crid def castella

Transcripción

crid def castella

REFLEXIÓN I DEBATE - 1
M
unicipio
y diversidad
Estrategias,
políticas y
servicios municipales
para la integración
de personas
inmigrantes
no comunitarias.
M
unicipio
y diversidad
REFLEXIÓN Y DEBATE-1
Municipio y diversidad
Estrategias, políticas y servicios municipales
para la integración de personas inmigrantes
Miembros del consorcio:
no comunitarias
Diputació de Barcelona
DIRECCIÓN
CRID, Consorci de Recursos i Documentació
Institut Municipal de Persones
amb Disminució de Barcelona
per a l’Autonomia Personal
Institut Municipal de Serveis Socials
de Terrassa
Rosa Barenys
Montserrat Roig
Lluís Alejandro Sorolla
Luís Miguel Narbona
Ayuntamiento de Badalona
Ayuntamiento de l’Hospitalet de Llobregat
DISEÑO Y CONCEPTUALIZACIÓN
Ayuntamiento de Sabadell
Rosa Barenys
Montserrat Roig
Lluís Alejandro Sorolla
Luís Miguel Narbona
Ayuntamiento de Mataró
Mireia Belil
Albert Serra
Ayuntamiento de Lleida
DIRECCIÓN TÉCNICA Y REALIZACIÓN
BORAKAS I
Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat
Ayuntamiento de Sant Boi de Llobregat
Redacción y edición
Equipo apoyo técnico
Mireia Belil
Cristina Gabarró
Albert Serra
Mercè Espinós
con la colaboración de
Paloma Azpilicueta
en el trabajo de campo
Ayuntamiento de Santa Coloma
de Gramenet
Entitat Metropolitana del Transport
Fundación ONCE
© de la edición: CRID
Fundación Instituto Guttman
© del texto: BoraKasi
Federación de Sordos de Cataluña
Diseño gráfico y compaginación
Federación ECOM-Francesc Layret
DuatisDisseny
Federación APPS
Traducción de la edición original en catalán ( marzo 2001 )
Interevents
Impresión
Gráficas Oriente
Dipòsit legal: B..... 2001
CRI D , sede española de:
European Institute for Design
and Disability
M
unicipio
y diversidad
Estrategias,
políticas y
servicios municipales
para la integración
de personas
inmigrantes
no comunitarias.
El incremento de los movimientos
de población es un acontecimiento inherente
a la globalización, aunque no se trata de una novedad: siempre han existido movimientos migratorios.
La diferencia sobre todo reside en el hecho de que
Europa, que tradicionalmente había sido emisora de
migraciones, ha pasado a ser receptora de ellas.
Efectivamente, los principales núcleos urbanos europeos experimentarán, en los próximos años, incrementos
de población inmigrada entre un 20-30% anual. Las
ciudades catalanas, en diez años, alcanzarán porcentajes de entre un 5-10% de población extranjera residente. Sin duda alguna, se trata de un fenómeno de
envergadura, que reclama importantes cambios de
orden cultural y material.
Cataluña, no obstante, cuenta con una antigua
tradición de sociedad receptora, en su condición de
"país de marca", de tierra de paso. Y, desde esta posición, ha conseguido secularmente generar un modelo
ejemplar propio. Un modelo que le permite ser una
sociedad cohesionada y, al mismo tiempo, abierta. Una
sociedad, un país, que mantiene y defiende su identidad, su lengua, pero que no por ello deja de ser poroso, acogedor con los foráneos, respetuoso con el otro,
integrador de la diferencia. Será preciso avanzar todavía más en esta dirección: manteniendo a raya la xenofobia, pero también la atomización social que podría
resultar de un multiculturalismo malentendido. El respeto a la diferencia no está reñido con los procesos de
4
MUNICIPIO Y DIVERSIDAD
integración, sino al contrario. La diferencia sin intercambio, sin integración, conduce a la cristalización de
comunidades separadas, de guetos. Es preciso impulsar
un modelo intercultural: de reconocimiento de la diferencia, impulsando el contacto, la mezcla, la fusión en
una perspectiva común, en un proyecto colectivo de
interés común, del que pueda surgir, con el tiempo, una
cultura renovada y compartida.
Los ayuntamientos somos el gobierno de las ciudades hacia las que se dirigen las migraciones, en las que
es preciso crear las condiciones culturales, sociales, políticas y económicas para que este modelo deseable pueda
alcanzarse. Todos los niveles del poder democrático tienen que experimentar la responsabilidad y ponerse a la
altura del reto que pesa hoy en día sobre las ciudades y
sus ayuntamientos. Es preciso que las administraciones
superiores se dispongan a dotar a los ayuntamientos de
los instrumentos y recursos que este cometido reclama;
que se dispongan a convenir, con los ayuntamientos, un
Pacto para la Gestión de la Diversidad en el cual concurran todas las voluntades y esfuerzos públicos. Es preciso también que, en todas las ciudades, ésta se convierta
en una causa socialmente compartida y participada, que
se conforme un pacto local, un programa conjunto, que
implique a todas las fuerzas políticas y a todos los agentes sociales. Sólo así estaremos en condiciones de generar
la respuesta necesaria.
Manuel Royes
PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓ DE BARCELONA
5
Nuestras ciudades y pueblos
están
inmersos en un proceso de rápida diversificación social y cultural. La diversidad que se da en
la totalidad de los ámbitos de la vida se hace muy
visible con relación a las poblaciones que residen en
nuestros municipios. El fenómeno migratorio ha
pasado a formar parte de nuestro presente y futuro, y
las administraciones locales, más próximas a la ciudadanía, tienen una gran responsabilidad en la conducción del proceso de construcción y desarrollo de
una nueva manera de entender y vivir la convivencia
que será más participada y más intercultural, y que
tiene que favorecer el proceso de cohesión social de
los pueblos y ciudades, más allá de cuál pueda ser el
marco de responsabilidades competenciales que
legalmente les corresponda.
El Consorci de Recursos i Documentació per a
l’Autonomia Personal (CRID) dentro del programa
Migració i Ciutadania ha recibido, de la Presidencia
de la Diputació de Barcelona, el encargo de encauzar
y sostener una línea de reflexión sobre los impactos de
la diversificación cultural y social en nuestras ciudades y pueblos y de desarrollar aportaciones en los
ámbitos de las estrategias, las políticas y los servicios
que concretan la acción local de gobierno con la
voluntad de contribuir a la mejora de la capacidad de
nuestros ayuntamientos para responder a los nuevos
retos, necesidades y demandas sociales que plantea
este contexto cambiante y diverso.
6
El nivel local es el escenario en el que, finalmente, se
materializan los procesos de integración y en el que
se hacen realidad las consecuencias que se derivan de
las dinámicas globales. A este nivel los gobiernos, y
especialmente las administraciones locales, son de
facto los principales agentes de gestión de los procesos de integración de la población.
El informe siguiente es uno de los primeros
resultados derivados del cumplimiento del encargo
institucional recibido por el CRID. Su objetivo es
poner a disposición de los gobiernos locales elementos conceptuales e instrumentos que les ayuden a desarrollar posicionamientos claros en la gestión del
fenómeno migratorio y a estructurar sus políticas,
estrategias y actuaciones, facilitando su tarea de
gobierno con el objetivo de profundizar la convivencia y las relaciones interculturales en nuestros pueblos y ciudades, y de continuar avanzando en la
construcción de una sociedad más diversa, más rica
y más cohesionada. Esperamos que esta aportación
sea, solamente, el principio de una continuada actividad de apoyo a los gobiernos locales, que confiamos les resulte provechosa y al servicio de los cuales
ponemos todas nuestras capacidades.
Rosa Barenys
PRESIDENTA DEL CRID
7
Sumario
Resumen Ejecutivo
11
0. Presentación
37
1. Objetivos y contenidos del trabajo
43
2. Elementos centrales de cambio
47
Globalización y migración.
Las caras de un cambio deseado
49
Los retos de las autoridades locales
53
Algunos impactos sobre el entorno local
57
El marco de referencia para las actuaciones
locales: Modelos de integración
60
3. Los servicios municipales en una
sociedad diversa
65
Los escenarios de actuación
68
Los públicos objetivos, segmentación
de la población
70
La Cartera de Servicios
72
Los servicios municipales:
marco de desarrollo
75
El Catálogo de Servicios
81
Información y registros
84
Servicios sociales
86
Promoción de la mujer
91
Vivienda
92
Sanidad, salud pública y consumo
95
Educación
98
Dinamización económica y ocupación
104
Urbanismo y espacio público
108
Participación y estructuración asociativa
111
Servicios comunitarios y socioculturales
114
Seguridad ciudadana y justicia
117
9
SUMARIO
Servicios de apoyo interno
119
Educación para la convivencia
121
4. La dimensión económica
126
Características básicas del impacto
económico de la inmigración
129
Componentes del coste de integración
134
El coste del incremento de población
135
El coste de la tipología
de la nueva población
136
El coste de incorporación
137
El coste del ajuste social a la diversidad
139
El origen de la financiación
140
Financiación ordinaria
141
Financiación del déficit de los sistemas
de protección y bienestar social
142
Financiación de la gestión del cambio
143
Una propuesta de dimensionamiento
145
El escenario económico
de la gestión de la diversidad
161
5. Necesidades informativas
163
6. Ideas clave
173
Sobre los procesos migratorios
175
Sobre los gobiernos locales y la diversidad
176
Sobre la cartera de Servicios
y el coste del cambio
178
Sobre gestión y estrategias para la
Diputació de Barcelona y el CRID
180
7. Bibliografía
183
10
Resumen Ejecutivo
11
Resumen Ejecutivo
Los gobiernos locales son una pieza central en la gestión
del fenómeno migratorio, puesto que las ciudades y pueblos son los
receptores de las nuevas poblaciones. Es en el ámbito local donde se producen los
principales impactos por la llegada de nuevos residentes. La información y la educación son esenciales para mejorar los niveles de aceptación y respeto por los diferentes colectivos.
La historia de las migraciones internacionales en Cataluña cuenta con una
larga trayectoria, aunque el escaso volumen de población, la poca visibilidad y la nula
expresión de costumbres y hábitos en público daban como resultado una percepción
de poca presencia.
A pesar de la alta visibilidad y los efectos mediáticos de los fenómenos migratorios en la actualidad, las poblaciones de origen extranjero en Cataluña todavía son
escasas, sobre todo si se compara con los niveles a los que han llegado algunos de
nuestros socios europeos. En Cataluña hay unos 180.000 extranjeros con permiso de
residencia, de los cuales unos 130.000 pueden considerarse inmigrantes económicos,
es decir, gente que sale de su país en busca de un futuro más próspero. Además, se
estima que existe entre un 15-20% más de personas residentes en situación irregular:
lo cual representa entre 20.000 y 30.000 personas más que hay que añadir a los inmigrantes económicos. Por lo tanto, actualmente hablamos de gestionar el impacto de
aproximadamente un 3% de la población, proporción que, seguramente, se incrementará con rapidez en los próximos años por la continuidad de los flujos de entrada y por los procesos de reagrupamiento familiar. En el plazo de seis o siete años,
Cataluña puede alcanzar la media europea de población extranjera con unos índices
aproximados del 7%.
13
RESUMEN EJECUTIVO
Sea cual sea el origen, las zonas urbanas tienden a ser el destino prioritario de las
migraciones. La concentración de minorías étnicas en las ciudades sigue un proceso
de autofortalecimiento, tanto por la tendencia de trasladarse allá donde se tienen
conocidos como por el nacimiento de nuevas generaciones que se quedan. La distribución territorial de la población inmigrada es muy desigual, concentrándose en
barrios concretos en porcentajes muy superiores a la media catalana.
La suma de déficits históricos, envejecimiento, bajos niveles educativos y concentración de poblaciones extranjeras, a menudo con lengua, religión y cultura distintas de la autóctona, potencia la explosión de conflictos sociales muy localizados.
Por otro lado, el reflejo mediático genera una poderosa "amplificación" de estas
"explosiones" puntuales.
Este informe intenta un análisis sereno con vocación de apoyar la acción de los
gobiernos locales ante el fenómeno migratorio. El objetivo principal es identificar y
proponer elementos de referencia para ayudar a la gestión del nuevo escenario local
que se concreta con el fenómeno migratorio. Este primer marco de referencia tiene
que permitir captar la multidimensionalidad del tema, eliminar prejuicios, proponer
actuaciones y definir la dimensión económica de las respuestas, apuntando una serie
de elementos y reflexiones que tienen que permitir a los equipos de gobierno de las
ciudades de la provincia de Barcelona posicionarse ante el fenómeno migratorio y
estimar los cambios de actuación y las variaciones presupuestarias que estos nuevos
fenómenos comportan para las estructuras económicas locales.
1.
Elementos centrales de cambio
España ha sido tradicionalmente un país de emigrantes y, a pesar del cambio de tendencias, el saldo migratorio todavía convierte a España en un país emisor. Esta situación está cambiando rápidamente y el territorio español está dejando de ser un
espacio de paso hacia Europa para convertirse en destino final de muchas personas
de países extracomunitarios. Dentro de esta caracterización general, la experiencia
histórica de Cataluña presenta rasgos específicos y diferenciales. A pesar de los bajos
índices de inmigración internacional, este país tiene una larga historia como territorio receptor de migraciones campo-ciudad, uno de los rasgos que también caracterizan a los flujos actuales. Esta experiencia histórica permite hablar de la existencia de
un cierto modelo de incorporación de personas recién llegadas.
14
Globalización y migración. Las caras de un cambio
deseado
El nuevo contexto internacional se caracteriza por dos elementos fundamentales de
gran impacto local: el incremento estructural de la movilidad y la creciente heterogeneidad-diversidad.
Las ciudades tienen que afrontar su capacidad para adaptarse a la nueva
diversidad. Las sociedades europeas han observado cómo se producía el cambio en la
composición de sus poblaciones que, una vez asentadas, se convierten en parte
intrínseca del país.
Los gobiernos locales se encuentran ante un doble reto: los procesos migratorios, y la transformación étnica y cultural. La transformación étnica de la sociedad
europea y, con ella, la diversificación de las características culturales, religiosas, sociales... es un fenómeno relativamente reciente en Europa, y muy nuevo en nuestro país.
Además, esta transformación se produce a ritmos muy rápidos debido al constante
aumento de la movilidad de la población, los procesos de reagrupamiento familiar,
las tasas de fertilidad relativamente más altas de las poblaciones recién llegadas, etc.
La diversificación étnica de las sociedades europeas genera entre algunos
colectivos cierta alarma social. Estas reacciones, más allá de las posiciones ideológicas, están claramente relacionadas con el grado de visibilidad de los nuevos ciudadanos. La migración es un proceso estructural que puede variar con intensidad y que
incluye elementos irreversibles.
Los gobiernos locales, en calidad de representantes más próximos a los ciudadanos,
se encuentran en la situación de gestionar localmente un fenómeno global. Si hay
condiciones potenciales de atracción, cualquier gobierno local puede encontrarse
gestionando este fenómeno de alcance global para el cual no tiene experiencia ni
instrumentos consolidados y probados.
El desconocimiento de los impactos y reacciones a los procesos migratorios y
los colectivos implicados, así como el desconocimiento de las características de los
grupos de nuevos ciudadanos y ciudadanas posicionan a los gobiernos locales en un
15
RESUMEN EJECUTIVO
entorno de desconcierto. El reto de los gobiernos locales es adquirir, desarrollar y
consolidar las capacidades para gestionar la cohesión social en la heterogeneidad
creciente y la igualdad en la diversidad.
Las administraciones locales tienen que gestionar un cuerpo social cada vez
más diversificado y el cumplimiento de los objetivos de éstas requiere una sofisticación creciente de sus sistemas de detección de necesidades, de diseño de políticas, de
toma de decisiones (estructuración de servicios y actuaciones) y de modelos y técnicas de gestión.
Las características socioeconómicas de los colectivos de inmigrantes de países
extracomunitarios les convierten en público potencial y de demanda real de muchos
servicios públicos. Puede esperarse un aumento de la demanda de algunos servicios
en niveles o tendencias superiores a los que se viene dando actualmente con el
patrón demográfico-social dominante hasta ahora en nuestra sociedad.
El incremento y la diversificación de la demanda ejercerán una presión importante sobre unos mercados o unas ofertas de recursos escasos, especialmente para
determinados segmentos de población. Los gobiernos locales tienen que generar las
dinámicas para gestionar el aumento de la presión sobre algunos de los recursos que
ya en la actualidad presentan déficit. La entrada masiva de nuevos contingentes de
población en los mercados regulares de recursos escasos puede conducir al conflicto
social.
Los gobiernos locales se enfrentan al reto de gobernar un entorno nuevo,
donde debe construirse la convivencia basada en nuevos parámetros. Los gobiernos
y la Administración local tienen que realizar un esfuerzo para la capacitación y desarrollo de mecanismos de gestión de conflictos y de negociación entre la población
autóctona y los nuevos ciudadanos, y entre los diferentes grupos de nuevos ciudadanos y ciudadanas. Este proceso tiene también que incorporar una profundización del
compromiso del ciudadano con el desarrollo local, puesto que la gobernabilidad de
un área urbana en un entorno de diversidad y globalización requiere la participación
de todos y todas.
El fenómeno migratorio es a escala global un recurso de desarrollo, aunque a
veces en el ámbito de barrio solamente se perciban los impactos negativos. Aquello
que aparece como positivo en el ámbito de España o de Cataluña (llegada de mano
16
de obra para cubrir demandas, rejuvenecimiento de la población...) puede generar
ciertas problemáticas en el ámbito territorial de barrio o municipio (formación de
guetos, conflictos vecinales, sobredemanda de ciertos servicios públicos...) es necesario establecer sistemas y mecanismos de compensación interterritorial que permitan a los municipios que acumulan las problemáticas asumir las nuevas situaciones.
Las características sociales y culturales de la población se transforman. Las dinámicas
sociales, culturales y urbanas también se diversifican. Aparecen nuevas formas de
vida y de muerte, que implican diferentes tipos de familias y de relaciones y hábitos
sociales. Esta situación genera necesidades y demandas sociales diferentes, el principal receptor de las cuales es el gobierno local, a pesar de no ser, en la mayor parte
de los casos, quien tiene la competencia normativa o técnica para afrontarlas.
A pesar de ser un proceso estructural y generalizado la migración de países
extracomunitarios no afecta a todos los municipios por igual. Existen una serie de
condicionamientos locales que marcan el contexto de actuación: el volumen de inmigración, el ritmo de llegada, el volumen de personas que representa, el peso en el
municipio y las tasas de crecimiento de los colectivos inmigrados; la historia de las
migraciones en un territorio; el origen de los recién llegados pues, a pesar de que no
tiene que ser determinante de actuación concreta alguna, condiciona ciertas actuaciones (lengua); las tipologías de llegada; las tipologías de convivencia; el tiempo de
asentamiento; y el mix migratorio.
Además, se dan una serie de condicionamientos referidos a las estructuras y
formas de funcionamiento específicamente locales: el marco legal nacional; los recursos financieros disponibles; el nivel de desarrollo del estado del bienestar; el papel de
las organizaciones privadas y no lucrativas en la política social; la tipología y diversidad de los mercados inmobiliarios (por ejemplo, vivienda social, alquiler-propiedad,
etc.); las estructuras de empleo (atracción de los inmigrantes más recientes a los puestos dinámicos y transformación, ya que ofrecen posibilidades de ocupación diversa);
y las distintas visiones de la naturaleza de la ciudadanía.
Ningún territorio tiene el mismo mix migratorio, pero todos ellos se enfrentan a los procesos de integración de nuevas poblaciones, a la educación de los resi-
17
RESUMEN EJECUTIVO
dentes, a la prestación de nuevos servicios y, en definitiva, deben asumir una nueva
composición social y un cambio cultural producto de su inclusión en los procesos de
globalización e internacionalización.
Las actuaciones municipales que se deriven de estos cambios no solamente serán
producto de la especificidad local sino que estarán muy condicionadas por el modelo de integración, explícito o implícito, vigente. Las ciudades difieren en las visiones de integración de estos nuevos ciudadanos en sus comunidades urbanas.
La definición de la estrategia de gestión de la diversidad se convierte en una meta
esencial.
El marco de referencia para las actuaciones locales:
modelos de integración
Las ciudades y pueblos tienen que definir en el marco legislativo y constitucional en
el que se inscribe el modelo de integración de nuevas poblaciones que quieren
implantar en su territorio. Este modelo es el marco de referencia que debe permitir
el desarrollo coherente de actuaciones y servicios.
Las vías básicas de aproximación a las poblaciones extranjeras dan lugar a
diferentes modelos de integración. Las ciudades siguen en la mayoría de los casos el
modelo predominante en el estado al que pertenecen puesto que es este último el
que marca las condiciones legales de derechos y obligaciones básicas.
2. Los servicios municipales en una sociedad
diversa
Las administraciones locales son las instituciones responsables en primera línea de la
calidad de vida de las personas que viven en su territorio y, aunque no competencialmente, sí políticamente responsables del bienestar de sus ciudadanos y ciudadanas. La naturaleza territorial de las administraciones condiciona las actuaciones
respecto al fenómeno migratorio. Solamente una visión territorial más amplia y la
cooperación supramunicipal podrá ayudar a superar los conflictos y contradicciones
que se derivan de la naturaleza territorial de las administraciones
18
La dimensión organizativa también condiciona el enfoque y solución de las problemáticas y demandas ciudadanas. Esta organización temática, tan útil para la racionalización de la producción de servicios y la especialización en la eficiencia, resta
eficacia a las actuaciones que tienen unas características multidimensionales, transversales, horizontales. La gestión de los impactos de las migraciones en el ámbito
local requiere el desarrollo de la transversalidad como metodología de trabajo para
garantizar el éxito de las actuaciones. La implantación de la transversalidad como
método de trabajo y de resolución de problemas es un paso más en la mejora de la
gestión de las administraciones públicas.
La gestión del impacto de los procesos migratorios es la gestión de la diversidad
y el cambio cultural y, por lo tanto, cualquier actuación o política afectará a toda la
población. La identificación de diferentes segmentos de población tiene que servir
básicamente para adecuar las actuaciones públicas a las características de la población
de manera que los servicios cumplan sus objetivos de forma eficaz y eficiente.
Segmentación no debe confundirse con discriminación o segregación. Los procesos de
segmentación no están exentos de problemas. Toda segmentación conlleva el riesgo de
discriminación por inclusión o exclusión. Así mismo, los procesos de segmentación
representan el hacer visibles una serie de características que pueden conducir a la
estigmatización social o a la discriminación.
De la multiplicidad de criterios de segmentación posibles hay algunos sobre los
que el discurso institucional debe ser claro y contundente, y a pesar de que sean características esenciales de cualquier grupo de población, los gobiernos locales democráticos deberían hacerlos desaparecer como elementos de diferenciación. Estos criterios
son la raza y la religión y, para determinadas cuestiones, directamente relacionadas
con los derechos humanos básicos, la situación jurídica.
La oferta de servicios municipales en un entorno local cambiante en función de diferentes dinámicas entre las que se identifica el proceso inmigratorio puede estructurarse como sigue:
19
RESUMEN EJECUTIVO
.
Servicios ordinarios: los que presta habitualmente la Administración, modificados
adecuadamente para facilitar el acceso de todos y todas. Se incluyen aquellos cambios de contenido y organización necesarios en los servicios ordinarios para incorporar la diversidad y asumir las nuevas demandas sociales.
.
Servicios de acogida: servicios específicos que facilitan el asentamiento y la incor-
poración estable en una sociedad desconocida (adecuados para los individuos y colectivos que tienen intención de quedarse).
.
.
Servicios de recepción: servicios de atención básica a los recién llegados (no pre-
suponen que se queden).
Actuaciones / programas de apoyo a la gestión del cambio: servicios y actuacio-
nes dirigidas al cambio social y a la educación para favorecer la convivencia en un
entorno social diversificado, ambos dirigidos a la población autóctona y a los diferentes colectivos de inmigrantes.
El marco competencial y el marco programático son las dos referencias básicas para la estructuración de la oferta de servicios. La estructuración de las políticas
y de la cartera de servicios en un entorno en el que los procesos migratorios se convierten en un proceso urbano estructural pasa por dos líneas básicas de trabajo:
el rediseño o reconceptualización de los servicios municipales ordinarios y la conceptualización y puesta en marcha de nuevos servicios. Estos últimos incluyen los servicios de recepción y de acogida, y menos visibles pero estratégicos, los servicios de
apoyo interno y de gestión del cambio. El modelo dominante tendiente a la normalización del acceso a los servicios de toda la población conlleva que los nuevos servicios específicos sean los mínimos y muy probablemente de carácter temporal.
El posicionamiento político ante los cambios de demandas y necesidades es
un paso ineludible previo a la reorganización de la oferta. Algunos servicios deberán
modificar las formas, mientras otros incluirán la modificación de contenidos y también de objetivos y parámetros de actuación.
20
Los servicios municipales: marco de desarrollo
Los ayuntamientos tienen formalmente un papel esencial en el cumplimiento del objetivo final de integración social de las poblaciones inmigrantes, papel que de facto han
jugado históricamente. No queda resuelto por la Ley la atribución adicional a los ayuntamientos de los recursos económicos necesarios para "poder gestionar con eficacia
estas responsabilidades y posibilitar programas de sensibilización y cohesión destina1
dos a todos los ciudadanos ".
Las modificaciones de la Ley Orgánica 4/2000 y la aprobación de la Ley 8/2000,
además de incidir sobre los derechos de los extranjeros en situación irregular, afecta a
la capacidad de facilitar la integración social de estas poblaciones en el ámbito local y
dificulta la financiación de los servicios que los ayuntamientos, obviamente, seguirán
prestando a la población de sus territorios.
Las actuaciones que las ciudades desarrollan o pueden desarrollar ante los procesos
migratorios cubren fundamentalmente cuatro estrategias: la recepción, la acogida, la
normalización y el cambio cultural.
La política de recepción hace referencia a la atención a los recién llegados,
personas en situación irregular o regular, y que no se instalarán necesariamente en
el municipio al que llegan. Este tipo de servicio debe hacer referencia básicamente a
la información, la cobertura de las urgencias sociales y la ayuda a la instalación. La
existencia de comunidades ya establecidas facilita estos servicios y descarga la
demanda sobre el ayuntamiento puesto que estas redes sociales actúan como apoyo
y guía en los primeros períodos de llegada. El apoyo a las asociaciones de estos colectivos y la existencia de espacios de relación y referencia puede facilitar el cumplimiento de los objetivos de estos servicios de recepción.
La política de acogida son las actuaciones específicas necesarias para asegurar
la posibilidad de instalación con éxito de las nuevas poblaciones en nuestro entorno.
1
Síntesis del Dictamen Jurídico sobre la incidencia en la Administración local de la Ley Orgánica 4/2000
sobre los Derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (CRID, mayo 2000)
21
RESUMEN EJECUTIVO
En general, son servicios de utilización temporal por parte del público objetivo, puesto que su objetivo básico es conseguir el puente entre la llegada y la normalización
e integración en el sistema de servicios ordinarios y los mercados regulares de la
vivienda, la ocupación, la educación, la sanidad, los servicios sociales, etc. El conocimiento del entorno, la capacitación lingüística, el apoyo educativo, la consolidación
de los lazos familiares y comunitarios... se convierten en puntales para el éxito de la
integración de la población.
Las políticas de normalización conllevan tres tipos de actuaciones: el garantizar la accesibilidad de todos y todas a todos los servicios municipales; el redimensionamiento de la oferta en función de las necesidades y demandas del nuevo mix
social; y la reconceptualización de una serie de servicios.
La premisa de actuación básica para la integración social se dirige hacia la utilización normalizada de todos los servicios por parte de cualquier ciudadano o ciudadana, al margen de su nacionalidad, etnia, sexo o religión, y el desarrollo de
servicios específicos sólo donde sea estrictamente necesario porque la problemática
así lo requiera (por ejemplo, capacitación lingüística). La accesibilidad a la administración pública y a sus servicios se convierte en un proceso clave. Las transformaciones y cambios en la cartera de servicios afectan y se dirigen por igual a toda la
población del municipio.
Las políticas del cambio cultural incluyen todas aquellas actuaciones destinadas a favorecer la convivencia en un marco social, cultural y étnico diverso.
Incorporan cambios culturales, nuevos conocimientos y capacitaciones, nuevos
mensajes y valores, etc. son actuaciones dirigidas a todos los colectivos.
El modelo de desarrollo de ciudad y el marco nacional en el que se inscribe
condiciona la cartera de servicios. La cartera de servicios que se desarrolla en este
informe corresponde a un modelo que tiende al estado del bienestar europeo, es
decir, una cartera exhaustiva que tendería a maximizar los procesos de integración
de los extranjeros en la sociedad local.
22
La dimensión económica
La preocupación por el coste económico que puede representar para los ayuntamientos la llegada e incorporación de personas procedentes de países en vías de desarrollo, así como la necesidad de dimensionar este coste y buscar las vías de
financiación es una de las motivaciones y objetivos básicos de este informe.
Los gobiernos locales, y con ellos la Diputació de Barcelona, como administraciones más próximas al ciudadano, se responsabilizan de todos y todas los residentes
en su territorio, de su acogida y de sus necesidades más básicas. Un elemento esencial
y muy relevante es que los nuevos ciudadanos tienen, para el sector público, el mismo
coste ordinario que tiene cualquier otro ciudadano o ciudadana que se financia, a partir de su empadronamiento y regularización legal, de la misma forma que el de cualquier ciudadano/na autóctono/a de las mismas condiciones socioeconómicas.
Además del coste ordinario de cualquier ciudadano o ciudadana residente
habitual de un municipio, las personas inmigrantes implican un coste extra que se
deriva de su incorporación tardía a nuestra sociedad partiendo, por otra parte, de
unas condiciones iniciales de una mucho más baja disponibilidad de recursos de desarrollo personal y de un entorno social diferente del que ahora deben conocer y asumir e insertarse en él.
Componentes del coste del proceso de integración
Podemos identificar cuatro orígenes de coste principales derivados de la incorporación de los colectivos inmigrantes a nuestra sociedad los cuales son:
.
.
.
El aumento de coste generado por el incremento de población que vive en el
municipio y utiliza los servicios.
Los costes derivados de la diferente estructura familiar y de la posición socioeco-
nómica, de las personas recién llegadas.
Los costes de incorporación que incluyen la inserción social, la gestión de adap-
tación, la catalización del encuentro, el desarrollo del conocimiento y adaptación
mutua y la capacitación técnica que corresponda.
.
Los costes de gestión del "shock cultural" de la sociedad receptora generados por
el proceso de diversificación social.
23
RESUMEN EJECUTIVO
El coste del incremento de población. El aumento de la inmigración conlleva un
aumento de la población y, por lo tanto, la necesidad de que la dotación de servicios
públicos crezca. Si estos usuarios y usuarias se empadronan y pagan impuestos, en el
nivel que les corresponda, e indirectamente aportan más impuestos porque aportan
capacidad de producción y consumo, el sistema de servicios públicos deberá crecer.
El coste de la tipología de la nueva población. La nueva población se concentra de forma significativa en la franja baja de la escala socioeconómica: se trata de
una población altamente consumidora de servicios públicos. Se trata además de una
población básicamente joven. La llegada de contingentes significativos de inmigrantes hará aflorar todas las debilidades del estado del bienestar español que la coincidencia de una larga época de bonanza económica y el estancamiento demográfico
han permitido camuflar.
El coste de incorporación. Los inmigrantes procedentes de países en vías de
desarrollo llegan a las sociedades de destino con un bagaje poco adecuado para una
incorporación rápida y fácil a la sociedad receptora. La diferencia y las carencias residen en dos hechos: en la diferencia cultural entendida en un sentido amplio (lengua,
cultura, hábitos, esquemas relacionales, etc.) y, sobre todo, en el diferente nivel de
inversión en desarrollo personal del que han disfrutado respecto de los ciudadanos y
ciudadanas nacidos en la sociedad receptora. Este paquete de necesidades, recogido
en la cartera de servicios como servicios de recepción y acogida, aparece como el
paquete de coste más específico y más determinante del proceso de cambio social al
que aboca el incremento del proceso inmigratorio.
La construcción de un buen sistema de servicios de incorporación se orienta
hacia el reconocimiento de que el coste de este sistema es una inversión de futuro
tanto para los recién llegados como para el sistema social y productivo receptor y, en
definitiva, para la construcción de un buen modelo de convivencia. No puede dejarse de señalar que una política potente de apoyo a la incorporación ha de ir acompañada de una política muy rigorosa de admisión. El atractivo de una política de
inserción potente, como saben muy bien los países nórdicos y algunos otros, debe ser
frenada y compensada por una medida muy prudente y rigurosa de la capacidad real
de la sociedad receptora para acoger a nuevos ciudadanos y ciudadanas, sin condenarlos a un nuevo tipo de exclusión.
24
El coste del ajuste social a la diversidad. La última fuente de coste del proceso de
incorporación de personas inmigrantes tiene su origen en la falta de experiencia de
convivencia en la diversidad de la propia sociedad receptora. El shock cultural de la
inmigración no sólo es para los que llegan sino que también lo experimentan los que
reciben.
El coste de la adaptación a una sociedad diversa es un coste relevante puesto
que se dirige a toda la población, tanto a la población autóctona como a los diferentes colectivos de recién llegados. Este coste, visto desde el punto de vista del sector público, tiene tres dimensiones bien diferenciadas:
.
.
El desarrollo de actuaciones orientadas a formar a la ciudadanía en la diversidad.
El desarrollo de actuaciones orientadas a que las propias administraciones
públicas sean capaces de gestionar la diversidad sin generar discriminación en el
cumplimiento de sus obligaciones.
.
La capacitación de las cúpulas dirigentes y de las funciones de liderazgo hacia
la modificación de los referentes simbólicos colectivos en la dirección de apreciar,
valorar, entender y fomentar la diversidad y el mestizaje en un marco de igualdad
individual y de cohesión social.
La cartera de servicios propuesta en este campo tiene, sin duda, un coste significativo, pero probablemente, la pieza clave de esta adaptación no reside en las
actuaciones propuestas en forma de servicios sino en la capacidad, desde el ejercicio
de la función de liderazgo y autoridad social y desde el escenario mediático, para
tratar el proceso de diversificación étnica y cultural de la sociedad como un hecho
positivo, enriquecedor e intrínsecamente vinculado al modelo de desarrollo que
aporta las cotas de bienestar conseguidas hasta ahora.
25
RESUMEN EJECUTIVO
La financiación de esta cartera de servicios, desde la óptica de los gobiernos locales,
se puede concretar en tres líneas de actuación:
.
.
Incremento de la financiación ordinaria regular de los municipios como resultado
del incremento de población.
Revisión de la financiación de los servicios deficitarios de protección y bienestar
social municipales o dependientes de otras administraciones, afectadas de raquitismo originado en el estancamiento del desarrollo de los sistemas de protección y bienestar social y del estancamiento del sistema de financiación local.
.
Recursos extraordinarios orientados a financiar los servicios substitutivos que
necesitan los inmigrantes que no han disfrutado de la posibilidad de realizar un proceso de desarrollo y formación personal como el realizado por las personas autócto2
nas y financiación de las actuaciones orientadas a la formación de la población
3
autóctona en la convivencia en la diversidad .
Financiación ordinaria. Partiendo del criterio de que la población inmigrante
forma parte de la ciudadanía, la diferencia por lo que respecta a los servicios básicos
se reduce a una diferencia cuantitativa que debe verse reflejada en los padrones
municipales y en el sistema regular de financiación de los ayuntamientos. Esto convierte el empadronamiento en una herramienta de financiación esencial para los
gobiernos locales en este nivel básico.
Financiación de los déficits de los sistemas de protección y bienestar social.
El segundo paquete de financiación se centra en la eliminación, o disminución, de los
déficits existentes en algunos de los sistemas de protección y bienestar social, especialmente los servicios sociales, las políticas de vivienda social, y algunos componentes del sistema educativo (infantil, adultos, ocupacional...) y del sistema sanitario
(materno-infantil, salud mental). Los procesos migratorios son la chispa y la excusa
para plantearse seriamente la ordenación, el sistema de provisión y financiación, los
ritmos de desarrollo y las responsabilidades de gestión para estos sistemas, que deberán atender a cualquier ciudadano o ciudadana, autóctono o inmigrante, que se
2
3
en otros términos, financiación del coste de incorporación
en otros términos, financiación de la gestión del shock cultural
26
encuentre en un momento determinado en cualquiera de las situaciones que estos
servicios tengan previsto atender.
Financiación de la gestión del cambio social. La última fuente de financiación
es la única que está directamente vinculada al cambio social del que la inmigración
es una de sus manifestaciones. Esta financiación tiene que servir para hacer frente a
cuatro bloques de necesidades todos ellos derivados del proceso de incorporación de
los inmigrantes:
.
.
La necesidad de servicios substitutivos de los sistemas ordinarios de protección y
bienestar social que faciliten el proceso de incorporación de la población inmigrante.
La necesidad de adaptar los servicios actuales a la diversidad. En otras palabras,
financiar el coste de asegurar la accesibilidad a los servicios públicos de personas
heterogéneas en muchos sentidos, especialmente con lenguas diferentes y culturas
sociales diferentes.
.
La necesidad de facilitar a los ciudadanos autóctonos la adaptación a una sociedad
que, independientemente de la cantidad de personas procedentes de otros países y
continentes que incorpore, deberá aceptar la diversidad étnica, cultural, religiosa,
etc. como parte de su realidad.
La evaluación de la factura social de los procesos inmigratorios incluye un elemento de difícil cuantificación: el cambio cultural. Las administraciones públicas en
su conjunto y especialmente los servicios que reciben un mayor impacto tienen que
asumir un cambio cultural importante que, en un principio, puede provocar reticencias y resistencias importantes y que comporta educación, comunicación, información
y diálogo. El segundo elemento que no puede obviarse desde los gobiernos locales es
la necesidad de legitimar las opciones programáticas en el debate político. Los ayuntamientos tienen un marco claro de actuación definido por los servicios competenciales y los servicios programáticos, y la posición de los equipos gobernantes ante las
nuevas necesidades es claramente una opción política que se deberá defender ante los
ciudadanos y el resto de partidos políticos. Estas opciones implican costes indirectos
de reestructuración de prioridades, de comunicación e información, etc., además de
los costes políticos, de difícil valoración inmediata.
La necesidad de dotarse de poderosos instrumentos de información, conocimiento, análisis, previsión y capacidad de generación de respuestas relativos a este
27
RESUMEN EJECUTIVO
proceso de cambio social, dotando de esta forma a las administraciones locales, y
públicas en general, y sus responsables de una alta capacidad de conocimiento, anticipación, respuesta y liderazgo en esta situación que se caracteriza por su fluidez y
opacidad.
A este coste se le añade el gasto correspondiente a todos los servicios de
apoyo para el mantenimiento de la eficacia de los servicios municipales. La complejidad social creciente de la sociedad española requiere cada vez más una serie de servicios que ayuden a mantener la información al día, el análisis y diagnóstico, la
organización de respuestas a nuevas problemáticas, es decir, el desarrollo de una R+D
de los servicios públicos y el sector público que permita operacionalizar las actuaciones de los servicios. Al mismo tiempo, algunos de los servicios deberán reconceptualizarse hacia una organización diferente, quizás a un nivel superior o de forma
mancomunada.
Para este paquete de temas no hay ninguna fuente preexistente de financiación porque este gasto sí está directamente vinculado al cambio social del que la
inmigración es una clara manifestación y resultado pero no, como ya se ha argumentado suficientemente, la causa originaria ni su única manifestación. España,
Catalunya y Barcelona, han pasado a ser áreas de alto nivel de desarrollo, de exportación neta de capitales, pertenecientes ya definitivamente al primer mundo, y lógicamente, importadores de recurso humano. Se deben gestionar y administrar las
consecuencias de cambio social que conlleva esta privilegiada situación: un PLAN
para LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD puede ser el instrumento que permita desarrollar este proceso y financiarlo participando en él todas las administraciones públicas.
Este proceso puede ser iniciado con una actuación ejemplar en esta dirección basada
en una actuación con esta orientación liderada y financiada por la Diputació de
Barcelona y los ayuntamientos de su área territorial. El objetivo: promover y gestionar el cambio cultural hacia la diversidad.
28
Una propuesta de dimensionamiento económico
Este dimensionamiento tiene una base de análisis y construcción extraordinariamente débil debido a las razones siguientes:
.
.
.
.
La base territorial de análisis, la provincia de Barcelona, es totalmente
heterogénea respecto al hecho inmigratorio.
La distribución territorial del fenómeno inmigratorio tiene, sobre todo,
relevancia en el ámbito de barrio.
La identificación de la mayoría de los costes de intervención concretos se
debería hacer, en consecuencia, en este ámbito.
Incluso pudiendo trabajar a este nivel, el cálculo del coste unitario será
diferente en cada caso o en función de factores tan diversos como la tipología
de la inmigración, el número global de efectivos de cada concentración de
inmigrantes, el mismo grado de concentración y dispersión, etc.
.
La imposibilidad de disponer, en este trabajo, de información fiable sobre
el coste de cada uno de los servicios contemplados y de la demanda real de
cada uno de estos servicios.
Por estos motivos el dimensionamiento que se propone tiene que considerarse punto de referencia en el que lo más relevante es la escala de magnitud
económica donde puede situarse cada tipo de servicio y el origen de financiación
que se propone para cada servicio.
Se identifican cuatro áreas de actuación económicamente relevantes:
.
.
.
.
Rehabilitación urbana y vivienda, que se convierte en la principal asignatura
pendiente.
Educación, especialmente la relativa a infantil, adultos y refuerzo para la gestión
de la incorporación y acogida de los colectivos recién llegados.
Servicios sociales de atención primaria, con especial atención a la presencia en la
calle y en el trabajo comunitario y a la gestión de las urgencias sociales.
Formación del personal (educador, sanitario, seguridad, etc.) en la diversidad.
Junto a estas áreas de actuación es preciso añadir la realización de un esfuerzo importante en la generación y tratamiento de información para la gestión de la
29
RESUMEN EJECUTIVO
diversidad en el que la Diputació de Barcelona puede, sin duda, aportar recursos
económicos y técnicos de gran utilidad.
Desarrollar un instrumento de autoevaluación y dimensionamiento de necesidades y costes para la gestión de la diversidad que pudiera ser utilizado por los
ayuntamientos para efectuar el cálculo, en función del volumen, tipología y distribución territorial de la inmigración en su municipio, de las necesidades adicionales
de recursos que precisarían para cada uno de los servicios identificados en el catálogo propuesto y, eventualmente, para realizar propuestas de nuevos servicios no considerados en la propuesta aquí incluida, puede ser un avance importante en la
capacitación municipal. Más esencial todavía es desarrollar propuestas políticas,
metodologías y parámetros de actuación.
Necesidades informativas
La información y el conocimiento son elementos estratégicos para la gestión eficaz de
los procesos migratorios y de los procesos de integración social. Las fuentes estables de
información no contemplan en su mayoría la complejidad del hecho migratorio.
Ante el cambio social y cultural es esencial tener un sistema de conocimiento que permita captar los principales fenómenos y la percepción de la población. Los principales
instrumentos de conocimiento de los que deberían disponer las administraciones locales para poder hacer una tarea preventiva y paliativa de los impactos del cambio social
son, como mínimo, los siguientes:
.
.
Explotación y análisis continuos del padrón vivo.
Indicadores de producción, prestación e impacto de todos los servicios urbanos,
especialmente de los servicios sanitarios, servicios sociales, servicios de ocupación,
servicios de vivienda y servicios educativos.
.
.
.
Explotación y análisis continuos de los registros civiles (nacimientos, defunciones,
matrimonios...).
Encuesta de percepción, conocimiento, actitudes, valores y relación a toda la
población (población autóctona y alóctona).
Seguimiento de los registros de entrada, regularización, permisos de trabajo... con
explotación territorializada según domicilio de referencia.
30
.
.
.
Seguimiento y análisis de los procesos de reunificación familiar.
Estudios específicos de diferentes temáticas (adolescentes, segundas generaciones,
salud maternoinfantil, vivienda, necesidades educativas...).
Seguimiento y análisis de los informes de los "agentes" de calle (educadores socia-
les, dinamizadores de comercio, cuerpos de seguridad, servicios de mantenimiento e
inspección...).
.
Sistema de información sobre barrios degradados: seguimiento y monitorización
de la evolución social, económica y urbanística. Políticas, actuaciones, inversiones y
dinámicas.
Las fuentes de todas estas informaciones son diversas y dispersas, y es necesario hacer un esfuerzo de coordinación que permita la disponibilidad de todas ellas
en un tiempo razonable para la planificación y la definición de políticas.
En este contexto aparecen cuatreo necesidades claramente definidas
.
.
.
.
La disponibilidad de un sistema de información y conocimiento potente.
La comunicación y el diálogo interadministrativo.
La cooperación entre entidades y administraciones.
El intercambio local e internacional.
Ideas clave
Los procesos migratorios han transformado la sociedad europea y seguirán impactando en su estructura social y económica. La globalización y el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación han aumentado la movilidad de la
población, la información, las mercancías y el capital, fenómeno que transforma las
dinámicas y las características de la sociedad europea.
Las migraciones internacionales no son un nuevo fenómeno. El cambio para nuestra
sociedad es que hemos pasado de ser territorio emisor de población a ser territorio
de destino para algunos flujos de población. Cataluña, como receptora de movimientos internos de población, dispone de una experiencia histórica que no puede
obviarse.
31
RESUMEN EJECUTIVO
La inmigración es un reflejo más de los procesos de globalización y es un fenómeno
estructural.
La inmigración no afecta por igual a todo el territorio. La concentración territorial de las poblaciones inmigradas es clara. Tienen que establecerse mecanismos
compensatorios para aquellos territorios donde los ritmos e intensidad de los impactos sean mayores.
Las ciudades catalanas tienen que asumir que en el plazo de unos 10 años tendrán globalmente entre un 5 y un 10% de su población perteneciente a colectivos de
origen extracomunitario, nacidos en Cataluña o en el extranjero.
La llegada de nuevas poblaciones procedentes de países terceros supone un
claro impacto en la economía local, la composición social y las necesidades locales.
El principal impacto no es la llegada de nuevas poblaciones sino la diversificación étnica de las sociedades europeas.
El hecho
migratorio es un tema multidimensional que afecta a todos los
aspectos de la vida urbana.
Los gobiernos y las administraciones locales son de facto los principales agentes de
gestión de los procesos de integración de la población (autóctona y recién llegada)
La intensidad y la calidad de la integración de las poblaciones recién llegadas
dependen fundamentalmente de los ayuntamientos. Las autoridades locales juegan
un papel esencial en los procesos de gestión del fenómeno migratorio.
Los gobiernos locales tienen que definir su posición política y a partir de ésta
gestionar la política de bienestar y las políticas de interculturalidad.
Las actuaciones municipales deben tender a:
32
.
.
.
Definir un posicionamiento claro y contundente de integración de las poblaciones
recién llegadas, en el marco de respeto de los principios y valores democráticos.
Normalizar la prestación de servicios a todos los ciudadanos y ciudadanas.
Integrar social, cultural, política y económicamente a todos los ciudadanos y ciu-
dadanas.
La gestión del cambio cultural que conlleva el aumento de la inmigración requiere
un pacto local que incluya a todas las fuerzas políticas y a los principales agentes
sociales.
Los gobiernos locales, en el marco legislativo y constitucional en el que se inscriben, tienen que comunicar y difundir su modelo de integración, y adecuar el discurso institucional, servicios y actuaciones a este modelo. Es importante disponer de
una estrategia, porque incluso cuando los procesos de inmigración se lentifiquen,
seguirán los retos de integrar las minorías étnicas ya presentes.
Los gobiernos locales tienen que disponer de mecanismos de apoyo que les
permitan el desarrollo de las estrategias siguientes:
.
.
.
.
Positivar la inmigración ligándola a la innovación y creatividad de un entorno étni-
ca y culturalmente diverso.
Desarrollar un proyecto de ciudad.
Disponer de un discurso institucional sólido, junto a unas actuaciones y propues-
tas concretas coherentes.
Desarrollar un Pacto para la gestión de la diversidad, comprometiendo a la pobla-
ción ya residente en los procesos de bienvenida e integración de los colectivos inmigrantes, que no sea solamente una función de los poderes públicos.
.
.
Reforzar los procesos de participación activa (compromiso) de los ciudadanos y
ciudadanas en el desarrollo diario de sus ciudades y pueblos.
Establecer los mecanismos pertinentes que permitan realizar un análisis y moni-
torización continuada de los procesos migratorios para ajustar la oferta a las necesidades y demandas.
.
Establecer los mecanismos pertinentes para poder realizar un análisis y monitori-
zación continuada de los procesos migratorios para ajustar la oferta a las necesidades y demandas.
33
RESUMEN EJECUTIVO
.
.
.
.
Reconceptualizar el catálogo de servicios y redimensionar la oferta en aquellos
aspectos más relevantes relativos a la educación y bienestar de las personas.
Actuar de forma integral, preventiva y proactiva en los barrios degradados para
evitar la formación de guetos.
Conocer la dimensión económica del fenómeno migratorio sobre la ciudad.
Tener paciencia, que no pasividad, puesto que los procesos de integración duran
por lo menos 20 años.
Sobre la cartera de servicios y el coste del cambio
Los gobiernos locales y la administración local deben desarrollar los mecanismos e
instrumentos para gestionar la diversidad. Los gobiernos locales democráticos tienen
poca experiencia en la gestión de un fenómeno como este.
Los gobiernos locales tienen que responder a tres procesos básicos que conducen a la
revisión de sus políticas y actuaciones:
.
.
.
Las nuevas poblaciones añaden presión sobre recursos ya deficitarios o escasos
para cubrir las necesidades locales.
La concentración en los barrios más degradados pone de relieve y acentúa las
dinámicas de marginación de estos territorios.
Aparecen nuevas necesidades y nuevos tipos de conflictos que requieren capaci-
taciones, mecanismos y recursos diferentes de los que existen en funcionamiento en
la actualidad.
Ante esta situación los gobiernos locales deben hacer un salto cualitativo que
permita el mantenimiento de la calidad de vida en un entorno social cambiante y
diverso.
El principal reto de los procesos migratorios y de la transformación étnica de
la sociedad catalana no es la adecuación de servicios ni la financiación de nuevas
necesidades, sino la gestión del cambio. Este proceso requiere una posición clara por
parte de las instituciones, incluye y se dirige a toda la población y agentes sociales y
económicos, y los resultados sólo se hacen visibles a largo plazo.
34
El factor tiempo es un elemento imprescindible para cualquier proceso integrador, el
cual debe incluirse en los mecanismos de gestión del cambio.
La gestión de los impactos de la inmigración tiene que hacerse necesariamente desde la perspectiva de la transversalidad para cubrir fundamentalmente cuatro
estrategias interrelacionadas: la recepción, la acogida, la normalización y el cambio
cultural.
La estructuración de las políticas y de la cartera de servicios en un entorno
donde los procesos migratorios se convierten en un proceso urbano estructural pasa
por dos líneas básicas de trabajo: el rediseño o reconceptualización de los servicios
municipales ordinarios para todos y la conceptualización y puesta en marcha de nuevos servicios, fundamentalmente orientados a dar apoyo y facilitar el proceso de
incorporación.
La inmigración representa un coste para los gobiernos locales que tienen que
asumir nuevas funciones y cubrir necesidades diferentes. Es importante debatir y
acordar quién debe asumir este coste y de qué forma.
La población inmigrante es consumidora de servicios públicos, aunque parte
de su socialización y educación ha ido a cargo de otras sociedades.
La dimensión económica es relativamente irrelevante. El coste de los procesos
migratorios es más un tema cultural, y de riesgo de confrontación y de liderazgo político, que un coste económico directo.
El análisis de la dimensión económica ofrece cuatro conclusiones
.
.
La nueva población supone un coste idéntico a la de cualquier otro ciudadano o
ciudadana y este coste se cubre a partir de su normalización vía padrón.
La llegada de nuevos ciudadanos y ciudadanas pone en evidencia los déficits del
sistema de bienestar español, especialmente en los temas de vivienda, servicios sociales y educación infantil.
.
El principal gasto se concentra en la necesidad de realizar grandes inversiones para
la rehabilitación integral de barrios degradados, para evitar su progresiva conversión
en guetos.
35
RESUMEN EJECUTIVO
.
La reestructuración de la oferta de servicios públicos en el ámbito local requiere
nuevas formas de financiación y el traspaso de los recursos necesarios desde otras
administraciones.
El gasto extra se puede articular a través de un Pacto para la Gestión de la
Diversidad orientado a financiar los procesos de incorporación (servicios de recepción, servicios de acogida y gestión del cambio cultural)
Sobre gestión y estrategias para la Diputación y para el CRID
Para la Diputació de Barcelona
La posición de la Diputació de Barcelona permite que pueda asumir una serie de
funciones de coordinación, asesoramiento y apoyo a las autoridades locales en
todos aquellos temas relacionados con los procesos migratorios y la transformación
étnica y social de los municipios. Las principales áreas de actuación para la
Diputació pueden enmarcarse en los siguientes puntos:
Diseño y conceptualización de servicios; diseño y realización de campañas
para la educación para la convivencia; dimensionamiento de las actuaciones; apoyo
a la gestión; desarrollo de recursos; realización de programas itinerantes; producción de instrumentos (materiales, apoyos, censos); gestión mancomunada (generación
de
escenarios
mancomunados);
formación
especializada
sectorial.
Capacitación del personal municipal en el trabajo multicultural, el tratamiento de
la diversidad, y la mediación; benchmarking general (CRID) y sectorial (áreas) y
fomento de la experimentación.
Propuestas para el CRID
Diseño de políticas y programas; desarrollo I+D en políticas y servicios; observatorio de buenas prácticas (para integrar en el de la Diputació); observatorio de
seguimiento de los fenómenos migratorios en las ciudades de la provincia de
Barcelona: información, conocimiento, actuaciones, políticas... inserción del tema
migratorio en el escenario europeo; programa formativo para electos y directivos
municipales; centro de recursos sobre la diversidad: acceso a información, documentación, recursos disponibles... publicación mensual sobre el tema; edición de materiales de referencia; organización de foros de debate y encuentro y sistema de
información sobre barrios degradados o en riesgo de marginalidad: seguimiento y
monitorización.
Barcelona, febrero de 2001
36
Presentación
37
Presentación
La inmigración aparece en la actualidad
Ma ville est un monde
como uno de los fenómenos de cambio de
las ciudades y pueblos europeos. Las
características y dimensiones que están
tomando los fenómenos migratorios en la actualidad hacen que éstos se hayan convertido en un motivo de preocupación para las autoridades. Desde hace ya varios
años, pero especialmente en los últimos meses, se ha iniciado un amplio proceso de
debate, reflexión, denuncia e investigación sobre el fenómeno migratorio, las personas inmigrantes y el impacto sobre nuestra sociedad y economía. Desde el porqué de
los movimientos hasta el volumen de recursos económicos relacionados a las nuevas
poblaciones, pasando por los debates sobre las creencias religiosas y los hábitos culturales, las actitudes de las poblaciones autóctonas o la situación social y laboral de
los inmigrantes, todo es tema de polémica y debate.
Los gobiernos locales son pieza fundamental en la gestión del fenómeno
migratorio, puesto que las ciudades y pueblos son los receptores de las nuevas poblaciones. Aunque el incremento de la movilidad sea un fenómeno de alcance mundial,
es en el ámbito local donde se producen los principales impactos por la llegada de
nuevas personas residentes. Este es un tema en el cual lo local y lo global muestran
su interdependencia.
Los procesos de migración internacional no son nuevos. Se calcula que alrededor de un 2% de la población mundial forma parte de los flujos de migración internacional.
Uno de los factores que ha fomentado la generalización de ideas erróneas
sobre la migración internacional es la escasez de datos sobre esta cuestión. Naciones
Unidas ha puesto de manifiesto la necesidad de una estrategia a largo plazo que
39
PRESENTACIÓN
garantice la integración socioeconómica de los residentes extranjeros de larga duración, sobre todo en los temas que hacen referencia a su situación en el mercado laboral, el acceso a oportunidades educativas y sus perspectivas de movilidad social. La
información y la educación son esenciales para mejorar la convivencia y los
niveles de aceptación y respeto por los diferentes colectivos.
En los procesos de migración internacional es importante destacar, por lo
menos, tres grupos diferenciales de flujos: las víctimas de procesos de degradación
medioambiental, guerras o catástrofes naturales; los grupos de personas que pertenecen a países en vías de desarrollo pero con la capacidad para conocer, informarse
1
y moverse; y los flujos migratorios de personal altamente calificado que incluyen los
movimientos de profesionales en tránsito, las transferencias entre empresas, y la
migración permanente de técnicos e investigadores.
Las zonas urbanas
Sea cual sea el origen, las zonas urbanas
tienden a ser el destino prioritario de las
migraciones. La concentración de minorítienden a ser
as étnicas en las regiones urbanas sigue
un proceso de autorrefuerzo, tanto por la
destino prioritario
tendencia a ir donde se tiene gente conocida como por el nacimiento de nuevas
de las migraciones
generaciones que se quedan. El 40% de la
población inmigrante de Francia vive en la
región urbana de París y el resto, en su mayor parte, se distribuye entre Lyon y
Marsella. El 60% de las minorías étnicas residentes en Holanda está en las ciudades
de Amsterdam, La Haya, Rotterdam y Utrecht. Este modelo se reproduce en la mayoría de los países comunitarios, incluso, aunque hubiera controles muy estrictos de
flujos entrantes, las comunidades de minorías étnicas de las ciudades seguirían creciendo debido a los procesos de reunificación familiar y de las estructuras de edades
que dan como resultado un crecimiento vegetativo superior al que se da actualmente entre la población autóctona. Los modelos de migración actuales pueden servir de
guía para los flujos entrantes del futuro.
La historia de las migraciones internacionales en Cataluña cuenta con una
larga trayectoria, a pesar de que el escaso volumen de población, la poca visibilidad
y la nula expresión de costumbres y hábitos en público resultaban en una percepción
generalizada de poca presencia. Hacia 1975 se calcula que en Cataluña había un
mínimo de unas 50.000 personas norteafricanas.
1
La mayoría de los que llegan a España.
40
A pesar de la alta visibilidad y los efectos
Los modelos de migración
mediáticos de los fenómenos migratorios
en la actualidad, las poblaciones de origen
actuales pueden servir
extranjero en Cataluña son todavía escasas, sobre todo si se compara con los nivede guía para los flujos
les a los que han llegado algunos de
nuestros socios europeos. En Cataluña hay
entrantes del futuro
unos 180.000 extranjeros con permiso de
residencia, de los cuales cerca de 130.000
se pueden considerar inmigrantes económicos, es decir, gente que huye de su país en busca de un futuro más próspero. El
resto de los extranjeros residentes son ciudadanos europeos o de otros países de la
OCDE, la mayoría de los cuales también inmigran por motivos económicos pero de
diferente naturaleza (localización de la empresa, etc.). Además, se estima que hay
entre un 15-20% más de personas residentes en situación irregular: esto representa
entre 20.000 y 30.000 personas más que se suman a los inmigrantes económicos. Por
lo tanto, actualmente hablamos de gestionar el impacto de aproximadamente un 3%
de la población, proporción que seguramente se incrementará rápidamente en los
próximos años por la continuidad de los flujos de entrada y por los procesos de reagrupamiento familiar. En el plazo de seis o siete años Cataluña puede alcanzar la
media europea de población extranjera con unos índices aproximados del 7%.
Globalmente, nos encontramos lejos de la situación actual de las principales
ciudades alemanas, belgas, holandesas, suizas o francesas, aunque esto tiene un
reflejo territorial muy desigual, ya que la concentración de poblaciones inmigradas
en el ámbito local alcanza cotas muy superiores a la media catalana. Algunos municipios concretos, y algunos barrios de las ciudades y pueblos, tienen proporciones de
población inmigrada que doblan y triplican las medias catalanas. Ca n’Anglada en
Terrassa, Ciutat Vella en Barcelona, Rocafonda en Mataró, el Erm en Manlleu, el
Espirall en Vilafranca, Alcarràs, el barrio
La población inmigrante
centro de Lleida, Vic, sólo son algunos
ejemplos de esta situación.
tiende a una gran
La situación se agrava porque la
población procedente de países extracomunitarios normalmente tiende a establecerse en barrios periféricos, centros
degradados o zonas próximas a la marginalidad, territorios que permiten el acceso
a una vivienda barata y en los que se
encuentra, por una parte, cierta invisibili-
41
concentración territorial,
normalmente en barrios
que ya acumulan déficits
y elementos de marginalidad
PRESENTACIÓN
dad y, por otra, las redes sociales necesarias para los primeros asentamientos. La
suma de déficits históricos, envejecimiento, bajos niveles educativos y concentración
de poblaciones extranjeras, muchas veces con lengua, religión y etnia diferente de la
autóctona, potencia la explosión de conflictos sociales muy localizados. Por otra
parte, el reflejo mediático genera una fuerte amplificación de estas explosiones puntuales, que se suma a una inquietud genérica de toda la población ante el hecho
migratorio. Entre unas cosas y otras, la apertura de nuestra sociedad a otras poblaciones atraídas por la expectativa de una vida mejor y de ofertas de trabajo, para
ellas, tentadoras, aparece como una amenaza global hacia el bienestar de los autóctonos y la paz social de nuestras comunidades locales.
Este contexto es el que da lugar a este trabajo, el objetivo del cual es intentar un análisis sereno y con vocación de apoyar la acción de los gobiernos locales ante estas
realidades.
42
1
Objetivos
y contenidos
del trabajo
43
1
Objetivos
y contenidos
del trabajo
El objetivo principal de este informe es identificar y proponer elementos de referencia para ayudar a la gestión del nuevo escenario local que se concreta con el fenómeno migratorio. Este primer marco de referencia debe permitir alcanzar la
multidimensionalidad del tema, superar prejuicios, proponer actuaciones y definir a
grandes rasgos la dimensión económica de las respuestas.
Este documento no pretende dar repuesta a todas las inquietudes, sino apuntar
una serie de elementos y reflexiones que deben permitir a los equipos de gobierno de
las ciudades y pueblos de la provincia de
Apuntar elementos
Barcelona posicionarse ante el fenómeno migratorio y estimar los cambios de
de reflexión y referencia
actuación y variaciones presupuestarias
que estos nuevos fenómenos suponen
para los gobiernos locales,
para las estructuras económicas locales.
Estos apuntes deben servir para desdrapara afrontar los impactos
matizar la presencia de personas recién
llegadas a nuestros municipios al mismo
del fenómeno migratorio
tiempo que se ayuda a racionalizar los
cambios que necesariamente esta presencia supone.
En esta línea, el siguiente informe no es una declaración de principios, sino
una herramienta metodológica para ayudar a gestionar el cambio y permitir a los
gobiernos locales tratar los impactos del fenómeno migratorio en sus municipios.
El informe se estructura en seis secciones diferenciadas:
45
OBJETIVOS Y CONTENIDOS DEL TRABAJO
.
..
..
.
Esta primera sección, que se ha dedicado a la presentación de los objetivos del
informe.
Una segunda parte apunta los temas generales de reflexión.
El tercer bloque se centra en la definición de la reestructuración de la cartera de
servicios municipales que supone el fenómeno migratorio.
La cuarta sección presenta la dimensión económica de la oferta de servicios.
La quinta parte del informe relata las necesidades informativas esenciales para
poder evaluar en el tiempo y con el detalle necesario la dimensión económica del
fenómeno migratorio.
Y la última sección presenta una serie de ideas clave y de reflexiones que pueden
servir para orientar el debate y la toma de decisiones en los consistorios barceloneses.
46
2
Elementos
centrales
de cambio
47
2
Elementos
centrales
de cambio
España ha sido tradicionalmente un país de población emigrante y, a pesar del cambio de tendencias, el saldo migratorio todavía convierte a España en un país emisor.
Esta situación está cambiando rápidamente y el territorio español está dejando de ser
espacio de paso hacia Europa para convertirse en destino final de muchas personas
de países extracomunitarios. Éste no es un fenómeno único y excepcional del Estado
español, sino que se está produciendo en todos los países del sur de Europa que en
otras épocas fueron fuente de mano de obra para el desarrollo industrial de los países del norte y que, en la medida que se han incorporado al modelo europeo de desarrollo, han pasado a ser destinatarios finales de nuevos contingentes del sur.
Tampoco son nuevas las personas inmigrantes: desde hace décadas los países del
Benelux, Francia y Alemania han recibido contingentes importantes de personas procedentes de países extracomunitarios, básicamente de sus ex colonias. Por lo tanto, a
pesar de la relativa novedad del fenómeno en España (o en Italia o en Portugal), hay
una valiosa experiencia previa en un gran numero de países, ciudades y pueblos
europeos que puede aprovecharse.
Dentro de esta caracterización general, la experiencia histórica de Cataluña
presenta rasgos específicos y diferenciales. A pesar de los bajos índices de inmigración internacional, Cataluña cuenta con una larga historia como territorio receptor de migraciones campo-ciudad, uno de los rasgos que también caracterizan a los
flujos actuales. Esta experiencia histórica permite hablar de la existencia de cierto
modelo de incorporación de personas recién llegadas.
Globalización y migración. Las caras de un cambio deseado
La incorporación de España a los flujos inmigratorios es, en parte, producto del proceso de globalización. La globalización conlleva que las actividades económicas
dominantes estén articuladas globalmente y funcionen como una unidad en tiempo
real. Estos procesos tienen claros impactos en la economía, la sociedad, las culturas
y la organización territorial.
49
ELEMENTOS CENTRALES DE CAMBIO
Con referencia al tema de la inmigración este nuevo contexto impacta a través de dos
elementos fundamentales: el incremento estructural de la movilidad y la creciente
heterogeneidad-diversidad. El aumento de la movilidad de capitales, información,
mercancías, y también de las personas, es una de las principales características de la
globalización. El aumento de la movilidad de las personas tiene diversas caras: la que
se vive positivamente, es decir, más viajes, más turismo, más visitantes… y la que se
vive menos positivamente, la llegada de personas inmigrantes.
El otro gran elemento de la globalización es el aumento de la diversidad, sobre
todo en el ámbito local. A pesar de los procesos de homogeneización y expansión de
determinadas costumbres, productos y hábitos, el movimiento de personas y de información ha generado un aumento de la diversidad de la oferta local. La globalización
no significa únicamente la homogeneización, y desaparición de alternativas, sino el
aumento de la complejidad en el ámbito local con el desarrollo de nuevos yacimientos hasta la fecha desconocidos. La globalización no significa sólo homogeneización,
sino una replicación del "todo puede estar en todas partes".
La ciudad se convierte en una réplica en miniatura del planeta. El no estar en
estos ejes de movilidad de la población implica una posición al margen de la globalización, opción quizás no desdeñable, pero que no es la elegida.
La principal cuestión que deben afrontar
las ciudades y los pueblos es su capacidad
para adaptarse a la nueva diversidad. Los
desarrollar sus
pueblos y ciudades forman redes internas
capacidades para adaptarse de interacción social, son lugares de
encuentro donde se yuxtaponen la diversidad y los procesos de globalización, que
a la nueva diversidad
erosionan algunas certezas que han estado
en la base de la organización social. El
gran reto es encontrar el equilibrio entre la diversidad y la construcción de una sociedad local con identidad, que supere estereotipos y prejuicios y que aproveche la capacidad innovadora que representa una población multicultural para el desarrollo de
ciudades, pueblos, empresas y negocios.
Las ciudades deben
El movimiento de personas, tanto por procesos migratorios como por turismo,
se produce a escala planetaria de forma masiva. Chinos y coreanos que emigran al
Reino Unido; surinameses a Holanda; senegaleses a España, peruanos a Italia… Los
flujos migratorios no siguen necesariamente la proximidad geográfica, cultural, lingüística o religiosa aunque están en parte condicionadas por éstas.
50
Amberes (Bélgica). Porcentaje de población por nacionalidades. 1995
Marruecos
%
21.442
4,70
Turquía
7.189
1,57
India
1.173
0,26
Israel
927
0,20
USA
869
0,19
1.698
0,37
26.614
5,83
Refugiados
Resto ( especialmente ciudadanos comunitarios)
Total
Total habitantes
59.909
13,12
456.476
100,00
FUENTE: CITIES / CIUDADES. BORAKASI
En este entorno las sociedades europeas han visto cambiar la composición de sus
poblaciones, que una vez asentadas, se convierten en parte intrínseca del país.
Los gobiernos locales se encuentran ante una doble temática:
..
Los procesos migratorios, y
La transformación étnica y cultural.
Con el tiempo, las regularizaciones, las segundas generaciones… las personas
inmigrantes ya no son recién llegadas sino europeas de colores y lenguas diferentes.
La transformación étnica de la sociedad europea, y con ella, la diversificación de las
características culturales, religiosas, sociales… es un fenómeno relativamente recienEl punto más esencial
te en Europa, y muy nuevo en nuestro país.
es la transformación
Además esta transformación se produce a
ritmos muy rápidos por el aumento consétnica de las sociedades
tante de la movilidad de la población y los
procesos de reagrupamiento familiar.
europeas
La diversificación étnica de las
sociedades europeas genera entre algunos
colectivos cierta alarma social. Estas reacciones, más allá de las posiciones ideológicas, están claramente relacionadas con el grado de visibilidad de los nuevos ciudadanos y ciudadanas.
La percepción de la migración se relaciona con la presencia de estos colectivos en las escuelas, la calle y las plazas, los ambulatorios, el metro y los autobuses,
51
La migración es
un proceso estructural
los supermercados… y esta presencia se
generaliza cuando se producen procesos
de asentamiento más o menos estables.
La entrada de las personas inmigradas de
otras culturas en los circuitos regulares de nuestra sociedad como son el mercado de
trabajo, el sistema escolar, los servicios sociales, la participación en el ocio, el uso de
los espacios públicos, el acceso a la vivienda… es muy deseable como elemento del
proceso de integración progresiva; pero en muchos casos es el punto de partida de los
primeros conflictos con la población autóctona puesto que se hacen visibles y presentes en unos entornos poco acostumbrados a la diversidad multiétnica.
Mientras las personas migradas viven en entornos marginados aislados del
resto de la sociedad se consideran un fenómeno transitorio y poco relevante para la
evolución y el futuro. La migración es un proceso estructural que puede variar con
intensidad, pero que no puede retroceder.
El rejuvenecimiento de la sociedad europea pasa por las minorías étnicas.
El caso de Amsterdam y Rotterdam
La inmigración en Amsterdam y Rotterdam ha experimentado un lento pero continuo reagrupamiento
familiar que relacionado a dimensiones familiares mayores, hace incrementar la comunidad étnica.
..
.
En Amsterdam, el 35% de la población menor de quince años pertenece a una minoría étnica.
En Rotterdam, el 40% de la población menor de cinco años y el 30% de los niños en educación
primaria son de grupos étnicos minoritarios.
En Rotterdam, el 18% de las escuelas tienen más de un 70% del alumnado perteneciente a una
minoría.
Las transformaciones sociales que conllevan los procesos migratorios se añaden a
una serie de cambios sociales que se están consolidando en las últimas décadas y que
generan conflictos y nuevas problemáticas y necesidades: la expansión de la ciudad
en forma de ciudad difusa; la relocalizaLa educación y la formación ción de las actividades productivas y el
aumento de la movilidad diaria; la transson dos pilares básicos para formación de las formas de convivencia y
de la familia tradicional; el cambio de rol
asegurar la convivencia
de la mujer y su incorporación al mercado
laboral; la pérdida de peso de los referenen una sociedad diversa
tes culturales, religiosos y políticos tradi-
52
cionales... El conocimiento y la comprensión de la totalidad de estos procesos, entre
los que se incluye la diversificación étnica de la sociedad, es el primer paso para
fomentar y promover la educación y la formación, los dos pilares fundamentales
para asegurar la convivencia en una sociedad diversa.
Los procesos de inmigración de personas
Los gobiernos locales,
de países extracomunitarios hacia la sociedad europea son uno de los principales
como representantes más
impactos locales de las dinámicas mundiales. Los gobiernos locales, como represenpróximos a la ciudadanía,
tantes más próximos a los ciudadanos y
ciudadanas, se encuentran en la situación
se encuentran en situación
de gestionar localmente un fenómeno global. Los cambios en la accesibilidad a imáde gestionar localmente
genes y lugares físicos condicionan la
creciente movilidad de la población en el
un fenómeno global
ámbito mundial, cuya gestión de los flujos
queda fuera de las capacidades y competencias de los gobiernos locales. La llegada
de nuevas poblaciones coloca en el escenario global a los municipios receptores, sea
cual sea su dimensión e importancia relativa. En consecuencia, si hay condiciones
2
potenciales de atracción , cualquier gobierno local se puede encontrar gestionando
este fenómeno de ámbito global para el cual nuestros gobiernos locales aun no tienen suficiente experiencia ni instrumentos, pero se dispone de la experiencia de
muchas ciudades y pueblos europeos.
La gestión se complica por la relativa novedad del fenómeno y el desconocimiento e inexperiencia en la gestión de los procesos de llegada de poblaciones de
otros países y etnias a un entorno democrático y a una cultura que quiere asegurar
una vida digna a todos y a todas los ciudadanos y ciudadanas.
El desconocimiento de los impactos y reacciones a los procesos migratorios,
así como el desconocimiento de las características de los grupos de nuevos ciudadanos y ciudadanas posicionan a los gobiernos locales en un entorno de desconcierto.
2
El análisis y el conocimiento de las condiciones potenciales de atracción son esenciales para prever los
potenciales flujos de llegada. Un entorno económico dinámico, zonas con viviendas degradadas y baratas, proximidad a una fuente de ocupación (fábrica, campo...), presencia de colectivos inmigrantes ya consolidados... son
algunos de los elementos a tener en cuenta.
53
Las administraciones locales apenas habían empezado a poner en marcha sistemas de información y seguimiento de las situaciones sociales y económicas de sus
ciudades, cuando se desarrolla un nuevo proceso que requiere nuevos mecanismos de gestión y de información hasta ahora no establecidos.
Lo desconocido produce reticencias y temores, y la tendencia a problematizarlo. Es importante, por lo tanto, establecer a partir de ahora los mecanismos de información tanto interinstitucionales como intraorganizativos para ser
capaces de disponer de los elementos necesarios para la toma de decisiones. En
este marco, el reto de los gobiernos locales es adquirir, desarrollar y consolidar
las capacidades para gestionar la cohesión social en la creciente heterogeneiLa ignorancia y el
dad y para gestionar la igualdad en la
diversidad. Los gobiernos locales deben
desconocimiento generan
contribuir a la construcción del sentitemor, rechazo y reticencias miento de pertenencia a una sociedad
común, a través de la capacitación y
socialización de toda la población.
El cuerpo social sobre el que, cada vez, el gobierno local actúa es más
diverso, complejo y segmentado por ejes y elementos múltiples, lo que hace muy
complejo el ajuste de los diferentes servicios a las necesidades de la población. El
asentamiento de nuevos colectivos todavía complica más esta situación. En consecuencia, las administraciones locales deben gestionar un cuerpo social cada vez
más diversificado y el cumplimiento de sus objetivos requiere una sofisticación
creciente de sus sistemas de detección de necesidades, diseño de políticas, de
toma de decisiones (estructuración de servicios y actuaciones) y de modelos y técnicas de actuación y de gestión.
El aumento de la población no reproduce la distribución social de la sociedad de destino, sino que tiende a producirse una atracción de personas de las
capas sociales más altas (sinónimo de éxito económico de la ciudad y relativamente poco numerosas) y poblaciones que se caracterizan por estar en los estratos sociales más bajos (sinónimo de atracción de la ciudad y en volúmenes muy
superiores). El resultado es un aumento de estos estratos sociales más desfavorecidos que demandan más servicios públicos.
54
La situación social de las personas inmigrantes
.
.
.
En Rotterdam las minorías étnicas de Surinam y de los países del Mediterráneo constituyen
menos del 11% de la población, pero superan el 30% de la población en paro.
En Amsterdam, la población de minorías étnicas forma el 18% de la población, pero el 24% de
los parados. Se estima que 40.000 inmigrantes ilegales están trabajando en puestos marginales y en
el sector informal.
En Bruselas el relativamente alto índice de paro del año 1990, el 17%, se explica por la presen-
cia de un grupo de población minoritaria con bajas o nulas calificaciones técnicas o laborales. Los
turcos y marroquíes tienen especialmente un bajo nivel y un vacío de derechos democráticos, formación, vivienda y oportunidades laborales.
Las características socioeconómicas de los colectivos inmigrantes de países extracomunitarios les convierten en público potencial y demanda real de muchos servicios públicos. Los hijos de poblaciones inmigrantes asisten mayoritariamente a
la escuela pública. Las mutuas y seguros privados todavía tienen pocos socios y
miembros de otras culturas y países. Por lo tanto, se puede esperar un aumento
de la demanda de algunos servicios en niveles o tendencias superiores a las que
se producen en la actualidad con el patrón demográfico-social dominante hasta
ahora en nuestra sociedad. Por ejemplo, las bajas tasas de natalidad habían conducido a una reducción de la demanda escolar y a una tendencia a la reducción o a la
estabilización de la oferta.
La presión sobre algunos
El incremento y la diversificación
de la demanda ejercerán una presión
recursos, que ya en
importante sobre unos mercados o unas
ofertas de recursos escasos, especialmente
la actualidad presentan
para determinados segmentos de población. Los gobiernos locales deben generar
déficit, aumenta
las dinámicas para gestionar el aumento de
la presión sobre algunos de los recursos
que ya en la actualidad presentan déficit.
La entrada masiva de nuevos contingentes de población en los mercados regulares de
recursos escasos puede conducir al conflicto social. La entrada de colectivos con
especificidades claras en los mercados regulares es el inicio del proceso de ser identificado como minoría, y fuente de posibles conflictos y tensiones.
Se debe tener en cuenta, no obstante, que el incremento de la demanda es, a
largo plazo, poderosamente positivo pues se acompaña de un cambio de tendencias
55
demográficas. El aumento de la calidad de vida de los autóctonos ha abaratado
muchas demandas públicas, pero también ha dejado a la sociedad sin muchas opciones en determinados temas: pocos jóvenes, pocas independencias, pocas nuevas
familias y pocos niños. La nueva demanda, de hecho, normaliza una situación de tendencias preocupantes y no al revés.
Total habitantes de la ciudad (1996) y residentes extranjeros (1997)
Comparación de la estructura de la población de Barcelona por edades
Habitantes ciudad 1996
Residentes extranjeros 1997
0-19
18,2
18,3
20-29
15,4
17,9
30-39
14,2
29,7
40-49
12,9
16,7
50-64
18,7
9,8
65 y más
20,7
7,6
FUENTE: LA INMIGRACIÓN EXTRANJERA EN BARCELONA.
EL OBSERVATORIO PERMANENTE DE INMIGRACIÓN EN BARCELONA. PADRONES MUNICIPALES.
Comparación de la estructura de la población por edades de
Barcelona según origen
Barcelona
Europa, América del Norte,
Países en
Oceanía y Japón
desarrollo
0-19
18,2
12,2
21,4
20-29
15,4
15,8
18,9
30-39
14,2
26,9
31,2
40-49
12,9
15,9
17,2
50-64
18,7
14,3
7,4
65 y más
20,7
14,7
3,9
FUENTE: LA INMIGRACIÓN EXTRANJERA EN BARCELONA.
EL OBSERVATORIO PERMANENTE DE INMIGRACIÓN EN BARCELONA. PADRONES MUNICIPALES
El origen, la historia común, la lengua... no pueden ser los únicos elementos
para construir una sociedad cohesionada pues los orígenes, historias y lenguas se
diversifican. El colectivo de nuevos ciudadanos no es un colectivo homogéneo. Existen
diversos grupos y culturas entre los que también pueden desarrollarse conflictos. Los
gobiernos y la administración local deben hacer un esfuerzo para la capacitación y
desarrollo de mecanismos de gestión de conflictos y de negociación entre la población
autóctona y los nuevos ciudadanos, y entre los diferentes grupos de nuevos ciudadanos. Este proceso debe incorporar, también, una profundización del compromiso de
las ciudadanas y ciudadanos con el desarrollo local, puesto que la gobernabilidad
56
de una área urbana en un entorno de
diversidad y globalización requiere la
participación de todos y todas.
Los gobiernos locales
Se enfrentan al reto
El capital social, sistema de relaciode gobernar un entorno
nes de intensidad y calidad variables, se
consolida junto a las infraestructuras y la
nuevo, en el cual debe
capacidad de las personas como uno de los
factores de éxito de las ciudades y pueblos.
construirse la convivencia
Los procesos migratorios afectan al funcionamiento de este capital social que los
basada en nuevos
gobiernos locales tienen que intentar mantener y desarrollar. Los gobiernos locales
parámetros
deben ser capaces de contextualizar los
procesos migratorios, y en este marco, gestionar los factores positivos y los impactos negativos del asentamiento de colectivos
de inmigrantes en sus barrios. La escala territorial de análisis condiciona la percepción de los impactos de la inmigración.
Nueva York. Lengua que se habla en casa. 1980-1990
1980
1990
Evolución
Personas de 5 años y más
6.606.223
100,0
6.820.456
100,0
3,2
Otra lengua diferente del inglés
2.342.299
35,5
2.793.773
41,0
19,3
Apenas habla inglés
1.195.598
18,1
1.361.746
20,0
13,9
Habla español en casa
1.202.335
18,2
1.498.548
22,0
24,6
667.443
10,1
751.682
11,0
12,6
Habla lenguas asiáticas y oceánicas
-
-
354.684
5,2
-
-
-
228.085
3,3
-
FUENTE: CITY OF NEW YORK, DEPARTMENT OF CITY PLANNING
CITIES / CIUDADES, BORAKASI
El fenómeno migratorio es en el ámbito global un recurso de desarrollo, aunque en el ámbito de barrio puede ser que sólo se perciban los impactos negativos. Lo
que aparece como positivo en el ámbito de España o de Cataluña (llegada de mano
de obra para cubrir demandas, rejuvenecimiento de la población...) puede generar
ciertas problemáticas a escala territorial de barrio o de municipio (formación de guetos, conflictos vecinales, sobredemanda de ciertos servicios públicos...) Es necesario
establecer sistemas y mecanismos de compensación interterritorial que permitan a
los municipios que acumulan las problemáticas asumir las nuevas situaciones.
57
Los procesos migratorios producen claros impactos sobre el entorno local lo que
determina un nuevo marco de actuación para los gobiernos locales. La llegada de
nuevos colectivos poblacionales y los procesos de reunificación familiar que ello
La gestión de la inmigración
supone provocan importantes cambios en
la estructura y dinámicas demográficas y
es la gestión del fenómeno
sociales de los municipios. La estructura
de edades se modifica con importantes
visible del proceso de
variaciones hacia el rejuvenecimiento de
diversificación local vinculado la población. Las pautas de crecimiento
poblacional varían. Las características
sociales y culturales de la población se
a la globalización
transforman.
Las dinámicas sociales, culturales y urbanas también se diversifican.
Aparecen nuevas formas de vida, y de muerte, que implican a diferentes tipos de
familias y de relaciones y hábitos sociales. Nuevas prácticas religiosas, costumbres y
tradiciones hasta ahora lejanas, hábitos alimentarios considerados exóticos... se convierten en el día a día de las ciudades y pueblos europeos y también catalanes. Esta
situación genera necesidades y demandas sociales distintas, el principal receptor de
las cuales es el gobierno local, no siendo, en la mayoría de casos, el que ostenta la
competencia normativa o técnica para afrontarlas.
A pesar de ser un proceso estructural y generalizado, la migración de países
extracomunitarios no afecta a todos los municipios por igual. Para establecer las políticas locales, y en un marco general, se deben identificar claramente los condicionamientos locales, así como los elementos que afectan a la acogida.
Estos condicionamientos marcarán la capacidad y margen de maniobra de los
gobiernos locales para el desarrollo de políticas de integración y acogida. Existen una
serie de factores que van unidos a las poblaciones recién llegadas, mientras otros
hacen referencia explícita a los modelos de desarrollo y formas de organización de la
sociedad-destino. Entre los primeros elementos destacaremos principalmente los
siguientes:
.
El volumen de inmigración: el ritmo de llegada, el volumen de personas que
representan, el peso relativo en la población municipal y las tasas de crecimiento de
los colectivos inmigrados son factores esenciales para poder diseñar las actuaciones
e intervenciones municipales.
58
.
La historia migratoria del municipio: el tiempo es un factor esencial en la
estructuración de dinámicas y actuaciones respecto a la integración de los inmigrantes. La integración no se produce en una semana, ni en un mandato. Es preciso, seguramente, consolidar nuevas generaciones para llegar a procesos de integración y
convivencia avanzados. Por lo tanto, un municipio con larga tradición de asentamiento de personas inmigrantes de terceros países (aunque en pequeños volúmenes)
cuenta con un conocimiento y situación diferentes de aquellos en los que los asentamientos se han producido o se están produciendo en los últimos años. La historia
migratoria marca la temporalidad colectiva, pero es importante también el tiempo de
asentamiento individual: las problemáticas, necesidades y demandas de las personas
recién llegadas no son las mismas que las de las segundas o terceras generaciones.
.
El origen de los recién llegados: a pesar de que el origen de la población no
debe ser determinante de ninguna actuación concreta, las características relacionadas a estos orígenes (etnia, lengua, religión...) pueden condicionar las actuaciones
municipales. Por ejemplo, los municipios de Madrid que reciben personas inmigrantes mayoritariamente procedentes de países latinoamericanos hispanohablantes
no sufren problemas lingüísticos en las escuelas. Al mismo tiempo, la etnia, y a
veces las costumbres religiosas, determinan el grado de visibilidad de las nuevas
poblaciones y, en cierta medida, influyen en la percepción y reacción de las poblaciones ya residentes.
.
Las tipologías de llegada: las actuaciones y los recursos disponibles para la
puesta en marcha de políticas referidas a poblaciones inmigradas dependen, en parte,
de la forma de llegada de estos colectivos. El estatus jurídico y la disponibilidad o no
de ocupación marcan sustancialmente la situación que deben gestionar los gobiernos
locales. Trabajadores contratados, esposos y esposas e hijos e hijas que recuperan los
/ las cabezas de familia, personas irregulares abandonadas... tienen necesidades y
demandas muy distintas.
.
Las tipologías de convivencia: hombres solos, mujeres solas, familias, parejas
sin hijos... las necesidades y demandas varían sustancialmente. Estas tipologías se
relacionan muy directamente con el tiempo de estancia y la historia migratoria, puesto que las mujeres y los hombres que ahora están solos serán muy probablemente
cabezas de familia en pocos años.
.
El mix migratorio: los retos del gobierno local serán diferentes si su territorio es
lugar de destino de poblaciones procedentes de un mismo país (incluso de una
región) que si acoge a una amplia diversidad de procedencias (lenguas, religiones...)
59
Además de estos elementos que hacen referencia a las poblaciones inmigradas hay
una serie de condicionamientos referidos a las estructuras y formas de funcionamiento local. Éstos condicionan de forma directa el marco en el cual pueden desarrollarse las actuaciones. Destacaremos especialmente los siguientes elementos:
..
..
.
.
.
Marco legal nacional.
Recursos financieros disponibles.
Nivel de desarrollo del estado del bienestar.
Papel de las organizaciones privadas y no lucrativas en el despliegue de la política social.
Tipología y diversidad de los mercados inmobiliarios (por ejemplo, vivienda social,
alquiler-propiedad, etc.).
Estructuras de empleo (atracción de las poblaciones inmigrantes más recientes a
los lugares dinámicos y transformación puesto que ofrecen posibilidades de ocupación diversa).
Diferentes visiones de la naturaleza de la ciudadanía.
Ningún territorio tiene el mismo mix migratorio, pero todos ellos se enfrentan a los procesos de integración de nuevas poblaciones, a la educación de los residentes, a la reorganización de los servicios, y en definitiva, deben asumir una
nueva composición social y un cambio cultural producto de su inclusión en los procesos de globalización e internacionalización.
Las actuaciones municipales que se deriven de estos cambios no sólo serán
producto de la especificidad local sino que estarán muy condicionadas por el modelo de convivencia y de integración, explícito o implícito, vigente. Las ciudades y
pueblos difieren en las visiones de integración de estos nuevos ciudadanos a sus
comunidades. La definición de la estrategia de gestión de la diversidad se convierte en una meta esencial.
El marco de referencia para las actuaciones
locales: modelos de convivencia y de integración
La literatura especializada ha dedicado muchas páginas a analizar los diferentes
modelos de integración de poblaciones inmigradas. Las ciudades tienen que definir,
en el marco legislativo y constitucional en el que se inscriben, el modelo de convivencia y de integración de nuevas poblaciones que quieren implantar en su territorio. Este modelo es el marco de referencia que debe permitir el desarrollo coherente
de actuaciones y servicios. No se trata aquí de hacer una disertación sociopolítica
sobre los diferentes modelos de integración, sino de presentar a grandes rasgos y de
forma simple los principales modelos que se dan en las sociedades europeas de nuestro entorno.
60
Este conocimiento es importante porque estamos inmersos en la Unión Europea
donde hay libertad de movimiento de personas y porque en los países del sur de
Europa no existe una tradición estructural y coherente respecto a la inmigración,
puesto que globalmente en las últimas décadas han sido países emisores de población, a pesar de la dinámica diferenciada de algunas de sus regiones, como Cataluña.
En la actualidad puede decirse que el control de flujos y de entrada de personas de países extracomunitarios es bastante similar a la mayoría de los países de la
Unión Europea. El control de fronteras, los procesos y procedimientos administrativos, las políticas policiales... siguen patrones bastante similares sobre todo desde la
aprobación de los acuerdos de Schengen.
En Europa se dan tres tradiciones básicas con relación a la concepción de las
políticas con respecto a las personas extranjeras, muy relacionadas a la historia
reciente. Los antiguos imperios coloniales (Inglaterra, Francia, Holanda...) tienen privilegios y derechos de entrada para los habitantes de las antiguas colonias, y los conflictos sociales que se desarrollan no coinciden claramente con la situación de la
ciudadanía legal. En países como Alemania, Austria y Suiza la nacionalidad es el eje
básico para la integración social, y los colectivos extranjeros residen en régimen de
trabajadores invitados. Hay otros países, mayoritariamente los escandinavos, en los
cuales la residencia legal es la puerta para la plena ciudadanía con los mismos derechos que la población nacional y sin tener que cambiar de nacionalidad.
Estas vías básicas de aproximación a las poblaciones extranjeras dan lugar a
diferentes modelos de integración. Las ciudades tienden a seguir el modelo predominante en el estado en el que se encuentran pues es este último el que marca las condiciones legales de derechos y obligaciones básicas. Los principales modelos que se
dan en la actualidad son los que se resumen a continuación aunque ninguno de ellos
existe en estado puro.
.
El modelo multicultural: los extranjeros forman un grupo dentro del sistema
(Reino Unido, Holanda, Bélgica). Todos los grupos poblacionales contribuyen a hacer
una sociedad nueva multicultural. Este modelo en fases de desarrollo imperfectas da
lugar al que se llama el modelo damero en el que los grupos conviven y mantienen
su idiosincrasia, pero sin interrelacionarse ni mezclarse, sin crear una nueva sociedad caracterizada por valores, costumbres y formas de hacer producto de la interrelación entre diferentes grupos.
.
El modelo segregacionista: los extranjeros se consideran un fenómeno temporal
y están fuera del sistema nacional (Alemania, Austria...). La sociedad receptora no
fomenta la integración de las personas inmigrantes, ni de sus valores y cultura, manteniéndolos en cierta manera en situación de provisionalidad permanente.
61
.
El modelo asimilacionista (Francia), basado en el reconocimiento de la igualdad
de todas las personas, siempre y cuando se respeten y se acepten una serie de valores comunes (lengua, comportamiento en el espacio público...).
A todos estos modelos se añade un modo de hacer que predomina en los países del sur de Europa, centrada alrededor de la idea de la necesidad de respetar los
derechos humanos, pero sin haber desarrollado todavía un marco de práctica y gestión bien estructurado. Es un estilo poco definido y que refleja la novedad y la inex3
periencia de estos países como receptores de colectivos extranjeros .
Los gobiernos locales catalanes han trabajado, a veces con otras administraciones y organizaciones, para construir unas bases para definir un modelo de integración, unos objetivos compartidos que tienen que ser los cimientos y el marco para
el desarrollo de políticas, actuaciones y relaciones de cooperación.
La mayoría de los ayuntamientos trabajan para favorecer la convivencia y la
integración de las poblaciones inmigrantes, entendiendo la "integración" como un
proceso mediante el cual, partiendo de la igualdad de derechos y deberes, los individuos recién llegados, sea cual sea su procedencia u origen cultural, tienen la posibilidad de formar parte del tejido social de la ciudad, asumiendo y enriqueciendo los
4
valores comunes sin verse obligados a renunciar a su idiosincrasia particular " .
La definición de integración en Francia
Le Haut Conseil estime qu’il faut concevoir l’intégration non comme une sorte de voie moyenne
entre l’assimilation et l’insertion, mais comme des processus spécifiques: par ce processus il s’agit
de susciter la participation active à la société nationale d’éléments variés et différents tout en
acceptant la subsistance des spécificités culturelles, sociales et morales et en tenant pour vrai que
l’ensemble s’enrichit de cette variété, de cette complexité. Sans nier les différences, en sachant les
prendre en compte sans les exalter, C’est sur les ressemblances et les converges qu’une politique
d’intégration met l’accent, afin, dans l’égalité des droits et des obligations, de rendre solidaires
toutes les composantes ethniques et culturelles de notre société et de donner à chacun, quelle que
soit son origine, la possibilité de vivre dans cette société dont il a accepté les règles et dont il
devient un élément constituant.
HAUT CONSEIL À L’INTÉGRATION, PREMIER RAPPORT, FÉVRIER 1991
El model d’integració dels col.lectius immigrants cap el que tendeix Catalunya es
basa en
62
..
.
..
El respeto a los derechos humanos.
El respeto a la diferencia.
La defensa de los valores y prácticas básicas de la democracia, especialmente el
respeto por las libertades individuales, la igualdad y la no-discriminación por motivos de raza, sexo, religión, lengua...
La defensa de la cohesión social de las ciudades y pueblos.
Y, el fomento de la interacción y de la construcción del sentido de identidad y pertenencia a una sociedad común.
Esta posición de principios necesita desarrollarse con metodologías y prácticas puesto que la gestión de contradicciones y conflictos no está resuelta. La integración de las personas inmigrantes es la única vía para seguir disfrutando de la calidad
de vida del país y no reproducir los fenómenos urbanos de formación de guetos, marginación y concentración de pobreza de hace unas décadas.
¿Cuál de estas frases se acerca más a su opinión personal?
a) Es mejor para la sociedad que los grupos de inmigrantes mantengan sus costumbres y tradiciones.
b) Es mejor para la sociedad que los grupos de inmigrantes no mantengan sus costumbres y tradiciones y que adopten las de nuestro país.
De acuerdo con la frase a)
20,3
De acuerdo con la frase b)
62,6
NS
14,3
NC
2,9
FUENTE: LA ENCUESTA EUROPEA DE VALORES EN CATALUÑA (EVS). AÑO 2000
Los gobiernos locales integran en sus aproximaciones al modelo de convivencia el objetivo de hacer compatibles la voluntad de respetar los derechos humanos de
todas las personas, dar una calidad de vida básica a las poblaciones recién llegadas,
asegurar la cohesión social de nuestra sociedad (y su futuro), y evitar al máximo el
rechazo y el conflicto interétnico. Esta apuesta, que podríamos calificar de democracia intercultural, pone en el centro de la convivencia a una serie de valores que defi-
3
Otra manera de mirar la tipología es según la pertenencia a una entidad sociocultural.
. Comunitarismo (Reino Unido, Holanda): todas las culturas están a la par y se crea un espacio común. Unidad en
la diversidad.
. Integración compartimentalizada: los inmigrantes son una clase aparte, excepto si pasan el umbral de la nacionalización.
Esto conlleva, en cierta manera, una visión de la inmigración como un fenómeno transitorio, trabajadores invitados.
. Universalismo republicano: caracterizado por un modelo de asimilación, legitimidad por el principio del universalismo individual, en el que las diferencias culturales y etnias no se tienen en cuenta y se consideran inválidas a favor
de un espacio común para todos aquellos que quieren formar parte de él.
4
Fuente: CRI D, Línies básiques i marc general del Programa Migració i Ciutadania. Barcelona, 2000.
63
nen nuestra democracia (igualdad de todas las personas, igualdad hombre-mujer,
libertad individual, libertad de expresión...), y acepta y promueve una transformación
y evolución de las diferentes prácticas culturales.
El mundo local debe promover este modelo, que tanto ha costado de construir
en nuestro país, entre la población autóctona y las personas recién llegadas, al mismo
tiempo que tiene que ser capaz de disponer de los mecanismos e instrumentos para
gestionar el espacio de interacción social cotidiano: aquí es donde deben potenciarse
al máximo las posibilidades de desarrollar las propias identidades, al mismo tiempo
que se enriquece el espacio colectivo, en un marco de defensa de los valores democráticos y de respeto por el estado de derecho.
64
3
Los servicios
municipales
en una sociedad
diversa
3
Los servicios
municipales
en una sociedad
diversa
Las administraciones locales son las instituciones responsables en primera línea de
la calidad de vida de las personas que viven en su territorio y, aunque no competencialmente, sí políticamente responsables del bienestar de sus ciudadanos y ciudadanas. Como tales, tienen competencias básicas en servicios de bienestar y promoción
de las personas que incluyen desde los servicios sociales y culturales hasta la movilidad. La mejora de la calidad de vida de todas las personas en un contexto de progresiva cohesión social es el objetivo básico de la actuación de los gobiernos locales.
La principal estrategia para conseguir este objetivo es el desarrollo de unos entornos
físicos, urbanos, sociales, económicos y culturales de calidad y atractivos y la prestación de servicios de forma eficaz y eficiente. Estas actuaciones se dirigen a diferentes
tipos de poblaciones que utilizan y disfrutan la ciudad y los pueblos: los residentes,
permanentes o transeúntes; los que trabajan, compran o hacen gestiones en ellos; los
que van a ellos de vacaciones o por negocios; los que acceden a ellos a través de las
redes electrónicas...
La acogida de poblaciones
La ciudad es un espacio dinámico,
de aprendizaje y lleno de posibilidades.
de países extracomunitarios
Estas mismas características son las que la
hacen atractiva: atractiva al capital, atracties un reflejo más de los
va a los turistas y también atractiva a aquellas poblaciones que buscan trabajo y una
procesos de globalización
vida mejor. La atracción de una ciudad le
permite posicionarse internacionalmente;
en el mundo local
también le asegura convertirse en un destino deseado por empresas e individuos con
recursos; pero también se convierte en un
polo de atracción para poblaciones que buscan un futuro mejor. La acogida de poblaciones de países extracomunitarios es un reflejo más de los procesos de globalización
en el mundo local.
67
LOS SERVICIOS MUNICIPALES EN UNA SOCIEDAD DIVERSA
Los escenarios de actuaciones
El análisis del impacto de la inmigración en la oferta de servicios municipales tiene que
partir de algunas premisas básicas. La primera de ellas hace referencia a la necesidad
de, como mínimo, un enfoque tridimensional en el que se deben tener en cuenta:
..
.
El territorio.
Las áreas temáticas de actuaciones.
Y, los diferentes colectivos poblacionales afectados.
Este enfoque tridimensional, adoptado más o menos explícitamente por muchas
administraciones locales para la organización de su actuación y de su oferta de servicios, permite la identificación y la cobertura de diferentes necesidades que se expresan
a través de cada una de estas dimensiones.
Además, cualquier impacto sobre la oferta de servicios locales vendrá condicionado por la dimensión organizativa, una dimensión que no puede olvidarse en las propuestas de cambio cultural o de adaptación
de servicios a las nuevas necesidades.
Sólo una visión
territorial más amplia
Esta dimensión organizativa debe tener en
cuenta, en primer lugar, la naturaleza tery la cooperación
ritorial de las administraciones. Las administraciones públicas tienen un espacio de
supramunicipal podrá
actuaciones delimitado por ley que condiciona su capacidad operativa. Esta delimiayudar a superar
tación territorial puede tener una
incidencia clara en la evolución de las
los conflictos
características del fenómeno migratorio.
Un municipio que ofrezca servicios gratuiy contradicciones que se
tos y universales a todos los que lleguen
puede sufrir un exceso de entradas que
deriven de la
colapse estos servicios. Un gueto formado
en la frontera con otro municipio afecta
naturaleza territorial
claramente a los vecinos de los municipios
colindantes. Una situación económica
de las administraciones
dinámica atrae a personas que se instalarán en los barrios más asequibles, territorios que quizás queden fuera de las dinámicas económicas que atraen a sus nuevos
pobladores. Sólo una visión territorial más amplia y la cooperación supramunicipal
podrá ayudar a superar los conflictos y contradicciones que se deriven de la naturaleza territorial de las administraciones.
68
El segundo elemento a contemplar en la
dimensión organizativa es la organización
temática de las administraciones que condiciona el enfoque y la solución de las problemáticas y demandas ciudadanas. Esta
organización temática, tan útil para la
racionalización de la producción de servicios y la especialización en la eficiencia,
resta eficacia a las actuaciones que tienen
unas características multidimensionales,
transversales, horizontales.
La gestión de los impactos
de las migraciones
en el ámbito local requiere
la implantación
de la transversalidad
como metodología
de trabajo para garantizar
Esta reflexión indica que la implantación de la transversalidad como método
el éxito de las actuaciones
de trabajo y de resolución de problemas es
un paso más en la mejora de la gestión de
las administraciones públicas. Aunque la
inmigración nos ofrece un terreno de demostración perfecta, esta transversalidad
tiene que ir incorporándose a muchas otras áreas de actuación / preocupación pues
la diversidad y complejidad de los fenómenos y la sociedad son cada vez mayores.
Expuestas estas reflexiones, el enfoque tridimensional se puede concretar en los puntos siguientes:
.
..
El nivel territorial de actuación es el nivel local, aunque éste no es único ni indiviso ya que puede tratarse de todo el territorio municipal, de uno o más barrios, o
también de áreas locales que cubren territorios de distintos municipios.
Los colectivos son los objetivos públicos que definiremos a continuación.
Las áreas de actuación hacen referencia al catálogo de servicios que incluirá tanto
los servicios actuales con las modificaciones que se precisen como los nuevos servicios, asignados organizativamente donde corresponda, para cubrir las nuevas necesidades derivadas de los procesos migratorios y de los diferentes segmentos de
población.
La articulación de estas dimensiones exige la estructura de modelos mentales
y operativos que contemplen las tres dimensiones y sean capaces de integrar en la
actuación las exigencias que plantean cada una de ellas. Es preciso olvidarse de las
pretensiones de simplificación intentando hacer opciones unidimensionales como,
por ejemplo, asignar el tema inmigración a los servicios sociales y realizar un tratamiento territorial homogéneo para evitar el conflicto entre distritos, entre municipios, entre comunidades autónomas y entre países.
69
Los públicos objetivos, segmentación de la población
La definición de públicos objetivos nos debe permitir delimitar con detalle la demanda
para ajustar mejor la oferta (políticas, programas, servicios). Lo primero que debemos
remarcar es que la gestión del impacto de los procesos migratorios es la gestión de la
diversidad y el cambio cultural y, por lo tanto, cualquier actuación o política afectará a
toda la población. Cuando hablamos de inmigración incluimos a diferentes colectivos que
La gestión del impacto
presentan necesidades diferenciadas.
de los procesos migratorios
es también la gestión
de la diversidad
y el cambio cultural
Los recién llegados, los que están en
tránsito, las personas regularizadas, las que llevan tiempo residiendo aquí pero no han sido
regularizadas, los que se han empadronado, los
que tienen los papeles en regla pero no están
empadronados, la segunda generación, etc.
La diversidad es una característica de
la inmigración hacia España, y aunque dominan unos países de origen sobre otros, hay
distintos orígenes, distintas pautas de llegada y asentamiento, distintas religiones, distintas culturas... Esta reconocida diversidad, relativamente diferente de la de otros países
europeos donde claramente domina un grupo poblacional sobre otros, y las diferentes
demandas y necesidades, hacen que la categoría clasificatoria de inmigrantes o extranjeros sea insuficiente, parcial e injusta, ya que difícilmente se puede clasificar en el mismo
paquete una joven recién llegada sin papeles que una joven de segunda o tercera generación, que nunca ha emigrado a ningún sitio, y que sólo conoce el país de origen familiar
en vacaciones.
En la actualidad todos ellos y ellas son clasificados bajo el genérico de inmigrante, haciendo asimilable a todo un grupo de población estable y asentada una serie de
características relacionadas a un proceso muy concreto. En este contexto es necesario
identificar distintos segmentos de población que presentarán demandas y necesidades
diferenciadas: una niña o un niño recién llegado necesita respaldo para la integración
escolar (refuerzo lingüístico...) mientras que probablemente su prima de la misma edad
nacida aquí ya habla castellano y catalán.
Misma edad, misma cultura, misma reliCualquier actuación
gión... pero demandas muy distintas.
o política afectará
a toda la población
La identificación de diferentes segmentos de población debe servir básicamente para adecuar las actuaciones
públicas a las características de la pobla-
70
ción de manera que los servicios cumplan sus objetivos de forma eficaz y eficiente.
Segmentación no debe confundirse con discriminación o segregación. Los procesos de segmentación no están exentos de problemas. Toda segmentación implica el riesgo de discriminación por inclusión o exclusión. Así mismo, los procesos de segmentación
representan hacer visibles una serie de características que pueden llevar a la estigmatización social o a la discriminación.
Teniendo presentes estos riesgos, la segmentación de los públicos potenciales es
esencial para cubrir con eficacia los objetivos del gobierno local. La segmentación conlleva, en primer lugar, la identificación de los criterios de segmentación y/o diferenciación de los diversos, y a partir de la validación y aceptación de éstos, la identificación de
segmentos de población.
Hay una multiplicidad de posibles criterios de segmentación de las poblaciones.
Muchos de ellos ponen en evidencia la poca capacidad del sistema para incorporar situaciones altamente diversas. Otros plantean la necesidad de posicionamiento político claro
puesto que las opciones tienen claras consecuencias sobre la sociedad, su organización y
su funcionamiento.
De la multiplicidad de criterios de segmentación posibles hay algunos sobre los
que el discurso institucional tiene que ser claro y contundente, y a pesar de ser características esenciales de cualquier grupo de población, los gobiernos locales democráticos
deberían de hacerlos desaparecer como elementos de diferenciación. Estos criterios son
la etnia y la religión y, para determinadas cuestiones, directamente relacionadas con los
derechos humanos básicos, la situación jurídica.
Para la administración local, más allá de las segmentaciones clásicas utilizadas en
los servicios ordinarios (edad, género, nivel socioeconómico, afecciones patológicas...), el
fenómeno migratorio, la diversificación étnica y cultural de la sociedad plantea como
mínimo algunas líneas de segmentación claras.
Una de ellas es el posicionamiento legal de las nuevas poblaciones y sus familias.
Tener los papeles en regla o no tenerlos clasifica a las personas en un grupo o en otro. Los
gobiernos locales deben apostar claramente por una política de asegurar una vida digna
a toda la población residente en el territorio. El posicionamiento de la administración
local ante las personas sin papeles puede ser determinante para la evolución social y económica de un municipio. Aunque la situación jurídica no permita ciertas cosas a determinados colectivos, los gobiernos locales no pueden negar su existencia y/o presencia
(empadronamiento) y el reconocimiento del compromiso de nuestra sociedad con la
defensa y la aplicación de los derechos humanos básicos para todos aquellos y aquellas
que están en nuestros municipios.
71
La oferta de servicios municipales en un entorno local cambiante en función de diferentes dinámicas entre las que se identifica el proceso inmigratorio puede estructurarse como sigue:
.
Servicios ordinarios: los que presta habitualmente la administración, modificados
adecuadamente para facilitar el acceso de todos y todas. Se incluyen aquellos cambios de contenido y de organización necesarios en los servicios ordinarios para incorporar la diversidad y asumir las nuevas demandas sociales.
Servicios de acogida: servicios específicos que facilitan el asentamiento y la incorporación estable en una sociedad desconocida (adecuados para los individuos y los
colectivos que tienen intención de quedarse).
Servicios de recepción: servicios de atención básica a las poblaciones recién llegadas (no presuponen que se queden).
Actuaciones / programas de apoyo a la gestión del cambio: servicios y actuaciones
dirigidas al cambio social y a la educación para favorecer la convivencia en un entorno social diversificado (destinatario: toda la población).
.
.
.
En la estructuración de la oferta de servicios locales en un entorno afectado
por los procesos migratorios hay dos referencias básicas esenciales: el marco competencial y el marco programático. El marco competencial, definido en la estructura
normativa de la Ley de Bases del Régimen Local, determina las actividades y prestaciones mínimas que cada ayuntamiento debe cubrir en su municipio. El marco proESTRUCTURACIÓN DE LA OFERTA TOTAL DE SERVICIOS MUNICIPALES
Población inmigrada
SERVICIOS
SERVICIOS
RECEPCIÓN
ACOGIDA
POBLACIÓN
F
A
C
I
L
I
T
A
R
A
C
C
E
S
O
SERVICIOS REGULARES
Urbanismo
Via Pública
Seguridad
Servicios Sociales
Justicia
Servicios comunitarios
Participación
Educación
Vivienda
Cultura
Salud y salud pública
Información
Etc.
SOPORTE INTERNO
72
Toda la población
SERVICIOS DE
EDUCACIÓN PARA
LA DIVERSIDAD
Gestión del cambio
gramático marca las metas establecidas por los equipos de gobierno para una legislatura determinada matizando o desarrollando el marco competencial de acuerdo
con el programa político.
En estas dos referencias básicas, la estructuración de las políticas y de la cartera de servicios, en un entorno en el que los procesos migratorios se convierten en
un proceso urbano estructural pasa por dos líneas básicas de trabajo: el rediseño o
reconceptualización de los servicios municipales ordinarios y la conceptualización
y puesta en marcha de nuevos servicios. Estos últimos incluyen los servicios de
recepción y de acogida, y menos visibles pero estratégicos, los servicios de soporte
interno y de gestión del cambio. El modelo dominante tendente a la normalización
del acceso a los servicios de toda la población implica que los nuevos servicios específicos sean los mínimos y muy probablemente de carácter temporal.
Líneas básicas de trabajo:
Los procesos migratorios tienen un
claro efecto sobre los servicios ordinarios.
Su impacto es múltiple y afecta a la oferta
de manera cuantitativa y cualitativa. En
primer lugar se puede afirmar que la presencia de nuevas poblaciones aumenta la
dimensión poblacional y, por lo tanto, el
volumen de la demanda potencial, especialmente en algunos servicios. Por ejemplo, puede aumentar la demanda de
formación de adultos o de formación profesional, las necesidades de educación especial, la demanda para vivienda social, etc.
el rediseño o
reconceptualización
de los servicios municipales
ordinarios y la
conceptualización
y puesta en marcha
de nuevos servicios
Son importantes también los cambios en el tipo de demanda y en las formas de demanda. Por ejemplo, pueden producirse unas demandas que hasta el presente no se concretaban como, por ejemplo,
en servicios funerarios, menús escolares, atención primaria, capacitación lingüística
de adultos... Junto a todos estos cambios aparecen nuevas demandas a las que se
debe responder con nuevos servicios: la mediación interétnica, por ejemplo. La aparición de nuevas demandas no implica la obligación automática de prestación de servicios para cubrirlas, pero sí requiere una necesidad de posicionamiento claro.
Estos cambios cuantitativos y cualitativos tienen como principal consecuencia
la necesidad de reorganizar la oferta de servicios municipales con el paso previo
ineludible de posicionamiento y opción política ante las demandas que se van materializando.
73
El posicionamiento político
ante los cambios
de demandas y necesidades
es un paso ineludible
previo a la reorganización
de la oferta
Una vez hechas las opciones políticas, la
reorganización pasa por el redimensionamiento cuantitativo de algunos de los
servicios, con la consiguiente redistribución de recursos internos. Por ejemplo,
dadas las características del colectivo de
nuevas poblaciones es evidente el aumento de las necesidades del servicio de atención social primaria, imposibles de cubrir
con las actuales dotaciones de los ayuntamientos.
A esta modificación cuantitativa se tendrá
que añadir una clara necesidad de reconceptualización y reestructuración de los servicios actuales. Para algunos significa la modificación de formas, mientras otros
incluirán la modificación de contenidos y también de objetivos y parámetros de
actuación. Por ejemplo, la información al ciudadano tiene que ser capaz de atender
en diferentes lenguas, pero también tiene que ser capaz de dar productos informati5
vos que se ajusten al bagaje cultural de los diferentes colectivos. El urbanismo debe
asegurar un espacio público de calidad que permita la consolidación de referentes
para todos los colectivos. La dietética escolar deberá ver cómo afrontar las limitaciones impuestas por las prácticas religiosas ajenas. La salud maternoinfantil deberá
ajustar su oferta a un público objetivo que
tiene hábitos y tradiciones sanitarias muy
Algunos servicios deberán
diferentes. Todo ello sólo son algunos
ejemplos de la necesidad de replantear la
modificar las formas,
oferta de unos servicios locales ya claramente consolidados.
mientras otros incluirán
la modificación de contenidos
Allá donde el replanteamiento de los
servicios existentes no sea suficiente, se
tendrán que conceptualizar nuevos sery también de objetivos
vicios que cubran las nuevas necesidades que van apareciendo. Por ejemplo, el
y parámetros de actuación
servicio de mediación familiar que en
este momento se está consolidando en
algunas ciudades españolas es una muestra de la creación de un nuevo servicio que
responde a una demanda creciente producto de la evolución de las relaciones familiares y de las dinámicas matrimoniales. Los procesos migratorios también pueden
Lo que es obvio para la población residente de toda la vida, puede no serlo para personas proce5
dentes de otras culturas
74
poner de relieve nuevas necesidades que
Surgen nuevas
requieran nuevos servicios, no específicamente destinados a la población inmigranecesidades que
da sino a toda la población. Algunas de
estas necesidades han permanecido
requieren nuevos servicios,
escondidas ante el peso de otras demandas más contundentes. En los últimos
no específicamente
años, la sociedad catalana ha experimentado como principal fenómeno demográfidestinados a la población
co-social el envejecimiento de la
población. Las administraciones, la socieinmigrada sino a toda
dad y el mercado han respondido con una
ampliación y diversificación de la oferta
la población
importantes. De una forma u otra, el peso
de la oferta de los servicios para los adolescentes ha quedado apaciguado, y sólo el aumento espectacular de este grupo
poblacional con la llegada de colectivos de inmigrantes ha puesto de relieve la debilidad de nuestro sistema de atención a este grupo. Esta situación lleva a replantearse el conjunto de servicios ofrecidos a los jóvenes y adolescentes, servicios de
facilitación de la reunificación familiar, fracaso escolar, vivienda de alquiler...
Los servicios municipales: marco de desarrollo
Las ciudades europeas afrontan el reto de la integración de las minorías étnicas y de
las personas migradas desde hace ya muchas décadas. La población española se contaba entre estos colectivos a los que era preciso proporcionar vivienda, educación y
sanidad. Las políticas desplegadas por las ciudades europeas se enmarcan en los
modelos generales desarrollados en el ámbito estatal, pero podemos mencionar que
incluyen al menos tres pilares de actuación. La caracterización global final vendrá
dada por el peso relativo de cada uno de estos enfoques.
Los tres ejes de desarrollo de las políticas urbanas se pueden resumir como sigue:
..
.
Actuaciones para conseguir una concienciación y comprensión de la diferencia.
Actuaciones para la integración de las personas recién llegadas a los diferentes servicios y mercados.
Establecimiento de fórmulas e instrumentos específicos que aseguren la implementación de políticas de igualdad, de relaciones interétnicas.
La primera línea de trabajo se basa en programas y actividades educativas y
lúdicas que ayudan a reducir las tensiones sociales, fomentan el conocimiento mutuo
y promueven una sociedad plural.
75
La segunda línea estructura actuaciones para conseguir la integración de las personas
recién llegadas al mercado de trabajo, el acceso a la vivienda, la integración al sistema
educativo, sanitario y a otros servicios, preservando su identidad. Esta línea de trabajo
se encuentra ante el problema de asegurar un acceso igualitario a una serie de recursos escasos, y en muchas ocasiones, en claro déficit (vivienda, apoyos económicos, etc.)
El tercer eje de actuaciones es quizás el más conocido. Se trata de los servicios
específicos de información y defensa de las minorías étnicas o de las personas migradas,
el apoyo a ONGs, los servicios de control y seguimiento de la no-discriminación, etc.
Sean o no sean competencia suya, tengan o no tengan derecho por ley las personas afectadas, las administraciones locales tienden a prestar servicios a todas las personas que están en su territorio, tengan la situación de regulares o de irregulares, de
empadronados o no, transeúntes o permanentes. Por razones humanitarias o bien por la
proximidad a la ciudadanía y la actuación en bien de toda la comunidad, las administraciones locales tienden a proveer los servicios necesarios para el progreso de toda la población de sus municipios. En general, el estatus jurídico de la población no se tiene en
cuenta en la actuación municipal que asume la cobertura de algunos de los derechos básicos de las personas. Cuando la situación jurídica se hace ineludible, la actuación municipal se produce a través de otras vías como es el apoyo a las organizaciones no lucrativas.
Los procesos migratorios y el asentamiento de nuevas poblaciones en un
municipio impacta de forma directa o indirecta en todos los servicios municipales,
pero muy especialmente en los referidos a la integración básica: educación, servicios
sociales, sanidad y vivienda. Mayoritariamente estos grandes servicios de bienestar
son responsabilidad de otras administraciones, aunque son los ayuntamientos quienes aseguran y facilitan el acceso al primer peldaño de estas prestaciones.
El fenómeno migratorio
impacta sobre todos
los servicios locales, pero
muy especialmente en
las áreas de vivienda,
servicios sociales educación
empleo y sanidad
La aprobación de la Ley Orgánica 4/2000
sobre los derechos y las libertades de los
extranjeros en España y su integración
social representó un cambio en la aproximación al fenómeno migratorio, poniendo
un énfasis especial en el proceso de integración de los inmigrantes en nuestra
sociedad, proceso en el que las administraciones locales tienen un papel esencial.
La ley, establecía como clave de la "normalización" el proceso de empadronamiento, que se convertía en un trámite
esencial para poder acceder a determinados servicios, y podía ser decisivo para
76
regularizar la situación de muchos extranjeros, aparte de que suponía disponer casi
del estatus de ciudadano o ciudadana.
La reforma de esta ley y la aprobación de la nueva Ley Orgánica 8/2000 representa un debilitamiento del papel del empadronamiento y la administración local en
la regularización e integración de nuevas poblaciones, además de establecer una
clara diferenciación entre las personas en situación regular y las que se encuentran
en situación administrativa irregular.
Las personas que disponen de permiso de residencia disfrutan de prácticamente los mismos derechos y libertades (a excepción de la participación política) que
la población española. Los ayuntamientos son responsables de garantizar el acceso
efectivo de las personas extranjeras a las prestaciones de los servicios a los que tienen derecho. A las personas que no disponen de papeles se les niega la mayoría de
derechos cívicos y libertades públicas a excepción de la asistencia sanitaria, los servicios sociales y la educación obligatoria.
Derechos o facultades de la población extranjera
y requisitos para su ejercicio
Derechos o facultades
Requisitos
Derecho a su documentación personal
Lo tienen todos los extranjeros
Derecho a la libertad de circulación
Tener permiso de permanencia o residencia en España
Participación en las elecciones municipales
Tener permiso de residencia y ser nacional de un
país con el que haya un tratado con esta finalidad
y según criterios de reciprocidad.
Participación administrativa a nivel municipal
Tener permiso de residencia y estar empadronado
Libertades de reunión y de manifestación
Libertad de asociación
Derecho a la educación obligatoria
Lo tienen todos los extranjeros menores de 18 años
Derecho a la educación no obligatoria
Tener permiso de permanencia o residencia
Educación infantil
Responsabilidad administrativa de que haya plazas
suficientes para todos los que las soliciten
Derecho al trabajo y a la seguridad social
Tener permiso de residencia y autorización
para trabajar
Derecho de sindicación
Tener permiso de permanencia o residencia
Derecho de huelga
Tener permiso de residencia y autorización
para trabajar
Derecho a la asistencia sanitaria plena
Estar empadronado
Asistencia sanitaria de urgencia,
Tienen derecho todos los extranjeros
parto y post-parto y a menores
77
Derechos o facultades de la población extranjera y requisitos para su ejercicio (cont.)
Derecho a ayudas en materia de vivienda
Tener permiso de residencia
Derecho a los servicios sociales básicos y específicos
Derecho a los servicios sociales básicos
Derecho al reagrupamiento familiar
Tener permiso de residencia y cumplir
otros requisitos
Derecho a la asistencia jurídica gratuita
Derecho a la asistencia jurídica gratuita
en los procedimientos que pueden terminar
con la denegación de entrada o con expulsión
Fuente: Modificació de la legislació d’estrangeria. Análisis de los aspectos principales de la Ley orgánica 8/2000, de modificación
de la Ley orgánica 4/2000, sobre Derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (CRID, enero 2001).
Reparto de responsabilidades para la integración social de
la población extranjera
Derecho, libertad, Administración
trámite o
del Estado
procedimiento
Sufragio de los
Es preciso una modificación
extranjeros
de la Constitución o
en las elecciones
promover convenios con
municipales
los países de origen de
Administración
de la Generalitat
Municipios u otras
administraciones
locales
la población inmigrante
Participación
Los reglamentos internos
administrativa de los
y la práctica de los
extranjeros a nivel
ayuntamientos deben
municipal
hacerlo posible
Libertad de
La manifestación
Los ayuntamientos pueden
manifestación
proyectada debe ser
informar sobre el trazado
comunicada a la Adminis-
y posibles riesgos
tración del Estado
Libertad de asociación
Lleva el registro de
Promueven
asociaciones
el asociacionismo de
La policía puede
La policía puede requerir
requerir la identificación
la identificación
los vecinos
Libertad de circulación La policía puede requerir
la identificación
si hay motivo
si hay motivo
78
si hay motivo
Reparto de responsabilidades para la integración social de la población extranjera
(cont.)
Derecho a la asistencia
Debe hacerlo efectivo
Iniciativa empresarial de
Tiene la facultad
Tiene la facultad
Controles urbanísticos y
los extranjeros
de autorizar
de autorizar la mayor
licencia de obertura
algunas actividades
parte de las actividades
jurídica gratuita
Acceso como contratados
laborales del sector público
Asistencia sanitaria
Servicio público y universal
Servicios municipales
y derecho a la salud
de asistencia sanitaria
de higiene y salud pública
Educación
Servicios públicos de
Vigilar la Escolarización
educación en todos
Obligatoria, matriculación,
los niveles.
educación de adultos e
Becas y ayudas
infantil y servicios
complementarios diversos
Servicios sociales
Servicios especializados.
Servicios sociales de
Financiación de los servicios
asistencia primaria y
sociales básicos. PIRMI.
algunos especializados.
Menores
Acogida de la
población inmigrante
Vivienda
Trabajadores temporeros
Financiación de la
Gestión de la vivienda
Promoción de la
promoción de la
social. Control de las
vivienda social.
vivienda social
condiciones de las
Control de las condiciones
viviendas
de las viviendas
Promover la asistencia
de los servicios sociales
adecuados.
adecuados.
adecuados.
Empadronamiento
Gestión del padrón y
de sus altas y bajas
Permisos de entrada,
Otorgarlos o
Participar en la formación
de permanencia,
denegarlos
del contingente de
de residencia
trabajadores extranjeros y
y de trabajo
en la autorización de los
de temporada
Fuente: Modificació de la legislació d’estrangeria. Análisis de los aspectos principales de la Ley orgánica 8/2000, de modificación de la
Ley orgánica 4/2000, sobre Derechos y libertad de los extranjeros en España y su integración social (CRID, enero 2001.
79
Los ayuntamientos son los responsables
de gestionar una parte importante de los
servicios culturales y sociales que la ley
formalmente un papel
garantiza a las personas inmigrantes (participación en la sociedad de acogida, seresencial en la integración
vicios culturales, servicios sociales,
vivienda, etc.) Sólo en el ámbito local se
social de los inmigrantes,
reconocen ciertos derechos de participación administrativa y política a los extranpapel que de facto
jeros residentes (en situación regular), y
los procesos de reinserción social realizahan jugado históricamente
dos en el ámbito local ya no aparecen
como un elemento determinante en la
decisión de expulsión o no de extranjeros irregulares.
Los ayuntamientos tienen
Los ayuntamientos tienen formalmente un papel esencial en el cumplimiento del objetivo final de la ley (integración social de la población inmigrante regularizada), papel que de facto han jugado históricamente. No queda resuelto por la ley la
atribución adicional a los ayuntamientos de los recursos económicos necesarios para
"poder gestionar con eficacia estas responsabilidades y posibilitar programas de sen6
sibilización y cohesión destinados a todos los ciudadanos ".
La nueva Ley de extranjería 8/2000
La reforma aprobada por la Ley Orgánica 8/2000 responde a unos planteamientos más restrictivos
que la legislación vigente hasta ahora.
Esta orientación general se muestra especialmente en los siguientes puntos:
.
.
.
Se enfatiza menos la igualdad de derechos entre los extranjeros con permiso de residencia y
los españoles.
La población extranjera sin permiso de residencia se ve privada prácticamente de todos los
derechos políticos y sociales, con muy pocas excepciones. Ante este colectivo la única política prevista es, prácticamente, la represiva.
El proceso de empadronamiento pierde sustantividad como mecanismo de integración social e
institucional de la población extranjera sin permiso de residencia. La Ley de extranjería reduce la
utilidad que hasta ahora ha tenido el empadronamiento para el colectivo extranjero sin permiso
de residencia, para acceder a determinados servicios y prestaciones.
.
..
La participación de la población extranjera en la administración municipal queda reducida a la
posibilidad de ser oída.
Los trámites de regularización de los extranjeros sin permiso de residencia se dificultan.
En líneas generales, los ayuntamientos pierden protagonismo en materia de inmigración..
80
La nueva Ley Orgánica 8/2000 incide directamente en los derechos de los extranjeros sin papeles, afectando a la capacidad de facilitar la integración social de estas
poblaciones en el ámbito local y dificultando la financiación de los servicios que los
ayuntamientos, ciertamente, seguirán prestando a la población de sus territorios.
A continuación se presenta la cartera de servicios municipales que queda afectada
por los cambios sociales y culturales de la sociedad local que recibe flujos de nuevas
poblaciones. La cartera de servicios que se presenta está organizada por áreas de
actuación, áreas que se enmarcan en las diferentes políticas que se desarrollan respecto al fenómeno migratorio.
Las actuaciones que las ciudades y pueblos desarrollan o pueden desarrollar ante los
procesos migratorios cubren fundamentalmente cuatro estrategias:
..
..
La recepción
La acogida
La normalización
El cambio cultural
Las actuaciones que se pueden desarrollar en las diferentes áreas inciden de
manera diversa en estas cuatro estrategias mencionadas. El cuadro que sigue indica
la capacidad de impacto de las posibles políticas, actuaciones y servicios de las diferentes áreas en la consolidación y aplicación de las estrategias de recepción, acogida,
normalización y cambio cultural.
La política de recepción hace referencia a la atención a la población recién
llegada, personas en situación irregular o regular, y que no necesariamente se instalarán en el municipio al que llegan. Este tipo de servicios debe hacer referencia básicamente a la información, la cobertura de las urgencias sociales y la ayuda a la
instalación. La existencia de comunidades ya establecidas facilita estos servicios y
descarga la demanda sobre el ayuntamiento ya que estas redes sociales actúan como
apoyo y guías en los primeros períodos de llegada. El apoyo a las asociaciones de
estos colectivos y la existencia de espacios de relación y referencia puede facilitar el
cumplimiento de los objetivos de estos servicios de recepción.
La política de acogida son las actuaciones específicas necesarias para asegurar
la posibilidad de instalación de las nuevas poblaciones en nuestro entorno. En general
Síntesis del Dictamen Jurídico sobre la incidencia en la administración local de la Ley Orgánica 4/2000
6
sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (CRID, mayo 2000).
81
son servicios de utilización temporal por parte del público objetivo, ya que su objetivo
básico es conseguir el puente entre la llegada y la normalización e integración en el sistema de servicios ordinarios y los mercados regulares de la vivienda, el empleo, la educación, la sanidad, los servicios sociales, etc. El conocimiento del entorno, la
capacitación lingüística, el apoyo educativo inicial, la consolidación de los lazos familiares y comunitarios, se convierten en pilares para la integración exitosa de la población.
Estrategias
Áreas
Recepción
Acogida
Normalización
Cambio
cultural
..
..
.
..
.
..
.
..
..
..
..
..
..
..
..
.
.
.
Información...
Servicios sociales
Vivienda
Sanidad, salud...
Educación
Formación de adultos
Dinamización económica
Participación...
Seguridad ciudadana...
.
Educación para la convivencia
..
..
..
.
Se trata de actuaciones destinadas a poblaciones con voluntad de establecer
residencia en el territorio de llegada y que tienen por objeto principal colocar a estas
personas en situación de igualdad de oportunidades con el resto de residentes.
Las políticas de normalización conllevan tres tipos de actuaciones: garantizar la accesibilidad de todos y todas a la totalidad de los servicios municipales;
el redimensionamiento de la oferta en
Las transformaciones
función de las necesidades y demandas
del nuevo mix social; y la reconceptuay cambios en la cartera
lización de una serie de servicios.
de servicios afectan
por igual y se dirigen
a toda la población
La premisa de actuación básica
para la integración social se dirige hacia
la utilización normalizada de todos los
servicios por parte de cualquier ciudada-
82
no o ciudadana, al margen de su nacionalidad, etnia, sexo o religión, y el desarrollo de servicios específicos sólo allá donde sea estrictamente necesario porque la
problemática así lo requiera (por ejemplo, capacitación lingüística). La accesibilidad a la administración pública y a sus servicios se convierte en un proceso clave.
Las transformaciones y cambios en la cartera de servicios afectan por igual y se
dirigen a toda la población del municipio.
Ost-West Integration für Ausiedler aus
Osteuropa. Leipzig
El proyecto de Integración Este-Oeste nació con el objetivo de proveer de apoyo a los recién llegados de las zonas de Europa del Este. Se inició el 1 de julio de 1994 y duró hasta el 30 de junio de 1997.
El objetivo era facilitar la integración, solucionar problemas y formar a la gente en las necesidades
que les tendrían que ser útiles para empezar una vida independiente.
.
Así el proyecto realizaba: cursos de lengua y cursos
prácticos en impuestos, educación superior y formación,
pensiones e informática.
Las políticas del cambio cultural incluyen todas aquellas actuaciones destinadas a favorecer la convivencia en un marco social, cultural y étnico diverso.
Incorporan cambios culturales, nuevos conocimientos y capacitaciones, nuevos
mensajes y valores, etc. Son actuaciones dirigidas a todos los colectivos de población.
El modelo de desarrollo de ciudad o pueblo y el marco nacional en el que
se inscribe condiciona la cartera de servicios. Aquí se desarrolla una cartera de
servicios que corresponde a un modelo que tiende al estado del bienestar europeo,
es decir, una cartera exhaustiva que tendería a maximizar los procesos de integración de las personas extranjeras en la sociedad local.
83
La política de información, comunicación y registros es un elemento clave del proceso de cambio social y cultural derivado de los procesos migratorios. La información
y el conocimiento son básicos para el establecimiento de políticas y la definición de
actuaciones. Ya hemos mencionado anteriormente la importancia del padrón como
canal de acceso a servicios, pero también como fuente de financiación.
La Ciudad Multiétnica (Cittá Multietnica)
Bolonia
www.comune.bologna.it/bologna/immigra
La Ciudad Multiétnica (Cittá Multietnica) es un servicio de información en la red sobre la inmigración extranjera en Italia. El servicio, activo desde el año 1995, lo realiza el Servicio de Inmigración
del Ayuntamiento de Bolonia, en colaboración con el Servicio de Información al Ciudadano.
Se dirige a las asociaciones de/para inmigrantes y minorías, asociaciones multiculturales, servicios
voluntarios y ONGs, trabajadores sociales relacionados con inmigrantes (especialmente mediadores
y trabajadores culturales), investigadores y estudiantes, así como documentalistas. Pretende ser en
un futuro una plaza para el intercambio cultural en el que todos puedan encontrarse y conversar.
El empadronamiento es un requisito para poder disfrutar de determinados
derechos relacionados a la asistencia sanitaria. La figura del Padrón de extranjeros a
la que hacía referencia la Ley Orgánica 4/2000 desaparece en favor de la inscripción
de las personas extranjeras en el Padrón único de población del municipio. La nueva
Ley 8/2000 formula explícitamente el mandato a los ayuntamientos de inscribir a
toda la población extranjera residente en el municipio, sin referencia a su situación
jurídica, es decir, sin tener en cuenta si tienen o no permiso de residencia. El empadronamiento de todas las personas tiene que facilitar la planificación, programación
y financiación de los diferentes servicios municipales, desde los servicios sociales
hasta la recogida de basuras.
Paralelamente, la comunicación constante, clara y transparente hacia todos
los ciudadanos y ciudadanas es estratégica para evitar rechazo, obtener el compromiso social de todos y todas, y asegurar la cohesión.
La información, la formación y la transmisión de valores se erigen en pilares
de la política de integración y de cambio cultural.
84
Servicios y programas Competencia Tipo de impacto
Cambios básicos
Nuevos productos o servicios
Atención e información
Diversificación de
Refuerzo de la comunicación /
lenguas de atención.
información sobre servicios públicos
Diversificación de
a todos los ciudadanos y ciudadanas
contenidos (lo obvio
Campaña de transparencia:
no es obvio)
hacer visibles los criterios y protocolos
Ayuntamiento
al ciudadano
de acceso a los servicios públicos.
Formación de personal en lenguas
Producción y edición de información
en diferentes lenguas (p.e.,un
resumen de la guía del ciudadano)
Adecuación de contenidos y
mensajes.
Recepción colectiva de usuarios
en sesiones informativas
Registros
Ayuntamiento
Diversificación de
Capacitación de transcripción de
lenguas de atención
otros alfabetos
Formación de personal
Edición de formularios en
diversas lenguas
Padrón
Ayuntamiento
Diversificación de
Campaña de empadronamiento
Capacitación de transcripción
Ajuste a nuevas
de otros alfabetos
situaciones familiares Edición de formularios en
diversas lenguas.
Formación del personal
en la atención multicultural
Servicios de recepción
Voluntaria
Servicio de información y orientación
para extranjeros en lenguas,
formatos y contenidos adecuados
85
Servicios Sociales
Las características de los colectivos alóctonos y sus condiciones de llegada hacen de
los servicios sociales una de las áreas más importantes para evitar procesos acelerados de marginación y para fomentar la promoción social. Sea cual sea su situación
administrativa, las personas extranjeras tienen derecho a los servicios y prestaciones
sociales básicas. Si además son personas residentes regularizadas pueden también
acceder a las prestaciones de servicios sociales específicos en las mismas condiciones que los españoles. Por lo tanto, a diferencia de otros servicios, el derecho a servicios sociales específicos no se vincula al empadronamiento sino al permiso de
residencia. Estos servicios restringidos a la población extranjera con papeles son,
entre otros, la atención a la familia, a la infancia y a la adolescencia, la atención a
personas con disminución, la gente mayor o los toxicómanos...
Red acogida
Programa de apoyo a la mujer y a la infancia marroquí
Programa de la Comisión Europea
Objetivos:
.
..
Conocer la función de las mediadoras culturales en los servicios con gran presencia de mujeres
inmigradas
Formar personal técnico marroquí que trabaje en escuelas maternales y servicios maternoinfantiles
Intercambio de experiencias entre ciudades participantes
Los principales servicios sociales de atención primaria son los servicios
básicos, la atención domiciliaria, los servicios residenciales de estancia limitada,
el servicio de acogida residencial de urgencia, el residencial temporal para personas en situación de marginación, los servicios de comedor, y los centros abiertos
para niños y adolescentes.
El aumento de la diversidad con la presencia de poblaciones procedentes de
otras culturas y de características socioeconómicas específicas implica una serie
de impactos y cambios en los servicios sociales. La presencia de estos nuevos
colectivos obliga a una reconceptualización del sistema de servicios sociales,
cuando todavía éste no se ha desarrollado plenamente.
El aumento espectacular de la demanda y la transformación de esta demanda hacen que algunos procesos, especialmente los que recaen en el ámbito local,
se hayan de adecuar. Los servicios de atención de shock adquieren una especial
relevancia. Los servicios de atención individualizada y familiar deben contemplar
circuitos diferenciados, puesto que, por ejemplo, los procesos de motivación para
la reinserción sociolaboral son poco adecuados para unos colectivos que básica-
86
mente vienen para trabajar. Una vez relativamente consolidada la atención social
individualizada tiene que potenciarse el trabajo comunitario y el trabajo en la
calle, ya que las dinámicas colectivas y territoriales son esenciales en el fomento
de la convivencia y la integración de estas poblaciones.
Programa de Mediación
Servicio iniciado el mes de octubre de 1998 con mediadores interculturales que hacen de puente
entre el inmigrante recién llegado, con dificultades de comprensión cultural o de idioma, y los servicios e instituciones de la ciudad.
Se presta un apoyo de acompañamiento que promueve la autonomía personal.
Las metodologías de transversalidad son especialmente relevantes en esta
área de trabajo, donde se evidencia cada vez más la reivindicación largamente defendida de trabajo social en cooperación e integración con los otros servicios municipales, especialmente con los servicios educativos, de salud, seguridad ciudadana,
promoción económica, vivienda...
Programa Formación Básica para Mujeres
Inmigrantes Ayuntamiento de Mataró
Programa del servicio socioeducativo de Can Torner de acción formativa encaminada a superar las
dificultades de integración social.
Las actividades están organizadas a partir de los espacios educativos siguientes:
..
..
.
Autonomía personal y fundamentos laborales
spacios de talleres: confección textil
Refuerzo y biblioteca
Asambleas
Tutorías
El servicio dispone de un espacio de guardería infantil para que los hijos e hijas menores de 3 años
no sean un impedimento para realizar las actividades formativas.
En esta línea debe hacerse una mención específica a la Renta Mínima de
Inserción que tiene como finalidad prestar el apoyo adecuado a todas las personas
que lo precisen para atender las necesidades básicas para vivir en la sociedad, con
los recursos convenientes para favorecer la inserción social y laboral. Se desarrolla
a partir de prestaciones y actuaciones de servicios sociales, salud, enseñanza, formación de adultos, prestaciones económicas y acciones de apoyo para la integración
87
social y laboral. Las personas extranjeras que estén empadronadas o que se empadronen en el momento de hacer la solicitud y que acrediten una residencia continuada y efectiva, como mínimo, de un año de antelación a la fecha de presentación
de la solicitud, tienen derecho a este servicio.
La nueva ley explicita la responsabilidad de gestión de servicios y prestaciones sociales para los trabajadores temporeros que, con su permiso de trabajo, disfrutan de los mismos derechos que la población extranjera con permiso de residencia.
Uno de los temas esenciales es que los contratos de temporada dependen de la exis
tencia de condiciones dignas de alojamiento y las administraciones deben asegurar
la prestación de los servicios sociales adecuados.
Servicios sociales
Servicios y programas Competencia Tipo de impacto Cambios básicos
Primeras atenciones
Ayuntamiento
Atención de shock
Diversificación de
Refuerzo cuantitativo de los servicios
lenguas de atención existentes
Aumento de la
Reconceptualización de los servicios
demanda con nuevas para responder a las nuevas
necesidades
necesidades
Ampliar la presencia de
trabajadores sociales en la calle
Ampliar los centros de acogida de
urgencia y temporales
(pernoctación, comedores)
destinados a evitar la cronificación
de los inmigrantes sin techo y
facilitar el control y la gestión
de los casos.
Atención primaria
Ayuntamientos
Diversificación de
Repensar la atención social primaria
de más de 20.000 lenguas de atención Modificación de las ratios básicas
habitantes
Aumento de la
Consejo comarcal demanda con
nuevas necesidades
Capacitación profesionales para el
trabajo multicultural
Desarrollo del trabajo
comunitario / familiar por delante
del trabajo individualizado
Refuerzo de la figura del educador
de calle
Redefinición de la función de los
educadores de calle.
88
Servicios sociales (cont.)
Promover la acción conjunta de los
servicios sociales de calle con los
servicios de seguridad
Coordinación con los profesionales
de la atención sanitaria
información a todos los ciudadanos
Refuerzo de las metodologías de
tratamiento de las personas
en situación irregular
Atención social
Generalitat de
Nuevas necesidades.
Menores.
especializada.
Catalunya
Aumento de la
Reconceptualización de las
demanda
políticas de atención a los menores.
Diversificación de las
Acogida temporal.
Desarrollo de nuevos servicios
INiños y adolescentes
de carácter integral (protección,
formación, tutelaje, atención
social y psicológica...).
Capacitación de profesionales para
el trabajo multicultural
Tutelaje / formación profesional.
PIRMI
Generalitat de
Catalunya
Diversificación de la
la demanda
y ciudadanas
Servicios especializados
Generalitat de
de segundo nivel
Catalunya
la demanda
y ciudadanas
Revisar los protocolos de derivación;
hacerlos claros y coherentes e
incluir el elemento de diversidad
Asesoramiento en
voluntaria
Nuevas demandas
Servicio de seguimiento de
los procesos de
de reunificaciones.Derivaciones a
reunificación familiar
los servicios específicos (educación,
salud...)
Capacitación de los profesionales
89
Unit for Immigrant Services
Helsinki
Es responsable de organizar los servicios para las poblaciones inmigrantes que planeen permanecer en Helsinki. Su objetivo es promover la integración e impedir la exclusión social.
Incluye el Children’s Day Care Centre Sahrami (realiza actividades con el objetivo de promover la
integración de los padres y madres y de los hijos e hijas) y el Helsinki Reception Centre (se encarga
de buscar alojamiento a las personas refugiadas).
Los servicios de la unidad son:
.
..
.
..
.
Apoyo a la integración
Vivienda
Organiza viviendas temporales
Ayuda a encontrar viviendas permanentes
Da consejo práctico del día a día en Finlandia
Información
Sobre los derechos y obligaciones de la población inmigrante
Las personas inmigrantes adultas pueden recibir clase de finlandés
Se buscan escuelas para menores de 16 años en cooperación con el Departamento de Educación
Trabajo social
Se clarifican las necesidades de cada cliente o cliente-familia y se aplican las medidas necesarias con
la colaboración de las autoridades locales o las organizaciones.
Asegurar la subsistencia
Se hacen las solicitudes necesarias para conseguir los beneficios sociales a los que el cliente tiene
derecho y se dan permisos de vivienda si es necesario.
..
..
.
Reunificación familiar
Niños y niñas no acompañados
Repatriación de personas refugiadas
Punto de referencia
Apoyo al Advisory Board for Inmigrante Affairs of the City of Helsinki
90
La promoción de la mujer es un elemento esencial para el aumento de la igualdad de
las personas y también para la integración de las poblaciones inmigradas. La posición y el rol social de la mujer en muchas de las comunidades de origen son diferentes de los que disfrutan una parte importante de la población femenina en nuestra
sociedad. Esta condición limita o dificulta su socialización, desde el aprendizaje de la
lengua hasta el acceso al mercado de trabajo, más allá del servicio doméstico. Junto
a la promoción y desarrollo personal de la mujer, debe tenerse en cuenta que ésta
juega un papel esencial en la socialización y educación de la familia, y especialmente de los jóvenes y niños.
Servicios y programas Competencia
Tipo de impacto
Cambios básicos
Información para la
Diversificación de
Modificación y adaptación de
contenidos
Aumento de
Edición de información en
la demanda
diferentes lenguas
Ayuntamiento
promoción
Atención a mujeres
Generalitat de
Diversificación del
Conocimiento jurídico del derecho
maltratadas
Catalunya
background
de familia y costumbres
Ayuntamiento
sociocultural
de otros países
de la demanda
Servicios de integración
Generalitat de
Diversificación de
Promoción del asociacionismo
social
Catalunya
Creación de espacios de relación
Ayuntamiento
Nuevas demandas
y referencia.
Formación de adultos con
contenidos adaptados
Servicios para la
Generalitat /
Diversificación de
Formación ocupacional específica
integración laboral
Ayuntamiento
Formación para el acceso a las
Nuevas demandas
nuevas tecnologías
Generalitat de
Diversificación de
Capacitación profesionales para
Catalunya
Aumento de la
Folletos informativos en diversas
Planificación familiar
demanda lenguas
Mediación para el acceso
Voluntaria
Nuevas demandas
a los servicios públicos
91
Servicios para la promoción social y la socialización con personas de la misma comunidad y con otras mujeres, el acceso a la formación de adultos, la prevención y atención a los malos tratos, la planificación familiar, el acceso a las nuevas tecnologías...
son ámbitos de trabajo a considerar para contribuir a la integración social de la mujer.
Vivienda
La política de vivienda es uno de los pilares más débiles del estado del bienestar.
Las poblaciones inmigradas de países extracomunitarios tienden a buscar vivienda
barata que generalmente se localiza en los barrios más degradados de la ciudad.
Estos procesos afectan también a los colectivos más desfavorecidos de la sociedad
que comparten con las poblaciones recién llegadas el impacto de las dinámicas del
mercado inmobiliario, la inestabilidad en el empleo, y las reticencias de los propietarios y vecinos. La administración pública debe buscar soluciones que, dirigidas a todos los colectivos desfavorecidos por igual y a las personas que inicien
su vida independiente, consigan paliar las situaciones actuales de falta de diversidad y vivienda, condiciones infrahumanas de habitabilidad, precios inasequibles y
concentración territorial progresiva de colectivos desfavorecidos.
Las competencias de los entes locales en materia de vivienda son relativamente limitadas. Se hacen cargo del control sanitario de las viviendas, de la inclusión en los planos urbanísticos municipales de la normativa vigente en materia de
supresión de barreras arquitectónicas, del control de las condiciones mínimas de
habitabilidad, y de medidas de fomento de la vivienda. Entre éstas destacan la promoción pública del suelo urbanizado para usos residenciales, la promoción pública de viviendas, el otorgamiento de beneficios y ayudas económicas para la
urbanización, la construcción, la adquisición y el uso, y la rehabilitación y adaptaciones especiales de viviendas.
La ley otorga derecho a las ayudas a la vivienda sólo a las personas extranjeras con permiso de residencia, dejando fuera a aquéllas empadronadas pero en
situación irregular. Esta medida debilita el papel del empadronamiento como trámite favorecedor del proceso de integración y repercutirá en la práctica en el
aumento de las demandas a los servicios sociales de ayudas para alojamiento.
La ley catalana de la vivienda establece que la Generalitat de Catalunya, los
entes locales y las otras entidades públicas competentes deben establecer medidas
de fomento para facilitar a los ciudadanos el derecho a disfrutar de una vivienda
digna y adecuada; mejorar la calidad de las viviendas y de su entorno y adecuar el
coste de la vivienda a la capacidad de renta de los hogares familiares.
92
De forma complementaria, facilitar el acceso a la vivienda digna de los colectivos
inmigrantes es un elemento crucial para el reagrupamiento familiar, factor favorable a la integración social. Los ayuntamientos pueden ayudar a conseguirlo a través de la elaboración de los informes de idoneidad de vivienda. La realización de
estos informes no es una actividad obligatoria de las administraciones locales, y su
realización y validez requiere un convenio previo con la Administración del Estado.
Programa de rehabilitación de viviendas
con finalidad social
Ayuntamiento de Vilafranca del Penedès
Los antecedentes que aconsejaron la creación del programa se fundamentan en la existencia de
una estrecha colaboración entre los Departamentos de Trabajo y Servicios Sociales del
Ayuntamiento para rehabilitar viviendas, con un triple aspecto:
Aspecto social
Mejorar las condiciones de las viviendas de personas y familias con escasos recursos, especialmente necesitadas.
Aspecto urbanístico
Promocionar la Villa en general y el centro histórico en particular, recuperando edificios antiguos que quedan vacíos, infrautilizados o en condiciones de inhabitabilidad.
Aspecto trabajo
Política de lucha contra el paro.
Formación ocupacional.
El Programa de rehabilitación de viviendas con finalidad social se incluye en un programa más
amplio que incluye:
..
..
Gestión de suelo residencial
Cesión de suelo municipal para la promoción de viviendas sociales
Participación directa en la promoción de vivienda social
Rehabilitación
El programa consiste en realizar intervenciones en viviendas vacías con necesidades de rehabilitación para poder ser alquiladas, o viviendas donde viven familias o personas con recursos escasos, que necesitan actuaciones para mejorar la habitabilidad. En el primer caso, el Ayuntamiento
se hace cargo de la rehabilitación a cambio del compromiso del propietario de alquilar esta
vivienda a la persona o personas que el Ayuntamiento designe, durante un tiempo determinado
y a un precio reducido. El Ayuntamiento recupera parcialmente la inversión mediante el cobro
del alquiler de los primeros meses y la solicitud de las ayudas que ofrece la Generalitat de
Catalunya para la rehabilitación de viviendas.
93
Vivienda
Tipo de impacto
Cambios básicos
Promoción de la vivienda
Generalitat de
Incremento de
Viviendas de alquiler de permanencia
de alquiler
Catalunya
la demanda
limitada (5 años) para estudiantes,
Ayuntamiento
familias en reestructuración
tipología de vivienda
(separadas...), colectivos en riesgo
demandada
o necesidades
Localización en todos los barrios de
la ciudad o pueblo y en diferentes
edificios
Comunicación a todos los ciudadanos
de los criterios de acceso a
estas viviendas
Folletos de información en
diversas lenguas
Promoción pública de
Generalitat de
Aumento de
suelo urbanizable
Catalunya
la demanda
Ayuntamiento
Acceso a la vivienda
Generalitat de
Diversificación
y a las ayudas
Catalunya
de lenguas de atención de los criterios de acceso a las
Ayuntamiento
viviendas sociales
Folletos de información en
diversas lenguas
Mediación en el mercado
Voluntaria
Aumento de
Capacitación en lenguas
privado de alquiler
la demanda
Suscripción de pólizas de seguros
Rehabilitación de viviendas Generalitat de
Aumento de
degradadas
Catalunya
la demanda
de los criterios de acceso
Ayuntamiento
Diversificación
a las ayudas
Sistemas alternativos
Voluntaria
Nuevas demandas
Centros de acogida, Residencias
y transitorios de
para trabajadores y trabajadoras,
residencialización.
pisos compartidos...
Informe de idoneidad
Administración
Aumento de
Refuerzo de los servicios de
de vivienda para
central
la demanda
inspección
procesos
Ayuntamientos con Diversificación de
Refuerzo del servicio de informes
de reagrupamiento
convenio con la
Capacitación profesional para la
adm. central
redacción de informes de idoneidad
94
La sanidad también es uno de los sectores receptores de más impacto debido a la diversificación de la población. La población extranjera con permiso de residencia y la
población sin papeles pero empadronada en el municipio donde reside habitualmente
tienen derecho a la asistencia sanitaria plena en las mismas condiciones que la población española. Éste es un servicio en el que se mantiene la trascendencia del empadronamiento como vía de acceso a las prestaciones.
Por otra parte, todas las personas extranjeras tienen derecho a la asistencia sanitaria de urgencia, a la atención al parto y al postparto y a la atención a los menores.
Servicio "de compatriota a compatriota"
Asociación Salud y Familia
"De compatriota a compatriota" es un servicio que ofrece información y atención sanitaria, tanto
preventiva como curativa, al colectivo de inmigrantes que está en una situación de irregularidad
administrativa. A la vez es un servicio de atención global a la persona inmigrante.
Los objetivos del servicio son:
.
.
.
Mejorar la disponibilidad de los servicios sanitarios y sociales que tienen un potencial de aten-
ción hacia los inmigrantes recién llegados y estimular sinergias entre los servicios existentes.
Mejorar la aceptabilidad cultural de los servicios sanitarios disponibles para inmigrantes recién
llegados que están sin cobertura sanitaria.
Reordenar y racionalizar la accesibilidad económica a las prestaciones sanitarias por parte de los
inmigrantes recién llegados, aplicando criterios de equidad.
Desde las necesidades de atención sanitaria hasta los cambios en los patrones
demográficos que revalorizan algunos servicios que iban a la baja (obstetricia, pediatría...), pasando por la necesidad de reforzar la universalización (dándolo a conocer
y facilitando el acceso), los servicios de salud plantean nuevas dinámicas que pasan
por la formación del personal sanitario, el refuerzo de algunos servicios específicos y
el acercamiento de la sanidad a las nuevas poblaciones. Así mismo, las diferencias en
los hábitos sanitarios y de higiene invitan a reforzar la difusión de las pautas sanitarias básicas (vacunaciones, dietética infantil...), las normativas y el control sobre los
potenciales focos de problemas de salud pública.
Los entes locales tienen responsabilidades específicas en el control sanitario
de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, así como en el control
sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y otros productos
relacionados con el uso o consumo humano. La intervención de las administracio-
95
nes locales se produce, sobre todo, en el ámbito de la salud pública y la higiene, y
en la gestión de la atención primaria de salud. El control de la salubridad de las
viviendas, comercios y alimentos, y áreas como la planificación familiar y la vacunación son herramientas estratégicas de intervención de los ayuntamientos.
Cambios básicos
Atención primaria
Diversificación de
Formación del personal sanitario
de Catalunya
en lenguas de atención
Generalitat
Conocimiento de las
multicultural
culturas sanitarias
Información de las condiciones
ajenas
sanitarias básicas en diversas lenguas
Acceso a la asistencia
Generalitat
Cambios en el
Adecuación de la oferta
especializada
Catalunya
volumen
de especialistas
tipos de demanda
a las nuevas características sanitarias
y demográficas (p.e, refuerzo
servicios públicos de pediatría)
Salubridad e higiene
Ayuntamiento
de las viviendas
Diversificación de
Folletos informativos en
diversas lenguas
Formación de personal de
servicios de inspección
Ayuntamiento
de los comercios
Diversificación de
Folletos informativos
en diversas lenguas
y locales
Protocolos para actividades
económicas
de servicios de inspección
de los alimentos
Ayuntamiento
Diversificación de
en diversas lenguas
Protocolos para manipulación
y venta de alimentos
de servicios de inspección
96
Sanidad, Salud pública y consumo (cont.)
Vacunaciones
Generalitat
Diversificación de
Conocimiento de los protocolos
de Catalunya
de vacunación de otros países
Diferentes historias y
Refuerzo de las campañas
protocolos
informativas en varias lenguas
de vacunación
Refuerzo del seguimiento
de colectivos de riesgo
Salud maternoinfantil
Generalitat
Diversificación de
Información básica
de Catalunya
Refuerzo de las campañas
Diversificación de
Equivalencias de
la demanda
productos alimenticios
Tablas orientativas
Epidemiologías
Generalitat
Diversificación de
Refuerzo de los Servicios
de Catalunya
de investigación y seguimiento
Aumento de
la movilidad de
toda la población
Salud mental
Generalitat
Aumento de la
Refuerzo de la atención
demanda de
a la Salud mental
problemáticas
Formación de personal en el
ligadas a shock
tratamiento de estas
cultural, soledad,
problemáticas
desarraigo
Generalitat
Aumento de
de Catalunya
la demanda
Folletos informativos en
bagaje cultural
diversas lengua
97
Educación
El acceso a la educación es una de las principales vías para la integración y la promoción social de la población. Según la Ley Orgánica 8/2000 toda la población
extranjera menor de 18 años, independientemente de su situación administrativa,
tiene derecho a la educación en las mismas condiciones que la población española,
derecho que comprende el acceso a una enseñanza básica, gratuita y obligatoria, a la
obtención de la titulación académica correspondiente y al acceso al sistema público
de becas y ayudas.
El asentamiento de personas extranjeras y los procesos de reunificación familiar llevan al aumento de las demandas educativas. Mayoritariamente estas poblaciones se dirigen al sistema educativo público.
Alumnos extranjeros en Cataluña. Curso 98/99
Por procedencia
Total
%
Pública
%
Privada
%
Unión Europea
2.677
16,1
1.535
11,3
1.142
37,8
973
5,9
655
4,8
318
10,5
7.266
43,7
6.851
50,4
415
13,7
Resto África
785
4,7
689
5,1
96
3,2
América Norte
318
1,9
207
1,5
111
3,7
América Sur y Centro
3.474
20,9
2.815
20,7
659
21,8
Asia y Oceanía
1.127
6,8
843
6,2
284
9,4
16.620
100,0
13.595
100,0
3.025
100,0
Total
%
Pública
%
Privada
%
12.096
72,8
10.181
74,9
1.915
63,3
Educación Primaria
7.267
43,7
6.150
45,2
1.117
36,9
ESO
4.829
29,1
4.031
29,7
798
26,4
No Obligatorios
4.524
27,2
3.414
25,1
1.110
36,7
2º ciclo Infantil
2.507
15,1
2.066
15,2
441
14,6
612
3,7
503
3,7
109
3,6
Resto Europa
Magreb
TOTAL
Por nivel educativo
Obligatorios
Bachillerato
Otros
Total extranjeros
Total sistema
% extranjeros s / total
1.405
8,5
845
6,2
560
18,5
16.620
100,0
13.595
100,0
3.025
100,0
1.025.211
594.745
430.466
1,6
2,3
0,7
98
Evolución de los alumnos extranjeros en Cataluña (público y privado)
Alumnos extranjeros
Total alumnos
% s/Total alumnos
Curso 91/92
Curso 98/99
Incremento (%)
9.868
16.620
68
1.202.500
1.025.211
-15
0,8
1,6
Fuente: Subdirección General de Estudios y Organización, Departamento de Enseñanza, Generalitat de Catalunya
De acuerdo con la ley se debe asegurar la enseñanza básica y obligatoria a toda la población extranjera menor, pero el acceso a la enseñanza no obligatoria (educación infantil,
educación básica superior, formación laboral, formación no reglada) queda limitada a
aquellas personas con permiso de residencia. Además esta restricción también afecta al
acceso a los derechos complementarios y accesorios como el derecho a recibir ayudas y
becas, comedor, transporte, educación especial, actividades culturales... y la participación
en la gestión de los centros escolares. La población extranjera (alumnos y padres) tiene
derecho a participar en los consejos escolares y en la comunidad educativa, pero no queda
claro cómo se regula este derecho para las personas sin papeles con hijos escolarizados.
Estas limitaciones al acceso a la educación no obligatoria dificultan la integración
de los colectivos extranjeros e incrementa el papel de los ayuntamientos en prestaciones
alternativas o complementarias (por ejemplo, servicios sociales).
La ley señala también que los poderes públicos deben garantizar la existencia de
plazas suficientes de educación infantil para todos, sin indicar que esto garantice el acceso ni cuáles son las administraciones responsables de aplicarlo.
La nueva ley añade la obligación de los poderes públicos de ofrecer enseñanzas
para la integración social para los colectivos extranjeros con permiso de residencia,
dejando, una vez más, la problemática de la población sin papeles en el ámbito de la
emergencia social.
Las administraciones públicas deben asumir diversos procesos que cambian
la situación vigente hasta la actualidad. Los retos del sistema educativo ante la diversidad son enormes: el aumento de la población infantil, la concentración de ésta en
algunas escuelas determinadas, el desconocimiento del sistema escolar vigente en
nuestro país, el desconocimiento de la historia curricular de los nuevos alumnos, las
prácticas familiares y de conducta respecto a la escuela, las necesidades educativas
específicas, las relaciones familia-escuela, la adaptación de los materiales pedagógicos y educativos, la alfabetización en las lenguas maternas, la alfabetización en las
lenguas catalana y castellana, la falta de experiencia multicultural e interétnica de los
profesionales de la enseñanza, la formación de adultos...
99
El aprendizaje de la lengua es un tema esencial para asegurar la comunicación y la
posibilidad de integración social, y el primer paso hacia la aceptación de estas nuevas poblaciones como ciudadanos y ciudadanas.
Hablar bien para trabajar mejor
Francia
El objetivo del proyecto es crear un curso que dote a sus participantes, en seis meses, de una sólida base de aptitudes para la lectura, la escritura y la aritmética y formarles en técnicas de búsqueda de empleo. También se ofrece formación en campos específicos como la fontanería, la
construcción y la restauración. Los instructores mantienen el contacto con los alumnos hasta tres
meses después de finalizar el curso.
Establecen contactos con los empresarios locales.
COORDINADOR DEL PROYECTO: MINISTERIO DE TRABAJO, DEPARTAMENTO DE POBLACIÓN Y MIGRACIÓN. PARÍS
COOPERAN EN ESTE PROGRAMA EL FSE Y EL FAS (FONDO DE ACCIÓN SOCIAL)
PERÍODO DEL PROYECTO: 1994-1999
Los Ayuntamientos pueden tener un importante papel con relación a la educación de
los colectivos inmigrantes. El ámbito competencial y las responsabilidades de los
entes locales en materia educativa se centran en:
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Creación, construcción y mantenimiento de centros públicos docentes.
Vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Participación en los centros docentes a través de los consejos escolares de centro.
Creación de consejos escolares municipales.
Colaboración en actividades extraescolares y complementarias de los centros educativos, a través de las que pueden contribuir a educar para la convivencia.
Promoción de la relación entre la programación de los centros y el entorno socioeconómico en qué se encuentren, fomentando la integración de la realidad urbana y la
enseñanza.
Colaboración en la formación de adultos.
Acciones de carácter compensatorio con relación a personas, grupos y ámbitos territoriales que estén en situaciones desfavorables y provisión de recursos económicos
(ayudas de material escolar, becas de comedor...).
Actuaciones en materia de educación infantil.
Transporte y comedor escolar.
Cooperación con las administraciones educativas en el ámbito de la aplicación de
política educativa.
Participación en la programación general de la educación a través de su intervención en el Consejo General del Estado y otros órganos de la administración educativa.
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Educación
Cambios básicos
Escuelas de educación
Generalitat
Aumento de
Cobertura de déficits
infantil
de Catalunya
la demanda
Comunicación y clarificación de los
Ayuntamiento
Presión sobre
criterios de prestación y acceso
recursos escasos
Enlace de la atención a las guarderías
con la participación de la mujer/
familia en actividades integradoras
Escuela de familias
CEIP y IES.
Ayuntamiento
Aumento de
Localización y oferta Escolar.
Localización y oferta
Generalitat
la demanda
Creación, construcción y mantenimiento
escolar
de Catalunya
Público objetivo
de centros públicos docentes
div erso
Revisión de los criterios de planificación.
y poco conocido
Cesión de solares
CEIP y IES.
Generalitat
Vigilancia y control
Matriculación
de Catalunya
lenguas de atención de la normativa.
Ayuntamiento
del cumplimiento
bagaje curricular
Información básica sobre el
sistema escolar.
Campañas informativas
de escolarización (especialmente
de niñas) en varias lenguas.
Tutores para la escolarización
y matriculación. Lucha contra
el absentismo escolar.
Vigilancia del
Ayuntamiento
cumplimiento de
Diversificación de
Campañas informativas
de escolarización
escolaridad
Refuerzo de la presencia
obligatoria
de los educadores de calle
Becas y ayudas
Generalitat
Diversificación de
de Catalunya
lenguas de atención diferentes lenguas.
Campañas de información en
Ayuntamiento
Clarificación y criterios de acceso
Consejo comarcal
a las ayudas.
Apoyo al material Escolar
Comedores escolares
Ayuntamiento
Diversificación de los Comunicación sobre
Consejo comarcal hábitos alimenticios
de los escolares
dietética escolar.
Formación de los monitores
en el trabajo multicultural.
101
Educación (cont.)
Transporte Escolar
Ayuntamiento
Formación de los monitores
Consejo comarcal
AMPAs y consejos
Generalitat
Diversificación de
Refuerzo del papel de las AMPAS
escolares
de Catalunya
como vínculo de integración
Ayuntamiento
de las familias en
Consejo comarcal
el sistema escolar
Actividades formativas sobre
la diversidad en los CEIP y ESO
Promoción cultural
Generalitat
Educación para la interculturalidad.
en los centros
de Catalunya
Programas de Conocimiento
de enseñanza
Ayuntamiento
de otras culturas
primaria y secundaria
Consejo comarcal
Juego de interrelación:
intercambios escolares,
red electrónica entre escuelas...
Programas de garantía
Generalitat
Demanda con
Redimensionar
social
de Catalunya
características
los programas
diferenciadas
Refuerzo Escolar.
Generalitat
Aumento de
Refuerzo lingüístico
Acciones de carácter
de Catalunya
la demanda
Talleres de adaptación escolar
Diversificación
Necesidades educativas especiales
de la problemática
Clases de lenguas maternas
compensatorio
Formación de maestros,
Generalitat
Capacitación de los profesionales
profesorado,
de Catalunya
para el trabajo multicultural
personal no docente
Reconocimiento / análisis Generalitat
curricular de los
Nuevas demandas
de Catalunya
Establecimiento del servicio
para atender a los nuevos alumnos
adolescentes
y niños recién llegados.
Figura del guía.
Generalitat
Nuevas demandas
de Catalunya
Establecimiento de las funciones y
características de esta figura.
Difusión y gestión del servicio
102
Educación de adultos
Cambios básicos
Formación
Generalitat
Redimensionar el servicio.
de personas adultas
de Catalunya
Diversificación de
la demanda
Ayuntamiento
Refuerzo lingüístico catalán castellano
Alfabetización de adultos extranjeros
Enseñanza para
Adaptación de las metodologías
la integración social.
de enseñanza
Capacitación del profesorado para
la atención a orígenes culturales diversos
Adaptación de las metodologías
de enseñanza
Servicio de acogida.
Voluntaria
Nuevas demandas
Capacitación lingüística.
Servicio de acogida.
Cursos de catalán y castellano.
Pueden servir para conocer el entorno.
Voluntaria
Nuevas demandas
Conocimiento del entorno
Formación para evitar el shock cultural.
Información de derechos y deberes.
Cursos y edición de folletos específicos
en diversas lenguas que incluyan
temas de entorno y hábitos culturales y
sociales.
Proyecto PIN (Project Integratie Nieuwkomers)
Rotterdam
PIN es un programa de integración iniciado por el Ayuntamiento de Rotterdam como un centro de
recepción para proporcionar información básica para las personas recién llegadas. Desde entonces,
el nombre de PIN se ha convertido en un esquema nacional de integración y cursos de lengua dirigidos a la población inmigrante.
El proyecto se inició como una iniciativa local de integración, pero después tuvo un gran impacto
a escala nacional. Todas las ciudades holandesas han implementado proyectos similares, proporcionando a los recién llegados un programa adecuado a sus necesidades.
El proyecto se inscribe en el marco de la política holandesa de integración que tiene por objeto
educar a los recién llegados para que tengan una vida completa e independiente en su nuevo país
de residencia.
Las actividades principales son cursos de lengua y formación del sistema social y político holandés.
(CONTINÚA)
103
Proyecto PIN (Project Integratie Nieuwkomers) (cont.)
La población inmigrante que recibe financiación social está obligada a seguir este programa, para
el resto es optativo, pero esta ley está cambiando y el programa será obligatorio para todos los
inmigrantes. El Ayuntamiento de Rotterdam es el organismo responsable para la integración de
la población inmigrante.
Este programa está formado por 500 horas en
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Curso de lengua holandesa
Información de la sociedad holandesa
Orientación profesional
Consejo social
Guía
Dinamización económica y empleo
La posibilidad de trabajar es el principal factor de atracción de los colectivos de inmigrantes. El acceso al trabajo no se produce siempre de forma regular. Asegurar unas
condiciones de trabajo dignas y unas retribuciones de mercado son dos objetivos
básicos para conseguir una sociedad cohesionada socialmente. La difusión de los
derechos y deberes de los trabajadores, así como la concienciación del empresariado, junto al refuerzo de los controles son elementos esenciales para conseguir una
situación laboral digna. La mejora de la situación laboral de los trabajadores y trabajadoras inmigrantes también es una apuesta de futuro ya que fomenta la innovación y no consolida la competitividad basada en bajos costes salariales.
Bienvenidos a Alemania
En Wuppertal, Alemania, el "Programa de Cualificaciones para Jóvenes Inmigrantes" (Quami),
combina formación lingüística con orientación social y cultural y, además de preparar a las personas para la obtención de un certificado de enseñanza secundaria, también les introduce a la
vida y a las prácticas laborales alemanas.
Quami participa en una red, no sólo de jóvenes y sus padres, sino también las autoridades locales, organizaciones de formación, servicios de empleo y la comunidad empresarial.
PERIODO DEL PROYECTO: 1995-1997
104
El empleo es uno de los pilares para la integración. La llegada de nuevas poblaciones
permite la cobertura de demandas de trabajo en sectores de baja calificación (a
menudo por debajo de la calificación profesional de las personas que las ocupan). La
calificación de los recursos humanos es un elemento estratégico para su promoción
social e integración en la sociedad. La formación profesional se consolida como un
gran eje de actuación.
La diversificación y la mayor complejidad de la sociedad dan lugar al desarrollo de nuevas actividades económicas y de nuevas profesiones. El sector del ocio
y de la cultura es uno de los ejemplos clásicos que se esgrimen en la presentación de
nuevas actividades económicas. Los procesos migratorios y la diversificación de la
sociedad que éstos producen también son fuente de desarrollo económico.
Mediadores interculturales, maestros y profesores de lenguas hasta la fecha poco
solicitadas, servicios de traducción, nuevos servicios financieros, comercio especializado, servicios religiosos o funerarios específicos... son algunos ejemplos de nuevas
actividades. La administración local como responsable de la adjudicación de licencias de actividades económicas debe asegurar el conocimiento y reconocimiento de
estas actividades, al mismo tiempo que debe ajustar su propia normativa para evitar
las discriminaciones y restricciones al ejercicio de actividades económicas por parte
de los colectivos extranjeros. También debe encargarse de dar a conocer las normas
y obligaciones (fiscales, sanitarias, laborales...) para el ejercicio de una actividad económica en el municipio.
INSER-IM
Un proyecto para la inserción sociolaboral de la población inmigrante magrebí
El proyecto, iniciado en abril de 1997 por iniciativa del Gabinete de Integración Europea y
Solidaridad (GIES) de la Diputació de Barcelona en el marco del Programa FSE, Objetivo 3, se ha realizado con la colaboración de un grupo de ayuntamientos (Manlleu, Roda de Ter, Santa Coloma de
Gramenet, Torelló, Viladecans y Vilafranca del Penedès).
INSER-IM partió de la necesidad de profundizar en un modelo de intervención que formase parte, articuladamente, del conjunto de recursos para la lucha contra el paro de los que dispone el territorio.
El proyecto pretendía: mejorar las metodologías de intervención con respecto a los dispositivos, al
entorno y a la adaptación de las acciones al colectivo; recoger las experiencias de los ayuntamientos y profundizar en el intercambio de experiencias y la reflexión común; experimentar en cada
ayuntamiento unas metodologías de intervención correspondientes a las necesidades del colectivo
de inmigrantes, y extraer criterios para mejorar las prácticas y difundir la experiencia.
A partir del diagnóstico de las acciones realizadas anteriormente y de la situación de los inmigrantes, se trató de ver cuáles eran las orientaciones que se deberían dar al proyecto, teniendo en cuenta el marco reglamentario del Objetivo 3 y las necesidades o prioridades de cada municipio.
Finalmente, se emprendió una actuación transmunicipal común en los municipios participantes y
una acción local específica en cada uno de ello.
105
(CONTINUA)
INSER-IM (cont.)
Actuación transmunicipal
.
.
Dispositivo de seguimiento y evaluación específico del proyecto (seguimiento continuo del
avance de las acciones e itinerarios de los usuarios) mediante la información escrita y las reuniones regulares de todos los participantes.
Material de formación específica para la población inmigrante, concebido como un primer
paso hacia una capacitación sociolaboral (mejor conocimiento del idioma y del entorno sociolaboral, adquisición de capacidades básicas de comunicación oral y escrita).
Actuaciones locales
Se definieron las principales características o referentes comunes que deberían tener las acciones a
realizar en cada territorio. Las líneas de actuación fueron las siguientes:
Adecuar las acciones a las características de la población inmigrante.
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Mejorar el conocimiento del entorno y el acceso a los recursos (información).
Elaborar itinerarios de inserción adecuados a cada situación individual (orientación).
Adquirir conocimientos y habilidades necesarias en función del itinerario elaborado para el acce-
so al mercado de trabajo (preformación y formación laboral).
Fomentar iniciativas relacionadas con necesidades locales generadoras de autoempleo y/o crea-
ción de empresas (autoempleo).
Poner en marcha dispositivos de apoyo personales para favorecer la disponibilidad del colectivo
para dedicar tiempo al aprendizaje para el empleo (becas, guarderías, acompañamiento para trámites, etc.).
Acompañar el recorrido curricular por medio de apoyo profesional de referencia (monitorizar).
Posibilitar la promoción profesional.
Aplicar metodologías no presenciales para contabilizar el acceso a los recursos de la población
inmigrante que trabaja.
Ofrecer acciones preventivas del fracaso escolar y del riesgo de exclusión.
Adecuar las intervenciones a la realidad sociolaboral local.
Favorecer la inserción laboral mediante estrategias de difusión que incidan en la valoración de
este colectivo.
Explorar la posibilidad de autoempleo en trabajos de mantenimiento, de jardinería, medioam-
biental, etc.
Poner en marcha dispositivos de participación con la población autóctona, asociaciones de volun-
tarios, de mujeres...
Impulsar el papel mediador de la mujer magrebí como enlace intercultural.
Adecuar los dispositivos para mejorar el acceso de los inmigrantes a los recursos existentes.
Facilitar la articulación de los proyectos y recursos de intervención para la inserción sociolaboral.
Posibilitar la adecuación de los proyectos a las necesidades del usuario (modulación de la inter-
vención).
Favorecer la integración de la población inmigrante en los proyectos y recursos del territorio para
la población en paro (normalización)
106
Tipo de impacto
Cambios básicos
Nuevos productos o servicio
Formación profesional
Generalitat
Diversificación de
Redimensionamiento de la oferta.
de Catalunya
Adecuación de los
trabajo multiétnico
programas a
Adaptación de contenidos
bagajes formativos y
culturales diferenciados
Acceso a autoempleo
Generalitat
Adecuación de los
de Catalunya
programas a
trabajo multiétnico
bagajes formativos y
Adaptación de contenidos
culturales diferenciados
Regulación
Ayuntamiento
Nuevos empleos
Regulación de nuevas actividades
actividades-licencias
o actividades ligadas
Difusión de normas y obligaciones
de actividad
a los procesos
migratorios (locutorios
telefónicos, oficinas
de envío de dinero,
mediadores...)
tipo de actividades
(carnicerías hallal...)
Prevención y seguridad
Generalitat
Diversificación de
en el trabajo
de Catalunya
en diversas lenguas
Generalitat
Aumento de las
de Catalunya
situaciones irregulares en diversas lenguas
Ayuntamiento
Inspección laboral
Formación para el trabajo
intercultural
Formación ocupacional
Generalitat
Refuerzo de los servicios
de Catalunya/
para la inserción laboral.
Ayuntamiento/
Consejos Comarcales
107
La llegada y el asentamiento de poblaciones de países extracomunitarios pone en evidencia la necesidad de actualizar los procesos de gestión de los espacios públicos y
de renovación de los barrios más degradados.
La visión sobre la integración se refleja, sobre todo, en el funcionamiento del
espacio público. El espacio público es el marco donde se encuentran y relacionan los
diferentes grupos de población. La estructuración normativa de este espacio es una
responsabilidad del Estado. La cuestión es si el espacio público está gobernado únicamente por los valores autóctonos o se contempla como un contexto cambiante, un
entorno ciudadano en el que los valores de la población inmigrada aportan nuevas
dimensiones, que todos los ciudadanos y ciudadanas aceptan y respetan.
Las poblaciones alóctonas tienden a localizarse de forma más o menos concentrada, siguiendo las redes sociales de familiares y conocidos. Estos procesos se
han dado históricamente en todas partes y en todos los grupos de población, sin tener
en cuenta su origen o su condición social.
La agrupación de personas de origen común es habitual ya que el aterrizaje en
una sociedad nueva y desconocida siempre es más fácil si se hace en un entorno de
conocidos y familiares.
El arraigo y la promoción social de estos colectivos también puede llevar a
reforzar la concentración ya que aparecen comercios y servicios especializados que
necesitan una masa crítica mínima y que contribuyen a generar centralidades para
colectivos específicos que se acercan a estos servicios.
Mientras la concentración de personas extranjeras de países desarrollados no
genera, en principio, grandes reacciones, la concentración de emigrantes de países
extracomunitarios tiene efectos importantes sobre la situación de algunos barrios y
distritos de las ciudades. Estos colectivos tienden a localizarse en aquellos barrios
donde hay oferta de vivienda barata (y, por lo tanto, probablemente barrios degradados) y en los que se encuentra un entorno favorable al asentamiento de personas en
situación irregular. Esto representa la concentración de estos colectivos en los barrios
periféricos o centros históricos de los municipios, barrios que ya asumieron unas olas
migratorias hace décadas, y en los que la degradación urbanística se suma a procesos de envejecimiento progresivo, bajos niveles de instrucción, desarraigo social...
que generan actitudes de rechazo y de agravios comparativos. La intervención territorial sobre estos barrios se convierte en un elemento esencial de la estrategia para
la gestión de la diversidad.
108
Programa Inmigración de Ciutat Vella
Ayuntamiento de Barcelona
Se trata de un programa transversal que pretende que las personas inmigrantes del distrito participen o sean usuarias de todos los servicios públicos y privados dirigidos a la población del distrito. También pretende dar respuesta con programas específicos a situaciones o necesidades
concretas de la población inmigrante.
Las actuaciones del programa se mueven en cuatro ejes:
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Información.
Formación.
Intervención.
Participación.
Algunas de las actuaciones más destacadas son las siguientes:
Radiografía anual de la población inmigrante de Ciutat Vella.
Estudio sobre los hijos e hijas de los padres y madres inmigrantes del distrito.
Estudio sobre las actividades económicas desarrolladas por inmigrantes.
Formación continuada de los técnicos del territorio.
Proyecto de apoyo a los niños y niñas inmigrantes de reagrupamiento familiar tardío en temas
de lengua para prevenir el fracaso escolar.
Curso de mediadores / mediadoras interculturales en prácticas.
Apoyo a entidades de población inmigrante del distrito.
Mediación en conflictos de convivencia, empleo o uso del espacio urbano.
Proyectos de dinamización en la calle.
Proyecto mujer. Grupo de mujeres inmigrantes. Consejo de mujeres de la ciudad.
Asegurar actividades deportivas a los "niños de la calle".
Incorporación de las asociaciones de colectivos de inmigrantes a las diferentes actividades del
territorio o sector.
Proyecto Jóvenes inmigrantes en situación irregular en el Casc Antic.
109
Cambios básicos
Organización y gestión
Diversificación de los
Difusión de normas básicas de uso
del espacio público
usos y relación con
y mantenimiento de los espacios
Uso del espacio público
el espacio público
públicos
Ayuntamiento
Diversificación de lenguas y
sistemas/canales de comunicación
Equipamientos públicos
Ayuntamiento
Favorecer el empleo
Revisión de los mapas
Generalitat
plural
de equipamientos
de Catalunya
en función de la reestructuración
social previsible (escuelas, centros
comunitarios, vivienda social, etc.)
Planificación
Ayuntamiento
Nuevas demandas
Consideración de la creación de
Nuevos usos
nuevos espacios para rituales
Demanda de espacios
funerarios o religiosos
diferenciados
Instrumentos
Ayuntamiento
Refuerzo de los instrumentos
de inspección
Generalitat
de inspección. Capacitación para
de Catalunya
trabajar con poblaciones
diferenciadas (lengua, hábitos,
etc.) e incorporación de funciones
de educación social
Intervención en barrios
Ayuntamiento
Empeoramiento de las
Operaciones integrales de
degradados
Generalitat
condiciones urbanas
rehabilitación
de Catalunya
Aumento de la
marginación
Concentración de
colectivos marginados
110
La participación de todos los hombres y mujeres en la vida comunitaria es uno de los
principales indicadores de cohesión y promoción social. La estructuración de un
entramado social potente contribuye a mejorar la convivencia y el sentido de pertenencia e identidad. A pesar de las limitaciones que la ley impone a la plena ciudadanía de las personas extranjeras, desde los gobiernos locales se puede potenciar la
participación y representación de éstos en la vida ciudadana, así como fomentar su
integración en las redes de relaciones asociativas y de participación ya existentes.
Ésta es una de las responsabilidades de los gobiernos locales que, tal como
expone la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (Art. 69.1), "deben facilitar
la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos y ciudadanas en la vida local". El margen de autonomía local para establecer
mecanismos de participación ciudadana es muy amplio y, por lo tanto, se pueden
desarrollar mecanismos que contribuyan a la participación de los colectivos de
extranjeros en la vida de la ciudad. La promoción de la participación en entidades
ciudadanas y el establecimiento de consejos, foros y otros órganos sectoriales de participación son las vías más consolidadas. Los entes locales tienen potestad para desarrollar órganos, procedimientos e instituciones de participación ciudadana que
permitan, por lo menos parcialmente, cumplir algunos de los requisitos de la ley
como es la elección democrática por parte de la población extranjera (con la nueva
ley, sólo de las personas extranjeras con permiso de residencia) de sus propios representantes para la participación en las decisiones y debates municipales con relación
a temas que les conciernen.
La Ley 8/2000 parece limitar el derecho de participación administrativa a
escala municipal a la población extranjera con permiso de residencia, planteamiento que es restrictivo ante el derecho de participación reconocido a todos los empadronados en la Ley Regular de Base de Regímenes Locales.
El derecho de sufragio en las elecciones municipales se limita a aquellos casos
en los que hay tratados específicos y criterios de reciprocidad.
La nueva ley restringe el ejercicio del derecho de reunión y de asociación a los
colectivos extranjeros que disponen de todos los papeles en regla. Todo ello pone
muchas trabas a la labor de los ayuntamientos para la integración, la socialización y
la capacitación de los ciudadanos y ciudadanas de sus municipios.
111
Consejo Municipal de Inmigración de Barcelona
Ayuntamiento de Barcelona
El Consejo Municipal de Inmigración de Barcelona (órgano consultivo y de participación sectorial)
se creó con la voluntad del Ayuntamiento de Barcelona de promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad de las personas y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impiden o dificultan su plenitud y facilitar la participación de los
ciudadanos y ciudadanas en la vida política, económica, cultural y social.
Como mecanismo para conseguir que Barcelona sea una ciudad plural e integradora con las personas inmigradas, las minorías étnicas y, en general, con todas las culturas.
Los propósitos son
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Promover las condiciones adecuadas para conseguir la plena ciudadanía para todas las perso-
nas inmigradas.
Promover acciones e iniciativas para combatir el racismo social e institucional y la discrimina-
ción y la xenofobia.
Velar por el reconocimiento, el sostenimiento y el apoyo para el desarrollo de las culturas pre-
sentes en la ciudad.
Funciones :
Velar por el fomento del asociacionismo.
Cooperar con el Ayuntamiento de Barcelona para desarrollar, seguir y evaluar la política muni-
cipal relacionada con los asuntos de interés para el bienestar y la calidad de vida de este sector
de población.
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.
Requerir información respecto a aquellos asuntos de interés para el bienestar y la calidad de
vida de las personas inmigrantes.
Estudiar y emitir informes sobre temas de interés para las personas inmigradas.
112
Cambios básicos
Asociacionismo
Diversificación de
Formación a las asociaciones en la
Generalitat
diversidad. Atención preferente a
de Catalunya
Necesidad
las AAVV y las AMPAS
de establecimiento
Promoción de las asociaciones de
Ayuntamiento
de estructuras sociales colectivos de inmigrantes
de relación y
Folletos de cómo crear
participación
asociaciones en Catalunya en
diferentes lenguas
Promoción del voluntariado
Formación del voluntariado
Promoción de los servicios de apoyo
y de ayuda mutuos
Asociaciones de jóvenes
Ayuntamiento
Necesidad
Campaña de promoción de la
Generalitat
de establecimiento
inclusión de personas alóctonas
de Catalunya
de estructuras sociales en las asociaciones de jóvenes
de relación y
Promoción de puntos de encuentro
participación para los
(ligados a las TICS)
jóvenes y adolescentes
Participación política
Ayuntamiento
Diversificación de
Creación de espacios institucionales
(consejos locales,
de diálogo
promoción del derecho
Nuevas demandas
Creación de espacios institucionales
de voto…)
de consulta
Consolidación de Servicios de
participación
Expresión pública y
Ayuntamiento
Diversificación
Criterios de utilización de los espacios
manifetación en espacios
Gobierno civil
de lenguas
públicos.
de atención
Gestión de los permisos.
públicos
113
La participación debe ir reforzada por la capacidad de estructurar entornos sociales
y relacionales tanto internamente en cada uno de los colectivos, como entre diferentes grupos poblacionales para crear una sociedad intercultural. La disponibilidad de
espacios comunitarios, la promoción del ocio y el deporte, la posibilidad de ejercer
los rituales de vida y muerte... son algunos de los temas que deben gestionar los
gobiernos locales.
Programa Intercultural
Programa que fomenta la interrelación y el intercambio cultural entre las personas y los colectivos
diversos que forman la sociedad mataronesa a través de actividades culturales y de ocio en diferentes ámbitos, y organizadas con la participación de la red asociativa de la ciudad.
Las actividades que se han realizado son:
..
.
Los cuentos de todo el mundo (actividad dirigida a los alumnos de primaria).
Exposición sobre el racismo en la Escola d’Estiu del Maresme.
Curso sobre la realidad magrebí dirigida a los maestros.
La cultura es parte esencial de la vida urbana y de la calidad de vida de las
personas. La diversificación de la sociedad debe llevar a una diversificación de la cultura urbana, y si se consigue una plena integración, la construcción de una nueva
cultura con elementos procedentes de todas sus partes. La expresión cultural también
es una forma de participación e integración a la vida urbana. Los gobiernos locales
en la gestión de la diversidad deben actuar para asegurar la apertura de sus equipamientos y programaciones a expresiones culturales nuevas en nuestro contexto. Este
proceso es especialmente importante en la dinamización cultural de los barrios.
114
Cambios básicos
Centros cívicos / sociales Ayuntamiento
Demanda de espacios
Campaña de conocimiento
de relación
de estos espacio ciudadanos
Diversificación de
Normas de uso en diversas lenguas
la demanda
Nuevos horarios de apertura, p.e.
Diversificación de
apertura en festivos para permitir
la creación de espacios de relación en
el ocio
Colonias y actividades
Ayuntamiento
Aumento de
Redimensionamiento de la oferta
sociales
Generalitat
la demanda
Campaña de información en
de Catalunya
Diversificación de
diferentes lenguas sobre oferta y
condiciones de acceso
Formación de monitores en el
Dinamización
Ayuntamiento
Conflictos
Actividades extraescolares
sociocultural
Generalitat
interétnicos
interétnicas
de Catalunya
Jornadas de conocimiento de
diferentes culturas y países
Inclusión de nuevas expresiones
culturales en las fiestas habituales
de la ciudad
Formación de monitores en el
Fomento de la práctica
Ayuntamiento
Diversificación de
Actividades deportivas de equipo
deportiva
Generalitat
para la convivencia
de Catalunya
Culturas con pocos
Control de la no-discriminación en
hábitos deportivos
las instalaciones y equipamientos
Ayuntamiento
Diversificación de
Información deportiva en
Generalitat de
diferentes lenguas
Información deportiva
Catalunya
Difusión de las bondades de las
actividades deportivas y la
compatibilidad de la práctica
deportiva con cualquier cultura.
Formación de
Voluntaria
Nuevas demandas
Cursos y actividades de formación
monitores y entrenadores
de los monitores y entrenadores
en el trabajo
en el trabajo multicultural
multicultural
115
Servicios comunitarios y socioculturales (cont.)
Servicios funerarios /
Ayuntamiento
Diversificación de
Diversificación de la oferta de
servicios
Equipamientos culturales Generalitat
Variación cualitativa
Campaña de difusión, de acceso y
(bibliotecas, museos...)
de la demanda
uso de las bibliotecas y
cementerios
de Catalunya
Ayuntamiento
otros equipamientos culturales.
Formación del personal de atención
al público en el trabajo
multicultural
Diversificación fondo bibliográfico
cuanto a lenguas y tradiciones
literarias e históricas
Actividades de promoción de la
lectura, incluyendo literatura
de otras culturas (cuentos,
historia …)
Oferta cultural
Ayuntamiento
Inclusión de las expresiones
de la demanda
culturales de las nuevas poblaciones
en los circuitos de programación
habituales: exposiciones, músicas...
Incorporación a las fiestas
ciudadanas
Cultura en los barrios
y distritos
Ayuntamiento
Posibilidades de
Inclusión de las diversas
nuevas ofertas
expresiones culturales en
les fiestas de barrio
Actividades multiculturales
116
La seguridad ciudadana es una de las áreas que aparece como primordial en los procesos de gestión de la diversidad y la integración de las nuevas poblaciones en la vida
ciudadana. La presencia de personas de etnias y costumbres diferentes en las calles,
plazas, escuelas y centros públicos genera recelos entre la población, que se suman
a los prejuicios de identificación de algunos colectivos específicos con delincuentes.
La situación administrativa irregular de parte de este colectivo que encuentra en el
delito la manera de sobrevivir sólo contribuye a agravar la situación.
Las personas extranjeras con permiso de residencia tienen los mismos derechos y obligaciones que las españolas en relación con el orden y la seguridad públicos y, por lo tanto, merecen la misma protección de los cuerpos y fuerzas de
seguridad del Estado y el mismo trato y respeto ante la actuación policial.
Las corporaciones locales son responsables de la policía local (allí donde se
disponga de dicho cuerpo), cuerpo policial que tiene algunas funciones muy relevantes para la facilitación de la convivencia. Entre otras funciones, la policía local tiene
la obligación de la vigilancia de los espacios públicos, la prevención y las actuaciones para evitar la comisión de actos delictivos, ejercer de policía administrativa, ejercer de policía judicial desde una posición de subordinación, etc. La manera y
principios de cómo se llevan a cabo estas funciones tienen una clara incidencia en el
clima de seguridad ciudadana, el acceso y uso en el espacio público, el trato a los
diversos colectivos y la criminalización o no de ciertos grupos poblacionales (drogadictos, inmigrantes...).
La formación de los cuerpos de seguridad en la diversidad (el respeto a la cultura y la sanción del delito), la aparición de nuevos delitos y nuevas formas de delinquir, el aumento de las emergencias sociales, los conflictos por la ocupación del
espacio urbano y la necesidad de mediación entre vecinos y colectivos diferenciados,
la lucha contra los prejuicios... son algunos de los retos a los que se enfrentan los
gobiernos locales.
La aprobación de la nueva Ley 8/2000 establece una clara distinción entre las
personas con papeles y las personas sin papeles. La nueva regulación exige cinco
años de permanencia en el territorio español para optar a la obtención del permiso
de residencia. El paso de dos a cinco años de permanencia prolonga la estancia en
condiciones de irregularidad, aumentando la vulnerabilidad y riesgo de exclusión y
las posibilidades de problemas con la justicia. Además la consideración que reciben
las personas sin papeles (falta de derechos básicos) envilece la percepción que el
resto de la población tiene de esta población, abonando el campo para la aparición de
conflictos.
117
Seguridad Ciudadana y Justicia
Cambios básicos
Mediación
Generalitat
Aumento de
Servicios de mediación familiar
de Catalunya
la demanda
con conocimiento de tradiciones
Ayuntamiento
y hábitos diversos
Servicios de mediación
Nuevas demandas
interculturales / interétnicos.
y necesidades
Acceso a la justicia.
Generalitat
Aumento de
Capacitación profesional en
Apoyo a la atención y
de Catalunya
la demanda
temáticas nuevas
al asesoramiento judicial
Ayuntamiento
Nuevas demandas
y necesidades
Cuerpos de seguridad
Seguridad ciudadana
Ayuntamiento
Formación del personal en las
Generalitat
de las demandes
culturas y costumbres de los
de Catalunya
sobre los cuerpos de
recién llegados
Gobierno Civil
seguridad: mediación
Formación para la no
en conflictos,
discriminación
control presencia de
Coordinación entre diferentes
menores en la calle ,
cuerpos de seguridad
emergencias sociales...
Taula de seguridad
Ayuntamiento
Nuevos delitos ligados
Formación e investigación policial
Generalitat
a la llegada de
Coordinación interadministrativa
Gobierno Civil
personas de países
Coordinación con servicios
terceros (mafias...)
municipales y sanitarios
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Los servicios de apoyo son seguramente los más difíciles de comprender y desarrollar, pero tienen un carácter estratégico. Representan aquellas actuaciones que permitirán conocer, planificar, asesorar, formar y capacitar para llevar a buen término
las políticas de integración, de gestión de la diversidad y de gestión del cambio.
Algunos de ellos ya existen en las estructuras municipales o supramunicipales, y sólo
requieren una revisión de contenidos u orientación. Por ejemplo, la formación de
personal municipal ya se practica suficientemente; lo que no existe es la formación
que capacite para la mediación o el aprendizaje del trabajo multicultural. Otros servicios son nuevos y reflejan la creciente complejidad y diversidad de la sociedad,
como por ejemplo, el asesoramiento para la no-discriminación. Estos servicios son
de carácter estructural y muchos de ellos pueden prestarse en el ámbito supramunicipal: por ejemplo, el mantenimiento de un sistema de información, la formación del
personal, etc.
Equalities Division-Race Equality Team
Birmingham City Council
El papel esencial de esta unidad es:
.
.
..
..
.
Facilitar lazos de unión a la comunidad a nivel estratégico con relación al desarrollo de servicios,
investigación, marketing, revisión, segmentación, acceso y procesos consultivos para el público objetivo de la unidad.
Implementar programas proactivos para promover servicios ofrecidos a grupos y comunidades
subrepresentados.
En consecuencia:
Asesora en temas legales de igualdad.
Asegura que los directivos y los gestores cumplen sus responsabilidades en los temas de igual-
dad.
Posibilita matrimonios en cualquier rito (chino...).
Hace campañas específicas para llegar a los que no se acercan a los servicios municipales (el voto
de los negros).
Proporciona recursos a las personas que no tienen la lengua nacional como primera lengua.
También se debe tener en cuenta que algunos de estos servicios son de carácter continuo y estable (controles de no-discriminación, asesoramiento, información...) mientras otros aparecen como actuaciones puntuales en el tiempo (procesos
de formación en temáticas concretas, reconceptualización de servicios puntuales...).
119
RADAR (Rotterdamse Anti Discrimininatie Actie Raad)
Rotterdam
Ha sido una de las primeras oficinas locales. Sus actividades van dirigidas a evitar la discriminación
racial.
Organización privada, creada por el Ayuntamiento, que actúa como centro de recepción de quejas,
da asesoramiento legal y ofrece conocimientos técnicos a organizaciones públicas y privadas.
También aconseja sobre políticas municipales y evalúa resultados. Organiza seminarios y conferencias para promover la lucha contra el racismo.
Se ha iniciado el Rotterdam Charter, que señala la necesidad de establecer cooperaciones y relaciones entre la policía, las ONGs y las autoridades locales. El documento contiene una serie de recomendaciones de orientación sobre cómo debería actuar el servicio policial al servicio de una
sociedad multiétnica.
Advisory Council for Multicultural Affairs (SAM)
La Haia
Proporciona consejo y recomendaciones, demandadas o no, a todas las áreas de la política municipal que se relacionan con la sociedad multicultural.
Su objetivo principal es luchar contra la discriminación y facilitar la integración.
Servicios de apoyo internos
Cambios básicos
Sistemas de información
Sistema de indicadores
voluntaria
Investigación y
Encuestas de opinión y percepción
desarrollo
Estudios y análisis
voluntaria
Formación del personal municipal para el trabajo
municipal en la lógica
multicultural
de la diversidad
Consejos sobre métodos de trabajo multiétnicos
y multiculturalidad
Cursos de métodos de trabajo multiétnico
Cursos sobre los cambios sociales y culturales
derivados de los procesos migratorios
Capacitación lingüística del personal
de atención al ciudadano
120
Servicios de apoyo internos (cont.)
Control de la no
voluntaria
Consejo de información y de asesoramiento para
discriminación en
la implantación de los servicios municipales de
los servicios municipales
forma no discriminatoria
Asesoramiento a los directivos y gestores para
que cumplan sus responsabilidades en los
temas de igualdad.
Servicio de reclamaciones y quejas
Sistema de monitorización
Planificación estratégica
voluntaria
Conceptualización de servicios
Apoyo y dirección estratégica para la asistencia
en el desarrollo y prestación de servicios
Acceso a los servicios de
voluntaria
grupos minoritarios
Cuestiones jurídico-legales
Programas proactivos para promover servicios ofrecidos
a grupos y comunidades subrepresentadas
voluntaria
Asesoramiento en temas legales
La educación para la convivencia
Además de la reconceptualización de servicios ordinarios, establecimiento, refuerzo
o apoyo a servicios de recepción, y el diseño y establecimiento de servicios de acogida y apoyo a la gestión y planificación, hay una serie de actividades esenciales para
asegurar los procesos de cohesión social: Se trata de la educación para la convivencia en la diversidad. Las actitudes de la población hacia costumbres, etnias y
culturas desconocidas generan actitudes de rechazo que se acentúan cuando se
difunde la sensación de que las poblaciones recién llegadas consumen recursos
públicos que históricamente han sido escasos. Junto a las posiciones de recelo por la
competencia por recursos escasos se encuentran las manifestaciones de ideologías de
extrema derecha, afortunadamente poco difundidas en nuestro país, pero en un crecimiento preocupante en otras ciudades europeas.
La educación para la gestión del cambio y la convivencia en la diversidad no
sólo se dirige a la población autóctona. Se trata de una estrategia que debe incluir
a todos los agentes implicados, es decir a la población autóctona, la población alóctona, las administraciones públicas, las empresas, los sindicatos y las organizaciones
ciudadanas. La gestión del cambio hacia una creciente diversidad pasa por la gestión
del conflicto: conflictos que se producen entre colectivos autóctonos (por ejemplo,
entre generaciones, entre grupos de minorías étnicas españolas...), entre autóctonos
y emigrantes, y también entre los diferentes colectivos de inmigrantes, que no sólo
deben aprender a convivir en una sociedad nueva, sino que deben compartir el
esfuerzo con una serie de grupos poblacionales que no conocen y de los que recelan.
121
ALARM
Göteborg
ALARM fue una campaña contra el racismo y la xenofobia dirigida a la población joven. Los políticos solicitaron al Servicio de Inmigración que desarrollase la campaña.
El objetivo era conseguir una actitud positiva entre los jóvenes respecto a las minorías étnicas y
a los inmigrantes. El proyecto estaba dirigido a los estudiantes de entre 13 y 20 años. El proyecto se inició intentando saber qué saben realmente los jóvenes sobre el racismo y qué hay detrás
de la actitud negativa respecto a las minorías y a los refugiados. Para conseguir el objetivo se
formó un grupo de referencia de jóvenes de la ciudad de diferentes orígenes para preparar y
realizar la campaña.
Actividades:
..
..
Realització d’activitats durant els partits de futbol
Producció d’una obra de teatre denominada "Alarm" sobre les relacions ètniques
Confecció de pòsters i col·locació d’aquests per tota la ciutat
Cursos de formació sobre el tema a professors i polítics.
Las problemáticas que llevan al conflicto son infinitas, pero más allá de las posiciones ideológicas de rechazo al inmigrante los conflictos se centran en la percepción de
la posición relativa de cada grupo en la sociedad. La competencia por recursos escasos (vivienda, servicios sociales...), la competencia por el trabajo, la competencia
comercial, la concentración en la pobreza, diferencia de valores y costumbres, el uso
diferencial del espacio público, la problematización de la presencia de población
inmigrante, el fracaso escolar, los prejuicios derivados de tópicos, los problemas de
seguridad ciudadana... condicionan las respuestas de los diferentes colectivos de
población. Estas problemáticas afectan a toda la sociedad incluida la administración
pública que tiene poca experiencia en la gestión de este tema.
Caleidoscopio
Turín
El proyecto Caleidoscopio es una iniciativa de educación intercultural dirigida a promover la sociedad multicultural a través de cursos y proyectos en un amplio espectro de temas.
El objetivo principal es proveer a los alumnos de una mejor comprensión de los temas multiculturales y así avanzar hacia la tolerancia respecto a otras culturas.
122
Los orígenes de estos conflictos se encuentran en la ignorancia y desconocimiento
mutuos, el miedo a la pérdida de estatus o derechos, la falta de experiencia intercultural y de un modelo legal y un discurso institucional claro y contundente que sirva
de referente. De este contexto se derivan una multiplicidad de posibles actuaciones
generales dirigidas a toda la ciudadanía y segmentables por públicos.
Globalmente las actuaciones hacia la población autóctona deben permitir
conocer a los demás y comprender la diferencia sin temores ni prejuicios. Es preciso
también incidir en las organizaciones y empresas, difundiendo la legalidad vigente y
promoviendo el control y la inspección para evitar abusos y explotaciones. De cara a
la población alóctona se debe tender a facilitar la integración a partir del conocimiento del entorno y el fomento y ayuda a la participación, y difundiendo de forma
clara los derechos y deberes, y los valores democráticos básicos de nuestra sociedad.
Las actuaciones dirigidas a la administración son esenciales. Como mínimo
hay tres ejes posibles de acción:
..
.
La formación y capacitación del personal.
La definición y difusión de un discurso institucional claro.
Y, la realización de acciones y posiciones de demostración simbólica (por ejemplo,
contratación de personas extranjeras).
A pesar de que toda la población debe ser objeto de la educación para la diversidad hay colectivos, que por su incidencia o posición, pueden tener un mayor impacto en la definición de los valores que prevalecen en la sociedad. Estos grupos
merecen una especial atención. Sin que el orden de la lista marque órdenes de prioridades es preciso hacer especial hincapié en el trabajo con los niños y jóvenes, el
personal docente, las mujeres, el personal sanitario, los sindicatos y empresarios, los
medios de comunicación y los electos y funcionarios.
La educación de niños y niñas y jóvenes sin prejuicios hacia los que no hacen
como nosotros es garantía de convivencia intercultural en el futuro. Recordemos que
el factor tiempo es una variable esencial en los procesos de integración de personas
de otras culturas, y la normalización quizás no se produzca hasta las segundas y terceras generaciones. Por este motivo es especialmente importante incidir en los procesos de conocimiento de otras culturas y personas y facilitar las experiencias de
convivencia intercultural (deporte, centros de reunión y actividades, actividades
extraescolares, colonias, intercambios...). Este proceso educativo requiere en paralelo la formación del personal docente tanto en lo referente al conocimiento de los
demás como en lo referente al desarrollo del trabajo multicultural y a la superación
de prejuicios.
123
La formación y la incidencia sobre las mujeres es otro factor estratégico. La mujer,
en general, tiene una gran influencia socializadora en los niños y niñas y entornos
familiares. Su resistencia a la aceptación de la diversidad es, a menudo, superior,
seguramente en muchos casos por el menor grado de socialización que tienen. El
conseguir una posición abierta y positiva en las mujeres puede ser un factor esencial
en el proceso hacia una sociedad multicultural.
Los electos con su discurso, y los funcionarios con su actitud en el día a día,
son el espejo de la sociedad. Para conseguir una integración de las personas extranjeras y las minorías étnicas es necesario que las administraciones, especialmente la
administración local por su proximidad a los ciudadanos y ciudadanas, den el ejemplo. Un discurso institucional claro y sin fracturas; una manera de hacer integradora
en lugar de excluyente; y la realización de acciones simbólicas (contratación de
extranjeros, igualdad en los servicios...) son tres elementos esenciales para gestionar
el cambio cultural.
Por último, pero no por ello menos importante, es preciso incidir en el papel
de los medios de comunicación que pueden contribuir a problematizar y dramatizar
las situaciones o a difundir imágenes positivas y esperanzadoras. Es necesario un
pacto con los medios de comunicación para que sean capaces de compaginar el rigor
y libertad informativa con un lenguaje no discriminatorio y una actitud desdramatizadora.
The Plan for a Multicultural City, La Haia
La ciudad de La Haya aspira a ser una ciudad no dividida, una ciudad con igualdad de oportunidades, derechos y responsabilidades para con todos. La política general dirigida a los grupos más desfavorecidos es, en algunos casos, insuficiente. Por este motivo cuando así se considere necesario se
deben hacer actuaciones "a medida". La estimulación de grupos específicos es una de las claves básicas para la política de integración así como el fomentar el incremento de la participación de los
miembros de la comunidad étnica.
La política de integración está estrechamente relacionada con las políticas en curso de renovación
urbana, dirigida a combatir la segregación social y física. Esto se realiza en el marco de las políticas
nacionales y europeas de las grandes ciudades (URBAN) y de la política económica de reestructuración y refuerzo.
.
124
La política hacia los extranjeros, Helsinki
La política de Helsinki hacia los extranjeros tiene por objeto crear una capital internacional y multicultural donde los extranjeros tengan igualdad de derechos de utilización de los servicios municipales y oportunidad de integrarse en la sociedad reteniendo al mismo tiempo su identidad y bagaje
cultural.
Servicios para la gestión del cambio
Desarrollo de un proyecto
Definición de una visión de la ciudad que queremos,
de ciudad
con la participación de todos y todas
Pacto local para la convivencia
Pacto local para la convivencia en la diversidad, que incluya a
en la diversidad
todas las fuerzas políticas, sociales y económicas de la ciudad,
Discurso institucional coherente
Definición de una posición institucional clara, que se ha
y contundente
de explicitar en toda manifestación o actuación pública
Acciones sobre los medios
Pacto con los medios de comunicación
de comunicación
Presencia de los inmigrantes en los medios de comunicación
incorporando a los medios de comunicación
(radio, TV, prensa...)
Espacios y programas hechos por y para ellos y ellas
Comunicación
Refuerzo de la comunicación del Ayuntamiento.
Desarrollo de la comunicación interna en el Ayuntamiento
Desarrollo de la comunicación con el ciudadano
y la ciudadana.
Campañas de información
Difusión de información veraz sobre diferentes aspectos
de la vida urbana y la convivencia
Campañas de sensibilización
Campañas de sensibilización y conocimiento mutuo.
Carteles.
Jornadas.
Noticias positivas en los medios de comunicación local
Fomento del intercambio
Construcción de redes de intercambio y de prestación común de
y la colaboración
servicios, tanto a nivel local como internacional.
Potenciación y visualización
Participación de los Ayuntamientos en las instancias de debate
de la contribución del mundo local
y decisión sobre temas de la inmigración
125
4
La dimensión
económica
127
4
La dimensión
económica
La preocupación por el coste económico que puede representar para los ayuntamientos la llegada e incorporación a nuestras ciudades y pueblos de personas procedentes de países en vías de desarrollo así como la necesidad de dimensionar este
coste y buscar las vías de financiación es una de las motivaciones y objetivos básicos
de este informe. Los gobiernos locales, y con ellos la Diputació de Barcelona, como
Administración más próxima a la ciudadanía, se responsabilizan de todos y de todas
las residentes en su territorio, de su acogida y de sus necesidades más básicas. Existe
un abanico de razones que impulsan la preocupación por este tema: desde el respeto
decidido por los derechos humanos y la voluntad de solidaridad con personas que
sufren unas condiciones de vida difíciles, hasta el objetivo de poder continuar asegurando los altos niveles de calidad de vida y de cohesión y paz social conseguidos en
nuestros pueblos y ciudades, pasando por satisfacer, y no es la razón menor, inexcusables exigencias del sistema productivo y de bienestar social, necesidad de mano de
obra joven, barata y flexible para cubrir la demanda de cierto tipo de actividades
laborales.
Características básicas del impacto
económico de la inmigración
Parece evidente que para el conjunto de la sociedad y, por lo tanto, para el sector
público, el actual flujo inmigratorio tiene, y tendrá, costes económicos y sociales.
Como ya se ha argumentado ampliamente, estos costes son parte intrínseca del conjunto de costes del mismo proceso de desarrollo que nos ha conducido al nivel de
calidad de vida y riqueza en el cual nos hemos situado como sociedad. El elemento
diferencial es que estos costes se presentan de una forma específica y puede parecer
a menudo que son costes injustificados, pagados por la sociedad receptora, y que sólo
benefician a los propios colectivos de inmigrantes a cambio de nada. Esta es una
visión que esquiva tres elementos que no es legítimo olvidar:
129
LA DIMENSIÓN ECONÓMICA
Los nuevos ciudadanos
y ciudadanas tienen, para
nuestro sector público,
el mismo coste ordinario
que tiene cualquier otro
ciudadano o ciudadana
de las mismas condiciones
socioeconómicas
.
En primer lugar, que las personas recién
llegadas, a partir del momento en que viven
y trabajan en nuestro país se convierten en
nosotros.
En segundo lugar, y lo más relevante para
el tratamiento del tema que aquí nos interesa, las nuevas ciudadanas y los nuevos ciudadanos tienen, para el sector público, el
mismo coste ordinario que tiene cualquier
otro ciudadano o ciudadana que se financia,
a partir de su empadronamiento y regularización legal, de la misma manera que el de
cualquier ciudadano autóctono de las mismas condiciones socioeconómicas.
En tercer lugar, las personas extranjeras
realizan en nuestras ciudades las mismas
funciones que cualquier otra persona: producen, consumen y se reproducen.
.
.
Más allá del coste ordinario de cualquier ciudadano o ciudadana residente
habitual de un municipio, las personas inmigrantes implican un coste extra que se
deriva de su incorporación tardía a nuestra sociedad partiendo, además, de unas condiciones iniciales de mucha más baja disponibilidad de recursos de desarrollo personal y de un entorno social diferente del que ahora tienen que conocer, asumir y en
el que deben insertarse.
La primera consideración que debemos hacer respecto a este coste de incorporación extra es que se trata de un coste, en términos de inversión en capital humano, infinitamente inferior al que se realiza para cualquier persona autóctona. En un
país con un estado de bienestar razonable como ya es el nuestro, a pesar de algunas
carencias de las que ya hablaremos más adelante, la integración de un ciudadano
inmigrante adulto que se incorpora de forma inmediata al sistema productivo es una
futilidad. Su aportación productiva se inicia sin haber pasado por ninguno de los sistemas de desarrollo y protección personal
El coste extra de las personas de los que cualquier persona nativa ha
disfrutado: coste sanitario, coste educativo, protección contra el paro, atención
inmigradas se deriva
social, ayuda para la vivienda, transporte,
etc. otros valores se añaden a ese ahorro
de su incorporación
básico: la disponibilidad para la realización de cualquier actividad productiva; un
tardía a nuestra sociedad
coste salarial sustancialmente inferior,
130
con demasiada frecuencia ilegal, injusto y abusivamente inferior; y, por lo tanto, en
definitiva, una generación de plusvalías relevante a coste cero en inversión.
Este coste cero en inversión en el desarrollo del capital humano que aporta la
población inmigrada es un coste que la sociedad receptora no puede aspirar a ahorrarse definitivamente en su totalidad ni puede pretender, visto que la incorporación
a la sociedad lo es con cotización tributaria y social incluida, que corra a cargo exclusivo de la persona recién llegada. La inmigración, y especialmente si procede de países muy diferenciados (cultura, lengua, hábitos sociales, religión...) comporta la
8
asunción de unos costes de incorporación que no son otra cosa que la sustitución,
por un importe extraordinariamente menor, de los costes de desarrollo del capital
humano que la sociedad asume a través del sistema de bienestar para cualquier ciudadano o ciudadana que nace y crece aquí. Esta inversión, puesto que ésta es la descripción exacta de ese gasto, es una inversión de alta rentabilidad y, a pesar de que
disponemos de pocos datos al respecto, todo parece indicar que la alta rentabilidad de
la inmigración es uno de los factores que probablemente explica la alta velocidad de
desarrollo de países receptores de colectivos de inmigrantes entre los que podemos
citar a Estados Unidos de América –el país receptor por definición–, Canadá,
Australia, Alemania, Suiza, y, en general, a la mayor parte de los países europeos,
excluidos Portugal, España, Grecia y, en menor medida, Italia. Es preciso matizar esta
hipótesis añadiendo que en los casos más espectaculares de lo que debemos hablar
es de gran movilidad y permeabilidad porque la inmigración que reciben incluye a
todo tipo de personas, desde las más formadas y preparadas, procedentes de otros
entornos desarrollados, aunque también a coste cero, hasta los "espaldas mojadas" de
diferentes características y procedencias.
El coste de incorporación tiene, aparte de una dimensión muy menor al coste
de desarrollo-crecimiento habitual, una fuente de financiación principal que no es la
sociedad receptora sino la propia persona inmigrante. Ésta paga en su mayor parte el
coste de incorporación, básicamente formado por los costes de diferentes aprendizajes, por la vía de asumir unas condiciones de vida y de trabajo de gran riesgo y dificultad y de muy baja calidad de las que, además, la sociedad receptora, y sobretodo
su sistema económico, saca unas importantes plusvalías. Frecuentemente, la persona
inmigrante se encuentra inmersa en un sistema de autoaprendizaje de los mecanismos básicos de funcionamiento de la nueva sociedad (la lengua, las leyes básicas, las
normas, los circuitos, las costumbres...), y de sus márgenes de libertad dentro de
estas normas fundamentales. Sobre la base de estos aprendizajes construye su nuevo
sistema de vida y de expectativas que se va acercando progresivamente al sistema de
8
En un marco mínimo de respeto por los derechos humanos y por la igualdad entre todos los hombres
y mujeres y, también, en un marco mínimo de racionalidad económica.
131
expectativas de los nativos. Al cabo de un tiempo, el nuevo ciudadano o ciudadana
aspira a disfrutar de los beneficios de los que disfrutan los trabajadores autóctonos y
sus familias.
Sin duda, ante el fenómeno inmigratorio la sociedad receptora puede articular un
proceso de aprendizaje un poco menos penoso e insolvente que éste. La sociedad
receptora puede desarrollar una estrategia frente a los costes de incorporación basada en dos elementos:
.
.
Entender que asumir el coste de incorporación, o por lo menos una parte significativa del mismo, es una inversión altamente rentable económicamente hablando.
Entender que asumir una parte significativa del coste de incorporación es una
inversión altamente rentable socialmente. El riesgo del autoaprendizaje puede ahorrar un coste pero puede generar otros mucho más importantes derivados de un mal
aprendizaje y, por lo tanto, de una incorporación "perversa" a la sociedad receptora
(fracturas sociales, bolsas de pobreza, desarrollo de actividades delictivas, etc.).
Históricamente, el mecanismo clásico de incorporación a una nueva sociedad
de personas procedentes de sociedades de más bajo nivel de desarrollo se ha basado
en la carga de los costes de incorporación en la persona inmigrante, al tiempo que se
le extrae la máxima plusvalía posible. Probablemente, esta vía de "financiación" del
aprendizaje no puede ser sustituida en su totalidad por un modelo de incorporación
más estructurado y en el que la sociedad receptora asuma la totalidad del coste. La
experiencia es un factor clave en cualquier proceso de aprendizaje. Al lado de ésta
existe un amplio margen para asumir de forma estructurada una parte muy relevante de los costes de incorporación y de facilitar a la población recién llegada un proceso de aprendizaje que le ahorre costes personales y garantice a la sociedad
receptora, dentro del respeto a la historia personal de cada inmigrante y a sus opciones personales, la realización de un proceso consistente y coherente de aprendizaje
y de incorporación a la nueva sociedad.
Resumiendo el análisis anterior, una vez la sociedad receptora ha decidido
aceptar contingentes inmigratorios puede optar por dos estrategias de incorporación,
que pueden dar lugar a diferentes modelos de desarrollo social posterior:
.
Puede cargar el coste de incorporación en la persona inmigrada y, además, aprovechar el proceso de incorporación para obtener plusvalías extras obtenidas de la
necesidad extrema y del desconocimiento, aceptando a cambio el coste de un resultado final de la incorporación no necesariamente deseable.
Puede asumir una parte significativa, incluso la mayor parte del coste de incorporación, sabiendo que éste es ya en sí mismo un coste muy bajo comparado con el
.
132
coste de un nativo, y que esta inversión puede, además, ahorrar costes sociales futuros y mejorar la aportación social, cultural y económica del nuevo ciudadano o ciudadana.
Esta segunda opción, aparte de una posible mayor racionalidad, asume una
aceptación profunda del principio de igualdad de todas las mujeres y de todos los
hombres, puesto que lo que se plantea como objetivo es mirar de tratar y de dotar a
los recién incorporados de todo aquello que desde su nacimiento se ha ido dotando a
todos los ciudadanos nativos. Esto significa desarrollar una estrategia de actuación a
cargo de los presupuestos públicos orientada a obtener el mismo nivel de des9
arrollo personal de los recién llegados, , teniendo en cuenta que el instrumental
para conseguir el mismo objetivo será inevitablemente diferente, puesto que el
punto de partida es también diferente.
La situación se define, por lo tanto, por la presencia de unos nuevos ciudadanos que trabajan, y tienen familias, para los cuales nuestra sociedad se ha ahorrado la
totalidad o una parte de la atención sanitaria, educativa y social de la que ha disfrutado cualquier autóctono. No obstante, estos nuevos ciudadanos, sustitutoriamente,
necesitan, en un tiempo relativamente breve, poder aprender y poder disfrutar del
nivel mínimo de conocimientos, servicios, etc. de los que disfruta cualquier ciudadano y ciudadana en el marco del respeto que merece su propio proceso personal.
Los principios constitucionales del país y también la racionalidad social y económica parecen conducir inevitablemente a actuar desde el segundo supuesto y a reducir a la mínima expresión posible la existencia de procesos de incorporación basados
exclusivamente en el autoaprendizaje. Para aquellos para los cuales los argumentos
ideológicos, morales, éticos y legales son insuficientes será preciso recordar que:
.
.
.
Una parte importante de las personas inmigrantes son población productiva desde
su llegada.
La generación de esta capacidad productiva no ha costado dinero a la sociedad que
la disfruta.
Dotar a la población recién llegada de capacitaciones adecuadas para su incorporación rápida, estructurada y ordenada a su nuevo medio evitará la aparición generalizada de costes, económicos y sociales, de adaptación e incorporación y aumentará la
capacitación productiva de los nuevos ciudadanos de forma inmensamente eficiente.
Estos argumentos se pueden resumir en la posición de tratar a la población recién
llegada como a iguales.
9
En aquello que forma parte del desarrollo suministrado por el sistema público para los nativos
133
Componentes de coste del proceso de integración
Los procesos migratorios y la presencia de nuevos colectivos en los municipios plantea la necesidad de revisar la estructura del gasto público en términos cuantitativos y
cualitativos tanto si este gasto se quiere destinar a financiar el coste de incorporación
como si se quiere destinar a financiar los costes sociales derivados de un proceso
espontáneo y descontrolado de incorporaSe ha de revisar la estructura ción de población inmigrante. De acuerdo
con el análisis realizado hasta aquí del
fenómeno inmigratorio y de sus repercudel gasto público
siones para el nivel local podemos identificar cuatro orígenes de coste principales
en términos cuantitativos
ocasionados por la incorporación de
población inmigrante a nuestra sociedad
y cualitativos
que son:
.
.
.
.
El aumento del coste generado por el incremento de población que vive en el
municipio y utiliza los servicios.
Los costes derivados de la diferente estructura familiar y de la posición socioeconómica, de la población recién llegada.
Los costes de incorporación que incluyen la inserción social, la gestión de la
adaptación, la catalización del encuentro, el desarrollo del conocimiento y adaptación mutua y la capacitación técnica que corresponda.
Los costes de gestión del "shock cultural" de la sociedad receptora generados
por el proceso de diversificación social.
Estos cuatro orígenes de coste se correlacionan con la estructura de actuaciones anteriormente propuesta para garantizar una gestión ordenada y políticamente
correcta del fenómeno inmigratorio.
En una sociedad con necesidad de mano de obra, estos cuatro orígenes de
coste tienen una contraprestación muy evidente y rentable: la producción que aportan las personas inmigrantes que, directa o indirectamente, a través del sistema productivo y tributario, generan un flujo inmediato y a largo plazo de devolución y
financiación de estos costes. Hechas estas consideraciones pasaremos a analizar en
detalle cada uno de estos orígenes de coste.
134
El coste del incremento de población
El primer origen de coste está directamenLa llegada de colectivos
te relacionado con el hecho de que el
aumento de la inmigración conlleva un
de inmigrantes marca
aumento de la población fenómeno al
que ya no estábamos acostumbrados
el contrapunto a la tendencia
dadas las bajas tasas de crecimiento
demográfico vegetativo de nuestra socieal estancamiento demográfico
dad desde hace ya bastante tiempo. El
aumento de la inmigración nos lleva de
de nuestra sociedad
hecho, de otra manera, a la normalidad: la
población crece y los usuarios y usuarias
de servicios públicos también. Si estos
usuarios y usuarias se empadronan y pagan impuestos, en el nivel que les corresponda, e indirectamente aportan más impuestos porque aportan capacidad de producción y consumo, el sistema de servicios públicos deberá hacer como el resto:
tendrá que crecer.
El incremento poblacional para la inmigración no hace más que corregir, por
una vía diferente, una anomalía insostenible a medio y largo plazo, que es el no-crecimiento de la población. Esta anomalía tenía algunas ventajas operativas desde el
punto de vista de los recursos públicos: ha permitido, por ejemplo, cerrar varias
escuelas, no tomarse demasiado seriamente el tema de las guarderías, o ahorrar visitas al sistema sanitario, especialmente en las áreas de obstetricia y pediatría. No cabe
ninguna duda de que estas ventajas operativas de los últimos años son muy poco
deseables desde el punto de vista del desarrollo social global.
Las administraciones locales, y el resto de las administraciones probablemente empujadas por el nivel local, tienen que asumir que la moratoria de crecimiento
demográfico se ha acabado y que será preciso volver a hacer crecer el sistema de
servicios básicos clásico del estado del bienestar independientemente de cuáles sean
las opciones operativas en términos de modelos de provisión, producción y financiación de los servicios, y también con independencia de que se opte por modelos de
derechos universales o por modelos segmentados y de orientación más redistributiva.
135
El coste de la tipología de la nueva población
El segundo origen de coste que hemos identificado se deriva de las características
familiares y socioeconómicas de la inmigración. Siguiendo la reflexión del punto
anterior nos encontramos ante un proceso de crecimiento demográfico que no sigue
la distribución normal en el sentido estadístico del término. La nueva población tiene
dos características definitorias especialmente diferenciadoras.
En primer lugar, el crecimiento se concentra de forma significativa en la franja baja de la escala socioeconómica. Ello significa que se trata de una población altamente consumidora de servicios públicos. La segunda característica es que se trata
de una población básicamente joven. Ello significa lo mismo puesto que esta juventud les convierte en potenciales reproductores inmediatos con índices de reproducción relativamente superiores a los de los autóctonos. Así pues los sistemas públicos
educativo, sanitario, social, de vivienda, etc., dentro de las limitadas dimensiones
cuantitativas de la inmigración que el país ha decidido aceptar, se encuentra ante un
crecimiento seguro de su demanda. O, más exactamente, se encuentra ante un retorno a una demanda normalizada de servicios públicos de cualquier país que crece
demográficamente.
La llegada de contingentes
de inmigrantes hace aflorar
las debilidades del estado
del bienestar español
Este hecho tiene una consecuencia que es
preciso poner de relieve ya que será decisiva en los próximos años. La llegada de
contingentes significativos de inmigrantes
hará aflorar todas las debilidades del
estado del bienestar español que la coincidencia de una larga época de bonanza
económica y el estancamiento demográfico han permitido camuflar.
El desarrollo del estado del bienestar en España durante la democracia ha sido
espectacular. El frenazo de este desarrollo que se produce a principios de la década
10
de los años noventa deja algunas cosas pendientes que se notan poco, socialmente
hablando, en la medida en que el estancamiento demográfico empieza a dejar sentir
sus efectos suavizadores de la presión social de nuevas cohortes generacionales y un
desarrollo económico nunca visto ofrece a la totalidad de la población otras fuentes
continuadas de bienestar. Estas situaciones se ponen, y se pondrán todavía más, de
manifiesto con el retorno a la normalidad demográfica que aporta la población inmigrante. Las guarderías, las escuelas, algunos servicios sanitarios, como los relacio-
Cuando el recurso al déficit para desarrollar el estado del bienestar se muestra, especialmente en el
10
camino hacia Europa, totalmente desmesurado.
136
nados con la atención maternoinfantil, son servicios que se han podido mantener a
bajo nivel por causas ya suficientemente repetidas pero obviamente no deseables.
Tres temas se pondrán especialmente de relieve: el sistema de servicios sociales creado en la década de los años ochenta y abandonado en los noventa; la política de
vivienda social, la asignatura más pendiente del desarrollo del estado del bienestar
en España simplemente por su casi inexistencia; y la debilidad de la política urbana,
especialmente de la orientada a la regeneración de los cascos antiguos y de los
Las ciudades necesitan
barrios degradados.
más atención y recursos
Es fácil que muchos se apunten a
para poder garantizar la
colocar en el pasivo del fenómeno inmigratorio muchos de los costes que este
cohesión social del sistema
proceso no acabado y descompensado en
el desarrollo de la política social española
dentro de una lógica
producirá en el futuro, pero la presencia
de los inmigrantes en barrios como Ciutat
de crecimiento demográfico
Vella, Ca n’Anglada, L’Erm o Fondo no son
más que la evidencia de que los pueblos y
normalizado
las ciudades necesitan más atención y
recursos si tienen que garantizar la base
de la cohesión social del sistema dentro de
una lógica de crecimiento demográfico
normalizado. La inmigración no es la causa: el origen de estos déficits está relacionado con un bajo nivel de reconocimiento del nivel local y de la política urbana como
un eje capital del desarrollo global del país.
Hasta aquí el análisis de dos costes que, aunque originados a partir de la inmigración, no son otra cosa que un cierto retorno a la normalidad en una estructura
demográfica que se desarrolla con tasas de crecimiento positivas. Veamos ahora los
costes que sí son específicamente imputables al fenómeno inmigratorio aunque sean
costes sustitutivos de ahorros efectuados en los dos escenarios analizados hasta
ahora.
El coste de incorporación
Los inmigrantes procedentes de países en vías de desarrollo llegan a las sociedades
de destino con un bagaje nada adecuado para una incorporación rápida y fácil a la
sociedad receptora. La diferencia y las carencias radican en dos hechos. La diferencia cultural entendida en un sentido amplio (lengua, cultura, hábitos, esquemas relacionales, etc.) y, sobre todo, el distinto nivel de inversión en desarrollo personal del
137
que han disfrutado respecto al de los ciudadanos y ciudadanas que han nacido en la
sociedad receptora. Estos dos factores son los que generan el coste de incorporación
puesto que los sistemas ordinarios de apoyo al desarrollo personal no están en condiciones, ni pensados, para resolver y llenar el vacío de inversión en desarrollo personal que sufre el colectivo recién llegado en etapas ya adultas y con bagajes
diferenciados a los de los nativos.
Llenar este vacío requiere sistemas adecuados a la condición de las personas recién
llegadas especialmente para afrontar cuatro factores diferenciales.
.
Posible existencia de una diferencia lingüística que es el primer y principal obstáculo para la integración. En el caso español, catalán y barcelonés este factor se ve
amortiguado respecto a los inmigrantes latinoamericanos, aunque queda por resolver
el tema de la lengua catalana.
El desconocimiento de las "reglas del juego" de la sociedad receptora que lleva a
cometer errores y perder oportunidades de forma sangrante.
La ausencia de un proceso educativo y formativo consistente que asegure una base
de desarrollo personal sobre la que construir la vida en un nuevo entorno.
La existencia de diferencias estructurales inevitables (como el color de la piel) o
legítimas (como la religión) que tienen que poder insertarse, en la medida que sea
legítimo y legal y preserve la libertad e igualdad de las personas, en la nueva estructura vital y social del colectivo recién llegado.
.
.
.
Este paquete de necesidades, recogido en la cartera de servicios como servicios de recepción y acogida, aparece como el paquete de coste más específico y más
determinante del proceso de cambio social
Un buen sistema de servicios al que aboca el incremento del proceso
inmigratorio.
de incorporación es
una inversión de futuro
y la base para la
construcción de la
De acuerdo con algunos de los elementos de análisis aportados con anterioridad, el tratamiento de estos servicios y
de este paquete de coste es donde se decide el modelo de incorporación (que no
tiene que confundirse con el modelo de
convivencia) por el que se opta.
convivencia en la diversidad
La construcción de un buen sistema de
servicios de incorporación se orienta hacia
el reconocimiento de que el coste de este sistema es una buena inversión de futuro,
tanto para las personas recién llegadas como para el sistema social y productivo
receptor y, en definitiva, para la construcción de un buen modelo de convivencia.
138
Dejar a cargo de la población inmigrante el aprendizaje para la incorporación puede
llevar a un ahorro inicial que con el tiempo se convierte en un gasto en gestión del
conflicto y de la exclusión social mucho más importante y, sobre todo, mucho más
desagradable: lo que se ahorre en servicios de desarrollo personal y social actualmente es probable que se tenga que gastar en servicios de policía y seguridad dentro
de unos años.
No puede dejarse de señalar que una política potente de apoyo a la incorporación debe ir acompañada de una política muy rigorosa de admisión. El
atractivo de una política potente de inserción, como saben muy bien los países nórdicos y algunos otros, debe ser frenada y compensada por una medida muy prudente y rigurosa de la capacidad real de la sociedad receptora para incorporar, sin
condenarles a un nuevo tipo de exclusión, a nuevos ciudadanos y ciudadanas.
El coste del ajuste social a la diversidad
La última fuente de coste del proceso de incorporación de personas inmigrantes tiene
su origen en la falta de experiencia de convivencia en la diversidad de la propia sociedad receptora. El shock cultural de la inmigración no es sólo para los que vienen sino
también lo experimentan los que reciben. De hecho, es más chocante para los receptores puesto que el colectivo recién llegado ya ha asumido sobradamente la dura peripecia vital de la inmigración en búsqueda de la supervivencia.
El coste de la adaptación a una sociedad diversa es un coste relevante puesto que se
dirige a la mayoría de la población. Este coste, visto desde el punto de vista del sector público, tiene tres dimensiones bien diferenciadas:
..
.
El desarrollo de actuaciones orientadas a formar a la ciudadanía en la diversidad.
El desarrollo de actuaciones orientadas a que las propias administraciones
públicas sean capaces de gestionar la diversidad sin generar discriminación en el
cumplimiento de sus obligaciones.
La capacitación de las cúpulas dirigentes y de las funciones de liderazgo hacia la
modificación de los referentes simbólicos colectivos en la dirección de apreciar,
valorar, entender y fomentar la diversidad y el mestizaje en un marco de igualdad
individual y de cohesión social.
La cartera de servicios propuesta en este campo tiene, sin duda, un coste significativo, pero probablemente, la pieza clave de esta adaptación no reside en las
actuaciones propuestas en forma de servicios sino en la capacidad, desde el ejercicio de la función de liderazgo y autoridad social y desde el escenario mediático, para
tratar el proceso de diversificación étnica y cultural de la sociedad como un
hecho positivo, enriquecedor e intrínsecamente vinculado al modelo de desarro-
139
llo que aporta las cotas de bienestar conseguidas hasta ahora. Estas son actuaciones con un coste económico poco significativo, pero son, probablemente, las más
relevantes para facilitar la adaptación de la sociedad receptora a un incremento sustancial del nivel de diversidad social. Por el contrario, no podemos olvidar la extraordinaria facilidad con la que propuestas orientadas al fomento de la xenofobia y el
racismo pueden ocupar este espacio simbólico si encontramos un vacío de liderazgo.
Estos orígenes de coste, como ya se ha dicho anteriormente, pueden obviarse y dejar
que la propia sociedad, y especialmente los inmigrantes, encuentren la manera de
hacerles frente y de absorberlos o pueden financiarse por la sociedad receptora a través de su sistema público y de su sistema de protección y de bienestar social. Este
informe, como ya se ha dicho repetidas veces, parte de dos premisas que orientan la
actuación pública hacia una intervención intensa y decidida en la financiación de
estos costes:
.
Los principios éticos, morales, ideológicos y legales básicos de nuestra sociedad y
que configuran las bases del estado del bienestar vigente obligan a una intervención
inexcusable y claramente orientada a la solidaridad y apoyo hacia los colectivos de
inmigrantes incorporados.
Las bases económicas que soportan el fenómeno inmigratorio, la necesidad mutua
de trabajo, llevan a reducir lo que podría ser un acto de solidaridad a tan sólo una
inversión muy rentable.
.
En este marco, la actuación que se presenta a continuación sobre la manera de
afrontar los costes de la inmigración y del
articular una intervención y
proceso de diversificación social se orienta hacia articular una intervención y un
un liderazgo público potente
liderazgo público potente respecto a este
tema, intentando superar algunas de las
para afrontar los costes de
líneas de actuación hasta ahora dominantes respecto al fenómeno inmigración,
la inmigración y del proceso
entre las que destacaremos la asunción
implícita de que el coste social de la adapde diversificación social
tación de las personas inmigradas supone
una asignación discriminatoria de recursos respecto a los asignados a los autóctonos cuando la realidad es exactamente la
contraria. Se espera del colectivo inmigrante que aporte capacidad de creación de
valor en nuestra economía sin haber disfrutado de la inversión en capital humano de
la que todos los autóctonos han disfrutado ampliamente.
Existe la necesidad de
140
Al igual que en el apartado anterior en el que se ha intentado identificar los orígenes principales de coste del fenómeno inmigratorio, se propone ahora un esquema
conceptual de identificación de cuáles deberían ser, de acuerdo con la lógica de la
actual estructura de competencias y capacidades financieras de las administraciones públicas, los orígenes de la financiación de los costes asociados al fenómeno
inmigratorio. Como se puede suponer, en este caso no se presenta un análisis sino
una propuesta explícita de cuáles deben ser los orígenes de esta financiación. Esta
propuesta se hace desde la óptica de los gobiernos locales, y se puede concretar en
tres líneas de actuación:
.
.
Incremento de la financiación ordinaLa financiación del impacto
ria regular de los municipios como resultado del incremento de población.
del fenómeno migratorio pasa por
Revisión de la financiación de los servicios deficitarios de protección y bienel incremento de la financiación
estar social municipales o dependientes
de otras administraciones, afectados de
ordinaria de los entes locales,
raquitismo originado en el estancamiento
la revisión de la financiación
del desarrollo de los sistemas de protección y bienestar social y del estancamiento
de los servicios deficitarios
del sistema de financiación local.
Recursos extraordinarios orientados a
y la dotación extraordinaria
financiar los servicios sustitutorios que
necesitan los inmigrantes que no han dispara las nuevas necesidades
frutado de la posibilidad de realizar un
proceso de desarrollo y formación perso11
nal como el realizado por los autóctonos
y financiación de las actuaciones orientadas a la formación de la población autócto12
na, y también la inmigrada, en la convivencia en la diversidad. .
.
Financiación ordinaria
Partiendo del criterio de que la población inmigrante, aparte de recibir una atención
sustitutoria del proceso de desarrollo personal y de tener que realizar el proceso de
incorporación que les permita superar las barreras de entrada a la sociedad receptora, forma parte de la ciudadanía, la diferencia por lo que respecta a los servicios básicos se reduce a una diferencia cuantitativa que debe reflejarse en los padrones
municipales y en el sistema regular de financiación de los ayuntamientos. Esto convierte al empadronamiento en una herramienta de financiación esencial para los
gobiernos locales en este nivel básico.
11
12
En otros términos, financiación del coste de incorporación.
En otros términos, financiación de la gestión del shock cultural.
141
Financiación de los déficits de los sistemas de protección y bienestar social
El segundo paquete de financiación se centra en la eliminación, o disminución, de los
déficits existentes en algunos de los sistemas de protección y bienestar social que
dejaron de desarrollarse a principios de la década de los noventa.
Entre estos sistemas débiles se encuentran los servicios sociales, las políticas
de vivienda social, y algunos componentes del sistema educativo (infantil, adultos,
ocupacional...) y del sistema sanitario (materno infantil, salud mental...). El refuerzo
de estos sistemas se debería enmarcar en la recuperación de una política urbana
orientada a reemprender un fuerte impulso en la recuperación y rehabilitación de
áreas y barrios urbanos degradados, destino inevitable de los inmigrantes en razón
de la disponibilidad de viviendas a precios asequibles y, en segundo lugar, en razón
de la articulación de redes relacionales basándose en las conexiones familiares o
sociales, nacionales, étnicas, lingüísticas, etc. facilitadoras de la llegada y de la incorporación.
Algunos de estos sistemas están asignados, por lo menos de manera parcial,
competencialmente a los gobiernos locales (servicios sociales), otros están sumidos
en un importante marasmo de confusiones (educación infantil, adultos, vivienda
social, centros de acogida...) y otros, simplemente, no están prácticamente desarrollados (salud mental). En todos los casos, no obstante, no está previsto ni definido
ningún sistema específico y serio de financiación.
Los procesos migratorios son la chispa y la excusa para plantearse seriamente la ordenación, el sistema de provisión y financiación, los ritmos de desarrollo
y las responsabilidades de gestión para estos sistemas, que tendrán que atender a
cualquier ciudadano o ciudadana, autóctono o inmigrante, que se encuentre en un
momento determinado en cualquiera de las situaciones que estos servicios tengan
previsto atender. Si no se aborda desde esta perspectiva un tema como, por ejemplo,
el refuerzo de la atención social primaria y se da por bueno que debido al hecho que
la competencia es municipal, los ayuntamientos, con el mismo sistema de financiación, podrán desarrollar este sistema para cubrir las nuevas necesidades, solamente
se conseguirá la creación de una solución irreal que acabará en conflicto social,
patrullas ciudadanas, o guetización que los ayuntamientos no podrán afrontar. Lo
mismo podemos decir de la vivienda, la educación infantil, o la regeneración de los
barrios degradados.
142
Financiación de la gestión del cambio social
La última fuente de financiación es la única que está directamente vinculada al cambio social de la que la inmigración es una de sus manifestaciones. Esta financiación
debe servir para afrontar cuatro bloques de necesidades todos ellos derivados del
proceso de incorporación de la población inmigrante. Estos cuatro bloques son:
.
.
La necesidad de servicios sustitutorios de los sistemas ordinarios de protección y
bienestar social que faciliten el proceso de incorporación de la población inmigrante.
La necesidad de adaptar los servicios actuales a la diversidad. En otras palabras, financiar el coste de asegurar la accesibilidad a los servicios públicos de personas heterogéneas en muchos sentidos, especialmente con lenguas diferentes y
culturas sociales distintas.
Una parte importante de la nueva necesidad de financiación se deriva de la constatación de la existencia de servicios "incorrectos", en el fondo pensados para una población homogénea y de su imperiosa necesidad de adaptación a nuevas situaciones
para responder a los objetivos de servicio a los ciudadanos y ciudadanas. Esta adaptación es un coste único en el tiempo, y tiene carácter estructural y estratégico: puede
comportar un cambio cultural importante, afectando a diferentes áreas funcionales
de la administración local y al replanteamiento de estrategias, reconceptualización
de actuaciones, formas de obrar, etc.
.
La necesidad de facilitar a la población autóctona la adaptación a una sociedad que, independientemente de la cantidad de personas procedentes de otros países
y continentes que incorpore, deberá aceptar la diversidad étnica, cultural, religiosa,
etc. como parte de su realidad. O, alternativamente, aceptar un futuro caracterizado
por la marginalidad, el aislamiento, el provincianismo, etc. La evaluación de la factura social de los procesos inmigratorios incluye un elemento de difícil cuantificación: el cambio cultural. Las administraciones públicas en su conjunto y
especialmente los servicios que reciben un mayor impacto tienen que asumir un
cambio cultural importante que de entrada puede provocar reticencias y resistencias
importantes y que comporta educación, comunicación, información y diálogo. El
segundo elemento que no se puede obviar desde los gobiernos locales es la necesidad
de legitimar las opciones programáticas en el debate político. Los ayuntamientos tienen un marco claro de actuación definido por los servicios competenciales y los servicios programáticos y la posición de los equipos gobernantes ante las nuevas
necesidades es claramente una opción política que se tendrá que defender ante la ciudadanía y los otros partidos políticos. Estas opciones implican costes indirectos de
reestructuración de prioridades, de comunicación e información, etc. además de los
costes políticos, de difícil valoración inmediata.
143
.
La necesidad de dotarse de poderosos instrumentos de información, conocimiento, análisis, previsión y capacidad de generación de respuestas relativos a este
proceso de cambio social, dotando de esta forma a las administraciones locales, y
públicas en general, y a sus responsables de una alta capacidad de conocimiento,
anticipación, respuesta y liderazgo dentro de esta situación que se caracteriza por
su fluidez y opacidad.
A este coste se le añade el gasto correspondiente a todos los servicios de
apoyo para el mantenimiento de la eficacia de los servicios municipales. La complejidad social creciente de la sociedad española requiere cada vez más una serie
de servicios que ayuden a mantener la información al día, el análisis y diagnóstico,
la organización de respuestas a nuevas problemáticas, es decir, el desarrollo de una
R+D de los servicios públicos y el sector público que permita operacionalizar las
actuaciones de los servicios. Al mismo tiempo, algunos de los servicios tendrán que
reconceptualizarse hacia una organización diferente, quizás a un nivel superior o
de forma mancomunada.
Para este paquete de temas no hay ninguna fuente preexistente de financiación porque este gasto sí está directamente vinculado al cambio social del cual la
inmigración es una clara manifestación y resultado pero no, como ya se ha argumentado ampliamente, ni la causa originaria ni su única manifestación. España, y
Cataluña y Barcelona, han pasado a ser áreas de alto nivel de desarrollo, de exportación neta de capitales, que pertenecen ya definitivamente al primer mundo, y lógicamente, importadores de recursos humanos. Se tienen que gestionar y administrar
las consecuencias de cambio social que comporta esta privilegiada situación: un
PLAN PARA LA GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD puede ser el instrumento que
permita desarrollar este proceso y financiarlo participando en él todas las administraciones públicas. Este proceso puede iniciarse con una actuación ejemplar en esta
dirección basada en una actuación con esta orientación liderada y financiada por la
Diputació de Barcelona y los ayuntamientos de su área territorial. El objetivo: promover y gestionar el cambio cultural hacia la diversidad.
144
Una propuesta de dimensionamiento
Sobre la base de este marco de referencia, se propone a continuación una cuantificación económica de los recursos adicionales que sería necesario aportar para desarrollar la cartera de servicios propuesta anteriormente y revisada a la luz de las
reflexiones económicas aportadas.
Este dimensionamiento tiene una base de análisis y construcción extraordinariamente débil debido a las siguientes razones:
.
.
.
.
La base territorial de análisis, la provincia de Barcelona, es totalmente heterogénea respeto al fenómeno inmigratorio.
La distribución territorial del fenómeno inmigratorio tiene, sobre todo, relevancia
en el ámbito de barrio.
La identificación de la mayoría de los costes de intervención concretos se debería
hacer, por lo tanto, a este nivel.
Incluso pudiendo trabajar a este nivel, el cálculo del coste unitario será diferente
en cada caso en función de factores tan diversos como la tipología de la inmigración,
el número global de efectivos de cada concentración de inmigrantes, el mismo grado
de concentración y dispersión, etc.
La imposibilidad de disponer, en este trabajo, de información fiable sobre el coste
de cada uno de los servicios contemplados y de la demanda real de cada uno de estos
servicios.
.
Por estos motivos el dimensionamiento que se propone debe considerarse un punto
de referencia en el que lo más relevante es la escala de magnitud económica en la que
se puede situar cada tipo de servicio y el origen de financiación que se propone para
cada uno de ellos.
145
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
INFORMACIÓN y REGISTROS
Apoyo a la simplificación y mejora de
la comunicación de servicios y actividades
•
•
Fondos de cooperación local
•
•
•
•
•
•
•
Edición del material informativo sobre
servicios en lenguas extranjeras
dominantes entre inmigrantes
Edición de formularios e instrucciones
de acceso a los servicios en lenguas
extranjeras dominantes
Dotación de capacidad de acceso a recursos
complementarios de traducción en la línea
de contacto con usuarios
Revisión y adecuación a la lógica
multicultural de contenidos informativos
y mensajes
•
•
Capacitación y apoyo a la transcripción
de alfabetos en los servicios de registro
Fomento del empadronamiento y
capacitación de todos los servicios en contacto
con población inmigrante para realizarlo
•
•
•
Análisis estadístico y explotación regular
del censo. Diseño de políticas
específicas de marketing directo
Formación básica del personal para
el trato multicultural
•
Los actuales sistemas de
financiación de formación
del personal municipal
pueden ser el origen y el
marco de desarrollo
de los nuevos contenidos.
Este tipo de formación
puede realizarse a nivel
supramunicipal.
Formación básica del personal de
contacto en lenguas extranjeras dominantes
•
Fons de cooperació local
Servicios de información y orientación
para extranjeros. Recepciones colectivas de
usuarios en sesiones formativas
Pacto para la gestión
•
•
de la diversidad
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
146
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
SERVICIOS SOCIALES
Emergencias y urgencias sociales
de la diversidad
Reforzar los servicios de detección
Las necesidades irán en
y atención de urgencias
función de los ritmos de llegada
sociales y servicios atención de urgencias
•
de nuevos inmigrantes y de los
permanentes
grados de estructuración de las
comunidades ya presentes y
asentadas.
Ampliar la presencia de trabajadores
sociales en la calle
•
de la diversidad
Ampliar los centros de acogida de urgencia
y temporales (pernoctación, comedores)
destinados a evitar la cronificación de los
de la diversidad
•
inmigrantes-sin techo y facilitar el control
y la gestión de los casos
Promover la acción conjunta de los servicios
sociales de calle con los servicios de seguridad
•
•
•
Sin coste adicional
Diferenciar las actuaciones de los servicios
sociales de calle en función de las diferentes
situaciones y necesidades. Identificación de
de la diversitad
de la diversidad
•
•
objetivos y diferenciación de funciones y
métodos de trabajo
Atención social primaria
de la diversidad
No se incluye la cobertura de los déficits
actuales de la atención social primaria
Reforzar los servicios de atención social
primaria. Crear y financiar dos ratios nuevas
de cobertura según el volumen de inmigrantes
•
Atención a un 8-10%
de la población inmigrada.
de la diversidad
Refuerzo de algunas
económicos de cada territorio.
EBASP básicas para no
Equilibrar el trabajo individualizado respecto
cometer agravios
al trabajo comunitario y de calle
comparativos
Refuerzo de la red de coordinación transversal
especialmente con los servicios sanitarios,
•
Sin coste adicional
de la diversidad
educativos, comunitarios y de seguridad
Refuerzo de la información ciudadana
Campaña de explicación
general sobre el sistema
•
de servicios sociales
Refuerzo de las metodologías de tratamiento de los irregulares
sobre la misión y función
•
•
de la diversidad
147
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Capacitación/formación del personal
en trabajo multicultural
Comentarios
Origen
Financiación
Fondos de
cooperación local
pueden ser el origen y el
•
marco de desarrollo
de los nuevos contenidos.
Este tipo de formación
puede realizarse a nivel
supramunicipal.
Disponibilidad de apoyos lingüísticos
•
•
•
de la diversidad
Atención social especializada
No se incluye la cobertura de los déficits
actuales de la atención social especialitzada
Revisar los protocolos de derivación:
hacerlos claros y coherentes e incluir
•
•
Sin coste adicional
Generalitat de Catalunya
Sin coste adicional
el elemento de diversidad.
Atención a mujeres maltratadas:
Conocimiento jurídico del derecho de familia
•
y costumbres de otros países
Asesoramiento en los procesos de
reunificación familiar. Servicio de
seguimiento de reunificaciones.
Recomendaciones para facilitar la inserción
•
en los procesos de reunificación (fecha de
de la diversidad
llegada, garantías, información sobre temas .
como escolarización...)
PIRMI
•
Menores. Reconceptualización de las
políticas de atención a los menores. Acogida
temporal. Desarrollo de nuevos servicios
•
•
•
de carácter integral (protección, formación,
tutelaje, atención social y psicológica...)
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
148
Servicio/Actividad
R
A
N CC
•
•
Comentarios
Origen
Financiación
PROMOCIÓN DE LA MUJER
Información para la promoción
•
de la diversidad
Atención a mujeres maltratadas
•
Servicios de integración social
•
•
•
Servicios de integración laboral
•
•
Mediación para el acceso a los servicios
•
•
públicos
Servicio/Actividad
de la diversidad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
SANIDAD, SALUD PÚBLICA y CONSUMO
Asegurar el acceso a la atención primaria a
todos los residentes. Información de las con-
•
•
•
•
•
•
•
•
dicions sanitarias básicas en diversas lenguas.
Vacunaciones. Conocimiento de los protocolos
de vacunación de otros países. Refuerzo de las
campañas informativas en varias lenguas.
Refuerzo del seguimiento de colectivos de
riesgo.
Salud maternoinfantil. Información básica.
Refuerzo de las campañas.
Equivalencias de productos alimenticios para
la dietética infantil. Tablas orientativas.
Epidemiología. Refuerzo de los servicios
de investigación y seguimiento.
Adecuación de la oferta de especialistas a las
nuevas características sanitarias y
demográficas. Redimensionamiento
de algunos servicios (pediatría, obstetricia...)
Salud mental. Redimensionamiento y
reconceptualización de los servicios.
Salubridad pública. Folletos informativos en
diversas lenguas. Protocolo para
actividades económicas. Formación del
•
personal de servicios de inspección.
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
149
Sin coste adicional
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Origen
Comentarios Financiación
EDUCACIÓN
Escuelas de educación infantil. Cobertura de
déficits. Aumento de la oferta. Comunicación
y clarificación de los criterios de prestación
•
Coste de cobertura
y acceso. Enlace de la atención en la escuela
de los déficits actuales
escuela infantil con la participación de la
mujer / familia en actividades integradoras
CEIP e IES. Localización y oferta escolar.
Revisión de los criterios de planificación.
•
Sin coste adicional Fondos de cooperación local
•
Sin coste adicional
Cesión de solares.
CEIP e IES. Matriculación. Vigilancia y control
del cumplimiento de la normativa. Información
básica sobre el sistema escolar. Campañas
informativas de escolarización (especialmente
•
de niñas) en varias lenguas. Tutores para
de la diversidad
la escolarización y matriculación.
Lucha contra el absentismo escolar.
CEIP e IES.Becas y ayudas. Campañas de
Más que dotación económica
información en diferentes lenguas.
se deberían encontrar siste-
Clarificación y criterios de acceso a las ayudas
•
Apoyo al material escolar.
mas innovadores de gestión
y acceso a material escolar
de la diversidad
para todas las familias,
alternativos a la compra.
CEIP. Comedores escolares. Comunicación
sobre dietética escolar. Formación de los
•
Fons de cooperació local
monitores en el trabajo multicultural.
CEIP e IES. AMPAS y Consejos Escolares.
Refuerzo del papel de las AMPAS como
vínculo de integración de las familias en el
•
•
Sin coste adicional
sistema escolar. Actividades formativas sobre
de la diversidad
la diversidad en los CEIP e IES
CEIP e IES. Promoción cultural. Educación para
la interculturalidad. Programas de conocimiento
de otras culturas. Juego de interrelación:
•
•
Sin coste adicional
intercambios escolares, red electrónica
de la diversidad
entre escuelas..
IES. Redimensionamiento de los programas
de garantía social.
•
Refuerzo Escolar. Refuerzo lingüístico. Talleres
Cataluña concentra una
de adaptación escolar. Necesidades educativas
tercera parte de los alumnos
especiales: programas de educación
extranjeros del estado español.
compensatoria . Clases de lenguas maternas.
•
•
Los últimos años se ha produ-
cido un incremento aproximada-
de la diversidad
mente del 20%
150
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
anual concentrado en el
segundo ciclo de infantil y
en ESO y Bachillerato. El
refuerzo lingüístico, los TAE
y los PEC, además de las
subvenciones a asociaciones
para la alfabetización en
lenguas maternas, son las
principales actividades
a considerar.
Capacitación de profesionales para el
Unas 300.000 horas
•
lectivas para unos 60.000
maestros / profesores
de la diversidad
Reconeixement /anàlisi curricular dels
adolescents i infants nouvinguts.
•
Figura del guia.
•
de la diversidad
Sin coste adicional
de la diversidad
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
FORMACIÓN DE ADULTOS
Formación de adultos. Redimensionamiento
Esta formación puede
de los servicios. Adaptación de contenidos
incluir también la
y de metodologías de enseñanza.
•
•
capacitación lingüística y el Generalitat de Catalunya
conocimiento del entorno.
Capacitación lingüística. Cursos de catalán
Se contabilizan un total de
y castellano. Pueden servir para conocer
unas 20.000 horas lectivas
de la diversidad
el entorno.
•
para unas 5.000 personas
Formación para evitar el shock cultural.
Información de derechos y deberes. Cursos y
edición de folletos específicos en diversas
•
lenguas en los que se incluyan temas relativos
de la diversidad
al entorno y a los hábitos culturales y sociales.
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
151
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
DINAMIZACIÓN ECONÓMICA Y EMPLEO
Formación profesional. Redimensionamiento
Incluye ampliación de la
de la oferta. Adaptación de contenidos.
•
oferta actual y desarrollo Generalitat de Catalunya
de formación ocupacional
específica para el colectivo
de inmigrantes.
Acceso a autoempleo. Adaptación
de contenidos
•
Sin coste adicional
•
•
de la diversidad
Regulación actividades-licencias de actividad
Regulación de nuevas actividades. Difusión de
normas y obligaciones en diferentes lenguas.
Prevención y seguridad en el trabajo. Difusión
de normas, derechos y obligaciones en
diferentes lenguas.
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
URBANISMO Y ESPACIO PÚBLICO
Difusión y formación "in situ" de normas
básicas de uso y mantenimiento de los
espacios públicos
•
•
Revisión de los mapas de equipamientos en
funciónde la reestructuración social previsible
(escuelas, centros comunitarios, vivienda
social, etc)
Regulación de los procesos de implantación
y financiación de nuevos espacios religiosos,
•
•
culturales, etc., de uso privativo.
Refuerzo de los instrumentos de fomento de
las actuaciones de rehabilitación urbana
•
Refuerzo de los instrumentos de inspección.
Capacitación para trabajar con poblaciones
diferenciadas (lengua, hábitos, etc.) y
La capacitación puede ser
asumida en los Fondos de cooperación local
•
programas de formación Generalitat de Catalunya
incorporación de funciones de educación social.
de personal municipal
Planificación de operaciones de recuperación
Inicio de planes integrales de
de áreas urbanas. Intervención integral en
recuperación urbanística y
barrios degradados.
social de los barrios degradados
de como mínimo una cuarentena
•
de municipios de la provincia.
Las dimensiones y necesidades
de la diversidad
de estos barrios varían sustancialmente, y por lo tanto
la estimación es un mínimo.
152
Servicio/Actividad
R
A
•
•
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
VIVIENDA
No se incluye la construcción de vivienda social
Sistemas alternativos y transitorios de
residencialización. Centros de acogida.
Residencias para trabajadores,
de la diversidad
isos compartidos...
Acceso a la vivienda y a las ayudas. Comunicación a todos los ciudadanos de los criterios
•
•
•
•
de acceso a las viviendas sociales. Folletos
en diversas lenguas.
Promoción de la vivienda de alquiler de permanencia limitada. Distribución por toda la ciudad.
Comunicación de la oferta a todos los
ciudadanos y ciudadanas
Mediación en el mercado privado de alquiler.
Suscripción de pólizas de seguros y
•
•
•
Hasta 1000 mediaciones
anuales en la provincia
de la diversidad
Rehabilitación de unas
1000 viviendas año
de la diversidad
puesta en marcha de la vivienda.
Rehabilitación de viviendas degradadas
Comunicación a todos los ciudadanos de los
•
criterios de acceso a las ayudas.
en la província
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
153
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
SERVICIOS COMUNITARIOS Y SOCIOCULTURALES
Centros cívicos / sociales. Campaña de
conocimiento de estos espacios ciudadanos. .
Normas de uso en diversas lenguas. Revisión
de las dinámicas de funcionamiento: p.e.
Incremento del coste Fondos de cooperación local
•
•
nuevos horarios de apertura, apertura en
actual para ampliación de Generalitat de Catalunya
horariosy actividades
festivos para permitir la creación de espacios
de relación en el ocio.
Colonias y actividades sociales. Redimensionamiento de la oferta. Campaña de infor-
•
2.800 plazas adicionales
mación en diferentes lenguas sobre oferta
de la diversidad
y condiciones de acceso
Dinamización sociocultural de niños y jóvenes
Actividades extraescolares interétnicas.
Jornadas de conocimiento de diferentes
•
•
culturas y países. Inclusión de nuevas
expresiones culturales en las fiestas habituales
de la ciudad.
Fomento de la práctica deportiva. Actividades
deportivas de equipo para la convivencia.
•
•
Control de la no-discriminación en el acceso
a las instalaciones y equipamientos..
Información deportiva. Información deportiva
en diferentes lenguas. Difusión de las bondades
de las actividades deportivas y la compatibilidad
de la práctica deportiva con cualquier cultura.
Formación de monitores y entrenadores
•
Este tipo de actividad
puede desarrollarse a nivel
de la diversidad
supramunicipal.
Servicios funerarios / cementerios. Diversificación
de la oferta de servicios. Provisión de espacios
•
adecuados a las diferentes demandas.
Equipamientos culturales. Campaña de
Se trata de buscar soluciones
difusión, de acceso y uso de las
creativas que permitan
bibliotecas y otros equipamientos culturales
la diversificación de fondos
Formación del personal de atención al público.
mullticultural. Diversificación fondo
sin la duplicidad de los
•
bibliográfico en cuanto a lenguas y
tradiciones literarias e históricas.
esfuerzos inversores (p.e.,
intercambio y demanda vía
de la diversidad
electrónica, exposiciones
Actividades de promoción de la lectura,
móviles...) Este servicio
incluyendo literatura de otras culturas.
se podría prestar a nivel
(cuentos, historia …)
supramunicipal
154
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
Oferta cultural. Inclusión de las expresiones
culturales de las nuevas poblaciones en los
circuitos de programación habituales:
•
•
exposiciones, músicas... Incorporación a
las fiestas ciudadanas.
Cultura en los barrios y distritos. Inclusión
de las diversas expresiones culturales en las
fiestas de barrio. Actividades multiculturales
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
Se trata de
complementar y
de la diversidad
PARTICIPACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN ASOCIATIVA
Asociacionismo. Formación a las asociaciones
en la diversidad. Atención preferente a las
AAVV y las AMPAS. Campaña de integración
reforzar las tareas
de personas de otras culturas a las AAVV y
AMPAS. Promoción de las asociaciones
que ya se realizan
•
•
•
en la actualidad.
de inmigrantes. Folletos de cómo crear
asociaciones en Cataluña en diferentes
lenguas. Promoción del voluntariado.
Promoción de los servicios de apoyo
de ayuda mutua.
Asociaciones de jóvenes. Campaña de
promoción de la inclusión de personas
•
•
•
alóctonas en las asociaciones de jóvenes.
Participación política. Creación de espacios
institucionales de diálogo. Creación de espacios
institucionales de consulta. Consolidación de
•
•
consejos de participación. Censo de extranjeros.
Expresión pública. Facilitar el acceso a los
de comunicación local (TV locales...)
•
Facilitar la celebración de las fiestas y rituales.
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
155
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
SEGURIDAD CIUDADANA Y JUSTICIA
Mediación. Servicios de mediación familiar
Se trata de los servicios y
con conocimiento de tradiciones y hábitos
apoyos necesarios para
diversos. Servicios de mediación
desarrollar la
interculturales / interétnicos. Formación
•
del personal.
capacitación de mediación
del personal ya dedicado a
de la diversidad
la atención al ciudadano.
No se pretende la creación
de especialistas en conflictos,
excepto en los casos claros
de necesidad de mediación.
Acceso a la justicia. Apoyo a la atención /
asesoramiento judicial
•
Cuerpos de seguridad. Formación del
personal en las culturas y costumbres de
los recién llegados. Formación para
la no-discriminación. Coordinación entre
del personal municipal Fondos de cooperación local
•
diferentes cuerpos de seguridad.
pueden ser el origen y el Generalitat de Catalunya
marco de desarrollo de los
Gobierno Civil
nuevos contenidos. Este
tipo de formación puede
realizarse a nivel
supramunicipal.
Seguridad ciudadana. Formación e investigación policial. Coordinación interadministrativa.
•
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
156
de la diversitat
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
Origen
Financiación
SERVICIOS INTERNOS
Formación del personal municipal en la
lógica de la diversidad y multiculturalidad.
Consejos sobre métodos de trabajo multiétnico.
Cursos de métodos de trabajo multiétnico.
•
Cursos sobre los cambios sociales y culturales
derivados de los procesos migratorios.
pueden ser el orígen
y el marco de
de la diversidad
desarrollo de los
Capacitación lingüística del personal
nuevos contenidos. Este
de atención al ciudadano.
tipo de formación puede
realizarse a nivel
supramunicipal.
Control de la no-discriminación en los servicios
municipales. Consejo de información y
de asesoramiento para la implantación de
los servicios municipales de forma no
•
discriminatoria . Asesoramiento a los
puede desarrollarse a
de la diversidad
nivel supramunicipal.
directivos y gestorespara que cumplan sus
responsabilidades en los temas de igualdad.
Sistemas de información, de análisis y
desarrollo. Sistema de indicadores. Encuestas
Este tipo de actividad Fondos de cooperación local
•
de opinión y percepción a toda la población
Planificación estratégica. Conceptualización
de servicios. Apoyo y dirección estratégica
puede desarrollarse a Generalitat de Catalunya
•
para la asistencia en el desarrollo y
prestación de servicios.
Programas proactivos para promover
servicios ofrecidos a grupos y comunidades
•
•
puede desarrollarse a
de la diversidad
subrepresentados.
Asesoramiento en temas legales.
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
157
Servicio/Actividad
R
A
N CC
Comentarios
LIDERAZGO Y COMUNICACIÓN
Desarrollo de un proyecto de ciudad
Las actividades de liderazgo
•
y comunicación forman
parte intrínseca del trabajo
habitual de los gobiernos
Pacto local para la convivencia en la
locales
diversidad, que incluya a todas las fuerzas
políticas, sociales y económicas de la ciudad,
incorporando a los medios de comunicación.
•
Discurso institucional coherente
y contundente
•
Pacto con los medios de comunicación.
Desdramatización. Presencia de los
inmigrantes en los medios de comunicación
•
(radio, TV, prensa...)
Refuerzo de la comunicación del
ayuntamiento,tanto externa (hacia los
ciudadanos) como interna.
•
Campañas de sensibilización y conocimiento
mutuo. Carteles. Jornadas. Noticias positivas
•
en los medios de comunicación local.
Construcción de redes de intercambio y de
prestación común de servicios, tanto a nivel
•
local como internacional.
Participación de los ayuntamientos en las
instancias de debate y decisión sobre temas
•
de la inmigración.
R: recepción
A: acogida
N: normalización
CC: cambio cultural
158
Origen
Financiación
DIMENSIÓN ECONÓMICA
Fondo de
cooperación
territorial
Generalitat
de Catalunya
Pactos para
la gestión de
la diversidad
Total
120.000.000
120.000.000
1.640.000.000
3.130.000.000
Coste ordinario
Servicios sociales
1.490.000.000
300.000.000
400.000.000
260.000.000
660.000.000
250.000.000
250.000.000
1.150.000.000
1.690.500.000
2.840.500.000
700.000.000
200.000.000
Sanidad y salud pública
300.000.000
720.000.000
Educación
720.000.000
1.036.000.000
0
Vivienda
500.000.000
Servicios internos
Liderazgo y comunicación
Subtotal 1
900.000.000
1.036.000.000
200.000.000
120.000.000
500.000.000
200.000.000
120.000.000
-
-
-
0
520.000.000
5.396.000.000
4.740.500.000
10.776.500.000
150.000.000.000
150.000.000.000
1.800.000.000
1.800.000.000
Coste de inversión
Vivienda
Subtotal 2
Total
0
0
151.800.000.000 151.800.000.000
520.000.000
5.396.000.000
156.540.500.000 162.576.500.000
159
DIMENSIÓN ECONÓMICA
Recepción
Acogida
Normalización
Cambio
cultural
Total
Coste ordinario
120.000.000
Servicios sociales
340.000.000
Primeras atenciones
Atención primaria
120.000.000
850.000.000 1.940.000.000
3.130.000.000
300.000.000
300.000.000
340.000.000
1.300.000.000
PIRMI
640.000.000
Menores
850.000.000
y socioculturales
185.000.000
475.000.000
660.000.000
Centros cívicos/sociales 400.000.000
Colonias y casales
75.000.000
Formación de monitores 75.000.000
Equipamientos culturales 110.000.000
Participación iy
estructuración asociativa
Asociacionismo
250.000.000
250.000.000
720.000.000
720.000.000
250.000.000
Sanidad y salud pública
Acceso a la atención
primaria
560.000.000
Vacunaciones,
coste extra
75.000.000
Salud maternoinfantil,
coste extra
85.000.000
Educación
Matriculación
Becas y ayudas
Refuerzo escolar
1.265.500.000
75.000.000
1.500.000.000
2.840.500.000
200.000.000
700.000.000
900.000.000
1.036.000.000
1.036.000.000
87.500.000
75.000.000
1.150.000.000
Capacitación
profesionales*
1.500.000.000
Reconocimiento
curricular
28.000.000
Formación de adultos 700.000.000
Capacitación lingüística 200.000.000
Formación
profesional
1.036.000.000
160
Recepción
Acogida
Normalización
Cambio
cultural
Total
500.000.000
500.000.000
Vivienda
Mediación para la vivienda 500.000.000
Mediación
200.000.000
200.000.000
120.000.000
120.000.000
-
-
200.000.000
Servicios internos
Control no
discriminación
45.000.000
Planificación
estratégica
75.000.000
Liderazgo y comunicación
Subtotal 1
460.000.000
-
-
2.315.500.000 5.206.000.000
2.795.000.000 10.776.500.000
150.000.000.000
150.000.000.000
1.800.000.000
1.800.000.000
Coste de inversión
Operaciones
integrales*
150.000.000.000
Vivienda
Rehabilitación**
Subtotal 2
Total
1.800.000.000
0
0
0 151.800.000.000
0 151.800.000.000
460.000.000
2.315.500.000 157.006.000.000
2.795.000.000 162.576.500.000
* Gasto único
** Gasto anual
El escenario económico de la gestión de la diversidad
Vista esta aproximación al dimensionamiento económico del coste de gestionar el
proceso de diversificación social en el que están inmersos buena parte de los pueblos
y ciudades de nuestro entorno, se pueden extraer algunas consideraciones generales
con las que operar en dos orientaciones complementarias: la primera, centrada en la
identificación de prioridades, y la segunda, centrada en consideraciones metodológicas facilitadoras del trabajo de los ayuntamientos.
Respecto a las prioridades en las actuaciones según su importancia pueden identificarse cuatro áreas de actuación económicamente relevantes que son las siguientes:
161
.
.
.
.
Rehabilitación urbana y vivienda, que se convierten en la principal asignatura
pendiente.
Educación, especialmente respecto a grupos de edad infantil, adultos y refuerzo
para la gestión de la incorporación y la acogida de la población recién llegada.
Servicios sociales de atención primaria, con especial atención a la presencia en la
calle y en el trabajo comunitario y a la gestión de las urgencias sociales.
Formación del personal (educador, sanitario, seguridad, etc.) en la diversidad.
Junto a estas áreas de actuación es preciso añadir la realización de un importante
esfuerzo en la generación y tratamiento de información para la gestión de la diversidad en el que la Diputació de Barcelona puede, sin duda, aportar recursos económicos y técnicos de gran utilidad.
Respecto a la mejora metodológica para la evaluación de las necesidades que
conlleva la gestión del proceso de diversificación de la población, se considera que
podría ser de gran utilidad desarrollar,
Necesidad de desarrollar
sobre la base de la cartera de servicios, las
principales áreas de actuación y las prinun instrumento
cipales políticas identificadas en anteriores apartados de este trabajo, un
de autoevaluación
instrumento de autoevaluación y
dimensionamiento de necesidades y
y dimensionamiento
costes para la gestión de la diversidad
que pudiera ser utilizado por los ayuntade necesidades y costes para mientos para efectuar el cálculo, en función del volumen, tipología y distribución
la gestión de la diversidad
territorial de la inmigración en su municipio, de las necesidades adicionales de
recursos que precisarían para cada uno de
los servicios identificados en el catálogo propuesto y, eventualmente, para realizar
propuestas de nuevos servicios no considerados en la propuesta aquí incluida. Esta
herramienta se debe complementar con modelos e instrumentos para el desarrollo de
soluciones operativas.
La disponibilidad y agregación de los resultados de esta autoevaluación permitiría disponer de un nivel de análisis que sí haría posible establecer estimaciones
globales razonablemente homogeneizadas y, al mismo tiempo, debidamente territorializadas.
162
5
Necesidades
informativas
163
5
Necesidades
informativas
La novedad de las características y la velocidad de evolución de los procesos y los
impactos migratorios en el entorno local convierten a la información en un elemento estratégico para decidir y consolidar intervenciones coherentes y ajustadas a las
necesidades de cada situación local. La
La información
información y el conocimiento (información tratada, estructurada, priorizada y
y el conocimiento
analizada) son elementos estratégicos
para la gestión eficaz de los procesos
son elementos estratégicos
migratorios y de integración social.
A pesar de las mejoras que se han producido en los últimos años en el desarrollo
de los sistemas de información local, todavía se está lejos de poder gestionar el fenómeno migratorio y sus impactos con un
grado suficiente de conocimiento y previsión.
para la gestión eficaz
de la diversidad
La situación actual es problemática puesto que las fuentes estables de información no
contemplan en su mayoría la complejidad del fenómeno migratorio. Las principales
problemáticas que se detectan hacen referencia a:
.
.
.
La falta de datos y conocimientos que permitan comprender la cantidad y características de los impactos de la inmigración sobre las estructuras demográficas, sociales y económicas de la ciudad.
La inadecuación de algunos de los instrumentos informativos actuales a las nuevas características de los fenómenos en curso.
El desajuste entre los conceptos y conceptualizaciones de los sistemas de información actual y la nueva realidad (por ejemplo, extranjero no es lo mismo referido a
una persona con nacionalidad francesa que a una persona con nacionalidad ecuatoriana o paquistaní).
165
NECESIDADES INFORMATIVAS
.
.
Los desajustes entre los ritmos de producción y explotación estadística y la evolución del fenómeno migratorio.
El poco diálogo y la descoordinación informativa entre administraciones.
La existencia de cierta "incompatibilidad" informativa entre registros que
Las fuentes estables
puede generar recelos entre las poblaciones afectadas y mantenerlas al margen.
de información no
Las barreras culturales, lingüísticas y
contemplan en su mayoría
sociales, así como la falta de confianza en
las autoridades por parte de algunos
la complejidad
colectivos, que dificultan el control informativo universal de las poblaciones alócdel fenómeno migratorio
tonas.
Informaciones existentes parciales,
incongruentes y poco contrastadas, procedentes de fuentes muy diversas.
.
.
.
A pesar de todas estas problemáticas existe un considerable volumen de
información y conocimiento sobre esta temática, que podría incrementarse considerablemente sólo con un replanteamiento del plan de explotación de los datos disponibles. Padrón, registros, servicios sanitarios y sociales, policía, seguridad social,
oficinas del Servicio Catalán de Empleo, inmobiliarias, asociaciones y entidades,
órganos de justicia, sistema escolar... todos estos recursos e instituciones disponen de
sistemas informativos que ligeramente reorganizados, contrastados y compartidos
pueden dar lugar a una base de recursos de conocimiento muy potente, aunque con
agujeros importantes que se deben solucionar.
Principales tipos de informaciones disponibles
(explotadas o no)
Informaciones demográficas, familiares y socioeconómicas del padrón.
Localización de los diferentes colectivos de inmigrantes.
Informaciones de dinámica demográfica y familiar derivadas de los registros.
Flujos de llegada por edades, sexo, país de origen.
Permisos de trabajo por tipos, edades, sexo, sector económico.
Permisos de residencia por tipos y localización.
Procesos sobre reagrupamiento y localización familiar.
166
Provincia: Barcelona. 1991-1996
Población según nacionalidad y sexo. 1991
Nacionalidad
Resto
África
América
América
Asia y
del norte
del Sur
Oceanía
Total
Sexo
Española
Resto UE
Hombres
2.239.676
8.835
770
6.637
1.504
5.331
2.606
2.265.359
Mujeres
2.365.108
9.119
827
3.817
2.128
5.551
2.498
2.389.048
Total
4.604.784
17.954
1.597
10.454
3.632
10.882
5.104
4.654.407
América
América
Asia y
del norte
del Sur
Oceanía
Total
Europa
y Central
Población según nacionalidad y sexo. 1996
Nacionalidad
Sexo
Española
Resto UE
Resto
África
Europa
y Central
Hombres
2.210.270
9.133
911
14.094
2.594
6.056
3.887
2.246.945
Mujeres
2.346.721
9.146
1.007
8.731
4.592
7.620
3.515
2.381.332
Total
4.556.991
18.279
1.918
22.825
7.186
13.676
7.402
4.628.277
FUENTE: IDESCAT
167
Provincia: Barcelona. 1996
Población según lugar de nacimiento y nivel de instrucción. Población 10 años y más
Total población
No sabe leer o escribir
Nacidos en el extranjero
76.310
1,8
2.358
1,9
694.665
16,5
16.120
13,0
EGB 1ª etapa
1.431.471
33,9
29.002
23,4
EGB 2ª etapa
657.019
15,6
16.391
13,2
FP 1r grado
270.528
6,4
6.439
5,2
FP 2º grado
195.004
4,6
5.924
4,8
BUP y COU
445.438
10,6
20.858
16,8
Título medio
228.840
5,4
11.640
9,4
Título superior
217.155
5,2
15.269
12,3
4.216.430
100,0
124.001
100,0
Primaria incompleta
Total
FUENTE: IDESCAT
Extranjeros residentes en España clasificados por provincia de residencia
y nacionalidad. 1998
Total
Europa
América
América
del Norte y
del Sur
Asia
África
Oceanía
Apátridas
nacionalidad
del Centro
desconocida
TOTAL
719.647
330.528
62.522
84.678
60.714
179.487
1.023
695
CATALUÑA
148.803
43.032
11.062
18.092
16.056
60.298
215
48
Barcelona
104.300
28.564
9.327
16.025
14.372
35.822
164
26
Girona
25.174
7.799
726
938
995
14.685
24
7
Lleida
5.521
983
337
381
184
3.625
3
8
13.808
5.686
672
748
505
6.166
24
7
Tarragona
FUENTE: DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA
168
Las áreas de información-conocimiento necesarias para la gestión de los fenómenos
migratorios y los impactos en el entorno local son básicamente las mismas que las
necesarias para el desarrollo general de políticas locales con ciertas especificidades
que se derivan de la complejidad creciente del mix social local. Todas ellas necesitan
una reconceptualización de categorías y conceptos de forma que toda la población
pueda sentirse representada e identificada con las categorías disponibles. Categorías
como composición del hogar deben tener en cuenta la posibilidad de nuevas formas
de hogares; los niveles de instrucción deben considerar las equivalencias con los países de origen; los datos básicos deben posibilitar la expresión de sonidos y símbolos
de otros alfabetos en el nuestro de una forma coherente para evitar confusiones y
equívocos...
La codificación y clasificación de las informaciones también se deben ajustar
a las nuevas necesidades y realidades. Al igual que el cambio de los períodos educativos obliga a un reajuste de la explotación de los grupos de edad, la diversificación
progresiva de la sociedad exige una revisión de criterios para permitir conseguir la
máxima utilidad de las informaciones.
La creciente complejidad social ha obligado progresivamente a sofisticar y diversificar los instrumentos y fuentes de información para comprender la realidad. Ante el
cambio social y cultural es importante tener un sistema de conocimiento que permita captar los principales fenómenos y la percepción de la población. Los principales
instrumentos de conocimiento de los que deberían disponer las administraciones
locales para poder realizar una tarea preventiva y paliativa de los impactos del cambio social son, como mínimo, los siguientes:
..
.
.
.
..
.
Explotación y análisis continuo del padrón vivo.
Indicadores de producción, prestación e impacto de todos los servicios urbanos,
especialmente de los servicios sanitarios, servicios sociales, servicios de empleo, servicios de vivienda y servicios educativos.
Explotación y análisis continuo de los registros civiles (nacimientos, defunciones,
matrimonios...).
Encuesta de percepción, conocimiento, actitudes, valores y relación a toda la
población (población autóctona y alóctona).
Seguimiento de los registros de entrada, regularización, permisos de trabajo... con
explotación territorializada según dirección de referencia.
Seguimiento y análisis de los procesos de reunificación familiar.
Estudios específicos de diferentes temáticas (adolescentes, segundas generaciones,
salud maternoinfantil, vivienda, necesidades educativas...).
Seguimiento y análisis de los informes de los "agentes" de calle (educadores sociales, dinamizadores de comercio, cuerpos de seguridad, servicios de mantenimiento e
inspección...).
169
Agentes proveedores de información
Ayuntamientos, Padrones Municipales, registros.
Ayuntamientos, Indicadores de gestión de los servicios.
Generalitat de Catalunya, Departamentos de Bienestar Social, Enseñanza, Interior, Vivienda.
Ministerio del Interior, Comisión Interministerial.
Ministerio del Interior, Dirección General de la Policía.
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Dirección general de Ordenación de Migraciones.
Delegación del Gobierno en Cataluña.
Gobierno Civil.
Asociaciones, Universidades, Centros de estudios.
.
Sistema de información sobre barrios degradados: seguimiento y monitorización
de la evolución social, económica y urbanística. Políticas, actuaciones, inversiones y
dinámicas.
Las fuentes de todas estas informaciones son diversas y dispersas, y es necesario realizar un esfuerzo de coordinación que permita la disponibilidad de todas
ellas en un espacio de tiempo razonable para la planificación y definición de políticas. La administración local es la principal fuente de información: oficina de estadística, oficina de información, servicios municipales, registros... y, junto a ella, las otras
administraciones responsables de buena parte de los servicios de atención al ciudadano como, por ejemplo, la enseñanza, la sanidad, la seguridad ciudadana, la justicia, etc.
Junto a las instituciones públicas hay un conjunto de organismos que también
generan información y conocimiento de diversa calidad, naturaleza y contenido. Las
asociaciones que prestan servicios a las poblaciones inmigrantes, los centros de estudios e investigación, las universidades, los medios de comunicación... son, en estos
momentos, una fuente de recursos informativos que deben tenerse en cuenta e integrar en el sistema de conocimiento para la definición de políticas públicas.
En este contexto aparecen cuatro necesidades claramente definidas:
..
..
La disponibilidad de un sistema de información y conocimiento potente.
La comunicación y el diálogo interadministrativo.
La cooperación entre entidades y administraciones.
El intercambio local e internacional.
170
Es evidente que sólo un sistema de información y conocimiento potente permitirá la
planificación y gestión del cambio social y cultural. Este sistema debería versar como
mínimo sobre lo siguiente:
.
.
.
El fenómeno migratorio: volumen, ritmos, evolución, orígenes, condiciones, respondiendo a quién, cuándo, cómo y por qué.
Los nuevos ciudadanos y ciudadanas: quiénes son, cómo son, qué costumbres tienen, qué expectativas tienen, qué necesitan, cómo se organizan, dónde se localizan...
La percepción de los que ya estaban aquí: valores, actitudes, expectativas, posicionamientos...
171
6
Ideas clave
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Ideas clave
Los procesos migratorios han transformado la sociedad europea y seguirán impactando en su estructura social y económica. La globalización y el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación han aumentado la movilidad de: la
población, la información, las mercancías y el capital, fenómeno que transforma las
dinámicas y las características de la sociedad europea.
En esta sección se resumen las ideas clave expuestas a lo largo del informe estructuradas en cuatro grandes bloques:
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Los procesos migratorios
Los gobiernos locales y las migraciones
El coste del cambio
Gestión, estrategias y actuaciones
Las migraciones internacionales no son un fenómeno nuevo. El cambio para nuestra
sociedad es que hemos pasado de ser un territorio emisor de población a ser un destino para algunos flujos de población. Como receptora de movimientos internos de
población (migraciones campo-ciudad), Cataluña dispone de una experiencia histórica que no se puede obviar.
La inmigración es un reflejo más de los procesos de globalización. Es un fenómeno estructural, aunque no descontrolado, difícilmente reversible.
La inmigración no afecta por igual a todo el territorio. La concentración territorial de las poblaciones inmigradas es clara. Los flujos de población se concentran
mayoritariamente en las áreas urbanas, y en éstas, en barrios y distritos muy especí-
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IDEAS CLAVE
ficos. Se deben establecer mecanismos compensatorios para aquellos territorios en
los que los ritmos e intensidad de los impactos sean mayores.
Los ritmos de evolución son de difícil previsión, aunque se espera un crecimiento rápido en los principales núcleos urbanos en los próximos años (20-30% de
crecimiento anual) y una cierta atemperación de aquí a un tiempo. Además las tipologías de llegada irán variando en función de ser primeras migraciones o reunificaciones familiares.
Las ciudades y pueblos catalanes deben asumir que en el plazo de unos 10
años entre un 5% y un 10% de su población pertenecerá a colectivos de origen extracomunitario, nacidos en Cataluña o en el extranjero.
La llegada de nuevas poblaciones procedentes de países terceros tiene un
claro impacto en la economía local, la composición social y las necesidades locales.
El principal impacto no es la llegada de nuevas poblaciones sino la diversificación étnica de las sociedades europeas.
El fenómeno migratorio es un tema multidimensional que afecta a todos los
aspectos de la vida urbana.
Los gobiernos y las administraciones locales son de facto los principales agentes de
gestión de los procesos de integración de la población (autóctona y recién llegada).
La intensidad y la calidad de la integración de las poblaciones recién llegadas
dependen fundamentalmente de los ayuntamientos. Las autoridades locales juegan
un papel esencial en los procesos de gestión del fenómeno migratorio.
Los gobiernos locales deben definir su posición política y a partir de ésta gestionar la política de bienestar y las políticas de interculturalidad.
El modelo de integración de los colectivos inmigrantes hacia el que tiende Cataluña
se basa en:
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El respeto a los derechos humanos.
El respeto a la diferencia.
La defensa de los valores y prácticas básicas de la democracia, especialmente el
respeto por las libertades individuales, la igualdad y la no-discriminación por motivos de raza, sexo, religión, lengua...
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La defensa de la cohesión social de las ciudades y pueblos.
Y, el fomento de la interacción y construcción del sentido de identidad y pertenencia a una sociedad común.
Los gobiernos locales integran, en sus aproximaciones al modelo de convivencia, el objetivo de hacer compatibles la voluntad de respetar los derechos humanos de todas las personas, dar una calidad de vida básica a los recién llegados,
asegurar la cohesión social de nuestra sociedad (y su futuro), y evitar al máximo el
rechazo y el conflicto interétnico. Esta apuesta, que podríamos calificar de democracia intercultural, pone en el centro de la convivencia a una serie de valores que definen nuestra democracia (igualdad de todas las personas, igualdad hombres-mujeres,
libertad individual, libertad de expresión...), y acepta y promueve una transformación
y evolución de las diferentes prácticas culturales.
Las actuaciones municipales deben tender a:
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Definir un posicionamiento claro y contundente de integración de las poblaciones
recién llegadas, en el marco de respeto de los principios y valores democráticos.
Asegurar en todo aquello que sea posible la plena ciudadanía a todos y a todas
los/las residentes.
Normalizar la prestación de servicios a todos los ciudadanos y ciudadanas.
Integrar social, cultural, política y económicamente a todos los ciudadanos y ciudadanas.
La gestión del cambio cultural que conlleva el aumento de la inmigración
requiere un pacto local que incluya a todas las fuerzas políticas y a los principales
agentes sociales.
Los gobiernos locales, en el marco legislativo y constitucional en el que se inscriben, deben comunicar y difundir su modelo de integración, y adecuar el discurso
institucional, servicios y actuaciones a este modelo. Es importante disponer de una
estrategia, porque incluso cuando los procesos de inmigración vayan disminuyendo,
los retos de integrar a las minorías étnicas ya presentes continuarán.
Los gobiernos locales deben disponer de mecanismos de apoyo que les permita el
desarrollo de las siguientes estrategias:
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Positivar la inmigración enlazándola con la innovación y la creatividad de un
entorno étnica y culturalmente diverso.
Desarrollar un proyecto de ciudad.
Disponer de un discurso institucional sólido, unido a unas actuaciones y propuestas concretas coherentes.
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Desarrollar un pacto para la gestión de la diversidad, comprometiendo a la población ya residente en los procesos de acogida e integración de los colectivos inmigrantes, que no sea sólo una función de los poderes públicos.
Reforzar los procesos de participación activa (compromiso) de los ciudadanos y
ciudadanas en el desarrollo diario de sus ciudades y pueblos.
Establecer los mecanismos para desarrollar una buena campaña informativa dirigida a la población autóctona, a la población inmigrada y a los profesionales de las
administraciones públicas.
Establecer los mecanismos pertinentes para poder realizar un análisis y monitorización continuados de los procesos migratorios para ajustar la oferta a las necesidades y demandas.
Reconceptualizar el catálogo de servicios y redimensionar la oferta en aquellos
aspectos más relevantes relativos a la educación y bienestar de las personas.
Actuar de forma integral, preventiva y proactiva en los barrios degradados para
evitar la formación de guetos.
Conocer la dimensión económica del fenómeno migratorio sobre la ciudad y el
pueblo.
Tener paciencia, que no pasividad, ya que los procesos de integración duran por lo
menos veinte años.
Sobre la cartera de servicios y el coste del cambio
Los gobiernos locales y la administración local deben desarrollar los mecanismos e
instrumentos para gestionar la diversidad. Los gobiernos locales democráticos tienen
poca experiencia en la gestión de un fenómeno como éste.
Los gobiernos locales deben responder a tres procesos básicos que conducen a la
revisión de sus políticas y actuaciones:
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Las nuevas poblaciones añaden presión sobre recursos ya deficitarios o escasos
para cubrir las necesidades locales.
La concentración en los barrios más degradados pone de relieve y acentúa las
dinámicas de marginación de estos territorios.
Aparecen nuevas necesidades y nuevos tipos de conflictos que requieren capacitaciones, mecanismos y recursos diferentes de los que existen en funcionamiento en la
actualidad.
Ante esta situación los gobiernos locales deben hacer un salto cualitativo que
permita el mantenimiento de la calidad de vida en un entorno social cambiante y
diverso.
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El principal reto de los procesos migratorios y de la transformación étnica de la
sociedad catalana no es la adecuación de servicios ni la financiación de nuevas necesidades, sino la gestión del cambio. Este proceso requiere una posición clara por
parte de las instituciones, incluye y se dirige a toda la población y agentes sociales y
económicos, y los resultados sólo se hacen visibles a largo plazo.
El factor tiempo es un elemento imprescindible para cualquier proceso integrador, que se debe incluir en los mecanismos de gestión del cambio.
La gestión de los impactos de la inmigración se debe hacer necesariamente
desde la perspectiva de la transversalidad.
Las actuaciones de los gobiernos locales ante los procesos migratorios y de cambio
social cubren fundamentalmente cuatro estrategias interrelacionadas:
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La recepción.
La acogida.
La normalización en el acceso y la atención.
Y, el cambio cultural.
La estructuración de las políticas y la cartera de servicios en un entorno donde
los procesos migratorios se convierten en un proceso urbano estructural pasa por dos
líneas básicas de trabajo: el rediseño o reconceptualización de los servicios municipales ordinarios para todos y la conceptualización y puesta en marcha de nuevos servicios, fundamentalmente orientados a dar apoyo y a facilitar el proceso de
incorporación.
La inmigración tiene un coste para los gobiernos locales que deben asumir
nuevas funciones y cubrir necesidades diferentes. Es importante debatir y acordar
quién debe asumir este coste y de qué forma.
La población inmigrante es consumidora de servicios públicos, aunque una
parte de su socialización y educación ha ido a cargo de otras sociedades.
La dimensión económica es relativamente irrelevante. El coste de los procesos
migratorios es más un tema cultural y de coste y riesgo de confrontación y de liderazgo político, que un coste económico directo.
El análisis de la dimensión económica ofrece cuatro conclusiones:
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La población nueva tiene un coste igual a la de cualquier otro ciudadano o ciudadana y este coste se cubre a partir de su normalización vía padrón.
La llegada de nuevos ciudadanos y ciudadanas pone en evidencia los déficits del
sistema de bienestar español, especialmente en los temas de vivienda, servicios
sociales y educación infantil.
El principal gasto se concentra en la necesidad de grandes inversiones para la
rehabilitación integral de barrios degradados, para evitar su progresiva conversión
en guetos.
La reestructuración de la oferta de servicios públicos en el ámbito local requiere
nuevas formas de financiación y el traspaso de los recursos necesarios desde otras
administraciones. El gasto extra se puede articular a través de un Pacto para la
Gestión de la Diversidad orientado a financiar los procesos de incorporación (servicios de recepción, servicios de acogida y gestión del cambio cultural).
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Sobre gestión y estrategias para la Diputació de Barcelona
y para el CRID
Para la Diputació de Barcelona.
La posición de la Diputació de Barcelona le permite asumir una serie de funciones de
innovación, coordinación, asesoramiento y apoyo a las autoridades locales en los
temas relacionados con los procesos migratorios y la transformación étnica y social
de los municipios. Las principales áreas de actuación para la Diputació de Barcelona
pueden enmarcarse en los siguientes puntos:
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Diseño y conceptualización de servicios.
Diseño y realización de campañas para la educación para la convivencia.
Dimensionamiento de las actuaciones.
Apoyo a la gestión.
Desarrollo de recursos.
Realización de programas itinerantes.
Producción de instrumentos (materiales, apoyos, censos).
Gestión mancomunada (generación de escenarios mancomunados).
Formación especializada sectorial. Capacitación del personal municipal en el trabajo multicultural, el tratamiento de la diversidad y la mediación.
"Benchmarking" general (CRID) y sectoriales (áreas).
Fomento de la experimentación.
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Propuestas para el CRID.
Diseño de políticas y programas.
Desarrollo de investigación y desarrollo en políticas y servicios.
Observatorio de buenas prácticas (para integrar en el de la Diputació de
Barcelona).
Observatorio de seguimiento de los fenómenos migratorios en las ciudades de la
provincia de Barcelona: información, conocimiento, actuaciones, políticas...
Inserción del tema migratorio en el escenario europeo.
Programa formativo para responsables políticos, directivos y profesionales municipales.
Centro de recursos sobre la diversidad, acceso a: información, documentación,
recursos disponibles...
Publicación mensual sobre el tema.
Edición de materiales de referencia.
Organización de foros de debate y encuentro.
Sistema de información sobre barrios degradados o en riesgo de marginalidad:
seguimiento y monitorización.
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Los impactos de la
Miembros del Consorcio:
en nuestras ciudades
y pueblos requieren
aportaciones en los ámbitos
Diputació de Barcelona
Institut Municipal de Persones
amb Disminució de Barcelona
Institut Municipal de Serveis Socials
de Terrassa
de las estrategias,
Ayuntamiento de Badalona
las políticas y los servicios
Ayuntamiento de l’Hospitalet de
Llobregat
que concretan la acción
Ayuntamiento de Sabadell
local de gobierno.
Mediante esta línea editorial
de "reflexión y debate",
el Consorci de Recursos
Ayuntamiento de Lleida
Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat
Ayuntamiento de Sant Boi de Llobregat
Ayuntamiento de Santa Coloma
de Gramenet
Entitat Metropolitana del Transport
i Documentació per a
l’Autonomia Personal
(CRID) pretende contribuir
Fundación ONCE
Fundación Instituto Guttman
Federación de Sordos de Cataluña
Federación ECOM-Francesc Layret
a la gestión del fenómeno
Federación APPS
migratorio aportando
CRI D , sede española de:
elementos conceptuales
y metodológicos para el
diseño de las políticas
públicas necesarias para
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