1 EDUCACIÓN[1] INTRODUCCIÓN. ¿Qué es lo nuevo que surge

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1 EDUCACIÓN[1] INTRODUCCIÓN. ¿Qué es lo nuevo que surge
1
EDUCACIÓN1
INTRODUCCIÓN.
¿Qué es lo nuevo que surge cuando abordamos a la educación como un
derecho? ¿Qué hay de insólito en la educación que el derecho a la educación nos
puede señalar? Agostinho Dos Reis Monteiro, profesor de la Universidad Clásica
de Lisboa, nos dice al respecto que el Derecho Internacional de la Educación
“deberá ser reconocido y estudiado como una nueva ‘ciencia de la educación’, una
disciplina – interfaz entre la historia y la teoría de la educación”. Luego añade:
“Hoy, los educadores profesionales precisan de una cultura pedagógica con
dimensión jurídica, para recrear su identidad y distinción como profesionales del
derecho a la educación. Igualmente también los padres precisan aprender a amar
y educar a los hijos, aprender a ejercer la autoridad inherente a su responsabilidad
y necesaria a su respetabilidad. La educación no saldrá de su prehistoria en
cuanto la educación de los hijos no comience por la educación de los padres”2
Cuando nuestro autor citado nos indica que es posible recrear la identidad
del educador desde la perspectiva del derecho a la educación, está señalando una
cuestión clave relacionada con la realidad de los Derechos Humanos: éstos no
significan sólo obligaciones administrativas que los Estados deben realizar para
que los Derechos Humanos se efectivicen en la práctica, sino que la existencia
misma del Estado, tal como la conocemos hoy, puede modificarse radicalmente si
los Derechos Humanos se constituyen en fuentes fundamentales de inspiración
para todas las instancias estatales. Es decir, en los Derechos Humanos existe un
potencial emancipatorio si se transforman en instrumentos de crítica, de análisis,
de lucha y de reivindicación. Un indicador de esto es que hoy se habla cada vez
más que las políticas públicas precisan tener un enfoque de derechos.
Desde esta perspectiva debemos rescatar lo distintivo de los Derechos
Humanos: ellos conforman un conjunto de principios de aceptación universal,
reconocidos constitucionalmente y garantizados jurídicamente que apuntan a la
afirmación de la dignidad de la persona frente al Estado. En otros términos, los
Derechos Humanos son derechos inherentes a la persona humana y que se
afirman frente al poder público. Este principio lo encontramos en el Artículo 1 de
nuestra Constitución: “La República del Paraguay adopta para su gobierno la
democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento
de la dignidad humana”. En esta cita, la ‘dignidad humana’ fundamenta, organiza a
la forma de gobierno y ésta no es definitiva porque es una opción histórica que
puede profundizarse, reformularse desde el imperativo de la dignidad humana.
También en una perspectiva histórica, los derechos fueron progresivamente
reconocidos e incluidos en diferentes constituciones (p. ej. Constitución Mexicana,
1917; Constitución de Weimar, Alemania, 1919). El reconocimiento universal de
los mismos se dio con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948);
específicamente el artículo 26 de la Declaración incorpora el derecho a la
educación definido por tres principios fundamentales: el establecimiento de la
educación pública y la garantía de la gratuidad por lo menos para la educación
primaria, los fines de la educación y la libertad de los padres de escoger la
educación para sus hijos e hijas.
1
Ramón Corvalán. Miembro del Equipo de Educación en Derechos Humanos y Cultura de Paz del Servicio
Paz y Justicia, Paraguay.
2
Agostinho Dos Reis Monteiro. O pao do direito a educacao. Educ. Soc., Campinas, vol. 24, nº 84, setembro,
2003.
2
La consagración definitiva en el ámbito internacional de los derechos
sociales lo podemos encontrar en el Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), aprobado por las Naciones Unidas
en 1966. En Paraguay el PIDESC fue ratificado con la Ley 4/92.
Retomemos en este punto el tema de la dignidad humana como
fundamento de los Derechos Humanos; crucemos este tema con el caso particular
del derecho a la educación y de esa forma nos resultará posible distinguir algunas
consecuencias interesantes:
a. La mirada que nos proporciona la educación como derecho nos lleva a
distinguir entre ‘educación’ y ‘derecho a la educación’ porque los dos no son
la misma cosa desde esta perspectiva. Como fenómeno humano, la
educación es necesaria pero no toda educación es legítima.
b. Lo anterior, pese a su aparente redundancia, nos remite a otra distinción:
siempre hubo educación en tanto práctica humana pero derecho a la
educación como derecho universal del ser humano sólo existe a partir de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.
c. Lo que conocemos como ‘educación tradicional’ es en realidad un ‘derecho
de educación’ que consiste en un derecho del ser humano sobre otro ser
humano; sin embargo, el derecho a la educación es un derecho del ser
humano y, por tanto, tiene una significación ética precisa: la ética del
derecho a la educación es una ética del interés superior del educando que
no puede ser tratado e instrumentalizado como ‘objeto’ de educación sino
que debe ser considerado y respetado siempre como ‘sujeto’ de su derecho
a la educación.
d. Estas consideraciones sirven para señalar que el derecho a la educación no
es derecho sólo a la disponibilidad y accesibilidad a cualquier educación,
evaluado por indicadores meramente utilitarios y cuantitativos; el derecho a
la educación es un derecho a una bien determinada calidad de educación, a
una educación con calidad ético – jurídica del derecho del ser humano. En
otras palabras, derecho a la educación es derecho a una Educación de
Derecho, o sea, a una educación conforme al Derecho Internacional de la
Educación, traducido en Principios de Derecho Pedagógico del que derivan
Derechos del Educando, que reclaman una Política del Derecho a la
Educación y una Pedagogía del Derecho a la Educación.
El derecho a la educación supone todas las consecuencias anteriores debido a
su compleja naturaleza: hace parte de los derechos económicos, sociales y
culturales pero también es un derecho civil y político, ya que se sitúa en el centro
de la realización plena y eficaz de esos derechos. El derecho a la educación es un
derecho ‘bisagra’ porque resume y articula la indivisibilidad y la interdependencia
de todos los derechos humanos. A su vez, su cumplimiento constituye un
emergente del cumplimiento de otros derechos tales como la salud, la
alimentación, la vivienda, el trabajo. Igualmente el cumplimiento del derecho a la
educación puede aumentar el disfrute de todos los derechos, además de proteger
otros derechos humanos.
Con esto destacamos el siguiente hecho: el derecho a la educación es un
paradigma nuevo. El nuevo derecho a la educación tiene un significado
revolucionario que podemos describir en palabras de Agostinho Dos Reis
Monteiro: “la educación ya no está centrada en la tierra de los adultos, ni en el sol
de la infancia sino proyectada en el universo de los derechos del ser humano
donde no hay mayores y menores, padres e hijos, profesores y alumnos; más bien
sujetos iguales en dignidad y derechos. Siendo así, la razón pedagógica ya no es
3
la razón biológica de la Familia, ni la razón política del Estado, sino la razón ética
del Educando que limita tanto la omnipotencia estatal como el arbitrio parental”.
Esta perspectiva propone una visión amplia de la educación que no se
agota en la educación escolar. Existe educación dentro y fuera de la escuela,
antes y después del paso por la escuela, en ámbitos no-formales e informales, en
modalidades abiertas a distancia, etc. Aprendemos en la familia, en la comunidad,
en el trabajo, en la participación social, a través de los medios de información y
comunicación, en los libros, en el mundo virtual, en la vida diaria. Por otra parte,
tal y como estipula la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el derecho
a la educación asiste a “toda persona”, niño, joven o adulto, no sólo a la infancia o
a la llamada “Edad escolar”. Hoy, el derecho a la educación es derecho a aprender
a lo largo de toda la vida, desde la primera infancia hasta la muerte. Por este
motivo es que la política educativa y el cumplimiento del derecho a la educación
no sólo tienen que ver con “el sector educativo” (o sólo el Ministerio de Educación
y Cultura) sino con el conjunto de políticas, incluida la política económica, la
política social y cultural en sentido amplio.
Insistamos, por tanto, en este punto: la educación es necesaria pero no
toda educación es legítima a partir del advenimiento del derecho a la educación;
sólo es digna aquella práctica educativa que se funda en el reconocimiento de la
dignidad humana. Cuando exigimos al Estado cumplir con sus obligaciones con
relación al derecho a la educación, no estamos exigiendo cualquier tipo de
educación sino aquella a la que el mismo Estado se comprometió: una educación
con calidad de derecho humano y su cumplimiento puede (y debe) reformular la
organización y estructura misma del Estado. Esta exigencia se torna mucho más
urgente en casos como el nuestro donde aún persisten prácticas, formas,
dinámicas, normativas propias de un modelo autoritario que se basó en la
supresión de la dignidad humana con el cruel complemento de la eliminación física
de personas, colectivos e instituciones. Construir una Política del Derecho a la
Educación y una correspondiente Pedagogía del Derecho a la Educación aún
constituye un largo camino a recorrer en nuestro país.
LOS DILEMAS EN LA APLICACIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN.
La amplitud y complejidad del derecho a la educación exige disponer de
referencias en el momento de la aplicación del derecho. Señalemos, al respecto,
que existe un cuerpo normativo conformado por Pactos, Convenciones firmados y
ratificados por el Estado paraguayo que junto con la Constitución Nacional, el
Código de la Niñez y la Adolescencia, la Ley General de Educación, entre otros,
nos proporcionan el marco de exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la
educación. Las autoridades gubernamentales pueden encontrar en este cuerpo
normativo los contenidos específicos de sus responsabilidades con respecto al
derecho a la educación. Ese mismo marco normativo constituye la plataforma de
formulación de propuestas y demandas de las organizaciones que desarrollan sus
actividades en el campo del derecho a la educación.
A manera de ejemplo de temas que poseen una singular importancia para
la exigibilidad, tomemos el caso de la gratuidad de la enseñanza. Este principio lo
encontramos formulado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en
relación a la “instrucción elemental” pero en el PIDESC el principio se incluye
dentro del concepto de “implantación progresiva de la enseñanza gratuita” y llega
hasta la educación universitaria. Nuestra Constitución Nacional garantiza la
4
gratuidad de la enseñanza en el nivel de la Educación Escolar Básica, incluyendo
la Educación Inicial.
Sin embargo, el principio de progresividad aplicado a la enseñanza gratuita
constituye una importante herramienta teniendo en cuenta que actualmente ya no
es suficiente aquella clásica definición de alfabetización propuesta por la
UNESCO: “estar en capacidad de leer y escribir un enunciado simple de la vida
cotidiana”. Hoy, tal como lo plantea Rosa María Torres, “cuatro años de
escolaridad, o un corto programa de alfabetización para jóvenes y adultos no
bastan”. Los hallazgos sugieren revisar nuestro tradicional esquema de lucha
contra el analfabetismo: un estudio regional sobre el tema conducido por la
UNESCO-OREALC (2000) en siete países de la región concluyó que se requieren
al menos 6 o 7 años de escolaridad para manejar la lectura y escritura y 12 para
un dominio pleno, si éstas se usan en diferentes contextos (familiar, laboral, social,
etc.); por su parte, la CEPAL (2000) afirma que hoy se requiere al menos la
secundaria completa para romper el círculo vicioso de la pobreza y tener
posibilidades de conseguir un empleo3
Con esto podemos comprender por qué emerge como importante la
realización de ese principio de “implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.
La lucha para superar el analfabetismo debemos insertarla en el marco de este
principio y no reducirla a esquemas que actualmente ya no resultan funcionales
como es el caso de que podemos llegar a analfabetismo cero con la propuesta del
segundo grado del primer ciclo aprobado. La responsabilidad del Estado es con la
dignidad de la persona, no con su condicionamiento y menos con su
desconocimiento. Anteriormente ya lo afirmamos: la razón política del Estado
precisa subordinarse al interés superior del educando y no al interés de un partido
o de un grupo social. El derecho a la educación no es derecho a cualquier
educación porque no toda educación es legítima.
Debemos aclarar, sin embargo, que para el análisis de la situación del
derecho a la educación es recomendable apelar al sistema de las 4 A, propuesto
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y
retomado por Catarina Tomasevsky como indicadores y verificadores del
cumplimiento del derecho a la educación.
El sistema de las 4 A incluye los principios de:
 Asequibilidad (presupuesto suficiente, escuelas y maestros necesarios,
infraestructura y dotaciones pertinentes).
 Accesibilidad (gratuidad, accesibilidad económica, material y geográfica a
las instituciones educativas).
 Adaptabilidad (pertinencia del currículo y la oferta educativa de acuerdo a
contextos y poblaciones específicas).
 Aceptabilidad (calidad de la educación asociada a las necesidades,
intereses y expectativas de las diversas comunidades y poblaciones).
El carácter de sistema de las 4 A supone la estrecha vinculación entre los
principios que define su carácter de inter-dependientes. Por ejemplo, la falta de
presupuesto suficiente y de uso racional y equitativo de los recursos (débil
asequibilidad) ha llevado a las diversas propuestas de “financiamiento compartido”
con las familias y al abandono del principio de gratuidad de la educación pública
(deterioro de la accesibilidad). Pese a estas características, el sistema de las 4 A
se refiere particularmente al sistema escolar y no permite aún evaluar otros
3
Foro por el Derecho a la Educación. Manual de Exigibilidad del Derecho a la Educación, Asunción, 2007.
5
aspectos incluidos en el derecho a la educación tales como el derecho a la
información, la comunicación y el conocimiento, y la posibilidad de acceder y
aprovechar los diversos medios y tecnologías disponibles, tradicionales y
modernos4.
De cualquier manera, el sistema de las 4 A, nos permite evaluar
adecuadamente el impacto de la aplicación del derecho porque una medida
particularmente focalizada, desprendida de sus relaciones con otras dimensiones
del derecho puede afectar, en realidad, el derecho a la educación. Por ejemplo,
está demostrado que no existe una relación directa entre el mejoramiento de las
condiciones de trabajo docente con un aumento de la calidad educativa. En la
práctica, el mejoramiento de las condiciones laborales del docente constituye un
conjunto de derechos conquistados pero la calidad educativa supone considerar,
al mismo tiempo, los elementos componentes del sistema de las 4 A. El
mejoramiento del salario docente, la protección de su salud debe acompañarse
con un sistema de formación con enfoque de derecho que desarrolle propuestas
pedagógicas coherentes con los principios del derecho a la educación, un sistema
de evaluación igualmente consistente que incluya el impacto del aprendizaje
escolar no sólo en el rendimiento en aula sino a nivel de los grupos familiares y de
la comunidad.
Desde un enfoque de derechos y aún limitándonos al ámbito escolar, las
políticas públicas en educación deben garantizar derechos, esto es, toda decisión
que se adopte a nivel de la cotidianeidad del aula o de los establecimientos
escolares debe garantizar el cumplimiento de todos los derechos del educando:
derecho a la participación, a su identidad étnica, a su lengua materna, al respeto a
sus códigos culturales, a la libre expresión, al desarrollo integral de su
personalidad, a la construcción de su ciudadanía. Entre otras cuestiones, sería
particularmente interesante analizar desde esta perspectiva las normativas
disciplinarias vigentes en los establecimientos escolares para identificar si resultan
coherentes con el principio del interés superior del niño, conforme al Código de la
Niñez y la Adolescencia.
LA JUSTICIABILIDAD DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN.
Este punto se relaciona estrechamente con el contenido del derecho a la
educación planteado en el conjunto de normativas existentes. Este proporciona el
marco comprensivo para distinguir aquellas situaciones que significan violaciones
del derecho a la educación.
Por ejemplo, el Artículo 4 de la Ley Nº 1264 General de Educación enuncia:
“El Estado tendrá la responsabilidad de asegurar a toda la población del país el
acceso a la educación y crear las condiciones de una real igualdad de
oportunidades”. Notemos que el texto no emplea algún término de imprecisa
significación como “velar” o “propender”; más bien expresa con el verbo “asegurar”
la responsabilidad precisa del Estado de crear las condiciones, de echar a andar
políticas de educación que permitan la atención a las necesidades básicas de
aprendizaje de la población.
A propósito, Rosa María Torres señala: “La educación – y por ende el derecho a la educación – suele
entenderse como educación escolar, ignorándose o desestimándose la educación fuera de la escuela y, en
general, el ancho – cada vez más ancho – mundo de aprendizajes informales y experienciales que
complementan al saber escolar, y que se dan más acá y más allá de la escuela y de la ‘edad escolar’”. Cf. Rosa
María Torres. Derecho a la educación es más que acceso de niños y niñas a la escuela. Ponencia Simposio
Ciutat.edu: Nuevos retos, nuevos compromisos, Diputación de Barcelona, octubre 2006.
4
6
En base a lo anterior, el Estado incumple su obligación primaria cuando no
ofrece a esa franja poblacional que incluye a niños, adolescentes y jóvenes en
situación de pobreza y pobreza extrema la oportunidad de acceder a los beneficios
de una educación de calidad, las facilidades para permanecer en el sistema hasta
completar los años de escolarización y garantizar así las condiciones básicas para
ejercer plenamente su condición de ciudadano. Asimismo, los cuatro principios
que conforman el sistema de las 4 A igualmente son ignorados cuando se produce
este incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones de garantizar el
derecho a la educación.
Otro aspecto relacionado con el tema que estamos analizado se refiere a la
obligación del Estado en financiar (principio de asequibilidad) el sistema educativo
nacional con los recursos provenientes del Presupuesto General de Gastos de la
Nación. También el Estado incumple con esto cuando no provee – con
responsabilidad del Poder Legislativo –a tiempo y en la cantidad indispensable los
fondos que hará posible el usufructo pleno del derecho a la educación para todos.
En esta misma línea de análisis, podemos mencionar el artículo 20 de la
Ley General de Educación que hace referencia a que “el Ministerio de Educación y
Cultura, las gobernaciones, los municipios y las comunidades educativas,
garantizarán la calidad de la educación. Para ello se realizará una evaluación
sistemática y permanente del sistema y los procesos educativos”.
Este enunciado se encuentra actualmente con una serie de dificultades
porque su puesta en marcha adolece precisamente de una hoja de ruta y la
consecuencia más notable es que no encontramos algún indicio que nos permita
entrever, por lo menos, cuál es el rol esperado de los gobiernos departamentales y
municipales. Existen una serie de interrogantes al respecto: ¿de qué manera
tendrán una intervención más protagónica las gobernaciones, los municipios y las
comunidades educativas en el desarrollo de los programas educativos?,
¿administrarán efectivamente las instituciones educativas?, ¿los docentes
seguirán dependiendo del MEC o pasarán a ser funcionarios de las gobernaciones
o de los municipios?, ¿a partir de cuándo, hasta qué punto y con qué atribuciones
pueden intervenir?, ¿con qué presupuesto?. Estas preguntas se encuentran
sensiblemente relacionadas con los principios de adaptabilidad y aceptabilidad del
derecho a la educación.
En esta línea del financiamiento de la educación pública debemos señalar
que el MEC enfrenta limitaciones presupuestarias que generan una serie de
dificultades. Por ejemplo, más del 90% del presupuesto del MEC se destina a
pago de salarios, quedando poco margen para inversiones en infraestructura y
otros gastos para funcionamiento de las escuelas, y para gerenciar con eficiencia
el Sistema Educativo Nacional.
Sobre el punto puede mencionarse que la reforma constitucional del 92
plantea que el gasto en educación debería alcanzar el 20% del gasto total del
sector público. A este nivel se había acercado en el año 1999 (19,4%) pero
actualmente se ha alejado del porcentaje constitucionalmente establecido; sin
embargo, pese al incremento del gasto no se ha logrado las mejoras de la calidad
y equidad deseados. “En este momento el Estado apenas aporta para los salarios
docentes. En las escuelas y colegios públicos, los padres tienen que aportar para
todo: materiales educativos, el mantenimiento de la escuela, luz, agua, teléfono,
entre otros gastos. Amparados en la ‘autogestión’ deben financiar aquellos gastos
7
que deberían ser financiado por el Estado para garantizar la gratuidad de la
educación”5.
Este problema de asequibilidad impacta, a su vez, sobre el principio de
gratuidad de la educación porque “el mantenimiento de tarifas en la educación
equivale a concebirla como un servicio y no como un derecho. Además, significa la
traslación de una responsabilidad del Estado a los padres y madres de familia y
significa creer que la educación constituye una obligatoriedad para los padres y las
madres, pero no para el Estado”6. Por esta razón es que “esta palabra, este
proceso de autogestión tiene como condición sine qua non, una previa base de
igualdad y de justicia social sin la cual se transforma en lo opuesto, en un
instrumento más de los sectores privilegiados”7.
Sobre este punto se suele mencionar el papel de las Asociaciones de
Cooperación Escolar (ACEs) en cuanto instancia de “participación y gestión
comunitaria”. Destacamos anteriormente que las escuelas públicas del país de
hecho están asumiendo la financiación de gastos básicos a través de experiencias
denominadas de “autogestión”. El principio de gratuidad, garantizado en el artículo
76 de la Constitución Nacional y en el artículo 32 de la Ley General de Educación,
en esas condiciones resulta cuestionado y a ello debe sumarse una economía con
bajas tasas de crecimiento económico y con pocas posibilidades de generación de
empleo que obliga a todos los miembros de los hogares a colaborar con la
economía familiar. En estas condiciones el Estado estaría transfiriendo a las
familias la responsabilidad de proteger el derecho a la educación mediante el
recurso de la ‘autogestión’.
Otro aspecto relacionado a este principio alude a la desprotección y
exclusión que soportan las comunidades rurales. “Debe destacarse que entre las
razones porque no asisten a las instituciones educativas la población de cinco
años y más, el 57% responde a cuestiones económicas y el 7% por la distancia de
la escuela”8. La situación se resume en los siguientes términos: “desde la
perspectiva de la accesibilidad, la educación pública excluye a la población más
vulnerable (sectores rurales, barrios marginales de zonas urbanas, personas con
discapacidad, indígenas, niñas). Para ellos la educación no es gratuita y requieren
recorrer grandes distancias en caso de acceder”9. El calendario escolar oficial
desconoce también los tiempos de cosecha que obligan a niños, niñas y
adolescentes de zonas rurales a no permanecer en aula, particularmente a inicios
del año lectivo. Con esto se ignora el principio de adaptabilidad del derecho a la
educación, tal como lo enuncia el PIDESC. Asimismo el respeto a las
características culturales de las comunidades se garantiza en el artículo 73 de la
Constitución Nacional y el artículo 10 de la Ley General de Educación.
De nuevo aquí podemos notar la interdependencia existente con el tema de
las 4 A porque tal como lo destaca Vernor Muñoz, Relator Especial de Naciones
Unidas sobre el derecho a la educación: “el acceso escolar, por sí solo, no
representa una garantía y que la necesidad de impulsar la educación de calidad,
basada en el aprendizaje y en la vivencia de los derechos humanos, es requisito
5
Hugo Royg. Reforma Educativa en América Latina. Progreso Educativo en el Paraguay, documento sin
fecha de edición.
6
Vernor Muñoz Villalobos. Inversión en Educación como eje del Desarrollo Humano, Memoria 2do.
Seminario por el Derecho a la Educación, Foro por el Derecho a la Educación, Asunción, 2006.
7
Ana Lorenzo. Política Pedagógica del Neoliberalismo en Educación, Memoria 2do. Seminario por el
Derecho a la Educación, Foro por el Derecho a la Educación, Asunción, 2006.
8
Ramón Corvalán – Marta Almada. Entre riesgos y exclusiones. Derechos Humanos en Paraguay 2005,
CODEHUPY, Asunción, 2005.
9
Ramón Corvalán – Marta Almada, obra cit.
8
para desarrollar una resistencia eficiente contra todas las formas de exclusión y
discriminación”10. Igualmente Rosa María Torres destaca que “las declaraciones y
normativas internacionales acerca del derecho a la educación se han centrado
sobre todo en la accesibilidad y la asequibilidad de la educación, antes que en su
adaptabilidad y aceptabilidad. En otras palabras, han primado los aspectos
cuantitativos antes que los cualitativos, así como el punto de vista de la oferta por
sobre el punto de vista de la demanda”11.
Al respecto, Paraguay aún no ha definido la inclusión de la educación en
derechos humanos como componente de la Reforma Educativa; se cuenta con un
plan nacional de “Educación en Valores” que “desde una verdadera perspectiva de
educación en derechos se quedan muy cortos en cuanto a cobertura temática
(contenidos curriculares, sobre todo de orden jurídico – político) y a metodología
(métodos, técnicas y recursos pedagógicos para formar en el ejercicio de los
derechos y la ciudadanía democrática. Estos planes en sí mismos tampoco
representan una política pública claramente orientada a la promoción de los
derechos humanos, y en esa medida no responden a las recomendaciones de la
comunidad internacional emanadas de la conferencia de Viena (1993) y reiteradas
en la Declaración del Decenio de la Educación en Derechos Humanos (EDH)
(1994) y del Programa Mundial de la EDH (2005)”12.
Debemos señalar que la justiciabilidad del derecho a la educación precisa
distinguir el núcleo básico de este derecho que es esencialmente derecho al
aprendizaje. Y el derecho al aprendizaje es, fundamentalmente, derecho a la
comprensión de los fenómenos para poder interactuar con ellos y modificarlos. Es
clave, pues, esta dimensión del derecho a la educación: es en el aprendizaje
donde definitivamente es posible medir la calidad del sistema y la calidad docente.
“Matricularse, asistir y completar un determinado ciclo de estudio, sólo tiene
sentido si todo eso se traduce en aprendizaje efectivo, significativo y
sustentable”13.
La Constitución Nacional reconoce este núcleo del derecho cuando en el
artículo 74 menciona que “Se garantizan el derecho de aprender y la igualdad de
oportunidades al acceso de los beneficios de la cultura humanística, de la ciencia
y de la tecnología, sin discriminación alguna”. Asimismo, la Ley General de
Educación (1264/1998), en su artículo 3º expresa que: “El Estado garantizará el
derecho de aprender y la igualdad de oportunidades de acceder a los
conocimientos y a los beneficios de la cultura humanística, de la ciencia y de la
tecnología, sin discriminación alguna”.
Lo que el sistema de las 4 A ofrece para esto es un marco de abordaje de
las condiciones básicas requeridas en términos de educación pública para que se
garantice el derecho al aprendizaje con una perspectiva de calidad de derecho
humano. Para ello, el siguiente cuadro ilustra las preguntas que precisamos
resolver y los datos que necesitamos a fin de aproximarnos a un análisis de la
situación del derecho a la educación con un propósito de justiciabilidad.
10
Vernor Muñoz Villalobos. Los derechos económicos, sociales y culturales. El derecho a la educación de las
niñas. Informe del Relator Especial sobre el derecho a la educación. E/CN.4/2006/45, 8 de febrero de 2006,
Comisión de Derechos Humanos.
11
Rosa María Torres, obra cit.
12
Instituto Interamericano de Derechos Humanos. IV Informe Interamericano de la Educación en Derechos
Humanos. Desarrollo en la planificación nacional, IIDH, San José, diciembre, 2005.
13
Rosa María Torres. Justicia educativa y justicia económica: 12 tesis para el cambio educativo. Fe y Alegría,
Ecuador, 2005.
9
SISTEMA DE LAS 4A
PREGUNTAS
Asequibilidad
¿Es suficiente el presupuesto
público? ¿Cómo se distribuyó y
se aplicó? ¿Es suficiente la
cantidad de establecimientos
escolares?
¿Están
adecuadamente equipados? ¿La
cantidad
de
docentes
es
adecuada? ¿Existen niveles con
dificultades
particulares?
¿Cuáles?
Cantidad
de
niños/as
escolarizados (motivos).
no
Hacinamiento
(cantidad
alumnos/as por docentes)
de
¿Cómo se encuentra el tema de
la
gratuidad?
¿A
cuánto
asciende el gasto de bolsillo de
las familias? ¿Son accesibles los
establecimientos escolares?
Condición socioeconómica de
las familias (tema de pobreza).
¿Es
pertinente
la
oferta
educativa según las poblaciones
y los contextos específicos?
¿Los
materiales
didácticos
también se caracterizan por este
aspecto? ¿Cómo se encuentra el
tema del bilingüismo? ¿En qué
situación
se
encuentra
la
educación indígena?
Información sobre prácticas de
género en aula.
Accesibilidad
Adaptabilidad
DATOS REQUERIDOS
Diferencias entre zonas rurales y
urbanas en sus desventajas
educativas (equipamiento)
Costos de escolarización.
Análisis de soportes visuales en
textos (tema de lo urbano/rural).
Tratamiento de las identidades
sexuales (textos, interacción
docente/alumno).
Acciones
indígena.
Aceptabilidad
¿La oferta educativa responde a
las necesidades, intereses y
expectativas de las diversas
comunidades y poblaciones?
¿Cómo se determinaron dichas
necesidades e intereses? ¿Los
docentes están formados para
afrontar esta situación?
sobre
educación
Información sobre normas y
prácticas
disciplinarias
en
establecimientos escolares.
Información sobre tipos de
participación de la comunidad
educativa.
Es conveniente insistir que el cuadro expuesto apenas funciona como un
ejemplo de cómo podríamos avanzar de los conceptos implicados en el Sistema
de las 4A hasta la construcción de indicadores; no están todas las preguntas que
pueden plantearse ni todos los datos requeridos. Entre otras cuestiones, también
debemos observar el tema de la progresividad de la gratuidad, si el Estado
dispone o no de una agenda al respecto y esto nos llevaría a discutir las
perspectivas de la educación media y la superior. Estos aspectos resultan básicos
para el análisis a fin de poder elaborar propuestas en términos de medidas
políticas requeridas para el cumplimiento del derecho a la educación así como de
medidas presupuestarias y de seguimiento y evaluación que igualmente
precisaríamos implementar.
Todo lo anterior nos muestra que es posible reformular el tema de la calidad
educativa desde la perspectiva del derecho a la educación a fin de exigir al Estado
el cumplimiento de su responsabilidad, conforme se había comprometido al
ratificar el PIDESC. El derecho a la educación no es derecho a cualquier
educación sino derecho a una educación con calidad de derecho humano y tal
cosa lo debemos evaluar desde el Sistema de las 4ª que nos ofrece un marco
básico de seguimiento y de reformulación del mismo Estado en tanto éste se
10
constituya en el principal obstáculo para la realización efectiva del derecho a la
educación.
Otro tema que debemos destacar con relación a la construcción de indicadores
y de estadísticas educativas tiene que ver con el hecho de que estas últimas,
especialmente en las estadísticas oficiales, apenas describen determinados
aspectos de la educación escolarizada que no agota al derecho a la educación. Y
ello es coherente con la práctica de que la denominada ‘reforma educativa’ hasta
ahora se restringe a una reforma escolar pensada intraescolarmente, es decir,
desde la institución y la oferta escolar, con escasa atención a la demanda
educativa (alumnos, padres de familia, comunidades locales, sociedad nacional).
Ampliar la noción de reforma educativa surge así como otra tarea relacionada con
la discusión acerca del derecho a la educación.
PRÁCTICAS Y ESTRATEGIAS.
Alejandro Rozitchner, filósofo argentino, nos recuerda: “Un derecho existe,
según la límpida versión de Nietzsche, cuando hay en su base un poder capaz de
sostenerlo. Por ejemplo, hay derechos humanos en un país si hubo previamente
una fuerza pública capaz de instalar un poder comunitario que tuviera la fuerza
para hacerlos respetar, capaz de contener y castigar todo intento de faltar a estas
premisas. Pero los derechos no existen de por sí, por mera formulación
bienintencionada (...) No habrá derechos de los consumidores hasta que los
consumidores no seamos capaces de organizarnos y hacer valer el peso de
nuestra fuerza, que puede llegar a ser mucha. No habrá derecho a la educación
hasta que no haya un poder ciudadano capaz de hacer valer, a la hora de elaborar
el presupuesto, una posición de fuerza que haga respetar una cifra necesaria”.
Para el caso de la vigencia del derecho a la educación, igualmente la idea
de que quejarse es lindo, pero no sirve para nada resulta exactamente aplicable y
el punto de partida es precisamente la conciencia del derecho, es decir,
reconocernos como titulares del derecho, conocer su contenido ( a qué tenemos
derecho) a fin de distinguir las situaciones de agravio, de violación del derecho
para exigir a quien corresponda el cumplimiento de sus responsabilidades de
protección y promoción del derecho. Toda práctica y estrategia que permita
ampliar, desarrollar y profundizar la constitución de esta conciencia del derecho
permite consecuentemente una mejora de la calidad de la vida democrática en
una sociedad.
Es en este contexto que hablamos de una íntima conexión entre prácticas
de exigibilidad y prácticas de justiciabilidad del derecho a la educación.
Por exigibilidad entendemos la posibilidad y la necesidad de exigir el
cumplimiento y tiene que ver especialmente con la responsabilidad social y política
del Estado para la protección y garantía de los derechos. La descripción
específica de estas responsabilidades con sus correspondientes instituciones y
mecanismos lo encontramos en un cuerpo normativo variado que abarca desde la
Constitución Nacional hasta leyes, resoluciones, Pactos ratificados.
Recordemos aquí que el derecho a la educación forma parte del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) que
posee un Comité en Naciones Unidas que se ocupa del mismo. Los DESC son
derechos exigibles no sólo en relación con su finalidad social y cultural, sino
11
también porque están contemplados explícitamente en el marco normativo
nacional e internacional que revisamos anteriormente.
La exigibilidad puede ser jurídica cuando aprovechamos los mecanismos,
procedimientos y las instancias del sistema nacional e internacional de justicia,
como el caso de los juzgados y las cortes. En este caso hablamos de
justiciabilidad, porque nos basamos en mecanismos jurídicos para la exigencia de
la garantía y protección del derecho.
La exigibilidad puede ser también social cuando utilizamos otras vías
diferentes a los mecanismos jurídicos y a las instancias del sistema judicial.
Hablamos de exigibilidad social cuando utilizamos diferentes estrategias de
sensibilización, movilización y presión social para la promoción de los derechos y
para la exigencia de su garantía y protección por parte del Estado. Algunas de
esas estrategias incluyen: investigación, seguimiento y control ciudadano,
estrategias de educación y promoción, estrategias de comunicación y debate
público y estrategias de movilización y presión social.
La exigibilidad puede ser también política, cuando utilizamos el sistema político
nacional e internacional para la promoción y exigencia de la garantía y protección
de los derechos. Entre las estrategias se encuentran: proponer, participar en el
debate o exigir una ley o política nacional, realizar cabildeos con concejales
municipales, senadores, diputados para la expedición de acuerdos, ordenanzas o
leyes favorables a la garantía y protección del derecho a la educación. La
exigibilidad política también incluye el sistema del poder ejecutivo (secretarios y/o
ministros de Educación).
En todas estas estrategias se encuentra en juego la capacidad de incidencia
de la iniciativa ciudadana. La incidencia en tanto esfuerzo planificado por parte de
la ciudadanía organizada para influir políticas y programas gubernamentales a
través de la persuasión y la presión social, requiere la estrecha articulación de
cuatro conceptos claves:
1. Legitimidad: ¿A nombre de quién se habla y de dónde deriva su autoridad
las organizaciones para hacer incidencia? La legitimidad se vincula con la
cuestión de la participación, aspecto básico cuando se asocian, por
ejemplo, organizaciones no gubernamentales y organizaciones sociales.
2. Credibilidad: Se relaciona con el grado de confiabilidad de lo que dice y
hace la organización. En este punto se tornan claves las fuentes de
información que se utilizan, la calidad de los programas, la imagen pública
de los líderes, voceros o colaboradores que pueden favorecer o
deslegitimar la acción. También abarca la base social que sustenta el
trabajo y los objetivos de la organización ( personas que apoyan, redes en
las que participa, investigaciones realizadas).
3. Transparencia: Es la capacidad de rendir cuentas por los actos, tanto ante
un público amplio como al interior de la propia organización. Se está
aludiendo aquí a la dimensión del compromiso ético que exige coherencia
entre valores asumidos por la organización y la práctica cotidiana de la
misma.
4. Fortalezas: Además de las tres cualidades anteriores que constituyen la
base de la fortaleza de la organización, también se incluye la capacidad de
establecer alianzas y para dirigirse a públicos diversos y plurales.
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Con relación al ámbito internacional, y específicamente en el sistema de las
Naciones Unidas, también existen mecanismos de exigibilidad pero más
restringidos. Los mecanismos convencionales son aquellos creados por
convenciones especificas de derechos humanos. Por ejemplo, cuando un Estado
ratifica el PIDESC (Paraguay lo hizo mediante la Ley 4/92), se compromete a
presentar informes periódicos en el Comité de vigilancia del Pacto sobre las
medidas adoptadas por ese Estado para garantizar y realizar el derecho a la
educación. La sociedad civil también tiene la posibilidad de presentar informes
alternativos o paralelos y cuestionar el informe oficial.
Por otro lado, existen mecanismos extraconvencionales establecidos fuera del
marco de los tratados; éstos mecanismos pueden tener un carácter temático
(relatores especiales / expertos independientes) y son establecidos por la
Comisión de Derechos Humanos. Los mecanismos temáticos tratan de casos
específicos de violación o amenaza de violación de derechos humanos.
El mandato de los relatores temáticos (Vernor Muñoz, costarricense, es
actualmente el relator del derecho a la educación para Naciones Unidas) es
examinar, monitorear y relatar violaciones de determinados derechos humanos,
sin importar el lugar donde ellas ocurran. Este es un mecanismo importante
porque el relator contribuye con la definición del derecho, realiza misiones in loco
para verificar las violaciones, examina situaciones, incidentes y casos concretos,
como también recibe denuncias sobre las violaciones del derecho. En la práctica
todos los relatores aceptan informaciones de las más variadas fuentes, víctimas,
parientes, ONGs.
Para dirigir una denuncia al Relator Especial del Derecho a la Educación, no se
necesita de un procedimiento especial. Sólo se exige que la información sea la
más clara, confiable y convincente posible debiendo tener las siguientes
informaciones básicas:
1. Identificar a la (s) víctima (s).
2. Dar alguna indicación de la identidad de los supuestos violadores.
3. Describir detalladamente las circunstancias en las cuales la violación
ocurrió, incluyéndose la fecha y el local del incidente.
4. Nombre de la organización o persona que envía la comunicación (no puede
ser anónima).
Por su parte, la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación
(CLADE) propuso un formato sencillo para registrar casos de violación del
derecho a la educación que puede facilitar seguimiento, monitoreo de
situaciones. El formato es el siguiente:
CAMPAÑA LATINOAMERICANA POR EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
MATRIZ PARA PRESENTACIÓN DE CASOS EMBLEMÁTICOS DE VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA
EDUCACIÓN
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1.
POBLACIÓN AFECTADA
-
Tipo de población (indígena, campesina, urbana, migrantes, etc.)
Grupo etáreo (niños, jóvenes, adultos, todos)
Cantidad (Número de personas o de comunidades y población aproximada de
estas)
Caracterización por género
2.
TIPO DE VIOLACIÓN DEL DERECHO (De acuerdo con legislación nacional y/o
internacional)
(Derecho al acceso, a la calidad, a la gratuidad, etc.)
3.
TIPO DE AUTORIDAD RESPONSABLE
(Nacional, regional, local, autoridad educativa pública o privada)
4.
CLASE DE ACTO VIOLATORIO DEL DERECHO
(Resolución administrativa de carácter general o particular, norma de aplicación general;
resolución de institución privada individual o general, actuación de hecho)
5.
6.
POSIBLES CAUSAS QUE IDENTIFICAN LAS VÍCTIMAS
-
Discriminación, intereses particulares, persecución, corrupción, etc.
-
Ejecución de directrices o políticas públicas expresas o no expresas
Contexto de la violación
RECLAMACIÓN REALIZADA POR LAS VÍCTIMAS (Si la hubo)
Clase de autoridad ante quién se presenta reclamación (Autoridad
administrativa, política y/o judicial)
reclamante
7.
Resolución por las diferentes autoridades que intervienen
Cumplimiento y/o aplicación de la resolución en caso de haber sido favorable al
OTROS DERECHOS QUE RESULTAN VIOLADOS POR CONEXIÓN
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(Acceso a la justicia y pronta resolución, derecho al trabajo, derecho de asociación,
identidad cultural, libertad de expresión o confesión política o religiosa)
8.
OTROS ELEMENTOS O COMENTARIOS RELEVANTES
ANEXAR
-
Acto, norma o resolución que configura la violación, si la hay
-
Escrito de reclamación y acto que resuelve la reclamación, si los hay
-
Testimonios, si los hay
-
Normas nacionales que regulan el derecho
NOTAS:
Esta ficha constituye un resumen de caso y no debe exceder de 4 páginas.
Cualquier inquietud se puede consultar a la Coordinación de la Campaña en el siguiente correo
electrónico: [email protected]ón.org.
Una vez diligenciado el resumen de caso, enviar vía electrónica a la dirección señalada de la
Coordinación de la Campaña.
Las prácticas de justiciabilidad pueden orientarse, además, mediante la
formulación puntual de ciertas preguntas, algunas más generales y otras
vinculadas al sistema de las 4 A, para evaluar el cumplimiento del derecho a la
educación. Por ejemplo, algunas de tales preguntas podrían ser las siguientes:
General.
¿Pueden las políticas públicas y prácticas vigentes favorecer un patrón de
educación inclusiva o una educación especial de calidad?
¿Cómo han afectado los procesos de desigualdad en conjunción con procesos de
globalización ( en el ámbito del financiamiento, la inversión y la deuda pública) a
las necesidades y al derecho a la educación de las personas, particularmente de
los sectores rurales?
¿Existen iniciativas para reglamentar aspectos relacionados con el rol de los
municipios y gobernaciones en cuanto al derecho a la educación en un marco de
descentralización?
¿Existen mecanismos o medidas destinadas a asegurar igualdad de acceso
educativo particularmente a niños, niñas y adolescentes rurales e indígenas?
Asequibilidad.
15
¿Existen medidas específicas para asegurar un presupuesto creciente y
significativo a fin de incrementar los programas de construcción y mantenimiento
de la infraestructura escolar y para el mejoramiento de la formación docente?
¿Es posible suministrar información sobre las medidas específicas que se han
tomado para asegurar que niños, niñas y adolescentes de sectores rurales
efectivamente reciben igualdad de oportunidades para el acceso y servicios de
apoyo requeridos?
¿Existen medidas y servicios de apoyo especializados disponibles en el sistema
educativo regular para niños, niñas y adolescentes con necesidades educativas
especiales?
Accesibilidad.
¿Existen medidas para evitar la práctica de cobro por la educación pública?
¿Existe información sobre la valoración acerca del porcentaje de los gastos de
bolsillo en la educación pública y su impacto sobre el acceso y permanencia
escolar de los niños, niñas y adolescentes?
¿Existen servicios gratuitos de transporte hacia y desde las escuela para niños,
niñas y adolescentes que enfrentan problemas de distancia del establecimiento
escolar?
¿Existen disposiciones reglamentarias o legales que aseguren el pleno acceso de
personas con necesidades educativas especiales a las aulas, de modo que se les
asegure la oportunidad de participar plenamente en las actividades de clase y
ejercicios de aprendizaje?
Aceptabilidad.
¿El entorno escolar y la política educativa favorecen la igualdad, el respeto a la
diversidad y promueven la participación de niños, niñas y adolescentes?
¿Se encuentra la educación en derechos humanos, conforme al Programa
Mundial de Educación en Derechos Humanos, desarrollada en la currícula? ¿La
formación de los docentes incluye este tema?
¿Existen sistemas o procesos de evaluación de la calidad y pertinencia educativa?
¿Es posible ofrecer información sobre cualquier entrenamiento o capacitación
específica de docentes, asistentes u otro personal escolar, tendiente a favorecer
sus capacidades para mejorar la enseñanza a niños, niñas y adolescentes con
necesidades educativas especiales?
¿Existen directrices claras y contundentes para que no se tolere ninguna práctica
discriminatoria contra niños, niñas y adolescentes en los sistemas educativos?
¿Se desarrollan investigaciones que permitan evaluar el grado de realización de
los derechos humanos en las actividades concretas del aula y, a partir de los
resultados obtenidos, poner en práctica medidas correctivas correspondientes?
Adaptabilidad.
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¿En qué medida se encuentran las familias, representantes y los mismos alumnos
y alumnas involucradas en el diseño de los programas educativos y la currícula
escolar? ¿Existen medidas concretas para garantizar esa participación?
¿Cómo se garantiza el derecho de los padres y las madres de familias y de los
mismos niños, niñas y adolescentes (particularmente los que poseen necesidades
educativas especiales), a escoger la educación más apropiada para ellos y ellas?
¿Existen ejemplos positivos o ‘mejores prácticas’ que reflejen las medidas
tomadas por el gobierno para asegurar la participación de niños, niñas y
adolescentes a programas o proyectos innovativos (educación alternativa,
educación a distancia, etc.)?
¿Cómo se garantiza que los niños, niñas y adolescentes tengan participación
activa en la identificación de sus necesidades educativas, sociales y culturales que
les permitan proponer soluciones basadas en su propio conocimiento y
experiencia?
¿Existen políticas educativas y planes concretos para desarrollar la educación
intercultural?
¿Se garantizan suficientes espacios físicos destinados al juego, deporte y
recreación de las niñas, en condiciones de igualdad con los niños?
¿Existen mecanismos adecuados, prácticos y sencillos para que las niñas y
adolescentes puedan denunciar con total seguridad y confidencialidad los actos de
violencia de los que sean víctimas en los establecimientos escolares o sus
entornos?

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