Informe del Grupo de Trabajo 2

Informe del Grupo de Trabajo 2: Complementariedad y coherencia en el
marco del Programa de Acción de Accra (AAA) – Prioridades de la eficacia de
la ayuda
Asunción, Septiembre 2010
Contenidos y organización del Grupo de Trabajo
La sesión de trabajo se inició con una exposición1 sobre los principios relacionados con la nueva
arquitectura de la eficacia de la ayuda. Se abordó en primer lugar el principio de apropiación,
dirigido a facilitar que los países socios ejerzan una autoridad efectiva sobre sus políticas de
desarrollo. La aplicación efectiva de este principio requiere de otro: el principio de alineación, que
supone que los donantes circunscriban su apoyo a las estrategias nacionales de los países socios,
respetando y reforzando sus instituciones y procedimientos. También, se hizo especial hincapié que
estos deben coordinar sus actividades (división del trabajo) y minimizar la carga burocrática que
hasta ahora ha supuesto la ayuda, mediante la armonización de sus procedimientos. Por último,
tanto donantes como países socios deben orientar sus actividades a obtener los resultados deseados
en materia de desarrollo y hacerse corresponsables de los mismos. Tomando estos principios como
punto de partida para los debates, se planteó cuales son entonces las implicaciones y el rol que
pueden jugar las OSC y AL en este proceso.
Se ejemplificaron dichos principios a través de dos experiencias que sirvieron para ilustrar y sugerir
ideas que alimentasen la discusión. El Programa de Apoyo al Plan Decenal de Educación 2006-2015
en Ecuador (PAPDE y EDUCIUDADANIA), cuyas claves del éxito responde a los principios de la
agenda de la eficacia de la ayuda: principio de apropiación (apoyo presupuestario sectorial que
involucra tanto al gobierno como a la sociedad civil promoviendo la participación ciudadana en el
seguimiento, monitoreo y cumplimiento de metas de la política de educación); principio de
alineamiento (apoyo a la política sectorial de educación del gobierno) y así como capacitación de las
OSC implicadas a nivel sectorial. En contra partida, se presentó también El Foro Tripartito de
Descentralización en el marco de la política de apoyo a la descentralización en Honduras cuya
aplicación de los principios de París no está dando los mismos resultados positivos y pone en
evidencia la necesidad de compromiso político por parte del gobierno así como las dificultades por
parte de la sociedad civil de elaborar una agenda común2.
Las discusiones posteriores a estas presentaciones tuvieron lugar en cuatro mesas de trabajo, de
acuerdo con la metodología World Café3.
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Temas discutidos en las cuatro mesas
El principio de apropiación y las OSC y las AL: ¿retos y oportunidades?: sobre cómo mejorar la
apropiación de las políticas y estrategias de desarrollo para evolucionar de una apropiación
gubernamental a una apropiación general y los roles de las OSC y de las AL en dicha evolución.
Las nuevas necesidades en materia de fortalecimiento institucional: sobre las nuevas necesidades
en materia de fortalecimiento institucional de las OSC y las AL latinoamericanas, en el nuevo
contexto marcado por la agenda de la reforma y el uso complementario de los instrumentos
La división de trabajo y la armonización entre actores: sobre las oportunidades y amenazas de la
división de trabajo y la armonización entre actores.
1 Exposición realizada por el Presidente de la sesión: D. Olivier Luyckxs (Jefe de Unidad Eficacia de la Ayuda DG Desarrollo
Comisión UE- DEVA2)
2
Los ppt de los estudios de caso presentados en el seminario están disponibles en CISOCH.
3
http://www.theworldcafe.com/
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El principio de alineamiento y las OSC y las AL: ¿retos y oportunidades?: sobre los riesgos y
oportunidades que supone el principio de alineación para las OSC y las AL en América latina y sobre
la interpretación del “Derecho de iniciativa” de las OSC y las AL en este nuevo marco.
Principales conclusiones de las Mesas de Trabajo
Las discusiones en las cuatro mesas fueron estructuradas entorno a tres cuestiones: (i) la realización
de un diagnóstico grupal, identificando oportunidades y retos; (ii) la identificación de buenas
prácticas y ejemplos exitosos y; (iii) la identificación de mensajes claves y pistas para una ulterior
reflexión. A continuación se detallan las principales conclusiones de cada una de las mesas, que
fueron presentadas asimismo en semi-plenaria a todos los participantes del grupo de trabajo:
1. El principio de apropiación y las OSC y AL: ¿retos y oportunidades?
1.1
Principales elementos de diagnóstico
La mesa identificó las siguientes oportunidades:
En primer lugar, el creciente consenso sobre la necesidad de establecer principios de participación y
mecanismos de diálogo multisectorial y multicultural, en la definición, ejecución y evaluación de
las políticas públicas, al hacerse evidente que éstas no atañen únicamente a los gobiernos como
únicos responsables, sino que precisan de un trabajo más estrecho con otros actores (como sociedad
civil, autoridades locales, parlamentos, etc.). Esta nueva forma de concebir la gestión de las políticas
públicas es particularmente evidente en el nivel local, donde se gestan espacios de diálogo (incluso
informales y no estructurados en un inicio) para la generación de confianzas y la promoción de una
agenda de trabajo conjunta entorno a problemáticas comunes, que permiten intervenir a las
organizaciones de base. Y también tiene su impacto en la manera como se definen, ejecutan y
evalúan las políticas de cooperación, de manera que progresivamente se incorporan a las OSC y AL
en los procesos de diálogo.
Por otra parte, la aplicación de este principio supone también la posibilidad de pasar de un enfoque
centrado en la financiación de proyectos de OSC a un enfoque más estratégico que sostiene
procesos a medio- largo plazo basado en consensos; lo que requiere un abanico más amplio y
flexible de mecanismos de financiación que faciliten una financiación más sostenible. (vinculado con
el GT3)
En cuanto a retos, la mesa identificó como aspectos fundamentales:
En primer lugar, la creciente complejidad política y social de las dinámicas democráticas
contemporáneas latinoamericanas, que suponen nuevos retos para la sociedad civil en términos de
representatividad, diversidad, legitimidad, construcción de una visión conjunta y participación
política. En relación a la legitimidad, se plantea fundamentalmente la cuestión siguiente: ¿debería el
diálogo ser estipulado en primer lugar con OSC consideradas como legítimas (esto es, bien
estructuradas, registradas, etc.) o acaso es su participación en el diálogo el que contribuye y realza su
legitimidad, y es por lo tanto más incluyente, como un proceso de capacitación en sí mismo? En otras
palabras, ¿es la calidad de su participación en el diálogo estratégico construido a lo largo del
proceso la que importa, o una legitimidad anterior es necesaria para su participación?
También la construcción de una visión común en el seno de las OSC constituye une reto ineludible.
En otras palabras, ¿cómo pueden las OSC entablar discusiones en el marco de una agenda preestablecida (por el gobierno y donantes) si éstas no comparten las orientaciones tomadas? El
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desafío reside precisamente en superar la brecha entre la propia organización y los espacios
colectivos, viendo en lo colectivo la posibilidad de construir alianzas. Para ello es fundamental que
las OSC puedan ser apoyadas en la creación y consolidación de sus propios espacios de diálogo
autónomo, donde pueden construir consensos compartidos para contribuir al debate con el
gobierno y donantes sobre esa base.
Otro gran reto reside en las limitaciones que existen desde los gobiernos centrales para crear
espacios de diálogo autónomo y constructivo. La sociedad civil organizada ha comenzado a ocupar
espacios de participación, a demandar el cumplimiento de agendas sociales y de desarrollo, y a
construir y fortalecer su ciudadanía. Sin embargo, estas iniciativas participativas, generalmente han
sido gestadas e implementadas en el seno de gobiernos débiles y contextos políticos complejos e
irregulares. El gran desafío consiste por lo tanto en desarrollar mecanismos permanentes y
capacidades institucionales que promuevan la participación.
1.2
Buenas prácticas y ejemplos exitosos identificados
Tres fueron los ejemplos identificados para ilustrar cómo se puede construir “ la apropiación” desde
abajo, como un proceso: las Conferencias temáticas y las Instancias participativas en banca de
desarrollo (ambas experiencias en Brasil) y los Consejos de Recursos Pedagógicos (en Bolivia).
1.3
Principales mensajes de la Mesa
Cuatro fueron los mensajes clave de la mesa:
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La necesidad de repensar el concepto mismo de “apropiación”, para ir más allá del dialogo
gubernamental y generar genuinos procesos de consulta. En este sentido es importante recalcar
que la participación de las OSC y AL es un factor fundamental para pasar de una apropiación
puramente gubernamental a una apropiación democrática participativa, que requiere este
proceso de eficacia de la ayuda si quiere ser sostenible. Un mecanismo eficaz consiste en la
creación y consolidación de las instancias de diálogo participativas, dotándolas de recursos para
su sustentabilidad política y financiera.
La necesidad de pensar fuera de la noción de “proyecto” y superar así la tendencia de los
donantes a implementar proyectos individuales, que les otorgan una mayor visibilidad y control,
pero que a menudo no abordan las causas estructurales de las deficiencias de los servicios
públicos, apenas cuentan con apropiación por parte del país receptor y no contribuyen tampoco
a fomentar procesos de diálogo estratégico. La cuestión clave reside por tanto en garantizar un
enfoque integrado y orientado a la demanda que promueva mecanismos de financiación
pragmáticos para la apropiación democrática (vínculos con GT3)
La necesidad de fortalecer la capacidad de la sociedad civil para participar en los procesos de
diálogo, mediante programas nacionales de capacitación de la sociedad civil, y de una mayor
coordinación y harmonización entre donantes para financiar y respaldar la participación de las
OSC.
La necesidad, en el seno de las propias OSC, de reconciliar los puntos de vista de las bases con
los puntos de vista de las organizaciones intermediarias más fuertes a través de un diálogo
simultáneo OSC a nivel central y local.
2. Las nuevas necesidades en materia de fortalecimiento institucional:
2.1. Principales elementos de diagnóstico
El análisis de la mesa se centró en la identificación de obstáculos actuales y retos planteados, en los
procesos de fortalecimiento de las OSC. En cuanto a obstáculos, los siguientes aspectos fueron
debatidos:
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En primer lugar, la falta de legalidad de las OSC en países con democracias frágiles (vínculo con
GT1). A este obstáculo se suma la concentración de la ayuda en fondos geográficos, que restan
autonomía a las OSC y disminuyen su participación; y también la complejidad y multiplicación de los
procedimientos de los donantes, que debilitan a las OSC (el tiempo invertido para cumplir con las
exigencias del donante no es invertido en el fortalecimiento de la OSC). Por último los debates
destacaron las dificultades que supone la búsqueda de co-financiadores para las propias OSC.
Como reto fundamental, la mesa identificó la necesidad de crear instrumentos capaces de
contribuir al fortalecimiento de las OSC, ajustados a las necesidades de cada actor y al contexto y
con un enfoque de apoyar procesos. Algunas pistas que se dieron para ello fueron: la flexibilización
de los instrumentos; la asignación de un % del presupuesto del proyecto al fortalecimiento
organizacional; alargar el tiempo de duración de los proyectos; crear un mecanismo que brinde
protección legal internacional a las OSC e incluir a las OSC y las AL en los convenios entre la CE y los
Gobiernos (vinculado con el GT3)
Tres fueron los ámbitos identificados como prioritarios en materia de fortalecimiento institucional.
En primer lugar la legitimidad y representatividad de las OSC, que supone concentrarse en:
incrementar la capacidad administrativa y de gestión, apoyar los mecanismos de rendición de
cuentas que acrediten la transparencia de la organización y fortalecer las relaciones con sus bases. En
segundo lugar, la sostenibilidad de la organizaciones y sus acciones, o que supone concentrarse en:
la elaboración de planes estratégicos, la generación de referentes o líderes de opinión y la formación
de liderazgos y fortalecimiento de los crear currículum. Por último los aspectos ligados a la incidencia
en políticas públicas, prestando especial atención a aspectos como: el desarrollo de habilidades de
interlocución y negociación a distintos niveles tanto para las OSC como para las AL, el aumento de
capacidades para trabajar en redes, alianzas y organizaciones coordinadoras o iniciativas puntuales
de cooperación en las que las OSC colaboran para lograr objetivos con mayor facilidad y, el refuerzo
los mecanismos de acceso a la información.
2.2. Buenas prácticas identificadas
A lo largo de las discusiones, se debatieron diversas experiencias y una fue retenida como buena
práctica. Se trata del movimiento de descentralización en Uruguay en los años ’90, que reunió dos
condiciones básicas que garantizaron su éxito. En primer lugar, la voluntad política para crear las
condiciones de diálogo y de participación de las OSC en las políticas públicas y, en segundo lugar, la
construcción de un lenguaje común entre las OSC y las AL.
2.3. Principales mensajes de la Mesa
El mensaje principal de la mesa fue entorno a la necesidad de comprometerse en aportar los medios
necesarios para evitar que las OSC se conviertan en simples ejecutoras de las políticas de gobierno
y puedan mantener su autonomía y ejercer su derecho de iniciativa.
3. División del trabajo y armonización entre actores
3.1. Principales elementos de diagnóstico
La mesa identificó cuatro grandes oportunidades en materia de armonización:
En primer lugar, la constatación de que la armonización está directamente vinculada con la
apropiación democrática. En otras palabras no puede haber armonización, si ésta no está liderada
por los gobiernos nacionales y se hace de manera concertada. En segundo lugar, la constatación de
que la armonización debe ser tanto horizontal (sectorial) como vertical (gobiernos de diferentes
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niveles implicados) y con alcance regional (implicación de varios países). También es necesario
promover la armonización entre los distintos integrantes dentro de una misma familia de actores
de la sociedad civil que opere en diferentes países. Y finalmente la oportunidad que supone la
armonización de los donantes para las OSC sobre un plano operativo y financiero, al reducir la
burocracia y los costos, permitiendo además que las OSC puedan concentrarse en otras tareas, como
puede ser el fortalecimiento de sus capacidades.
En cuanto a retos, los siguientes elementos fueron debatidos:
En primer lugar, el carácter político de la cooperación, que dificulta la armonización entre donantes.
En segundo lugar, el riesgo que implica la armonización en cuanto que puede suponer una
concentración de las intervenciones en ciertos países en detrimento de otros, en función de las
agendas propias de los donantes y de “las modas”, que no son resultado de diagnósticos basados en
las necesidades. En tercer lugar, la constatación que la armonización no puede ser impuesta, sino
que tiene que ser el resultado de un proceso de construcción de agendas consensuadas a través del
diálogo. Y precisamente este proceso de diálogo se hace frecuentemente difícil en razón de las
debilidades institucionales existentes en el seno de los gobiernos, la escasa cultura de participación
que persiste, las dificultades de los propios actores de la sociedad civil para ponerse de acuerdo
entre ellos o la deficiencia de los marcos normativos. Por otra parte, la armonización no puede ser
únicamente fruto de la coordinación entre donantes. Es necesario implicar al conjunto de actores en
la definición de la agenda común. Por último la mesa destacó que una aplicación equilibrada del
principio de armonización debe entrañar el fomento de enfoques más cooperativos e inclusivos, al
tiempo que se respeta la necesidad de diversidad, el reparto de trabajo (importancia de esfuerzos
especializados por parte de los diferentes actores) y la innovación.
3.2. Buenas prácticas y ejemplos exitosos identificados
Cuatro fueron las experiencias destacadas identificadas en los debates:
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La Red Antioqueña de cooperación, que constituye una plataforma de OSC locales que han
consensuado una agenda a partir de la cual negocian con los donantes
La experiencia de cooperación descentralizada en el marco de experiencias como Urbal y
Mercociudades, dos iniciativas diferentes que armonizan sus contenidos y recursos para
potenciar ambas iniciativas.
La experiencia en Honduras de articulación entre OSC y AL a través del Espacio Regional del
Occidente, en el marco del cual se identifican las necesidades por las propias comunidades y se
definen planes estratégicos comunes. Tras una larga lucha para posicionar esta experiencia a
nivel de nacional, finalmente la iniciativa ha logrado beneficiarse de apoyo presupuestario
directo, facilitando así su replicabilidad.
El ejemplo de Open Forum, en el marco del cual las OSC internacionales han potenciado la
armonización y alineación con los donantes.
3.3. Principales mensajes de la Mesa (vinculado con el GT3)
Cuatro fueron los mensajes consensuados por la mesa:
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En primer lugar la invitación a los donantes a adjudicar fondos para el fortalecimiento de la
sociedad civil dentro de su cooperación bilateral, lo que supone mayores esfuerzos para apoyar
la participación de OSC en programas sectoriales.
En segundo lugar, la concepción de fondos flexibles que atiendan a los diferentes tipos y
familias de organizaciones (diferentes niveles de estructuración, alcance geográfico, etc.)
En tercer lugar, la importancia de los ejercicios de mapeo de la sociedad civil para un mejor
conocimiento de los actores y poder establecer los apoyos en función de sus necesidades.
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Finalmente, la necesidad de apoyar a redes para facilitar la armonización, si se atiende algunas
cuestiones como la apropiación por sus integrantes. El grupo recomendó un apoyo a redes
basado resultados y mediante instrumentos a medio y largo plazo.
4. El principio de alineamiento y las OSC y las AL: ¿retos y oportunidades?
4.1. Principales elementos de diagnóstico
La mesa identificó las siguientes oportunidades:
En primer lugar, el papel que pueden desempeñar las OSC en el enriquecimiento de los debates
políticos, a partir de sus propias perspectivas, a veces incluso desafiantes. Dar participación a las OSC
en los diálogos ayuda a asegurar que se incluyan las perspectivas de las distintas partes interesadas
en las estrategias y programas nacionales de desarrollo. Ello supone reconocer el conocimiento y la
experiencia acumulados por las OSC y, con la misma fuerza, supone también reconocer su
autonomía e independencia. No se puede pensar en sociedades democráticas sin OSC autónomas,
independientes y críticas, capaces además de aportar respuestas innovadoras a problemáticas
sociales.
En segundo lugar, la mesa identificó como oportunidad la posibilidad de alineación de las OSC a
partir de objetivos comunes, y la voluntad de avanzar hacia resultados concretos. Ello requiere de la
confianza mutua, pasar de la consulta a una participación real, y también por parte de los donantes,
elaborar modelos más flexibles y creíbles.
En cuanto a retos, la mesa destacó los siguientes aspectos:
En primer lugar, el desafío que supone habilitar de forma regular y sistemática un espacio que
permita a la sociedad civil hacer oír su voz en todas las etapas del proceso de desarrollo (desde el
diagnostico y elaboración de políticas y programas, hasta la implementación de los programas y la
responsabilización por los resultados en respeto de la cláusula democrática). En segundo lugar, la
mesa centró los debates entorno a la necesaria revisión de los modelos de desarrollo y en base a
estos trabajar sobre líneas, objetivos y resultados que permitan mantener la identidad de las OSC y
contribuyan a generar sinergias tendientes al cumplimiento del principio de alineamiento.
4.2. Buenas prácticas y ejemplos exitosos identificados
La mesa centró los debates en la experiencia peruana de la Mesa de Concertación, que fue
presentada durante la mañana, y mediante la cual se involucra a las OSC en la elaboración de
políticas públicas en sectores determinados. En el sector del comercio exterior, el plan nacional
exportador, que tiene una visión de 10 años, fue consensuado entre el sector público y el sector
privado de todo el país. Para ello los distintos actores interactuaron sobre un plan definido por las
OSC, el gobierno, y el sector privado, lo que facilitó una sinergia positiva también en cuanto a
monitoreo de resultados e impacto.
4.3. Principales mensajes de la Mesa
Dos fueron los principales mensajes consensuados por la mesa:
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En primer lugar la constatación que existen una serie de condiciones básicas para que el
alineamiento sea posible y efectivo, particularmente: (i) la participación, que permite la
inclusión de las OSC en un diálogo de políticas constructivo y esto, desde un principio; (ii) el
reconocimiento de los actores de la SC en su capacidad de hacer propuestas y en el respecto de
su identidad; (iii) la relación entre los diferentes actores, que debe basarse en la premisa de una
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confianza mutua que debe ser conquistada y; (iv) el fortalecimiento de la capacidad de
participación de todas las partes interesadas tanto a nivel nacional como local.
En segundo lugar, la invitación a que los distintos instrumentos que utiliza la cooperación
incluyan a las OSC de manera a enriquecer los procesos participativos bajo la dirección de los
gobiernos o como vehículos alternativos de canalización de cooperación por parte de los
donantes (vinculado con el GT3)
A modo de conclusión
De los debates mantenidos en estas cuatro mesas de trabajo sobresale como, en el contexto
latinoamericano, el problema decisivo del cambio, para construir una visión común de lo que
significa la eficacia de la ayuda (y la interpretación de sus principios propiamente dichos), radica en la
participación continua de la mayoría de los actores sociales en la definición de lo público y abre
una nueva dimensión de las relaciones Estado-sociedad civil. Para ello, es necesario generar
espacios más participativos políticos y técnicos.
En este sentido es importante destacar algunas transformaciones que deben caracterizar este
proceso:
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Fortalecimiento de la sociedad civil (a nivel local, nacional, regional e internacional):
construyendo capacidades de propuesta, articulación e incidencia política; además de la
reconstrucción paulatina del tejido social.
Fortalecimiento de redes sociales, y diseño de mecanismos de apoyo adecuados para ello.
Impulso de la participación ciudadana en los espacios locales.
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