición de adhesión obligada para Alemania por un lapso de diez años, tenía la intención de darle a este país la posibilidad de realizar los pagos por reparaciones, pero atendiendo a su propia capacidad de pago, que en esas instancias era muy baja (Keynes, John M. 1919, pág. 172, 89 Sin embargo, algunas provincias, como Trentino, Tirol del Sur (Alto Adige), Trieste, Istria y Dalmacia, aún continuaban bajo dominio austriaco, por lo que fueron denominadas provincias irredentas (no liberadas). La situación no se desbloqueó hasta el final de la Primera Guerra Mundial, en la que Italia , por estar en el bando aliado recibió como compensación parte de dichas provincias. 90
En 1876 se logra la organización definitiva del Zollverein. Sobre el tema Schmoller señalaba que éste era un caso excepcional en que la unión comercial precedía a la unión política. Jacob Viner, años más tarde, haría las mismas reflexiones. Alfred Marshall, en 1926, llama al Zollverein “el más importante movimiento hacia el libre mercado que el mundo haya visto jamás”. (Villanueva. 2000, págs. 10 y 14). Por su parte, Balassa afirma que el Zollverein es la prueba de la interdependencia de las cuestiones económicas y las políticas (Bela Balassa. 1965, pág. 12). 91
El tratado de Cobden‐Chevalier fue un tratado de libre comercio firmado entre el Reino Unido y Francia el 23 de enero de 1860, que estipulaba la reducción del proteccionismo existente entre estos países. Se puso el nombre de los creadores británicos y franceses principales del tratado, Richard Cobden y Michel Chevalier. Este tratado introdujo por primera vez la cláusula de la nación más favorecida (NMF). 92
Que también incluyeron la cláusula NMF 58 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
(1997)). Pero el verdadero objetivo de Keynes al proponer esta Unión librecambista fue la de preservar la paz futura93. Sus palabras así lo demuestran: “Mediante la Unión librecambista propuesta, podría recuperarse parte de la pérdida de organización y de eficacia económica, que de otro modo se producirá por las innumerables fronteras políticas ahora creadas entre los Estados nacionalistas, avaros, envidiosos, sin madurez y económicamente deficientes. Las fronteras económicas eran tolerables, mientras unos pocos grandes imperios abarcaban un territorio inmenso; pero no será tolerable una vez que los Imperios de Alemania, Austria‐Hungría, Rusia y Turquía se hayan repartido entre unas veinte soberanías independientes. Una Unión librecambista que comprende toda la Europa central, oriental y sudoriental, Siberia, Turquía, Reino Unido, Egipto y la India, puede hacer tanto por la paz y la prosperidad del mundo como la misma Sociedad de Naciones” (Keynes, John M. 1919, pág. 173, (1997)). La propuesta de Keynes no prospero y la propia Sociedad de Naciones cayó en descrédito. La Gran Depresión de 1929 y la crisis económica mundial que se desató con tal motivo, acentuó la decadencia del sistema comercial, por lo que los gobiernos, ya sea por estrategia o para proteger sus economías internas de la recesión, se volcaron a un nacionalismo económico proteccionista, utilizando como instrumentos la elevación de los aranceles aduaneros y la fijación de limitaciones a la importación. En 1929, la Sociedad de las Naciones, propuso lo que se llamo la Tregua de las Tarifas, que fuera rechazada en 1930. También en 1929, el ministro francés Ives Le Trocquer, propone que para enfrentar la decadencia europea lo más aconsejable era lograr la formación de una Unión Aduanera Europea. Esta Unión tendría, además, la ventaja de establecer presiones para reducir las barreras de los Estados Unidos (Villanueva. 2000, pág. 15). Por su parte, en 1930, Estados Unidos con la presidencia de Hoover promulga la famosa Ley Smooth‐Hawley, la cual establecía que los aranceles sobre algunas importaciones debían subir a un promedio de 53%. Se aumentaron los aranceles de 900 artículos. Esta ley provocó que 25 socios comerciales de Estados Unidos aplicaran represalias comerciales y cambiarias94. Gran Bretaña a su vez, abandona el patrón oro en 1931 y en 1932 aprueba la Ley de Derechos de Importación, con lo que acaba con un siglo de libre comercio. El comercio internacional descendió de tal manera que a fines de 1932 el volumen del intercambio de manufacturas había bajado un 40%. En ese mismo año (julio/agosto de 1932), el Gobierno Británico tomó la 93
Posteriormente, luego de la segunda Guerra Mundial, Balassa (1964, pág. 7), explicita como objetivos políticos de una integración europea a la posibilidad de evitar futuras guerras entre Alemania y Francia, la creación de una tercera fuerza en la política mundial y el restablecimiento de la Europa Occidental como poder mundial. 94
España reaccionó incrementando el arancel del corcho, las naranjas y las uvas. Suiza impuso un boicot contra las exportaciones estadounidenses como protesta a la nueva Ley, especialmente por su efecto en los relojes y calzado. Canadá reaccionó contra los nuevos aranceles triplicando el monto de los suyos para la madera, troncos y varios productos alimenticios. Italia hizo lo propio imponiendo gravámenes sobre los automóviles estadounidenses. Australia, Nueva Zelanda, México y Cuba comenzaron guerras arancelarias contra Estados Unidos. Otras naciones decidieron aplicar controles de cambio y devaluaciones de sus monedas, generando así políticas de “empobrecimiento del vecino”. A los dos años de la Ley Smoot‐Hawley, las exportaciones de Estados Unidos habían bajado cerca de dos terceras partes (Carbaugh. 2004, Págs. 189–190). 59
decisión de favorecer las importaciones desde los países del denominado Commonwealth: Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda, Sudáfrica, y Rhodesia, y restringir la importación de productos de terceros países. Esto se convino en la Conferencia Imperial Económica en la ciudad de Ottawa (Pacto de Ottawa) que se basó en el principio de "Preferencia Imperial", por el que determinados productos coloniales entrarían en Gran Bretaña sujetos a cuotas pero sin recargos arancelarios, y los productos industriales británicos gozarían de beneficios para su exportación a las colonias. En 1932, Hoover pierde las elecciones a manos del demócrata F. Roosevelt, quien deroga la Ley Smoot‐Hawley. Con la llegada de los demócratas, empezó a cobrar forma una nueva concepción del papel de los Estados Unidos en el mundo. Su secretario de Estado, Cordel Hull, consideraba que dependía de su país detener la oleada proteccionista. Estaba convencido que la eliminación de las barreras comerciales era el principal instrumento para detener el espiral descendente del comercio internacional y reducir así las tensiones políticas. Cordel Hull decía que “la paz duradera y el bienestar de las naciones están indisolublemente conectados con la amistad, la justicia, la igualdad y el mayor grado posible de la libertad en el comercio internacional” (Dam. 1970, pág. 12). Además, estaba convencido que “el comercio libre va de la mano con la paz; los altos aranceles, las barreras comerciales y la injusta competencia económica, van de la mano de la guerra” (Gardner. 1956, pág. 9). Sin embargo, los demócratas fueron cautelosos y recurrieron a acuerdos comerciales recíprocos, en lugar de hacer concesiones arancelarias indiscriminadas. Así, en 1934, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos, permitiéndole al Ejecutivo negociar acuerdos bilaterales por un período de tiempo determinado e incluyendo la cláusula de la NMF. Con esta Ley, Estados Unidos, comienza a aplicar una política comercial basada en la negociación de acuerdos bilaterales de comercio con determinados países, la cual básicamente consistía en la apertura de los mercados mediante la reducción de aranceles por productos, a cambio de un trato equivalente o recíproco, es decir, utilizando el principio de la reciprocidad. Tanto en Europa como en Estados Unidos, el "bilateralismo" sustituye entonces al "libre cambio" como forma predominante de las relaciones económicas internacionales hasta el termino de la Segunda Guerra Mundial95. Al concluir ésta, emergen en la escena internacional como potencias excluyentes los Estados Unidos y la Unión Soviética, derivando en una nueva estructura de fuerza bipolar. El centro de decisión político mundial deja de ser Europa y se traslada a estas dos “nuevas” potencias. Se conforman así dos bloques ideológicos con sus respectivas "esferas de influencias". En el lapso de tiempo analizado, se observa que el marco regulador utilizado para liberalizar el comercio fue mediante los acuerdos bilaterales entre países, los cuales tuvieron efectos liberalizadores más amplios que los contemplados en el propio acuerdo, cuando incluían la cláusula NMF. 95
Entre 1934 y 1938, Estados Unidos firmó 21 acuerdos de libre comercio bilaterales (Brown A. W. 1950, pág. 20). Esta cifra ascendió a 32 en 1947 (Carbaugh. 2004, pág. 191). 60 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.2.1.2. Después del GATT de 1947 Luego de la Segunda Guerra Mundial, el tema de la integración se convirtió en asunto de interés público, donde las consideraciones políticas más que económicas crearon las bases para los esfuerzos de integración en Europa Occidental, si bien los aspectos económicos de la misma no tardaron en aparecer en los primeros planos (Bela Balassa. 1965, pág. 13). En los años posteriores al conflicto, los aportes analíticos fueron haciéndose cada vez más técnico‐
económicos (Villanueva. 2000, pág. 18). Según Jackson (1993), se ha llegado a decir que la integración económica, como la experimentada en algunos bloques comerciales, como el caso europeo, no habría funcionado satisfactoriamente ni siquiera en pos de los objetivos económicos, si no hubiera sido por la existencia de una fuerte meta política que motivara dicha integración (Jackson. 1993, pág. 122). El sistema de tratados y acuerdos bilaterales era insuficiente para atender los diferentes intereses de los países y, era obvio que debían generarse las garantías para evitar los conflictos vividos y que nuevamente podían surgir por el nuevo esquema bipolar instalado. Se requería del diseño de un nuevo sistema. Son esas consideraciones políticas las que influenciaron de manera significativa en el armado del GATT de 1947. En los inicios de este sistema, se reconoció la existencia de excepciones al trato NMF. Como dijimos, la más significativa fue el artículo XXIV del GATT. Para Jackson (1993), el objetivo político esencial de este artículo consistió en posibilitar los acuerdos comerciales preferenciales si constituían un intento genuino por desarrollar el libre comercio dentro del bloque (Jackson. 1993, pág. 123). Con frecuencia se ha señalado que la meta de la excepción del artículo XXIV fue la de “crear comercio” más que “desviar comercio” (Jackson. 1969, pág. 580 y 1989, pág. 141). La primera fuente de evidencia empírica se concretó un año después de haberse creado el GATT ´47, en el marco de la experiencia del Benelux. En 1948, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos abolieron la mayoría de los impedimentos que obstaculizaban el comercio entre los mismos. Posteriormente y también en Europa, la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)96, la Comunidad Económica Europea (CEE)97, y la Asociación Europea de Libre Comercio98, constituyeron claras manifestaciones de estos movimientos. El Tratado de Roma que estableció la CEE fue la primera y mayor prueba para el artículo XXIV. Las presiones políticas para permitir el bloque fueron enormes. Quedo claro que en caso de conflicto, los países de la CEE privilegiaron la propia CEE antes que el GATT, también abandonado por Estados Unidos que apoyó fuertemente al tratado europeo. No obstante, 96
Establecida el 18 de abril de 1951 mediante el Tratado de París, que firman los países que formaban el Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) más Francia, Alemania e Italia. La CECA entra en vigor en julio de 1952. 97
Establecida el 1 de enero de 1958, entre los países de la CECA. Paralelamente, estos países crearon la Comunidad Europea de Energía Atómica (Euratom) para la explotación de la energía nuclear. La CEE y el Euraton forman parte de los famosos “Tratados de Roma”, firmados en marzo de 1957 pero entrando en vigor el 1 de enero de 1958. 98
Establecida el 1 de julio de 1960 entre Austria, Dinamarca, Gran Bretaña, Noruega, Portugal, Suecia y Suiza. Luego en 1961 se incorporó Finlandia. 61
claramente dicho acuerdo violó el artículo XXIV, y por ende, la única solución era no presionar para que la revisión llegara a su fin, como así fue (World Bank. 2000, págs. 109 – 110). Para Bhagwati, el gran experto sobre derecho del GATT, el profesor John Jakcson, llegó a observar que la “adecuación” de la unión imperfecta del Mercado Común Europeo sin considerar los requisitos jurídicos del artículo XXIV fue el comienzo de la ruptura de la disciplina legal del GATT (Bhagwati. 1996, pág. 26). Por su parte, en América Latina la temática de la integración regional aparece con un fuerte impulso cuando, a mediados del siglo XX, se hace concreto el debilitamiento del modelo de industrialización por sustitución de importaciones que la mayoría de las economías latinoamericanas estaba llevando a cabo. La suma del debilitamiento estructural, de la incapacidad de absorción de los mercados internos de los países latinoamericanos y de la influencia europea en materia de integración, hacen que estos países se vuelquen masivamente a los procesos integracionistas. Como ejemplos concretos de esos años se encuentra el Mercado Común Centroamericano (MCCA, 1961), la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC, 1961), el Grupo Andino (1988), la Comunidad del Caribe y el Mercado Común del Caribe (CARICOM, 1973), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, 1981), etc., donde la elaboración de teorías y la investigación de los diferentes aspectos de la integración económica provino de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas (CEPAL). En África también hubo una proliferación de numerosos acuerdos regionales, como la Unión Aduanera y Económica de África Central (UDEAC, 1964), la Unión de la Ribera del Mano (MRU, 1973), la Comunidad Económica del África del Oeste (CEAO, 1974), la Comunidad Económica de los Estados Africanos Occidentales (ECOWAS, 1975), la Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos (CEPGL, 1976), etc. Esta proliferación de acuerdos regionales tiene sus orígenes en el proceso de independencia y descolonización que a lo largo de los años cincuenta y sesenta experimentó este continente. A medida que los países iban obteniendo su independencia consideraban la necesidad de organizarse y formar uniones aduaneras o áreas preferenciales de comercio para impulsar de forma rápida su desarrollo e integración, similar a los proyectos de América latina (Calvo Hornero. 2003, pág. 33). En el continente asiático también se desarrolla un proceso regionalista, aunque no con la cantidad de acuerdos regionales dados en América Latina o África. En 1967 se estableció la Asociación de las Naciones del Sureste Asiático (ASEAN). La ASEAN tiene una finalidad primordialmente política, aunque no se excluye la asistencia mutua, la cooperación económica regional y el apoyo al crecimiento económico (Ibíd., pág. 34). Sin embargo, las causas que originaron e impulsaron la integración económica europea difieren de la de los países en desarrollo. Para los primeros la integración económica se ideó, principalmente con el objetivo político de evitar futuras guerras y, seguidamente, con la intención de mitigar las fluctuaciones cíclicas e incrementar el ingreso nacional de los participantes. En lo que respecta a los países en desarrollo, autores como Bela Balassa consideran que el interés por la integración económica surgió más por el deseo de imitar el ejemplo europeo y de evitar los efectos discriminatorios del Mercado Común Europeo, que a un esfuerzo consciente por impulsar su desarrollo económico mediante la integración. La preocupación de los países latinoamericanos residía en la posibilidad de perder sus mercados 62 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
en Europa, por lo que muchos consideraron la necesidad de establecer una organización regional con el objeto de contrarrestar los posibles efectos de la diversificación del mercado europeo ampliado (Bela Balassa. 1964, pág 7 y 1965, págs. 15–16). El presidente del Consejo de Gobierno del Uruguay, en 1961, manifestó en su discurso de apertura de una conferencia de países latinoamericanos, que “la formación de un Mercado Común Europeo y de la Asociación Europea de Libre Comercio constituyen un estado casi de guerra en contra de las exportaciones latinoamericanas. Por lo tanto, debemos responder a una integración con otra; a un incremento del poder adquisitivo mediante enriquecimiento interno con otro; a la cooperación intra‐europea con la cooperación intralatinoamericana”99. El economista G. von Haberler decía que “los esquemas de integración regional que están en proceso de realización han desarrollado fuertes características proteccionistas, las cuales van más allá de sus efectos discriminatorios inevitables. Esto es verdad en el Mercado Común Europeo pero lo es aun más en sus contrapartes latinoamericanas. De hecho, resulta una subestimación afirmar que tendencias proteccionistas han aparecido. La Asociación Latinoamérica de Libre Comercio (ALALC) ha sido concebida abierta y francamente como un dispositivo proteccionista desde un comienzo” (Haberler. 1964, pág. 21). 3.2.2. Concepto El concepto de integración económica cobra entonces real importancia luego de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, esta temática ha sido desarrollada por una gran cantidad de economistas durante décadas enteras. Los antecedentes más relevantes de la integración económica se remontan a autores tales como: Adam Smith (1776), Robert Torrens (1842), List (1843), McCulloch (1863), Brocard (1931) y Haberler (1936), entre otros (Villanueva. 2000, págs. 9–21). Sin embargo, como objeto de estudio específico no será relevante sino hasta después de la Segunda Guerra. Como todo objeto de estudio, en el período comprendido entre la finalización de la Segunda Guerra y la actualidad, la investigación de la integración económica ha experimentado épocas de fuerte interés y seguimiento, contrastadas con épocas en que su análisis pasaba a un segundo plano. Por lo tanto, podemos referirnos a ciclos de interés y desinterés. Bajo esta óptica, el primer ciclo de relieve empieza a principios de los años cuarenta con autores como J. S. de Beers (1941) o Wilheim Röpke (1942). El punto más álgido de la investigación de estos temas será en los años cincuenta y comienzos de los sesenta, con trabajos de economistas de la talla de Jacob Viner (1950), Byé (1953), Jan Tinbergen (1954), Gunnar Myrdal (1956), H. G. Johnson (1958), Bela Balassa (1964) y Cooper y Massell (1965). Este interés pierde fuerza y el análisis de la integración económica deja de ser prioritario a finales de los sesenta y durante toda la década de los setenta. No será sino hasta el final de la primera mitad de los ochenta en que la teorización y elaboración de estudios empíricos y regionales sobre la integración económica vuelven a tomar el empuje y relieve de años anteriores. Es así, que a finales de los 99
Bela Balassa (1965), citado de la obra de Sidney Dell: “Trade Blocks and Common Markets”, Londres, Constable. 1963, pág. 161. 63
ochenta vuelve a encumbrarse en lo más alto de los temas económicos de interés y puede encontrarse gran cantidad de autores que tratan el tema. Estos ciclos de interés en el análisis de la materia tienen su lógica ya que acompañan los acontecimientos políticos y económicos del momento. Esto significa que la integración económica como materia de estudio se ha desarrollado en forma paralela con la creación de los diferentes espacios con algún tipo de integración por área geográfica. Se le han atribuido diferentes significados al fenómeno de la integración económica. Por lo tanto, es oportuno definirlo en forma precisa, o al menos determinar a qué se refiere la literatura económica cuando hace referencia al término “integración económica”. Según Conesa (1982), el primero en utilizar el término “integración económica” fue el economista alemán Wilhelm Röpke (1899‐1966). Para este autor, la existencia de este término supone la de su antónimo: la desintegración económica, entendida como ruptura de cohesión. Fue en este sentido que Röpke utilizó por primera vez el vocablo desintegración en un artículo publicado en 1939 titulado “Problemas decisivos de la desintegración de la economía mundial” (Conesa Eduardo. 1982, pág. 3). Tres años más tarde, en 1942, Röpke, publica el libro “Internacional Economic Desintegration”, donde afirma que la integración económica europea no era sino un intento para remediar la desintegración del período posterior a 1914, en el que se destruyó la antigua integración de las economías nacionales100. Desde una perspectiva de las relaciones internacionales en general, León Lindberg define la integración como "los procesos por los cuáles las naciones anteponen el deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e internas clave de forma independiente entre sí, buscando por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de decisiones a nuevos órganos centrales" (Lindberg. 1963, pág. 4). Por su parte Jorge Mariño afirma: "se entiende por proceso de integración regional el proceso convergente, deliberado (voluntario) –
fundado en la solidaridad‐, gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etcétera" (Mariño. 1999, pág. 112). En ambas definiciones se observa la palabra “proceso”, lo que le da al término una noción dinámica. El economista sueco Gunnar Myrdal (Premio Nobel de Economía en 1974) define a la integración económica como un proceso económico y social que destruye barreras entre los participantes de las actividades económicas (G. Myrdal. 1956, págs. 21‐22). Sin embargo, desde la óptica de la economía internacional en particular, será Jan Tinbergen (también Premio Nobel de Economía en 1969), quien difunda el concepto definitivamente a través de la definición expuesta: “la integración económica es el establecimiento de la estructura más deseable en la economía internacional, mediante la supresión de los obstáculos artificiales al funcionamiento óptimo, y la introducción deliberada de todos los elementos deseables de la coordinación o unificación” (Tinbergen. 1968, pág. 101). 100
A mediados de los años ’50, Gunnar Myrdal hace referencia a la “desintegración económica internacional” de ese período al compararla con la del mundo en 1913 (G. Myrdal. 1956, pág. 11). 64 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Para esta autor, el problema de la integración formó y forma parte de un problema más general, que es el de la política económica óptima. Por lo tanto, debe entenderse a la integración desde un punto de vista no sólo de la ciencia objetiva o del análisis económico, sino también desde una perspectiva política. Para Tinbergen, las relaciones internacionales entre países y su posible integración, dependerá mucho más de factores políticos101 que de aquellos puramente económicos (Ibíd. pág. 112). Tanto Myrdal como Tinbergen describieron la integración económica en forma bastante precisa, definiéndola a través de lo que se denomina una concepción restringida. Por su parte, otros autores dieron un enfoque de la integración con una concepción amplia. En este sentido, Robert Marjolin define que “cualquier proceso que significa un mayor grado de unidad, puede denominarse validamente integración” (Marjolin. 1953, pág. 41). Entre estas dos concepciones, Erich Schneider propone algo intermedio, expresando que “en el contraste entre el caso del aislamiento más rígido y el de la integración total, existen múltiples formas intermedias entre estas dos posiciones extremas. Integración económica es cualquiera de estas formas intermedias” (Schneider. 1957, pág. 107‐108). Pero la definición más completa y conocida es la de Bela Balassa, que dice: “nos proponemos definir la integración económica como un proceso y como una situación de las actividades económicas. Considerada como un proceso, se encuentra acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones; vista como una situación, la integración viene a caracterizarse por la ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales” (Balassa. 1964, pág. 1). Como se observa, esta definición tiene una connotación dinámica y estática a la vez, incorporándole también una idea de finalidad al proceso. La concepción dinámica esta dada en el sentido que define a la integración económica como un proceso, expresando un movimiento hacia un estado distinto, mientras que la concepción estática esta dada por considerar a la integración como un estado de cosas, una situación. La finalidad se presenta en la ausencia de las diferentes formas de discriminación entre las naciones. A medida que evolucionaron los análisis sobre la teoría de la integración económica también lo hicieron sus definiciones. Puede observarse que las más recientes coinciden en que la integración es un proceso de un estado que va evolucionando. De estas ideas puede extraerse la necesidad de especificar diferentes etapas del proceso. La teoría económica provee elementos para comprender que un proceso de integración no recorre una trayectoria lineal, 101
A criterio de Tinbergen, una zona integrada políticamente es el territorio ideal para aplicar una política económica también integrada, y viceversa: ambos aspectos no pueden separarse uno del otro. En este contexto, afirma, es útil distinguir entre la integración de las economías y la de las políticas económicas. Una política económica integrada presupone la existencia de una política “común” o “armonizada”. De aquí que parte que el proceso de integración consiste en una discusión entre los participantes en torno a cuál es la política que todos pueden seguir (Tinbergen. 1968, pág. 155). En este sentido, Balassa, más allá de concentrarse en los aspectos económicos de los procesos de integración, también advierte sobre la obligación de atender al papel de los factores políticos al analizar la integración económica. Los motivos políticos, afirma, pueden impulsar la primera etapa del proceso de integración. Si los motivos iniciales resultan puramente económicos, la necesidad de una unidad política puede plantearse en una etapa posterior (Bela Balassa. 1964, pág. 7). 65
sino que cada una de las etapas existentes requiere de un período de maduración propio, en virtud de los diferentes intereses afectados (sectoriales y regionales). Para finalizar, se ha observado que el concepto de integración económica ha generado, subyacentemente, una discusión en términos de política económica respecto a si la integración es entendida como un instrumento o como un objetivo de ésta. Los hechos demuestran que entender la integración en estos dos sentidos depende del tipo de países y regiones que se encuentren involucrados. Existen muchas investigaciones que afirman que, por ejemplo, en América Latina existe integración, mientras que otros tantos sostienen lo contrario102. Dependiendo desde el punto de vista del análisis, estas afirmaciones son verdaderas y falsas a la vez. La respuesta variará en función de la definición del concepto de integración que se utilice y de la comparación entre los distintos procesos de integración que se analicen. Es así, que los trabajos que comparan los procesos de integración latinoamericanos con los europeos concluirán que en América Latina no ha habido integración. Por el contrario, los que afirman que sí existe integración en ésta región, son aquellos que parten de una concepción de la integración definida estrictamente en términos económicos103 (Vilaseca. 1992, pág. 3). Existe una aceptación bastante generalizada en considerar a la integración como un instrumento más que un objetivo. En la CECA el objetivo fundamental fue la pacificación tras la Segunda Guerra Mundial y la superación de los nacionalismos destructivos y el instrumento fue la integración. En el Tratado de la CEE el objetivo era el de incrementar el bienestar y los niveles de vida mediante una mayor integración. En el caso de América Latina, mediante la integración se busco impulsar el crecimiento y desarrollo regional. La integración siempre es el instrumento, pudiéndose diferenciar entre los objetivos de los países desarrollados respecto a los objetivos de los países en desarrollo. Incrementar el nivel de vida para los primeros y un mayor desarrollo de sus economías para los segundos. Es, es en este sentido que Gert Rosenthal entiende a la integración económica, expresando que ésta “no constituye en sí misma un objetivo, sino que es un instrumento al servicio del desarrollo económico” (Vilaseca. 1992, pág. 26). 102
Ver Massell, B. F. y Cooper, C. A. (1977): “Hacia una teoría de las uniones aduaneras para los países en desarrollo”; ó Mead, D. C. (1977): “Distribución de los beneficios en las uniones aduaneras entre países en desarrollo”; ambos compilados en Andic, S. y Teitel, S. (1977). También ver Anderson, Michel (1986): “Estimaciones de los beneficios de la integración económica en América Latina”; CEPAL (1991): “La evolución reciente de los procesos de integración en América Latina y el Caribe”; Cohen, I. O. y Rosenthal, G. (1980): “Algunas reflexiones en torno al marco conceptual de la integración centroamericana”; García Martinez, C. (1977): “Hacia un esquema realista de integración económica en América Latina”. 103
Por lo cual se puede afirmar que existe integración cuando un tratado de libre comercio tiene como consecuencia un aumento significativo de comercio entre las partes contratantes. 66 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.3. Teoría de la Integración Económica Regional Con motivo de que la teoría económica de la integración es relativamente contemporánea, no existe una escuela de pensamiento económico con una teoría general sobre la integración económica regional. Sus principales argumentos se insertan en el ámbito de la teoría económica internacional por estar referidos a las relaciones económicas entre países. En la práctica, los textos sobre economía internacional, tratan al tema de la integración regional como un apartado específico de la teoría internacional. Se puede observar, cómo la evolución de esta rama de la ciencia, que estudia los acontecimientos económicos, políticos y sociales internacionales esta fuertemente influencia por éstos, donde la integración económica como tema de estudio se ha desarrollado de manera paralela a la creación y evolución de las diferentes áreas con algún tipo de integración por espacio geográfico. La teoría de la integración económica regional se ha centrado, básicamente, en aspectos parciales de los fenómenos de la integración, identificando las principales fuerzas que intervienen en estos procesos, especialmente en aquellos relativos a la formación y efectos de las uniones aduaneras. Sin embargo, ha ofrecido escasas conjeturas sobre qué es lo que probablemente sucede en la práctica (Krugman. 1996, pág. 60). La teoría de las uniones aduaneras constituye el elemento de mayor relevancia dentro de la teoría de la integración económica regional, proporcionando el marco analítico para estudiar otros fenómenos de integración regional y de discriminación en materia de comercio exterior. Por lo tanto, es necesario adentrarnos en la teoría de las uniones aduaneras para tener una comprensión acabada de este fenómeno. 3.3.1. Teoría Tradicional de la Integración Según Villanueva (2000), varios autores a fines de la década del ‘20 y comienzo de la del ’30 presentaban una distinción entre uniones aduaneras perfectas e imperfectas (Jean Marchal, 1929; L. Brocard, 1931), separando además los efectos favorables y desfavorables que podrían traer aparejadas (L. Brocard, 1931), e indicando requisitos previos para el éxito de las mismas, como ser el grado de complementariedad o competitividad de las economías que la integran (J. Brown Scott, 1931; J. Marchal, 1929; R. Courtin, 1948) (Villanueva. 2000, págs. 16–20). Pero fue en la década de los ’50 que se desarrollo de manera sistemática una teoría sobre los efectos de la integración económica. Este trabajo mostró que el problema era muy complicado, porque las uniones aduaneras (el análisis también se aplica a las zonas de libre comercio) combinan elementos tanto del libre comercio como de una gran protección (Patterson. 1966, pág. 121). Sin duda, el representante del análisis “tradicional” fue Jacob Viner (1950), quien concentro sus esfuerzos en plantear las ventajas o desventajas que las uniones aduaneras pudieran tener en el sentido de ser creadoras o desviadoras de comercio. Este autor demuestra por primera vez que las uniones aduaneras no son necesariamente buenas, porque un movimiento de la protección al comercio más libre no implica necesariamente un aumento de bienestar. Lo hace mediante su distinción entre los efectos de producción creadores de comercio y desviadores de 67
comercio104. La fuerza relativa de estas dos clases de efectos determina el efecto neto de bienestar de la unión aduanera discriminatoria (Andic y Teitel. 1977, pág. 9–10). Según Viner, existe creación de comercio cuando la integración económica genera un cambio en el origen del producto de un productor nacional con recursos de mayor costo, al productor miembro con recursos de menor costo. Esta creación de comercio resulta una consecuencia directa de la liberalización comercial que origina un cambio en el consumo nacional por motivo de los altos costos internos a favor de los productos de los países asociados con menores costos. Existirá desviación de comercio cuando se opera un cambio en el origen del producto de un productor no miembro con recursos de menor costo a un productor miembro con recursos de mayor costo. Esta desviación de comercio surge como consecuencia del establecimiento del arancel externo común (o, lo que es lo mismo, de la eliminación de los aranceles sobre las importaciones provenientes de los países miembros de la unión) que hace que se modifique el origen de las importaciones nacionales, las cuales, previo a la unión aduanera, provenían del resto del mundo a un costo mas bajo, pero que ahora, al enfrentar dicho arancel, no puede competir con la producción de los otros países miembros, aún cuando éstos tengan costos de producción más elevados105. Viner destaca que en general la literatura sobre las uniones aduaneras es favorable a las mismas, no importa si el que escribe es economista, no economista, librecambista o proteccionista. Según este autor se da el extraño fenómeno de que las uniones aduaneras unen a estos dos extremos. Ambos las aprueban, aunque por razones diferentes. Para los “librecambistas” los beneficios de las uniones aduaneras se relacionan con la creación de un nuevo comercio, es decir, con la “creación” de comercio entre los países miembros, el cual es íntegramente nuevo comercio. Para los “proteccionistas”, la sustitución del comercio con terceros países por el comercio entre los miembros del bloque, será el mayor beneficio que pudiera extraerse de las uniones aduaneras. En general, afirma Viner, los “proteccionistas”, ven con poco entusiasmo la “creación” de comercio (Viner. 1950, págs 41–44). Para Viner, cuando lo predominante resultaba ser la “creación” de comercio, los países miembros se beneficiarían así como el mundo en general, aunque el o los terceros países perderían, al menos en el corto plazo. Pero, cuando lo que predominaba era el “desvío” de comercio, al menos uno de los miembros de la unión pierde, los terceros países también pierden así como el mundo como un todo (Viner. 1950, pág. 44). Generalmente si una unión aduanera tiende a la creación de comercio, se la considera una buena asociación ya que origina incrementos en el bienestar mundial. Por el contrario, si la tendencia es hacia el desvío de 104
En realidad la eficiencia en la producción se traduce en creación de comercio, mientras que el origen de la desviación de comercio surge en la eficiencia de la protección arancelaria. 105
Lo que le interesa a los consumidores y a las empresas privadas es el precio final que incluye el arancel, de modo que tienen un incentivo para comprar las mercancías de los países asociados cuando se reduce a cero el arancel aplicado al comercio intra‐zona. Por otro lado, lo que le interesa al país como conjunto es el precio excluido el arancel (ya que los ingresos arancelarios no se pagan a los extranjeros sino que los recauda el país importador). Si el precio, excluido el arancel, de un producto procedente de los países asociados es superior al precio, excluido el arancel, de un producto similar procedente de terceros países, el país importador ha pasado de una fuente de aprovisionamiento más barata a otra más cara, aún cuando desde la perspectiva del sector privado haya bajado el precio del producto del país asociado. 68 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
comercio, podría ser recomendable disolver tal asociación pues supone una disminución del bienestar106. Para la “teoría tradicional” de la integración económica, las uniones aduaneras representaban el camino hacia la liberalización total. El análisis económico ortodoxo se fundamenta en la relación recíproca entre la libertad de comercio internacional y el bienestar económico107. Esta relación es considerada como un óptimo de Pareto108, debido a que no existe otra mejor alternativa en el comercio internacional que el “free trade”. Es así, que para el análisis tradicional la liberalización completa del comercio internacional es la situación más eficiente, ya que es con la que se logra mayor nivel de bienestar económico mundial, donde el paso previo y necesario son las uniones aduaneras. La esencia de la contribución de Viner se racionaliza y amplía en la teoría del subóptimo (“segundo mejor” o “second best”) planteada por Meade (1955a, Vol. II) y expresada luego en forma estrictamente teórica por Lipsey y Lancaster (1956/57) 109. 3.3.2. La Teoría del “Segundo Mejor” Hasta los años cincuenta, era frecuente sostener la conveniencia de promover la creación de uniones aduaneras. La idea se basaba, como se dijo, en que el libre comercio conducía a la maximización del bienestar mundial, y dado que las uniones aduaneras constituían movimientos hacia esa liberalización, se concluía entonces que aquellas contribuirían a elevar el bienestar, aunque no lo maximizaran. Para Villanueva, este punto de vista respaldaba al artículo XXIV del GATT y coincidía con lo expuesto por Haberler (1933), quien afirmara que las uniones aduaneras eran siempre bienvenidas porque se trataba de un paso en la buena dirección, es decir, hacia el libre comercio110. También Viner, en 1931, decía entonces que las uniones aduaneras constituían probablemente un paso hacia el libre comercio (Villanueva. 2000, pág. 16 y 29). 106
El influyente trabajo de Kemp‐Wan (1976), demostró que siempre es posible construir una unión aduanera que necesariamente mejore el bienestar, a partir de cualquier subconjunto de países, mientras que aquellos que no son miembros conservan su bienestar original. Estos autores determinan, mediante el llamado teorema de Kemp‐
Wan que es posible preservar el bienestar de los no miembros al nivel anterior si los aranceles externos se eligen de modo que el volumen del comercio entre los miembros de la unión aduanera y los no miembros no cambie. Por su parte, Wonnacott, Ronald J. (1996) opina que es de esperar que una zona de libre comercio (ZLC) que es fuerte creadora de comercio mejore el bienestar de sus miembros y del mundo. Sin embargo, no hay conclusiones claras en aquellas ZLC que generan fuertes desvíos de comercio ya que estos, según su análisis, pueden reducir o aumentar el bienestar. 107
Lipsey (1960), afirma que la teoría existente de la integración se ha limitado, en gran parte, a estudiar los efectos de las uniones aduaneras sobre el bienestar (pág. 284). 108
Es aquel estado de la economía tal que el paso a cualquier otro estado factible que mejore la situación de un individuo supondrá, necesariamente, un empeoramiento para algún otro individuo. 109
Para más detalles véase Richar G. Lipsey y Kelvin J. Lancaster, “The General Theory of Second Best”. The Review of Economic Studies, Vol. 24, Nº 1. (1956–1957), págs. 11–32. 110
Sin embargo, G. von Haberler, también señalaba que era un error “proteccionista” señalar que una Unión Aduanera podría implicar ventajas que no pudieran ser logradas con una eliminación completa de todos los aranceles (Villanueva. 2000, pág. 17). 69
Pero, si la liberalización total del comercio mundial es considerada un óptimo de Pareto por ser la mejor de todas las posibilidades, la integración económica regional resulta una situación subóptima, mediante la cual no podría alcanzarse la mejor situación posible. Por lo tanto, se debe uno conformar con la que más se aproxime. Es en este sentido que la integración económica regional se considera como la segunda mejor alternativa para maximizar el bienestar de los países (Lipsey. 1957, pág. 234, nota 8). Por lo tanto, en términos de bienestar internacional, cualquier política de integración regional es una alternativa de “Segundo Mejor”, ya que la opción óptima estaría representada por el libre comercio entre todos los países del mundo. Así, uno de los aportes importantes de los años cincuenta se relacionó con la teoría del “Segundo Mejor”, que se refiere a situaciones subóptimas en las que no se cumplen todas las condiciones del óptimo paretieno. La idea central de esta concepción económica es que cuando una condición paretiana no puede ser cumplida –y por lo tanto el máximo bienestar no puede ser alcanzado‐ la maximización del bienestar “alcanzable” requiere, en general, la violación de otras condiciones paretianas. Esta formulación conduce a señalar que el efecto preciso de las uniones aduaneras relacionadas con el bienestar depende de las circunstancias de cada caso. Cuando dos situaciones subóptimas se comparan, no existen reglas para juzgar cual es la mejor de ambas111. En realidad, se señala, que la teoría de las uniones aduaneras no está relacionada con las condiciones del óptimo paretiano. O sea, no se dan las condiciones que conducen al máximo bienestar, sino que por el contrario, esos acuerdos preferenciales violan las condiciones paretianas. Por lo tanto, como la teoría de las uniones aduaneras se relaciona con situaciones no óptimas, se trata, por lo tanto, de casos particulares de la teoría del “Segundo Mejor” (Villanueva. 2000, pág. 30). En este caso, se afirma que no pueden especificarse condiciones generales bajo las cuales la formación de acuerdos preferenciales de comercio genere un aumento (o una reducción) del bienestar. Para Meade (1955a, Vol. II) cada unión aduanera deberá ser examinada según sus propias características. 111
Visto de otra forma, cuando no se satisfacen todas las condiciones del óptimo de Pareto no podemos saber si la eliminación de algunas de las distorsiones (cuando no se eliminan todas) constituyen un movimiento hacia un mayor nivel de bienestar. 70 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.4. Análisis Estático de la Integración Económica Regional112 Para Bhagwati y Panagariya (1996), es reconocido que Jacob Viner (1950) fue el pionero del análisis estático de las uniones aduaneras. Su análisis fue impulsado por inquietudes políticas sobre los acuerdos preferenciales desde la Carta de La Habana (Bhagwati y Panagariya. 1996, pág. 82). Sin embargo, Viner formuló supuestos que no representaban la realidad; entre los que caben destacar los costos constantes (es decir, la ausencia de economías de escala) y las proporciones fijas en la producción y el consumo113 (es decir, la ausencia de sustitución). La teoría de la integración económica ha tratado de avanzar mediante el relajamiento sucesivo de estos supuestos restrictivos. El análisis estático de la integración se ocupó del supuesto de proporciones fijas en la producción y el consumo, mientras que el análisis dinámico descartó el supuesto de costos constantes introduciendo las economías de escala. 3.4.1. Contribuciones de las reinterpretaciones La primera innovación al planteamiento original de Viner fue incluir los efectos de la unión aduanera en el consumo, levantando entonces el supuesto de una demanda invariable o de nulidad de la elasticidad de la demanda. Meade (1955b) ya los había tomado en consideración en su análisis, mientras que Gehrels (1957) y Lipsey (1957) profundizaron sobre este tema. A Lipsey (1957) le resulta “muy particular” el supuesto implícito de Viner respecto a que los bienes se consuman en proporciones fijas, independientemente de la estructura de los precios relativos. Para Lipsey, una unión aduanera cambia necesariamente los precios relativos, y en general es de esperar que esto genere alguna sustitución entre bienes, ya que habrá una tendencia a modificar el volumen del comercio ya existente comprando mas de los bienes que ahora resultan mas baratos y menos de los mas caros. Esta situación tendería a incrementar el volumen de las importaciones de un socio del acuerdo y a disminuir las importaciones del mundo exterior así como del consumo de bienes producidos dentro del país (Lipsey. 1957, pág. 38–39). Para Gehrels (1957), mediante el “efecto consumo” se incorpora la respuesta de los consumidores a la reducción de los precios de importación causada por la eliminación del arancel. Este autor concluye que la desviación de las importaciones de un proveedor (externo) con menores costos a otro (miembro interno) con mayores costos no es sinónimo de un empeoramiento de la posición del país importador. Un país puede mejorar o empeorar su posición cuando su participación en una unión aduanera conduce a tal desviación. El “desvío” de comercio puede llevar a un mayor bienestar a través de un ascenso en el consumo de los bienes importados, con posterioridad a la formulación de la unión aduanera, ya que los mismos resultaban entonces mas baratos que los producidos localmente (Gehrels. 1957, pág. 229). 112
Conviene aclarar que lo analizado en el apartado anterior (3.3.) pertenece también al ámbito del análisis estático del tema, pero por razones de claridad se lo expuso por separado. 113
La realidad es que Viner no realizó ningún supuesto de que los bienes objeto de intercambio se consumieran en proporciones fijas, directamente no consideró los efectos en el consumo, o sea, que supuso proporciones fijas de consumo (Krauss. 1972, pág. 56). 71
Según Gehrels (1957), la visión “tradicional” de la teoría de las uniones aduaneras no tomaba en cuenta las situaciones en que se consumía más de aquel bien, que como resultado del acuerdo preferencial, terminaba siendo más barato que antes. Tanto Lipsey (1957) como Gehrels (1957), concuerdan que para medir y cuantificar adecuadamente los efectos netos de las uniones aduaneras hay que tomar en cuenta, no sólo el “efecto producción”, sino también el “efecto consumo”, poniendo así de relieve los efectos de la sustitución en el consumo. Sin embargo, el efecto de consumo no es necesariamente siempre positivo, como concluyó erróneamente Gehrels; ampliando el modelo analizado a tres bienes, Lipsey demostró que el cambio de un arancel no preferencial a una unión aduanera requeriría una modificación de las desigualdades de Pareto cuyo efecto de bienestar neto sería, a priori, indeterminado (Krauss. 1972, pág. 57). Lipsey va más allá al afirmar que la diferenciación del efecto producción y efecto consumo no resulta completamente satisfactoria, ya que éstos últimos generarán cambios en la producción. Una diferenciación más adecuada, afirma, sería entre “sustitución entre países” y “sustitución entre bienes”. La sustitución entre países equivale a la creación y desviación de comercio de Viner, al sustituirse un país por otro como fuente de abastecimiento de algún bien. La sustitución entre bienes se produce cuando un bien se sustituye (aunque sea en el margen) por otro por motivo de un cambio en los precios relativos (Lipsey. 1957, pág. 43). Esta multiplicidad de combinaciones entre unos efectos y otros, a criterio de Lipsey, no hace posible un razonamiento generalizado a priori y unánime sobre los efectos de las uniones aduaneras, ya que su constitución puede aumentar o reducir la producción total de la propia unión, del resto del mundo o incluso del mundo en su conjunto. Por lo tanto, cuando se consideran los cambios en el consumo además de los cambios en la producción, la denominación de una unión aduanera por su efecto de producción es tan arbitraria y confusa como la denominación por el efecto de consumo. De éste análisis, H. G. Johnson (1962)114, derivo la conclusión que sería mejor definir los términos de creación y desviación de comercio de modo que cada uno de ellos implique tanto efectos en la producción como en el consumo (Krauss. 1972, pág. 59). La dificultad para poder cuantificar los diferentes efectos provocados por las uniones aduaneras en virtud de los efectos sustitución señalados por Lipsey, permitió a Cooper y Massell (1965) elaborar un enunciado teórico con un enfoque diferente: las uniones aduaneras no tienen porqué generar situaciones más favorables que las que surgen de una adecuada protección arancelaria no preferencial frente al resto del mundo. De este enfoque surge entonces la cuestión de si es preferible una reducción arancelaria no discriminatoria a la formación de una unión aduanera115. La evidencia en la práctica contrastó con el enfoque de Cooper y Massell. 114
Johnson, Harry G. (1962). “The Economic Theory of Customs Unions”. En “Money Trade and Economic Growth”, Cap. 3. Londres, George Allen and Unwin. 115
Dornbusch (1986) se pregunta si una Unión Aduanera puede ofrecer algo que la liberalización unilateral no pueda. Su respuesta es negativa suponiendo términos de intercambio constantes. Pero tal como Wonnacott y Wonnnacott (1981) afirman, no existe ninguna presunción de que los términos de intercambio permanecerán inalterados en una Unión Aduanera. Por lo tanto, Dornbusch concluye que la respuesta a su pregunta es positiva. 72 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Sin embargo, del análisis de estos autores, ha permitido concentrar la atención en otras fuentes potenciales de beneficios derivados de una unión aduanera: los efectos de los términos de intercambio y los llamados “efectos dinámicos” de la integración (Krauss. 1972, pág. 63). Por su parte, Meade (1955b), a diferencia de Viner que consideraba antieconómicas a las uniones aduaneras que desviaban comercio, observó que una unión aduanera puede llevar a la creación de comercio internacional “nuevo” porque uno de los países asociados puede exportar ahora al mercado de otro país asociado a precios menores que los de una industria nacional existente; y este desarrollo representa un desplazamiento de recursos hacia un patrón más eficiente y económico (Meade. 1955b, pág. 105). Este autor remarca como dijéramos, que no se pueden realizar juicios generales acerca de las uniones aduaneras, ya que todo depende de las circunstancias particulares del caso (Ibíd. pág 145). Sin embargo, es favorable a las mismas, ya que representan una disminución de barreras comerciales que en todos los casos provocará cierta expansión primaria de comercio internacional, de la cual derivara casi siempre alguna ganancia significativa. El mismo autor, también señaló que los beneficios de las uniones aduaneras podían ser mayores si las economías de los miembros fuesen previamente muy competitivas, y además potencialmente complementarias. En un sentido similar al de Meade, hicieron sus consideraciones H. Makower y G. Morton (1953), pero en base a los costos de producción. Mientras más grande sea la diferencia existente entre estos costos, mayor será el beneficio de la unión aduanera (Makower y Morton. 1953, págs. 194–203). Ya en la década de los ’90, Bhagwati y Panagariya (1996), consideran que las implicancias políticas de la teoría vineriana han sido malinterpretadas por algunos economistas, como es el caso de Paul Wonnacott y Mark Lutz (1989) o Lawrence Summers (1991), quienes sugirieron que, si los países que conforman un acuerdo regional preferencial son "socios comerciales por naturaleza", los efectos de creación de comercio serán mayores que los efectos de desvío comercial, lo cual haría que el acuerdo resulte beneficioso para sus miembros. El criterio clave usado para definir qué se entiende por "socios por naturaleza" radica en el alto volumen original de comercio entre ellos. En este sentido, Paul Krugman (1991a) y Jeffrey Frankel et al (1995) argumentaron que la escasa distancia y, en consecuencia, los bajos costos de transporte deberían definir una relación comercial natural beneficiosa (Bhagwati y Panagariya. 1996, pág. 82). Primero Panagariya (1996) y luego Bhagwati y Panagariya (1996) demostraron que esos argumentos eran insostenibles. Señalaron que un mayor volumen original de comercio puede representar una pérdida importante para un país miembro debido a la "redistribución de los ingresos arancelarios" entre los países miembros de un acuerdo regional que eso implica. Estos autores agregan que, además, el alto volumen original de comercio puede en sí ser el resultado de preferencias en lugar de una consecuencia "natural", como probablemente sea el caso de la “maquila” (offshore assambly) entre México y Estados Unidos o de éste país y Canadá por el antiguo acuerdo de libre comercio preferencial de automóviles aceptado por el GATT. Respecto Una vez que se toma en cuenta al país socio y los costos de transporte del resto del mundo, la Unión Aduanera tiene importantes beneficios por el lado de las exportaciones. La reducción unilateral de aranceles es una liberalización por el lado de las importaciones, no hace nada por las exportaciones (Dornbusch. 1986, págs. 18‐20). 73
a lo argumentado por Krugman y Frenkel, en Bhagwati y Panagariya (1996) se demuestra que un país se encuentra en mejores condiciones económicas al conformar un acuerdo preferencial con un país lejano en lugar de con un país cercano, considerando que estos dos últimos son idénticos (Bhagwati y Panagariya. 1996, pág. 83). 3.4.2. Formas que puede adoptar la integración económica Cuando se analizó el origen y concepto de la integración económica, se observó que la misma puede conceptualizarse como un estado o como un proceso de cambio en las relaciones entre los Estados. Desde este último punto de vista, la integración tiende a la consolidación de las diversas etapas con el objetivo de alcanzar una unidad, más o menos perfecta, que según sus características constituye un nuevo modelo de regulación de la circulación de bienes entre los socios. Este análisis se basa en una dinámica de cambio, por la cual se supone que en el inicio del proceso de integración están presentes en forma embrionaria, fundidos juntos, todos los modos básicos de funciones sociales que después se van a ir diferenciando estructuralmente en las diferentes etapas o grados de integración. La experiencia de la Unión Europea esencialmente ha seguida esta lógica, a la cual se la toma como modelo de referencia y a partir de ella, se realizan adaptaciones. En el plano sociológico de las relaciones internacionales a este análisis se lo denomina modelo de diferenciación o preformista (Etzioni y Etzioni. 1968, pág. 429). En el cuadro 3.4.2 se detalla la lógica preformista del crecimiento integrador, con las respectivas características que lo diferencian. Cuadro 3.4.2. Esquemas de Integración Zona Libre Comercio Libre movilidad de bienes Unión Tarifaria Libre movilidad de bienes Arancel Externo Común (AEC) Unión Mercado Aduanera Común Libre movilidad Libre de bienes movilidad de bienes Arancel Ext. Arancel Ext. Común (AEC) y Com. (AEC) y Aduana Común Aduana Común Libre Movilidad de Factores Unión Unión Económica Monetaria Libre movilidad Libre movilidad de bienes de bienes Arancel Ext. Arancel Ext. Común (AEC) y Común (AEC) y Aduana Común Aduana Común Libre Movilidad Libre Movilidad de Factores de Factores Coordinación Polític. Macro Coordinación Políticas Macro Autoridad Supranacional y Moneda única
Fuente: Elaboración propia en base a esquema de Fundación Capital (ABA. Reunión Anual 1999). Nota1: si bien la teoría económica no reconoce diferencias entre la unión económica y monetaria, considerando que la moneda única ya está incluida en la primera, se optó por diferenciarlas. Balassa (1964) denomina “integración económica total” al último eslabón que en el cuadro se denominó “unión monetaria”. Para este autor las etapas son: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica e integración económica total. 74 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Si bien existe un consenso generalizado sobre esta diferenciación entre los esquemas de integración, la práctica demuestra que la tipología de integración reflejada en el cuadro 3.4.2. presenta una serie de problemas que dan lugar a tener en cuenta algunas consideraciones. La primera se refiera a que los esquemas no son excluyentes sino que por el contrario todos ellos poseen elementos comunes que hacen difusos los límites entre los mismos. La segunda se relaciona a que ésta tipología resulta excesivamente rígida, ya que entre la zona de libre comercio y la integración total existe un gran espectro de formas. Por último, se critican los límites extremos del esquema presentado, ya que hay algunos autores que afirman que las zonas de preferencia arancelarias también son una forma de integración y se ubicarían en una etapa previa a las zonas de libre comercio116. Resulta importante notar que, considerando cualquier esquema conceptual, no se trata de una secuencia necesaria y exclusiva en el tiempo. Puede ocurrir que mientras los países terminan una etapa pueden tomar medidas para preparar la próxima y el orden en esa toma de decisiones puede ser invertido. En la Unión Europea, por ejemplo, los primeros pasos hacia la integración monetaria han sido realizados mucho tiempo antes del perfeccionamiento del Mercado Único. Otras ilustraciones de este fenómeno son los llamados acuerdos "de segunda generación" que, además de reducir o eliminar barreras comerciales estrictamente hablando, incluyen medidas en otras áreas como la unificación de reglamentos y la liberación de otros flujos internacionales. Sin embargo, también se puede pensar el proceso de integración desde un modelo epigenético, o sea, que existen determinadas unidades desarrolladas que con el tiempo van interiorizando, dentro de un proceso de adaptación, normas ya desarrolladas en otros ámbitos. El ejemplo de un proceso de integración analizado bajo esta óptica es el MERCOSUR, que en el caso de las normas laborales, directamente acoge la normativa de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sin necesidad de producir normas propias. Con estas consideraciones en mente, a continuación se analizara cada uno de los esquemas de integración, que como se dijo se pueden estudiar como etapas hacia la integración total o directamente de manera independiente. 3.4.2.1. Zona de Libre Comercio (ZLC) Las zonas de libre comercio son la forma más elemental que adquiere la integración económica internacional, representando la primera etapa del proceso de unificación de los países. Este esquema supone la eliminación de las discriminaciones en el comercio entre los países miembros (aranceles y otras barreras o restricciones cuantitativas), mientras que, al mismo 116
Las zonas de preferencia arancelarias implican un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un trato preferencial en comparación al que se otorga a terceros países, es decir, se conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Como estas zonas preferenciales tienen como finalidad reducir y no eliminar las discriminaciones, la teoría de la integración económica regional, al igual que la cooperación, no las considera como una forma de integración. Este sistema fue prácticamente desplazado por el principio de la Nación Más Favorecida consagrado por el GATT y mantenido por su sucesora, la OMC. Sin embargo, mediante la Cláusula de Habilitación se lo vuelve a incorporar para los acuerdos entre países en desarrollo. 75
tiempo, se conserva la independencia de cada uno de ellos para desarrollar políticas comerciales con los países no miembros. En otras palabras, cada uno de los miembros de la zona de libre comercio puede mantener sus propios aranceles y otras barreras comerciales para las terceras partes (resto del mundo). Generalmente, se supone que este programa se aplica a todos los productos que intercambian los países miembros, aunque en la práctica ocurre que existe una mezcla de libre comercio en algunos productos y trato preferencial (aunque todavía con protección) en otros. El Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) de 1947, establece en el apartado b), del párrafo 8, de su artículo XXIV117, que: “se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (.......) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio”. Cabe destacar que cuando un miembro fija su propio arancel externo, es posible que, para los países no miembros, sea rentable exportar un producto al miembro con menor nivel de arancel externo y luego, por medio de ese país, lo exporte al resto de países miembros con un nivel de protección más alto para el resto del mundo. Sin la coordinación necesaria de las políticas comerciales contra los no miembros, no hay nada que impida que esto países utilicen esta estrategia de triangulación para eludir algunas de las restricciones comerciales de los países miembros que tienen una fuerte protección. Para Balassa, el mantenimiento de tasas arancelarias diferenciales en el comercio con países no participantes, no sólo creará posibilidades para el desvío en el comercio sino también para el desvío en la producción y en la inversión. A su criterio, el desvío de comercio ocurrirá si existe una brecha significativa entre los aranceles externos de los países miembros. A mayor diferencia mayor incentivo a la importación de productos originarios de fuera de la zona (Bela Balassa. 1964, pág. 77). Otro problema que expone Balassa ante la situación descripta, es la posibilidad de generar una estructura no económica de la producción. La fabricación de productos con una alta participación de insumos provenientes del exterior y la de productos semielaborados, se desplazará a los miembros con aranceles bajos, si las diferencias en los mismos compensan las diferencias en los costos de producción. Una posibilidad de resolver la llamada “triangulación”, es que toda la zona de libre comercio elabore reglamentaciones que permitan la libertad de comercio, siempre y cuando la producción de las mercancías tenga su origen en la región (establecimiento de normas de origen). Las normas de origen son parte integrante de todas las zonas de libre comercio y, por consiguiente, constituyen una parte cada vez más importante de las normas de comercio internacional. 117
Este artículo se analizará en profundidad en el Capítulo 4. 76 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Krueger (1995) y Krishna y Krueger (1995) destacaron en sus trabajos el posible uso de las normas de origen como medio de protección. Krueger expresa que las reglas de origen proveen de una oportunidad adicional para el desvío de comercio mediante una protección a los productores locales que tenderán a oponerse a una mayor liberalización multilateral en virtud de la posible erosión de sus beneficios (Krueger. 1995, págs. 23–26). Por su parte, Krishna y Krueger expresaron que incluso cuando los aranceles entre los países asociados en un acuerdo de integración se rebajan, las normas sobre contenido pueden formularse de manera tal que una rama de producción reciba en la práctica una protección efectiva mayor que la anterior a la celebración del acuerdo. Estos autores hacen mención al NAFTA, donde las reglas de origen resultaron ser una importante causa de controversia, especialmente las fijadas al sector automotriz (Krishna y Krueger. 1995, pág. 4). El establecimiento de una zona de libre comercio no implica, a priori, la elaboración de ninguna regulación a nivel legislativo, sino que por el contrario, significa la eliminación de las legislaciones que imposibilitan la perfecta movilidad de las mercancías. Únicamente requiere un acuerdo por el cual las partes contratantes manifiestan el establecimiento de la libre circulación de mercancías entre países. Sin embargo, más allá de esta aparente simplicidad de regulaciones de la zona de libre comercio y de la reducción de los costos de administración dado la eliminación de las barreras arancelarias entre los países participantes, existirá el contrapeso de tener una administración compleja para analizar los componentes originarios y los procesos de transformación necesarios para evitar desviaciones del comercio. 3.4.2.2. Unión Tarifaria (UT) La Unión Tarifaria es el paso previo a la conformación de la unión aduanera, y consiste en la fijación de una tarifa única para los Estados parte, lo que presupone una instancia integrativa. En el caso europeo se logró una unión tarifaria con la implementación del Tratado de Roma (1957), pero se tardó varios años para lograr la Unión Aduanera. Otro ejemplo es el MERCOSUR, el cual podría definirse como una Unión Tarifaria, pero Imperfecta. Es Unión Tarifaria y no Unión Aduanera ya que solo ha adoptado un arancel externo común sin crear un ente recaudador común de lo producido por los aranceles externos de los estados parte. Y es Imperfecta porque existen listas de excepciones nacionales a la aplicabilidad del arancel externo común Los elementos característicos de una unión tarifaria son entonces: a) la liberación del comercio recíproco, que puede ser gradual; b) la adopción de una tarifa externa común: todos los países deciden igualar las tarifas aplicables a la importación de extrazona; y c) el mantenimiento por parte de cada Estado socio de su estructura aduanera, por la cual recauda los derechos aduaneros correspondientes. En este esquema no se establece una aduana común encargada de recaudar los fondos y distribuirlos entre miembros. Este elemento, o la falta del mismo, representa la diferencia conceptual entre la Unión Tarifaria (mera adopción de políticas arancelarias comunes) y la Unión Aduanera (políticas arancelarias y recaudación común). 77
El GATT no define a la Uniones Tarifarias, tal como sí lo hace con las Zonas de Libre Comercio y las Unión Aduanera, extremo por el cual nos hemos permitido expresar que se trata de una diferencia de tipo conceptual respecto a esta última. 3.4.2.3. Unión Aduanera (UA) Para Balassa (1964) las Uniones Aduaneras son una de las formas básicas de la integración económica. La teoría de la integración económica se ha centrado en ellas de manera significativa. El GATT de 1947, las define como “la sustitución de dos o más territorios por uno solo” y les impone un doble requisito en el apartado a) del párrafo 8 el artículo XXIV118. Dichos requisitos son: i) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (…..,) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión…; y ii) que, ……, cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos;” Peter Robson (1980), considera que las características esenciales de las uniones aduaneras son: a) la eliminación de los aranceles de importación de los países miembros; b) la adopción de un arancel externo común para las importaciones desde resto del mundo; y c) la elaboración de un mecanismo pactado entre los países miembros que garantice la repartición de los ingresos aduaneros (Robson. 1980). De esta definición se desprende la necesidad de una legislación común con un doble objetivo. En primer lugar, coordinar una política arancelaria que garantice el mismo grado de protección en todos los países y en segundo lugar se debe asegurar un mecanismo de repartición de los ingresos generados como consecuencia de los impuestos arancelarios. Este segundo punto resulta, en general, un problema de índole técnica que debería ser sencillo de solucionar. En cambio, la creación de un arancel externo común (AEC) es un asunto más complejo de solucionar, ya que cada país parte de un tipo arancelario diferente que fue impuesto en función de las necesidades particulares sectoriales o nacionales. Además, la determinación del AEC también tiene implicancias hacia fuera de la unión. El método utilizado para determinar el AEC tiene, para los proveedores de terceros países, efectos importantes sobre sus oportunidades de acceso al mercado. Así, la forma de calcular y fijar un arancel externo común presenta complicaciones. De acuerdo con el párrafo 5, apartado a) del artículo XXIV del GATT, “los impuestos y otros reglamentos impuestos al comercio…en relación al comercio con otros países no partícipes de dicha unión…no podrán, en general, ser mayores o más restrictivos que la incidencia común de los impuestos y reglamentos de comercio 118
Este artículo se analizará en profundidad en el Capítulo 4. 78 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
aplicados en los territorios constituyentes, antes de la formación de dicha unión”. Como se observa, esta definición carece de precisiones. Balassa afirma que la ambigüedad de esta declaración resulta de poca ayuda para calcular el nuevo nivel arancelario, ya que no aclara el significado del nivel arancelario ni su efecto restrictivo (Bela Balassa. 1964, pág. 52). En el capítulo 6, se presenta como ejemplo la fijación del arancel externo común de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957. Allen (1960), cuando analiza el arancel externo común de la CEE, afirma que el nivel inicial del mismo es un aspecto muy importante para determinar si en el largo plazo dicho mercado común tenderá a crear o desviar comercio. Aunque afirme que existen otros aspectos, psicológicamente la tasa arancelaria común tendrá el mayor impacto. Sin duda, es este el factor que puede apreciarse más fácilmente, mientras que el impacto de esta cuestión en las industrias del mercado común o en la de los terceros países necesite varios años para poder determinarse (Allen. 1960, pág. 92). 3.4.2.4. Mercado Común (MC) Para la teoría de la integración económica internacional, el tercer nivel de integración económica se conoce como mercado común. En esta fase, los países miembros que componen la unión aduanera, además de la libre circulación de bienes y del establecimiento de una política comercial común para los miembros, incorporan normas que permiten la libre circulación de personas, servicios y capitales sin discriminación. Por tanto, se establece la libre circulación de los factores productivos. Dentro de una economía nacional generalmente se supone que los factores de la producción son susceptibles de movilizarse, y que sus precios son equiparados a través de movimientos de factores. Como se observó en el capítulo anterior, para la teoría clásica la inmovilidad de los factores es uno de sus grandes postulados. Los problemas surgen si, en ausencia de movilidad de los factores, el desplazamiento de bienes provoca una equiparación en los precios, entre los países que comercian. Sin embargo, las conclusiones alcanzadas fueron que difícilmente se logre la equiparación de los precios de los factores mediante el movimiento de las mercancías. Sin embargo, para Balassa, los cambios dinámicos, tales como las tasas dispares de crecimiento en la productividad, los cambios tecnológicos, la creación de nuevos bienes o los cambios en los gustos, pueden invertir dicha tendencia hacia la equiparación de los factores (Bela Balassa. 1964, págs. 89 – 92). En un mundo en que la información fuese perfecta, las diferencias en los ingresos de los factores inducirían a éstos a desplazarse desde lugares con bajos ingresos a otros con ingresos más altos. Pero en el mundo real, la información imperfecta acerca de la posible ganancia y la inseguridad actúan como un freno sobre la movilidad de los factores. En un mercado común, la migración de los factores será dirigida, en parte, a aquellas regiones donde la existencia de economías en las que se manifiesta la aglomeración garantice beneficios más elevados. El movimiento del trabajo y del capital procedería de los países o regiones pobres a los ricos, con el consecuente deterioro absoluto en los niveles de vida en el lugar de emigración, deteriorándose a su vez la estructura de edades e incrementándose la carga fiscal per cápita. 79
En condiciones de una casi perfecta integración de los factores de producción y con un nivel de salario relativamente similar, existe una mayor probabilidad que el tipo de movilidad del factor trabajo que ocurra sea el del tipo intra‐industrial, o sea bidireccional: los países que integran el mercado común envían y reciben trabajadores del resto de los países asociados. Algunos de los motivos para estos tipos de desplazamiento son, por ejemplo, la diferencia en la calificación de la fuerza de trabajo o motivos de política interna de aquellas empresas que se instalan en otro país socio y que pueden preferir a los trabajadores que tenían contratados en sus países de origen, etc. Esta situación se ajusta a los procesos de integración entre países desarrollados y concuerda con la visión de la teoría de la integración económica regional, la cual afirma que no deberían producirse migraciones masivas entre los países miembros de un mercado común, por la simple presunción de la similitud en la productividad y grado de desarrollo de las economías que componen este mercado, el cual garantiza una relativa igualdad salarial119. Al respecto, Balassa (1964) afirma que aunque el movimiento de mano de obra sea deseable en un mercado común, no hay posibilidad de una migración a gran escala. Así pues, afirma este autor, aun cuando la eliminación de los obstáculos administrativos y el estímulo intergubernamental a la movilidad de trabajadores probablemente no se traduzca en un gran incremento en la corriente de asalariados dentro del mercado común, seguirán persistiendo las diferencias entre las tasas de salario en los diversos países, en parte como resultado de la fuerza de la inercia y de la alta valuación de los factores intangibles (obstáculos sociológicos o psicológicos a la migración), por parte de los trabajadores (Bela Balassa. 1964, pág. 101). Respecto al mercado de capitales, la integración económica beneficia a todos los países que componen el mercado común, especialmente si existen diferencias de tamaño y volumen de los mercados de capitales de cada país miembro. Los beneficios deberían plasmarse en una transferencia de recursos a largo plazo hacia aquellos países en que los recursos son más productivos y redituables, generando a la vez, un incremento en la eficiencia del mercado financiero conjunto. Al liberalizarse el mercado financiero, las inversiones pueden migrar en la búsqueda de mayor rentabilidad, la cual surge con motivo de poder acceder a un mayor número de sectores con una productividad igual o mayor. La consecuencia de corto plazo es la transferencia de recursos de los países con menor productividad en sus productos financieros hacia los que otorgan mayor rentabilidad. Sin embargo, los beneficios más significativos no se derivan en mayor medida de las transferencias netas de capitales, sino del incremento en la competencia del sector financiero, lo que redundará en una mayor eficiencia. En la práctica, el establecimiento de un mercado común, modificará significativamente la estructura de los mercados de trabajo y de capitales de los países asociados. Sin embargo, el cambio en el de capitales puede resultar de mayor envergadura. 119
Para más detalles ver J. E. Meade: “Trade and Welfare. The Theory of International Economic Policy”, Vol. II. Londres, Oxford University Press. 1955. 80 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.4.2.5. Unión Económica y Monetaria (UEyM) Ante la voluntad de mejorar e introducir una mayor sofisticación en los mecanismos de integración, se puede llegar a una armonización de las políticas fiscales y monetarias entre los países que forman un mercado común, en cuyo caso se estaría en presencia de una forma más avanzada todavía de integración, que es la unión económica o comunidad económica. La unión económica existe cuando no solamente hay un arancel común, aduana común, libre circulación de factores, etc., sino que, además, los países coordinan sus políticas mediante organismos comunitarios que dictan normas sobre estas materias. Llegamos así a la etapa que Bela Balassa (1964) diría de “policy integration”, de integración en la formulación de las políticas económicas. Esta forma de integración económica de los países abarca todos los elementos del mercado común, más la unificación de las instituciones económicas y la coordinación de la política económica en todos los países miembros, entre ellas, las políticas monetaria, financiera, fiscal, industrial, agrícola, etc., con la finalidad de eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las disparidades entre las políticas nacionales de cada uno de los Estados que componen la unión. Aunque resulta evidente que seguirán existiendo las entidades políticas separadas, en general, con este esquema se desarrollan algunas instituciones supranacionales cuyas decisiones se aplican a todos los miembros. Como son objeto de la integración todas las actividades económicas en el ámbito espacial de la unión económica –entre ellas la política financiera–, la concertación de una política monetaria común lleva a la creación de un banco central común y finalmente a la adopción de una moneda común, con lo que se perfecciona una unión monetaria. La unión económica y monetaria debe armonizar sus políticas económicas, así como la de las instituciones que operan en las economías del mercado ampliado. Esta armonización de políticas desembocará necesariamente en una reducción significativa de la incertidumbre, que permitirá una mayor coordinación entre las políticas, y que a su vez asegurarán unos efectos positivos de la interdependencia. Existen discrepancias entre los teóricos de la integración económica en lo que respecta a si esta fase finaliza y completa el proceso de integración en términos económicos. Los autores que apoyan la idea de que sí es el final, se fundamentan en que, cualquier paso siguiente hacia una mayor integración estaría relacionado al ámbito de lo social y político y no en lo económico. Por otro lado, están quienes consideran que la integración económica no finaliza con la unión económica y monetaria, que la coordinación de las políticas macroeconómicas es una fase previa de la última etapa que consistiría en la unificación de las políticas económicas y en la sustitución de las instituciones económicas de los diferentes Estados de la unión por otras de carácter supranacional que las aglutine. Esta visión es sostenida por aquellos que aspiran a la 81
creación de un único Estado‐Nación, alcanzando de esta manera la integración económica completa120. 3.4.3. Estimaciones Empíricas de los Acuerdos Regionales Se han realizado numerosos intentos de estimar los efectos económicos y la conveniencia o no de los acuerdos de integración regional, tanto ex ante como ex post. Básicamente los trabajos se centran en los acuerdos celebrados entre países desarrollados, siendo el conocido Informe Cecchini de 1988 uno de los principales trabajos ex ante con el fin de mostrar las ventajas económicas de la integración europea. También se presenta un contrapunto respecto a un análisis empírico sobre el regionalismo entre países en desarrollo, siendo el MERCOSUR el caso de análisis. Cabe aclarar que resulta imposible abarcar todos los trabajos empíricos sobre la materia. Se ha seleccionado los más representativos o aquellos que se creyeron convenientes. Paul Krugman (1991a y 1991b), con el objeto de estudiar los posibles efectos de los bloques comerciales sobre los aranceles y el impacto de estos en el comercio y en el bienestar, elaboró un modelo de bloques comerciales simétricos en el que, bajo determinados supuestos, las barreras al comercio serían inferiores –y por ende aumentaría el ingreso mundial– sólo en dos circunstancias opuestas. La primera se produciría cuando haya tantos bloques comerciales como países independientes y cada bloque sea demasiado pequeño que no tendría ningún poder en el mercado ni motivos para desviarse del libre comercio. Por lo tanto, los aranceles serían cero y el comportamiento competitivo maximizaría el bienestar mundial. En el otro extremo, con un solo bloque comercial que incluyera a todos los países, tampoco habría restricciones comerciales y el bienestar también es maximizado. Sin embargo, entre estos extremos cada bloque comercial tiene el incentivo de utilizar aranceles externos para tratar de mejorar sus términos de intercambio. Esto reduce el ingreso mundial real, el cual alcanza el mínimo en el caso de cierta cantidad intermedia de bloques comerciales. Según Krugman, para el bienestar mundial, la peor cantidad de acuerdos regionales de integración con dimensiones similares sería tres. Cada uno fija un arancel para tratar que los términos de intercambio los favorezcan, lo cual sólo puede suceder a expensas de los otros bloques. En este caso el “dilema del prisionero” en materia de aranceles es peor si los prisioneros son tres. Frankel, Stein y Wei (1995) evaluaron la compensación entre la creación y el desvío de comercio, fijando parámetros teniendo en cuenta la dimensión geográfica. Este plano geográfico es, a su criterio, indispensable en un análisis de acuerdos comerciales “regionales”. Para estos autores, el análisis de Krugman (1991a) que demuestra que el bienestar económico mundial disminuye al moverse de un sistema de una gran cantidad de países que fijan aranceles NMF a un sistema de zonas de libre comercio, esta basado en costos de transporte iguales a cero, y por lo tanto no es real. También critican el análisis de Krugman (1991b) que señala que, si los costos de transporte intercontinental son suficientemente altos, la consolidación de bloques continentales se convierte en un resultado óptimo. Así, Frankel, Stein y Wei (1996), analizan el caso intermedio en el cual los costos de transporte intercontinentales no son cero (en cuyo caso un mundo de tres bloques es negativo) ni son prohibitivamente altos (en cuyo 120
No se analizarán los efectos de la integración económica completa ya que existen variables no económicas a ser consideradas (políticas, sociales, jurídicas, etc.) que escapan al alcance de la presente investigación. 82 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
caso el mundo de tres bloques es positivo). El resultado central de su análisis, mediante el uso de un modelo gravitacional, es que la conveniencia de un acuerdo regional dependerá si el grado de regionalización supera cierto nivel óptimo determinado por la magnitud de los costos de transporte entre regiones (Frankel, Stein y Wei. 1995, págs. 52‐56). Quizás la crítica más pertinente al análisis de Krugman radica en el hecho de que tanto el establecimiento de aranceles como las negociaciones comerciales implican interacciones reiteradas y una relación estrecha entre los mismos países o bloques, de manera tal que no cabría aplicar la simple lógica del “dilema del prisionero”. Tal vez los países o bloques puedan cooperar, en particular si perciben que el costo de la violación de un acuerdo sobre aranceles implicaría una guerra comercial, con todas las consecuencias que ello implica. Esta situación fue estudiada por Bond y Syropoulos (1996), quienes sugieren que, a medida que el tamaño de los bloques aumenta, los ingresos en función de la violación de los acuerdos comerciales crecen como también lo hacen las pérdidas como resultado de una guerra comercial. T. N. Srinivasan (1996) elaboró un modelo alternativo al de Krugman con bloques simétricos y asimétricos y muestra que en general no hay necesariamente una relación entre el número de bloques y el bienestar: el mismo número de bloques pueden producir diferentes niveles de bienestar y diferentes números de bloques pueden estar asociados con el mismo nivel de bienestar (Srinivasan. 1996, págs. 84–89). Por su parte, Goto y Hamada (1999), comparten algo del aparato analítico de Krugman pero se diferencian en que su modelo analiza el efecto de uniones aduaneras asimétricas con aranceles constantes121, no sólo sobre los países miembros sino también sobre los terceros mercados. Primero analizan los términos de intercambio y concluyen que mejoran para los socios y empeoran para los no socios. En términos de bienestar, los autores afirman que aun con aranceles constantes (o sea, que la unión aduanera no puede ejercer su poder de mercado para imponer mayores aranceles contra los terceros países debido a las normas multilaterales122), los países no socios estarán peor como resultado de la creación o expansión del bloque económico. Esta última afirmación –teniendo en cuenta que el arancel externo se mantenga sin cambios–, implica que el artículo XXIV del GATT no resulta una salvaguardia suficiente contra la pérdida de bienestar para los terceros países. Otra implicancia de estos resultados suponiendo aranceles contantes es que el teorema de Kemp–Wan no podrá ser alcanzado ya que inevitablemente con este supuesto el flujo de comercio será desviado en dirección desfavorable para los no miembros (Goto y Hamada. 1999, págs. 555–570). 121
Según los autores, este supuesto de aranceles constantes resulta más realista que el típico supuesto de tarifa óptima, el cual estaría excluido de jure dado las normas GATT, ya que por un lado su artículo XXIV prohíbe un incremento del arancel externo después de la formación de la unión aduanera y por la existencia del arancel consolidado en la OMC (Goto y Hamada. 1999, pág. 556). 122
Para Bagwell y Staiger (1998), el efecto poder de mercado es uno de los dos principales efectos de los acuerdos preferenciales que son cruciales para determinar cómo éstos acuerdos afectaran el cumplimiento de las normas multilaterales. El primero es el efecto desviación de mercado, bajo el cual el volumen de comercio entre los miembros del acuerdo se incrementa a expensas del comercio entre los miembros y los no miembros. El segundo es el mencionado efecto poder de mercado, el cual ocurre cuando los países que forman una unión aduanera deciden adoptar una política arancelaria común que les permite imponer un arancel más alto para con los mercados externos (Bagwell y Staiger. 1998, pág. 1179). 83
De Melo y Panagariya (1996) citan a Krugman, quien admite que el mundo real no es simétrico y que en la práctica, algunos países tienen cosas más en común que otros para formar un acuerdo de libre comercio. Esos países son socios comerciales “naturales” en el sentido que ellos ya comercian intensamente uno con el otro. Citando evidencia provista por Lawrence Summers, Krugman concluye que dentro de América del Norte y dentro de Europa el comercio es influenciado fuertemente por la proximidad geográfica y por lo tanto, la creación de una zona de libre comercio en esas regiones es poco probable que reduzca el bienestar, ya que el comercio entre esos países de esas regiones ya es substancial, el efecto de creación de comercio por la integración regional probablemente dominara al efecto desviación de comercio (De Melo y Panagariya. 1996, pág. 8). Como ya se comentó, Bhagwati y Panagariya (1996) discrepan con las premisas de Krugman acerca de que en un acuerdo de libre comercio es más probable crear comercio cuanto mayor sea la relación previa entre los países y cuanto más cerca estén geográficamente. Estos autores ejemplifican que tanto África como el Sudeste asiático exportan el 95% de sus bienes fuera de sus regiones. Los estudios sobre la unión aduanera establecida entre los seis primeros miembros de la actual Unión Europea, mostraron que la desviación de comercio fue superior a la creación de comercio en el caso de los productos agrícolas, mientras que para los productos manufacturados ocurrió lo contrario. Sin embargo, el saldo global entre ambos efectos no quedo claro123. Pero uno de los trabajos empíricos más importantes fue el encargado por la Comisión de las CE a un equipo de expertos dirigidos por Paolo Cecchini para analizar los beneficios macroeconómicos y microeconómicos que posiblemente se derivarían de un mercado unificado. El informe, presentado en 1988 bajo el título “Europa 1992: una apuesta de futuro”, supera en ambición y complejidad a todo cuanto se había hecho en el pasado en este campo. De manera análoga, se estimó el costo de oportunidad de la “Europa no unificada”, vale decir, los beneficios que perderían los europeos si no lograban unificar satisfactoriamente sus mercados. Las consecuencias del Mercado Único Europeo para las relaciones con los países en desarrollo, no fueron tenidas en cuenta en el Informe Oficial del Libro Blanco de la CE de 1985 ni en el Acta Única de 1987, sin embargo, en el Informe Cecchini se dan pistas cruciales mediante los efectos calculados que tendrá en el mercado interior europeo el establecimiento de un Mercado Único entre los países miembros124. En otras estimaciones ex ante que se realizaron, se analizaron puntualmente los efectos del programa del Mercado Único de la Comunidad Europea sobre terceros países, arrojando una caída en las importaciones extracomunitarias de casi todos los productos. Dicho descenso se acrecienta si se tienen en cuenta las ganancias de eficiencia en las empresas de la CE (OMC. 1995, pág. 51). 123
Autores como Lloyd (1992) y Srinivasan et al (1993) aportan referencias a estudios y análisis empíricos que toman en cuenta los efectos de la política arancelaria exterior de la CEE incluyendo las reducciones arancelarias acordadas en las Rondas Dillon y Kennedy. 124
Para más detalle ver: “Europa 1992: Una Apuesta de Futuro”, de Paolo Cecchini. Alianza Editorial (1988). 84 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Lloyd (1992) estimó que para el caso de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), el desvío de comercio supero a la creación de comercio, aunque los volúmenes de ambos efectos fueron pequeños (Lloyd. 1992, págs. 14–27). Respecto al Acuerdo de Libre Comercio (ALC) entre Canadá y Estados Unidos, cuyo protocolo entro en vigor el primero de enero de 1989, la mayoría de los estudios ex ante coincide en que sus efectos sobre el bienestar de Canadá era positivos, mientras que para Estados Unidos el efecto era neutro debido a la dimensión de este país. Estos estudios también reflejaban el aumento en el comercio bilateral a expensas de una reducción de las transacciones globales con terceros países125. Para el caso del Tratado de Libre Comercio entre Canadá, Estados Unidos y México (TLC, del primero de enero de 1994), algunas estimaciones mostraron pequeños efectos sobre el comercio de terceros países, mientras que otras señalaron una creación de comercio neta126. Los estudios muestran la presencia de menguas ganancias de bienestar para los tres países, salvo para México127. Cabe aclarar, que la mayoría de estos estudios empíricos no tienen en cuenta la mayor tasa de crecimiento del producto de los países que forman parte de estos acuerdos de integración económica regional y su efecto positivo sobre las exportaciones de terceros países a la región (OMC. 1995, pág. 52). El incremento en la demanda de exportaciones de terceros países generada por un mayor crecimiento económico de los miembros del acuerdo, sumado al escalonamiento en las reducciones de los obstáculos al comercio entre estos países a lo largo de un período de años, han hecho poco común los descensos absolutos de las importaciones procedentes de terceros países, salvo en productos como los agrícolas que han estado y siguen estando fuertemente protegidos y subsidiados. Respecto a estudios de acuerdos comerciales entre países en desarrollo, A. J. Yeats (1997), determinó la influencia del MERCOSUR sobre el comercio, cuestionando el reemplazo de importaciones extra‐zona de bajo costo por producción regional más cara. Yeats observa que las manufacturas constituyen el rubro de mayor crecimiento como resultado del MERCOSUR, siendo la industria automotriz y los combustibles los más destacables. Deduce que los productos que más crecieron en el comercio intra‐zona fueron los de capital intensivo, los cuales no pueden ser producidos eficientemente por los países en desarrollo. Para Yeats se produce un aumento en el comercio de bienes para los cuales los países de la región carecerían de ventajas comparativas. La justificación a esta aseveración se basa en que el índice de intensidad factorial asigna, para este grupo de productos, un uso del capital mayor al promedio de la industria manufacturera. El bajo nivel en la remuneración a los factores que presentan los rubros incluidos en este grupo de productos ineficientes sería la prueba que indica la falta de competitividad en estas industrias. Según el autor, la causa de esta situación estaría explicada por las barreras de tipo arancelarias y para‐arancelarias impuestas por el bloque (el arancel sería mayor para los productos analizados –manufacturas– que el promedio). 125
Cox y Harris (1984). Bachrach y Mizrahi (1992) y Reinert, K.A., Roland‐Holst, D.W. y Shiells, C.R. (1994). 127
Cox y Harris (1992) y Srinivasan, T. N., Whalley, J. y Woolon, I. (1993). 126
85
Nogués (1997), critica el estudio de Yeats diciendo que las generalizaciones de su análisis son demasiado fuertes teniendo en cuenta las bases sobre las que están fundadas. Según Nogués, el creciente intercambio entre los países del MERCOSUR también esta justificado por la aplicación de políticas de apertura unilaterales por parte de cada uno de sus miembros. Para contrarrestar los argumentos de Yeats, acerca de que el MERCOSUR era propiciador de desvío de comercio, Nogués compara el comercio de los países integrantes del acuerdo con un tercer país, como Chile, cuya política comercial se inclina hacia el libre comercio. De esta comparación surge la existencia de un incremento en las transacciones comerciales entre el MERCOSUR y Chile, que hace caer el argumento que el acuerdo tiende a cerrar su comercio extra‐zona. La desviación de comercio es potencialmente significativa en los acuerdos entre países desarrollados que comprenden productos para los que existen picos o crestas arancelarias (textiles, calzado, prendas de vestir, etc.) o para los productos agrícolas que reciben gran cantidad de ayuda, así como en los acuerdos entre países en desarrollo cuando los promedios arancelarios son relativamente elevados. En su trabajo, Torre y Kelly (1992), estimaron que, en los acuerdos entre países de América Latina con aranceles iniciales elevados, la desviación de comercio fue sustancialmente superior a la creación de comercio. 86 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.5. Análisis Dinámico de la Integración Económica Regional Además de los efectos estáticos de la integración económica, es probable que la estructura y el desempeño económicos de los países participantes evolucionen de manera distinta que sin la integración económica. Los factores que causan esto se conocen como efectos dinámicos de la integración económica. Tinbergen, en 1954, hacía referencia a ellos aunque sin catalogarlos como dinámicos, al afirmar que una cuestión importante en relación con el problema de la integración sería la referida a los cambios que hayan de esperarse en el comercio, la producción y el bienestar. Pero su preocupación no sólo fue desde el punto de vista macroeconómico, sino también desde lo micro, ya que como los procesos afectados son complicados; no sólo unas industrias se verán más afectadas que otras, sino que dentro de cada industria las repercusiones en un producto, incluso sus calidades, serán distintas y de mayor o menor intensidad (Tinbergen. 1968, pág. 132). El estudio de los factores dinámicos de la integración se basará en el criterio adoptado por Balassa, o sea, a través de los medios por los cuales las uniones aduaneras (u otros acuerdos preferenciales) pueden influir en el crecimiento de la producción de los países asociados. Específicamente se examinarán las economías de escala128, las economías externas, las inversiones, los términos de intercambio y la competencia. 3.5.1. Economías de Escala Wonnacott y Wonnacott (1967); W. M. Corden (1972), Bela Balassa (1964) y otros, intentaron introducir el análisis de las economías de escala (internas a la empresa) a la teoría de las uniones aduaneras al reconocer que las economías de escala podrían reducir los costos en una zona de libre comercio129. Incluso Jacob Viner, se vio obligado a reconocer tales economías de escala130. Las economías de escala constituyen un poderoso argumento para hacer frente a la teoría convencional sobre la existencia de costos constantes o crecientes en la producción. En lo relacionado a los procesos de integración, habitualmente se ha señalado que las economías de escala constituyen la principal fuente de beneficios derivada de la constitución 128
Balassa (1964) también las llama economías internas de la empresa (Capítulo 6, pág. 132, nota al pie 1). Tanto Corden (1972) como Wonnacott y Wonnacott (1967), al suponer economías de escalas “internas a la firma”, están suponiendo desplazamientos a lo largo de la curva de costos medios decrecientes (mientras que las economías de escala “externas” suponen un desplazamiento de las curvas de costos hacia abajo). Wonnacott y Wonnacott denomina a las economías de escala como “economías del tamaño del mercado” que comprende tanto las economías “internas” como las “externas”. Sin embargo, la importancia de ambas economías es, para estos autores “relativamente secundaria”, de manera que abordan el problema considerando únicamente las economías internas “para evitar una mayor complicación”, porque, además, los desplazamientos de las curvas (economías “externas”) pueden analizarse de forma similar (Sanchez Vacas, C. 2004, pág. 275). 130
Viner (1950), parte de un supuesto no real: considerar los costos constantes, es decir, no tuvo en cuenta la posibilidad de obtener economías de escala. La “aceptación general” de los economistas respecto de la existencia de empresas e industrias en las que los costos medios disminuyen por el aumento de sus productos ante la ampliación del mercado por la integración, hizo que Viner finalmente admitiese que pudieran surgir economías de escala, considerándolas, sin embargo, de poca importancia (Martín Simon, J. L. 2003, pág. 204). 129
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de uniones aduaneras. Sin embargo, recién en 1972, Corden, con su trabajo “Economies of Scale and Customs Union Theory”, hizo la primer aproximación de integrar de manera sistemática las economías de escala a la teoría convencional de las uniones aduaneras (Ffrench‐
Davis. 1980, pág. 45). Lo interesante del análisis de Corden fue que partiendo de los conceptos originales de Viner sobre creación y desvío de comercio, al incorporar las economías de escala (internas a las firmas), determina dos nuevos efectos complementarios a los de Viner, que los denomina “efecto de reducción de costos” y “efecto de eliminación de comercio”. El primero por la mayor dimensión del mercado y la especialización; mientras que el segundo sería similar al “desvío” de comercio de Viner. La conclusión de Corden es que los conceptos vinerianos de creación y desvío de comercio resultan aun relevantes, pero que deben ser complementados por estos dos nuevos “efectos” (Corden. 1972). Balassa (1964), examina las economías “reales” de escala, es decir, aquellas que dan lugar a una reducción del insumo necesitado por unidad de producto, e intenta probar la hipótesis según la cual la integración económica puede conducir a la explotación de economías de escala. Este autor llega a la conclusión que la integración económica generará economías de escala aun si las economías internas estuviesen operando solamente en algunas industrias dando por descontado que las ganancias de la producción en gran escala pueden ser alcanzadas en un área integrada (Bela Balassa. 1964, págs. 133–144). Según Conesa (1982), las economías de escala constituyen una de las razones básicas por las cuales conviene la integración económica, siendo el origen de aquellas un hecho tecnológico. Se requerirá producción en masa para poder aplicar la tecnología moderna y así bajar los costos. Este autor afirma que si para producir eficientemente hay que producir en grandes cantidades y para ello se necesita un mercado ampliado, entonces, evidentemente, ese hecho tecnológico es un motivo determinante en la implementación de la integración económica (Conesa. 1982, pág. 10). La integración económica genera una expansión del mercado. Si este aumento es lo suficientemente grande como para absorber la producción, entonces las empresas podrán desplazar hacia la derecha su nivel de producción por la curva de costos medios de largo plazo hasta situarse en su punto de equilibrio y alcanzar así, su escala eficiente. Por lo tanto, la expansión del mercado implicará incrementar la demanda de las industrias; lo cual, a su vez, originará un aumento del número de empresas en dicha industria. Esto último hace que las economías de escala tengan un rol fundamental a favor de la libre competencia como mecanismo anti‐monopólico131. Los beneficios de las economías de escala se plantean a nivel global de la unión, sin embargo, para que una unión aduanera pueda aprovechar eficientemente estas economías de escala, algunos miembros deberán abandonar la actividad específica en algunos sectores para que otros capten todo el mercado, lo cual plantea la diyuntiva, no fácil de resolver, de la distribución de las ganancias y la ubicación de las industrias dentro de la unión. 131
Se profundizará sobre la “competencia” y sus efectos al analizar el tema en el apartado 3.5.5. 88 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.5.2. Economías Externas o Externalidades132 Como mencionamos en el apartado anterior, tanto Corden (1972) como Wonnacot y Wonnacot (1967) rompieron con el supuesto de los costos constantes o crecientes de la teoría ortodoxa de las uniones aduaneras e incorporaron las economías tanto internas como externas, que justifican las reducciones de costos por la amplitud del mercado. Sin embargo, el análisis de estos autores resulta incompleto ya que sólo mencionaron a las economías externas sin abordar los efectos de las mismas, cuando su papel es tan importante como el de las economías internas, a las que dedicaron su atención. Fue Marshall quien introdujo el concepto de economías (y deseconomías) externas en la literatura económica. Marshall (1956) realizó el primer análisis sistemático de las economías externas de localización, por el que las empresas de un sector encuentran ventajas en aglomerarse espacialmente. Este autor encuentra que los vínculos (linkages) inter‐industriales; el mercado de trabajo especializado y los flujos de información y conocimiento son los tres factores generadores de externalidades que estimulan la concentración territorial de las empresas de un sector. Desde entonces, las externalidades han sido objeto de numerosos estudios, aportando los autores diferentes conceptos. Una forma sencilla de definirlas es decir que son aquellas ventajas que uno o varios agentes económicos obtienen de forma gratuita por el comportamiento de otro u otros, sin que exista necesariamente entre ellos algún propósito deliberado de concesión. Un concepto más amplio entiende a las externalidades como todos los costos o beneficios que recaen sobre la sociedad (y el medioambiente) como consecuencia de una actividad económica y que no están introducidos en la estructura del precio del producto que los ocasiona. En una economía de mercado, el empresario decide qué y cuánto producir de un determinado producto, teniendo en cuenta solamente el costo de producción, el coste de operación y el de las materias primas, que son los llamados costos privados. Los costos externos, son aquellos costos que no repercuten en los costos y beneficios del empresario pero si suponen un costo para la sociedad. Balassa (1964), define a las economías externas como la divergencia entre el producto social y el privado, cuando el producto social y el privado se interpretan como el valor presente de futuros beneficios (Bela Balassa. 1964, pág. 159). Lipsey (1991), señala varias acepciones sobre lo que se entiende por externalidades, siendo una de ellas las discrepancias entre los costos privados y los costos sociales (Lipsey. 1991, pág 456). En cuanto a la clasificación de economías externas, Scitovsky (1954) proporcionó la distinción más utilizada entre economías externas pecuniarias y economías externas tecnológicas133. La transmisión de las economías externas pecuniarias opera a través de las relaciones de mercado y de los precios, y se traducen en una reducción en los costos de los inputs que afecta positivamente a la función de beneficio. Las economías externas tecnológicas o knowledge spillovers, no son capturadas por los precios, designan los efectos de la difusión de 132
Cuando hablamos de “economías externas” nos referimos a externalidades positivas (beneficios). Las externalidades negativas serían “deseconomías externas” (costos). 133
Ver apartado 2.3.1.4. del capítulo 2, donde se las definió. 89
conocimientos entre empresas, y se traducen en cambios en la función de producción de la empresa. Por su parte, Balassa (1964) realiza una triple clasificación como elemento útil en el análisis de las interrelaciones entre las economías externas y el crecimiento. Este autor las divide en economías externas estáticas134 y economías externas dinámicas, y dentro de las dinámicas entre aquellas que operan por fuera de los mecanismos de mercado (como las tecnológicas, los sistemas de organización y la calificación de la mano de obra) y las que operan a través del mercado (como las pecuniarias)135. Para este autor, las economías externas que desempeñan un papel crucial en la integración económica son las pecuniarias. Estas pueden tener un carácter positivo o negativo, y su relación con la integración económica se deriva de los efectos vinculados con la protección de la importación de medios de producción. En este sentido, serán positivas cuando se incremente la demanda de los insumos intermedios de la nueva industria protegida, y negativas (también llamadas deseconomías externas pecuniarias), cuando los productores se vean obligados a comprar insumos a precios mayores. La posibilidad de obtener economías externas mediante la interdependencia de las industrias aparece como un argumento de gran importancia para crear un espacio económico integrado. La integración económica puede generar externalidades mediante la interdependencia de las industrias en la producción de medios de producción y de medios de consumo. 3.5.3. Inversiones El impacto de la integración sobre el volumen de las inversiones fue examinado por primera vez por Charles Kindleberger (Balassa. 1964, pág. 197). Este autor hizo referencia al fenómeno de “creación y desvío de la inversión”136, en estrecha relación a los efectos de creación y desvío de comercio de Viner (1950). Una preocupación relevante en los terceros países es saber si un acuerdo de integración regional desvía las corrientes de inversiones internacionales hacia los países miembros. La teoría tradicional considera que los factores de producción se ven “inmovilizados” dentro de las fronteras nacionales y que la liberalización del comercio conduce a reajustes dentro de cada país. El incremento de la liberalización de las corrientes internacionales de capital hace que este supuesto de inmovilidad de los factores sea irreal e inadecuado. Es así, que puede ocurrir, como afirma Kindleberger (1966), que haya “desviación de las inversiones”, produciéndose una 134
El ejemplo clásico de economía externa estática es el desarrollado por J. E. Meade de abeja‐huerto‐miel, en el cual se produce una interacción directa entre los productores, cuando las abejas del apicultor disfrutan los alimentos gratis proporcionados por las flores del manzano del horticultor. 135
Sin embargo, Balassa afirma que existe una cuarta clase de economía externa, que es el impacto de la magnitud del mercado sobre la especialización, pero que a diferencia de las otras, ésta se refiera a cambios en la estructura de las industrias, más que a la relación interna de las industrias existentes (Bela Balassa. 1964, pág. 160). 136
Sin embargo, esta dicotomía, no capta plenamente la totalidad de la compleja interacción que existe entre la integración regional y la Inversión Extranjera Directa (IED). Para mayor análisis ver trabajo de las Naciones Unidas: UN‐TCMD. “The effects of integration on the activities of transnacional corporations in the European Community: theory and empirical tests”, en P. Robson (Ed.), Transnational Corporation and Regional Economic Integration, Vol. 9. United Nations Library on Transnational Corporations. Londres: Routledge. 1992. 90 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
reorientación de las inversiones extranjeras hacia la unión, a costa de las corrientes de inversiones extranjeras hacia terceros países. Para Kidleberger (1966), el “desvío de la inversión”, es una respuesta estratégica a la creación de comercio que determina oportunidades para la reorganización de la producción al interior del mercado integrado. Este autor define la “creación de inversión” como la expansión de la IED que se origina en el desvío de comercio. La instalación de actividades productivas en el interior del bloque por parte de firmas de terceros países, es la respuesta a las barreras arancelarias y no arancelarias que impedirían proveer al mercado regional a través de las exportaciones. Para Balassa (1964), el establecimiento de una unión aduanera representa el cumplimiento de acuerdos relacionados a la eliminación de aranceles y de otras restricciones al comercio, con lo cual se estaría eliminando la inseguridad asociada a estas clases de restricciones al comercio. Si la unión logra una coordinación mayor, digamos de políticas macroeconómicas, la incertidumbre a posibles cambios monetarios, fiscales o cambiarios se diluiría (Balassa. 1964, pág. 196). Esta disminución de la incertidumbre influirá en las actividades de inversión, a través de su impacto sobre la inversión en industrias de exportación y en inversiones en el extranjero. Otros efectos de la integración sobre la inversión están relacionados con la reasignación de la producción, y los cambios en los métodos de producción posteriores a la eliminación de los aranceles. En un mercado común, la corriente de fondos entre los socios, se verá facilitada por el establecimiento de un mercado de capitales integrado, el cual afectará el volumen y la distribución de las inversiones. El atractivo a establecerse en la región aumentará en la medida que los rendimientos a escala sean mayores y el mercado ampliado sea de mayor tamaño. Análogamente, los efectos de la liberalización intra‐zona sobre el crecimiento de la renta per cápita, estimularan la afluencia de inversiones extranjeras directas, en la medida en que ese crecimiento de las rentas induzca a las empresas a prever un crecimiento de mercado vis a vis ulteriores reducciones de costos unitarios. Sin embargo, de los trabajos empíricos que se centraron primordialmente en estudios respecto a la experiencia de la Comunidad Europea, no se desprenden conclusiones claras137. Muchas de las investigaciones concuerdan en que en el decenio de 1960 hubo un cambio estructural en el flujo de inversiones directas hacia la Comunidad Europea, pero no hay concordancia respecto a si ello se debió a la creación de una unión aduanera. Mientras que el aumento de la discriminación arancelaria tuvo repercusiones positivas sobre la entrada de inversiones, fueron mucho más importantes otras causas, como las dimensiones y el crecimiento del mercado138. En lo que respecta al MERCOSUR, las conclusiones para este bloque no difieren de las alcanzadas para la CE. Chudnovsky et al (2002), analizaron el rol específico del MERCOSUR en la atracción de flujos de inversión extranjera directa (IED). De sus estimaciones concluyen que los 137
Balassa (1966) y Yannopoulos (1990). En Yannopoulos (1990) se estudia esta cuestión. Cabe destacar lo mencionado por Dunning (1992), respecto que la formación de la Comunidad Europea mejoró la posición competitiva de las empresas estadounidenses ya establecidas en países de la CE, lo cual tuvo efectos positivos sobre su crecimiento económico y contribuyó a estimular el establecimiento de empresas eficientes dentro de la CE. 138
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efectos del proceso de integración regional sobre las IED resultan ambiguos y no demasiado significativos. Este modesto impacto no puede asignarse a un proceso de desvío‐creación de inversión al estilo Kidleberger. En su análisis comprobaron ‐en concordancia con trabajos previos139‐, que existen otras variables de mayor relevancia en la explicación del importante flujo de IED que recibió el MERCOSUR, entre las cuales se destacan, el tamaño y la expansión del mercado interno, la dinámica exportadora, la estabilidad macroeconómica y los programas de reformas estructurales: liberalización comercial, privatizaciones, desregulación de mercados, etc. (Chudnovsky et al. 2002, pág. 47). Así, la mayoría de los trabajos en la materia no llegó lo suficientemente lejos como para establecer una relación directa entre la integración regional y la inversión extranjera directa. Sí registraron un incremento en ambas inversiones, la intra e interregional, desde el establecimiento de los acuerdos de integración regional, pero no pudieron aislar los efectos de la integración de otros cambios macroeconómicos e institucionales contemporáneos, como por ejemplo, la estabilización y la liberalización unilateral del comercio140. 3.5.4. Términos de Intercambio Si bien existen autores que colocan el análisis de los efecto de la formación de una unión aduanera sobre los términos de intercambio dentro del análisis estático de la integración (Bela Balassa, 1964 o Krauss, 1972), otros lo incorporan en el enfoque dinámico (Calvo Hornero, 2003). La visión dinámica de los términos de intercambio requiere que los países implicados en la unión tengan una participación suficientemente importante en el comercio internacional como para influir en los precios relativos internacionales, y que la economía de uno de los miembros de la unión deba ser lo suficientemente grande respecto del resto de los socios como para influir en los precios relativos de la propia unión. Desde el punto de vista de los terceros países, las economías de escala y el incremento en la eficiencia debido a una mayor competencia en la región integrada que favorezca la reducción de costos en sus productos de exportación, podría favorecer los términos de intercambio de los terceros países, compensando así el posible deterioro de sus relaciones de intercambio debido al desvío de comercio (Calvo H. 2003, pág 84). Desde esta perspectiva se ha considerado conveniente incorporar los términos de intercambio dentro del análisis dinámico de la integración. La teoría tradicional del enfoque basado en la relación de los términos de intercambio afirma que al establecer los aranceles de manera no coordinada, los países son concientes de que los mismos perjudican a su economía nacional. Sin embargo, cuando una parte del costo del arancel recae en los extranjeros existen incentivos para establecerlos. El argumento de la relación de intercambio consiste entonces en utilizar una posición de poder de mercado con el fin de obtener ventajas a expensas de un interlocutor comercial. En ese caso, si todos los países 139
Chudnovsky y López (2001) y Bittencourt (2001). Taccone, J. J., en la Presentación del trabajo del BID‐INTAL: “Integración regional e inversión extranjera directa: El caso del MERCOSUR”, elaborado por Chudnovsky et al (2002). 140
actúan de esta manera, no se materializarán los beneficios potenciales del comercio. Por lo tanto, sustituir el establecimiento de aranceles de manera no coordinada por una reducción arancelaria coordinada, en forma de acuerdo comercial, beneficiará a los participantes (OMC. 2007, pág 53‐55). Esta teoría tradicional de los términos de intercambio se ha estudiado en el marco de la teoría de los juegos141, la cual demuestra de manera sencilla la idea de que los países, si actúan de forma unilateral, acaban generando una guerra comercial142. El comportamiento depredador de uno de los interlocutores comerciales hace que el otro interlocutor adopte medidas de retorsión. Una “guerra comercial” es un equilibrio estable (equilibrio de Nash), dado que cuando se han aplicado medidas de protección ninguno de los dos países tendrá incentivos para eliminarlas o reducirlas unilateralmente, ya que de hacerlo, no sólo se encontrará en peores condiciones, sino que el otro país no actuará con reciprocidad. La teoría de los juegos dice que ambos países estarían en mejor situación si adoptaran la política de libre comercio. Esta situación, como vimos, se conoce como el dilema del prisionero. La cooperación, en forma de acuerdo comercial, permite escapar a ese dilema. En el caso de acuerdos preferenciales, los beneficios pueden seguir procediendo, al menos en parte, de los países no miembros (a expensas de estos). Johnson (1953‐54) expone de manera formal que un país que intenta incentivar su bienestar puede utilizar los aranceles para manipular su relación de intercambio, es decir, los precios a los que comercia, generado de esta manera ineficiencias que podrán ser corregidas mediante un acuerdo comercial143 (Johnson. 1953‐1954, págs. 142–152). Según Balassa (1964), la elasticidad de la demanda recíproca144 esta determinada por la elasticidad de oferta y demanda de los bienes comercializados. Por ello, si las economías de los países que integran la unión son reducidas, el incremento del mercado de ésta será muy pequeño y por lo tanto no podrá influir sobre los precios mundiales; debido a esto, la elasticidad de demanda de sus exportaciones e importaciones será prácticamente infinita, con lo que la creación de comercio de la unión no afectará los términos de intercambio. En forma inversa, si el mercado que se crea con la unión es tan grande de manera de influenciar en los precios mundiales, la unión tendrá una elasticidad de la demanda en exportaciones e importaciones que tenderá a cero (inelástica) y por lo tanto, la integración sí modificará los términos de intercambio de la unión. 141
Para una explicación formal del argumento de la relación de intercambio en el marco de la teoría de los juegos, véase Dixit, A.: “Strategic aspects of trade policy”, en T.F. Bewley (comp.) Advances in economic theory: fifth world congress, Nueva York: Cambridge University Press, (1987). 142
Técnicamente, al resultado derivado del comportamiento no cooperativo se lo conoce como equilibrio de Nash. 143
La teoría económica tradicional relaciona esas ineficiencias con las externalidades de los términos de intercambio entre los gobiernos o, en otras palabras, al hecho de que estableciendo un obstáculo al comercio un país puede conseguir un mayor bienestar que practicando el libre comercio. 144
La curva de demanda recíproca (o, de manera alternativa, curva de oferta recíproca) de un país indica la cantidad de importaciones y exportaciones que ese país está dispuesto a comprar y vender en el mercado mundial a todos los precios relativos posibles. Esta curva señala la disposición del país a participar en el comercio con varios términos de intercambio posibles. En realidad la curva de demanda (u oferta) recíproca es una combinación de la curva de demanda de importaciones y la curva de oferta de exportaciones. 93
Meade (1955b), sugiere que a mayor tamaño de mercado habrá mayor poder de negociación. Por lo tanto, cuanto mayor sea el área de comercio a crearse por la unión, más favorable será el trato que pueda lograr en su política comercial frente a terceros países, y por tanto, más ventajosos serán sus términos de intercambio respecto el resto del mundo. Bagwell y Staiger (2002, 2006), intentan demostrar la importancia práctica de la relación de intercambio. Para lo cual examinaron los trabajos empíricos existentes y observaron que de ellos se desprende que los gobiernos pueden mejorar la relación de intercambio de manera cuantitativamente significativa con sus decisiones de política comercial. En su propio trabajo, Bagwell y Staiger (2006) estudian y comprueban empíricamente (aunque con una muestra limitada de 16 países) la idea de que los gobiernos utilizan los acuerdos comerciales para escapar al dilema del prisionero relacionado con los términos de intercambio (Bagwell y Staiger. 2006, págs. 1‐39). 3.5.5. Competencia Los mercados pequeños y protegidos con demanda interna insuficiente tienen, en general, estructuras monopolistas. Esta falta de competencia hace que se incremente la divergencia entre el costo privado y el costo social, provocando una asignación de recursos ineficientes. Al concretarse la integración económica, inmediatamente se amplía el mercado interno de todos los miembros de la unión (economías de escala), lo cual mejora la competencia entre las empresas que constituyen la industria. La reducción de los obstáculos arancelarios particularmente hará que se incremente la competencia intra‐zona, lo que dará lugar a una reducción global de los costos de producción145 y un incremento en la renta real. Sin embargo, esto no ha sido tan claro. Balassa (1964), al analizar las uniones aduaneras y su efecto en la estructura de los mercados, plantea la divergencia entre aquellos autores que argumentan que la integración económica incrementaría el poder de los monopolios y/o cárteles respecto de aquellos que opinan lo contrario. Dentro de los primeros nombra a Kurt Rothschild (1944), Kindleberger (1951), Francois Perroux (1958), Maurice Byé (1953) y Jan Tinbergen (1959) (estos dos últimos basaron sus ideas en el menosprecio de los posibles efectos benéficos de la competencia). Mientras que autores como J. E. Meade (1953), Tibor Scitovsky (1958), Maureice Allais (1960) y el propio Balassa (1964), consideran que la integración económica fomentará la competencia y que no existiría contradicción entre la posibilidad de cosechar economías de escala, y gozar de las ventajas de una fuerte competencia, en una zona integrada (Bela Balassa. 1964, págs. 179–181). 145
En su obra, Cox y Harris (1984), exponen un ejemplo referido a Canadá, en el cual se aduce que al proteger a las empresas nacionales contra la competencia extranjera se fomentaban prácticas de fijación de precios oligopolísticas y una producción excesivamente diversificada dentro de cada empresa, con series de producción cortas y costos unitarios elevados. Como los costos eran altos, los obstáculos al comercio también impedían que estas empresas fueran exportadoras competitivas. Una de las consecuencias del incremento en el acceso a los mercados es la ampliación de las series de producción que da lugar a ganancias de eficiencia. 94 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Teoría Tradicional:
creación y desvío de
comercio (Viner)
Movimiento
de Bienes
Análisis
Estático
Movimiento
de Factores
Teoría de la
Integración
Económica
Teoría del Segundo
Mejor (Meade,
Lipsey y Lancaster)
Supuestos:
-Costos Constantes;
- Proporciones fijas
de Producción;
- Proporciones fijas
de Consumo
Relajación Supuestos Teoría Tradicional:
- Efecto Producción (Lipsey, Gehrels, Balassa);
- Efecto Consumo (ídem);
- Efecto Sustitución entre países (Lipsey);
- Efecto Sustitución entre bienes (Lipsey);
- Comercio Nuevo (Meade);
- Términos de Intercambio (Balassa, Lipsey);
- Competitividad/Complementariedad
(Meade, Makower y Morton);
- Proximidad/Socios “naturales” (Krugman);
- Costos de Transporte (Krugman, Frenkel).
Precio de los Factores (Balassa);
Movilidad Factor Trabajo (Balassa);
Movilidad Factor Capital ( ″ );
Mov. Recursos Empresariales ( ″ ).
Economías de Escala (Wonnacott,
Corden, Balassa):
- Efecto reducción de costos (Corden)
- Efecto eliminación de comercio
Análisis
Dinámico
Economías Externas
(Marshall, Balassa,
Lipsey, Scitovsky).
Inversiones
Relocalización de la Producción
(Fitzgerald, Balassa, Yannopoulos)
Términos de
Intercambio (Balassa,
Bagwell y Stringer).
95
3.6. Terceros Países. Respuestas de Política Comercial El GATT en su artículo XXIV, párrafo 4, reconoce que el “establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”. Sin embargo, la propia OMC también reconoce que el establecimiento de algún acuerdo preferencial será a expensas de los países que no forman parte del mismo, que se verán afectados negativamente por el desvío de comercio y por el deterioro de sus términos de intercambio, por lo que los precios de sus productos disminuirán en los mercados mundiales (OMC. 2007, pág. 152). Chang y Winters (2001) proporcionan datos que confirman estos efectos en los países excluidos, tomando como caso de estudio los efectos del MERCOSUR en el precio de sus importaciones desde los países no miembros146 (Chang y Winters. 2001, págs. 1–36). Por su parte, Goto y Hamada (1999), con los supuestos antes mencionados, también concluyen que el impacto de la integración regional en el bienestar de los países no miembros será negativo (Goto y Hamada. 1999, pág. 561). Ante la discriminación que experimentan sus exportaciones con motivo de la creación de una unión aduanera o zona de libre comercio, los terceros países pueden eliminar o reducir estos efectos negativos mediante algunas respuestas de su política comercial. Básicamente, tienen tres opciones principales: tratar de formar parte del acuerdo de integración regional; unirse a otros terceros países y establecer un nuevo acuerdo de integración regional; o presionar para fomentar mayores reducciones multilaterales de los obstáculos al comercio con el objetivo de licuar los márgenes de discriminación de éstos acuerdos regionales. 3.6.1. Asociarse a Acuerdos Regionales de Integración existentes Existen numerosos ejemplos de países que se han adherido a acuerdos existentes, como las sucesivas ampliaciones de la CE, o la petición de México para negociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA en inglés), así como los intereses de Bolivia, Chile y Venezuela de formar parte del MERCOSUR, etc. Muchas veces el objetivo buscado no es tanto obtener el acceso casi irrestricto al nuevo mercado integrado, ya que la media de los aranceles NMF es relativamente baja para la mayoría de los productos manufacturados (no así para los productos agrícolas) y, además, algunos miembros potenciales ya reciben en cualquier caso un trato preferencial, sino por motivos de “seguridad” del acceso a los mercados para, de esta forma, eliminar la amenaza de la protección contingente (como las medidas antidumping, los derechos compensatorios, las medidas de salvaguardias y salvaguardias especiales o las normas de origen restrictivas). 146
Lo interesante de este trabajo es que a diferencia de analizar los efectos de los acuerdos preferenciales sobre el volumen y las cantidades de comercio –que sería lo frecuente–, Chang y Winters se basan en los efectos sobre los precios como variable fiable para medir los efectos del bienestar sobre los países no miembros (Chang y Winters. 2001, pág. 1). 96 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Richard Baldwin (1993), construyó un modelo basado en el incentivo de los países no miembros en unirse a un acuerdo de integración regional. Baldwin construyó este modelo para demostrar que ese incentivo sería positivo: el acuerdo crearía un “efecto dominó” que provocaría que quienes no pertenezcan quieran formar parte. El argumento está básicamente impulsado por el hecho de que el acuerdo preferencial implica un costo por pérdida de competitividad por parte de las empresas ‐imperfectamente competitivas‐ establecidas en países no miembros, cuyas ganancias en el mercado integrado caerán ya que deberán afrontar los aranceles que las empresas de los países miembros no tienen que pagar. Entonces, estas empresas (no miembros) hacen lobby con el gobierno para el ingreso, inclinando el equilibrio político en el margen hacia las demandas de ingreso de sus países147. Los países cercanos al margen ingresarán al bloque, suponiendo que los miembros permitan el ingreso de terceros países, ampliando así el mercado, por lo cual el costo de no pertenecer aumentará y los países serían empujados al próximo margen (Baldwin. 1993, págs. 1–21). Otro objetivo perseguido puede ser el obtener una relación de privilegio con algún país desarrollado que tenga una elevada participación en el comercio mundial ante la posibilidad de un fracaso de las negociaciones multilaterales para liberalizar el comercio internacional. Según Whalley (1993), un motivo relacionado con lo recién comentado puede ser el deseo de “amarrar” las reformas económicas relacionadas con el comercio, objetivo que persiguió México al proponer el TLCAN. También existen incentivos “negativo” para formar parte de un acuerdo regional. Entre ellos se encuentra el posible riesgo que implica el aislamiento en caso de una guerra comercial. Perroni y Whalley (1996), afirman que los temores a un conflicto comercial impulso el crecimiento de los bloques regionales ya que los países pequeños se apresuraron a unirse a los bloques más grandes para protegerse del riesgo de quedar fuera de los mercados extranjeros más importantes (Perroni y Whalley. 1996. pág. 57). Por su parte, Whalley (1996) realizó algunas simulaciones numéricas relacionadas con los costos de no pertenecer a un bloque durante una guerra comercial, demostrando que pueden ser muy importantes. Sostuvo que esto genera un motivo de seguridad para querer participar de algún acuerdo regional (Whalley. 1996, págs. 1‐34). Puede ocurrir que no se ofrezca la adhesión a terceros países o estos considerar que participar plenamente implique una pérdida de soberanía muy grande y no justificable. Por lo tanto, una opción posible es asociarse a una unión aduanera o zona de libre comercio (OMC. 1995, pág. 60). Tal es el caso de Bolivia y Chile con el MERCOSUR. Cuando dos o mas terceros países se asocian a un acuerdo de integración regional existente, o cuando un tercer país negocia un nuevo acuerdo de integración regional con uno de los miembros de un acuerdo existente, muy probablemente resultará de ello un sistema de “cubo y rayos”148. El caso más sencillo implica a tres países, de los que el país A (país cubo) celebra acuerdos de libre comercio en forma individual con los países B y C (países radios), sin que exista ningún acuerdo de libre comercio entre estos últimos (OMC. 1995, págs. 60–61). Un 147
Baldwin no tiene en cuenta, sin embargo, la posible y significativa oposición que podrían ser las industrias mano de obra intensiva y el sector agrícola (Baldwin. 1993, pág. 19). 148
En relación al cubo de una rueda y sus rayos. Ver Ronald J. Wonnacott (1991). 97
ejemplo de este esquema fue la búsqueda de la unipolarización del continente americano por parte de los Estados Unidos en los años noventa, cuando en junio de 1990, el presidente de los Estados Unidos, George Bush (padre), anunció su propuesta para establecer una política de libre comercio para las Américas (The Enterprise for the Americas Iniciative) (Perret. 1997, págs 184 y 176). Para Ronald J. Wonnacott (1996), los efectos sobre el bienestar de un sistema “hub and spoke” son poco claros, pero se los puede comparar con los de una zona de libre comercio plena. Sin embargo, expresa Wonnacott, en un acuerdo de tipo “cubo y rayos” se conservan más obstáculos comerciales, los costos de transporte y almacenamiento son mayores cada vez que el recorrido del comercio entre “satélites” (rayos) se realice a través del “centro” (cubo) ‐libre de derechos‐ y hay mayores ineficiencias en cuanto su inconsistencia (R. Wonnacott. 1996, pág. 64). Por el contrario, a diferencia de estos acuerdos con “centro” y “satélites” de tipo bilateral, cuando los acuerdos de libre comercio son plurilaterales, todos los países miembros del acuerdo tienen los mismos beneficios en cuanto al libre acceso al mercado. Entre los países socios los productos que se comercializan son de la misma zona y entran sin trabas aduaneras en todos los países que la componen. En el marco del sistema plurilateral, los inversionistas no tienen un interés particular en radicarse en un determinado país, ya que todos ellos le ofrecen las mismas posibilidades económicas. De esta manera, se origina un sistema de competencia leal y equitativo para todos los socios. En el TLCAN, firmado en 1992 por Estados Unidos, Canadá y México (en vigor desde 1994), se incorporó algo novedoso respecto al tratado bilateral de libre comercio existente entre Estados Unidos y Canadá. Esta novedad fue la creación de una cláusula que permitía la adhesión a nuevos miembros. El propósito de esta disposición fue doble. Primero, es una puerta abierta para la extensión de la zona de libre comercio a otros países del continente sobre la base de un sistema plurilateral que beneficia por igual a todos los socios. Este hecho diferencia diametralmente al TLCAN del sistema unipolar de “hub and spoke”. Segundo, evita la renegociación de todos o algunos puntos del tratado en cada incorporación de un nuevo miembro (Perret. 1997, pág. 179). A mediados de 1994, la Administración Clinton señaló que Chile era el único país al que consideraban preparado para asumir las disciplinas requeridas por el TLCAN. En diciembre de 1994, en la Cumbre de las Américas en Miami, los socios del TLCAN anunciaron que Chile sería el primer país al que se permitiría el ingreso al TLCAN y que las negociaciones comenzarían a principios de 1995149. 149
En esta Cumbre, los tres países signatarios del TLCAN invitan oficialmente a Chile a formar parte contratante del acuerdo. Sin embargo, debido a cambios en el Congreso de los Estados Unidos, el presidente Clinton no pudo obtener el mandato de negociar este tratado cuadrilateral según el procedimiento de la “vía rápida” (fast track). Es decir, el hipotético acuerdo cuadrilateral podría ser enmendado por el Congreso estadounidense en vez de ser adoptado en bloque sin posibilidades de cambios parciales. Ante esta posibilidad, los otros tres países no quisieron correr el riesgo de posibles enmiendas (Perret. 1997, pág. 185). Por esta razón, se llevaron a cabo negociaciones bilaterales: Chile firma un acuerdo de libre comercio con Canadá (1996), luego con México (1998) y a mediados de 2003, finalmente, firma otro TLC con los Estados Unidos. 98 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.6.2. Establecer un nuevo Acuerdo de Integración Regional Otra respuesta de los terceros países a la creación de un acuerdo de integración regional es buscar la cooperación de otros terceros países afectados con el objetivo de establecer un nuevo acuerdo entre ellos. Un ejemplo de esta alternativa fueron las iniciativas de integración regional de América Latina y África, donde uno de los objetivos iniciales fue el deseo de brindarle a sus industrias oportunidades de economías de escala y, principalmente, tratar de fortalecer su posición negociadora frente a las grandes economías y los efectos discriminadores de otras agrupaciones regionales. El hecho que un nuevo acuerdo regional tenga una cobertura más amplia, ya sea en la cantidad de productos que abarque o en el número o tipo de políticas comerciales que involucre, que el propio sistema multilateral de comercio o que otros acuerdos de integración vigentes en la región, puede resultar atrayente para uno o más terceros países. En el caso de que en este nuevo acuerdo regional se fijen normas que prevean una liberalización amplia, que cubra todo o la mayoría del universo arancelario, sin excepciones a priori; o sea, que no sólo abarque el comercio de mercancías, sino también que incluya los servicios y los movimientos de los factores de producción y, que los posibles miembros posean, a la vez, ventajas comparativas en actividades que se beneficien de tales normas, existirá entonces un importante incentivo a formar parte del acuerdo de integración regional en cuestión. Generalmente estas situaciones surgen en un contexto en que se considera que existen bajas probabilidades de alcanzar progresos rápidos y significativos en las negociaciones multilaterales en estas cuestiones, además de que los terceros países y potenciales socios disponen de un mercado suficientemente atractivo. La creación de nuevos bloques se convirtió en una alternativa importante, según lo demuestran las cifras sobre las notificaciones de nuevos Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) de la OMC. Frankel (1997) analizó su proceso de formación. Estudió el mundo hipotético de muchos países y cuatro continentes, sin costos comerciales entre los países del mismo continente y con costos positivos entre continentes. Partiendo de una situación en la cual cada continente cuenta con una política comercial no discriminatoria, cualquier continente podría mejorar su bienestar con la formación de una ZLC imponiendo aranceles preferenciales, lo cual perjudicaría a los productores del extranjero ya que tendrían que reducir sus precios para mitigar su pérdida de competitividad y, en consecuencia, sufrirían la pérdida en sus términos de intercambio. A partir de esto, un segundo continente se beneficiaría creando un ACR, cambiando la pérdida de bienestar por ganancia, y un tercer continente convirtiendo las pérdidas más grandes en pequeñas pérdidas. Incluso el cuarto continente obtendría ganancias de la conformación de un ACR, aunque para entonces todos los continentes estarían en peor situación que bajo políticas no discriminatorias. El bienestar mundial caería en cada etapa, pero ningún continente tendría el incentivo para deshacer el regionalismo de manera unilateral (Frankel. 1997, Cap. 8, págs. 165–195). 99
3.6.3. Apoyar las Negociaciones Multilaterales Una tercera opción que tienen los terceros países para evitar o disminuir la discriminación que puedan experimentar sus exportaciones con motivo de la creación o ampliación de una unión aduanera o zona de libre comercio es la de presionar a nivel multilateral para lograr mayores reducciones de los obstáculos al comercio con el objetivo de licuar los márgenes de discriminación que éstos acuerdos regionales generan. Tanto la formación como las sucesivas ampliaciones de la CE han dado a los terceros países los incentivos necesarios para generar y celebrar negociaciones comerciales multilaterales bajo los auspicios del GATT. Tanto la Ronda Dillon (1960–1962) como la Ronda Kennedy (1964–1967) tuvieron dentro de sus principales objetivos reducir el margen de preferencia de la CE reduciendo su arancel externo común. En la Ronda Tokio (1973–1979) se trato la ampliación de la CE de seis a nueve miembros y su impacto a terceros mercados. En el caso de la Ronda Uruguay (1986–1994), el desencadenante de la misma no fue la búsqueda de una mayor reducción en los márgenes de preferencia arancelaria, sino que, por el lado de los países en desarrollo, el principal impulso para celebrar dicha Ronda provino de los “asuntos inacabados” de la Ronda Tokio, como era el caso del sector agropecuario y el sector textil, a los cuales no se les aplicaba la normativa GATT. La expansión de los acuerdos de integración regional (especialmente luego de 1990) fue un elemento importante en la obtención de las concesiones necesarias para concluir la Ronda Uruguay. Existía la impresión de que si esta Ronda fracasaba, los acuerdos de integración regional podían constituir la base principal para las relaciones comerciales y económicas del futuro. En el establecimiento de la OMC influyó el deseo de los terceros países (que no eran parte de un acuerdo regional; en realidad todos eran terceros países ya que ninguno era parte de todos los acuerdos de integración regional), especialmente en desarrollo, de fortalecer las bases institucionales del sistema multilateral de comercio (OMC. 1995, pág. 62). La perspectiva de un mundo basado exclusivamente en el regionalismo planteaba una amenaza importante para los países en desarrollo, principalmente por sus mercados domésticos reducidos y sus poblaciones de bajos ingresos, que resultaban poco atractivos para que los países desarrollados firmaran acuerdos de integración regional con ellos. Paralelamente, la significativa dependencia de sus exportaciones direccionadas hacia los países desarrollados generaba amenazas de desviación de comercio, lo cual era más factible de evitar mediante un sistema de comercio basado en normas multilaterales que mediante unas desequilibradas negociaciones bilaterales. No existe evidencia para considerar que los temas de compensaciones por desvío de comercio con motivo de la creación y/o ampliación de acuerdos regionales, hayan tenido influencia en el lanzamiento de la Ronda Uruguay ni en el de la actual Ronda Doha. Sin embargo, en el ámbito del GATT y luego bajo el paraguas de la OMC sí ha habido muchas negociaciones por compensación comercial en el contexto del Artículo XXIV, lo cual profundizaremos en el capítulo 6. 100 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.7. Perspectiva Económica del Regionalismo vs. el Multilateralismo 3.7.1. El Regionalismo y su dinámica En todo el período de negociaciones hacia una progresiva liberalización comercial hubo dos oleadas de acuerdos comerciales regionales. La primera se dio a comienzos de los años ‘60 mediante el ímpetu del Mercado Común Europeo, extendiéndose a África, Latinoamérica y otras partes del mundo en desarrollo. En esos momentos, Estados Unidos dio un fuerte apoyo al multilateralismo, comprometiéndose plenamente con él. Fue por ello que la expansión del regionalismo se detuvo durante la década de los ’70 (De Melo y Panagariya. 1996, pág. 3). La segunda oleada comenzó a mediados de los ’80 y esta vez Estados Unidos, en desacuerdo con el progreso de las negociaciones en el GATT, fue el mayor propulsor de los acuerdos regionales, principalmente mediante zonas de libre comercio bilaterales (con Israel y Canadá inicialmente) o mediante la Zona de Libre Comercio para América del Norte (NAFTA). Por su parte, la Comunidad se ampliaba por el sur con Grecia, España y Portugal y para el norte con Finlandia y Suecia. También en África, Asia y América Latina se revieron viejos acuerdos y se crearon otros nuevos, destacándose en ésta última región el Mercado Común del Sur o MERCOSUR entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Ibíd. pág. 4). Esta segunda oleada encontró un freno que fue la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC), con todo lo que ello implicó. Sin embargo, los continuos fracasos en los intentos de concluir la actual Ronda Doha de negociaciones comerciales multilaterales, ha propiciado que muchos países retomen el camino del regionalismo. Tal fue el caso de Estados Unidos como se analizará en el Capítulo 5, así como el de la Unión Europea, al cambiar, ésta última su orientación hacia acuerdos bilaterales que no responden a políticas de vecindad (European Comisión. SEC (2010)1268/2, pág 3). No hay una respuesta clara respecto a si los acuerdos comerciales regionales compiten o se complementan con el sistema multilateral de comercio. Como se expusiera anteriormente, el enfoque Vineriano sobre creación y desvío del comercio (J. Viner, 1950), junto con los posteriores aportes a la literatura, llegan a la conclusión de que el efecto neto de una unión aduanera (o zona de libre comercio) sobre el bienestar colectivo de los miembros del sistema multilateral depende de cada circunstancia, aunque muchos autores estiman pérdidas para terceros como se analizó en el apartado 3.4.3. Desde un punto de vista sistémico, aparentemente esto es cierto también para las medidas no fronterizas. Los Miembros de la OMC asumieron más compromisos regionales que multilaterales y, al hacerlo, los acuerdos regionales elaboraron disciplinas que establecieron los cimientos del progreso en la Ronda Uruguay (el comercio de servicios), le hicieron frente a temas propuestos para futuras disciplinas de la OMC (estándares ambientales, inversiones, políticas de competencia, etc.) y actuaron como laboratorios para una integración más profunda (obstáculos técnicos al comercio y compras gubernamentales) (Sampson. 1996, pág. 89). Cuanto más amplio es el alcance de la liberalización intra‐regional, mayor es el alcance de la discriminación, idea que se aplica tanto a las medidas no fronterizas como a las medidas de frontera. Incluso más importante es que la proliferación de los acuerdos regionales puede conducir a la fragmentación del sistema multilateral de comercio de la OMC basado en normas. 101
Algunas veces, los acuerdos regionales condujeron a la adopción de normas que son potencialmente incoherentes con el sistema multilateral o que, en gran medida, pueden complicar la adopción de normas multilaterales en el futuro. Un ejemplo del primer caso podría ser la normativa sobre salvaguardias de algunos acuerdos regionales. En lo que respecta al segundo caso, por ejemplo, no existen disposiciones multilaterales relativas a las normas de origen preferenciales y la gran variedad de normas opuestas complica enormemente la tarea de adoptar un enfoque multilateral coherente150. Bhagwati y Panagariya (1996), analizan la dinámica de los acuerdos preferenciales de comercio a lo largo del tiempo y si éstos actúan como “base o piedra angular” (building blocks) o como “obstáculo” (stumbling blocks) con respecto a la liberalización comercial internacional no discriminatoria151. Estos autores se formulan dos escenarios dinámicos opuestos: en el primero suponen que la trayectoria de las negociaciones comerciales multilaterales (NCM) y la de los acuerdos comerciales preferenciales (ACP) son separables y totalmente independiente una de la otra y por lo tanto ninguna puede perjudicar o beneficiar a la otra. En el segundo escenario plantean la existencia de una interconexión entre ambas trayectorias. Por lo tanto, hay una influencian mutua donde la política de emprender un ACP impactara positiva o negativamente sobre el progreso de la liberalización multilateral no discriminatoria (Bhagwati y Panagariya. 1996, págs. 83 ‐ 86). Ambos escenarios se miden en función de su aporte al bienestar mundial. En el primer escenario los autores concluyen que el “proceso” de negociaciones comerciales multilaterales152 alcanza el mayor nivel de bienestar, salvo la situación extrema de que exista un solo ACP cuya membresía sean todos los países del mundo. En el segundo escenario, cuando las trayectorias de las NCM y de los ACP son interdependientes, se busca poder determinar si los ACP benefician o perjudican las NCM. Por lo tanto, la trayectoria de éstas últimas se convierten en una función de las trayectorias de los primeros (Ibíd.). Según Bhagwati y Panagariya (1996), el análisis de este segundo escenario es abordado acertadamente por Pravin Krishna153 (1995) y Philip Levy154 (1994). Ambos concluyen que existe 150
Ver Edwin A. Vermulst. 1994, pág. 435. La cuestión dinámica surgió de las preocupaciones y decisiones políticas que generalmente están un paso delante de la teoría. Cuando Estados Unidos no logró que se iniciase una ronda de negociaciones multilaterales en el marco del GATT, en 1982 para continuar reduciendo los obstáculos comerciales, en su lugar, impulsó la negociación de acuerdos preferenciales. Así, Estados Unidos finalmente se comprometió a "caminar en dos patas", abarcando tanto la trayectoria de los acuerdos preferenciales como la de las negociaciones multilaterales (Bhagwati y Panagariya. 1996, pág. 85). 152
Debe entenderse a las negociaciones comerciales multilaterales como un “proceso” multilateral de reducción de los obstáculos comerciales a diferencia del multilateralismo como el objetivo deseado. En este caso no se alcanza el máximo bienestar por el problema de los free‐riders. Este tipo de problema surge comúnmente en el contexto de los bienes públicos en el cual el individuo disfruta del beneficio que le genera el bien, pero sin participar del sacrificio necesario para la obtención del mismo. Si trasladamos esta dinámica a las negociaciones comerciales multilaterales, los países free‐rider serán aquellos que se benefician del principio NMF sin ofrecer concesión alguna. 153
Krishna, Pravin (1995): “Regionalism and Multilateralism: A Political Economy Approach”. Mimeo, Economics Department, Columbia University. Actualización del mismo paper en Quarterly Journal of Economics, February 1998, Vol. 113, No. 1, Págs. 227‐250. 151
un impacto negativo sobre el bienestar. Los modelos de Krishna (1995) y Levy (1994) arrojan cierta luz sobre las cuestiones de estructura de incentivos, cuando los agentes son los grupos de presión e interés que se ven afectados por las distintas opciones políticas. 3.7.2. El Regionalismo versus el Multilateralismo Esta disputa no es nueva, data de años. Como en todos los temas importantes, la opinión de los economistas se ha dividido y lo mismo sucede con quienes se ocupan de elaborar las políticas. En todos los temas controvertidos, existen al menos dos corrientes principales de opinión divergentes en lo que respecta a si el regionalismo debilita al multilateralismo, ó si por el contrario, lo fortalece. A la primera se la encasilla como teoría de los obstáculos, mientras que a la segunda se la denomina teoría de los incentivos. 3.7.2.1. Teoría de los Obstáculos Existe un grupo de académicos que evalúa al regionalismo desde el punto de vista de su consistencia con el sistema multilateral GATT/OMC (Jackson, 1993; Bhagwati, 1995; De Melo y Panagariya, 1996; Finger, 1996; Bergsten, 1997; entre otros). Bhagwati, Greenaway y Panagariya (1998) explican que la proliferación de los acuerdos comerciales preferenciales ha sido un reflejo del apoyo de Estados Unidos a los acuerdos regionales, reemplazando así el énfasis previo por los acuerdos multilaterales de libre comercio. Bhagwati (1995) describe el serio problema que implica la multiplicación de acuerdos comerciales preferenciales (ACP) en el ámbito mundial con una analogía a una “olla de espaguetis” (spaghetti bowl) donde varios ACP tienen diferentes reglas de origen y aranceles lo que hace muy difícil identificar “qué es de quién”. Esta dificultad ha llevado al problema que los ACP han intentado evitar: aumento de proteccionismo y de costos de transacción (Creamer. 2004, pág. 4). Otros que consideran al regionalismo como un obstáculo hacia el multilateralismo opinan que el primero induce a reducir el entusiasmo y los recursos para alcanzar lo segundo. Grossman y Helpman (1995) ponen de manifiesto que cuanto más desvía el comercio un acuerdo de libre comercio mayor es el apoyo que recibe de los grupos de presión a los que beneficia. Por ello, alegan, que un acuerdo de libre comercio tendrá más posibilidades de llegar a buen puerto si desvía el comercio155. En este caso, una empresa situada en un país que es miembro del bloque, aunque sea ineficiente, puede estar en condiciones de vencer la competencia de una empresa más eficiente de un país no miembro, porque se beneficiará de derechos preferenciales. Los derechos preferenciales funcionan como una forma de protección contra los no miembros. Por lo tanto, es probable que grupos de interés o lobbistas ejerza presión contra una futura liberalización mundial, porque no quiere perder su acceso privilegiado al mercado 154
Levy, Philip (1994): “A Political Economic Análisis of Free Trade Agreements”. Economic Growth Discussion Paper Nº 718, Yale University. Actualización del mismo paper en The American Economic Review, Sept. 1997, Vol. 87, No. 4, Págs. 506–519. 155
Los autores exactamente expresan que “un acuerdo de libre comercio tendrá mayor probabilidad de ser políticamente viable cuando socialmente sea más perjudicial” (Grossman y Helpman. 1993, pág. 27). 103
regional (Grossman y Helpman. 1993, págs. 1‐43). Krishna (1995) se encuentra en esta línea como observáramos con anterioridad. Un tercer argumento de esta teoría se basa en el poder de negociación que un acuerdo preferencial puede otorgarle a sus miembros y cuyos gobiernos quizás no estén dispuestos a renunciar. Cada vez más, en los acuerdos regionales, las grandes economías como EE.UU. y la UE, ofrecen reducir sus barreras arancelarias a cambio de cooperación por parte de las economías más pequeñas en temas no arancelarios, como medio ambiente, propiedad intelectual, normas laborales, etc. Limão (2002) se pregunta qué efectos tienen tales acuerdos sobre el proceso de liberalización multilateral. El autor encuentra que dichos acuerdos incrementan el costo de las reducciones arancelarias multilaterales para aquellos bienes exportados desde los pequeños países hacia las grandes economías, causando así un obstáculo a la liberalización comercial global. Esto ocurre porque las reducciones arancelarias multilaterales reducen el excedente que puede ser extraído de los acuerdos preferenciales. Los países industrializados, al beneficiarse de este tipo de acuerdos, pueden tener un incentivo para reducir el ritmo de la liberalización multilateral a fin de conservar cierto poder de negociación frente a los interlocutores del caso (Limão. 2002, págs. 1–31). Limão y Karacaovali (2005), comprueban empíricamente que el grado medio de liberalización al nivel multilateral de la UE es menor en los productos que se importan de regiones (incluidos países pequeños) con las que tiene acuerdos regionales. Estos autores comprueban que los acuerdos preferenciales en los que participa la UE generan obstáculos al proceso de liberalización multilateral (Limão y Karacaovali. 2005, págs. 1–54). Limão (2006) coincide con esta predicción para el caso de Estados Unidos. Este autor utiliza datos sobre las reducciones arancelarias realizadas por los EE.UU. en las últimas rondas de negociación multilaterales para proporcionar la primera evidencia sistemática que los acuerdos preferenciales de los EE.UU. fueron un obstáculo para su liberalización multilateral (Limão. 2006, págs. 896–914). Un cuarto argumento es el expuesto por Levy (1997). Mediante su modelo de “votante promedio”, este autor demuestra que los acuerdos regionales frustrarán todo nuevo intento de liberalización multilateral, si dan una ganancia mayor que el proceso multilateral para la mayoría de los habitantes que votan (Levy. 1997, págs. 506‐519). Por ultimo, la participación en negociaciones regionales resta recursos a las negociaciones multilaterales, especialmente en los países en desarrollo con menor capacidad de recursos técnicos, con lo cual detiene el proceso de liberalización multilateral (OMC. 2007, pág. 347). Para que las negociaciones comerciales sean exitosas es indispensable voluntad política y esfuerzo administrativo. Las reservas de capital político, eficiencia administrativa o imaginación son finitas; si se dedican a un acuerdo regional, no están disponibles para objetivos multilaterales. La negociación de un acuerdo de integración regional, en especial con una potencia que tiene sus propios objetivos, absorberá una enorme proporción de la escasa capacidad de elaboración de políticas que tiene un país en desarrollo. Uno de los costos de oportunidad de estos acuerdos regionales es que se produzca menos capacidad de negociación y capital político disponible para las negociaciones multilaterales. 104 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.7.2.2. Teoría de los Incentivos Blackhurst y Henderson (1993), en contraste a Bhagwati, ven los ACP como pasos en la dirección correcta hacia un sistema multilateral GATT/OMC por las siguientes razones: los ACP no son inherentemente antiliberales, depende de sus disposiciones, evolución y su efecto en políticas de comercio de terceros países; el comercio extra‐regional es muy importante para los tres principales bloques económicos (Europa Occidental, América del Norte y Asia) y la presión de grupo en el sistema multilateral GATT/OMC es un mecanismo crucial para obligar que los ACP cumplan con los requerimientos del GATT/OMC. Otro defensor de la teoría de los incentivos ha sido Baldwin, primero mediante su teoría del “dominó” del regionalismo156 ya mencionada (apartado 3.6.1.) y después mediante su teoría del “proceso incontenible”. Este autor ha sostenido que los acuerdos regionales pondrán en marcha fuerzas de liberalización multilateral creando la necesidad de “controlar la maraña” del regionalismo (Baldwin. 2006, págs. 1451 ‐ 1518). La proliferación de los acuerdos regionales predicha por la teoría del “dominó” puede conducir a un proceso de liberalización gradual. El argumento es más directo cuando los acuerdos crean comercio. La OMC (2007) adhiere a esta argumentación al decir que el sector exportador crecerá y el sector que compite con las importaciones se reducirá; agregando que dicho proceso significa que, cuando se inicie otra ronda de negociaciones multilaterales recíprocas, la presión política en favor de la liberalización será mayor y la presión contra la liberalización será más débil. Por lo tanto, dice, los acuerdos creadores de comercio son incentivos para la liberalización multilateral (OMC. 2007, pág. 344). La duración de la actual Ronda Doha no parece respaldar estas argumentaciones. Una tercera argumentación a favor de la teoría de los “incentivos” se basa en que, independientemente que los acuerdos regionales creen o desvíen comercio, la red cada vez más grande de acuerdos podrá estar acompañada de una liberalización multilateral. Esta argumentación se basa en que si se concierta un número suficiente de acuerdos regionales entrecruzados y si éstos liberalizan el comercio en medida suficiente, transcurrido cierto tiempo la vigencia de normas cada vez más incoherentes y duplicadas inducirá a las empresas a presionar a los gobiernos para que armonicen esas reglas o les den carácter multilateral. Los elementos esenciales de economía política en que se basa esta idea se refieren a las normas de origen y la fragmentación de la producción (Ibíd.). Por su parte, la OECD (1995), usando el proceso de integración europea como ejemplo, plantea que los acuerdos regionales han apoyado el proceso de liberalización multilateral. Los acuerdos regionales han preparado la opinión pública y el sector privado para un mejor entorno competitivo internacional y han aumentado la conciencia de contar con reglas que regulen el comercio internacional. Los acuerdos regionales pueden convertirse en laboratorios para los agentes que deciden políticas públicas, para los reguladores, para los empresarios y para los consumidores de políticas y acuerdos multilaterales, ya que el desafío que implican los 156
Baldwin (2006, págs. 1476‐1482), afirma que, históricamente el efecto dominó se produjo en Europa durante las etapas de ampliación: 1961, 1973 y 1986. 105
acuerdos regionales son similares, aunque a una escala diferente, a los retos del multilateralismo. Creamer (2004), expresa que el punto central no es una elección entre regionalismo y multilateralismo, sino cómo estos diferentes enfoques de integración económica permiten resolver las necesidades de los diferentes agentes sociales y económicos y cómo convergen en el tiempo (Creamer. 2004, pág. 7). 3.7.3. Regionalismo Abierto, ¿complementario? En la línea de pensamiento de Creamer (2004) podemos ubicar al “regionalismo abierto” ó, en realidad, podemos ubicar a este último dentro de las “teorías de los incentivos” recién vista. Para Bergsten (1997), la concepción de “regionalismo abierto” representa el esfuerzo para resolver cómo compatibilizar los acuerdos comerciales regionales con el sistema global de comercio. Según este autor, el concepto intenta asegurar que los acuerdos regionales sean en la práctica la “base o piedra fundamental” (building blocks) para una mayor liberalización, más que un “obstáculo” (stumbling blocks) que detenga su progreso (Bergsten. 1997, pág. 545). A principios de 1994, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), acuñó el concepto de regionalismo abierto para caracterizar una tendencia ya en curso en toda América Latina y el Caribe. La CEPAL describe éste concepto como un proceso derivado de la creciente interdependencia de los países de la región e impulsado tanto por acuerdos intergubernamentales específicos como por las fuerzas de los mercados (CEPAL. 1994). El término “regionalismo abierto” se ha utilizado de diferentes maneras y con dos significados bastante distintos. Uno se refiere a una “liberalización incondicional no discriminatoria” (o “unilateralismo concertado”). La idea es que, a medida que los Estados miembros liberalizan el comercio dentro del bloque, simultáneamente reduzcan sus obstáculos arancelarios sobre las importaciones provenientes de países externos. Ésta es la definición de los primeros defensores del APEC (Asia Pacific Economic Cooperation), que vieron en la coalición una manera de alentar a los países a liberalizar juntos y brindarse algunos de los beneficios propios de las relaciones comerciales y de las negociaciones en el seno de las rondas del GATT/OMC157. En lo que respecto a este concepto de “unilateralismo concertado”, el hecho de que sea “concertado” implica que todos los miembros se liberalizarían al mismo tiempo, generando así nuevos beneficios con motivo de un mejor y más fácil acceso a los mercados de los socios, lo cual reduciría la probabilidad de una liberalización conducente a una pérdida en los términos de intercambio. No obstante, pese a estas atracciones, la realidad ha demostrado que la idea del unilateralismo concertado difícilmente pueda progresar. Básicamente, el sistema de la OMC está tan firmemente basado en el concepto de que la liberalización comercial sea una concesión (que se otorgue a cambio de ciertas otras concesiones de los socios comerciales) que resulta poco probable que la idea tenga éxito (World Bank. 2000, pág. 98‐99). 157
Para Bergsten (1997), la APEC ha sido la primera organización que adoptó al “regionalismo abierto” como principio fundamental (Bergsten. 1997, pág. 545). 106 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
El segundo concepto de “regionalismo abierto” y bastante distinto al anterior es el de “acceso abierto”. El acuerdo de integración regional anuncia que todo país que esté dispuesto a atenerse a sus normas puede unirse. En términos de economía, un acuerdo de esas características sigue siendo preferencial debido a que otorga beneficios discriminatorios a los miembros (Ibídem). Sin embargo, toda zona preferencial se deberá ajustar a las exigencias jurídicas del sistema multilateral. Esto significaría que dichas zonas tendrían que operar de manera tal de ser al mismo tiempo compatibles jurídicamente con las normas de la OMC y tener un carácter preferencial, lo que quiere decir que constituirían una excepción a la cláusula NMF. La elección entre estas dos opciones conduciría a resultados diferentes: la primera alternativa apunta a una convergencia del proceso regional con el multilateral. En el segundo caso, se llegaría a una división del comercio mundial en tres o cuatro zonas preferenciales intercontinentales, cada una de las cuales tendría sus propias normas y un régimen de libre comercio dentro de la zona, pero seguirían existiendo obstáculos externos entre los bloques. Mistry (1995) considera al regionalismo abierto como un prerrequisito para un nuevo multilateralismo estructurado alrededor de bloques regionales donde los países definen su posición regionalmente en lugar de hacerlo multilateralmente. Este multilateralismo sobrepasará la distorsión actual generada por el liderazgo de algunos países poderosos. El regionalismo abierto apoya la nueva visión del multilateralismo gracias a: su apertura y orientación hacia otros bloques económicos (reducción simultánea de aranceles y barreras de comercio internas); la satisfacción de los requerimientos de la OMC; reglas transparentes de origen; apoyo en las fuerzas de mercado; reconocimiento de alianzas estratégicas de compañías transnacionales en varios bloques económicos; tratamiento no‐discriminatorio a la inversión extranjera; énfasis en la difusión e innovación tecnológica y apoyo de un proceso plurilateral donde aún los países menos poderosos pueden ser representados por sus bloques regionales, con mecanismos efectivos de resolución de conflicto, en las negociaciones con grupos más poderosos. Renato Ruggiero, Director General de la OMC entre 1995 y 1999, en la primera reunión sobre comercio de este organismo, en Singapur, abogó por un "regionalismo abierto", para que los grupos regionales eliminen los obstáculos internos al comercio y reduzcan al mismo tiempo los obstáculos aplicados a terceros. Previamente, en septiembre de 1996, en una visita a la Argentina, Ruggiero expresaba que la solución no era restringir los acuerdos regionales concentrándose en que estos propicien el comercio y se atengan al artículo XXIV, sino que había que “multilateralizar el regionalismo”, o sea, la liberalización regional y multilateral debían reforzarse recíprocamente, agregando que todos los caminos debían llevar a la OMC. Para Ruggieron, una respuesta en esta dirección era el compromiso con el “regionalismo abierto” 158. Diez años más tarde, en octubre de 2006, el actual Director General de la OMC, Pascal Lamy, vuelve a referirse al tema ante la proliferación de los acuerdos regionales y bilaterales. En su 158
Discursos del Director General de la OMC, Renato Ruggiero en Singapur (Congreso Mundial de Comercio, 25 de abril de 1997) y en Argentina (ante el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 10 de septiembre de 1996). Ver Comunicados de Prensa OMC Nº 46 (http://www.wto.org/spanish/news_s/pres96_s/pr046_s.htm) y Comunicado de Prensa OMC Nº 55 (http://www.wto.org/spanish/news_s/pres96_s/pr055_s.htm). 107
discurso en la Universidad de Columbia ratifico el rumbo de intentar garantizar que dichos acuerdos contribuyan al buen funcionamiento del sistema mundial de comercio actuando en manera complementaria159. A fines de 2007, Lamy inaugura la Conferencia sobre “La multilateralización del regionalismo”, llevada a cabo en Ginebra y de la cual surgió el libro “Multilateralizing Regionalism. Challenges for de Global Trading System”, compuesto por los trabajos expuestos en dicha conferencia. En él se analizan los últimos datos empíricos sobre la naturaleza de la “maraña” de acuerdos regionales; cómo controlarla y los problemas que plantea para el sistema multilateral de comercio dicha maraña160. Como se observa, hay una clara postura, ya sea detrás del concepto de “regionalismo abierto” o del enfoque inspirado en la “multilateralización del regionalismo”, de forzar la complementariedad entre estos dos esquemas. En realidad, lo que se pretende es que el regionalismo se complemente al multilateralismo. Sin embargo, hay quienes realizan consideraciones en otro sentido. Entre ellos ubicamos a Guerra‐Borges (2008), quien considera que “la ambigüedad del regionalismo abierto favoreció su pasajera popularidad”, agregando que “La conciliación de los dos mundos que con ese concepto se creyó alcanzar cedió el lugar a la reanudación del ser o no ser del regionalismo y el multilateralismo” (Guerra‐Borges. 2008, pág. 15). Este autor va más allá y afirma que la OMC debería replantear su enfoque sobre el análisis de los acuerdos regionales. Los hechos indican que debería abandonar definitivamente su pretensión de “multilateralizar los acuerdos comerciales” y dejar de considerar al regionalismo como una anomalía. Debe abandonar todo condicionamiento a su existencia o pretensión de tutelarlo, pretensión que la OMC ha sido ampliamente superada; más, teniendo en cuenta que el multilateralismo no es una panacea. Ambos esquemas tienen deficiencias que deben superar, de manera coordinada o individualmente (Ibíd. pág. 25). Las consideraciones de Deblock (2003), también van por el mismo sentido. Este autor afirma: “Hasta ahora, el debate se ha centrado en la compatibilidad del regionalismo con el multilateralismo. Pero dada la magnitud de la ola regional, tal vez sea tiempo de invertir el problema y preguntarse no si el regionalismo es compatible o no con el multilateralismo, sino si el multilateralismo es aún compatible con la regionalismo” (Deblock. 2003, pág. 12). La realidad nos demuestra que el multilateralismo debe convivir y coexistir con el regionalismo, lo que no significa que actúen como compartimentos estancos, sino como entidades que interaccionan mutuamente sin preconceptos pretéritos definidos. Ambos son parte de la globalización y cada uno tiene un papel que desempeñar en la economía internacional, ya sea en forma conjunta o por su cuenta. 159
Conferencia de Pascal Lamy en memoria de Gabriel Silver, Universidad de Columbia NY, titulada “Acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales: ¿amigos o enemigos?”. Ver http://www.wto.org/spanish/news_s/sppl_s/sppl46_s.htm 160
Ver http://www.wto.org/spanish/res_s/publications_s/multila_region_s.htm 108 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
3.8. Resumen y Conclusiones 1. Como primera conclusión general se confirma que las teorías relacionadas con la integración regional evolucionaron en paralelo con los vaivenes de la dicotomía entre los propios procesos de integración y el sistema multilateral de comercio. Quedó al descubierto la complejidad en valorar los impactos de estos procesos. Sin embargo, en la medida que han mejorado las técnicas de análisis también ha mejorado el análisis empírico de aquellos. 2. Al analizar la teoría tradicional de la integración económica, se comprobó que el contexto intelectual reinante durante el período en el que se elaboró el GATT de 1947 y su artículo XXIV, consideraba a las uniones aduaneras como el camino o paso previo hacia el “ideal” de la liberalización comercial global y, por lo tanto, hacia la maximización del bienestar mundial u óptimo de Pareto. No obstante, este óptimo paretiano representado en el free trade terminó siendo una “utopía” y, aunque se conocieran las condiciones precisas para llegar a este estado de perfección, la “alternativa” de “segundo mejor” no es garantía que el cambio parcial representase un progreso en el bienestar global. 3. En este contexto, el objetivo político fue el de facilitar los acuerdos comerciales preferenciales, de constituir éstos un intento genuino por allanar el libre comercio dentro del acuerdo; aunque evitar futuras guerras globales y poner un freno a la expansión soviética ó, como el caso latinoamericano de promover su industrialización, fueron también objetivos primordiales del nuevo sistema. Por lo tanto, los argumentos teóricos y políticos sustentaron la inclusión del artículo XXIV en el marco del GATT de 1947. 4. Las dudas sobre la mejora del bienestar global, emergieron del análisis estático de la integración regional, donde se vio la imposibilidad de sacar conclusiones generales relacionadas con los efectos de la misma –excepto que pueden ser, o bien favorables, o bien desfavorables–. Cualquier conclusión más específica que se haga sólo podrá basarse en el examen pormenorizado de las características concretas de los países que componen el área o unión y del propio proceso de integración. Conclusión que fue contrastada mediante los resultados empíricos presentados. A pesar de ello, hay trabajos –como se ha comprobado‐ que evidencian claramente el impacto negativo en los terceros países no intervinientes en el acuerdo pertinente. 5. Desde el punto de vista de los efectos y consecuencias para los miembros de un acuerdo regional se concluye que hay determinados aspectos dinámicos que influyen más que otros en el crecimiento de la producción de los países miembros. Del análisis del enfoque dinámico de la integración económica las economías de escala, tanto internas a la empresa como externas (tecnológicas, de conocimiento, etc.), resultan uno de los principales beneficios que otorga la integración. El mayor tamaño hace que se influya en los precios mundiales y por lo tanto mejore los términos de intercambio de la unión, generalmente a expensas de los terceros países. Otro factor dinámico favorable para los países miembros es la mayor competencia, la cual podría presionar hacia menores costos en los productos exportados por el bloque, compensando parcialmente a esos terceros mercados. Sin embargo, lo que para unos son beneficios para otros implica pérdidas y abandono de actividad. Ninguno de los aspectos dinámicos especifica la difícil diyuntiva de cómo resolver la situación de los probables perdedores que indefectiblemente habrá dentro de un mercado integrado. 109
7. Finalmente se analizaron las diferentes corrientes teóricas respecto a si el regionalismo (abierto) favorecería u obstruiría al proceso de liberalización multilateral. Tomando también la evidencia empírica, lo concreto es que nuevamente resulta muy difícil determinar el grado de liberalización multilateral a que se hubiera comprometido un país miembro de un acuerdo regional de no haber existido tal acuerdo. Sin embargo, sí tenemos evidencia de que las dificultades en el avance del multilateralismo ha promocionado el recurso de los países hacia el regionalismo, como el caso de Estados Unidos en la Ronda Uruguay y el caso de la UE con Doha. 8. Más allá de los trabajos más recientes que parecen servir de base para considerar a los acuerdos de comercio preferencial como negativos para el proceso multilateral, es justo decir que las pruebas empíricas son demasiado limitadas para extraer conclusiones sólidas acerca de si los acuerdos regionales influyen en la liberalización multilateral, ya sea en uno u otro sentido. Sin embargo, una gran parte de los argumentos teóricos como de las pruebas empíricas ponen de manifiesto que los acuerdos regionales pueden plantear dificultades al progreso del sistema multilateral de comercio y que el riesgo sería mayor en el caso de que dichos acuerdos penalicen a terceros. Así, tanto los primeros trabajos (comentados en el punto 4 de estas conclusiones), como los más recientes evidencian los costos para los terceros países, lo cual apoya nuestra hipótesis. 110 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Capitulo 4 El GATT y el artículo XXIV 4.1. Introducción Parte de los dos capítulos anteriores analizaron la influencia de los teóricos del comercio internacional y de la integración económica en la elaboración del GATT de 1947. Se dejo entrever, desde un punto de vista económico, las principales ideas y líneas de pensamiento relacionadas al comercio internacional y a los procesos de integración regional que pudieron influenciar en los hacedores de política económica de las principales economías mundiales de entonces, las cuales estaban construyendo las primeras bases del nuevo orden económico internacional. En este capítulo 4, desde una perspectiva menos económica y más política y también “jurídica”, se analizará la evolución del ámbito regulatorio del comercio internacional, plasmado en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT de 1947), que reguló el intercambio de mercancías por casi cincuenta años y que, desde 1995, fue incorporado a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Pero en esta evolución, nuestro principal punto de interés es el estudio del artículo XXIV del GATT, el cual como ya se mencionó, es la excepción más importante a uno de los principios fundamentales de éste Acuerdo General ‐el de la Nación Más Favorecida (NMF)‐, al permitir la constitución de Zonas de Libre Comercio (ZLC), de Uniones Aduaneras (UA) y de acuerdos provisionales tendientes a la formación de estos dos esquemas de integración. En los capítulos previos hemos contextualizado este trabajo. En el presente capítulo se entra de lleno en el meollo de la cuestión: el artículo XXIV del GATT, su incidencia en el sistema multilateral y su efecto en los terceros mercados. Para el análisis mencionado se utilizará un enfoque inductivo cualitativo mediante el estudio de los autores contemporáneos de mayor relevancia del período en que se edificó y elaboró el GATT, en particular su artículo XXIV. También se analizarán los documentos jurídicos vinculantes pertinentes del GATT y de la OMC, su evolución así como las posiciones de sus miembros en estos temas. La decisión de introducir el artículo XXIV en el GATT de 1947 fue resultado de una situación histórica concreta teniendo en cuenta los objetivos y motivos de los participantes, especialmente los de Estados Unidos, uno de los países victoriosos de la II Guerra y que mejor quedara parado –en términos económicos– luego del conflicto global. Se eligió entre alternativas, por lo menos en el marco de una estructura binaria: incorporarlo o no incorporarlo. Al elegir cualquier alternativa generalmente no se tiene toda la información respecto de los efectos que producirá. Esto es debido a que en muchos casos “los resultados creados por los medios empleados pueden transformar los fines a los que se dirigían los medios”161. 161
Mac Iver, R. M. (1949): “Causación Social”. Fondo de Cultura Económica. México – Buenos Aires. Pág. 266. 111
Sin duda, cuando se eligió incorporar al artículo XXIV no se tuvo en cuenta el crecimiento posterior que tuvo el regionalismo, y lo que fue pensado para “normalizar” las excepciones paso ‐con sus limitaciones‐ a disciplinar la regla. Dicho esto, el análisis de éste capítulo 4 constará, además de esta introducción, de los siguientes apartados: En el apartado 4.2., se presentan los hechos históricos y decisiones de política que rodearon el nacimiento del GATT en 1947; la necesidad de un nuevo orden internacional luego de la segunda gran guerra; las negociaciones previas así como el entorno político que contextualizó a los hacedores del Acuerdo General. Además, se detallará el proceso de liberalización del comercio de bienes a lo largo de toda la existencia del GATT, desde 1947 hasta 1994 cuando se gesta la OMC, debido, entre otras cosas al debilitamiento y la pérdida de credibilidad del Acuerdo del ‘47. En el apartado 4.3., nos introducimos en las principales normas del GATT de 1947, su estructura y principios básicos, así como las excepciones a los mismos. Se profundiza sobre la piedra angular del GATT, que es el trato no discriminatorio reflejado en uno de sus dos instrumentos, la cláusula NMF (el otro es el trato nacional). Se realiza un análisis de las cinco excepciones a dicha cláusula, haciendo especial énfasis en una de ellas: el artículo XXIV. Los siguientes cinco aparatados, desde el 4.4. al 4.8. inclusive, se analizará en profundidad y detalle las disposiciones y párrafos del artículo XXIV, su origen, alcance y evolución, así como las principales cuestiones que motivaron los problemas y divergencias en su interpretación. Algunas divergencias fueron solucionadas por el Entendimiento relativo al artículo XXIV, que surgiera en la Ronda Uruguay, mientras que otras quedaron irresueltas. Los principales párrafos analizados por el Entendimiento del artículo XXIV han sido los párrafos 5 y 6, que son dos de los principales párrafos que tiene el artículo XXIV en lo que respecta al efecto en los derechos de los terceros países por la constitución de una zona de libre comercio, una unión aduanera o su ampliación. Es por ello que en el apartado 4.8. se realiza una evaluación pormenorizada de estos párrafos, concluyéndose que dentro de los temas irresueltos por el Entendimiento se encuentra la falta de una correcta protección de los derechos de esos terceros países afectados por la constitución o ampliación de una unión aduanera. Para finalizar, en el apartado 4.9., se analiza el estado de situación de los acuerdos comerciales regionales (ACR) notificados en el marco del artículo XXIV, desde el GATT de 1947 hasta el GATT de 1994 y en las negociaciones de la Ronda de Doha. En este proceso evolutivo de los ACR, la OMC creo un Mecanismo de Revisión de los acuerdos con la intención de mejorar el proceso de examen y revisión de los mismos. Sin embargo, el Comité creado al efecto no pudo superar los problemas existentes en la etapa del GATT del ’47, por lo que procedemos a explicar las causas de esta incapacidad. En el apartado 4.10. se presentan las conclusiones del capítulo. 112 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
4.2. Evolución del ámbito regulatorio del comercio internacional: del GATT 1947 al GATT 1994 (OMC) 4.2.1. Nace el GATT ‐ 1947 La experiencia de la crisis de los años treinta y los efectos de una devastadora Segunda Guerra Mundial propiciaron un cambio en la orientación de las ideas y políticas que hasta entonces habían prevalecido en las relaciones económicas internacionales. El diseño de un nuevo sistema internacional era necesario para, por un lado, evitar los conflictos vividos y que pudiesen surgir en el futuro, y por otro, dado el agotamiento del sistema de tratados y acuerdos bilaterales y su insuficiencia para satisfacer los diferentes intereses de los países y resolver sus problemas (Millet. 2001, pág. 25). Así, el cambio en el enfoque quedó plasmado en el nuevo orden económico internacional de la posguerra que, mediante los acuerdos de Bretton Woods, estableció un sistema de relaciones económicas internacionales fundamentada en la cooperación económica multilateral institucionalizada en organizaciones económicas a nivel mundial. De los acuerdos de Bretton Woods surgieron tres grandes instituciones: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF que luego fue más conocido como Banco Mundial) y la Organización Internacional de Comercio (OIC). Las dos primeras instituciones, creadas en 1944, tuvieron como principal objetivo apoyar el crecimiento del comercio internacional. El FMI, manteniendo la convertibilidad de las monedas y evitando las devaluaciones competitivas y los arreglos monetarios bilaterales que discriminasen entre los socios comerciales en las transacciones corrientes. El BIRF centraría sus esfuerzos en el apoyo financiero para la reconstrucción y el desarrollo de las economías devastadas por la guerra, como condición para expandir sus economías como el comercio internacional. Sin embargo, la política comercial no quedo directamente involucrada, y las negociaciones sobre este aspecto quedaron relegadas. El motivo de esta dilación fue la discrepancia de enfoque de las delegaciones de Estados Unidos y Gran Bretaña que estaban a cargo de los trabajos preparatorios, así como las propias diferencias hacia el interior de cada uno de estos gobiernos162. Los ingleses –liderados por Keynes– defendían la continuación de la discriminación a favor de Gran Bretaña mediante la “Preferencia Imperial”, y los estadounidenses –encabezados por Cordell Hull– se oponían fuertemente, respaldando el multilateralismo y la condición NMF (Bhagwati. 1996, pág 22). A pesar de las discrepancias, las negociaciones de la OIC se iniciaron en 1946 y a partir de allí hasta 1948 se celebraron sucesivas conferencias en Londres, Nueva York, Ginebra y La Habana. En ésta última ciudad, se desarrollo la conferencia internacional para la negociación final que 162
Especialmente en Estados Unidos, donde los más fervientes defensores del libre comercio del Departamento de Estado, inspirados en la visión mundial de Cordel Hull (Secretario de Estado durante 1933 – 1944), se enfrentaban a los intereses sectoriales del Departamento de Agricultura y del Congreso (Tussie. 1988, pág. 22). 113
sentaría las bases de la OIC (de noviembre de 1947 a marzo de 1948). Allí, se elaboró la denominada “Carta de La Habana” o convenio constitutivo de la OIC. El mandato emanado de esta Carta era ambicioso y consistía en liberalizar los intercambios comerciales y fomentar la reconstrucción y el desarrollo económico, fines que permitieron introducir disposiciones para hacer frente a los problemas de empleo así como el desarrollo de la industria naciente. Adicionalmente, en respuesta a los reclamos de los países en desarrollo presentes en las negociaciones, se incorporaron otros aspectos que regulaban las prácticas restrictivas de las empresas para el comercio internacional, las inversiones directas y los acuerdos de productos básicos (Tussie. 1988, pág. 22). Aunque la “Carta de La Habana” fue finalmente aprobada en marzo de 1948, nunca entró en vigor ya que no fue ratificada por algunos órganos legislativos nacionales, especialmente el de los Estados Unidos. El Presidente Truman, previendo una fuerte resistencia interna, jamás la presentó al Congreso de los Estados Unidos para su ratificación. El Congreso estadounidense manifestó su total discrepancia con algunos de sus artículos ya que no satisfacían sus intereses. De hecho, a la Carta de La Habana se la denominó “carta llena de agujeros”, por sus varias excepciones, que debieron ser incorporadas para poder obtener la aprobación de los países intervinientes. En primer lugar, contenía excepciones que le permitían a los Estados Unidos continuar con su política comercial proteccionista en determinados sectores. Inglaterra, como se dijo, reivindicó la continuación de su Acuerdo de Preferencias Imperiales e incluyó normas para garantizar el derecho de aplicar restricciones cuantitativas para proteger la estabilidad de la libra esterlina163. El complejo documento final contenía diversos acuerdos detallados, en los cuales, en muchas partes, inmediatamente después de los principios de libre comercio, se estaban permitiendo excepciones a favor de restricciones comerciales. Así, uno de los principales motivos que llevaron a la OIC al fracaso fue haber dado demasiada atención a los debates para obtener normas que fueran excepciones (Dam. 1970, pág. 13–14). Paralelamente a las negociaciones en La Habana, Estados Unidos propuso negociar anticipadamente reducciones arancelarias multilaterales de acuerdo con el sistema establecido en la futura OIC. El motivo de esta negociación vis a vis fue que en 1947, el presidente Truman, estaba decidido a usar su influencia en el Congreso para negociar reducciones arancelarias en los términos de la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos164, que había sido renovada en 1945 por un período de tres años (finalizando en 1948). Esta ley autorizaba al Presidente de Estados Unidos a reducir los derechos de las importaciones hasta en un 50%, a cambio de concesiones equivalentes de otros países. Resultaba difícil pensar que durante el período que restaba a la renovación de la Ley, concluyeran las negociaciones por la OIC con su posterior ratificación por los países signatarios. Es por ello, que si Estados Unidos deseaba activar las negociaciones de reducción arancelaria, éstas debían acelerarse. 163
Refiriéndose al Proyecto de Carta, el presidente de la delegación de Argentina en la Conferencia de La Habana expresó: “Puedo decir que si por su contenido quiere ser una Biblia, por sus reservas resulta un Talmud” (Heroles. 1948, pág. 51, citando el periódico El Mundo, de La Habana, del 20 de noviembre de 1947). Para Heroles, la gráfica manifestación del delegado argentino indicaba que el sentido e implicancias de La Carta había que buscarlas en las reservas que le formularon los países que la negociaron (Ibid). 164
Aprobada por el Congreso de los Estados Unidos en 1934 bajo el gobierno del presidente Roosevelt (ver Capítulo 3, apartado 3.2.1.1). 114 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En consecuencia, las negociaciones impulsadas por Estados Unidos tuvieron lugar entre abril y octubre de 1947 con la participación de 23 países165, elaborándose el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, más conocido como GATT por sus siglas en ingles: General Agreement on Tariff and Trade, que recogía la regulación establecida en la Carta de La Habana para las relaciones comerciales y para la protección de los aranceles negociados. Sin duda, el Acuerdo General se inspiró tanto en el texto como en parte del mandato de la Carta, tomándoselos como base principal en los trabajos preparatorios del GATT166. Como se dijo, los Estados Unidos y el Reino Unido fueron las fuerzas conductoras detrás del Acuerdo, pero Francia ejerció también una considerable influencia en su elaboración (Hudec. 1993, pág. 3). El GATT fue firmado el 30 de octubre de 1947, entrando en vigor el 1 de enero de 1948. Su misión fue la de regular el comercio internacional de bienes mientras se firmaba y ratificaba la OIC, hecho que como mencionáramos nunca sucedió. Originalmente se consideró al GATT como el primero de varios acuerdos que habrían de negociarse bajo los auspicios de la OIC. Cuando se puso en claro que la Carta de La Habana no seria ratificada por los Estados Unidos, el Acuerdo General se convirtió en la base del comercio internacional. Así pues, el GATT no es en sentido técnico una organización de la que se vuelvan miembros los países, sino un tratado con partes contratantes. El fracaso de la OIC determinó que el comercio internacional se regulara por este acuerdo internacional provisional desde 1948 hasta 1995, año en que nace formalmente la Organización Mundial de Comercio (OMC). 4.2.2. El Proceso de Liberalización Comercial Para entender al GATT, se debe comenzar con entender el contexto general de las políticas de comercio exterior seguidas por la gran mayoría de las economías de mercado. En los años inmediatos posteriores al conflicto mundial, existía el consenso que la reconstrucción económica luego de la destrucción del período de la guerra debería provenir del comercio internacional y de su expansión. Las dos principales barreras al comercio de bienes eran los altos aranceles (la mayoría de los gobiernos habían aumentado sus aranceles de manera significativa durante los años ’20 y los ’30 y aun se mantenían altos en 1947), y una ajustada red de restricciones cuantitativas (Hudec. 1993, págs. 3–4). El GATT de 1947 fue un acuerdo multilateral de comercio que genero importantes reducciones arancelarias, y un control jurídico sobre una variedad de otras restricciones al comercio no arancelarias. 165
Hubo 17 países iniciales: Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Canadá, Nueva Zelanda, Australia, India, China, Sudáfrica, Brasil, Cuba, Noruega, Chile y el Líbano: a los que luego se sumaron: Birmania, Rodesia, Siria, Ceilán, Pakistán y Checoslovaquia. Así, fueran 13 países desarrollados y 10 países en desarrollo. 166
Algunos autores (Brown. 1950, pág. 239), afirman que se dio lo inverso. 115
Durante casi medio siglo, el texto jurídico básico del GATT siguió siendo en gran parte el mismo de 1947. Se hicieron adiciones en forma de acuerdos “plurilaterales” (es decir, de participación voluntaria), y prosiguieron los esfuerzos por reducir los aranceles. Una parte importante de ello se logró mediante una serie de negociaciones multilaterales denominadas “rondas”167. Los avances más importantes en la liberación del comercio mundial se realizaron por medio de estas rondas de negociación, celebradas bajo los auspicios del GATT y definidas por su falta de homogeneidad tanto en los logros conseguidos como en el método utilizado para negociar reducciones arancelarias. Las ocho rondas de negociaciones comerciales que han tenido lugar durante la vida del GATT han sido las siguientes: 1. Ginebra, 1947. 2. Annecy, 1949. 3. Torquay, 1959–1951. 4. Ginebra, 1955–1956. 5. Dillon, 1960–1962. 6. Kennedy, 1964–1967. 7. Tokio, 1973–1979. 8. Uruguay, 1986–1994. En los años iniciales, hasta la Ronda Dillon, las negociaciones comerciales del GATT se concentraron en continuar el proceso de fuertes reducciones arancelarias liderado por Estados Unidos, y que posteriormente se ralentizó, entre otras cosas, por la creación de la Comunidad Económica Europea. El procedimiento de negociación utilizado fue bilateral basado en la oferta‐contraoferta producto por producto. De esta manera, iniciada la Conferencia, cada parte presentaba a las restantes una serie de peticiones formuladas en una serie de solicitudes para las que se querían obtener consolidaciones arancelarias. Si el país aceptaba, el país solicitante debía dar una ventaja de valor equivalente al país otorgante. Las concesiones se formalizaban en listas, una para cada país, en las que se incluía la totalidad de las concesiones hechas al resto de los signatarios del GATT. Este procedimiento, producto por producto para su posterior multilateralización, fue muy efectivo en los comienzos pero luego resultó no ser eficiente para conseguir los necesarios acuerdos168. A mediados de los años ’60, mediante la Ronda Kennedy, este método de negociación se sustituyó por una nueva fórmula de negociación basada en un sistema de rebajas lineales que consistía en el establecimiento de una reducción lineal de partida de los aranceles como regla general, a partir del cual los países negociaban las listas de excepciones a esa regla general. A pesar de todos sus defectos, al comienzo de los años setenta, con un clima de crecimiento importante del comercio internacional, el GATT mostró las ventajas de la cooperación frente al enfrentamiento como forma de resolver las cuestiones asociadas a las relaciones comerciales entre países. No obstante le quedaban muchas cuestiones importantes por resolver entre las 167
Se iniciaron con la firma del Acuerdo en 1947 en Ginebra celebrándose siete posteriores que, generalmente, llevan el nombre de la ciudad o Estado en que se acordó o la de algún político que la impulsó. 168
Tamames, R. y G. Huerta, B. (1999), pág. 162. 116 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
que cabe destacar la provisionalidad del Acuerdo y el no haber conseguido la universalización (Heredero. 2001, pág. 8). La Ronda de Tokio, celebrada entre 1973 y 1979, fue el primer intento significativo en abordar los obstáculos o barreras no arancelarias y tratar de mejorar el sistema. La nueva forma de negociar incorporado en la ronda anterior se consolidó en esta. Como resultado de esta negociación se redujeron notablemente los aranceles aplicables a los productos industriales de los países industrializados. La novedad más importante de esta ronda fue la adopción de varios códigos de conducta169 que pretendían reducir las barreras no arancelarias. Sin embargo, varios de estos códigos no fueron acordados o se hicieron de forma inadecuada, pese a ser objeto de negociación. La extensión de la Ronda Tokio se debió no sólo a las dificultades de la negociación, sino porque con ella se abría una nueva etapa en las relaciones comerciales entre las partes contratantes del GATT. Se concluyó seis años después de su inicio, con acuerdos en aspectos nuevos que, sin embargo, siguieron sin integrarse en el marco general del Acuerdo. Bajo la fórmula jurídica de códigos suplementarios del GATT, las partes contratantes fueron libres de aceptarlos o no, y mientras los países desarrollados lo hicieron mayoritariamente, los países en vías de desarrollo mantuvieron una posición menos decidida (Golt. 1988, pág. 32). Esta ronda tuvo éxitos y fracasos. Así como no pudo resolver los principales problemas que afectaban al comercio de productos agropecuarios y de textiles, tampoco pudo elaborar un nuevo acuerdo sobre salvaguardias. Sin embargo, pudo generar una serie de acuerdos sobre obstáculos no arancelarios, que en algunos casos interpretaban normas ya existentes del GATT y en otros eran totalmente novedosos. 4.2.3. La Ronda Uruguay (GATT 1994) La Ronda Uruguay, que fue la octava y última ronda en el marco del GATT se celebró entre 1986 y 1994. Esta ronda fue la de mayor envergadura por la cantidad de temas y países participantes (125 países). Además, dio lugar a la creación de la OMC y a un nuevo conjunto de acuerdos. El GATT de 1947 paso a ser un acuerdo más dentro del ámbito de la OMC denominado GATT de 1994. Los años ochenta significaron la pérdida de preeminencia del sistema multilateral de comercio a la vez que se incrementaron los acuerdos regionales, el uso de medidas no transparentes de política comercial por fuera de las normas GATT, el relajamiento del sistema de solución de diferencias y la modificación en la composición de los agentes económicos tradicionales (multinacionales, comercio intraindustrial, nuevas formas de comerciar a partir del desarrollo del transporte y las comunicaciones, etc.) (Heredero. 2001, pág. 10). Durante la década de los ochenta el Acuerdo General comienza a perder fuerza y credibilidad. Para Faini (1994, pág. 67) y Millet (2001, págs. 60‐61), este período se caracterizó por: 169
Estos códigos ya fueron mencionados en el capítulo 2, apartado 2.3.1.5.b) 117
9 Una proliferación en el uso de barreras no arancelarias. Este fue uno de los principales factores en debilitar al GATT. A pesar de que el Acuerdo prohíbe tales medidas, hubo dos elementos que contribuyeron a reducir significativamente la efectividad de dicha cláusula. Uno de ellos fue que el GATT no requirió la eliminación de las barreras no arancelarias ya existentes a la fecha de suscripción del tratado. El otro fue el incremento de barreras comerciales que, aun no constituyendo formalmente prácticas prohibidas, de hecho tenían los mismos efectos, como fue el caso de las restricciones voluntarias a la exportación. 9 La excepción de las normas GATT a la agricultura y a los textiles seguían siendo controvertidas, agudizándose en la década de los ochenta por el incremento de las subvenciones a la exportación para la colocación de excedentes agrarios por parte de las superpotencias comerciales. Este hecho generó la llamada “guerra de subvenciones” entre estos países, fundamentalmente entre Estados Unidos, la Unión Europea y Japón. 9 El incremento en el número de reclamos en el sistema de solución de diferencias, principalmente por las ayudas concedidas a la producción y a la exportación de productos agrícolas. Este incremento en las denuncias se combinaba con un proceso de resolución de controversias farragoso, por la cantidad de etapas que debían implementarse, y por contar con una requisito un tanto paradójico, que era que todas las decisiones en el ámbito del GATT se adoptasen por “unanimidad”, incluidas las partes en litigio. Esto quito credibilidad al proceso, generando desconfianza en la institución. Este escepticismo fue apuntalado por la actitud de los Estados Unidos a resolver sus cuestiones controvertidas en forma unilateral, prescindiendo de los procedimientos institucionales del GATT170. 9 Un incremento significativo en el volumen del comercio de servicios conjuntamente con una mayor participación del mismo en el comercio internacional, que se tradujo en la necesidad de que el GATT lo regulara. Lo mismo ocurrió con las crecientes inversiones internacionales. 9 Un creciente reclamo por parte de los países en desarrollo de una mayor apertura de los mercados de los países desarrollados, especialmente en los productos que los primeros eran competitivos, como los agrícolas y los textiles. Estas demandas se justificaron como contrapartida de la liberalización unilateral que muchos de ellos estaba experimentando171 y que permitieron mayor acceso a sus mercados por parte de los países desarrollados. 9 El persistente reclamo de los países desarrollados hacia una mayor protección de sus patentes y marcas, cuyo crecimiento estaba sustentado en la innovación tecnológica y la investigación previa al desarrollo de nuevos productos y procesos. 170
El emblema de esta política fue el denominado artículo 301, de la ley aprobado en los años ’70 por el Congreso de los Estados Unidos, que autorizaba a la Administración a imponer medidas de represalia contra los países que practicaban una política comercial injusta con este país. Posteriormente, en 1988, el Congreso fue más allá adoptando la legislación “super‐301”, obligando al Poder Ejecutivo a aplicar medidas de retorsión contra aquellos países (Faini. 1994, pág. 68). En el capítulo 5 se profundizará sobre el tema. 171
Como parte de los compromisos de los programas de ajuste estructural derivados de la crisis de deuda externa de los años ’80. 118 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En este contexto con perspectivas no muy alentadoras para el GATT, se lanzó en 1986 la Ronda Uruguay. Finalmente, luego de 9 años de negociaciones, en abril de 1994 se cerró la Ronda con la firma del Acta Final en Marrakech, donde se acordó la creación de la OMC, bajo la cual se amparan todos los acuerdos anteriores, sus modificaciones y los nuevos acuerdos negociados. Los principales acuerdos e instrumentos jurídicos incluidos en la OMC fueron: 1. Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías (Anexo 1 A), que abarcan los siguientes 4 acuerdos: i) Acuerdo GATT 94 que incluye el Acuerdo GATT de 1947 y disposiciones posteriores así como los entendimientos relativos a la interpretación de algunos de los artículos y el Protocolo de Marrakech sobre lista de concesiones; ii) Acuerdo sobre la Agricultura; iii) Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido y iv) Acuerdo sobre Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (TRIMS, según su sigla en inglés). Además, otros acuerdos incluidos bajo este Anexo 1 A son los relativos a Obstáculos Técnicos al Comercio (TBT); Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS); Normas de Origen; Inspección Previa a la Expedición; Procedimiento para el Trámite de Licencias de Importación; Subvenciones y Medidas Compensatorias; Salvaguardias; Aplicación de derechos Antidumping y compensatorios (Artículo VI‐GATT) y de Valoración en Aduanas (Artículo VII‐GATT). 2. Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios y Anexos (Anexo 1 B), también conocido como GATS. 3. Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Anejo 1 C), ADPIC en sus siglas en español y TRIPS en inglés. 4. Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (Anexo 2). 5. Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales (Anexo 3). 6. Acuerdos Comerciales Plurilaterales (Anexo 4) sobre Compras Públicas, Aeronaves Civiles y Tecnología de la Información172. Estos Acuerdos sólo son obligatorios para los países de la OMC que los hayan suscrito. 172
Otros dos acuerdos plurilaterales que venían de la Ronda Tokio y se mantuvieron en la Ronda Uruguay fueron el Acuerdos de Productos Lácteos y el de Carne de Bovino, pero que finalmente expiraron en 1997. 119
4.3. El pilar de la liberalización comercial y su excepción, el artículo XXIV del GATT 1947 4.3.1. Estructura Operativa del GATT 1947 El GATT del 47, al ser un acuerdo de reducciones arancelarias, estaba condicionado por su origen ya que recogía el resultado del desarme arancelario pactado. Para garantizar y proteger las concesiones arancelarias alcanzadas, se incorporaron a este Acuerdo algunas de las normas establecidas en el proyecto de la Carta de La Habana referidas a la política comercial (Millet. 2001, págs. 30 y 31). En su forma original, el GATT estaba compuesto de 38 artículos destinados a servir de base reguladora para el comercio internacional hasta tanto entrara en vigencia la Carta de La Habana. Este GATT inicial se estructuró fundamentalmente en tres partes: En la Parte I se consagra los principios de no discriminación, obligando a que todas las partes contratantes otorguen un tratamiento generalizado de trato Nación Más Favorecida (NMF). La Parte II contiene un conjunto de normas de política comercial, como los derechos antidumping, los subsidios, las restricciones cuantitativas, las empresas estatales, etc. La Parte III hace referencia a las reglas institucionales para las negociaciones de aranceles y modificación de las Listas nacionales173, la aplicación territorial, los acuerdos de integración y el ingreso o retiro de los países174. En 1964 se aprobó una nueva clase de normas para incluir algunas de las demandas que habían negociado los países en desarrollo originalmente y en respuesta a la creciente presión que estos países realizaron en el marco de las Naciones Unidas175. Estas provisiones fueron incorporadas formalmente por el GATT en 1965 en la denominada Parte IV. Esta sección recibe el título de “Comercio y Desarrollo” y significó un paso hacia el reconocimiento de los problemas específicos del comercio de los países en desarrollo. La provisión fundamental de la Parte IV fue que estos países ya no estarían obligados a ofrecer la reciprocidad en sus obligaciones arancelarias. 173
Los compromisos en materia comercial asumidos por cada una de las partes contratantes del GATT fueron volcados en unos documentos denominados Listas Nacionales. 174
La Parte I y III fueron adoptadas de manera integral, no ocurrió lo mismo con la segunda parte. Teniendo en cuenta el carácter provisional del GATT y, que la Parte II incorpora las disposiciones de política comercial estipuladas en la OIC, podía existir un conflicto con la legislación estatal. Si este fuera el caso tendrían preeminencia esta última. Por lo tanto, un país podía ingresar al GATT provisionalmente sin una aceptación completa de su Parte II. Esta prerrogativa tuvo el nombre de “cláusula del abuelo” (grandfather’s clause) en el argot del GATT. Su aplicación favoreció claramente a los países que disponían en ese momento de un mayor desarrollo legislativo en materia de disposiciones comerciales, tal fue el caso de Estados Unidos y Canadá. (Millet. 2001, pág. 32). 175
La insatisfacción con la lentitud en la evolución del GATT, especialmente en lo referente a su normativa, generó que los países en desarrollo iniciaran una fuerte presión y demanda ante las Naciones Unidas, para convocar una conferencia internacional que tratara los problemas del comercio internacional y del desarrollo económico. Esta conferencia tuvo lugar en 1964 dando origen a la UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development), siendo, desde ese año, un organismo permanente de las Naciones Unidas. 120 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
4.3.2. Principios Básicos y Flexibilidad del GATT 1947 4.3.2.1. Principios Entre los principios fundamentales del GATT se encuentra el de “reciprocidad176”, la “prohibición de las restricciones cuantitativas”177 y la “no discriminación”. Dentro de éste último, sus instrumentos de aplicación son el Trato Nacional178 y la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF), sobre la cual profundizaremos. 4.3.2.1.a) Trato Nación Más Favorecida (cláusula NMF) Uno de los instrumentos de aplicación del principio de no discriminación es la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF) definida en el artículo I del GATT de 1947 (ver capítulo 1) y que en varias oportunidades la hemos caracterizado como el vehículo para la creación de un sistema de intercambios sobre bases multilaterales y como la piedra angular en la arquitectura del sistema multilateral. El principio de NMF es a veces considerado como equivalente al principio de la no discriminación, sin embargo, existen diferencias conceptuales entre ellos. Según la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas, el principio de no discriminación es un principio general basado en la igualdad de los Estados en cuanto a su soberanía (United Nations. 1978, art. 4 y 5), mientras que la cláusula NMF es un medio o técnica para alcanzar esta igualdad entre los Estados. De esta manera, el principio NMF es un principio general que podrá ser invocado por cualquier Estado en cualquier momento, pero si no existe esta cláusula en el tratado, el Estado no podrá, en la práctica, exigir un tratamiento no discriminatorio (Nakada. 2002, pág. 36). Existe un vasto material sobre el análisis y la historia de la cláusula NMF. Sin embargo, sólo nos detendremos en las cuestiones en que ésta cláusula se relaciona con el GATT/OMC. La cláusula NMF se encuentra presente en el artículo I del GATT, el artículo II del GATS y en el artículo 4 del Acuerdo TRIPs179. Más allá de existir diferencias de interpretación entre ellas nos centraremos específicamente en la relacionada al GATT (categoría de mercancías). 176
En el lenguaje del GATT, las reducciones de aranceles se ven como concesiones que un país ofrece a las demás partes contratantes, a cambio de las cuales ese país espera recibir concesiones de la misma naturaleza por parte de los demás países. Como ya se ha dicho, es evidente la naturaleza mercantilista de este principio de reciprocidad. Una eliminación de las barreras arancelarias es vista como una medida favorable para los demás países y desfavorable para el país que la aplica y por lo tanto deberá ser compensada mediante concesiones equivalentes por el resto de países que se favorecen de la medida. La idea subyacente es que las exportaciones son buenas y las importaciones malas (Faini. 1994, pág. 59). 177
El artículo XI del GATT de 1994 prohibe el uso de restricciones cuantitativas como forma de protección al comercio. 178
Este principio, plasmado en el artículo III del GATT de 1994, impone a los países miembros la obligación de dar a los productos importados el mismo trato que a los productos similares fabricados en el país. 179
Según el Informe Anual del Director General de la OMC sobre la evolución del entorno comercial internacional correspondiente al período comprendido en octubre de 2000 y septiembre de 2001 al Órgano de Examen de las Políticas Comerciales (OEPC), “el principio de no discriminación es la piedra angular de la OMC, plasmado en las disposiciones sobre el trato de la nación más favorecida (NMF) del artículo I del GATT de 1994, el artículo II del AGCS y el artículo 4 del Acuerdo sobre los ADPIC, y elemento fundamental de todos los acuerdos comerciales multilaterales incorporados como anexos al Acuerdo sobre la OMC”, pág. 101. 121
Como en el pasado las negociaciones comerciales se producían mayormente sobre la base bilateral y un país podía ofrecer una concesión (una reducción de aranceles) a otro país sin hacer extensivos los beneficios de esa medida a otros países. La cláusula NMF va más allá y estipula que todas las concesiones arancelarias tienen que extenderse a todos los países que se hayan adherido al GATT. Las ventajas de este enfoque se centran en la generación de una mayor simplificación y reducción de las distorsiones: en el pasado, el mismo bien podía ser gravado por diferentes aranceles de acuerdo a su procedencia. Es así, que los países pequeños, con menor peso político pero económicamente más dependientes del comercio exterior, se encontraban “penalizados” por un enfoque bilateral que acentuaba su debilidad. De esta manera, la cláusula NMF garantiza a los estos países obtener posiciones de igualdad en las negociaciones comerciales con los países más fuertes (Nakada. 2002, pág. 39). Además, el trato NMF garantiza el resguardo de las concesiones arancelarias. Por ejemplo, de no adoptarse ésta cláusula y de existir un intercambio de concesiones arancelarias preferenciales entre el país “A” y el “B”, donde posteriormente “B” por su cuenta ofrece la misma concesión sobre el mismo producto otorgada a “A” a otro país “C”, se estaría generando una desventaja para “A” desestimulando nuevas negociaciones (Ibíd. pág. 40). Sin embargo, la cláusula NMF posee algunas dificultades. Como en las negociaciones del GATT, el trato NMF es aplicado a todos los países miembros, puede ocurrir que una parte de los países participantes podrían no querer asumir responsabilidades suficientes –estando en condiciones para hacerlo‐ en relación a las concesiones y obligaciones asumidas por el resto de países. A esos países se los denomina “free rider”, que en la jerga de la OMC es la denominación con la que se designa a un país que no hace ninguna concesión comercial pero que, en virtud del principio NMF, se beneficia de las reducciones y concesiones arancelarias que ofrecen los demás países negociadores. Con la idea de minimizar este efecto “free rider”, en la Ronda Tokio, bajo la iniciativa de EE.UU., se adoptó el sistema de códigos ya mencionados cuyos términos no podían ser aplicadas a los países signatarios que no eran partícipes del mismo código. Por lo tanto, en la Ronda Uruguay se introduce el concepto de “single undertaking”, donde un país que adhiere a un Acuerdo de la OMC, asume automáticamente todas las obligaciones que se derivan de ellos. Este concepto evitó en gran medida el problema del “free rider”. Otro problema de la cláusula NMF del artículo 1 del GATT, es que el mismo expresa que dicha cláusula se aplicara para productos similares (like products), pero sin definir qué es un producto similar. Como su interpretación es ambigua, causa dificultades en la aplicación del trato NMF en el momento de la clasificación arancelaria y otorgara a los países un alto grado de discrecionalidad en la definición de lo que se considera un “producto similar” con el objetivo de proteger el producto nacional de las importaciones y evitar así el tratamiento NMF180. 180
Esta discrecionalidad surge más allá de los 6 dígitos de la clasificación de mercancías dado por la nomenclatura del Sistema Armonizado (SA) que fuera elaborada por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y entrara en vigor en enero de 1988. Aunque el artículo II del GATT no establece una nomenclatura específica para que sea utilizada por los Miembros en este sentido, el SA se ha convertido en la norma de facto para los Miembros a este 122 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
4.3.2.2. Flexibilidad ‐ Excepciones El GATT ha ido introduciendo una cantidad significativa de excepciones a sus principios fundamentales. Existen dos visiones o maneras de ver a tales excepciones. Por un lado, se las puede considerar como una traición de los principios de libre comercio y un peligroso obstáculo para la edificación del sistema multilateral de intercambios; pero, por otro, pueden verse como instrumentos de flexibilidad que, en un mundo altamente incierto (recordemos que recientemente había concluido la Segunda Guerra Mundial), evitaron que las “futuras” partes contratantes no hubiesen sucrito los compromisos fijados en el Acuerdo. A continuación se analizarán solamente las excepciones (son cinco) del GATT a la cláusula NMF, haciendo especial énfasis en una de ellas: el artículo XXIV del GATT. 4.3.2.2.a) Al trato NMF Cláusula de Anterioridad Si bien el auge de los acuerdos de integración económica se observa a lo largo de la segunda mitad de este siglo, la reducción o supresión recíproca de obstáculos comerciales entre Estados no es un fenómeno reciente. Sin embargo, el más importante de dichos acuerdos preexistentes era el que vinculaba al Reino Unido con los países de la Commenwealth, los cuales obtenían un acceso privilegiado a los mercados británicos. Luego, más contemporáneamente cabe citar a la unión aduanera formada por Bélgica y Luxemburgo en 1921 y la unión aduanera del Benelux, establecida por Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos en 1944 (en vigor en 1947). Dada la importancia que estos acuerdos revestían en su momento, es que al firmar el GATT de 1947 se introdujo el párrafo 2 del artículo I, el cual exime expresamente de la obligación de trato de NMF a los acuerdos preferenciales vigentes, enumerados en sus Anexos A) a F)181. Así, el GATT debió aceptar la existencia ininterrumpida de la Preferencia Imperial británica (Fodor y O’Connel. 1973, pág. 30). Sin embargo, dado que en las sucesivas rondas de negociaciones se obtuvo una importante reducción arancelaria, y que conforme a lo previsto en el párrafo 4 del artículo I del GATT, las preferencias establecidas en estos Acuerdos comerciales no debían superar los niveles de acceso vigentes en 1947, se puede concluir que los beneficios otorgados por estas preferencias se han visto diluidos a través del tiempo. respecto. Hasta el nivel de subpartidas (6 dígitos), las mercancías tienen una misma definición y característica. El SA ha sido utilizado por los Miembros de la OMC como una herramienta para definir los productos comprendidos en determinados acuerdos. El más importante ha sido el Anexo 1 del Acuerdo sobre la Agricultura, donde se define, en términos de capítulos, partidas y subpartidas de la versión del SA de 1992, cuáles son los productos agropecuarios. 181
Estos Acuerdos son: Anexo A) Preferencias Imperiales Británicas, B) Preferencias de la Unión Francesa, C) Unión Aduanera entre Bélgica, Luxeburgo y Países Bajos, D) Preferencias de los EUA, E) Preferencias entre Chile y sus vecinos, F) Preferencias entre Siria, el Líbano y vecinos. 123

Parte IV: “Comercio y Desarrollo” Como se dijo, en 1964 se incorporó al Acuerdo General la Parte IV sobre “Comercio y Desarrollo”, como respuesta de las exigencias cada vez más pronunciadas de los países en desarrollo (PED), quienes solicitaban un tratamiento especial dentro del sistema multilateral. A través de los tres artículos182 que componen esta Parte IV se reconoce que los ingresos de exportación de los PED pueden desempeñar un papel vital en su desarrollo económico. Por tal motivo, establece que es necesario asegurar, en la mayor medida posible, condiciones más favorables y aceptables de acceso a los mercados mundiales para los productos de estos países. De esta manera establece el principio de no reciprocidad en las negociaciones comerciales entre países desarrollados (PD) y PED, habilitando a los primeros a que adopten medidas encaminadas a incrementar las exportaciones de los países en desarrollo. En pocas palabras, se trata de un acceso preferencial no recíproco. A lo largo de los años fueron numerosos los acuerdos que los países desarrollados concertaron con PED, a través de los cuales se les otorgaba un acceso preferencial no recíproco que se notificaron bajo el amparo de esta Parte IV. Este trato preferencial se vio consolidado en la II Conferencia de la UNCTAD de 1968 y adoptada en el GATT en 1971 como una “excepción transitoria” a las normas generales mediante un procedimiento conocido como Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). El SGP es una clara excepción a la cláusula NMF y consiste en la concesión de reducciones arancelarias o directamente en la eliminación de aranceles sin reciprocidad a las exportaciones de los productos manufacturados procedentes de los PED183. Cláusula de Habilitación En los años ’60 y ’70 el concepto de no reciprocidad fue desarrollado en las negociaciones comerciales entre los países desarrollados y en desarrollo y fue plasmado en el párrafo 8 del artículo XXXVI del GATT (Principios y objetivos), que fuera introducido en la Parte IV (Comercio y Desarrollo) del Acuerdo General, siendo efectivizado el 27 de junio de 1966 (Hoda. 2001, pág. 9). Este párrafo determina que: “Las partes contratantes desarrolladas no esperan reciprocidad por los compromisos contraídos por ellas en negociaciones comerciales de reducir o suprimir los derechos de aduana y otros obstáculos al comercio de las partes contratantes poco desarrolladas184.” La nota interpretativa extiende la aplicabilidad del concepto de no reciprocidad a las renegociaciones bajo el artículo XVIII (Ayuda del estado para favorecer el desarrollo económico) y XXVIII (Modificación de las listas). 182
Artículo XXXVI: Principios y objetivos; Artículo XXXVII: Compromisos; y Artículo XXXVIII: Acción colectiva. Para profundizar sobre las características, efectos y limitaciones del SGP véase Martín M., I. (1999). Para una evaluación general independiente del SGP y de los métodos de estimación de su impacto, véase Langhammer, R.J y Sapir, A. (1987). 184
Textos Jurídicos de los resultados de la Ronda Uruguay. Secretaría del GATT, 1994, pág. 556. 183
El concepto fue más elaborado en la Ronda Tokio de 1979, mediante la Decisión sobre “trato diferencial y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo”, más conocida como la “Cláusula de Habilitación”, que fuera adoptada el 28 de noviembre de 1979185. La misma permite a las partes contratantes, bajo una serie de condiciones, otorgar a los PED un trato diferenciado y más favorable, a pesar del principio de No Discriminación del artículo I del Acuerdo General. Es así que esta Cláusula ampara jurídicamente a: las concesiones otorgadas por los Países Desarrollados a los PED en el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), los Acuerdos regionales entre PED, cuyo objetivo es reducir o eliminar mutuamente los aranceles y las restricciones no arancelarias, sin conformar acuerdos de integración más avanzados como las ZLC o las UA. La autorización dada por la Cláusula para concertar acuerdos regionales está supeditada a una serie de condiciones. En este sentido, en su párrafo 3 figura un requisito en virtud del cual “todo acuerdo de esta clase estará destinado a facilitar y fomentar el comercio de los países en desarrollo, y no poner obstáculos o crear dificultades indebidas al comercio con otras partes contratantes”186. Otra exigencia, esta vez sin correlato en el artículo XXIV del GATT, es la del párrafo 3c) que dice que estos acuerdos no deben constituir un impedimento para la reducción o eliminación de los aranceles y las restricciones no arancelarias al comercio, con arreglo a lo estipulado en la Cláusula de la NMF. Por su parte, el párrafo 4 de la Decisión, relativo a la transparencia, exige que las disposiciones correspondientes sean notificadas al GATT y puedan ser objeto de consultas por los terceros países que lo soliciten. A pesar de los pocos acuerdos que han sido notificados bajo el amparo jurídico de esta Cláusula, se han suscitado una serie de divergencias en relación al alcance de la misma. Esta divergencia se basa fundamentalmente en que en el texto de la Cláusula no hay ninguna referencia al artículo XXIV del GATT, por lo que no queda claro si la misma es aplicable en los casos en los que no lo es el artículo XXIV, si afecta las condiciones de aplicación del mismo o si constituye, para los PED, una alternativa al principio general previsto en dicho artículo. Inclusive también existen opiniones encontradas acerca de si la Cláusula ampara jurídicamente a todos los acuerdos regionales que puedan firmar los PED, o si sólo es aplicable para los acuerdos de menor importancia. 185
Documento GATT L/4903. Como se verá más adelante cuando se analice el Artículo XXIV del GATT, la disposición del párrafo 3 de la Cláusula de Habilitación es similar al requisito fundamental del párrafo 4 de aquel artículo. 186
125

Artículo XXV: “Excepciones” Este artículo establece en su párrafo cinco que, en circunstancias excepcionales distintas de las previstas en otros artículos del Acuerdo General, las partes contratantes podrán eximir a otras partes contratantes de alguna de las obligaciones impuestas en el Acuerdo, pero con la condición de que sancione esta decisión una mayoría compuesta por dos tercios de los votos emitidos, y de que esta mayoría represente más de la mitad de las partes contratantes. Es así que este artículo del Acuerdo General fue utilizado para autorizar acuerdos regionales. En 1948 Francia logró la excepción de la Cláusula NMF para la unión aduanera propuesta con Italia. Posteriormente la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), creada en 1951 y no reuniendo las condiciones para ser considerada una unión aduanera debido a los escasos productos incluidos, fue autorizada en noviembre de 1952 en virtud a una exención (waiver). En 1965, Estados Unidos obtuvo la misma exención para el acuerdo de libre comercio para productos de la industria automóvil realizado con Canadá. No obstante, la mayoría de estas exenciones fueron otorgadas a preferencias concedidas por países desarrollados a PED en forma no recíproca. Un ejemplo consiste en la exención otorgada a la Comunidad Europea en diciembre de 1994, respecto del trato preferencial concedido a las importaciones procedentes de los Estados de Asia‐Caribe‐Pacífico (ACP), en virtud del Cuarto Convenio de Lomé (1989); qué a partir del año 2000 devino en el Convenio de Cotonou, estableciendo un marco global compatible con la OMC para las relaciones Unión Europea‐ACP por espacio de 20 años. Artículo XXIV: “Uniones Aduaneras y Zonas de Libre Comercio” Es el principal artículo que trata de las uniones aduaneras (UA) y las zonas de libre comercio (ZLC). En él, se “legalizan” estas dos formas de integración económica como excepción al trato no discriminatorio. Las primeras solicitudes de excepción provinieron de Bélgica y Holanda, puesto que habían formalizado la unión aduanera del Benelux, y de Francia porque se estaba analizando la posibilidad de crear una unión aduanera en Europa Occidental. A pesar de que el artículo XXIV básicamente autorizó la existencia de acuerdos de uniones aduaneras y zonas de libre comercio, estableció una serie de normas y requisitos, incluidas la notificación y el examen por las partes contratantes obrando colectivamente, que deben cumplir tales acuerdos para que sean aceptados y paralelamente se eviten abusos en su utilización. Las condiciones que deben cumplir estos acuerdos son principalmente tres: deben afectar a la casi totalidad de los intercambios comerciales entre los miembros o a una parte “esencial” de los mismos (párrafo 8). la política comercial a establecer por sus miembros respecto de terceros países no debe tener en su conjunto una mayor incidencia ni ser más restrictiva que la aplicada por cada uno de los países integrantes en forma individual antes del acuerdo. Es por ello que el nuevo arancel externo común no debe implicar un deterioro de las condiciones ya negociadas con países terceros (párrafos 5a y 5b). 126 El Multilateralismo y su Caballo de Troya

debido a que los plazos para el establecimiento de una verdadera unión aduanera o zona de libre comercio son graduales y dilatados con el fin de permitir la adaptación del mercado doméstico a un nuevo mercado ampliado, sin aranceles ni restricciones al comercio, estos acuerdos deben responder a un programa encaminado para tal fin. Por esta razón, el GATT los regula mediante acuerdos interinos o provisionales, que deberán contar con un plan o programa con un período “razonables” para la constitución de dichas UA y ZLC (párrafos 5c). De estas cinco excepciones a la cláusula NMF que se analizaron brevemente, nos centraremos, como se dijo en el artículo XXIV del Acuerdo General. 127
4.4. Orígenes del Artículo XXIV del GATT 1947 El artículo XXIV del GATT de 1947 contiene algunas de las disposiciones más problemáticas del GATT (Jackson. 1969, pág. 575). Esas disposiciones se volvieron aun más discutibles con el tiempo y con la evolución y número de acuerdos regionales. Originalmente, las disposiciones del artículo XXIV del GATT de 1947 se pensaron como una excepción al trato NMF, ofreciendo a las partes contratantes la posibilidad de ampliar el acceso a los mercados que habían consolidado en el GATT mediante una mayor liberalización del comercio entre ellos. Por lo tanto, los hacedores del artículo XXIV, supusieron que la excepción a la cláusula NMF provista por el artículo no sólo seguiría siendo una salvedad, sino que además sería positiva187. Allen (1960), afirma, de manera un tanto ingenua, que el artículo XXIV –que lo define como una derogación de los principios generales del artículo I del GATT‐ fue establecido porque las partes contratantes del GATT creyeron que la propensión de las uniones aduaneras por liberalizar el comercio, tanto dentro del área de la unión como finalmente en el resto de los países no miembros del área, tendría un mayor peso que la desventaja inicial de privar a las otras partes contratantes del beneficio de la reducción arancelaria hecha entre los miembros de la unión (Allen. 1960, pág. 13). El hecho de que el artículo XXIV del GATT este ubicado en la Parte III del Acuerdo, y no en la Parte II, es ilustrativo del pensamiento de las primeras sesiones de elaboración de los borradores, donde el problema de las uniones aduaneras y los acuerdos regionales era meramente un problema administrativo respecto de definir el alcance territorial de los mismos y para proveer de excepciones especiales a los países vecinos. Posteriormente, a medida que el debate sobre los acuerdos regionales fue incrementándose, se sugirió, en la Conferencia de Ginebra a mediados de 1947, mover las cláusulas regionales de la Parte III a la Parte II del GATT. Sin embargo, esta propuesta no fue llevada a cabo (Jackson. 1969, pág. 575). En el artículo I, párrafo 2, del GATT ‘47 se exime expresamente de la obligación de trato NMF a los acuerdos preferenciales vigentes al momento de entrada en vigor de dicho Acuerdo188. No obstante, como se comentó, esas preferencias fueron “matizadas” por la exigencia de que no superaran los niveles existentes de acceso (en general los que estaba vigentes en abril de 1947) y, posteriormente, erosionadas con las sucesivas rondas de negociación arancelarias que lograron significativas reducciones de tarifas. Estados Unidos, como potencia hegemónica del momento, tuvo como principal propósito, ya sea mediante el GATT o la OIC, el desmantelamiento de las preferencias imperiales de la Commonwealth (Jackson. 1969, pág. 576)189. Sin embargo, a pesar de estar firmemente 187
Ver Douglas A. Irwin: “Multilateral and bilateral trade policies in the world trading system: an historical perspectiva”, en J. de Melo y A. Panagariya (Edits.): New Dimensions in Regional Integration, Cambridge university Press, 1996. 188
También denominados “acuerdos históricos” (Cláusula de Anterioridad), que eran todos aquellos acuerdos preferenciales de comercio existentes antes de la firma del GATT. 189
Sin embargo, vis a vis, otras finalidades políticas estaban subyacentes en la administración estadounidense, como el hecho de que mediante la integración económica de Europa se lograría consolidar y estabilizar una alianza de países con la capacidad de defenderse a si mismos. Este objetivo de política, claramente articulado a finales de la década de los años ’40 (Viner. 1950, págs. 128–135), influenció en los Estados Unidos en los finales de los ’50 cuando la Comunidad Económica Europea fue examinada en el GATT respecto a su compatibilidad con el artículo 128 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
opuesto a las preferencias en general, aceptó desde un principio las uniones aduaneras con un arancel externo común y una política comercial común, como paso previo y necesario para una liberalización mayor. Esta potencia mundial marcó una fuerte distinción entre los acuerdos preferenciales (o zonas de libre comercio) y las uniones aduaneras, oponiéndose a las primeras y aceptando las últimas190. Wilcox (1949), principal negociador de Estados Unidos en ese período, consideraba la posición de su país no exenta de crítica y de una cierta falta de lógica, ya que en los acuerdos preferenciales (ZLC), la discriminación en contra del resto del mundo es parcial, mientras que en las uniones aduaneras es completa. Sin embargo, seguía considerando que las uniones aduaneras, en la medida que expandían el comercio, se basan en el multilateralismo y la no discriminación, y no así los esquemas preferenciales (Wilcox. 1949, pág. 70 y 71). El problema para los Estados Unidos fue cómo definir la excepción para las uniones aduaneras sin abrir la puerta para la introducción de todo el sistema de preferencias comerciales bajo la apariencia de una unión aduanera. En este sentido se refería Clair Wilcox al decir que, “En la formación de una unión aduanera, los objetivos establecidos pueden estar amenazados y se requerirá entonces hacer algunos reajustes. Es por lo tanto deseable que la transición a este acuerdo sea más gradual que precipitada. Por esta razón, los aranceles dentro de la Unión podrán ser reducidos, paso a paso, en un considerable período de tiempo. Mientras este proceso se lleva a cabo, sin embargo, las preferencias se establecerán y podrán incrementarse. Una excepción a la regla general de la no discriminación por lo tanto es necesaria. Sin embargo, dicha excepción puede ser peligrosa. El camino hacia la completa eliminación de las barreras internas puede detenerse justo antes de alcanzar la meta. Y, si eso ocurre, el sistema preferencial sobrevivirá. Si este resultado es evitable, la excepción deberá ser enmarcada de tal manera que asegure su uso apropiado” (Ibíd., págs. 71). En las propuestas iniciales estadounidenses de 1945, que luego condujeron finalmente al establecimiento del GATT, previo paso por el proyecto de carta de la abortada Organización Internacional de Comercio (OIC), se incluyó, con reserva de ciertas condiciones, una disposición sobre uniones aduaneras. Esta propuesta tuvo el fuerte apoyo de varios gobiernos europeos, especialmente de Francia y de los miembros de la recientemente establecida unión aduanera del Benelux (OMC. 1995, pág. 9). XXIV (Jackson. 1969, pág. 580). Estados Unidos logró convalidar bajo normas GATT la consolidación de la integración europea, con el triple propósito de evitar futuras guerras en la región, lograr que dicha región se auto‐
defendiera y evitar la expansión del comunismo soviético hacia occidente. 190
De hecho, afirma Allen (1960), Estados Unidos estaba comprometido en una campaña en contra de las preferencias desde la Primera Guerra Mundial. Esta campaña, entre otras cosas, incluyó la autoridad legal (en las Leyes Arancelarias de 1922 y 1930) del Presidente de imponer derechos adicionales o prohibiciones para importar desde países que discriminasen contra los productos exportados por EE.UU. a favor de otros países. Posteriormente, en la negociación de la Carta de La Habana, presionó para que se incluyeran cláusulas que redujesen y/o eliminasen las preferencias existentes (art. 17, párr. 2(c) supra de la Carta). Aunque no fue capaz de obtener su eliminación (art. 16 de la Carta), sí logró que no se establecieran nuevas preferencias ni que se incrementaran las existentes. Como parte de esta campaña, Allen hace referencia a que los requisitos del artículo XXIV del GATT para una unión aduanera o zona de libre comercio fueron construidos sobre la distinción entre un área comercial preferencial y una genuina unión aduanera (Allen. 1960, pág. 61). 129
Sin embargo, en las propuestas de los Estados Unidos no se mencionaba ni a las zonas de libre comercio ni a las disposiciones provisionales previas al establecimiento de uniones aduaneras o zonas de libre comercio. Es por ello, que en las negociaciones preparatorias del Acuerdo General se aceptó la necesidad práctica de acuerdos provisionales, ya que no cabía esperar que los miembros de las uniones aduaneras pudieran establecer rápidamente políticas comerciales y arancelarias comunes. Cabe observar que el proyecto inicial de Carta de la OIC sólo preveía las uniones aduaneras, y que la inclusión de las zonas de libre comercio en el artículo 44 de la Carta de La Habana (posteriormente incluido como artículo XXIV del GATT de 1947) fue resultado de un compromiso político de última hora que los Estados Unidos hicieron posible al aceptar la existencia de esas zonas. Al final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Empleo realizada en La Habana (nov. 1947 – mar. 1948), con la intención de concretar la Carta de la OIC, se celebró el primer período de sesiones de las partes contratantes del GATT, en el que se reconoció el concepto de zona de libre comercio con la característica de que sus miembros eliminarían los obstáculos mutuos al comercio manteniendo sus políticas comerciales nacionales propias con respecto a los no miembros. Este reconocimiento e incorporación de las zonas de libre comercio al GATT, se debió a la moción del Líbano, Siria y de varios países latinoamericanos, que presentaron una propuesta sobre la base de que la supresión de la exigencia de una política comercial exterior común (que requiere de un acuerdo sobre la armonización de las políticas comerciales) hacía que el esquema de las zonas de libre comercio se adaptara mejor a la situación y necesidades de integración de los países en desarrollo. Esta propuesta de los países en desarrollo fue defendida por Francia y aceptada por las demás partes contratantes como medio para reducir las exigencias de los primeros a favor de la legitimación de las preferencias (OMC. 1995, pág. 11). Tanto Siria como los países latinoamericanos argumentaron que la excepción regional debía estar redactada de manera que permita que los países en desarrollo entrasen en acuerdos regionales para ensanchar sus mercados y para potenciar su proceso de desarrollo industrial. Estos cambios se incorporaron al Acuerdo General en 1947. Desde entonces, el artículo XXIV no ha variado básicamente, aunque en las negociaciones de la Ronda Uruguay sobre este artículo se ha intentado esclarecer algunas disposiciones sin modificar sus normas esenciales191. Como se verá más adelante (capítulo 5), mediante el GATT se empezaba a convalidar la influencia de los Estados Unidos en la economía internacional. El artículo XXIV se transformaba así en un elemento más de su política exterior para consolidar la paz mundial. Mediante el mismo se estaba ratificando el pensamiento de Corden Hull de principios de los años ’30 donde la paz debería alcanzarse de la mano del libre comercio. Hull, como se observó en el capítulo 3, fue parte de una nueva concepción del papel de los Estados Unidos en la economía y el 191
Mediante el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994. 130 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
comercio internacional. Esta concepción se basaba en su idea que rezaba: “…si pudiéramos obtener un flujo más libre del comercio…..de modo que un país no estuviese mortalmente celoso de otro y que pudieran elevarse los niveles de vida de todos los países, eliminando así la insatisfacción económica que alimenta la guerra, podríamos tener una oportunidad razonable de lograr una paz duradera”192. El artículo XXIV puede entonces interpretarse, desde el punto de vista de la política estadounidense, como un instrumento para consolidar la paz buscada desde antes de la II Guerra, basándose no sólo en el enfoque positivo respecto de ampliar el acceso a los mercados entre los países partícipes de un acuerdo regional, sino y especialmente permitiendo la integración europea. 192
Gardner Richard N. (1956), pág. 9. 131
4.5. Alcance del Artículo XXIV del GATT 1947 Teniendo en cuenta las grandes ventajas de la no discriminación, principalmente para los países más pequeños y en desarrollo, se plantea lógicamente la cuestión de por qué los autores del GATT incluyeron disposiciones que permiten la coexistencia del comercio multilateral con uniones aduaneras y zonas de libre comercio. La realidad es que el GATT acepta y ratifica esta tipología de acuerdos. Existen dos explicaciones posibles a esta cuestión. La primera se basa simplemente en la preexistencia de las uniones aduaneras respecto al GATT, ya que aquellas tenían una larga historia y muchos países no hubieran firmado un acuerdo que prohibiese futuros acuerdos de este tipo con países vecinos. La segunda explicación está basada en el convencimiento de que las verdaderas uniones aduaneras constituyen un paso significativo en la dirección de una liberalización del intercambio internacional y, por lo tanto, son compatibles con el principio de la no discriminación, puesto que representan algo muy distinto a las diversas formas de discriminación especial y parcial que se registraron en el período entre Guerras193. De esta segunda justificación, se deduce que los fundadores del GATT reconocieron que la integración económica y comercial de varios Estados tiene o puede tener un fundamento económico análogo al del proceso de integración en un solo Estado soberano. Este razonamiento implicaría que los acuerdos regionales de integración no suponen una amenaza intrínseca a la liberalización multilateral del comercio internacional, sino que por el contrario son una vía hacia ella (OMC. 1995, pág. 9). Las normas del Acuerdo General respecto a las uniones aduaneras y zonas de libre comercio, reflejan la intención de sus autores de, por un lado, tener en cuenta estos acuerdos, pero al mismo tiempo, de garantizar los intereses comerciales de terceros países y, en general, de la compatibilidad de estos acuerdos con un sistema de comercio multilateral normativo y gradualmente más abierto. Es por ello que el artículo XXIV establece una serie de condiciones, así como exigencias de transparencia para supervisar el cumplimiento de las mismas. Lo que los autores del artículo XXIV no se imaginaron fue el desarrollo exponencial y el auge posterior de los esquemas de integración regional. Los acuerdos que los arquitectos del GATT pensaron como una minoría a los que hubo que tratarlos de manera excepcional se han “tragado” al sistema comercial internacional (Bhagwati. 2005, pág. 4). La excepción paso a ser la regla194. En definitiva, el GATT elaboró un esquema jurídico sobre la integración regional mediante el artículo XXIV, pero como las implicaciones a nivel económico y político eran complejas, trató básicamente sólo sobre reglas relacionadas con la liberalización arancelaria. 193
Esta segunda explicación proviene, como vimos en el capítulo 3 (apartado 3.3.2.), de los defensores de la teoría “tradicional” de la integración económica, como Viner (1931) o Haberler (1933), quienes afirmaban que las uniones aduaneras constituían un paso hacia el libre comercio. 194
El informe Sutherland lo plantea desde el punto de vista del trato NMF, afirmando que dicho trato ha dejado de ser la regla, para ser casi la excepción. Así, la “maraña” de acuerdos comerciales ha llegado al punto en que dicho trato NMF se ha convertido, en general, en un trato excepcional. Esta sigla tranquilamente podría definirse como trato de la nación menos favorecida (Informa Sutherland. 2004, pág. 21). 132 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
4.6. Disposiciones del Artículo XXIV del GATT 1947 El artículo XXIV del GATT de 1947 establece las normas que regulan los acuerdos de integración regional en el marco de las relaciones comerciales multilaterales. Excepto por dos pequeñas enmiendas hechas en 1955‐1957, el lenguaje del artículo XXIV se mantiene como fue redactado en La Habana195. Con posterioridad a estas enmiendas, la normativa estuvo vigente sin cambio alguno sustancial hasta 1979 donde se le introduce la Cláusula de Habilitación. Finalmente, la última modificación se produjo luego de la Ronda Uruguay, en 1995 cuando se aprueba el Entendimiento relativo al artículo XXIV. El artículo XXIV está compuesto por doce párrafos que, como se dijera, autoriza las uniones aduaneras, las zonas de libre comercio y los acuerdos provisionales de estos dos esquemas como una excepción al principio fundamental de no discriminación196 y, por lo tanto, al trato NMF. Además, establece una serie de condicionantes especiales que deben ser cumplidos por los acuerdos así como por los acuerdos provisionales necesarios para su establecimiento197. Existen diversos estudios que tratan respecto de los problemas de aplicación y de interpretación del artículo XXIV del GATT198, siendo reconocido de manera generalizada que su redacción no es la apropiada para regular el crecimiento del regionalismo en la actualidad (Dam. 1970, pág. 275). Los problemas de interpretación del artículo XXIV se reflejaron en los informes de los Grupos de Trabajo del GATT, ya sea por su contenido ambiguo o por su falta de aplicación rigurosa. Al tener fallas en el sistema de aplicación de esta norma, el artículo XXIV se volvió un ejemplo importante de la permisividad del GATT (Nakada. 2002, pág. 50). A continuación se presentan y comentan los doce párrafos que contiene este artículo XXIV199. 195
En la Novena Sesión del GATT, se reemplazo en el párrafo 4 la palabra “parties” por “constituent territories” y en la párrafo 7 b) luego de la palabra “schedule” se reemplazo “provided for” por la palabra “included”. 196
Dicha exención, como se dijo, se extendía también a los mencionados “acuerdos históricos” (Cláusula de Anterioridad). 197
A las principales condiciones ya se las mencionó en la última viñeta del apartado 4.3.2.2.a) del presente capítulo. 198
Kenneth W. Dam (1963): “Regional Economic Arrangements and the GATT: The Legacy of a Misconception”, The University of Chicago Law Review; Gardner Patterson (1966): “Discrimination in International Trade: The Policy Issues, 1945 – 1965”, Princeton University Press; John H. Jackson (1969): “World Trade and The Law of GATT”, Indianapolis: The Bobbs‐Merrill Company, Inc.; Robert E. Hudec (1990): “The GATT Legal System and World Trade Diplomacy”, Butterworth Legal Publishers; Anwarul Hoda (2001): “Tariff Negotiations and Renegotiations under the GATT and the WTO: Procedures and Practices”. Cambridge University Press. 199
Además de los autores citados, este análisis se ha hecho fundamentalmente con las Guías de las Normas y Usos del GATT que cita a las actas de la Conferencia de La Habana. 133
Párrafo 1. Las disposiciones del presente Acuerdo se aplicarán a los territorios aduaneros metropolitanos de las partes contratantes, así como a cualquier otro territorio aduanero con respecto al cual se haya aceptado el presente Acuerdo de conformidad con el artículo XXVI o se aplique en virtud del artículo XXXIII o de conformidad con el Protocolo de aplicación provi‐
sional. Cada uno de dichos territorios aduaneros será considerado como si fuera parte contratante, exclusivamente a los efectos de la aplicación territorial del presente Acuerdo, a reserva de que las disposiciones de este párrafo no se interpreten en el sentido de que crean derechos ni obligaciones entre dos o más territorios aduaneros respecto de los cuales haya sido aceptado el presente Acuerdo de conformidad con el artículo XXVI o se aplique en virtud del artículo XXXIII o de conformidad con el Protocolo de aplicación provisional por una sola parte contratante. Este párrafo 1 menciona el ámbito de aplicación de las disposiciones del mencionado artículo. Este ámbito son los “territorios aduaneros”. Así, en virtud de éste párrafo cada uno de los territorios aduaneros metropolitanos con respecto al cual se aplique el GATT, será considerada como si fuera Parte Contratante, y en consecuencia, la cláusula NMF se aplicará en la forma en que se aplica entre partes contratantes entre los distintos territorios aduaneros. En este párrafo inicial hubo una modificación relevante en el momento de su elaboración. Las actas de la Conferencia de La Habana muestran que, con el fin de evitar que se entendiera que los territorios aduaneros de las colonias formaban necesariamente parte del territorio aduanero del Estado metropolitano, se sustituyó en el texto del párrafo 1 la frase “territorios aduaneros de los Miembros” por “territorios aduaneros metropolitanos de los Miembros, así como a cualquier otro territorio aduanero con respecto al cual se haya aceptado el presente Acuerdo…”. Párrafo 2. A los efectos del presente Acuerdo, se entenderá por territorio aduanero todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los demás territorios. En este párrafo 2 se define qué se entiende por “territorio aduanero”, siendo “todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los demás territorios”. En su momento se rechazó una propuesta de modificar la definición de “territorio aduanero” sustituyendo las palabras “una parte substancial” por “sustancialmente todo”200. Párrafo 3. Las disposiciones del presente Acuerdo no deberán interpretarse en el sentido de obstaculizar: a) las ventajas concedidas por una parte contratante a países limítrofes con el fin de facilitar el tráfico fronterizo; b) las ventajas concedidas al comercio con el Territorio Libre de Trieste por países limítrofes de este Territorio, a condición de que tales ventajas no sean incompatibles con las disposiciones de los tratados de paz resultantes de la segunda guerra mundial. Respecto al párrafo 3, resulta relevante analizar el apartado a) del mismo, específicamente lo relacionado a “tráfico fronterizo”. El territorio al que se aplicaba esta disposición solía estar limitado a una distancia de 15 kilómetros de la frontera. Sin embargo, en los debates que tuvieron lugar durante el período de sesiones que la Comisión Preparatoria celebró en Ginebra se acordó que la expresión “tráfico fronterizo” no debía definirse demasiado estrictamente, dado que su significado variaba en cada caso. 200
Guía de las Normas y Usos del GATT, Volumen 2. Ginebra 1995, pág. 883, cita Informes de La Habana, pág. 50. 134 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Párrafo 4. Las partes contratantes reconocen la conveniencia de aumentar la libertad del comercio, desarrollando, mediante acuerdos libremente concertados, una integración mayor de las economías de los países que participen en tales acuerdos. Reconocen también que el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios. Cuando se elaboró el párrafo 4 y se introdujo en el proyecto de Carta de la OIC, en 1946, se indicó que las uniones aduaneras eran favorables siempre que no causaran desventajas al resto de países no miembros de dicha unión, en relación con el flujo de comercio existente antes de la unión aduanera. Esta indicación no era algo nuevo ya que en todos los tratados comerciales existía una cláusula al respecto. La interpretación del párrafo 4, respecto a la importancia del mismo genero diversas opiniones. Por un lado se consideró que el espíritu del artículo XXIV estaba reflejado en este párrafo, basándose que en el mismo se establecen los parámetros tanto internos como externos de la liberalización del comercio. En él se reconoce la conveniencia de aumentar la libertad del comercio, mediante acuerdos libremente concertados que desarrollen una integración mayor de las economías de los países que participen en tales acuerdos. De manera coincidente con esta línea de pensamiento, establece que la formación de una zona de libre comercio o una unión aduanera debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos, y no erigir obstáculos al intercambio con otros Miembros de la OMC no integrantes del acuerdo comercial (OMC. 1995, pág. 11). Por otro lado, otros consideran que el párrafo 4 formula sólo principios generales con respecto a los acuerdos regionales (Jackson. 1969, pág. 599). Este párrafo, no sólo ha generado problemas de interpretación en sí mismo sino también con respecto a los párrafos 5 a 9. Más adelante se analizará esta problemática. Párrafo 5. Por consiguiente, las disposiciones del presente Acuerdo no impedirán, entre los territorios de las partes contratantes, el establecimiento de una unión aduanera ni el de una zona de libre comercio, así como tampoco la adopción de un acuerdo provisional necesario para el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio, a condición de que: a) en el caso de una unión aduanera o de un acuerdo provisional tendiente al establecimiento de una unión aduanera, los derechos de aduana que se apliquen en el momento en que se establezca dicha unión o en que se concierte el acuerdo provisional no sean en conjunto, con respecto al comercio con las partes contratantes que no formen parte de tal unión o acuerdo, de una incidencia general más elevada, ni las demás reglamentaciones comerciales resulten más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso; b) en el caso de una zona de libre comercio o de un acuerdo provisional tendiente al establecimiento de una zona de libre comercio, los derechos de aduana mantenidos en cada territorio constitutivo y aplicables al comercio de las partes contratantes que no formen parte de tal territorio o acuerdo, en el momento en que se establezca la zona o en que se concierte el acuerdo provisional, no sean más elevados, ni las demás reglamentaciones comerciales más rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la zona antes del establecimiento de ésta o de la celebración del acuerdo provisional, según sea el caso; y c) todo acuerdo provisional a que se refieren los apartados a) y b) anteriores comprenda un plan y un programa para el estableci‐
miento, en un plazo razonable, de la unión aduanera o de la zona de libre comercio. El párrafo 5 establece las condiciones que deben cumplir las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio para evitar efectos perjudiciales sobre el comercio de terceros países. Una importante limitación para las uniones aduaneras es el requisito de que el arancel externo común y otras medidas comerciales impuestas al momento de constituir la unión se establezcan a un nivel que en conjunto no los haga mas restrictivos que las impuestas por cada uno de los territorios constitutivos de la unión antes del establecimiento de ésta o de la 135
realización del acuerdo provisional. En el caso de que el arancel externo común sea fijado en un nivel superior al nivel consolidado por sus miembros individuales previamente, será aplicable el párrafo 6 del artículo XXIV. Para las zonas de libre comercio, como por su naturaleza no poseen un arancel externo común, el párrafo 5 establece las mismas condiciones que para las uniones aduaneras, pero respecto a los derechos de aduanas particulares y demás reglamentaciones comerciales de cada territorio constitutivo. Con motivo de que las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio se establecen normalmente a lo largo de un plazo bastante dilatado, con el fin de evitar las perturbaciones económicas que supone pasar rápidamente a la libertad de comercio entre sus integrantes, el párrafo 5 del artículo XXIV prevé expresamente el establecimiento de acuerdos provisionales. Para impedir que esos acuerdos provisionales sean utilizados como pretexto para introducir preferencias discriminatorias, en el apartado c) de éste párrafo, se estipula que los mismos deben tener un plan y programa con un “plazo razonable” para la constitución de estos dos tipos de acuerdos regionales. Párrafo 6. Si, al cumplir las condiciones estipuladas en el apartado a) del párrafo 5, una parte contratante tiene el propósito de aumentar un derecho de manera incompatible con las disposiciones del artículo II, será aplicable el procedimiento establecido en el artículo XXVIII. Al determinar el ajuste compensatorio, se tendrá debidamente en cuenta la compensación que resulte ya de las reducciones efectuadas en el derecho correspondiente de los demás territorios constitutivos de la unión. El párrafo 6 determina qué hacer cuando el arancel externo común se fija a un nivel superior al arancel consolidado de alguno de sus miembros individuales. Si ocurriese esto se dispone que se aplique el procedimiento establecido en el artículo XXVIII (Retiro de Listas), el cual prevé la retirada o modificación de concesiones arancelarias negociadas previamente como medida de retorsión. Además, en el final del párrafo 6 se aclara que, para el ajuste compensatorio, se deberá tener en cuenta las reducciones realizadas en el mismo derecho en los demás territorios constitutivos de la unión aduanera. El actual texto del párrafo 6 del artículo XXIV surgió en La Habana en 1948, durante el primer período de sesiones de las partes contratantes de un debate entre los representantes de Francia y de Estados Unidos, en donde el negociador de este país declaró que se debía estudiar en mayor detalle la situación de los derechos consolidados en el caso de la constitución de una unión aduanera. Por su parte, el representante de Francia manifestó no tener objeción al establecimiento de algún tipo de procedimiento por el cual la parte afectada pudiera solicitar un ajuste o una compensación satisfactoria. Se delego a una Subcomisión creada en el primer período de sesiones que examinara la cuestión de los aumentos de los derechos consolidados, que podían plantearse a raíz de la disposición en virtud de la cual los aranceles que se apliquen al momento de establecer una unión aduanera no sean de una incidencia general mayor que los preexistentes en los territorios constitutivos. Paralelamente se les solicitó a Francia y a los Estados Unidos que presentaran recomendaciones al respecto. Finalmente, de común acuerdo, se recomendó una adición al párrafo 5 a) del artículo XXIV, la cual se convirtió en el actual párrafo 6 (Guías de las Normas y Usos del GATT. 1995, pág. 900). 136 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Sobre este párrafo 6 profundizaremos aun más en este capítulo y en el capítulo 6, ya que todas las ampliaciones de miembros realizada por la UE y sus posteriores negociaciones en el contexto del GATT/OMC se realizaron bajo el marco del párrafo 6 del artículo XXIV del Acuerdo General. Párrafo 7. a) Toda parte contratante que decida formar parte de una unión aduanera o de una zona de libre comercio, o participar en un acuerdo provisional tendiente a la formación de tal unión aduanera o de tal zona de libre comercio, lo notificará sin demora a las PARTES CONTRATANTES, facilitándoles, en lo que concierne a la unión o zona en proyecto, todas las informaciones que les permitan someter a las partes contratantes los informes y formular las recomendaciones que estimen pertinentes. b) Si, después de haber estudiado el plan y el programa comprendidos en un acuerdo provisional a que se refiere el párrafo 5, en consulta con las partes en tal acuerdo y teniendo debidamente en cuenta las informaciones puestas a su disposición de conformidad con el apartado a) de este párrafo, las PARTES CONTRATANTES llegan a la conclusión de que dicho acuerdo no ofrece probabilidades de dar por resultado el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio en el plazo previsto por las partes del acuerdo, o consideran que este plazo no es razonable, las PARTES CONTRATANTES formularán sus recomendaciones a las partes en el citado acuerdo. Estas no lo mantendrán o no lo pondrán en vigor, según sea el caso, si no están dispuestas a modificarlo de conformidad con tales recomendaciones. c) Toda modificación substancial del plan o del programa a que se refiere el apartado c) del párrafo 5, deberá ser comunicada a las PARTES CONTRATANTES, las cuales podrán solicitar de las partes contratantes interesadas que inicien consultas con ellas, si la modificación parece que puede comprometer o diferir indebidamente el establecimiento de la unión aduanera o de la zona de libre comercio. En el párrafo 7 figuran los requisitos destinados a garantizar la transparencia de los acuerdos propuestos. Estos acuerdos han de notificarse rápidamente al GATT para que las partes contratantes del mismo lo examinen, las cuales podrán formular recomendaciones. Si las partes contratantes, en forma colectiva, constatan que no es probable que el plan y programa de los acuerdos provisionales conduzcan a la constitución de la unión aduanera o zona de libre comercio, o que no lo hará en un plazo razonable, estas partes contratantes deberán formular recomendaciones. El acuerdo no deberá mantenerse o entrar en vigor a menos que se modifique de conformidad con esas recomendaciones201. A la notificación le sigue el establecimiento de un grupo de trabajo con el mandato de “examinar la cuestión a la luz de las disposiciones pertinentes del Acuerdo General.… y presentar informe al Consejo”202. Los grupos de trabajo son grupos de participación abierta, y los países partes en el acuerdo intervienen siempre en él en el mismo plano que las demás delegaciones. El informe del grupo de trabajo al Consejo, órgano rector de las partes contratantes, debe reflejar las opiniones de todos los participantes, aún las opiniones distintas. El informe del grupo de trabajo, adoptado por el Consejo, puede servir a las partes contratantes de base para que, obrando colectivamente, adopten una decisión final acerca de la conformidad del acuerdo con el artículo XXIV o formule recomendaciones a las partes en acuerdos provisionales203. 201
La Decisión del Consejo de 25 de octubre de 1972 sobre el procedimiento para el examen de las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio determinó que la notificación debería efectuarse después de la firma de los acuerdos. Se ha seguido la práctica de que las partes en el acuerdo faciliten su texto a los interlocutores comerciales, para que estos puedan examinar detalladamente las consecuencias que entraña para sus intereses comerciales y económicos. 202
Párrafo 6 de la Decisión sobre el Entendimiento relativo a las Notificaciones, las Consultas, la Solución de Diferencias y la Vigilancia, de 1979 (IBDD 26S/229). 203
El párrafo 4 del artículo XXV del GATT establece que las decisiones de las partes contratantes se adoptarán por “una mayoría compuesta de los dos tercios de los votos emitidos”. Sin embargo, tradicionalmente, las decisiones adoptadas en el marco del GATT que requerían una actuación positiva de una o varias partes contratantes se han 137
Párrafo 8. A los efectos de aplicación del presente Acuerdo, a) se entenderá por unión aduanera, la substitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera: i) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y ii) que, a reserva de las disposiciones del párrafo 9, cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en substancia, sean idénticos; b) se entenderá por zona de libre comercio, un grupo de dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artículos XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha zona de libre comercio. En el párrafo 8 del artículo XXIV se precisan las características de las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio, definiendo qué se entiende por la una y qué se entiende por la otra, de manera que los derechos de aduanas y las otras reglamentaciones comerciales restrictivas sean eliminadas con respecto a lo “esencial” de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios aduaneros constitutivos. Sin embargo, el requisito de suprimir los derechos de aduana y demás restricciones del comercio mutuo no es absoluto ya que además de la flexibilidad implícita en la expresión “lo esencial de los intercambios comerciales”, los miembros “en la medida que sea necesario” pueden ejercer su derecho a mantener gravámenes o restricciones en virtud de los artículos XI del GATT (eliminación general de las restricciones cuantitativas), XII (restricciones para proteger la balanza de pagos), XIII (aplicación no discriminatoria de las restricciones cuantitativas), XV (disposiciones en materia de cambio) y XX (excepciones generales). Otro criterio, que sólo se aplica a las uniones aduaneras, es que sus miembros tienen que aplicar en lo esencial los mismos derechos y demás reglamentaciones del comercio a los intercambios efectuados con no miembros. En otras palabras, establecer un arancel externo común y, de manera más general, una política comercial común. Párrafo 9. El establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio no influirá en las preferencias a que se refiere el párrafo 2 del artículo I, pero podrán ser suprimidas o ajustadas mediante negociaciones con las partes contratantes interesadas.* Este procedimiento de negociación con las partes contratantes interesadas será utilizado especialmente para suprimir las preferencias cuya eliminación sea necesaria para la observancia de las disposiciones del inciso i) del apartado a) del párrafo 8 y del apartado b) del mismo párrafo. El párrafo 9 determina que la creación de una unión aduanera o de una zona de libre comercio no influirá en las preferencias históricas (aquellas referidas en el párrafo 2 del artículo I del GATT). A pesar de esta desvinculación, sin embargo, esas preferencias podrán eliminarse o ajustarse mediante negociaciones con las partes contratantes interesadas, especialmente en lo relacionado a las preferencias cuya eliminación sea necesaria para la observancia de las disposiciones del párrafo 8 del artículo XXIV (aquellas que se indican en el inciso i) del apartado a) del párrafo 8 y del apartado b) del mismo). adoptado por consenso. Se ha considerado que había consenso si ninguna delegación se oponía formalmente a la decisión en la reunión en la que se examinaba el asunto. 138 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Párrafo 10. Las PARTES CONTRATANTES podrán, mediante una decisión tomada por una mayoría de dos tercios, aprobar proposiciones que no se ajusten completamente a las disposiciones de los párrafos 5 a 9 inclusive, a condición de que dichas proposiciones tengan como resultado el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio en el sentido de este artículo. De la historia de la redacción de este párrafo 10, se desprende que la finalidad de la disposición era prever la supervisión de las uniones aduaneras y zonas de libre comercio en las que no todos los participantes eran partes contratantes. La Carta de la Habana, como se había propuesto inicialmente, sólo preveía la constitución de uniones aduaneras y zonas de libre comercio entre los signatarios. Sin embargo, durante la Conferencia de la Habana se incorporó un párrafo 6 al artículo 44 de la Carta (Uniones Aduaneras y Zonas de Libre Comercio) que luego se convertiría en el actual párrafo 10 del artículo XXIV del GATT, el cual permitía, mediante los dos tercios de los votos, aprobar propuestas que no se ajustaran plenamente a los requisitos del artículo 44 de la Carta, siempre que condujeran al establecimiento de una unión aduanera o una zona de libre comercio en el sentido de dicho artículo. Se estaba dando la posibilidad de formar estos acuerdos donde una o mas partes no fuesen Miembros204 (Guía de las Normas y Usos del GATT. 1995, pág. 920). Párrafo 11. Teniendo en cuenta las circunstancias excepcionales resultantes de la constitución de la India y del Pakistán en Estados independientes, y reconociendo que durante mucho tiempo ambos Estados formaron una unidad económica, las partes contratantes convienen en que las disposiciones del presente Acuerdo no impedirán a esos dos países la celebración de acuerdos especiales sobre su comercio mutuo, hasta que se establezcan definitivamente sus relaciones comerciales recíprocas.* El párrafo 11 se incorporó para responder a la situación particular de la India y de Pakistán dado su división de agosto de 1947. Párrafo 12. Cada parte contratante deberá tomar las medidas razonables que estén a su alcance para lograr que, dentro de su territorio, los gobiernos y autoridades regionales y locales observen las disposiciones del presente Acuerdo. Por último, el párrafo 12 del artículo XXIV, surge durante la negociación de la Carta y del Acuerdo General, cuando las delegaciones justificaron y explicaron la necesidad de incluir una “cláusula federal”. Este párrafo obliga a los gobiernos a nivel subfederal (autoridades regionales y locales) de cada parte contratante, a “observar” las normas en materia de comercio internacional estipuladas en el Acuerdo General. 204
Hubo dos casos en las que las Partes Contratantes del GATT aprobaron la constitución de zonas de libre comercio entre una parte contratante y una o varias partes no contratantes. Una fue en 1951 al aprobarse la ZLC entre Nicaragua (firmante del GATT en mayo de 1950) y El Salvador y otra en 1956 con la participación de Nicaragua en la creación de una ZLC de América Central. 139
4.7. Cuestiones de Interpretación del Artículo XXIV del GATT 1947: Polémicas e Imprecisiones. Como observáramos, los autores del GATT no previeron el crecimiento exponencial del regionalismo y la erosión del principio de la no discriminación (Bhagwati. 2005, pág. 4). En realidad estimaron que las normas sobre los acuerdos regionales constituirían un elemento secundario en las relaciones comerciales mundiales. Esto fue así durante los primeros diez años de vida del GATT, ya que las previsiones del artículo XXIV del Acuerdo General se utilizaron poco (OMC. 1995, pág. 14). En el informe anual del Director General de la OMC al Órgano de Examen de las Políticas Comerciales, a fines de 2001, se expone claramente que las disposiciones del artículo XXIV del GATT no se pensaron para dar respuesta al auge del regionalismo, sino que se pensaba que la excepción del trato NMF prevista en el artículo XXIV seguiría siendo una excepción, agregando que lejos de constituir tal excepción, los acuerdos regionales (especialmente en la forma de zonas de libre comercio) se han transformado en casi la norma en las relaciones comerciales internacionales205 (OMC. 2001, pág. 101). La situación de excepcionalidad del artículo XXIV cambió al modificarse el contexto internacional. El inicio de éste cambio fue la firma del Tratado de Roma en 1957 y la notificación al GATT de este Tratado por el que se creaba la Comunidad Económica Europea (CEE) (de aquí en adelante CE). El establecimiento de la CE, requirió que las partes contratantes del Acuerde General interpretaran por primera vez algunas disposiciones del artículo XXIV, y también por primera vez supuso la presencia de importantes intereses comerciales y económicos para la gran mayoría de las partes contratantes. Los estados miembros de la reciente CE por una parte, y muchos de sus interlocutores comerciales por otra, no pudieron alcanzar un acuerdo con respecto a la compatibilidad del Tratado con el artículo XXIV ni con respecto a la compensación por los cambios introducidos en los aranceles consolidados de los Estados miembros de la CE (OMC. 1995, pág. 14). Algunos autores, como Patterson (1966) o Finger (1996), consideran que en ese intento de hacer compatibles las disposiciones del Acuerdo General con una evolución política de extraordinaria importancia se procedió a transacciones o interpretaciones que posteriormente menoscabaron la autoridad y claridad de las reglas del Acuerdo General sobre acuerdos comerciales regionales. Para Hudec (1990), la revisión jurídica de la CE fue un anacronismo. Las reglas del GATT habían sido elaboradas en 1947, con una perspectiva hacia acuerdos regionales más limitados como la unión aduanera del Benelux. A pesar de que la sustancia de las reglas tuvo sentido al aplicarse a la CE, su tamaño e implicancias hicieron poco realistas las consideraciones acerca de que el permiso de su existencia tuviera que depender de la conformidad de tales reglas (Hudec. 1990, pág. 211). 205
Como se observara previamente, el Informe Sutherland ratificaría esta apreciación tres años más tarde. 140 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Si bien el Tratado de Roma fue elaborado teniendo presente las disposiciones del Acuerdo General en materia de acuerdos regionales, su examen generó opiniones totalmente divergentes respecto a la compatibilidad de algunas de sus normas con las del artículo XXIV (OMC. 1995, pág. 14). Para Allen (1960), si se analizaba simplemente a la CE como una unión aduanera entre seis países europeos sin tener en cuenta sus otras asociaciones, la CE estaba mucho más cerca de concordar tanto con los requerimientos técnicos como con el espíritu del artículo XXIV que cualquiera de los otros acuerdos regionales notificados al GATT (Allen. 1960, págs. 19‐21 y 217–
225). A este respecto, Jackson (1969) aclara que quizás el mayor problema con respecto a los criterios del GATT es cuando estos se aplican al arancel externo común de los territorios metropolitanos206 de la CE (Jackson. 1969, pág. 589). Por motivos de estas divergencias no se llegó a ningún acuerdo sobre la compatibilidad mencionada, por lo que las partes contratantes convinieron en que: “como había un cierto número de cuestiones importantes de las que no se había obtenido información suficiente para que las partes contratantes terminaran el examen del mencionado Tratado, … no era posible continuarlo eficazmente como tampoco la discusión de las cuestiones de carácter jurídico implicadas” 207. Oficialmente nunca se volvió a examinar el Acuerdo de las Comunidades Europeas (Ibíd.). Posteriormente a medida que el número de acuerdos comerciales fue creciendo y los mismos eran contrastados con las normas del GATT se comprobó que la aplicación del artículo XXIV fue fuente de numerosas polémicas por la cantidad de imprecisiones y puntos grises en su redactado que originaron diferentes y variadas interpretaciones por los involucrados. Se analizarán a continuación los principales aspectos del artículo XXIV que dieron origen a diversas interpretaciones y sus consecuentes polémicas. 4.7.1. Relación entre el párrafo 4 y los párrafos 5 a 9 del XXIV La relación entre el párrafo 4 y los párrafos 5 a 9 es bastante confusa. Como se dijo en el apartado anterior, el párrafo 4 ha sido interpretado como una mera presentación de principios generales o como un párrafo que contiene requisitos adicionales a los especificados en los párrafos siguientes. El planteo de esta relación polémica entre estos párrafos se presenta a continuación. El final del párrafo 4 dice claramente que las uniones aduaneras o las zonas de libre comercio deberán facilitar el comercio entre los miembros de las mismas sin erigir obstáculos a terceros países. Esta norma sería auto aplicable, mientras que los párrafos 5 a 9 parecerían estar supeditados al cumplimiento del párrafo 4, ya que son normas más detalladas que comienzan 206
Territorios de ultramar (colonias y antiguas colonias). Sin embargo, se pusieron de acuerdo sobre un procedimiento de consulta y notificación, reafirmando que “la suspensión de dicho examen no sería obstáculo para el ejercicio de los derechos de las partes contratantes de conformidad con el artículo XXIV” (Guías de las Normas y Usos del GATT (1995), pág. 908, en base a IBDD 7S/73). 207
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con el término “Por consiguiente” (“Accordingly”, en inglés) (Nakada. 2002, pág. 51). La existencia de este término es lo que ha generado problemas de interpretación. Por lo tanto, surgen algunas cuestiones, a saber, si un acuerdo regional cumple con la norma del párrafo 4, ¿se puede decir que está cumpliendo automáticamente las normas de los incisos 5 a 9?, ó si el párrafo 4 es apenas una regla general, y que conforme al término “por consiguiente”, su detalle esta contenido en los párrafos 5 a 9. Así, se podría considerar que el párrafo 4 establece criterios que, si bien son generales, deben ser cumplidos por un acuerdo regional además del resto de criterios establecidos en el artículo XXIV. Esta interpretación restringiría el número de acuerdos con derecho a la excepción. Inversamente, se podría considerar al párrafo 4 sólo como una declaración de principios que serviría para interpretar los demás criterios de los otros párrafos, pero si esos otros criterios se cumplen, dicho párrafo pierde sentido práctico. Esta interpretación aumentaría el número de acuerdos elegibles para ser tratados por el artículo XXIV. Todas estas dudas generaron problemas en la deliberación del Grupo de Trabajo que examino el Tratado de Roma para la creación de la CE. Para los negociadores de la CE existe claramente un vínculo entre las dos series de disposiciones dado por la frase “por consiguiente”, donde las condiciones establecidas en los párrafos 5 a 9 tienen por objeto asegurar la conformación de UA y ZLC con la fórmula general enunciada en la segunda parte del párrafo 4. O sea, para la CE, las UA o ZLC que satisfagan las disposiciones de los párrafos 5 a 9 del artículo XXIV satisface, automáticamente y necesariamente, a las disposiciones del párrafo 4, cuyas consecuencias se limitan a enunciar los párrafos 5 a 9 (Guías de las Normas y Usos del GATT. 1995, pág. 885). Así, las CE estarían en concordancia con la segunda consideración planteada. La mayoría de los miembros que integraban el Comité de examen del tratado de Roma no se mostraron dispuestos a aceptar la interpretación de la CE. Estimaron que el párrafo 4 fija los principios básicos a los que una unión aduanera debe ajustarse para ser compatible con los objetivos del Acuerdo General. De plantearse problemas, respecto de la aplicación de las disposiciones de los párrafos 5 a 9 en casos determinados, deberán resolverse de conformidad con los principios del párrafo 4 (Ibíd., pág. 886). En el apartado 4.8., al analizar el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT, se presentarán los cambios e interpretaciones dados por este Entendimiento a esta cuestión controvertida. 4.7.2. Acuerdos Provisionales – Plazo Razonable El párrafo 5 c) que trata sobre los acuerdos provisionales hace referencia a la velocidad en que todas las barreras internas de la UA o la ZLC sean removidas. Para ello, requiere que sea presentado un plan y un programa para que estos acuerdos sean completamente implementados. Además, el párrafo 7 determina un proceso específico para autorizar el 142 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
acuerdo interino, aunque su contenido es bastante ambiguo. Por ejemplo, para que un acuerdo provisorio alcance el estadio de UA o ZLC, existe la condición que sea “dentro de un período de tiempo razonable”, no quedando claro qué se entiende por “periodo razonable”. (Nakada. 2002, pág. 52). Como se mencionara anteriormente cuando se presentó el párrafo 7 del artículo XXIV del GATT, toda parte contratante que decida formar una UA o una ZLC deberá obligatoriamente notificarlo sin demora a las demás partes contratantes. Respecto a los acuerdos provisionales referidos en el párrafo 5 c), el artículo XXIV (párrafo 7 b)) prevé que las partes contratantes formulen recomendaciones a las partes en el acuerdo sí, después de haber estudiado el plan y el programa para el establecimiento de la UA o la ZLC llegan a la conclusión de que el acuerdo en cuestión no ofrece probabilidades de dar por resultado el establecimiento de éstas en el plazo previsto o consideren que dicho plazo no es razonable. Si tales recomendaciones no fuesen acatadas o no hubiese disposición de modificar el acuerdo provisional, las partes en el acuerdo no podrán mantenerlo ni ponerlo en vigor. La realidad muestra que la mayor parte de los acuerdos notificados al GATT han sido acuerdos provisionales y la práctica de la notificación ha variado de acuerdo en acuerdo. En los diez primeros años de historia del GATT, la notificación tenía por objeto obtener la aprobación de las partes contratantes con antelación a la adopción de las primeras medidas en aplicación del acuerdo. Así fue el caso del Tratado de Roma, el cual se firmó el 25 de marzo de 1957 y se notificó inmediatamente al resto de las partes contratantes para luego entrar en vigor el primero de enero de 1958. Situación similar se dio con el Tratado de Montevideo en el que se estableció la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) en 1960, cuyo examen finalizó mucho antes de la entrada en vigor del mismo. Sin embargo, luego de ésta primer década de existencia, hubo muy pocos casos en los que un grupo de trabajo haya podido terminar su examen de un acuerdo antes de su entrada en vigor. Según estadísticas de la OMC, en los acuerdos notificados desde 1980, el plazo comprendido entre la fecha de entrada en vigor y la adopción del informe del grupo de trabajo ha oscilado entre tres meses y más de cuatro años. Las razones son diversas, pero esta situación se explica en parte por el breve lapso de tiempo entre la firma y la entrada en vigor del acuerdo. En otras situaciones, sólo se efectuó la notificación después de que el acuerdo hubiera sido ratificado por los órganos legislativos nacionales, dejando escaso margen de tiempo para examinarlo antes de su entrada en vigor. Tal es el caso del Tratado de Libre Comercio firmado por Estados Unidos, Canadá y México que fue ratificado en 1993 y entró en vigor el primero de enero de 1994. Hasta ese mismo mes sus miembros no habían dado su conformidad al establecimiento de un grupo de trabajo. Otro caso fue el de la ampliación de la Unión Europea el primero de enero de 1995 con la incorporación de Austria, Finlandia y Suecia antes de establecerse un grupo de trabajo. En la práctica, el examen de los acuerdos por las partes contratantes se ha convertido cada vez más en un examen realizado ex post y, el hecho de que los miembros del acuerdo tengan en cuenta las preocupaciones expuestas por el resto de las partes contratantes (tercero países) en el grupo de trabajo es escasa o casi nula. 143
En los grupos de trabajo, el tema de los acuerdos provisionales ha dado origen a debates y problemas de interpretación. El artículo XXIV establece que estos acuerdos provisionales deben comprender “un plan y un programa para el establecimiento, en un plazo razonable, de la unión aduanera o de la zona de libre comercio”. Sin embargo, este artículo no define qué se entiende por “acuerdo provisional”, “plan y programa” o “en un plazo razonable”. Esta falta de definiciones acordadas ha generado controversias en algunos casos en lo que respecta a si un determinado acuerdo puede calificarse de provisional o está orientado de forma clara o inequívoca al establecimiento de una unión aduanera o una zona de libre comercio, dentro de un plazo y programa claramente definido. En el informe del Grupo de Trabajo que se ocupó de la asociación de Turquía con la Comunidad Económica Europea (1965) consta la opinión de estos países acerca de los “acuerdos provisionales” indicando que la provisionalidad implica que el “plan y el programa” no debían ser forzosamente detallados y completos208. Sin embargo, el informe del Grupo de Trabajo que trató los Acuerdos de Asociación entre la CE con Túnez y Marruecos en 1970 declaró que “sin un plan y un programa precisos y completos, las partes contratantes no podrían llegar a una conclusión sobre si los acuerdos probablemente conducirían a la creación de zonas de libre comercio dentro de un plazo razonable y, en caso necesario, hacer las oportunas recomendaciones.”209 En lo que respecta a la cuestión de “plazo razonable”, la discusión sobre qué se entiende como tal comenzó en los orígenes del GATT. Durante los debates que tuvieron lugar en el Período de Sesiones en Londres de la Comisión Preparatoria del Acuerdo General no se aceptó una propuesta de Sudáfrica en la cual se solicitaba sustituir el término “razonable”, por su ambigüedad, por un plazo de tiempo determinado. Más tarde, varios países expusieron, en el seno del GATT, que no existe un punto final definitivo para el período de transición al no haberse estipulado ninguna fecha de referencia en el texto del acuerdo. En el informe del Grupo de Trabajo que se ocupó del Acuerdo entre la CE y el Líbano en 1975, la Comunidad declaró que el párrafo 5 del artículo XXIV debe leerse como un todo. Así, los tres conceptos respecto a “acuerdo provisional”, “plan y programa” y “plazo razonable” no deben disociarse con respecto a su sentido y alcance. La CE agregó que no era posible que en un acuerdo provisional las partes pudieran prever con exactitud, en la etapa actual y en una situación en plena mutación, todas las modalidades que conducirían al logro de su objetivo. No obstante, en el marco del Acuerdo bajo análisis, es evidente la existencia de un plan y un programa de desmantelamiento de aranceles y contingentes así como la voluntad de las partes de establecer una zona de libre comercio de conformidad con el artículo XXIV y el Acuerdo General. En este mismo informe, otras partes contratantes expresaron no compartir con esta interpretación subrayando que, en todo caso, las partes debían facilitar fechas de referencia, para que el resto de las partes contratantes pudiesen juzgar si el plazo fijado era razonable o no210. 208
Documento GATT L/2265, adoptado el 25 de marzo de 1965. Documento GATT L/3379 adoptado el 29 de septiembre de 1970. 210
Documento GATT L/4131, adoptado el 3 de febrero de 1975. 209
También resulta interesante comentar la opinión del Grupo de Trabajo que se ocupó del Acuerdo entre España y los países de la AELC en 1980, que refleja la opinión de las partes en dicho acuerdo, y que expresa que del estudio de la práctica del GATT se desprende que el límite entre las nociones jurídicas de un acuerdo de libre comercio y el de un acuerdo provisional no era muy preciso. Sin embargo, el hecho es que si la implementación de un acuerdo provisorio se extiende por un largo período de tiempo, los países estarían admitiendo la existencia de un acuerdo preferencial “menor que el 100%” ó, que se facilite la formación de bloques regionales, acarreando un aumento de comercio regional preferencial, generando oportunidades para cometer abusos en la utilización del artículo XXIV y posibilitando la anulación de los efectos de la cláusula NMF (Nakada. 2002, pág. 52). Debe reconocerse, que la cuestión de la definición o no de un plazo se ha planteado con menor frecuencia en el caso de los acuerdos provisionales que comprenden planes y programas con períodos de transición fijos. 4.7.3. Lo “esencial” de los Intercambios Comerciales Este requisito del párrafo 8 del artículo XXIV ha generado tal diferencia entre los integrantes de los grupos de trabajo que ha sido el principal motivo para que estos grupos no llegasen a un consenso sobre la compatibilidad de diversos acuerdos con el Acuerdo General. El requisito en cuestión se refiere al alcance de la liberalización que han de alcanzar los miembros de una unión aduanera o de una zona de libre comercio. Esta exigencia, intrínsecamente relacionada con el alcance de la liberalización comercial interna, dio origen a dos posiciones: uno cuantitativo (porcentaje abarcado del comercio entre los miembros). Los miembros de acuerdos que excluyen los productos agropecuarios del mismo, han sostenido que el criterio del apartado b) del párrafo 8 del artículo XXIV debe considerarse de manera que se eliminen los obstáculos a lo esencial de los intercambios comerciales entre las partes y no a lo esencial de los intercambios comerciales de toda clase de productos o en todos los sectores. El informe del Grupo de Trabajo que examinó la compatibilidad con el artículo XXIV de las disposiciones del Tratado de la CE relativas a la asociación de los territorios de ultramar, señaló que los Estados miembros de la CE propusieron la siguiente definición de la expresión “lo esencial”: “se considera realizada para lo esencial una zona de libre comercio cuando el volumen del comercio liberado alcance el 80 por ciento del volumen total”.211 Otros miembros de este grupo manifestaron que no convenía fijar, como norma general, un porcentaje del comercio representativo de “lo esencial”, ya que cada proyecto de zona de libre comercio o unión aduanera debía examinarse en particular, agregando que lo importante era 211
Documento GATT L/778, adoptado el 29 de noviembre de 1957. 145
saber si las disposiciones de la futura zona de libre comercio reforzarían o reducirían gradualmente las barreras al comercio entre las partes constituyentes. otro cualitativo (no exclusión de los principales sectores), que sostiene que los sectores principales no podrían quedar afuera de los términos de un acuerdo que se presente bajo artículo XXIV. Terceros países pusieron en duda el requisito relativo a lo esencial de los intercambios comerciales en aquellos acuerdos que excluyen el comercio de productos agropecuarios sin elaborar. En el Grupo de Trabajo que analizó el Acuerdo de Libre Comercio entre Suecia y los Estados Bálticos algunos miembros sostuvieron que el mismo se adecuaría perfectamente a las prescripciones del artículo XXIV si no se hubiera previsto un tratamiento diferenciado para el comercio agropecuario. El término “lo esencial de los intercambios comerciales” puede ser entendido como incluyendo partes, valores y volúmenes. Parecería permitir una liberalización tanto cuantitativa como cualitativa, con lo cual parece haber mayor flexibilidad en la admisión de un acuerdo regional y en la aplicación de las reglas del párrafo 8 del artículo XXIV. En el informe del Grupo de Trabajo que trató el tema de la Asociación Europea de Libre Comercio –examen del Convenio de Estocolmo212– en 1960, se afirmó que la noción de “lo esencial de los intercambios comerciales” tiene un carácter tanto cualitativo como cuantitativo y que no puede suponer la exclusión de algún sector importante de las actividades económicas. Por esa razón, se consideró que el porcentaje de los intercambios al que se aplique el régimen de la zona, incluso fijado en el 90 por ciento, no era el único factor que había de tenerse en cuenta (Guías de las Normas y Usos del GATT. 1995, pág. 916). Como veremos en el próximo apartado, en las negociaciones de La Ronda Uruguay no hubo progresos sobre esta cuestión de lo “esencial”, permaneciendo sin solución también en el Comité de Acuerdo regionales de Comercio de la OMC. 4.7.4. Obstáculos Comerciales a Terceros Países En este inciso se presentan aspectos del artículo XXIV cuya interpretación afecta directamente los intereses de los terceros países no miembros de una unión aduanera o zona de libre comercio. Específicamente se analizarán temas relacionados con los párrafos 4; 5 y 6 del artículo XXIV. 4.7.4.1. Respecto al párrafo 4 Se han discutido dos aspectos (el jurídico y el académico) en relación al párrafo 4 y su incidencia en los terceros países. 212
En varias disposiciones de este Convenio, especialmente en sus artículos 3 y 10, relativas a la supresión de los obstáculos comerciales en los intercambios en la zona de libre comercio, no se incluyen a los productos agrícolas. 146 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
•
El primero de ellos, que es de carácter “jurídico” (y que será analizado más en profundidad en este mismo apartado), sugiere que el párrafo en cuestión requiere que una unión aduanera debe tener en consideración el efecto comercial del acuerdo sobre cada una de las partes contratantes del GATT, es decir, no erigir barreras para el comercio de ninguna parte contratante específica. Al respecto, en 1957, la CE expresó que este punto de vista era controvertido en función al lenguaje del párrafo 5 que dice “en conjunto” y de “incidencia general”, y en función del párrafo 6, que establece derechos de renegociación ante la situación específica en que los aranceles consolidados son incrementados. •
El segundo de los aspectos que se ha discutido esta relacionado más a una controversia del tipo “académica” y se refiere a que el párrafo 4 estaría estableciendo una dicotomía entre “creación de comercio” versus “desvío de comercio”, como parte de las disciplinas del artículo XXIV, autorizando aquellos acuerdos regionales que son “creadores” de comercio y prohibiendo los que generan “desvío” del comercio (Jackson. 1969, pág. 601). Para Allen (1960), este argumento presenta varios puntos de vista. En uno de ellos el autor descarta la alternativa de que cualquier nivel de desvío de comercio es inconsistente con las normas GATT. Su argumento se basa en que como el GATT permite las uniones aduaneras con un arancel externo común, demandando a su vez que las barreras internas entre los miembros del mercado común sean eliminadas, resulta obvio que los países miembros que originariamente adquirían ciertos productos desde el exterior pagando un arancel, ahora los compren en el mercado interno libre de dicho arancel. Esto es una inevitable consecuencia que el GATT permite (Allen. 1960, pág. 26). Pero según Viner (1950)213, esto no es estrictamente “desvío de comercio”. Para que éste ocurra, el cambio debe darse por un suministrador no miembro de menores costos a un suministrador miembro de la unión que tenga mayores costos. Según Allen (1960), el GATT aceptaría el cambio del proveedor externo por el interno si éste último tuviere menores costos relativos, con lo cual se estaría generando creación de comercio. Mientras que, por otro lado, si el cambio es hecho de un productor externo de bajo costo a un proveedor interno del mercado común con mayores costos, entonces se estaría desviando comercio, lo cual, afirma Allen, no sería permitido por el GATT (Ibíd.). Sin embargo, afirma este autor, uno de los supuestos tácitos de la excepción que implica el artículo XXIV, es que el incremento en el tamaño de mercado que surge por la eliminación interna de las barreras al comercio racionalizará la producción y, por medio de una más eficiente asignación de los recursos, división del trabajo y especialización de la producción, hará bajar los costos de manera que el problema de la desviación de comercio se reduzca a niveles aceptables (Ibíd. pág. 27). Finalmente, bajo esta controversia, Allen se pregunta que ocurriría si todos los requisitos del artículo XXIV se cumpliesen en una unión aduanera y a pesar de ello, dicha unión resultase ser más desviadora que creadora de comercio, ¿será entonces esta unión incompatible con el Acuerdo General?, ó será el riesgo que el GATT asumió al aprobar uniones aduaneras de conformidad con disposiciones precisas establecidas en el artículo XXIV? Según el autor, las uniones aduaneras pueden, al menos en algún grado, desviar comercio mientras cumplen con el artículo XXIV (Ibíd., pág. 28). Pero como en definitiva el GATT no ha podido comprobar 213
Ver capítulo 3. 147
incompatibilidades, la segunda alternativa de la pregunta de Allen es la que parece ser válida214. Dam (1963), por su parte, propone que la “creación” de comercio debiera ser el criterio necesario y suficiente para la autorización por parte del GATT de excepciones regionales, expresando: “el artículo XXIV tiene muy poco sentido y se deberían adoptar estándares bastante diferentes”, proponiendo la reinterpretación del mismo ante la ausencia de una revisión (Dam. 1963, pág 615). El profesor Dam saca a la luz algunas incompatibilidades o conflicto de objetivos del artículo XXIV respecto a las terceras partes al criticar tanto la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) como las disposiciones sobre los territorios de ultramar del Tratado de Roma, ya que considera que tienen en general un efecto desfavorable sobra la producción. En el caso de la ALALC, afirma Dam, el objetivo de industrialización de sus miembros es incompatible con el criterio de “creación” de comercio, ya que este acuerdo podría "permitir que las industrias locales de un país captaran mercados que están actualmente abastecidos por industrias que están fuera de América Latina" en lugar de "permitir que las industrias locales compitan entre sí para que las más eficientes capten mercados de las menos eficientes" (Ibíd., pág. 658). Este autor sugiere que algunos de los posibles efectos desafortunados de la ALALC se podrían deber al intento de sus fundadores de obrar de acuerdo con el GATT. El objetivo de ALALC fue la constitución de una zona de libre comercio dentro de un plazo de doce años durante el cual debían eliminarse gradualmente todos los gravámenes y restricciones que obstaculizaran el intercambio comercial entre sus miembros. Para Dam, "la reducción parcial de barreras internas bien podría haber sido preferible a la eliminación total…” (Ibíd., pág. 661). En el seno del GATT se ha discutido sobre este tema. Algunas de sus partes contratantes han alegado que la segunda frase del párrafo 4215 permitiría una prueba de creación/desviación de comercio, considerando la preocupación dominante por no erigir obstáculos en el contexto de la primacía del sistema multilateral de comercio. Esta posición fue expuesta en diferente medida por Australia, India, Hong Kong, Japón y Corea. En contraposición, otras delegaciones como las CE, Estados Unidos, Canadá, Argentina o Brasil, opinaron que la cuestión de la desviación o la creación de comercio no formaba parte del criterio de conformidad con el artículo XXIV216, y ello por una buena razón: los economistas dirían que no es posible determinar con objetividad y precisión los efectos comerciales, habiendo tantos factores que afectan al comercio (como por ejemplo las fluctuaciones monetarias o la comercialización de 214
Allen (1960), analiza más en detalle la relación entre el “desvío” de comercio y el párrafo5(a) del artículo XXIV. Específicamente analiza si el Mercado Común Europeo y, por lo tanto, si su arancel externo sería desviador de comercio aun si el párrafo 5(a) del artículo XXIV del GATT es cumplimentado por dicho Mercado Común (Allen. 1960, Capítulo 5, págs. 83 a 91). 215
“… el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”. 216
Sin embargo, en el Grupo de Trabajo del GATT creado para examinar la incorporación del Grecia a las Comunidades de los Nueve, el representante de la CE pareció tener una posición diferente al manifestar: “Por supuesto, se reconoció que, como se indica en el artículo XXIV:4, la finalidad de una ampliación de la unión aduanera era crear comercio, ser un elemento dinámico y no incrementar las barreras al comercio para otras Partes Contratantes” (Doc. GATT L/5453 del 28 de enero de 1983, párrafo 9). 148 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
los productos). El Entendimiento no hace referencia acerca de la desviación del comercio, sino más bien de la creación de obstáculos a terceras partes217. 4.7.4.2. Respecto al párrafo 5 Se analizarán cuatro aspectos controvertidos del párrafo 5 en relación a los terceros países. •
Una de las controversias del párrafo 5218 esta dada por la frase “… en conjunto…de una incidencia general más elevada”. El párrafo 5 a) del artículo XXIV, al fijar que el arancel externo común y las demás reglamentaciones restrictivas que se establezcan al constituir una unión aduanera “no sean en conjunto … de una incidencia general más elevada” ni sean más restrictivas que los aplicados antes por sus territorios constitutivos, impone una importante limitación a estos bloques comerciales. Ante esta limitación, cobra importancia el método de elaborar el arancel externo común (AEC) de una unión aduanera que será a partir de los aranceles de cada uno de los diferentes miembros. La importancia radica sobre los efectos en las oportunidades futuras de acceso al mercado de los proveedores de terceros países. Habría varias posibilidades para calcular el AEC: 1) que sea el mayor o el menor arancel existente dentro de los países miembros de la unión aduanera; 2) que surja del promedio simple de los aranceles, o del promedio ponderado (por el volumen de comercio) ó; 3) teniendo en cuenta “la incidencia general” pero para cada producto por separado y para cada país. El informe del Grupo de Trabajo que examinó las disposiciones del Tratado de Roma en relación con el establecimiento de un AEC y su compatibilidad con las normas del párrafo 5 a) del artículo XXIV, refleja la opinión de la mayoría de los miembros de dicho Grupo, al expresar que no podían aceptar la aplicación automática de una fórmula, ya sea el promedio aritmético u otra, y estimaron de común acuerdo que convendría estudiar el problema examinando separadamente los diversos productos país por país. El arancel externo común de la CE se estableció en general al nivel de la media aritmética de los tipos arancelarios de los Estados Miembros al 1º de enero de 1957, sin tener en cuenta el volumen de comercio como ponderación (OMC. 1995, pág. 14 y 54) (Bela Balassa. 1964, pág. 52). 217
Documentos OMC WT/REG/M/15 del 13 de enero de 1998 y WT/REG/W/37 del 2 de marzo de 2000. Presentada en el ítem anterior (4.7.4.1.) como controversia relacionada con el párrafo 4, pero que en la práctica esta vinculada directamente con el párrafo 5. 218
149
Los países no miembros de la CE plantearon cuestiones con respecto a las consecuencias comerciales que tendría para ellos la aplicación de un promedio aritmético simple (no ponderado) de los aranceles aplicados por los Estados miembros de la CE desde el primero de enero de 1957. El análisis se basaba en que un enfoque de esta clase tendría por consecuencias un incremento significativo de los aranceles establecidos sobre los productos que en ese momento tenían interés de exportación, con lo que se entraría en conflicto con las prescripciones del mencionado párrafo 5 del artículo XXIV, respecto de las cuales no debía fijarse el arancel externo común en un nivel más elevado en conjunto que el vigente antes de la unión. Por su parte, los Estados miembros de la CE observaron que las disposiciones del artículo XXIV no excluyeron ningún método de cálculo para la elaboración del arancel común, siempre y cuando, conforme al párrafo 5, los derechos de aduana aplicados como consecuencia del establecimiento de la unión aduanera, no sean en su conjunto de una incidencia general más elevada que aquéllos a los que sustituye. Es por ello, que los Miembros de la CE retuvieron el método del promedio aritmético y expresaron que no podían aceptar un estudio país por país (Nakada. 2002, pág. 54). Las Comunidades Europeas han interpretado que este requisito es aplicable a terceros países considerados en conjunto y no por separado, por lo que no le impide el establecimiento de obstáculos al comercio en un sector o subsector del comercio de mercaderías, a condición de que se disminuyan los obstáculos en otros sectores o subsectores. Este tema fue uno de los motivos del por qué el Grupo de Trabajo encargado de examinar el Tratado de Roma no llegó a conclusión alguna. En el capítulo 6 se analizará el estudio técnico del Grupo de Trabajo del GATT y las divergencias de opinión allí rescatadas. En los diferentes Grupos de Trabajo establecidos para examinar las ampliaciones de la CE este tema fue recurrente. Las discrepancias en este aspecto originaron que el examen por la adhesión en 1973 de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido se interrumpiera. Posteriormente, con la incorporación de Grecia (1981) a la CE, el Grupo de Trabajo que se ocupó de esta adhesión, informó en 1983 que tampoco pudo ponerse de acuerdo sobre la metodología precisa para la determinación que debía hacerse en virtud del párrafo 5 del artículo XXIV, así como tampoco sobre si los derechos o reglamentaciones comerciales eran, en general, más elevados o más restrictivos después de la adhesión de Grecia que antes (Guías de las Normas y Usos del GATT. 1995, pág. 893). Durante el examen por la incorporación de España y Portugal a la CE, ésta siguió manteniendo la postura de que el párrafo 5 del artículo XXIV solo requería un examen sobre una base lo mas amplia posible. Para la CE, la visión que debe tomarse es generalista para determinar si la incidencia general de los aranceles y otras regulaciones después de la ampliación son, en términos globales, más o menos restrictivos que antes. Aun asumiendo que en algunos productos pudiese generarse un efecto negativo por el incremento del arancel o por el reemplazo por un arancel variable, debe considerarse el balance global, o sea deben considerarse las reducciones en los aranceles de otros productos del sector (GATT, L/6405. 1988, pág.3, párr.6). 150 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En este mismo proceso, otras partes contratantes manifestaron que el ejercicio del párrafo 5 del artículo XXIV no podría llevarse adelante sin considerar los efectos específicos de la ampliación sobre las partes contratantes de manera individual (Ibíd. pág. 6, párr. 14). Al analizar los antecedentes de la redacción del párrafo 5 del artículo XXIV, en el texto del Proyecto de Carta de Ginebra (y del Acuerdo General del 30 de octubre de 1947) se utilizó las palabras “el promedio de los derechos” en lugar de las palabras “de una incidencia general [de los derechos]”, sin embargo, el informe de la Subcomisión en la Conferencia de La Habana, recomendó que se utilizara la segunda frase ya que, a su criterio, era conveniente que no se exigiera el promedio matemático de los derechos de aduana sino que se diera una mayor flexibilidad para permitir que las partes contratantes tomaran en cuenta el volumen del comercio219. •
Otra de las controversias del párrafo 5 que afecta los intereses de terceros países ha sido el tema de utilizar los aranceles consolidados o aplicados para la comparación del AEC de la unión aduanera con el arancel previo de los Estados miembros que formarían dicha unión. Este debate respecto a la clase de derechos que debían tenerse en cuenta no ha sido menos conflictivo. A ese respecto el Comité de Negociaciones Arancelarias, que examinó en 1961 el arancel externo común de la CE, señaló en su informe que sus conclusiones eran forzosamente provisionales porque no se podía llegar a un acuerdo acerca de que si había que considerar los derechos autónomos o consolidados, o bien los derechos efectivamente aplicados (Guías de las Normas y Usos del GATT. 1995, pág. 894). El problema residía en las diferentes interpretaciones entre la palabra “que se apliquen” y “vigentes” que exigía comparar el párrafo 5 a) del artículo XXIV del GATT. La CE entendía que la palabra “vigente” (“applicable”) resultaba distinta a la frase “que se apliquen” (“imposed”) utilizada en otra parte del artículo XXIV, en el sentido de que se refería a una norma jurídica en vigor o que podía entrar en vigor, y que correspondía a cada parte contratante que constituyera una unión aduanera o una zona de libre comercio interpretar su propia legislación con respecto a los derechos que debían considerarse vigentes. Así, de conformidad con la legislación nacional de los miembros de la CE, el término “vigentes” solamente podía referirse a los derechos de aduanas convencionales (consolidados). En contraposición, otros miembros del Grupo de Trabajo, sostuvieron que el término “vigentes” debía referirse a los derechos efectivamente aplicados, ya que la finalidad del artículo XXIV.5 a) era impedir que se aprovechara el establecimiento de una unión aduanera como una oportunidad para aumentar los derechos con fines proteccionistas, que eran en la práctica con los que se encontraban los exportadores. Estas delegaciones sostenían que en el cálculo del arancel común, si se utilizaban aranceles que en la realidad nunca se habían percibido, no se obtendría una verdadera indicación del régimen de protección existente antes de constituirse la unión aduanera. 219
Informes de La Habana, 1947. 151
Este debate se extendió hasta la Ronda Uruguay sin poder ser resuelto, hasta que el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV le dio solución. •
Otro tema de controversia que afecto a los terceros países y que también esta relacionado al párrafo 5 en cuanto a que “los derechos de aduana que se apliquen….no sean…, de una incidencia general más elevada, ni …más rigurosas…que las reglamentaciones vigentes [previamente]…”, ha sido la incorporación de “aranceles variables” en los países que se adhirieron a la CE y que antes tenían aranceles fijos. Los aranceles variables son utilizados principalmente por la CE en sus productos agrícolas como parte de su Política Agrícola Común (PAC) para proteger a sus agricultores contra la competencia externa con costos bajos. Este tipo de arancel varía en algunos casos en función de la época del año, teniendo diferentes precios de entrada según la época220, siendo crecientes a medida que se asciende en los intervalos de precios CIF de las mercaderías. El gravamen variable sobre las importaciones tiende a ser más restrictivo que un arancel fijo. Desalienta la posibilidad de que los productores extranjeros absorban parte del arancel y bajen sus precios para mantener las ventas de exportación. Este hecho sólo desataría gravámenes más altos. Además, por el hecho de la variabilidad quitan previsibilidad al exportador (Carbaugh. 2004, págs. 275 y 276). En otros casos, el arancel varía dependiendo del “contenido agrícola” (EA) que posea. En este tipo de aranceles existen componentes (que son variables) que pueden adoptar diferentes valores dependiendo de las proporciones que contengan de determinados ingredientes, como las materias grasas de la leche; las proteínas de la leche; la sacarosa/azúcar invertido/isoglucosa o el almidón‐fécula/glucosa. Del porcentaje en peso de alguno/s de estos elementos se obtendrá un código que indicará como se completa el arancel correspondiente221. Este tema genero disputas especialmente cuando España y Portugal ingresaron a la CE. La introducción de aranceles variables en varios productos agrícolas de estos dos países como parte de la adopción de la política agrícola común constituyó un nuevo obstáculo al comercio para aquellos exportadores de productos agrícolas. En el Grupo de Trabajo del GATT que analizó esta adhesión, muchas delegaciones reclamaron que esta situación no podría presentarse como un movimiento hacia una mayor liberalización comercial. La delegación de las Comunidades expresó que los productos sujetos a gravámenes variables sólo representaban el 2% de las importaciones comunitarias, a lo que una tercera parte le respondió que dicho porcentaje representaba el 30% de sus exportaciones a España (GATT, L/6405. 1988, pág. 5 párr. 11). •
Por último, otra controversia relacionada con el párrafo 5 y que afecta a terceros mercados surge de la frase “… las demás restricciones comerciales…”. 220
Un ejemplo de ellos son las hortalizas y las frutas frescas del capítulo 7 y 8 del Sistema Armonizado de la OMA. Algunos ejemplos de productos cuyos aranceles tengan el “componente agrícola” o EA, según el nomenclador europeo, son los de los capítulos 17 (artículos de confitería), capítulo 18 (chocolate y demás preparaciones alimenticias), capítulo 19 (productos de panadería, pastelería o galletería), etc. 221
Las demás restricciones comerciales son aquellas medidas distintas de los aranceles en frontera. Dentro de ellas encontramos, por ejemplo, a las normas de origen. El origen de las mercaderías es un requisito fundamental y determinante en la aplicación de toda normativa del GATT. La distinción del origen es clave para determinar si se le aplica o no la normativa del GATT respecto del trato arancelario. Por supuesto, son necesarias en los acuerdos de integración económica para aplicar o no aranceles o cualquier otra regulación que afecte al comercio de las mercaderías importadas222. El GATT de 1947 reguló la norma de origen en su artículo VIII por considerarla una formalidad aduanera. Al no prosperar ninguna definición estándar para determinar el origen de los bienes, se estableció que se aplicarían las normas estipuladas en cada parte contratante (Millet. 2001, pág. 102). Esta cuestión, ha afectado a las terceras partes en los exámenes de las zonas de libre comercio223. Debido a que existen formas más o menos restrictivas de establecer y aplicar las normas de origen, las demás partes contratantes expresaron su preocupación por el hecho de que dichas normas se transformen en nuevas restricciones comerciales. Durante los grupos de trabajo que se ocuparon de examinar los acuerdos de libre comercio entre la CE y los diferentes Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC)224 en 1973, varias terceras partes contratantes participantes indicaron que sus normas de origen tendían a establecer obstáculos al comercio de productos intermedios con tercero países y que esas normas eran tan complejas y engorrosas que constituían de por sí un obstáculo al comercio. En estos mismos grupos de trabajo se expuso la opinión acerca de la inexistencia de directrices del GATT en lo que respecta a normas de origen en los acuerdos regionales de integración, dejando la libertad a las partes contratantes de adoptar las normas que consideren pertinentes225 (OMC. 1995, pág. 19). Si bien se reconoce la importancia de las normas de origen como restricción comercial, no se profundiza en este tema ya que el artículo XXIV no hace mención a ellas. Las mismas están comprendidas en el Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC. 222
Tales como la administración de restricciones cuantitativas, los derechos antidumping, los derechos compensatorios o salvaguardias, etc. 223
Se mencionan a las normas de origen como parte de “las demás reglamentaciones comerciales” que hace referencia el párrafo 5.a). Las normas de origen o criterios establecidos para que los productos que reciban trato de zona de libre comercio en los casos en que en el proceso de producción se utilicen productos intermedios importados de terceros países son elaboradas por los miembros de las zonas de libre comercio, debido al hecho de que cada uno de ellos mantiene su propia política de comercio exterior, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las uniones aduaneras. 224
La Asociación Europea de Libre Comercio AELC (EFTA, en inglés), estaba constituida por Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza cuando entró en vigor en mayo de 1960. Actualmente, la AELC está constituida por Islandia, Noruega, Suiza y el Principado de Liechtenstein. 225
En la Ronda Uruguay se crea un Acuerdo sobre Normas de Origen pero de alcance parcial ya que sólo se elaboraron un conjunto de normas y disciplinas que se aplican en las transacciones no preferenciales. El acuerdo no abarca expresamente la elaboración de normas de origen en el marco de acuerdos de establecimiento de zonas de libre comercio, sin embargo, su Anexo II prevé una mayor transparencia en tales normas. 153
Como otra restricción comercial encontramos a las restricciones cuantitativas, que a pesar de que en el GATT ’47 se incorporó la afirmación taxativa de que las mismas se prohibían y debían desaparecer como forma de protección al comercio internacional, la introducción en el redactado del Acuerdo General de numerosas excepciones genero numerosos problemas, especialmente en muchos de los exámenes de uniones aduaneras, ya que las mismas son inconsistentes con los artículo XI, XIII y XXIV:4 del GATT de 1947. En el caso de la adhesión de España y Portugal a la CE este tema generó opiniones divergentes entre las partes. En el informe del Grupo de Trabajo que examino dicha ampliación, se detallan las quejas de muchas delegaciones que expresaron su preocupación en torno a la introducción de nuevas restricciones cuantitativas en España y Portugal con motivo de su adhesión. No sólo mantuvieron las preexistentes en sus países sino que tuvieron que adoptar, por requerimiento del Tratado de Adhesión, nuevas restricciones cuantitativas. Por su parte, la CE replicó que estos países no habían introducido ninguna nueva restricción cuantitativa discriminatoria, sino que por el contrario, tanto el régimen de importación de España como el de Portugal se habían vuelto, durante el período de transición, más transparentes y previsibles, indicando que los terceros países terminarían beneficiándose en el largo plazo con la ampliación (GATT, L/6405. 1988. págs. 12, 13 y 19, párrs. 19 a 21 y 37). En los casos de las ampliaciones de la Comunidades, la mayoría de los reclamos de las terceras partes, fue que el nuevo miembro adoptaba a su régimen comercial nuevas formas de proteccionismo, donde la más criticada y rechazada fue la adopción de la PAC. La extensión de esta política a cada uno de los países adherentes resultó en un incremento de las barreras a terceros países con su correspondiente impacto negativo. 4.7.4.3. Respecto al párrafo 6 Otra cuestión que ha generado debate y que resulta de suma importancia en cuanto a la afectación de los intereses de las terceras partes esta relacionada con la compensación que pueda surgir en función al párrafo 6 del artículo XXIV. Este párrafo estipula que en caso de que una parte contratante aumente un derecho consolidado al ingresar en una unión aduanera de manera incompatible con las disposiciones del artículo II del GATT, el procedimiento que ha de seguirse es el establecido en el artículo XXVIII del Acuerdo General para la modificación de las Listas. Como se viera supra, el párrafo 6 del artículo XXIV establece que se tendrá debidamente en cuenta la compensación que resulte de las reducciones efectuadas en el derecho correspondiente de los demás miembros de la unión. Sin embargo, existen discrepancias en varios temas de su implementación: el momento en que deben llevarse a cabo las negociaciones encaminadas a determinar la compensación (antes o después del establecimiento de la unión aduanera); la naturaleza de la compensación; la metodología para el cálculo y la necesidad o no de tener en cuenta también las reducciones arancelarias efectuadas por los miembros de la unión aduanera respecto de otras partidas (posiciones arancelarias/productos). 154 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
La primera invocación del párrafo 6 del artículo XXIV se hizo en el contexto de la formación de la CE en 1957, con los seis miembros iniciales, debido a la presentación de su arancel externo común226. Específicamente, los terceros países atacaron la metodología de cálculo del AEC de la CE basado en el promedio aritmético simple, no ponderado de la alícuota arancelaria de los miembros para cada determinado producto al 1º de enero de 1957, con el Benelux contabilizada como un área. Aunque dichos ataques fueran expresadas en términos de si la metodología cumplía o no con los requerimientos jurídicos del GATT, el objetivo real fue el de lograr un AEC más bajo (Patterson. 1966, págs 164–167). El marco para ello fue la Ronda Dillon de 1960‐1962. La Conferencia sobre Aranceles, convocada para el 1º de septiembre de 1960, pero posteriormente postergada por esta negociación del párrafo 6 del artículo XXIV para el 29 de mayo de 1961, recibió el mandato, entre otros temas, de llevar a cabo las renegociaciones sobre modificación de aranceles de la CE y compensaciones a terceras partes de conformidad con el párrafo 6 del artículo XXIV (Hoda. 2001, pág. 99), es decir, negociaciones de ajuste en el arancel común para compensar los cambios en las tasas consolidados en el GATT (Allen. 1960, pág. 97). Conjuntamente, en esta Conferencia se establece un Comité de Negociaciones Arancelarias, que además de preparar las negociaciones de la CE bajo el artículo XXIV:6, tendría como objetivo obtener, de la Comisión de la CE, mayor claridad acerca de cómo se había establecido el arancel externo común y cómo se habían cumplido los criterios del artículo XXIV, en especial su párrafo 5 a) (GATT TN.60/1 del 21 de julio de 1960, págs. 1‐2). Antes de esta ronda, un creciente número de países que veían amenazados sus mercados de exportación, presionaron gastando una gran cantidad de tiempo y reuniones en discusiones bilaterales con la CE en Bruselas, Ginebra y otros lugares, con el infructuoso fin de lograr una reducción general a la propuesta de arancel externo del bloque de los Seis227. La preocupación real de los terceros países era si en el balance, serían afectados negativamente por este acuerdo discriminatorio y qué políticas podrían asegurar que esto no ocurriera. Uno de las preocupaciones se centraba en el nivel de los aranceles respecto a los no miembros. A finales de 1958 el Congreso de los Estados Unidos había extendido por cuatro años más la Ley de Acuerdos Comerciales (Trade Agreements Act), gracias a lo cual el Subsecretario de Estado para Asuntos Económicos, Clarence Douglas Dillon, propuso una nueva ronda de negociaciones arancelarias de dos sesiones o etapas (la Ronda Dillon), donde la primera de ellas se destino a renegociar, bajo el párrafo 6 del artículo XXIV, concesiones respecto a muchos de los acuerdos previos con terceros países que habían quedado desbalanceados por los nuevos aranceles de 226
Patterson (1966), aclara que a diferencia de la CE, el arancel externo común del Benelux no genero disputas con terceros países. Aunque esta unión aduanera entró en vigencia recién el 1º de enero de 1948, había sido anticipada hacia varios años y se entendía que tenía la aprobación de las otras naciones europeas. Fue aceptada como una unión aduanera desde el principio y su formación no fue debatida en el GATT. Para el autor, la explicación de esto último se debe a que el arancel común del Benelux había sido elaborado al mismo tiempo que se producía la primera ronda de negociaciones arancelarias del GATT en 1947 y los cambios que se produjeron fueron incorporados en aquellas negociaciones. Además, agrega que el problema de las “compensaciones” a aquellos países privados de sus derechos de “nación más favorecida” en relación al comercio intra‐unión, fueron presentados como de una relativa fácil solución, por el hecho de que los países del Benelux eran pequeños y en 1947 los aranceles tenían relativa poca importancia en determinar los flujos comerciales (Patterson. 1966, pág. 160, nota pie de página nº 68). 227
Los seis países originarios de la CE: Alemania, Francia, Italia y los tres del Benelux (Bélgica, Holanda y Luxemburgo). 155
los Seis, y la segunda se basaría en negociaciones multilaterales, aunque concentrándose en el nivel del arancel externo común de la CE (Patterson. 1966, pág. 169 ‐ 170). Después de varios meses de negociaciones no se había alcanzado ningún acuerdo. En general, cada país no miembro no sólo demandaba que se balanceen sus pérdidas, sino que también centraba su atención en los casos en donde el arancel nacional de alguno de los Seis había sido incrementado en el proceso de alineación con el arancel externo común ante lo cual exigía concesiones compensatorias. Por su parte, el bloque de los Seis tomo la posición de que las compensaciones por incrementos en algunos aranceles de los miembros de la CE ya habían sido retribuidas en términos generales o mediante la correspondiente reducción en los aranceles del mismo bien en otro miembro de la CE. Al final, con relación al valor de las importaciones de mercancías de 1958, sólo el 20 por ciento de las renegociaciones llevaron a reducciones en el arancel común y estas fueron en general bajas. Estas negociaciones resultaron tan complicadas y desalentadoras para los terceros países afectados, que muchos de ellos consideraron que se había producido en desbalance en las concesiones acordadas previamente, amenazando entonces con represalias (Patterson. 1966, pág. 173). Pero, una vez más, decidieron dejar el tema en suspenso para tratarlo en la segunda sesión de la Ronda Dillon (la que se centraría en el nivel del arancel externo común de la CE), con la esperanza de lograr “resultados prácticos” en términos de un menor arancel común. Sin embargo, estas negociaciones produjeron también solo unos muy modestos resultados228 (Ibídem). En el capítulo 6 se analizaran con mayor detalle las diferentes posiciones de las partes contratantes respecto al arancel externo común de la CE durante las negociaciones llevadas a cabo antes y durante la Ronda Dillon del GATT. Durante el examen en el GATT de la adhesión de España y Portugal a la CE, el representante de las Comunidades Europeas consideró que el procedimiento del párrafo 6 del artículo XXIV había sido diseñado para tratar con incrementos y retiros de aranceles consolidados, mientras que el Grupo de Trabajo, ocupado en examinar la ampliación a la luz de las normas del GATT, tenía la tarea de llevar a cabo un examen general/global de los cambios en la incidencia de los nuevos aranceles respecto a los previos, según lo requerido por el párrafo 5 a) del artículo XXIV. Ante estos comentarios, otras delegaciones expresaron que el ejercicio requerido en el párrafo 5 también debía ocuparse de los efectos específicos de la ampliación sobre las terceras partes contratantes individuales229 (GATT, L/6405. 1988, pág. 6, párr. 14). En este mismo examen, la delegación de los Estados Unidos interpretó el concepto de “ajuste compensatorio” del párrafo 6. Para Estados Unidos, este concepto daba a entender que una reducción arancelaria sobre un producto de alguno de los territorios constitutivos de la unión aduanera debería ser tenida en cuenta al calcular la cantidad de compensación por el 228
Para Patterson (1966), esto se debió a varios factores. Entre los cuales cabe mencionar el hecho de que los productos agrícolas no habían sido tenidos en cuenta, por lo cual algunos importantes terceros países como Australia, Canadá o la Unión Sudafricana no estaban preparados para ofrecer mucho en compensaciones para los bienes industriales; ó al hecho de que la técnica de negociación para los bienes industriales –excepto en el caso de la CE‐UK– haya sido la de producto‐por‐producto. Sin embargo, la que el autor destaca fue la relacionada con la reducida autoridad de negociación que tenía Estados Unidos, la cual estaba limitada a una reducción gradual de aranceles no mayor a un 20 por ciento para cada producto (Patterson. 1966, pág. 174). 229
El tema de la ampliación de la CEE10 a España y Portugal y las discusiones planteadas en torno a la interpretación del párrafo 6 y párrafo 5 a) del artículo XXIV se analizará con mayor profundidad en el capítulo 6. 156 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
incremento en el arancel aplicado en el mismo producto en otro territorio constitutivo de la misma unión aduanera230. Esta interpretación era, por lo tanto, opuesta a la idea de la Comunidad Europea, para la cual “ajuste compensatorio” implicaba que la cantidad de compensación debería ser estimada sobre la base de los cambios agregados en los niveles arancelarios aplicados para todos los productos, incluyendo aquellos no sujetos a una concesión (Ibíd., pág. 22, párr. 38). La interpretación de los Estados Unidos y de la gran mayoría de las Partes estaba en línea con la dada por el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV, como se verá en el siguiente apartado. La delegación de Estados Unidos también rechazaba la visión europea de que una unión aduanera podía reclamar una “contra‐compensación” de las otras partes contratantes por la reducción de la incidencia general de los aranceles resultantes de la creación de una unión aduanera o de su ampliación. Este concepto carecía de fundamentos en el GATT. 230
La delegación de Japón, así como la gran mayoría de las Partes Contratantes (excepto las Comunidades), tenía esta interpretación sobre lo que se entendía como “ajuste compensatorio” (GATT Spec(86)46, págs. 8 y 9, párr. 13). 157
4.8. Evolución en el contenido del Artículo XXIV y su aplicación Se puede afirmar que el desarrollo de las uniones aduaneras que se forjaron entre 1947 y 1994 se baso únicamente en las disposiciones del artículo XXIV del GATT 1947. Lo que se ha alterado con el GATT de 1994 no es el artículo XXIV en sí, sino la inclusión dentro de la OMC de otros acuerdos que directa o indirectamente interpretan y modifican partes del artículo XXIV. La modificación más directa es el “Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”. La elaboración del Entendimiento del artículo XXIV tiene su explicación en la vaguedad de las disposiciones del GATT reflejadas en la falta de consenso logrado en casi la totalidad de los acuerdos regionales examinados por los grupos de trabajo creados para determinar la compatibilidad entre cada uno de estos acuerdos y las disposiciones del artículo XXIV. El Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV (de aquí en más “el Entendimiento”), detallo el proceso de examen de los acuerdos regionales por los Grupos de Trabajo y genero algún progreso con respecto a la solución de algunos problemas de interpretación existentes en el artículo XXIV (Nakada. 2002, pág. 62). 4.8.1. Entendimiento Relativo al Artículo XXIV. Interpretación El Entendimiento, firmado en el marco de la Ronda Uruguay, posee un preámbulo y 14 párrafos. Sin embargo se ha avocado mayormente a interpretar los párrafos 5, 6 y 12 del artículo XXIV del GATT de 1994. El tema no resulta menor en cuanto a que los párrafos 5 y 6, como se viera previamente, determinan los límites y condicionantes que se imponen a la creación de una Unión Aduanera en relación a los derechos de los terceros países no pertenecientes a esa unión aduanera. La finalidad del Entendimiento fue la de aclarar los aspectos en que la aplicación del artículo XXIV dio lugar a controversias, y especialmente en lo relacionado a la política exterior de las uniones aduaneras. El objetivo no fue alcanzado plenamente. Es por ello que a continuación se analizará en qué partes del artículo XXIV el Entendimiento pudo hacer una contribución fijando una interpretación, en qué partes amplió los conceptos pero sin consolidar posición, dejando entonces lugar para otros puntos de vista, y en que partes nada dijo. 4.8.1.1. Evaluación de la relación del párrafo 4 con los párrafos 5 a 9 Al presentar el párrafo 4 del artículo XXIV en el apartado 4.6. se dijo que se reconocía que el objeto de los uniones aduaneras y de las zonas de libre comercio debe ser el de facilitar el comercio entre las partes constituyentes de éstas y no erigir obstáculos al comercio de otros Miembros231. 231
OMC. 1995, pág. 11. 158 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Sin embargo, como vimos en el inciso 4.7.1., la relación entre éste párrafo 4 con los siguientes párrafos 5 a 9 fue fuente de divergencias interpretativas. El párrafo 5, al comenzar diciendo “Por consiguiente,232...”, dio lugar a dos posiciones contrapuestas: una de ella, abonada por las Comunidades Europeas, se basó en que si se cumplía con los requisitos establecidos en los párrafos restantes, se cumplía con el párrafo 4 en forma automática233, mientras que la segunda interpretación consideró que el párrafo 4 fija los principios básicos a los que una unión aduanera debe ajustarse para ser compatible con los objetivos del Acuerdo General, y que cuando se plantean problemas a propósito de la aplicación de las disposiciones de los párrafos siguientes a situaciones determinadas, deberán resolverse de conformidad con los principios expuestos en el párrafo 4, además de los otros criterios del artículo XXIV, restringiendo de este modo el número de acuerdos con derecho a la excepción en comparación con los criterios de los párrafos 5 a 9. El Entendimiento avanza unos pasos intentando resolver esta cuestión. En una parte de su preámbulo establece que, “..Reafirmando que el objeto de esos acuerdos debe ser facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al comercio de otros Miembros con esos territorios; y que las partes en esos acuerdos deben evitar, en toda la medida posible, que su establecimiento o ampliación tenga efectos desfavorables en el comercio de otros Miembros;...” Es decir, transcribe los objetivos del párrafo 4 del artículo XXIV, agregándole que se deben evitar los “efectos desfavorables en el comercio de otros Miembros”, lo cual resulta consistente con todo el Acuerdo de la OMC a favor de una liberalización del comercio. Nótese también que se incorpora la idea de “ampliación” de un acuerdo regional. Sin embargo, mantiene la ambigüedad al decir “en toda la medida posible”, por lo que cabe preguntarse ¿cómo se podrá medir es esfuerzo que las partes han hecho para evitar perjudicar a terceros? Por otra parte, el párrafo 1 del Entendimiento establece que: “1. Para estar en conformidad con el artículo XXIV, las uniones aduaneras, las zonas de libre comercio y los acuerdos provisionales tendientes al establecimiento de una unión aduanera o una zona de libre comercio deberán cumplir, entre otras, las disposiciones de los párrafos 5, 6, 7 y 8 de dicho artículo.” Debe advertirse que se ha dejado de lado al párrafo 4 como requisito esencial, pero se ha agregado la frase “entre otras” al cumplimiento de los requisitos de los párrafos 5, 6, 7 y 8. 232
La versión en inglés del párrafo 5 del Artículo XXIV dice ““Accordingly ...” El profesor y especialista en temas internacionales John Howard Jackson, en su libro “World Trade and the law of GATT: a legal análisis of the General Agreement on Tariffs and Trade” apoya esta interpretación, afirmando que “el párrafo 4 es simplemente una declaración de principios, útil para interpretar las otras cláusulas, pero si estas otras cláusulas se cumplen, dicho párrafo no agregaría ningún requisito adicional o “compuerta de escape” (escape hatch)”. Su análisis se basa en el hecho que el párrafo 4 se agrego al GATT luego de ser introducido en el borrador de la Carta de La Habana, como consecuencia de la presión ejercida por países ansiosos por liberalizar la excepción del GATT para acuerdos regionales, por lo que para este autor, resulta dudoso considerar que quienes redactaron el documento tuvieran la intención de restringir el alcance de los otros párrafos del artículo XXVI. 233
159
Se considera que, a pesar de alguna ambigüedad, tanto por el Preámbulo del Entendimiento como por su primer párrafo, se deja en claro que el principio que debe gobernar a la creación de una unión aduanera debe ser el de no afectar desfavorablemente el comercio de los terceros Miembros. La frase “entre otras”, deja abierta la posibilidad de que se pueda exigir el cumplimiento de otras condiciones o requisitos que resulten pertinentes y ajustados al principio general de no provocar efectos desfavorables a terceros. 4.8.1.2. Evaluación respecto a “plazo razonable” en los acuerdos provisionales y la transparencia en los acuerdos El Entendimiento, en su párrafo 3, soluciona el tema de “plazo razonable” al que se refiere el párrafo 5 c) del artículo XXIV. Se considera que el plazo razonable para los acuerdos provisionales de las uniones aduaneras o de las zonas de libre comercio no deberá ser superior a los 10 años, salvo en casos excepcionales en que se deberá dar al Consejo del Comercio de Mercancías una explicación detallada sobre la necesidad de un plazo mayor. Además agrega (párrafo 8 del Entendimiento), en cuanto a los acuerdos provisionales, que el grupo de trabajo podrá realizar recomendaciones sobre el marco temporal propuesto y sobre las medidas necesarias para ultimar el establecimiento de la unión aduanera o zona de libre comercio. Adicionalmente, el Entendimiento presenta una serie de párrafos (del 7 al 11), relacionados con la transparencia de los futuros exámenes de los acuerdos. Se requiere que todos los acuerdos notificados en virtud del artículo XXIV sean examinados por un grupo de trabajo “a la luz de las disposiciones pertinentes del GATT de 1994 y del párrafo 1 del presente Entendimiento”234. Para el caso de los acuerdos provisionales, si se lo notifica sin el plan y el programa a seguir para establecer la unión aduanera o la zona de libre comercio (en contra de lo dispuesto en el párrafo 5 c) del artículo XXIV), el grupo de trabajo recomendará en su informe dicho plan y programa, “dicho grupo de trabajo deberá presentar sus conclusiones al Consejo del Comercio de Mercancías, el cual podrá hacer las recomendaciones que estime apropiadas”. Se reafirma además la obligación de los miembros de acuerdos regionales de presentar un informe cada dos años. 4.8.1.3. Evaluación del requisito de lo “esencial” de los intercambios comerciales El Grupo de Negociación sobre los artículos del GATT de la Ronda Uruguay no llegó a ningún consenso sobre las propuestas presentadas por varios miembros (en especial Japón) respecto de aclarar el requisito del párrafo 8 del artículo XXIV relativo a lo esencial de los intercambios comerciales (OMC. 1995, pág. 25). A pesar de que en parte del Preámbulo del Entendimiento se reconoce que la contribución de las uniones aduaneras y zonas de libre comercio sería mayor si la eliminación de los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas entre los territorios constitutivos se extendiese a todo el comercio, y menor si queda excluido de ella algún sector importante, ni la Ronda Uruguay ni el Entendimiento del artículo XXIV fijan una clara posición respecto a qué se entiendo por “esencial”. 234
Párrafo 7 del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994. 160 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
En relación a este punto, el informe Sutherland expone que los acuerdos comerciales regionales deficientes de esta índole, especialmente aquellos en que se excluyen deliberadamente sectores completos, como la agricultura, de los compromisos de liberalización menoscaban el sistema multilateral de comercio al consolidar el proteccionismo, y favorecen a los grupos de interés que se benefician de ese proteccionismo, en detrimento del sistema multilateral de comercio internacional basado en normas. Por el contrario, los acuerdos comerciales regionales de alta calidad y con plena cobertura, promoverían una mayor liberalización del comercio a nivel multilateral gracias a sus efectos de liberalización (Informe Sutherland. 2004, pág. 30). 4.8.1.4. Evaluación respecto a los obstáculos a Terceros Países Como analizáramos en el inciso 4.7.4. del apartado anterior, en lo relacionado a la afectación a terceros países, tanto de las uniones aduaneras como de las zonas de libre comercio, como de los ajustes compensatorios, los párrafos 5 y 6 del artículo XXIV son claves. 4.8.1.4.a) Evaluación del párrafo 5 Vimos que el párrafo 5 a) del artículo XXIV del Acuerdo General fue objeto de varios debates, en especial respecto a como interpretar diversas frases. Una de las más polémicas fue la que hace referencia a “…de una incidencia general más elevada...” respecto al análisis que se debe hacer del resultado de las modificaciones entre las reglamentaciones anteriores y posteriores a la formación o ampliación de la unión aduanera. Otra frase que generó debate fue “…los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes...”, principalmente la palabra “vigentes” en el sentido de determinar si esta refería a los aranceles aplicados o a los consolidados para calcular esa “incidencia general”. En relación a la frase “… de una incidencia general más elevada”, el Entendimiento hace un avance al determinar que: “La evaluación... se basará... en el cálculo global del promedio ponderado de los tipos arancelarios y los derechos de aduana percibidos,…. Este cálculo se basará a su vez en las estadísticas de importación... expresadas a nivel de línea arancelaria y en valor y volumen, y desglosadas por países de origen Miembros de la OMC. ...” (Párrafo 2 del Entendimiento). Mediante esta aclaración, el Entendimiento fijó una metodología de evaluación contraria a la utilizada por las CE, ya que el método utilizado por el Tratado de Roma para establecer su AEC y que la gran mayoría de las partes del GATT cuestionó en su momento fue el del promedio aritmético simple (no ponderado) de las alícuotas nacionales. Así, fue admitido un método de evaluación más flexible (Nakada. 2002, pág. 63). Adviértase que en el Entendimiento, respecto del párrafo 5 del artículo XXIV, no se menciona que deba “tenerse en cuenta las reducciones operadas en los demás países en el mismo derecho” como lo menciona el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, sino que, en el párrafo 2 del Entendimiento, se exige que se realice un cálculo global ponderado de los tipos arancelarios y los derechos de aduana percibidos. 161
En relación a la frase “…los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes...”, el Entendimiento (párrafo 2) establece cómo debe realizarse el método de cálculo235 y, que para ello, los derechos y cargas que se considerarán serán los aranceles aplicados. El Entendimiento reconoce que la cuantificación y agregación de las “demás reglamentaciones comerciales”, que pueda afectar a terceros países, es difícil, y que para evaluar la incidencia global de las mismas, quizás sea preciso un examen de las distintas medidas en particular, sus reglamentaciones, los productos implicados y las corrientes comerciales afectadas. Esto resulta relevante especialmente para las normas de origen de las zonas de libre comercio. Los debates interpretativos han provocado que durante la era GATT 1947 el párrafo 5 a) quedara inoperante, las diferentes interpretaciones no pudieron ser salvadas por los grupos de trabajo. Tampoco existía en ese momento el actual sistema de solución de diferencias que hubiese dirimido el conflicto en un lapso mucho menor y otorgado la seguridad que el sistema multilateral precisaba. En la era OMC, los avances respecto a la interpretación del artículo XXIV del GATT de 1994 han sido importantes a fin de poder darle operatividad al párrafo 5 a). Sin embargo, toda solicitud de compensación o ajuste compensatorio siempre ha sido a través del párrafo 6 del artículo XXIV. Como conclusión de lo que clarificó el Entendimiento respecto al párrafo 5 del artículo XXIV, encontramos que se esclarecieron algunos aspectos del mismo respecto a la forma y el método de cálculo de la evaluación de la incidencia general de los derechos de aduana y demás reglamentaciones comerciales vigentes antes y después del establecimiento de una unión aduanera respecto a terceros mercados. 4.8.1.4.b) Evaluación del párrafo 6 Se advierte sobre este párrafo un tratamiento más extenso por parte del Entendimiento. Como se mencionara, debido a que los debates suscitados en torno a los requisitos del párrafo 5 a) del artículo XXIV del Acuerdo General dejaban a éste sin operatividad, los países que se consideraban afectados por la constitución de las uniones aduaneras o ampliaciones de éstas solo podían recurrir a las acciones que le otorgaba en forma expresa el párrafo 6. Básicamente, el párrafo 6 determina que si una unión aduanera modifica los derechos de forma incompatible con el artículo II del Acuerdo General (léase las Listas de compromisos arancelarios), resultará aplicable el procedimiento establecido en el artículo XXVIII (Procedimiento relacionado con la modificación de las Listas). Por otra parte, como se expuso, exige que se tenga en cuenta en la compensación las reducciones en el mismo derecho correspondientes en los demás territorios constitutivos de la unión aduanera. El Entendimiento, establece algunas guías respecto al procedimiento a seguir en relación a las compensaciones permitidas en el párrafo 6 del artículo XXIV del GATT de 1994. Así, requiere que, el procedimiento establecido en el artículo XXVIII desarrollado en las Directrices adoptadas 235
El Entendimiento afirma que será la Secretaría quien calcule los promedios ponderados “de los tipos arancelarios y los derechos de aduana percibidos siguiendo la metodología utilizada para la evaluación de las ofertas arancelarias en la Ronda Uruguay”. 162 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
el 10 de noviembre de 1980 (IBDD 27S/27‐28) y en el Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXVIII del GATT de 1994, debe iniciarse antes de que se modifiquen o retiren concesiones arancelarias. Como primer análisis, el Entendimiento (del artículo XXIV), en su párrafo 4, establece entonces que las negociaciones sobre compensación deberán iniciarse antes que se aplique el arancel externo común (en el caso de la constitución de una nueva unión aduanera o de la conclusión de un acuerdo provisional tendiente a establecer una unión aduanera) o que se presenten las nuevas Listas de compromisos arancelarios (en el caso de la ampliación de una unión aduanera preexistente). Este aspecto es importante para los terceros países, ya que los efectos de desviación de comercio a corto plazo del establecimiento de una unión aduanera resultan más fáciles de paliar cuando el nuevo arancel externo común incluye ya reajustes compensatorios. Sin embargo, en la práctica esta obligación ha sido obviada, justificando su no aplicabilidad en relación a su alto nivel de complejidad236. Como segundo análisis, surge del párrafo 6 del artículo XXIV, así como de su interpretación en el Entendimiento y del Entendimiento sobre el artículo XXVIII del GATT de 1994, que su aplicación es restrictiva. Siendo el retiro de Listas237 un resultado no deseado ya que restringe aún más el comercio entre los Miembros, resulta lógico que la OMC intente no llegar a las medidas extremas facilitando la negociación para evitar el retiro de concesiones. En el párrafo 5 del Entendimiento se otorga dicha posibilidad pero exige que como paso previo se entablen negociaciones de buena fe con el objetivo de conseguir un ajuste compensatorio mutuamente satisfactorio. Asimismo, puesto que es condición previa seguir los procedimientos del artículo XXVIII del GATT de 1994, este exige que únicamente puedan ser sujetos de reclamo los países Miembros de la OMC que posean derechos de negociador inicial o resulten abastecedores principales de conformidad con las normas establecidas en el Entendimiento sobre el artículo XXVIII del GATT de 1994. Quienes posean interés sustancial tendrán derecho a entablar consultas. Como veremos en el capítulo 6, donde se analizará, entre otras cosas, estos tres conceptos, se estaría excluyendo a priori a la gran mayoría de terceros países damnificados que no pueden hacer uso de las compensaciones establecidas en el párrafo 6 del artículo XXIV. 236
Este tema todavía provoca preocupación en los Miembros. En el resumen de las cuestiones sistémicas relacionados con los acuerdos comerciales regionales elaborado por el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) de la OMC el 2 de marzo de 2000, se expone que una de las principales cuestiones en relación al párrafo 6 del artículo XXIV y del párrafo 4 del Entendimiento de 1994 de dicho artículo se refiere al momento de las renegociaciones en caso de que el nivel del AEC perforase los aranceles consolidados en la Lista de la Ronda Uruguay de cada Parte. Algunos miembros, entre ellos la CE, señalaron la dificultad de comenzar las renegociaciones antes del retiro de las concesiones arancelarias, es decir antes de concluir las negociaciones conducentes al establecimiento de la unión aduanera (OMC. WT/REG/W/37. 2000, pág.36). Por el contrario, otros miembros como Japón, consideran que el retiro de las concesiones arancelarias antes del inicio de las negociaciones en virtud del párrafo 6 no es compatible con las disposiciones del GATT de 1994. Para estos países, el procedimiento establecido en el artículo XXVIII debía iniciarse antes de poder modificar o retirar las concesiones arancelarias con motivo del establecimiento de una unión aduanera. La delegación de Japón observó que este procedimiento no se había respetado con la entrada en vigor del AEC del MERCOSUR y habían resultado perjudicados los intereses de terceros (OMC. WT/COMTD/1/Add.9. 1997, párr.45). 237
Como política de retaliación (retorsión), el artículo XXVIII, en su párrafo 3, prevé el retiro de concesiones sustancialmente equivalentes. 163
Una tercera aclaración, que surge del estudio de la última oración del párrafo 6 del artículo XXIV realizada por el Entendimiento (párrafo 5 de éste), apuntala el hecho que los interlocutores en la negociación deberán tener en cuenta –para el cálculo de la compensación–, únicamente las reducciones de los derechos de la misma línea arancelaria realizada por otros constituyentes de la unión aduanera. Esta clarificación y ampliación del Entendimiento fue debida a los reiterados conflictos que el tema de la compensación constituyó entre la CE y terceros países al crearse la Comunidad y en sus sucesivas ampliaciones. Como se expuso, en el informe del Grupo de Trabajo que trató en tema de la adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas en 1988, se indicó que algunos miembros de este Grupo (principalmente los Estados Unidos) entendían que las “compensaciones” (el ajuste compensatorio) del párrafo 6 del artículo XXIV implicaban que las reducciones arancelarias de una partida en algunos países constitutivos de la unión aduanera se debían tener en cuenta al calcular el monto de las compensaciones debido al incremento del arancel en esa misma partida pero en otros territorios constitutivos de la unión aduanera. Es por ello que estos miembros del Grupo de Trabajo se oponían a la posición (de la CE) de que la cuantía de las “compensaciones” debía calcularse sobre la base de los cambios globales de los niveles arancelarios aplicados a todas las partidas, incluso las que no eran objeto de concesión (GATT, L/6405. 1988, pág. 22, párr. 38). Como conclusión de lo que clarificó el Entendimiento en relación al párrafo 6 del artículo XXIV, se observa que se obliga a las partes a negociar las compensaciones antes de aplicar el nuevo arancel externo común, además de cómo ya se dijo, de tener debidamente en cuenta las reducciones de derechos realizadas en la misma línea arancelaria por otros miembros de la unión aduanera. Otra de las cosas que especifica el Entendimiento, son las cualidades o características que deben tener los terceros países para ser sujetos de compensación. 4.8.1.5. Solución de diferencias En este aspecto, el párrafo 12 del Entendimiento aclara la relación entre el recurso a las disposiciones de la OMC en materia de solución de diferencias y el examen de los acuerdos en virtud del artículo XXIV. En él se afirma que las partes contratantes podrán recurrir a las disposiciones relativas a la solución de diferencias “con respecto a cualesquiera cuestiones derivadas de la aplicación de las disposiciones del artículo XXIV..”. Esta disposición tiene el objetivo de esclarecer la incertidumbre acerca de si un grupo especial puede examinar cuestiones derivadas de un acuerdo que ya haya sido examinado por un grupo de trabajo establecido en virtud del artículo XXIV, ya que en ocasiones se había aducido que sólo procedía que examinaran tales cuestiones el grupo de trabajo establecido en el marco de este artículo. 4.8.2. Algunas conclusiones respecto al Entendimiento El Entendimiento analiza principalmente dos de los párrafos más importantes que tiene el artículo XXIV en lo que respecta a los terceros países. Estos son los párrafos 5 y 6, que además, son los que han generado mayor debate en el seno del GATT y de la OMC. 164 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Se advierte del análisis anterior que los requisitos indicados en los párrafos 5 y 6 del artículo XXIV del GATT de 1994 atienden cuestiones distintas al momento de analizar la constitución de una unión aduanera y sus efectos en los derechos y el comercio de los terceros países Miembros. Reconociendo que la OMC es una organización jurídica cuyo objeto principal es la liberalización del comercio mundial mediante la reducción de los obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios (preámbulo del Acuerdo de Marrakech), ella ni su predecesor, el GATT, no objetan la creación de uniones aduaneras o zonas de libre comercio, con la condición de que las mismas tiendan a facilitar el comercio entre los constituyentes de la unión (objeto de la OMC) y no afecten el comercio de terceros países. La afectación del comercio puede resultar jurídica o real. La afectación jurídica, implica la modificación de los compromisos asumidos por cada Miembro que fueran negociados por los distintos países para ingresar al GATT en su momento y a la OMC luego. La Lista de compromisos son obligaciones mínimas que un Miembro se compromete a respetar y que se manifiesta como una concesión hacia el resto de los Miembros para que a su vez estos también realicen sus respectivas concesiones. Estos compromisos forman parte integrante de la OMC y tienen idéntica jerarquía jurídica que el GATT y que el resto de los acuerdos de la OMC, por ende su modificación altera el equilibrio alcanzado en forma anterior. Lo que propone el párrafo 6 del artículo XXIV es que mediante negociaciones se reestablezca el equilibrio de derechos y obligaciones alterado por la constitución o ampliación de una unión aduanera. No es interés de la OMC obstaculizar o impedir la creación de uniones aduaneras ni que se realicen retaliaciones o modificaciones o retiros de concesiones de forma unilateral. Estos son resultados no deseados. No obstante, tanto el párrafo 6 del artículo XXIV y el artículo XXVIII del GATT de 1994, así como los Entendimientos de ambos artículos establecen los procedimientos para reestablecer a través de negociaciones los desequilibrios producidos por la alteración de las Lista de compromisos debido a la instauración o ampliación de una unión aduanera. En lo que respecta a la afectación del comercio real, no se refiere ya a la Listas de compromisos, sino a que, como resultado de la unión aduanera, el comercio que efectivamente se encontraba realizando un Miembro de la OMC con un integrante de la nueva unión aduanera se vea afectado por una modificación en los aranceles efectivamente aplicados, aunque no exista modificación de las listas de compromisos o, aún más, que esta resulte favorable. Efectivamente, el párrafo 5 a) del artículo XXIV del GATT de 1994 determina la forma de calcular la afectación tomando en consideración los derechos aplicados por cada Miembro de la nueva unión aduanera. Ha de destacarse que en el caso del párrafo 5 a), no se exige que el país afectado posea derechos de negociador inicial o abastecedor principal ni interés sustancial, sino que el cálculo se instrumente en base al comercio real que se realizaba con anterioridad con el nuevo miembro de la unión aduanera. Esta evaluación esta en sintonía con los objetos de la unión aduanera, entre los que se destaca el de los Considerandos del Entendimiento del artículo XXIV, que reafirma el objetivo de “evitar que tenga efectos desfavorables en el comercio de otros Miembros”. 165
Del análisis precedente, se puede inferir que los párrafos 5 a) y 6 del artículo XXIV del GATT de 1994 son complementarios. Mientras que uno se encarga de evaluar la unión aduanera desde el punto de vista de los derechos efectivamente aplicados, el otro lo hace desde los derechos consolidados. Asimismo, los sujetos que pueden iniciar los reclamos son distintos y los productos sobre los que se puede realizar el cálculo son también distintos, ya que para proceder a negociaciones en el marco del párrafo 6 se debe tener derechos como negociador inicial, principal abastecedor o interés sustancial sobre cada producto, y como se mencionara, esto no es exigible para realizar los cálculos en base al párrafo 5 a). Para que una unión aduanera pueda constituirse como tal, debe al menos en su relación con los terceros Miembros de la OMC, cumplir con el principio general de no “afectar el comercio con los terceros Miembros” y otorgar las compensaciones correspondientes en caso de modificar los compromisos asumidos en virtud del artículo II del GATT de 1994. Se concluye en que ambos párrafos atienden a aspectos distintos del comercio entre una unión aduanera y una tercer Parte Contratante del GATT (luego Miembro de la OMC) ajena a la unión aduanera. Mientras el párrafo 5 establece los métodos y procesos para calcular si ha existido o no afectación al comercio basándose en el cálculo global del promedio ponderado de los aranceles aplicados, el párrafo 6 se guía por el procedimiento establecido en el artículo XXVIII en base a aranceles consolidados y establece qué países pueden invocar las compensaciones por la pérdida de mercado. Como mencionáramos, a pesar de que la finalidad del Entendimiento relativo al artículo XXIV fue la de aclarar cuestiones de aplicación de este artículo que han motivado controversias de interpretación en el pasado, dicho Entendimiento no abordó la mayor parte de los difíciles problemas de interpretación y aplicación que se han mencionado supra. Una cuestión que ha quedado aún sin resolver es el relacionado con los terceros países a un acuerdo regional (pero Miembros de la OMC). Como se destacó, esta afectación puede ser jurídica o real, la primera se encuentra en parte amparada en las acciones y procedimientos del párrafo 6, la segunda, la afectación real al comercio, queda sujeta a un análisis global de todo el universo arancelario de los constituyentes de la unión aduanera con el resto de los integrantes de la OMC. Es muy probable que de los más de 150 países que forman parte de la OMC, existan perdedores y ganadores con motivo de la constitución o ampliación de una unión aduanera. Cómo resolver la situación de los muchos perdedores aún no ha sido resuelto por la OMC, entendiendo que nadie ha reclamado por el párrafo 5 y, por lo tanto, tampoco ha sido compensado por dicho párrafo. Ello se refleja en los documentos posteriores donde las diferentes delegaciones plantearon al respecto la necesidad de diseñar mecanismos para la compensación a terceros por el daño causado por el establecimiento de un acuerdo regional o una ampliación del mismo238. En el compendio de cuestiones relacionadas con los acuerdos comerciales regionales elaborados por el Grupo de Negociación sobre Normas de la OMC el 1º de agosto de 2002 se expone también la necesidad de elaborar disciplinas tendientes a asegurar la compensación de los terceros por los eventuales efectos negativos originados por la creación o ampliación de un acuerdo 238
Documentos OMC WT/REG/W/12, párrafo 12 y WT/REG/W/16, párrafo 23. 166 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
regional. Sin embargo, aclara este documento, subsisten discrepancias sobre si las disposiciones en vigor amparan esa pretensión (OMC. TN/RL/W/8/Rev.1. 2002, pág. 26, párr. 84). Las delegaciones que apoyaron esta propuesta, como por ejemplo Pakistán, expresaron que en definitiva el “Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV de la Ronda Uruguay no había cambiado las deficiencias fundamentales de las disposiciones del GATT; se había limitado a definir algunas de esas disposiciones con mayor precisión”. Además, decía esta delegación, aunque “el artículo XXIV se centraba en medidas arancelarias, ni siquiera se hizo una evaluación completa de las repercusiones que pudiera tener en terceros, dado que se basaba en el promedio de reducción arancelaria”. Este cálculo no tenía en cuenta el hecho de que las exportaciones de esos terceros países bien podían estar concentradas sólo en algunos sectores y, por lo tanto, el promedio de reducción arancelaria apenas contaba al respecto. De ninguna manera podía captar esa defectuosa evaluación cuantitativa las adversas repercusiones económicas que pudiera haber en terceros países. Estas delegaciones también adujeron que la repercusión de otras medidas que no fuesen las arancelarias, tales como las medidas antidumping, las normas de origen preferenciales, las normas técnicas, las medidas de salvaguardia, las subvenciones y derechos compensatorios era prácticamente imposible de cuantificar por el aumento de su alcance e importancia239. Podemos concluir que la afectación jurídica a terceros mercados fue parcialmente solucionada mientras que la afectación real ha quedado sin solución. Sin embargo, la solución parcial mencionada no abarcó soluciones de aplicación de las normas ni ampara los posibles perjuicios en el comercio de algunos países Miembros. 239
Documento OMC WT/REG/M/4, del 28 de noviembre de 1996, párrafo 60. 167
4.9. Situación de los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) notificados en el marco del Artículo XXIV 4.9.1. Desde el GATT de 1947 al GATT de 1994 Antes de la constitución de la OMC, los acuerdos que se notificaron en virtud del artículo XXIV fueron de un total de 98240. Se establecieron grupos de trabajo para examinar casi todos los acuerdos notificados ya que en varias ocasiones se había llegado a agrupar en un mismo grupo de trabajo varios acuerdos. Un ejemplo lo constituyó el grupo de trabajo que examinó tanto el acuerdo entre Suiza y Estonia, como entre Suiza y Letonia y Lituania respectivamente. De los grupos de trabajo existentes al nacer la OMC, cinco de ellos no terminaron sus exámenes por varias razones241 (OMC. 1995, pág. 20). Sólo seis acuerdos tuvieron el consenso necesario para ser reconocidos en conformidad con el artículo XXIV. Ellos fueron: Acuerdo de Unión Aduanera entre la Unión Sudafricana y Rhodesia del Sur; la Zona de Libre Comercio entre El Salvador y Nicaragua; participación de Nicaragua en el Zona de Libre Comercio de América Central; Acuerdo por el que se establece la Zona de Libre Comercio del Caribe y posterior Comunidad y Mercado Común del Caribe (CARICOM); la Unión Aduanera entre la República Checa y la República Eslovaca; y la Zona de Libre Comercio entre Irlanda y el Reino Unido (en sus conclusiones se declaró que no se realizaba ninguna recomendación). Cinco de estos seis acuerdos ya no tienen efecto, sólo hay un acuerdo en vigor (el del CARICOM) notificado en virtud del artículo XXIV respecto del cual el grupo de trabajo correspondiente se pronunció claramente sobre la conformidad del acuerdo con las prescripciones establecidas en el artículo XXIV (OMC. 1995, pág. 21). En los demás casos, los integrantes de los Grupos de Trabajo señalaron, por lo general, opiniones divergentes, por lo que no se han podido manifestar ni a favor ni en contra del acuerdo respectivo. Generalmente ocurrió que los miembros del acuerdo sostenían que éste estaba en conformidad con el artículo XXIV, mientras que otros terceros países se oponían, absteniéndose de hacer declaraciones explicativas al respecto. Para Jackson (1969), la incompatibilidad entre la entonces CEE y el artículo XXIV fue el comienzo de la ruptura de las disciplinas del GATT. Para este autor, la incapacidad del GATT de asimilar al Tratado de Roma con las normas GATT, mediante su metodología jurídica ha generado profundos efectos sobre el GATT (Jackson. 1969, pág. 592). El hecho de no haberse podido llegar a ninguna conclusión en el examen de dicho Tratado en el GATT sentó precedentes y estableció el modelo seguido en todos los futuros exámenes de acuerdos notificados en virtud el artículo XXIV. Teniendo en cuenta esta experiencia, el Presidente del 240
De este total de 98 acuerdos notificados, 51 estaban en vigor al nacer la OMC. La diferencia se debe al hecho de que algunos acuerdos fueron reemplazados por otros o constituyen una ampliación de acuerdos ya en vigor como las sucesivas ampliaciones de la UE. 241
El “Mercado Común Africano”, establecido en 1962, no fue ratificado (estaba siendo examinado junto al Acuerdo entre Ghana y el Alto Volta de 1961). El examen por la adhesión a la CE, en 1973, de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido, fue interrumpido. Por otra parte, se suspendió el examen del acuerdo entre Bulgaria y Finlandia de 1974. En 1975, el acuerdo entre la República Democrática Alemana y Finlandia tuvo un informe provisional por el grupo de trabajo encargado de examinarlo (OMC. 1995, pág. 21). 168 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Grupo de Trabajo sobre el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y los Estados Unidos, concluyó su informe al Consejo del GATT en 1991 de la siguiente manera: “En el pasado, más de 50 grupos de trabajo creados para examinar acuerdos de uniones aduaneras o zonas de libre comercio no pudieron alcanzar conclusiones unánimes en cuanto a la compatibilidad de esos instrumentos con el Acuerdo General. Por otra parte, no se ha aprobado explícitamente ninguno de esos acuerdos…Cabe preguntarse qué sentido tiene establecer un grupo de trabajo si nadie piensa que podrá alcanzar conclusiones por consenso sobre disposiciones concretas de dichos acuerdos, ni recomendar a los participantes cómo reservar ciertos criterios de referencia. Resulta significativo el hecho de que el Grupo de Trabajo sobre el Acuerdo que se examina ha comenzado sus trabajos con una demora de más de dos años. A medida que se presenten nuevos acuerdos, puede correrse el riesgo de tratarlos cada vez con mayor superficialidad y que las partes contratantes ya no puedan –si es que todavía pueden– distinguir entre acuerdos más o menos compatibles con el Acuerdo General...”242. Al aprobarse el informe del Grupo de Trabajo, el Consejo convino en considerar de qué forma podrían mejorarse los exámenes de los acuerdos presentados en virtud del artículo XXIV. En el período de sesiones de las partes contratantes celebrado en diciembre de 1992, en su discurso inaugural el Presidente del Consejo señaló lo siguiente: “Me parece que ha llegado el momento de proceder a una revisión sustancial del modo en que los grupos de trabajo cumplen el cometido que les incumbe en virtud del artículo XXIV, especialmente con el objetivo de hacer que el resultado de sus esfuerzos sea a la vez claro y significativo”243. En los períodos de sesiones de las partes contratantes durante 1993 y 1994, esta cuestión siguió figurando en el orden del día de dichas sesiones. Sin embargo, no se realizó la revisión señalada por el Presidente. Dado que las mejoras convenidas a este respecto en la Ronda Uruguay (una de ellas fue el Entendimiento relativo al artículo XXIV del GATT de 1994), no modificaron sustancialmente el procedimiento de examen existente, la cuestión del examen de los acuerdos por los grupos de trabajo se ha mantenido sin resolución. Prácticamente la totalidad de los grupos de trabajo que se crearon a los efectos de examinar los diferentes acuerdos regionales no lograron decisiones sobre los mismos, invalidando de facto la legitimidad tanto de la norma como del procedimiento para garantizar que los principios sobre los que se basa dicha norma fueran respetados por las partes contratantes primero y los Miembros después. Esta irresolución se debió principalmente a la redacción imprecisa del artículo XXIV en un contexto que no ha estimulado el examen de los aspectos sistémicos de esos procesos y en el que, en lugar de ello, los terceros países se centraron en las características concretas del caso que se examinaba tratando de limitar los efectos de desviación de comercio de los acuerdos regionales de integración y, desde luego, de preservar sus derechos en el marco del GATT de 1994. 242
243
Documento C/M/253 del GATT, página 25, del 12 de noviembre de 1991. Comunicado de Prensa del GATT, número 15058 (1992), página 3. 169
En resumen, aunque como se mencionara haya habido muy pocos informes unánimes respecto al cumplimiento de todos los requisitos jurídicos del artículo XXIV, los grupos de trabajo tampoco llegaron nunca a la conclusión de que tales requisitos no se cumpliesen. En otras palabras, la norma ha sido que los grupos de trabajo constituidos en el marco del artículo XXIV no se pronunciaron sobre las cuestiones fundamentales que tenían encargados de examinar. Esto tiene una doble interpretación según la conveniencia: unas partes contratantes interpretaron que la ausencia de recomendaciones implicaba la conformidad del acuerdo en cuestión con las normas del artículo XXIV, mientras que otras partes contratantes consideraron que al no existir una decisión final no puede establecerse la condición jurídica del acuerdo bajo análisis. 4.9.2. Después del GATT de 1994 (OMC) Casi todos los Miembros de la OMC han notificado su participación en uno o más acuerdos comerciales regionales (algunos Miembros son parte en veinte o más). Las notificaciones también pueden referirse a la adhesión de nuevas partes a un acuerdo ya existente, como por ejemplo, la notificación de la última ampliación de la UE a Bulgaria y Rumania. Según la OMC (2010), el número de ACR no ha dejado de aumentar desde principios de 1990. Al 31 de julio de 2010 se habían notificado al GATT/OMC unos 474 ACR, contabilizando por separado las notificaciones relativas a mercancías y las relativas a servicios. Sin embargo, los ACR en vigor a noviembre de 2009 son 290 acuerdos (Base de datos ACR de OMC). A continuación se presentan dos cuadros resumen, donde se agrupan, por un lado los ACR en vigor según la disposición de la OMC respecto la cual los miembros realizan la notificación y sobre la cual el acuerdo se enmarca y, por otro lado, respecto al tipo de acuerdo de que se trate. Disposición OMC Art. XXIV GATT (ZLC) Art. XXIV GATT (UA) Cláusula de Habilitación AGCS, artículo V Total Adhesión 2 6 1 3 12 Nuevos ACR 158 9 30 81 278 Total 160 15 31 84 290 Fuente: OMC Tipo de Acuerdo Unión aduanera Unión aduanera ‐ Adhesión Acuerdo de integración económica Acuerdo de integración económica ‐ Adhesión Acuerdo de libre comercio Acuerdo de libre comercio ‐ Adhesión Acuerdo Comercial Preferencial Acuerdo Comercial Preferencial ‐ Adhesión Total Fuente: OMC 170 Cláusula Habilitación 6 0 ‐ ‐ 10 0 14 1 31 AGCS Art. V ‐ ‐ 81 3 ‐ ‐ ‐ ‐ 84 Artículo XXIV del GATT 9 6 ‐ ‐ 158 2 ‐ ‐ 175 Total 15 6 81 3 168 2 14 1 290 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
Cabe aclarar que para las estadísticas de la OMC un ACR sobre bienes y servicios se contabiliza con dos notificaciones (una para los bienes y otra para los servicios), aunque en realidad se trate de un solo ACR. Por lo tanto, los ACR reales (a julio de 2010), por alcance del Acuerdo, son 198. Alcance del Acuerdo Mercancías Servicios Mercancías y Servicios Total Total 117 1 80 198 Fuente: OMC A nivel de comercio involucrado, la OMC estimó que entre el año 2000 y el 2008 las corrientes comerciales dentro de las regiones representaron una cuota del comercio mundial mayor que las corrientes entre las regiones. Esta cuota ha oscilado entre un 55 y un 58 por ciento (OMC. 2008, pág. 2). 4.9.2.1. Mecanismo de Revisión de los ACR en la OMC. El Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) Como se mencionara previamente, con anterioridad a la creación de la OMC en 1995, la compatibilidad entre los acuerdos regionales y las disposiciones del artículo XXIV del GATT era analizada y examinada por grupos de trabajo. Estos grupos de trabajo elaboraban un informe que era posteriormente sometido a la aprobación del Consejo del Comercio de Mercancías donde participaban todas las partes contratantes. Para alcanzar cualquier decisión era necesario el consenso de los miembros del grupo de trabajo y luego el consenso del resto de las partes contratantes. Si a posteriori de la revisión, las partes contratantes consideraban que la propuesta del acuerdo, ya sea unión aduanera o zona de libre comercio, no cumplía con los criterios del artículo XXIV, se proponía una modificación o el retiro del GATT si los países proponentes no lograban convencer al resto de lo contrario. Sin embargo, ninguna de estas hipótesis ha tenido lugar. Como reflejan los datos de los acuerdos consensuados, si la supuesta compatibilidad y complementariedad de los acuerdos regionales con el sistema multilateral fuera a medirse en función de lo producido por los grupos de trabajo, los resultados serían frustrantes. Ante las perspectivas que hemos descripto en los últimos apartados, el Consejo General de la OMC, mediante la Decisión del 6 de febrero de 1996, estableció el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR). Sus funciones incluyen el examen de los distintos acuerdos244 que deben notificarse, según los casos, en virtud del artículo XXIV del GATT de 1994, del artículo V del GATS, o de la Decisión de 1979 sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo (Cláusula de Habilitación) y evaluar si son compatibles con las normas de la OMC así como la consideración de las consecuencias 244 El término "acuerdos" se refiere, en la mencionada Decisión a todos los acuerdos bilaterales, regionales, y plurilaterales de carácter preferencial. 171
sistémicas de esos acuerdos para el sistema multilateral de comercio y la relación que existe entre ellos245. El establecimiento del CACR como único órgano responsable del examen de los acuerdos contribuyó a racionalizar el proceso de examen y ofreció un foro para el debate de las cuestiones sistémicas intersectoriales que existen en la mayoría de los acuerdos, si no en todos. Los ACR comprendidos en el ámbito del artículo XXIV se notifican al Consejo del Comercio de Mercancías (CCM), que adopta el mandato y remite el acuerdo al CACR para su examen. Los acuerdos comprendidos en el ámbito de la Cláusula de Habilitación se notifican al Comité de Comercio y Desarrollo (CCD). El acuerdo se incluye en el orden del día de la reunión del CCD, en la que se mantiene un debate al respecto, aunque por lo general el CCD no pide al CACR que haga un examen en profundidad. Los ACR que abarcan el comercio de servicios concertados entre Miembros de la OMC, ya sean países desarrollados o en desarrollo, se notifican al Consejo del Comercio de Servicios (CCS). El CCS puede decidir que el acuerdo se remita al CACR para su examen, aunque a diferencia de los ACR notificados en virtud del artículo XXIV del GATT, ese examen es opcional y no obligatorio. El examen de un acuerdo en el CACR, tiene dos propósitos: garantizar la transparencia del ACR y permitir que los Miembros evalúen la conformidad de un acuerdo con las normas de la OMC. El examen se lleva a cabo sobre la base de la información facilitada por las partes en el ACR, las respuestas facilitadas por escrito a las preguntas formuladas por escrito por los Miembros de la OMC y las respuestas orales facilitadas a las preguntas planteadas en las reuniones del CACR. Una vez finalizado el examen fáctico, la Secretaría elabora el informe del examen. En la etapa siguiente se mantienen consultas y una vez que el CACR ha aprobado el informe, se somete al órgano superior correspondiente para su adopción. No obstante los estudios, las disposiciones y los análisis, desde el nacimiento de la OMC en 1995 no se han finalizado ningún informe de examen por falta de consenso. Un de los problemas para la falta de consenso puede provenir de los posibles vínculos existentes entre un dictamen de compatibilidad del CACR y el proceso de solución de diferencias. Además, como vimos existen arraigadas controversias respecto de la interpretación de las normas de la OMC utilizadas para evaluar los ACR y los problemas institucionales que surgen de la falta de normas de la OMC (por ejemplo, sobre normas de origen preferenciales246) o de discrepancias entre las normas de la OMC y las de algunos ACR. 245
Ver Documento WT/L/127, del 7 de febrero de 1996, con el mandato dado al CACR por el Consejo General. En el párrafo 58 del documento OMC WT/REG/W/16 del 26 de mayo de 1997, que luego se retoma en el párrafo 6 a) del documento OMC WT/REG/W/37 del 2 de marzo de 2000 se expresa la probabilidad de que la existencia de normas de origen diferentes para los diversos ACR tenga efectos negativos sobre el comercio. Además, en los documentos mencionados se aduce que la complejidad y diversidad de los métodos de cálculo del contenido regional supone una carga importante para la industria, problema que aumenta con la superposición de ACR. Finalmente agrega, que a pesar de los aspectos negativos, cabe aducir, que la interrelación de los ACR actúa como una fuerza positiva para el sistema multilateral, por cuanto las partes tienden a armonizar las normas de origen en aras de una mayor integración. 246
En el informe del CACR mencionado, que resume las cuestiones "sistémicas" relacionadas con los acuerdos comerciales regionales247, se manifiesta la falta de consenso en la interpretación de las normas del GATT a pesar de las modificaciones incorporadas en el Entendimiento del artículo XXIV. Lo mismo ocurre con relación a las normas contempladas en el GATS. Por otra parte, los países miembros de la OMC no han sido capaces de elaborar pautas para realizar un análisis formal de los efectos sistémicos, debido, principalmente, a que no existe consenso sobre qué aspectos se deben analizar para la realización de estudios concluyentes. En base al informe comentado y al documento WT/REG/W/38 del 20 de junio de 2000, se le dio instrucciones a la Secretaría de la OMC para que elaborara exámenes horizontales temáticos sobre el trato de diversas disposiciones o medidas de política en los acuerdos comerciales regionales como parte de las consecuencias sistémicas de estos. El primero de los cuales abordaría la cuestión de la liberalización del comercio interno de los acuerdos. La Secretaría preparo dos estudios intersectoriales, el primero sobre cobertura y excepciones, y el otro sobre regímenes de normas de origen. Estos informes fueron de intenso debate durante la trigésima reunión del CARC a fines de 2001. Desde esa fecha y así lo demuestran los informes posteriores del CARC, no tuvo lugar ningún debate sobre las consecuencias sistémicas de los acuerdos regionales248. Tal como se destacó en el Informe Sutherland, la actual incapacidad sistémica para determinar de forma objetiva si los acuerdos comerciales regionales en que participan los Miembros de la OMC son compatibles con los compromisos contraídos por esos Miembros en el marco de la OMC crea el riesgo de que prolifere ese tipo de acuerdos con resultados poco conducentes a la liberalización del comercio y con efectos de distorsión del comercio (Informe Sutherland. 2004, pág. 25 y 26). En gran parte de estos informes también se concluyó que dicho Comité no estaba en condiciones de finalizar los informes sobre ninguno de los exámenes realizados (del 2000 al 2004 inclusive249). En los informes subsiguientes (del 2005 al 2008) se dejo de manifestar de manera expresa esta falta y se incorporó la idea de que el Comité tenía dificultades para cumplir su programa de trabajo debido principalmente por el retraso en la recepción de los datos estadísticos de las partes. En el camino, el Consejo General de la OMC estableció, el 14 de diciembre de 2006, con carácter provisional un nuevo mecanismo de transparencia250 para todos los acuerdos comerciales regionales. Este nuevo mecanismo de transparencia (negociado en el Grupo de Negociación sobre las Normas251), prevé el pronto anuncio de cualquier ACR y su notificación a 247
Documento OMC: WT/REG/W/37, del 2 de marzo de 2000. Ver Documentos OMC: WT/REG/12 del 07/07/2003; WT/REG/13 del 05/12/2003; WT/REG/14 del 29/11/2004; WT/REG/15 del 03/11/2005; WT/REG/16 del 23/11/2006; WT/REG/17 del 24/11/2006; WT/REG/18 del 03/12/2007 y WT/REG/19 del 28/11/2008. 249
Del Documento WT/REG/11 al WT/REG/14. 250
Negociado en virtud del párrafo 29 de la Declaración Ministerial de Doha (WT/MIN(01)/DEC/1) y de conformidad con lo encomendado en el párrafo II.2 del Anexo D de la Declaración Ministerial adoptada el 18 de diciembre de 2005 (WT/MIN(05)/DEC). 251
Ver Documento TN/RL/18 del Grupo de Negociación sobre las Normas donde se adjunta el Mecanismo de transparencia para los ACR. 248
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la OMC. Debido al carácter provisional de este mecanismo, los Miembros deberán analizar, de ser necesario, modificar la decisión y sustituirla por un mecanismo permanente adoptado como parte de los resultados globales de la Ronda de Doha. Sin embargo, a pesar de las decisiones de mejorar la transparencia y la comprensión de los acuerdos regionales y sus efectos, podemos concluir que la principal característica del CACR ha sido su incapacidad para alcanzar un consenso sobre los términos de sus dictámenes. Este problema tiene varias explicaciones tanto políticas como prácticas. Por un lado, nos encontramos con las controversias interpretativas que analizáramos previamente. A esto debe sumarse el gran número y variedad de acuerdos regionales y la renuencia, como se mencionara, de las partes de varios acuerdos la brindar información solicitada por terceros países miembros de la OMC. Por otro lado, a pesar del párrafo 12 y 14 del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV, los miembros son reacios a la adopción de cualquier dictamen concluyente respecto la compatibilidad de los ACR, debido principalmente a sus consecuencias en los procesos de solución de diferencias252. Según la propia OMC, el debate sobre las cuestiones sistémicas se ha convertido en discusiones vacías, focalizándose en debates repetitivos sobre las interpretaciones de las disciplinas del artículo XXIV del GATT (OMC. 2001, pág. 108). En vista de lo analizado, resulta evidente la fuerte necesidad de una reelaboración de las normas OMC con la intención de revertir esta situación de indefinición entre las normas de los ACR y las disposiciones de la OMC al respecto. 252
Debe tenerse en cuenta que en la reunión del 10 de julio de 2006, el Grupo de Negociaciones sobre las Normas de la OMC aprobó un texto dedicado a las cuestiones relacionadas con los ACR, en virtud del párrafo 29 de la Declaración Ministerial de Doha, y que dice: “La presentación fáctica de la Secretaría de la OMC no se utilizará como base para procedimientos de solución de diferencias ni para crear nuevos derechos y obligaciones de los Miembros” (documento OMC TN/RL/18, del 13 de julio de 2006). 174 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
4.10. Resumen y Conclusiones 1. En el momento en que fue concebido el artículo XXIV, la situación con respecto a los acuerdos regionales existentes era muy distinta a la del mundo de hoy. No obstante, el hecho de que con el paso de los años hubieran proliferado estos acuerdos no altera la naturaleza excepcional de las disposiciones. 2. La inclusión del artículo XXIV en el GATT de 1947, entre otras cosas, reflejo la necesidad de no dejar algunos temas en manos del mercado, aunque fuesen de índole comercial, sino de depositarlos en manos del Estado. Ya sea por el carácter político de los mismos como por el contexto previo a 1947, caracterizado por una fuerte concepción mercantilista. 3. El análisis racional detrás de la excepción regional del GATT de 1947 es el reconocimiento indicado en el párrafo 4 del artículo XXIV, de que los acuerdos regionales pueden “aumentar la libertad del comercio” mediante “una integración mayor de las economías”, y que a su vez se basa en la teoría “tradicional” de la integración económica. El peligro de aumentar las barreras regionales sobre el comercio de otras terceras partes estuvo también reconocido. Sin embargo, este reconocimiento ha sido de interpretación ambigua, de difícil aplicación en la práctica y de resultados poco favorables para estas terceras partes. 4. Es manifiesto y reconocido que en general, la gran mayoría de los criterios que regulan el establecimiento de los acuerdos regionales bajo el GATT del ‘47, son considerados ambiguos. Estas características reflejan el alto grado de tolerancia que tuvo el GATT para con una amplia gama de acuerdos regionales. Dicha tolerancia ha sido efecto de los trabajos preparatorios del GATT que sugieren la diversidad de objetivos de quienes lo proyectaron, quienes desearon por lo menos dos grandes objetivos que podríamos encasillar como económicos: por un lado, aumentar el libre comercio y mejorar la asignación de los recursos y la producción mundial, y por otro lado, el objetivo de los países en desarrollo de aliarse con sus países vecinos y regionales para generar un mercado más amplio y asistir así al desarrollo de su proceso industrial. 5. Es probable que estos objetivos comentados en 4. hayan sido inconsistentes al aplicar el artículo XXIV a casos específicos. Tal es el caso de algunos acuerdos regionales de países en desarrollo, especialmente entre los países de América Latina, los cuales como vimos dieron un impulso importante a la excepción regional del GATT del ‘47, puesto que consideraban a los acuerdos regionales como un camino hacia su industrialización, objetivo que podría transformarse en incompatibles con el criterio implícito de “creación” de comercio. 6. Dentro de la diversidad de objetivos por parte de los hacedores del artículo XXIV encontramos también los objetivos políticos, que no concuerdan con ninguno de los dos objetivos económicos antes mencionados. Un objetivo político que impulsa la integración regional por fines defensivos en materia militar u otros propósitos, puede dar por resultado el apoyo de un acuerdo regional que resulte desventajoso en el sentido económico. La posición de los Estados Unidos ha sido un claro ejemplo, la cual tampoco quedo libre de incompatibilidades a la hora de analizar el artículo XXIV, ya que este país pretendía, por un lado desmantelar las preferencias británicas para colocar sus productos de exportación en los países de la 175
Commenwealth y, por otro, consolidar el regionalismo en Europa para: evitar futuros conflictos; contener la influencia comunista y, como se dijo, por motivos defensivos. 7. Ante la diversidad de objetivos cabría hacerse la pregunta respecto a ¿qué objetivo ha prevalecido o debería prevalecer? Sin duda, en el primer test de relevancia del artículo XXIV mediante el cual se analizó la compatibilidad de la CE con el artículo XXIV, se privilegió el factor político, impulsado como era de esperar por la propia Comunidad y respaldado firmemente por los Estados Unidos. Este primer análisis y el fracaso en arribar a alguna conclusión sentó las bases del modelo seguido en todos los futuros exámenes de acuerdos notificados en virtud el artículo XXIV: la falta de consenso. 8. Si combinamos la probabilidad de incompatibilidad de objetivos del artículo XXIV, el lenguaje considerablemente ambiguo que contienen la mayoría de sus párrafos y la idea de “automatismo”, por la cual no se requiere aprobación previa de una unión aduanera, zona de libre comercio o acuerdo provisorio para obtener los beneficios de la excepción del artículo XXIV, una conclusión que se puede obtener y que estaría en línea con la segunda conclusión comentada, es que los hacedores del XXIV han querido reservarse “soberanía”. Los compromisos de quienes proyectaron el GATT de 1947 tuvieron por objeto retener para las partes del mismo una porción considerable de la libertad existente para celebrar o participar en acuerdos regionales de diversos tipos. 9. El artículo XXIV brinda “escapes” al principio NMF conforme a ciertas condiciones y restricciones sobre las partes contratantes que formen uniones aduaneras o zonas de libre comercio. La condición de no levantar barreras al comercio de otras partes contratantes contenidas en el párrafo 4 del artículo XXIV fue clara y uno no podría atribuirle a este párrafo ninguna sutileza especial o reservas de algún tipo. Sin embargo, se vio que cada una de las ampliaciones de las Comunidades Europeas genero grandes preocupaciones a terceros países y pocas soluciones desde el punto de vista del establecimiento de nuevas barreras restrictivas, así como desde el punto de vista de la compensación regulada por el párrafo 6 del artículo XXIV. 10. Puesto que las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio son consideradas como un desvío excepcional del principio NMF, las disciplinas del artículo XXIV deberían ser estrictamente aplicadas a ellas. No debería considerarse que las condiciones estipuladas en el artículo XXIV sean plenamente satisfechas simplemente con la presunción de que el acuerdo regional bajo análisis genere alguna mejora de relativa importancia en el acceso al mercado, ó que en el largo plazo los terceros países se beneficiarán con el acuerdo o la ampliación del mismo. En este sentido, el Entendimiento del artículo XXIV, mejora parte de los aspectos jurídicos pero no soluciona los impactos reales. 11. Ni los Grupos de Trabajo durante el GATT de 1947, ni el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales (CACR) en la OMC han avanzado en la comprensión de los acuerdos regionales y sus efectos, siendo la principal características de ambos su incapacidad para alcanzar un consenso sobre los términos de sus dictámenes. 12. El mandato del CACR era estudiar si existía o no un problema sistémico. Sin embargo, las discusiones en el seno del Comité reprodujeron los problemas y ambigüedades existentes en el artículo XXIV que se habían venido discutiendo antes de la existencia del CACR. No se ha podido 176 El Multilateralismo y su Caballo de Troya
identificar con claridad la existencia del “problema” ni cómo desean los Miembros abordar dicho problema. La tarea del Comité no es plenamente de índole jurídica. La investigación de los problemas prácticos que plantearon a los Miembros las disposiciones del artículo XXIV del GATT y de su Entendimiento debería permitir al Comité determinar si esos problemas merecían atención en el contexto sistémico. Como se dijo, hasta el momento, el proceso no produjo nada consistente. Sin embargo, el principal problema sistémico ha sido que en los últimos 60 años hubo muchos debates de puntos en que las delegaciones encontraban problemas con diversas disposiciones del artículo XXIV, y lo sorprendente fue que los documentos más antiguos, los de la Ronda Uruguay y los posteriores trataron de las mismas cuestiones. Se constató entonces que las posiciones de las delegaciones no parecen haber cambiado. Quizá resulte peligroso adoptar una posición demasiado académica o demasiado jurídica sobre cualquier párrafo del artículo XXIV del GATT, teniendo en cuenta que normalmente los resultados de la negociación no se basan en consideraciones de tipo académico o jurídico sino de tipo político. En cualquier caso, continúan las objeciones a la compatibilidad de los acuerdos regionales con las normas del GATT, tanto de 1947 como de 1994. 177
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