Consecuencias de la reestructuración de los ferrocarriles para la

Transcripción

ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
™RR/1994
Programa de Actividades Sectoriales
Reunión tripartita sobre las consecuencias de la reestructuración
de los ferrocarriles para la dirección y el personal
Ginebra, 1994
Consecuencias
de la reestructuración
de los ferrocarriles
para la dirección
y el personal
39700
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 1993
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Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.
ISBN 92-2-309042-3
Primera edición 1993
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presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo
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a quienes lo soliciten un catálogo o una lista de nuevas publicaciones.
Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo. Ginebra, Suiza
Introducción
1.
2.
3.
4.
5.
2155-11.S93
1
Los altibajos del transporte ferrovario
Las compañías de ferrocarril: un universo muy heterogéneo
Factores que determinan la demanda de transporte y competencia multimodal . . . .
Tendencias futuras de la demanda de transporte ferroviario; políticas y planes para
atenderla
22
Reestructuración del sector ferroviario: problemas relacionados con la
política económica
Principales problemas con que se enfrentan los ferrocarriles
Problemas de política económica
34
34
42
Reestructuración del sector ferroviario: aspectos jurídicos, institucionales
y laborales
Marco general de la reestructuración de los ferrocarriles
Legislación laboral: rigidez actual y flexibilidad necesaria
El dilema entre propiedad pública y propiedad privada
52
52
68
73
Reestructuración del sector ferroviario: gestión de las empresas
Rumbo general de los cambios
Competitividad de las empresas ferroviarias: equilibrio entre la conveniencia de
los costos y la mejora del servicio
Formas de organización de las empresas ferroviarias
La búsqueda de una explotación más eficiente
Nuevas oportunidades comerciales
3
3
20
80
80
82
84
88
100
Consecuencias de la reestructuración del sector ferroviario por lo que respecta
a los resultados y al empleo
Eficacia en relación con los costos y resultados
financieros
Cambios en los niveles de empleo
Productividad de la mano de obra
Una visión global de las repercusiones de la reorganización de los ferrocarriles en
el rendimiento de las compañías ferroviarias de cinco países
Calidad de los servicios
Las consecuencias del cambio tecnológico sobre el empleo y las profesiones
Cambios en la estructura del empleo
123
129
130
135
6.
Programas de supresión de puestos de trabajo
El despido
Reajustes internos
Separación voluntaria incentivada
139
139
141
146
7.
Negociaciones colectivas referentes a la gestión del personal
Tendencias generales de la negociación colectiva y solución de conflictos
Función y estrategias de los sindicatos en momentos críticos
Cuestiones relativas a la gestión del personal
155
155
159
161
8.
Resumen y puntos propuestos para la discusión
183
106
106
112
120
iii
Cuadros
Cuadro 1.1.
Cuadro 1.2.
Cuadro 1.3.
Cuadro 1.4.
Cuadro 1.5.
Cuadro 1.6.
Cuadro 1.7.
Cuadro 2.1.
Cuadro 2.2.
Cuadro 2.3.
Cuadro 2.4.
Cuadro 2.5.
Cuadro 3.1.
Cuadro 3.2.
Cuadro 3.3.
Cuadro 3.4.
Cuadro 4.1.
Cuadro 4.2.
Cuadro 4.3.
Cuadro 4.4.
Cuadro 5.1.
Cuadro 5.2.
Cuadro 5.3.
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
Cuadro 5.8.
Cuadro 5.9.
Cuadro 5.10.
IV
Dimensiones y volumen de tráfico de las compañías ferroviarias miembros de la
UIC, 1991
Dimensiones y volumen de tráfico de 65 redes ferroviarias, 1990
Modificaciones en las redes ferroviarias de 100 países, por regiones, entre 1980
y 1990
Variación del volumen de mercancías transportadas por tren en 49 redes
ferroviarias nacionales, entre 1980 y 1991
Porcentaje correspondiente al transporte de mercancías por tren en el total del
sector del transporte de mercancías (toneladas/km), en 19 países europeos, entre
1970 y 1990
Variación del transporte ferroviario de pasajeros en 47 empresas ferroviarias
nacionales, entre 1980 y 1991
Parte correspondiente al transporte ferroviario en el total del sector del transporte
de pasajeros (pasajeros/kilómetros), en 19 países europeos, entre 1970 y 1990
Costos de explotación expresados en porcentaje de los ingresos, de 1980 a 1990
índices de los ingresos netos, de 1980 a 1990
La reestructuración de los ferrocarriles: naturaleza de los objetivos, problemas
y soluciones posibles
Estimaciones de los costos externos de las diferentes modalidades de transporte
en la Comunidad Europea
Contribuciones por 1.000 pasajeros/km y 1.000 toneladas/km que requiere la
compensación de los costos relacionados con el medio ambiente
Polonia y Federación de Rusia: descentralización y privatización parcial
Brasil, Colombia y Chile: privatización parcial mediante la creación de empresas
mixtas con participación de capitales públicos y privados
Argentina y Tailandia: la privatización a través de concesiones
Conrail y Amtrak: los ferrocarriles privados frente a los públicos
Clasificación de cinco formas genéricas de organización de empresas ferroviarias,
según los principales parámetros de eficiencia
Indicadores de eficiencia de 65 empresas ferroviarias, 1990
Costes de personal expresados en porcentaje de los gastos de explotación en 1989
y 1990
Personal total e indicadores de la productividad del personal, 1990
índices de la relación entre el total de salarios y las unidades de tráfico en
31 ferrocarriles, de 1980 a 1990
Total de salarios expresado como porcentaje del ingreso total en 22 ferrocarriles,
de 1980 a 1990
Costos de mano de obra, expresados como porcentaje del total de los costos de
funcionamiento en 14 ferrocarriles nacionales, en 1982 y 1990
índices del total de mano de obra en 49 ferrocarriles, de 1980 a 1993
Total de mano de obra en 55 ferrocarriles, en 1980 y 1989 a 1993
índices de unidades de tráfico por empleado en 50 ferrocarriles, en 1980 y 1981
Relación porcentual entre los cambios en el empleo y las unidades de tráfico por
empleado, de 1980 a 1990, en 41 países
Algunos indicadores del rendimiento de los ferrocarriles de la India, entre 1951
y 1991
Estados Unidos: desglose del empleo por categorías profesionales, en 1990
Ferrocarriles de los Países Bajos (NS): desglose del empleo entre 1980 y 1990
2155-11.S93
Cuadro 5.11.
Participación de la mujer en el empleo en los ferrocarriles, en 1990 y 1991
Cuadro 6.1.
Tipos de programas de supresión de puestos de trabajo en los ferrocarriles
nacionales de 20 países
Edad de jubilación del personal de los ferrocarriles de varios países, en 1991
Ferrocarriles de los Países Bajos (NS): número de bajas y su desglose por causas,
entre 1980 y 1990
Variación porcentual del número de empleados en doce compañías ferroviarias,
entre 1980 y 1991
Cuadro 6.2.
Cuadro 6.3.
Cuadro 6.4.
Cuadro 7.1.
Cuadro 7.2.
Cuadro 7.3.
Cuadro 7.4.
Cuadro 7.5.
Cuadro 7.6.
Huelgas en la compañía British Rail, entre 1980 y 1990
Japón: número de conflictos laborales en el sector ferroviario y de participantes
en los mismos, según la duración (1980-1989)
Horas de trabajo en 16 países, 1991-1992
índices de salarios por empleado en 37 países, entre 1980 y 1990
Estados Unidos: promedio anual de compensaciones por empleado en dedicación
completa, en 1990
Licencia remunerada de los trabajadores ferroviarios en una selección de países,
en 1991
Gráficos
Gráfico 1.1.
Gráfico 1.2.
Gráfico 1.3.
Gráfico 2.1.
Gráfico 2.2.
Gráfico 5.1.
Gráfico 5.2.
Gráfico 5.3.
Gráfico 5.4.
Gráfico 5.5.
Gráfico 5.6.
Gráfico 5.7.
2155-11.S93
El tráfico ferroviario mundial, en 1990
Número de automóviles e intensidad del tráfico ferroviario en 17 países, en 1988
Transporte combinado en Austria, hacia Italia, por el Paso del Brenner, de 1987
a 1991
Costos de explotación, expresados en porcentaje de los ingresos de diez países,
de 1980 a 1900
índices de ingresos netos en siete países, de 1980 a 1990
índices de la relación entre el total de salarios y las unidades de tráfico en siete
ferrocarriles nacionales, de 1980 a 1990
Total de salarios expresado en porcentaje del ingreso total en cinco ferrocarriles
nacionales, de 1980 a 1990
Países Bajos: volumen de transporte de pasajeros por ferrocarril y costo unitario
(incremento porcentual medio al año)
Ferrocarriles italianos: Índices de volumen de tráfico, volumen de personal y
costos de mano de obra, de 1986 a 1990
índices del total de mano de obra de los ferrocarriles de nueve países, de 1980
a 1990
índices de unidades de tráfico por empleado, de 1980 a 1990
Estados Unidos: indicadores de rendimiento de los ferrocarriles de la categoría I
V
Recuadros
Recuadro 1.1. Orientaciones de la política general de transporte que tendrán repercusiones en
la evolución futura: objetivos de alcance internacional
Recuadro 1.2. La creación de una red europea de trenes de gran velocidad
Recuadro 2.1. Los transportes y el medio ambiente
Recuadro 3.1. La legislación laboral y la negociación colectiva en el sector de los transportes
ferroviarios de los Estados Unidos
Recuadro 3.2. Las privatizaciones de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses y de la compañía
British Rail: hasta la fecha, más interrogantes que respuestas
Recuadro 4.1. Reorganización de British Rail por «grupos de actividades comerciales», entre 1981
y 1993
Recuadro 4.2. Aplicación en la compañía ferroviaria sueca de transporte de mercancías (SJ) de
dos opciones combinadas: la de organización por «grupos de actividades
comerciales» y la de organización «mayorista»
Recuadro 4.3. Mejorar la productividad mediante laflexibilidaden la utilización del personal
Recuadro 4.4. Iniciativas conjuntas de los sectores público y privado encaminadas a sacar a flote
y desarrollar una pequeña compañía ferroviaria
Recuadro 4.5. Medidas para que el transporte de mercancías por ferrocarril satisfaga mejor las
exigencias del método «justo a tiempo» (JAT)
Recuadro 4.6. Empresas mixtas intersectoriales: actividades que rebasan las de mero transporte
Recuadro 5.1. Privatización, empleo y sindicatos en el sector ferroviario
Recuadro 6.1. La redistribución del personal sobrante en los ferrocarriles australianos
Recuadro 7.1. Estados Unidos: decisión sobre un conflicto por la Junta presidencial para
situaciones de emergencia núm. 219
Recuadro 7.2. Revisión de los mecanismos de formación con miras a modificar las actitudes y
los programas
vi
2155-11.S93
Introducción
El presente informe, preparado por la Oficina Internacional del Trabajo, servirá de base
para las discusiones que celebrará la Reunión tripartita sobre las consecuencias de la
reestructuración de los ferrocarriles para la gestión administrativa y el personal. Esta será
la primera Reunión de la OIT que se ocupe por separado del transporte por ferrocarril, sector
que hasta la fecha ha sido examinado en el marco de las reuniones ordinarias de la Comisión
de Transportes Interiores de la OIT.
Antecedentes de la Reunión
El Consejo de Administración decidió en su 250.a reunión (noviembre de 1991) que
debería celebrarse en Ginebra una Reunión tripartita sobre las consecuencias de la
reestructuración de los ferrocarriles para la gestión administrativa y el personal;
posteriormente, se determinó que esa Reunión se celebraría del 12 al 20 de abril de 1994.
En su 254." reunión (noviembre de 1992), el Consejo de Administración decidió que
se invitara a participar en la Reunión tripartita a los países siguientes: Alemania, Argentina,
Australia, Brasil, China, Egipto, Estados Unidos, Francia, India, Japón, Nigeria, Polonia,
Reino Unido, Federación de Rusia y Zimbabwe'. En la reunión del Consejo
de Administración, también se decidió que los miembros empleadores y trabajadores que
participaran en la Reunión tripartita deberían ser elegidos previa consulta con los grupos
respectivos del Consejo de Administración de la OIT.
La presente Reunión se inscribe en el Programa de Actividades Sectoriales de la OIT,
cuyo objeto es asistir a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores
para que puedan ocuparse de modo más equitativo y eficaz de los problemas laborales y
sociales que se presentan en determinados sectores económicos. Asimismo, dicho Programa
permite a la OIT mantenerse al tanto de ciertos asuntos sociales y laborales concretos. Uno
de los principales medios de conseguirlo consiste en celebrar reuniones tripartitas a las que
asiste una muestra significativa de los representantes de los gobiernos, de los empleadores
y de los trabajadores de países que llevan a cabo una actividad destacada en un sector
determinado. De esta forma, se atiende a más de 30 industrias o sectores de actividad, a
algunos de ellos mediante comisiones permanentes que se reúnen de manera periódica y a
otros, como el transporte por ferrocarril, por medio de reuniones especiales. Por lo general,
el principal resultado de estas reuniones consiste en adoptar por consenso unas «conclusiones»
cuyos textos son previamente discutidos por las partes. Dichas conclusiones, que hacen
resaltar los problemas de política que reclaman la atención de cada país, están destinadas
a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también
a la OIT, que las utiliza a modo de orientación para su programa de actividades en el terreno
de que se trate.
Enfoque y organización del informe
La reestructuración de los ferrocarriles suscita cada vez más la atención de las
autoridades nacionales e internacionales, de la dirección de los ferrocarriles, de los sindicatos
y, más recientemente, de los círculos universitarios. Como resultado de ello, se ha elaborado
una abundante documentación en que se manifiestan diferentes puntos de vista e intereses.
El presente informe, que se basa en esa documentación, ofrece una síntesis de la situación
mundial del sector de los ferrocarriles, de los problemas en materia de reestructuración con
' Todos esos países, con la excepción de Polonia y de Zimbabwe, son miembros de la Comisión de
Transportes Interiores.
215S-U.S93
que se enfrentan los gobiernos y las empresas de ferrocarriles, y las opciones de que
disponen, de las repercusiones de esos aspectos en la gestión y el rendimiento de los
ferrocarriles y, de forma más específica, de las consecuencias de todo ello para los empleados
de las empresas de ferrocarriles y para las relaciones obreropatronales.
Para empezar, en el capítulo 1 se examinan las tendencias actuales y las previsiones
en cuanto al tráfico mundial por ferrocarril y asuntos conexos, tras lo cual se procede a un
debate sobre cuestiones, enfoques y opciones relacionados con la reestructuración que, en
el capítulo 2, está centrado en la política económica y, en el capítulo 3, en los aspectos
jurídicos e institucionales de la reestructuración. La resolución de todas estas cuestiones no
está, ni mucho menos, en manos de los directores de las compañías ferroviarias, pese a
tratarse de cuestiones que, a la larga, son las que tienen una repercusión más decisiva en
el rendimiento del sector. Habida cuenta de consideraciones teóricas y de recientes datos
empíricos sobre estos asuntos, en el capítulo 4 se analizan las posibilidades en materia de
reorganización interna de los ferrocarriles y algunas de las innovaciones que se han
introducido en cuanto a la gestión para mejorar la situación de los ferrocarriles. En el
capítulo 5, se examina el impacto de la reestructuración (en particular, la racionalización,
la reorganización y el cambio tecnológico) sobre el rendimiento y los niveles y la
composición del empleo, mientras que en el capítulo 6 se efectúa un análisis de las opciones
y experiencias de varias compañías de ferrocarriles enfrentadas a un problema de exceso de
personal. La adopción de otros cambios respecto de la administración del personal,
principalmente por medio de negociaciones colectivas, se aborda en el capítulo 7. Después
del resumen que figura al final del informe, se presenta una lista de puntos propuestos para
la discusión en torno a los cuales se sugiere que se organicen los debates.
Agradecimientos
Para preparar este informe, la Oficina recibió una considerable asistencia de las
asociaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores internacionales, y de
compañías de ferrocarril y sindicatos nacionales, así como de instituciones internacionales
de desarrollo y de oficinas de la OIT fuera de la sede. La mayoría de las informaciones
recibidas o reunidas por medio de entrevistas han resultado sumamente valiosas, por lo que
deseamos expresar nuestro reconocimiento.
2
2155-11.S93
1.
Los altibajos del transporte ferroviario
El ferrocarril ha modificado el curso de la historia y la geografía de varias naciones
y también ha ejercido una influencia determinante en el desarrollo económico de la mayoría
de los países. Salvo en unos cuantos casos, su importancia ha decrecido gradualmente desde
la Segunda Guerra Mundial debido a la expansión del transporte por carretera y aéreo. Esta
decadencia, y la nostalgia con que se evoca el papel del ferrocarril en la historia, pueden
hacer pensar que este medio de transporte pertenece al pasado. Sin embargo, es probable
que las nuevas tendencias que se están manifestando y que obedecen a necesidades en materia
de transporte, a los mercados de energía y a los problemas del medio ambiente le den un
impulso renovado hasta principios del siglo XXI.
Para abordar los problemas con que hoy en día se enfrentan la mayoría de las empresas
de ferrocarriles, es fundamental no perder de vista el papel que desempeñó este medio de
transporte en el pasado y las posibilidades que ofrece para el futuro. Sin esta perspectiva
histórica, pueden cometerse errores costosos, por ejemplo, la realización de inversiones de
reconstrucción más caras de lo necesario.
Las compañías de ferrocarril:
un universo muy heterogéneo
En el cuadro 1.1 se muestra que hay una gran variedad de compañías de ferrocarriles,
tanto por sus dimensiones como por su volumen de tráfico; en él figuran la mayoría de las
compañías de ferrocarriles del mundo, es decir, las que son miembros de la International
Union of Railways (UIC). El cuadro abarca 65 países y 79 compañías de ferrocarriles,
aunque están excluidas algunas importantes compañías que no son miembros de la UIC. En
el cuadro 1.2 se hace otro resumen sobre el sector del transporte ferroviario en 1990; está
hecho a partir de información procedente de la base de datos del Banco Mundial y abarca
65 compañías ferroviarias en 59 países.
Si bien este cuadro traslapa en parte el cuadro 1.1, deben considerarse por separado
debido a algunas diferencias en las series de datos.
En 1989, las redes ferroviarias de 100 países sumaban unos 1,2 millones de km de vías
(cuadro 1.3). (La cifra es aproximativa en razón de los errores y discrepancias de las
definiciones; por ejemplo, no siempre queda claro si los datos se refieren a líneas que
pertenecen a las empresas que las explotan o a las líneas explotadas.) En un estudio del
Banco Mundial se señala que en 1990 había un millón de kilómetros de vías en unos
120 países, y que las diez principales compañías ferroviarias disponían de aproximadamente
el 70 por ciento del total de las vías del mundo, efectuaban el 95 por ciento del transporte
de mercancías, expresado en toneladas/kilómetros, y el 84 por ciento del de pasajeros,
expresado en pasajeros/kilómetro. De esas diez empresas, las de la ex Unión Soviética, China
y la India realizan conjuntamente, a nivel mundial, el 67 por ciento del transporte de
mercancías y el 55 por ciento del de pasajeros, y emplean aproximadamente el 64 por ciento
de los trabajadores de este sector1.
' L. Thompson y J. Fraser: «World Bank survey of railway performance», en Developing Railways:
A Railway Gazette Yearbook (Quadrant House Sutton, Surrey), 1993, pág. 5, e International Union of
Railways (UIC): International Railway Statistics (París), varios anuarios.
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6
2155-11.S93
Cuadro 1.2.
Dimensiones y volumen de tráfico de 6 5 redes ferroviarias, 1990*
País/red ferroviaria
Kilómetros
de lineas
Núm. de
locomotoras
750
31
992
67
497
Núm. de
vagones
Núm. de
coches +
unidades
múltiples
Plantilla
Toneladasl
kilómetros
(millones)
562
Toneladas/
kilómetro
crecimiento
porcentual
1980-1990
Pasajeros/
kilómetros
(millones)
Pasajeros/
kilómetros
crecimiento
porcentual
1980-1990
América Latina
Antofagasta y Bolivia
Argentina
Bolivia
Brasil: FEPASA
Brasil: RFFSA
Chile
Colombia
Cuba
México
Perú
34
3
4
22
6
2
4
15
1
059
652
916
029
969
616
161
825
667
1 516
301
168
430
1 677
2
32
2
12
41
6
3
10
46
-
735
823
161
040
930
323
998
387
602
3
2 597
166
138
949
496
143
522
1 177
-
-
—
2,7
—
86
7
18
52
6
7
32
81
5
856
190
603
976
678
734
452
248
824
431,9
7 658,8
505,0
6 489,0
34 552,5
1 742,0
562,0
2 155,0
36 417,0
624,0
5
1
21
4
25
1
114
17
6
5
22
8
17
907
857
131
456
500
822
002
098
391
640
253
126
158
100
5
757,0
289,0
999,2
70,6
235,2
484,0
410,0
683,9
456,9
102,9
859,0
963,1
590,0
-2,8
-1,3
17
13
9
80
766
693
636
000
2
4
1
2
674,0
999,0
820,3
828,0
0,7
2,2
1,6
3,8
2
2
1
34
991,0
237,0
019,3
876,0
082
14
218
64
615
16
614
81
100
58
187
23
000 3 718
132,0
323,0
593,0
637,0
326,0
149,0
300,0
-1,8
7
19
11
50
31
11
416
793,0
335,0
298,0
373,0
000,0
239,0
400,0
1
263
7
29
1
11
2
075,3
530,0
300,0
863,0
839,9
612,0
135,0
-4,0
5
295
19
2
069,6
644,0
963,7
890,0
-1,3
-3,1
-1,9
-0,6
1,5
2,3
-3,1
1,6
1,1
2,2
10 641,9
500,0
2 740,0
453,0
1 174,6
177,0
2 180,0
5 336,0
467,6
-0,9
-4,0
1,2
ND
-2,5
-5,6
-8,0
5,0
-4,9
África subsahariana
Camerún
Cote d'lvoire
Kenya
Malawi
Nigeria
Senegal
Sudáfrica
Tanzania: TNR
Tanzania: TAZARA
Uganda
Zaire
Zambia
Zimbabwe
75
36
218
51
209
29
1 104
709
2 735
789
3 512
906
21
2
1
1
4
1
2
617
584
860
240
511
273
759
104
47
586
39
663
110
1 776
783
6 433
814
81
80
55
170
56
288
7
1
156
3
1
1
5
6
12
046
175
835
300
820
683
438
846
418
220
130
189
783
9
9
5
14
985
734
415
942
962
46
128
62
128
143
52
657
773
458
090
400
021
013
400
2
8
3
9
6
3
75
8
364
13
15
4
8
5
141
966
398
601
522
751
278
1
27
1
2
15
346
34
2
536
103
851
851
1
31
2
1
3 990
8 999
127
100
89
270
84
334
1
1
1
2,1
ND
-1,0
-7,7
-7,6
2,5
1,7
0,7
2,2
4,0
0,5
457,0
205,0
823,0
111,6
1 255,2
139,0
12 740,2
769,4
397,0
107,8
389,0
268,8
870,0
6,3
ND
2,0
2,6
-2,3
4,5
-2,5
-1,8
5,4
-5,2
1,2
-4,0
6,1
Oriente Medio y África del Norte
Argelia
Marruecos
Túnez
Egipto
4
1
2
5
293
893
465
870
4
13
7
26
11
9
148
299
110
617
228
371
490
000
3
53
6
3
1
3
2
185
378
458
091
670
861
764
2
62
8
1
746
367
775
453
660
636
245
3 377
3,7
7,7
1,8
9,8
Europa central y oriental
Bulgaria
Ex Checoslovaquia
Hungría
Polonia
Rumania
Ex Yugoslavia
Ex Unión Soviética
6
1
5
4
1
34
166
536
454
600
372
000 1
119
176
420
405
368
629
300 1
64
236
121
336
194
140
863
-1,0
-2,4
-2,8
-2,2
-1,2
0,7
—
0,5
-1,2
0,8
2,8
0,6
1,1
Este de Asia
Birmania (Myanmar)
China
Indonesia
República de Corea
Malasia
Tailandia
Viet Nam
351
13 592
518
585
140
286
491
27 648
246
261 3 381 000
51 601
208
37 807
873
8 597
300
26 499
1 336
986
55 000
128,6
100,0
600,0
663,0
404,4
291,0
829,0
-6,7
643,5
229 601,0
7 193,0
164,0
-2,8
1 060
1
13
1
3
5,2
3,4
1,5
2,5
1,4
1,8
5,1
2,3
2,8
6,5
1,6
-4,4
Asia meridional
Bangladesh
India
Pakistán
Sri Lanka
2I55-U.S93
307
8 417
753
191
468
57 689
843 1 651 100
971
130 884
135
19 100
2,6
-0,9
-2,4
2,8
1,5
-3,0
7
País/red ferroviaria
Kilómetros
de líneas
Núm. de
locomotoras
Núm. de
vagones
Núm. de
coches +
unidades
múltiples
Plantilla
Toneladas/
kilómetros
(millones)
Toneladas/
kilómetro
crecimiento
porcentual
1980-1990
Pasajeros/
kilómetros
(millones)
1,0
1,0
8 575,0
6 539,0
2 303,2
1,6
-0,6
-1,5
3 331,0
63 761,0
43 560,0
1977,0
1 226,0
45 512,0
237 551,0
11 060,0
5 664,0
15 476,0
6 076,0
6 410,0
33 191,0
10 095,0
0,6
1,2
0,7
1,7
1,9
1,8
1,4
1,4
Pasajeros/
kilómetros
crecimiento
porcentual
1980-1990
Otros países
Austria
Bélgica
Canadá: Via Rail
Canadá: Canadien National
Canadá: Can. Pacifique
Finlandia
Francia
Alemania (Rep. Fed.)
Grecia
Irlanda
Italia
Japón
Países Bajos
Portugal
España
Suecia
Turquía
Reino Unido
Estados Unidos: Amtrak
Estados Unidos: todas las
compañías de clase I
5
3
18
50
22
782
479
500
708
754
5
34
27
2
1
16
20
2
3
12
10
8
16
39
1 221
1 038
34 330
30 332
867
070
045
484
944
066
254
798
064
560
081
429
584
540
1 977
1 235
567
5 542
5 980
232
126
3 170
1 659
520
257
1 223
1 171
769
2 227
318
76 317
43 247
15 200
148 100
251 029
10 967
1 830
99 728
30 170
6 697
4 579
37 687
27 470
21 941
39 313
193 158
18 835
604 672
3 061
2 526
594
172
868
11 640
13 901
537
276
12 985
21 587
1 163
808
2 588
1 536
159
100
1 983
63
45
6
42
22
20
202
235
13
11
200
193
26
22
49
28
49
135
24
650
205
873
182
177
207
081
975
324
799
405
763
165
110
724
458
285
321
000
216 424
11 983,0
8 354,0
128
96
8
49
61
078,1
915,0
357,0
677,0
357,0
647,0
589,0
19 372,0
26 803,0
3 070,0
1 442 0
10 555,0
18 756,0
7 909,0
15 986,0
1,8
0,7
0,3
-1,8
-0,3
-1,1
-0,7
0,9
-3,1
-0,6
2,4
0,3
1,8
3,5
0,5
1 530 742,8
1,1
-0,5
0,8
-0,9
1,3
1,0
2,2
' índice de crecimiento total anual de 1980 a 1990 o del último año del que se dispone de datos.
Fuente: Base de datos del Banco Mundial sobre los ferrocarriles, citada en L. Thompson y J. Fraser: <World Bank survey of railway performance», en Developing
Railways: A Railway Gazette Yearbook (Quadrant House, Sutton, Surrey), 1993.
8
2155-11.S93
Cuadro 1.3.
Modificaciones en las redes ferroviarias d e 1 0 0 países,
por regiones, entre 1 9 8 0 y 1 9 9 0 '
País (compañía ferroviaria)
Redes
ferroviarias
1980
(km)
Redes
ferroviarias
1989
(km)
Cambio
1980-89
(en %)
Redes
ferroviarias
1990
(km)
Bélgica
3 927
3 554
-10,5
3 479
-2,1
-12,6
Dinamarca
2 944
2 960
0,5
2.344
-20,8
-20,3
Francia
33 872
34 563
2,0
34 070
-1,4
0,6
Alemania
45 860
44 401
-3,3
4 1 113
-7,4
-10,7
Grecia
2 479
2 479
0,0
2 484
0,2
0,2
Irlanda
1 986
1 944
-2,2
1 944
0,0
-2,2
-18,4
Italia
Cambio
1990/80
(en %)
19 6 9 1
19 6 9 1
0,0
16 0 6 6
-18,4
Luxem burgo
270
270
0,0
271
0,4
0,4
Países Bajos
2 879
2 828
-1,8
2 798
Portugal
3 613
3 607
-0,2
3 064
-1,1
-15,1
-2,9
-15,2
España
15 2 6 9
14 2 6 5
-7,0
12 5 6 0
-12,0
-19,0
Reino Unido
17 9 2 2
16 9 3 7
-5,8
16 5 8 4
-2,1
-7,9
150 713
147 4 9 9
-2,1
136 777
-7,3
-9,4
Austria
6 509
6 509
0,0
5 782
-11,2
-11,2
Finlandia
6 089
5 884
-3,5
5 867
-0,3
-3,8
0
0
0,0
0
0,0
0,0
4 241
4 175
-1,6
4 044
-3,1
-4,7
11 9 9 2
11 5 4 5
-3,9
10 8 0 1
-6,4
-10,3
5 040
5 103
1,2
5 000
-2,0
-0,8
33 871
33 216
31 4 9 4
-5,2
-7,1
184 584
180 715
-1,9
-2,1
168 271
-6,9
-9,0
8 186
8 430
2,9
8 429
0,0
2,9
192 770
189 145
-1,9
176 700
-6,6
8,5
Total CE
Islandia
Noruega
Suecia (SJ/BV)
Suiza (BLS/CFF)
Total AELC
Total CE + AELC
Turquía
Total de 19 países
de Europa occidental
4 300
4 300
0,0
4 299
0,0
0,0
13 131
13 103
-0,2
13 111
0,1
-0,2
7 810
7 828
0,2
7 618
-2,7
-2,5
Polonia
24 355
24 188
-0,7
26 228
8,4
7,7
Rumania
11110
11110
0,0
11 3 7 1
2,3
2,3
9 464
9 350
-1,2
9 490
1,5
0,3
7 0 169
69 879
-0,4
7 2 117
3,2
2,8
141 6 2 6
146 7 0 2
3,5
148 000
0,9
4,3
Bulgaria
Ex Checoslovaquia
Hungría (Mav y
GYSEV/ROEE)
Ex Yugoslavia
Total de 6 países
de Europa central
y oriental
Ex URSS
Comunidad de Estados
Independientes
Federación de Rusia
2155-11.S93
Cambio
1990/89
(en %)
—
—
—
147 500
—
87 500
—
—
9
Cuadro 1.3 (cont.)
Redes
ferroviarias
1980
(km)
Redes
ferroviarias
1989
(km)
Canadá
435 387
56 612
285 234
93 544
Total de 2 países
de América del Norte
(con exclusión de
algunos tramos separados para pasajeros)
491 999
378 778
-23,0
366 487
-5,9
21 6 2 1
19 3 0 0
-10,7
22 8 5 5
18,4
5,7
9 100
7 500
-17,6
7 503
0,0
-17,5
12 521
11 8 0 0
-5,8
15 3 5 2
30,1
22,6
4 469
4 273
-4,6
—
Japón
29 0 5 0
31 1 8 5
7,3
20 254
Total de 3 miembros
asiáticos de la OCDE
55 140
54 758
-0,7
Indonesia
6 598
6 500
-1,5
Camboya
601
601
0,0
—
—
República de Corea
3 843
4 392
14,3
3 091
Malasia
2 218
2 222
0,2
Myanmar
2 738
Estados Unidos
(«categoría I»
y demás miembros de la
Asociación Estadounidense de Empresas
Ferroviarias (AAR))
Australia
ANR
SRA N.S. Wales
Nueva Zelandia
Redes
ferroviarias
1990
(km)
Cambio
1990/89
(en %)
Cambio
1990/80
(en %)
•34,5 283 025
73 462
39,5
-0,8
•21,5
-35,3
18,0
2 775
1,4
740
478
-54,9
—
—
—
4 419
4 450
-0,8
3 861
Total de 7 países del
Sudeste de Asia
15 9 9 8
16 4 9 0
3,1
China
4 9 731
52 8 0 0
5,8
Total de 8 países
del Sudeste de Asia
65 729
69 2 9 0
5,4
Filipinas
Tailandia
Bangladesh
—
35,1
13,2
-14,0
1,1
6,9
-4,8
1,8
-0,5
-6,6
1,1
53 378
-
2 892
0,3
2 746
61 9 7 6
1,2
62 367
Pakistán
8 823
8 775
-0,5
8 775
Sri Lanka
1 555
1 453
-6,6
1 453
-5,0
0,6
0,0
0,0
74 493
75 096
75 341
0,3
Irán
4 567
4 568
0,0
Iraq
1 160
2 372
51,1
-1,3
Jordania
Siria
Arabia Saudita
Total de 5 países
del Oriente Medio
Total región Asia-Pacífico
0,8
618
610
1 602
1 720
6,8
254
1 380
81,6
10 6 5 0
29,8
209 794
3,1
8 202
—
-27,7
15,3
2 884
Total de 4 países
del Sur de Asia
-28,9
-29,6
61 2 3 1
India
10
Cambio
1980-89
(en %)
2155-11.S93
C u a d r o 1.3 (cont.)
Argentina
Bolivia
Brasil (FEPASA y
RFFSA)
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Suriname
Uruguay
Venezuela
Total de 17 países
de América Latina
Argelia
Egipto
Marruecos
Túnez
Total de 4 países
Angola
Benin
Botswana
Burkina Faso
Camerún
Congo
Cote d'lvoire
Djibouti
Etiopía
Gabón
Ghana
Guinea
Kenya
Lesotho
Liberia
Malawi
Malí
Mauritania
Mozambique
Namibia
2155-11.S93
Redes
ferroviarias
1980
(km)
Redes
ferroviarias
1989
(km)
Cambio
1980-89
(en %)
Redes
ferroviarias
1990
(km)
Cambio
1990/89
(en %)
42 315
3 728
3 4 509
1,3
34 059
-1,3
0,0
3 701
-0,7
3 652
-1,3
-2,0
28 449
5 846
3 395
755
965
879
977
19 996
344
111
441
2 504
138
3 005
337
31 195
7 998
3 239
696
965
1 139
955
20 300
331
147
441
2 412
237
2 991
590
8,8
26,9
-4,8
-8,4
0,0
22,9
-2,3
1,5
-4,1
24,6
0,0
-3,8
41,9
-0,5
42,9
26 945
-13,6
-4,8
2 616
-19,2
-24,1
3 002
0,4
-0,1
114 183
111 846
-2,0
3 905
4 625
1 756
1 907
12 193
4 000
5 110
1 768
2 475
13 353
2,4
9,5
0,7
23,0
9,5
4 293
5 870
1 893
2 465
4 521
7,3
14,9
7,1
-0,4
8,7
9,7
24,4
7,8
22,5
18,3
2 890
579
714
504
1 186
786
1 171
100
681
65
925
545
2 427
16
493
782
641
650
2 404
2 340
2 523
579
714
504
1 186
895
1 171
100
681
330
925
940
2 652
16
493
782
642
650
3 150
2 340
-14,5
0,0
0,0
0,0
0,0
12,2
0,0
0,0
0,0
80,3
0,0
42,0
8,5
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
23,7
0,0
Cambio
1990/80
(en %)
-
-
1 104
-6,9
-6,9
709
-39,5
-39,5
1 296
292,7
373,1
2 735
3,1
11,6
789
642
0,9
0,0
0,9
0,2
—
—
—
-
11
Cuadro 1.3 (fin)
Redes
ferroviarias
1980
(km)
Redes Cambio
ferro- 1980-89
viarias
(en %)
1989
(km)
Redes
ferroviarias
1990
(km)
Cambio
1990/89
(en %)
Nigeria
3 523
3 523
0,0
3 512
-0,3
Senegal
1 013
1 180
14,1
906
84
84
0,0
4 756
-0,6
Cambio
1990/80
(en %)
-0,3
-9,1
294
316
7,1
—
—
—
4 994
4 994
0,0
4 444
430
514
16,3
—
Uganda
1 143
1 100
-3,9
1 240
12,7
Zaire
4 433
5 088
12,9
4 511
-11,3
1,5
Zambia
1 547
1 924
19,6
1 273
-33,8
-14,3
Zimbabwe
3 415
3 415
0,0
2 759
-19,2
-19,2
859
1 030
16,6
—
46 422
4 9 197
6,0
1 272 927
1 168 694
16,6
Sierra Leona
Sudán
Swazilandia
Tanzania (TRC y TAZARA)
Togo
Madagascar
Total de 3 2 países
del África subsahariana
Total de 1 0 0 países
del mundo (con
exclusión de una
parte de las
líneas de pasajeros
de Estados Unidos y
Canadá)
4 787
—
—
—
-11,0
—
—
—
—
—
-11,0
—
8,8
—
Las cifras son aproximativas y en algunos casos puede haber algunas discrepancias y
errores, debido a que hubo que utilizar distintas fuentes para dar una imagen global. Por
ejemplo, existen muchas diferencias entre las distintas cifras correspondientes al Japón para
el período 1980-1991: las cifras del Banco Mundial de 1990 (cuadro 1.2) son casi un 50 por
ciento inferiores a las de la UIC, que se citan en el cuadro 1.1. Además, los datos de la UIC
correspondientes a 1980-1989 son entre un 25 y un 30 por ciento superiores a los del Banco
Mundial. Los datos correspondientes a los Estados Unidos también varían mucho. La UIC
daba como cifra 205 000 km en 1989, mientras que el Banco Mundial daba 336 000 km;
ambos datos diferían de los de la Asociación Estadounidense de Ferrocarriles, que se utilizan
en relación con la «categoría I» y demás redes ferroviarias.
Fuente: Los datos correspondientes a Europa proceden de la Comisión Económica para
Europa: Annual bulletin of transpon statistics for Europe (Nueva York, Naciones Unidas),
1990; otros datos correspondientes a 1980-1989 proceden de la Unión Internacional de
Transportes por Carretera: World transpon data (Ginebra), 1 990; los datos correspondientes
a los Estados Unidos proceden de la AAR (Asociación Estadounidense de Empresas
Ferroviarias).
Evoluciones dispares de las redes ferroviarias
En la mayoría de ias regiones y países sobre los que se dispone de datos hasta 1990,
la evolución registrada de 1989 a 1990 fue menos favorable que la del período 1980-1989
(cuadro 1.3). La red ferroviaria se redujo en Europa occidental, América del Norte y
América Latina, y se amplió en Europa central y oriental, en África y en la región AsiaPacífico. Su evolución fue muy dispar entre los distintos países y subregiones.
En Europa occidental, sólo se ampliaron las redes de Francia, Suiza y Turquía. De los
tres países asiáticos de la OCDE, el Japón fue el único en el que la red ferroviaria registró
un crecimiento importante, al mismo tiempo que se redujo la red de carreteras. En Europa
central y oriental, la red ferroviaria de la ex URSS creció un 3,5 por ciento en 1980-1989,
mientras que la de carreteras se incrementó casi un 20 por ciento. La diferencia de
crecimiento entre ambas redes de transporte aumentará aún más debido a la desintegración
de la ex Unión Soviética, puesto que aproximadamente el 60 por ciento de la red existente
12
2155-11.S93
de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) se encuentra en el territorio de la
Federación de Rusia.
En los Estados Unidos, entre 1980 y 1990, disminuyeron un 35 por ciento las líneas
explotadas por las empresas ferroviarias de «categoría I» (a saber, empresas cuyos ingresos
son superiores al mínimo establecido) y las regionales y locales, al mismo tiempo que la red
de carreteras creció sólo un 2 por ciento. Sin embargo, la red combinada de pequeñas
empresas regionales y locales ha registrado un importante crecimiento: de 14.500 km en 1970
pasó a aproximadamente 68.800 km en 1993.
En el África subsahariana, las redes ferroviarias se redujeron sólo en tres de los
32 países tomados en consideración, y registraron un crecimiento del 10 por ciento o más
en nueve de ellos; las redes ferroviarias tuvieron una expansión mayor que la de las redes
de carretera en por lo menos 12 de los 32 países; en 1989 no existía ferrocarril en diez países
africanos.
En Asia, las redes ferroviarias de China y de la República de Corea crecieron un 6 y
un 14 por ciento entre 1980 y 1989, y las redes de carretera, respectivamente, un 10 y un
56 por ciento. En el caso de los cuatro países del subcontinente indio, la única red ferroviaria
que se amplió fue la de la India (1,2 por ciento), mientras que la red de carreteras creció
entre un 7 por ciento en Bangladesh y un 232 por ciento en Sri Lanka.
En América Latina, el conjunto de la red ferroviaria se redujo un 2 por ciento entre
1980 y 1989, y disminuyó en siete de los 17 países, lo cual indica una tendencia mucho más
favorable que la del decenio de 1970. En el Oriente Medio, la red ferroviaria combinada
de cinco países creció un 30 por ciento entre 1980 y 1989, mientras que las redes de
carreteras aumentaron un 195 por ciento.
Gráfico 1.1.
El tráfico ferroviario mundial, en 1990
Carga
Pasajeros
(porcentajes de toneladas-km)
(porcentages de pasajeros-km)
ptros pafses de Asie
4
Todos los demás países
6
Estados Unidos
18.8
Otros pafses de Asia
S
Otros países de América ^
6 2
l c a
1.5
Europa occidental
14
China
13.8
Europa oriental y Asia central
8
Fuente: Franpoise Batísse: «A Survey of freight transpon in various parts of the world», en Rail International (Bruselas), octubre de 1992, y
L. Thompson y J. Fraser: «World Bank survey of railway performance», en Developing fiailways:A Railway Gazette Yearbook (Quadrant House,
Sutton, Surrey), 1993.
Volumen del tráfico ferroviario
Las tendencias del volumen del tráfico y la proporción de mercancías o de pasajeros
que transportan los ferrocarriles varían muchísimo entre los distintos países y regiones.
En 1990, el tráfico ferroviario en todo el mundo fue de aproximadamente 2.000 millones
de pasajeros/km y 8.000 millones de toneladas/km; el carbón representa el 50 por ciento de
esta última cifra. Entre 1980 y 1990 el tráfico total de mercancías que transportaron 65 redes
2155-11.S93
13
de ferrocarril en 59 países de la base de datos del Banco Mundial aumentó a una tasa anual
compuesta de aproximadamente 1,3 por ciento, mientras que el transporte de pasajeros
registró un aumento dos veces superior de 2,5 por ciento2.
a)
Transporte de mercancías
En el cuadro 1.4 se presenta la evolución anual de 49 redes de ferrocarril nacionales,
expresada en toneladas/km; los datos corresponden al período 1980-1990 y se ha tomado
como base el año 1980 (las 11 redes de ferrocarril pertenecientes a la categoría I en los
Estados Unidos figuran como una sola). Casi la mitad de las 49 (23) registraron aumentos
hasta 1990. Sin embargo, tres redes en las que hubo disminuciones durante el período
estudiado experimentaron en 1991 un importante crecimiento, que modificó el total
poniéndolo por encima del de 1980. El aumento más importante se registró en Gabón,
seguido de China, India, Turquía, Portugal, Australia, Marruecos, Camerún, República de
Corea y Egipto. (En el cuadro 1.2 figura un número mayor de países, pero los datos
correspondientes al período de diez años son incompletos o incongruentes; en dicho cuadro
se indica que Uganda e Indonesia registraron un importante crecimiento durante la mayor
parte del decenio de 1980, con lo cual habría que añadir estos países a los 23 que registraron
crecimiento de acuerdo con los datos del cuadro 1.4.)
Los aumentos en toneladas/km (en relación con 1980) fueron más homogéneos en el
Oriente Medio/norte de África y en el este de Asia. En América Latina se registraron
incrementos en cuatro de las seis redes de las que se dispone de datos comparables y que
figuran en el cuadro 1.4 y en seis de las diez redes que se citan en el cuadro 1.2.
Sin embargo, en la mayoría de los países siguió disminuyendo la parte correspondiente
al ferrocarril en el transporte de mercancías. En los 19 países miembros de la Conferencia
Europea de Ministros de Transportes (CEMT), la parte correspondiente al ferrocarril en el
total bajó del 31 por ciento en 1970 al 23 por ciento en 1980 y al 18 por ciento en 1990,
mientras que la correspondiente al transporte por carretera aumentó constantemente hasta
alcanzar un 74 por ciento. El volumen absoluto de tráfico ferroviario también disminuyó,
pero el total aumentó un 64 por ciento durante ese período de 20 años.
El transporte de mercancías representó el 55 por ciento del tráfico ferroviario total de
los países de la CEMT en términos de unidades de tráfico (a saber, toneladas/km más
pasajeros/km). Sin embargo, en Europa central y oriental, el transporte de mercancías fue
entre dos y tres veces superior al de pasajeros.
Con excepción de Europa, el Oriente Medio y el norte de África, el transporte de
mercancías por ferrocarril está altamente concentrado en unos cuantos países.
Aproximadamente la mitad de las mercancías acarreadas por ferrocarril en todo el mundo
(8.000 millones de toneladas/km) fueron transportadas en trenes de la ex Unión Soviética,
si bien esta proporción ha disminuido desde 1990.
En América, el transporte de mercancías por ferrocarril alcanzó en 1990 casi
2.000 millones de toneladas/km (una cuarta parte del total mundial), de los cuales el 75 por
ciento correspondió a los Estados Unidos, el 10 por ciento al Canadá, aproximadamente un
2 por ciento al Brasil y un 1,7 por ciento a México. El transporte de pasajeros de la región
fue, sin embargo, inferior al de Francia. El transporte de mercancías en el continente
americano fue cuatro veces superior al de Europa (con exclusión de todas las redes
ferroviarias de la ex Unión Soviética). En los Estados Unidos, aproximadamente una cuarta
parte del transporte de mercancías se hace por tren (en 1948 esta proporción era de tres
cuartas partes). Entre 1980 y 1990, la parte del ferrocarril en el total del transporte de
mercancías (en toneladas/km) se redujo aproximadamente un 25 por ciento debido a la
competencia, pero esta disminución fue mucho menos importante que la de los ferrocarriles
2
14
L. Thompson y J. Fraser, op. cit., pág. 6.
2155-11.S93
Cuadro 1.4.
Variación del volumen de mercancías transportadas por tren en 49 redes
ferroviarias nacionales, entre 1980 y 1991 (en millones de toneladas/kilómetros)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
100
100
100
100
100
100
97,6
123,1
139,6
117,4
100,3
92,7
84,4
96,0
93,4
89,3
92,1
84,8
76,5
98,6
111,8
112,4
71,8
97,6
93,5
106,5
74,9
98,8
95,3
94,1
66.2
95,7
112,4
88,5
75,3
78,2
97,8
112,0
100,6
84,5
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
115,9
102,3
135,6
102.3
154,9
97,5
96.2
96,3
97,5
79,1
103,3
107,8
110,6
91,2
91,6
100
100
100
100
110,0
102,9
111,6
99,9
108,7
107,7
100,5
105,3
92,8
105,2
105,8
118,6
100
100
100
100
100
99,5
99,6
81,5
118,0
101,8
98,5
95,4
83,6
119,3
100,7
100
100
100
100
102,1
99,9
100,8
92,7
106,4
107,0
101,6
100
100
100
100
107,4
109,9
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
1988
1989
1990
85,9
78,3
123,3
85,3
80,0
96,5
113,1
115,5
97,3
84,4
87,9
103,9
109,0
108,9
116,8
82,9
102,8
126,4
-
-
131,0
48,0
727,3
74,6
38,5
151,1
37.2
149,8
97,6
97,8
86,4
988,1
80,1
28,6
171,8
4 699,6
87,6
25,2
20,8
157,7
118,7
148,2
1991
América Latina
Argentina
Bolivia
Brasil: FEPASA
Brasil: RFFSA
México
Uruguay
89,1
107,2
88,0
94,8
100.8
109,4
109,2
74,1
116,6
99,9
81,7
170,1
81,5
518,2
150,8
82,2
492.1
82,9
38,7
183,0
75.8
53.5
170,7
63,7
166.1
101,5
102,9
—
106,4
86,0
109,4
Camerún
Cote d'lvoire
Gabén
Kenya
Malawi
Malí
Nigeria
Senega!
Zaire
Zambia
Zimbabwe
99,6
98,4
94,3
104,7
163,2
98,4
92,1
71,6
59,8
164,9
94,1
143,2
102,3
408,3
91,8
48,4
110,1
118,0
144,6
58,6
454,5
89,2
44,2
180,9
100.8
124.4
106,2
197,3
93,4
90,5
144,0
109,0
98,5
90,4
95,8
-
-
-
-
28,6
-
-
-
72,3
77,0
73,6
81,4
217,5
81,1
113,9
148,0
126,3
130,3
108,9
114,0
120,7
139,0
108,8
132,0
99,1
81,2
83,2
150,5
112.0
69,0
61,6
157,3
108,1
41,1
181,7
129,0
109,3
26,9
185,7
129,5
117,3
107,6
97,8
África del Norte
Argelia
Marruecos
Túnez
Egipto
106.7
115,3
98,2
125,8
124,1
115,1
99,6
132,8
100,6
94,7
87,7
121,6
104,7
101,9
101,3
93,6
91.8
149,6
105,8
91,2
89,7
154,0
108,1
108,2
116,2
107,3
126.8
112.3
124,1
118,9
110.0
137,9
115,8
138.3
107,2
144,4
146,7
Ex Checoslovaquia
Hungría
Polonia
Turquía
Ex URSS
103,5
92,4
90,5
143,5
111,5
101,2
89,0
90,3
144,3
111,2
103,7
86,3
91,0
159,2
114,1
88.6
95,9
142.1
116.6
96.9
92,6
153,3
121,5
75,8
165,8
123.8
90,8
172,8
130,7
92,1
97,3
102,2
77,8
129,9
104,4
112,4
63,9
140,8
86,2
147,8
84,7
145,2
98,8
98,7
101,5
94,5
91,3
95,7
81,8
149,5
72,1
82,7
116,9
95,7
100,2
103,9
89,2
74,9
74,2
87,3
82.2
82,3
157,3
105,0
116,7
102.6
82.5
95.5
74,9
80,8
89,7
66.9
89.6
155.6
105.1
116.5
99.4
86.3
90,3
72,3
71,8
91,3
54,1
86,4
146,4
104,5
107,7
99.0
89.5
100,3
72,2
79,5
94,4
60,7
91,0
123,8
107.8
106.5
89.8
92,3
107,5
83,4
76,7
86,3
92,0
53,9
92.3
144,7
132,9
111,6
93.9
93.4
90,4
96,8
82,8
90,1
96,3
57,8
94.3
130.5
138,2
110,5
91.0
98,7
Este de Asia
Myanmar
China
República de Corea
Tailandia
86,3
108,5
86,0
103,5
112,2
92.5
105,1
99,0
112,6
93,3
108,5
103,3
114,9
94,1
100,7
93.6
85.2
108,7
89,0
95,7
100,2
97,5
91,5
99,2
95,7
84,8
96,0
88,9
72.0
104,7
85,8
98.7
95,7
86,5
94,6
96,3
80.5
83.2
106,0
102,6
85,7
72.2
81.8
104.3
97,0
83.9
87.2
100
100
101,5
97,7
86.4
101,2
105.5
98.1
117,0
98,1
130,2
99,0
127,2
94,6
134.7
90.3
128,5
80,6
100
97,0
85,0
88,4
98,7
93.9
93,1
100.2
105,0
107,8
109,9
93,3
Asia meridional
Bangladesh
India
Pakistán
Sri Lanka
89,3
106,1
91,0
127,3
—
_
144,9
90,8
79,5
92,6
Otros países
Bélgica
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Japón
Países Bajos
Portugal
España
Suecia
Reino Unido
Australia: SRA
N.S. Wales
Nueva Zelandia
Estados Unidas:
todas las redes
de categoría I
90,0
88.6
97,1
85,4
82,4
93,3
Fuente: Confeccionado a partir de la base de datos sobre los ferrocarriles del Banco Mundial.
91,6
742,6
72,4
88,5
144,1
100,3
117,9
95,8
90,6
96,2
0,0
134,6
83,1
-
-
Cuadro 1.5.
Porcentaje correspondiente al transporte de
mercancías por tren en el total del sector del
transporte de mercancías (toneladas/km), en 19 países
europeos, entre 1 9 7 0 y 1 9 9 0
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia
Francia
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Noruega
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
Ex Yugoslavia
CEMT'
1970
1980
1990
Tren/total
Tren/total
Tren/total
56
28
19
27
39
33
21
63
07
31
16
49
54
24
22
61
31
40
24
17
26
32
25
12
53
06
24
11
44
50
09
15
49
23
48
—
16
22
27
—
10
—
04
14
07
43
43
07
—
48
18
' Conferencia Europea de Ministros de Transportes = 19 países: todos los anteriores más Grecia, Irlanda
y Portugal.
Fuente: Conferencia Europea de Ministros de Transportes (CEMT): Trends ¡n the transpon sector, 19701990 (París), 1992.
europeos, y entre 1989 y 1991 las empresas ferroviarias pudieron mantener un volumen más
o menos estable de entre 1.500 y 1.600 millones de toneladas/km3.
En el este de Asia, sólo China representa más del 98 por ciento del total de la región
que se consigna en el cuadro 1.2 y aproximadamente el 14 por ciento del total mundial. En
Asia meridional (el subcontinente indio), la India representó el 97 por ciento del total de los
cuatro países de la región, aunque sólo le corresponde aproximadamente el 3 por ciento del
total mundial.
b)
Transporte multimodal de mercancías
Se ha extendido mucho el recurso a nuevas modalidades de transporte multimodal
(combinado) tales como los vagones plataforma, contenedores y jaulas de transbordo, sobre
todo en Europa y América del Norte. Estas innovaciones están reduciendo la competencia
de los camiones para las distancias largas, ya que los ferrocarriles pueden transportar el
camión, el remolque o el contenedor entero en vagones de doble plataforma.
Las jaulas de transbordo se utilizan tanto en América del Norte como en Europa, y los
contenedores superponibles en dos niveles se utilizan en América del Norte. Los
contenedores sirven cada vez más para transportar todo tipo de mercancías, desde productos
a granel hasta mercancías que tienen un alto valor. Las jaulas de transbordo pueden separarse
del camión y cargarse en los trenes rápidamente y con toda facilidad, liberando así al
conductor y el vehículo de tracción, pero hacen necesario un segundo conductor y otro
vehículo de tracción para trasladar la jaula de transbordo al otro extremo de la ruta
ferroviaria.
, 3 La mayoría de los datos quefiguranen este párrafo están tomados del estudio de Francoise Batisse:
«A survey of freight transport in various parts of the world», parte 2, en Rail International (Bruselas,
Asociación Internacional del Congreso de Ferrocarriles), octubre de 1992, pág. 28. Los porcentajes
correspondientes al tráfico de mercancías en Brasil y México están basados en las cifras que figuran en el
banco de datos del Banco Mundial, que difieren de los porcentajes indicados en el estudio de Batisse.
16
2155-11.S93
El sistema de superposición — que consiste en transportar los contenedores apilados
en dos niveles — se considera en América del Norte como un gran adelanto tecnológico que
ofrece buenas perspectivas para aumentar el tráfico y mejorar el rendimiento. Según indica
la UIC, el hecho más notable tal vez sea el puente terrestre que se ha creado entre los puertos
de la costa oeste de los Estados Unidos y las regiones industriales del noreste. De resultas
de ello, ya no es necesario que los buques portacontenedores que llegan del Extremo Oriente
transiten por el Canal de Panamá debido al tiempo considerable que se puede ahorrar (entre
10 y 14 días en el caso de la ruta Tokio-Nueva York, por ejemplo) utilizando la otra ruta
por superficie4. El sistema de la doble superposición ya se utiliza para el 50 por ciento de
los transportes internacionales por contenedores desde y hacia Estados Unidos.
En 1990, las diez empresas europeas de transporte combinado que forman la
International Road-Rail Union (UIRR) transportaron casi 1,2 millones de envíos nacionales
e internacionales, lo cual representa un incremento del 30 por ciento en un año y de 175 por
ciento respecto de 19845. La UIC prevé que para el año 2010 el transporte combinado se
triplicará en Europa.
En los Estados Unidos, el número de remolques y de contenedores transportados en
ferrocarriles de la categoría I prácticamente se duplicó durante el período 1980-1988 hasta
alcanzar 5,7 millones6, y posteriormente aumentó aún más, pasando a 6,2 millones en 1990
(un incremento del 36 por ciento desde 1984). En 1991, el transporte combinado siguió
aumentando, y dentro de este sector el transporte ferroviario convencional perdió aún más
terreno frente al transporte en contenedores, que registró un aumento de un 10 por ciento7.
En Canadá, el volumen de mercancías transportadas por tren en contenedores y remolques
aumentó casi un 7 por ciento, llegando a 13 millones de toneladas, en tanto que el sector
del transporte ferroviario de mercancías en conjunto registró una disminución de un 3 por
ciento. El transporte en contenedores constituyó un 22 por ciento del total del transporte
multimodal que efectuaron las dos empresas ferroviarias de carga de mercancías del
Canadá8.
c)
Transporte de pasajeros
En el cuadro 1.6 se muestra la evolución anual en pasajeros/km de 47 empresas
nacionales de ferrocarriles; los datos son homogéneos, y 1980 constituye el año de referencia.
El 70 por ciento de esas empresas (33) registraron aumentos hasta 1990. También en este
caso el mayor crecimiento se registró en Gabón, seguido de Egipto, Zimbabwe, Marruecos,
Camerún, México, Argelia, India, Grecia y, sorprendentemente, los Estados Unidos. (La
lista de países del cuadro 1.2 también es más larga, pero en algunos casos los datos
correspondientes al período 1980-1990 son incompletos; en ese cuadro se observa un
importante crecimiento durante la mayor parte del decenio de 1980 en Malasia y en uno de
4
International Union of Railways (UIC): UIC activities repon 1991-92 (París), 1992, pág. 51.
Comisión Económica para Europa: Annual bulletin of transpon statistics for Europe (Nueva York,
Naciones Unidas, 1990).
6
OIT: Situación reciente en el sector de los transportes interiores, informe I, Comisión de Transportes
Interiores, duodécima reunión, Ginebra, 1992, pág. 15.
7
UIC: op. cit., pág. 51.
* Organismo Nacional de Transporte del Canadá: Annual Review 1992 (Ottawa), págs. 162-163.
5
2155-11.S93
17
Cuadro 1.6.
Variación del transporte ferroviario de pasajeros en 4 7 iempresas ferroviarias
nacionales, entre 198C1 y 1991 (millones de pasajeros/kilómetros)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
100
100
100
100
100
88,6
91,1
106,4
105,9
100,7
79,9
104,9
98,6
109,8
113,6
81,7
145,7
96,7
20,8
137,3
82,4
129,3
106,9
19,7
134,9
84,6
141,4
105,2
17,8
131,3
81,0
124,2
122,2
18,4
127,0
98,3
94,5
116,5
15,7
129,4
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
95,9
85,8
153,1
109,2
97,8
100,3
169,3
105,0
142,8
162,7
132,0
85,8
135,7
109,7
128,4
113,0
151,6
108,0
94,5
202,1
159,8
85,8
196,9
107,7
128,3
120,9
166,5
74,0
86,8
218,3
189,8
66,8
311,2
68,8
142,3
114,8
176,8
69,0
80,5
252,0
206,6
65,4
290,8
92,2
152,3
132,8
177,3
70,0
68,0
270,6
168,9
54,4
314,3
100,3
136,0
136,0
129,7
67,0
74,5
269,1
181,8
39,1
346,9
99,6
143,3
150,8
97,3
89,0
83,6
216,8
100
100
100
100
104,2
121,8
117,3
118,6
85,7
146,9
102,9
144,5
87,1
150,4
93,0
159,7
88,6
173,2
86,2
173,8
94,3
195,2
86,2
254,1
97,1
209,3
87,0
219,2
100
100
100
100
100
99,3
98,8
104,2
105,5
95,3
106,4
104,7
81,0
108,2
107,1
82,3
114,9
110,0
81,9
112,3
-
-
-
-
105,6
106,4
100
100
100
100
103,0
106,5
99,6
107,0
105,7
113,9
97,2
104,2
116,6
128,5
100,2
109,5
100
100
100
100
103,2
105,9
100,7
78,6
123,7
108,8
110,0
82,2
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
101,7
101,8
102,2
103,5
96,3
99,5
103,6
96,4
105,4
100,9
101,6
97,0
103,2
101,2
103,9
98,8
103,4
104,4
102,5
86,0
98,8
105,2
89,1
108,7
94,0
90,5
85,3
90,9
92,7
91,0
1988
1989
1990
1991
83,6
72,9
106,5
83,8
73,4
113,8
66,2
104,7
4,2
América Latina
Argentina
Bolivia
Brasil: FEPASA
Brasil: RFFSA
México
—
69,7
102.3
7,4
5,4
4,7
183,8
174,5
174,6
192,5
190,3
-
-
489,8
555,1
116,9
187,3
16,4
553,1
_
-
África subsaharianai
Camerún
Cote d'lvoire
Gabón
Kenya
Malawi
Malí
Nigeria
Senegal
Zaire
Zimbabwe
—
140,0
135,8
55,8
—
85,1
139,0
81,9
—
-
—
—
—
—
—
—
—
—
-
90,6
266,0
-
95,3
221,1
92,6
231,3
117,8
223,6
117,6
237,8
131,6
231,7
120,3
252,1
144,5
239,1
118,2
286,9
109,3
110,5
82,0
107,0
139,1
114,0
111,0
82,7
104,3
144,4
117,5
107,6
84,1
112,6
149,2
120,9
109,0
86,8
120,7
152,7
120,0
107,2
83,4
108,8
133,5
121,7
—
—
—
—
-
113,7
148,0
101,1
108,8
111,0
174,8
104,4
103,1
104,2
187,1
108,9
104,7
111,4
206,0
113,0
108,1
128,9
236,0
120,0
116,3
93,2
219,8
126,6
123,4
33,2
190,9
138,0
131,0
_
—
—
-
120,9
106,9
111,6
64,4
116,0
108,6
108,7
60,0
115,5
115,4
102,8
55,3
116,0
123,0
103,3
51,9
97,2
129,2
113,1
54,2
83,5
126,5
120,4
48,9
97,5
134,7
124,3
45,6
141,8
121,8
76,1
95,2
103,8
107,2
111,3
81,9
99,9
101,6
85,5
111,6
95,2
95,2
94,9
95,7
85,1
92,7
92,5
101,9
109,7
112,8
87,5
100,5
101,0
89,8
115,1
95,5
104,4
114,8
96,5
83,7
99,3
94,4
100,2
113,6
118,3
99,1
102,2
103,5
94,2
118,1
97,0
108,0
95,4
105,5
92,2
105,3
87,2
83,2
109,5
133,5
104,1
102,7
100,1
95,5
115,7
90,6
100,7
97,2
102,2
93,4
109,4
90,0
83,2
109,3
134,8
115,9
106,0
105,5
97,2
113,8
88,6
102,7
104,5
96,7
102,3
113,9
91,2
99,8
115,4
134,1
114,3
112,7
108,5
99,3
116,2
89,6
111,6
108,2
101,1
99,0
123,9
91.9
99,5
117,6
137,4
118,2
115,3
114,1
97,2
108,8
89,3
113,9
105,1
101,6
23,9
127,9
África del Norte
Argelia
Marruecos
Túnez
Egipto
_
—
—
267,7
Europa oriental
Ex Checoslovaquia
Hungría
Polonia
Rumania
—
Este de Asia
Myanmar
China
República de Corea
Tailandia
Asia meridional
Bangladesh
India
Pakistán
Sri Lanka
_
_
—
—
59,2
Otros países
Bélgica
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Japón
Países Bajos
Portugal
España
Suecia
Turquía
Reino Unido
Australia: SRA N.S.
100
93,9
103,5
116,7
135,0
118,8
123,0
124,1
93,2
114,4
89,5
106,6
104,7
107,6
132,2
—
100,4
—
—
—
-
Fuente: Confeccionado a partir de la base de datos sobre ferrocarriles de¡1 Banco Mundial
18
2155-11.S93
los ferrocarriles de la República Unida de Tanzania.) También en este sector los aumentos
fueron muy homogéneos en el Oriente Medio/norte de África y en el este de Asia, así como
en Europa, con la diferencia de que el transporte de mercancías no aumentó en esta región.
En América Latina se registraron disminuciones generales, salvo en México. En el
subcontinente indio, también se observó un crecimiento en Pakistán, aunque mucho más lento
que el de la India, mientras que en Bangladesh y en Sri Lanka se produjo una disminución.
En la mayoría de los países de Europa central y oriental, así como en Turquía, se registraron
cambios poco importantes. En Europa occidental, además de Grecia, sólo se registró un
crecimiento importante en los Países Bajos, en Francia y en Irlanda. El crecimiento en
Francia y en Japón, se debió principalmente a las nuevas líneas de altas velocidades que,
en algunos casos, compiten de manera ventajosa con el transporte aéreo.
En los Estados Unidos, en 1960, el transporte de pasajeros por ferrocarril representaba
aproximadamente la cuarta parte del mercado de transporte público interurbano (en
pasajeros/km), incluido el transporte aéreo. En 1987 esta parte era de sólo un 3,4 por ciento,
pero desde entonces no ha dejado de aumentar debido a las mejoras constantes en los pasillos
de alta densidad y de los trenes de cercanías. En el Canadá se ha producido una evolución
más bien diferente, ya que la compañía nacional de transporte de pasajeros, Via Rail, «se
vio obligada a reducir sus servicios en más de un 50 por ciento en 1990»'.
Si bien en el cuadro 1.6 sólo se da una idea parcial de la situación en el mundo, es
evidente que la evolución del sector del transporte de pasajeros por ferrocarril varía de una
región a otra al diferir factores tales como la competencia multimodal, las inversiones en
infraestructura de transporte y la proporción de automóviles particulares. En el gráfico 1.2
se muestra la correlación entre la proporción de automóviles particulares y el transporte de
pasajeros por ferrocarril. En general, el número de pasajeros/km por unidad del PNB real
disminuye cuando aumentan los ingresos por habitante y el número de automóviles
particulares por habitante. Sin embargo, en el gráfico aparecen algunos países que se apartan
de la evolución general: en ellos, el recurso al transporte de pasajeros por ferrocarril presenta
diferencias que probablemente obedezcan, entre otras cosas, a la calidad del servicio, a la
magnitud de los precios del transporte en tren en comparación con el costo del viaje en
automóvil o incluso a la geografía.
A pesar de los aumentos absolutos del sector del transporte ferroviario de pasajeros,
en la mayoría de los países también disminuyó la parte correspondiente al transporte
ferroviario en el transporte total de pasajeros expresado en términos de pasajeros/km. En
los países miembros de la CEMT, de 1970 a 1990 el transporte ferroviario de pasajeros
aumentó un 26 por ciento, mientras que la totalidad del sector del transporte de pasajeros
aumentó un 85 por ciento. Debido a esta diferencia, la parte correspondiente al transporte
por ferrocarril en el total bajó del 11 al 7 por ciento durante ese período de veinte años. Esta
disminución fue más constante y registró menos variaciones entre los distintos países que
la disminución de la parte correspondiente al transporte ferroviario de mercancías en el total
del sector del transporte de mercancías (cuadros 1.5 y 1.7).
' U I C , op. cit., pág. 50.
2155-11.S93
19
Gráfico 1.2.
Número de automóviles e intensidad del tráfico ferroviario en 17 países,
en 1988
Polonia
Ex URSS
Bulgaria
Hungría
Francia
Austria
Italia
Países Bajos
Suecia
Bélgica
Reino Unido
Canadá
EUA (Clase I)
0.4
mmmmmm 1
mmmmmm
i
Eli
H
m
m
m
i
i
t
m
M
M
i
p-km/$PNB O 3 8 8 )
D
i
i
O.l
•
1
0.2 0.3 0.4 O.S 0.6
0.7
A u t o m . / p e r s o n a (^ 9 8 8 )
Fuente: P. Blackshaw y L. Thompson: «Communist networks must change fast to survive», en Developing Railways, 1992, págs. 15.
Factores que determinan la demanda de transporte
y competencia multimodal
La demanda de transporte por ferrocarril ha acusado una evolución constante como
resultado de la competencia multimodal, de los cambios estructurales en la actividad
económica y de los efectos generales de las fluctuaciones de la economía en la demanda de
transporte.
Entre la disminución a largo plazo en la importancia de los transportes ferroviarios y
el auge de los transportes por carretera en los países industrializados con economía de
mercado hay una relación clara que obedece a la rigidez de las redes ferroviarias (que
abarcan superficies más bien reducidas y no pueden prestar un servicio directo puerta a
puerta sin transbordo). Hasta el decenio de 1960, la concentración de la producción industrial
llevó a integrar el transporte ferroviario (y el transporte por vía fluvial) en el proceso de
producción industrial, pero a partir de entonces, al disminuir la concentración de la
producción industrial, esa falta de flexibilidad propia de este medio de transporte se convirtió
en un obstáculo para su progreso. La baja de los precios del petróleo redundó en un aumento
de la producción y la venta de automóviles y camiones, lo cual a su vez dio lugar a que se
construyesen grandes redes de carreteras con la asistencia del gobierno. Fue entonces cuando
se hizo patente la flexibilidad del transporte por carretera. Como resultado de ello, el
transporte por carretera absorbió casi todo el nuevo tráfico y parte del transporte de carga
pesada que anteriormente se efectuaba por ferrocarril o por vía fluvial. La subida de los
precios del petróleo en los años setenta no fue lo suficientemente importante como para
invertir esta tendencia y, al mismo tiempo, el uso creciente de contenedores, semirremolques
y remolques, así como la necesidad de transportar cargas más pesadas contribuyeron a
incrementar la productividad del transporte por carretera y a mejorar sus servicios. Además,
esta modalidad de transporte resultó menos afectada por los efectos de los cambios
estructurales en las industrias pesadas (por ejemplo, en la industria del carbón y en la
industria siderúrgica) que el transporte ferroviario (y el transporte por vía fluvial) debido,
en parte, a que puede diversificarse más fácilmente.
20
2155-11.S93
Cuadro 1.7.
Parte correspondiente al transporte ferroviario en el
total del sector del transporte de pasajeros
(pasajeros/kilómetros), en 19 países europeos,
entre 1 9 7 0 y 1 9 9 0
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia
Francia
Grecia
Italia
Países Bajos
Noruega
Portugal
España
Suecia
Suiza
Turquía
Reino Unido
Ex Yugoslavia
CEMT'
1970
1980
1990
Tren/total
Tren/total
Tren/total
12
09
09
07
10
07
20
09
07
07
11
09
09
11
08
06
26
09
11
11
08
07
11
09
24
12
09
08
14
15
07
13
12
08
45
11
—
07
06
09
06
01
07
—
05
07
08
06
11
05
05
32
07
' CEMT = 19 países: todos los anteriores más Irlanda y Luxemburgo.
Fuente: Conferencia Europea de Ministros de Transportes (CEMT): Trends in the transpon sector, 19701990 (París, 1992).
Sin embargo, desde finales del decenio de 1980 las ventajas competitivas del transporte
por carretera han ido disminuyendo en la mayoría de los países de la OCDE como resultado
de varios factores: las presiones de carácter político y económico relacionadas con el medio
ambiente, la reestructuración del transporte ferroviario que dio lugar a una mejor gestión
de los servicios; las nuevas tecnologías de transporte multimodal y la importancia que se ha
dado reiteradamente a la planificación integral del transporte. Cabe esperar que esta tendencia
favorable para el transporte ferroviario se acentúe en el futuro, excepto en algunos países
que no pertenecen a la OCDE, sobre todo aquellos que están en vías de transición de una
economía centralmente planificada hacia una economía de mercado. Por otra parte, las
inversiones en el sector de los ferrocarriles seguirán siendo muy vulnerables a los cambios
cíclicos y estructurales de la actividad económica.
La tasa de crecimiento del sector de los transportes en su conjunto ha sido muy parecida
a la de la economía en general y, por consiguiente, ha registrado las mismas fluctuaciones.
Los primeros años del decenio de 1980 se caracterizaron por los precios elevados de los
combustibles y la recesión originada en gran medida por los ajustes motivados por la crisis
petrolera de 1979 y 1980 y el aumento de las tasas de interés10. Como resultado de la
disminución gradual de los precios mundiales del petróleo, allá por el año 1983, y del recorte
de las tasas de interés, la economía mundial entró en una fase de recuperación que duró hasta
1989-1990, cuando se produjo una nueva recesión.
Desde 1989, la disminución de la demanda ha tenido serias repercusiones en diversos
sectores- que son importantes para las actividades de transporte, particularmente para el
transporte por ferrocarril. Pueden citarse como ejemplos a este respecto: la industria
siderúrgica de los países industrializados, el sector de los grandes fabricantes de productos
10
Véase, por ejemplo, A. Pereira, A. Ulph y W. Tims: Socio-economic and policy implications of
energy price increases (Aldershot, Reino Unido, Gower, 1987).
2155-11.S93
21
químicos de valor añadido relativamente bajo y el de los fabricantes de bienes de consumo
(afectados por una disminución de los envíos de fábrica), así como los mercados de camiones
de Estados Unidos y Europa (con excepción de Alemania).
El clima económico desfavorable en casi todas partes ha constituido una seria limitación
para el proceso de transición hacia una economía de mercado en los países de Europa central
y oriental y para el surgimiento de nuevos Estados en la región. El sector de los transportes
de esos países ha sufrido las consecuencias de la reducción de la demanda y la falta de
inversiones. La escasez de capital tendrá seguramente un efecto más perjudicial en los
transportes ferroviarios que en el transporte por carretera porque sus necesidades en materia
de inversiones son mayores. Además, la liberalización del comercio redundará, a corto plazo,
en un crecimiento mucho más rápido del transporte por carretera, que seguirá presentando
ventajas por ser, en general, más flexible. Esto puede percibirse ya en el transporte tanto
nacional como internacional de esa región.
Pero el destino de los ferrocarriles en Europa central y oriental depende en parte de
la expansión y la reestructuración del transporte ferroviario en Europa occidental. Ambas
regiones tienen interés en establecer enlaces entre sus respectivas redes ferroviarias, lo cual
favorecerá la continuidad de las inversiones en la modernización y expansión de los servicios
ferroviarios.
La mayoría de los países en desarrollo han seguido resintiéndose de las limitaciones
de sus sistemas de transporte, una relación de intercambio desfavorable, una importante
deuda externa y una fuerte inflación. Además, muchos de esos países han adoptado una
política de ajuste estructural para no perder sus oportunidades de crédito exterior,
interrumpiendo de ese modo el crecimiento económico, lo que tiene a su vez efectos
negativos para la demanda interna de transporte de mercancías. Cabe suponer, pues, que la
gran diferencia entre las tasas de crecimiento del transporte por carretera y las del transporte
ferroviario se acrecentará aún más en la mayoría de los países en desarrollo. No obstante,
el ritmo relativamente rápido de urbanización de esos países ha generado fuertes tensiones
para su infraestructura urbana y sus servicios de transporte de pasajeros, por lo cual los
sistemas de trenes urbanos y suburbanos se han convertido en muchos casos en una prioridad
insoslayable.
Tendencias futuras de la demanda de transporte
ferroviario; políticas y planes para atenderla
Se prevé que el volumen del tráfico ferroviario en todo el mundo, y particularmente
en los países industrializados, salvo los de Europa central y oriental, crecerá más rápidamente
en los próximos años que en estos últimos debido a diversos factores, a saber: el aumento
del tráfico internacional (como resultado de la política de liberalización combinada con una
creciente integración económica en algunas regiones); la congestión del tráfico por carretera;
el incremento de los costos y los precios del transporte por carretera debido, en parte, a las
políticas aplicadas en materia de medio ambiente y energía y, en parte, a la tendencia de los
precios reales de los combustibles líquidos a reanudar su progresión ascendente a largo plazo.
Es muy probable que los ferrocarriles sigan adquiriendo cada vez más importancia en el
transporte combinado de mercancías y en el transporte interurbano, urbano y suburbano,
sobre todo en Europa y en el Japón, pero progresivamente también en Norteamérica.
22
2155-U.S93
Recuadro 1.1.
¡1
§|
¡I
¡!
§¡
||
|¡
;|¡
|§
2155-11.S93
Orientaciones de la política general de transporte que tendrán repercusiones
en la evolución futura: objetivos de alcance internacional
Como consecuencia fundamentalmente de consideraciones relativas al medio ambiente
y a los problemas energéticos, la mayoría de los países han adoptado políticas, planes y
programas de transporte en los que se confiere gran importancia a la integración y utilización
racional de las infraestructuras de transporte, así como a la complementariedad multimodal.
La finalidad de la reestructuración en curso es, por un lado, cumplir esos objetivos y, por
otro, hacer frente a los problemas financieros con que tropiezan los gobiernos y las empresas
ferroviarias.
Lograr un mayor nivel de integración y complementariedad dentro de los mercados
regionales existentes o en vías de formación es un objetivo de alcance internacional que
requiere un esfuerzo concertado entre los diversos países a fin de armonizar sus respectivos
planes e inversiones, así como las diferentes actividades de explotación y gestión de los
ferrocarriles.
En Europa, la política de integración del transporte es decisiva para el éxito del
mercado único europeo y del proceso de transición que han iniciado los países de Europa
central y oriental. En este contexto, la Comisión Económica para Europa de las Naciones
Unidas (CEPE) ha elaborado una serie de acuerdos en la materia: el Acuerdo Europeo sobre
las principales vías internacionales de tránsito (AGR), del 15 de noviembre de 1975
(E/TRANS/16, Corr. 1 y Amend. 1); el Acuerdo Europeo sobre las principales líneas
internacionales de ferrocarril (AGC), del 31 de mayo de 1985 (ECE/TRANS/63), y el
Acuerdo Europeo sobre las líneas internacionales combinadas importantes y las instalaciones
conexas (AGTC), del 1.° de febrero de 1991 (ECE/TRANS/88). Asimismo, se están
preparando directrices similares para una red integrada de trenes de gran velocidad.
Estos acuerdos y directrices van a ampliarse para dar cabida a los países de Europa
central y oriental y a los de la Asociación Europea de Libre Intercambio (AELI). Este
enfoque está basado en un concepto integral del transporte, según el cual se procura
promover cadenas de transporte multimodal y pasillos de transporte con miras a mejorar la
eficacia y la velocidad del transporte al eliminar la congestión actual del tráfico en ciertos
puntos. La Comisión de las Comunidades Europeas (CCE) ha destacado que en adelante su
política de infraestructura común abarcará todas las modalidades de transporte, incluido el
transporte multimodal, facilitará la introducción de nuevas tecnologías, procurará una mayor
seguridad para los pasajeros y tendrá en cuenta la protección del medio ambiente. La
formulación de esta política se está llevando a cabo de común acuerdo con países que no
forman parte de la CCE y con varias organizaciones internacionales de transporte.
El Acuerdo Europeo sobre las líneas internacionales combinadas importantes y las
instalaciones conexas (AGTC), citado anteriormente, y, en particular, las negociaciones en
curso para establecer una red de trenes de gran velocidad, plantean dificultades especiales
en cuanto a la armonización de los aspectos siguientes: formalidades aduaneras y controles
en los cruces fronterizos; diseño y dimensiones de los vagones para satisfacer eficazmente
la demanda creciente de transporte multimodal; peso máximo autorizado en función del eje
y la longitud de los trenes; velocidad mínima y otras prácticas de funcionamiento; técnicas
y dispositivos de carga; precio de los servicios teniendo en cuenta los costos de
infraestructura y de funcionamiento; política fiscal; sistemas de información para la gestión
y el control internacional del transporte; seguridad; utilización y formación de los recursos
humanos.
En América del Norte, Canadá y los Estados Unidos ya han adoptado medidas de
armonización, mucho menos complicadas que en el caso de Europa, que van a ampliarse
ahora para integrar también a México en el marco del proyecto de Tratado de Libre
Comercio de América del Norte.
23
En América del Sur, los gobiernos de los países miembros del Mercado Común del
Sur (MERCOSUR) firmaron un acuerdo en 1991 para planificar y llevar a cabo
conjuntamente el proyecto denominado «Libertadores», cuyo objeto es unificar el sistema
de transporte en la región sobre la base del empalme de las líneas ferroviarias existentes y
la utilización de tecnología multimodal, sobre todo de contenedores.
En América Central se plantea algo similar, aunque con perspectivas más inciertas
porque los cinco ferrocarriles nacionales utilizan dos anchos de vía diferentes, por lo cual
no hay conexiones entre ellos y resulta difícil establecer una red regional. Con miras a
resolver este problema, se preparó un plan general en 1991 para empalmar las redes,
armonizar los servicios y las tarifas, coordinar las modalidades de funcionamiento y elaborar
una política común de transporte en la cual se reserve un papel importante al transporte
multimodal". Con arreglo a este plan, las conexiones ferroviarias en la región se consideran
como una alternativa al Canal de Panamá.
Recuadro 1.1. (fin)
Rápido desarrollo del transporte multimodal de mercancías
El transporte combinado constituye el mejor medio de: aliviar la congestión del tráfico
aéreo y por carretera; disminuir la contaminación producida por la circulación de camiones;
reducir las demoras en las fronteras (mediante la utilización de trenes multimodales directos),
y aumentar la competitividad de los ferrocarriles con respecto a los camiones. Si bien es un
hecho que este tipo de transporte resulta más económico en las grandes distancias, la
preocupación por el medio ambiente podría impulsar su utilización incluso para distancias
inferiores a los 1.000 km, por ejemplo, para atravesar pequeños países como Suiza y Austria.
En general, esa modalidad de transporte es la más adecuada para obtener un máximo de
beneficios económicos con un mínimo de perjuicios para el medio ambiente. Además,
permite conciliar los intereses tradicionalmente conflictivos de las compañías de ferrocarriles
y de los grupos de presión de las compañías de transporte por carretera.
Según las previsiones de la CEPE, con la apertura de los nuevos túneles de Gottard
y Lótscheberg/Simplón en Suiza, en el año 2015 entre tres y cuatro millones de camiones
cruzarán anualmente los Alpes por vía férrea. Para el período comprendido entre 1993 y
1996 se prevé la cuadriplicación del tráfico de transporte combinado por los túneles existentes
en Suiza. A pesar del gran aumento del transporte combinado en Austria (gráfico 1.3), en
1990-1991, alrededor de 4.000 camiones cruzaban diariamente la frontera entre Alemania
y Austria. En septiembre de 1990, los ferrocarriles austríacos (ÓBB) tenían capacidad para
transportar diariamente 690 camiones sobre 48 trenes de varios vagones plataforma que
cruzaban el Paso del Brenner; era posible transportar además 550 camiones en otros trenes
que iban de Alemania a Italia y cruzaban también el Paso del Brenner. En el norte de Italia
se están construyendo centros de distribución multimodal, pero el 80 por ciento del tráfico
internacional de mercancías sigue efectuándose por carretera a través de Austria12. Esta
situación ha creado en este país problemas ambientales, económicos y políticos que
evidentemente no pueden resolverse a nivel nacional sino europeo. Ya se han concluido
acuerdos entre la CEE, Austria y Suiza para limitar el número de camiones de acuerdo con
el tonelaje y los efectos sobre el medio ambiente con miras a dotarse de nuevos medios de
"UIC: op. cit., pág. 60.
12
Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF): Combined transpon, documento
preparado como base para la discusión del punto núm. 6 del orden del día de la reunión del Comité Sectorial
de los Trabajadores Ferroviarios, Londres, 19-20 de mayo de 1992, pág. 1.
24
2155-11.S93
Gráfico 1.3.
Transporte combinado en Austria, hacia Italia, por el Paso del Brenner,
de 1987 a 1991 (en miles de unidades)
160
~|~Vagones plataforma
IÜ3 Con tened ores
140
120
100
1 987
1 988
1990
1991
Fuente: ONU/CEPE: Present and future governmentpolicies concerning máximum dimensions ofcontainers and other related transpon equipment
(Ginebra), documento TRANS/SEM.1Ü7R.14, 22 de julio de 1992, pág. 4.
transporte combinado. No obstante, para poder aumentar la capacidad multimodal de los
ferrocarriles se requieren importantes inversiones de capital en la infraestructura ferroviaria
de Italia y de Austria.
En los Estados Unidos se promulgó en diciembre de 1991 una ley relativa a la eficacia
de los transportes multimodales por superficie cuya finalidad es «poner en pie un sistema
nacional de transporte multimodal que sea rentable, no dañe el medio ambiente, proporcione
los elementos necesarios para que la nación pueda competir a nivel de la economía mundial
y permita transportar pasajeros y mercancías con un bajo consumo de energía». Esta ley
aborda principalmente cuestiones concernientes al transporte por carretera pero contiene
también disposiciones que permitirán aumentar la competitividad del transporte
ferroviario13.
A pesar de las tendencias de signo positivo por lo que respecta a la demanda y a los
esfuerzos de armonización, el transporte combinado sigue enfrentándose con enormes
dificultades de orden técnico y no contribuye apenas a aliviar la congestión del tráfico y a
mejorar la situación financiera de los ferrocarriles. Existen diversas limitaciones, que varían
de acuerdo con factores tales como las distancias medias que hay que recorrer para
transportar las mercancías o la importancia de la infraestructura especialmente concebida para
el transporte combinado. Las limitaciones son particularmente grandes en Europa donde tan
sólo alrededor del 20 por ciento del transporte de mercancías supone recorridos de entre 50
y 150 km, mientras que aproximadamente el 65 por ciento se limita a desplazamientos de
menos de 20 km. En Francia, por ejemplo, los camiones para carga pesada representan sólo
entre el 15 y 20 por ciento del tráfico total por carretera. Otra dificultad radica en que hay
13
Ministerio de Transporte de los Estados Unidos: Intermodal Surface Transportation Efflciency Act
ofl991:A Summary (Washington, 1992).
2155-11.S93
25
un número limitado de trenes con vagones plataforma y muy pocos lugares donde es posible
hacer la conexión con ellos, a lo cual se suman problemas de carácter burocrático. Así, por
ejemplo, en 1992, si un camionero quería ir de Luxemburgo a Milán tenía que llevar su
vehículo hasta París para poder transportarlo en un tren con vagones plataforma. Otro
problema que se plantea sobre todo en Europa, es la estructura fragmentaria del transporte
por carretera en pequeña escala: el hecho de que la mayoría de las compañías cuenta
solamente con un camión impide la utilización óptima del transporte combinado,
especialmente cuando se trata de carga no acompañada14.
El futuro del transporte combinado depende hasta cierto punto del éxito que tengan los
esfuerzos que se despliegan constantemente con miras a la armonización a fin de garantizar
la ratificación del AGTC o posibilitar nuevas revisiones de las diversas normas y parámetros
que contiene.
Una de las grandes dificultades con que se ha tropezado es la normalización de las
dimensiones de los contenedores y de las jaulas de transbordo. La Conferencia Europea de
Ministros de Transportes y la Organización Internacional de Normalización (ISO) han
propuesto dimensiones estándar un tanto diferentes. No obstante, la ISO, la Unión
Internacional de Transportes por Carretera (IRU) y otras organizaciones han hecho también
propuestas para crear una nueva serie de contenedores más grandes, que permitirán lograr
un mayor nivel de eficacia y competitividad, aunque planteen más dificultades desde el punto
de vista técnico.
Otra cuestión clave, que ha sido abordada en el marco de las negociaciones sobre el
AGTC pero sin haberse encontrado aún una solución adecuada, es la política en materia de
fijación de precios. Es esencial establecer un sistema más eficaz de tarifas aplicables a los
usuarios a fin de que el transporte combinado pueda absorber un volumen de tráfico acorde
con las grandes posibilidades que ofrece, aunque es necesario también mejorar la gestión
de los servicios, del equipo multimodal y del tráfico, así como de los mecanismos de
comercialización (véase el capítulo 2).
Mayor complementariedad multimodal en los sistemas
de transporte urbano y suburbano de pasajeros
La incesante urbanización y el continuo aumento de la motorización han dado lugar
a una creciente congestión del tráfico en el centro de las ciudades y en las arterias que
conectan a éstas con los suburbios residenciales. Como resultado de la importancia cada vez
mayor que se da a las alternativas consideradas «limpias» desde el punto de vista ecológico
con respecto a los vehículos de transporte privados, los ministerios y las empresas de
transporte público han centrado cada vez más su atención en la creación o la expansión de
sistemas de transporte urbano, suburbano y regional combinados, en los que los sistemas
de vehículos ligeros sobre rieles en conexión con los ferrocarriles metropolitanos y las
principales líneas de ferrocarriles forman una red bien estructurada. Pueden citarse como
ejemplo de ello las redes de Munich y de París.
En 1992, más de 30 localidades y ciudades de los Estados Unidos habían emprendido
la construcción o ampliación de su propia red de ferrocarriles. Nueve de ellas estaban
situadas en California, donde las normas que se aplican en materia de medio ambiente son
más estrictas que en cualquier otra parte del país. En San Diego, por ejemplo, se están
ampliando las líneas de vehículos ligeros sobre rieles y la flota de vehículos, y se está
creando un extenso servicio suburbano para el cual se utiliza la vía de los ferrocarriles de
14
ONU/CEPE: Presera andfuture governmentpolicies concerning máximum dimensions of containers
and other related transpon equipment (Ginebra, documento TRANS/SEM.10/R.14, 22 de julio de 1992),
pág. 5, párrafo Ib).
26
2155-11.S93
Santa Fe. El sistema ligero sobre rieles de San Diego ha permitido transportar unos
90 millones de pasajeros en el transcurso de diez años, con una tasa de recuperación de los
costos de alrededor del 80 por ciento. De acuerdo con la Unión Internacional de Ferrocarriles
(UIC) la experiencia se ha visto coronada con un éxito ejemplar comparable al de la «Blue
Line» de Los Angeles, que en su primer aniversario declaró que el número de pasajeros
transportados diariamente se cifraba en los 31.000, con una tasa récord de puntualidad del
98,9 por ciento15. Se supone que la ley de protección de la calidad del aire y los programas
para el mejoramiento de la ciudad previstos por el Gobierno del Presidente Clinton facilitarán
la ampliación y la modernización de los sistemas ferroviarios suburbanos e interurbanos en
los pasillos de alta densidad de tráfico.
La complementariedad entre el transporte ferroviario y el transporte aéreo ha ido
aumentando gradualmente y sigue siendo prioritaria. Los sistemas ferroviarios urbanos están
ya conectados con los aeropuertos en varias ciudades, como por ejemplo en Nueva York,
París, Londres, Ginebra, Zurich, Barcelona y Bruselas. Próximamente se efectuará también
la conexión de Dallas y Fort Worth con su aeropuerto común. El nuevo aeropuerto de
Cheplapkok, en Hong Kong, contará con un enlace ferroviario especial de alta capacidad.
En Sydney, el nuevo plan de transporte prevé la modernización de la red suburbana de
trenes, «City Rail», lo cual implicará: la construcción de una línea de ferrocarriles
metropolitanos y la creación de líneas de tranvías ligeros en el centro de la ciudad y en los
suburbios; la extensión de la red suburbana; la construcción de un empalme ferroviario
directo entre el aeropuerto y el centro de la ciudad (por medio de una empresa mixta de
transporte público y privado) y la mejora de otros empalmes multimodales16.
En los países en desarrollo, los sistemas de transporte urbano y suburbano de
ferrocarriles y de tranvías son aún bastante limitados. Existen, sin embargo, en varias
megaciudades de América del Sur, así como en Manila, Yakarta, Argelia, Túnez (con su
tranvía ligero recientemente creado) y, hasta cierto punto, también en Nairobi (con la red
de cercanías de los Ferrocarriles de Kenya)". Esta situación puede cambiar en el futuro,
ya que cada vez son más numerosos los urbanistas que consideran que los ferrocarriles
metropolitanos y los tranvías ligeros constituyen los sistemas de transporte masivo más
adecuado para hacer frente al rápido crecimiento urbano y a los graves problemas de
contaminación en los países en desarrollo. Existen también nuevos proyectos orientados a
fomentar la complementariedad entre el transporte ferroviario y el aéreo con miras a subsanar
los problemas de congestión del tráfico por carretera. Por ejemplo, en Malasia, la compañía
nacional de ferrocarriles (KTM) comenzó en 1991 la electrificación de 148 km de líneas y
la duplicación de la vía en los suburbios de Kuala Lumpur. Actualmente se construye un
ramal secundario para comunicar el aeropuerto de Sri-Subong que comenzará a funcionar
en la primavera de 1994. En Tailandia, el servicio de ferrocarriles está incrementando
progresivamente su capacidad en las líneas radiales que parten de Bangkok mediante la
construcción de una doble vía18.
15
UIC, op. cit., págs. 50 y 51.
16
UIC: op. cit., págs. 66 y 67.
A. Gil: Social and labour aspects ofurban passenger transpon in selected African cities (Ginebra,
OIT, 1989), documento SAP 2.13/WP.22. Este documento de trabajo se basa en ocho estudios realizados
en África por la OIT.
17
,!
2155-11.S93
UIC: op. cit., pág. 72.
27
Líneas interurbanas más accesibles y más rápidas
En el sector del transporte interurbano, los trenes de velocidad media y de gran
velocidad constituyen la primera alternativa válida de transporte para evitar el viaje en
automóvil o en avión en las redes de carreteras o las vías aéreas cada vez más
congestionadas.
El primer tren de gran velocidad hizo su aparición en el Japón en 1964. En 1922, la
red de Shinkansen contaba ya con 1.835 km de línea y 742 trenes que transportaban
diariamente, en promedio, 759.000 pasajeros. La línea entre Tokio y Osaka contaba con un
promedio de 278 trenes para el transporte de unos 350.000 pasajeros por día". En 1992
había en funcionamiento líneas de gran velocidad en Alemania (410 km), España (471 km),
Francia (700 km) e Italia (240 km). Suecia ingresará pronto en el grupo de países que
cuentan con trenes de gran velocidad. En los Estados Unidos hay varios proyectos en vías
de realización para poner en funcionamiento trenes de gran velocidad, entre ellos el del TGV
de Texas con una línea de recorrido triangular entre Dallas, Houston y San Antonio. El
organismo rector en materia de trenes de gran velocidad del Estado de Texas ha
encomendado a un consorcio privado franco-estadounidense la construcción y explotación
del TGV con un presupuesto de 6.000 millones de dólares de Estados Unidos20. En la
Federación de Rusia se ha proyectado construir una línea de gran velocidad entre San
Petersburgo y Moscú. Existen también planes para construir líneas de gran velocidad a lo
largo de los principales pasillos de población en Australia, Canadá, otras regiones de los
Estados Unidos, la República de Corea (Seúl-Pusan), Taiwán (China) (Taipei-Kaohsiung)
y Turquía (Estambul-Ankara).
En Europa y el Japón, los trenes de gran velocidad que permiten la comunicación
directa entre los centros de las ciudades dominan el mercado para los trayectos de dos horas
de duración. A medida que se incremente su velocidad, absorberán también probablemente
parte del tráfico actual de pasajeros por vía aérea en los recorridos de tres horas. El
transporte aéreo de pasajeros entre París y Lyon ha disminuido en un 50 por ciento desde
la introducción de los trenes de gran velocidad (TGV): alrededor del 20 por ciento de los
pasajeros que hacen actualmente el recorrido París-Lyon y París-Ginebra en el TGV viajaban
antes en avión21. Las nuevas líneas de TGV permitirán acortar significativamente la
duración de los trayectos. Así, por ejemplo, la duración del recorrido entre París y Bruselas
se reducirá de 2 horas y cuarenta minutos a 1 hora y veintidós minutos, en el caso del
trayecto París-Amsterdam pasará de 5 horas y cuarenta y nueve minutos a 3 horas y
veintinueve minutos y en el de Londres-Bruselas de 6 horas y cincuenta y cinco minutos a
2 horas y treinta y cinco minutos.
La importancia relativa de la velocidad depende de varios factores: las diversas opciones
competitivas existentes, la distancia, los ingresos y las aspiraciones de los pasajeros y la
viabilidad financiera de las inversiones necesarias. Según se conjuguen todos estos factores,
es posible que ciertas líneas de velocidad media (por ejemplo, 160 km por hora) puedan
lograr un nivel de eficacia muy cercano o igual al de algunas líneas de gran velocidad.
En los Estados Unidos, por ejemplo, el servicio de trenes entre Nueva York y
Washington, que circula a velocidades muy inferiores a las del TGV, es sin embargo más
rápido (comparado con el nivel medio de prestación de un servicio puerta a puerta), más
conveniente y más barato que el servicio de puente aéreo con el que compite. En
consecuencia, sigue restándole clientes a las líneas aéreas. Además, se prevé que las tarifas
" UIC: op. cit., págs. 69 y 70.
UIC, op. cit., pág. 51 y «Le Texas choisit le TGV», en Journal de Genéve, 30 de mayo de 1991.
21
«High-speed travel in Europe - The next flight from platform three», en The Economist (Londres),
3 de febrero de 1990, págs. 21-24.
20
28
2155-U.S93
de los vuelos del puente aéreo tendrán un incremento más rápido durante los próximos diez
años que el registrado durante el decenio de 1980 y los primeros años del de 1990, lo cual
inducirá a mejorar aún más los sistemas ferroviarios interurbanos en los Estados Unidos.
En diversos países de Europa y de Asia se están construyendo o está previsto construir
líneas interurbanas de velocidad media. En China, por ejemplo, comenzará a funcionar en
la primavera de 1994 un servicio de ese tipo a lo largo de los 147 km de la línea entre
Guangzhou (Cantón) y Shenzen (a 34 km de Hong Kong) con una velocidad de 160 km por
hora. Están previstas también, para finales del decenio de 1990, otras conexiones ferroviarias
en las que se alcanzará una velocidad de entre 160 y 200 km por hora (por ejemplo, entre
Beijing y Shanghai)22. Otro proyecto importante que va a iniciarse próximamente es la
construcción de una línea ferroviaria entre Beijing y Kowloon, cuyo costo aproximado
ascenderá a unos 3.300 millones de dólares de Estados Unidos y requerirá el empleo de unos
200.000 trabajadores durante la fase de ejecución de las obras.
En Polonia se han iniciado los trabajos para mejorar las vías del recorrido entre
Varsovia, Poznan y Kunowice (rumbo a Berlín) en dirección este-oeste, a fin de que puedan
circular por ellas trenes con una velocidad constante de 160 km por hora, y se prevé mejorar
también la conexión entre Varsovia y Terespol (rumbo a Belarús). Se está considerando
además la posibilidad de mejorar las líneas existentes entre Varsovia, Katovice y Cracovia
para que puedan circular trenes con una velocidad de 200 km por hora23. En Portugal
próximamente comenzarán a circular trenes con una velocidad de 160 km por hora para
conectar Lisboa y Oporto (350 km) a fin de reducir el tiempo del recorrido de 3 horas a
2 horas y quince minutos. Existen también, o se están considerando, proyectos similares en
Italia, Dinamarca, Finlandia y otros países.
Recuadro 1.2.
¡I
La creación de una red europea de trenes de gran velocidad
La eficacia de la mayoría de las líneas de gran velocidad existentes en Europa está
limitada por el hecho de no estar todavía empalmadas entre sí. En diciembre de 1990, la
Comisión de las Comunidades Europeas elaboró un plan para diseñar con criterios coherentes
una red de ferrocarriles de gran velocidad, sobre la base de 14 grandes pasillos
interconectados y 15 enlaces principales, necesarios para lograr un funcionamiento óptimo
de la red. En dicho plan se prevé: la construcción de 9.000 km de líneas nuevas para
velocidades superiores a los 250 km por hora, 15.000 km de líneas mejoradas para permitir
una velocidad de aproximadamente 200 km por hora y 1.200 km de líneas secundarias. Toda
la red electrificada de la Comunidad Europea (52.000 km en diciembre de 1990) será
accesible para los trenes de gran velocidad, aunque la gran velocidad propiamente dicha (más
de 250 km por hora) sólo podrá alcanzarse en 36.000 kilómetros de línea. Según las
estimaciones iniciales, el costo de esta red ferroviaria será de 100.000 millones de ECU.
Desde 1991 se examinan todos los aspectos relativos a la financiación y el reparto de los
costos de esa infraestructura; esa labor proseguía en 199324.
Los obstáculos con que se tropieza para construir esa red unificada radican
principalmente en las diferentes características técnicas de los diversos sistemas nacionales
de gran velocidad (voltaje, pantógrafos e incluso anchos de vía y tamaños de túnel distintos).
^UIC, op. cit., pág. 71.
23
A. Janiszewski: «PKP adapts to a market economy», en Developing railways: A Railway Gazette
Yearbook, op. cit., pág. 34.
24
Comisión de las Comunidades Europeas: Repon of the high level group on the development of a
European high-speed train network (Bruselas, 1990).
2155-11.S93
29
Las diferencias y las dificultades técnicas persistirán probablemente porque cada Estado
quiere imponer su propio sistema ferroviario de gran velocidad25.
Otro gran obstáculo para el logro de ese objetivo es que 12 gobiernos de la Comunidad
Europea no están igualmente dispuestos a financiar las inversiones en trenes de gran
velocidad. El Gobierno francés es sin lugar a duda el que ha manifestado más interés por
el ferrocarril de gran velocidad, puesto que ha aprobado un plan, cuyo costo se eleva a
210.000 millones de francos franceses, para construir 16 nuevas líneas y extender su red de
trenes de gran velocidad (TGV) de los 700 km que tenía en 1992 a unos 4.700 km para el
año 201026. El Gobierno del Reino Unido, en cambio, considera que tales proyectos deben
ser financiados fundamentalmente por el sector privado, y que la ayuda estatal debe limitarse
a la financiación de préstamos o las donaciones de capital27.
Recuadro 1.2. (fin)
Diversas tendencias en la evolución del tráfico ferroviario
en los países en desarrollo
Los países en desarrollo, con excepción de algunos países asiáticos, así como de
Turquía, Chile, Colombia y, hasta 1993, México, han sufrido las consecuencias de las
tendencias en general adversas de la economía, que han repercutido en el sector de los
transportes, entre ellos en el ferroviario. En América Latina y África, sobre todo, la situación
de los ferrocarriles se deterioró en el decenio de 1980 debido a varios factores: material
rodante y equipo obsoletos; infraestructura en muy mal estado y conservación y reparación
deficiente; disminución del tráfico de pasajeros, e incremento de la competencia del
transporte por carretera. Tres decenios de ayuda internacional para el desarrollo han servido
para paliar la situación, pero siguen sin resolverse los problemas de fondo. La escasez de
moneda fuerte, de equipo y de mano de obra especializada ha traído aparejados problemas
de mantenimiento y de desorganización del tráfico, y en general ha sido un obstáculo para
la eficacia y el desarrollo del sector de los transportes.
En los próximos años, las tendencias en materia de inversiones en el sector ferroviario
seguirán siendo poco prometedoras para América Latina y África, aunque con grandes
diferencias según los países. Sin embargo, no todo es tan desalentador. Algunos de los
proyectos más importantes previstos en este campo han sido ya mencionados en las secciones
precedentes. A continuación, se examinan otros planes, programas y proyectos, que están
previstos o ya han sido iniciados, con el fin de fomentar la expansión del transporte
ferroviario; en cambio, las principales políticas relativas a la reestructuración del sector se
examinan en el capítulo 3.
Los ferrocarriles nacionales de algunos países prosiguen su reciente expansión y
modernización (por ejemplo, los de Arabia Saudita, República de Corea, China, Egipto,
India, Malasia, y algunos otros en el norte de África y Oriente Medio). En otros casos, se
procede a una modernización o se establecen nuevas prioridades como parte de un proceso
general de reestructuración.
De conformidad con su octavo plan quinquenal (1991-1995), China sigue prestando
particular atención al mejoramiento de su red ferroviaria mediante la construcción de nuevas
líneas, la duplicación de las vías en ciertos tramos ya existentes y la electrificación.
Para 1995, la red nacional de ferrocarriles de este país, que cuenta actualmente con
25
Richard Tomkins: «All-Europe rail network still lies over the horizon», en Financial Times, 3 de junio
de 1991, pág. 8.
26
William Dawkins: «Paris to double rail network», en Financial Times, 16 de mayo de 1991, pág. 2.
27
Andrew Taylor: «BR to back high-speed rail route to Channel», en Financial Times, 2 de mayo de
1991.
30
2155-U.S93
53.400 km de líneas (más de 13.000 km de doble vía y 6.900 km de línea electrificada),
llegará a tener más de 60.000 km de línea, con 18.000 km de doble vía y 13.800 km de línea
electrificada. Además, con la construcción de 3.000 km de líneas locales o regionales, junto
con los 1.600 km ya construidos de conformidad con el séptimo plan quinquenal y los 1.400
km que están en construcción, la longitud de esta red secundaria alcanzará los 6.500 km28.
La Compañía de Ferrocarriles de la India (IR) está ampliando su red (la más grande
de Asia y tercera entre las más grandes del mundo después de la de los Estados Unidos y
la de la Federación de Rusia). En el plan previsto para el período 1985-2000, la empresa
se fija como objetivo aumentar el tráfico de pasajeros de 240.000 millones a 440.000
millones por kilómetro y el de mercancías de 206.000 millones a 400.000 millones de
toneladas por kilómetro. El plan quinquenal de la India para 1991-1995 contiene
disposiciones para la duplicación de las vías, la electrificación de las líneas, la construcción
de nuevas líneas y el ensanchamiento de las vías actuales29. En 1990 se emprendió un
proyecto importante, que debería estar terminado en 1994, para la construcción de la línea
de ferrocarriles de Konkan, con 100 km de recorrido a lo largo de la costa occidental desde
Bombay, vía Goa, hasta Mangalore. Esta línea tendrá inicialmente una sola vía, pero está
prevista su duplicación tras diez años de funcionamiento 30.
Hay algunos otros casos también dignos de mención. En Malasia, por ejemplo, además
de los proyectos suburbanos ya mencionados, se prevé duplicar la vía entre Kuala Lumpur
y la costa en la región de Port Kelang. La evolución es similar en Tailandia, donde se
proyecta construir una nueva línea hasta el puerto de Sattahip y otros ramales secundarios31.
En la República de Corea y Taiwán (China), se construirán nuevas líneas, además de las
líneas de gran velocidad a las que ya se ha hecho referencia, se mejorará la señalización y
se ampliará la capacidad de las principales líneas existentes mediante la instalación de vías
secundarias y un incremento de la electrificación32.
La moderada expansión de la mayor parte de los servicios ferroviarios del norte de
África y de Oriente Medio contrasta con las tendencias heterogéneas de ese sector en la
mayoría de los países del África subsahariana. Además de los posibles proyectos
transfronterizos ya mencionados (y con excepción de los ferrocarriles sudafricanos, que
cuentan con la red más grande de la región y se han planteado importantes objetivos en
materia de modernización), hay también algunos otros planes nacionales que se llevan a cabo
en el marco del Segundo Decenio de las Naciones Unidas del Transporte y de las
Comunicaciones en África (DTCA II, 1991-2000).
La Compañía de Ferrocarriles de Nigeria (NRC) se propone mejorar las vías y el
parque de vehículos a fin de poder hacer frente a los aumentos previstos para el período
1989-2000 en el tráfico de mercancías (se espera que se multiplique por cuatro) y en el
tráfico de pasajeros (se calcula que será del orden de 14 por ciento anual) en función de las
mejoras proyectadas en materia de velocidad y frecuencia de los servicios33. Con esa
perspectiva se adquirieron diez nuevas locomotoras entre 1991 y 1992. Los Ferrocarriles
Nacionales de Zimbabwe (NRZ) efectuaron un pedido de trece nuevas locomotoras que serán
2>
M
UIC, op. cit., pág. 71.
UIC, op. cit., pág. 72.
30
Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF): Railways in developing countries,
documento preparado como base para la discusión del punto 3 del orden del día de la Conferencia Sectorial
de los Trabajadores Ferroviarios de la ITF, Luxemburgo, 26-28 de mayo de 1993, pág. 5.
31
Ibíd., pág. 6.
32
Ibíd., págs. 5 y 6.
33
A. Silverleaf: Manpower aspects of restructuring railways in developing countries: A synthesis of
six country case studies (Ginebra, OIT, documento de trabajo del Programa de Actividades Sectoriales SAP
2.28/WP.48, 1992, pág. 9).
2155-11.S93
31
entregadas en 1992 y 199334. La Compañía de Ferrocarriles de Kenya (KRC) procura
expandir y modernizar su parque de locomotoras y vagones, así como el equipo de
telecomunicaciones y de información de acuerdo con los objetivos del segundo plan
quinquenal de la empresa (1992-1996). En Kisumu, a orillas del lago Victoria, se está
construyendo un puerto para el tráfico de contenedores con Burundi, Uganda, Rwanda y
Zaire". Asimismo, está prevista la inversión de unos 28 millones de dólares de Estados
Unidos para la conservación y reparación de locomotoras y de otros 40 millones de dólares
para la renovación de las mismas36. De acuerdo con el plan y el proyecto de
reestructuración conexo previstos para 1991-1995, la Compañía de Ferrocarriles de Tanzania
espera invertir unos 170 millones de dólares de Estados Unidos en la restauración de las vías
y 106 millones en la renovación de su parque de locomotoras, incluidos también los aspectos
relativos a la asistencia técnica y la formación37. De 1985 a 1991, la empresa de
ferrocarriles de Zambia amplió su parque de vehículos con la adquisición de unos
500 vagones y 17 locomotoras y, en 1991-1992, invirtió grandes sumas en la renovación de
locomotoras y vagones de pasajeros. De conformidad con el plan de desarrollo para 19901999, se espera poder reparar 415 km de vía y adquirir 100 vagones cisterna y nuevos
vagones de pasajeros para hacer frente al incremento del transporte ferroviario de pasajeros
previsto para ese período38.
En América Latina, a pesar de la tendencia general desfavorable, hay una serie de
proyectos planificados o en vías de realización, además de los ya mencionados en el contexto
de los esfuerzos regionales de integración.
En el Brasil, con miras a la construcción de miles de kilómetros de líneas, se
emprendieron a finales del decenio de 1970 y comienzos del de 1980 varios proyectos
financiados conjuntamente con fondos públicos y privados, pero debido a dificultades
financieras sólo uno de ellos pudo completarse en 1992. La Ferrovía do Acó conectará tres
ciudades de gran actividad económica: Belo Horizonte, Río de Janeiro y Sao Paulo. La línea
Ferroeste conectará las regiones de cultivo de soja, en el suroeste del país, con el puerto de
Paranaguá. La línea Ferronorte conectará el estado de Mato Grosso, cercano a Bolivia, con
las líneas existentes de la empresa de ferrocarriles de Sao Paulo (FEPASA) que van al puerto
de Santos. Ha habido escasos progresos en cuanto a la proyectada construcción de la Ferrovía
Norte-Sur, destinada a conectar el centro del país con los ferrocarriles de Carajás y con los
puertos del noreste del país39.
En Chile y Colombia hay varios proyectos previstos o en curso que forman parte de
un plan integral para renovar y reestructurar los ferrocarriles nacionales40. La compañía
nacional de ferrocarriles de Venezuela (Ferrocar) está construyendo una línea para comunicar
34
«Marketplace», en Developing railways: A Railway Gazette Yearbook, op. cit., pág. 61.
ITF: Railways in developing countries, op. cit., pág. 6.
36
J. Mudhune: «Track upgrading heads KRC's priorities» en Developing railways: A Railway Gazette
37
E. Makoi: «Five-year plan gives TRC sure footing», en Developing railways: A Railway Gazette
31
O.J. Simumba: «Modernizing to stem trafile decline», en Developing railways: A Railway Gazette
Yearbook, op. cit., págs. 59-60.
"ITF, op. cit., pág. 3.
w
Ibíd.
35
32
2155-11.S93
Puerto Cabello con Caracas. Se ha aprobado también la extensión de este proyecto a la
región del suroeste. Está previsto además, con arreglo a un plan que llega hasta el año 2010,
conectar las diferentes regiones por vía férrea mediante las líneas existentes y las que están
en construcción41.
41
Ibíd.
—
2155-11.S93
J J
2.
Reestructuración del sector ferroviario:
problemas relacionados con
la política económica
Principales problemas con que
se enfrentan los ferrocarriles
La inmensa mayoría de los ferrocarriles del mundo entero, tanto en los países
desarrollados como en los que se hallan en proceso de desarrollo, se han visto agobiados
por innumerables problemas de orden financiero que, en la mayoría de los casos, los han
encerrado en un círculo vicioso al disminuir el tráfico y su participación en el mercado sin
que paralelamente se redujesen las obligaciones que les incumben en virtud de su función
de servicio público, lo que redunda en una merma de sus ingresos y en un incremento de
la relación costos-ingresos, que a su vez dan lugar a un deterioro de los bienes de producción
y a una nueva disminución del tráfico y de su participación en el mercado. En los años
ochenta, todos estos problemas se agravaron para muchas compañías de ferrocarriles como
consecuencia de la desreglamentación del transporte, de la caída de los precios del petróleo
y del hecho de que las empresas privadas manifestasen más interés por la rapidez y la
fiabilidad de las expediciones.
El cuadro 2.1, que ilustra estas tendencias, muestra que en el caso de 19 de 33
empresas ferroviarias los costos de explotación superaban, concretamente en un 100 por
ciento, los ingresos totales (con inclusión de las subvenciones públicas), y que, en 14 de 31
casos comparables, el déficit aumentó a lo largo de la mayor parte del decenio de 1980.
En el gráfico 2.1 se presentan diez casos más. Es muy distinta la evolución relativa a los
ingresos netos que refleja el cuadro 2.2. En efecto, en 1980, de 27 redes ferroviarias
nacionales, tan sólo tres — las de China, Estados Unidos y la India — obtuvieron unos
ingresos netos de signo positivo. A éstas se sumaron otras cuatro en 1990, a saber, las de
Francia, Países Bajos, Suecia y Uruguay. Si bien mejoró la situación de estas siete redes,
la de otras ocho sufrió un deterioro a lo largo de ese decenio, aunque algunas de ellas
registraron marcados altibajos. En el gráfico 2.2 se presentan siete casos con mayor detalle.
Muchas empresas ferroviarias consiguieron superar sus dificultades gracias al aumento
de sus déficit, que obligaba a los gobiernos a asumir sus nuevas cargas financieras. Esto dio
lugar a que se estableciera entre las autoridades nacionales y la dirección de las empresas
una relación consistente en «dar una de cal y otra de arena», y además redundó en un
deterioro de las relaciones entre la dirección y los sindicatos. Sin embargo, en tiempos más
recientes la situación financiera de varias compañías de ferrocarriles ha empeorado en razón
de la decisión de los gobiernos de reducir su actuación y recortar sus propios déficit. Hay
incluso países en que se ha vuelto casi imposible hacer frente a estos problemas financieros,
lo que ha inducido a los gobiernos a buscar soluciones a corto plazo sin sopesar
suficientemente las consecuencias que esta manera de proceder tiene a la larga.
Cada vez está más claro que si las empresas ferroviarias siguen funcionando con arreglo
a los regímenes jurídicos, administrativos y financieros que han aplicado hasta ahora, la
mayoría de ellas está condenada al fracaso. Pero no es menos cierto que muy a menudo los
argumentos que algunos países esgrimen en pro de la reestructuración no se basan en un
análisis sistemático de las causas de sus problemas. Muchas veces resulta imposible hacer
ese análisis esencial en razón del carácter contencioso que hoy en día revisten las relaciones
entre los responsables nacionales y la dirección de las empresas ferroviarias.
34
2155A-11.S93
Cuadro 2 . 1 .
Costos de explotación expresados en porcentaje de los ingresos,
de 1980 a 199G1
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
123,4
90,7
122,1
210,3
88,4
99,8
103,4
254,7
104,9
103,9
113,8
339,3
122,0
112,0
113,8
307,1
148,9
111,2
113,8
300,2
75,7
118,9
94,4
433,7
73,4
143,1
86,2
351,7
95,3
125,1 117,9 103,1
82,8
383,0 344,0 304,0
107,4
78,9
105,1
87,0
104,0
103,0
101,5
129,0
113,3
104,8
123,0
108,3
106,2
107,0
92,9
106,9
119,0
115,0
93,1
62,0
105,4 129,7 129,1
101,2 103,7 99,7
98,0
118,0
109,5
120,7
118,9
105,8
116,0
129,6
122,2
101,5
139,2
134,8
122,2
100,2
122,3
146,2
122,2
101,3
136,8
123,1
126,6
108,9
141,4
125,6
138,3
109,4
141,4
140,8
125,0
110,2
146,5
116,9
124,1
94,5 104,7 106,5
90,6
88,7
89,7
104,0
104,1
112,6
102,1
112,1
100,9
113,4
96,5
94,5
92,9
95,5
97,4
67,0
67,0
99,2
70,0
98,5
76,0
91,7
72,4
93,5
61,8
95,2
156,4
1989
1990
América Latina:
Bolivia
Brasil-FEPASA
Brasil-RFFSA
Uruguay
91,5
África subsahariana:
Camerún
Malawi
Malí
86,5
Oriente Medio y
África septentrional:
Argelia
Marruecos
Túnez
Egipto
Europa central y oriental:
Checoslovaquia
Hungría
Asia oriental:
China
República de Corea
' 81,7
116,4
120,3
111,3
108,3
102,9
117,9
95,3
84,7
149,1
102,1
88,9
93,5
157,7
100,6
87,6
97,4
175,9
123,2
92,6
97,9
198,1
118,8
95,1
128,7
215,1
157,6
89,6
118,9
209,0
91,1
114,9
208,8
101,1
128,7
104,1
134,0
101,7
106,7
132,6
108,0
147,4
104,0
105,8
135,3
117,2
167,8
105,6
100,1
135,4
116,0
169,7
119,3
100,3
131,7
117,1
175,3
105,1
99,8
128,7
113,0
180,3
101,3
102,8
139,6
110,8
190,0
99,0
116,5
113,2
96,1
101,2
195,8
108,2
103,9
101,4
115,2
146,7
101,1
271,7
105,1
90,9
106,7
115,5
93,6
101,0
113,5
99,0
108,1
98,9
98,5
93,4
99,6
113,9
100,8
91,0
108,5
111,4
99,5
95,4
100,0
110,6
115,0
100,0
114,3
102,4
112,0
102,5
112,2
Asia meridional:
Bángladesh
India
Pakistán
Sri Lanka
170,3 155,8 154,3
92,3 91,1 91,5
91,7
104,5
223,8 258,8 268,5 318,4
Otros países:
Bélgica
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Italia
Países Bajos
Portugal
España
Suecia
Reino Unido
Turquía
Alemania (Rep. Fed. de)
Australia: Nueva Gales del Sur:
103,5
117,6
102,9
114,0
SRA
104,0
139,6 130,5
99,7
107,5
203,8 209,4
99,3
101,4
103,5
125,4
91,2
97,7
106,9 104,2
104,5
106,3 115,6
87,5
92,1
113,7 113,5
133,9
98,6 73,0
211,8 191,5
99,7 100,0
96,2 112,5
93,1
105,7
99,7
115,2
81,5
112,9
125,3
92,4
104,4
96,5
146,5
120,8
116,5
116,3
Fuente: Base de datos sobre los ferrocarriles del Banco Mundial.
2155A-I1.S93
35
Cuadro 2 . 2 .
índices de los ingresos netos, de 1 9 8 0 a 1 9 9 0
(en dólares de EE.UU. constantes)
1980
1981
1982
100
121,1
•161,4
•124,0 -116,1 -145,5 -134,9
100
100
100
100
100
7,4
110,5
141,1
164,2
143,6
-25,0
•148,5
-156,4
10,6
-153,3
-19,7 -33,8 -10,0 •51,1
49,2 •111,7
•17,5 68,7 -32,1 48,4 •76,3 •76,0
-126,8 -107,7 -117,8 -108,5 -107,7
-126,7
8,5 -81,7
-153,5 -66,9
-164,3 -142,7 -200,1 -240,1 -297,1 -251,1
100
100
100
151,5
142,6
126,5
-349,6
-169,4
-109,1
-237,9 -366,0 -399,3 -396,8 •521,7
-233,1 -153,9 -186,8 -264,0 •123,6
-99,7 -169,0 •193,8 -130,6 •132,8
100
100
100
132,0
-78,9
-86,2
-118,3
201,7 189,6 184,8
126,3 215,9
-68,3 -26,0
14,0
-3,6 -3,0 -2,5
7,1
-126,6 -109,9 -353,7 -331,6 -302,5 -159,3 •163,2 -209,3
100
100
100
-13,5
286,6
110,7
-3,9
367,3
-135,9
-146,5 -120,5 -313,9 -281,5 -337,6 -255,9 •266,7 .
231,3 153,4 362,8 337,5 330,1 311,1 388,2 331,9
-157,6 -175,0 -155,6 -151,9 -160,5 -173,0 -163,8 -260,1
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
124,0
149,8
127,5
229,6
111,2
-9,7
225,3
43,7
22,6
107,8
-84,9
173,2
-132,2 -134,8 -121,0
405,2 -388,9 415,7
-163,2 •165,2 -173,1
-318,1 -1061,9 -305,8
-138,6 -172,2 -166,3
8,3
-7,9
-9,1
-145,6
43,9 -23,3
-189,3
11,7 •303,0
57,7
42,1 59,5
-105,9
-91,7 -75,4
•85,8
20,5
17,6
87,4
131,9 191,1
1983
1984
1985
1986
1987 1988 1989 1990
América Latina:
Uruguay
-29,1 •19,2
19,7
Camerún
Kenya
Nigeria
Sudán
Zimbabwe
•115,3
•129,6 -22,1
-20,1 -17,6
-321,6 -386,8
Oriente Medio y
África del Norte:
Argelia
Marruecos
Túnez
40,8 •31,2 -106,3
Asia oriental:
China
República de Corea
Tailandia
Asia meridional:
Bangladesh
India
Sri Lanka
Otros países:
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Japón
Países Bajos
Suecia
Reino Unido
Turquía
Nueva Zelandia
Estados Unidos: todos los
ferrocarriles de la categoría 1
-113,7 -141,9 -123,8 -115,8 -113,4
-313,9 -248,8 -174,2
6,8 33,2 904,2
-149,4 -222,3 -236,7 •258,8 -265,7 -234,6
-79,4
59,1 -72,5 38,6 15,6 -0,8
-181,8
9,6
20,1 81,9 64,7 73,5
0,1
20,3 -68,3 -130,4
6,9
1,1 •74,8 251,2 392,4 613,6 -614,6
29,3 •65,3 •31,4 •77,0 -85,7 -289,9
-68,8 •76,0 -88,4 •88,9 -83,1 -103,0
-13,2 •25,4 -56,1 •34,0 44,8
129,6
36,7 134,7 151,1 134,5 116,0
Fuente: Elaboración a partir de la base de datos del Banco Mundial relativa a los ferrocarriles.
Gráfico 2.1.
Costos de explotación, expresados en porcentaje de los ingresos
de diez países, de 1980 a 1990
1 00
1 980
1 981
1 982
1 983
1 984
1 98S
1 986
1 987
1 988
1 989
1 990
1 991
Gráfico 2.2.
1980
índices de ingresos netos en siete países, de 1980 a 1990
(1980 = 100)
1 981
1982
1983
1984
1 986
1986
1987
1988
1989
1990
1991
-"-China -(-Francia ^Alemania (Rep. Fed.) «-India XPalses Bajoa • EUA (Clase I) Azimbabwe
dólares estadounidenses constantes
Cuestiones esenciales que han de resolverse
antes de proceder a la reestructuración
La menor participación en el mercado, los déficit y las deficiencias de que adolece la
dirección de las empresas son otros tantos síntomas de los problemas de hondo calado que
se plantean y que suscitan importantes preguntas en cuanto a la necesidad de la
reestructuración y las opciones que a tal efecto se presentan:
38
—
¿De qué índole son los problemas que tiene la mayoría de las empresas ferroviarias,
y cuáles son las diversas modalidades que revisten?
—
¿A qué se debe que, incluso hoy en día, algunos ferrocarriles logren buenos resultados,
y en cambio otros no los consigan?
—
¿A qué se debe que la mayoría de las compañías de ferrocarriles sean deficitarias y
deban ser subvencionadas por los gobiernos mientras que otras consiguen un superávit,
e incluso alguna que otra logre alimentar el erario público?
—
¿Cómo explicar las fluctuaciones de los resultados de las empresas a lo largo de los
años?
—
¿Qué debe hacerse para sanear la situación cuando una empresa ferroviaria atraviesa
problemas financieros y el gobierno no puede seguir enjugando sus déficit de
explotación por tener prioridades más acuciantes o problemas de liquidez?
—
¿Redundaría a largo plazo en beneficio de la economía de un país permitir que la red
ferroviaria nacional se degrade hasta el punto en que ya no es posible restaurarla?
—
En caso de ser insoslayable la reestructuración, ¿cuál sería el período de tiempo más
conveniente para llevarla a cabo?
2I55A-M.S93
-
Si para sanear una red ferroviaria es preciso proceder a su reorganización interna, ¿qué
soluciones están al alcance de la mano y qué criterios han de aplicarse para optar por
una de ellas?
-
¿Es necesario proceder a la privatización de las empresas ferroviarias para mejorar sus
resultados o pueden éstos ser tan buenos, o incluso mejores, sin recurrir a la
privatización?
-
En caso de tener que procederse a la privatización en razón de las dificultades
financieras del gobierno, ¿qué modalidades convendría adoptar, a saber: la venta a tanto
alzado, las concesiones a plazo fijo, el arriendo parcial o las subcontratas?
-
¿Cómo han de aplicarse estas diferentes fórmulas si se quieren ahorrar a la economía
nacional sus consecuencias negativas y mitigar los costos sociales que su aplicación
acarrearía a corto plazo?
-
¿Qué lecciones cabe extraer de la experiencia adquirida en aquellos países que ya hayan
efectuado la reestructuración de modo que redunde en beneficio de los que estén por
acometer ese proceso o procedan a una reevaluación de su proceso de reestructuración?
-
Si es preciso efectuar despidos del personal como consecuencia de la disminución del
volumen de actividades, de los cambios tecnológicos o de la reorganización de la
empresa, o por todos estos motivos a la vez, ¿cuál es la mejor forma de abordar el
problema de modo que los intereses de la economía en general concuerden con los de
los trabajadores afectados por esa medida?
Naturaleza de los problemas y los protagonistas
de la reestructuración de los ferrocarriles
Las preguntas planteadas en la sección anterior reflejan la complejidad de los problemas
que presentan la reestructuración de los ferrocarriles y sus consecuencias. Algunos aspectos
de la reestructuración, en especial los relacionados con la política económica y social1,
suelen ser de la competencia de las autoridades ejecutivas; otros deben resolverse mediante
disposiciones legislativas, por lo que se requiere la participación de políticos, legisladores
y quienes tratan de influir en sus decisiones, como los consumidores y los contribuyentes;
aun otros están relacionados exclusivamente con la administración interna de los ferrocarriles
y por tanto conciernen fundamentalmente a la dirección y al personal de las empresas
ferroviarias, y por último hay problemas que se presentan en varias esferas a la vez y cuya
solución requiere la participación de todos esos protagonistas, así como también la de los
trabajadores y sus sindicatos. Para definir mejor los diferentes conceptos, se presenta en el
cuadro 2.3 un sucinto análisis por temas de los principales problemas de reestructuración
que se plantean en el sector ferroviario. En lo que queda de este capítulo y en los dos
siguientes se analizan con mayor detalle estos conceptos resumidos.
1
Como se explica en la subsección relativa a la fijación de las tarifas, en este informe no se establece
diferencia alguna entre la política económica y la política social porque los asuntos relacionados con los
resultados «económicos», la política económica y otros extremos conexos interesan a la sociedad en su
conjunto, a diferencia de los resultadosfinancierosy de las cuestiones relacionadas con la gestión de las
empresas. En el mismo orden de ideas, habida cuenta de la política integrada por la que se aboga en el
presente capítulo, se considera que la política ambiental forma parte, ya sea de manera explícita o implícita,
de la política económica, a pesar de que algunas medidas reglamentarias relativas al medio ambiente (como
la limitación de los niveles de contaminación, etc.) no pertenecen al ámbito de la política económica
propiamente dicha.
2155A-11.S93
39
Funciones y responsabilidades
de los diferentes protagonistas
Una buena parte de los estudios sobre la reestructuración se centra en la gestión de los
ferrocarriles. Ahora bien, habida cuenta de la índole de los problemas que se presentan en
este sector de actividad y de las posibilidades que hay para resolverlos, no es razonable tratar
de mejorar sus resultados efectuando reformas internas sin modificar también los aspectos
de la política económica relativos al transporte y a ámbitos conexos — concretamente, el
medio ambiente, la energía y la utilización del suelo —, que influyen en la gestión de los
ferrocarriles y en sus resultados. Análogamente, la ejecución de una política idónea depende,
entre otras cosas, de los objetivos políticos y jurídicos que se resumen en el cuadro 2.3.
La disminución que se ha registrado en cuanto a la participación que tienen en el
mercado las empresas de ferrocarriles es un problema que está relacionado con las políticas
de fijación de los precios del combustible, los recursos ecológicos y la utilización de la
infraestructura de los transportes, aspectos, todos ellos, donde se han producido notorias
distorsiones de los precios que, salvo contadas excepciones, persisten todavía. De hecho,
este problema pertenece a la esfera de la política económica, y por tanto su solución no es
de la incumbencia de la dirección de los ferrocarriles. El problema de los déficit está
estrechamente ligado al hecho de que las empresas ferroviarias no gozan de entera libertad
para administrarse con la necesaria eficacia. Por otro lado, los excedentes de mano de obra
(que están relacionados con los déficit de esas empresas) constituyen un problema que
frecuentemente se debe a decisiones políticas anteriores que rebasan la esfera de acción de
la dirección de los ferrocarriles. Por ejemplo, en el Japón, después de la Segunda Guerra
Mundial, los ferrocarriles nacionales se vieron obligados a absorber en su personal a un
cuarto de millón de personas que habían sido repatriadas de China y de otros países, entre
ellos antiguos empleados de los ferrocarriles de Manchuria. Como consecuencia de ello, el
número de empleados aumentó de 537.800 a un máximo de 610.500 entre marzo de 1946
y marzo de 1948. En virtud de importantes programas de racionalización que las autoridades
de ocupación impusieron antes de celebrarse el Tratado de Paz de San Francisco, la plantilla
se redujo a 442.000 empleados en marzo de 19522. En algunos casos cabe también atribuir
los excedentes de mano de obra a la rigidez de la legislación laboral y de las relaciones
obreropatronales. El único modo de cambiar esta situación anómala consiste en aplicar
medios políticos.
Una cuestión que a todas luces incumbe a la dirección de las empresas consiste en la
necesidad de modificar el criterio que se aplica a la planificación y la prestación de los
servicios, basándolo más en la demanda en lugar de hacerlo en el lado de la oferta, que es
el rasgo característico de los ferrocarriles «monolíticos» de corte tradicional. Sin embargo,
cuantas medidas se adopten con este fin están condenadas a tener escasos resultados si no
se apoyan en disposiciones legislativas que regulen claramente las funciones y obligaciones
respectivas de las compañías ferroviarias y del Estado.
2
Un objetivo importante de estos «programas de racionalización» consistía en excluir a los comunistas.
Véase S. Ariga: Kokutetsu no Rósei to Ródóindó (la política obreropatronal y el movimiento laboral en los
ferrocarriles nacionales del Japón) (Tokio, Kótsü Kyóryoku-kai), 1978, 2 tomos, citado en S. Watanabe: The
restructuringofthe Japonese National Railways.Effects onlabour and management (Ginebra, OIT, documento
de trabajo SAP 2.31/WP.54 del Programa de Actividades Sectoriales), 1993, pág. 3.
40
2155A-U.S93
Cuadro 2.3.
La reestructuración de los ferrocarriles: naturaleza de los objetivos,
problemas y soluciones posibles
Naturaleza de
los problemas
Objetivos
Problemas
Soluciones posibles
Económica/social
(autoridades ejecutivas)
Asegurar el funcionamiento de los
servicios de transporte en
condiciones de máxima eficacia
para la colectividad, teniendo
presentes sus efectos sobre el
medio ambiente y la utilización del
suelo y de la energía.
Dificultad de evaluar el grado
máximo de la eficacia;
distorsiones de los precios de
la energía y de las tarifas de
uso de la infraestructura de
las diferentes modalidades de
transporte; subevaluación de
los costos y de las ventajas
de los recursos ambientales y
de las repercusiones sobre el
medio ambiente; cortapisas
burocráticas que menoscaban
la eficacia de los transportes.
Análisis de los costos y beneficios
sociales; consejo económico
interministerial para determinar los
parámetros de carácter polémico
aplicables a la fijación de las tarifas;
mecanismo bipartito o tripartito
encargado de estudiar las medidas
necesarias para efectuar el ajuste del
personal.
Fijar los precios al nivel que
convenga para asegurar la máxima
eficacia.
Realizar ajustes de la mano de obra
sin brusquedad.
Legislativa/institucional
(políticos y legisladores)
Establecer un marco jurídico e
institucional que permita: al la
coordinación de las políticas y de la
planificación de los transportes;
b) una competencia multimodal
eficaz; c) la fijación eficaz de los
precios de la energía, del medio
ambiente y de la infraestructura de
los transportes; di el saneamiento
financiero de los ferrocarriles que,
por lo demás, estén bien
administrados; el la resolución de
los conflictos; II la seguridad.
Influencia desigual de los
grupos de presión: intereses a
corto plazo frente a intereses
a largo plazo; intereses
sociales frente a intereses
particulares; factores
limitativos de la eficacia de
carácter transfronterizo.
Vigilancia del proceso legislativo por
medio de la información y la evaluación;
separación de la infraestructura de los
transportes y de la explotación de las
redes; derecho de acceso en virtud de
criterios competitivos, a la
infraestructura de los ferrocarriles;
modificación de las disposiciones
reglamentarias relativas a las
indemnizaciones por despido, a la
redistribución del personal y al acceso a
la formación; acuerdos regionales.
Administrativa/financiera
(dirección de las empresas
ferroviarias y sindicatos)
Incrementar la participación en el
mercado, la eficiencia en la
utilización de los recursos y los
resultados globales.
Gestión rígida centrada en la
oferta; obligaciones sociales y
disposiciones legislativas que
coartan la libertad de mejorar
la relación costos-beneficios;
exceso de personal; rigidez de
la mano de obra;
desmoralización de los
trabajadores.
Reorganización de la actividad ferroviaria
buscando su mejor adaptación al marco
jurídico; aumento de los ingresos merced
a la adaptación de los servicios a los
usuarios, el mejoramiento de la
información y la celebración de contratos
precisos de servicio de utilidad pública;
consecución de una relación óptima
costos-beneficios mediante una reducción
de los gastos fijos, que puede lograrse
por diferentes medios: subcontratación
de algunos servicios y recurso a mano de
obra de dedicación parcial; programas de
supresión de puestos de trabajo
previendo el pago de indemnizaciones por
despido, la merma natural del personal y
la modificación de los regímenes de
pensiones y de jubilación; empresas
mixtas; indemnizaciones y capacitación
vinculadas al comportamiento profesional;
participación en los beneficios y en el
capital social; estructura más flexible de
las profesiones mediante modificación de
las divisiones de las tareas
especializadas y de la dotación del
personal; cooperación en materia de
gestión a nivel regional.
2155A-11.S93
41
Otros asuntos que son de la incumbencia de la dirección de las empresas se refieren
al tipo de cambios que es preciso efectuar en un país determinado para conseguir resultados
óptimos a medio y largo plazo. A este respecto, se presentan importantes diferencias entre
los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo. En estos últimos se dedica más
atención a mejorar la conservación y reparación del material, el aprovechamiento de la
capacidad y la rentabilidad global3. Estas cuestiones no son menos importantes en los países
desarrollados, pero éstos hacen un mayor hincapié en la modificación de las relaciones
jurídicas e institucionales entre las empresas ferroviarias y el Estado, y esta modificación
se ha convertido en un elemento indispensable para mejorar la gestión de los ferrocarriles.
En el capítulo 3 se pasa revista a estas cuestiones de carácter jurídico e institucional, mientras
que lo que resta del presente capítulo se dedica a examinar los principales aspectos de la
política oficial que están relacionados con la reestructuración de los ferrocarriles.
Problemas de política económica
La finalidad de la política económica, por lo que respecta a los transportes, consiste
en garantizar la máxima eficacia de los servicios; en integrar los planes sobre el transporte
y los planes de utilización del suelo y los programas ecológicos y energéticos, y en
proporcionar los medios idóneos para cumplir estos diversos objetivos".
La política económica puede consistir en la adopción de instrumentos normativos (por
ejemplo, reglas sobre la absorción de compañías y sobre la competencia, normas sobre las
operaciones de transporte, la prevención de accidentes y la inspección de la seguridad, límites
de emanaciones impuestas a los vehículos, etc.) y de instrumentos de carácter económico
que regulan los acuerdos especiales sobre concesión de créditos y tasas de interés, precio
de los combustibles, así como precios y cánones (en forma de impuestos o de tarifas de uso)
cobrados a título de utilización del suelo o de infraestructuras conexas (como las carreteras)
y por concepto de otros recursos ecológicos.
El grado de intervención del Estado se determina según el sistema político de cada país;
de hecho, cualquiera que sea ese grado, siempre se pone en ejecución una política. Por
ejemplo, el que no haya una política explícita en materia de congestión del tráfico,
accidentes, contaminación o utilización del suelo constituye de por sí una política, la cual
conviene a los intereses de las compañías de transportes por carretera e incluso puede
contribuir a corto plazo al crecimiento económico general, aunque no redunde en beneficio
de los ferrocarriles o del público en general y a la larga ponga cortapisas al crecimiento
económico. El peso de los instrumentos normativos varía según el grado de intervención del
Estado. Cuando la regulación es escasa, el sistema de precios constituye el mecanismo
principal para determinar las decisiones acerca de las inversiones, las técnicas y la asignación
general de los recursos, la organización de los servicios de transportes y de otros servicios
y las posibilidades ofrecidas a la clientela.
Integración de la política de los transportes con otras
esferas de acción de las autoridades públicas
Tanto la teoría como la práctica permiten deducir que las políticas que rigen los
transportes, la energía y el medio ambiente — concretamente la utilización del suelo —
pueden llegar a ser mucho más eficaces cuando se formulan y aplican en virtud de criterios
de integración, en lugar de hacerse por separado. A pesar de que muy a menudo se da el
3
Véase A. Silverleaf: Manpower aspects of restructuring railways in developing countries: A synthesis
ofsix country case studies (Ginebra, OIT, documento de trabajo SAP2.28/WP 48 del Programa de Actividades
Sectoriales).
* Véase la explicación de conceptos y criterios que figura en la nota 1.
42
2155A-1I.S93
caso de que la elaboración de una política integrada se vea obstaculizada por las perspectivas
políticas a corto plazo y los presupuestos del Estado, algunos países se han esforzado en
llevarla adelante.
En los Países Bajos, de conformidad con su segundo Programa estructural sobre el
tráfico y los transportes (SVV-II), el Gobierno ha emprendido una reestructuración a fondo
de los ferrocarriles holandeses (NS) mediante la ejecución de un plan de finalidades múltiples
cuyo objeto consiste en incrementar la participación de los ferrocarriles tanto en el transporte
de pasajeros como en el de mercancías y en poner coto al aumento de los costos sociales que
se derivan de la concentración del tráfico, de la contaminación atmosférica y de los
accidentes de tráfico. De aquí al año 2010 va a limitarse el aumento del tráfico de vehículos
privados al 35 por ciento, y se prevé que entre 1990 y 2010 el transporte de mercancías y
el tráfico de pasajeros por ferrocarril se incrementarán, respectivamente, en el triple y en
un 65 por ciento3. Para cumplir este programa está prevista la ejecución de una política
integrada de transportes que engloba: un plan a largo plazo relativo a la infraestructura
ferroviaria que se llevará a cabo en coordinación con la política ambiental; una política de
tarifas de los transportes por carretera y por ferrocarril en virtud de la cual la circulación
por carretera se abandonará cada vez más a favor de otras modalidades de transporte, y la
adopción de medidas complementarias, tales como la limitación del espacio de aparcamiento
y del acceso a los centros urbanos, así como la creación de servicios especiales de carga por
ferrocarril destinados a las empresas.
Pero los Países Bajos proporcionan también un ejemplo no menos sintomático sobre
la manera en que las restricciones presupuestarias del Estado pueden socavar proyectos como
el que se menciona líneas arriba. En efecto, a pesar de existir ese proyecto, el Gobierno
declaró el 26-27 de agosto de 1993 que le era imposible cumplir ciertos objetivos
relacionados con la financiación de los ferrocarriles, y la NS tuvo que anunciar que de
momento se veía obligada a apartarse del plan suspendiendo el servicio de algunos trenes
que transitan a altas horas de la noche y muy temprano por la mañana, lo que, a todas luces,
redundará en un aumento del número de automóviles particulares en las grandes ciudades
y en un recorte no previsto de 1.500 puestos de trabajo que se efectuaría, de ser posible,
recurriendo a la jubilación anticipada.
En los Estados Unidos, la ley de diciembre de 1991 sobre la eficacia de los transportes
multimodales por superficie tiene por objeto configurar un sistema racional desde los puntos
de vista energético y económico al tiempo que se reduce la congestión del tráfico y la
contaminación y se reconstruye la infraestructura. Gracias a ello se ayuda a los gobiernos
de los Estados y locales a hacer frente a los problemas ambientales a la vez que se crean
nuevos empleos6. Las disposiciones de esta ley se aplican fundamentalmente al transporte
por carretera pero hay también disposiciones sobre la fijación de las tarifas y sobre otras
cuestiones que están encaminadas a reforzar la capacidad competitiva de los transportes por
ferrocarril. Las autorizaciones de pagos del Fondo de Modernización de los Ferrocarriles,
que totalizaban 5.000 millones de dólares durante los seis años de aplicación de la ley, se
asignan (en virtud de su artículo 3) con arreglo a un plan preestablecido en lugar de hacerse
discrecionalmente como ocurría de conformidad con disposiciones anteriores.
s
Información proporcionada por el Ministerio de Transportes de los Países Bajos (Sporen Voor Straks:
Advies over de toekomstige relatie tussen overheid en Nederlandse Spoorwegen) (La Haya, junio de 1992).
6
Ministerio de Transportes de los Estados Unidos: ínter/nodal Surface Transportation Efficiency Act
ofl991: A Summary (Washington, 1992).
2155A-U.S93
43
Función de la fijación de tarifas
en el marco de las políticas integradas
Para que sea eficaz, la fijación de las tarifas de los transportes, considerada en el marco
de una política integrada, ha de tener en cuenta los costos sociales efectivos, que comprenden
en particular el costo de oportunidad del combustible, de la infraestructura y de la gestión
de los transportes y de los recursos ecológicos conexos, así como el de los factores exógenos
que entran enjuego en la producción y la utilización de todos esos recursos. A este respecto,
es indispensable hacer una distinción entre la eficacia económica y la eficacia financiera.
En efecto, el primero de estos conceptos tiene una trascendencia social, mientras que el
segundo no concierne sino a la gestión de las empresas. Se trata de dos conceptos distintos
en la medida en que, cuando se aplican a la formulación y evaluación de las políticas y los
programas, no entrañan las mismas prácticas de contabilidad de los costos-beneficios.
Las cuestiones metodológicas de este tipo no tienen cabida en el presente informe.
Baste, pues, señalar que, para que quede reflejada la situación de las empresas y de los
usuarios, al analizar la eficacia financiera (por ejemplo, al efectuar la evaluación financiera
de un proyecto aplicado a una o diversas empresas ferroviarias, compañías de transportes
por carretera, etc.) deben considerarse los precios de mercado de los factores de producción
y de los productos (con inclusión de las subvenciones, los impuestos y los derechos de
importación). En cambio, cuando se efectúa una evaluación de orden económico, no deben
tomarse en cuenta las cargas fiscales y las subvenciones, pero deben incluirse los costos y
beneficios externos, así como ciertos efectos a largo plazo que a veces rebasan el período
de referencia del análisis.
Cuando se articula una política de fijación de precios y se emprende una evaluación
económica comparativa de las diversas posibilidades de inversión en infraestructura de los
transportes, es indispensable tener en cuenta esta distinción de carácter contable. Si bien es
un hecho que las consideraciones de orden político a menudo dificultan las evaluaciones de
esa naturaleza, no cabe duda de que las autoridades públicas están dispuestas a realizar este
tipo de análisis siempre y cuando, por su parte, los directores de los ferrocarriles exploten
sus empresas con arreglo a principios comerciales racionales. Independientemente de lo que
puedan decidir los políticos, los representantes de los grupos de presión y los legisladores,
el nudo del problema radica en que, a largo plazo, las diversas modalidades de transporte
tienen visos de producir unos efectos económicos muy diferentes. De ahí que, en principio,
sea preciso que las políticas de promoción del transporte por carretera y por ferrocarril sean
objeto de un minucioso análisis económico de manera que redunden en el máximo beneficio
de la colectividad, de igual modo que cuando los directores de las compañías de ferrocarriles
toman una decisión, deben aplicar criterios de eficacia financiera en lugar de regirse por
principios de contabilidad social.
a)
La fijación de los precios de la energía
y la competencia multimodal
La intensidad y el costo energéticos de los diferentes medios de transporte cobran una
importancia decisiva para el desarrollo del sector ferroviario, si bien ha habido una tendencia
a desatender esta cuestión en razón de la caída de los precios mundiales del petróleo que se
ha registrado a lo largo de varios años. En Europa, por ejemplo, al sector de los transportes
le corresponde cerca del 28 por ciento del consumo de energía. La intensidad energética es
mucho más elevada en el sector del transporte por carretera que en el que se. hace por
ferrocarril. Por ejemplo, en 1985 fue 8,7 y 3,5 veces mayor, respectivamente, en Alemania,
44
2155A-11.S93
si se tiene en cuenta el número de toneladas/km y de pasajeros/km7, y en los Estados
Unidos los costos del gasoil representan alrededor del 10 por ciento de los costos de
explotación del transporte de mercancías por ferrocarril, mientras que cuando el transporte
se efectúa por carretera alcanzan hasta el 30-50 por ciento. De ahí que todo aumento de los
precios del gasoil y de la gasolina que se produzca como consecuencia de las variaciones
de los precios mundiales o de los costos sociales de la protección del medio ambiente, o que
tenga por objeto favorecer el ahorro de energía y la rentabilidad de los transportes, redunde
en beneficio del transporte por ferrocarril pero en detrimento del transporte por carretera.
Por otro lado, las políticas de subvención del gasoil o las que hacen caso omiso de los
factores exógenos relacionados con el medio ambiente no sólo tienden a disminuir la eficacia
de los recursos, sino que también aumentan el grado de vulnerabilidad económica de los
países importadores de petróleo cuando se registran cambios bruscos en la oferta y los
precios de los combustibles.
En el decenio de 1970 y en los primeros años del de 1980, el aumento de la capacidad
competitiva del transporte de carga por carretera se resintió en varios países de la distorsión
de los precios del combustible. Cuando, en los años setenta, aumentaron los precios
mundiales del petróleo, muchos países importadores de este combustible decidieron
subvencionar el gasoil por considerar que el hacerlo impediría que se disparara la inflación
y permitiría proteger a las personas con pocos medios económicos contra un aumento de las
tarifas de transporte de pasajeros. Estos objetivos estaban justificados en ciertos casos, pero
la importancia de las subvenciones a menudo redundó en una distorsión de la evolución
general de los transportes, lo que a largo plazo tuvo consecuencias negativas. Hay países
en que no se ha rectificado todavía esa distorsión. Por otro lado, varios países exportadores
de petróleo siguieron subvencionando los combustibles líquidos de forma que los precios de
venta no correspondían al coste de oportunidad de los combustibles (es decir, su valor de
exportación)8; lo que hizo necesario que se realizasen ahorros de combustible a la par que
se producía un desperdicio de los recursos naturales y de la renta nacional futura9.
b)
Consideración de los costos y beneficios
de la protección del medio ambiente
en el sistema de fijación de los precios
En el sistema de fijación de los precios deberían tenerse en cuenta las diferencias que
hay entre los distintos medios de transporte por lo que respecta al costo de la contaminación
atmosférica, del ruido, de la congestión del tráfico, de los accidentes provocados por éstos
y a la extensión y costo de oportunidad de los terrenos utilizados (vías férreas o carreteras),
sin olvidar las ganancias que dejen de percibirse, como la pérdida de los ingresos derivados
del turismo en razón de los efectos que cualquiera de esos factores tiene sobre la belleza del
entorno (por ejemplo, la construcción de una carretera más a través de un paisaje conocido
por sus bellos panoramas para hacer frente al aumento del tráfico por carretera puede
ocasionar una pérdida de esos ingresos).
7
G. Ellwanger: "Transforming the reailway's user friendliness into market shares", en Rail
International (Bruselas, Asociación Internacional de Congresos de Ferrocarriles), noviembre de 1991, pág. 3.
8
Para satisfacer criterios de rendimiento económico, el precio de referencia de los combustibles (sin
incluir los costos de distribución, los márgenes de utilidad y los impuestos) debería corresponderá) al precio
c.i.f. (coste, seguro y flete) de los combustibles importados, o b) al precio f.o.b. (franco a bordo) si los
combustibles consumidos en el país pueden ser exportados, o c) al precio c.i.f. del petróleo bruto
incrementado con los costos marginales de refinación si el petróleo bruto se transforma localmente en
combustible.
9
Véase, por ejemplo, A. Pereira, A. Ulph y W. Tims: Coping with the oil shocks (Ginebra, OIT),
1987.
2155A-11.S93
45
La explotación de los recursos ambientales — como el terreno que atraviesan las vías
férreas y carreteras, la calidad del aire o la belleza del paisaje — redunda en su deterioro,
aunque no lleguen a agotarse del todo; así pues, convendría que se les atribuyese un valor,
por ejemplo, en forma de cánones que podrían consistir en peajes o en pagos anuales por
concepto de la utilización de las carreteras y de las vías, o incluso en un impuesto. El monto
de tales cánones debería fijarse en función del coste de oportunidad de los recursos, de los
costos que acarrea su conservación y reparación o de cualesquiera consecuencias financieras
indirectas, como la pérdida de los ingresos relacionados con el turismo.
El principal problema que se presenta a este respecto radica en la forma de evaluar
correctamente los costos y los beneficios, o, de no ser posible hacerlo, en la forma de
asignarles un valor estimativo (o un cuasivalor ponderado) que pueda concertarse a nivel
político.
Ciertas consecuencias ecológicas, como los costos de la contaminación atmosférica y
los accidentes, tienen un carácter relativamente objetivo y por consiguiente es posible aplicar
criterios técnicos para medirlas, como se hizo, por ejemplo, en los estudios a que se refiere
el recuadro 2.1. Pero hay efectos de índole subjetiva que no es fácil cuantificar. Además,
algunos de ellos, como los ingresos derivados del turismo o incluso los beneficios que
ulteriormente podría reportar el ahorro de las reservas petrolíferas, tienen también un alcance
que trasciende las generaciones, por lo que es todavía más difícil evaluarlos e integrarlos
en el marco de un análisis de costos-beneficios efectuado con fines de fijación de los
precios'0.
Habida cuenta de que se conocen las diferencias de los efectos que tienen sobre el
medio ambiente los distintos medios de transporte, a pesar de que no sea posible calcular
con suficiente objetividad algunos de los costos y beneficios de la protección del medio
ambiente, una forma adecuada de disipar esta incertidumbre podría consistir en efectuar un
análisis de la sensibilidad del público frente a esos efectos con el fin de establecer unos
parámetros básicos que permitan a los políticos y a las autoridades adoptar las decisiones
que procedan. Esta técnica consiste en crear situaciones hipotéticas para conocer cómo varían
los costes unitarios (por ejemplo, el coste de cada tonelada/km) y los costes o beneficios
globales, o aun los beneficios que obtienen las empresas ferroviarias, las empresas de
transporte por carretera y los usuarios, cuando se modifica alguno de los parámetros o varios
de ellos de modo que reflejen las estimaciones de los costos y las ventajas de carácter
subjetivo. Entre los parámetros que pueden variar figuran los precios del combustible, las
tarifas de transporte, las sumas cobradas a las empresas ferroviarias y a las compañías de
transporte por carretera por concepto de la utilización de las carreteras y vías férreas, los
tipos de interés, los impuestos, etc.
En cuanto a los cánones y los costos externos que tienen un carácter subjetivo o que
no pueden evaluarse con precisión, la única forma de integrarlos en el sistema de fijación
de los precios consiste en aplicar criterios normativos establecidos por mecanismos políticos,
es decir, en función de lo que la sociedad está o no está dispuesta a aceptar y de lo que las
agencias de transportes, los usuarios y los contribuyentes están dispuestos a pagar. Por
muchas polémicas que haya suscitado este modo de proceder, no se dispone de otras
soluciones más aceptables, y de hecho algunos países ya lo han adoptado.
Desde un punto de vista práctico, también es importante determinar si conviene, y en
qué medida, que los derechos cobrados a los usuarios, los impuestos sobre el combustible,
10
Para un estudio de estas cuestiones, véase, por ejemplo, A.F. Pereira: Technology policy for
environmentalsustainability andforemploymentandincome generation:Conceptualand methodological issues
(Ginebra, OIT; documento mimeografiado del Programa Mundial del Empleo, WEP 2-22/WP.215), enero
de 1991; y M. Munasingh: Environmentaleconomicsandvaluation in developmentdecisionmaking, documento
de trabajo sobre el medio ambiente, núm. 51, febrero de 1992.
46
2IS5A-11.S93
los peajes, o una combinación de todos estos elementos integren los diferentes costos de
protección del medio ambiente ocasionados por las diversas modalidades de transporte o
fomenten o desalienten ciertas formas de utilización del transporte y de consumo de
combustibles. La respuesta variará de unos países a otros según sea su elección de los
mecanismos más eficaces para evitar las distorsiones que puedan producirse a otros niveles
del sistema de precios. En algunos países ya se están utilizando los impuestos sobre los
combustibles a modo de redistribución de la renta y con otros fines, y por consiguiente no
constituyen el medio más adecuado para financiar los cánones y los costos externos. Además,
la estructura del consumo de combustibles (gasoil o gasolina) no siempre permite utilizar
como es debido los impuestos sobre el combustible, es decir, por ejemplo, para fomentar
el ahorro de la energía o con finalidades ecológicas.
Merece detenerse a examinar ciertos ejemplos relativos a la fijación de los precios. En
virtud del ya mencionado programa SVV-II de los Países Bajos, los impuestos sobre la
gasolina van a aumentar en 1993 en 5 centavos de florín (0,023 centavos de dólar de Estados
Unidos) por litro, y los peajes aumentarán en 130 florines (70 dólares de Estados Unidos).
De conformidad con la ley estadounidense sobre la eficacia de los transportes multimodales
por superficie, en las infraestructuras que dependen de las autoridades federales, a saber,
las carreteras, los puentes y los túneles, hoy en día se autoriza el cobro de unos peajes mucho
mayores que antes. En este país está a punto de iniciarse un programa piloto de
determinación de los costos de la congestión del tráfico que prevé la introducción de peajes;
estará compuesto de cinco proyectos financiados con 25 millones de dólares que sufragará
la Administración federal de carreteras para los ejercicios fiscales de 1992 a 1997". En
Suiza, a comienzos de 1,993 se aumentaron los impuestos sobre los combustibles, lo que
dio lugar a un incremento del 20 al 22 por ciento de su precio, medida que se espera tenga
importantes consecuencias para el tráfico ferroviario interurbano y de cercanías.
Recuadro 2.1.
Los transportes y el medio ambiente
Los transportes son la causa más importante de contaminación atmosférica y acústica
en las zonas urbanas y suburbanas. Como se desprende de varios documentos de política
general y estudios empíricos, sus costes sociales a largo plazo, junto con los que se derivan
de la congestión del tráfico (efectos directos sobre la productividad y efectos indirectos sobre
los costos adicionales de la infraestructura de las carreteras) cada día suscitan más
preocupación'2. Es de suponer que la liberalización del comercio, especialmente en Europa,
hará que el tráfico por carretera continúe creciendo con más rapidez que el tráfico por
ferrocarril, lo que provocará un mayor grado de congestión del tráfico. Además, la adopción
de las técnicas «justo a tiempo» (JAT) en la industria manufacturera ha exacerbado los
problemas relacionados con la congestión del tráfico por carretera, lo que ha acentuado
todavía más las diferencias que existen, por lo que respecta a los costes ecológicos, entre
el transporte por carretera y el transporte ferroviario. El efecto conjugado de estos dos
factores podría tener importantes consecuencias para el medio ambiente, la seguridad de las
carreteras y las inversiones en conservación e infraestructura de las carreteras, y seguirá
planteando problemas de importancia decisiva para las políticas de planificación y de fijación
de las tarifas.
" Ministerio de Transportes de los Estados Unidos, op. cit.
12
Véase, por ejemplo, Comisión de las Comunidades Económicas (CCE): Energy: Consequences of
the proposed carbon/energy tax (Bruselas), febrero de 1993; CCE: Green paper on the impact of transpon
on the environment: A Community strategyfor «sustainable mobility» (Bruselas), informe del personal, 1992;
Conferencia Europea de Ministros de Transportes: Transpon growth in question, actas del Simposio
internacional sobre la teoría y la práctica en la economía de los transportes (París, OCDE), 1993.
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47
En lo esencial, al aplicar el método JAT se trasladan los problemas de ineficacia del
sector manufacturero al sector de los transportes. No se han evaluado todavía los costos
económicos netos de ese fenómeno. Ahora bien, a todas luces convendría promover una
desviación de la carretera al ferrocarril por una parte, del tráfico relacionado con el método
JAT, y, por la otra, del tráfico adicional a que dará lugar la liberalización del comercio. Para
conseguirlo, podría recurrir se a la incorporación de incentivos financieros en la estructura
de los precios del transporte por carretera y por ferrocarril, tal vez haciendo una distinción
entre los diferentes volúmenes de carga o entre las distancias recorridas, o recurriendo a
algún otro mecanismo análogo.
En un estudio sobre las encuestas recientemente publicadas relativas a los costos de los
daños ocasionados al medio ambiente por el sector de los transportes interiores en la
Comunidad Europea se presentaron las estimaciones siguientes, expresadas como porcentaje
delPIB: ruido, 0,1; contaminación atmosférica, 0,4; accidentes, 2,0; tiempo perdido, 6,813.
Como lo sugieren las estimaciones presentadas en dos series de estudios publicados en otra
encuesta (cuadro 2.4), los efectos y costos debidos al transporte por carretera son muy
superiores a los que se derivan del transporte por ferrocarril.
Cuadro 2 . 4 .
Carretera
Ferrocarril
Relación
carretera/
ferrocarril
Carretera
Ferrocarril
Relación
carretera/
ferrocarril
Contaminación
atmosférica
15,0
0,2
75,0
10,0
0,4
25,0
Ruido
15,0
2,1
7,1
2,0
0,2
10,0
1,6
0,1
16,0
Construcciones
e inversiones
19,7
12,9
1,5
Accidentes
46,2
0,5
92,4
Naturaleza
de los daños
11
Estimaciones d e los costos externos d e las diferentes
modalidades de transporte en la C o m u n i d a d Europea
(en miles de millones de marcos a l e m a n e s ) *
Estimaciones a)
Utilización
del terreno
A g o t a m i e n t o de
los recursos
57,0
1,3
Estimaciones b)
43,8
* Un marco alemán = 0,6 centavos de dólar de Estados Unidos (promedio del tipo de cambio de 1991) y
0,53 centavos de Estados Unidos (1989).
Fuente: Conclusiones de dos series de estudios — Estimaciones al y bl — citadas en H. Landis Gabel y
L. Róller: «Trade liberalizaron, transportation and the environment», en The energy Journal (Cleveland,
Ohio, International Association of Energy Economists), vol. 13, núm. 3, 1992, pág. 189.
En 1987 se realizó, bajo los auspicios del Grupo de las doce redes de ferrocarril de
la Comunidad Europea una evaluación de los costos de los daños causados al medio ambiente
por los transportes, que sirvió para calcular las contribuciones destinadas a cubrir esos costos
por tonelada/km y pasajero/km (cuadro 2.5).
13
48
E. Quinet: The social cost ofland transpon (París, OCDE), 1990.
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Cuadro 2.5.
Contribuciones por 1.000 pasajeros/km y 1.000 toneladas/km
que requiere la compensación de los costos relacionados
con el medio ambiente (en ECU)
Transporte de pasajeras
Accidentes
Transpon:e de mercancías
Carretera
Ferrocarril
Carretera
Ferrocarril
22,4
0,05
8,2
0,02
—
8,1
-
0,9
7,8
0,4
1,3
0,7
0,6
0,7
30,4
1,65
24,7
1,12
Atascos del tráfico
2,7
Contaminación atmosférica
4,0
Ruido
Total
F u e n t e : D a t o s c i t a d o s e n G . E l l w a n g e r , op. cit., p á g . 5.
y
En Alemania, Dinamarca, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia se han realizado
estudios similares pero más detallados. Por ejemplo, en un estudio efectuado en Suecia se
llegó a la conclusión de que los impuestos que gravan el tráfico por carretera cubrían con
creces los costos financieros de las redes de carreteras, pero en modo alguno los costos
económicos, entre los que figuran los costos globales de la infraestructura de las carreteras
y los costos de los efectos externos relacionados con los accidentes y las emisiones de
contaminantes'".
De todo lo anterior se desprende esencialmente que, a pesar de que las diferentes
evaluaciones de que se dispone difieren mucho entre sí, hay ya suficientes conocimientos
e informaciones técnicos para establecer unos parámetros que permitan optar por las
soluciones políticas que convengan y para adoptar decisiones racionales.
Recuadro 2.1. (fin)
c)
Igualdad de trato en la imputación de los costos
a las diferentes modalidades de transporte
El tema de las tarifas de uso sobrepasa el ámbito de la contabilidad aplicada a la energía
y al medio ambiente.
Las desigualdades en materia de costos y financiación de la infraestructura que hay
entre el transporte por ferrocarril y las demás modalidades de transporte pueden tener
importantes repercusiones en sus respectivas fuerzas competitivas. En algunos casos, la
desigualdad radica en que se cobran a los usuarios unas tarifas por concepto de
infraestructura de las carreteras que no compensan del todo sus costos sociales, pero en otros
casos se deriva del hecho de que no se recuperan enteramente los costos de instalación,
conservación y reparación de las infraestructuras ferroviarias en razón del cometido poco
rentable que, por constituir un servicio público, se impone a las compañías de ferrocarriles,
cometido que no suelen tener las compañías de autobuses y de transporte por carretera.
Es posible paliar en parte esas desigualdades por medio de la fijación de tarifas,
cobrando un canon por concepto de utilización de la infraestructura (por ejemplo, las tarifas
de uso), y aplicando tasas de interés especiales o recurriendo a otros acuerdos de crédito.
Ahora bien, son pocos los países que han podido adoptar este tipo de medidas ya sea en
razón de la influencia que ejercen los grupos de intereses, de la inercia de los órganos de
decisión o, en ciertos casos, por motivos de incompetencia. Por otro lado, el sistema de
fijación de precios por sí solo no basta para hacer frente a las diferentes necesidades que
" A. Nilsson: «The transpon planner's view», en ITF: Railways, environment and transpon quality:
A collection of expert papers (Londres, ITF) 1990, págs. 101-116.
2155A-U.S93
49
tienen los ferrocarriles y otros medios de transporte, en materia de inversiones relacionadas
con la infraestructura.
Por lo que respecta a la infraestructura, conseguir la igualdad de trato implica, ante
todo, bien que cada medio de transporte sufrague la totalidad de los costos sociales de su
infraestructura, bien que las propias autoridades públicas se hagan cargo de dichos costos
por lo que respecta a la totalidad de las modalidades de transporte. Pero también implica que,
si se subvenciona la circulación por carretera (en el caso de que no se recupere la totalidad
de los costos sociales de la utilización de las carreteras), las compañías de ferrocarriles
deberían recibir una subvención de igual cuantía, como mínimo, en función de las
toneladas/km y de los pasajeros/km que efectúen.
Muy a menudo, las empresas ferroviarias tratan de demostrar que las compañías de
transporte por carretera no pagan toda la parte que les corresponde de los gastos que requiere
la conservación de la red de carreteras. Son varios los estudios independientes que confirman
esta opinión, pero a los transportistas por carretera les conviene pretender que pagan más
que lo que de hecho les corresponde. Si bien las compañías y los sindicatos del sector
ferroviario han llegado a un acuerdo por el que se prevé una igualdad de trato multimodal,
en muchos países el grupo de presión de los transportistas por carretera ha alcanzado a su
vez un acuerdo bipartito cuyo objeto es mantener las desigualdades que recientemente se han
observado.
Para salir de este atolladero, los gobiernos pueden proceder a un análisis racional de
la coyuntura económica. Entretanto, otros acontecimientos políticos y progresos técnicos
ofrecen también horizontes harto prometedores. Lo más destacable es que, en los países
industrializados, progresivamente se está registrando un acercamiento entre los grupos de
presión del ferrocarril y de la carretera como consecuencia de diversos factores conexos.
Entre ellos, cabe señalar el carácter complementario cada vez mayor que hay entre esos
medios de transporte como consecuencia de la reaparición de la planificación integrada de
los transportes, de las tecnologías multimodales, del aumento de la congestión del tráfico
y de las presiones políticas que apuntan a incrementar los costos del transporte por carretera.
Otro factor que entra en juego consiste en el cambio de estrategia llevado a cabo por las
principales empresas de transporte por carretera, las cuales han comenzado a adaptarse a las
tendencias a largo plazo concluyendo acuerdos comerciales con las empresas ferroviarias (por
ejemplo, las diez compañías de transporte por carretera que han constituido la International
Road-Rail Union; la compañía de transportes por carretera Hunt, que ha celebrado contratos
con tres importantes compañías ferroviarias de los Estados Unidos, etc.). Estas iniciativas
serán determinantes para establecer las orientaciones estratégicas de los años venideros y,
por consiguiente, posibilitarán la creación de nuevas asociaciones entre las empresas de
transporte por carretera y las empresas de ferrocarriles, gracias a una multiplicación de las
modalidades de transporte combinado (véase el capítulo 1), que a su vez redundará en la
expansión del transporte ferroviario.
A pesar de las dificultades que se presentan, en Alemania, Suecia y algunos otros países
ya se han adoptado medidas igualitarias en lo que atañe a la infraestructura. En Chile,
mediante una nueva ley, el Gobierno establecerá la igualdad de las condiciones de
competencia en el mercado de los transportes, para lo cual velará por que cada uno de los
medios de transporte soporte los costos reales que se derivan de la utilización de la
infraestructura. Las autoridades públicas han aceptado proporcionar un apoyo financiero
destinado a los servicios de pasajeros que tienen un interés colectivo, y en 1993 están
considerando el pago de indemnizaciones a la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE)
50
2155A-1I.S93
para compensar las repercusiones que tienen sobre su situación financiera las subvenciones
abonadas a los medios de transporte que le hacen competencia15.
Para lograr que la competencia multimodal sea leal, es preciso que también se depare
a los interesados un trato igual por lo que se refiere a la financiación pública. A este
respecto, la situación varía mucho de unos países a otros. En 1992, la coyuntura era muy
parecida para las diferentes modalidades de transporte, por ejemplo, en Australia, España,
Francia, Noruega, Países Bajos, Suecia y Turquía, y en cambio era menos favorable para
el transporte ferroviario de Hungría, Luxemburgo y Reino Unido, y más favorable en
Dinamarca, gracias a una política deliberada de promoción del ferrocarril y de subsanamiento
de las desigualdades. En estos países, donde las empresas ferroviarias deben encargarse de
instalar, modernizar y conservar y reparar la infraestructura, por lo general se les abonan
subvenciones. En Alemania, por ejemplo, la administración pública otorga discrecionalmente
estas subvenciones, cuyo monto varía cada año, y también se han observado diferencias de
trato entre las compañías ferroviarias y las empresas locales de transporte en lo que atañe
a la financiación de los servicios que deben prestar en virtud de las obligaciones que deben
asumir por constituir un servicio público16. A no ser que se supriman o subsanen estas
desigualdades, seguirán siendo una cortapisa para la acción emprendida con vistas a
reestructurar los ferrocarriles y a reforzar su capacidad competitiva.
15
ITF: «Railways in developing countries», documento establecido con vistas a la discusión del punto
3 del orden del día de la Conferencia de la ITF sobre los ferroviarios, Luxemburgo, 26-28 de mayo de 1993,
pág. 2.
16
Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte: Financing ofthe railways, documento
preparado con vistas a la discusión del punto 4 del orden del día de la Conferencia de la ITF, Luxemburgo
26-28 de mayo de 1993 (Londres), pág. 11.
2155A-11.S93
51
3.
aspectos jurídicos, institucionales y
laborales
Agobiados por el déficit de sus ferrocarriles, los gobiernos pueden caer en la tentación
de salir del atolladero pasando sus problemas al sector privado, o incluso suprimiendo ciertas
líneas ferroviarias. Pero las decisiones de esta naturaleza no suelen servir los intereses
económicos de la colectividad a largo plazo. La importancia creciente del ferrocarril para
atender la demanda futura de transporte es, a todas luces, lo que más justifica su
reestructuración, finalidad que no es posible conseguir sin la ayuda del Estado en razón de
la magnitud de los medios financieros que requiere, del costo de oportunidad que supone
para la economía la capacidad insuficiente del transporte ferroviario, así como de otros
factores.
Los gobiernos de varios países se han visto ante el dilema de hallar un equilibrio entre
las restricciones del presente y los objetivos del mañana. Muchos de ellos han considerado
que lo procedente era otorgar prioridad a los segundos, y con tal fin han incorporado la
reestructuración de los ferrocarriles dentro del marco de una política integrada de los
transportes. Por ejemplo, en Colombia, la situación de los ferrocarriles nacionales (FNC),
que son propiedad del Estado, se había deteriorado en tal grado que se consideró seriamente
la posibilidad de cerrar la totalidad de la red. Sin embargo, después de haber evaluado los
costos de asegurar el tráfico presente y futuro por carreteras y vías fluviales, el Gobierno
llegó a la conclusión de que resultaría menos oneroso rehabilitar los ferrocarriles. Como
consecuencia de ello, en febrero de 1988, el Congreso adoptó la ley 21/88 que provee a la
elaboración de una política nacional del transporte en que los ferrocarriles ocupan un lugar
prominente. La ley también prevé que se hagan cambios institucionales y se consignen fondos
para restaurar la infraestructura y el material rodante'. En cambio, en Filipinas, el Gobierno
ha tratado de sostener los ferrocarriles nacionales recurriendo ya sea a su privatización o a
su rehabilitación con créditos públicos, pero ambas posibilidades se ven menoscabadas porque
son escasas las perspectivas de que aumente el tráfico, en razón de la competencia no sólo
del transporte por carretera sino también del transporte marítimo. Los ingresos del sector
no alcanzan para cubrir la masa salarial; el activo principal de la red son sus bienes raíces,
pero éstos ni siquiera ofrecen un interés suficiente para atraer el capital privado. Por esta
razón, el Gobierno se planteó la conveniencia de suprimir toda la red ferroviaria aunque
acabó por aplazar su decisión, en parte como consecuencia de las peticiones que le
formularon la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) y su
organización nacional afiliada para que estudiara la viabilidad de la rehabilitación de la red2.
Marco general de la reestructuración
de los ferrocarriles
Si bien las diferentes publicaciones muestran que existe un amplio consenso en cuanto
a la necesidad de que el Estado establezca un marco jurídico e institucional que permita crear
unas condiciones idóneas para reestructurar racionalmente los ferrocarriles, son muy diversas
las opiniones en lo referente a la magnitud y naturaleza de la intervención del Estado. Se
' Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (TTF): Railways in developing countries,
anexo 1, documento 93/RW/2/3. Conferencia Sectorial de los Trabajadores Ferroviarios, Luxemburgo, mayo
de 1993, págs. 3 y 4.
1
Ibíd., págs. 5 y 6.
52
2155A-11.S93
aduce a menudo que un marco apropiado para mejorar la capacidad competitiva del transporte
ferroviario y la calidad de los sistemas de transporte en general debería propender a:
— garantizar entre las diversas modalidades de transporte la igualdad de trato en materia
de gastos de infraestructura y en lo tocante al sistema de precios y a la financiación;
—
ofrecer a los directores de las empresas de ferrocarriles la autonomía de que precisan
para adaptarse a las condiciones del mercado;
—
definir de nuevo la relación entre el Estado y los ferrocarriles de modo que éstos
disfruten de un mayor grado de autonomía;
—
prestar, mientras sea necesario, asistencia para sanear la situación financiera de los
ferrocarriles;
—
promover una competencia fructífera y equitativa en la utilización de la infraestructura;
—
mantener las normas de seguridad y velar por su cumplimiento;
—
armonizar la reglamentación pertinente a nivel nacional e internacional.
Se han formulado todo tipo de opiniones en cuanto a las modalidades concretas que
debe revestir cada uno de estos extremos; ello se debe a la diversidad de las condiciones
reinantes en cada país y a los desacuerdos que hay sobre ciertos aspectos importantes de la
competencia multimodal, sobre la función y el alcance de los instrumentos normativos y
sobre las tarifas. Por otra parte, los sindicatos, contrariamente a lo que suelen hacer los
gobiernos y los directores de las empresas, defienden de manera sistemática algunas posturas,
como aseverar la necesidad de proteger las normas y condiciones de trabajo básicas. Entre
los fines que se señalan líneas arriba, el primero (la igualdad de trato) y el último (la
armonización de las normas) ya se han examinado en los capítulos 2 y 1, respectivamente,
mientras que los demás se abordan a continuación.
Autonomía en materia de gestión
Esta es la cuestión que más interesa a la dirección de los ferrocarriles. Ello se debe
a que sus directores no suelen gozar de la posibilidad de determinar sus propias políticas de
inversión ni de optimar sus utilidades porque las restricciones a que está sujeta la asignación
de créditos públicos influyen tanto en los costos como en los beneficios, porque el pago de
subvenciones entraña un control de los salarios que coarta la capacidad de las empresas para
llevar a cabo una política de personal bien concebida, o aun porque los proyectos de
infraestructura a menudo resultan ineficaces al no resultar siempre posible hacer una
estimación exacta. Ajuicio de la International Union of Railways (UIC), «las subvenciones
deben suprimirse y sustituirse por acuerdos entre el Estado y sus ferrocarriles», y la dirección
de las empresas ferroviarias debe gozar de libertad para «fijar los precios y las tarifas, ...
determinar las estaciones que han de mantenerse abiertas, ... elegir sus copartícipes en la
negociación, y ... organizar su actividad sin injerencia alguna del gobierno»3.
Si bien estos principios han recibido un amplio respaldo de los círculos oficiales, ciertas
consideraciones de orden político han limitado mucho la medida en que se han llevado a la
práctica. En efecto, la relación «tira y afloja» que hay habitualmente entre el Estado y las
empresas, consistente en «dar una de cal y otra de arena», redunda en detrimento de su
aplicación, puesto que los gobiernos y los consumidores quieren que haya menos
subvenciones e impuestos pero no aceptan que disminuyan o se deterioren los servicios. Los
sindicatos también suelen apoyar dichos principios, pero les preocupan las consecuencias que
3
UIC: Transformation ofthe international railway system aspart ofnew European transponpolicy
(París, 1991), págs. 32 y 33.
2155A-U.S93
53
pueda tener la «plena autonomía en materia de administración del personal» que reivindica
la UIC como parte de la libertad de «organizar su actividad sin injerencia alguna del
gobierno». Uno de los factores principales que limitan su aplicación es el hecho de que estas
libertades sean aceptadas por la dirección de las empresas sólo si se aplican de manera
global; otro factor limitativo es el cambio de relación que entrañan entre el Estado y las
compañías de ferrocarriles.
Establecimiento de una relación más clara
entre los ferrocarriles y el Estado
La condición indispensable para aplicar los principios que propugnan los directores de
las empresas ferroviarias es que se establezca una definición clara de las relaciones jurídicas
e institucionales entre el Estado y los ferrocarriles. A tenor de un estudio del Banco Mundial
que tiene presentes los criterios de la UIC, es preciso definir «sus obligaciones y
responsabilidades recíprocas, y han de articularse acuerdos financieros que tengan en cuenta
el cometido de servicio público que tienen los ferrocarriles, así como criterios de eficiencia
en materia de inversiones y de repartición de los gastos de infraestructura y objetivos de
rentabilidad económica»4. En general, los sindicatos, incluidas la ITF y la Federación
Internacional de Sindicatos del Personal del Transporte suscriben este principio y, por su
parte, casi todos los gobiernos que se han pronunciado por la reestructuración adoptan
medidas concretas con el fin de aplicarlo. Sin embargo, se han manifestado ciertas
discrepancias sobre la privatización y otros cambios propuestos o en vías de realización para
promover la competencia, a saber: a) establecer una separación entre la infraestructura
ferroviaria y la gestión del transporte ferroviario con el fin de lograr una utilización más
eficaz de las vías y de otras obras de infraestructura, y b) ofrecer «libre acceso» a la
infraestructura para estimular la competencia dentro del mismo sistema ferroviario.
Estas cuestiones, que constituyen el meollo de las reformas en las redes ferroviarias
de muchos países, en especial en la Comunidad Europea, de conformidad con la directiva
91-440 de junio de 1991, se examinarán más adelante, después de pasar revista a algunos
ejemplos significativos de cambios efectuados en la relación entre el Estado y los
ferrocarriles.
En los Países Bajos5, con arreglo al proyecto SVV-2 propuesto en junio de 1992, los
ferrocarriles nacionales (NS) se reorganizarán en cuatro compañías dotadas de personalidad
jurídica independiente (transporte de pasajeros; tráfico de mercancías; gestión de la capacidad
de la infraestructura, y planificación, construcción y mantenimiento). Tanto el Estado como
los inversionistas del sector privado pueden ser accionistas de estas compañías.
Para que la NS funcione como una empresa eficaz con arreglo a las leyes del mercado,
el Estado ha creado un fondo de infraestructura para financiar las inversiones y sufragar los
gastos de conservación y reparación de la infraestructura; establecer una división regional
de los transportes a fin de promover una mejor adecuación a las necesidades regionales en
materia de transporte y, al mismo tiempo, aumentar la descentralización; mejorar la función
del Estado haciendo que se dedique a tareas esenciales a la par que estudia la manera de
reducir la financiación pública. A medida que la compañía encargada de asegurar el tráfico
de pasajeros lleve a cabo un programa de reestructuración, la contribución del Estado
disminuirá gradualmente hasta desaparecer. En la última fase, la compañía de transporte de
pasajeros se independizará en gran medida del Estado, pero si éste lo desea, podrá cumplir
obligaciones concretas de servicio público en régimen contractual. Si el Estado no cumple
4
Banco Mundial: Transpon sector: Issues and options (Washington DC, 1992), pág. 26.
Información facilitada por el Ministerio de Trabajo de los Países Bajos: Sporen Voor Straks: Advies
over de toekomstige relatie tussen overheid en Nederlandse Spoorwegen, La Haya, junio de 1992.
5
54
2155A-11.S93
sus obligaciones, la NS puede hacer lo mismo, como al parecer ocurrió a fines de agosto
de 1993.
Durante el período transitorio de reestructuración, se había previsto la creación de una
sección independiente adscrita al Ministerio de Tráfico y Asuntos Fluviales (Transporte) cuyo
cometido era formular una política de infraestructura a largo plazo, mientras que otro
servicio independiente había de encargarse de la gestión de la infraestructura existente y
futura.
En Francia, las obligaciones del Estado y de la compañía nacional de ferrocarriles
(SNCF) se han definido dentro del marco de un «contrato de plan» propio del sistema
administrativo francés que han adoptado otros gobiernos y empresas de ferrocarriles (por
ejemplo, los de Austria, Bélgica, Senegal y, en cierta medida, Kenya, con su Protocolo de
acuerdo («Memorándum of Understanding»)). La reestructuración de la SNCF se ha llevado
a cabo gradualmente, y su finalidad principal ha sido mejorar la gestión de la compañía sin
dejar de mantener una relación clara con el Estado. Esta relación se rige por tres principios
esenciales: continuidad del servicio, igualdad de trato conferido por el Estado a las diferentes
modalidades de transporte, y contratos de servicio público.
Los ferrocarriles nacionales de China y de la India presentan varias características
comunes. Ambas empresas son muy grandes y administran redes que se coordinan dentro
de un plan único vinculado a los planes quinquenales nacionales. Lo más importante es que,
a diferencia de la mayor parte de las demás empresas de ferrocarriles, ambas arrojan un saldo
positivo de ganancias para el Estado y, por consiguiente, es menos probable que se trate de
modificar su relación con el mismo. China ha adoptado, aparentemente con éxito, un
«sistema contractual» parecido a los que existen en Francia y los Países Bajos con arreglo
al cual se pagan incentivos de rendimiento. Este sistema supone que las divisiones
administrativas de los ferrocarriles se convierten en unidades económicas independientes.
El sistema establece una base impositiva proporcional y permite que las diversas secciones
de las compañías ferroviarias conserven los beneficios realizados en exceso de la cantidad
fijada por vía de contrato; por otra parte, se sanciona el incumplimiento de las metas
establecidas.
Con arreglo al proyecto de legislación aprobado en Alemania en febrero de 1993, la
compañía de ferrocarriles de Alemania occidental «Deutsche Bundesbahn» (DB) y la de
Alemania oriental, «Deutsche Reichsbahn» (DR), se fusionarán el 1." de enero de 1994 en
el Fondo federal estatal denominado «Bundeseisenbahnvermógen». El Fondo estará compuesto
por a) una sección operativa, que constituirá ulteriormente la empresa de ferrocarriles
alemana Deutsche Bahn AG (DBAG), y b) una sección gerencial encargada de las tareas
administrativas, del personal y de la administración de la deuda. Ambas secciones se dotarán
de una dirección y tendrán sistemas de cuentas separados. Las tareas administrativas (por
ejemplo, planificación estratégica y supervisión de los ferrocarriles), que la DB y la DR
realizan por cuenta propia, se llevarán a cabo en la Oficina federal de ferrocarriles que
todavía no se ha constituido («Eisenbahn-Bundesamt»). En el proyecto de legislación está
previsto también facultar a las autoridades regionales para adoptar ciertas disposiciones
reglamentarias y financieras dentro del sistema de ferrocarriles. Sin embargo, a mediados
de 1993, la cuestión distaba mucho de haberse resuelto porque las regiones se resistían a
aceptar esta transferencia si no se recibía asistencia financiera adicional del Gobierno federal.
En el Reino Unido, el Parlamento decidió, en mayo de 1993, privatizar los
Ferrocarriles Británicos (BR); como es natural, esta decisión modificará la situación jurídica
y la estructura de la dirección de la empresa. Entre otros cambios, se procederá a una
separación entre la infraestructura y los servicios de explotación; a una división del servicio
comercial de transporte de pasajeros en diversas «concesiones», y a la aplicación del principio
de «libre acceso» para una parte del tráfico de pasajeros y todo el tráfico de mercancías. En
el plano jurídico, el cambio más importante es la supresión de la obligación de proveer un
2155A-11.S93
55
servicio mínimo de pasajeros. La gestión del tráfico ferroviario será de la incumbencia de
un director de concesiones que se encargará de contratar los servicios de los concesionarios
dentro de los límites del presupuesto que le asigne el Ministro de Transportes. Así, los
servicios de pasajeros se asegurarán por concesionarios con arreglo a las instrucciones
establecidas por el director de concesiones. Dichos servicios podrán subvencionarse cuando
tengan un interés colectivo, pero en ciertos casos los concesionarios deberán pagar derechos
de explotación. Los servicios de transporte de mercancías se asegurarán con arreglo al
principio de libre acceso a la red. Los Ferrocarriles Británicos deberán vender los servicios
existentes, y en adelante no podrán asegurar el transporte de mercancías. Los concesionarios
del transporte de mercancías podrán recibir subvenciones calculadas en función del grado
en que contribuyan a aliviar el tráfico por carretera. El servicio de regulación del tráfico
ferroviario supervisará las condiciones de acceso a la infraestructura para los transportistas
que deseen utilizarla, estimulará la competencia y la utilización racional de la red, y velará
por la aplicación de las nuevas disposiciones en materia de control de la seguridad en los
ferrocarriles6.
En Italia, la empresa estatal italiana de ferrocarriles se convirtió en diciembre de 1992
en una nueva compañía de transporte y servicios denominada FS-SPA que, de la misma
manera que los ferrocarriles holandeses, se organizará con arreglo a una estructura de cuatro
unidades distintas, cada una de las cuales estará dotada de su propia dirección. A principios
de 1993, las compañías permanecían bajo el control del Ministerio de Hacienda y, si bien
está previsto privatizarlas, todavía no se han puesto a la venta ni vendido acciones a
inversionistas privados7.
En el Japón8, los Ferrocarriles Nacionales (FNJ) se dividieron en abril de 1987 en
seis empresas regionales de transporte ferroviario de pasajeros9, y además se constituyeron
dos empresas pequeñas y un instituto para encargarse de las operaciones extraferroviarias
de la red10. Estas empresas de ferrocarriles (FJ) se constituyeron como filiales de una
sociedad estatal de inversiones, la Compañía de liquidación de los FNJ. Sus acciones se
pondrán en venta pública tan pronto como sus bases comerciales sean suficientemente sólidas
y se reúnan las condiciones necesarias para su venta en bolsa. La Compañía se ha hecho
cargo del activo y del pasivo de los ferrocarriles nacionales, así como de los trabajadores
ferroviarios que no lograron encontrar un nuevo empleo u ocuparse antes del 1." de abril
de 1987. En virtud de su condición de empresas paraestatales, los FJ funcionan bajo el
control del Ministerio de Transportes, y de conformidad con la ley vienen obligados a
recabar su aprobación respecto de: a) la elección y destitución de su presidente y de los
interventores de cuentas; b) la emisión de acciones y obligaciones y de empréstitos a largo
plazo; c) el programa anual de operaciones comerciales; d) la liquidación de los activos
importantes especificados mediante decreto del Estado, y e) la revisión de la escritura de
constitución, el destino de la cuenta de pérdidas y ganancias, y la fusión y disolución de la
empresa. Además, tres meses después de cada ejercicio económico, tienen la obligación de
presentar al Ministro su balance comercial anual. Por consiguiente, el Gobierno desempeña
6
ITF: Legal and structural changes in railway undertakings, anexo 1, documento 93/RW/2/5
(Conferencia Sectorial de los Trabajadores Ferroviarios, Luxemburgo), mayo de 1993, pág. 1.
1
Ibíd., pág. 7.
* Salvo cuando se indica lo contrario, la información relativa al Japón proviene de S. Watanabe: The
restructuring ofthe Japanese National Railways: Effects on labour and management (Ginebra, OIT, 1992),
documento de trabajo mimeografiado del Programa de Actividades Sectoriales, SAP 2.31/WP.54.
9
Ferrocarriles Japoneses (FJ) del Este, FJ Centrales (Tokai) y FJ del Oeste en la isla principal, y FJ
de Hokkaido, FJ de Shikoky y FJ de Kyüshú en las tres islas más pequeñas, así como una compañía nacional
de ferrocarriles para el transporte de mercancías (FJ Mercancías).
10
FJ Telecomunicaciones, FJ Sistemas de Información, e Instituto de Investigaciones Técnicas de los
FJ.
56
2155A-11.S93
un papel capital en la financiación del desarrollo de los ferrocarriles administrados por los
FJ u otras empresas privadas (véase la subsección que figura a continuación). Estas
obligaciones recíprocas se reducirán o suprimirán cuando las empresas se privaticen con la
venta de sus acciones al público.
El modelo de reestructuración de los ferrocarriles de Polonia y de la Federación de
Rusia" presenta varias características comunes a pesar de la diferente amplitud de sus
redes. Tanto los primeros como los segundos siguen siendo propiedad del Estado, pero ambos
han adoptado medidas para establecer una estructura más descentralizada y más orientada
hacia el mercado, así como para privatizar sus actividades subsidiarias, especialmente en el
caso de Polonia (el cuadro 3.1 resume sus rasgos distintivos principales).
En la Federación de Rusia, la fijación de tarifas es uno de los principales obstáculos
que menoscaban el mejoramiento de la administración de los ferrocarriles, a pesar de los
importantes cambios que se adoptaron en 1990-1992. Los ferrocarriles pueden fijar las tarifas
del tráfico local que está a cargo de una sola empresa, pero no están facultados para hacerlo
en relación con el tráfico asegurado por varias empresas y con el tráfico interestatal. Como
resultado de ello, las tarifas del transporte ferroviario han aumentado menos que los precios
en los demás sectores; las tarifas son muy distintas de unas empresas ferroviarias a otras y,
en algunos casos, ni siquiera permiten cubrir sus costos. Si bien la intención del Gobierno
es conferir a las empresas ferroviarias la facultad de establecer libremente sus tarifas, esta
práctica se ha visto coartada por la inflación y otras presiones económicas. La financiación
de las redes es otro problema conexo que ha de abordarse cuando se defina la futura relación
entre el Estado y los ferrocarriles. Está previsto permitir que los ferrocarriles establezcan
sus propias tarifas de conformidad con las condiciones del mercado y sus necesidades
financieras. Sin embargo, hoy por hoy, las tarifas fijas para la mayor parte de los servicios
de transporte de mercancías y pasajeros y la falta de recursos de autofinanciación continúan
menoscabando las inversiones en el transporte ferroviario.
En los Estados Unidos, la relación entre el Estado y los ferrocarriles volvió a definirse
en 1980 en la ley Staggers, que reduce la intervención reguladora del Estado en algunas
actividades y la modifica en otras. Esta ley garantiza a la dirección de las empresas
ferroviarias la libertad de fijar sus propias tarifas, la facultad de negociar los sueldos y
salarios, la posibilidad de subcontratar servicios y la de suprimir líneas que no son rentables.
El órgano regulador principal sigue siendo la Comisión Interestatal de Comercio (ICC), que
desempeña ahora un papel menos preponderante aunque todavía importante. En efecto, hoy
en día su cometido consiste principalmente en regular las fusiones, las tarifas de los servicios
y la subcontratación de servicios (por ejemplo, verificar si los intermediarios contratados
pueden prestar un servicio determinado), y en analizar los informes anuales de los
ferrocarriles de categoría I. En lo que se refiere a las tarifas, la ICC puede perseguir en
justicia a las compañías ferroviarias cuando injustificadamente aumentan el precio de
productos reglamentados. Sin embargo, en los últimos años, su actividad principal ha
consistido en controlar las fusiones resultantes de la desreglamentación y de las medidas
conexas de reestructuración. Si bien las fusiones entre grandes compañías de ferrocarril han
" Salvo cuando se indica lo contrario, toda la información relativa a la Federación de Rusia proviene
de Irene Valkova: Reorganization ofrailways in the Russian Federation (Ginebra, OIT), documento de trabajo
del Programa de Actividades Sectoriales que se publicará próximamente. Después del desmembramiento de
la antigua URSS se organizó en cada uno de los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI)
una red de ferrocarriles dotada de personalidad jurídica propia y de una dirección autónoma; sin embargo,
la coordinación de las operaciones dentro de la CEI incumbe a la Dirección del Consejo de Transportes
Ferroviarios de la CEI, que se encarga también de otras cuestiones relativas a todas las redes de ferrocarril
de la Comunidad. Georgia y los países bálticos son ahora miembros asociados del Consejo de Transportes
Ferroviarios.
2155A-11.S93
57
Cuadro 3 . 1 .
Polonia y Federación de Rusia: descentralización y privatización parcial
País;
ferrocarril
Fecha
inicial
Causas de la
reestructuración
Principales
características
Tipo de empresa
después de la
reestructuración
Grado de dependencia
del Estado
Polonia
• PKP
1990
Disminución del tráfico
debida a la recesión, a la
competencia del transporte
por carretera y a las
reformas económicas;
aumento del costo de unas
75 empresas filiales
{servicios de limpieza,
alimentación, reparación;
hospitales, centros de
descanso, talleres de
reparación, instalaciones,
etc.).
- Transferencia de muchos
de los servicios auxiliares
de los ferrocarriles y de
sus 75 filiales a empresas
privadas.
- Subcontratación de ciertas
actividades periódicas, por
ejemplo, mantenimiento de
la infraestructura y
reparación de equipo.
- Plan quinquenal aprobado y
acuerdo entre el Gobierno
central y los PKP para:
* Modernizar los servicios.
* Mejorar las líneas
principales y ceder otras
a transportistas
privados.
* Simplificar la estructura
de la administración.
Cambio de una estructura
gerencial cuadripartita a
una estructura tripartita
más descentralizada y
funcionamiento como
organización comercial.
El apoyo prestado
actualmente es inferior en
45% al que se precisa
para llevar eficazmente a
cabo la reestructuración.
Federación
de Rusia
-SZD
Dic. 1992
La creación de Estados
independientes exigió dividir
la antigua red soviética en
empresas nacionales
autónomas de ferrocarriles;
el estado de las vías se
deterioró en tal grado que
es necesaria su sustitución;
el grave deterioro del
rendimiento junto con crisis
de presupuesto ha impedido
que los nuevos gobiernos
aporten el capital necesario
para la recuperación de este
medio de transporte.
- Establecimiento de
empresas de capital mixto
para la construcción y
administración de tres
líneas nuevas;
- privatización prevista de
las empresas de
fabricación de equipo, de
construcción, y de otras
actividades subsidiarias con
concesiones del Estado;
• repartición de las
responsabilidades
comerciales entre el
Ministerio de
Comunicaciones y cada
empresa de ferrocarriles
para adaptarse al mercado
del transporte;
- liberalizaron de la política
de tarifas para el
transporte de mercancías y
pasajeros;
Descentralización de 19
empresas asociadas de
ferrocarriles en 104
unidades y empresas de
explotación de líneas;
nuevas disposiciones
legislativas sobre
desgravaciones fiscales,
precios y controles para
ofrecer más libertad a las
unidades ferroviarias.
Pago de subvenciones por
concepto de pérdidas
incurridas como
consecuencia de las
medidas legislativas, y
fijación de precios a nivel
interestatal.
• creación de una nueva
infraestructura estatal para
atender a las necesidades
financieras;
• creación de empresas
autónomas para la
reparación y producción de
nuevo equipo de señales y
comunicaciones.
Fuente: La información sobre Polonia se basa en entrevistas locales; la información sobre la Federación de Rusia procede de Volkova, op. c¡t.
58
2155A-11.S93
permitido hacer ahorros por concepto de reparación y conservación y conseguir una mayor
eficacia en general, a la ICC le preocupan especialmente las fusiones «paralelas» (es decir,las
fusiones entre ferrocarriles que explotan los mismos mercados), porque tales fusiones podrían
redundar en menoscabo de la competencia. El transporte de pasajeros por ferrocarril se rige
por la ley sobre el transporte ferroviario de pasajeros. De la misma manera que las empresas
de transporte de mercancías, la red Amtrak también puede fijar sus propias tarifas y ajustar
los salarios de conformidad con los convenios colectivos negociados.
La ley canadiense de 1987 sobre los transportes nacionales tuvo unos efectos
desreguladores muy parecidos a los de la ley Staggers. La fijación de tarifas se sustituyó por
contratos confidenciales sobre tarifas negociados entre los ferrocarriles y los expedidores.
Esta medida fue muy bien acogida, a juzgar por el número de contratos que se celebraron,
que ascendió a 2.525 en 1989 y representó el 70 por ciento de los ingresos de los
ferrocarriles distintos de los correspondientes al transporte de cereales.
En Australia, la Comisión Australiana de Ferrocarriles se constituyó en 1975 para
coordinar la actividad de cinco redes ferroviarias, entre ellas la más importante, los
Ferrocarriles Nacionales de Australia (AN). En julio de 1991, el Gobierno federal y cinco
Estados crearon la Sociedad Nacional de Ferrocarriles (NRC), que se encarga de los servicios
de transporte de mercancías entre Estados con vagones arrendados por sus accionistas. Las
pérdidas en que incurra durante el período inicial de explotación correrán a cargo de los
accionistas, proporcionalmente a sus valores en cartera'2.
También siguió disminuyendo el control del Estado en varios países africanos, entre
ellos el Camerún, Congo, Cote d'Ivoire, Kenya, Malí, Nigeria, República Unida de
Tanzania, Zambia y Zimbabwe, aunque las prioridades más importantes hayan sido la
reorganización y mejora de las vías y la conservación y reparación de locomotoras.
Nigeria dividió la Sociedad Nigeriana de Ferrocarriles en tres compañías distintas: el
Organismo Nigeriano de Vías Férreas, la Sociedad Anónima Nigeriana de Ferrocarriles, que
explota los trenes, y la Compañía Nigeriana de Servicios Técnicos Ferroviarios que se hace
cargo de los talleres y puede, «asociándose con un fabricante extranjero, instalar servicios
nacionales para la fabricación de material rodante»13.
En Zimbabwe, desde 1989 se ha autorizado a los Ferrocarriles Nacionales (NRZ) a
fijar sus propias tarifas para reducir su déficit: de 228 millones de dólares de Estados Unidos
en 1988 a 28 millones en 1992, y a cero en 1994-1995, fecha en que se suspenderán las
subvenciones y dejarán de autorizarse los descubiertos bancarios. Una parte de las
subvenciones se ha consignado para indemnizar los servicios ferroviarios prestados a
empresas controladas por el Estado, como Hwange Colliery (carbón), Zisco Steel, la
Comisión de Comercialización de Cereales y el propio Gobierno14.
Medidas transitorias de asistencia para la
recuperación financiera de los ferrocarriles
Cualquiera que sea el régimen jurídico a que estén sujetas las empresas ferroviarias
que experimenten dificultades financieras precisan de la ayuda del Estado. Además, toda
mejora de los servicios indispensables para la recuperación de la economía exige inversiones
en la infraestructura y el material rodante. Estas inversiones están sobre todo justificadas
cuando la insuficiente capacidad ferroviaria causa grandes gastos a la economía en su
conjunto (por ejemplo, anteriormente, en carbón, y en fechas recientes en producción y
12
UIC: UIC Activities Report 1991-92 (Bruselas, 1993), pág. 65.
"Ibíd., pág. 61.
ITF: Legal and structural changes..., op. cit., pág. 12.
14
2155A-11.S93
59
exportación de petróleo y madera en la Federación de Rusia). Se justifican también en
aquellos subsectores en que, si bien los ferrocarriles son ya competitivos, es posible
mejorarlos aún más. Por último, para alcanzar unos niveles de eficacia que puedan
mantenerse, muchas empresas ferroviarias tienen que formular programas para recortar los
excedentes de personal.
Esas inversiones y los programas de supresión de puestos de trabajo requieren grandes
sumas de capital, que la mayoría de las empresas ferroviarias no pueden procurarse por sí
mismas aunque se les permita aumentar sus tarifas. Las subvenciones estatales que perciben
muchas compañías de ferrocarriles no alcanzan a veces ni siquiera para cubrir las pérdidas
que les ocasiona la prestación de servicios públicos no rentables y, además, su endeudamiento
puede ser un obstáculo para obtener créditos privados.
Así, para emprender un proceso de recuperaciónfinancieraes menester contar con el
apoyo oficial ya sea para conseguir los capitales que requieren las inversiones o para pagar
las deudas acumuladas, o con ambasfinalidades.Esto se ha visto claramente incluso en los
países donde el proceso de reestructuración se ha encaminado hacia la privatización, como
en el caso de los Ferrocarriles Japoneses y en el de la empresa Conrail en los Estados
Unidos. En los países en desarrollo, el Banco Mundial y los bancos regionales para el
desarrollo han proporcionado fondos en condiciones muy favorables, pero siempre con el
apoyo del respectivo gobierno.
La recuperación financiera de las empresas ferroviarias con más dificultades requerirá
probablemente que se cancelen ciertas obligaciones y se revalúen los activos con arreglo a
un análisis económico bien concebido. A juicio de la UIC, la mayoría de las empresas
ferroviarias no están en condiciones de pagar la totalidad de sus deudas y, al mismo tiempo,
la carga creciente del servicio de la deuda excluye toda posibilidad de reorganización eficaz.
Tanto los directores de las empresas como los sindicatos del sector sostienen que este
problema sólo puede solucionarse si las partes acuerdan emprender conjuntamente un proceso
de recuperaciónfinancieraque requerirá, por un lado, que se permita a la dirección de las
empresas orientar la actividad del sector en función del mercado y, por otro, que los
gobiernos proporcionen los capitales indispensables de acuerdo con el valor total de los
activos. Son varios los gobiernos que han aplicado ya esos criterios.
En Chile, el Gobierno ha elaborado disposiciones legislativas con la finalidad de
liquidar una gran parte de la deuda de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE) y de
proveer fondos por valor aproximadamente de 100 millones de dólares de Estados Unidos
para financiar un programa cuatrienal de reorganización15. Es muy probable que el éxito
de los procesos de reestructuración en Alemania y el Reino Unido dependa también de la
negociación de la deuda, aunque a mediados de 1993 no se había elucidado aún esta cuestión.
Entre los países a los que se ha hecho mención anteriormente, el caso del Japón es ejemplar,
si bien es único, debido a su enorme superávit de capital y a su tradicional nivel de seguridad
del empleo. A este respecto, algunos aspectos merecen ser destacados.
En 1987, cuando se efectuó la reforma de los Ferrocarriles Nacionales del Japón (FNJ),
las obligaciones a largo plazo del grupo Ferrocarriles Japoneses ascendían a 37,2 billones
de yen, incluidos el monto de su deuda a largo plazo (25,4 billones de yen) y las obligaciones
por concepto de pensión (5 billones), así como un «fondo de estabilización» (1,3 billones)
creado hacía poco con el fin de obtener suficientes ingresos por concepto de interés para
cubrir las pérdidas de explotación y, por último, un «Programa de colocación de fondos»
(300.000 millones de yen) para sufragar el costo de cursos de perfeccionamiento destinados
a los trabajadores que perdían su empleo a causa de reducciones de plantilla y el pago de
sus salarios hasta que hubieran encontrado un nuevo empleo y, con la suma restante,
15
60
ITF: Railways in developing countries, op. cit., pág. 2.
2155A-U.S93
financiar nuevos proyectos de construcción. La Compañía de liquidación de los FNJ debía
asumir alrededor del 60 por ciento (22,7 billones de yen) de las obligaciones a largo plazo,
y el resto debía cubrirse con el producto de las líneas rentables. Dicha compañía debía
liquidar parcialmente sus deudas mediante: a) los ingresos (estimados en 7,7 billones de yen)
procedentes de la venta de 8.810 hectáreas de tierra y de otros bienes de los FNJ y de la
Compañía de Construcciones Ferroviarias del Japón que habían pasado a su poder y b) el
producto de las ventas de las existencias de las nuevas compañías, calculado en 1,2 billones
de yen, las obligaciones restantes, que ascendían a 13,8 billones de yen, quedarían a cargo
del Gobierno y eventualmente de los contribuyentes.
En algunos países, los problemas relativos a la liquidación de la deuda parecen ser
menos acuciantes actualmente que la necesidad de obtener nuevos capitales para poder
cumplir los objetivos fijados en materia de reconstrucción y expansión. Por ejemplo, para
llevar a cabo el proyecto holandés SV-II, al que ya se ha hecho alusión, habrá que triplicar
las inversiones anuales en infraestructura, que en 1990 se situaban en torno a 215 millones
de dólares de Estados Unidos y para 1996 deberían ascender a 645 millones, además de las
inversiones de la compañía NS en material rodante. En la Federación de Rusia, los recursos
con que han contado los ferrocarriles en los últimos años han sido insuficientes para atender
siquiera las prioridades más urgentes en materia de conservación y reparación. Las tendencias
financieras siguen siendo poco claras aunque se ha establecido al parecer una infraestructura
institucional adecuada para incrementar el capital social y proporcionar recursos financieros
adicionales a las empresas ferroviarias. Entre los organismos que han sido creados para
atender las necesidades en materia de inversión se cuentan la Junta de compensación de
transportes, el Banco de ferrocarriles y la Asociación ferroviaria de colectividades de
seguros.
La experiencia de Zimbabwe es también digna de mención. El mayor grado de
autonomía con relación al Estado y la posibilidad de fijar las tarifas que tienen ahora los
ferrocarriles ha permitido una gestión más eficaz, pero eso de por sí no basta pues se necesita
ayuda financiera para mejorar el transporte ferroviario. La empresa de los Ferrocarriles
Nacionales de Zimbabwe (NRZ) debe hacer frente a enormes dificultades de índole
operacional, que no pueden resolverse simplemente con aumentos de tarifas y nuevos recortes
de los costos. El Banco Mundial continuará pues prestándole asistencia financiera mientras
la empresa siga procurando cumplir los objetivos que se ha fijado para reducir su déficit.
No obstante, se ha señalado que a comienzos de 1993 los esfuerzos de NRZ por lograr esos
objetivos redundaban en una asignación inadecuada de los recursos correspondientes al
impuesto sobre la renta y a las cajas de pensiones, lo cual podría originar nuevas dificultades
financieras.
Fomento de la competencia
¿Separación contable o separación orgánica
de la infraestructura y las operaciones?
En el marco de las reformas recientemente llevadas a cabo en Europa y en otras partes
del mundo, se ha puesto de relieve la necesidad de establecer una separación contable entre
la administración de la infraestructura y las operaciones de transporte, como condición
indispensable para mejorar la eficacia comercial (mediante una mayor competencia y una
mejor utilización de las vías) y a fin de que los gobiernos puedan deparar un trato más
equitativo a las diferentes modalidades de transporte. La UIC se ha referido a esto último
en los términos siguientes: «facilitaría las opciones entre las inversiones en el ferrocarril o
en carreteras pues evitaría tener que comparar las inversiones en vías terrestres con una
mezcla de inversiones en infraestructura y subvenciones estatales para la explotación del
sistema ferroviario en su conjunto. También redundaría en beneficio de las empresas
61
ferroviarias, pues los cálculos comerciales resultarán más simples si los costos a largo plazo
de la infraestructura se definen correctamente en comparación, por ejemplo, con el costo
marginal que supondría el funcionamiento de un tren adicional en esa infraestructura»16.
La separación de la contabilidad no es algo nuevo. Así, por ejemplo, en los Estados
Unidos y Canadá las compañías de transporte de pasajeros pagan un alquiler a las empresas
de transporte de mercancías para poder acceder a las vías ferroviarias, mientras que en el
Japón ocurre lo contrario. No obstante, es necesario establecer una delimitación clara entre
la administración de la infraestructura y la explotación de los servicios y, de ser posible,
también entre las diferentes actividades de transporte. La administración de las vías y de
otros elementos de la infraestructura puede dejarse en manos de una unidad especial dentro
de la misma empresa o confiarse a una autoridad aparte, la cual podría conceder derechos
de explotación a empresas competidoras y cobrar a los usuarios por los gastos de
conservación y reparación de las vías.
La separación de las cuentas goza de un claro consenso tripartito, pero hay distintos
puntos de vista en cuanto a la conveniencia de establecer también una separación orgánica
entre la infraestructura y las operaciones. Esta última alternativa ha sido propuesta por la
Comunidad Europea y, en términos generales, por el Banco Mundial. En cambio, a ella se
oponen muchos empleadores y sindicatos (por ejemplo, la UIC y la Comunidad de
Ferrocarriles Europeos, la ITF y el Comité de Sindicatos de Trabajadores del Transporte
en la Comunidad Europea (CTWUEC), aunque sus posiciones no son unánimes ni tampoco
inflexibles.
La UIC sostiene que, por razones de índole técnica y relativas a la seguridad, «el
sistema ferroviario en su conjunto debe mantenerse bajo el control de una dirección única
a fin de garantizar una eficacia óptima» ". La Conferencia Sectorial de los Trabajadores
Ferroviarios de la ITF (Luxemburgo, mayo de 1993) se opuso a la separación orgánica por
considerar que «redundaría en: una pérdida de coherencia de la red ferroviaria; la
fragmentación de los servicios; una reducción de los niveles de seguridad, y el deterioro de
las condiciones de empleo»l8. Ambas organizaciones han expresado reservas con respecto
a esa idea básicamente por temor a sus consecuencias inciertas. No obstante, dado que varios
países han adoptado ya una separación orgánica, las empresas ferroviarias y los sindicatos
del sector podrían rectificar sus opiniones a la luz de los resultados que se obtengan gracias
a esas experiencias (capítulo 5). Las decisiones acerca de este criterio de separación seguirán
dependiendo, en parte, de la mayor o menor participación del Estado y las empresas
ferroviarias en la propiedad y la financiación de la infraestructura.
En Suecia, de conformidad con la ley sobre la política de transportes promulgada en
1988, los Ferrocarriles Suecos (FS) se dividieron en dos entidades: la nueva Administración
Nacional de Ferrocarriles y los Ferrocarriles Estatales Suecos (los nuevos «SJ»). La
Administración es responsable de la infraestructura del sistema nacional de ferrocarriles,
integrado por las líneas principales y las provinciales. Los nuevos SJ se encargan del servicio
de transporte y alquilan a la Administración las líneas de ferrocarril y la infraestructura
correspondiente. Los transportistas pagan tarifas fijas y variables. Las primeras se calculan
para cada vehículo, de modo muy similar a las que se cobran a los camiones para carga
pesada, pero no se aplican a los vagones de ferrocarril para transporte multimodal". Por
16
UIC: UIC Activities Report 1991-92, op. cit., pág. 44.
UIC: Transformation..., op. cit., pág. 45.
" ITF: Policy statement on the separation of railway infrastructure from operations (Conferencia
Sectorial de los Trabajadores Ferroviarios de la ITF, Luxemburgo), mayo de 1993, págs. 1 y 2.
" C. Beijbom: «SJ Freight: A thoroughly rationalised, profitableandcompetitivebusiness— A warranty
for future viability and development», en Rail international (Bruselas, Asociación Internacional del Congreso
de Ferrocarriles), junio-julio de 1993, pág. 49.
17
62
2155A-U.S93
su parte, las tarifas variables se calculan en función de los costos marginales a largo plazo.
Los SJ tienen prácticamente el monopolio de explotación de los servicios de pasajeros y de
mercancías en las líneas principales. Las autoridades locales de transporte dirigen las
operaciones de los SJ en las líneas provinciales y tienen, además, un derecho limitado de
prestación de servicios en las líneas principales. Si los SJ o las autoridades locales se
abstienen de hacer uso de esos derechos, se autoriza el acceso a otras empresas. Así pues,
la ley posibilita la utilización compartida de las vías, pero preserva la unidad del sistema
mediante la planificación central de la infraestructura. Como consecuencia de ello, todas las
autoridades de transporte han ofrecido en licitación las operaciones ferroviarias locales.
Algunos otros países han adoptado o están por adoptar soluciones similares. En
Alemania, por ejemplo, de conformidad con el proyecto de ley al que ya se ha hecho
referencia, tres años después de la creación de la compañía Deutsche Bahn AG (DBAG),
la gestión del tráfico de mercancías, del tráfico de pasajeros y de las vías se confiará a tres
sociedades anónimas diferentes, bajo la dirección de la DBAG como sociedad de cartera por
un período de cinco años, tras lo cual esas sociedades constituirán tres compañías
completamente independientes20. En los Países Bajos, en virtud del proyecto propuesto en
junio de 1992, la unidad especial que se encarga de la infraestructura puede seguir formando
parte de los Ferrocarriles Estatales (NS), pero a mediano y largo plazo habrá que crear una
compañía independiente dentro de los NS para ocuparse de esa función. En Nueva Zelandia
y en Italia se ha establecido una separación similar. En Chile y Colombia se han adoptado
también estructuras por separado, y en el Brasil está previsto introducir ese cambio en el
principal servicio público de ferrocarriles. En el cuadro 3.2 se resumen las reformas más
importantes que se han llevado a cabo en esos tres últimos países.
Más radical aún es el criterio adoptado en el Reino Unido. Una compañía pública,
Railtrack, totalmente independiente de los Ferrocarriles Británicos (BR), será la propietaria
de la infraestructura ferroviaria y se encargará de la gestión de las vías y de todas las
actividades de señalización, conservación y reparación. Tendrá también la propiedad absoluta
de las estaciones, aunque la administración de las mismas se pondrá en manos del sector
privado. Railtrack concederá derechos de acceso a los transportistas, controlará todos los
desplazamientos de trenes y publicará el horario nacional. Además, cobrará a los
transportistas por el uso de la infraestructura, y se espera que pueda sufragar por sí misma
los gastos de funcionamiento y las inversiones necesarias, aunque es posible que reciba
algunas subvenciones del Gobierno basadas en un análisis de la rentabilidad21.
Otros países, como por ejemplo Austria y Suiza, procuran también fomentar la
competencia pero sin proceder a una total separación orgánica de las responsabilidades.
Prefieren, en cambio, permitir que los competidores utilicen las vías del transportista
nacional, y que este último siga encargándose de la conservación y reparación de las mismas
y cobre a los demás usuarios por ese servicio. En Austria, por ejemplo, de conformidad
con la legislación promulgada en 1992, se ha establecido una separación entre las operaciones
y la infraestructura a efectos de la contabilidad. La prestación de servicios públicos se llevará
a cabo en virtud de contratos celebrados entre el Estado y los ÓBB. Los costos por concepto
de dotación y expansión de la infraestructura correrán a cargo del Estado, mientras que los
ÓBB pagarán las tarifas correspondientes como usuario. En España, de conformidad con una
ley promulgada en 1987 por la que se organizan los transportes interiores, la RENFE puede
20
ITF: Germany, anexo 1, 93/RW/2/5 (Conferencia Sectorial de los Trabajadores Ferroviarios de la
ITF, Luxemburgo), mayo de 1993, págs. 1 y 2.
11
ITF: Legal and structural changes..., op. cit., págs. 4 y 5.
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65
establecer una estructura orgánica y operacional con separación de las funciones
administrativas, tal como se hace actualmente con respecto a la infraestructura y la
conservación y reparación del material rodante, pero no puede dividirse en compañías con
personalidad jurídica propia.
«Libre acceso»
En realidad, este concepto no es sino la extensión del principio de separación, que se
ha concebido de acuerdo con la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 91-440,
de junio de 1991, con el fin de reducir los obstáculos «fronterizos» para el tráfico ferroviario
internacional y de garantizar el acceso de muchos transportistas internacionales a la red
ferroviaria de cada país. En el Reino Unido y fuera del contexto europeo, esto implica
conceder a otros transportistas el derecho de utilización de las vías por las que circulan los
ferrocarriles nacionales.
La tendencia que se ha manifestado en el Reino Unido concuerda con los argumentos
expuestos por el Banco Mundial en un estudio que realizó sobre el tema, en el que se dice
que «sería conveniente, aunque no indispensable, dividir la actual estructura monolítica de
las operaciones en por lo menos varias compañías de transportistas que funcionen de forma
independiente y, en todo caso, permitir el ingreso de otros transportistas (incluso quizá los
desplazamientos que las grandes empresas industriales efectúan por sus propios medios) con
arreglo a criterios equitativos. La autoridad encargada de la infraestructura pondría en venta,
mediante licitaciones o subastas abiertas a transportistas competidores, derechos globales de
utilización de las vías férreas para diversas clases de servicios (por ejemplo, acceso con
prioridad a los servicios de pasajeros y de mensajería)»22.
La UIC y la Comunidad de Ferrocarriles Europeos (CFE) se han preguntado si una
política tan radical realmente crea más ventajas que desventajas. A su juicio, «las dificultades
financieras por las que atraviesa actualmente el sector de los ferrocarriles se agudizarían si
se aplicara el criterio del libre acceso. De hecho, la competencia entre las distintas
modalidades de transporte es ya muy enconada, y es necesaria para estimular la creatividad
y la aplicación de nuevas soluciones en materia de transporte. Pero sería muy poco
aconsejable permitir también la competencia dentro del sistema ferroviario»23. No obstante,
se podría permitir el acceso a nuevas unidades comerciales, pertenecientes a empresas
ferroviarias y destinadas a prestar servicios de transporte internacional. Esto podría alentar
la competencia en el mercado de transporte. La mayoría de las empresas ferroviarias se han
mostrado favorables al concepto del libre acceso como un medio posible para incrementar
la capacidad de utilización de las vías. La UIC lo considera explícitamente como una
posibilidad para cumplir los objetivos de la política de transporte, pero señala que sus
ventajas están aún por probarse. Por su parte, los sindicatos han expresado opiniones
similares.
Revisión de las normas de seguridad
La reestructuración del transporte ferroviario, que incluye también la desreglamentación
del sector, requiere que los gobiernos procedan a la revisión de las normas vigentes en
materia de seguridad y de los de mecanismos de inspección y de aplicación correspondientes.
La mayoría de los estudios relativos a la seguridad son poco concluyentes en cuanto a las
repercusiones del proceso de desreglamentación y de privatización por lo que respecta a las
normas y prácticas de seguridad en el trabajo, por ejemplo, en las tareas de conservación
22
23
66
Banco Mundial: Transpon sector..., op. cit., pág. 28.
UIC: Transformation..., op. cit., pág. 48.
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y reparación o en la planificación de las plantillas y las horas de trabajo. Ahora bien, si no
se refuerzan las garantías en ese sentido, la presión de la competencia podría redundar en
un lento deterioro del nivel tradicionalmente elevado de las normas de seguridad del sector.
Pero podría pasar mucho tiempo antes de que ese deterioro llegue a manifestarse. En ese
sentido, puede citarse como ejemplo la experiencia de la desreglamentación del transporte
aéreo en los Estados Unidos: las pruebas de las violaciones de normas de seguridad
cometidas por algunos de los principales transportistas se hicieron públicas y fueron
reconocidas formalmente ante un tribunal tan sólo en 1990, esto es, cinco años después de
que los sindicatos denunciaran dichas violaciones y unos doce años después de iniciarse la
desreglamentación. Esto acredita la hipótesis según la cual el sector de los transportes
ferroviarios, que, agobiado por su dificultades financieras, se esfuerza por sobrevivir, se verá
enfrentado con una situación muy apremiante para mantener el nivel tradicionalmente elevado
de las normas de seguridad ante la presión de la competencia.
Otro ejemplo al respecto es el de los Ferrocarriles Metropolitanos de Londres. En este
caso, las medidas generales encaminadas a reducir las subvenciones y los costos han
repercutido en las condiciones de seguridad de ese servicio pues, al tener que centrar los
esfuerzos administrativos y los recursos en el logro de esos objetivos, se prestó menos
atención a las exigencias en materia de seguridad y de conservación y reparación. Fue
necesario que se produjera un accidente grave, el incendio de la estación metropolitana de
Kings Cross en 1987, para que este proceso saliera a la luz. Cabe suponer que en otras
empresas puedan producirse también efectos similares.
Los procesos de privatización que actualmente llevan a cabo los ferrocarriles de la
Argentina, el Japón y el Reino Unido suscitan también serios interrogantes. En el caso del
Reino Unido, la seguridad estará a cargo de diversos órganos supervisados por el organismo
regulador de los ferrocarriles. «La compañía Railtrack deberá aprobar las garantías de
seguridad ofrecidas por los transportistas, y el Organismo de seguridad y salud (HSE)
conservará sus funciones generales de supervisión y control. El cambio principal radicará
en la necesidad de promulgar leyes sobre ciertas cuestiones que actualmente se resuelven
de conformidad con el reglamento interno de los Ferrocarriles Británicos (BR). Por ejemplo,
el HSE ha manifestado que será necesario formular líneas directrices para el transporte de
sustancias peligrosas por ferrocarril, lo cual no era indispensable hasta ahora debido a la
estructura unificada de los Ferrocarriles Británicos. La reglamentación de las horas de trabajo
es otro de los aspectos que requerirá la adopción de disposiciones legislativas en caso de
mantenerse en vigor los acuerdos existentes que queden sujetos a las líneas directrices24.
El ejemplo británico ilustra las nuevas necesidades que se plantean de adoptar nuevas
disposiciones legislativas y mecanismos de ejecución de las mismas, que requieren la
intervención de las autoridades públicas para reforzar sus facultades en materia de seguridad
y el sistema de inspección. Es necesario pues proceder a un examen concienzudo de las
repercusiones globales de la desreglamentación en el ámbito de la seguridad, sin olvidar el
«libre acceso» y la privatización. Es muy posible que el alcance de las medidas de ajuste en
lo que se refiere a las modificaciones legales e institucionales, la formación y probablemente
el equipo sean mucho mayor que lo que generalmente se supone. Por lo tanto, cuando los
gobiernos sopesen los pros y los contras de la privatización deberían calcular y tener en
cuenta esos costos (véase la última sección de este capítulo).
24
2155A-11.S93
ITF: Legal and structural changes..., op. cit., pág. 5.
Legislación laboral: rigidez actual y flexibilidad necesaria
Tanto en el caso de que los ferrocarriles sigan siendo un servicio público como en el
de una eventual privatización, su éxito comercial dependerá quizá de que su personal esté
organizado con arreglo a criterios más flexibles que los que rigen actualmente en muchos
países. Incluso algunos sindicatos parecen estar de acuerdo con este punto de vista, como
se infiere, por ejemplo, de una propuesta formulada en Alemania por una agrupación de
sindicatos en el marco de las recientes negociaciones sobre la reestructuración25. Si bien
este caso no es moneda corriente, puede significar también que los empresarios logran
congraciarse mejor con los sindicatos cuando se quejan de que la excesiva rigidez de la
legislación laboral limita las posibilidades de mejorar los resultados del sector. En algunos
países no sólo los empresarios expresan ese tipo de opiniones. En efecto, también los
responsables de la política de transporte han argumentado que la reducción de los privilegios
legales de los trabajadores ferroviarios no es más que una medida encaminada a subsanar
excesos anteriores. En los Estados Unidos, por ejemplo, se afirma a menudo que uno de los
motivos determinantes del éxito de varios ferrocarriles, incluido Amtrak, reside en la
capacidad del Gobierno para promulgar disposiciones legislativas de carácter excepcional
a fin de eludir leyes laborales anteriores. Algunos dirigentes sindicales consultados al
respecto han coincidido con este punto de vista, a pesar de que en general tienen una actitud
crítica en cuanto a los efectos que ha tenido para los trabajadores ferroviarios la ley Staggers.
Los gobiernos tienen particular interés en evitar las huelgas y otros conflictos laborales
en el sector de los transportes por ferrocarril y, por ende, les conviene establecer un marco
legislativo y de negociación colectiva idóneo, que permita salvaguardar las normas laborales
y evitar excesos por parte de la dirección de las empresas en su empeño por lograr una
mayor flexibilidad de la mano de obra. Dicha salvaguardia es esencial para asegurarse de
que los conflictos colectivos puedan resolverse mediante negociación y, en algunos casos,
para fomentar la colaboración necesaria entre las partes a fin de mejorar la gestión y el
rendimiento de los ferrocarriles. Sin embargo, este espíritu de colaboración se ha visto
socavado por las concesiones que, en el transcurso de los años, los sindicatos de la mayoría
de los países han tenido que hacer a los gobiernos y a la dirección de las empresas
ferroviarias. Esta tendencia se ve con mayor claridad en el capítulo 6, pero conviene destacar
aquí algunas cuestiones de carácter más general concernientes al marco legislativo de las
relaciones de trabajo.
En varios países, la desreglamentación se ha acompañado de modificaciones legislativas
encaminadas a reducir ciertas prerrogativas especiales de que gozaban los trabajadores
ferroviarios o a sujetarlas a la negociación colectiva. Sin embargo, no son siempre negativas
para los trabajadores las consecuencias de tales modificaciones.
En el Japón, por ejemplo, como resultado de la división de los Ferrocarriles Japoneses
(FJ) y de las reformas legislativas que se adoptaron a raíz de ella, los trabajadores
ferroviarios se hallan sujetos ahora a las leyes generales del trabajo y no a la legislación
especial aplicable a las empresas públicas. Si bien este cambio puede haber acarreado la
pérdida de algunas prerrogativas para los trabajadores, ha implicado también, como
contrapartida, la posibilidad de obtener más ventajas salariales y de hacerse con un mayor
poder de negociación, dado que, en caso de conflicto, los empleados de las empresas públicas
tienen prohibido recurrir a medidas tales como la huelga26. La eventual privatización de
25
Ejecutivo Federal de la Asociación de Funcionarios Públicos de Alemania (DBB), Comité Federal
del Sindicato de Funcionarios, Trabajadores y Empleados de los Ferrocarriles Alemanes (GDBA) y Ejecutivo
General del Sindicato de Maquinistas de Alemania (GAL): Vorschlag zur Zukunft der Bahn . ein Modell zur
Strukturreform (marzo de 1992).
"Según Watanabe, op. cit., esto ha facilitado el logro del derecho de huelga en los Ferrocarriles
Nacionales Japoneses, así como en otras empresas del sector público.
68
2155A-11.S93
los ferrocarriles en México implicará también la aplicación de la legislación general, aunque
la información disponible no permite deducir claramente si la pérdida de la condición de
funcionario público acarreará una reducción significativa de la seguridad del empleo y de
las prestaciones suplementarias como ocurrió, por ejemplo, en el caso de Indonesia.
El complejo sistema de relaciones laborales en los ferrocarriles de los Estados Unidos
ya no está sujeto, en gran medida, a un marco legislativo rígido sino a un sistema más
flexible de negociación colectiva (véase el recuadro 3.1). Este cambio ha sido
indiscutiblemente positivo para el transporte ferroviario, el Gobierno y los contribuyentes,
pero no así para los trabajadores.
Recuadro 3.1.
La legislación laboral y la negociación colectiva en el sector de los transportes
ferroviarios de los Estados Unidos
El transporte por ferrocarril fue el primer sector que en los Estados Unidos se rigió
por la legislación federal del trabajo, al adoptarse, en 1926, la ley del trabajo de los
ferrocarriles27, que a mediados de 1992, seguía siendo aplicable a la mayoría de los asuntos
laborales en ese sector, excepto algunos aspectos que se regían por disposiciones legislativas
complementarias y se sometían a la negociación colectiva. La ley de responsabilidad de los
empleados federales (FELÁ), que regula la remuneración en el servicio público, cuenta con
el respaldo de los sindicatos, pero la dirección de las empresas ferroviarias quisiera
reemplazarla, al parecer, por un sistema nacional de remuneración de los trabajadores del
Estado, un objetivo que han propugnado los gobiernos de los Presidentes Reagan y Bush.
La ley sobre el servicio de transporte ferroviario de pasajeros reglamenta los aspectos
relativos a la seguridad en el empleo en el sector del transporte ferroviario. El Consejo
Nacional de Ferrocarriles se encarga de la aplicación de las leyes del trabajo relativas a los
ferrocarriles y las líneas aéreas. Asimismo, la ley sobre la Comisión Interestatal de Comercio
contiene disposiciones para impedir las huelgas. Recientemente, la Junta para situaciones
de emergencia ha intervenido para solucionar conflictos de conformidad con dicha ley.
A pesar de la desreglamentación, el sistema vigente en los Estados Unidos sigue siendo
bastante complejo. El hecho en sí de que se apliquen diversos textos legislativos y
mecanismos de negociación es consecuencia de la situación que reinaba en la época en que
se promulgó la ley del trabajo de los ferrocarriles y de la ley en sí. En 1926, los ferrocarriles
eran un elemento clave para el bienestar general de la nación y, por consiguiente, esa ley
fue concebida para impulsar la negociación y desalentar, en cambio, el recurso a medidas
tales como las huelgas y los cierres patronales.
Desde comienzos de los años treinta hasta la promulgación de la ley Staggers, los
trabajadores ferroviarios gozaron de una muy buena protección. En algunas empresas de
ferrocarriles, tales como Burlington Northern y CSX, los trabajadores tenían garantizado
no sólo el empleo de por vida sino, además, un puesto de trabajo en la misma actividad. De
conformidad con la ley sobre tránsito urbano masivo (que entró en vigor en 1964), las
autoridades municipales sólo podían obtener subvenciones si aceptaban proteger a los
trabajadores contra las pérdidas de empleo (por ejemplo, los conductores de autobuses no
podían perder su empleo o verse perjudicados de cualquier otra manera, sino que se les tenía
que impartir una formación que les permitiera desempeñar otras tareas y se les debía otorgar
prioridad para ocupar otros puestos de trabajo en el sector de los transportes). La ley sobre
el servicio de transporte ferroviario de pasajeros contiene disposiciones que proveen a la
protección temporal de los trabajadores contra las repercusiones que tiene la contracción de
la actividad comercial.
27
Casi todos los demás sectores comenzaron a regirse por leyes de esta índole a finales del decenio
de 1930.
2155A-11.S93
69
En 1970, ese nivel de protección del empleo resultaba cada vez más incompatible con
la evolución económica del sector. Como consecuencia de ello, se produjo la quiebra de
algunas de las principales compañías y se originó una crisis en el sector de los transportes
que dio lugar finalmente a la adopción de la ley Staggers.
La ley Staggers tuvo repercusiones en la seguridad del empleo puesto que permitía que
los transportistas fijaran las tarifas por sus servicios y el precio de los pasajes y sujetaba a
la negociación algunas de las cuestiones relativas al empleo, la fijación de salarios y otros
asuntos laborales. El sector más afectado por esta ley fue el del transporte por ferrocarril
de mercancías. En el sector del transporte de pasajeros, la principal compañía, Amtrak,
aplicaba ya disposiciones especiales en materia de relaciones de trabajo. Desde la creación
de dicha compañía, en 1970, los asuntos relativos al empleo y las relaciones de trabajo se
regían fundamentalmente por la ley sobre el servicio de transporte ferroviario de pasajeros
y no por la ley del trabajo en los ferrocarriles. En consecuencia, la dirección de Amtrak tiene
libertad para decretar licencias prolongadas del personal (por ejemplo, en caso de
interrupciones del servicio debido a las malas condiciones climáticas o a una disminución
de la actividad), aunque su política ha sido no ejercer esa facultad, excepto en la actividad
de conservación y reparación de las vías, debido al carácter estacional de ese trabajo. La
compañía puede también despedir a trabajadores si la causa del despido es una recesión de
la actividad o la introducción de cambios tecnológicos, sin más restricciones que la obligación
de notificarles un preaviso con cinco días de antelación. El empleo sólo puede garantizarse
por un máximo de seis años y únicamente en ciertas condiciones (por ejemplo, para proteger
a los trabajadores cuando se suprime alguna línea).
Una de las consecuencias de la complejidad de este sistema es que el proceso de
negociación de un convenio colectivo dura generalmente unos tres años sin que se llegue a
veces a ningún resultado concreto. Cuando todos los esfuerzos de mediación han fracasado,
el Presidente puede designar una Junta para situaciones de emergencia que formula las
recomendaciones que estima convenientes. Luego de esto, las partes quedan en libertad para
actuar por sí mismas. En la mayoría de los casos, el Congreso interviene entonces y adopta
una resolución legislativa para solucionar el conflicto a fin de evitar una huelga
prolongada28.
Sin embargo, desde 1987, la Comisión Interestatal de Comercio (ICC), basándose en
la jurisprudencia del caso conocido como «Lace Courtain» ha hecho valer su competencia
para examinar las justificaciones de los laudos arbitrales que conllevan la interpretación de
disposiciones de la ICC relativas a la protección de la mano de obra. Este procedimiento es
para los sindicatos una causa de particular inquietud porque la razón de ser del arbitraje
obligatorio es precisamente resolver un conflicto sin demora y de forma definitiva. La lectura
de los últimos informes anuales de la ICC confirma esas inquietudes: al parecer los sindicatos
no han logrado nunca ganar un pleito en los casos en que la ICC ha ejercido su competencia
para revisar un laudo arbitral en virtud de la mencionada jurisprudencia (en el capítulo 6 se
examinan algunos ejemplos que ilustran la forma en que se han abordado conflictos
recientes).
Recuadro 3.1. (fin)
También en el Canadá se ha optado por un sistema flexible de negociación colectiva.
En efecto, a partir de 1963, los convenios colectivos recogen disposiciones que apuntan a
proteger a los empleados contra los despidos. Ahora bien, un caso concreto pone de relieve
la vulnerabilidad del sistema de relaciones laborales frente a la facultad de revisar la
28
R. Lawrence McCaffrey, Jr.; «Applying the lessons of U.S. regional railroad labor relations in
privatizing government-owned railroads», en 1991 World Railways Congress (Administración Federal de los
Ferrocarriles) (Washington, DC), vol. 2, pág. 540.
70
2155A-11.S93
legislación que se confiere a los tribunales, característica también de los Estados Unidos y
de otros países. Un fallo que el Tribunal Supremo pronunció en 1990 en relación con la
compañía Central Western, acabó por tener una gran repercusión para las relaciones laborales
en su conjunto dentro del contexto de la reestructuración de los ferrocarriles. En virtud de
ese fallo, se eximía a la compañía de toda obligación de cumplir con las disposiciones
laborales colectivas vigentes antes de que, en 1986, procediera a comprar la subdivisión
Stettler a CN. Muy posiblemente, este desenlace conferirá a las compañías de ferrocarriles
de cercanías una mayor flexibilidad al permitirles funcionar con una estructura de costes más
competitiva. Además, puede redundar en beneficio de la racionalización de las compañías
de ferrocarriles principales, al hacer más atractiva la compra de ramales por parte de los
operadores de líneas de cercanías; pero también confiere mayor flexibilidad laboral, la cual,
dependiendo de la compañía de que se trate y de las condiciones imperantes en el mercado,
puede favorecer o perjudicar a los trabajadores29.
En Alemania y en los Países Bajos, las reformas en curso en el sector ferroviario no
aportan ningún cambio significativo en la estructura de las relaciones laborales que pudiera
redundar en menoscabo de los trabajadores, aunque esto no acaba de quedar claro. Al igual
que en el caso de los Estados Unidos, puede tener gran importancia a este respecto la
armonía que se consiga entre la legislación que se propugna y las tendencias de la
negociación colectiva. El caso alemán requiere algunas observaciones adicionales, que se
basan en los estudios llevados a cabo por los sindicatos30.
El proyecto de legislación alemán establece que los actuales empleados de la DB y la
DR se convertirán en empleados de la «Bundeseisenbahnvermógen» (que viene a ser la
autoridad federal de transporte ferroviario) resultante de la fusión, mientras que aquellos que
ahora ostentan la condición de funcionario público conservarán dicha condición. Tras la
constitución de la Deutsche Bahn AG (DBAG) como nuevo empleador (siendo escaso el
número de empleados que continuarán con la «Bundeseisenbahnvermógen»), continuarán en
vigor los actuales contratos de trabajo y de formación hasta que se negocie un nuevo
convenio colectivo específico para la DBAG. La legislación propuesta no autorizará los
despidos motivados por la absorción que llevará a cabo la DBAG. Por otra parte, el proceso
de negociación colectiva emprendido en mayo de 1993 está confirmando el objetivo que se
recoge en la legislación, y establece concretamente que, en el convenio colectivo que está
negociándose, se conservarán y garantizarán los salarios, las vacaciones, el horario laboral
ordinario y la notificación previa de los despidos. En relación con los funcionarios públicos,
a diferencia de lo que ocurre con los empleados, ninguna disposición legislativa prevé que
se transfieran sus empleos a la DBAG. Ahora bien, pueden pedir la suspensión de sus
contratos de trabajo con el Estado y solicitar empleo en la DBAG. Deberá preverse, mediante
una disposición adicional de la Ley Básica (Constitución) una medida legal para que los
funcionarios públicos que decidan no aprovechar la oportunidad de suspender sus contratos
de trabajo con el Estado y no trabajen directamente para la «Bundeseisenbahnvermógen» o
la «Eisenbahn—Bundesamt» (oficina federal de transporte ferroviario) sean trasladados
temporalmente a la DBAG.
Este proyecto de legislación aporta por lo menos una mejora a los empleados: gozarán
de una mayor representatividad que la que existía hasta ahora. La DBAG contará con un
consejo supervisor compuesto por el mismo número de representantes del empleador que
de los trabajadores, mientras que, en los actuales consejos directivos de la DB y la DR, los
sindicatos sólo representan el 25 por ciento de sus miembros. Además, se espera que el
29
30
Organismo Nacional de Transporte del Canadá: Annual Review 1991 (Ottawa), pág. 57.
ITF: Alemania, op. cit., págs. 1 y 2, y demás información intercambiada durante la Conferencia de
la ITF.
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71
consejo supervisor tenga una función más importante que la que venían desempeñando los
consejos directivos. Parece que tanto los sindicatos como los directores de los ferrocarriles
ven con buenos ojos este proyecto, que propone un sistema bastante excepcional de relaciones
de participación entre los trabajadores y la dirección.
En Italia, por el contrario, la reforma realizada en noviembre de 1992 se enfrentaba
a problemas relacionados con la representación. Se ha adoptado una disposición para la
creación, además del consejo directivo, de un consejo general compuesto por representantes
del Ministerio de Transportes y de los sindicatos nacionales y que cumple funciones
consultivas. No obstante, a principios de 1993 este consejo no se había llegado a constituir
aún debido a las dificultades surgidas a la hora de definir sus atribuciones y de establecer
los criterios para el nombramiento de los directores.
Otra cuestión vinculada a las relaciones laborales que se ha planteado en los últimos
años se refiere a la posible necesidad de introducir cambios en la naturaleza y alcance de
los convenios colectivos. Desde el punto de vista de los sindicatos, ya ha habido demasiados
cambios y concesiones, pero a juicio de la dirección de las empresas, el actual proceso de
reestructuración podría exigir una mayor adecuación a las necesidades del mercado. Según
se afirma en un estudio «no es fácil que un acuerdo nacional que reúna a todas las categorías
del personal bajo las mismas condiciones de empleo resultara eficiente o competitivo con
respecto a otras modalidades de transporte»31. Este punto de vista ya se deja traslucir en
los convenios colectivos de algunos países, mientras que en otros puede enfrentarse a la
oposición de los sindicatos, según las implicaciones que tenga en relación con las condiciones
de trabajo.
En algunos países puede ser necesario también analizar y, en su caso, revisar la
separación estricta entre categorías profesionales y la asignación de proporciones fijas a las
dotaciones de personal. En ciertos casos, éstas vienen determinadas por la legislación o la
reglamentación oficial, por acuerdos laborales o por la costumbre, y no siempre han
evolucionado de acuerdo con los cambios en el terreno de la tecnología y los conocimientos
prácticos. Esta cuestión no se plantea exclusivamente en relación con el problema crucial
del personal adscrito a los trenes (capítulo 5). En Túnez, la exigencia de respetar una
proporción entre jefes, capataces y trabajadores de 1:4:16 redundó en un exceso de capataces
y una escasez de jefes, y representaba un obstáculo para la gestión eficiente del personal.
En otros países siguen observándose rigideces parecidas. Hasta hace poco, la reglamentación
de Ghana establecía un régimen de competencias profesionales exclusivas que daba lugar a
una innecesaria falta de eficacia (por ejemplo, sólo un electricista podía instalar una luz en
el techo, un carpintero la ventana de un vagón, etc.)32. Las normas que establecen una
separación estricta entre categorías profesionales pueden obligar a que se asignen a un
maquinista, a un fontanero y a un electricista conjuntamente tareas específicas de
conservación y reparación para las que las competencias que se requieren son tales que un
solo empleado podría realizar todo el trabajo. De acuerdo con un estudio acerca de los
ferrocarriles canadienses, esta práctica incrementa las necesidades de personal, absorbe una
parte importante del tiempo de la dirección y de los sindicatos en conflictos de competencia
entre oficios, y ocasiona retrasos en la realización de los trabajos33. Otra práctica laboral
restrictiva consiste en exigir que se repartan las labores de conservación y reparación del
material rodante de las compañías ferroviarias entre muchos talleres. En la India, a finales
" W.P. Bradshaw: «Organising railways as a business», en Rail International (Bruselas, Asociación
Internacional del Congreso de Ferrocarriles), agosto-septiembre de 1991, págs. 2 a 6.
32
E.W. Beshers: Restrictive labor practices on railways in developing countries (Washington, DC,
Banco Mundial, 1991).
53
J. Jones y colaboradores-.Labourandthe Canadian railways: A backgroundpaper (Ontario, Canadian
Institute of Guided Ground Transpon, noviembre de 1989), pág. 8.
72
2155A-11.S93
de los años ochenta, una reparación de gran envergadura de una locomotora, que
normalmente podría hacerse en cuatro días, podía tardar diez días o más porque los trabajos
debían realizarse en lugares distintos. Esta práctica, que no es nada racional, tenía como
objetivo deliberado incrementar las necesidades de mano de obra.
El dilema entre propiedad pública y propiedad privada
Teniendo en cuenta que el objetivo de los ferrocarriles es proporcionar un servicio de
transporte que sea lo más eficaz posible en relación con unos objetivos sociales determinados,
la cuestión de su régimen de propiedad debería constituir un problema secundario. Por el
mismo motivo no cabe descartar la privatización de entre las opciones para la
reestructuración, ni debe considerarse que constituya una alternativa mejor o peor que la
reorganización de un ferrocarril bajo control estatal.
No obstante, se ha producido un enconado debate acerca de las ventajas y desventajas
respectivas de la propiedad pública y de la privada. Muchos entusiastas de la privatización
están influidos por consideraciones ideológicas, pero lo mismo ocurre con quienes la critican.
De ahí que este debate se convierta con facilidad en una estéril batalla ideológica que muy
a menudo carece de base racional e impide que se haga un análisis fructífero. En aras de
la claridad y de la discusión dirigida a lograr un consenso, merece la pena resaltar algunas
consideraciones conceptuales y empíricas.
La inmensa mayoría de las compañías ferroviarias son empresas públicas. Entre las
de propiedad privada se cuentan la mayor parte de las compañías ferroviarias de los Estados
Unidos (todas las pertenecientes a la «categoría I» y la práctica totalidad de las 540 pequeñas
empresas regionales y locales en 1993), una de las dos principales compañías canadienses
de transporte de mercancías, algunos ferrocarriles locales de Suecia, Suiza, Canadá y otros
países, tres de Venezuela, una de Honduras, etc. No obstante, en algunos países se ha
producido o se ha emprendido recientemente alguna forma de privatización parcial (por
ejemplo en Argentina, Brasil, Colombia, Italia, Japón, Nigeria, Países Bajos, Reino Unido,
Suecia y Zimbabwe), y otros países ya han autorizado que se lleven a cabo procesos de
privatización o están considerando la posibilidad de privatizar algunas de las líneas existentes
o ciertos sectores de la actividad ferroviaria (por ejemplo, Chile, China, Guatemala, Malasia,
Nueva Zelandia, Portugal y Tailandia). En la Federación de Rusia, a las empresas no
estatales les correspondía en 1992 alrededor del 2 por ciento del total del transporte
ferroviario, pero se calcula que hacia 1995 ó 1996 alcanzarán cerca del 7 por ciento.
Muchas de las compañías ferroviarias que hoy son públicas fueron privadas en su día;
se convirtieron en empresas públicas por motivos militares, políticos, ideológicos o
financieros. En algunos casos, el Estado se hizo cargo de ellas para evitar su cierre y
rehabilitarlas, y en otros casos, para devolverlas al sector privado una vez que se saneó su
situación financiera. Esto es algo que a menudo se olvida.
Las motivaciones de la privatización y las modalidades que reviste varían de unos casos
a otros. Las presiones financieras llevaron a Argentina y a Tailandia a seguir adelante con
el proceso de privatización recurriendo a concesiones a plazo fijo o por un período opcional,
de modo que la sociedad pueda recuperar en el futuro los activos a la vez que se reduce el
riesgo de fracaso de los inversionistas privados (el cuadro 3.3 facilita algunos detalles a este
respecto).
Otra forma de privatización parcial que están llevando a cabo varias compañías de
ferrocarriles, tales como la PKP de Polonia (cuadro 3.1) y la TCDD de Turquía, consiste
en la subcontratación exterior de los servicios. En 1986, la TCDD se vio obligada a
emprender un proceso de reestructuración debido al rápido incremento del déficit y de la
relación entre costos e ingresos (véase el cuadro 2.1). Los planes de ejecución anuales del
Estado recomiendan a esta compañía que además de llevar a cabo la privatización prevista
73
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de tres fábricas de material rodante, proceda a subcontratar todos los servicios auxiliares,
incluyendo la limpieza, la construcción, los uniformes y otros insumos.
En varios países se ha optado por la privatización parcial mediante la constitución de
empresas mixtas de los sectores público y privado. El Gobierno del Brasil ha promulgado
una legislación en la que se prevén medidas para reducir los costes con miras a sanear la
situación financiera de su principal compañía de ferrocarriles (RFFSA) y, al mismo tiempo,
prepararla para su privatización parcial (véase el cuadro 3.2 sobre Brasil, Colombia y Chile).
Los Ferrocarriles Mexicanos seguirán siendo una compañía estatal, pero se contempla la
constitución de empresas conjuntas y la celebración con el sector privado de acuerdos de
arriendo para la infraestructura y los equipos. En Italia se está tratando de lograr alianzas
con los gobiernos regionales con el fin de que las compañías mixtas regionales de
ferrocarriles se encarguen de las líneas de tráfico local.
En la mayoría de los casos, el déficit de las compañías de ferrocarriles y del Estado
ha sido el motivo principal para recurrir a las privatizaciones parciales. En cambio, en los
países de Europa central y oriental, los factores políticos e ideológicos parecen ser el factor
determinante. Sin embargo, no son esos los argumentos que suelen esgrimir quienes abogan
por la privatización. Estos insisten sobre todo en que la privatización redunda en una mayor
competencia, que las empresas privadas serán menos proclives a recurrir al Estado para
ocultar la falta de eficacia en la gestión y en la asignación de recursos, y que las empresas
privadas son mas eficientes que las públicas. Las dos primeras aseveraciones suelen ser
ciertas. No obstante, el argumento de la eficacia comparativa no resiste, por sí solo, la
prueba de un análisis empírico riguroso.
Tal y como señala un estudio del Banco Mundial, «las empresas privadas pueden pecar
de ineficientes por los mismos motivos que las empresas públicas. Cada una de las causas
de la falta de eficacia ... puede presentarse tanto en las empresas del sector privado como
en las del sector público. En consecuencia, la privatización tal vez no sea el remedio más
adecuado para subsanar la falta de eficacia en el sector público, ya que la empresa privada
que se cree puede revelarse igualmente ineficaz. Una política diseñada para corregir las
causas de la ineficacia — que podría revestir la forma de una modificación de los incentivos
al personal directivo, la introducción de la competencia, una reforma normativa, o cualquier
combinación necesaria entre éstas — podría resultar más determinante para lograr la eficacia
en la producción que la privatización o que cualquier otra política de reforma aplicada de
manera aislada»34.
Algunas de las privatizaciones calificadas de exitosas no habrían podido prosperar sin
la acción emprendida por el gobierno para garantizar una situación favorable que, en
condiciones normales, no existe en el mercado. A menudo se ha considerado a la compañía
estadounidense Conrail como una empresa ferroviaria que ha sido privatizada con éxito. Sin
embargo, el éxito de Conrail se debió a que el Gobierno federal se mostró dispuesto a
realizar importantes inversiones (comenzando con 3.300 millones de dólares de Estados
Unidos y llegando a los 7.000 millones), a contratar a un equipo directivo eficaz y a
promulgar la legislación que permitiera una gestión eficiente en lo que se refiere a las tarifas,
la mano de obra y el acceso a recursos financieros (esto es, la ley Staggers). Con semejante
ayuda, lo más probable es que hubiera tenido el mismo éxito aunque siguiera siendo una
compañía estatal. La compañía Amtrak también fue creada y respaldada por el Estado;
continúa funcionando como empresa con ánimo de lucro, cuyas acciones con derecho a voto
son propiedad del Ministerio de Transporte de los Estados Unidos, y se la considera una
empresa próspera. Las experiencias de Conrail y Amtrak (cuadro 3.4) y su gestión sugieren
54
R.E. Kranton: Pricing, cosírecovery andproduction efficiency in transpon (Washington, DC, Banco
Mundial, 1990), citación extraída del Banco Mundial: Transpon sector..., op. cit., pág. 31.
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sin lugar a dudas que la privatización no constituye una condición indispensable para lograr
la eficacia. El mismo argumento podría alegarse en relación con algunas compañías públicas
de ferrocarriles de otros países.
Los estudios sobre las compañías ferroviarias Canadian National y Canadian Pacific
(una pública, la otra privada) no presentan ninguna diferencia significativa en cuanto a los
costes de explotación35. La empresa de ferrocarriles india (Indian Railways) es una
compañía pública, y aún así presenta unos resultados impresionantes (véase gráfico 5.8). En
Francia, a pesar del carácter público de la SNCF, la compañía se parece cada vez más a una
empresa privada. Sus servicios se han organizado basándose en métodos contables del sector
privado o en contratos de servicio público con el Estado. Muchas de las pequeñas líneas de
transporte ferroviario han sido abandonadas y sustituidas por servicios de autobuses en
régimen de subcontratación; la compañía tiene entera libertad para crear empresas conjuntas
y suscribir otros acuerdos, etc. La compañía llevó a cabo un cambio radical, hasta obtener
ingresos netos positivos desde 1988, habiéndose destinado las últimas subvenciones casi
exclusivamente a la investigación y el desarrollo de trenes de gran velocidad (TGV), o al
cumplimiento de obligaciones de servicio público. Cuando todavía era de propiedad estatal,
la compañía British Rail (BR) se reorganizó de acuerdo con unos objetivos propios del sector
privado, eliminando prácticamente las subvenciones (salvo para los servicios de interés
colectivo acordados con el Gobierno). Los continuos problemas financieros de BR durante
el período 1991-1993 quedaban fuera de su control: tal y como se indica en un documento
destinado al personal del Banco Mundial, «el incluir a las compañías de ferrocarriles dentro
de los límites establecidos para el endeudamiento del Gobierno ha dado lugar a una inversión
insuficiente en las instalaciones y servicios de British Rail...»36. En consecuencia, no es
de extrañar que la Conferencia Sectorial de Trabajadores Ferroviarios de la Federación
Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) (Luxemburgo, mayo de 1993)
respaldara la campaña «Better Rail» que emprendieron los sindicatos de los Ferrocarriles
Británicos que se oponían a los planes de privatización de British Rail. La ITF llega a la
conclusión de que el plan de privatización desintegrará la red; el gasto total del Gobierno
en la compañía de ferrocarriles se reducirá a la mitad en los próximos tres años (pasando
de 2.000 millones de libras a 960 millones de libras); las propuestas encaminadas a concertar
acuerdos de concesiones conllevarán una ayuda cada vez menor a líneas que son necesarias
desde el punto de vista social, y muchas de ellas cerrarán de resultas de ello.
No obstante, las concesiones, la constitución de empresas conjuntas y la subcontratación
son medidas harto diferentes de la venta total de las empresas públicas. Al igual que algunos
gobiernos y empleadores, la mayor parte de los sindicatos consideran que las concesiones
constituyen una opción mejor que la de las ventas. En los Estados Unidos, los representantes
del Sindicato de Transportes Unidos, que consideran que el Gobierno no debía enajenar los
ferrocarriles, se pronunciaron a favor de las concesiones en lugar de su venta. La
subcontratación ha resultado en gran parte inaceptable para los sindicatos (capítulo 6), aun
cuando reconozcan que por lo general constituye para ellos una opción menos amenazadora
que las ventas y las concesiones a largo plazo.
Los directivos de Amtrak adujeron que la privatización suele redundar en el cierre de
los ramales que no producen beneficios, y que, a menudo, trae mejor cuenta obtener
ganancias en algunas líneas para compensar las pérdidas de otras o, al igual que en Francia,
permitir a las empresas de ferrocarriles que exploten servicios de autobuses para sustituir
a las líneas que no son rentables. Los directivos y los representantes gubernamentales
entrevistados en Francia y Bélgica esgrimieron los mismos argumentos. La ITF defiende el
35
Banco Mundial: Transport sector..., op. cit., pág. 30.
Ibíd., pág. 30.
x
77
mismo punto de vista: «Allí donde una empresa privada sólo se mostraría interesada por las
líneas que le proporcionaran un beneficio suficiente, el sector público es capaz de poner sus
miras más allá que en el mero beneficio financiero»37.
Los directivos de la SNCF y los representantes del Gobierno francés adujeron que el
carácter público de la SNCF constituye una ventaja más que una flaqueza, ya que les dota
de una mayor capacidad para adoptar una perspectiva a largo plazo en relación con las
inversiones y los riesgos. La importancia del ferrocarril de gran velocidad en Francia y sus
efectos multiplicadores en la economía francesa en general no hubieran sido posibles si la
SNCF no fuera una empresa pública.
Resulta evidente que deben considerarse varias formas de privatización dentro de las
distintas opciones para la reestructuración de las empresas ferroviarias, en especial cuando
los propios gobiernos tienen problemas financieros y son incapaces de seguir subvencionando
déficit crecientes. Pero también es palmario que la titularidad pública o privada no es el
factor determinante para resolver los principales problemas que se presentan a las compañías
de ferrocarriles. En el Japón, la escisión de los Ferrocarriles Nacionales (FNJ) y su posible
privatización apareció, tanto para los políticos como para los legisladores y los directores
de empresa, como la única manera de resolver los problemas financieros y de gestión por
los que atravesaba esta compañía38. Aún tendrá que demostrarse esta suposición; seis años
después de que se iniciara el proceso de privatización, sigue sin existir una privatización
como tal, y parece que esta situación puede prolongarse más allá de lo que se previo
inicialmente; entretanto, siguen sin aclararse qué ganancias netas representa esto para la
economía, los contribuyentes y el público en general. Se han planteado dudas similares en
relación con la privatización de British Rail (recuadro 3.2). En Suecia, el Gobierno ha
examinado la cuestión de las privatizaciones pero, según se informa, su indecisión se ha
acentuado desde principios de 1993, tras conocerse los resultados presentados por un grupo
de consultores acerca de las consecuencias de permitir a las empresas privadas el acceso a
la red ferroviaria. No obstante, están empezando a manifestarse algunos efectos parciales
de las recientes privatizaciones (capítulo 5).
Recuadro 3.2.
Las privatizaciones de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses y de la compañía
British Rail: hasta la fecha, más interrogantes que respuestas
El proceso de privatización de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses (FNJ) redundó
en un cambio radical en cuanto a las responsabilidades; no obstante, a medida que se
desarrolla el proceso de ajuste, sigue sin quedar claro si la relación entre el Estado y las
compañías de ferrocarriles (FJ) se ha simplificado o se ha complicado aún más. En el actual
período de transición y hasta llegar a la privatización final, las FJ están autorizadas, a
diferencia de FNJ, a diversificar su actividad abarcando otras áreas distintas de las
operaciones ferroviarias, si bien se les exige que procedan con prudencia para no menoscabar
los intereses de las pequeñas y medianas empresas locales. Ya no necesitan someterse a los
largos, y a menudo estériles, procedimientos parlamentarios y burocráticos antes de adoptar
cada decisión de política empresarial. Esto se contempla como una ventaja. No obstante,
incluso después de su total privatización, se exigirá a las FJ, al igual que a todas las demás
compañías privadas de ferrocarriles, que obtengan la autorización del Ministerio de
Transportes para el trazado de sus trayectos ferroviarios, para sus inversiones y
desinversiones en instalaciones ferroviarias principales, y para sus tarifas y precios, y deberán
comunicarle asimismo de antemano los horarios de sus servicios ferroviarios. Por supuesto,
57
ITF: The future of publicly—owned railways, documento 93/RW/2/6 (Conferencia Sectorial de
Trabajadores Ferroviarios de la ITF, Luxemburgo), mayo de 1993, pág. 3.
38
Para más detalle, véase Watanabe, op. cit.
78
2155A-11.S93
estas intervenciones van dirigidas a garantizar la existencia de unas líneas adecuadas de
utilidad pública y a proteger el interés de los usuarios. En cuanto a la carga de la deuda de
las FNJ, el resto de las obligaciones contraídas con el Gobierno y, en última instancia, con
los contribuyentes (calculadas anteriormente en 13,8 billones de yen) podría resultar mucho
mayor si la venta de terrenos y otros activos sigue llevándose a cabo por debajo de los
objetivos previstos39.
En el caso de la compañía británica British Rail (BR), la venta de las operaciones de
transporte de mercancías y el régimen de concesión con arreglo al cual se desarrollan las
operaciones de transporte de pasajeros aportarán liquidez al Estado, aunque esta aportación
será probablemente inferior al verdadero valor de los activos y, todo ello irá acompañado,
sin lugar a dudas, de muchos problemas financieros adicionales. En primer lugar, las
pérdidas de explotación de BR en los servicios de cercanías y en los ramales (cerca de
150 millones de libras antes de deducir impuestos en el ejercicio que terminó en marzo de
1992) no atraerán a los concesionarios si no obtienen antes garantías de que se les permitirá
cerrar los servicios deficitarios. Alternativamente, los empresarios presentarán ofertas
reducidas para los servicios rentables a la vez que desearán negociar los contratos de servicio
público, los cuales requerirán probablemente unas subvenciones más importantes que las
otorgadas en los últimos años. Estos factores, combinados con los costes adicionales para
la reorganización administrativa, incluyendo los cambios de la normativa en materia de
seguridad y gestión, bien pudieran acabar provocando un alza de los impuestos o un coste
más elevado de los servicios, dependiendo de las compensaciones, en términos de incremento
de la eficacia, que supuestamente resultarán del «libre acceso». Los factores clave que
determinarán la ganancia o la pérdida neta en relación con la eficacia parecen ser: a) la
capacidad de Railtrack para obtener beneficios con la infraestructura de la red viaria,
atrayendo a empresarios más eficaces, y b) la velocidad a la que se realice el propio proceso
de privatización. Cuanta más prisa tenga el Estado en lograr liquidez, más bajas serán las
ofertas que se le presenten. Railtrack tiene la ventaja de obtener ganancias con sus activos,
lo cual, en principio, puede redundar en beneficio de la eficacia de la red ferroviaria y de
la infraestructura que lleva aparejada. Tanto desde el punto de vista privado como del social,
el concepto por el que se rige Railtrack parece ser racional, pero éste no constituye una
característica exclusiva de la privatización. ¿Cuál podría ser la rentabilidad de Railtrack si
no se eliminaran las propias circunstancias que han ocasionado las recientes pérdidas de BR?
Recuadro 3.2. (fin)
x
Según los representantes sindicales entrevistados en mayo de 1993 con ocasión de la Conferencia
de la ITF celebrada en Luxemburgo, las ventas de terrenos se llevaban a cabo muy por debajo de los objetivos
fijados. Para más detalles, véase Watanabe, op. cit.
2155A-11.S93
79
4.
gestión de las empresas
Como se vio en el capítulo anterior, los directivos desean: autonomía para administrar
las compañías de ferrocarriles como cualquier otro tipo de empresa, sin subvenciones ni
intervenciones similares; contratos con el Estado para costear los servicios públicos no
rentables; igualdad de trato en materia de costos y financiación de la infraestructura entre
las distintas modalidades de transporte; asistencia, mientras sea necesaria, para sanear la
situación financiera y la aplicación de políticas de precios en materia de energía, medio
ambiente y utilización del suelo que reflejen las ventajas comparativas que supone para la
colectividad la existencia de varios tipos de transporte. Ahora bien, hay que tener presente
que, debido a los altos costos de la infraestructura ferroviaria, en muchos mercados la
aceptación de estas condiciones no necesariamente va a poner a los ferrocarriles en posición
de ventaja respecto de otras modalidades de transporte; hecha esta salvedad, se considera
que estas reivindicaciones son una base necesaria para conseguir mejoras a largo plazo en
el sector del transporte ferroviario.
Una vez satisfechas estas condiciones con un marco jurídico e institucional apropiado,
el paso siguiente consiste en analizar qué tipos de cambios internos conviene adoptar. Se han
publicado muchos estudios sobre la cuestión que nos ocupa, y el objetivo del presente
capítulo es examinar algunos de los mejores, exponer someramente los principales
argumentos esgrimidos a ese efecto y algunas experiencias señaladas en entrevistas efectuadas
sobre el terreno. Habida cuenta de que esta parte del informe se centra en la gestión, se hará
hincapié en los puntos de vista de los directivos; la postura de los sindicatos se expondrá en
los capítulos 6 y 7, cuando se aborden las repercusiones de la reestructuración para el
personal.
Rumbo general de los cambios
Tradicionalmente, las empresas ferroviarias se han organizado con arreglo a un modelo
unitario, «monolítico», que está orientado hacia la oferta. Muy a menudo, estas características
se han acentuado por la posición monopolística de dichas empresas y por los estrechos
vínculos que mantienen con el Estado. En una compañía de ferrocarriles monolítica de corte
clásico, cada departamento funcional asume la responsabilidad de la totalidad de sus
servicios, de modo que un sólo departamento puede llegar a ocuparse, por ejemplo, de la
conservación y reparación de todos los vagones y locomotoras. Como señalaron Moyer y
Thompson en un estudio del Banco Mundial, «en el organigrama de una empresa ferroviaria
estadounidense de corte clásico de principios de los años sesenta, tan solo su presidente
gozaba de poderes discrecionales en materia de ingresos y gastos. Lo mismo sucedía con
British Rail (BR) antes de los años ochenta, donde los directivos generales regionales, que
tenían también plenos poderes, y una jerarquía funcional tradicionalmente rígida (por
ejemplo: departamentos especiales de ingeniería y personal) no permitían hacer una
planificación comercial global y basada en el mercado»'.
El modelo unitario ha perdido validez debido a la presencia de competidores, a las
innovaciones tecnológicas y, más recientemente al aumento del transporte internacional y
a las repercusiones que éste tiene en la organización y gestión del tráfico. En términos
generales, la International Union of Railways (UIC) comparte esta opinión y al mismo tiempo
1
N.E. Moyer y L.S. Thompson: Options for reshaping the railway (Washington, Banco Mundial,
Departamento de Infraestructura y Desarrollo Urbano) mayo de 1992, pág. 1.
80
2155B-11.S93
recalca la necesidad de que las empresas ferroviarias estén más orientadas hacia el mercado
a fin de corregir sus puntos más débiles2.
Para convertir las compañías de ferrocarriles monolíticas en empresas autónomas que
se rijan por las leyes del mercado hay que poner fin a la ambigüedad que suele haber en
cuanto al papel de la gestión, dejando bien claro que su objetivo es hacer del transporte
ferroviario una actividad lucrativa y no de interés público, ya que cumplir un cometido de
servicio público incumbe al Estado y no a determinadas empresas. No deberían seguirse
prestando ni desarrollando servicios que no pueden ser rentables incluso con una mejor
gestión, salvo cuando los gobiernos desean conservarlos y costearlos. Es menester evaluar
correctamente esos costos para impedir que las empresas ferroviarias incurran en pérdidas
cuando concierten contratos de servicio público. Las decisiones en materia de inversiones
o de recortes de los activo fijos y de los servicios deberían basarse en un análisis (financiero)
privado. También podría ser útil, aunque no imprescindible, hacer un análisis de carácter
social (económico), porque podría fortalecer la posición negociadora de la dirección de las
empresas al indicar los costes de oportunidad que implica reducir o cerrar algunos servicios
y, por consiguiente, las sumas que los gobiernos están dispuestos a pagar para mantenerlas
abiertas.
A medida que disminuye la intervención oficial en la gestión de la empresa ferroviaria
se va modificando la naturaleza y el alcance de la planificación de la actividad comercial:
en lugar de aplicar políticas de expansión a corto plazo basadas en negociaciones poco
sistemáticas con el Estado, se recurre más a una planificación a mediano y a largo plazo que
se funda en las tendencias de crecimiento del sector del transporte y de los mercados. En
un intento por definir un orden de objetivos, prioridades y planes de trabajo de las empresas
ferroviarias, Huff y Thompson3 establecieron una útil distinción entre las funciones de los
planes estratégicos y de los planes de gestión; con los primeros se busca establecer un enlace
entre las esferas jurídica, institucional y de política gubernamental y definir prioridades en
materia de inversiones, y con los segundos se pretende establecer una estructura orgánica
que se ajuste a las necesidades funcionales del plan estratégico. Los autores citados recalcan
también la necesidad de perfeccionar los programas de prioridades con arreglo a un plan de
reserva, mientras que Martland4 sugiere que en el caso del servicio de transporte de
mercancías, por ejemplo, tal vez sea más conveniente empezar por suprimir las lagunas e
incongruencias en la medición del rendimiento, en lugar de aumentar la capacidad de las
operaciones de transporte.
Ahora bien, hacer planes no bastan; por eso, en muchos documentos se hace hincapié
en los tipos de actitudes de gestión y de conocimientos prácticos que se requieren para
incrementar la competitividad de las empresas ferroviarias. El cambio de actitudes que se
preconiza no se limita al paso meramente simbólico de la administración con criterio
«de ingeniero» a la administración con criterio «de economista». Bradshaw5 insiste en que
2
Véase UIC: Transformation ofthe international railway system as parí ofnew European transpon
policy (París, 1991). Véanse también números periódicos de Rail International (Bruselas, Asociación
Internacional del Congreso de Ferrocarriles (IRCA)) y actas del segundo World Railway Congress, Lisboa,
6-10 de septiembre de 1993, que también organizó la IRCA, y, entre otras publicaciones relacionadas con
la Conferencia, las actas de 1991 World Railways Congress (Washington, noviembre de 1991 (Ministerio de
Transporte de los Estados Unidos).
3
L. Huff y L.S. Thompson: Techniques for railway restructuring (Washington, Banco Mundial,
Infrastructure and Urban Developtment Department), documento de trabajo, octubre de 1989.
4
D. Martland: «Managerial and economic approaches to measuring freight railway performance,
documento preparado para la sexta World Conference on Transpon Research, Lyon, Francia, 29 de junio
a 3 de julio de 1992.
5
W.P. Bradshaw: «Organising railways as a business», en Rail International, op. cit., agosto-septiembre
de 1991, págs. 2-5.
2155B-11.S93
81
los directivos de las empresas ferroviarias deben tener una buena comprensión de la
competencia de otras modalidades de transporte y también de la competencia a que hacen
frente los clientes de los ferrocarriles en su propio campo de actividad. Si bien más adelante
se presentan algunos ejemplos, desde ahora puede mencionarse una cuestión clave que se
plantea: la necesidad de reemplazar a todos los directivos poseedores de plenos poderes de
las empresas ferroviarias del pasado por un equipo de dirección multidisciplinario, cuyos
integrantes tengan experiencia en materia de comercialización, finanzas, administración de
personal, ingeniería, etc. Bradshaw sostiene que dicho equipo debería estar a cargo de un
directivo que posea un buen conocimiento de los aspectos comerciales del sector ferroviario
y que «esté bien informado sobre los costos». Sin embargo, dado que las aplicaciones de la
informática cobran cada vez más importancia, tal vez sea aún más apropiado hacer hincapié
en el concepto de capacidad de gestión, entendiéndose que éste abarca tanto los sistemas de
gestión utilizados como a las personas que se encargan de ellos.
La adopción de equipos de gestión multidisciplinaria y de otras fórmulas de
descentralización en la toma de decisiones y en las operaciones, suele redundar en unas
estructuras jerárquicas más horizontales debido a la eliminación de estratos en los puestos
de gestión (como ha ocurrido en las compañías Santa Fe Pacific, de los Estados Unidos;
SNCF de Francia; British Rail (BR), de Gran Bretaña y SJ Freight, de Suecia). Estos
cambios siguen efectuándose en las empresas ferroviarias públicas y privadas y, en la
mayoría de los casos, suponen ajustes en la planificación profesional y en los programas de
capacitación.
Competitividad de las empresas ferroviarias:
equilibrio entre la conveniencia de los costos
y la mejora del servicio
La competitividad del transporte multimodal depende de las tarifas aplicadas (y por
consiguiente de los costos); de la rapidez, frecuencia, fiabilidad y seguridad de los servicios,
y de la información de que disponen los usuarios sobre los traslados de sus envíos. Para
mejorar los servicios, en lo que suele fallar la mayoría de los elementos antes enumerados,
es indispensable que las empresas ferroviarias perfeccionen todo el concepto de viaje, desde
la planificación y comercialización de los servicios, pasando por los horarios, la información
y la distribución, hasta la infraestructura y el material móvil6.
En general, las empresas ferroviarias pueden hacerse más competitivas y sanear su
situación financiera global, ya sea reduciendo los costos o bien aumentando los ingresos, o
mejor aún, haciendo ambas cosas. Sin embargo, no es posible incrementar los ingresos de
manera significativa sin mejorar los servicios. Si las condiciones del mercado y la capacidad
de inversión son buenas (casos de China y de la India), esas mejoras pueden hacerse
fácilmente, incluso sin una reorganización importante. Si no lo son, es necesario que, a la
hora de hacer el ajuste, se haga hincapié en la prestación de servicios innovadores con costos
relativamente bajos, en la racionalización de los activos fijos y en una reorganización interna
destinada a aumentar la relación costo-eficacia. Debería otorgarse prioridad a las
innovaciones en los servicios, ya que pueden hacer que se prescinda de ciertas medidas
dolorosas de recorte de los costos.
En la mayoría de los estudios sobre este tema se llega a la conclusión de que es
indispensable establecer un equilibrio entre la conveniencia de los costos y la mejora del
servicio; dicho equilibrio varía en cada caso, según las condiciones del mercado, la capacidad
de inversión, la capacidad para modificar la composición de los servicios, etc. Como lo
6
UIC: Transformation ofthe international railway system as part ofnew European transpon policy,
op. cit., pág. 24.
82
2155B-M.S93
indica Loftus \ «ofrecer un servicio de calidad al menor costo posible es el objetivo de toda
empresa ferroviaria, sea pública o privada, y de quienes se encargan de su administración
y explotación». En un estudio del Banco Mundial8 se propone que se reasignen recursos
«a segmentos específicos del mercado en que los ferrocarriles pueden ofrecer ventajas
comparativas». Bradshaw9 insiste en la necesidad de buscar un segmento especial del
mercado que ofrezca beneficios potenciales para la empresa ferroviaria; por su parte,
Loftusl0 establece un nexo entre este planteamiento y el éxito logrado por muchas pequeñas
empresas ferroviarias de los Estados Unidos que ocuparon el vacío que dejó en el mercado
la racionalización de las empresas más grandes. ¿Cuál es el mercado potencial?, ¿qué equipo
se necesita para alcanzar los mejores resultados financieros? Para responder a estas preguntas
hay que determinar primeramente los costos totales de cada servicio y llevar un control de
los mismos a fin de asegurarse de que es posible cubrirlos con los ingresos.
Los costos de funcionamiento de los ferrocarriles suponen considerables economías de
escala, por lo cual ese medio de transporte ocupa una firme posición en el sector del tráfico
pesado y de largas distancias y una posición débil en el del tráfico ligero y de cortas
distancias. El que el suministro de servicios de carga y de pasajeros en distancias cortas o
en zonas aisladas llegue alguna vez a ser rentable dependerá, por una parte, de los distintos
costos y tarifas que cobren los medios de transporte competidores y, por la otra, de la
voluntad del Estado de sufragar los gastos que entrañan esos servicios. En los Estados
Unidos, factores tales como el tipo de demanda, la geografía, la iniciativa empresarial y las
innovaciones en materia de gestión, han permitido a muchas pequeñas empresas ferroviarias
servir mercados aislados y de baja densidad, de los que no podían ocuparse las compañías
más grandes. Aunque esta situación es más bien insólita, plantea algunas preguntas
interesantes sobre la relación entre las dimensiones de una empresa ferroviaria y la
competitividad. Debe señalarse, sin embargo, que incluso las grandes empresas ferroviarias
nacionales pueden competir en trayectos de baja densidad ofreciendo servicios selectivos por
carretera cuando el servicio por ferrocarril no es viable desde el punto de vista financiero.
Las empresas ferroviarias pueden brindar estos servicios ya sea directamente o mediante
contratas que conciertan con transportistas por carretera, como lo ha venido haciendo con
éxito la SNCF de Francia en algunas zonas bajas de densidad. Toda vez que la prestación
de servicios especiales (por ejemplo, los servicios de transbordo ciudad-aeropuerto) entraña
costos superiores a lo normal (por ejemplo, cuando hay que cumplir horarios rígidos, normas
especiales para el equipo, la seguridad, etc.), las empresas ferroviarias deberían tener la
posibilidad de obtener algún tipo de compensación. Estos acuerdos negociados ya se dan
comúnmente en los apartaderos privados. Por ejemplo, las compañías que están empalmadas
mediante un apartadero a la ferrovía principal costean la construcción y el mantenimiento
del apartadero y también pagan por los servicios de transporte que utilizan.
Así pues, para mejorar la competitividad de las empresas ferroviarias, es preciso
conciliar las exigencias del usuario en materia de calidad con las exigencias en materia de
costos de funcionamiento y productividad. Para ello, a menudo es necesario celebrar
negociaciones en pie de igualdad con las partes interesadas, sean éstas compañías o
gobiernos. La solución más idónea para cada caso depende de las circunstancias locales,
sobre todo de la escala de las operaciones de las empresas ferroviarias, del grado de
competencia que existe y de las capacidades y objetivos de los ferrocarriles y de los Estados.
7
W.E. Loftus: «Public and prívate sector policies and initiatives necessary for successfuldevelopment
of feeder line rail systems», en Rail International, op. cit., junio-julio de 1993, pág. 57.
8
Banco Mundial: Transpon Sector: Issues and options (Washington), 1992, pág. 26.
9
Bradshaw, op. cit., pág. 2.
10
2155B-U.S93
Loftus, op. cit. págs. 55 y 56.
83
Para mejorar su competitividad y su rendimiento global, varias empresas ferroviarias
han reunido algunas iniciativas que se examinarán más detenidamente en el presente capítulo.
Sin embargo, hay que señalar primeramente que algunas formas de organización y de gestión
de las empresas ferroviarias contribuyen más que otras a mejorar el rendimiento. Esta
cuestión se examina más adelante.
Formas de organización de las empresas ferroviarias
Moyer y Thompson" hacen una clasificación genérica de los modelos de organización
utilizados en las empresas ferroviarias, con arreglo a la capacidad (alta, mediana o baja) de
cada una de ellas para responder a ocho parámetros importantes de rendimiento. En cada
una de las cinco formas de organización las relaciones entre la empresa ferroviaria, los
mercados que atiende y las funciones que desempeña se dan de manera distinta.
Las empresas de tipo monolítico (generalmente las que optan por el statu quo contrastan
con las organizadas por «grupos de actividades comerciales» separadas (este concepto se
resume en la nota 1 del cuadro 4.1): éstas son más flexibles y mantienen bajos los costos
de reorganización en comparación con las que están organizadas de conformidad con otros
criterios. Se diferencian de las empresas ferroviarias monolíticas porque no están divididas
en departamentos con arreglo a las funciones técnicas (es decir, operaciones, señalización,
etc.), sino según el tipo de actividad comercial, por ejemplo: carga de mercancías, transporte
de pasajeros (y posiblemente otras subdivisiones), gestión de la infraestructura (por ejemplo,
en el caso de algunas modalidades de «acceso competitivo» para utilizar la infraestructura),
etc. El caso de la compañía British Rail (BR) durante el período 1981-1993 constituye un
ejemplo interesante de ese tipo de organización descentralizada que ha sido objeto de varios
estudios (recuadro 4.1).
La experiencia de BR durante los años ochenta confirma la posición de la UIC, que
recomienda que las unidades comerciales deben tener libertad para llevar un control de su
propio plan de transporte para «adquirir servicios tales como los de trenes, gestión de
personal, conservación y reparación de vagones y material móvil en un mercado en el que
operan varias compañías ferroviarias nacionales, y gozar de capacidad de elegir la mejor
opción para sus actividades ferroviarias»12. La UIC también sostiene que los centros de
utilidades deben pagar derechos por la utilización de la infraestructura.
Moyer y Thompson, op. cit.
" UIC: Transformation ofthe International railway system aspart ofnew European transportepolicy,
op. cit., pág. 61
84
2155B-11.S93
Cuadro 4 . 1 .
Clasificación de cinco formas genéricas de organización de empresas ferroviarias,
según los principales parámetros de eficiencia
B
Empresa
ferroviaria
monolítica
Organización
por «grupos de
actividades
comerciales»
Definición del mercado: grado
de diferenciación y capacidad
para responder a mercados
específicos
Bajos
Responsabilidad financiera:
flexibilidad para delegar responsabilidad en materia de
costos e ingresos en las
unidades a que correspondan
(es decir, mercado por
mercado)
Parámetros
Acceso
competitivo
«Mayoristas»
Empresas
de «peaje
ferroviario»
Altos
Medianos
Altos
Medianos
Baja
Mediana/baja
Mediana/baja
Mediana
Alta
Coordinación de las operaciones: facilidad para resolver
conflictos entre las distintas
entidades
Alta
Mediana
Mediana
Mediana
Baja
Competencia multimodal:
garantía del grado apropiado
de competencia
Baja
Baja
Alta
Alta
Mediana
Niveles apropiados de
mantenimiento: facilidad para
la conservación y reparación
de las instalaciones fijas
Mediana
Mediana
Mediana
Mediana
Depende de
las tarifas
Coordinación de las
operaciones de conservación
y reparación de las vías y de
explotación: capacidad del
servicio de mantenimiento de
las vías para responder a las
necesidades de las unidades
de explotación
Alta
Mediana
Mediana
Mediana
Baja
Desarrollo del sector privado:
perspectivas para ampliar el
papel del sector privado
Bajas
Medianas
Medianas
Altas
Altas
Problemas para iniciar operaciones y costos de los trámites: importancia del costo
original y administrativo
Baja
Mediana
Mediana
Mediana
Alta
Nota: Descripción de los tipos de empresas ferroviarias: A) Monolítica: normalmente constituye una opción por un
statu quo, suele estar dirigida casi por completo hacia la producción, y cada departamento (al que corresponde una
función técnica particular) es responsable de manera total e indiferenciada de todos sus servicios; ejemplos: Bolivia,
China, Zimbabwe. B) Organización por «grupos de actividades comerciales»: la empresa ferroviaria se reorganiza (en
grados distintos) en función de las actividades comerciales para promover una planificación comercial global, adoptar
decisiones en función de los mercados y de los costos, y llevar a cabo operaciones más apropiadas para cada tipo de
servicio que se presta. Ejemplos: British Rail; la Red Nacional de Ferrocarriles de España (RENFE); la SNCF de Francia; la
empresa de carga de mercancías Amtrak y los trenes de cercanías de los Estados Unidos. C) Acceso competitivo:
algunas empresas ferroviarias competidoras tienen control exclusivo en algunos tramos y también tienen derecho a
acceso competitivo a los tramos de otras empresas del mismo modo que éstas pueden utilizar ciertos tramos de la otra
compañía. Ejemplos: en el Canadá, CP y CN pueden utilizar tramos de vías de la otra empresa para el transporte de
mercancías; Estados Unidos (derechos de utilización de vías y acuerdos mixtos sobre los terminales); la directiva del
Consejo de las Comunidades Europeas incluye algunos conceptos de esta forma de organización; en cierta medida, en
las empresas ferroviarias de Chile, Colombia y Suecia. D) «Mayoristas»: las empresas ferroviarias son propietarias de la
infraestructura y el equipo, los explotan y llevan a cabo todas las operaciones en nombre de entidades de
comercialización que son los «minoristas», pero la empresa misma no realiza la comercialización a los fletadores.
Ejemplos: American President Lines (contenedores superpuestos), Norfolk Southern Triple Crown (acuerdos de acarreo),
algunas empresas ferroviarias de Australia; algunos trenes de la empresa sueca SJ Freight. E) «Peaje ferroviario»: la
totalidad de la infraestructura (vías, señalización, comunicaciones, tendido eléctrico, etc.), con excepción de las
instalaciones exclusivas, pertenecen al dueño y están bajo su responsabilidad; los usuarios con autorización pagan peajes
por utilizar las instalaciones; los peajes son públicos y no discriminatorios, pero pueden variar según las dimensiones del
tren, la carga del eje, la dirección del viaje, la hora del día, la estación y otros criterios. Ejemplos: Amtrak, los servicios
Shinkansen de Japón; la compañía de ferrocarriles de Suecia (SJ)/Banverket, los Ferrocarriles Estatales de Tailandia.
Fuente: Resumen tomado de N.E. Moyer y L.S. Thompson: options for reshaping the railway (Washington, Banco
Mundial, Departamento de Infraestructura y Desarrollo Urbano), mayo de 1992.
2155B-11.S93
85
Recuadro 4.1.
Reorganización de British Rail por «grupos de actividades comerciales»,
entre 1981 y 1993
Desde principios de los años ochenta, la compañía British Rail (BR) quedó dividida
en seis grupos de actividades comerciales13, que, desde el punto de vista financiero, tienen
que rendir cuentas por separado a las máximas instancias de la dirección y suscriben contratas
con un departamento de explotación. Esta reorganización se llevó a cabo en dos fases.
Durante la primera (1981-1982), que se realizó en virtud del llamado programa
«organización para aumentar la calidad», los distintos sectores de actividades comerciales
se hicieron con el control de toda la infraestructura, el equipo y el personal que antes estaba
organizado por seis regiones geográficas. Esta integración vertical también permitió que las
empresas ejercieran un control sobre la prestación de servicios, la comercialización, la
planificación y las finanzas14.
Durante la segunda fase, que se inició en abril de 1991, el sistema de gestión por
regiones geográficas/sectores comerciales fue reemplazado por uno basado en unidades
comerciales (UC) y centros de utilidades destinados a atender mercados comerciales
específicos. La persona que dirige cada unidad tiene libertad absoluta para asignar recursos
y personal. El material móvil, de tracción y el personal están bajo el mando de la unidad;
la infraestructura está dividida entre los tres principales servicios comerciales de pasajeros
y la división de carga de los trenes (líneas dedicadas exclusivamente al transporte de
mercancías) con arreglo a un sistema de usuario preferente, que también se aplica a las
estaciones, depósitos y terminales. Esto significa que, en los casos en que dos o más grupos
de actividades comerciales utilizan el mismo material o emplean el mismo personal, «el
usuario preferente alquila los bienes o los servicios a unidades de actividades comerciales
secundarias con arreglo al sistema de <peaje ferroviario»)15. Al mismo tiempo, la sede
central de la compañía BR se asegura de que no se cree competencia entre las distintas
unidades comerciales como si se tratase de grupos rivales.
A partir de 1993, BR combinará la organización por grupos de actividades comerciales
con el sistema de acceso competitivo y con el de «peaje ferroviario».
Recuadro 4.1. (fin)
La organización por grupos de actividades comerciales parece ser más eficiente cuando
la infraestructura está separada de las operaciones, como se hace en Suecia (en donde los
costos de infraestructura se cubren con los peajes, que se determinan sobre la base de los
precios que pagan los vehículos de carretera). Como señala Bradshaw, con arreglo al método
sueco, los directivos de las empresas ferroviarias «pueden conocer los costos a que han de
hacer frente, lo cual les permite planificar una estrategia de mercado apropiada». Añade que
«la empresa sueca de ferrocarriles también tiene la ventaja de que cuando el nivel de tráfico
llega a disminuir en época de recesión, disminuye también el peaje, mientras que con el
13
Esos seis grupos de actividades (interurbano; ferrocarriles regionales; red Sontheast; carga de los
trenes; distribución de la carga, y servicios centrales) están divididos en 27 centros de utilidades; estas
divisiones están basadas en los trayectos o en la agrupación geográfica de los servicios, en el caso de los
servicios de pasajeros, y en la diferenciación de los productos, en el caso de las mercancías. Otros grupos
de actividades comerciales que cabe citar son British Rail Maintenance, BR Telecommunications, European
Passenger Services, Union Railways, Transmark, BR Property Board y Melton Quarry. Estas entidades
brindan servicios a las principales unidades comerciales mediante acuerdos contractuales o se ocupan de
proyectos específicos o de ciertos aspectos comerciales de BR.
14
Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF): Legal and structural changes in
railway undertakings, documento preparado para el examen del punto 5 del orden del día de la Conferencia
Sectorial de los Trabajadores Ferroviarios de la ITF, Luxemburgo, 26 a 28 de mayo de 1993, pág. 3.
15
Moyer y Thompson, op. cit., pág. 12.
86
2155B-11.S93
sistema británico, los costos de infraestructura deben seguirse cubriendo con entradas
reducidas»l6.
El sistema de grupos de actividades comerciales también ha sido adoptado en Argentina,
Chile, España, Francia, Italia, y Países Bajos, y se ha previsto adoptarlo en Polonia y en
la Federación de Rusia. En el Canadá, Estados Unidos y Japón se da una variante de este
modelo, en la que los servicios de carga, de transporte interurbano y transporte suburbano
de pasajeros se confían a empresas ferroviarias distintas. La RENFE de España introdujo
otra variante en 1990, cuando creó dos tipos distintos de unidades comerciales: las «de
mercado», que se ocupan de la planificación, la comercialización y la coordinación y, desde
el punto de vista financiero, son responsables de los diferentes grupos de actividades
comerciales; y las «funcionales» que, de consuno con las unidades comerciales de «mercado»,
se ocupan de las, operaciones técnicas y la conservación y reparación del material, para lo
cual aplican criterios de rentabilidad y rendimiento'7.
En el sistema de organización de «acceso competitivo» (véase la nota C del cuadro 4.1),
puede variar en gran medida: a) el grado de control exclusivo de algunos tramos, y b) el
derecho de acceso competitivo de que gozan otras compañías. Así, en algunas empresas
ferroviarias en las que predomina el sistema de organización por grupos de actividades
comerciales pueden existir algunos elementos de acceso competitivo (por ejemplo, las nuevas
empresas ferroviarias de Colombia y Chile y la empresa SJ de Suecia). Una variante puede
consistir en conceder a los que las explotan a nivel regional (o nacional) el derecho de utilizar
vías que conectan con importantes centros de tráfico en regiones (o países) limítrofes. Otra
posibilidad la constituyen los acuerdos de derecho de uso de vías, en los que se pueden
prever, entre otras cosas, «la atribución de funciones y mercados, la determinación de los
costos, la toma de decisiones en materia de mejoras, conservación y reparación, normas de
funcionamiento, responsabilidades, mecanismos de solución de conflictos, caducidad del
acuerdo y efectos del abandono de la vía por parte del propietario»18. Aun otra solución
consiste en concertar entre dos empresas ferroviarias un acuerdo de intercambio por el que
se determina qué bienes se han de compartir o intercambiar y en qué condiciones ". Un
cuarto tipo de acuerdo de acceso competitivo definido por Moyer y Thompson es el acuerdo
de terminal compartida, por el que se permite que una empresa ferroviaria utilice las
instalaciones de carga de otra empresa ferroviaria. Los autores afirman que el buen éxito
del sistema del acceso competitivo dependerá en gran medida de la estructura y la cuantía
de los derechos que se cobren por concepto de uso de vía: «Si los derechos para uso de vía
son demasiado elevados (lo cual es síntoma de que son ineficientes los gastos en el suministro
de capacidad ferroviaria), el tráfico disminuirá. Recurrir a «derechos de peaje» idénticos para
todos los usuarios incitará hasta cierto punto a la compañía ferroviaria propietaria a refrenar
sus costos. Asimismo, la elaboración y publicación de estadísticas sobre los costos
comparativos de mantenimiento entre las empresas ferroviarias regionales permitiría
determinar cuáles tienen un bajo rendimiento, de modo que los departamentos de mercadeo
puedan adoptar las medidas que procedan»20. Estas consideraciones sugieren pues que es
necesario reglamentar las tarifas de los servicios y los ingresos netos.
Las empresas ferroviarias de tipo «mayorista» se dedican a prestar servicios especiales,
que pueden proporcionar algunos elementos o la totalidad del material móvil y del personal,
según las necesidades del minorista. En esta categoría predominan empresas relativamente
16
" Moyer y Thompson, op. cit., págs. 12 a 15.
" Ibíd, pág. 17.
" Ibid, pág. 17.
x
Ibíd, pág. 25.
2155B-U.S93
87
pequeñas (por ejemplo, algunas empresas ferroviarias de Estados Unidos), aunque algunas
grandes empresas (por ejemplo, Australian National (AN) y SJ Freight de Suecia) también
están combinando el modelo de empresa mayorista con otras formas de organización
(recuadro 4.2).
Las empresas de «peaje ferroviario» son muy parecidas a las empresas reglamentadas
de utilidad pública, como se explica en las notas del cuadro 4.1. Constituyen ejemplos de
este tipo de empresas los Ferrocarriles Estatales de Tailandia (SRT); algunos de los
japoneses; en cierta medida, la nueva empresa ferroviaria de Chile (si, como se ha previsto,
se crean empresas adicionales — véase el cuadro 3.2), y Amtrak en la región Noreste de
los Estados Unidos, que es propietaria de las vías, que también utilizan Conrail y los trenes
de cercanías a cambio de un peaje.
De todo lo anterior se desprende que las empresas ferroviarias pueden reorganizarse
combinando varias modalidades, por ejemplo en Chile, Estados Unidos, Japón, Reino Unido
y Suecia. Además, como señalan Moyer y Thompson, los ocho parámetros que aparecen en
la columna izquierda del cuadro 4.1 no son exhaustivos; algunos no tienen la misma
incidencia en las cinco formas de organización de las empresas ferroviarias y los encargados
de la planificación pueden tener que recurrir a otros parámetros que reflejen las condiciones
y las experiencias locales.
La búsqueda de una explotación más eficiente
No es fácil hacer una comparación válida entre empresas ferroviarias basándose en
indicadores de eficiencia, incluido el factor productividad, debido a que, de una empresa a
otra, difieren: la proporción de transporte de mercancías y de pasajeros que efectúan, la
densidad de tráfico y la distancia media que recorre cada pasajero y cada tonelada de carga,
etc. En el caso de los servicios de transporte de pasajeros, las variaciones de productividad
también dependen del porcentaje que representen los servicios de cercanías y los servicios
interurbanos de largas distancias. En cuanto al transporte de mercancías, el acarreo a largas
distancias de minerales pesados o de otras materias primas (por ejemplo, en Rusia, Canadá,
China y Estados Unidos) tiende a dar indicadores de productividad más altos que el
transporte en distancias cortas de cargas mixtas o a granel (como ocurre en la mayoría de
los países europeos).
Sin embargo, si se utiliza una combinación de indicadores pueden establecerse algunos
datos a modo de base, para luego hacer un análisis más detallado por países. Es lo que han
hecho Thompson y Fraser en un estudio comparativo21 (cuadro 4.2), que vale la pena
exponer de manera sucinta. Las importantísimas diferencias (incluso entre algunas empresas
ferroviarias comparables) de productividad de las vías, locomotoras, vagones y coches y
unidades múltiples22 acusan una enorme ineficiencia que puede achacarse en gran medida
a la gestión. (Los indicadores comparativos de la productividad del personal se examinan
por separado más adelante.)
La densidad del transporte — es decir, las unidades de transporte (UT)23 divididas
por los kilómetros de vías (UT/km) — indica qué empresas ferroviarias utilizan sus vías de
manera más intensiva. Se trata de las de la ex Unión Soviética y China, con 28 y 25 millones
21
L. Thompson y J. Fraser: «World Bank survey of railway performance», en Developing Railways:
A Railway Gazette Yearbook (Quadrant House, Sutton, Surrey), 1993.
22
Coches con fuerza de tracción.
23
Tonelada/km más pasajero/km.
88
2155B-11.S93
Cuadro 4 . 2 .
Indicadores de eficiencia de 6 5 empresas ferroviarias, 1 9 9 0 *
País
empresa ferroviaria
Unidades de
transporte
(UT) por
vía—km
(miles)
UTpor
locomotora
+ unidades
múltiples
(millones)
Tonelada/
km por
vagón
(miles)
Pasajero/
km por
coche
+ unidades
múltiples
(miles)
Disponibilidad de
locomotoras diesel
(en %)
Relación del precio
del transporte
pasajero/km y
tonelada/km
América Latina:
Antofagasta y Bolivia
576
13,9
158
0
68
-
Argentina
537
16,6
233
3 043
49
81,3
275
14,0
234
3 497
63
16,0
Brasil: FEPASA
1 877
17,9
539
6 884
62
15,6
Brasil: RFFSA
1 589
23,0
824
282
4,3
141
Cuba
1 042
9,8
207
Chile
419
9,5
276
2 368
57
51,7
2 638
24,9
781
4 534
64
48,6
-
35,2
Bolivia
Colombia
México
Perú
655
-
-
1 238
-
-
84
-
35
52,8
60
35,6
Sudáfrica
5 234
24,7
640
1 416
88
69,5
Camerún
1 100
16,1
426
4 394
72
48,9
697
13,3
369
4 362
58
55,5
1 032
12,9
311
1 404
64
28,9
Malawi
231
3,6
87
2 862
60
21,7
Nigeria
424
7,1
33
1 893
20
13,1
Uganda
170
3,8
61
1 892
49
21,4
Senegai
688
21,0
412
1 264
62
51,3
Tanzania: T A Z A R A
997
23,2
800
3 970
49
26,0
Tanzania: TNR
562
17,9
207
6 058
65
20,8
498
13,0
342
1 441
41
34,5
Cote d'lvoire
Kenya
Zaire
Zambia
Zimbabwe
968
22,0
141
3 200
57
18,6
2 341
22,4
450
2 605
54
60,0
1 320
25,4
268
4 532
90
63,9
Oriente Medio y África
Septentrional:
Argelia
Egipto
6 423
48,2
189
10 3 2 8
76
35,2
Marruecos
3 823
54,8
514
3 517
78
96,5
Túnez
1 152
14,7
336
4 160
55
76,5
Bulgaria
5 100
22,5
302
3 678
85
-
Hungría
3 662
17,7
267
3 019
82
27,1
Polonia
5 033
23,5
636
5 356
75
89,6
89,9
7 856
19,4
408
4 868
85
Ex Checoslovaquia
6 381
13,3
501
2 067
91
35,0
Ex Union Soviética
27 9 3 7
24,0
445
2 736
74
57,3
113,1
2 243
5 530
85
214,7
97,4
2 905
9 667
82
163,8
Rumania
Ex Yugoslavia
3 624
Este de Asia:
Birmania (Myanmar)
378
China
24 797
Corea, Rep. de
14 0 8 2
-
Indonesia
1 378
3,4
16
863
60
Malasia
1 943
17,2
119
6 043
74
43,0
Tailandia
3 860
64,2
876
10 3 9 4
89
80,3
2155B-11.S93
89
Unidades de
transporte
(UT) por
vía—km
(miles)
UTpor
locomotora
+ unidades
múltiples
(millones)
Tonelada/
km por
vagón
(miles)
Pasajero/
km por
coche
+ unidades
múltiples
(miles)
Disponibilidad de
locomotoras diesel
(en %)
Relación del precio
del transporte
pasajero/km y
tonelada/km
V i e t Nam
1 072
22,4
311
6 133
76
76,3
Asia meridional:
Bangladesh
48,3
376
8 692
72
63,8
2 081
6,0
157
2 165
60
28,9
País
empresa ferroviaria
India
Pakistán
8 422
3 095
18,6
41
3 437
71
12,0
Sri Lanka
2 102
59,6
663
9 284
85
29,6
36,0
206
6 720
80
39,6
3 879
16,8
244
3 134
90
143,4
Austria
3 556
15,5
58
2 447
70
11,5
Bélgica
4 281
-
2 588
-
281,7
Otros países:
124
62,2
Canadá: Canadian
National
Canadá: Via Rail
2 526
64,8
1 678
Canadá: Canadian
Pacific
4 259
78,5
2 241
España
2 073
19,9
280
Estados Unidos: A m t r a k
255
31,4
Estados Unidos: todos
los ferrocarriles de categoría 1
7 925
81,3
2 532
Finlandia
1 992
20,1
550
3 838
87
157,7
Francia
3 330
19,7
335
5 478
93
119,3
Grecia
1 056
10,4
59
3 682
59
28,1
Irlanda
934
13,9
322
4 442
71
101,2
4 039
19,2
194
3 505
80
66,2
Italia
-
_
_
97
_
5 980
89
126,8
5 091
83
604,7
90
13 0 5 2
64,9
888
11 0 0 4
87
173,4
Países Bajos
5 050
23,2
458
9 510
83
125,0
Portugal
2 319
24,4
315
7 010
89
116,0
Reino Unido
2 965
18,6
407
5 169
75
122,3
Suecia
2 463
20,6
683
3 956
88
211,9
Turquía
1 699
18,3
360
5 531.
71
34,4
Japón
* 1990 o el año más reciente después de 1987.
Fuente: Base de datos sobre los ferrocarriles, del Banco Mundial, se reproduce en L. Thompson y J. Fraser: «World Bank
survey of railway performance», en Developing Railways: A Railway Gazette Yearbook (Quadrant House, Sutton,
Surrey), 1993.
90
2155B-11.S93
de UT/km, respectivamente, seguidas de las de la República de Corea, Japón, los
Ferrocarriles Indios (IR) y las empresas ferroviarias de categoría I de los Estados Unidos,
respectivamente con 14, 13, 8,4 y 7,9 millones de UT/km. Estas empresas ferroviarias
también tienden a sobresalir por otros resultados de rendimiento global. La densidad de
transporte de 17 de las 65 empresas se sitúa en promedio por debajo de un millón de UT/km,
y Thompson y Fraser señalan que, en esos casos, «es dudoso que se estén realizando
economías de escala en las vías, sobre todo en las secundarias»24.
En términos de carga total por vagón, existe también una gran diferencia entre China,
la ex Unión Soviética, los Estados Unidos y Canadá (entre 1,7 y 2,9 millones de
toneladas/km por vagón) y todas las demás empresas ferroviarias (menos de un millón de
toneladas/km por vagón, y la mayoría menos de 500.000 toneladas/km por vagón).
Thompson y Fraser explican que esta diferencia se debe a que «en los países con un alto
rendimiento, los vagones son más grandes, el transporte ferroviario de mercancías es muy
denso y representa una importante proporción del transporte total de mercancías». Añaden
que: «otra explicación es que para algunas empresas ferroviarias pertenecientes al Estado
resulta difícil deshacerse del material; en los registros figuran vagones e incluso locomotoras
que no se utilizan, y por eso la productividad parece ser baja... Es difícil no llegar a la
conclusión de que algunas empresas ferroviarias podrían salir adelante reduciendo su parque
de vagones o locomotoras si estuvieran motivadas para hacerlo»25. Los países en los que
se registra la mayor productividad de los coches y de las unidades múltiples son Japón,
República de Corea, Egipto, China, Países Bajos y la India, y ello se debe a las altas
densidades del transporte urbano de pasajeros.
En 16 de las 65 empresas ferroviarias que se estudian, la proporción de locomotoras
diesel es inferior al 60 por ciento del total de locomotoras en funcionamiento. Por eso,
Thompson y Fraser declaran: «Algo anda mal, sea en la administración de los ferrocarriles,
sea en la falta de divisas suministradas por el Estado para equipar los ferrocarriles, o en
ambas cosas a la vez»26. La situación se ha deteriorado sobre todo en África. La Empresa
Nigeriana de Ferrocarriles (NRC) es la que menos locomotoras de ese tipo posee (20 por
ciento), según puede verse en el cuadro 4.2, lo cual indica que ha habido una disminución
considerable desde fines del decenio de 1980, como se desprende de las informaciones
presentadas en un estudio de lá OIT27.
El porcentaje de pasajeros/km en el total de las unidades de transporte es
aproximadamente el mismo en los países desarrollados y en los países en desarrollo. En
cambio, las tarifas medias del transporte de pasajeros y las del transporte de mercancías sí
difieren mucho entre los dos grupos. Los datos parecen indicar que un pasajero/km es más
costoso que una tonelada/km, pero la mayoría de los países en desarrollo cobran menos por
cada pasajero/km que por cada tonelada/km, aparentemente por motivos de orden «social».
A modo de comparación, casi todos los países desarrollados aplican aproximadamente las
mismas tarifas en los dos tipos de transporte o tarifas mucho más altas para el transporte de
pasajeros que para el de mercancías «porque quieren mantener los ingresos más o menos en
armonía con los costos»28.
24
Thompson y Fraser, op. cit. pág. 9.
Ibíd, pág. 9.
26
Ibíd, pág. 10.
27
A. Silverleaf: Manpower aspeéis of restructuring railways in developing countries: A synthesis of
six country case studies (Ginebra, OIT, documento de trabajo del Programa de Actividades Sectoriales, SAP
2.28/WP. 48, diciembre de 1991).
28
Thompson y Fraser, op. cit., págs. 10 y 11.
25
215SB-U.S93
91
Recuadro 4.2.
Aplicación en la compañía ferroviaria sueca de transporte de mercancías (SJ)
de dos opciones combinadas: la de organización por «grupos de actividades
comerciales» y la de organización «mayorista» a
De resultas de la reestructuración realizada en 1988, la compañía ferroviaria sueca de
transporte de mercancías (SJ) fue reorganizada en diez unidades comerciales («sectores»),
de modo que los administradores de cada una de ellas tenían que rendir cuentas a tres
directores asistentes y al director de la compañía. Ocho de los diez administradores procedían
de otras empresas de la industria sueca. Las unidades comerciales funcionan ahora como
empresas privadas, debido a que se suprimieron las ayudas estatales, que se les asignaban
anteriormente como subvenciones de explotación.
Inicialmente para hacer frente a las dificultades financieras de la compañía se adoptaron
las medidas siguientes: «fortalecimiento de las actividades de ventas y de las relaciones con
los clientes, reducciones de los costos en equipo y personal, y racionalización de los activos
fijos. Se organizaron muchos seminarios para clientes potenciales para tratar de explotar
nuevas oportunidades. Se decidió que en adelante no se podría proporcionar el equipo a título
gratuito y que debería utilizarse en promedio el 80 por ciento de la capacidad de los trenes,
sin reducir al mismo tiempo el volumen de carga acarreada», lo cual redundó en una
disminución del 10 por ciento de la distancia en kilómetros que recorrían los trenes. El
número de estaciones clasificadoras se redujo de 23 a 11; para confeccionar los horarios se
tomaron en cuenta, en primer lugar, los trenes que hacen el trayecto más largo posible entre
las 11 estaciones; el tráfico internacional se organizó con arreglo a estos mismos principios
y, de 1989 a 1992, el número de trenes directos de transporte de mercancías que viajaban
a Europa continental aumentó de 900 a 4.200 por año. Durante esos cuatro años, el parque
de locomotoras de maniobras se redujo de 643 a 362 unidades, el parque de vagones de carga
pasó de 34.000 a 18.000 unidades y el personal se redujo de 6.000 a 3.300 personas.
En una segunda fase, los objetivos de la reestructuración consistían en establecer un
sistema descentralizado de responsabilidad basado en la compra y venta internas, y en reducir
los gastos generales al mínimo posible. En virtud del llamado proyecto «vagón-carga», se
puso fin a todos los niveles a la compartimentación de las distintas funciones, para elaborar
" un sistema de producción lo más rentable posible y que supone una utilización óptima de
los vagones.
Para el uso exclusivo de clientes individuales, la compañía ha asignado diez trenes
especiales que satisfacen un importante volumen de tráfico en un número limitado de rutas
específicas y que se explotan con arreglo al modelo «mayorista». Dichos trenes disponen de
' sus propios centros de utilidades y de una organización de gestión multidisciplinaria; siguen
utilizando los servicios de lanzadera como antes, pero se les han asignado sendas locomotoras
y maquinistas que desempeñan tareas más amplias, así como una dotación mínima de
personal de administración.
El 1.° de enero de 1993, la compañía dio un paso más en su reorganización, al crear
cuatro divisiones comerciales: comercialización y ventas; carga en vagón; carga en tren
(trenes especiales), y transporte internacional.
Recuadro 4.2. (fin)
Es posible explotar de manera más eficiente los ferrocarriles aplicando una combinación
de medidas. Entre éstas figuran la racionalización de los activos fijos, medidas destinadas
a reducir o estabilizar los gastos variables, sobre todo los gastos de mano de obra, programas
destinados a mejorar la productividad de la mano de obra e inversiones en programas de
s
La mayoría de las informaciones están tomadas de C. Beijbom, «SJ Freight: A thoroughly
rationalized, profitable and competitive business - a warranty for fu tu re viability an development», en Rail
International, op. cit., junio-julio de 1993, págs. 49 a 53.
92
2155B-11.S93
modernización. En las subsecciones siguientes se hace un breve examen de algunas de las
medidas enumeradas y se presentan algunos ejemplos.
Racionalización y medidas para recortar los costos
Los gastos en infraestructura y equipo representan un importante porcentaje de los
costos totales de las empresas ferroviarias. Así, el aumento de la capacidad de utilización
de esas empresas es beneficioso porque tiene una incidencia mucho mayor en los ingresos
que en los costos. En los Estados Unidos se ha conseguido transformar el sistema ferroviario
anticuado en competitivo y eficiente concentrando los activos de importantes empresas
ferroviarias en mercados grandes y de muy alto rendimiento, suprimiendo los servicios poco
rentables y creando una red de servicios secundarios para atender los mercados rurales y
pequeños. Por ejemplo, la empresa Santa Fe Pacific dejó de explotar alrededor de 3.200
millas de vías, conservando 8.000 millas que podían hacerse rentables30. Al mismo tiempo,
la otra empresa estatal, Canadian National (CN) vendió algunas líneas secundarias para
concentrarse en pasillos con alta densidad de tráfico. En Suecia, mediante una combinación
de métodos de racionalización e innovaciones en materia de gestión se han obtenido mejoras
notables en la productividad del material móvil (recuadro 4.2).
La creación de empresas ferroviarias mixtas puede redundar en una disminución de los
gastos de explotación, debido a que se comparten y racionalizan algunas actividades en las
que suele subutilizarse el equipo y el personal. Las operaciones de conservación y reparación
y de clasificación de los trenes se prestan en particular a estos efectos, al igual que los
acuerdos de acceso competitivo ya examinados. En el Canadá, la compañía CN ha empezado
a compartir las rutas principales con Canadian Pacific (CP). Según indica la Asociación
Estadounidense de Empresas Ferroviarias, algunos ferrocarriles pertenecientes a la categoría I
han conseguido reducir mucho los costos mediante la fusión de las estaciones clasificadoras
y la utilización conjunta de las instalaciones de conservación y reparación. Cabe añadir que
hasta el momento se ha aprovechado muy poco la posibilidad de crear empresas mixtas que
elaboren y utilicen sistemas de informática y de comunicaciones aplicables a la gestión, la
comercialización y el control de las operaciones, y que ofrezcan grandes perspectivas para
ahorrar costos en el futuro.
Para reducir las deudas o reunir fondos para programas de modernización, o con ambos
fines, varias empresas ferroviarias también han procedido a vender activos que no son
esenciales, tales como terrenos (por ejemplo, JR del Japón) e inmuebles (la RFFSA del
Brasil), y unidades comerciales auxiliares tales como las de servicios de limpieza, de comidas
y talleres de reparación (por ejemplo, PKP en Polonia), fábricas de equipo e instalaciones
de construcción (por ejemplo, los ferrocarriles de Rusia), servicios de transbordadores (por
ejemplo, la compañía ferroviaria de transporte de mercancías de Suecia (SJ)), etc.
En algunos casos estas actividades secundarias se han dejado en manos de
subcontratistas, a menudo en menoscabo de las relaciones entre la mano de obra y la
administración. En la empresa DB de Alemania, por ejemplo, la proporción de servicios
prestados a nivel interno solía ser bastante más alta que en otras grandes empresas alemanas.
Sin embargo, aproximadamente desde 1990, algunos servicios se han ido confiando, de
manera gradual, al sector privado. Se prevén más cambios, ya que se han propuesto
30
J. Weber, S. Payne, K. Kelly y S. Anderson: «The greattrain turnaround» en Business Week (Nueva
York), 2 de noviembre de 1992, pág. 42.
93
modificaciones de la gestión de las vías, que a su vez repercutirán en los acuerdos de
conservación y reparación de éstas31.
Se adoptan también otras medidas para recortar los costos, algunas de las cuales gozan
aún menos de la aceptación de los trabajadores, y que incluyen el traspaso parcial o total
de servicios sociales tradicionales — tales como los de vivienda, educación y servicios de
atención de salud destinadas al personal de las empresas ferroviarias — a entidades externas
que salen más baratas y son más especializadas. En varias empresas ferroviarias europeas
esas actividades implican importantes gastos generales y requieren una compleja organización
que exige una inversión de tiempo de gestión y atención que podrían dedicarse a funciones
esenciales de esas empresas. Ahora bien, si no se planean de manera adecuada, esas medidas
pueden tener efectos nefastos. Deben considerarse teniendo presentes otras opciones de
servicios sociales y de la remuneración del personal y los beneficios y las prestaciones
suplementarias, tomados en conjunto. La empresa PKP de Polonia constituye un ejemplo
en el que ya se han adoptado esas medidas (véase el cuadro 3.1), aunque los detalles de la
aplicación de las mismas siguen siendo poco claros.
Además, algunas compañías de ferrocarriles han tratado de reducir costes en otras áreas
de la gestión de personal. Por ejemplo, gracias a la computadorización de los archivos de
clientes, y de los sistemas de contabilidad y administración del personal puede lograrse una
rentabilidad inmediata ya que permite reducir el trabajo administrativo, eliminar tareas
repetitivas y manuales, tener un mejor acceso a los datos, recortar costes y, en general,
actuar con mayor eficacia.
La mayor parte de los esfuerzos de reorganización han redundado en reducciones de
personal. Aunque este extremo se analiza con detalle en el capítulo 5, en esta sección se
examinan algunas cuestiones relacionadas con la gestión. El problema del exceso de personal
cobra una importancia primordial ya que, en casi todas las compañías de ferrocarriles, la
mano de obra representa la mayor parte de los costes de funcionamiento y de los gastos
generales (cuadro 4.3). No existe ninguna fórmula sencilla para determinar cuál es el tamaño
óptimo de la nómina, como tampoco existe una definición única de la eficacia en las
compañías ferroviarias por motivos que ya se expusieron con anterioridad. Dos compañías
de ferrocarriles que operan con eficacia desde el punto de vista de la utilización de la mano
de obra pueden presentar relaciones mano de obra/producción muy distintas. No obstante,
en lo que se refiere a la medición de la productividad de los activos, una combinación de
indicadores sobre la relación mano de obra/productividad pueden ayudar a determinar si una
compañía ferroviaria sería capaz de alcanzar el mismo nivel de producción con menos
personal. Un estudio más detallado permite ir más allá y valorar con más exactitud el alcance
del exceso de mano de obra por segmentos de actividad y por operaciones.
31
Lothar Fendrich, «Railroad track maintenance versus prívate contracting — DB's new targets», en
las actas de 1991 World Railways Congress, Washington, noviembre de 1991 (Ministerio de Transporte de
los Estados Unidos), vol. 2, pág. 363.
94
2155B-11.S93
Cuadro 4.3.
Costes de personal expresados en porcentaje de los gastos de
explotación, en 1989 y 1990
País/compañía ferroviaria
._„
n
. „__
Alemania
-
DB
DR
Australia (AN)
60,8
-
62,0
38,0
47,6
Austria
48,8
-
Bélgica
67,9
-
Canadá
-
CN
CP
VIA Rail
Dinamarca
Eslovenia
42,3
43,2
-
45,1
41,3
25,8
39,5
España
-
RENFE'
RENFE2
FE VE
Francia
44,9
70,0
57,7
80,1
48,9
50,0
Luxemburgo
-
39,8
Noruega
—
70,0
Países Bajos
49,5
53,2
Reino Unido
53,8
57,0
Suecia
52,6
-
Suiza
56,9
-
Turquía
40,5
40,5
1-2
Dos sectores distintos.
Fuente: Columna de la izquierda: estadísticas internacionales sobre ferrocarriles de la UIC; columna de la
derecha: datos recopilados por la ITF.
Como puede verse en el cuadro 4.4, pocas compañías ferroviarias obtienen un nivel
de productividad situado por encima del millón de UT/empleado: son las de Canadá, la
antigua Unión Soviética, Japón, la República de Corea y los Estados Unidos. Muchos países
en desarrollo presentan un nivel de productividad parecido al de los países de Europa
occidental, pero dentro de cada uno de estos grupos las diferencias son bastante importantes,
incluso entre compañías ferroviarias que son globalmente comparables desde el punto de vista
de la estructura del tráfico.
La relación entre salarios totales e ingresos y las UT son indicadores de productividad
poco fiables, y su interpretación requiere sumo cuidado, ya que las grandes diferencias que
refleja el cuadro 4.4 evidencian las disparidades salariales entre países además de la falta
de eficacia en distintos terrenos, que viene originada por muchos factores. Estos indicadores
reflejan ciertas anomalías que requieren prudencia por parte de la dirección.
Así, el afirmar que el conjunto de los costes salariales, expresado en porcentaje de los
ingresos totales, se reduce al 11 por ciento en Zambia y se eleva al 598 por ciento en Italia
puede llamar a engaño. No obstante, cabe señalar que en seis de los 13 países europeos
incluidos en el cuadro, los ingresos no alcanzan ni tan siquiera para cubrir la masa salarial.
2155B-11.S93
95
Por otra parte, existen grandes diferencias incluso entre los países que tienen niveles de
ingresos y de salarios y una estructura de tráfico comparables (por ejemplo, 71,114 y 443
por ciento en Finlandia, Austria y Bélgica, respectivamente). Polonia sólo alcanza el 75 por
ciento de la relación UT/empleado de España, pero cuenta con seis veces más de empleados.
Los ferrocarriles chinos tenían menos del 6 por ciento de los 7 millones de UT/empleado
de los ferrocarriles estadounidenses pertenecientes a la categoría I, pero en China el nivel
salarial es tan bajo que la proporción general entre salarios e ingresos es prácticamente
idéntica: el 26 y el 28 por ciento, respectivamente.
Las diferencias en la relación entre los salarios totales y las UT resultan también
espectaculares incluso cuando se trata de casos comparables: por ejemplo, esta relación es
un 60 por ciento más elevada en Canadá que en los Estados Unidos (que presenta la
proporción más baja), tres veces más alta en la antigua República Federal de Alemania que
en Suecia, etc.
Cuadro 4 . 4 .
Personal total e indicadores de la productividad del personal, 1990
(o año que se indica)*
País/ferrocarril
Personal
UT por empleado
86 856
7 190
18 603
52 976
6 678
210,7
129.8
496,1
660,7
407,6
576,0
81,1
Relación entre
los salarios
totales y las
UT (en miles)
Salarios totales
expresados en
1torcentaje de los
ingresos
Costes salariales
totales por
empleado (en
dólares
constantes de
Estados Unidos)
América Latina:
Argentina
Bolivia
Brasil - FEPASA
Brasil - RFFSA
Chile
México
Uruguay
—
3 355
1987
1988
168,1 1986
46,4
77,3 1986
50,6 1987
46,2 1987
_
6 960
2 581
32 386
19,9
—
—
-
1986
—
—
—
—
163,9 1989
1986
54,8
1989
3 121
1989
38,2
13,2
1989
7 858
1 764
1989
5 907
21 131 1989
25 500
22 253
8 126
17 158
205,5
133,6
58,4
101,0
158,5
325,8
17
13
9
46
766
693
636
546
318,9
528,4
294,7
810,0
88,0
-
-
236
121
336
194
1 863
218
615
614
100
000
354,2
229,3
392,2
460,2
1 160,5
64,2
58,8
10,7
14,6
-
-
3 381 000
37 807
26 499
391,5
1 151,3
562,4
25,6
57,6
63,1
1,9
607
14,0
7,3
16 150
4 084
Camerún
Kenya
Nigeria
Zaire
Zambia
Zimbabwe
1989
1988
65,7
45,9
1989
1989
-
—
2,7
11,3
103,8
—
—
—
24,7
8 050
30,8
9 811
5 111
5 759
Oriente Medio y Septentrional1:
Argelia
Marruecos
Túnez
Egipto
1987
71,4
9,7
1989
19.5
-
Ex Checoslovaquia
Hungría
Polonia
Rumania
Ex URSS
-
-
51,9
6,1
3 797
3 352
—
-
Este de Asia:
China
República de Corea
Tailandia
96
21S5B-11.S93
País/ferrocarril
Personal
UT por empleado
Salarios totales
expresados en
porcentaje de los
ingresos
Relación entre
los salarios
totales y las
UT (en miles)
Costes salariales
totales por
empleado (en
dólares
constantes de
Estados Unidos)
Asia meridional:
Bangladesh
India
Pakistán
Sri Lanka
57
1 651
130
19
689 1989
100
884
100
99.0
318,1
207,5
159,9
1989
100,0
45,4
39,4
95,7
1989
9,9
323,0
114,1
1988
98,3
120,4
443,3
30,3
71,4
90,1
1986
1988
144,1
1987
41,2
66,2
_
1989
5,5
4,3
5,3
1 743
902
775
Otros países:
Austria
Australia: SRA N.S.
Wales
Bélgica
Canadá: Canadian Pacific
Finlandia
Francia
Alemania (ex República
Federal)
Grecia
Irlanda
Italia
Japón
Países Bajos
Nueva Zelandia
Portugal
España
Suecia
Turquía
Reino Unido
ferrocarriles de
categoría 1
63 650
26
45
22
20
202
602
205
177
207
081
533,8
329,5
4 370,1
578,4
561,3
235
13
11
200
193
26
12
22
49
28
49
135
24
975
324
799
405
763
165
560
110
724
458
285
321
000
444,6
196,9
153,8
323,8
1 364,3
540,0
213,5 1989
321,4
523,5
872,6
290,5
363,4
420,6
216 424
8,7
247,7
324,3
598,0
1987
1987
54,0
1989
-'
116,5
77,8
7 072,9
27,9
1
47
37
23
37
1989
1987
124,7
95,5
169,4
127,8
32,6
67,5
57,7
38,1
65,5
47,2
27,1
83,1
230
486
961
844
187
55 440
18 814
26 062
1989
44
36
12
12
522
465
329
250
1989
41 166
7 872
30 199
5,2
1989
39 987
* Los datos salaríales utilizados para calcular porcentajes y proporciones están expresados en dólares constantes de 1990 de los Estados Unidos.
Recuadro 4.3.
Mejorar la productividad mediante la flexibilidad en la utilización del personal
A medida que se han ido eliminando o atenuando las «jurisdicciones» profesionales,
es decir, la separación estricta entre categorías profesionales, mediante los cambios
tecnológicos y los convenios colectivos, les ha resultado más fácil a los directores de las
empresas tratar de obtener mayor flexibilidad por parte de los trabajadores, tanto en lo que
se refiere al desempeño de las funciones profesionales como a los horarios de trabajo. Al
igual que otros estudios, el de Bradshaw32, señala que la compañía ferroviaria que se hizo
cargo de las líneas secundarias en Suecia ha dispuesto que los conductores vendieran billetes.
En el caso de los conductores de trenes de largo recorrido, el trabajar jornadas laborales
prolongadas o pernoctar fuera de su domicilio contribuiría a reducir los costes, caso, por
ejemplo, de los trenes «Chrono» franceses, que transportan mercancías perecederas en
contenedores aptos para el transporte multimodal. Por otra parte, cuando existan dos períodos
de máxima actividad a lo largo del día, sería lógico hacer una distribución del personal de
forma que éste estuviera presente durante ambos períodos, pero que volviera a su casa en
medio de la jornada. Como compensación, no se exigiría nunca a este personal que trabajara
durante los fines de semana o en horario nocturno.
32
2155B-11.S93
97
Saltan a la vista las ventajas que esta flexibilidad reportaría a la empresa, aunque no
sean tan evidentes en aceptación por parte de los sindicatos y sus repercusiones sobre la
negociación colectiva. Básicamente, lo que Bradshaw propone en su estudio es que sería
preferible para el negocio ferroviario el que los gestores responsables de sectores de actividad
individuales pudieran celebrar negociaciones por separado con sus respectivos grupos de
personal. Añade que, aunque pueda resultar inconcebible para los directivos y los sindicatos
de compañías ferroviarias, acostumbrados a un sistema de negociación centralizada, presenta
ciertas ventajas: «... en muchos casos, sería posible aumentar los salarios y garantizar
mejores condiciones de trabajo si se distribuyera al personal atendiendo a un criterio de
eficacia adaptado a las condiciones del mercado».
Recuadro 4.3. (fin)
Inversiones para mejorar el grado de eficacia y el servicio
Las principales necesidades de modernización que tienen la mayor parte de las
compañías ferroviarias se refieren a inversiones para la rehabilitación de las vías, de las
locomotoras y los vagones, y para adquirir nuevas tecnologías de conservación y reparación
de la red viaria y de los equipos. Las inversiones realizadas en tecnología informática y de
comunicaciones, electrificación de líneas y señalización también representan una mejora
significativa para el nivel general de eficacia. No obstante, y a pesar de que resultan a
menudo vitales para la expansión comercial, estas mejoras no siempre se pueden llevar a
cabo o justificar desde el punto de vista financiero apoyándose en previsiones del crecimiento
del tráfico que se ajusten a la realidad.
Las innovaciones en relación con el material rodante permiten mejorar continuamente
el nivel de eficacia en función de los costes. Entre dichas innovaciones se cuentan los
«contenedores superpuestos» antes citados, que reducen los recorridos mínimos para que el
ferrocarril resulte más competitivo que los camiones pesados. Se están realizando también
nuevos diseños de material rodante para el transporte de productos específicos. En el sector
del transporte de automóviles, el nuevo sistema «autostack» y el anterior SMART aseguran
la protección del vehículo durante el trayecto y en las terminales. Incluso en el caso del
transporte de mercancías pesadas (por ejemplo el carbón), la compañía de ferrocarriles North
American ha recuperado cuotas de mercado, que perdió en el transcurso de los años,
mediante la puesta en circulación de un material rodante de gran capacidad. En los Estados
Unidos, por ejemplo, Burlington y Northern han recurrido a convoyes compuestos por 115
vagones y que alcanzaban 1.850 metros de longitud total (máximo que permite la
infraestructura existente), con vagones agrupados a modo de unidades múltiples. En el
período que va de 1991 a 1993, algunas compañías ferroviarias han tratado de lograr un
incremento del 35 por ciento de la carga útil para una longitud idéntica, utilizando materiales
ligeros en la construcción de los vagones (por ejemplo el aluminio y sus compuestos), y
modificando la forma de vagón33. Algunas compañías han realizado inversiones para
modificar el material rodante de modo que se aproveche mejor el gálibo de los túneles y
puentes, como por ejemplo los vagones-plataforma «piggyback» (CFF, de Suiza), y los
vagones que permiten superponer dos contenedores (Conrail, en los Estados Unidos), etc.
En lo que se refiere al transporte de pasajeros, los vagones de pasajeros de dos alturas para
las líneas de cercanías de alta densidad (introducidos por ejemplo, por la NS de los Países
Bajos, y la SNCF de Francia) y la instalación de peldaños ultrabajos para facilitar el acceso
de los pasajeros al tren se cuentan entre las innovaciones del material rodante que ha
redundado en un aumento de la demanda de los consumidores y de la eficacia en función
de los costes.
33
98
UIC: UIC activities repon 1991-92 (París, 1992), pág. 53.
2I55B-11.S93
Las innovaciones en el terreno de la informática y de las comunicaciones están
incrementando tanto su alcance como sus posibilidades de aplicación. Así, en el campo del
control y la gestión del tráfico, el sistema automático de control de trenes (ATCS) surgió
en los Estados Unidos como un medio para mejorar el funcionamiento general de las redes
de ferrocarriles, abarcando todas las áreas, desde la seguridad hasta la gestión34. En
Francia, el sistema de control centralizado del tráfico de mercancías (CGTM) y, desde 1990,
el sistema ETNA se diseñaron para controlar expediciones individuales a lo largo de las 24
horas del día; permitan confirmar las horas de llegada, cambiar los itinerarios si se produce
algún error, hacer reservas de espacio en los trenes programados (de la misma forma que
los pasajeros reservan sus asientos), informar a los clientes sobre las tarifas y enviar
conocimientos de embarque, e incrementar la eficacia en las operaciones de clasificación y
de cruce de fronteras. En el Canadá, el sistema Merlin utilizado por la compañía CP realiza
las mismas funciones, y los clientes pueden acceder a él a través de microcomputadoras. Este
sistema se completa con un servicio de entregas urgentes en 24 horas creado a la medida
del usuario, que utiliza para funcionar un máximo de hasta 20 trenes rápidos, dispuestos para
salir en cualquier momento. El sistema Electronic Data Interchange (EDI) de la compañía
Canadian National (CN) es similar, y se espera que ahorre cada año 100 millones de hojas
de papel a las aduanas canadienses. Esta compañía también ha elaborado un sistema
electrónico de información sobre instrucciones de trabajo, que se instalará en las locomotoras.
Gracias a ese sistema, el conductor recibirá las instrucciones de trabajo a través de una
pantalla, de forma que se podrán introducir modificaciones sin tener que recurrir a
instrucciones escritas sobre papel. El personal adscrito a los trenes aprovechará el sistema
para facilitar a los usuarios una información puntual acerca de la situación de sus envíos.
Un nuevo centro de gestión de las operaciones establecido en Montreal utiliza 24
computadoras para generar una representación gráfica en tiempo real de todo el sistema
ferroviario de la CN a través de doce pantallas de visualización agrupadas de forma que
parecen una sola pantalla, y que permite anticipar y evitar los problemas que pudieran surgir
a lo largo de casi 30.000 kilómetros de vías.
El transporte multimodal se va a automatizar probablemente más que nunca. El
proyecto francés COMMUTOR tiene como objetivo el diseño de un sistema para el trasbordo
robotizado de los contenedores de camión a vagón desde trenes que operen en terminales
especiales. Canadian National ha llegado incluso a adoptar un concepto «innotermodal»,
nuevo y que no ha sido puesto a prueba en el comercio, que rompería definitivamente con
la práctica ferroviaria tradicional que consiste en utilizar locomotoras para tirar de hileras
de pesados vagones de carga acoplados. La tecnología «innotermodal» permite a un convoy
de semirremolques de carretera circular directamente sobre las vías del ferrocarril. No es
necesario utilizar potentes grúas o material rodante. Todo el equipo que se necesita para
adaptar un semirremolque de carretera para este sistema es un perno, que se instala en la
parte trasera de la unidad. Un convoy ferroviario consistiría en una unidad de control situada
a la cabeza de una hilera de semirremolques, una serie de bogies de ferrocarril para
remolques y una unidad de propulsión/tracción que genere y distribuya electricidad a los
motores eléctricos situados sobre ejes de vagones distribuidos por todo el convoy.
También se ha recurrido a sistemas informáticos y de comunicaciones para crear un
abanico de servicios diferenciados de transporte de mercancías y de pasajeros a precios
competitivos, cuyo objeto es mejorar la información que se facilita a los clientes y evitar
que los pasajeros tomen un tren que no sea el suyo o esperen en andenes equivocados. En
los Estados Unidos, la compañía Santa Fe Pacific invirtió, según se informa, 75 millones
de dólares durante el período 1990-1993 en tres sistemas de computadoras que se encargan
34
2155B-11.S93
Ibíd.
99
de todo el proceso, desde la programación de los trenes al control de las operaciones35.
También se han perfeccionado las operaciones que se llevan a cabo en las terminales
mediante la utilización de tecnología informática. La compañía CSX ha diseñado para su
terminal de Atlanta un sistema de gestión computadorizada en tiempo real, que permite situar
los remolques y los contenedores con arreglo a criterios tales como la hora de salida, la
situación en el tren, o las restricciones técnicas y de carga36.
En el área de ventas, reservas y emisión de billetes, algunas compañías ferroviarias
han venido realizando grandes inversiones en sistemas automáticos que permitan acelerar
los servicios, ofrecer mayor satisfacción a los clientes, incrementar la capacidad de
planificación de los servicios y reducir los costes laborales. En las líneas principales de
Francia, Japón y los Países Bajos, y probablemente en otros países, se han automatizado
prácticamente todas las ventas de billetes para el tráfico de cercanías.
En Francia, por ejemplo, también se han introducido para el tráfico interurbano
máquinas para la emisión computadorizada de billetes, con el fin de reunir datos en tiempo
real acerca de la configuración de la demanda. La computadorización ha permitido eliminar
una parte considerable del papeleo y de las tareas de postventa, las cuales llegaban a
representar hasta 30 minutos por turno de empleado. El objetivo final es el de introducir
tarjetas magnéticas para eliminar el pago en metálico o con talones (que puede ocupar hasta
9 minutos por billete vendido). Las reservas y la emisión de billetes de ferrocarriles se
desarrollarán rápidamente mediante servicios computadorizados de agencia de viajes
parecidos a los de las líneas aéreas. Por ejemplo, la SNCF adoptará en breve un sistema
computadorizado de reservas que es una adaptación del que utiliza la compañía de aviación
American Airlines, el cual constará de impresión automática de los billetes, gestión de los
archivos de clientes, tanto por nombres como por características, y la posibilidad de vender
servicios hoteleros, de alquiler de coches y otros similares. Este sistema se compondrá de
dos vertientes; SÓCRATES, que se instalará en los puntos de venta de la SNCF, y
RESAPvAIL 2000, al que tendrán acceso los poseedores de minitel y las agencias de viajes.
Al volcarse en las agencias de viajes, la SNCF podrá incrementar sus puntos de venta sin
tener que incrementar proporcionalmente su personal, de manera muy parecida a lo que
hicieron las líneas aéreas estadounidenses en los años ochenta. (En el capítulo 5 se presenta
un repaso de los cambios tecnológicos que han tenido importantes repercusiones en la mano
de obra).
Nuevas oportunidades comerciales
Para incrementar los ingresos y recuperar parte del volumen de negocios que se perdió
durante los dos últimos decenios en favor del transporte por carretera, los ferrocarriles
tendrán que hacer algo más que modernizar su material rodante. Se examinan brevemente
en las siguientes subsecciones otras maneras de incrementar su cuota de mercado.
Ocupación de nichos comerciales
El continuo desarrollo de nuevos ferrocarriles regionales y locales en el Canadá y en
los Estados Unidos representa uno de los mejores ejemplos acerca de la manera en que una
estrategia de identificación de los nichos comerciales permite usufructuar las oportunidades
que se presentan en el negocio ferroviario. En los Estados Unidos se crearon, entre 1981
y 1991, 250 nuevas compañías, incluyendo 31 de ellas en 1989, 20 en 1990 y prácticamente
otras tantas en 1991; al mismo tiempo, las compañías de ferrocarriles pertenecientes a la
35
36
100
Weber y colaboradores, op. cit., pág. 42.
UIC: UIC activities report 1991-92, op. cit., págs. 51 a 53.
2155B-11.S93
categoría I siguieron vendiendo sus líneas secundarias, la mayor parte de las cuales tenía un
tráfico especializado de baja densidad. Las pequeñas empresas ferroviarias se han beneficiado
de dos maneras: atendiendo a estas líneas de baja densidad y facilitando enlaces entre las
líneas más importantes. En palabras del presidente de la Asociación Estadounidense de
Trenes de Cercanías «las grandes compañías de ferrocarriles no podían seguir ofreciendo
servicio en todas sus líneas, tanto de alta como de baja densidad, ya que los ingresos no
permitirían cubrir los costes de funcionamiento o de conservación y reparación»37. Las
compañías más pequeñas podían ocupar estos nichos comerciales debido a la mayor
productividad de su mano de obra, a sus salarios y costes generales más reducidos, a la
utilización de equipos menos costosos y a una asignación de puestos de trabajo más flexible.
El presidente de la citada Asociación sugiere que la experiencia estadounidense podría
resultar de especial interés para la Federación de Rusia y otras nuevas repúblicas de la
antigua Unión Soviética. No obstante, habría que añadir que las ventajas de las compañías
ferroviarias más pequeñas también radican en el recurso a una mano de obra no sindicada.
Además, muchas de estas nuevas compañías pudieron comprar tramos de vía, locomotoras
y material rodante a precios de saldo. Y, por lo menos en algunos casos, se beneficiaron
además de la ayuda de los gobiernos estatales. En el recuadro 4.4 se pasa revista a los
factores que hicieron posible la continuidad del servicio ferroviario en una zona
principalmente rural.
Recuadro 4.4.
Iniciativas conjuntas de los sectores público y privado encaminadas a sacar a flote y
desarrollar una pequeña compañía ferroviaria
En los Estados Unidos se presentaron complicaciones para continuar explotando la línea
Norte-Sur de los ferrocarriles de Pensilvania — que va de Wilmington (estado de Delaware)
a la de Norfolk (estado de Virginia) — porque en su ramal meridional, que la conecta con
otras importantes líneas ferroviarias, era indispensable disponer de una flotilla de barcazas
para transportar los vagones de mercancías a través de la bahía de Chesapeake. Los
proyectistas de Conrail System decidieron que la línea debía llegar sólo hasta Maryland,
concretamente al norte de la línea de ferrocarriles del estado de Virginia. Con ello se
abandonaba la explotación de la flotilla de barcazas a lo largo de 18 millas y se discontinuaba
el servicio en 64 millas de ferrovías que atendía la zona rural del cabo oriental del estado
de Virginia.
A este respecto, W.E. Loftus escribe lo siguiente: «Los proyectistas de la red
ferroviaria de tres estados, a saber, Delaware, Maryland y Virginia, presentaron una solicitud
conjunta a las autoridades federales pidiéndoles que se mantuviera en servicio la totalidad
de la línea utilizando para ello fondos federales. Como el tramo de la línea que iba a
abandonar pasaba por Virginia, dos condados de este estado establecieron un organismo
público cuyo cometido era comprar la línea. Los derechos de explotación se cedieron en
arriendo a una compañía ferroviaria privada. Para financiar la rehabilitación de la flotilla
de barcazas, los muelles y el ramal ferroviario de 64 millas se recurrió a fuentes públicas
y privadas pero también a subvenciones públicas, a créditos comerciales y, cuando fue
preciso hacerlo, a una emisión de títulos destinada a paliar las deudas más caras. Gracias
a esas medidas, la línea de ferrocarriles cuenta ahora con vías en estado de funcionar, y con
un servicio fiable de barcazas, que le han permitido ganarse la aceptación de los
transportistas e incrementar el tráfico»38.
Recuadro 4.4. (fin)
37
Loftus, op. cit., pág. 55.
n
Ibíd., pág. 56.
2155B-11.S93
101
Servicios de carga y de pasajeros diferenciados y ajustados
a las exigencias de la clientela
En el sector del transporte de mercancías, la prestación de estos servicios se basa en
los modernos sistemas de información y de comunicaciones entre las compañías ferroviarias
y los transportistas, y se efectúa con arreglo a dos criterios, el primero de los cuales consiste
en proporcionar servicios de transporte que satisfagan las necesidades especiales de la
clientela en materia de frecuencia, rapidez y entrega, y el segundo en establecer con la
clientela unas relaciones especiales con arreglo a las cuales los servicios de transporte se
prestan dentro del marco de acuerdos comerciales más amplios.
Por lo que respecta a la primera de esas modalidades, cabe citar diversos ejemplos.
Así, en los años ochenta, los ferrocarriles australianos crearon una red nacional de lo que
se conoce como «supercargueros», es decir, trenes portacontenedores especiales de alta
velocidad que transitan entre las capitales de los cinco estados del país39. Por su parte,
los ferrocarriles estadounidenses transportan hoy en día más mercancías de alto valor, como
los equipos de electrónica, porque proporcionan unos ingresos mayores que el transporte de
carbón o cereales sin requerir grandes inversiones no productivas en material rodante. El
programa para el incremento de los ingresos de la compañía Amtrak preveía la realización
de servicios de correos y de mensajería en virtud de contratos de servicios. En Europa, la
compañía Eurail Cargo ha comenzado a proporcionar en algunos tramos internacionales
servicios de transporte de alta calidad de productos de alto valor. Por su parte, la UIC prevé
que Eurail Cargo amplíe su actividad gracias a la utilización de trenes bloque para transportar
líquidos o efectuar envíos de mercancías sólidas a granel y de trenes bloque multimodales
entre las terminales y los puertos marítimos o fluviales (transporte de superficie o
combinaciones de transporte marítimo y terrestre). Ahora bien, para realizar estos proyectos
será preciso coordinar y armonizar los esfuerzos. La experiencia adquirida en Australia,
Canadá y Estados Unidos podría resultar particularmente beneficiosa para otros grandes
países como China, Brasil, India y la Federación de Rusia, así como también para la
Comunidad Europea, una vez que logre resolver sus problemas de armonización.
La segunda modalidad, es decir, la de los servicios ajustados a las necesidades de la
clientela, ofrece también varios ejemplos. Así, algunas compañías ferroviarias están
diseñando los vagones en función de las necesidades de determinados clientes (por ejemplo,
Ford, Toyota y Nissan, en los Estados Unidos). Otras compañías están creando para sus
clientes servicios especiales que garantizan el tránsito fluido de las mercancías. Por ejemplo,
para ganar la batalla a United Parcel Service Inc., la compañía Santa Fe Pacific Railroad
construyó una estación de clasificación de medios de transporte multimodal en las afueras
de Chicago, y además consiguió hacer con General Motors una operación comercial por valor
anual de 100 millones de dólares al concebir un sistema que le permite entregar piezas de
repuesto de automóviles con arreglo al sistema «justo a tiempo» y al diseñar un nuevo
vehículo que le permite transportar hasta 18 automóviles (los transportistas por camión sólo
pueden llevar alrededor de una docena)40.
El éxito de estos servicios ajustados a la demanda de la clientela depende en gran
medida de la disposición de los directores de las empresas ferroviarias, de su capacidad de
planificación y de la organización. A estos efectos, Bradshaw4' señala un ejemplo
particularmente aleccionador: «Cuando una acería se propone vender acero a un cliente cuya
empresa se halla a una distancia de 100 kilómetros, los directores de las compañías
39
UIC: UIC activities repon 1991-92, op. cit., pág. 66.
" Bradshaw, op. cit., pág. 2.
40
102
2155B-1I.S93
ferroviarias no sólo tienen que conocer a cuánto ascenderían los costes si otros abastecedores
suministrasen el acero a ese cliente», sino que también debe plantearse «si los precios
cobrados por su compañía permiten abaratar la produción del acero al hacer llegar con mayor
rapidez que las demás el carbón y el hierro destinado a la fábrica en la que se ha de elaborar
el acero». Para conocer la respuesta, es preciso que la dirección de la empresa ferroviaria
«comprenda cómo funciona la industria siderúrgica, las diferentes fases del suministro, es
decir, desde la reunión de las materias primas hasta la entrega del producto acabado, y la
posición competitiva de los diferentes aceristas del mercado. Si combina sus conocimientos
sobre la industria destinataria con un conocimiento especializado del sector ferroviario, el
director de la empresa ferroviaria podrá determinar de qué modo la modalidad de transporte
elegida y el tipo de material utilizado pueden brindar a la clientela de su empresa la mayor
capacidad para competir en sus propios mercados».
La UIC considera que los servicios más idóneos para conseguir la expansión del
transporte de pasajeros en Europa son: los servicios de alta velocidad en las principales rutas;
el establecimiento de itinerarios interurbanos europeos para recorridos medianos; la
combinación de trenes nocturnos y trenes hotel; los trenes rápidos regionales; los servicios
especiales (trenes para el transporte de automóviles, trenes fletados, etc.)42 La SNCF, por
ejemplo, proporciona servicios diferenciados para el tráfico de los trenes de cercanías e
interurbanos, y ha lanzado una operación de comercialización a gran escala para fomentar
el tráfico de pasajeros a la par que se reducen los costos. La campaña de promoción del tren
de alta velocidad TGV ha redundado en una ocupación de los asientos del 85 por ciento,
gracias sobre todo al sistema computadorizado de reservas obligatorias que permite a la
empresa adaptar la capacidad de los trenes a la demanda. El TGV ha podido competir con
éxito con los transportes aéreos merced a los ajustes muy exactos que ha hecho en sus
horarios basándose en cálculos sobre el valor que los hombres de negocios atribuyen a los
diferentes períodos de tiempo. En cuanto a la compañía Amtrak, fundamentalmente presta
dos tipos distintos de servicios: para pasajeros que viajan de vez en cuando y para quienes
realizan viajes de negocios (que están dispuestos a pagar un precio más elevado por un
asiento reservado). En cambio, la compañía de ferrocarriles de los Países Bajos (NS) que
se propone conseguir una utilización óptima de la capacidad de los trenes fuera de las horas
de mayor intensidad del tráfico, ofrece una amplia gama de servicios con arreglo a tarifas
diferentes, que varían según la hora del día, la ocupación de los trenes y el grupo de edad
a que pertenecen los pasajeros.
Recuadro 4.5.
Medidas para que el transporte de mercancías por ferrocarril satisfaga mejor
las exigencias del método «justo a tiempo» (JAT)
La prestación de servicios con arreglo al método JAT no sólo brinda a las compañías
ferroviarias nuevas oportunidades sino que también les plantea ciertos problemas. Este tipo
de servicios se proporcionan fundamentalmente por carretera, salvo en el caso de los
productos pesados (por ejemplo, el carbón y el mineral de hierro). Sin embargo, si los
ferrocarriles consiguen coordinar sus horarios y operaciones manteniéndose al corriente sobre
el paradero de las mercancías de sus clientes y uniéndose a transportistas por camión para
prestar un servicio de puerta a puerta, les será posible incrementar su actividad comercial
transportando aquellos productos que ahora se llevan por carretera a lo largo de unas
distancias relativamente largas. Pero para lograr este objetivo los directores de las empresas
ferroviarias primeramente deberán eliminar, o por lo menos reducir al mínimo, las
importantes desventajas que caracterizan al transporte por ferrocarril, y que son inaceptables
42
UIC: Transformation of the international railway system as part of new European transpon policy,
op. cit., pág. 56.
2155B-11.S93
103
en un servicio JAT, concretamente las demoras en las expediciones y los daños que sufren
las mercancías durante el viaje.
La compañía ferroviaria Burlington Northern, de los Estados Unidos, se propone
hacerse con una parte del tráfico efectuado con arreglo al método JAT. Para evitar las
demoras y los daños a las mercancías, recurre a coordinadores de servicio instalados en los
centros en que sus clientes más importantes desarrollan su actividad; si bien «su mayor logro
por lo que respecta a la puntualidad de las entregas (63 por ciento) está por debajo del
conseguido por las tres compañías principales de transporte por carretera (90 por ciento)...
ha adoptado el sistema de «precisión en la ejecución de los pedidos» que le ha permitido
alcanzar los más altos niveles en lo que se refiere a la fiabilidad del servicio». Mediante un
servicio de transporte por ferrocarril combinado con el transporte por carretera, «se
compromete a entregar automóviles en los muelles de expedición o de recepción de sus
clientes cuanto mucho a los 30 minutos de la hora para la que se los haya prometido... Su
centro de control de la red... facilita información en tiempo real sobre la situación del tráfico
y meteorológica [gracias a la cual] la dirección de las empresas puede anticipar los problemas
que se presenten hasta con 24 horas de antelación43. Como puede verse, allí donde en otros
tiempos los ferrocarriles prometían entregar la mercancía en un día determinado, en la
actualidad muchos trenes consiguen determinar su hora de llegada prácticamente a la hora
exacta». Las empresas ferroviarias Santa Fe Pacific y CSX ofrecen servicios de puerta a
puerta a diferentes tipos de clientes por intermedio de las empresas mixtas que han
establecido, entre otras compañías con la J.B. Hunt Trucking. Además, desde mediados de
1993, Conrail desplaza vagones con temperatura controlada que transportan chocolate líquido
entre las 2,4 millas que separan a las dos fábricas de la Hershey Foods Corporation, cuyos
directores afirman que «habida cuenta de la mayor puntualidad que ahora se garantiza, la
compañía podría recurrir a los servicios de Conrail para efectuar sus envíos multimodales
a los minoristas»44.
Recuadro 4.5. (fin)
Recuadro 4.6.
Empresas mixtas intersectoriales: actividades que rebasan las de mero transporte
El interés cada vez mayor que tienen las empresas de telecomunicaciones en instalar
en la vías cables de fibra óptica y en ocuparse de su funcionamiento representa una nueva
oportunidad comercial para las compañías de ferrocarriles y las empresas conexas que son
propietarias de las vías o que se encargan de su explotación. Lo que hacen las empresas
ferroviarias es arrendar la vía férrea o proporcionarla a modo de contribución en una empresa
mixta y compartir luego los beneficios obtenidos. En los Estados Unidos, la compañía
Amtrak ha elaborado acuerdos sumamente provechosos con estos fines45.
En España, la RENFE ha puesto en pie proyectos conjuntos de otro tipo con
ALCATEL (para la instalación de equipo de telecomunicaciones entre los trenes y el
exterior), con DISEL (para la instalación de simuladores de conducción de los trenes) y con
TALGO (para la concepción y fabricación de trenes de alta tecnología). La aparición de los
trenes TALGO son el resultado de una política en virtud de la cual un organismo autónomo
de los ferrocarriles asume la totalidad de los costos de un servicio internacional y recibe
todos los ingresos que éste produce46. Tanto la empresa RENFE/TALGO como la empresa
43
Ibíd.
45
Elyse Wander: «Overview of Amtrak's revenue enhancement program» en actas de 1991 World
Raitways Congress, op. cit., vol. 2, pág. 459.
46
M. Sala: «Enhancing revenues through a public-private joint venture: The RENFE/TALGO group
case», en actas de 1991 WorldRailways Congress, op. cit., vol. 2, págs. 449-457.
44
104
2155B-11.S93
SNCF-TGV pueden citarse como ejemplos del éxito conseguido por las empresas mixtas de
los sectores público y privado. La SNCF también explota servicios rentables de cooperación
técnica por medio de sus filiales, tales como SOFRERAIL. Por su parte, hay empresas como
Burlington Northern y otras empresas estadounidenses que se esfuerzan en ofrecer servicios
de ese tipo con arreglo a criterios selectivos.
Recuadro 4.6. (fin)
2155B-11.S93
105
5.
Consecuencias de la reestructuración del
sector ferroviario por lo que respecta
a los resultados y al empleo
No siempre resulta fácil evaluar los efectos de la reestructuración del sector a partir
de los indicadores de rendimiento porque están indisolublemente ligados a las repercursiones
de la coyuntura económica general. Sería necesario examinar en cada país por separado qué
efectos han tenido determinados cambios en las políticas oficiales, en relación entre el Estado
y el sector ferroviario y en la organización de este último, puesto que esos cambios han sido
diferentes según los casos. No cabe hacer aquí un análisis tan detallado del tema, pero sí
es posible sacar algunas conclusiones generales basándose en las tendencias estadísticas y
en las experiencias de algunos países.
La reestructuración del sector ferroviario ha redundado, en general, en una mayor
eficacia y en mejores resultados financieros, pero también ha ocasionado grandes pérdidas
de empleo y ha tenido efectos muy diversos en cuanto a la calidad de los servicios. En las
secciones iniciales de este estudio se examinan estas tendencias, y a continuación se analizan
las repercusiones de los cambios tecnológicos y orgánicos que se han producido en las
ocupaciones y en la composición del empleo del sector.
Eficacia en relación con los costos y resultados financieros
Como ya se ha visto en el capítulo 2 (donde se señalan algunos de los problemas
financieros a los que ha tenido que hacer frente el sector, de un total de 27 ferrocarriles
nacionales, tan sólo los de China, Estados Unidos y la India registraron índices positivos
de ingresos netos en 1980. El número de casos en que se produjo una disminución de los
ingresos netos fue superior al de aquellos en los que hubo un aumento (cuadro 2.2). A este
respecto, vale la pena recalcar aquí algunos datos. Además de esos tres países, hay otros en
los que se logró un cierto progreso debido en parte a la reestructuración: en Francia, a partir
de 1987, en los Países Bajos, después de 1986, en Suecia, después de 1987, en el Reino
Unido, durante el período comprendido entre 1986 y 1989, y en el Uruguay, desde 1990.
En cambio, en varios países, los resultados obtenidos en términos de ingresos netos acusaron
los efectos de las tendencias recesivas a pesar de los incesantes esfuerzos que se desplegaron
para reformar los ferrocarriles y mejorar su eficacia. Así, por ejemplo, las empresas
Canadian National (CN) y Canadian Pacific (CP) lograron aumentar la productividad de la
mano de obra en una proporción mayor que la registrada en la economía en su conjunto
gracias a la supresión de las líneas que no eran rentables, a la modernización de los servicios
y a ingentes recortes de personal que se llevaron a cabo. Sin embargo, como consecuencia
en parte de la disminución de la demanda, debida en mayor medida a la recesión que a la
competencia, los ingresos netos de CN, que en 1988 habían ascendido a 283 millones de
dólares canadienses, registraron en 1991 un déficit de 14 millones de dólares canadienses.
CP, por su parte, realizó beneficios durante 1990 y 1991, pero en 1992 tuvo pérdidas por
valor de 343 millones de dólares canadienses1 .
El índice de la relación entre el total de salarios y las unidades de tráfico disminuyó
en 20 de los 31 casos considerados (cuadro 5.1), lo cual parece indicar que ha habido una
mejora en términos de eficacia, aunque el total de los costos salariales — por empleado y
expresado como porcentaje de los ingresos — no disminuyó en la mayoría de los casos. Los
' Organismo Nacional de Transporte del Canadá: AnnualReview 1992 (Ottawa), 1992, págs. 86 y 87;
Hermandad Canadiense de Ferroviarios, Empleados del Transporte y Otros Trabajadores: Submission to the
National Transportation Act Review Commission (Ottawa), junio de 1992, pág. 19.
106
2155B-11.S93
índices ascendentes registrados en Zimbabwe y en la India (hasta 1988) contrastan con los
índices decrecientes de los Estados Unidos, el Japón y otros países europeos (gráfico 5.1).
El total de salarios expresado en porcentaje del ingreso total aumentó en el 60 por
ciento de los casos, esto es, 13 en un total de 22 (cuadro 5.2), disminuyó en otros siete, y
en el caso del Brasil y de Uruguay registró considerables fluctuaciones pero terminó el
período sin grandes cambios.
La relación entre los costos de funcionamiento y el ingreso total (incluidas las
subvenciones estatales) registró un deterioro a lo largo de casi todo el decenio de 1980 en
14 de los 31 países cuyos datos son comparables (véase el cuadro 2.1 y el gráfico 2.1). En
algunos casos, sin embargo, este deterioro se debió en parte a la insuficiencia o irregularidad
de las compensaciones estatales, que redundó en una distorsión de los efectos de la
reorganización interna. Esto resulta evidente con respecto a algunos países cuando se analizan
los datos disponibles relativos al ingreso con o sin inclusión de las compensaciones estatales.
Entre los países en que se llevó a cabo una importante reestructuración del sector ferroviario,
se consiguió mejorar la situación de los ferrocarriles nacionales en los Países Bajos, a lo
largo de los años ochenta, en el Reino Unido, hasta 1990, en Francia, después de 1984 y
en Suecia, a partir de 1987. En algunos otros casos hubo también mejoras, que se debieron
probablemente no tanto a la reorganización como a las modificaciones de las subvenciones
estatales o a los constantes esfuerzos por limitar los costos y mejorar los servicios, como
ocurrió, por ejemplo, en España y la República de Corea, en Hungría, a partir de 1987, y
en el Brasil (en el caso de RFFSA, después de 1984, y en el de FEPASA, después de 1986).
Los ferrocarriles de China y los Ferrocarriles Federales (DB) de la República Federal de
Alemania se mantuvieron en una situación de relativa estabilidad, pero sus costos de
funcionamiento, expresados en porcentaje de los ingresos, fueron muy diferentes: 61 y 116,5
por ciento, respectivamente.
En los Países Bajos, las mejoras globales obedecen a un importante aumento del
tráfico de pasajeros, que tiene relación con las políticas aplicadas en materia de transporte
(véase el capítulo 2). La reforma efectuada en 1985 y las que se propusieron en 1992 han
originado, o se espera que lo hagan, aumentos significativos del volumen de transporte de
pasajeros por ferrocarril y disminuciones considerables del costo real por cada pasajero/km
(gráfico 5.3).
Los costos de la mano de obra, expresados como porcentaje del total de los costos de
funcionamiento disminuyeron, entre 1982 y 1990, en 13 de los 14 países objeto de examen
(cuadro 5.3); ese descenso fue particularmente abrupto en el Japón y en Suecia. Bélgica es
la única excepción entre esos 14 casos pues consiguió un aumento del 18 por ciento. La
tendencia es por lo tanto bastante positiva, al menos desde el punto de vista de la relación
entre la eficacia y los costos, aunque las cifras correspondientes a cada país suelen variar
mucho de un año a otro debido a los cambios que se producen en la composición de los
costos de la mano de obra2.
En el caso de Italia, la correlación entre los indicadores resulta un tanto sorprendente.
De modo muy similar a lo que ocurrió en Bélgica con SNCB/NMBS, en los ferrocarriles
estatales de Italia (FS) el costo salarial, expresado como porcentaje de los ingresos, fue
excepcionalmente alto. Pero, a diferencia de SNCB/NMBS, el índice de los costos de mano
de obra, expresado como porcentaje del total de los costos, fue bajo entre 1982 y 1990. Sin
embargo, entre 1986 y 1990, los costos de mano de obra aumentaron casi un 35 por ciento,
en precios constantes de 1985, pese a haberse producido una disminución del 8 por ciento
en el volumen de personal (gráfico 5.4).
2
2155B-11.S93
Para mayor información véase UIC: International railway statistics (París), varios años, cuadro 72.
107
Cuadro 5 . 1 .
índices de la relación entre el total de salarios y las unidades de
tráfico en 31 ferrocarriles, de 1980 a 1990 (en dólares constantes)
1980
1S81
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Argentina
100
83,0
54,4
74,1
90,1
86,0
82,9
Bolivia
100
72,5
50,1 127,7 200,4
59,5
39,2
64,1
126,7
118,1
96,5
Brasil • FEPASA
100 114,6 119,4 112,6
96,5
99,8
124,7
Uruguay
100 127,1 131,3 118,2
89,5 150,3
171,8
141,3
167,0
127,2
Camerún
100
87,0
78,6
102,1
117,3
114,7
97,5
Kenya
100 134,9 137,2 128,7 135,9 139,1
152,2
147,5
191,7
131,6
Senegai
100 102,5 119,2 130,8 106,0
85,3
Zimbabwe
100 107,4 110,8
93,0
AMERICA LATINA:
ÁFRICA SUBSAHARIANA:
98,3
87,7
95,3
98,7
92,5
72,1
),3
96,1
22,7
101,2
117,4
138,5
151,2
110,2
107,5
109,5
93,5
56,8
57,6
72,7
63,5
96,7
82,5
87,3
99,2
ÁFRICA DEL NORTE:
Argelia
100
86,9 107,0 112,5 110,2 100,7
Marruecos
100 101,3 102,1 100,1
Túnez
100 103,4
98,5
Ex Checoslovaquia
100 101,2
92,3 103,9 100,2
98,4
96,7
97,7
97,8
99,5
161,7
Portugal
100 110,4 113,2 120,8 103,5 101,0
103,6
103,3
100,4
101,9
107,2
Turquía
100
39,2
42,1
36,9
53,8
72,7
70,4
69,3
1,8
85,3 123,9 116,3
EUROPA Y ASIA CENTRAL:
72,3
66,9
63,0
44,3
38,5
ESTE DE ASIA:
República de Corea
100 103,8 117,4 123,4 118,7
118,3
120,9
123,9
136.1
141,1
Tailandia
100 100,0 115,6 119,3 122,3 131,2
138,3
126,1
111,9
110,4
120,6
India
100
99,5 110,3 116,1 113,8
122,3
128,3
133,2
129,6
125,5
Pakistán
100 127,6 146,5 140,4 132,4 133,0
176,1
174,7
159,8
167,9
161,2
SríLanka
100 117,7 119,6 157,1141,3 132,8
148,8
137,3
180,5
190,4
99,4
ASIA MERIDIONAL:
92,7
OTROS PAÍSES:
Bélgica
100 107,0 111,6 108,7 102,1
87,5
92,6
98,7
92,7
87,1
83.9
Finlandia
100 105,3 107,2 108,9 108,1 108,6
125,4
120,1
107,9
107,9
98,4
81.6
Francia
100 104,2 109,0 109,7 102,5 100,7
100,2
99,3
93,2
90,8
90,9
Alemania, Rep. Fed. de
100 101,2 107,0 102,7
85,6
87,0
90,9
85,4
81,5
79,7
Grecia
100 110,4 123,8 113,8 112,0 122,9
115,7
115,7
113,2
113,2
116,8
117,7
Irlanda
100
81,7
81,9
79,3
71,8
72.9
Japón
100 106,6 109,6 111,5 109,4 117,3
49,8
53,7
49,7
Países Bajos
100
Suecia
100 105,3 114,8 103,8
Reino Unido
100
Nueva Zelandia
100 103,4 107,3 109,6
ferrocarriles de la categoría I
100
94,1
96,8
95,0
98,9
93,8
97,7
98,7
98,7
95,0
99,4
95,0
89,7
90,7
98,9
98,9
92,5
86,7
81,4
82,2 119,8
82,2
85,3
78,5
81,0
70,2
92,5
88,2
81,4
72,7
72,2
77,3
98,6
84,9
84,3
86,8
54,6
51,1
77,7
75,7
68,9
60,8
55,6
53,9
94,9
93,6 105,8
86,3
85,5
47,6
108
2155B-11.S93
Cuadro 5.2.
Total de salarios expresado como porcentaje del ingreso total
en 2 2 ferrocarriles, de 1 9 8 0 a 1 9 9 0 (en precios constantes)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Bolivia
57,8
39,0
26,8
86,1 122,6
29,1
21,0
27,9
55,8
58,7
46,4
Brasil • RFFSA
44,4
51,8
54,4
51,4
36,2
37,3
45,9
50,6
Costa Rica
15,8
15,0
13,7
9,8
17,7
22,2
31,6
36,6
AMERICA LATINA:
Uruguay
33,2
169,9 209,2 204,0 232,3 203,3 340,5 292,2 238,1 208,3 163,9
Camerún
43,4
41,0
37,8
48,1
48,0
46,1
60,7
75,0
69,4
65,7
Kenya
41,7
47,6
46,9
42,1
38,0
48,1
50,7
51,4
41,9
45,9
Sudán
70,3
79,3
54,8
60,8
69,6
56,9
68,7
0,0
Zimbabwe
76,2
77,8
79,6
76,9
65,0
68,7
72,2
87,6
76,3
95,7 103,8
81,7
61,6
61,6
85,7
57,2
65,8
70,4
63,4
71,4
48,6
44,6
38,0
42,6
38,7
39,7
39,2
40,3
41,2
42,6
40,3 102,1
95,3
84,9 110,8
21,2
0,0 133,4
99,9
ÁFRICA DEL NORTE:
Túnez
Ex Checoslovaquia
Turquía
124,5 136,1 112,1
64,2
86,5 116,5
ESTE DE ASIA:
China
23,5
23,1
22,7
21,1
23,2
República de Corea
24,5
42,2
43,5
44,2
41,3
Tailandia
54,7
53,3
51,9
56,1
55,1
Bangladesh
58,6
62,8
73,3
India
50,2
41,0
39,1
40,9
43,9
Pakistán
25,2
33,9
41,1
39,0
Sri Lanka
73,9
73,8
82,2
98,1
29,3
25,6
40,3
42,6
46,0
52,4
57,6
63,5
61,6
56,9
57,5
63,1
92,1
91,7
90,1 100,0
42,1
44,4
46,6
50,8
47,2
45,4
45,8
32,4
40,3
41,5
43,3
45,3
39,4
88,8
81,5
87,2
89,7 129,3 141,5
95,7
58,7
ASIA MERIDIONAL:
56,0
OTROS PAÍSES:
Bélgica
Finlandia
Reino Unido
129,7 140,2 141,5 145,7 136,6 231,4 256,0 256,2 443,3
97,5
88,2
88,6 100,6
87,1
94,2
91,9
86,8
71,4
103,6 100,5 111,0 101,4 107,6
91,1
86,8
82,7
77,8
Nueva Zelandia
67,6
65,5
64,9
52,5
52,6
55,0
57,4
60,9
55,9
54,0
ferrocarriles de la categoría I
35,9
34,5
36,3
34,9
33,4
33,7
32,9
31,5
28,3
29,1
27,9
Fuente: Base de datos del Banco Mundial relativa a los ferrocarriles.
2155B-1I.S93
109
Gráfico 5.1.
índices de la relación entre el total de salarios y las unidades de tráfico
en siete ferrocarriles nacionales, de 1980 a 1990 (1980 = 100)
160
20
"°~Franc¡a
-{-Alemania (Rep. Fed.) ^Klndia
•••Japón
X R e i n o Unido
+ E U A (Ciase I)
líSZimbabwe
1980
1 981
1 982
1983
1 984
1 985
1986
1987
1988
1989
1 990
1991
dólares estadounidenses constantes
(Con base en datos salariales en dólares constantes de 1990)
Gráfico 5.2.
1 980
1981
Total de salarios expresado en porcentaje del ingreso total en cinco
ferrocarriles nacionales, de 1980 a 1990
1982
1 983
1 984
1 985
1986
1 987
1988
1989
1990
1991
en precios constantes
(Con base en datos salariales en dólares constantes de 1990)
110
2155B-U.S93
Gráfico 5.3.
Países Bajos: volumen de transporte de pasajeros por ferrocarril y costo
unitario (incremento porcentual medio al año)
m Vol. de p-km EEÜCosto real de p -km
1
1 981 -86
1 986-91
:
í^M;MM§^^^^^^^ÉMM§^0^;WM^^^^^fMM^^M
1 991 -96
10
Fuente: Nederlandse Spoorwegen (NS).
Cuadro 5 . 3 .
Costos de mano de obra, expresados como porcentaje del total de
los costos de funcionamiento en 14 ferrocarriles nacionales, en 1982
y 1990
País
Parte porcentual
en 1990
Variación
porcentual
Austria: OBB
50,0
48,8
-2,4
Bélgica: SNCB/NMBS
57,6
67,9
+ 17,8
Canadá: CP
45,7
42,3
-7,4
Dinamarca: DSB
50,9
43,2
-15,1
Francia: SNCF
56,2
48,9
-13,0
Alemania (Rep. Fed. de): DB
66,9
60,8
-9,1
Italia: FS
51,0
44,1
-13,5
Japón: JNR/JR
43,1
30,1
-30,2
Países Bajos: NR
54,2
49,5
-8,7
España: RENFE
50,7
44,9
-11,4
Suecia: SJ
68,0
52,6
-22,6
Suiza: CFF
62,4
56,9
-8,8
Turquía: TCDD
47,3
40,5
-14,4
Reino Unido: BR
55,7
53,8
-3,4
Fuente: UIC: International
2155B-11.S93
Parte porcentual
en 1982
railway
statistics
(París), 1 9 8 2 y 1 9 9 0 , cuadro 7 2 .
111
Gráfico 5.4.
Ferrocarriles italianos: Índices de volumen de tráfico, volumen de personal
y costos de mano de obra, de 1986 a 1990 (con base en liras constantes
de 1985)
1985= 100
160
140
120
lOO
80 —
60
40
20 —
1986
1987
-*-PataJ*ro-km
1988
+Tonalado-km
1989
1990
3 £ U n l d a d « s da tráfico
Fuente: Elaboración a partir de datos presentados en informes anuales de Ferrovie dello Stato (FS).
Cambios en los niveles de empleo
Los indicadores de la eficacia en función de los costos son, evidentemente, muy
sensibles a los cambios en los niveles de empleo dado que, en algunas empresas ferroviarias,
los costos de mano de obra representan hasta el 70 por ciento de los costos de
funcionamiento. En general, los países donde el empleo ha sufrido más recortes son también
los que han registrado los aumentos más importantes en el número de unidades de tráfico
(UT) por empleado y las mayores reducciones de los costos de mano de obra en proporción
a los costos totales y de los salarios con relación al total de los ingresos.
Entre 1980 y 1991 en 34 de los 49 ferrocarriles correspondientes a los 46 países que
figuran en el cuadro 5.4 hubo una disminución del empleo como resultado de varios factores
combinados: reducción de la demanda, cambios tecnológicos, racionalización y otras medidas
para estabilizar los costos que se examinan en el capítulo 4. Las principales excepciones
fueron, China, India, Argelia, Marruecos y Rumania, aunque el crecimiento del empleo en
el sector ferroviario ha menguado, como consecuencia de los cambios tecnológicos y la
expansión de la red de carreteras. Entre los ferrocarriles más importantes con índices
decrecientes de empleo (gráfico 5.5), los que han registrado las mayores mermas son los de
Estados Unidos, el Japón, el Reino Unido y Australia, así como también los de Brasil. En
el cuadro 5.5 se presentan los valores absolutos correspondientes al empleo en
55 ferrocarriles.
Muchos de los trabajadores considerados sobrantes ya han perdido sus empleos, pero,
a juzgar por las informaciones procedentes de entrevistas realizadas sobre el terreno, de
informes anuales sobre los ferrocarriles y de otra documentación reciente todavía podrían
producirse más recortes de puestos de trabajo en el sector.
112
2I55B-1I.S93
Gráfico 5.5.
!20 i
20
índices del total de mano de obra de los ferrocarriles de nueve países,
de 1980 a 1990 (1980 = 100)
—
•
1
-o-Australia
+ C a n a d á (Can. Pacific)
•
Xjapón
•Polonia
X E X URSS
© E U A (Clase I)
A R e i n o Unido
O I
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
^Francia
1987
1988
1989
1990
L—
1991
'
1992
En América Latina, el empleo en las compañías ferroviarias descendió en la Argentina,
pasando de aproximadamente 250.000 trabajadores en 1960 a 22.000 a mediados de 1993.
En el Brasil, la plantilla de la compañía RFFSA menguó de 160.000 empleados en 1963 a
48.500 en 1992; esa disminución fue del 40 por ciento entre 1980 y 1990, y del 18,4 por
ciento entre marzo de 1990 y agosto de 1992.
A lo largo de los años ochenta, algunas de las reducciones de personal más radicales
se produjeron en los países no europeos de la OCDE. Aparte del caso del Japón y de los
Estados Unidos, que se discuten por separado más adelante, el proceso de reestructuración
en Australia, administrado por la Sociedad Nacional de Ferrocarriles, se espera que
provocará una reducción de la mitad del personal en el transporte interestatal de mercancías;
la compañía SRA de Nueva Gales del Sur ya redujo su plantilla en un 28 por ciento entre
1988 y 1991. En el Canadá, el número de trabajadores descendió en un 35 por ciento en la
compañía CP entre 1980 y 1991, y en un 47 por ciento en la compañía CN entre 1981 y
1990; durante el período comprendido entre 1985 y 1990, se suprimieron en ambas
compañías, consideradas conjuntamente, un total de 22.000 puestos de trabajo; además, la
CN anunció a finales de 1992 que tenía previsto reducir su plantilla en un tercio (10.000
empleos) entre 1993 y 1995. En las filiales de la CN ubicadas en los Estados Unidos es de
temer otra supresión de 1.000 puestos de trabajo. En los ferrocarriles de Nueva Zelandia,
el número de trabajadores descendió de 21.000 en 1983 a 6.814 a finales de 1991 y a 5.900
para junio 1992.
En Europa occidental, la mayor disminución de la plantilla se produjo en la compañía
British Rail, en donde el número de empleos se redujo en 74.560, es decir, en un 35 por
ciento, entre 1980 y 1991; además, en noviembre de 1992 se anunció una nueva reducción
de 5.000 empleos (recuadro 5.1). En Suecia, la escisión de los Ferrocarriles Estatales
S93
113
Cuadro 5.4.
índices del total de mano de obra en 49 ferrocarriles, de 1980 a 1993
1980
1981 1982 1983 1984 1985
1986
1987
1988
1989 1990 1991 1992
1993
Argentina
100
98,8 99,1 106,4 111,2 106,2
103,2
101,2
96,4
61,9
22,7
Bolivia
100
92,2 93,1 97,3 104,1 105,6
94,9
99,2
68,6
Brasil - FEPASA
100
99,7 102,3 100,9 99,1 100,1
100,6
96,5
96,0 102,2
95,8 90,9
Brasil • RFFSA
100
98,8 94,6 75,1 76,0 75,5
71,4
70,3
65,6
59,2
55,2
54,3
53,7
Chile
100
84,0 79,3 72,2 68,5 68,4
66,7
65,1
60,7
60,8
México
100 102,2 99,4 98,8 99,3 101,2 101,6 101,2 102,0
100,3 88,9
74,8
Uruguay
100 110,3 103,3 99,3 95,0 94,4
AMERICA LATINA:
60,3
89,6
69,1
99,4 105,5 93,5
65,4
91,9
81,3
44,6
35,1
Camerún
100 102,5 109,2 112,6 112,2 113,1 112,8
111,2
Kenya
100 105,8 106,7 103,5 103,6 107,9
Nigeria
100
97,4 101,5 96,0 90,7 92,0
88,6
Zaire
100 103,3 102,8 102,7 104,7 103,2
102,0
Zambia
100 104,9 98,1 98,9 100,4 100,8
103,0
109,0
Zimbabwe
100 102,7 101,3 98,6 96,1 97,4
95,7
89,2
Argelia
100 103,9 110,4 125,5 144,5 147,5
147,5
133,2
129,3 132,7 133,7 136,2
Marruecos
100 103,2 110,6 115,2 118,2 119,3
124,5
128,5
130,5 133,4 132,8 134,0
Túnez
100
97,7 97,7 97,7 84,7 80,7
67,8
75,4
Egipto
100
99,7 100,6 100,7 102,0 102,2
102,2
105,3 102,4
84,6
107,0 104,6
100,5
98,1
69,4
64,7
98,9 69,2
66,1 59,6
99,2 100,9
109,0 105,4 100,8 102,6
87,4
84,1 86,7
ORIENTE MEDIO Y ÁFRICA
DEL NORTE:
68,8
72,2
72,7 66,2
99,5
99,5
99,5
EUROPA CENTRAL Y
ORIENTAL:
Ex Checoslovaquia
100 100,0 100,5 100,8 102,0 102,7
101,2 102,0
102,0 102,2 102,1
Hungría
100
98,7 97,1 97,1 96,8 97,7
98,1
95,3
94,7
92,3
89,3 83,1
Polonia
100 107,5 105,3 106,6 108,1 109,1
107,9
107,6
103,9
99,8
97,2
Rumania
100
97,2
97,0
97,2
97,1 110,0 112,1
100 101,3 101,8 101,8 100,9 100,0
96,0
90,2
89,1
87,5
China
100 103,6 105,7 108,8 116,7 119,5
122,4
124,2
125,9 126,2 129,3 130,8
República de Corea
100 105,8 105,6 102,7 100,7 97,9 101,4
101,0
101,0
99,5
98,7 98,8
Tailandia
100 102,4 103,9 100,6 94,6 92,4
92,1
86,9
84,8
85,5
90,1 85,6
Bangladesh
100 101,2 99,5 101,0 103,1 103,0
98,8
98,6
100,3
99,3
95,4
India
100 100,2 100,8 101,3 102,0 102,6
102,5
102,9
103,3 104,7 105,0 105,2
Pakistán
100
99,7 98,3 96,3 95,6 98,3
100,5
101,4
101,1 102,3 100,5 100,5
Sri Lanka
100 102,3 102,3 102,3 102,6 102,5
87,7
92,0
85,2 102,5
73,2 67,1
Australia: SRA (N.G.
del Sur)
100
97,7 96,0 94,8 96,0 96,7
93,8
88,3
80,4
67,7
62,5
Bélgica
100 107,5 105,9 95,6 96,7 92,1
87,7
86,5
81,3
76,4
74,0
89,3
77,7
89,8
ESTE DE ASIA:
ASIA MERIDIONAL:
OTROS PAÍSES:
114
72,8
2155B-11.S93
1980
1981 1982 1983 1984 1985
1986
1987
1988 1989 1990 1991 1992
100
98.1 83,4 80,9 83,9 81,2
74,4
68,1
100
98,9
91,3 90,0 87,0 81,0
76,0
73,3
71,1
69.3
64,9
64,3
Finlandia
100 100,5 95,2 97,7 99,4 96,0
102,6
99,3
95,4
89,2
82,6
80,0
Francia
100 101,7 103,3 99,5 98,1 99,1
95,5
91,0
87,3
84,5
82,7
81,3
100
98,9 96,5 81,7 89,3 85,5
82,2
82,5
79,1
76,2
74,2
72,9
Grecia
100
94,8 102,6 100.0 104,9 96,8
96,6
113,6
Irlanda
100
99.9 98,7
93,8 90,2 86,6
83,1
77,6
71,2
66,4
65,4
63,8
Japón
100 100,6 97,0 86,8 81,6 69,6
56,3
52,5
52,1
51,8
51,0
50,8
Países Bajos
100
98,9 98,3
97,8
97,5
94,6
93,3
93,1
95,9
Nueva Zelandia
100
97,4 99,2 96,2 91,1 84,0
59,8
59,8
59,8
59,8
Portugal
100
98,1 96,1 94,4 91,6 89,0
87,7
86,9
90,2
90,2
90,4
88,1
España
100 107,2 109,9 106,8 107,6 99,1
99,1
90,8
79,2
75,1
74,4
73,2
Suecia
100 100,9 99,9 99,2 97,2 95,1
91,8
106,6
103,2 100,1
86,9
80,2
Suiza
100 101,2 102,4 102,0 99,4 96,9
96,5
97,1
97,5
97,5
98,4 100,2
Turquía
100 100,9 107,9 106,3 101,7 102,7 102,8 101,6
90,7
87,4
84,6
83,9
Reino Unido
100 110,3 103,8 86,9 89,5 84,0
70,6
63,1
63,7
64,9
Estados Unidos: AMTRAK
100 101,6 95,3 92,1 97,0 99,2 105,2 101,7 101,7 101,7 101,7 101,7 101,7
ferrocarriles de la
categoría 1
100
1993
OTROS PAÍSES (Cont.)
Canadá: Canadian National
95,2 82,7
96,9 94,8 95,5
70,3 70,5 65,9
80,7
60,2
75,9
54,2
111,1 109,2 104,2 101,7
51,5
49,6
47,2
44,8
43,1
Fuente: Elaboración a partir de la base de datos del Banco Mundial relativa a los ferrocarriles; los datos correspondientes a Suiza proceden de los Ferrocarriles
Federales Suizos y 1os correspondientes a Egipto fueron proporcionados por el Gobierno de ese pafs.
2155B-U.S93
Cuadro 5.5.
Total de mano de obra en 55 ferrocarriles en 1980 y 1989 a 1993
1980
1989
1990
1991
1992
1993
96 935
935
415
93 415
86 856
856
67 000
000
60 000
22 000
6 818
6 775
7 190
6 376
Brasil • FEPASA
19 422
19 856
18 603
17 658
Brasil - RFFSA
89 420
420
58 449
449
52 976
976
49 341
48 524
48 000
Chile
10 998
6 678
6 684
México
81
81 000
000
82 600
82 700
81
81 248
248
72 000
60 600
Uruguay
9 564
4 266
3 355
5 970
6 244
5 907
Kenya
21 534
21 131
20 696
Nigeria
38 602
24 971
25 500
23 022
Zaire
22 065
22 253
8 062
8 498
8 126
8 273
19 796
16 646
17 158
Argelia
13 288
17 629
17 766
18 104
AMERICA LATINA:
Argentina
Bolivia
Camerún
Zambia
Zimbabwe
4 133
DEL NORTE:
Marruecos
10 311
13 753
13 693
13 820
Túnez
13 263
9 572
9 636
8 774
Egipto
80 394
80 000
80 000
80 000
EUROPA CENTRAL Y
ORIENTAL:
Ex Checoslovaquia
231 400
236 438
236 218
Hungría
136 247
125 758
121 615
113 266
Polonia
346 344
344
673
345 673
336
336 614
614
309
309 164
164
Rumania
176 400
171 300
194 100
197 764
2 074 000
1 814 000
1 863 000
59 308
Belarús
143 278
Kazajstán
269 262
1 725 000
1 585 000
Ucrania
1 240 000
346 748
ESTE DE ASIA:
China
2 615 000
3 300 000
3 381 000
3 420 000
República de Corea
38 304
38 111
37 807
37 839
Tailandia
29 398
25 133
26 499
25 171
58 107
57 689
1 572 154
1 646 704
1 651 100
Pakistán
130 297
133 261
130 884
130 884
Sri Lanka
26 082
26 727
19 100
17 500
ASIA MERIDIONAL:
Bangladesh
India
116
55 413
1 654 100
2155B-11.SM
1980
1989
1990
1991
1992
1993
OTROS PAÍSES:
Australia: SRA
(N.G. del Sur)
42 583
28 842
26 602
Austria
65 930
46 703
61 110
Canadá: Canadian National
61 937
34 171
23 690
22 177
21 988
Finlandia
24 476
21 826
20 207
19 569
Francia
244 351
206 444
202 081
198 627
317 950
242 354
235 975
231 686
Grecia
12 788
13 970
13 324
13 005
Irlanda
18 052
11 992
11 799
11 518
206 505
186 688
180 055
Italia
45 205
44 479
Bélgica
34 413
380 096
197 052
193 763
193 251
Países Bajos
28 097
26 207
26 165
26 949
Nueva Zelandia
21 010
12 560
12 560
Portugal
24 449
22 056
22 110
21 547
España
66 865
50 184
49 724
48 923
Suecia
32 766
32 814
28 458
26 283
Suiza
38 367
37 350
37 694
38 419
Turquía
58 253
50 889
49 285
48 848
212 348
134 013
135 321
137 788
23 598
24 000
24 000
24 000
24 000
458 332
227 548
216 424
205 300
197 421
Japón
Reino Unido
Estados Unidos: AMTRAK
Estados Unidos: todos
los ferrocarriles de
la categoría 1
Fuente: Base de datos del Banco Mundial relativa a los ferrocarriles. Los datos correspondientes a Suiza proceden de los Ferrocarriles
Federales Suizos. Los datos correspondientes a Egipto fueron proporcionados por el Gobierno de ese país.
Suecos en la Administración Nacional de Ferrocarriles y la compañía SJ, así como la
reorganización resultante de esa escisión, ha redundado en una pérdida del 25 por ciento de
los empleos, con lo cual el número de trabajadores descendió de alrededor de 35.000 en 1987
a 26.300 en 1991. En Italia, se prevé que el proceso de reestructuración iniciado en
diciembre de 1992 provocará una supresión de unos 100.000 puestos de trabajo en cinco años
(de los 180.000 puestos existentes en 1991). En los Países Bajos, se calcula que entre 1993
y 1997 se suprimirá el 12 por ciento de los empleos existentes en 1991.
En cuanto a Europa central y oriental, la compañía CSD de la República Checa
planificaba una reducción del personal de un 11 por ciento en 1991-1992. En Polonia,
aproximadamente el 15 por ciento de los trabajadores de la compañía PKP (es decir, unos
47.000) fueron despedidos en 1991, mientras que, durante el período comprendido entre 1990
y 1992, otros 20.000 empleados se jubilaron o se acogieron a los planes de separación
voluntaria del empleo. También en 1992, la dirección de la PKP estimó que seguía habiendo
que había entre 40.000 y 45.000 trabajadores sobrantes, los cuales tendrían que abandonar
la empresa o ser destinados a otros puestos con bajos niveles de productividad. El que haya
tanto exceso de personal en Polonia, República Checa, República Democrática Alemana y
Federación de Rusia se debe a que durante 1989 y 1991 se siguiera contratando personal (en
parte, por razones no económicas) pues en ese período la recesión ya había empezado a
2155B-U.S93
117
provocar una reducción del volumen de transporte. En los ferrocarriles de la Federación de
Rusia, el objetivo de los directores en 1991 y 1992 era contraer su plantilla hasta los niveles
de 1989-1990 (lo cual suponía una reducción de entre el 2 y el 10 por ciento).
En otras países, las supresiones de puestos de trabajo se han evitado o aplazado debido
a una combinación de presiones sociales y de políticas oficiales. En Indonesia, se consideró
que el número de trabajadores de la compañía Perumka, que en 1992 ascendía
aproximadamente a 40.000, era muy superior a las necesidades, pero se esperaba que los
supuestos «miembros no productivos» (es decir, aquellos que trabajaban en líneas que habían
dejado de explotarse) podrían conservar su empleo. En el África septentrional, se ha
comunicado cierto exceso de personal a pesar del aumento del volumen de tráfico, pero ha
resultado difícil suprimir puestos. En Túnez, sólo fueron despedidos, durante el período
comprendido entre 1989 y 1991, 150 trabajadores de un total de alrededor de 9.500. Un
informe de las Naciones Unidas sobre los ferrocarriles africanos indica que en el África
subsahariana el total de la mano de obra excede con creces de las necesidades del sector y
recomienda que se adopten programas de supresión de empleos, que prevean indemnizaciones
por despido, a condición de que se creen en consulta con los sindicatos3. La Compañía de
Ferrocarriles de Ghana es una de las pocas en que ya se han efectuado grandes reducciones
de puestos de trabajo. Esa Compañía dio por válida la estimación hecha en 1978 por una
firma consultora, según la cual sobraba el 28 por ciento de los empleados, y redujo su
personal en un 30 por ciento entre 1978 y 1986, y en otro 15 por ciento entre 1987 y 19904.
Recuadro 5.1.
Privatización, empleo y sindicatos en el sector ferroviario
Hasta ahora, las únicas experiencias recientes que pueden arrojar alguna luz sobre las
repercursiones que tiene la privatización de los ferrocarriles en el empleo son las relativas
a las compañías FA de la Argentina, JNR del Japón y, en menor medida, Conrail de los
Estados Unidos. Incluso en estos casos, los hallazgos son limitados. En el Japón, todavía
no se ha concluido el proceso de privatización; en la Argentina, es demasiado reciente, y
en la compañía estadounidense Conrail, fue controlado por el Gobierno federal. No obstante,
merece la pena destacar algunos hechos.
El número de trabajadores de la compañía FA descendió desde aproximadamente
95.000 justo antes de iniciarse el proceso de privatización en julio de 1989 hasta alrededor
de 60.000 a mediados de 1992. El Gobierno estimó, en 1991, que la cifra de empleo se
habría reducido hasta 35.000 una vez concluido ese proceso, pero para mediados de 1993,
después de la privatización de cinco de las seis líneas ferroviarias, quedaban unos
22.000 puestos, según los representantes sindicales.
La reforma llevada a cabo en el Japón entrañó la supresión de 79.000 empleos (de
277.000 en marzo de 1986 a 198.000 en marzo de 1988), principalmente recurriendo a
jubilaciones y a separaciones del servicio voluntarias. Unos 7.600 trabajadores no pudieron
encontrar otro empleo y tuvieron que ser absorbidos por la Compañía de Liquidación de la
JNR, según establece una de las leyes sobre la privatización de la JNR. Para el 1." de abril
de 1990, fecha en que expiró esa obligación, 1.047 trabajadores no habían sido todavía
reempleados por la JNR.
De la experiencia de la Argentina podría inferirse que la privatización puede provocar
una supresión relativamente importante de puestos de trabajo. En el caso del Japón, las
3
Naciones Unidas, Segundo Decenio de las Naciones Unidas del Transporte y las Comunicaciones en
África: Railways in África: Outlinefor the Strategyfor the 1991/2000Decade (Nueva York, Grupo de trabajo
subsectorial para los ferrocarriles), 1992, págs. 18 y 19.
' J. Svejnar y K. Terrell: Reducing labor redundancy in state-owned enterprises (Washington, Banco
Mundial), octubre de 1991, pág. 20.
118
2155B-11.S93
pérdidas cuantitativas de empleo fueron considerables, pero la repercusión propiamente dicha
de esas pérdidas en los trabajadores fue mucho menos negativa de lo que probablemente
hubiera sido en la mayor parte de los otros países industrializados.
Sería precipitado concluir, basándose únicamente en esas dos experiencias, que la
reorganización llevada a cabo por compañías de ferrocarriles privatizadas con el fin de
aumentar el rendimiento indefectiblemente redundará en una reducción mayor de puestos
de trabajo que las reorganizaciones similares emprendidas por compañías de ferrocarriles
estatales. En el caso de la Argentina, la mayoría de los recortes de empleos no pueden
atribuirse simplemente a la privatización en sí misma, ya que la mayoría de esos recortes
se efectuaron deliberadamente antes de iniciarse el proceso de privatización. Estas medidas
de contracción del empleo se adoptaron como resultado de una serie de factores, entre los
que figura la poca disposición del Gobierno federal de seguir subvencionando servicios
escasamente rentables y el número, sin duda alguna, excesivo, de trabajadores en relación
con el volumen de la actividad comercial. Si el Gobierno no podía mantener tales servicos,
las nuevas compañías que se hiciesen cargo de los mismos tampoco podrían hacerlo. Además,
como muestra la experiencia anteriormente mencionada de las compañías Nacional
Canadiense, RFFSA del Brasil y otras compañías públicas de ferrocarriles, las supresiones
importantes de puestos de trabajo no son una característica exclusiva de los ferrocarriles
privados. En efecto durante los diez años de existencia de Conrail como compañía de
ferrocarriles de propiedad estatal (1977 a 1987), el empleo disminuyó aproximadamente en
un 60 por ciento, pasando de 86.908 a 35.134.
En los casos de las compañías Conrail y FA, una de las razones por la que se
suprimieron muchos empleos antes de la privatización fue conseguir que el sector ferroviario
resultase atractivo a los inversionistas privados. Más recientemente, la supresión de 5.000
empleos en el Reino Unido, anunciada en noviembre de 1992, también estaba relacionada
específicamente con el esfuerzo de privatización. Según la dirección de la British Rail, los
despidos fueron ocasionados por la disminución esperada de los ingresos que podía atribuirse,
en parte, al descenso del transporte de mercancías como consecuencia de la recesión. Según
los sindicatos, los despidos tenían, empero, como fin secundar el plan de privatización.
Ahora bien, la contracción excesiva de la mano de obra antes de iniciar el proceso de
privatización puede no dar los resultados esperados, dado que es posible que las nuevas
empresas se vean enfrentadas bruscamente a una escasez de calificaciones que podría tener
efectos perjudiciales. Según los representantes sindicales de la Argentina, por lo menos una
de las líneas ferroviarias recientemente privatizadas tenía ya este tipo de problema a
principios de 1993.
Las repercusiones de la privatización en los sindicatos, en las tasas de sindicación y,
a largo plazo, en las condiciones de trabajo debido a los cambios que se producen en la
negociación colectiva son, quizás, tan importantes como las pérdidas de empleos (capítulo 7).
En la Argentina, el sindicato de maquinistas La Fraternidad se vio al parecer, amenazado
con la disolución. En lo que se refiere al Japón, algunos representantes sindicales sostienen
que la mayoría de los 7.628 trabajadores que perdieron su empleo en 1986 y 1987, y los
1.047 trabajadores que todavía seguían desempleados en 1990, eran miembros de un sindicato
que desde el principio se había opuesto a la privatización de los ferrocarriles5.
La privatización del sector ferroviario supone una amenaza para las tasas de sindicación
debido a la escisión de los ferrocarriles existentes, y a que las nuevas compañías pueden
escoger a trabajadores no sindicados de la reserva de mano de obra sobrante, como ocurrió
recientemente en la Argentina. La transferencia parcial de las actividades ferroviarias de
5
Véase Sindicato Nacional de Ferroviarios (NRU): Prívatization and división ofJapanese National
Railways and its consequences (Tokio), agosto de 1990.
2155B-11.S93
119
compañías grandes a otras más pequeñas puede producir el mismo efecto. Es lo que sucedió
en los Estados Unidos, y más recientemente en el Canadá, y podría llegar a producirse en
Europa debido a la expansión del concepto de «libre acceso» (capítulo 3), a menos que se
adopten medidas preventivas. Las privatizaciones parciales por medio de subcontrataciones
también pueden redundar en el traslado de trabajadores sindicados a actividades donde no
hay ningún tipo de sindicación, como ha comunicado Turquía.
La actitud de los sindicatos respecto de las medidas de privatización podría
probablemente ser más favorable si pudiesen adoptarse disposiciones legislativas o acuerdos
tripartitos para hacer frente a las repercusiones de esas medidas en la sindicación y a la
amenaza que representan para la negociación colectiva. La Hermandad Canadiense de
Ferrocarriles, Empleados del Transporte y Otros Trabajadores se opuso a la privatización
de la línea de ferrocarriles Truro-Sydney, en parte porque había compañías contrarias a las
actividades sindicales que estaban interesadas por la compra de esa línea y porque una de
las razones de la venta era supuestamente el deseo de evitar la adopción de un convenio
colectivo6.
Recuadro 5.1. (fin)
Productividad de la mano de obra
Cabe preguntarse cuáles son las consecuencias de las supresiones de empleos
anteriormente mencionadas sobre la productividad de los trabajadores. Las unidades de
tráfico por empleado aumentaron en 35 de 50 ferrocarriles (cuadro 5.6), con lo cual se
invirtió la tendencia del empleo, mientras que la relación pasajero/km por trabajador aumentó
en 36 de 45 casos, y la relación tonelada/km por trabajador en 29 de 49 casos. Las
compañías de ferrocarril que consiguieron mayores beneficios fueron, evidentemente las que
suprimieron un mayor número de empleos (gráfico 5.6). Ahora bien, como muestra el
cuadro 5.7, los ferrocarriles de Camerún, República de Corea, Egipto, Países Bajos,
Federación de Rusia, Suecia, Tailandia y Turquía, lograron un aumento apreciable de las
unidades de tráfico por empleado con pequeñas reducciones del empleo. Suiza (no figura
en el cuadro) experimentó un crecimiento del 27 por ciento de las unidades de tráfico por
empleado desde 1982 hasta 1990, con un uno por ciento de reducción del empleo, lo cual
implica que sólo aproximadamente el 4 por ciento del aumento de la productividad se debía
a la supresión de puestos de trabajo. Por el contrario, los incrementos de productividad
conseguidos en el Reino Unido, Brasil y Australia, entre otros países, fueron totalmente
consecuencia de los recortes de plantilla.
Las supresiones de puestos de trabajo en Polonia y Hungría permitieron reducir los
costos, pero no incrementar la productividad. La situación es aún peor en Rumania y la
antigua Checoslovaquia, en donde el empleo aumentó a la par que se registraba una
disminución de la productividad.
En la Federación de Rusia, las fluctuaciones de la productividad de la mano de obra
en el decenio de 1980 estuvieron más relacionadas con los cambios en el volumen del tráfico
y con factores sociales que influyeron en el movimiento de la mano de obra que con los
cambios en la recnología o en las actitudes de los trabajadores. Las unidades de tráfico por
empleado se acrecentaron en un 20 por ciento entre 1985 y 1988 debido a la supresión de
128.000 puestos y a la aplicación de un programa destinado a aumentar el rendimiento de
los trabajadores. Aproximadamente el 36 por ciento de esa contracción del personal se debió
a la introducción de nuevas técnicas y el resto a la adopción de medidas de racionalización.
6
Hermandad Canadiense de Ferroviarios, Empleados del Transporte y Otros Trabajadores: Submission
to the Senate Committee on Transpon and Communications (presentación al Comité del Senado sobre
transporte y comunicaciones) con respecto a la propuesta de privatizar la línea ferroviaria Truro-Sydney (10
de febrero de 1992), págs. 10 y 11.
120
2155B-1I.S93
En 1990, el incremento del 5 por ciento en las unidades de tráfico por empleado estuvo de
nuevo relacionado con la reducción de la plantilla, ya que los trabajadores calificados
abandonaron las empresas de ferrocarriles y se colocaron en industrias no estatales que
ofrecían mejores salarios7.
En los Estados Unidos, la disminución a largo plazo de la plantilla en los ferrocarriles
de la categoría I que, durante el período comprendido entre 1958 y 1989 pasó de 840.575
a 227.548 (lo cual representa un descenso del 73 por ciento), fue el único factor importante
que permitió un alza de la productividad durante ese período de 31 años, en que las horas
por trabajador también descendieron en un 74 por ciento, o a una tasa media anual del 4 por
ciento, mientras que el rendimiento por trabajador-hora se acrecentó en un 5,2 por ciento.
Ahora bien, desde que se promulgó la ley Staggers, en enero de 1980, el aumento medio
anual de la productividad fue aún más elevado; entre 1979 y 1989, dicho incremento fue del
8,8 por ciento, en comparación con el 5,2 por ciento mencionado más arriba8.
Gráfico 5.6.
índices de unidades de tráfico por empleado, de 1980 a 1990
(1980 = 100)
250
200
1 980
1981
' Tonelada-km +
1 982
1 983
1 984
1 985
1986
1 987
1988
1 989
1 990
pasajero-km/trabajadores
7
Véase I. Volkova: Reorganization ofrailways in the Russian Federation (Ginebra, OIT), documento
de trabajo de próxima publicación del Programa de Actividades Sectoriales.
8
J. Duke, D. Litz y L. Usher: «Multifactor productivity in railroad transportation», en Monthly Labour
Review (Washington, Ministerio del Trabajo de los Estados Unidos), agosto de 1992, pág. 56.
2155B-11.S93
121
Cuadro 5.6.
índices de unidades de tráfico por empleado en 50 ferrocarriles, en 1980 y 1 9 8 1 *
1980
1381
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
100
100
100
100
100
100
93,6
101,7
99,5
94,9
87,8
100,7
86,1
100,1
83,4
100,5
91,2
86,3
98,8
96,9
97,4
96,5
104,1
100,1
120,5
110,0
67,6
106,1
129,1
91,9
67,0
98,6
109,0
107,3
95,2
103,0
132,7
105,6
76,1
100,5
117,9
92,4
98,5
106,8
80,2
99,4
65,2
99,1
64,9
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
107,3
97,5
123,3
97,5
140,8
60,6
138,5
59,7
102,6
95,5
98,0
171,6
100,0
103,1
120,2
90,2
79,8
153,9
97,5
94,3
200,9
77,5
127,8
120,4
120,3
96,7
Túnez
Egipto
100
100
100
100
Ex Checoslovaquia
Hungría
Polonia
Portugal
Rumania
Turquía
1989
1990
87,8
77,3
90,8
75,3
98,5
138,3
1991
AMERICA LATINA:
Argentina
Bolivia
Brasil - FEPASA
Brasil - RFFSA
México
Uruguay
Camerún
Cote d'lvoire
101,3
135,9
98,4
52,9
96,8
136,5
81,7
116,2
122,4
50,2
120,9
139,0
149,3
76,5
279,9
78,6
124,9
90,2
212,9
95,5
117,7
103,6
364,3
60,9
1 648,9
96,4
127,5
65,0
96,8
95,8
-
268,8
-
131,5
97,5
241,3
92,3
102,0
155,7
238,3
81,4
102,5
100,8
122,3
96,5
120,1
95,0
153,1
98,7
139,1
104,7
159,9
66,9
224,9
78,8
139,5
159,8
149,1
97,7
119,6
101,2
103,3
103,3
108,6
111,0
90,3
98,7
98,4
124,8
78,7
100,8
103,8
135,5
68,1
107,2
111,1
143,9
74,9
109,8
117,9
156,6
75,8
109,9
150,7
197,4
81,1
126,6
100
100
100
100
100
100
100
99,4
100,6
81,3
98,7
99,4
98,2
85,0
95,2
100,6
92,5
87,3
93,3
100,9
92,5
90,5
103,3
100,4
89,9
87,6
111,7
108,0
92,0
96,0
90,7
100,8
103,7
122,9
105,3
125,6
108,2
103,6
90,3
87,9
116,9
32,7
117,0
114,2
101,2
90,9
87,3
119,8
34,0
119,7
118,1
102,4
90,3
92,9
119,1
35,1
146,9
122,1
República de Corea
Tailandia
100
100
100
97,6
94,5
101,2
102,6
93,5
96,1
109,1
100,2
103,2
112,1
104,1
111,1
124,3
110,7
110,0
130,7
111,4
110,4
139,8
115,4
121,5
147,0
122,3
133,1
ASIA MERIDIONAL:
Bangladesh
India
Pakistán
Sri Lanka
100
100
100
100
102,6
107,4
97,2
78,2
121,6
109,4
106,1
81,5
116,9
108,0
109,7
65,2
110,9
109,2
107,6
61,9
107,4
118,6
105,2
56,8
110,4
127,4
101,3
62,0
97,1
133,4
107,8
61,2
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
90,8
100,5
95,8
99,8
86,3
103,0
92,7
92,7
89,3
94,3
94,3
101,3
95,5
110,2
100,9
91,9
98,8
100,8
96,5
88,3
84,5
110,0
99,1
98,5
95,1
110,2
99,1
98,1
98,6
105,2
101,3
100,7
115,4
103,5
104,0
106,1
118,3
115,6
101,8
97,3
118,5
111,8
113,3
136,5
105,7
128,0
111,9
111,7
111,8
81,2
95,5
117,8
120,7
119,8
168,3
100,1
124,3
114,7
119,0
104,3
89,0
97,4
111,8
98,8
137,3
185,8
102,7
Gabón
Kenya
Malí
Nigeria
Senegal
Zaire
Zambia
Zimbabwe
DEL NORTE:
Argelia
Marruecos
ESTE DE ASIA:
China
-
-
-
127,3
165,8
-
-
94,2
124,7
108,4
143,3
-
-
-
—
—
—
103,4
-
117,7
102,5
101,6
87,4
92,2
89,7
89,5
124,8
179,3
89,9
102,9
167,0
93,6
115,4
152,7
-
-
-
—
94,4
99,7
156,1
—
_
—
—
—
—
—
—
227,7
—
—
—
—
—
-
93,1
116,9
104,0
149,5
121,0
90,4
83,1
75,9
111,0
79,9
153,3
115,8
—
—
—
—
—
-
149,9
144,4
128,0
140,4
137,0
141,7
—
—
-
83,4
130,3
109,7
60,2
96,2
134,7
104,9
46,4
136,3
111,2
104,1
115,1
96,5
106,4
121,2
101,4
146,3
126,0
108,3
111,0
128,7
107,2
161,8
207,4
114,9
142,8
108,2
98,9
90,2
—
—
—
—
-
OTROS PAÍSES:
Bélgica
Finlandia
Francia
Alemania, Rep. Federal de
Grecia
Irlanda
Japón
Países Bajos
España
Suecia
Reino Unido
Australia: Compañía SRA de Nueva
Gales del Sur
Nueva Zelandia
Estados Unidos: todos los ferrocarriles
de la categoría I
102,3
101,1
97,2
102,5
95,1
93,4
88,6
163,3
225,3
122,6
145,5
125,9
156,4
—
120,7
—
—
—
—
100
100
100
103,8
92,0
102,1
95,6
105,1
102,0
100,6
111,8
107,7
102,4
123,2
117,7
106,1
125,2
141,9
0,0
104,0
151,0
112,0
149,1
151,6
121,8
10,2
139,1
125,7
152,9
100,3
102,3
130,0
-
100
101,9
102,8
125,8
140,0
142,6
154,7
184,8
206,1
217,2
232,7
-
* Tolenada/km + pasajero/km/empleados.
Fuente: Elaboración a partir de la base de datos del Banco Mundií
122
120,8
95,7
135,1
200,5
109,8
141,0
103,2
150,5
134,2
122,6
111,1
135,6
110,6
167,6
a los ferrocarriles.
2155B-11.S93
Esta aceleración reciente del aumento de la productividad también ha sido provocada,
en gran medida, por la contracción del empleo que, entre 1980 y 1990, fue del 53 por ciento,
como muestra el cuadro 5.7.
Una visión global de las repercusiones
de la reorganización de los ferrocarriles
en el rendimiento de las compañías
ferroviarias de cinco países
La reorganización de la compañía British Rail con arreglo a grupos de actividades
(capítulo 4) tuvo una repercusión a todas luces positiva en el rendimiento (que puede suscitar
preguntas respecto de los motivos de la tendencia a hacer privatizaciones y de sus
posibilidades de éxito, además de las planteadas en el recuadro 3.2). Entre 1985-1986 y
1988-1989, la división del transporte de mercancías por ferrocarril de la BR aumentó sus
toneladas/km en un 13 por ciento, al mismo tiempo que redujo sus necesidades de
locomotoras en un 31 por ciento. También disminuyeron los gastos de explotación (en un
16 por ciento) y el costo por tonelada (en un 21 por ciento)9, si bien una parte importante
de estos recortes se debieron simplemente a la supresión del 15,7 por ciento de los puestos
de trabajo10. La reorganización también puede estar relacionada, en parte, con un aumento
de los ingresos netos, particularmente entre 1986 y 1989. En otros años, el efecto de la
reorganización no puede evaluarse con precisión debido a que el Estado concedió
indemnizaciones de forma esporádica, lo cual provocó fuertes fluctuaciones hasta 1986 y de
nuevo un empeoramiento a partir de 1990.
En la compañía SNCF de Francia, se ha observado a largo plazo una mejora progresiva
en varios indicadores. En efecto, entre 1960 y 1990, los ingresos aumentaron en un 25,5
por ciento (en francos franceses constantes de 1990), las inversiones en un 51,5 por ciento
y las indemnizaciones estatales en un 45,5 por ciento. También se registraron reducciones
del 15 por ciento en las tasas por kilómetro, del 43 por ciento en el personal y del 12 por
ciento en la longitud de las redes. Desde 1986, la descentralización de la red ferroviaria con
arreglo a grupos de actividades, junto con el afán constante de mejorar el rendimiento y la
calidad del servicio, permitieron conseguir un mayor aumento del volumen de tráfico por
trabajador que a principios de los años ochenta; ese aumento fue del 27 por ciento en lo que
se refiere a los pasajeros/km y del 7 por ciento en cuanto a las toneladas/km. En 1990, se
incrementaron considerablemente los ingresos netos y los gastos de explotación expresados
en porcentaje de los ingresos (véase el gráfico 2.1).
En lo que concierne a Suecia, todavía es demasiado pronto para predecir en qué forma
la separación entre la infraestructura ferroviaria y las operaciones afectará a la situación
financiera de la compañía SJ. Respecto del transporte de mercancías por la SJ, el impacto
de la racionalización y la reorganización que se ha examinado líneas arriba no podrá,
probablemente, evaluarse con precisión antes de 1995, si bien esas medidas ya han dado
ciertos frutos. De 1988 a 1991, los ingresos anuales por trabajador aumentaron en un 50 por
ciento (de 617.000 a 924.000 coronas suecas) y las toneladas/km por trabajador ascendieron
en un 39 por ciento (de 3.017.000 a 4.196.000)". Mientras tanto, entre 1988 y 1992 el
empleo disminuyó en un 45 por ciento (de 6.000 a 3.300 puestos). Dado que una parte de
9
P. Blackshaw y L. Thompson: «Communist networks must change fast to survive» en Developing
railways 1992, pág. 15.
10
Calculado a partir de los promedios bianuales de los índices que figuran en el cuadro 5.4.
11
C. Beijbom: «SJ Freight: A thoroughly rationalized, profitableand competitive business — a warranty
forftitureviability and development», en Rail International (Bruselas, Asociación Internacional del Congreso
de Ferrocarriles) junio-julio de 1993, pág. 51.
2155B-11.S93
123
ese descenso del empleo se debió a la venta de los transbordadores y de los transportes de
tipo combinado, es evidente que una proporción significativa del aumento de la productividad
tuvo su origen en un aumento de la eficiencia que no guardaba ninguna relación con la
supresión de puestos de trabajo.
La experiencia de los Estados Unidos es la más convincente, en razón de los cambios
continuos que se adoptaron durante los 13 ó 14 años transcurridos desde que en 1980 se
promulgó la ley Staggers. Esa ley establece claramente una línea de demarcación en cuanto
a lafijaciónde tarifas, a la gestión del personal y a la racionalización de las vías ferroviarias
y de los servicios de transporte.
No cabe duda de que, desde 1980, el proceso de reestructuración ha redundado en un
aumento de la eficiencia de los ferrocarriles y del rendimiento global. Las fusiones y el
abandono de líneas poco rentables han permitido aumentar las economías de escala y las
dimensiones de las compañías, han hecho posible que se hicieran más inversiones en vías
ferroviarias y han promovido el desarrollo y la introducción de las innovaciones tecnológicas
que resultaban esenciales para la expansión comercial. Aunque la Comisión Interestatal de
Comercio se siente preocupada por la extensión de las fusiones y por los efectos de éstas
sobre la competencia, para 1990 sólo había sido rechazada por motivos antimonopolistas una
de las fusiones propuestas, a saber, la fusión Santa Fe-Southern Pacificl2.
Entre 1980 y 1990, la plantilla en el conjunto de los ferrocarriles pertenecientes a la
categoría I se redujo en un 53 por ciento (cuadro 5.4), a pesar de haberse incrementado en
un 10 por ciento las toneladas/km (cuadro 1.4); las UT por empleado y las horas por
trabajador aumentaron en más del doble con aproximadamente un 20 por ciento menos de
vagones y con un aumento del 40 por ciento del rendimiento del combustible ". Al mismo
tiempo, las tasas por tonelada/km (o millas) mermaron en un 40 por ciento, no obstante la
libertad de que disfrutaron los ferrocarriles para fijar sus propias tarifas. Esas tasas habían
aumentado año tras año desde un 5,5 por ciento en 1976-1977 hasta un 17,6 por ciento en
1979-1980, pero desde esa fecha menguaron constantemente hasta alcanzar una media de
alrededor del 1,3 por ciento en el período comprendido entre 1983 y 1985. Si bien esta
disminución de las tarifas redundó en beneficio de los consumidores y de la economía,
también fue positiva para las compañías ferroviarias debido al aumento de la competitividad
del volumen de comercio y de los beneficios. La rentabilidad de las inversiones netas se
incrementó en un 8,1 por ciento en 1990 (el aumento más elevado del decenio), como se
indica en el gráfico 5.7.
12
Russell W. Pittman: «Railroads and competition and competition: the Santa Fe/Southern Pacific
merger proposal», en Thejournal of Industrial Economics, septiembre de 1990, págs. 25 a 39.
13
Evaluado en términos de tonelada/km (o millas) por unidad de combustible consumido.
124
2155B-11.SS3
Cuadro 5.7.
Relación porcentual entre los cambios en el empleo y las unidades de
tráfico por empleado, de 1980 a 1990, en 41 países
1980-1990
Cambio porcentual en
UT/Empl. debido a reducciones del personal*
Personal
UT
UT/Empl.
AMERICA LATINA:
Argentina
Bolivia
Brasil - FEPASA
Brasil - RFFSA
Uruguay
-10,4
5,5
-4,2
-40,8
-64,9
-18,6
-20,6
-5,7
-18,1
-59,2
-9,2
-24,7
-1,5
38,3
16,2
Camerún
Nigeria
Zambia
Zimbabwe
-1,1
-33,9
0,8
-13,3
47,7
-36,7
-7,1
-22,3
49,3
-4,2
-7,8
-10,3
ORIENTE MEDIO Y ÁFRICA DEL NORTE:
Argelia
33,7
Marruecos
32,8
Túnez
-27,3
Egipto
-0,5
25,1
53,2
10,9
182,3
-6,4
15,4
52,7
387,7
79,3
53,0
2,1
-10,7
-2,8
10,0
-9,7
-10,2
-7,7
-25,8
-26,2
-12,1
7,7
9,3
-9,6
-16,9
-24,1
-20,1
19,3
15,8
39,9
60,1
41,0
29,3
-9,9
5,0
-1,3
0,5
-26,8
86,8
27,7
43,1
35,2
11,7
-23,8
44,4
41,7
36,3
37,0
11,2
4,1
-37,5
-26,0
-17,4
-17,3
-25,8
4,2
-34,6
-49,0
-6,9
-9,6
-25,6
-13,1
-15,4
-36,3
1,7
-4,5
-0,7
1,2
-8,1
0,6
15,2
9,6
14,9
14,2
0,4
8,2
9,4
29,7
-0,3
32,2
52,9
34,2
22,6
11,1
35,6
10,6
67,6
125,3
22,6
11,0
45,5
25,9
53,3
56,4
30,0
>100
>100
94,7
>100
-52,8
9,9
132,7
92,6
EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL:
Ex Checoslovaquia
Hungría
Polonia
Rumania
ASIA MERIDIONAL:
China
Tailandia
India
República de Corea
Pakistán
Sri Lanka
OTROS PAÍSES:
Australia: Compañía SRA
de Nueva Gales del Sur
Bélgica
Finlandia
Francia
Alemania, República Federal de
Grecia
Irlanda
Japón
Países Bajos
Portugal
España
Suecia
Turquía
Reino Unido
Estados Unidos: A m t r a k
Estados Unidos: todos los ferrocarriles
de la categoría I
>100
>100
3,2
33,5
4,8
>100
98,2
85,9
88,1
37,3
96,4
82,0
63,8
44,3
100,0
* Calculado en la forma siguiente: {1-[UT/(UT/Empl.)] X 100}.
Fuente: Calculado a partir de datos extraídos de Volkova, op. cit. (nota 7), en lo que se refiere a la
Federación de Rusia y a partir de la base de datos del Banco Mundial respecto de los demás países.
2155B-U.S93
125
Gráfico 5.7.
Estados Unidos: indicadores de rendimiento de los ferrocarriles de la
categoría I
1 981 — 1 O O
1 OO
1929 39
44
47
55
60
65
70
75
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
""•Ton.-milla/trabajadores "f Ton.-milla/trabajadores-hora
/Klng./ton.-milla (1981)
^Rendimiento de las inversiones
Fuente: Elaboración a partir de datos de la Asociación Estadounidense de Empresas Ferroviarias.
Algunos de los principales ferrocarriles son actualmente muy productivos (por ejemplo,
el precio de las acciones de la compañía Conrail se triplicó desde su privatización en 1987
hasta agosto de 1992). Sin embargo, el éxito de Conrail estuvo muy condicionado por las
medidas adoptadas deliberadamente por el Gobierno durante el período de transición del
régimen de propiedad pública al de propiedad privada y después de ese período. La
privatización de la compañía Amtrak también se ha considerado, por lo general, como otra
de las experiencias satisfactorias emprendidas desde mediados de los años ochenta. En 1991,
sus ingresos cubrían el 79 por ciento de sus costos totales de explotación, mientras que en
1981 sólo cubrían el 48 por ciento; para el año 2000, se tiene como objetivo conseguir la
cobertura total de dichos costos'". El empleo en Amtrak aumentó en un 1,7 por ciento, pero
la relación pasajero/km por trabajador se incrementó en un 30 por ciento (cuadro 5.7). Este
éxito se debe a la evolución favorable de la demanda en el decenio de 1980 y al empeño de
la dirección y de los trabajadores en mejorar los servicios y la eficacia en función de los
costos, así como al deseo del Gobierno federal de financiar servicios poco rentables15.
Algunas compañías ferroviarias también han tenido una influencia decisiva en las tendencias
que se observan mundialmente. La compañía Burlington Northern, por sí sola, está
transportando más mercancías que el conjunto de los ferrocarriles de Europa occidental o
de la India; en 1991, por lo menos tres compañías ferroviarias de los Estados Unidos
14
Ministerio del Transporte de los Estados Unidos. Moving America: Newdirections, new opportunities
(Washington), febrero de 1990.
15
Las compensaciones concedidas a Amtrak ascendieron aproximadamente a 600 millones de dólares
de Estados Unidos.
126
2155B-11.S93
invirtieron en el transporte de mercancías más que la SNCF y la British Rail consideradas
conjuntamente16.
El transporte por ferrocarril compite cada vez más con el transporte por carretera, y
esa competencia está llevando a ambos medios de transporte a aumentar su eficiencia, aunque
no se sabe con certeza si podrán conseguirse muchas otras mejoras. A mediados de 1992,
los funcionarios de la Asociación Estadounidense de Empresas Ferroviarias (AAR) alegaron
que los excedentes de mano de obra se habían reducido hasta niveles que el personal directivo
consideraba como casi óptimos. A juicio de ciertas personas, el empleo podría aumentar,
a pesar de las innovaciones tecnológicas, si se consigue mantener las tendencias actuales en
cuanto a la demanda y al rendimiento. La AAR opina que, si se confirman esas tendencias,
pudiera ser que los niveles de empleo no disminuyan mucho más y considera que ello
redundará en beneficio de las relaciones obreropatronales. A diferencia de los ferrocarriles
para el transporte de mercancías, Amtrak y otras compañías de ferrocarriles de cercanías
que se crearon en los decenios de 1970 y de 1980 no han sufrido de un gran exceso de
personal. Entre 1990 y 1992, Amtrak seguía teniendo un excedente de mano de obra pero,
como consecuencia de la evolución de signo positivo del volumen de negocios, prefirió
. absorber la mayor parte de ese excedente en vista de que sus perspectivas de crecimiento
eran buenas.
Los efectos positivos han ido acompañados, empero, de algunas consecuencias
negativas. Ajuicio de los sindicatos^ la mayor parte de los sacrificios están siendo soportados
por los trabajadores, y no por los consumidores ni por las compañías de transporte. Las
supresiones de empleo (cuadro 5.4) y su estrecha relación con los aumentos de productividad
(cuadro 5.7) corroboran esa afirmación. Además, los trabajadores despedidos han sido
contratados de nuevo por los ferrocarriles de líneas de cercanías, en donde el personal no
está sindicado, en condiciones de empleo y de trabajo que son diferentes y, en algunos casos,
menos ventajosas que las negociadas por medio de convenios colectivos que vienen
concertando hace mucho tiempo los ferrocarriles más grandes de la categoría I.
Ahora bien, parece que las ventajas resultantes para los consumidores y los
contribuyentes, así como para la colectividad en general, desde el punto de vista del
rendimiento económico han tenido más peso, en fin de cuentas, que las pérdidas
experimentadas por los trabajadores de los ferrocarriles en la esfera del empleo. Esto se
debe, en parte, a la situación particularmente privilegiada de que gozan los trabajadores
ferroviarios de los Estados Unidos si se compara su remuneración con la de otros
trabajadores (cuadro 7.5), o si se toman en consideración las buena indemnizaciones que se
han negociado en la mayoría de los casos para los trabajadores que abandonan su empleo
en las compañías ferroviarias (capítulo 6). En lo que se refiere concretamente a este asunto,
la trayectoria seguida por los Estados Unidos debe, por consiguiente, interpretarse con
cautela.
Antes de finalizar este examen sobre las tendencias del rendimiento en los ferrocarriles,
es igualmente importante poner de relieve el hecho de que no siempre ha sido indispensable
llevar a cabo una reestructuración penosa para conseguir una mejor del rendimiento global.
Los ferrocarriles de China constituyen el mejor ejemplo de ello, si bien es un ejemplo
excepcional. Los ferrocarriles de la India también confirman lo antedicho y su experiencia
es más pertinente para otros países en desarrollo. Durante el período comprendido entre 1980
y 1990, las compañías ferroviarias de China y de la India aumentaron sus puestos de trabajo
en un 31 y un 5,2 por ciento, respectivamente, mientras que sus unidades de transporte por
empleado se incrementaron en un 44,4 y un 36,3 por ciento.
16
Francois Batisse: «A survey offreighttranspon in various parts of the world», in Rail International,
op. cit., octubre de 1992.
2155B-11.S93
127
La compañía de ferrocarriles de la India (IR), a diferencia de la mayoría de las
compañías no estadounidenses, es una de las pocas que han conseguido un superávit año tras
año, con lo cual ha podido aportar contribuciones netas al Gobierno central. Los cambios
en cuanto al rendimiento desde 1950 hasta 1991 se resumen en el cuadro 5.8. La base de
datos en precios corrientes desvirtúa las dimensiones reales de los indicadores, pero las
modificaciones relativas en los costos, los ingresos y los superávit (que pueden observarse
en los coeficientes quefiguranen la columna de la derecha) reflejan de forma concluyente
una tendencia bastante impresionante. Incluso entre 1980 y 1992, las tendencias han seguido
siendo favorables, como revela la triplicación de las contribuciones al Gobierno central desde
1979-1980 hasta 1991-1992, según indica R. Saxena (fuente del cuadro 5.8). La compañía
de ferrocarriles de la India es una de las que han conseguido mejores resultados respecto de
varios otros asuntos, tal como en lo que se refiere a la disponibilidad de locomotoras (85 por
ciento), a los salarios considerados como porcentaje de los ingresos (45 por ciento), a la
relación pasajero/Ion por vagón y por coches de varias unidades (9.284), a la relación
tonelada/km por vagón (663) y a las unidades de transporte por línea/km (8.400.000), como
se indica en el cuadro 4.2. Durante el período comprendido entre 1980 y 1990, las unidades
de transporte por trabajador experimentaron un aumento siete veces mayor que el número
de trabajadores.
Cuadro 5.8.
Algunos indicadores del rendimiento de los ferrocarriles de la India
entre 1951 y 1 9 9 1 *
índices
1950-1951=100
1950-1951
1989-1990
1990-1991
Coeficientes
1990-1991/
1950-1951
Empleados (en millares)
100
180,24
180,72
1,81
Costo del personal
(rupias en crores)
100
100
4 539,81
627,67
45,40
Tonelada neta/km (millones)
4 201,05
611,21
100
1 015,63
1 093,75
10,94
100
5 367,63
5 933,09
59,33
100
313,98
444,46
4,44
Tasa media por kilómetro
(países)
100
641,22
716,22
7,16
Ingresos procedentes del
transporte de pasajeros
(rupias en crores)
100
2 715,38
3 202,34
32,02
Recaudación de ingresos brutos (rupias en crores)
100
4 078,77
4 594,19
45,94
Gastos de explotación
(rupias en crores)
100
4 584,01
5 171,02
51,71
Superávit (rupias en crores)
100
1 789,29
1 980,25
19,80
Coeficientes de funcionamiento (porcentajes)
100
112,96
113,58
1,14
Tasa media por tonelada/km
(países)
Ingresos procedentes del
transporte de mercancías
(rupias en crores)
Pasajero/km (millones)
6,28
'índices basados en los precios corrientes.
N.B. Rupias en crores = 10 000 000 de rupias.
Paise = 1 centesimo de rupia.
Fuente: R. Saxena: «Indian railways management with particular reference to financial management», en
Rail International (Bruselas, Asociación Internacional del Congreso de Ferrocarriles), junio-julio de 1993,
pág. 29.
128
2155B-11.S93
Estos resultados buenos pueden explicarse, al menos en parte, por la gran extensión
del territorio y el nivel de desarrollo en el que se encuentra la India, por la expansión del
sector del transporte en general, por el bajo nivel de ingresos y por la existencia de una
infraestructura de carreteras y de un nivel de motorización escasos. También la planificación
centralizada ha desempeñado un papel importante. Aunque la mejora de la eficacia haya sido
uno de los objetivos principales de la dirección, los factores antes citados han permitido
aliviar la presión en relación con los costes. Así por ejemplo, se ha otorgado prioridad a la
consecución de la producción máxima a través de la mejor utilización de la capacidad
productiva, y no mediante el incremento de los activos. No obstante, los resultados futuros
dependerán de las prácticas que ahora se siguen. A medida que la economía india se siga
desarrollando y que se incrementen los niveles de ingresos y la competencia, también se
incrementarán la presión en materia de legislación laboral, costes y productividad. Los
sindicatos ya denuncian el cumplimiento de unas jornadas laborales excesivamente
prolongadas (capítulo 7). Si mejoran las condiciones laborales y los salarios, la dirección
muy pronto se verá obligada a asimilar algunas lecciones europeas y estadounidenses.
Calidad de los servicios
Se observan unas tendencias de lo más variopintas en lo que se refiere a la relación
existente entre el proceso de reestructuración de los ferrocarriles y la calidad de los servicios
que éstos prestan. A finales de 1992, se eliminaron o redujeron en drásticas proporciones
los servicios ferroviarios en 13 de las 23 provincias argentinas, si bien este proceso empezó
mucho antes de la privatización de las principales líneas del país. En el Brasil, entre 1990
y 1993, el decreto que imponía la adopción de medidas destinadas a contener los costes (en
virtud del cual se fijaba un tope máximo para los costes salariales que se cifraba en el 65
por ciento de los ingresos, y la congelación de la contratación) provocó el cierre del principal
servicio de transporte de pasajeros del país, entre Río de Janeiro y Sao Paulo, y redujo la
frecuencia de otras líneas. En el Canadá la compañía Via Rail anunció que en 1992 y 1993
suspenderían algunos de sus principales servicios de pasajeros. En el Reino Unido, los
cambios adoptados entre 1989 y 1991 en BR para poder cumplir con los objetivos financieros
fijados por el Gobierno redundaron en importantes recortes de personal y de material rodante.
Como resultado de estas medidas, se produjo un número creciente de recortes en el servicio
y de cancelaciones de trenes, que afectaron a un promedio de 225 trenes diarios durante el
período 1980-1990, según infórmala Comisión Consultiva Central, de los Transportes
(CTCC)17. La calidad del servicio también sufrió un deterioro, dando lugar a muchas quejas
(y al menos a una demanda judicial) por parte de tos pasajeros contra BR. A raíz de todo
ello, tanto el público como los funcionarios del Gobierno manifestaron su preocupación pues
opinaban que las restricciones financieras impuestas a BR habían llegado demasiado lejos
y podían dar lugar a nuevas cancelaciones, a trenes sucios y compuestos por menos unidades
y a una escasez de personal. La CTCC destacó la falta de puntualidad de BR, el
congestionamiento, la escasez de personal en las estaciones y los recortes de servicios como
otros tantos síntomas de que se trataba de un ferrocarril infradotado. La dirección de BR
sostuvo que no podía permitirse el lujo de mantener abiertas líneas que no fueran rentables
o disponer de trenes en situación de alerta para el caso de que se produjeran cancelaciones
impredecibles. En Francia, por el contrario, algunos servicios regionales, en otros tiempos
atendidos por el ferrocarril produciendo pérdidas y hoy en día por líneas de autobuses
gestionadas por la SNCF, ofrecen mayor calidad y frecuencia.
17
2155B-U.S93
La CTCC es un órgano creado por la ley que representa a los usuarios del ferrocarril.
129
Para encontrar un sentido a experiencias tan diversas, parece necesario distinguir entre
dos tipos de medidas: las de reducción o cancelación de servicios y las que afectan a la
calidad de los servicios que se siguen prestando.
Por su parte, las medidas de reducción de costes para mejorar los resultados financieros
han redundado en el abandono de ciertas líneas, circunstancia que el usuario puede considerar
como un deterioro del servicio. Sin embargo, esta conclusión no siempre es acertada, ya que
los recortes de servicio muy a menudo tienen un carácter transitorio y se adoptan en espera
de que los gobiernos y los ferrocarriles reanuden contratos de servicio que se ajusten a sus
objetivos mutuos y a sus realidades financieras respectivas. En ciertos casos, la
discontinuación de servicios marginales ha sido indispensable para mejorar el servicio en
las líneas prioritarias. Por otra parte, se ha observado una tendencia generalizada a la mejora
de los servicios que se mantienen, salvo en los casos en que la prestación de servicios
públicos que no son rentables recibe una compensación insuficiente o demasiado irregular.
De la documentación disponible y de las entrevistas locales se desprende claramente
que ha habido un cambio en la actitud de la dirección de las empresas respecto de la mejora
general del servicio. En algunos casos, esta actitud no ha cundido todavía entre los
trabajadores a causa del desaliento que se ha apoderado de ellos y de los conflictos en las
relaciones entre la dirección y la mano de obra, pero la actitud del personal al respecto es
cada vez más positiva.
La calidad del servicio ha mejorado gracias a que los gestores de los ferrocarriles han
adoptado una actitud que se ajusta mejor a la demanda. Las innovaciones en el campo de
los servicios de transporte de mercancías diferenciados y a la medida del consumidor
adoptadas en Francia, Suecia, Estados Unidos, Canadá, Australia y en otros lugares, han
repercutido positivamente sobre las relaciones entre las compañías ferroviarias y sus clientes,
generando con ello nuevas áreas de negocio mediante reajustes del servicio.
En cuanto a la calidad del servicio, las mejoras más espectaculares se han logrado en
aquellos casos en los que se ha conjugado la eficacia en función de los costes con
innovaciones en la gestión y nuevas inversiones en infraestructura y tecnología. Esta
combinación parece esencial, ya que las medidas destinadas a recortar los costes no suelen
lograr por sí solas los cambios que redundan en mejoras a largo plazo tanto del servicio como
de los resultados financieros.
Las consecuencias del cambio tecnológico
sobre el empleo y las profesiones
La aparición de nuevas tecnologías aplicables a las operaciones, la conservación y la
reparación y el control del tráfico ferroviarios, así como la introducción de la tecnología
informática en los servicios administrativos y de atención al cliente han reducido las
necesidades de personal en la mayor parte de las áreas de actividad.
En la actualidad, los raíles pueden colocarse utilizando sólo una parte de la mano de
obra que antes se necesitaba. Las tareas de soldadura de rieles, colocación de traviesas,
apisonamiento y balastado, que antes se realizaba manualmente y por separado se han
mecanizado y articulado hoy en una operación continua. Una máquina de rebalastado
manejada por dos personas puede avanzar a una velocidad de hasta 1,6 km por hora, y
sustituye a 50 trabajadores manuales, lo cual supone, en Francia, un ahorro anual de
7,5 millones de francos franceses para la SNCF (a precios de 1986)".
" Avishai Gil: «Consecuencia de la evolución técnica para el personal de empresas ferroviarias y
aéreas», Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT), vol. 105, núm. 1, enero-marzo de 1986, págs. 56
y 57.
130
2155B-11.S93
Los nuevos rieles también resultan más seguros y fáciles de mantener. Los progresos
en la siderurgia y en la concepción de los rieles, la instalación de traviesas de metal o de
hormigón, y las técnicas de soldadura continua han permitido crear un tipo de riel que casi
no necesita operaciones de conservación y reparación y cuya vida útil ha pasado de unos 20
a unos 40 años. En la Federación de Rusia, la utilización de traviesas de hormigón y de
tramos de vía extralargos reducen en más de un 50 por ciento las reparaciones de las vías
que exigen un alto coeficiente de mano de obra. Aunque es posible que las nuevas vías de
fácil mantenimiento no se lleguen a instalar en un futuro cercano en los países en desarrollo,
el abandono paulatino de las técnicas «de pico y pala» está reduciendo las necesidades de
mano de obra. A principios de los años ochenta, el Gobierno de la India calculaba que la
reducción de mano de obra a que daría lugar la mecanización del mantenimiento de la mitad
de la red viaria nacional alcanzaría a 25.000 trabajadores; en una sola estación clasificadora,
una mayor racionalización del tráfico eliminaría 1.400 empleos; y se esperaba que la
reducción progresiva de la utilización de máquinas de vapor provocara el recorte de otros
108.500 empleos, es decir, un 6 por ciento del número total de empleados".
La utilización de robots por parte de algunas compañías ferroviarias de los Estados
Unidos para efectuar las labores de soldadura en los talleres de reparación permite reducir
los gastos de funcionamiento y mejorar la calidad del trabajo, pero su introducción se ha
visto limitada por lo elevado de los costes iniciales y por la oposición de los sindicatos debido
a que, incluso en los casos en que no ocasionan directamente la pérdida de puestos de
trabajo, reducen las perspectivas de crecimiento del empleo. En Dinamarca, donde las labores
de conservación y reparación también se han automatizado parcialmente, se procederá a
reducir el número de talleres entre 1993 y 1995, lo que permitirá prescindir de
700 trabajadores de una plantilla total que oscila entre 2.000 y 2.200 empleados dedicados
al mantenimiento del material rodante20.
La sustitución de las locomotoras diesel por locomotoras eléctricas ha reducido en casi
dos tercios el número de trabajadores necesario para llevar a cabo las labores de conservación
y reparación del material21. Los nuevos vagones más ligeros ofrecen mayor capacidad de
carga, y la mejora de la suspensión de las ruedas y de la configuración aerodinámica
permiten alcanzar mayores velocidades, disminuyendo el número de descarrilamientos, el
consumo de energía y las tareas de conservación y reparación, con lo que se reducen las
necesidades de mano de obra. A causa del crecimiento del tamaño de los vagones (la
capacidad media de carga de los vagones pasó de 67 toneladas en 1970 a 88 toneladas en
1989) y de la reducción del número de vagones y locomotoras debido a la disminución de
la densidad de tráfico, el número de empleos relacionados con la conservación y reparación
del material disminuyó en los Estados Unidos en casi un 75 por ciento. Por otra parte, las
compañías de transporte son dueñas de un número cada vez mayor de vagones, de cuyo
mantenimiento se encargan ellas directamente22.
Algunos de los cambios más aparentes se han producido en el ámbito del personal
adscrito a los trenes y a las máquinas. En Norteamérica, el personal adscrito a los trenes
de carga ha pasado de seis o cinco personas a tres y, más recientemente, a dos. En los
Estados Unidos, de una tripulación tradicional de cinco personas — un conductor, un
" Gobierno de la India: Report of the Railway Reforms Committee (Delhi), 1983, citado en Alice
Galenson: «Labor redundancy in the transpon sector» (Washington, Banco Mundial), informe WPS 158,
1989, pág. 90.
20
P.E. Sorensen: «The consequences of new technology in the Danish State Railways' maintenance
workshops», en New Railway Technology (Londres, Federación Internacional de los Trabajadores del
Transporte), agosto de 1986.
21
Galenson, op. cit., pág. 91.
22
Duke y colaboradores, op. cit., pág. 53.
2155B-11.S93
131
maquinista, un fogonero y dos guardafrenos — desaparecieron primero el fogonero y más
tarde los guardafrenos. Cuando dejaron de utilizarse los trenes que consumían carbón como
combustible y los fogoneros perdieron su utilidad, éstos siguieron formando parte de las
tripulaciones de los trenes, principalmente para vigilar el tráfico al frente. Cuando se
perfeccionaron los sistemas de señalización, perdieron de nuevo su utilidad. En los Estados
Unidos, por ejemplo, ya podía prescindirse de la mayor parte de ellos a principios de la
década de 1950 pero, al no poder despedírselos, se les conservó como reserva de maquinistas
y conductores. En el Canadá, se esperaba que la reducción de las tripulaciones de trenes de
tres a dos personas ocasionara el despido de 1.600 empleados de la compañía Canadian
Pacific entre los años 1993 y 199423.
Más recientemente, la adopción de dispositivos muy perfeccionados, equipos de radio
y redes de transmisión de datos computador izados, que permiten a los maquinistas
comunicarse con los centros de control, han reducido la necesidad de recurrir a miembros
adicionales de la tripulación dedicados a labores de seguridad y prevención, incluso en los
trenes de gran velocidad. Los instrumentos electrónicos pueden mantener el flujo de aire,
agua y combustible en sus valores óptimos, adaptándose a los cambios que se producen en
el entorno tales como la altura, la pendiente y la temperatura exterior, y se dispone también
de sensores situados en las ruedas, dotados de sintetizadores de voz mediante computadora,
que avisan en caso de sobrecalentamiento. Las vallas situadas a proximidad de las vías, que
detectan los derrumbamientos de rocas y accionan señales luminosas al acercarse las
locomotoras, han sustituido a los vigilantes de las vías, que estaban de guardia para detectar
las avalanchas. Los detectores de crecidas, que informan a los trenes que se aproximan a
los puentes ferroviarios, han sustituido a los trabajadores que se dedicaban a recorrer las vías
en busca de tramos sumergidos. Además, resulta cada vez más frecuente la sustitución del
tradicional vagón-freno o furgón de cola por sensores electrónicos computadorizados pasando
sus vigilantes a engrosar las filas de los excedentes de mano de obra.
A consecuencia de estos adelantos, ya es posible encontrar trenes cuyo único tripulante
es el maquinista, como es el caso de Dinamarca (todos los trenes de cercanías en
Copenhague), Alemania, Francia, Suecia, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido. Lo mismo
ha ocurrido con muchos de los trenes de transporte de mercancías, en estos países y en Suiza,
en las pequeñas compañías ferroviarias de los Estados Unidos, en los trenes de 1.500 a
2.000 toneladas en Hungría y en la mayor parte del tráfico de maniobras en la Federación
de Rusia.
En los ferrocarriles subterráneos de las ciudades, pueden operar vagones totalmente
automatizados en vías de circuito cerrado, como en el caso del ferrocarril metropolitano de
la ciudad de Lille, dotado de vehículos automáticos ligeros (VAL), y de los de otros lugares.
Se podrían automatizar completamente incluso redes enteras. Aunque resulte más caro y
complejo desde el punto de vista técnico automatizar las redes existentes, la compañía de
transportes urbanos de París (RATP) ha construido trenes sin conductor para su primera línea
totalmente automatizada «Meteor» que atravesará la ciudad, y cuya inauguración se prevé
para 1995. Los gastos de funcionamiento de los sistemas automatizados han resultado ser
considerablemente más bajos que los de los sistemas tradicionales, ya que no necesitan de
ningún maquinista. Por ejemplo, en 1985, para atender un tramo de vía en la ciudad de Lyon
se necesitaban 320 operarios, mientras que el mismo tramo del VAL en Lille sólo exigía 170.
Las nuevas locomotoras disponen de monitores computadorizados para señalar a los
maquinistas con la suficiente anticipación la presencia de obstáculos en la vía, y la mayor
parte de los trenes franceses de gran velocidad (TGV) y de los trenes «bala» japoneses
incorporan computadoras que detectan cualquier avería o incidente, y que los comunican a
a
132
National Transportation Agency of Canadá: Annual Review 1992, op. cit., pág. 61.
2155B-1I.S93
las estaciones antes de la llegada del tren, lo cual permite mejorar el servicio de conservación
y reparación y la utilización de las locomotoras. Se espera que la computadorización
disminuya en un 20 por ciento los gastos de conservación y reparación de la nueva
generación de trenes TGV, gracias principalmente a recortes de mano de obra.
La electrónica ha permitido perfeccionar los sistemas de seguimiento que indican con
toda precisión la posición de los trenes y sustituir las cabinas de señalización con dotación
de mano de obra por cabinas de señalización automáticas, desprovistas de personal,
lográndose ahorrar gracias a ello el 70 por ciento de los gastos por concepto de personal de
señales. Aun cuando no se llegue a automatizar por completo un sistema, pueden lograrse
ahorros importantes. Al introducir en las líneas rurales la señalización mediante bloques de
señales controlados por medios radioelectrónicos (RETB) a mediados de los años 1980,
British Rail pudo reducir hasta el 50 por ciento el personal de señalización. En el caso de
la línea Dingwall-Kyle, por ejemplo, que contaba con un total de 13 estaciones y que sumaba
45 puestos de trabajo, cinco de las estaciones iban a convertirse en apeaderos, se iban a
suprimir 26 puestos de trabajo y sólo se iban a crear tres nuevos puestos que requerirían un
mayor nivel de especialización24. En Hungría, la adopción de los dispositivos automáticos
de cambio de agujas y de las locomotoras eléctricas redujo en 900.000 horas las necesidades
de mano de obra entre 1985 y 199125. La electrónica también ha permitido agrupar en un
único centro las numerosas cajas de seccionamiento, logrando así nuevos e importantes
ahorros por concepto de mano de obra, ya que agrupar tres cajas en una sola representa una
dotación de cinco personas en lugar de una docena.
En Europa, todo el tramo de trenes de gran velocidad entre París y Lyon, de 400 km
de longitud, se controla desde un único centro situado en París, que cuenta con una plantilla
de tan sólo 39 personas (de las cuales 15 son controladores de tráfico que trabajan en tres
turnos de ocho horas) en lugar de las 100 que se necesitarían para tres centros ordinarios
de control situados a lo largo de una vía normal. En los Estados Unidos, los centros de
control centralizado del tráfico (CTC) más avanzados consiguen una reducción de la dotación
de personal que oscila entre el 80 y el 90 por ciento de la que correspondería a las antiguas
cabinas de cambio manual de agujas. Los sistemas CTC han hecho que se sustituyera
principalmente a los jefes de estación de clasificación, telegrafistas, agentes de estación y
agentes encargados de la regulación del tráfico.
La tecnología informática ha permitido a las compañías ferroviarias automatizar las
operaciones de clasificación y maniobra que se llevan a cabo para componer y descomponer
los trenes en función del destino final de las mercancías transportadas. Además, las estaciones
clasificadoras que operan con locomotoras computadorizadas resultan mucho más seguras,
ya que prescinden del elemento humano en la realización de las maniobras, que supone uno
de los trabajos más peligrosos en el transporte ferroviario. En ciertas estaciones de los
Estados Unidos, se ha reducido prácticamente a la mitad el número de maquinistas que se
ocupan de las operaciones de clasificación y el personal de las estaciones y oficinas, gracias
a la aparición de los sistemas automáticos de parada y de clasificación y al control central
computador izado, así como a la introducción de los llamados «lomos de asno», que permiten
a los vagones rodar hasta ocupar su posición sin necesidad de utilizar máquinas26. El
personal de las estaciones clasificadoras ya no tiene que operar manualmente los cambios
de aguja ni subirse a los vagones para controlar su velocidad. En las estaciones
24
C. Turnock: «Radio signalling on British Railways», en NewRailway Technology, op. cit., págs. 13
y 14.
25
Información facilitada por la dirección de los ferrocarriles estatales húngaros (MAV).
Ministerio del Trabajo de los Estados Unidos, Oficina de Estadísticas del Trabajo: Bureau of Labor
Statistics: Technological change and its labor impact infour industries (Washington, Imprenta del Gobierno),
Boletín 2316, diciembre de 1988, págs. 16 y 17.
26
2155B-11.S93
133
clasificadoras, el personal de oficinas utiliza actualmente computadoras para realizar la
comprobación del etiquetado de los vagones y elaborar las fichas de clasificación y las
relaciones de trenes. Un sistema instalado por la compañía Canadian National permite a una
persona controlar desde una única consola todos los movimientos de los trenes y de las
máquinas de las estaciones clasificadoras. En la Federación de Rusia, un nuevo sistema de
control remoto («CMET») permite el acoplamiento rápido de locomotoras eléctricas sin
recurrir a la selección y al diagnóstico de los gráficos de circuitos; este sistema, unido al
radio control, reduce el numero de equipos de locomotoras necesarios.
La computadorización de las comunicaciones entre transportistas y consignatarios
también reduce las necesidades de personal. El sistema centralizado por computadora de la
SNCF para controlar el tráfico de mercancías (CGTM), que se introdujo en 1978, permitió
prescindir de 500 empleados, entre trabajadores de las estaciones clasificadoras y operadores
de télex27. Otros sistemas más avanzados (que también se mencionan en el capítulo 4) como
son el ETNA de la SNCF, el sistema Merlin de Canadian Pacific y el Electronic Data
Interchange (EDI) de Canadian National permiten intercambiar gran cantidad de información
sin intervención humana. Se confiaba en que el ETNA permitiría prescindir de 850 puestos
de trabajo entre los departamentos de facturación, las estaciones clasificadoras y los pasos
fronterizos, y que se amortizaría en el plazo de dos años.
La computadorización de los sistemas de administración de personal también ha
permitido reducir el número de puestos de trabajo, pero ha tenido repercusiones mucho
mayores sobre la eficacia y los costes. En el caso de la SNCF, la descentralización mediante
computadoras de la administración de personal en 210 unidades, que se llevó a cabo a finales
de los años ochenta, permitió que se suprimieran 120 puestos de trabajo, lo que se traduciría
en un ahorro de cerca de 18 millones de francos franceses al año a partir de 1985 (según
estimaciones de la época), y redundó también en una reducción del 80 por ciento del trabajo
de oficina que realizaban los altos directivos.
En los servicios de transporte de pasajeros, las reducciones de personal por causas
tecnológicas han sido menos importantes que en los servicios de mercancías. No obstante,
los progresos realizados en el terreno de la informática han permitido seguir recortando las
necesidades de personal en las áreas de reservas, emisión de billetes y oficinas de venta al
público, esperándose que este proceso siga adelante durante los próximos años. Por ejemplo,
cuando Amtrak cerró una oficina de ventas en Jacksonville, Florida, la reducción de personal
afectó a 150 personas. La dirección de esta compañía sólo fue capaz de trasladar al 20 por
ciento de ellas, debido principalmente a que muchos de los trabajadores afectados no estaban
dispuestos a marcharse a estados dotados de menos atractivos que los existentes en Florida.
Cuando la SNCF introdujo la reserva de asientos por computadora, varios centenares de
operadores manuales perdieron su empleo. En la actualidad, la SNCF quiere introducir un
sistema de reservas computadorizado que se pondrá a disposición de las agencias de viajes.
Este sistema podrá imprimir automáticamente los billetes, gestionar los archivos de clientes,
tanto nominales como en función de sus características, y estará capacitado para vender
servicios conexos de hotel, alquiler de coches y otros. El sistema, que se inspira en las
innovaciones adoptadas por las líneas aéreas estadounidenses durante los años ochenta,
permitirá a la SNCF incrementar sus ventas de billetes sin aumentar proporcionalmente su
propio personal28. Los ferrocarriles japoneses tienen la intención de introducir un sistema
automático de control de billetes basado en tarjetas de plástico que se adquirirán en
expendedores automáticos y se insertarán en máquinas situadas a la entrada y a la salida de
27
Gil, op. cit., pág. 9.
E. Segur: «Passenger reservations on French National Railways», en New Railway Technology,
op. cit., págs. 53 a 55.
n
134
2155B-11.S93
las estaciones, las cuales controlarán el valor de la tarjeta en cada momento. Los japoneses
también están diseñando una tarjeta que podrá ser «leída» mediante un equipo de radio en
el momento en que el pasajero cruza la taquilla, y quizá esto sea posible aunque la tarjeta
esté en un bolso de mano o en un bolsillo. En la Federación de Rusia, el sistema automático
de reserva y venta de billetes «Express-2» permite multiplicar por dos la productividad de
cada trabajador en el sector de transporte de pasajeros. Estos cambios reducirán de manera
importante la demanda de mano de obra.
Cambios en la estructura del empleo
Aunque el número de integrantes del conjunto de las categorías de personal ha
disminuido en la mayor parte de las compañías ferroviarias, la desaparición de algunas
profesiones y la decadencia de otras han supuesto una reducción del porcentaje de la
proporción de trabajadores menos cualificados. Entretanto, la participación de la mujer en
el empleo ferroviario está creciendo cada vez más rápidamente. Estos cambios se tratarán
más adelante. Otros cambios observados, que no se examinan aquí debido a la falta de
información, son el crecimiento relativamente poco importante de los empleos a tiempo
parcial y de los trabajadores temporeros.
Categorías profesionales
Las clasificaciones en categorías profesionales y su desglose acusan importantes
variaciones pero, salvo contadas excepciones, las tendencias generales resultan bastante
evidentes: los trabajos que no están relacionados con la supervisión y, en particular, los
empleos de operario, han visto cómo su importancia iba decreciendo más rápido que el
número total de empleos en los ferrocarriles. Se espera que el número de puestos de
directivo, ingeniero, técnico y analista de computadoras, que representan entre el 3 y el 15
por ciento del empleo total en la mayoría de las compañías ferroviarias se reduzca a un ritmo
menor que el promedio del sector, mientras que se espera que el número de operarios
cualificados (trabajadores de la construcción, de la industria mecánica de precisión,
mecánicos, instaladores y personal encargado de las reparaciones), que representan entre el
50 y el 75 por ciento de la mano de obra total, disminuirá en la mayoría de los casos. Cabe
señalar algunos ejemplos y excepciones.
En los Estados Unidos, el personal de conservación y reparación y el que se encarga
de las operaciones de transporte representaban en 1990 el 78,8 por ciento del empleo total,
mientras que el personal directivo y conexo representaba el 5 por ciento (cuadro 5.9). Entre
1959 y 1989, la categoría de los directivos (la más reducida) fue la que menos disminuyó
(un 27 por ciento) mientras que el grupo principal — el personal de los trenes y el de
máquinas — se redujo en más de un 60 por ciento29. Entre 1970 y 1976, mientras que
número total de empleados de los ferrocarriles disminuyó en cerca de un 50 por ciento, el
personal de trenes y máquinas, y los agentes de las estaciones y operadores de telégrafos
sufrió también una reducción que oscilaba entre un 48 y un 50 por ciento, mientras que el
número de directivos sólo disminuyó en un 15 por ciento30. Algo similar ocurrió en
Francia, donde el empleo total en los ferrocarriles se redujo en un 8,5 por ciento entre 1975
y 1982, se incrementó el número de ingenieros, altos directivos y técnicos en un promedio
del 10 por ciento, mientras que el número de trabajadores sin cualificar o semicualificados
se redujo en un 53 y un 40 por ciento, respectivamente. En los ferrocarriles canadienses
pertenecientes a la categoría I (incluyendo Via Rail), el empleo total se redujo en cerca del
29
30
21S5B-11.S93
Duke y colaboradores, op. cit., pág. 53.
Ministerio del Trabajo de los Estados Unidos, op. cit., pág. 19.
135
67,3 por ciento entre 1952 y 1988, pero el número de profesionales, técnicos y ayudantes
de dirección se incrementó en un 264 por ciento.
Cuadro 5.9.
Estados Unidos: desglose del empleo por categorías profesionales,
en 1990
Grupo de empleados
Número de
empleados
Tanto por ciento
Directivos, funcionarios y ayudantes de dirección
10.904
5,0
Profesionales y administrativos
34.831
16,1
Conservación y reparación de vías y estructuras
44.943
20,8
Conservación y reparación de equipos y almacenamiento
41.527
19,2
Transportes, distintos del tren o máquina
12.679
5,9
Transportes, tren y máquina
71.540
33,1
216.424
100
Total
Fuente: Asociación Estadounidense de Empresas Ferroviarias.
En los ferrocarriles de la actual Federación de Rusia, el número de empleados se redujo
en conjunto en un 9,3 por ciento entre 1981 y 1991, mientras que el número de operarios
(que representan el 78 por ciento de la plantilla) se redujo en un 14,8 por ciento. El personal
de oficinas (22 por ciento) estaba integrado por un 17 por ciento de profesionales y técnicos
y un 5 por ciento de empleados administrativos. Sin embargo, a diferencia de la tendencia
observada en la mayor parte de los países, la proporción que representaba el personal de
dirección con respecto al número total de empleados que se dedican a actividades ferroviarias
pasó del 10,7 por ciento en 1981 al 8,3 por ciento en 1991. En Hungría, el empleo en los
ferrocarriles ha descendido desde 1990 en un 13,7 por ciento para los trabajadores
cualificados, un 31,5 por ciento para los trabajadores semicualificados, y un 44,4 por ciento
para los trabajadores sin cualificación. En lá compañía CSD de la República Checa sólo se
incrementó el número de empleos entre los especialistas en computadoras.
En la RFFSA del Brasil, el personal de operaciones representaba a mediados de 1992
el 79,8 por ciento, es decir, una proporción casi idéntica a la existente en los Estados Unidos
y en la Federación de Rusia. En los ferrocarriles de la India, al igual que en la RFFSA, el
cambio tecnológico redundó en una reducción generalizada del crecimiento del empleo y en
un incremento de las necesidades de directivos y trabajadores cualificados.
En los Países Bajos, la composición de la fuerza laboral por categorías de servicio se
mantuvo relativamente estable durante el período 1980-1990. Las principales variaciones
consistieron en un incremento importante en el capítulo de «infraestructura» y una reducción
en el capítulo de «otros» (cuadro 5.10).
Participación de la mujer
En los 18 países quefiguranen el cuadro 5.11, el porcentaje de mujeres pertenecientes
al personal ferroviario en 1990 varía entre el 2 por ciento de Malasia y el 31 por ciento de
la República Democrática Alemana. En la India, el porcentaje de mujeres es uno de los más
bajos, pero su participación total creció en un 36,5 por ciento (pasando de 11.700 a 15.000)
durante el período 1985-1990. El mayor incremento de la proporción de mujeres en la mano
de obra ferroviaria se produjo en China, donde pasó del 3 por ciento en 1952 al 23 por ciento
en 1990".
" Compañía de Ferrocarriles de China: Railways of China 1949-1990 (Beijing), 1991.
136
2I55B-11.S93
Cuadro 5.10.
Ferrocarriles de los Países Bajos (NS): desglose del empleo
entre 1980 y 1990
1980
1985
1989
1990
27.322
26.970
25.738
26.131
Altas
Hombres (%)
Mujeres (%)
2.369
77,7
22,3
2.047
79,0
21,0
1.341
57,7
42,3
1.763
65,6
34,4
Bajas
Hombres (%)
Mujeres (%)
1.589
84,7
15,3
1.534
89,4
10,6
1.680
84,5
15,5
1.392
80,2
19,8
58,7
8,1
10,4
11,9
18,4
57,3
8,4
11,0
12,4
10,9
59,8
7,9
11,2
11,7
9,3
60,2
Número total de empleados
Categoría de servicio como % del número total de empleados
— operaciones ferroviarias
— operaciones de conservación
y reparación
— infraestructura
— material y talleres
— otros
—
19,0
12,5
8,2
Fuente: Elaboración a partir de datos de NS.
En la compañía holandesa NS, el porcentaje de mujeres pasó del 7 al 14,5 por ciento
entre 1980 y 1990. Su participación en las bajas totales de NS se incrementó, pero su ritmo
de contratación era mayor que el de los hombres y que el de las bajas (cuadro 5.10).
El porcentaje de participación de la mujer en el Reino Unido, mucho más bajo que el
de Suecia, Dinamarca y los Países Bajos, se explica en parte por las disparidades en las
condiciones de trabajo, incluyendo la facilidad de acceso a servicios de atención infantil y
las diferencias a la hora de fomentar el retorno al trabajo de la mujer que ha tenido hijos.
Para atraer a más mujeres, la compañía BR ha introducido un plan de excedencias de tres
años; ha tratado de reducir los requisitos relativos a la altura para los maquinistas, a la vez
que diseñó una nueva distribución de la cabina que permite que éstos tengan una menor
envergadura de brazos. Entre 1985 y 1990, el número de mujeres se incrementó en un 50
por ciento entre los empleados de oficina, un 25 por ciento entre los operarios y un 20 por
ciento entre los ingenieros.
La compañía danesa DSB ha adoptado medidas para incrementar la participación de
la mujer y para promover ascensos más rápidos entre las mujeres que entre los hombres.
Se espera que los distintos departamentos de la empresa establezcan sus propios objetivos
de acuerdo con la meta que se ha fijado la DSB de que la proporción de mujeres en los
puestos directivos pase del 5,5 por ciento en enero de 1992 al 12 por ciento en 1994. A este
respecto, uno de los objetivos consiste en incrementar en un 30 por ciento, como mínimo,
la proporción de mujeres que participen en los planes de capacitación del personal directivo
que se imparten en el seno de la empresa. Según informa la dirección de la DSB, esta política
se basa en parte en los principios de la igualdad de derechos y de la discriminación positiva,
pero también en parte en el deseo de mejorar el clima laboral.
2155B-11.S93
137
Cuadro 5 . 1 1 . Participación de la mujer en el empleo en los ferrocarriles, en 1990 y
1991
País/compañía
Tanto por ciento
Australia
6,0
Canadá (CP)
7,6
China
23,0
Dinamarca
16,0
Francia
- SNCF (1)
- SNCF (2)
9,0
12,0
Alemania
- DB
- DR
6,2
30,8
India
3,4
Kenya
2,1
Luxemburgo
2,2
Malasia
2,0
Pafses Bajos
14,5
Noruega
14,2
Eslovenia
15,4
España
- RENFE (1)
- RENFE (2)
- FEVE
Suecia
- SJ
- BV
10,0
8,0
• 8,0
20,0
4,0
Suiza
8,3
Turquía
4,0
Reino Unido
10,0
(1) y (2) corresponden a distintos sectores de la misma compañía ferroviaria.
Fuente: ITF; los datos correspondientes a Suiza proceden de los ferrocarriles federales suizos; los datos
correspondientes a la India proceden de Indian Railways.
6.
Programas de supresión
de puestos de trabajo
En la mayoría de las compañías de ferrocarriles, los recortes de personal han sido
inevitables, pero su alcance se ha visto limitado por factores de orden jurídico, social y
político. Durante muchos años, los sindicatos se negaron a tomar parte en negociaciones
encaminadas a hacer recortes de personal pero, a principios de los años 1980 comprendieron,
al igual que los gobiernos y los directivos de las empresas, que las compañías ferroviarias
daban empleo a demasiadas personas y que era inevitable reducir las plantillas. Los recortes
en el empleo no se contemplaron como una pérdida de poder sindical, sino más bien como
la consecuencia insoslayable de la reestructuración y de muchos años de leyes proteccionistas
que favorecieron la aparición de excedentes de mano de obra, sin prestar la debida
consideración al coste que ello representaba para los contribuyentes o para la colectividad
en general.
Las posteriores dificultades a las que tuvieron que enfrentarse los trabajadores víctimas
de esos recortes, junto con la oposición que ejercieron los sindicatos redundaron en la
formulación de programas de supresión de puestos de trabajo, generalmente mediante
negociaciones bipartitas o tripartitas. Algunas experiencias recientes se resumen en el
presente capítulo, que se basan en estudios monográficos por países, encuestas locales y otras
publicaciones, mientras que en el capítulo 7 se examinan otras cuestiones relacionadas con
la gestión de personal.
Para reducir los excedentes de personal, casi todas las empresas ferroviarias han
recurrido a reajustes internos que revisten la forma de una reducción de la jornada laboral
y del salario, la redistribución del personal y la réadaptación profesional. En algunos países
otra de las posibilidades ha consistido en deshacerse de los llamados trabajadores «fantasmas»
(es decir, aquellos trabajadores que figuran en la nómina sin trabajar), aunque actuar así no
siempre está al alcance de la dirección de la empresa1. La mayoría de las veces, los
reajustes internos han demostrado ser insuficientes, de modo que se ha recurrido en primer
lugar a la reducción natural de la plantilla y a la congelación de la contratación.
Inmediatamente después de estas alternativas viene el conjunto de opciones que se basan en
el concepto de la separación «voluntaria», las cuales llevan aparejados el pago de incentivos
de orden financiero tales como la «separación incentivada» y la jubilación anticipada con una
indemnización a tanto alzado o el anticipo de las prestaciones de retiro; otros incentivos
revisten la forma de préstamos y fondos para la creación de empleos. Por último, en los
casos en que estas medidas han resultado insuficientes o demasiado onerosas y en los que
la legislación laboral y los convenios colectivos permiten adoptar medidas más drásticas,
algunas empresas han recurrido al despido, acompañado o no de una indemnización, aunque
son pocas las que lo han hecho a gran escala. A continuación se examinan estas opciones
por separado, comenzando por la más draconiana.
El despido
Desde el punto de vista de la dirección de la empresa, la última de las opciones
señaladas en la sección anterior constituye la manera más rápida y eficaz de llevar a cabo
los recortes de personal a gran escala, ya que permite determinar exactamente el número
y las características de los trabajadores que hay que despedir. Sin embargo, como es
' Según A. Galenson (Labour redundancy in the transpon sector (Washington, Banco Mundial,
documento WPS 158), febrero de 1989, pág. 38), en los censos que se llevaron a cabo en la República
Centroafricana y en Guinea, por ejemplo, cerca del 7 por ciento de los nincionarios públicos (1.350 y 7.000,
respectivamente) fueron identificados como trabajadores «fantasmas».
2155C-11.S93
139
frecuente que la legislación o los convenios colectivos no permitan el recurso a esta medida
y habida cuenta de que su adopción suscita la oposición por parte de los sindicatos, por lo
general los despidos masivos se llevan a cabo en países cuyos gobiernos son autoritarios o
en los que los sindicatos son débiles. Por ejemplo, en la Argentina, durante el gobierno de
la Junta militar (1976-1984) se despidió a 60.000 trabajadores ferroviarios. Incluso sin
remontarse tan atrás en el tiempo, la compañía ferroviaria argentina (FA) recurrió a esta
medida recientemente para llevar a cabo una importante reducción de personal. Idéntica
disposición se adoptó en Chile durante el gobierno del General Pinochet (1975-1979) para
proceder a recortes de plantilla que afectaron a 13.000 trabajadores2. Entre 1985 y 1987,
la compañía de ferrocarriles de la actual Federación de Rusia despidió a cerca de 51.000
trabajadores dándoles un preaviso de dos meses3. De forma aún más sorprendente, la
compañía polaca PKP despidió en 1991 a 47.000 trabajadores — sin ningún tipo de
indemnización — antes de que los sindicatos pudieran emprender siquiera una acción
preventiva.
No obstante, deshacerse de los excedentes laborales mediante el despido y sin abonar
una adecuada compensación puede resultar muy oneroso desde el punto de vista social y
político, en especial si un número importante de los trabajadores afectados no logra encontrar
otro puesto de trabajo. La dirección de la PKP está pagando hoy un precio muy elevado por
los despidos que decretó en 1991, que provocaron la desmoralización de sus trabajadores.
Los sindicatos reaccionaron creando un frente unitario contra los despidos y en 1992 lograron
impedir nuevos recortes de personal que estaban previstos en los planes de reorganización
de la PKP. Las negociaciones que se celebraron entre junio y octubre de 1992 no
desembocaron en un acuerdo y, así que se declararon varias huelgas durante el mes de agosto
para dar respuesta a las propuestas de recortes de personal. La dirección de la PKP afirma
comprender las peticiones de los trabajadores, pero su situación financiera no le permite
ofrecer soluciones alternativas que cumplan con las exigencias mínimas planteadas por los
sindicatos4.
Además, aunque puede que los despidos permitan mejorar la eficacia de los
ferrocarriles, es posible que no hagan sino trasladar el problema del excedente de mano de
obra a otros sectores de la economía, que tendrán que lidiar con este problema realizando
inversiones para crear nuevos puestos de trabajo, para poner en práctica programas de
capacitación o para otorgar prestaciones por desempleo. Por el contrario, si no se reacciona
ante esta situación aparecerán el subempleo y la marginalidad, lo cual puede suponer un
elevado coste social a largo plazo. En consecuencia, desde el punto de vista del Gobierno,
no se considera conveniente fomentar la adopción de medidas para mejorar la eficacia de
la mano de obra en los ferrocarriles sin antes ocuparse de sus repercusiones directas sobre
los trabajadores y de sus consecuencias indirectas sobre la economía. En caso de que los
despidos fueran absolutamente necesarios, deberían ir acompañados, al menos, de una
compensación en forma de acuerdos de orden financiero de programas sociales especiales.
En consecuencia, gran parte de la discusión acerca de los recortes de personal se centra
en la manera de llevarlos a cabo, no limitándose a despedir a los trabajadores, sino logrando
una adecuada combinación de reajustes internos, extinción natural de puestos de trabajo,
congelación de la contratación y separación voluntaria combinada con incentivos financieros.
En el cuadro 6.1 se resume la experiencia de los ferrocarriles nacionales de 20 países.
2
J. Svejnar y K. Terrell: Reducing labor redundancy in state-owned enterprises (Washington, Banco
Mundial) octubre de 1991, pág. 19.
3
Salvo indicación en contrario, toda la información relativa a la Federación de Rusia procede de I.
Valkova: Reorganization ofRailways in the Russian Federation (Ginebra, OIT), documento de trabajo del
Programa de Actividades Sectoriales, que está por salir a la luz.
4
Información basada en entrevistas elaboradas con representantes de la dirección de PKP.
140
2155C-11.S93
Reajustes internos
a)
Reducción de la jornada laboral y de los salarios efectivos
Sustituir el cumplimiento de costosas horas extraordinarias instaurando varios turnos
puede servir para reducir costes de funcionamiento y aprovechar una mano de obra que, en
otro caso, resultaría excedentaria. La compañía rusa de ferrocarriles alienta a sus empleados
a que cumplan turnos de trabajo más cortos — en ocasiones inferiores a la mitad de la
jornada laboral — u horarios de trabajo flexibles; de esta forma, trabajan menos y ganan
menos, pero no pierden su empleo. Además, es posible disminuir el número de horas de
trabajo mediante la concesión de vacaciones sin sueldo a los empleados que las soliciten; esta
posibilidad satisface a los empleados y permite a la compañía «distribuir el trabajo» y
mantener los puestos de trabajo. En 1991, en la República Checa, las horas de trabajo
semanales de los maquinistas, se redujeron primero a 38 horas y luego a 36 5 .
El recorte de los salarios efectivos permite reducir los costes de personal, lo cual sirve,
en casos excepcionales, para evitar algunos despidos. Pero esta medida también despierta
recelos entre los trabajadores y los sindicatos puesto que, aunque su aplicación este guiada
por la mejor intención, puede dar lugar a que se cometan abusos. Además de poner freno
al coste de la mano de obra, la congelación o el recorte de los salarios efectivos puede
reducir el número de empleados, pues representaría un motivo para que los trabajadores se
marcharan en busca de mejores salarios. No obstante, también podría acarrear efectos
negativos si quienes se marcharan fueran los mejores trabajadores, o si los empleados
redujeran su productividad. Además, una excesiva reducción de los salarios también podría
redundar en un descenso del nivel de vida, la desmoralización, la corrupción, el pluriempleo
y perjuicios para la economía en sí misma especialmente en los sectores en que se concentren
los trabajadores afectados.
A este respecto, conviene citar algunos ejemplos. Los recortes salariales que se
aplicaron en 1990 en la compañía FA de Argentina fueron tan severos que los trabajadores
se vieron obligados a abandonar la empresa para conseguir empleos mejor remunerados. Los
costes de personal de la compañía RFFSA del Brasil tienen que mantenerse obligatoriamente
dentro del límite del 65 por ciento de los ingresos, lo cual da lugar en algunos casos a
mermas pasajeras de los salarios efectivos. La compañía neerlandesa NS controla sus gastos
de nómina manteniendo los costes salariales por empleado por debajo de la tasa de inflación
y de la tasa salarial en empleos no agrícolas. En la compañía TCDD de Turquía, se aceptó
un descenso de los salarios efectivos para reducir los costes, evitar despidos y fomentar la
separación voluntaria de forma que, durante el período 1986-1988 estos salarios descendieron
a cerca del 50 por ciento del nivel que alcanzaban en 1980. En los Estados Unidos, durante
los años ochenta los sindicatos negociaron recortes salariales a cambio de seguridad del
empleo en el marco de varios convenios colectivos. Sin embargo, otros intentos similares
que los empleadores canadienses llevaron a cabo en 1987, a raíz del proceso de
desreglamentación, no se saldaron con tanto éxito. No obstante, a principios de los años
noventa, las tendencias se invirtieron en ambos países (véase el capítulo 7).
5
Toda la información relativa a la compañía CSD de la República Checa ha sido facilitada por el Sr.
Svoboda, Director del Departamento de Estrategia Empresarial y Sistemas de Gestión.
2I55C-11.S93
141
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2155C-11.S93
b)
Redistribución de la mano de obra y readaptación profesional
La redistribución de ia mano de obra puede ocasionar un traslado de puesto de trabajo
o de emplazamiento. En la mayoría de los países se ha recurrido a esta medida para reducir
los excedentes de mano de obra (cuadro 6.1), pero sólo se ha aplicado a gran escala en el
Japón, donde este método es el tradicional para llevar a cabo los recortes del personal.
La redistribución de la mano de obra, combinada con la readaptación profesional ha
cobrado especial importancia en grandes economías, como las de Australia, Brasil, China,
India y la Federación de Rusia, donde hay carencias regionales de ciertas categorías de
personal. Incluso las compañías ferroviarias que no padecen dichas carencias han comprobado
cómo, tras proceder a la redistribución de la mano de obra, la situación resultante permitía
reducir los despidos al mínimo.
No obstante, en muchas ocasiones la redistribución a gran escala no tiene éxito por la
falta de puestos vacantes o de una formación adecuada, y por el posible desfase entre los
puestos que han quedado vacantes y la capacitación técnica del personal disponible para
ocuparlos. Por otra parte, los propios empleados pueden oponerse a la redistribución y
negarse a cambiar de puesto de trabajo o emplazamiento por miedo a que ello redunde en
descenso de categoría profesional, en una reducción de salario, o en ambas cosas. El sistema
de ferrocarriles rusos, por ejemplo, dispone de muchas vacantes que se están tratando de
cubrir con mano de obra excedentaria, pero, en la práctica, muchos trabajadores preferirían
ser despedidos antes que aceptar algunos de estos trabajos, que, representan peores
condiciones laborales y un escaso reconocimiento.
La mayoría de las empresas hacen frente a las reticencias de los trabajadores respecto
de la redistribución ofreciéndoles compensaciones. Por ejemplo, la SNCF francesa ofrece
un subsidio de redistribución y una bonificación por traslado de residencia; la compañía
British Rail garantiza el mantenimiento del nivel salarial y de todos lps derechos conexos
en caso de descenso de categoría, y además, cuando se trate de traslados que conlleven el
desplazamiento de la familia, propone una «indemnización de movilidad» que se abona a tanto
alzado, y subvenciona los gastos de viaje, traslado, alquiler, etc. 6 . En los Estados Unidos,
el importe de las indemnizaciones por traslado en casos de redistribución de la mano de obra
pasó de 400 a 800 dólares en virtud de un acuerdo alcanzado en junio de 1991 entre los
ferrocarriles pertenecientes a la categoría I y la Hermandad de Guardavías
Ferroviarios (BRS).
Como no suele ser posible redistribuir todo el personal sobrante dentro del sector de
los ferrocarriles, algunas empresas han procurado asignarlos a otros sectores. Por ejemplo,
,la compañía nacional de ferrocarriles del Japón (JNR) procedió, a mediados de los años
ochenta, a la redistribución de más de 45.000 empleados entre empresas del sector público
y del sector privado. Como cualquier otro empleado de JNR que abandonaba la empresa,
cada uno de ellos recibió una generosa prima de despedida. El éxito de la redistribución fuera
del sector depende principalmente de las diferencias existentes entre las empresas en lo que
a remuneración y prestaciones se refiere.
Entre 1985 y 1989, la compañía nacional de ferrocarriles del Uruguay redujo su
plantilla en un 46 por ciento (4.225 empleados) mediante una redistribución del personal
superfluo entre otros organismos y empresas del sector público. Durante el período de tiempo
que transcurrió hasta que se precisaran las condiciones en que se realizaría la redistribución,
se pidió a los trabajadores que iban a verse afectados que permanecieran en sus domicilios
percibiendo el mismo salario; no se les impartió readaptación profesional ni se les pagaron
6
Dieter Havlicek: Experience with labor redundancyschemes in ihe transpon sector in Western Europe,
the United States and Japan (Washington, Banco Mundial, abril de 1988, págs. 51 y 80).
2155C-11.S93
143
incentivos. Los salarios de al menos la mitad de los trabajadores redistribuidos aumentaron
un 25 por ciento en promedio. El éxito de este programa puede atribuirse, por una parte,
a la congelación de la contratación en el sector público, que redundó en un incremento de
la demanda de los trabajadores procedentes de los ferrocarriles entre las empresas y
organismos del sector público, y, por otra parte, al hecho de que las condiciones salariales
en el sector ferroviario eran peores que en cualquier otra empresa pública del país. Esto
explica que el éxito alcanzado en Uruguay no sea representativo7. En la Argentina, un
pequeño número de trabajadores excedentes fue redistribuido en el seno del Ministerio de
Hacienda pero, durante el período 1989-1990 se cerró el acceso a otro empleo en el sector
público a los trabajadores que hubieran recibido indemnizaciones por despido.
Tal y como se desprende de un estudio llevado a cabo por los trabajadores ferroviarios
de Australia, les recelos que despierta la redistribución entre los trabajadores suelen estar,
hasta cierto punto, justificados (Recuadro 6.1).
Recuadro 6.1.
La redistribución del personal sobrante en los ferrocarriles australianos9
Un estudio oficial relativo a 522 trabajadores ferroviarios redistribuidos en varios
estados australianos entre el mes de enero de 1987 y el mes de junio de 1988, reveló que
el 27 por ciento de ellos cambiaron de categoría profesional. De estos, sólo el 30 por ciento
ascendió de categoría, y el 67 por ciento descendió de ella. Casi una cuarta parte de las
personas objeto de la redistribución fueron relegadas a la condición de operarios («labourer»).
Cerca del 20 por ciento del personal directivo descendió de categoría mientras que el 14 por
ciento ascendió.
5
Este estudio también reveló que los ingresos de la mayoría de los trabajadores
redistribuidos no sufrieron mermas. Antes bien, el 23 por ciento de ellos pasó a ganar más
* dinero, mientras que sólo un 20 por ciento vio reducidos sus ingresos. No obstante, sólo el
19 por ciento estimaba que sus perspectivas financieras habían mejorado, y más del 31 por
ciento opinaba que éstas habían empeorado; el 21 por ciento consideraba que gozaba de
mejores perspectivas profesionales, mientras que ajuicio del 32 por ciento, éstas eran peores.
En conjunto, el estudio llega a la conclusión de que los efectos de la reducción de
personal y de la redistribución no son totalmente negativos, pero que sus consecuencias
podrían haber sido más alagüeñas si se hubiera realizado una mayor inversión en la
readaptación profesional de los interesados. Incluso los trabajadores poseedores de una
formación reconocida y de un elevado nivel de cualificación experimentaron dificultades para
encontrar en los ferrocarriles nuevos empleos que fueran comparables a los que
desempeñaban antes de la redistribución. Esto llevó a pensar que, en algunos casos, los
conocimientos en materia de ferrocarriles no siempre eran transferibles, incluso en el seno
del propio sector ferroviario9.
Recuadro 6.1. (fin)
Aunque no acompañe una redistribución de la mano de obra, la importancia de la
readaptación profesional es evidente cuando se pretende limitar al máximo los recortes de
personal, y muy especialmente en aquellos países donde existen desequilibrios entre las
distintas categorías del personal. Los ferrocarriles rusos, por ejemplo, disponen de
demasiados maquinistas y adolecen de falta de personal de conservación y reparación, debido
7
J.C. Kohon y L.S. Thompson: Institutional reform in transpon; a case study: Uruguayan Railways
(Washington, Banco Mundial), diciembre de 1989, págs. 27 a 33.
* Gobierno de Australia, Oficina de Economía de los Transportes y las Comunicaciones: Redeployment
and redundancy in Australian railways. Informe núm. 65, 1990, capítulo 4.
'/Wd., pág. 93.
144
2155C-11.S93
en parte a las diferencias que hay entre ambas profesiones en lo que a condiciones de trabajo
se refiere. Lo mismo está ocurriendo en Norteamérica con las recientes reducciones que
afectan al personal adscrito a los trenes, que han desembocado en un número excesivo de
demandas para obtener empleos de maquinista por parte de los guardafrenos excedentes.
Sin embargo, la readaptación profesional a menudo resulta inviable o demasiado
costosa. A finales de los años ochenta, los ingenieros electricistas de los ferrocarriles indios
dudaban de que se pudiera readiestrar con facilidad a mecánicos que llevaban veinte años
trabajando con máquinas de vapor para que pudieran trabajar con motores eléctricos. A su
juicio, más valía dedicarlos a trabajos de reparación de vías o adscribirlos a los
departamentos encargados de los vagones, y contratar a principiantes para trabajar con los
nuevos motores10.
Reducción natural de la plantilla y congelación de la contratación
Los reajustes internos suelen ser insuficientes para absorber todos los excedentes de
personal, y han de complementarse por lo tanto con la reducción natural de la plantilla (es
decir, por causa de dimisión, jubilación, invalidez o muerte). Hasta finales de los años
ochenta por lo menos, este fue el principal instrumento aplicado por la ÓBB austríaca y la
DB de la República Federal de Alemania".
A diferencia de otros sistemas de reducción de personal, la reducción natural de la
plantilla no acarrea costes financieros directos y no despierta la oposición de los sindicatos.
Sin embargo, la reducción natural de la plantilla se produce con lentitud. Por ejemplo, entre
1950 y 1987 la compañía austríaca ÓBB sólo logró disminuir su personal en un 19 por
ciento12.
Ello no obsta para que la reducción natural de la plantilla pueda facilitar una rápida
disminución del número de empleados cuando va acompañada de la congelación de la
contratación. Habitualmente, esta última consiste en no cubrir los puestos vacantes, salvo
que resulten esenciales, y en no contratar nuevo personal, salvo que sea imposible cubrir
los puestos con candidaturas internas. En Turquía, el número de empleados de los
ferrocarriles se redujo en un 18 por ciento entre 1983 y 1991 — de modo que pasó de 68.000
a 56.000 trabajadores — recurriendo principalmente a la congelación de la contratación y
a la reducción natural de la plantilla. La compañía brasileña RFFSA no ha cubierto
prácticamente ninguna vacante desde 1970, y la legislación actual le impide proceder a
nuevas contrataciones. La compañía argentina FA redujo su plantilla en un 10 por ciento en
sólo un año — pasando de 95.000 trabajadores en julio de 1989 a 85.500 en junio de 1990 —
gracias principalmente a la introducción de restricciones en la contratación y a las
jubilaciones anticipadas forzosas; entre junio de 1990 y enero de 1991 eliminó otros 3.500
puestos de trabajo simplemente manteniendo las restricciones en la contratación.
Eñ' Argentina, esta combinación de medidas puede haber servido para reducir
rápidamente el número de empleados, pero ha resultado sin lugar a dudas ineficaz para las
nuevas compañías concesionarias que se hicieron cargo de la explotación de algunas líneas
de los ferrocarriles nacionales ya que, según parece, tuvieron que enfrentarse en 1993 a una
escasez de personal cualificado. La jubilación forzosa puede redundar en la pérdida de una
10
Mridula Krishna: Manpower requirements and human resources development in Indian Railways
(documento inédito preparado para el Servicio de Actividades Industriales de la OIT); resumido en A.
Silverleaf: Manpower aspeas of restructuring railways in developing countries: A synthesis of six country
case studies (Ginebra, documento de trabajo del Programa de Actividades Sectoriales, documento SAP
2.28/W48) 1992.
" Havlicek, op. cit., pág. 18.
12
Havlicek, op. cit., pág. 48.
2155C-11.S93
145
parte del personal más cualificado. En consecuencia, si no quedara más remedio que recurrir
a ella, debería permitirse cierta flexibilidad para poder cubrir los puestos esenciales.
Incluso sin recurrir a la jubilación forzosa, congelar la contratación puede tener
consecuencias nefastas, ya que pueden surgir dificultades a la hora de cubrir puestos
importantes recurriendo al readiestramiento en el seno de la empresa. La compañía RFFSA
y el Gobierno Federal del Brasil se han visto obligados a realizar grandes inversiones en
programas de capacitación de gran envergadura. Para evitar estos inconvenientes, se puede
modificar la política de congelación de contrataciones limitando su aplicación a ciertas
categorías de trabajadores, o estableciendo una relación determinada entre el personal que
se contrate y el personal que se jubile, o simplemente limitando el empleo a un nivel muy
bajo.
Separación voluntaria incentivada
La reducción de la plantilla puede llevarse a cabo más rápidamente si se recurre a la
separación voluntaria que si se apela a la redistribución del personal o a la reducción natural
de la plantilla. Las indemnizaciones por despido o el pago anticipado de las prestaciones de
jubilación incitan a los trabajadores a pedir voluntariamente el cese, a la vez que atenúan
las dificultades financieras a las que tendrían que enfrentarse de no solicitarlo. Las
indemnizaciones por despido suelen incluir el pago de una suma por concepto de separación
del servicio, que puede o no estar vinculada a la antigüedad del trabajador. Estas cantidades
pueden abonarse a tanto alzado o repartirse en varios plazos. Los empleadores suelen preferir
esta última solución, pero los trabajadores a menudo son partidarios de un pago a tanto
alzado, ya que para ellos representa un capital que quizá podrán invertir en un nuevo negocio
y les permite evitar la posible erosión que pudiera suponer la inflación. En algunos casos
se ha recurrido también al pago de compensaciones en especie.
a)
Separaciones incentivadas y otras acompañadas
del pago de una suma a tanto alzado
Las indemnizaciones por despido pueden traducirse en importantes ventajas de orden
financiero, ya que permiten eliminar costosos excedentes de mano de obra; con el paso del
tiempo, los costes se suelen compensar con creces, y a veces en tan sólo unos meses. En
otros casos, por el contrario, la importante carga que representan las indemnizaciones por
despido puede acarrear un incremento real de los costes de personal durante varios años.
Esto puede reflejarse en las fluctuaciones de la relación porcentual entre los salarios totales
y los ingresos (cuadro 5.1). En cifras absolutas, la carga financiera inicial puede resultar
excesiva, aun cuando el programa de separación voluntaria esté basado en el pago de sumas
a tanto alzado que sean muy inferiores al coste que representaría para la empresa conservar
al personal sobrante. Este problema, sumado a las consecuencias económicas indirectas que
lleva aparejadas la reducción de personal, suele incitar a los gobiernos a colaborar con las
empresas ferroviarias y otras empresas del sector público en la financiación de planes
globales de supresión de puestos de trabajo.
En algunos casos, las indemnizaciones por reducción de mano de obra no se han
considerado como un gasto a fondo perdido, sino como una inversión para lograr una mayor
eficacia en el futuro (es decir, que se trataría de un coste amortizable durante los años
posteriores), pudiendo producir dicha inversión una elevada tasa interna de rentabilidad,
dependiendo de la extensión de los pagos. Este es el punto de vista que suelen adoptar con
frecuencia los empresarios y los responsables políticos. Las operaciones crediticias del Banco
Mundial no lo aplican debido a su actual política que sólo contempla la realización de
inversiones productivas. No obstante, en Argentina y Costa Rica por ejemplo, la dirección
146
2155C-I1.S93
de los ferrocarriles ha puesto en marcha planes de reducción de personal, que se inscriben
en el marco de la reestructuración que se lleva a cabo con la ayuda del Banco Mundial, y
que se inspiran en el punto de vista antes citado. En el Japón, Estados Unidos y Reino Unido
se ha seguido el mismo planteamiento.
Como es lógico, desde el punto de vista de los trabajadores, la supresión de puestos
de trabajo no suele verse con buenos ojos, pero las indemnizaciones por despido hacen que
resulten bastante aceptables. Para que los acuerdos globales de cese en el servicio fueran
justos, deberían reflejar el coste de oportunidad para el trabajador del empleo que pierde,
es decir, el valor actualizado de la diferencia entre a) los futuros salarios que se derivarían
del empleo que desempeña y b) los futuros salarios que cabría esperar de otro empleo.
Sin embargo, este principio básico tropieza con varias dificultades. En primer lugar,
a trabajadores distintos corresponden costes de oportunidad distintos. Dichos costes dependen
de la situación del mercado de trabajo, de la experiencia y de la edad de los trabajadores,
de las repercusiones que la separación acarrea para los futuros planes de pensiones o las
prestaciones de la seguridad social, así como para las remuneraciones en especie, como serían
por ejemplo el alojamiento en viviendas propiedad de la compañía ferroviaria, los servicios
de salud, etc. En consecuencia, para lograr una valoración equilibrada la solución ideal
consistiría en negociar individualmente las indemnizaciones. Ahora bien, esto no suele
resultar práctico, los sindicatos por lo general no lo consideran aceptable, y presenta además
una tendencia a repercutir negativamente sobre la moral colectiva, ya que las indemnizaciones
se determinarían atendiendo a criterios subjetivos a la capacidad de negociación y a la
posibilidad de ejercer una influencia.
En segundo lugar se plantea la cuestión del importe y efecto de las indemnizaciones
uniformes acordadas colectivamente. Si resultan insuficientes, los trabajadores jóvenes están
más motivados para marcharse que los de mayor edad, los cuales cuentan con un grado de
formación que puede ser inferior y resultar menos interesante para el ferrocarril. En la
práctica, si las indemnizaciones son excesivas, la empresa puede deteriorar su situación
financiera en lugar de mejorarla y perder algunos de sus mejores elementos. Si se excluyen
las pensiones de jubilación anticipada, las indemnizaciones por separación costaron a la
compañía British Rail un total de 73,4 millones de libras en 1982. En el Canadá, parte de
las pérdidas que se registraron en 1991 en el sector ferroviario se debieron a las
indemnizaciones por separación que se pagaron a los trabajadores11. En lo que se refiere
al descenso del nivel de cualificación técnica, las separaciones voluntarias que se produjeron
en Argentina y Turquía redundaron en el desmantelamiento de ciertos sectores de actividad
y redujeron en general los niveles de competencia de la manó de obra. A continuación se
presentan algunos ejemplos.
La importancia de las indemnizaciones por despido y las negociaciones que llevan
aparejadas han cambiado considerablemente. En 1990, la compañía argentina FA quiso
despedir a 1.000 empleados al mes recurriendo a indemnizaciones por despido. Los sindicatos
no se opusieron a esta medida puesto que los empleados deseaban marcharse. No obstante,
el Gobierno no podía permitirse llevar a cabo este plan, ya que hubiera representado un coste
de 30 millones de dólares. En última instancia, se avino a facilitar hasta un máximo de 130
millones de dólares para el pago de indemnizaciones por despido a 12.500 empleados (más
de 9.000 dólares de Estados Unidos por trabajador). Posteriormente, sólo 11.300 empleados
se acogieron a esta posibilidad ya que surgieron dudas acerca de la puntualidad de los pagos
13
2155C-11.S93
Organismo Nacional del Transporte del Canadá: 1991 Annual Review (Ottawa), 1992, pág. 224.
147
y el importe real (actualizado)14. En julio de 1992, el Gobierno hizo pública su intención
de proceder a una nueva reducción de la plantilla de FA, que pasaría de más de 65.000 a
30.000 empleados, mediante separaciones voluntarias basadas en el pago de indemnizaciones
a tanto alzado y en jubilaciones anticipadas15. La indemnización a tanto alzado promedio
oscilaba entre 8.000 y 9.000 dólares de Estados Unidos.
Cuando la compañía chilena EFE redujo su personal en un 50 por ciento entre 1975
y 1979 despidiendo a 13.000 empleados, cada trabajador recibió una cantidad a tanto alzado
equivalente a seis meses de salario más un mes de salario por cada año que hubiera trabajado
en la compañía. En Francia, los trabajadores que se acogen a la separación voluntaria reciben
un año de salario más un mes por cada año de antigüedad a partir del cuarto año; aquellos
que tienen más de 15 años de antigüedad tienen derecho al salario de un mes por cada año
que les quede para alcanzar la edad normal de jubilación, con un tope máximo de 15 meses
de salario16.
Durante un período de tiempo limitado, los ferrocarriles nacionales mexicanos pusieron
en práctica un programa de reducción de mano de obra en el que los empleados podían
acogerse a la jubilación voluntaria, con una indemnización por despido de dos años y medio
de salario (alrededor de 13.000 dólares de Estados Unidos). Se acogieron a este programa
cerca de 19.500 de los 81.500 empleados de la plantilla. La compañía tenía intención de
eliminar otros 12.000 puestos de trabajo en 1993. No obstante, el programa de jubilación
no se ha prorrogado ya que la compañía espera reducir su plantilla a través de negociaciones
con los sindicatos.
En Nueva Zelandia se elaboró en 1986 un plan de separaciones voluntarias al que se
acogieron 7.680 personas hasta el mes de noviembre de 1990, con un coste que se acercó
a los 251 millones de dólares neozelandeses. El sindicato no se opuso abiertamente al plan,
pero se negó a participar en un proceso que desembocaba en una reducción del número de
puestos de trabajo17.
En los Estados Unidos, los planes de separación incentivada más importantes se
negociaron durante el período que va de 1986 a 1992, pasando el coste promedio de cada
separación de 40.000 dólares en 1986 a 100.000 dólares en 1991 y 1992. Por ejemplo, se
propuso a los empleados sobrantes de Conrail's que escogieran entre: a) «dimitir», en cuyo
caso podían recibir un pago único no superior a 20.000 dólares, o b) conservar su relación
formal con la compañía, lo cual se traduciría en el pago de un subsidio de 42 dólares diarios
y el mantenimiento de la cobertura del seguro de enfermedad". En virtud de un acuerdo
alcanzado en junio de 1991 entre los ferrocarriles pertenecientes a la categoría I y a la
Asociación Estadounidense de Agentes de Regulación del Tráfico (ATDA) se decidió que
los agentes encargados de la regulación del tráfico que fueran despedidos cobrarían su salario
garantizado íntegro, al que se sumarían los posteriores incrementos salariales de alcance
general. A mediados de 1989, la Junta presidencial para situaciones de emergencia de la
" Agustín Pigliacampo: «Labor restructuring experiences», en las actas del 1991 World Railways
Congress, Washington, noviembre de 1991 (Ministerio de Transportes de los Estados Unidos), vol. 2, págs.
525 a 530.
15
«Cavallo anunció un sistema de retiro voluntario para 30.000 ferroviarios», en El Clarín (Buenos
Aires), 16 de julio de 1992.
14
17
Para más detalle, véase: «NZ Rail's Chairman says staff cuts over by mid-1992», en New Zealand
Railway Review, diciembre de 1991, y Francis Small: «New Zealand Rail Limited: A dramatic turn around»,
en Rail International (Bruselas, Asociación Internacional del Congreso de Ferrocarriles), diciembre de 1991.
" En virtud del artículo 701 del título VII de la ley de 1981 sobre los servicios ferroviarios de la
compañía (NERSA). Véase Havlicek, op. cit., pág. 43.
148
2155C-11.S93
Chicago and Northwestern Transportation Company determinó que las indemnizaciones por
despido derivadas de la aplicación de un plan para limitar a tres el número de personas que
integran cada tripulación oscilarían entre 45.000 y 50.000 dólares".
Los sindicatos, en general, y la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte
(ITF), en particular, han adoptado un punto de vista pragmático con relación a la separación
incentivada y a las demás separaciones basadas en el pago de una indemnización a tanto
alzado. El grado de aceptación de estas medidas entre los trabajadores varía según los casos,
lo cual parece justificar que se renuncie a adoptar una postura rígida en relación con esta
cuestión. Los sindicatos no suelen abordar las negociaciones relativas a indemnizaciones por
despido desde el punto de vista de la justicia o de la rentabilidad económica. Más bien tratan
de lograr las mejores condiciones posibles para aquellos de sus miembros que pierden su
empleo. Los resultados obtenidos con esta manera de concebir las cosas han sido con
frecuencia más favorables para los trabajadores, pero las últimas experiencias demuestran
que es necesario que los sindicatos tengan en cuenta dos cuestiones clave: a) el alcance de
las indemnizaciones por despido y las fórmulas utilizadas para calcular su justo valor, y b)
los mecanismos y condiciones institucionales en virtud de los cuales se negocian las mismas.
b)
Planes de jubilación anticipada
En caso de jubilación anticipada, los trabajadores suelen recibir una pensión, cuyo
monto puede variar en función de los años de antigüedad, o un pago anticipado de las
prestaciones correspondientes a una jubilación «normal». A diferencia del pago de
indemnizaciones a tanto alzado, las pensiones representan un coste periódico y pueden
constituir una importante carga financiera para la empresa. Incluso en el caso de la compañía
ferroviaria de la República Federal de Alemania (DB), que no ofreció, al menos hasta 1987
la posibilidad de acogerse a la jubilación anticipada, el coste de las pensiones representaba
cerca del 9 por ciento de los costes de mano de obra correspondientes al personal en
activo20.
La compañía brasileña RFFSA ofreció incentivos para la jubilación anticipada de los
trabajadores menores de 55 años o con 30 o más años de antigüedad. El principal incentivo
consistía en un complemento financiero que les garantizaba la misma pensión de jubilación
que la que correspondería a las personas mayores de 55 años; en otras palabras, el plan puso
fin al pago del antiguo incentivo inherente al hecho de permanecer en la misma empresa
durante más de 30 años. Se han puesto en marcha planes similares en Bélgica, Francia y
Portugal. El cuadro 6.2 refleja la edad de jubilación del personal de los ferrocarriles de
varios países en 1991.
En la República Checa, se jubilaron 5.472 empleados en 1992 acogiéndose a planes
ordinarios creados en virtud de la legislación de la seguridad social, y 1.480 con arreglos
a planes especiales de jubilación (con dos años de anticipación); además, se estaba
examinando la posibilidad de adelantar 5 años la jubilación, con el fin de acelerar los recortes
" J. Jones y colaboradores: Labour and the Canadian Railways: A background paper (Kingston,
Ontario, Canadian Institute of Guided Ground Transpon), noviembre de 1989, págs. 6 y 7.
20
2155C-11.S93
149
Cuadro 6.2
Edad de jubilación del personal de los ferrocarriles de varios países,
en 1991
País/compañía
Edad de jubilación
(años)
Alemania
DB
65 (hombres)
60 (mujeres)
63 (jubilación)
Australia
53-57 (promedio)
Canadá
65
Dinamarca
70
67 (conductores)
Eslovenia
60 (hombres
57 (mujeres)
España
64'
Francia
50 (personal de explotación)
55 (otros)
India
58
Kenya
50-55
Luxemburgo
60
55 (conductores)1
Malasia
55"
Noruega
65 (asalariados)
68 (otros)
Países Bajos
60
Reino Unido
65
Suecia
65d
Turquía
50 (hombres)
45 (mujeres)'
"Los guardaagujas pueden jubilarse tres años antes si tienen 15 años de antigüedad, o cinco años con
20 años de antigüedad. Puede accederse a un plan de jubilición anticipada a la edad de 57 años, con 20
años de antigüedad, trabajando con arreglo a un sistema de tres turnos;
"Opcional para los hombres de la edad de 50 años y para las mujeres a la edad de 45;
c
Es posible la jubilación anticipada;
"Jubilación anticipada: las personas que estaban empleadas el 1.°de abril de 1991 y han alcanzado 28
años de antigüedad pueden optar por la jubilación anticipada entre los 60 y los 65 años;
'Para los funcionarios; cinco años más para los demás.
Fuente: Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF).
de plantilla. En Francia, donde a partir de 1987 no se pudo recurrir al despido, todas las
reducciones de personal se han llevado a cabo a través de jubilaciones (alrededor de 15.000
al año), sumadas a la reducción natural de plantillas y a la redistribución de la mano de obra.
En los Países Bajos, una reorganización anterior llevada a cabo en 1985 dio lugar a un
importante incremento del número de personas que se acogieron a la jubilación anticipada,
150
2155C-11.S93
mientras que el número de despidos alcanzó sus cotas máximas en 1980 y en 1989
(cuadro 6.3). Entre 1993 y 1997, se aplicará un plan negociado de reducción de personal
que alcanzará a 12 por ciento de la plantilla, y que se llevará a cabo en parte mediante
jubilaciones anticipadas (pudiéndose, por ejemplo, acceder a la jubilación a los 55 años con
el 80 por ciento de la remuneración) y en parte con el mantenimiento de una política de
redistribución y reducción natural de plantillas.
En Zimbabwe, ya se han llevado a la práctica importantes recortes de personal, la
mayor parte de los cuales se realizaron con arreglo al plan de jubilación anticipada previsto
en el convenio colectivo, vigente. Se puede acceder a la jubilación antes de alcanzar la edad
para tener derecho a una pensión a causa de una reducción de personal, o del traslado o la
extinción del puesto de trabajo. El criterio utilizado para designar a los empleados que
pueden acceder a ella es el de dar preferencia a los de menor antigüedad en cada una de las
categorías.
Cuadro 6.3
Ferrocarriles de los Países Bajos (NS): número de bajas y su desglose
por causas, entre 1980 y 1990
1980
1985
1989
1990
27 322
26 970
25 738
26 131
1 589
1 534
— voluntaria
28,1
22,0
30,4
37,2
— despido
13,5
0,3
22,3
10,2
8,5
47,7
24,5
27,4
46,4
23,9
16,3
17,1
3,4
6,1
6,5
8,1
Número total de empleados
Número total de bajas
1 680
1 392
Tipos de separación (%)
— jubilación anticipada y
defunción
— invalidez
— otros
Fuente: Elaboración a partir de datos de NS.
En Suecia, la compañía SJ/BV suscribió en 1991 un acuerdo inusual con respecto al
proceso general de cambio, al elevar la edad de jubilación de 60 a 63 ó 65 años para
determinadas categorías de empleados, quienes pueden optar a partir de los 28 años entre
el nuevo plan y el antiguo. Los que decidan trabajar hasta la edad de 65 años recibirán
prestaciones de jubilación adicionales. El objetivo de este plan excepcional es retener al
personal especializado en un país en el que la edad media de los empleados es relativamente
más elevada que en la mayoría de los demás. Mientras tanto, el exceso de personal se sigue
eliminando a través de la redistribución y de algunos despidos. En la compañía DSB de
Dinamarca, donde la edad de jubilación oscila entre los 67 y los 70 años, se ha introducido
un plan de «jubilación escalonada» en virtud del cual un empleado puede trabajar, por
ejemplo, 20 horas semanales y recibir al mismo tiempo media pensión. Como contraste, la
lentitud en el ritmo de reducción natural de la plantilla que afectó a la compañía austríaca
ÓBB entre 1950 y 1987 se debió, entre otras causas, a que la edad media de sus empleados
— que oscilaba entre 30 y 40 años — descartaba la posibilidad de jubilarlos.
Ello no obsta para que, en algunos casos, se hayan ofrecido indemnizaciones a tanto
alzado además de las prestaciones de jubilación. En la compañía British Rail, los empleados
que se jubilan por causa de reducción de personal hasta cinco años antes de cumplir la edad
normal de jubilación (55 años) tienen derecho a una pensión equivalente a la pensión
2155C-11.S93
151
pagadera en caso de jubilación normal y, además, a una indemnización a tanto alzado por
separación que no podrá superar las 10.000 libras21. En el Canadá, cuando se trata de
reducciones que afectan al personal permanente, pueden ofrecerse con carácter facultativo
subsidios especiales para la separación por causa de jubilación anticipada, que suelen consistir
en una indemnización global calculada en función de los años de antigüedad.
c)
Préstamos y fondos de creación de empleo
Además de las indemnizaciones por despido, también puede fomentarse la separación
ofreciendo préstamos con un tipo de interés subvencionado para emprender nuevos negocios,
o instituyendo fondos comunes para la creación de empleo.
En Chile, se ofrecían unos créditos baratos para la compra de camiones a los
trabajadores ferroviarios despedidos. Según se afirma, la respuesta fue tan entusiasta que
los nuevos camioneros se convirtieron en importantes competidores del ferrocarril22.
En la Argentina, para hacer frente a los importantes recortes de personal, el Gobierno
puso en marcha en 1991 un programa especial para ayudar a los trabajadores despedidos a
encontrar nuevos empleos. El Ministerio de Trabajo proponía que el trabajador, en lugar
de cobrar íntegramente la indemnización por despido (entre 8.000 y 9.000 dólares de Estados
Unidos), cobrara sólo el 25 ó el 30 por ciento de dicha cantidad e invirtiera el resto en un
fondo de creación de empleo a cambio de obligaciones del Gobierno a dos años. La
aportación del Gobierno equivaldría al 50 por ciento del importe de la indemnización por
despido, ofreciéndose como préstamo el fondo resultante a cualquier compañía dispuesta a
emplear a dicho trabajador, aplicándose un tipo de interés inferior al de mercado. A cambio
de ello, la compañía tendría que conservar al trabajador durante un período de al menos dos
años o, en caso contrario, reembolsar al trabajador y al Gobierno la diferencia entre el tipo
de interés acordado y el de mercado. En mayo de 1993, el programa aún seguía en pie, pero
los trabajadores afectados preferían cobrar íntegramente su indemnización por despido.
Eficacia de los planes de supresión de puestos de trabajo
para eliminar los excedentes de mano de obra
Resulta evidente que algunas de las medidas de supresión de puestos de trabajo a las
que se ha pasado revista permiten llevar a cabo las reducciones de personal con más rapidez
que otras. Los ferrocarriles estadounidenses pertenecientes a la categoría I, que escogieron
el recurso a los despidos con indemnización, llevaron a cabo reducciones de personal de gran
alcance. Por el contrario, la compañía japonesa JNR, que recurrió a la redistribución y a
la jubilación voluntaria, redujo su personal entre 1984 y 1986 incluso más rápidamente que
la alcanzada por los ferrocarriles de categoría I (cuadro 6.4).
Los grandes recortes que se produjeron en 1983, que afectaron incluso a compañías
ferroviarias que hasta entonces habían confiado en la reducción natural de la plantilla (como,
por ejemplo, la compañía DB, de la antigua República Federal de Alemania) se debieron
a una recesión que tuvo lugar durante los años 1981 y 1982, vinculada en parte a reajustes
derivados de anteriores incrementos de los tipos de interés y de los precios de petróleo en
todo el mundo23. Las fluctuaciones del volumen de negocios explican en parte las
21
Havlicek, op.cit., pág. 80.
Galenson, op. cit., pág. 46.
23
Véase, por ejemplo, A. Pereira, A. Ulph y W. Tims: Socioe-conomic and policy implications of
energy price increases (Aldershot, Reino Unido, Gower,1987).
22
152
2155C-11.S93
diferencias respecto de los métodos empleados, pero otra de las claves radicó en las
diferencias de planteamiento en el terreno de la gestión del personal.
Si no se tienen en cuenta los despidos, parece que las compañías ferroviarias que
pusieron el énfasis en los planes de separación voluntaria (como por ejemplo British Rail)
fueron capaces de reducir más rápidamente sus plantillas que aquellas que, debido a la
política social y a las presiones sindicales, prefirieron acogerse, al menos hasta hace poco,
a la reducción natural de la plantilla (ejemplo de lo ocurrido en Austria (ÓBB) y en la antigua
República Federal de Alemania (DB)). La compañía francesa SNCF otorgó preferencia a
la reducción natural de la plantilla hasta 1986, año en que puso en marcha un plan de
reducción de personal caracterizado por ofrecer importantes incentivos para fomentar la
separación voluntaria. El cuadro 6.4 muestra que la reducciones de personal que se llevaron
a cabo en British Rail superaron las realizadas en la SNCF durante todos los años del estudio
salvo en 1990 y 1991, pero que las reducciones de personal en la SNCF se aceleraron a
partir de 1986. No obstante, los recortes de personal basados primordialmente en la
separación voluntaria, la reducción natural de la plantilla y la redistribución del personal,
caso de los que se llevaron a cabo en la SNCF, BR y otras compañías ferroviarias, fueron
más lentos que los que se llevaron a cabo las compañías aplicando, además, la congelación
de las contrataciones (caso por ejemplo de FA en Argentina, RFFSA en Brasil y TCDD en
Turquía).
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II]
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7.
Negociaciones colectivas referentes
a la gestión del personal
La pérdida de empleos y los programas de supresión de puestos de trabajo, temas a
que se ha pasado revista en los dos capítulos anteriores han sido importantes causas de
conflicto entre la dirección de las empresas y los sindicatos del sector ferroviario, pero distan
mucho de constituir los problemas más peliagudos de los temarios de la negociación colectiva
de la mayoría de los países. Las cuestiones que más quebraderos de cabeza han ocasionado
son las relacionadas con los programas destinados ya sea a promover o a impedir los
despidos; el problema radica en la forma en que plantea esta problemática la dirección, los
convenios colectivos o la legislación. Entre esas cuestiones figuran la seguridad del empleo,
la dotación de los trenes, la subcontratación, los reglamentos de trabajo, el horario de trabajo
y la capacitación. También han sido importantes temas de negociación la seguridad y la
salud, al igual que la remuneración, sin olvidar los planes de participación en el capital social
y en los beneficios. Por otra parte, cada vez cobra mayor importancia la concesión de
incentivos para aumentar la productividad vinculados con la reorganización del trabajo, pero
sólo en contadas ocasiones han dado lugar a conflictos importantes. En los países en que no
hay mucha seguridad del empleo se ha prestado bastante más atención a los cambios
tecnológicos (además de aquellos que afectan al personal y a los reglamentos de trabajo),
pero con el correr de los años, este tema parece haberse relegado a un segundo plano. A
medida que las empresas ferroviarias siguen reduciendo sus costos, en parte gracias a la
supresión de actividades no esenciales, los programas de salud y los planes de pensiones y
los servicios sociales desempeñan un papel más importante en la negociación colectiva.
En el presente capítulo se repasan primeramente la evolución general de la negociación
colectiva y algunas cuestiones sindicales conexas, y luego se examinan algunos cambios
importantes en la gestión de personal.
Tendencias generales de la negociación colectiva
y solución de conflictos
El proceso de reestructuración de las empresas ferroviarias ha redundado, en cierta
medida, en una convergencia de intereses entre los directores de estas empresas y las
autoridades públicas, ya que indefectiblemente deben concertarse para efectuar los cambios
institucionales, jurídicos, financieros y de organización indispensables para la
reestructuración. En términos generales, en este proceso no se busca marginar a los
sindicatos, pero sí suele plantearles problemas particulares y tiene repercusiones en la
naturaleza de la negociación colectiva. Si bien cada país posee su propia experiencia, tal vez
resulte útil estudiar la de uno en particular, en donde la reestructuración del sector ferroviario
se inició hace aproximadamente catorce años, y en donde puede apreciarse una evolución
específica de la negociación colectiva.
En los Estados Unidos, los representantes sindicales sostienen que, debido a que la
reestructuración ha venido contando con el favor de muchos, la Junta presidencial para
situaciones de emergencia (PEB), cuyo cometido consiste en zanjar los conflictos no resueltos
en la Junta Nacional de Mediación (NMB), no es imparcial, pues se inclina por el punto de
vista de las empresas. Abundan las pruebas en este sentido (recuadro 7.1), aun cuando
algunas decisiones adoptadas recientemente por ese organismo no eran favorables a los
empleadores. Por ejemplo, después de que varios sindicatos de la compañía ferroviaria
Gilford se quejaran sobre ciertos problemas de seguridad, la PEB formuló en 1987 unas
recomendaciones que los empleadores rechazaron, lo cual llevó al Gobierno federal a
imponer por ley el cumplimiento de las recomendaciones de la Junta.
2155C-11.S93
155
Tal vez haya redundado en menor beneficio de los trabajadores la revisión de laudos
arbitrales basada en normas relativas a las revisiones judiciales dictadas por el Tribunal
Supremo. Inició estas revisiones la Comisión de Comercio Interestatal (ICC), casi siempre
para atender solicitudes presentadas por las empresas ferroviarias. Era parte en el primer
caso (que se conoció como el caso «Lace Curtain»)1, de 1987, la Chicago & Northwestern
Transportation Company. En 1988 la ICC conoció de cuatlro asuntos similares, de los que
suele decirse que son aplicaciones de la «jurisprudencia del caso Lace Curtain». Un examen
de estos y de otros asuntos2 muestra que se han revocado laudos arbitrales en favor de los
sindicatos, pero que los criterios utilizados para justificar la revocación no son coherentes.
Por ejemplo, en un caso de 1988 en el que era parte la compañía Burlington Northern, la
revisión redundó en una decisión basada en los hechos respecto del conflicto, pero en dos
casos vistos en 1990, se desestimaron los recursos en apelación de dos sindicatos aduciéndose
que la revisión en apelación debería limitarse sólo a cuestiones de derecho y no de hecho.
La información de que se dispone parece indicar, por lo tanto, que la ICC se ha servido de
la jurisprudencia del caso Lace Curtain para hacer revisiones judiciales a la carie, y
posiblemente como un mecanismo para revocar laudos arbitrales que favorecen a los
sindicatos.
Recuadro 7.1.
Estados Unidos: decisión sobre un conflicto por la Junta presidencial
para situaciones de emergencia núm. 2193
Con esta decisión se zanjó un importante conflicto entre once sindicatos y la mayoría
de las empresas ferroviarias pertenecientes a la categoría I que estaban representadas por la
Conferencia Nacional del Trabajo en los Ferrocarriles (NRLC). El conflicto estalló en enero
de 1988, cuando la Hermandad Internacional de Electricistas (IBEW), en virtud del artículo 6
de la ley del trabajo en los ferrocarriles (RLA), presentó a las empresas de carga ferroviarias
un pliego de peticiones con vistas a modificar varios convenios colectivos. Ante la negativa
5 de las empresas de acceder a lo que se les pedía, la NRLC solicitó en octubre de 1988 los
servicios de la Junta Nacional de Mediación para que contribuyera a solucionar el conflicto.
El procedimiento de mediación fracasó, por lo que en abril de 1990 la Junta Nacional
de Mediación recomendó al Presidente (en virtud del artículo 10 de la RLA) que dictara un
decreto presidencial para crear la Junta presidencial para situaciones de emergencia núm. 219
a fin de que realizara las investigaciones pertinentes sobre los conflictos y le comunicara los
- resultados obtenidos. En enero de 1991, la Junta núm. 219 presentó su informe al Presidente,
recomendándole que se aumentasen los salarios y se pagasen sumas a tanto alzado por
concepto de reajuste por variación del costo de vida, se aportase una contribución por
concepto de gastos de cuidados de salud, se paliasen ciertas restricciones aplicables a las
carreteras y a las terminales, se ampliase el reglamento sobre labores imprevistas, se
modificasen las restricciones a la subcontratación, y se adoptase una disposición para permitir
que cualquiera de las partes en un conflicto relativo a la composición del personal de los
'
trenes solicite que se someta el arbitraje obligatorio. El informe suscitó las protestas de las
1
Comisión de Comercio Interestatal de los Estados Unidos (ICC): 1988 Annual Report (Washington
D.C., 1989), pág. 53, caso núm. 3 ICC 2d 729 1988.
2
Para más detalles sobre estos y otros casos, véanse los informes anuales de la ICC (Washington), a
partir de 1988.
5
Estas informaciones están basadas en entrevistas hechas a funcionarios de la Conferencia del Trabajo
de Estados Unidos, a representantes de dos sindicatos y a miembros de la Junta presidencial para situaciones
de emergencia núm. 219: Report to the President (Washington, D.C. Imprenta del Gobierno), 15 de enero
de 1991.
156
2155C-11.S93
'x, empresas de transporte de los sindicatos, pero según el Ministro del Trabajo de los Estados
Unidos, «se comprobó que, en última instancia, las recomendaciones de la Junta eran más
aceptables para la dirección de las empresas ferroviarias»4.
La decisión de la Junta presidencial para situaciones de emergencia núm. 219 sirvió
más adelante de base para varios acuerdos celebrados entre once sindicatos y las empresas
de ferrocarriles en 1991-1992. En diez de esos acuerdos, la dirección aceptó las
reivindicaciones en materia de seguridad del el empleo, indemnizaciones por despido y
reajustes de los salarios, y por su parte los trabajadores dejaron de lado sus reivindicaciones
en materia de subcontratación, participación en los gastos del plan de salud y reglamentos
de trabajo.
Recuadro 7.1. (fin)
Pese a las dificultades que plantea la reestructuración para los trabajadores y los
sindicatos, el número de huelgas y de cierres patronales parece haber disminuido en varios
países, aunque no siempre por razones aceptables para los sindicatos.
En el Reino Unido, desde que en 1984 entró en vigor la ley sobre sindicatos, el número
de huelgas en la compañía British Rail disminuyó de diez en 1980 a cuatro en 1990. El
número de trabajadores participantes se redujo de 8.200 a 687, y el de días perdidos por
trabajador pasó de 11.000 a 3.976, aunque una huelga de 1989 (la única de ese año) fue la
segunda más importante del decenio. Algunas de las huelgas consistieron en manifestaciones
de un solo día cuyo objeto era oponerse a las medidas disciplinarias decretadas contra una
persona. Los problemas suelen resolverse mediante debates entre los trabajadores y la
dirección de las empresas y los conflictos importantes relativos a los salarios y a las
condiciones de empleo se solucionan algunas veces mediante arbitraje5.
Cuadro 7 . 1 .
Año
Huelgas en la compañía British Rail, entre 1 9 8 0 y 1 9 9 0
Número de conflictos
Número de trabajadores
Número de días de trabajo
participantes
perdidos por trabajador
980
10
8 200
11 000
981
14
2 200
5 000
982
14
153 500
1 197 000
983
11
1 800
3 000
984
36
20 400
26 200
985
15
11 600
20 700
986
5
133
425
987
16
1 252
2 025
988
5
3 830
11 799
989
1
54 197
300 711
990
4
687
3 976
Fuente: Respuesta de la Confederación de la Industria Británica al cuestionario de la OIT para la
duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores (Ginebra, enero de 1992).
4
Respuesta del Ministerio del Trabajo de los Estados Unidos, de junio de 1991, al cuestionario de
la OIT para la duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores de la OIT (Ginebra, enero de
1992).
5
Respuesta de la Confederación de la Industria Británica de 1991 al cuestionario de la OIT para la
duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores de la OIT (Ginebra, enero de 1992).
2155C-11.S93
157
La ley sobre sindicatos de 1984 dificulta la organización de las huelgas de larga
duración porque en ella se prevé la celebración de «votaciones para ir a huelga». En virtud
de esta ley, los empleadores pueden solicitar de los tribunales que dicten un requerimiento
judicial conminando a los sindicatos a que convoquen a sus miembros a fin de votar si
procede o no procede declarar la huelga. Se considera que esta ley tiene «un importante
efecto disuasivo que evita que los sindicatos recurran a la huelga si no están seguros de que
cuentan con el respaldo de sus miembros»6. Un ejemplo claro lo constituye la huelga fallida
de los agentes de trenes que estalló a raíz de un conflicto que surgió debido a la introducción
de trenes en los que el único personal era el maquinista (véase la sección relativa al personal
adscrito a los trenes).
En el Japón, después de la reestructuración de 1987, las huelgas del personal ferroviario
se hicieron más frecuentes que en 1984-1986, si bien fue menor la participación de los
trabajadores. En 1986, sólo hubo dos huelgas de medio día o más. En 1989, ya fueron siete,
pero el número de participantes disminuyó a 1.655, tras haber sido de 14.406 en 1986
(cuadro 7.2). Sin embargo, en marzo de 1992 estalló una huelga importante de 48 horas en
la que se reivindicaban aumentos salariales, medidas de seguridad y la abolición de prácticas
de trabajo desleales7.
Cuadro 7.2.
Japón: número de conflictos laborales en el sector ferroviario y de
participantes en los mismos, según la duración (1980-1989)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
8
4
4
2
—
—
Número de
participantes
48
735
1051
1740
1212
-
-
Huelgas que Número de
duran
conflictos
menos de
mediodía
Número de
participantes
13
17
20
0
37 2 1 5 4 3 15 231
296
1953
Huelgas que Número de
duran medio conflictos
'
a
°
m S
1
8
1986 1987
1988
2 1 2 1 3
14406
30
5 4
8 054 24 580 39 913 158
1989
7
3 447
1655
15
14
2 692
7 790
Fuente: Ministerio de Trabajo «Examen estadístico sobre los conflictos laborales».
En el Canadá, entre 1980 y 1990, sólo hubo en este sector una huelga nacional, que
duró cinco días8. Al igual que en el caso de Estados Unidos, esto se explica no sólo por
la existencia de un sistema de mediación eficaz, sino también por la llamada legislación de
«vuelta al trabajo»; de la cual son ejemplos la ley canadiense de 1987 sobre el mantenimiento
de las operaciones ferroviarias y la ley pública núm. 102-36 de los Estados Unidos. En
ambos países, en virtud de esa legislación se puede ordenar a los trabajadores que vuelvan
a sus trabajos mientras los conflictos se someten nuevamente a arbitraje o son objeto de un
laudo arbitral definitivo. Se recurrió a estas disposiciones en ocasión de la huelga realizada
en Canadá en 1987 y de una huelga que declararon los ferrocarriles en los Estados Unidos
en junio de 1992. En este último caso, los sindicatos denunciaron inmediatamente el
Congreso por haber impuesto un procedimiento obligatorio de arbitraje y limitado su
capacidad para utilizar el arma que constituye su último recurso, la huelga.
6
Donald Macintyre: «Railmen's poli a prominent test of strike ballot rules», en Times (Londres), 28
de agosto de 1985.
7
Salvo cuando se indica lo contrario, toda la información relativa al Japón procede de S. Watanabe:
The restructuring of Japan National Railways: Effects on labour and management (Ginebra, OIT, 1992),
documento de trabajo mimeografiado del Programa de Actividades Sectoriales SAP 2.31/WP 54.
' Respuesta del Gobierno del Canadá de mayo de 1991 al cuestionario de la OIT para la duodécima
reunión de la Comisión de Transportes Interiores de la OIT (Ginebra, enero de 1992).
158
2155C-11.S93
En la India, la última huelga importante de este sector se llevó a cabo en 1974. Hubo
interrupciones del trabajo en 1977-1981, pero entre 1981 y 1991 no hubo ninguna huelga
ni cierre patronal importante.
Función y estrategias de los sindicatos
en momentos críticos
La cohesión de los sindicatos puede ser capital para el éxito de las negociaciones sobre
los reajustes en materia de mano de obra que requiere la reestructuración del sector
ferroviario. Sin embargo, en muchos países, la necesidad de cohesión viene impuesta por
la historia misma de los sindicatos del sector.
Tradicionalmente, los sindicatos de trabajadores ferroviarios en varios países eran sobre
todo corporaciones gremiales. A medida que las ocupaciones de este sector fueron cambiando
con las nuevas técnicas, también se fueron modificando los sindicatos. En los Estados
Unidos, por ejemplo, conforme desaparecían los empleos de fogoneros, se iban reduciendo
sus sindicatos que luego se fusionaron, pasando de cinco en el decenio de 1950 a dos en
1969, con inclusión de la Hermandad de Maquinistas de Ferrocarriles (BLE) y del Sindicato
de Transportistas Unidos (UTU), que es una fusión de cuatro sindicatos que corresponden
a varias ocupaciones. Se produjo un proceso similar con la creación del Sindicato de
Transportes y Comunicaciones (TCU) a partir de la Hermandad de Personal Administrativo
de Empresas Ferroviarias y Aéreas (BRAC), que ulteriormente incorporó a varios gremios,
incluidos los de telegrafistas, mozos de coches-cama, encargados de vagones y vigilantes.
Esta fusión confirió un mayor poder de negociación a los sindicatos. Sin embargo, en
promedio, cada empresa ferroviaria (de carga de mercancías o de transporte de pasajeros)
tiene 12 sindicatos distintos9. Esta situación complica en gran medida las negociaciones
colectivas sobre algunos puntos de litigio tales como la dotación de los trenes. Por esta razón,
muchos observadores siguen sosteniendo que es necesario proseguir el proceso de fusión.
Hay en el Brasil 15 sindicatos de ferroviarios, pero las negociaciones colectivas en este
país son mucho menos complicadas que en los Estados Unidos porque hay pocas empresas
ferroviarias y pocos trabajadores y por ser muy distinta su tradición en materia de
negociación colectiva. Contrasta con estos dos casos, el de la decadencia más turbulenta de
la empresa argentina FA, en el que la fusión que se decidió dio como resultado la creación
de dos grandes sindicatos, la «Unión Ferroviaria» y «La Fraternidad».
El caso de la experiencia japonesa constituye un buen ejemplo para examinar las
repercusiones que tiene la cohesión sindical o la falta de ella. Aunque esta cuestión se
examina más detenidamente en otra parte del informe10, cabe señalar que la reforma de
la empresa JNR del Japón redundó en una redistribución de la cantidad de afiliados y de las
fuerzas respectivas de los sindicatos, ya que en 1986-1987 algunos de ellos modificaron su
postura con respecto a la reforma. Para evitar un mayor grado de disgregación, cuatro de
los cinco sindicatos se reorganizaron para formar la Federación Sindical Panjaponesa de
Ferrocarriles (JR Soren). Sin embargo, en 1988 ciertos disidentes crearon otros sindicatos,
lo cual amenazaba agravar la disgregación debido a diferencias de opinión en cuanto a
cuestiones como la redistribución del personal, las huelgas y las condiciones de trabajo.
La reestructuración del sector ferroviario suele provocar problemas similares de
disidencia ideológica en los países en desarrollo. En muchos de ellos, sin embargo, los
sindicatos a menudo tienen que hacer frente a un problema más acuciante: el de asegurarse
de que las consecuencias que tienen para la mano de obra los programas de reestructuración
' Aproximadamente el 85 por ciento de los sindicatos están asociados con la Conferencia Nacional del
Trabajo de los Ferrocarriles.
10
Véase Watanabe, op. cit.
215SC-U.S93
159
de las empresas ferroviarias se traten a través de mecanismos de negociación colectiva
adecuados. En algunos casos, estos mecanismos son ineficaces, mientras que en otros, existen
pero no siempre se respetan. En este contexto, convendría estudiar de cerca la relación entre
los préstamos utilizados para la reestructuración de las empresas ferroviarias y las normas
laborales sobre negociación colectiva.
En muchos países en desarrollo la reestructuración de las empresas ferroviarias cuenta
con una importante asistencia indirecta de países donantes, que canalizan entidades
internacionales. En vista de que todos los países donantes disponen de unos sistemas
respetables de negociación colectiva, convendría que tanto los sindicatos de los países
destinatarios como los de los países donantes hagan presión para que los gobiernos de estos
últimos condicionen la concesión de préstamos para la reestructuración a la adopción de
mecanismos y procedimientos de negociación colectiva en los casos en que los trabajadores
puedan verse muy afectados por esas medidas. Según se afirma, así se está haciendo la
mayoría de las veces, aunque no de manera sistemática.
Los problemas de la representación sindical han alcanzado un punto crítico no sólo en
los países en desarrollo, sino también en algunos países industrializados. En Bélgica, por
ejemplo, uno de los sindicatos fue excluido de los acuerdos de negociación colectiva con la
dirección de la empresa SNCB. El sindicato presentó una queja ante la OIT, que no entraba
en su esfera de competencia debido a que la exclusión del sindicato estaba fundada en una
ley nacional por la que se establece un nivel mínimo de representación sindical. En los Países
Bajos, el sindicato de maquinistas (VVH) elevó una solicitud a los tribunales pidiendo que
se le reconociera como sindicato por derecho propio, pero como esta petición le fue denegada
por considerarse que su representatividad era insuficiente, el sindicato interpuso un recurso
ante un tribunal superior. A mediados de 1993, el Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia
(NZCTU) sostuvo que se había producido una importante merma de la proporción de
trabajadores del sector ferroviario sujetos a los acuerdos de negociación colectiva, lo que
le llevó a presentar una queja ante la OIT contra el Gobierno, en la que se alegaba la
violación de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT.
En algunos casos, la reestructuración de las empresas ferroviarias también requiere que
se reevalúen los procedimientos de representación sindical. Por ejemplo, en los Países Bajos,
en 1990 el Ministerio de Asuntos Sociales y de Empleo desestimó un recurso en apelación
que interpusieron dos sindicatos (FSV y FNV) para que se descentralizara el procedimiento
de negociación de conformidad con una nueva estructura orgánica. De resultas de esta
decisión, la dirección y los sindicatos crearon un grupo de trabajo especial de carácter
paritario al que se encargó que formulara otra propuesta relativa a la participación sindical
en las decisiones de la dirección. Sin embargo, la propuesta del grupo de trabajo provocó
un enconado conflicto entre la dirección de NS y la junta directiva. A finales de 1990, la
junta trató de resolver el conflicto recurriendo a una comisión de mediación conforme lo
estipula la ley", pero sus intentos se vieron frustrados, por lo que la junta directiva
interpuso recurso ante los tribunales.
En los Estados Unidos, los problemas que plantea la representación han llegado a
causar conflictos incluso entre los trabajadores y los sindicatos. Por ejemplo, en un caso en
el que eran parte los trabajadores de la empresa CSX de Florida, un grupo de trabajadores
demandó al sindicato porque «no los representó de manera adecuada» al no negociar con
firmeza suficiente ante la empresa ferroviaria.
De las informaciones de que se dispone acerca de las diferentes experiencias en materia
de reestructuración, se desprende que existen muy variadas estrategias sindicales frente a
" Legislación holandesa relativa a las juntas directivas de las empresas (Wet of de Ondernemingsraden,
artículo 1.", párrafo 6).
160
2155C-11.S93
las negociaciones sobre reestructuración. En la mayoría de los casos, los sindicatos estaban
desde un principio en contra de la reestructuración porque buscaban reducir al mínimo la
pérdida de empleos, de seguridad y de prestaciones laborales.
En algunos casos, por ejemplo en Alemania y en los Países Bajos y, en cierta medida,
también en el Japón, los sindicatos estimaban que era inevitable hacer algún tipo de
reestructuración, y que, por su propio interés, debían desempeñar desde un principio un
activo papel en la planificación relacionada con la reestructuración'2.
Si bien ambas estrategias pueden resultar apropiadas según las circunstancias y las
prácticas de negociaciación colectiva de cada país, las que aplican los sindicatos alemanes,
holandeses y la mayoría de los japoneses, parecen haber redundado en mayor beneficio de
los trabajadores debido a las concesiones que consiguieron obtener en materia de protección
de la seguridad del empleo. En los casos alemán y holandés, los sindicatos se aseguraron
de que el aumento del rendimiento sería principalmente el resultado de modificaciones de
las tarifas de los servicios y de otros arreglos financieros concertados entre las empresas
ferroviarias y el Estado y de que para conseguir estos objetivos se recurriría de manera
limitada a la supresión de empleos.
Teniendo en cuenta las perspectivas de crecimiento que se ofrecen a las empresas
ferroviarias en los países industrializados, cabe pensar que una estrategia de protección del
empleo basada en consideraciones de política económica y de política de transporte integrada
sea más eficaz que una estrategia basada puramente en una interacción de fuerzas. Sin
embargo, este último planteamiento puede ser el único aplicable en algunos casos, como en
el de los despidos masivos sin compensación llevados a cabo en Polonia, que se mencionan
en el capítulo 6.
Cuestiones relativas a la gestión del personal
Seguridad del empleo
Es un hecho que hay entre los distintos países importantes diferencias en cuanto a la
seguridad del empleo, problema que no deja de suscitar preocupaciones entre los sindicatos
internacionales. En un extremo, los trabajadores ferroviarios no pueden ser despedidos en
Francia, y en el Japón, según la costumbre, normalmente tampoco se les despide. En el otro
extremo, los trabajadores de la compañía Amtrak de los Estados Unidos pueden ser
despedidos con un preaviso de cinco días cuando hay recesión o se adoptan cambios técnicos;
la máxima garantía del empleo es de seis años y se aplica únicamente en determinadas
condiciones (por ejemplo, para proteger al trabajador en caso de que se cierre una línea
ferroviaria). Más o menos a caballo entre ambas situaciones, se halla la Federación de Rusia,
en donde los trabajadores del sector pueden ser despedidos mediante previa notificación de
un aviso de dos meses. En los Países Bajos, se ofrece una protección general de tres años
contra la pérdida del empleo. En Suecia, en el llamado «acuerdo de seguridad» se establece
que los métodos utilizados para reducir el número de trabajadores son la redistribución del
personal, la readaptación profesional y la jubilación anticipada. En el Canadá, desde 1963
en distintos acuerdos colectivos del sector del transporte ferroviario se recogen disposiciones
(que se examinan líneas abajo) para proteger a los trabajadores contra el despido.
En el acuerdo concluido en 1985 entre Canadian National (CN) y la Asociación de
Sindicatos del Sector Ferroviario (ARU), se reagruparon todos los acuerdos existentes sobre
seguridad del empleo, que tomaron el nombre único de «Acuerdo sobre seguridad del empleo
y conservación de los ingresos», que se ha declarado extensivo a otras compañías
12
Sindicato Alemán de Ferroviarios: Die Bahn im Wandel. (Bonn; documento mimeografiado), febrero
de 1992, págs. 7 a 10.
2155C-11.S93
161
ferroviarias. Por medio del mismo, los trabajadores que cuentan con ocho años de servicios
acumulativos están protegidos contra el despido; también se prevé el pago de una suma a
tanto alzado por concepto de jubilación anticipada cuando se suprimen puestos de trabajo
de resultas de cambios tecnológicos, operativos o de organización de carácter permanente '\
Obviamente, un acuerdo de tan amplio alcance dio lugar a algunos conflictos. Por ejemplo,
las compañías pidieron que se exigiera de los trabajadores que llenaran cualquier vacante
de manera permanente dentro de un zona geográfica determinada para conservar su seguridad
en el empleo. Los sindicatos deseaban que se redujera de ocho a cuatro años el período de
servicio acumulativo y se oponían a que se permitiera reasignar a un empleado en otro lugar
para proteger la seguridad del empleo. El arbitro al que se sometió este conflicto determinó
que no debería reducirse el período previsto de servicio acumulativo y que podía ordenarse
la reasignacíón de un trabajador, a no ser que: 1) tuviera 20 años de servicio y le faltasen
menos de cinco años para poderse acoger a la jubilación anticipada, o 2) no hubiesen
transcurrido cinco años desde su última reasignación para conservar sus prestaciones de
seguridad en el empleo o desde que se inscribiera voluntariamente para un traslado.
En el Canadá, el grado mayor de seguridad del empleo se ve amenazado continuamente
por la competencia y por la integración creciente de las redes ferroviarias y de carreteras
con las de los Estados Unidos. En un estudio se señala que sería necesario reducir en un 37
por ciento el personal de las empresas ferroviarias canadienses pertenecientes a la categoría I
para que alcancen los niveles de productividad por empleado que tienen las mismas empresas
de categoría I en los Estados Unidos'".
Sin embargo, paradójicamente es mayor la seguridad del empleo de los trabajadores
de las empresas de transporte de mercancías de categoría I. Ello se debe a que han
aumentado su rendimiento y a los acuerdos concertados en 1991-1992 de conformidad con
la decisión de la Junta presidencial para situaciones de emergencia núm. 219 (recuadro 7.1).
Por ejemplo, en un convenio concluido con la Hermandad de Guardavías (BRS) se incluía
una disposición por la que se hacía extensiva la seguridad en el empleo a todos los
trabajadores que contasen con diez años de servicio; estos trabajadores deben permanecer
en servicio remunerado mientras no lleguen a la edad de jubilación o no dimitan, o bien no
se les despida por una causa justificada.
Subcontratación
Los trabajadores consideran en general que la contratación de servicios externos a que
han recurrido casi siempre las empresas ferroviarias constituye una amenaza para la seguridad
de su empleo. En el Canadá, en virtud de un laudo arbitral se impusieron algunos límites
a este tipo de contratos que no son, empero, suficientes a juicio de los sindicatos. En las
enmiendas que hizo el arbitro a los convenios colectivos se prevé que las tareas que «suelen
efectuar en la actualidad» los trabajadores en virtud de su contrato sólo se darán al exterior
en seis casos, por ejemplo, «cuando la naturaleza o el volumen del trabajo no justifique los
gastos de explotación o de capital que entraña su realización».
En Turquía, los representantes sindicales se quejan de que los trabajadores que emplea
la empresa TCDD en régimen de subcontratación no están afiliados a un sindicato y están
dispuestos a trabajar con una remuneración inferior, sin un seguro apropiado y en
condiciones de trabajo poco seguras. El sindicato declara que la empresa TCDD no acata
el Convenio sobre las cláusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades públicas),
1949 (núm. 94) (que Turquía ratificó y aplicó mediante un decreto gubernamental de 1988),
13
Organismo Nacional de Transporte del Canadá: Annual Review 1991 (Ottawa), pág. 224.
"Ibíd., pág. 2.
162
215SC-1I.S93
a tenor del cual la empresa TCDD debe garantizar a los trabajadores de los subcontratistas
«condiciones no menos favorables que las que gozan los propios trabajadores de TCDD»15.
En Suecia, se está dando una tendencia inversa a la de los demás países en general,
ya que se ha dejado de recurrir, en lo posible, a contratistas y consultores independientes
para evitar la supresión de puestos de trabajo, según indica el Sindicato de Trabajadores
Ferroviarios de Suecia.
En los Estados Unidos, la mayoría de los sindicatos han hecho concesiones en materia
de subcontratación a cambio de otras concesiones en materia de seguridad del empleo y de
salarios (recuadro 7.1). Por ejemplo, en virtud de un convenio concertado en 1991 con la
división de encargados de vagones de la TCU, la conservación y reparación del equipo, que
siempre habían estado a cargo de trabajadores de la empresa, puede confiarse en régimen
de subcontratación a otra empresa pero únicamente si se notifica previamente al sindicato;
de no llegarse a un acuerdo, cualquiera de las dos partes puede exigir un procedimiento
expedito de arbitraje obligatorio cuyos resultados son definitivos y vinculantes. A pesar de
esas concesiones, los sindicatos se oponen en general a la subcontratación porque consideran
que constituye una presión adicional para los trabajadores de plantilla y a menudo da lugar
a abusos, por ejemplo el despido de trabajadores que luego son contratados en empresas
subcontratistas.
Personal adscrito a los trenes
Los recortes del personal de los trenes16 y sus repercusiones para la seguridad del
empleo y para la seguridad y las condiciones de trabajo son quizás los puntos más
conflictivos en Europa y América del Norte, y lo están siendo cada vez más en otras
regiones.
En los Estados Unidos, el número de trabajadores por tren se redujo entre 1989 y 1992
a tres en la mayoría de los casos, como resultado de arduas negociaciones y complejos
acuerdos. Por ejemplo, a mediados de 1989 el Congreso de los Estados Unidos confirió
carácter de ley a un informe de la Junta para situaciones de emergencia en el que se disponía
que los trenes de la Chicago Northwestern Transportation Company obligatoriamente debían
contar con tres trabajadores, y que para reducir este número debía recurrir se al procedimiento
de arbitraje. A principios de 1989, la empresa Union Pacific concertó con el Sindicato de
Transportistas Unidos acuerdos de ámbito local en virtud de los cuales se permitía emplear
a tres personas en el 55 por ciento de sus trenes, proporción bastante más alta que la media
del sector. A menudo existen topes en cuanto a la dimensión de los trenes con personal
reducido, disposiciones por las que se abona una remuneración complementaria al resto del
personal adscrito a los trenes y se contrae la promesa de distribuir entre los trabajadores los
ahorros conseguidos. Los acuerdos sobre la dotación de personal con frecuencia se han
aplicado exclusivamente a los trenes cortos que ofrecen servicios «nuevos». Las relaciones
con la dirección se deterioraron debido a que los guardafrenos estaban protegidos por un
convenio colectivo, razón por la cual tuvieron que ser puestos en reserva y se vieron
obligados a no trabajar a la vez que percibían entre el 70 y el 75 por ciento de sus salarios.
La única solución era recurrir a contratas, a separaciones incentivadas y a una reducción
natural de la plantilla, política sumamente onerosa para las empresas ferroviarias (capítulo 6).
15
Información proporcionada por el sindicato de ferrocarriles de Turquía DEMIRYOL-IS.
Para más detalles sobre las diferencias de la dotación de personal de los trenes en los distintos países
y según el tipo de tren, véase Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF): Survey-train
manning high-speed trains (Londres), documento preparado por la Conferencia Sectorial de los Trabajadores
Ferroviarios de la ITF, Santander, 19 a 21 de septiembre de 1989.
16
2155C-11.S93
163
Las dificultades que se plantearon durante la negociación por la que se resolvió
adscribir a tres personas en lugar de cinco por tren dan una idea de otros conflictos que
comenzaron a surgir en algunos casos cuando las innovaciones tecnológicas permitieron
adscribir a dos personas por tren (por ejemplo, los trenes multimodales de la empresa Santa
Fe y la mayoría de los trenes de la empresa Florida East Coast funcionan con dos personas).
Para evitar esos conflictos, casi todos los ferrocarriles pertenecientes a la categoría I pusieron
en ejecución un plan en virtud del cual una parte de los ahorros obtenidos se consignaban
en un «fondo de productividad» y la otra parte se destinaba a los trabajadores. A pesar de
ello, surgieron algunos conflictos motivados por los problemas de seguridad que presenta
el hecho de adscribir dos personas a un tren y por el monto con que se compensa el estrés
adicional que esto implica.
En el Canadá, la compañía CN y la sección central del Sindicato de Transportes Unidos
convinieron a mediados de 1991, en adscribir dos personas por tren, lo que redundó en el
despido de aproximadamente 200 guardafrenos. Sin embargo, en virtud de ese acuerdo se
conceden al personal de servicio en el tren que tiene cierta antigüedad un ingreso garantizado
y garantías de que no va a haber despidos, o de que se les pagará una suma más elevada por
concepto de separación voluntaria. Los trenes sin vagón de cola también dieron lugar a
conflictos entre 1984 y 1990. En diciembre de 1987, la Comisión del Transporte del Canadá
(CTC) decidió que las compañías CN y Canadian Pacific podrían servirse de este tipo de
trenes si satisfacían treinta y siete condiciones, que iban desde la realización de inspecciones
adicionales de las vías hasta la instalación de dispositivos para controlar los frenos
neumáticos del tren. Los sindicatos siguieron recurriendo en apelación a los tribunales
superiores contra la utilización de estos trenes, hasta que el Tribunal Supremo finalmente
desestimó esta causa17.
Los trenes que tenían un maquinista como único miembro del personal dieron lugar
a conflictos en el Reino Unido mucho antes de que en América del Norte empezaran a
resolverse los conflictos que planteó la dotación de tres y de dos personas por tren. Uno de
los incidentes que más publicidad recibió ocurrió en 1985, cuando los agentes de tren
amenazaron con declararse en huelga para protestar por la introducción de trenes cuya única
dotación era el maquinista. No se dictó ninguna decisión judicial por la que se obligara al
Sindicato Nacional de Trabajadores Ferroviarios (NUR) a llevar a cabo una votación para
decidir si se iba a huelga, pero se celebró una votación voluntaria para prever esa acción
laboral. Sin embargo, el resultado de la votación fue sorprendente, ya que 4.815 agentes se
pronunciaron a favor y 4.360 votaron en contra de la realización de una campaña de acción,
incluida la huelga". Convendría examinar algunos detalles de este caso.
La compañía BR atribuyó el resultado de la votación a los esfuerzos de comunicación
que había estado desplegando para mantener al personal informado acerca de las políticas
de gestión y para ofrecerle la oportunidad de expresar sus opiniones a los altos ejecutivos.
Sin embargo, el NUR, por su parte, atribuyó el resultado de la votación al hecho de que
hubiera un alto nivel de desempleo y a la campaña de «intimidación» llevada a cabo por la
compañía contra los agentes, y en especial al despido de 245 de ellos que ya habían tomado
medidas por su cuenta y riesgo ". De hecho, en aquel entonces hubo pruebas de que BR
utilizaba tácticas de diálogo pero también de coerción. Por un lado, la dirección de la
compañía escribió a cada agente antes de la votación para informarle de que sólo se
17
Para más detalles, véase Gus Welty: «Canadá goes cabooseless», en Railway Age, julio de 1990,
pág. 75.
" Macintyre, op. cit.
" David Brendle, y colaboradores: «Guards reject industrial action», en Financial Times (Londres),
29 de agosto de 1985.
164
2155C-11.S93
suprimirían 1.760 de los 11.000 empleos y para asegurarle que se podía garantizar la
continuidad del empleo a todos los agentes que desearan quedarse en la empresa. Por otro
lado, la dirección amenazó con que, de haber huelga, reduciría sus servicios y dejaría de
pagar al personal mientras los trenes no funcionaran20.
Reglamentación y duración del trabajo
Como ya hemos visto (capítulo 6), la duración del trabajo ha sido objeto de ajustes
tendentes a evitar en lo posible los recortes de personal, pero además ha dado lugar a
discusiones sobre todo con relación a la reglamentación del trabajo, el estrés y otros
problemas relativos a la salud y la seguridad.
Las horas de trabajo que se cumplen en el sector ferroviario varían mucho en función
de los diferentes criterios y niveles de salario que se aplican. Esto ha planteado
continuamente serias dificultades, sobre todo en Europa y en América del Norte en el
contexto de la integración regional, dado que las diferencia interregionales son aún más
notorias. La semana laboral cumplida en los ferrocarriles europeos oscila entre 35 y 40
horas, mientras que en los ferrocarriles de la India se trabaja entre 42 y 75 horas semanales
(cuadro 7.3). En este último país, el 90 por ciento, aproximadamente, de los trabajadores
realizan 48 horas por semana, a las cuales se suman hasta seis horas más de «trabajos de
preparación». En los ferrocarriles de la India se abarcan dos extremos: en el superior,
compuesto por personal «fundamentalmente intermitente», se trabajan de 60 a 72 horas por
semana, a las cuales se añaden hasta tres horas de trabajos de preparación; en el extremo
inferior, compuesto por personal «intensivo», sé cumplen entre 38 y 42 horas por semana
y se suman hasta tres horas más de trabajos de preparación. Para cada equipo de trabajo hay
un límite superior, que oscila entre 45 y 75 horas semanales, y las horas extraordinarias se
pagan a razón del doble que la hora normal de trabajo. Según las informaciones
proporcionadas por el Gobierno, hace más de 40 años que se cumple este régimen laboral.
Últimamente, los sindicatos han formulado quejas a ese respecto.
En algunos países europeos se han reducido las horas de trabajo; en otros, en cambio,
se han incrementado al tenerse que recurrir a las horas extraordinarias como consecuencia
de las excesivas supresiones de puestos para ciertas categorías de personal. Puede citarse
como ejemplo la propuesta formulada por los Ferrocarriles Británicos en enero de 1992 para
efectuar un importante cambio con relación a las modalidades de empleo, la remuneración,
la supervisión y la formación de los maquinistas, que dio lugar a grandes controversias. La
Sociedad de Maquinistas y Fogoneros de Gran Bretaña (ASLEF) señala que, debido a la falta
de maquinistas capacitados, se ha obligado a los maquinistas en servicio a trabajar horas
extraordinarias valiéndose para ello de dos recursos: a) el pago de un sueldo básico de poca
monta y b) la amenaza de que se cancelarían ciertos servicios a menos que aceptaran cúmplalas horas extraordinarias. Los dirigentes sindicales han señalado ciertos casos de maquinistas
que cumplen turnos de 12 horas durante períodos de 13 días en un total de 14 y citaron el
caso de un conductor que llegó a cumplir un turno de 17 horas. El sindicato sostiene que
las vacantes de maquinista se producen a un ritmo tal que hay dos puestos libres por cada
nuevo maquinista que BR llega a contratar y formar. Las discusiones con los sindicatos
acerca de las propuestas de BR fueron suspendidas posteriormente sin llegarse a ningún
acuerdo.
20
Jane McLoughlin: «BR ready to cut all staff earnings if guards act», en Ttie Guardian (Londres), 28
de agosto de 1985; David Brindle: «How Mr. Knapp was impaled on a baliot», en Financial Times (Londres),
29 de agosto de 1985.
2155C-11.S93
165
Cuadro 7.3.
Países
Horas de trabajo en 16 países, 1991-1992
Horas de
trabajo por
semana
Alemania
-
DB
38,5
-
DR
42,0
Australia
40,0
Canadá
40,0
Dinamarca
37,0
Eslovenia
42,0
España
40,0
36,0
Francia
39,0
35,0
India
4 2 , 0 - 75,0 a)
Kenya
3 6 , 0 - 48,0 b)
Luxemburgo
40,0
Malasia
Noruega
(personal administrativo)
(trabajo por turnos y maqui
37,0
(maquinistas)
46,0
(oficinas y talleres)
48,0
(personal de operaciones)
37,5
35,0
(trabajo por turnos)
Países Bajos
38,1
Reino Unido
39,0
(maquinistas)
39,0
(trabajadores manuales)
37,0
(trabajadores no manuales)
Suecia
Turquía
40,0
3 6 , 0 - 38,0
(trabajo por turnos)
40,0
(funcionarios públicos)
45,0
(otros)
al Trabajos sucios y peligrosos: normales 42; reglamentarias 45; trabajos por turnos: normales 48;
reglamentarias 54; trabajadores «esenciales»: normales 60; reglamentarias 75; trabajadores ocasionales:
normales 72.
bl Controladores: 36 horas por semana; personal de las oficinas centrales y de distrito: 37,5;
maquinistas: 45; trabajadores por turnos: 48.
Fuente: ITF.
166
2155C-11.S93
En los Estados Unidos, el debate se ha centrado más en las normas laborales que en
la duración del trabajo y las horas extraordinarias. En virtud de la llamada «norma de trabajo
incidental» (adoptada por el Congreso en 1970), algunas tareas sencillas que antes realizaban
siempre tales o cuales gremios pueden ser ahora efectuadas por los miembros de otros
gremios en ciertos lugares, a condición de que esa actividad no sea una porción predominante
de la cantidad total de trabajo constituida por las tareas de que se trate. En 1991 se
recomendó mediante un acuerdo (PEB núm. 219): que se ampliara esa norma a fin de que
rigiese también para todos los trabajadores de talleres y almacenes; que se formulara una
nueva definición del «trabajo incidental», de modo que incluyese las tareas simples que no
requieren capacitación ni herramientas especiales, y que se permitiera a los transportistas
asignar tareas simples a cualquier empleado capaz de realizarlas siempre y cuando no
excedan un límite máximo de dos horas diarias.
Sobre la base de esa decisión, durante 1991 y 1992 pudieron concluirse algunos
acuerdos que redundaron en una mayor flexibilidad de las normas de trabajo. Así, por
ejemplo, el Sindicato de Transportistas Unidos (UTU) concluyó un acuerdo por el cual se
permite al personal ferroviario realizar hasta tres «tareas» adicionales (por ejemplo, recoger
una carga en ruta o efectuar cambios de vagones) sin percibir una compensación
extraordinaria. El acuerdo prevé asimismo que, «cuando un transportista pueda demostrar
que para conseguir o conservar un determinado cliente es indispensable prestarle un servicio
que implica trabajar en condiciones que no se ajustan a los reglamentos de trabajo aplicables
al personal de las estaciones clasificadoras por lo que respecta a las horas de inicio de las
labores y a las tareas que han de realizarse dentro de los límites de dichas estaciones, podrá
organizar un servicio especial con carácter experimental por un período de seis meses». En
virtud de otro acuerdo firmado con la Hermandad de Empleados de Conservación y
Reparación de Caminos (BMWE) en febrero de 1992, se autorizó a los transportistas a
asignar de forma accesoria a un empleado un trabajo intergremial sin modificar por ello su
remuneración, y se permitió asimismo la jornada diaria de diez horas y el trabajo en los fines
de semana.
Las empresas ferroviarias del Canadá querían suprimir las normas de separación entre
categorías profesionales contenidas en los diversos acuerdos relativos a los gremios porque,
según argumentaban, tales normas no permitían utilizar al personal de manera suficientemente
productiva ni tampoco que se asignaran tareas a trabajadores menos especializados (con
remuneraciones inferiores) que estaban no obstante calificados para realizarlas. El arbitro
que conoció de este asunto dictaminó que era posible traspasar los límites establecidos para
cada gremio pero sólo para ciertos propósitos concretos: en efecto, cualquier trabajador
podría realizar el trabajo correspondiente a otro siempre y cuando estuviera calificado para
hacerlo, pero esa tarea debía limitarse en cada caso a 30 minutos.
Seguridad y salud
Otro problema relacionado también en cierta forma con la duración y la reglamentación
del trabajo que ha cobrado particular importancia, sobre todo en Europa y América del
Norte, es el efecto de las reducciones de personal sobre la salud y la seguridad.
Los sindicatos sostienen que la sobrecarga de trabajo de los maquinistas (conducir,
programar los horarios y efectuar comunicaciones por radio) y de los jefes de tren (velar
por la seguridad; encargarse de la distribución de la carga; servirse de computadoras en las
estaciones y los lugares de carga) es causa de estrés y en algunos casos, incluso, ha dado
lugar a prácticas de trabajo que no cumplen con los criterios de seguridad indispensables y
pueden provocar accidentes. Sin embargo, la mayoría de los directores de empresa y de los
funcionarios gubernamentales consultados al respecto sostienen que no hay pruebas
estadísticas de que exista una relación entre los problemas de seguridad y los recortes de
2155C-11.S93
167
personal. Algunos dirigentes sindicales de los Estados Unidos afirman que las estadísticas
que lleva la Administración Federal de los Ferrocarriles en lo que se refiere a accidentes por
toneladas-km y pasajeros-km disimulan el problema porque lo que indican en realidad son
aspectos que no tienen relación directa con la seguridad: los adelantos en materia de equipo
y los aumentos del volumen de tráfico por tren. Los sindicalistas señalan además que el
hecho de haberse atribuido al error humano algunos accidentes ocurridos hace poco es
también otra forma de disimular las consecuencias para la seguridad de la desreglamentación
de los ferrocarriles. Los sindicatos y los funcionarios gubernamentales consultados parecen
coincidir, sin embargo, en que es necesario utilizar diferentes indicadores para evaluar la
seguridad, incluido el número de accidentes de trabajo por hora.
La controversia que se planteó en la segunda mitad del decenio de 1980 entre los
Ferrocarriles Británicos (BR) y el Sindicato Nacional de Trabajadores Ferroviarios (NUR)
sobre los trenes en que el maquinista trabaja solo tuvo que ver en parte con problemas
relacionados con la seguridad. La dirección de BR sostenía que los trenes con un solo
maquinista que están dotados de un equipo automático resultaban en realidad más seguros
en términos generales. El NUR, por su parte, afirmaba que entre 1981 y 1984 el número
de descarrilamientos había aumentado de 148 a 230 y que se correrían aún más riesgos si
se suprimían los puestos de jefe de tren. Sin embargo, los sindicatos no eran los únicos que
cuestionaban la seguridad de los trenes en los cuales el maquinista trabaja solo. Algunos
artículos y editoriales de periódicos, por ejemplo, se oponían a los planes de BR para
eliminar los puestos de jefe en los trenes de mercancías porque en los ferrocarriles de la
compañía el maquinista no tiene medios para comunicarse con los centros de señalización
y, por lo tanto, en caso de avería pueden verse obligados a abandonar el tren sin
vigilancia21. Estos hechos pertenecen al pasado en el Reino Unido, pero siguen teniendo
importancia para la mayoría de los demás países de Europa y el resto del mundo.
Los delegados de uno de los sindicatos japoneses afirmaron en una conferencia de la
ITF que se celebró en Luxemburgo (mayo de 1993) que el proceso de privatización había
tenido efectos negativos con relación al estrés y que cabía hacerse preguntas en cuanto a sus
repercusiones en el ámbito de la seguridad. Uno de los delegados señaló que se habían dado
casos en que personas no calificadas habían conducido trenes y que se habían producido
varios accidentes cuyas causas no eran del todo claras y no habían sido aún objeto de un
examen minucioso. Otro delegado se refirió a las dificultades que encuentran un número
creciente de trabajadores para poder ausentarse cuando están enfermos y dijo además que
son corrientes los casos de agotamiento, que plantean serios problemas de estrés y de
seguridad.
Es posible que la desreglamentación efectivamente redunde en detrimento de los
maquinistas por ser causa de estrés y aumentar los riesgos de accidente. No obstante,
conviene añadir también que, al menos en los Estados Unidos, ha tenido un efecto indirecto
positivo en materia de seguridad al haberse aumentado las inversiones en el ámbito de la
señalización: antes de la desreglamentación se invertía cada vez menos en la conservación
y reparación y en la compra de nuevos equipos y se destinaba, en cambio, gran parte de los
recursos a sufragar los costos de la mano de obra. Si esta experiencia reviste algún interés
para otros países es sobre todo porque permite darse cuenta de que la seguridad depende más
que nada de las inversiones en los dispositivos de seguridad y los consiguientes mecanismos
de aplicación independientemente de la intervención estatal o de que las empresas sean
públicas o privadas.
21
Véase, por ejemplo, «who guards the one man trains», en The Guardian (Londres), 15 de agosto de
1985, pág. 10, y R. Morris: «Safety sentinel whose job is on the line», en The Times (Londres), 22 de agosto
de 1985.
168
2155C-11.S93
Salarios
Entre las cuestiones de mayor importancia que han sido objeto de los convenios
colectivos, figuran los ajustes salariales y otros asuntos relativos a la remuneración, incluidos
los planes de participación en el capital social y en los beneficios. En varios países (por
ejemplo, Brasil, India y México) los salarios se han ajustado periódicamente en función de
los aumentos del costo de vida o de acuerdos con otros criterios, razón por la cual no ha sido
tan frecuente recurrir a la negociación para fijar los salarios.
Como puede verse en el cuadro 7.4, el total de salarios por empleado aumentó en 24
de los 37 ferrocarriles considerados (es decir, en el 65 por ciento de los casos), disminuyó
en nueve de ellos, se mantuvo casi igual en otros dos y fluctuó en los dos restantes. Estos
índices permiten ver a grandes rasgos cuáles han sido las tendencias generales, pero no
proporcionan necesariamente una indicación precisa de los salarios percibidos efectivamente
por los empleados puesto que corresponden al total de salarios dividido por el número de
empleados. En el caso de Turquía, por ejemplo, el Sindicato de Trabajadores Ferroviarios
de Turquía (DEMIRYOL-IS) señala que entre 1980 y 1988 se registró una disminución de
los salarios reales llegando a un nivel inferior en un 47 por ciento al de 1980. Según el
cuadro 7.4, en cambio, el nivel más bajo se sitúa en 1986. El Sindicato añade que en 1992
los salarios reales alcanzaron nuevamente el nivel de 1980, mientras que según el cuadro
esto habría ocurrido dos años antes. De acuerdo con los ferrocarriles estatales de China, entre
1985 y 1990 los salarios reales aumentaron en promedio un 4 por ciento anual, lo cual
supone una tendencia un tanto inferior a la que se indica en el cuadro 7.4 22 .
Lamentablemente, no se dispone de datos más precisos. La OIT cuenta con información
solamente con respecto a los salarios correspondientes a determinadas ocupaciones del sector
ferroviario pero no dispone de datos globales relativos al sector en su conjunto.
En la Argentina, la privatización de varias líneas de ferrocarriles mediante concesiones
a largo plazo (capítulo 3) originó inicialmente una situación en la cual el mayor nivel de
seguridad en el empleo del sector público se compensaba con las ventajas salariales del sector
privado. Durante años, los salarios de los trabajadores ferroviarios y de otros empleados
públicos habían mermado, pero muchos trabajadores preferían percibir salarios más bajos
que los del sector privado a cambio de un mayor nivel de seguridad en el empleo. En agosto
de 1992, los maquinistas y los mecánicos que trabajaban para líneas ferroviarias privatizadas
ganaban dos veces más que los trabajadores poseedores de las mismas calificaciones que
estaban empleados en las líneas estatales. Sin embargo, esta diferencia salarial no es
forzosamente indicativa de las tendencias futuras. Puede explicarse, en parte, por las
dificultades que inicialmente encontraron las nuevas compañías ferroviarias para despertar
el interés de los maquinistas y mecánicos calificados empleados en los Ferrocarriles
Argentinos a fin de incorporarlos en su fuerza de trabajo. Pero cabe suponer que irá
disminuyendo en vista de que hay un gran número de antiguos empleados de los FA que han
quedado sin trabajo y buscan un nuevo empleo, sobre todo desde mediados de 1992.
Asociación Ferroviaria de China: Railways of China (1949-1990) (Beijing, 1991), pág. 96.
2155C-11.S93
169
Cuadro 7.4.
índices de salarios por empleado en 37 países, entre 1980 y 1990
(1980 = 100)*
198D
1981
1982
1983
1984
1985
1986
100
100
100
100
77,7
73,8
111,1
96,7
54,2
47,6
115,2
88,0
74,5
150,6
104,1
94,8
79,1
201,9
95,2
85,2
74,0
59,6
100,0
101,6
69,1
39,5
128,5
111,9
100
100
100
100
100
100
105,4
128,5
102,5
98,1
117,5
103,9
108,1
123,5
116,2
115,7
102,1
104,5
125,4
118,7
134,0
70,8
117,6
98,2
122,5
110,4
129,6
60,3
141,2
96,5
125,7
106,0
127,2
43,3
159,4
92,3
141,4
117,8
100
100
100
89,8
104,7
112,4
96,6
100,8
96,9
88,6
101,0
88,6
75,0
75,5
137,6
75,4
76,1
137,1
71,2
100
100
100,7
113,9
91,7
104,5
-
-
101,1
111,6
98,8
114,4
100
100
100
94,5
98.1
101,2
98,5
109,7
111,1
99,2
123,6
136,9
124,4
123,5
135,8
127,9
100
100
100
99,6
124,0
92,0
108,6
155,4
97,4
118,9
154,0
102,4
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
97,1
105,8
99,8
113,0
95,2
103,6
99,2
109,0
98,4
78,1
84,2
100,9
106,5
103,8
92,3
98,8
96,3
110,5
101,0
110,6
88,4
108,3
98,5
107,8
101,3
64,3
83,4
99,3
107,6
109,5
107,6
100,9
102,5
110,3
104,8
114,9
87,3
122,6
98,5
112,7
98,6
63,5
103,1
113,2
104,2
111,8
111,3
107,8
1987
1988
1989
1990
América Latina
Argentina
Bolivia
Brasil - FEPASA
Uruguay
—
55,3
—
—
125,3
-
—
91,3
—
—
72,7
-
91,7
88,4
103,9
143,5
116,0
153,6
132,6
116,4
-
135,5
126,6
61,0
40,9
165,0
103,6
153,9
103,3
121,1
135,6
96,2
-
89,4
71,9
138,5
71,9
148,0
98,5
74,9
145,8
87,5
73,3
151,4
100,2
117,2
98,9
118,7
100,1
115,6
98,5
121,6
146,2
126,2
Camerún
Kenya
Senegal
Sudán
Zaire
Zimbabwe
60,7
151,6
96,0
—
-
143,5
-
África del Norte
Argelia
Marruecos
Túnez
—
Ex Checoslovaquia
Hungría
Asia oriental
China
República de Corea
Tailandia
—
—
—
144,3
131,8
152,7
139,6
153,1
151,6
148,9
170,9
174,3
155,0
178,6
193,3
170,9
127,0
142,4
87,5
134,6
139,9
75,4
156,3
178,4
92,2
170,1
188,4
84,0
172,4
175,3
108,7
173,4
176,2
88,4
169,9
179,3
94,4
101,2
106,0
101,1
113,5
90,3
126,3
98,3
107,0
87,2
54,4
125,1
99,9
115,2
106,1
115,1
110,2
101,2
110,5
98,0
137,4
96,8
160,1
95,8
112,8
134,1
48,4
103,4
101,4
132,9
100,1
116,9
110,3
103,5
101,9
95,7
139,7
97,8
103,0
106,9
96,8
114,3
112,5
106,7
104,1
99,1
114,9
116,0
99,9
101,6
119,7
80,9
54,2
109,4
103,6
198,2
82,8
133,2
114,4
109,8
106,6
100,8
125,2
116,1
111,4
99,6
119,2
87,6
80,5
118,0
104,8
229,5
71,1
125,8
111,0
112,6
100,0
101,0
130,2
122,2
112,0
99,8
119,0
88,4
111,5
120,9
108,1
-
Asia meridional
India
Pakistán
Sri Lanka
Otros países
Bélgica
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Japón
Países Bajos
Portugal
Suecia
Turquía
Reino Unido
Alemania, Rep. Fed. de
Australia: ANR
Nueva Zelandia
Estados Unidos
99,1
121,1
94,3
45,9
105,0
102,4
162,5
—
121,8
110,8
—
101,6
123,8
81,6
50,4
110,0
101,6
163,4
131,1
132,5
101,0
—
130,9
107,3
'Total de salarios dividido por el número total de empleados.
Fuente: Elaboración a partir de la base de datos del Banco Mundial.
170
2155C-11.S93
En el Canadá, poco antes de aprobarse la ley canadiense de transporte en 1987, se llevó
a cabo una importante ronda de negociaciones entre los principales transportistas (Canadian
National y Canadian Pacific) y la Asociación de Sindicatos del Sector Ferroviario, constituida
por nueve sindicatos que representan a más del 65 por ciento de los trabajadores del sector.
Las empresas ferroviarias proponían una reducción salarial del 5 por ciento durante dos años
y una aplicación más flexible de las normas laborales, argumentando que era necesario
limitar los costos de la mano de obra a fin de poder competir en la nueva era de la
desreglamentación. Los sindicatos, que consideraban estas negociaciones como la última
instancia antes de la desreglamentación, solicitaban un aumento salarial del 8 por ciento para
1987 y 1988. Tras una serie de reuniones entre los transportistas y los sindicatos y varios
intentos infructuosos de conciliación a comienzos de 1987, el laudo arbitral estipuló un
aumento salarial del 3 por ciento con efectos retroactivos al 1.° de enero de 1987, otro
aumento del 3 por ciento efectivo a partir de enero de 1988, y un nuevo aumento del 0,5 por
ciento a partir de julio de 198823.
En los ferrocarriles de los Estados Unidos pertenecientes a la categoría I los salarios
del personal adscrito a los trenes se fijan con arreglo a lo que se conoce como «norma del
jornal básico», esto es un jornal por cada tantas millas de recorrido. A partir de 1918 y
durante los 67 años siguientes, el criterio que prevaleció fue el de las 100 millas, incluso
mucho después de que las locomotoras de vapor hubieran sido reemplazadas por las
locomotoras diesel, que son mucho más veloces. Como resultado de las negociaciones
celebradas en 1985 y 1986, el criterio de las 100 millas fue incrementándose gradualmente,
primero a 108 y 114, y luego, tras las negociaciones de 1991 con la Hermandad de
Maquinistas de Ferrocarril (BLE), se fijó en 130 millas para 1995. Se acordó además que
los maquinistas de mayor grado, protegidos en virtud del convenio relativo a la composición
del personal, que cumplieran tareas sin la ayuda de un fogonero, recibirían una retribución
extraordinaria.
Sin embargo, en los ferrocarriles regionales y locales se redujeron los salarios reales
al abandonarse el criterio de remuneración basado en las millas recorridas y adoptarse otro
basado en las horas trabajadas o en las tareas cumplidas. Como resultado de ello, el volumen
de trabajo de los ferrocarriles regionales aumentó alrededor de un 40 por ciento sin que se
incrementara la remuneración24. Esta es una de las diversas razones por las cuales las
pequeñas empresas ferroviarias resultan más rentables (capítulo 4), aunque muchas veces
se ha exagerado la importancia de los efectivos reducidos y los diferentes sistemas de
remuneración por lo que respecta a los costos globales de explotación25.
En Zimbabwe, el criterio de remuneración fijada en función de la distancia recorrida
era uno de los temas que debían abordarse en las negociaciones de 1993, junto con otros
cambios propuestos en relación con las modalidades de funcionamiento y los métodos de
formación en el sector ferroviario.
En Bélgica, Francia, la India y Portugal, por ejemplo, la remuneración de casi todos
los maquinistas se fija en función de sus horas de trabajo; en unos cuantos países se utiliza
también como criterio de base el tipo de tarea asignada. En ambos casos, los maquinistas
perciben además diversas compensaciones por el tiempo necesario para la preparación y el
desplazamiento. No obstante, esas compensaciones, han dado lugar a controversias no sólo
23
Christina Hlusko: Deregulation ofthe Canadian railway (Kingston, Ontario, Centro de Relaciones
de Trabajo, Universidad de Quee, 1989), págs. 30 a 54.
24
R. Lawrence McCaffrey, Jr.: «Applying the lessons of U.S. regional railroad labor relations in
privatizing government-owned railroads», en Administración Federal de los Ferrocarriles y colaboradores:
1991 World Railways Congress (Washington DC, 1992), págs. 545 y 546.
25
Véase, por ejemplo, J. Jones y colaboradores: Labour and the Canadian railways: A background
paper (Ontario, Canadian Institute of Guided Ground Transpon, 1989).
2155C-11.S93
171
en Europa, sino también en Argentina y en otros países. Por ejemplo, la Confederación de
Sindicatos de Ferroviarios del Japón (JRU) tuvo un serio conflicto con la empresa IR (Oeste)
cuando ésta manifestó su intención de dejar de pagar al personal adscrito a los trenes por
el tiempo muerto entre cada dos recorridos.
Los conflictos relacionados con cuestiones salariales no se han limitado, sin embargo,
al personal de los trenes. En la empresa estadounidense Amtrak, por ejemplo, la fijación de
los salarios dio lugar, entre 1990 y 1992, a una controversia general que influyó de diversas
formas en el ánimo del personal. A mediados de 1992, los sindicatos alegaban que en los
primeros años del decenio de 1980 los empleados de esa compañía se habían visto obligados
a aceptar una disminución de los salarios del orden del 12 por ciento como condición para
que la administración del Presidente Reagan siguiera proporcionado fondos a la empresa y
que, aunque la situación financiera de Amtrak había mejorado en los últimos diez años, los
sindicatos no habían logrado aún recuperar ese 12 por ciento. Afirmaban, asimismo, que
como consecuencia del sistema de negociación colectiva, los obreros metalúrgicos
especializados al servicio de Amtrak no habían tenido un aumento salarial en cuatro años
y percibían remuneraciones más bajas que otros trabajadores poseedores de calificaciones
similares y, por consiguiente, no podrían cumplir las exigencias de calidad que habían
distinguido el trabajo del personal de Amtrak en los últimos años. La dirección estuvo de
acuerdo con las observaciones relativas a la naturaleza y las causas del problema y expresó
su preocupación por las consecuencias que podían tener. Si bien reconocía que efectivamente,
en 1991 y 1992, un mecánico de locomotora ganaba siete dólares menos por hora que un
mecánico de una compañía aérea con calificaciones similares, sostenía que esa diferencia
salarial se debía en parte a un exceso de obreros metalúrgicos, del orden del 5 al 15 por
ciento, y que en términos generales el personal de Amtrak gozaba de mejores
compensaciones (salarios y prestaciones) que los trabajadores que cumplían tareas similares
en otras empresas (véase el cuadro 7.5).
Según estos datos, en 1990 el sector ferroviario ocupaba el cuarto lugar entre las ramas
de actividad con más alto nivel de compensación por empleado en dedicación completa
(55.000 dólares de Estados Unidos) entre las 62 ramas de actividad consideradas. Como
puede verse en la parte inferior del cuadro los promedios correspondientes a dos de los ocho
sindicados que se examinan son más altos que el promedio del sector en su conjunto. De
acuerdo con un estudio basado en otros datos estadísticos, «en 1989, el promedio de la
remuneración por hora de los empleados del sector ferroviario superó en casi seis veces y
media al de 1958, lo cual muestra una evolución considerablemente mejor que la registrada
en el mismo período por las actividades no agrícolas del sector privado, cuyo promedio de
remuneración por hora sólo se quintuplicó. Según las conclusiones de dicho estudio, esa
diferencia es el resultado de la aplicación de diversos convenios que abarcan períodos de
varios años, en particular de uno concluido en 1970, en el cual se prevén una serie de
aumentos que suman en total cerca del 42 por ciento para un período de 42 meses, y de otro
celebrado en 1973, en el cual se prevé un incremento salarial de hasta un 36 por ciento en
el transcurso de un período de tres años. Asimismo, en virtud de un convenio laboral vigente
de 1978 a marzo de 1981, el promedio de las remuneraciones por hora aumentó en un 35 por
ciento, mientras que en las actividades no agrícolas del sector privado el aumento de los
ingresos fue del 27 por ciento. Se señala, además, que desde comienzos de 1980, los
aumentos salariales han mermado»26.
24
J. Duke, D. Litz y L. Usher, en «Multifactor productivity in railroad transportation», en Monthly
Labor Review (Washington, DC, Ministerio del Trabajo de los Estados Unidos), agosto de 1992, págs. 49
a 58.
172
2155C-M.S93
Cuadro 7.5.
Categoría
1
Estados Unidos: promedio anual de compensaciones por empleado en
dedicación completa, en 1990
Rama de actividad
Número de
empleados
(en millares)
Dólares EE.UU.
Porcentaje de
la fuerza de
trabajo con
compensaciones
inferiores
Promedio anual de
compensaciones
Corredores de valores
y productos
430
55 172
99,6
Industrias de petróleo y
del
carbón
154
60 987
99,4
Sociedades de cartera y
otros
negocios de inversión
208
60 851
99,3
4
Transporte
276
55 0 7 6
99,0
8
Tuberías, excepto para
gas
natural
19
49 474
97,9
2
3
ferroviario
10
Vehículos de motor y
maquinaria
814
49 047
96,3
16
Transporte aéreo
685
4 3 994
92,2
23
Transporte por vía
acuática
169
38 504
80,2
1 556
31 287
36,8
41
Transporte por carretera y
almacenamiento
Compensaciones en el sector ferroviario desglosadas por
sindicato
Amtrak
BLE
68 433
UTU
57 083
ATDA
51 915
IBEW
44 070
BMEW
43 985
Promedio de todos los
sindicatos
2I55C-U.S93
43 910
IAM
42 602
JCC
39 246
IBF&O
36 375
173
Los planes de participación en los beneficios y en el capital social han sido objeto de
consideración en muchos casos, pero hasta ahora sin grandes resultados. Esto se debe a
diversas razones, una de las cuales es lo difícil que resulta la negociación porque esos planes
conciernen a aspectos relativos a las normas laborales y a la duración del trabajo que se han
regido habitualmente por criterios rígidos. Otra razón es la falta de seguridad, tanto por parte
de la dirección como por parte de los trabajadores, con respecto a las ventajas y desventajas
que puedan tener.
En el Canadá, por ejemplo, la Hermandad Canadiense de Ferroviarios, Empleados del
Transporte y Otros Trabajadores sostiene que para los trabajadores es mejor «contar con un
salario seguro que tener participación en los eventuales beneficios de la empresa»27. Sin
embargo, en julio de 1991, la compañía CN concluyó un acuerdo con el Sindicato Único
de Transportistas de la región central por el que se preveía que los miembros del sindicato
podrían participar en las utilidades. A comienzos de 1992, la compañía concluyó acuerdos
similares con el Sindicato Único de Transportistas de las regiones occidental y oriental.
En los Estados Unidos, en cambio, a mediados de 1992, ninguno de los ferrocarriles
pertenecientes a la categoría I había concluido planes de participación en las utilidades.
Cuando la empresa ferroviaria CSX quiso negociar un plan de esa índole con los
trabajadores, proponiendo al mismo tiempo una mayor flexibilidad con respecto a las
restricciones en materia de personal, la mayoría de los sindicatos reaccionaron
favorablemente, pero tras la aceptación inicial del plan surgieron problemas. Según un
portavoz de la empresa, algunos de esos sindicatos insistieron en obtener un porcentaje más
alto de las utilidades que el propuesto por CSX, mientras que otros plantearon diversas
cuestiones relativas a los puestos de trabajo. Sin embargo, de acuerdo con las declaraciones
de un dirigente sindical, el problema crucial radicó en la falta de claridad en cuanto a las
normas de trabajo y los sacrificios que se esperaba de los trabajadores. Los dirigentes
sindicales entrevistados en los Estados Unidos se manifestaron en favor de los planes de
participación en el capital social en lugar del régimen de participación en los beneficios, pero
aparentemente este punto de vista no era unánime.
Los incrementos individuales de salario basados en el mérito y la productividad han
despertado también interés entre los directores de las empresas ferroviarias de diversos
países. Algunos de ellos desearían adoptar un sistema de gratificaciones individuales para
recompensar a los trabajadores que aceptan realizar tareas de carácter flexible o cumplir
horarios de trabajo irregulares, así como con relación a aspectos tales como la puntualidad,
el absentismo, el respeto de los criterios de seguridad, etc. Pero, salvo contadas excepciones,
los sindicatos se han opuesto en general a ese tipo de gratificaciones.
En el Brasil, los Estados Unidos, Francia y Portugal los empresarios del sector han
rechazado ese tipo de gratificación individual, pero han aceptado negociar gratificaciones
colectivas en función de la productividad. En Bélgica y Dinamarca, se han adoptado criterios
de remuneración basados en los méritos. En Zimbabwe debían celebrarse negociaciones en
1993 para establecer criterios de remuneración relacionados con la productividad. En Ghana,
las empresas ferroviarias han fijado una prima de incentivo, una bonificación anual y una
bonificación por productividad, que han sido incluidas en el convenio colectivo vigente en
el sector. En la Federación de Rusia, las primas representan a veces hasta el 30 y el 40 por
ciento de los salarios. Algunas empresas ferroviarias han incluido también primas por
rendimiento en las prestaciones de licencia remunerada. Como puede verse en el cuadro 7.6,
27
HermandadCanadiensede Ferroviarios, Empleados del Transportey Otros Trabajadores: Submission
to the Seríate Committee on Transpon and Communications with respect to the proposed privatization of the
Truro-Sydney Rail Line (Ottawa, 1992), pág. 11.
174
2155C-11.S93
relativo a 16 países, la duración de la licencia remunerada varía entre dos semanas, en
Malasia, y siete semanas, en Suecia.
Formación
La sección postrera del presente capítulo, que versa sobre la formación, requiere un
análisis más pormenorizado, ya que en ese ámbito se han desplegado actividades con muy
diversos objetivos: secundar los esfuerzos de redistribución del personal y evitar los
excedentes de mano de obra; hacer frente a la situación de los trabajadores que se quedan
sin empleo por haberse suprimido sus puestos de trabajo; fomentar la adopción de nuevos
principios y actitudes con miras a ensanchar las actividades comerciales del sector; aumentar
la productividad gracias a la adquisición de calificaciones técnicas y promover la seguridad
del empleo mediante la flexibilidad y la movilidad de la mano de obra. A continuación se
resumen algunas de las experiencias realizadas.
Readaptación profesional
Las pérdidas de empleo ocasionadas por las reducciones de personal siguen acarreando
graves consecuencias para los trabajadores del sector ferroviario, incluso cuando consiguen
negociar el pago de una indemnización por despido adecuada. La reintegración de esos
trabajadores en el mercado laboral ha resultado difícil, particularmente en los países que se
hallan en vías de transición hacia una economía de mercado donde la recesión prolongada
y las limitaciones de los programas sociales agravan aún más la situación de los trabajadores
ferroviarios cuyas calificaciones no son en general aplicables en otros campos de actividad.
En la Federación de Rusia se han registrado serias dificultades, sobre todo por lo que
respecta a los trabajadores de más edad en las aldeas y localidades pequeñas.
La empresa PKP de Polonia y la CSD de la República Checa han organizado cursillos
de readaptación profesional para ayudar a los trabajadores que se han quedado sin trabajo
a encontrar nuevos empleos. En Polonia, esos esfuerzos han resultado, sin embargo,
insuficientes para atender las necesidades del gran número de trabajadores despedidos en
1991.
La Confederación de Empleadores de Dinamarca y la Federación de Sindicatos de
Dinamarca (LD) concluyeron en 1986 un «acuerdo de cooperación» en el que se establecen
disposiciones y programas encaminados tanto a evitar las reducciones de personal como a
solucionar los problemas que acarrean. En virtud de ese acuerdo, las empresas, incluidos
los ferrocarriles nacionales (DSD), deben hacer lo posible por distribuir al personal sobrante
en nuevos puestos de trabajo. De ser inevitable despedir a trabajadores al proceder a la
racionalización, las empresas deben proporcionarles tiempo libre para que puedan participar
en cursillos.de reajuste a las necesidades del mercado laboral. La dirección de las empresas
y los sindicatos celebran periódicamente reuniones para evaluar los resultados de los
programas de formación.
Las medidas que apuntan a evitar las reducciones de personal son a veces tan
importantes como las soluciones que se adopten una vez planteado el problema. La formación
de carácter preventivo ha tenido una enorme importancia sobre todo para las empresas que
han incrementado su volumen de actividades y han considerado necesario mejorar
continuamente la capacitación de sus trabajadores; a ese respecto pueden citarse como
ejemplos los Ferrocarriles Nacionales de China y de la India. Algo muy similar ha ocurrido
en los casos en que se ha descartado el despido involuntario como en la SNCF de Francia.
2155C-I1.S93
175
Cuadro 7.6.
País/Empresa
ferroviaria
Licencia remunerada de los trabajadores ferroviarios en una selección
de países, en 1991
Mínimo/
Semanas
Mínimo/
Días
Máximo/
Semanas
5
1
6
Máxime
Día
Alemania
-
DB
-
DR
Australia
18
5
0
0
36
6
0
Canadá
-
CN
a)
b)
-
CP
a)
b)
-
VIA Rail
a)
b)
Dinamarca
5
0
5
0
Eslovenia
3
0
5
0
España
5
0
5
0
Francia
5
3
5
3
4
2
India
Kenya
30
3
Luxemburgo
0
25
28
Malasia
2
0
3
4
Noruega
4
1
5
1
24
Países Bajos
31
Reino Unido
4
2
4
2 c)
Suecia
5
2
7
1
Turquía
3
0
5
0
a) Un día de licencia anual por cada 25 días de servicio remunerado.
b) Un día de licencia por cada 8 días de servicio remunerado.
c) Tres días en lugar de dos cuando se trata de trabajadores asalariados.
Fuente: ITF.
Esta tendencia se ha observado también, aunque en menor medida, en los ferrocarriles
federales de Suiza (CFF), donde la reducción natural de la plantilla ha bastado casi para
equilibrar la oferta y la demanda de mano de obra. En los últimos años, los CFF han tenido
que adoptar medidas especiales para conservar el personal especializado y atraer nuevos
candidatos jóvenes que busquen un empleo con buenas perspectivas de carrera. Por diferentes
razones, algunas empresas que han congelado la contratación de personal, como es el caso
de RFFSA en Brasil, han tenido que esforzarse especialmente para impartir capacitación con
miras a la readaptación funcional organizando programas de perfeccionamiento para los
empleados más jóvenes. En Turquía, donde también se han suspendido las contrataciones,
se ha adoptado una política distinta: por ejemplo, se contrataron operarios para ocuparse de
la conservación y reparación de las vías en lugar de capacitar a trabajadores no especializados
que formaban parte de los efectivos de la empresa. Esta práctica es contraria al convenio
colectivo, en el cual se estipula que debe otorgarse prioridad a la formación de trabajadores
no calificados para satisfacer la demanda de mano de obra especializada.
En los Estados Unidos, los sindicatos han presentado pocas solicitudes de readaptación
profesional de los trabajadores que siguen en activo con objeto de evitar nuevas pérdidas de
empleo, aunque algunos dirigentes sindicales entrevistados en agosto de 1992 opinaban que
176
2155C-11.S93
esa situación tenía visos de cambiar como consecuencia, en parte, de la aplicación de las
recomendaciones de la decisión PEB núm. 219 mencionada líneas arriba. En virtud de dichas
recomendaciones, la Hermandad de Guardavías Ferroviarios (BRS) celebró en junio de 1991
un acuerdo con varias compañías de ferrocarriles en virtud del cual se creó una comisión
mixta para la formación especializada con la finalidad de seleccionar guardagujas para que
participaran en un nuevo programa de especialización. En otro acuerdo celebrado también
en 1991 por el Sindicato de Transportes y Comunicaciones (TCU) figuran disposiciones
bastante similares basadas en el PEB núm. 219.
Capacitación del personal de dirección con
miras al crecimiento del sector
Las reformas emprendidas en 1988 por la Junta de los Ferrocarriles Estatales de Nueva
Gales del Sur (SRA NSAW), en Australia, tenían por finalidad, entre otras cosas, mejorar
el rendimiento mediante una mayor productividad y una orientación comercial adecuada. Para
poder lograr esos objetivos, se creó una unidad interna de formación en los Ferrocarriles
Estatales con el cometido de prestar toda una serie de servicios de formación a otras unidades
del sector28.
En el Canadá, la formación del personal de dirección de más alta jerarquía está
encaminada á insuflar nuevo vigor al ambiente empresarial mediante el fomento del espíritu
empresarial y de innovación. En 1988, la compañía CN creó un Centro de funciones
directivas al que se confió la tarea de concebir y llevar a la práctica programas de formación
gerencial para los 200 funcionarios con más altos cargos en la empresa. Una vez que el
personal de dirección de mayor jerarquía hubo completado, entre 1990 y 1991, cuatro
programas de formación de una semana cada uno en dicho Centro, la compañía encauzó el
grueso de sus esfuerzos de capacitación al siguiente nivel jerárquico, para lo cual organizó
un seminario cuyo tema era «Cómo dirigir nuestra empresa» en el que participaron
500 administradores de nivel superior29. Todos estos cursos destinados al personal de
dirección muestran la convicción básica de la empresa Canadian National (CN) de que la
formación no debe orientarse únicamente en función de las calificaciones y los conocimientos
necesarios sino que debe concebirse más bien como medio para fomentar el desarrollo y la
estrategia empresarial. Es indispensable, sobre todo, prestar particular atención a ciertos
valores tales como la satisfacción del cliente y la calidad de los servicios.
En los países que se hallan en pleno proceso de transición hacia una economía de
mercado, las empresas ferroviarias están haciendo todo lo que está entre sus manos para
ampliar las calificaciones de su personal en materia de comercialización, financiamiento e
informática con el fin de poder hacer frente a las necesidades que plantea la actual
reorganización administrativa. En Polonia, la empresa PKP llevó a cabo en 1990 un
programa de formación en el que participaron entre 10.000 y 12.000 administradores, con
una orientación concebida en función del mercado30.
M
Respuesta del Gobierno de Australia, de abril de 1991, al cuestionario preparado por la OIT para
la duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores de la OIT (Ginebra, enero de 1992).
29
«Workshop addresses company goals, issues», en Management (12 de mayo de 1989), pág. 1;
«Managers learning to lead at MOB», en Keeping Track (mayo de 1991), pág. 1.
30
«PKP adopts to a market economy», en Developing Railways (Surrey, Quadrant House, 1993),
pág. 33.
2155C-II.S93
177
Recuadro 7.2.
Revisión de los mecanismos de formación con miras
a modificar las actitudes y los programas
,
En Australia, la unidad encargada de la formación en los Ferrocarriles Estatales (que
forma parte de la compañía SRA NSW) presta sus servicios tanto en el marco de la empresa
como fuera de ella por conducto de tres grandes centros de formación. Además, brinda
servicios de asesoramiento sobre una amplia gama de temas relacionados con la formación
y los recursos humanos31. En el ámbito específico de la formación, se ha reducido la
duración de los cursillos teóricos y se han ampliado los procedimientos de evaluación de
modo que ahora se presta más atención a la valoración práctica en del desempeño de las
tareas.
En el Canadá, la empresa CN creó un grupo de estudio, a comienzos de 1990, cuyo
cometido era examinar y evaluar detenidamente todo lo relativo a la formación del personal.
Recomendó, asimismo, que se estableciese un organismo de alto nivel, denominado Consejo
Ejecutivo para la Formación, al que se confiaron las tareas de orientar y coordinar todas las
actividades de formación en la compañía; elaborar un plan para aumentar las calificaciones
de todo el personal en materia de informática; organizar un banco de datos sobre las nuevas
técnicas de capacitación, y establecer un sistema para evaluar las actividades de formación.
En 1990, la CN destinó casi el 4 por ciento de su nómina anual de salarios, que ascendía
a 1.400 millones de dólares canadienses (1.200 millones de dólares de Estados Unidos), a
la formación de sus empleados: en promedio una semana de formación para cada empleado.
Los programas de formación abarcaron cinco campos diferentes: aplicación de técnicas de
informática; relaciones con los clientes; salud y seguridad; gestión y supervisión, y
calificaciones técnicas32. La CN cuenta con 11 instituciones de formación en las que se
imparten 500 cursos. El departamento de formación de la compañía, en el que trabajan
86 empleados en régimen de dedicación completa, fue objeto de medidas de racionalización
en 1991: se eliminó el excedente de personal y se incorporaron nuevos empleados poseedores
de una experiencia de trabajo polivalente y capaces de desempeñar distintos tipos de
funciones.
En los Estados Unidos, la empresa Burlington Northern estableció en 1988 un centro
de capacitación técnica, tras haber llegado a la conclusión de que era indispensable contar
con una estructura adecuada para impartir formación fuera del marco de la empresa a fin
de poder transmitir los conocimientos necesarios en un contexto que simulara el ambiente
de un taller. En 1991, el centro contaba con 30 empleados y estaba en vías de expansión para
poder atender la creciente demanda de formación originada por los constantes esfuerzos de
reorganización.
Cada vez es más frecuente que las empresas ferroviarias funcionen con arreglo a
criterios comerciales, y algunas de ellas están aprendiendo incluso a comercializar sus propios
servicios de formación ofreciéndolos a otras compañías. Así, por ejemplo, el Departamento
de recursos humanos de la compañía Amtrak ha celebrado un contrato con ASEA Brown
Boveri para llevar a cabo en la empresa SEPTA un programa de formación relativo al
funcionamiento, la conservación y reparación de nuevos vehículos destinados a la línea de
Norristown. Ha concluido también una contrata con la Administración Federal de los
" Lesley Hodsdon: «Changing altitudes while developing skills», en Developing Railways (Surrey,
Quadrant House, 1992), pág. 25.
32
178
«Training for the 90s», en Keeping Track (enero/febrero de 1991), pág. 4.
2155C-11.S93
Ferrocarriles, con arreglo a la cual Amtrak actúa como agente de la Fuerza Aérea de los
Estados Unidos, para llevar a cabo un programa de formación para el sistema de misiles MX
de las guarniciones con vías férreas que intervienen en operaciones de mantenimiento de la
paz.
Recuadro 7.2. (fin)
La formación como medio para fomentar
la flexibilidad y la movilidad laboral
Según indica el director general de la unidad encargada de la formación en los
Ferrocarriles Estatales de Australia, la empresa SRA NSW ha adoptado un nuevo enfoque
de la formación cuyo objetivo primordial no es adquirir calificaciones sino procurar un
cambio de actitudes, que permita promover una capacitación polivalente y una rápida
introducción de tecnologías que abarquen campos de actividad clasificados tradicionalmente
en gremios diferentes33.
Las actividades de formación desplegadas por la compañía CN con miras a impulsar
un cambio de principios y de actitudes no se limitaron al personal de dirección. En efecto,
en los distintos sectores de la empresa se organizaron «equipos para promover la calidad»
cuyo cometido era solventar problemas e impulsar innovaciones tanto a nivel de las
operaciones como de los servicios. A algunos empleados seleccionados entre los participantes
de estos equipos se les impartió una capacitación especial haciéndose particular hincapié en
los valores relativos al liderazgo, el trabajo en equipo y las técnicas para la solución de
problemas. En general, la formación se ha centrado sobre todo en la comunicación y la
creatividad. Los dirigentes sindicales han sido invitados a participar en estas actividades.
En Dinamarca, la dirección de DSB ha procurado incrementar la productividad
mediante una mayor flexibilidad de la mano de obra, considerada como un elemento
indispensable para lograr una mayor seguridad del empleo a largo plazo. Este ha sido el
objetivo de un proyecto de capacitación denominado «Skill 2000», en el cual participaron
más de 2.000 trabajadores entre 1989 y mediados de 1992.
Con una perspectiva similar, los sindicatos de Alemania occidental propusieron un plan
alternativo, entre 1991 y 1992, para que los ferrocarriles federales (DB) siguieran siendo
una entidad estatal pero funcionasen con arreglo a un sistema más flexible. Parte de esta
propuesta estaba centrada en el rendimiento como principal criterio para la promoción
profesional. Asimismo, se hacía hincapié en la necesidad de eliminar los requisitos formales
que obstaculizan la promoción basada en los méritos. El sindicato sostuvo que, de acuerdo
con este plan, la educación y la formación seguirán siendo elementos decisivos para
establecer el nivel inicial de empleo, pero que posteriormente cualquier trabajador debería
poder alcanzar un puesto de nivel superior cuando su actuación lo justificase. Para cumplir
estos objetivos, sería necesario contar con amplios programas de formación en el seno de
la empresa y eliminar los obstáculos formales para el ascenso profesional.
Los nuevos Ferrocarriles Nacionales Japoneses (JR) procuran cambiar las actitudes
fundamentales y fomentar un «espíritu propio del sector privado» mediante seminarios y
programas de formación. Uno de los propósitos es mostrar a los empleados que no están
concediendo un favor a los clientes sino que, por el contrario, están compitiendo para
proporcionarles el mejor servicio posible. Con tal finalidad, los JR han organizado «pequeños
grupos de actividad» o círculos para el control de calidad y programas para promover los
valores propios de la empresa. En los JR del Este, el número de círculos de calidad aumentó
de 6.340 en 1987, primer año de funcionamiento, a 8.766 en octubre de 1990. En todos estos
Lesley Hodsdon, op. cit., pág. 25.
2155C-11.S93
179
programas se aprende a trabajar en equipo, compartiendo las tareas de manera flexible con
el fin de lograr una utilización más eficaz de la mano de obra34.
En Egipto, la importancia creciente que se atribuye a la formación interdisciplinaria
ha dado lugar a la creación de un nuevo centro de formación: el Instituto Wardan. En el
Brasil no se han creado nuevos centros de formación pero, al igual que en la mayoría de los
demás países, se han ido modificando gradualmente los programas para impulsar cada vez
más la formación interdisciplinaria y los criterios de trabajo flexibles.
Capacitación para adquirir nuevos conocimientos técnicos
En casi todo el mundo se ha elevado el nivel mínimo de educación exigido a las
personas que comienzan a trabajar. En Polonia, por ejemplo, hasta 1990 bastaba en muchos
casos tener la educación primaria ya que, con el tiempo, los trabajadores adquirían las
calificaciones profesionales necesarias mediante la práctica. Pero hoy en día la capacitación
técnica es obligatoria. En Dinamarca, la compañía DSD somete a los nuevos candidatos a
pruebas de aptitud y personalidad. Además, en el lapso de los primeros cinco meses
posteriores a su contratación, cada nuevo empleado asiste a un cursillo de seis días de
duración.
Aunque el nivel de capacitación exigido inicialmente es mayor, es tal la rapidez con
que se producen los cambios en materia de tecnología, organización del trabajo y gestión
del personal, que generalmente se requiere una capacitación técnica complementaria que
puede impartirse en la propia empresa ferroviaria empleadora o en una institución externa
de formación profesional. En algunos ferrocarriles han surgido además necesidades
adicionales de capacitación como consecuencia de la suspensión de las contrataciones, la
reducción natural de la plantilla o la redistribución del personal.
Una parte de la capacitación técnica se ha centrado en diversas aplicaciones de las
técnicas de comunicación y de informática. En Australia, por ejemplo, la compañía
ferroviaria SRA NSW tuvo que reemplazar en 1992 su sistema de señales por un nuevo
sistema computadorizado, para lo cual tuvo que efectuar considerables cambios en los
programas de formación. La empresa de transportes públicos (PTC) de Victoria adoptó en
1991 un plan de formación acelerada para los maquinistas de dos años de duración (su
período de formación se extendía anteriormente a siete años). Al cabo de esos dos años, cada
doce meses se llevan a cabo cursos de actualización y perfeccionamiento. Este programa fue
elaborado en consulta con los sindicatos. También en Victoria pero en otro campo de
actividad, se ha organizado un cursillo de formación, de dos semanas de duración, destinado
sobre todo a dispensar conocimientos básicos sobre informática y manejo de teclados para
los operadores de vías. Al centralizarse las cabinas de señalización en puntos geográficos
alejados del lugar de operaciones se ha tenido que impartir a los trabajadores capacitación
en el uso de este nuevo equipo. Otra tarea que requiere una capacitación especial es el
manejo de equipos electrónicos para locomotoras que transmiten la información a los
maquinistas3S. En el Canadá, cuando la compañía CN inauguró en Winnipeg, en noviembre
de 1988, las nuevas instalaciones de robot para chorreo con granalla cortante y revestimiento,
hubo que capacitar a los empleados de modo que aprendieran a manejar el nuevo equipo.
En Turquía, cuando, hace ya algunos años, la empresa TCDD introdujo el uso de
computadoras para la emisión de billetes y reserva de plazas, se organizaron cursillos
especiales de formación sobre señalización, comunicaciones y otras materias.
54
Watanabe, op. cit., pág. 21.
Respuesta del Gobierno de Australia, de abril de 1991, al cuestionario de la OIT elaborado para la
duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores de la OIT (Ginebra, enero de 1992).
35
180
2155C-11.S93
En diversos casos, las computadoras cumplen una función de creciente importancia en
la capacitación técnica. Así, por ejemplo, el centro de capacitación técnica de Burlington
Norte cuenta con un simulador capaz de reproducir todos los movimientos de una
locomotora, que se utiliza para el examen final de los maquinistas, gracias al cual ha sido
posible acortar el período de formación a seis meses. Este centro ha elaborado también un
importante material didáctico computador izado, que puede adaptarse al ritmo de aprendizaje
de cada persona, relativo a las normas de funcionamiento y el modo de empleo adecuado
del freno neumático Westinghouse. En el laboratorio y los talleres con que cuenta el centro
se llevan a cabo operaciones simuladas que abarcan diversos ámbitos: tracción y material
rodante; señalización y comunicaciones; conservación, reparación y construcción de vías.
Según se deduce de las evaluaciones que se realizaron, los estudiantes están sumamente
satisfechos con la formación que proporciona el centro36.
En Australia, la empresa Queensland Railways recurrió a la enseñanza asistida por
computadora para impartir formación al personal que dirige los almacenes. Este cambio se
introdujo después de haberse consultado a los sindicatos correspondientes. Queensland
Railways utiliza también este método para capacitar a los maquinistas en materia de
procedimientos de señalización. Asimismo, elaboró una serie de 25 módulos para ser
utilizados en el Centro de Formación para Maquinistas. El período de formación de los
futuros maquinistas se ha extendido de 32 a 200 días, de los cuales 100 se dedican a la
formación práctica bajo la supervisión de los instructores. Los cursillistas practican también
con un simulador de locomotora diesel y un simulador de frenos. Este cursillo fue preparado
por un equipo conjunto en el que participaron representantes del sindicato y funcionarios
encargados de la formación de Queensland Railways37.
También la compañía CN ha recurrido a las computadoras para mejorar su cursillo de
readaptación para electricistas, y ha construido un simulador de locomotora GR-418,
equipado con componentes eléctricos, gracias al cual es posible reproducir todos los circuitos
de un motor diesel. Este simulador puede utilizarse en 18 niveles diferentes de dificultad.
En 1990 la compañía puso en práctica otro programa de formación con empleo de
computadoras para enseñar a los cursillistas el funcionamiento del freno neumático. A tales
efectos, creó un programa especial para que los estudiantes supieran diseñar con una
computadora un diagrama básico de un sistema de freno neumático para aprender de ese
modo los principios esenciales de su funcionamiento38.
En la mayoría de los países los cursillos de perfeccionamiento han constituido una parte
importante de todas las actividades de formación técnica del sector ferroviario. En el caso
de los maquinistas, los guardagujas y el personal encargado de las operaciones, la
señalización y el control del tráfico y las cuestiones relacionadas con la seguridad constituyen
un elemento esencial de estos cursillos. En Kenya, por ejemplo, las actividades de formación
relacionadas con la seguridad se han ido modificando gradualmente, a menudo en función
de las decisiones adoptadas por los diversos comités de seguridad. Tanto las organizaciones
de empleadores como las de trabajadores toman parte en las decisiones relativas a la adopción
y puesta en práctica de esos aspectos de la formación por conducto de los comités paritarios
de seguridad que funcionan en los distintos lugares de trabajo. Los cursillos de
perfeccionamiento relativos a la manipulación de mercancías peligrosas han sido objeto de
especial atención en Australia, Canadá, Estados Unidos y en un número creciente de países.
36
Hodsdon, op. cit., pág. 25.
37
Ibid.
Respuesta del Gobierno del Canadá, de abril de 1991, al cuestionario elaborado por la OIT para la
duodécima reunión de la Comisión de Transportes Interiores (Ginebra, enero de 1992).
31
2155C-U.S93
181
En algunos casos, principalmente en Alemania, Dinamarca y Suecia, las empresas
ferroviarias y los sindicatos han desarrollado conjuntamente las actividades de formación
técnica. Así, por ejemplo, el Sindicato Sueco de Trabajadores Ferroviarios y la Empresa
Nacional de Ferrocarriles de Suecia han llevado a cabo, durante cuatro años, un programa
conjunto de formación que tiene por objeto impartir calificaciones técnicas en diversos
campos de trabajo. En Australia y Canadá, muchas de las modificaciones que se han
efectuado en la concepción de los programas de formación fueron decididas de común
acuerdo con los sindicatos.
182
2I5SC-11.S93
8.
Resumen y puntos propuestos para
la discusión
Resumen
El sector ferroviario, que durante muchos años vio disminuir sus actividades, e incluso
llegó a estancarse, ha empezado a prosperar gracias al empuje de diversos factores de orden
demográfico, ambiental y económico y a la aparición de las nuevas técnicas del ferrocarril.
A lo largo del decenio de 1980-1990, la red ferroviaria del mundo entero menguó a
pesar de que aumentaba el tráfico por ferrocarril, de lo que cabe inferir que dicho aumento
se logró gracias a una explotación más racional de la red; sin embargo, salvo contadas
excepciones, siguió disminuyendo la participación de los ferrocarriles en el volumen total
del tráfico. Empero, desde finales de los años ochenta, en la mayoría de los países
industrializados se ha registrado una merma de las ventajas competitivas del transporte por
carretera, que se debe, por una parte, a la congestión del tráfico causada por esta modalidad
de transporte y, por la otra, a la adopción de las nuevas tecnologías del transporte multimodal
(combinado) que deparan un futuro harto halagüeño a la actividad del sector ferroviario. De
1990 a 1992 disminuyó el volumen de tráfico de los ferrocarriles fundamentalmente como
consecuencia de la recesión económica, pero cabe esperar que ese tráfico crecerá en el
mundo entero a un ritmo más acelerado que en los años ochenta porque el tráfico por
carretera sigue ocasionando problemas de congestión y de contaminación, el tráfico
internacional ha aumentado y los costos y tarifas del transporte por carretera no dejan de
aumentar (capítulo 1).
Así pues, la reactivación del sector ferroviario se anuncia como muy prometedora.
Pero, en la mayoría de los países, para que el sector cobre un nuevo aliento, es preciso
proceder a su reestructuración, que, si bien redunda en beneficio de las economías
nacionales, de los ferrocarriles y de su personal, no dejará de plantear a los gobiernos, la
dirección de las empresas y los trabajadores peliagudas dificultades en materia de ajuste. Hay
ferrocarriles que desde hace mucho tiempo emprendieron los ajustes que se imponían, pero
muchos otros apenas han acometido este proceso.
La experiencia ha demostrado cuan importante es que los problemas presentes se
resuelvan por medios que no comprometan las necesidades y prioridades del futuro.
Problemas, causas y naturaleza
del proceso de reestructuración
En el mundo entero, la mayoría de los ferrocarriles padecieron las consecuencias del
círculo vicioso en que se hallaban encerrados: disminuía su participación en el mercado;
seguían obligados a cumplir una función de servicio público, que muy frecuentemente sólo
se «compensaba» con la concesión esporádica de subvenciones; mermaban sus ingresos a la
par que aumentaban sus déficit; las inversiones eran insuficientes, y todo ello redundaba en
un nuevo deterioro de su capacidad competitiva. Los problemas en que están sumergidos los
ferrocarriles son de orden financiero, mas no es posible darles solución aplicando medios
exclusivamente financieros. Su origen profundo ha de buscarse en las carencias de que
adolecen en tres sentidos, a saber, a) las políticas oficiales en materia de transportes, energía,
medio ambiente y utilización del suelo; b) el marco legislativo e institucional por el que se
rigen las relaciones entre el Estado y los ferrocarriles en lo que atañe a sus objetivos, su
cometido y sus obligaciones, y c) la capacidad de la dirección de las empresas de reorganizar
la actividad ferroviaria en función de los cambios que se producen en la política oficial y
en las relaciones entre el Estado y las compañías ferroviarias (cuadro 2.3).
2155C-1I.S93
183
Como los problemas que se presentan en cada uno de estos campos están relacionados
entre sí, no tiene sentido tratar de mejorar los resultados del sector haciendo cambios en su
administración interna sin que a su vez se modifiquen en consecuencia la política oficial y
las relaciones entre el Estado y los ferrocarriles, que en definitiva tienen repercusiones en
la gestión y en el rendimiento de los ferrocarriles.
a)
La política oficial
Para que los ferrocarriles prosperen, es indispensable que los gobiernos se propongan
y consigan integrar los objetivos y planes del sector de los transportes con los que se refieren
a la energía, el medio ambiente y la utilización del suelo. Cuando se aplica este criterio de
integración, indefectiblemente debe modificarse el sistema de fijación de precios (es decir,
el precio del combustible, los cañones cobrados por concepto de utilización de la
infraestructura de los ferrocarriles y las carreteras, los montos a título de conservación y
reparación de la infraestructura, etc.) de modo que refleje las ventajas comparativas que
reportan a la colectividad las diferentes modalidades de transporte. Esta modificación está
justificada desde el punto de vista de la eficacia general de la economía, y gracias a ella suele
aumentar el grado de competitividad de los ferrocarriles (capítulo 2).
Cabría afirmar que el mejor modo de reanimar el sector ferroviario y, por tanto, lo
que redunda en mayor beneficio del empleo en ese sector, consiste en mejorar su capacidad
competitiva merced a la adopción de medidas encaminadas a conseguir la eficacia económica.
Este criterio también augura un futuro prometedor para los intereses comunes entre los
gobiernos, los directores de las empresas ferroviarias y los sindicatos del sector, por lo que
vale la pena ponerlo en práctica. Muy a menudo, los sindicatos se han pronunciado contra
la reestructuración de los ferrocarriles, no tanto por considerar que no es necesaria como
por el hecho de que los constantes sacrificios que se exigen de la mano de obra no han
llevado aparejada la aplicación de medidas de política económica (relativas, entre otras cosas,
al medio ambiente, la energía y la utilización del suelo), ni tampoco de medidas de carácter
institucional, que también son necesarias para mejorar a largo plazo la capacidad competitiva
de los ferrocarriles.
b)
El marco legislativo e institucional
Caso de aplicarse un criterio integrado para mejorar el rendimiento de los ferrocarriles,
será preciso cambiar radicalmente las relaciones que mantienen el Estado y las empresas
ferroviarias. A todas luces, si siguen funcionando con arreglo a los antiguos regímenes
legislativos, administrativos y financieros, la mayoría de los ferrocarriles no pueden ni
podrán obtener buenos resultados. A los directores de las empresas ferroviarias no sólo les
interesa que se adopten unas políticas idóneas de fijación de los precios; aspiran también a
gozar de autonomía para administrar sus compañías como cualquier otro tipo de empresa;
a que se concluyan contratos con las autoridades públicas con miras a costear los servicios
públicos que no sean rentables, en lugar de recibir subvenciones con carácter irregular y de
que se adopten medidas de intervención análogas; a que se depare a las diferentes
modalidades de transporte un trato igual por lo que respecta a los costos y financiación de
la infraestructura; a que, mientras sea necesario, se les proporcione asistencia para sanear
su situación financiera, y a que se extingan sus deudas cuando las hayan contraído como
consecuencia de la desnaturalización de las relaciones entre el Estado y los ferrocarriles.
Los gobiernos de varios países ya han comenzado a tener presentes las demandas de
la dirección en sus programas de reestructuración. Esta voluntad de cambiar la situación se
ha concretado, especialmente en Europa, en un incremento de las inversiones públicas en
infraestructura de las líneas y elementos conexos. A cambio de ello, los gobiernos esperan
que aumente la competencia, se utilice de modo más racional la capacidad de los trenes y
184
2155C-11.S93
se explote con mayor eficiencia la infraestructura en general, para lo que es preciso separar
las operaciones de transporte de la gestión de la infraestructura y, en ciertos casos, poner
la infraestructura al servicio de diversas fórmulas de explotación de las vías (capítulo 3).
A los sindicatos les preocupa que se efectúen cambios en la explotación de las vías,
por lo menos mientras no se conozcan mejor las consecuencias que dichos cambios tendrán
para el personal. En general, ven con buenos ojos la posibilidad de que se confiera a las
empresas una mayor autonomía en materia de gestión para mejorar la situación del
ferrocarril, a condición de que proceder así no redunde en una violación de las normas
laborales o en el deterioro de las condiciones de trabajo. Muchos gobiernos comparten esta
preocupación porque temen las consecuencias económicas nocivas que pueden tener las
huelgas y los cierres patronales que se decreten en el sector. Para impedir que esto ocurra
y para promover unas relaciones armoniosas entre la dirección de las empresas y el personal,
es preciso que los gobiernos dispongan de un sistema adecuado de legislación y negociación
colectiva que garantice las condiciones de trabajo y permita evitar los excesos a que pueden
dar lugar la flexibilidad de la mano de obra y la búsqueda de la eficacia en función de los
costos. Muchos países consideran que estas garantías son esenciales para conseguir que los
conflictos entre la dirección y el personal puedan solventarse mediante negociación, pero
también pueden desempeñar un papel de primordial importancia para promover el
mantenimiento de una relación de colaboración entre las partes, que tan necesaria es para
mejorar la gestión y el rendimiento de los ferrocarriles (capítulo 3).
En ciertos aspectos, el proceso de reestructuración de los ferrocarriles ha permitido
armonizar los intereses de la dirección de las empresas ferroviarias y los del gobierno en
razón de los acuerdos que indefectiblemente deben concertar sobre los cambios esenciales
en materia institucional, legislativa, financiera y de organización. Pero este proceso plantea
a los sindicatos unas exigencias que, a su vez, repercuten en las modalidades de la
negociación colectiva.
En los países en desarrollo, así como en algunos países industrializados, se han
planteado nuevos problemas relacionados con la representación sindical. La experiencia de
algunos de esos países ha demostrado que, como consecuencia de la reorganización de los
ferrocarriles, de la separación entre la infraestructura y las operaciones y de las nuevas
relaciones que han establecido el Estado y las compañías ferroviarias, a veces es insoslayable
adoptar meros instrumentos jurídicos e institucionales idóneos para representar a los
trabajadores de una forma adecuada.
De las informaciones disponibles acerca de los procesos de reestructuración que se han
llevado a cabo, se desprende que las diferentes estrategias adoptadas por los sindicatos de
cara a las negociaciones que con tal fin deben celebrarse han tenido consecuencias de muy
diversa índole para los trabajadores. En efecto, la mayoría de las veces, la postura que en
un primer momento adoptaron los sindicatos en contra de la reestructuración los excluyó de
algunas fases decisivas del proceso de toma de decisiones. Pero en otros casos el hecho de
que los sindicatos hicieran gala de una actitud más constructiva frente a las reformas del
sector ferroviario les permitió desempeñar desde el principio un papel más dinámico. Así,
por ejemplo, en Alemania y los Países Bajos, este modo de concebir las cosas sirvió a los
sindicatos para conseguir que tanto la administración pública como la dirección de las
empresas se esforzasen en reducir al mínimo los recortes de empleo y a proceder con menos
brusquedad a la hora de efectuar ajustes de mano de obra. Los sindicatos de estos dos países
lograron que se aceptara el hecho de que el incremento de la eficiencia debería conseguirse,
no tanto suprimiendo puestos de trabajo, como modificando las tarifas del transporte y
concertando otros acuerdos financieros entre los ferrocarriles y el Estado (capítulo 7).
2155C-M.S93
185
c)
La capacidad de la dirección de las
empresas para reorganizarse
Ya determinado el tipo de relaciones que han de mantener el Estado y los ferrocarriles,
y una vez que se haya decidido de común acuerdo el marco jurídico e institucional por el
que ha de regirse el proceso de reestructuración, el problema que de inmediato se presenta
es el de proceder a la reorganización interna de las empresas con objeto de mejorar su
rendimiento de manera duradera. La única forma de lograrlo es incrementar la
competitividad, para lo cual es preciso establecer un equilibrio entre la relación costoeficacia, por una parte, y, por la otra, el mejoramiento del servicio. La justa proporción de
estos dos elementos variará según los casos, pero por regla general es preciso realizar nuevas
inversiones e innovaciones en el servicio para acompañar las medidas de recorte de los costos
y lograr gracias a ellas una mejora perdurable del rendimiento.
Cualquiera que sea la fórmula por la que opten los directores de las empresas, lo que
han de procurar es convertir las tradicionales compañías ferroviarias que arrastran la remora
de sus estructuras vetustas en organizaciones rentables que actúen en función de la demanda
y consigan reaccionar con toda rapidez y eficacia ante las oportunidades comerciales que se
presenten.
Uno de los principales cometidos de los directores de las empresas consiste en
aprovechar al máximo los factores de producción. De ahí que deban de solventar el problema
de los excedentes de mano de obra pues para muchos ferrocarriles han constituido una de
las causas principales, aunque no la más importante, de sus problemas financieros. Estos
excedentes muy a menudo se deben a causas de orden político, social y legislativo, por lo
que su solución no depende de la dirección de las empresas ferroviarias sino de una actuación
tripartita. Hay países que, para mejorar la relación costo-eficacia, han tenido que revisar
su legislación sobre el trabajo y la negociación colectiva, por lo general con objeto de
disminuir la rigidez de la mano de obra e incrementar la flexibilidad de la gestión del
personal. Este tipo de medidas suele redundar en beneficio de la eficacia; sin embargo, como
se desprende, por ejemplo, de la experiencia de los Estados Unidos, también pueden acarrear
ciertas desventajas para los trabajadores (recuadro 3.1). Posiblemente sea distinta la situación
que se presenta en Europa, pero todavía es demasiado pronto para afirmarlo a ciencia cierta.
Otro obstáculo que a menudo se interpone a la flexibilidad de la gestión en función de
la demanda radica en la separación estricta entre categorías profesionales y en las rígidas
reglamentaciones del trabajo heredadas de los antiguos ferrocarriles, que no han evolucionado
a medida que lo hacía la tecnología y la organización de las empresas.
Posiblemente, no siempre redunde en interés de los sindicatos y de los trabajadores
oponerse a los cambios que afectan a la mano de obra cuando tienen por objeto incrementar
la flexibilidad de la gestión de los ferrocarriles. Ello se debe a que, cuando oponen
resistencia, los gobiernos pueden reaccionar recurriendo a la privatización, no tanto porque
ésta sea indispensable para lograr una mejora general de la eficacia y el rendimiento del
sector ferroviario, sino porque puede darse el caso de que sea el único modo de evitar una
rigidez excesiva de la mano de obra.
Consecuencias de la reestructuración
para el rendimiento y el empleo
La experiencia que han tenido algunos ferrocarriles y el análisis de las tendencias
estadísticas de varios indicadores correspondientes al período 1980-1990 sugieren que la
reestructuración de los ferrocarriles ha redundado en la mejora de su eficacia y de su
rendimiento financiero. Dichas mejoras afectan a: los costos de explotación considerados
como porcentaje de los ingresos; las entradas netas; las unidades de tráfico por empleado;
los costos salariales totales expresados en porcentaje de los ingresos, y la relación entre la
186
2I55C-11.S93
remuneración total y las unidades de tráfico. Ahora bien, las mejoras se han conseguido casi
siempre mucho más gracias a los recortes de empleo que a los adelantos tecnológicos y al
aumento de la actividad. Pero en ciertos casos cabe preguntarse si el centrar los ajustes en
el empleo no redundará en menoscabo de la perdurabilidad de las mejoras conseguidas en
la relación costo-eficacia.
El hecho de que se hayan privatizado tan pocos ferrocarriles (véase el final del
capítulo 3) no permite determinar a ciencia cierta si recurrir a la privatización (que engloba
las concesiones a largo plazo del sector privado, la creación de empresas mixtas y la venta
propiamente dicha de los ferrocarriles) para reestructurar el sector mejorará más su
rendimiento o destruirá más puestos de trabajo que proceder a una reestructuración análoga
en los ferrocarriles de propiedad estatal (recuadro 5.1). Lo que está claro es que el hecho
de que la propiedad sea pública o privada no determina en sí mismo el nivel de las
condiciones de empleo. Desde el punto de vista de los trabajadores, lo que realmente cuenta,
en especial en las compañías ferroviarias privadas, es que los sindicatos tengan muchos
miembros, gracias a lo cual les será dado establecer y negociar unas normas laborales y unas
condiciones de trabajo aceptables. Sin embargo, ha podido comprobarse que la privatización
suele redundar en detrimento de las tasas de sindicación, en un debilitamiento de la
negociación colectiva y en un deterioro de las condiciones de trabajo, resultados todos estos
que son contrarios a los intereses de los sindicatos. Si se logra hallar una solución adecuada
a todos estos problemas por medio de la legislación o los convenios colectivos, los sindicatos
podrían adoptar una postura más flexible con respecto a la privatización, pero si no se
consigue solventar los problemas, podrían estallar importantes conflictos que menoscabarían
las relaciones obreropatronales del sector ferroviario.
La racionalización y la reorganización han hecho importantes estragos en los niveles
de empleo. En muchos ferrocarriles, la pérdida de puestos de trabajo a lo largo de los
últimos años se ha debido principalmente a la disminución de la competitividad, a la merma
del volumen de actividades comerciales y a la interrupción de ciertos servicios. Entre 1991
y 1993, la causa principal de la destrucción de empleos fue la recesión, que se tradujo en
una disminución del volumen de carga de mercancías. Desde el decenio de 1950, los cambios
tecnológicos han tenido importantes repercusiones, pero éstas no han sido tan bruscas. Por
lo general, se perdieron más empleos en los servicios de carga de mercancías que en los de
transporte de pasajeros. Muchos jefes de estaciones de clasificación, telegrafistas, agentes
de estación y agentes encargados de la regulación del tráfico perdieron su empleo a medida
que se reducía la actividad de las estaciones como consecuencia de la disminución del tráfico,
del abandono de ciertos servicios y de las fusiones que se llevaron a cabo. Esas ocupaciones
fueron también las que más sufrieron las consecuencias de los adelantos tecnológicos.
De dos modos se manifestaron los efectos de las nuevas tecnologías: directamente,
como consecuencia de los nuevos equipos, del tamaño de los trenes y de las necesidades en
materia de conservación y reparación del material, e indirectamente, en razón de los cambios
que inevitablemente hubieron de efectuarse en las reglamentaciones del trabajo que, a su vez,
dieron lugar a que disminuyera el personal adscrito a los trenes y el personal de conservación
y reparación. Entre las ocupaciones en que más bajas se han producido, cabe citar, además
de las que recortaron su personal en razón de los cierres de estaciones y líneas ferroviarias,
las de fogoneros, guardafrenos, operadores de estaciones de clasificación, oficinistas y otras
categorías de personal administrativo y trabajadores cualificados especializados en las
operaciones de conservación y reparación. Se calcula que, en los países industrializados, estos
recortes seguirán produciéndose hasta el siglo XXI. En cambio, la situación es mucho más
heterogénea en los países en desarrollo, aunque también en ellos se registra, con un desfase
de cinco a diez o quince años, según sus niveles de ingresos y de tecnología, una evolución
parecida. Por otra parte, es de prever que también se produzcan bajas entre el personal
directivo, los ingenieros, los técnicos y los analistas de computadoras. En los países
2155C-11.S93
187
industrializados, la disminución de este personal estará por debajo de la media general del
sector industrial, y en cambio su número tenderá a aumentar en los ferrocarriles de la
mayoría de los países en desarrollo.
En algunos países, la adopción de nuevas técnicas, junto con el interés que tienen los
directores de empresa por conseguir una mayor flexibilidad de su personal, está suscitando
un rápido aumento del personal femenino, si bien a este respecto son muy grandes las
diferencias que hay entre los 18 ferrocarriles examinados, puesto que la proporción de las
mujeres oscila entre el 2 y el 31 por ciento del personal.
Participación en los costos del ajuste
La expansión de las actividades ferroviarias es la mejor forma, y muy a menudo la
única, de proteger el empleo del sector. Sin embargo, dicha expansión requiere mucho
tiempo, y el único modo de convertirla en una realidad consiste en modificar progresivamente
la política económica y las inversiones en infraestructura y en material rodante. A corto
plazo, a la luz del constante aumento del volumen del transporte y de la competencia,
proceder a una reestructuración de los ferrocarriles con vistas a mejorar su rendimiento
seguirá exigiendo sacrificios de los trabajadores, los consumidores, los contribuyentes y los
empleadores. La participación en las cargas es muy diferente de unos países a otros en razón
de las diferencias que hay entre sus orientaciones políticas, su legislación y la capacidad de
negociación de las empresas y los sindicatos. En los Estados Unidos, los trabajadores han
tenido que asumir el grueso de la carga (principalmente al recortarse los empleos, pero
también al disminuir sus ingresos reales), aunque también los contribuyentes han tenido que
soportarla si se tienen en cuenta las importantes indemnizaciones por despido que tuvieron
que pagarse. Algo análogo ha ocurrido en el Canadá, pero su situación se diferencia de la
de los Estados Unidos en el sentido de que los consumidores y los contribuyentes
posiblemente hayan tenido que asumir una proporción mayor de los costes del ajuste. En
el Japón, dichos costos han gravado mucho más a los contribuyentes y a los consumidores
que a los empleadores, y en Alemania, Países Bajos y Suecia, los trabajadores recurrieron
a la negociación y consiguieron que los contribuyentes también participaran en los costos,
mientras que en Suecia también parece haberse registrado una disminución de los ingresos
reales.
Sin embargo, no cabe recurrir únicamente a los contribuyentes (que muchas veces ni
siquiera utilizan los servicios del ferrocarril) para absorber los costes del ajuste. Y en el caso
de los ferrocarriles privados, tampoco sería justo esperar de los empleadores que apenquen
con las cargas a partir del momento en que el rendimiento de su capital caiga por debajo del
mínimo que podrían devengar en otro sector del mercado (ya que hacerlo no redundaría sino
en una disminución de las inversiones, que de manera indirecta repercutiría también en la
capacidad competitiva y el empleo). Si se tiene en cuenta la competencia, en especial la del
transporte por carretera, no conviene aumentar las tarifas para que sean los clientes de los
ferrocarriles quienes asuman los costes del ajuste, ya que eso menoscabaría la competitividad
del sector ferroviario. Como se ve, a corto plazo no es posible evitar que los trabajadores
hagan ciertos sacrificios. Así ha venido ocurriendo en general, y es de prever que la situación
no cambie en la mayoría de los casos. Sin embargo, es muy importante determinar en qué
medida es posible aliviar el peso que han de soportar los trabajadores.
Programas de supresión de puestos de trabajo
Cada vez que se han registrado excedentes de personal, los gobiernos, los directores
de las empresas y los sindicatos se han visto ante el peliagudo problema de hallar una
fórmula conciliatoria entre los intereses de los trabajadores despedidos y los objetivos a largo
plazo encaminados a mejorar el rendimiento del ferrocarril al tiempo que se atenúa el
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gravamen que suponen los déficit para los contribuyentes y la colectividad en general. En
el presente informe se ha examinado detenidamente esta cuestión, pero no tiene sentido
pretender que la disminución de los excedentes de mano de obra constituye una panacea para
los problemas que afectan a los ferrocarriles.
Las compañías ferroviarias de la mayoría de los países han elaborado programas de
supresión de puestos de trabajo. Por lo general, lo primero que han procurado es realizar
ajustes de carácter interno, tales como la reducción de las horas extraordinarias y de la
duración general del trabajo, la asignación del personal a otros puestos de trabajo o empresas,
la readaptación profesional y la diversificación de las actividades de la empresa. En vista
de que las medidas de esta índole no han sido suficientes para resolver el problema, algunas
veces se ha recurrido a la reducción natural de la plantilla y a la congelación de las
contrataciones. En muchos países se han adoptado diversos tipos de planes de jubilación
anticipada. Pero en Suecia no se ha seguido el mismo camino, y se adoptó un plan de
jubilación móvil en virtud del cual se aumentó la edad de jubilación con el fin de no perder
al personal que poseía las calificaciones necesarias para efectuar los ajustes que requería la
reorganización de los ferrocarriles. También se ha recurrido a otras formas de separación
voluntaria de los trabajadores, a quienes se pagaban estímulos financieros, al tiempo que se
establecían programas de colocación del personal y de orientación en materia de empleo.
Sin embargo, también ha habido despidos y cierres de empresas, y algunas veces se han
proporcionado a los trabajadores afectados por esas medidas cursos de readaptación
profesional y asistencia con vistas a su redistribución.
Los sindicatos, sobre todo en los países europeos en que éstos son fuertes, se han
opuesto, no sólo a las reducciones de personal, sino también a las medidas de reducción
natural de la plantilla, redistribución del personal, readaptación profesional y reducción de
las horas de trabajo. Sin embargo, cuando les consta que las reducciones del personal son
insoslayables, por lo general se pronuncian en pro de la negociación de programas de
medidas de supresión de puestos de carácter voluntario, de la indemnización del personal
despedido y de otras condiciones de ajuste que consideran aceptables. Paralelamente, a los
directores de las empresas les interesa que los costos de los programas de supresión de
puestos se mantengan dentro de límites prudenciales, de modo que contribuyan a mejorar
la situación financiera de los ferrocarriles en lugar de redundar en detrimento de ella.
También los gobiernos están interesados en que así sea ya que, desde el punto de vista
presupuestario (y desde el de los contribuyentes y los consumidores), conviene que los
ferrocarriles saneen su situación financiera.
En varios ferrocarriles, tanto públicos como privados, la dirección de las empresas y
los sindicatos han logrado negociar unos programas de supresión de puestos harto
provechosos. Pero en la casi totalidad de los programas que han tenido éxito, los gobiernos
se han comprometido a fijar unas indemnizaciones justas y a proporcionar asistencia para
encontrar otro empleo.
La participación del Estado es esencial no sólo en lo tocante a la elaboración de las
políticas y al suministro de asistencia financiera sino también para atenuar los problemas que
entraña el ajuste del personal, para financiar los programas de supresión de puestos y para
prestar asistencia en la redistribución del personal y la readaptación de los trabajadores
despedidos. En algunos casos, los gobiernos también podrán cumplir mejor su cometido si
dejan de nombrar personal por motivos puramente políticos y de recurrir a otras prácticas
arcaicas de administración del personal.
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Otras cuestiones relacionadas con
la administración del personal
Los programas de supresión de puestos de trabajo han sido uno de los principales temas
de la negociación colectiva, pero, por regla general, negociarlos no ha resultado tan difícil
como lo fue en el caso de los problemas fundamentales que se derivan de los recortes de
mano de obra y que afectan a la seguridad del empleo, la tripulación de los trenes, la
subcontratación, la reglamentación y la duración del trabajo y la capacitación profesional.
Cada uno de estos problemas se ha enfocado de muy diversas maneras en las negociaciones
colectivas, por lo que no resulta fácil trazar su evolución general.
Así, por ejemplo, a juzgar por la experiencia de los Estados Unidos y del Canadá, en
los mercados en que se han suprimido las reglamentaciones, lo que mejor garantiza la
seguridad del empleo es incrementar la capacidad competitiva de las empresas. A lo largo
del decenio de 1980, la seguridad del empleo disminuyó en los Estados Unidos como
consecuencia de la desreglamentación de los ferrocarriles que se produjo a raíz de la
promulgación de la ley Staggers, mientras que en el Canadá aumentó en virtud de los
convenios colectivos concluidos a mediados de ese decenio. Una vez que, en 1987, se puso
en marcha en el Canadá un proceso de desregulación muy parecido, comenzó a tambalearse
la seguridad del empleo de los trabajadores ferroviarios, a la par que en los Estados Unidos
las mejoras logradas en la eficacia y el rendimiento de los ferrocarriles empezaban a redundar
en una mayor seguridad del empleo, como lo demuestran, por ejemplo, los convenios
colectivos negociados en 1991 y 1992. Ahora bien, los progresos en este terreno se
obtuvieron a costa de concesiones en cuanto a la reglamentación del trabajo cuyo objeto era
mejorar la flexibilidad funcional.
Cada vez se recurre con mayor frecuencia a la subcontratación de servicios de
conservación y reparación, alimentación, limpieza, así como de otros servicios, incluso en
aquellos ferrocarriles que anteriormente apenas solían recurrir a esa práctica (por ejemplo,
la compañía DB de Alemania). Los sindicatos han manifestado su oposición a la
subcontratación porque suele llevar aparejada la sustitución de los trabajadores sindicados
por los que no están afiliados a un sindicato y porque redunda en un deterioro general de
las condiciones de trabajo. Ahora bien, para lograr un aumento de los salarios y mejorar la
seguridad del empleo del grueso de los trabajadores, ciertos sindicatos han hecho concesiones
por lo que respecta a las prácticas de subcontratación. Los sindicatos suecos tampoco en este
caso han seguido la tendencia general; en efecto, pese a haberse conseguido importantes
mejoras en la relación costo-eficacia, se procura recurrir lo menos posible a la
subcontratación para evitar al máximo la pérdida de empleos. Merece la pena detenerse a
considerar esta orientación, sobre todo si se tiene en cuenta que, a tenor de las informaciones
proporcionadas por algunos ferrocarriles, la subcontratación no parece reportar suficientes
ventajas financieras.
No está del todo claro qué repercusión tiene la reestructuración de los ferrocarriles en
los salarios reales. Ello se debe a que son escasas las informaciones de que se dispone sobre
ese extremo y al hecho de que en muchos países los ajustes se han concertado
esporádicamente por medio de la negociación colectiva, en lugar de efectuarse de manera
automática en función de la inflación de los precios. Según los datos disponibles sobre la
materia, el cociente que resulta de dividir el total de los costos salariales por el número de
asalariados aumentó en el 65 por ciento de los 37 ferrocarriles que se examinaron. Sin
embargo, cabe desprender de estos datos que los salarios reales disminuyeron en los años
que siguieron a la desreglamentación en Estados Unidos y en el Canadá (por ejemplo,
en 1981 y 1982 en el caso de los ferrocarriles de categoría I del primero de estos países,
y de 1988 a 1990 en el caso de la compañía Canadian Pacific), y después de la
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reorganización de los ferrocarriles en el Reino Unido (1981 y 1982), Francia (de 1985 a
1987) y Suecia (1987 y 1988), como puede verse en el cuadro 7.4.
Si se tienen en cuenta las importantes pérdidas de empleos y prestaciones que en el
curso de los últimos años se han registrado en la mayoría de los países, las relaciones entre
los sindicatos y la dirección de las empresas son mejores de lo que cabría esperar. A pesar
de las muchas dificultades que la reestructuración plantea, tanto a los trabajadores como a
los sindicatos, en varios países ha disminuido el número de huelgas y de cierres patronales,
aunque no necesariamente por motivos del gusto de los sindicatos (capítulo 7).
Puntos propuestos para la discusión
Con base en el examen de los diferentes problemas que se ha hecho en el presente
informe, se presenta a continuación una lista de puntos que podrían servir de base para la
discusión, con vistas a la elaboración y adopción de las conclusiones que la reunión estime
convenientes acerca de los temas que a su juicio cobren más importancia. Por supuesto, la
reunión tiene entera libertad para modificar dicha lista según lo juzgue oportuno.
Mejoras en el rendimiento de los ferrocarriles
1.
2.
3.
4.
5.
¿Qué medidas podrían tomar los directores y los sindicatos de las empresas ferroviarias
para fomentar la elaboración de políticas económicas y el mantenimiento entre el Estado
y los ferrocarriles de unas relaciones que contribuyan a mejorar a la larga la capacidad
competitiva y el rendimiento de los ferrocarriles?
Cuando, al llevar adelante el proceso de reestructuración, se recurra a la privatización
de ciertas empresas, ¿cómo deberá ésta llevarse a cabo de modo que se reduzcan al
estricto mínimo los problemas de ajuste del personal que se presentan a corto plazo
y que se eviten a largo plazo los efectos económicos nocivos?
¿Qué innovaciones podrían proponer las empresas en materia de organización del
trabajo (por ejemplo, horarios de trabajo atípicos, «círculos de calidad», trabajo por
turnos) para mejorar la relación costo-eficacia a la par que se reducen al mínimo los
recortes de puestos de trabajo?
¿Qué innovaciones podrían adoptar la dirección de las empresas, los trabajadores y sus
organizaciones para aumentar las oportunidades comerciales y mejorar la calidad de
los servicios?
¿Qué estímulos económicos podrían ofrecerse a los trabajadores para fomentar su
productividad?
Redistribución del personal y readaptación profesional
6.
7.
Cuando se proceda a una reorganización interna de los ferrocarriles, ¿qué tipo de
medidas de redistribución del personal y de readaptación profesional convendría adoptar
para fomentar la eficiencia del personal y reducir al mínimo los recortes de puestos
de trabajo?
¿Cómo deben actuar los gobiernos, los empleadores y los representantes de los
trabajadores, respectivamente, a efectos de determinar y satisfacer las necesidades en
materia de capacitación que suscite la reestructuración de los ferrocarriles?
Separación del personal
8.
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¿Qué innovaciones deberán hacerse en los regímenes de jubilación anticipada de modo
que se reduzcan al mínimo tanto los recortes de puestos de trabajo como la pérdida del
personal que posea conocimientos técnicos esenciales para el ajuste?
191
9.
¿Cómo procede calcular y negociar las indemnizaciones por despido pagaderas en caso
de separación voluntaria del personal de modo que el monto que se fije sea aceptable
para los trabajadores y redunde en provecho de las empresas ferroviarias o los
gobiernos, o las unas y los otros?
10. Cuando los trabajadores despedidos no dispongan apenas de otras oportunidades de
empleo y las indemnizaciones por despido no constituyan para ellos una compensación
suficiente, ¿qué tipo de mecanismos y medidas se requieren para mitigar las
repercusiones que esa situación tiene para los trabajadores, en especial los de edad más
avanzada, los que tengan pocas calificaciones y los que residan lejos de los centros de
trabajo?
11. ¿En qué medida pueden o deben los gobiernos participar en la formación impartida en
caso de supresión de puestos de trabajo con el fin de que los trabajadores, el sector
ferroviario y la economía en general no padezcan excesivamente sus efectos nocivos?
Relaciones obreropatronales
12. Habida cuenta de la necesidad de mejorar la capacidad competitiva de los ferrocarriles,
¿cómo conviene modificar el cometido y las obligaciones de la dirección de las
empresas y de las organizaciones sindicales para que las relaciones de trabajo sean lo
más armoniosas posible?
Papel de los gobiernos
13. Además de adoptar las medidas a que se refieren los puntos anteriores, ¿de qué modo
deberían los gobiernos facilitar el proceso de ajuste de la mano de obra?
Función de la OIT
14. ¿Cómo puede la OIT, y con arreglo a qué orden de prioridades, asistir a sus mandantes
en la tarea de hacer frente a las consecuencias que tiene para la dirección y el personal
de las empresas ferroviarias el proceso de reestructuración?
192
2155C-11.S93

Consecuencias de la reestructuración de los ferrocarriles para la

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