Reformas educativas en los acuerdos de paz

Transcripción

Reformas Educativas en los Acuerdos de Paz
Reformas
educativas en
los acuerdos
de paz
Autores:
Francisco Díez
Jason Quinn
www.rededupaz.co
www.rededupaz.co
ISBN: 978-9588902-98-2
Año 2015, Bogotá D.C
Dirección
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo – PNUD
Avenida 82 No. 10 – 62, Piso 3
+57 1 4889000
Impreso por
Torreblanca Agencia Gráfica
Diseño
Machete
www.estudiomachete.com
Ilustraciones
Martín Guerrero
Reformas
educativas en
los acuerdos
de paz
Autores:
Francisco Díez
Jason Quinn
contenidos
6 Prólogo
Red de educación para la paz y los
derechos humanos
pg. 7
12 Introducción
18 La estructura de las
Reformas Educativas en
los Acuerdos de Paz
(1) Acceso igualitario a una Educación
de calidad
pg. 20
Qué puede esperar ganar Colombia?
Implementación y Matriculación
pg. 24
(2) El gobierno del Sistema Educativo
pg. 32
(3) Socialización: Historias y
Educación Ciudadana
pg. 38
(4) Identidades: Incorporando
Idiomas y Culturas
pg. 48
(5) Capacitación para ex Combatientes
pg. 52
56 Recomendaciones
62 Algunos recursos
adicionales para una
investigación más
exhaustiva
Prólogo
Desde 2014, distintos actores de la cooperación internacional y de organismos multilaterales, del Gobierno nacional y distrital, de los movimientos sociales, del sector privado y de colectivos de docentes
y estudiantes vienen desarrollando esfuerzos para
articular y poner en diálogo su experiencia, su saber
y sus recursos. Con esto se busca crear y consolidar
la Red de Educación para la Paz y los Derechos Humanos como un espacio que permita aunar esfuerzos e incidir en una política pública de educación
para la paz y los derechos humanos pertinente y de
calidad, que responda a los retos que supone la construcción y sostenibilidad de la paz territorial en el
país, tanto del orden regional como nacional.
Con este propósito, la Red de Educación para la Paz
y los Derechos Humanos ha previsto desarrollar acciones en tres líneas estratégicas, con el ánimo de
alentar la incorporación de esta educación como un
eje constitutivo de las reflexiones educativas y de
los mecanismos de formulación de política pública
como lo son los planes de desarrollo locales y los
planes de educación sectoriales, entre otros, partiendo del reconocimiento de las experiencias y realidades de los territorios.
La primera línea, Instancias de Coordinación Territorial y Movilización, busca profundizar en procesos
con enfoque territorial que logren poner en marcha
acciones de incidencia en escenarios de toma de decisión del nivel local y nacional, para favorecer el desarrollo de una propuesta de educación para la paz
pertinente con las realidades y contextos diversos a
7
Red de educación
para la paz y los
derechos humanos
lo largo y ancho del país. Se trata de provocar sinergias entre los gobiernos locales y el nacional, para
enriquecer una propuesta de educación para la paz
y los derechos humanos amplia e incluyente, que
aporte a la profundización de una cultura de paz.
La segunda línea, Redes de Docentes y Estudiantes
busca promover procesos de movilización de docentes y estudiantes en todo el territorio nacional
que logren impactar en la integración curricular de
pedagogías para la paz, los derechos humanos y la
memoria como apuesta por una educación integral y
de calidad. Se trata pues, de sumar la voz, el saber y
la capacidad organizativa de docentes y estudiantes
en el proceso.
La tercera línea es Gestión del Conocimiento, desde
la cual se pretende diseñar e implementar estrategias
para facilitar la circulación de saberes y el intercambio de experiencias en educación para la paz que docentes, estudiantes y organizaciones sociales, vienen
construyendo desde los diversos territorios del país.
8
Parte de este proceso ha permitido identificar buenas prácticas de políticas educativas de Educación
para la Paz que pueden dialogar con otras experiencias del país, entre las cuales resalta la experiencia
de la Secretaría de Educación de Bogotá, que viene
implementando desde el año 2013 el proyecto de
Educación para la Ciudadanía y la Convivencia.
Apostando por una educación de calidad, este proyecto integra los saberes disciplinarios y académicos
fundamentales, con el desarrollo de capacidades
9
ciudadanas como la dignidad, la identidad, el cuidado del cuerpo y de la naturaleza, el respeto por los
derechos humanos y los deberes, la participación y
en general, todo aquello que permita fortalecer la
paz, la democracia y la convivencia.
++ La primera de ella es integración curricular,
en donde se busca articular los saberes científicos, populares, artísticos, corporales, estéticos con la experiencia de vida en los territorios, apostando por la construcción conjunta
de oportunidades para la transformación en
el contexto. A través de esta apuesta, se fortalecen las capacidades ciudadanas a través de
aprendizajes significativos y contextualizados
que contribuyen a formar ciudadanos y ciudadanas con capacidad de reflexión y acción
crítica para construir la paz.
++ La segunda apuesta es empoderamiento y
movilización. Parte de la premisa de que para
materializar el sueño de la paz es necesario
fortalecer las capacidades de las personas de
modo tal que puedan transformar las relaciones de poder, en la búsqueda de que todos
y todas se reconozcan como sujetos multiplicadores, al saberse sujetos empoderados
capaces de pensar de manera diferente sus
realidades y actuar para transformarlas.
El proyecto de educación para la ciudadanía y la convivencia organiza diversas estrategias y acciones alrededor de tres apuestas centrales e interdependientes:
++ Por último, está la convivencia y la construcción de relaciones armónicas, un eje
fundamental en la educación para la paz. El
proyecto de educación para la ciudadanía y
la convivencia reconoce los retos que entraña
educar para la paz, en contextos de violencia, desigualdad, pobreza y exclusión. En
este sentido, se ponen en marcha estrategias
orientadas tanto en la atención y reparación
integral de situaciones que vulneran la dignidad, como en la implementación de pedagogías orientadas a la transformación creativa
de conflictos.
Respondiendo a la interdependencia de estas tres
apuestas, se han definido cuatro grandes estrategias:
++ Los Planes Integrales de Educación para la
Ciudadanía y la Convivencia -PIECC, que
consisten en la creación y aplicación de
herramientas pedagógicas de diagnóstico,
planeación, acción y reflexión que permiten
a la comunidad educativa articular desde la
escuela distintos proyectos e iniciativas que
posibiliten el desarrollo de las capacidades
ciudadanas esenciales.
++ Las Iniciativas Ciudadanas de Transforma-
10
ción de Realidades- INCITAR- que promueven
el empoderamiento a través de apoyos para
crear oportunidades de aprendizaje liderados
por actores de la comunidad educativa.
11
++ La estrategia de Respuesta Integral de Orientación Escolar –RIO-, un sistema integral de
atención situaciones críticas de convivencia
y seguridad en la escuela, y al mismo tiempo
busca fortalecer las escuelas como espacios
protectores y seguros.
pende por el desarrollo y difusión de nuevas
prácticas y aprendizajes coherentes con el método de reflexión, acción, participación- RAP-.
Así, la construcción de una política educativa integral y de calidad dirigida a la construcción de paz,
se sustenta en la trascendencia de la escuela como
espacio de aprendizaje.
Esta publicación forma parte de los primeros esfuerzos por crear y consolidar la Red de Educación para
la Paz y los Derechos Humanos que, en el marco de
su componente de Gestión del Conocimiento, supone
un documento de partida para avanzar hacia una
educación para la paz.
++ La estrategia de Gestión del Conocimiento pro-
Introducción
Los académicos especializados en estudiar guerras
civiles citan habitualmente como una de las causas
del conflicto la falta de oportunidades educativas o
las disparidades en el acceso a la educación de un
grupo determinado. Los ejemplos son abundantes. En
Sudán, la mayoría de los reclutas del Ejército de Liberación del Pueblo de Sudán (SPLA según sus siglas
en inglés) fueron descritos como “jóvenes” enojados
por “la falta de oportunidades educativas para los no
musulmanes”1. Keen argumenta que “la guerra civil
en Sierra Leona, en realidad, no puede entenderse sin
comprender el sentido profundo de la ira generada
por la falta de buen gobierno y de las oportunidades
educativas”2. En Liberia,”la clase dominante utiliza el
analfabetismo masivo como una herramienta de manipulación para permanecer en el poder y ocultar sus
altos niveles de corrupción”3.
1 Johnson, Douglas Hamilton. 2011. The Root Causes
of Sudan’s Civil Wars: Peace Or Truce. Boydell & Brewer
Ltd,mp. 132.
2 Keen, D. (2000) Incentives and Disincentives for
Violence, in M. Berdal and D.M. Malone (eds), Greed and
Grievance: Economic Agendas in Civil Wars, Boulder CO:
Lynne Rienner, p.35.
12
3 Kieh, George Klay. 2008. The first Liberian civil war:
the crises of underdevelopment. Peter Lang Publishing,
p. 115.
13
Pero la conexión no es reciente; un historiador de la
Guerra Civil española (1936-1939) escribió que aun
cuando el conflicto tuvo una serie de factores desencadenantes inmediatos, “el problema cultural real en
España fue la falta de educación. Casi veinte provincias, por ejemplo, tuvieron una tasa de analfabetismo
del 50 por ciento o más”5. Aunque los eruditos con
frecuencia ven una conexión entre el bajo nivel de
educación y un mayor riesgo de guerra civil, no hay
una única explicación de cómo una conduce a la otra.
Los tres enfoques teóricos utilizados más frecuentemente enfatizan: a) los costos de oportunidad, b) el
posicionamiento relativo de los grupos sociales y c)
los procesos de socialización.
La primera aproximación a la guerra civil mencionada analiza la decisión de unirse a la insurgencia
como una función de los “costos de oportunidad”.
4 Marques, José, and Ian Bannon. Central America:
Education Reform in a Post-Conflict Setting, Opportunities and Challenges. World Bank, Conflict Prevention
and Reconstruction Unit, Social Development Department, Environmentally and Socially Sustainable Development Network, 2003.
5 Thomas, Hugh. The Spanish civil war. Random House LLC, 2001.
En El Salvador, Guatemala y Nicaragua, los sistemas de
educación pre-guerra civil eran “altamente centralizados, burocráticos y tenían un fuerte sesgo urbano” que
excluía a grandes segmentos de la juventud rural4.
Según este punto de vista, mientras más educación
tienen las personas, más oportunidades hay de que
ellos se vean a sí mismos rechazando convertirse en
insurgente. Según Collier, un defensor de este punto
de vista, “un país con grandes recursos naturales,
muchos hombres jóvenes, y poca educación está en
gran riesgo de conflicto”6. Agrega que “la educación
es relativamente más importante que la proporción
de los hombres jóvenes”. Collier considera que el país
que experimenta una guerra civil sólo tiene 45 por
ciento de sus jóvenes varones, en promedio, en la
educación secundaria. El supuesto es que el nivel de
educación impacta la percepción que un individuo
tiene acerca de qué tipo de oportunidades estarán
disponibles para ellos.
En el segundo enfoque, son las disparidades entre
grupos en el acceso a la educación de calidad lo que
conduce a la guerra civil, ya que produce una desigualdad política y/o económica entre ellos. En su
ya clásica obra sobre grupos étnicos en conflicto,
Horowitz sostiene que la causa fundamental de los
conflictos en todo el mundo es la tendencia humana
natural “de dividir y comparar.”7 Según este punto de
vista, lo que motiva a una persona a unirse a la insurgencia no es necesariamente su actual nivel deprivación o falta de oportunidades, sino más bien un
6 Collier, Paul. Economic Causes of Civil Conflict and
their Implications for Policy. Washington, DC: World
Bank, 2000.
14
7 Horowitz, Donald (1985). Ethnic groups in conflict.
Univ of California Press.
sentimiento de indignación por cómo su grupo está
posicionado en comparación con otros grupos. Muchas guerras civiles se inician por los grupos ‘más
atrasados’ contra los grupos ‘más avanzados’ para
compensar un control político o económico desproporcionado. O al revés como en el caso de Sri Lanka,
donde los grupos minoritarios avanzados se rebelan
contra las políticas dirigidas a ellos desde el grupo
mayoritario, porque las consideran discriminatorias.
La historia de las relaciones de grupo en estos casos,
suele revelar un período en la historia del grupo en la
cual ellos tenían un muy alto nivel de acceso a la educación de alta calidad, por lo general en forma de escuelas creadas por las potencias coloniales. Un ejemplo del impacto de la educación, es el hecho de que en
numerosos casos de conflictos entre grupos, el grupo
más “avanzado” era -antes de que ganara un acceso
desproporcionado a las oportunidades educativas- el
grupo en desventaja. Los tamiles de Sri Lanka, por
ejemplo, eran históricamente el grupo en desventaja
económica con respecto a la mayoría cingalesa, debido
a la mala calidad del suelo en el norte, donde los tamiles residen. Cuando los británicos establecieron escuelas misioneras en Jaffna, los tamiles rápidamente tomaron ventaja y con el tiempo comenzaron a dominar
la nueva administración colonial. Para consternación
de la mayoría cingalesa, mucho más grande en número, los tamiles llegaron a dominar la economía de
Sri Lanka, las universidades, el gobierno, la administración pública, el comercio y todas las profesiones de
alto rango. La misma historia se puede contar acerca
de los alawitas en Siria y hay muchos otros casos.
15
Un tercer enfoque se centra en los efectos socializantes de la educación. Según este punto de vista un
buen nivel de instrucción tiene un efecto pacificador
porque conduce a la adopción de un entorno cultural
más cosmopolita. La educación también puede tener
un efecto pacificador simplemente porque las personas pueden evaluar mejor ideas que compiten entre sí
o sistemas de creencias –lo que conduce a modos más
racionales de conducta y pensamiento. En el reciente
best-seller The Better Angels of Our Nature: Why Violence has Declined (Los mejores ángeles de nuestra
naturaleza: ¿Por qué la violencia ha disminuido) el
psicólogo Steven Pinker atribuye la disminución general de todas las formas de violencia humana desde
la Edad Media, a un largo proceso de socialización de
muchos siglos, en última instancia encontrando sus
raíces en la alfabetización generalizada, donde las
malas ideas son desacreditadas gradual y continuamente por la alfabetización masiva, permitiendo acumular el progreso durante muchas generaciones.8
En sus esfuerzos por negociar el fin de la guerra interna, las partes en conflicto a menudo incluyen las
reformas educativas que se implementarán como
parte de una solución negociada al conflicto.
A continuación, se examinan las formas en las que los
actores del conflicto han tratado de incluir las reformas educativas en sus respectivos acuerdos de paz.
16
8 Pinker, Steven. The better angels of our nature: Why
Violence has Declined. Penguin UK, 2011.
17
La estructura
de las Reformas
Educativas en
los Acuerdos
de Paz
Se han negociado cientos de acuerdos de paz en
conflictos internos desde 1989 que varían ampliamente en su contenido y finalidad. La mayoría, son
acuerdos temporarios o parciales que se incorporan
luego a un acuerdo final, si se puede alcanzar un
acuerdo global. El acuerdo final deberá entonces
ser implementado para terminar definitivamente el
conflicto interno. El proyecto de la Matriz de Acuerdos de Paz recopila todos los datos de esta última
categoría de acuerdos, así como sobre su ejecución
e implementación, analizando los esfuerzos realizados para poner fin al conflicto interno armado. De
todos los acuerdos recogidos, el 44% contiene una
Disposición que prevé la Reforma Educativa.
19
Las Disposiciones sobre Reforma Educativa contenidas en los diversos acuerdos de paz, tienen cinco
objetivos generales:
2. Pueden tratar de reformar la estructura
organizacional y el gobierno del sistema
educativo.
3. A menudo intentan promover la reconciliación entre grupos y la cohesión social del
país, proporcionando una educación cívica
uniforme o una educación “para la paz”.
4. Puede incorporar y legitimar la lengua y la
cultura de grupos minoritarios -étnicos y
lingüísticos- en la enseñanza en el aula.
5. Puede intentar rehabilitar a las personas
afectadas por la guerra con el acceso a
programas educativos y de formación profesional.
A continuación se analiza cada uno de estos tipos de
Disposición, incluyendo evidencias derivadas de los
casos y experiencias acerca de su implementación.
1. Intentan ampliar el acceso igualitario a
una educación de calidad y reparar los
daños al sistema escolar
(1)
20
Acceso igualitario a una
Educación de calidad
Las Disposiciones de Reforma Educativa en los
acuerdos de paz se diseñan con frecuencia para ampliar el acceso igualitario a la educación. Se observan con frecuencia, incluso entre los más pobres de
esas naciones, grandes aumentos en la matrícula de
escuelas primarias en los primeros 36 meses de la
firma del acuerdo.
En Sierra Leona, el artículo 31 del Acuerdo de Paz
de Lomé de 1999 pidió al gobierno que de inmediato
“proporcionara educación gratuita y obligatoria para
los primeros nueve años de escolaridad” y estableciera un plan para proporcionar un adicional de tres
años de educación secundaria. Al final de la guerra,
el sistema escolar de Sierra Leona estaba gravemente dañado y sólo el 40% de los niños en edad escolar
asistían a la escuela. En 2001, el gobierno aprobó una
ley que estableció la educación primaria universal en
el país por primera vez. Esta ley fue posteriormente
ampliada con el Acta de Educación de 2004.9 Entre
2001 y 2003 hubo rápidos aumentos en la inscripción.
Al final de la guerra (1999), había aproximadamente
442.915 alumnos matriculados en la enseñanza primaria. Este número se había incrementado a 554.308
a finales de 2001, y a 1.000.000 en 2004.
9 Sierra Leone Education Act (No.2 of 2004)
<http://www.sierra-leone.org/Laws/2004-2p.pdf>
El Programa de Acción de Bruselas de la ONU (20012010) reportó incrementos en la matriculación para
la escuela primaria en Sierra Leona de 1.135.000 en
2004 a 1.322.000 en 2007.10 Las últimas cifras disponibles para el año 2012 ponen el número de escolarización primaria en 1.252.343 niños, y el número
de maestros de primaria en 37.957 (o 32 estudiantes
por maestro). No hay cifras disponibles para el gasto
público en educación en Sierra Leona, pero la asistencia oficial neta para el desarrollo y la ayuda oficial
recibida en el año 2001 fue de 558 millones de dólares (en dólares constantes de 2011) y se mantuvo un
promedio de 477 millones por año entre 2001 y 2012.
En Guatemala, el “Acuerdo para una Paz Firme y
Duradera” firmado en diciembre de 1996 ordenó al
Ministerio de Educación: “Procurar la realización efectiva del derecho constitucional a la educación, a la
que toda la población tiene derecho, especialmente en
las comunidades indígenas que presentan los niveles
más bajos de cobertura educativa ... Incrementar el
presupuesto del Ministerio de Educación, de manera
que una parte sustancial de este incremento se pueda
asignar a la aplicación de la reforma educativa”. Tras
la firma del acuerdo, se tomaron medidas inmediatas
para poner en práctica las reformas y en los primeros
años, la situación mejoró considerablemente.
10 Compilation of National Reports for the Review of
the Implementation of the Brussels Program of Action
for the Decade 2001-2010.
<http://www.un.org/wcm/webdav/site/ldc/shared/
UN%20National_Report%20_PT_II.pdf>
21
22
En Guatemala al final de la guerra (diciembre de
1996) la tasa de finalización de la escuela primaria
de los niños a la edad correspondiente era del 53%,
o 1,51 millones, con 43.403 maestros de nivel primario (35 estudiantes por maestro). A fines de 1998, la
matrícula primaria había aumentado a 1,68 millones
y a los cinco años desde la firma del acuerdo, la matrícula era de 1,97 millones. En general, en la década
siguiente al acuerdo, la matrícula aumentó alrededor
de 90.000 estudiantes por año, en promedio. En las
últimas cifras disponibles
(2011), la tasa de egreso de los alumnos de primaria
se había elevado a 90 por ciento y el número de niños
en la escuela primaria había aumentado a 2,64 millones de alumnos, un aumento del 57% o 1,1 millones
de niños en una década y media11. A su vez, la matrícula de secundaria tuvo un aumento del 47% ya que
pasó de los 375,528 estudiantes que tenía en el año
del acuerdo de paz (1996) a 801.324 en 2011.
11 World Bank: World Development Indicators.
Figura 1. Matriculación
en la Escuela Primaria en
Guatemala luego de los
Acuerdos de Paz (en millones)
23
2,8
2,6
Millones
2,4
2,2
2,0
1’8
1,6
Tabla 1. Matriculación en la
Escuela Primaria en Guatemala
durante una década y media
(en millones)
Año
Matriculación
Año
Matriculación
Fin de la guerra
1.51
2004
2.28
1997
1.54
2005
2.34
1998
1.68
2006
2.40
1999
1.82
2007
2.44
2000
1.90
2008
2.50
2001
1.97
2009
2.65
2002
2.07
2010
2.65
2003
2.17
2011
2.64
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
fin de la
guerra
1,4
Qué puede esperar ganar
Colombia? Implementación y
Matriculación
24
Con el propósito de analizar estos efectos con mayor
rigor académico, se reunieron un conjunto de datos
sobre sociedades que superaron una guerra civil en
una serie transversal de tiempo, para poder medir el
impacto que tuvo en el contexto post-acuerdo la aplicación de disposiciones sobre reforma educativa en
la inscripción de estudiantes y en otros indicadores.
El conjunto de datos cubre 72 países que superaron
conflictos internos y 173 maneras diferentes de finalización del conflicto entre 1989 y 2012 (comprende a
varios países que a lo largo del tiempo tuvieron múltiples conflictos). Estos casos de post-conflicto fueron
codificados por el Programa de Datos sobre Conflictos
de Uppsala (UCDP). Esta codificación nos permite
hacer dos comparaciones importantes: a) Podemos
comparar países que implementaron acuerdos de paz,
con países en los que la guerra civil terminó de otras
formas (victoria del gobierno, de los rebeldes o por estancamiento de la situación); y b) Podemos comparar
a los países que implementaron específicamente Disposiciones de Reforma Educativa dentro de su acuerdo
de paz, con todos los casos en los que no se implementaron reformas a la educación (incluyendo aquellos
que negociaron un acuerdo de paz, pero éste no previó
la Reforma Educativa). Las dos principales variables
explicativas entonces, son: Implementación de la Reforma Educativa (0 a 3) por un lado e Implementación
Agregada del Acuerdo (0 a 100) por el otro. Se analizan
12 (doce) variables dependientes diferentes: 8 indicadores educativos y 4 indicadores de calidad de la paz.
En cuanto a los resultados, la primera fila de la Tabla
2 examina los efectos de la aplicación de las dispo-
siciones de reforma educativa a través de ocho indicadores diferentes de educación. El grupo de comparación en estos casos está integrado por aquellos
países que salen del conflicto y que no implementaron Reformas Educativas. El Proyecto PAM codifica el
nivel real de implementación de las Disposiciones de
Reforma Educativa mediante una escala ordinal de
cuatro partes (implementación no iniciada [0], mínima [1], intermedia [2], e implementación completa
[3]). Como se ve en los modelos 1 a 4, la implementación de reformas educativas conduce a aumentos
significativos en todos estos indicadores.
En el modelo 1, el coeficiente de Matriculación en Primaria sugiere que a medida que aumentan los niveles
de implementación de las reformas educativas de un
nivel al siguiente, la matriculación se incrementa en
436.000 estudiantes. La implementación completa de
las Disposiciones de Reforma Educativa conduce a un
aumento en la matriculación en primaria de 1.308.138
estudiantes, en comparación con situaciones de
post-conflicto en los que la aplicación fue cero o no
existía ninguna disposición sobre Reforma Educativa.
Dicho de otra forma, en escenarios posteriores a una
guerra civil, donde las partes negocian y se implementan totalmente las Reformas Educativas, en una
década posterior a la guerra civil, hubo 1,3 millones
más de estudiantes inscritos en las escuelas primarias que en aquellos países en los que no se negociaron o no se implementaron las reformas educativas.
En el Modelo 2, vemos que la implementación de las reformas educativas aumenta la matriculación femenina
25
en primaria un 0.757 del uno por ciento para cada nivel
de ejecución o de más de 2 puntos porcentuales para la
aplicación completa (0.757 * 3).
El Modelo 3 indica que al aumentar la implementación de las disposiciones sobre Reforma Educativa,
la cantidad de maestros sube en el país a 12.933, en
comparación con los países en los que la ejecución
era nula. La plena implementación conduce a un
aumento de 38.799 profesores, en promedio.
El Modelo 4 muestra una correlación altamente significativa (p> 0,000) entre la proporción de niñas y
niños en la educación primaria y la implementación
de las reformas educativas de los acuerdos de paz. Se
puede esperar que la implementación plena produzca un aumento de aproximadamente 6 puntos en la
proporción de niñas y niños.
En el modelo 5, la implementación de las reformas
educativas es marginalmente significativa con respecto a la matrícula para el secundario (en una prueba de un solo caso). El signo del coeficiente es positivo e indica que la plena aplicación podría producir
un aumento de 854 mil estudiantes en el secundario.
En el modelo 6, el coeficiente es altamente significativo y sugiere que la matrícula femenina debería
aumentar casi 3 puntos porcentuales con implementación plena.
26
Los Modelos 7 y 8 indican que la implementación de
la reforma educativa no condujo a un incremento
en los docentes de secundaria o en la matriculación
profesional. El hecho de que se vincule significativamente la Implementación de los Acuerdos de Paz (en
lugar de la Reforma Educativa) con la matrícula secundaria, los profesores de secundaria, y la matrícula profesional sugiere que estos elementos dependen
de un contexto más amplio que la educación primaria. En términos más simples, se necesita menos
para lograr que el niño asista a la escuela de lo que
hace falta para que lo haga un estudiante de escuela
secundaria. El hecho de que la aplicación del acuerdo
de paz en su conjunto aumente la educación secundaria, sugiere mejoras en la calidad de vida dentro
de la sociedad en general.
En escenarios posteriores a una guerra civil, donde
las partes negocian y se implementan totalmente
las Reformas Educativas, en una década posterior
a la guerra civil, hubo 1,3 millones más de estudiantes inscritos en las escuelas primarias que en
aquellos países en los que no se negociaron o no se
implementaron las reformas educativas
27
Tabla 2: Regresión bivariada de
las reformas educacionales de
aplicación en indicadores de
educación en el post-acuerdo
28
Modelo
Variable
1
Matrícula
primaria
(estudiantes)
2
Reforma Implementación
Educativa
RE (0 a 100%)
Acuerdo
Global
Implementación
AG (0 a 100%)
N
436.046
1,900%
18.967
0,000%
1.635
Primaria
mujeres
(%increm.)
0,757
0,000%
0,03
0,000%
1.594
3
Profesores
Primaria
12.933
0,200%
672,86
0,000%
1.270
4
Proporción
niña-niño
(primaria)
2,056
0,000%
0,113
0,000%
1.208
5
Matrícula
secundaria
284.628
15,600%
21.020
0,000%
1379
6
Secundaria
mujeres
(%increm.)
0,993
0,000%
0,057
0,000%
1.431
7
Profesores
secundaria
5.494
75,700%
1.163
0,800%
950
8
Matrícula
profesional
48.090
41,400%
2.036
0,800%
1.272
Tabla 3: Regresión bivariada de
la implementación de reformas
educativas en indicadores de paz
Variable
9
Gasto
militar
como% del
PIB
10
Reforma Implementación Acuerdo Implementación
Educativa
RE (0 a 100%)
Global
AG (0 a 100%)
N
-0,364
0,100%
-0,021
0,000%
1.635
Flujos de
IED (en
millones)
46.607,6
0,000%
677,74
0,000%
1.594
11
Las muertes
en batalla
anuales
(miles)
-183,96
0,200%
-5,63
0,000%
1.370
12
Tasa de
mortalidad
infantil
(por 100k)
-7,4
0,000%
-0,34
0,000%
1.208
Modelo
29
En la Tabla 3, se analizan diversos indicadores acerca de la calidad de la paz.
En el modelo 9, vemos que en los países que implementan plenamente la reforma educativa, el gasto
militar como porcentaje del PIB se reduce en más
de un punto porcentual. Sorprendentemente, este
efecto constituye la mitad del efecto de la aplicación
de la totalidad del acuerdo (2 puntos porcentuales).
Esto sugiere que la implementación de la reforma
educativa es mucho más importante que las demás
disposiciones del acuerdo, cuando se trata de que un
gobierno cambie sus prioridades en esta área específica.
En el Modelo 10, nos encontramos con que los países
que implementaron plenamente las reformas educativas recibieron 140 millones de dólares más de
inversión extranjera directa que los países en los que
la implementación fue cero o que no incluían reformas educativas.
En el modelo 11, examinamos los efectos de la aplicación de las reformas educativas en el número de
muertes en combate por conflictos civiles cada año.
El coeficiente es altamente significativo y sugiere que
la plena implementación de las reformas educativas
implicará 551 muertes menos en batalla cada año.
Por último, el Modelo 12 indica que la mortalidad
infantil se redujo en 22 muertes por cada 100.000
nacimientos en los países de la muestra que implementan plenamente las reformas educativas.
30
31
(2)
32
El gobierno del
Sistema Educativo
Las Disposiciones de Reforma Educativa en los
acuerdos de paz pueden incluir también reformas
en el gobierno y la organización de un sistema educativo. Estas reformas habitualmente implican esfuerzos para descentralizar el control del sistema
escolar. La descentralización de los programas se
pueden encontrar tanto en los conflictos en los que
se disputa el control del gobierno central (conflictos
revolucionarios) como en los conflictos de base territorial (conflictos secesionistas). En los primeros, las
reformas están orientadas a poner fin a los patrones
de exclusión y a la corrupción que se percibe que
proviene de la capital, delegando el control de las escuelas al nivel local -especialmente en relación con
las áreas de financiación, y contratación y despido
de los docentes. En los conflictos de base territorial,
el acuerdo de paz en su conjunto está generalmente
diseñado para otorgar un mayor grado de autonomía
al territorio en disputa, y esto incluye el sistema
educativo en particular.
En El Salvador, finalizada la guerra civil, los funcionarios del Ministerio de Educación visitaron las zonas de conflicto para evaluar la situación del sistema
escolar. Encontraron que las escuelas más funcionales y eficaces eran unas escuelas privadas conocidas
como Escuelas Populares, financiadas y operadas por
las comunidades locales y por ministros de la Iglesia
de diversos lugares del mundo. Las primeras medidas adoptadas por el Ministerio de Educación fueron
proveer a estas escuelas un financiamiento constante y nuevos maestros (la mayoría no tenían maestros
calificados ni textos). El Salvador avanzó y puso en
práctica un proceso de descentralización del sistema educativo. La administración de las escuelas,
incluyendo las finanzas y la contratación y despido
de empleados se puso en manos de la comunidad
local. Según Marques y Bannon “el Ministerio cosechó rápidamente los beneficios de esta descentralización de gran alcance.”12 La razón principal de esta
mejora a nivel de la escuela local fue que puso fin a
la corrupción que existía en el sistema centralizado,
donde antiguamente “el Ministerio de Educación
había sido uno de los principales, si no el principal,
foco de clientelismo político a través de los nombramientos de maestros13. La escolarización primaria
en el Salvador hacia el final de la guerra (1992) era
del 64% de los del grupo de la edad correspondiente
a la escolarización, o un total de 809.487. Una década
más tarde (2002), esas cifras fueron del 82% o 987.676
estudiantes. La inscripción alcanzó su pico máximo
en 2004 con 1.045.485 estudiantes y ha disminuido
en general desde entonces. El número de profesores
ha aumentado cada año alcanzando un máximo de
31.077 o 31 estudiantes por maestro. La matrícula
secundaria era de 227.674 en 1992, 369.848 en 1995 y
498.245 en 2012.
12 Marques, José, and Ian Bannon. 2003. Central
America: Education Reform in a Post-Conflict Setting,
Opportunities and Challenges. World Bank, Conflict Prevention and Reconstruction Unit, Social Development
Department, Environmentally and Socially Sustainable
Development Network, p.9.
13 Ibid., p. 9
33
A raíz de algunas de estas experiencias en El Salvador, en Guatemala, el Acuerdo de 1996 indicó que
el gobierno debía: “descentralizar y regionalizar el
sistema con el fin de adaptarlo a las necesidades
lingüísticas y culturales ... Dar a las comunidades y
a las familias un papel activo en la determinación de
los planes de estudio y el calendario escolar y la autoridad para proponer el nombramiento y remoción
de los maestros ... Reclutar y capacitar a los maestros
indígenas bilingües y a los funcionarios técnicos y
administrativos para el desarrollo de la educación en
sus comunidades y para introducir mecanismos que
permitan la consulta y la participación de representantes de comunidades y organizaciones indígenas
en el proceso educativo”.
A partir del programa EDUCO de El Salvador (Educación con Participación de la Comunidad), Guatemala
puso en marcha el Programa Nacional de Escuelas
administradas por la comunidad para la Promoción
de la Educación, o PRONADE. Se establecieron Oficinas de Educación en cada uno de los departamentos
de Guatemala que estarían a cargo de la implementación de las reformas y la dirección de las escuelas
de su jurisdicción (actualmente Guatemala se divide
en 22 departamentos que alberga un total de 332
municipios). También se puso en marcha un proceso
para que las comunidades pudieran nominar candidatos a los puestos de maestros y opinaran sobre
quién debía ser contratado.14
34
14 Marques & Bannon, Central America: Education Reform in a Post-Conflict Setting, p. 10.
En Filipinas, el Acuerdo Final de Mindanao de 1996
contiene al menos 32 artículos relativos a la educación, la mayoría de los cuales están dirigidos a poner
el sistema escolar bajo el control del nuevo gobierno
regional. En el acuerdo de Mindanao se afirma que
“la gestión, el control y supervisión de todo el sistema educativo en el ámbito de la autonomía deberán
ser la principal preocupación del Gobierno Regional
Autónomo, en consonancia con las políticas declaradas de los cuerpos nacionales de educación” (artículo 104). El artículo 94 estipula que “la relación del
cuerpo docente del Gobierno Regional Autónomo en
el sistema educativo nacional será el de un sistema y
subsistema, con énfasis en la autonomía del subsistema.” El acuerdo también estipula, sin embargo, que
las escuelas de la región autónoma deben cumplir
con los “requisitos y estándares mínimos” establecidos por el gobierno Nacional y el Departamento de
Educación (artículo 99). El Artículo 109 garantiza el
control local sobre la contratación de profesores y establece que “la selección, contratación, nombramiento y promoción de los trabajadores de la educación
primaria, secundaria y terciaria, será responsabilidad del Gobierno Regional Autónomo.”15
En cuanto a la implementación de estas reformas en
las Filipinas, muchas fueron concesiones y requirieron poco esfuerzo directo por parte del Gobierno de
Filipinas (GRP). Las pocas reformas que cayeron directamente bajo el dominio del GRP, o bien no se
15Ibid.
35
implementaron en absoluto o la implementación se
retrasó durante muchos años. La incorporación de
las escuelas Madrasah en el sistema escolar nacional
se demoró 9 años. (Durante este período de retraso
en la ejecución, el MILF -una escisión del MNLF inicial que firmó el acuerdo- incrementó sus filas de 8 a
9000 soldados). El desarrollo y la institucionalización
de la educación Madrasah fue finalmente aprobado
por el Departamento de Educación del GRP sólo en el
año 2004 bajo la Orden DepED No. 51. Esta orden permitió que las escuelas Madrasah soliciten financiación nacional por primera vez y reconoció el árabe
como un modo de instrucción.16
El acuerdo también estableció que el GRP debía proporcionar igualdad de oportunidades a la educación
a la comunidad autónoma mediante una financiación proporcionada. Según la información obtenida
de la Oficina Nacional de Estadística del GRP, la cantidad de dinero asignada a la región autónoma para
los propósitos educativos tras el acuerdo fue equitativa, comparándola con otras provincias del país. Por
ejemplo, en un año en particular, 1,6 mil millones
de pesos (38.2 millones de dólares) se destinaron al
nivel “Kindergarten” en el país en su conjunto. La
comunidad autónoma recibió 52,1 millones de pesos
(1,2 millones de dólares) o aproximadamente 3,14%
36
16 USAID. 2007. Policy Research on Access to Quality Basic Education for Muslim Learners: Final Report.
http://www.iyfnet.org/sites/default/files/Quality_BasicEd_4_Muslims.pdf (accessed 27 August 2012).
37
Las Disposiciones de Reforma Educativa en
los acuerdos de paz pueden incluir también
reformas en el gobierno y organización de un
sistema educativo.
Estas reformas habitualmente implican esfuerzos para descentralizar el control del sistema escolar.
17 GRP National Statistics Office, Retrieved from: http://
www.census.gov.ph/data/sectordata/datapop.html (accessed 06 August 2012).
de todo el presupuesto de Kindergarten para el país.
En el momento de la financiación, la población de la
comunidad autónoma era del 3,15% de la población
total del país. Por lo tanto, pareciera que el GRP asignó fondos para la educación de la región autónoma,
basándose exactamente en las estadísticas de población de la zona.17
(3)
38
Socialización: Historias y
Educación Ciudadana
Muchas de las Disposiciones sobre Reforma Educativa que se encuentran en los acuerdos de paz o
reconciliación, mencionan el objetivo de promover la unidad nacional a través del desarrollo de
la educación “cívica”, la educación “ciudadana” o
la “educación para la paz”. Los Acuerdos con frecuencia exigen una educación basada en la idea de
ciudadanía que “fortalezca la unidad nacional”, y
que promueva la “cohesión social”. Estos esfuerzos,
suelen comenzar con el intento de construir una
historia sobre la guerra civil y sobre las causas del
conf licto que las partes consideren mutuamente
aceptable. A partir de ese momento, las iniciativas
más ambiciosas de construcción de ciudadanía o
de educación para la paz tratan de crear actitudes
e interacciones intergrupales positivas. Programas
menos ambiciosos, en lugar de utilizar la educación
y las escuelas como una fuerza activa, positiva
para el cambio social, buscan solamente la eliminación del plan de estudios de aquellos aspectos
negativos o que potencialmente pueden mantener
el conf licto. Existen numerosas dificultades de implementación asociadas con estos dos objetivos. No
pocas veces, los intentos de construir una historia
“compartida” de la guerra civil falla y el objetivo es
abandonado.
Respecto al impacto de la implementación de programas de educación ciudadana o de cultura de
paz, existe un cierto consenso de que los programas
curriculares ambiciosos no han producido cambios
positivos en las actitudes de grupo a largo plazo.
Pero el grado de éxito está, sin duda, influido por la
39
Irlanda del Norte ofrece lo que puede ser el caso de
estudio más útil respecto a la educación de ciudadanía y la educación para la paz, en una sociedad
tradicionalmente dividida. Irlanda del Norte tiene
una larga historia de conflicto interno y de violencia
entre los que quieren que la tierra siga siendo parte
de Irlanda, de mayoría católica, y los que quieren
que siga siendo parte del Reino Unido, de mayoría
protestante. La Educación del Norte es sin duda
uno de los casos “post-conflicto” más estudiados.
La primera iniciativa educativa importante en Irlanda del Norte fue el programa Educación para la
Comprensión Mutua que se centró en exploraciones
críticas de la historia de la guerra civil y en desafiar
las identidades/creencias más sectarias. Los estudios
mostraron que los maestros evitaban gran parte del
material controvertido y que las iniciativas eran
18 Osler, A. and Starkey, H., 2006. Education for democratic citizenship: a review of research, policy and
practice 1995–2005. Research papers in education, 21
(4), 433–466; McAndrew, M., 2002. Ethnic relations and
education in divided societies: Belgium, Catalonia, Northern Ireland, Quebec. Kolor Journal on Communities, 1,
5–19; Smith, A., 2003. Citizenship education in Northern
Ireland: beyond national identity? Cambridge journal of
education, 33 (1), 15–31.
dificultad que el medio presenta y la profundidad de
la hostilidad inter grupos.18 En las sociedades severamente divididas, la evidencia sugiere que los esfuerzos más neutrales dirigidos a una educación des-politizada puede ser el mejor curso de acción.
impopulares entre los maestros.19 Muchos consideraban que el plan de estudios iba en contra de la
principal tendencia de post-guerra para mantener la
paz en Irlanda del Norte: evitar las discusiones sobre
religión, política y la historia del conflicto.20
Después de años de refinamiento del plan de estudios, la más reciente iniciativa de Irlanda del Norte
destinada a la educación ciudadana y a la mejora de
las relaciones en la comunidad es el Programa de
Ciudadanía Local y Global que se supone que enseña
a los estudiantes acerca de los valores de la ciudadanía, la tolerancia hacia las diferentes culturas, y
a discutir críticamente la naturaleza sectaria de los
conflictos civiles y de las diferencias entre grupos en
la sociedad de Irlanda del Norte. Niens et al. (2012)
entrevistaron a los profesores 6 meses antes y después del entrenamiento para enseñar el Programa
19 McGlynn. C. (2007). Rhetoric and reality: Are integrated schools in Northern Ireland really making a difference? Irish Educational Studies, 26(3). 271-287; Arlow,
M. (2004). Citizenship education in a divided society:
The case of Northern Ireland. In S. Tawil& A. Harley
(Eds.), Education, conflict and social cohesion (pp. 255511). Geneva: UNESCO; Donnelly. C. (2(M)8). The integrated school in a conflict society: A comparative analysis
of two integrated primary schools in Northern Ireland.
Cambridge Journal of Education, 38(2):187-198.
40
20 Tomlinson. K.. & Benefield, P. (2005). Education and
conflict: Research and research possibilities. London:
National Foundation for Educational Research. Retrieved from <http://www.nfer.ac.uk/publications/ECO01/
ECO01.pdf>
41
La mayoría de los profesores entrevistados “se hicieron eco de un pesimismo similar acerca del potencial de la enseñanza para cambiar actitudes profundamente arraigadas, que una vez más se consideraba
que forzaban el ambiente del hogar.”23 Los maestros
entrevistados declararon que “enfrentaban barreras
rígidas” y “actitudes negativas de alumnos y padres”
en muchos de los temas.24
En cuanto a la literatura sobre las reformas educativas de Irlanda del Norte en su conjunto, Nien concluyó que “la investigación….ha puesto de manifiesto la
inseguridad de los profesores acerca de la enseñanza
de temas controvertidos, ya sea debido a la falta de
confianza en que se pueda enseñar de manera efectiva o a preocupaciones acerca de su seguridad personal, acerca de la gestión del aula, las barreras institucionales o la posibilidad de que en realidad se esté
21 Ulrike Niens , Una O’Connor & Alan Smith (2013):
Citizenship education in divided societies: teachers’
perspectives in Northern Ireland, Citizenship Studies,
1(1): 1-14.
22 Ibid., 5.
23 Ibid., 8.
24 Ibid., 9.
financiado por el Departamento de Educación.21El estudio señaló que las limitaciones previamente documentados sobre la educación para la paz en Irlanda
del Norte se mantuvieron en la versión más reciente
del plan de estudios.22
reforzando las actitudes sectarias”25 Stringer y otros
encuestaron 1.700 estudiantes de escuelas segregadas e integradas en Irlanda del Norte, y concluyeron
que “las escuelas tienen poco efecto en las actitudes
políticas de los niños.” El estudio encontró que la
influencia de los padres es, de lejos, el factor más
importante en la formación de los puntos de vista de
los estudiantes con respecto a otros grupos étnicos
o religiosos, y que el impacto de esfuerzos escolares
fueron mínimos.
Una década y media después de la guerra civil, Irlanda del Norte sigue estando fuertemente segregada
en las áreas de empleo público y privado, en las relaciones interpersonales, la vivienda y la educación.
De acuerdo con el Departamento de Educación, sólo
el 5% de los niños en Irlanda del Norte asiste a las
“escuelas integradas.”
Líbano es otro caso útil de una sociedad históricamente dividida que emprendió amplias reformas en
el área de la ciudadanía, tanto antes como después
de la guerra civil. Existe cierta evidencia que sugiere
que las intervenciones educativas jugaron un papel
en el período previo a la guerra civil. Líbano tiene un
sistema educativo muy singular, donde la mayoría de
los niños asisten a escuelas privadas. Esta tradición
se remonta al Imperio Otomano, cuando el príncipe
Amir dio a los jesuitas, a los misioneros capuchinos
y a los misioneros británicos protestantes, permiso
42
25Ibid.
43
para abrir escuelas en el país. Los no musulmanes
asistieron a estas escuelas, mientras que los niños
Tras el fin del gobierno francés, la mayoría musulmana tomó el control político del Líbano y el Pacto
Nacional de 1943 lo declaró un “Estado Árabe”. En
sus esfuerzos por crear una identidad nacional árabe, el nuevo gobierno trató de aumentar su control
sobre el sistema educativo. “Los esfuerzos del gobierno para unificar el sistema escolar a través de una
política de mayor centralización, la promulgación de
la legislación educativa, el desarrollo curricular y la
supervisión del uso de los libros de texto no siempre fueron bien recibidos por el sector privado.”27 En
lugar de la unificación del país y la creación de una
identidad nacional “las divisiones sociales según las
líneas religiosas se exacerbaron, estallando en la
26 Quobeisy, H. 1998. State and public education in
Lebanon. In: Bashur, M., ed. State and education in
Lebanon. Beirut: The Lebanese Association for Educational Sciences.
27 Frayha, Nemer. “Education and social cohesion in
Lebanon.” Prospects 33.1 (2003): 77-88.
musulmanes asistieron a la escuela en sus mezquitas. El hecho de que el imperio otomano nunca estableciera un sistema estatal de educación produjo una
tradición libanesa en la que “cada comunidad se haría cargo de la enseñanza de sus hijos de la manera
que quiera y donde quiera.”26
guerra civil de 1958.”28 Entre 1968 y 1971, el gobierno
ejerció más y más control sobre el sistema escolar y
la currícula. Según Frayha, profesor de Educación en
la Universidad Libanesa, el impulso para un mayor
control estatal sobre la educación en ese momento en particular “exacerbaba aún más la polémica
cuestión de la identidad libanesa y de la orientación
ideológica nacional en conflicto, presionando aún
más el ya frágil equilibrio entre la miríada de las
comunidades libanesas.”29En 1974 el Líbano entró en
una guerra civil brutal y mortal que mató al 5% de
la población (por lo que es una de las guerras civiles
más mortales de la historia). Las principales facciones libanesas (Las Fuerzas Cristianas Libanesas, los
Shiitas Amals, y el Partido Socialista Druso) negociaron durante varios años hasta alcanzar el Acuerdo
de Taif de 1989 para poner fin a la guerra civil.
El acuerdo de Taif contiene reformas educativas mucho más pragmáticas que las de la legislación anterior. El acuerdo establece que la educación primaria
universal obligatoria deberá desarrollarse de tal
manera que “la educación privada sea protegida.” El
acuerdo exige que la educación sea “desarrollada de
manera que refuerce la pertenencia nacional, la fusión y la apertura espiritual y cultural, y que unifique
los libros de texto en los temas relativos a la historia.” En cuanto a una historia compartida en el Líbano, el panel gubernamental compuesto por 19 sectas
28 Ibid., 83.
44
29Ibid.
45
El Gobierno introdujo en 1994 un “Plan para la Reforma de la Educación” que fue desarrollado por el
gobierno de poder compartido. Las nuevas reformas
contenían un puñado de elementos pragmáticos:
1. la supremacía de la ley sobre todos los ciudadanos como el único medio para lograr
la justicia y la igualdad,
2. el respeto a la libertad individual y social
garantizada por la Constitución,
3. la participación política y la representación como un derecho para todos los ciudadanos,
4. el aumento de la calidad de la educación
como una prioridad nacional, vital para el
futuro económico del país,
5. una noción de ciudadanía basada en el reconocimiento de una historia violenta, y el
rechazo a las creencias extremistas para
crear un futuro más pacífico y abierto
diferentes no pudo llegar a un acuerdo sobre un texto acerca de la historia nacional que dé cuenta de la
guerra civil. El problema nunca fue resuelto y sigue
sin resolverse hoy. El sistema escolar libanés enseña
la historia del país hasta 1971 y se inicia de nuevo
después de la guerra civil terminada en 1989.
6. un objetivo nacional de paz y “coexistencia” entre grupos, basada en el respeto a
los derechos individuales y a la propiedad.30
La política educativa sin nombre que surgió de la
guerra civil en el Líbano fue: “ni política ni religión.”
Las escuelas trabajarían para promover “Valores
Libaneses” neutrales, tales como “la libertad, la democracia, la tolerancia y el rechazo a la violencia.”31
De acuerdo a funcionarios y maestros, existía un
decreto explícito para despolitizar el sistema educativo por el bien y la supervivencia de la nación.
De acuerdo al director de una escuela: “Nosotros no
hablamos de política, y no hablamos de religión. La
escuela es independiente. En este sentido, la educación es importante, no la política. Tratamos de
fomentar un mini Líbano en la que todo el mundo
ama al otro.”32 Este decreto se aplica también a los
estudiantes: “Dentro escuela, no se les permite hablar de política. Eso es bueno, porque es mejor si no
sabemos quién está con quién. Entonces no habrá
peleas en la escuela (niña de diez años de edad, citado en Ommering).”33
30Ibid.
31 Ibid., 77-88.
32 Quoted in Van Ommering, Erik (2011) ‘Schooling in
Conflict: An Ethnographic Study from Lebanon’. International Journal of Sociology and Social Policy 31 (9/10):
543-554.
46
33 Ibid p.549
47
(4)
Identidades: Incorporando
Idiomas y Culturas
Idioma y reconocimiento cultural en relación con
el sistema educativo, son fuentes comunes de conflicto entre las mayorías y las minorías étnicas.
Los acuerdos de paz habitualmente promueven el
reconocimiento del idioma de un grupo minoritario
o su uso en particular en una región determinada,
junto con disposiciones que reconocen la singularidad cultural del grupo en el plan de estudios. Este
tipo de reformas se implementan normalmente en
un número limitado de áreas y es difícil distinguir
entre los efectos simbólicos asociados a estas reformas y el grado en que las reformas generan un
programa bilingüe activo y exitoso que es utilizado
por los estudiantes. En general, la evidencia de los
casos sugiere que la implementación de los programas bilingües es un proceso lento y difícil, y que
los cambios respecto a los idiomas que se realizan
en el aula, benefician a los estudiantes más familiarizados y perjudica a los menos familiarizados
con ese idioma.
El artículo 100 del Acuerdo Final de Mindanao de
1996 en Filipinas refleja estas dificultades. El acuerdo permite a la Comunidad Autónoma del Mindanao Musulmán de reciente creación complementar
los libros de texto y planes de estudio nacionales
con materiales que promuevan o incorporen “ideales islámicos y aspiraciones, valores islámicos y
orientaciones del pueblo Bangsamoro”, pero no requiere el cambio de los textos actualmente
48
49
En Irlanda del Norte, el Acuerdo de Viernes Santo de
1998 no estableció la educación bilingüe, sino que
indicó que se establezcan escuelas irlandesas que
enseñan en gaélico. El acuerdo estipuló “la obligación legal del Departamento de Educación de fomentar y facilitar la educación media irlandesa.”36 En el
año 2000, el Departamento de Educación estableció
un organismo rector de la educación en irlandés llamado Comhairle na Gaelscolaíochta (CNAG). Según
CNAG, hay 86 escuelas que imparten educación media irlandesa a más de 5.000 niños y niñas en el nivel
preescolar, primaria y post primaria.37 Antes del
Acuerdo de Viernes Santo y la promoción de la
34 Peace Accords Matrix, <https://peaceaccords.nd.edu/
matrix/status/16/education_reform>, Kroc Institute for
International Peace Studies, University of Notre Dame.
35Ibid.
36 Peace Accords Matrix (Date of retrieval: 07/07/2014),
<https://peaceaccords.nd.edu/matrix/status/6/education_reform>, Kroc Institute for International Peace
Studies, University of Notre Dame
37 Comhairle na Gaelscolaíochta, http://www.comhairle.org/english>, accessed 7 February 2013.
en uso a nivel nacional”. 34 Los artículos 113 al 117
estipulan que si bien “el árabe se reconocerán como
un medio de instrucción en las madrazas (escuelas)
y otras instituciones islámicas” debe ser “opcional,
para los no musulmanes” y “Filipino e Inglés serán
el medio de instrucción en las áreas Autónomas;
mientras que el árabe será un medio auxiliar de
instrucción.” 35
educación irlandesa, había menos de 500 estudiantes
matriculados en las escuelas de idioma Irlandés.
En Macedonia, la negativa del gobierno a permitir
que la etnia de los albaneses tuviera su propia universidad en su propio idioma fue “uno de los temas
más divisivos en la política de Macedonia.”38 Aunque
los albaneses eran aproximadamente el 30% de la
población total, estaban muy poco representados en
las Universidades de Macedonia; sólo el 3% de las
asociaciones de estudiantes en las dos universidades
oficiales de Skopje y Bitola eran albaneses. Además,
el gobierno de Macedonia se negó a reconocer o dar
financiamiento estatal a la Universidad de Tetovo,
una institución históricamente albanesa. La negativa
a reconocer la Universidad de Tetovo fue una de las
quejas principales de los rebeldes albaneses contra
el gobierno macedonio. El Acuerdo de Ohrid de 2001
estableció que la financiación del Estado “se otorgará
a aquella educación universitaria en idiomas que sean
hablados por, al menos, el 20 por ciento de la población de Macedonia.” El acuerdo también establece que
los grupos minoritarios sub-representados deberán
recibir preferencias en las admisiones universitarias
“hasta que la matrícula refleje equitativamente la
composición de la población de Macedonia.”39
38 “Macedonia’s Tetovo University receives state funding
under new law”, BBC Monitoring Europe, July 19, 2003
50
39 Peace Accords Matrix (Date of retrieval: 07/07/2014),
<https://peaceaccords.nd.edu/matrix/status/61/education_reform>, Kroc Institute for International Peace
Studies, University of Notre Dame.
51
Los acuerdos de paz habitualmente promueven
el reconocimiento del idioma de un grupo minoritario o su uso en particular en una región
determinada, junto con disposiciones que reconocen la singularidad cultural del grupo en el
plan de estudios. Este tipo de reformas se implementan normalmente en un número limitado
de áreas y es difícil distinguir entre los efectos
simbólicos asociados a estas reformas
40 Macedonia Moves to Legalize Ethnic-Albanian University, World Markets Analysis, July 01, 2003.
41 “Macedonia’s Tetovo University receives state funding under new law”, BBC Monitoring Europe, July 19,
2003.
“El problema continuó sin resolverse durante casi dos
años hasta que el gobierno tomó “un paso decisivo
para poner fin al enfrentamiento”, y cambió las leyes
necesarias para reconocer la Universidad de Tetovo
en 2003.40 Bajo la nueva ley “la lengua albanesa se
eleva al nivel de uso oficial en las instituciones de
educación superior.”41
(5)
Capacitación para
ex Combatientes
Algunos acuerdos de paz tienen como objetivo la rehabilitación de las personas afectadas por la guerra
a través de programas educativos y cursos de formación y las evidencias sugieren que estos programas
son exitosas iniciativas de construcción de paz. Una
serie de países han incorporado programas de educación destinados a los ex combatientes. Los casos
demuestran que los ex combatientes y las personas
desplazadas efectivamente tomarán los programas
educativos y de formación profesional si se ofrecen.
Los casos indican que los excombatientes le dan un
alto valor a la formación profesional y que la alta
participación en programas de formación de ex combatientes ha contribuido a una disminución de las
violaciónes al alto el fuego.
En Tayikistán, los dos años siguientes a la firma del
Acuerdo General entre el Gobierno de Tayikistán y la
Oposición Tayika Unidas (UTO) en 1997, fueron muy
volátiles, con cientos de violaciones al alto el fuego.
En 2000, Noruega y USAID financiaron los primeros
programas de formación para los ex combatientes
en el valle de Rasht y más de 1.100 ex combatientes
se inscribieron y completaron el programa. En 2001,
la matrícula aumentó aún más y los programas de
capacitación laboral fueron financiados por la Comisión Europea, Japón, Bélgica, y la USAID en las áreas
Shaartuz y Kulyab. En total, 4.000 ex combatientes se
inscribieron en estos programas.
52
En Mozambique, tras el Acuerdo General de Paz, un
Programa de Desarrollo de Habilidades Laborales
(OSD -por sus siglas en inglés- Occupational Skills
53
En Liberia, tras el Acuerdo de Accra de 2003, 30.000
ex combatientes se inscribieron en programas de
educación formal usando los subsidios que recibieron para pagar uniformes escolares y gastos de
registración. También se ofrecieron una variedad de
oportunidades de formación profesional a cargo de
numerosas organizaciones internacionales en Liberia. En total, aproximadamente dos tercios de los ex
combatientes en Liberia se beneficiaron con los programas de educación/capacitación que se ofrecieron.
En Filipinas, después del Acuerdo Final de Mindanao, USAID inició el Programa de Asistencia para la
Subsistencia de Emergencia (ELAP por sus siglas en
inglés - Emergency Livelihood Assistance Program).
ELAP fue diseñado para transformar 13.000 ex
guerrilleros del MNLF en agricultores productivos.
Como un subcomponente del Programa Crecimiento
con Equidad en Mindanao (GEM), ELAP proporcionó
tres recursos: (1) entrenamiento en formación agrícola, (2) un fondo para créditos comunitarios, y
42 Alden (2002)
Development) proporcionó formación profesional a
los ex combatientes. Se utilizó un Sistema de Centros de Formación para elaborar un Plan de Estudios
que incorporó 49 cursos destinados a la capacitación
de trabajadores calificados y semi-calificados. Las
encuestas realizadas a los soldados que participaron
del Programa, indicaron que el 90% sintió que se
había beneficiado de la capacitación y que estaban
mejor preparados para reintegrarse a la sociedad.42
54
(3) un programa de alfabetización. ELAP comenzó con
4.000 participantes en 1997. En 1999 se ampliaron los
programas para capacitar a 9.945 excombatientes.
Las auditorías externas de ELAP y SWIFT demuestran que muchos excombatientes le adjudican a
estos programas el no haber regresado al conflicto
armado. Aunque el gobierno continuó luchando
contra una serie de otros grupos, la guerra civil con
el MNLF no se reanudó. Las investigaciones indican
que alrededor del 60% al 70% de los ex combatientes
del MNLF se reintegró con éxito a la vida civil. Alrededor de 8.000 ex combatientes del MNLF se unieron
al grupo escindido del MILF y hay una buena razón
para creer que, sin los programas de formación, este
número habría sido mucho mayor.
55
Recomendaciones
Basados en las experiencias de implementación
que brindan los casos y los análisis cualitativos
realizados, se sugieren las siguientes recomendaciones (el orden no es significativo):
57
históricamente y en la actualidad, es el factor
que, de manera más importante, contribuye
en perpetuar el tipo de inequidad entre grupos que alimenta los conflictos internos en
todo el mundo. Uno de los principales objetivos de la Reforma Educativa debería ser el
rápido aumento en el acceso a una educación
de calidad para todos los jóvenes en el país,
en los niveles primario y secundario. La educación de baja calidad, por lo general, es el
resultado de contar con solo un pequeño grupo de profesores de alta calidad que desean
estar en un lugar en particular - o se debe a
obstáculos para despedir los maestros desmotivados e impopulares.
++ En lo que respecta a las Reformas Educativas
que se incluyen en un Acuerdo, su implementación es mucho más importante que las
aspiraciones, las esperanzas y el simbolismo
que representan. Es necesario aprovechar el
impulso que genera la firma del acuerdo de
paz para presionar por la aplicación rápida y
completa de las reformas acordadas. La Matriz
muestra que la mayor parte de la ejecución de
las diferentes disposiciones de los acuerdos de
paz, se lleva a cabo en los primeros 24 meses,
y luego de eso el ritmo de implementación se
desacelera. Por ello, es más eficiente negociar
y establecer mecanismos rigurosos de verificación, comisiones y procedimientos para la
revisión de la implementación de los acuerdos,
++ El acceso desigual a una educación de calidad,
que permitan verificar, revisar e informar
sobre la implementación de lo acordado. Sin
embargo, no hay ninguna razón por la cual
la Autoridad de Educación del país no pueda
establecer su propia Comisión de Verificación
para seguir e informar sobre la implementación de las reformas educativas que figuren en
el acuerdo de paz. Puede haber también una
verificación pública, con audiencias de revisión de los acuerdos cada 6 meses, donde los
líderes informen sobre el nivel de cumplimiento de las reformas específicas contenidas en
las respectivas disposiciones.
++ Cuando la meta es la socialización y una cu-
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rricula para la construcción de ciudadanía, los
líderes del sistema educativo de los países con
conflicto civil prolongado y divisiones sociales
de larga data, deben concentrar sus recursos en la eliminación de la negatividad o de
aquello que mantiene los efectos del conflicto.
Mientras cientos de estudios hacen afirmaciones acerca de la capacidad de los cambios
curriculares y programas educativos para
alterar las actitudes de grupo, la mayoría no
se basa en evaluaciones previas y posteriores
a la implementación de esos programas. Los
efectos positivos no se encuentran y los efectos negativos son a veces relevantes. Irlanda
del Norte es un caso paradigmático, ya que se
trata de un país con altos niveles de desarrollo
de la implementación de reformas educativas
y el país tiene una larga historia de conflicto
cultural arraigado entre grupos religiosos
segregados. Los esfuerzos institucionales para
cambiar las actitudes de los estudiantes a
través de programas de educación y de escuela integradas de vinculación, y sus programas
de extensión, tienen efectos limitados a corto
plazo y no pueden reemplazar las interacciones interculturales que se producen de forma
natural y los espacios compartidos dentro de
la sociedad civil.
++ En cuanto a la historia de la guerra interna en
los libros de texto, se debe intentar crear una
narrativa que sea aceptable para las partes
principales. Sin embargo, es posible que tal
esfuerzo fracase y el proceso de paz en general no puede depender de este esfuerzo. Muchos de los casos de éxito en hacer la paz, han
abandonado este objetivo hasta un momento
posterior. Como una cuestión de prioridades,
las sociedades divididas deberían tratar de
despolitizar la educación en la mayor medida posible. Los líderes en el Líbano se dieron
cuenta de que la supervivencia de la nación
dependía de esta tarea. En Bosnia y Herzegovina, los esfuerzos por reformar los libros de
texto, también fallaron. El organismo oficial
dirigido por una organización internacional,
no pudo producir un relato de la historia del
conflicto aceptable para todas las partes étnicas y en última instancia el esfuerzo fue
abandonado. Croatas, serbios y albaneses
asisten a escuelas segregadas a cargo de dife-
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rentes administraciones y crean sus propios
libros de texto y planes de estudio. En Ruanda,
para mantener la paz, hubo una moratoria
sobre la enseñanza de la historia del país
desde 1994. La política oficial del gobierno es
no engancharse en las diferencias entre los
grupos hutu-tutsi. En particular, “la historia
y las tradiciones de los grupos podrían no ser
reconocidas.”43
++ La cultura de las escuelas debe ser no partidista y los maestros deberían procurar
obtener un alto grado de objetividad que
trascienda la política de su propia sociedad,
comunidad y familia. Sociedades altamente
fracturadas como el Líbano ofrecen el peor
escenario para promover la educación cívica
alrededor de valores neutros como la libertad,
la igualdad y el rechazo a la violencia y, al
mismo tiempo, evitar discusiones sobre las
causas de la guerra civil.
++ En cuanto al Gobierno del Sistema de Educación en los acuerdos de paz, es significativo
que no haya casi ningún caso de mayor centralización y mayor control de las escuelas
a nivel federal/nacional. La mayoría de los
acuerdos que se ocupan de cuestiones de gobernanza educativa, establecen un aumento
en el control de la comunidad y en la autoridad sobre las escuelas. Sin embargo, la base
60
43 Weinstein et al. 2007, 52.
61
++ imponible y la capacidad económica de las
++ Si bien no existe ningún precedente de una
política nacional de formación profesional
y rehabilitación para ex combatientes después de una guerra civil, a políticas similares
destinadas a los soldados que regresaban de
guerras internacionales se les adjudica haber
transformado las trayectorias económicas de
sus países de origen, luego del conflicto. Una
serie de países han puesto en marcha programas que proporcionaron una serie de beneficios a los soldados que regresaban de las
secuelas de la guerra. En los Estados Unidos,
la Ley de Reajuste de los Miembros del Servicio proporcionaba a los veteranos que regresaban de la Segunda Guerra Mundial la ayuda
de una matrícula para asistir a la escuela
secundaria, la universidad o a una escuela
vocacional. Más de la mitad de todos los soldados utilizó el programa. Del mismo modo,
los historiadores de Japón de la posguerra han
atribuido el rápido crecimiento económico de
la posguerra del país a los programas de formación profesional.
comunidades locales es muy desigual, por lo
que si la financiación se localiza, tiende a perpetuarse la desigualdad entre las escuelas. El
gasto público por alumno debe ser equitativo y
proporcionado. El gobierno nacional debería enviar una señal potente de su compromiso con la
igualdad de acceso a una educación de calidad.
Algunos
recursos
adicionales
para una
investigación
más
exhaustiva:
Buckland, P, 2005, Reshaping the Future: Education
and Post-Conflict Reconstruction, World Bank, Washington, DC http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/
files/resources/B739C3B4CE9399E149256FF9001B6BBC-Reshaping_the_Future.pdf
School Voices: challenges facing education systems
after identity-based conflicts. Harvey M. Weinstein,
Sarah Warshauer Freedman, Holly Hughson, Education and Citizenship http://gse.berkeley.edu/sites/
default/files/users/sarah-freedman/07ecsj.pdf
UNEVOC, 2007, ‘Education for Livelihoods and Civic
Participation in Post-Conflict Countries: Conceptualizing a Holistic Approach to TVET in Sub-Saharan
Africa’, Discussion Paper Series, no. 3 UNEVOC International Centre for Technical and Vocational Education and Training, Bonn
http://www.unevoc.net/fileadmin/user_upload/pubs/
IntLib_DiscP_PostConf.pdf
CARE, Inc., 2004, ‘Education in Crisis and Transitional Settings’, Working Paper, no. 6, USAID and
EQUIP1
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-CommonProgrammingFeatures.pdf
Education 2009: Minority Rights Group International
http://www.minorityrights.org/download.php?id=649
Rose, Pauline and Greeley Martin, 2006, ‘Education
in Fragile States, Capturing Lessons and Identifying
Good Practice’, DAC Fragile States Group, Interagency
Network for Education in Emergencies
https://www.ids.ac.uk/files/Education_and_Fragile_States.pdf
‘Community Organized Primary Education: Afghanistan’, Crisis Education Project Profile, Educational
Quality Improvement Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Afghanistan.pdf
‘Support Program for Traumatised Children in Kosovo’, Crisis Education Project Profile, Educational Quality Improvement Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Kosovo.pdf
‘Community Based Psychosocial Program (Phase 2):
Kosovo’, Crisis Education Project Profile, Educational
Quality Improvement Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Kosovo(CBPP).pdf
‘Education Renewal Project: Sierra Leone’, Crisis Education Project Profile, Educational Quality Improvement Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-SierraLeone(PLAN).pdf
Support to Primary School Education: Somaliland’
Crisis Education Project Profile, Educational Quality
Improvement Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Somalia.pdf
‘Rebuilding Education and Civil Society (RECS) Southern Sudan (8 primary schools)’, Crisis Education
Project Profile, Educational Quality Improvement
Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Sudan(RECS).pdf
Sudan Transitional Assistance for Rehabilitation
(STAR): Southern Sudan’, Crisis Education Project
Profile, Educational Quality Improvement Program
(EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Sudan(STAR).pdf
‘Improving Basic Education (IBET) in Tajikistan’,
Crisis Education Project Profile, Educational Quality
Improvement Program (EQUIP)
http://www.equip123.net/docs/CrisisProfile-Tajikistan(IBET).pdf
‘Participation, Education, and Knowledge Strengthening (PEAKS) in Central Asia: Tajikistan’, Crisis
Education Project Profile, Educational Quality Improvement Program (EQUIP) http://www.equip123.net/
docs/CrisisProfile-Tajikistan(PEAKS).pdf
www.rededupaz.co

Reformas educativas en los acuerdos de paz

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