La censura ministerial en el Perú

PRÁCTICA CONSTITUCIONAL
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ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL
La censura ministerial en el Perú
En este completo artículo, la autora analiza el instituto de la censura ministerial, ello a razón de las recientes mociones de censura presentadas contra
los ex ministros de Defensa y de Interior por los ataques narcoterroristas que
todos conocemos. Así, se aborda dicha institución a partir de su regulación
en la Constitución (artículos 132-135) y el Reglamento del Congreso de la
República (artículos 64, 68 y 86), enfatizando el plazo entre la presentación
y votación de la censura –“periodo de enfriamiento”–, sus efectos, así como
su diferencia con la interpelación y juicio político. Finalmente, la autora opina
que no debe entenderse como requisito necesario para la censura la previa
interpelación del ministro, que el plazo entre la presentación y votación debe
reducirse sensiblemente; y, deja planteada la siguiente interrogante: si una
vez censurado un ministro, el Congreso podría o no presentar una denuncia
constitucional por juicio político con la finalidad de inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años.
INTRODUCCIÓN
Hace más de un siglo, Manuel Vicente Villarán
dijo: “En el Perú, las Cámaras no han alcanzado el poder de crear gabinetes, pero tienen y
practican el poder de destruirlos”. Eso resume
bien la finalidad de la censura ministerial, que
constituye un mecanismo de control político
del Parlamento al Gobierno, destinado a hacer
efectiva la responsabilidad política ministerial.
La censura es un mecanismo, institución o
instrumento constitucional proveniente de los
sistemas de gobierno parlamentarios, es decir, aquellos que se caracterizan por el hecho fundamental de que el Gobierno se forma
en el Parlamento, aquellos en los que el poder emana del Parlamento, y a él le deben su
*
permanencia. Caso distinto es el del sistema
de Gobierno peruano, el cual es de tipo presidencial, pero con elementos parlamentarios.
En el Perú, la censura se encuentra recogida
en el artículo 132 de la Constitución Política vigente, pero existe en nuestra Constitución histórica ya desde el siglo XIX. Tal como detalla
Rubio Correa, la primera Constitución que la
recoge es la de 1867, que dispuso en su artículo 88 que el Presidente no puede despachar en ningún departamento con el ministro
contra quien el Congreso haya emitido voto de
censura. Comenta Valle Riestra que hay antecedentes notorios de censura ministerial previos a que la institución fuese recogida en la
Carta de 1867, al señalar que durante el primer
Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Diplomada en Ciencia Política con mención en Estudios Parlamentarios por la misma casa de estudios. Asesora Parlamentaria.
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RESUMEN
Sandra LINDEMBERT AGUILAR*
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gobierno de Ramón Castilla, el Consejo de Estado realizó el examen de los gastos del bienio 1846-1847 y del presupuesto para 18481849, y que la Comisión encargada expresó
su disconformidad con las cuentas respecto
de los gastos, y se produjo un Informe Rectificatorio del Ministerio de Hacienda. Cuando el asunto pasó al Congreso, el diputado
por Ica Pedro de la Quintana presentó una moción para remover al ministro José Gregorio
Paz Soldán. La iniciativa fue considerada inconstitucional por no estar regulada la censura
en la Constitución de 1839, ni en ninguna ley.
Este es el acontecimiento que, a criterio de Valle Riestra, es el punto de partida de la moción
de censura en nuestro país.
Destaca también Valle Riestra que, fue durante el gobierno del mariscal Castilla que se censuró por primera vez a un ministro. El 13 de
julio de 1849, la Cámara de Diputados aprobó un proyecto para abrir un empréstito destinado a cubrir sueldos y pensiones adeudados.
En el debate hubo fuertes críticas al ministro
de Hacienda, Manuel del Río, y el diputado
por Ica, De la Quintana, presentó una adenda
que señalaba: “Esta autorización tendrá lugar
si el Ejecutivo nombra otro ministro de Hacienda que reúna la confianza pública”. La moción
fue aprobada por la Cámara con seis votos en
contra y el ministro dimitió. Como bien señala
Valle Riestra, esa censura fue aprobada pese
a la inexistencia de previsión alguna constitucional o legal.
Antecedente directo de nuestra censura vigente es la diseñada por la Constitución de 1979,
cuyo artículo 226 es muy parecido al artículo
132 de la Carta vigente, salvo en el extremo de
que no establecía un periodo máximo para votar la censura, y tampoco estableció un lapso
de tiempo para que se acepte la renuncia y el
ministro la efectivice.
Ahora bien, esta institución de control político
se encuentra desarrollada en el artículo 86 del
Reglamento del Congreso, el cual, como veremos más adelante, contiene algunas disposiciones incorrectas y erróneas que, afortunadamente, han sido superadas a través de la
práctica parlamentaria.
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I. BREVES ANOTACIONES SOBRE EL
CONTROL POLÍTICO
Un tema tan amplio y complejo como el control
político del Parlamento al Ejecutivo no podrá
ser tratado en este momento con suficiente
amplitud. Pero es oportuno dar unas pinceladas generales sobre este tema que es fundamental para explicar la censura, para que el
lector entienda claramente cuál es la posición
del presente trabajo.
El Parlamento como institución constitucional cumple diversas funciones. La más conocida es la función de legislar, pero no es la
única función y tampoco es –a nuestro criterio– la principal. Los Parlamentos tienen como
funciones, además, controlar los actos políticos del Ejecutivo, así como también, se dice
hoy en día, la función de representar a la población –posición con la que discrepamos, ya
que la representación no es una mera función,
sino más bien el sustrato o base de toda acción del parlamentario o congresista–. Pero
volvamos a la función de control que, a nuestro criterio, sí es la función más importante del
Parlamento.
No existe una posición unívoca de lo que es
control político. Para un sector se trata de una
actividad de verificación y de presión ante actos políticos del Gobierno. Otros van por la noción de que se requiere la adopción de una
medida destinada a hacer cesar la situación
no conforme con los valores que se busca proteger. En esta línea, y aplicando la idea al ámbito del control político del Parlamento al Gobierno, cabe citar a Santaolalla cuando explica
que se trata de la potestad de sancionar distintas actuaciones o manifestaciones, sanción
que puede consistir en una aprobación, autorización o corrección de la actividad controlada,
con lo cual queda ratificada o denegada.
En la línea contraria, cabe citar a Montero Gibert y García Morillo, quienes consideran que
no es necesario el elemento sancionador y,
más bien, se centran en la labor de verificación de si la actuación gubernamental se corresponde con el parámetro establecido. Para
estos autores, la sanción es parte de algo distinto, denominado garantía constitucional, que
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también es encargado al Parlamento y se integra después del acto de control político con
la sanción. Y en esta concepción, definen al
control político como la actividad parlamentaria encaminada, a través de una multiplicidad
de mecanismos, a la comprobación de la actividad del Poder Ejecutivo y a la verificación
de su adecuación a los parámetros establecidos por el Parlamento, susceptible de producir
consecuencias diversas; entre ellas, la de la
exigencia de responsabilidad política del Gobierno. Control y exigencia de responsabilidad
son, para estos autores, elementos diferentes
pero complementarios de un mismo mecanismo, destinado a garantizar unos bienes constitucionalmente tutelados.
parlamentario de los decretos de urgencia y
decretos legislativos (artículos 118, inciso 19,
y 104), el control sobre los tratados, así como
el que recae en la declaración del estado de sitio o del estado de emergencia (artículo 137).
Finalmente, destaca Campos Ramos, que no
puede dejar de mencionarse dentro del control
político la aprobación del Presupuesto General
de la República, tema esencial y estrechamente vinculado a los orígenes del Parlamento.
En lo que coinciden, Santaolalla y Montero
Gubert con García Morillo es en el parámetro
del control parlamentario, que vienen a ser los
grandes principios o valores de la Constitución
y el programa político del Gobierno.
“Artículo 132.- El Congreso hace efectiva
la responsabilidad política del Consejo de
Ministros, o de los ministros por separado,
mediante el voto de censura o el rechazo
de la cuestión de confianza. Esta última
solo se plantea por iniciativa ministerial.
II. EL CONTROL POLÍTICO EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL PERUANO VIGENTE
En nuestro sistema presidencial existen diversos elementos del control provenientes de los
sistemas parlamentarios, elementos que han
ido ingresando a nuestro ordenamiento constitucional paulatinamente. La censura por ejemplo, data del siglo XIX, pero la estación de
preguntas fue incorporada recién en la Constitución de 1993.
Destaca Campos Ramos que la función de
control político tiene un fundamento constitucional, esencialmente en el principio de separación de poderes previsto en el artículo 43
de la Constitución vigente. Asimismo, se alude también al control en cada mención de la
obligación de dar cuenta al Congreso. Específicamente, la función de control se encuentra prevista en la Constitución en los pedidos
de información (artículo 96), las comisiones investigadoras (artículo 97), el voto de investidura (artículo 130); la interpelación (artículo 131),
la moción de censura (artículo 132), la cuestión de confianza (artículo 133). También son
mecanismos de control la invitación a los ministros para informar (artículo 129), el control
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III. LA CENSURA MINISTERIAL. SU NATURALEZA
Empecemos con el texto expreso de la Constitución Política vigente, que delimita los caracteres esenciales de nuestra censura:
Toda moción de censura contra el Consejo
de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos
del veinticinco por ciento del número legal
de congresistas. Se debate y vota entre el
cuarto y el décimo día natural después de
su presentación. Su aprobación requiere
del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar.
El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas
siguientes.
La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo
que haya hecho cuestión de confianza de
la aprobación” (el resaltado es nuestro).
Como puede apreciarse, la Constitución delimita claramente la finalidad de la censura
(hacer efectiva la responsabilidad política),
la consecuencia de una censura aprobada
(el ministro o el gabinete, según sea el caso,
debe renunciar). Asimismo, delimita claramente quién tiene legitimidad para presentar una
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P RÁCTICA CONSTITUCIONAL
moción de censura (deben presentarla no menos del 25% de parlamentarios), se aprueba
con mayoría calificada (es decir, más de la mitad del número legal de parlamentarios) y establece el denominado “periodo de enfriamiento” (delimitado entre el tercer y décimo día
calendario). Finalmente, dispone claramente
que el Presidente debe aceptar la renuncia en
un plazo perentorio (72 horas).
Tal como se encuentra recogida en la Constitución Política, la censura es una institución de
control político dirigida especial y únicamente
a los ministros, que son quienes tienen a su
cargo la dirección y la gestión del Gobierno tal
como lo establece el artículo 119 de la Constitución. Ellos son los responsables políticos de
sus propios actos y de los actos presidenciales que refrenden, a tenor de lo que dispone el
artículo 128 de la Constitución, ya que el Presidente de la República, Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno, no tiene responsabilidad política
sino por determinadas causas extremas delimitadas en el artículo 117.
Frente a una institución de control político
como la censura cabe preguntarse si estamos
frente a un control también jurídico o solo político, tema esencial a la naturaleza de la censura. Nuestra percepción del tema es que es
sustancialmente un instrumento político, cuyos cauces y caracteres esenciales se han juridizado o juridificado, es decir, se han incorporado en el texto constitucional bajo la forma de
un mecanismo que implica un procedimiento
parlamentario, procedimiento con caracteres
esenciales que están en la misma Constitución, y que consisten en su admisibilidad procedimental, su periodo de votación y lo más
importante, su finalidad, que se refleja en sus
efectos en el ordenamiento constitucional de
ser aprobada la moción de censura. Pero no
es un control jurídico propiamente dicho.
La censura, si bien tiene que pasar por etapas
y cumplir requisitos rígidos recogidos en normas de valor jurídico como lo son la Constitución y el Reglamento del Congreso, tiene un
componente altamente político, pues consiste
en la evaluación política (decidir si se presenta
o no una moción) por parte de políticos (parlamentarios), de hechos, circunstancias o actos
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concretos de relevancia política, efectuados
o atribuibles a otros actores políticos (ministros), cuyo parámetro de análisis es político (si
se cumple o no la adecuada conducción política del país) y cuyo máximo efecto deseado es una sanción política (retirar del cargo al
censurado).
Por ello, la censura es, a nuestro criterio, un
instrumento político de control de la actuación
del Gobierno, cuyo procedimiento parlamentario y los caracteres esenciales de su trámite recogidos en normas positivizadas permiten
afirmar que tiene plena existencia en nuestro
ordenamiento jurídico, pero que no constituye
un control de tipo jurídico.
En palabras de Montero y García Morillo, la censura implica un control de oportunidad, por ejercerlo un órgano político, de ahí que el ejercicio
de su control no tenga que ajustarse al principio
de legalidad, sino que se produce sobre la base
de criterios de oportunidad política, libremente
valorados por el Parlamento, debiendo ajustarse más bien a la Constitución. Es, asimismo, un
control a posteriori, al requerirse una actividad
política anterior al control que lo origina.
Ahora bien, es oportuno referirnos a aquel debate del contenido del control político aplicado
al caso concreto de la censura. A nuestro criterio, la censura no deja de ser un mecanismo o
instrumento de control político si finalmente la
votación es de apoyo al ministro y, por lo tanto, se desestima la censura. Es decir, que no
haya sanción al ministro censurado, no significa que la finalidad de la censura no se haya
cumplido. Creemos que la censura es una herramienta efectiva de control político y se cumple a cabalidad aún si no recibe votación suficiente para su aprobación, o si no llega a ser
votada por la renuncia de los ministros (cosa
que ha sucedido más de una vez). Al respecto, dice Bernales Ballesteros que lo enriquecedor de la censura es el debate público en torno
a ella, que permite a la opinión pública fijarse
elementos de juicio sobre la actuación del gabinete o de cualquier ministro. Nosotros pensamos que el mensaje y la llamada de atención del Parlamento al Gobierno a través de la
existencia misma de una moción de censura,
o expresada a través del debate al que alude
LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PERÚ
Bernales, permite cumplir con la finalidad de
ese mecanismo constitucional.
En conclusión, la censura es de naturaleza
política, tiene elementos jurídicos que garantizan un procedimiento claro y transparente
en el Parlamento, y si bien su finalidad última
es lograr la responsabilidad política del ministro cuestionado de modo que deje el cargo, su
función de control se cumple desde la misma
presentación de la moción de censura, siendo –a nuestro criterio– idóneo que se debata en el Pleno y que como resultado de ello el
Gobierno sepa claramente qué es lo que se
le cuestiona y qué aspectos o actos políticos
debe cambiar o reformular para reconducirse.
Así se cumple la finalidad de la censura, esa
es su naturaleza.
De modo complementario, cabe mencionar
que una comprensión completa de la institución de la censura requiere tomar atención,
además de otros artículos de la Carta vigente,
cuya comprensión permiten dilucidar la verdadera naturaleza jurídica y política de este mecanismo de control parlamentario. Veamos:
“Artículo 133.- El Presidente del Consejo
de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre
del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República,
se produce la crisis total del gabinete” (el
resaltado es nuestro).
Como vemos, el artículo 133 citado se encuentra referido al Presidente del Consejo de Ministros, y enfatiza que este cargo es más importante y más sensible que el de cada ministro
individualmente considerado. Por ello, la Carta
dispone que las decisiones que inciden en el
cargo del Presidente del Consejo de Ministros
inciden, a su vez, en todo el gabinete o conjunto de ministros. Para lo que a nosotros interesa en el presente artículo, es claro que la censura del Parlamento al Presidente del Consejo
de Ministros es en realidad la censura a todo
el equipo de ministros, a todo el gabinete, lo
que de llevarse a cabo implica la “crisis total”.
La importancia y efectos de censurar a un Presidente del Consejo de Ministros no acaban
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en que haya crisis del gabinete y, por lo tanto,
deba nombrarse un nuevo Presidente del Consejo y nuevos ministros. Hay otro elemento
fundamental, que establece el artículo 134 de
la Constitución, y consiste en el efecto o atribución que se da al Presidente de la República, si el Parlamento censura a dos gabinetes,
pues queda constitucionalmente habilitado a
disolver el Parlamento. Veamos el contenido
del artículo indicado:
“Artículo 134.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.
El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de
disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente.
No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser
disuelta.
No hay otras formas de revocatoria del
mandato parlamentario.
Bajo estado de sitio, el Congreso no puede
ser disuelto” (el resaltado es nuestro).
Finalmente, un mandato complementario de
los efectos de la censura se encuentra en el
artículo 135:
“Artículo 135.- Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza,
después de que el Presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario.
En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los
que da cuenta a la Comisión Permanente
para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que este se instale”.
Esta disposición constitucional implica una regla especial de cuándo procede una censura
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P RÁCTICA CONSTITUCIONAL
al Presidente del Consejo de Ministros en el
caso que el Parlamento se haya disuelto de
acuerdo al artículo 134 y constituido uno nuevo, escenario en el cual la Constitución ha optado por señalar que solo es posible presentar
moción de censura al gabinete, o sea al Presidente del Consejo de Ministros, después de
que aquel se haya presentado para exponer
los actos efectuados durante el periodo en que
no hubo Parlamento habilitado.
a diez días calendarios contados desde la fecha de la admisión. Cosa distinta sucede en
la censura, pues no implica admitir o rechazar que el ministro asista o no al Parlamento,
pues su presencia no es requerida en ningún
caso. En la censura se debate y vota para dilucidar si hay o no responsabilidad política del
ministro, o sea si mantiene su cargo o no. No
es para que se presente ante el Pleno y diga,
sustente o aclare algo.
IV. CENSURA E INTERPELACIÓN: SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS
Cabe mencionar que el artículo 64 b) del Reglamento del Congreso establece que tanto
la interpelación como la censura son procedimientos de control político. No obstante, algunos opinan que la interpelación tiene una naturaleza distinta, más bien informativa y no tanto
de control político, lo cual es sustentado especialmente por quienes consideran que el control político implica una sanción, y la interpelación carece de ese elemento. Nuestra opinión
es que la interpelación es un mecanismo que
en nuestro país funciona para ambos fines, es
decir, para informarse de un hecho controvertido, pero además implica una exigencia clara,
una llamada de atención, a la actuación ministerial; es, en efecto, una herramienta de control político, tal como lo clasifica el Reglamento del Congreso aludido.
La censura y la interpelación tiene varias características en común, la más importante de
ellas es que ambas en nuestro ordenamiento, son instituciones parlamentarias de control
político al Ejecutivo. Además, ambas tienen
como destinatarios los ministros, implican procedimientos llevados a cabo en el Parlamento, específicamente ante el Pleno, se inician
mediante una moción, y se dan por iniciativa
de un determinado número reducido de parlamentarios, siendo un derecho de las minorías.
Además, ambos procedimientos tienen un periodo de enfriamiento.
Pero hay diferencias sustanciales. La más importante es su finalidad política, es decir, determinar si el ministro permanece o no en su
cargo, determinar que, en efecto, tiene responsabilidad política por aquella situación, hecho o acto que lo descalifica para el ejercicio
del cargo.
Hay otras diferencias relevantes. Para presentar una moción de interpelación se requiere
las firmas equivalentes al 15% del número legal de parlamentarios, es decir, menos firmas
que la censura, que requiere al menos el 25%
del número legal. El procedimiento es también
distinto, pues presentada una moción de interpelación, el Pleno debate y vota si la admite o
no, es decir si el ministro será o no interpelado. La votación para admitir una interpelación
es distinta a la de la aprobación de la censura,
pues para interpelar se requiere una votación
mayor al tercio de parlamentarios hábiles, con
lo cual se aprueba la interpelación y se cita al
ministro cuestionado, quien deberá asistir al
Pleno a responder el pliego dentro de los tres
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V. PROCEDIMIENTO DE CENSURA MINISTERIAL EN EL REGLAMENTO DEL
CONGRESO
El artículo 132 de la Constitución Política no
condiciona la presentación de una moción de
censura a una interpelación previa ni a ninguna otra presentación ministerial. Lo que sí
establece son requisitos referidos a quiénes
pueden presentar la moción de censura; asimismo, señala que su debate y votación debe
realizarse entre el cuarto y décimo día natural
después de haberse presentado la moción de
censura, y además menciona expresamente la
votación necesaria para censurar.
Algunos de estos requisitos son la repetición
de lo establecido en la Constitución, otros
constituyen más bien el desarrollo procedimental que el Reglamento del Congreso debe
prever en su condición de norma de desarrollo
del artículo 132 constitucional.
LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PERÚ
Veamos el contenido del artículo pertinente del
Reglamento del Congreso:
“Artículo 86. El Congreso hará efectiva la
responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado mediante la moción de censura o el rechazo
de la cuestión de confianza; de acuerdo
con las siguientes reglas:
a)
b)
La moción de censura la pueden plantear los congresistas luego de la interpelación, de la concurrencia de los ministros para informar, o debido a su
resistencia para acudir en este último
supuesto o luego del debate en que intervenga el ministro por su propia voluntad. La deben presentar no menos
del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y
vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su
aprobación requiere del voto de más
de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Las faltas reglamentarias o los errores de forma que
cometan los miembros del Gabinete
durante su participación en las sesiones del Pleno del Congreso no dan lugar a censura, salvo que se trate de
alguna ofensa al Congreso o a sus
miembros.
El Consejo de Ministros o los ministros
censurados deben renunciar. El Presidente de la República debe aceptar
la dimisión dentro de las setenta y dos
horas siguientes”.
1. Formalidad para la presentación del
pedido de censura
La presentación de una censura se debe materializar mediante un instrumento parlamentario denominado moción. Tal como establece el Reglamento del Congreso en su artículo
68, inciso c), las mociones son propuestas
mediante las cuales los congresistas ejercen
su derecho de pedir al Congreso que adopte
acuerdos sobre asuntos importantes para los
intereses del país y las relaciones con el Gobierno, y se presentan ante la Oficialía Mayor.
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El inciso c) menciona específicamente que las
mociones proceden en los casos de pedidos
de censura al Consejo de Ministros en su conjunto o a los ministros en forma individual.
Así, es claro que el único instrumento procesal
parlamentario que puede dar inicio a una censura es una moción, la cual, a diferencia de
otra clase de mociones, requieren un número de firmas establecido en la Constitución, lo
cual veremos a continuación.
2. ¿Quiénes presentan la moción de censura?
La censura como instrumento de control político es una herramienta pensada para las minorías parlamentarias, las cuales siempre se presumen opositoras al gobierno. Toda censura y,
en general, todo mecanismo de control puede
ser presentado por un pequeño grupo de congresistas. Al respecto, Rubio Correa manifiesta que la finalidad de la estructura, según la
cual la presentación requiere un mínimo de firmas –y, en cambio, la aprobación de la censura requiere mayoría–, tiene como sustento dar
participación a las minorías en el debate político con una medida trascendental.
La Constitución y el Reglamento del Congreso señalan claramente que el número mínimo
de parlamentarios que debe firmar la moción
de censura es del 25% del número legal, es
decir, en un parlamento de 130 curules se requiere 33 firmas.
Evidentemente, los parlamentarios firmantes
han de ser congresistas en ejercicio, es decir,
no tienen valor las firmas de los congresistas
que a la fecha de presentación de la moción
estén suspendidos, sea por acusación constitucional o por sanción disciplinaria referida a la
Comisión de Ética.
Pueden firmar los miembros de una o varias
colectividades políticas o bancadas parlamentarias. Es más, es muy usual que las mociones de censura sean presentadas de manera
multipartidaria. Es posible, también, que parlamentarios oficialistas o del partido de gobierno firmen la moción, en todo caso, nada en
la Constitución o el Reglamento del Congreso lo impide.
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P RÁCTICA CONSTITUCIONAL
Cabe agregar que la moción de censura no requiere la firma o visado del vocero de bancada
parlamentaria alguna, requisito que sí es indispensable en el caso de presentación de proyectos de ley.
3. El supuesto requisito de interpelar antes de presentar una moción de censura
El Reglamento del Congreso establece en la
parte inicial del inciso a) del artículo 86 que la
moción de censura la pueden plantear los congresistas luego de la interpelación, de la concurrencia de los ministros para informar, o debido a su resistencia para acudir en este último
supuesto o, luego, del debate en que intervenga el ministro por su propia voluntad. Esta disposición ha provocado frecuentemente que
los operadores del Derecho se cuestionen si
se puede presentar una moción de censura
sin haber interpelado anteriormente al ministro cuestionado. La duda surge –inicialmente–
porque la Constitución no ha recogido disposición alguna en ese sentido.
Rubio Correa opina a favor de los requisitos
establecidos en el Reglamento del Congreso. En ese sentido, sustenta que esas causales obedecen a la necesidad de que la censura sea un procedimiento previsible, ya que si
la censura pudiera ser solicitada en cualquier
momento, podría desestabilizarse el sistema
político, sobre todo ante una enconada lucha
entre el Ejecutivo y el Legislativo. No compartimos esta opinión.
Tales supuestos requisitos expresados en el
Reglamento del Congreso (la interpelación, el
informe de ministro en el Pleno, la resistencia
de ministro a informar en el Pleno, o el debate en el Pleno en el que intervenga un ministro) de ninguna manera pueden interpretarse
como un paso previo para ejercer este mecanismo de control regulado por la Constitución, pues si fuesen verdaderos requisitos, la
censura dejaría de ser un mecanismo o instrumento autónomo de control político, convirtiéndose, más bien, en el segundo paso de
otro procedimiento, es decir, algo muy distinto
de lo que históricamente es dicha institución y,
a nivel, comparado.
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Es evidente que ante determinados hechos,
ampliamente conocidos por los medios de comunicación o por declaraciones de los ministros en el Congreso, no se requiere de un acto
de control político previo ni de la búsqueda de
mayor información, que es la razón de ser de
la interpelación. Cuando hay hechos públicos
manifiestamente cuestionables, el procedimiento interpelatorio es inocuo y más importante aún que exigirlo para cualquier censura,
sería poner una barrera inconstitucional a los
derechos de las minorías parlamentarias.
En consecuencia, nuestra opinión, sustentada en los párrafos previos, puede resumirse en que debe entenderse que los supuestos establecidos en el artículo 86, inciso a) del
Reglamento del Congreso no puede entenderse de ningún modo como requisitos o causales taxativas para la presentación de una
moción de censura, sino que debe entenderse más bien que se trata de una facultad de
los congresistas.
Ello ha sido entendido así en reiteradas ocasiones, la más reciente es la moción de censura promovida contra los ministros Lozada y
Otárola de las carteras de Interior y de Defensa, respectivamente. Otro caso muy recordado es el de la moción de censura al Gabinete
del Castillo por los hechos vinculados a la empresa BTR y los denominados “petroaudios”.
Finalmente, opinamos que, por seguridad jurídica, sería conveniente modificar el Reglamento del Congreso eliminando la parte inicial
del inciso a) del artículo 86.
4. Posibilidad de censurar a un ministro
por incumplir el Reglamento del Congreso
El Reglamento del Congreso contiene en su
artículo 86 inciso a) parte final, una disposición
que vale comentar, pues establece que las faltas reglamentarias o los errores de forma que
cometan los miembros del Gabinete durante
su participación en las sesiones del Pleno del
Congreso no dan lugar a censura, salvo que
se trate de alguna ofensa al Congreso o a sus
miembros.
LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PERÚ
Sobre el particular, Rubio Correa opina que dicha norma es correcta, porque esas causas no
son políticas y no corresponden, por lo tanto,
a la efectivización de responsabilidad política,
que es la razón de ser de la censura. Prosigue
el autor señalando que ello no impide que el
Presidente del Congreso llame al orden a los
ministros que incumplen las normas reglamentarias y que si el ministro no hiciera caso de los
requerimientos del Presidente del Congreso, y
persistiera en conductas irregulares, esto podría ser considerado una ofensa al Congreso y
podría dar lugar a la censura, desde que nadie
puede incumplir normas. Concluye Rubio destacando que las reglas de juego democrático y
legal deben ser respetadas siempre, y muy especialmente en el recinto del Congreso.
Consideramos que la disposición normativa,
materia de comentario, es correcta, ya que
sería risible pretender censurar a un ministro
porque su exposición o turno de intervención
demore unos minutos más que los que indica
el Reglamento del Congreso, o porque –cosa
muy usual– el ministro, al responder un tema
planteado por algún parlamentario, responda reiteradamente dirigiéndose a dicho parlamentario, cometiendo así un error o falta reglamentaria, de todo expositor, que debe dirigirse
al Presidente del Congreso. Naturalmente, no
son faltas censurables. Cosa muy distinta sería que, en dicho contexto, el ministro ofenda
con sus palabras o hechos al Congreso, a alguna bancada o a su Presidente, escenario en
el cual bien podría considerarse la posibilidad
de la censura, pero ello dependerá –como en
todo acto político– a cómo los interpreten discrecionalmente los parlamentarios, según su
análisis o criterio de oportunidad.
Por ello, estamos de acuerdo con el contenido
de la disposición materia de comentario, toda
vez que lo más valioso de la norma es que detalla un caso en el que no procede la censura
porque no es de responsabilidad política, es
decir, que un mero error del ministro expositor
ante el Parlamento no es razón para censurarlo. Así entendida la norma, no distorsiona el
mandato constitucional y coadyuva, además,
a la buena marcha de las diversas exposiciones ministeriales en sede parlamentaria.
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5. El periodo de enfriamiento
El procedimiento de censura tiene como elemento ineludible denominado “periodo de enfriamiento”, que es el lapso o espacio temporal entre el momento de la presentación de la
moción y el momento de su debate y votación.
Tal como cita Campos Ramos, Loewenstein
explica el periodo de enfriamiento calificándolo como mecanismo de racionalización del poder, pues se procura una reflexión madura de
la mayoría parlamentaria.
En nuestro país, es pertinente mencionar que
la Constitución de 1933 no estableció periodo
de enfriamiento alguno, sino todo lo contrario,
pues se cercioró de dejar claramente establecido que la censura, después de su presentación
por cualquier diputado o senador, se votaba en
la misma sesión. Por su parte, la Constitución
de 1979 se aseguró que la votación de la censura no se produzca antes del tercer día luego
de su presentación, pero omitió toda referencia
al final del periodo de enfriamiento.
La Constitución actualmente establece que la
censura se vota entre el cuarto y el décimo día
natural contado desde su presentación, el Reglamento del Congreso reitera dicha disposición constitucional. Sobre este tema, cabe señalar que tanto Rubio Correa como Bernales
Ballesteros coinciden en que el periodo de enfriamiento actual es muy largo. Bernales cuestiona que dicho plazo da tiempo al ministro
cuestionado y al régimen que lo apoya a que
eventualmente ejerza presión política sobre el
conjunto de los representantes, razón por la
que considera que el plazo no debería exceder de 24 horas. Rubio comparte la conveniencia de dicho plazo brevísimo, pues reitera que
un plazo excesivo puede producir maniobras
que suelen dañar la democracia por el tipo de
conductas que al final quedan involucradas en
ellas.
En la misma línea, el español Santaolalla opina que el plazo existente para la censura constructiva en su país –que es de cinco días– resulta excesivo, ello porque la presentación de
una moción de censura puede generar una situación de inestabilidad e incertidumbre sobre
el Gobierno, por lo que, no conviene demorar
403
P RÁCTICA CONSTITUCIONAL
la decisión que cierre esta situación y disipe
las conjeturas surgidas.
En nuestra opinión, es importante recoger un
periodo de enfriamiento entendido como la posibilidad temporal para que no se precipite una
votación de censura no analizada ni madurada, especialmente, por quienes no la han presentado, pues –evidentemente– quienes la
presentaron saben claramente cuál es su posición y cómo votarán finalmente. Estamos, así,
en contra de la votación inmediata, ejemplificada en la Constitución peruana de 1933 comentada anteriormente.
Pero, si bien reconocemos la necesidad de
establecer un periodo de enfriamiento a los fines ya mencionados, es igualmente importante que ese lapso de tiempo no sea tan amplio
que termine dilatando una votación ya pensada y además genere –como bien señalan los
autores nacionales y extranjeros citados líneas arriba– más inestabilidad política, situación que precisamente se quiere corregir mediante la institución de la censura.
En consecuencia, si bien el Reglamento del
Congreso solo reitera lo dispuesto en la Constitución y establece un plazo de hasta diez
días, que es ampliamente excesivo a los fines de pensar y decidir una situación política
de relevancia fundamental, debe modificarse
el artículo 132 de la Constitución Política para
reducir dicho plazo sensiblemente. Mientras
tanto, dado que la norma jurídica procedimental, en este caso, no obliga a votar al décimo
día natura, sino que establece un plazo máximo, los órganos parlamentarios a quienes corresponde decidir la fecha de la votación de la
censura debieran citar para dichas votaciones
en el plazo más breve posible, siempre a partir del cuarto día de presentada la censura, en
aras de no contribuir a generar más inestabilidad e incertidumbre sobre la permanencia de
determinado ministro o del gabinete.
6. Votación requerida para aprobar la
censura
Como establece la Constitución Política en su
artículo 132 y lo reitera el Reglamento del Congreso en su artículo 86 inciso a), la censura se
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aprueba con el voto favorable de la mitad más
uno del número legal de congresistas, es decir, en un parlamento de 130 curules, se requiere votación a favor de al menos 66 parlamentarios. Ello implica una mayoría calificada,
pero no agravada o inalcanzable, sino que es
la suficiente para determinar que la balanza se
inclina incontrovertiblemente, aunque sea por
poca diferencia, contra el ministro o gabinete
correspondiente.
Rubio Correa destaca que el requisito de votación para aprobar la censura tiene como finalidad garantizar la continuidad del trabajo del
Poder Ejecutivo, salvo que la mayoría del Congreso esté en contra del ministro o del Consejo para el que se haya pedido la censura. Estamos de acuerdo con esta reflexión.
VI. ALGUNOS DATOS DEL AÑO 2001 A LA
FECHA
En el periodo constitucional y parlamentario
2001-2006 se presentaron siete mociones de
censura. La aprobada por el Pleno del Congreso fue la de Fernando Rospigliosi, entonces
Ministro del Interior, por haber manifestado su
voluntad de no asumir su responsabilidad política ante los hechos ocurridos en la provincia de Ilave, Puno; y porque sus respuestas y
explicaciones acerca de su inoperancia para
aplicar oportunas y adecuadas estrategias que
permitan preservar el orden público fueron absolutamente insatisfactorias. La moción fue
multipartidaria y la aprobación de esta censurase se dio en el Pleno del 5 de mayo de 2004
con el voto a favor de 62 congresistas, 39 en
contra y 6 abstenciones.
En el periodo constitucional y parlamentario
2006-2011 se presentaron 11 mociones de
censura. No hubo aprobación de censuras en
este periodo. Sin embargo, cabe destacar la
moción N° 5657 contra el Premier Jorge del
Castillo y el gabinete en pleno, presentada el
7 de octubre de 2008, sustentada en que se
habían generado una crisis de confianza debido a denuncias de corrupción que comprometían a algunos de sus ministros, pues no se
condicen con un compromiso para erradicar la
corrupción. Sin embargo, esta moción no llegó a ser debatida en el Pleno, ya que al tercer
LA CENSURA MINISTERIAL EN EL PERÚ
día de su presentación el gabinete Del Castillo renunció.
Respecto a este periodo, cabe citar también
la moción N° 2775 contra el entonces ministro del Interior Luis Alva Castro. Sucedió que
esta fue retirada el 28 de setiembre de 2007 y
se volvió a presentar otra con el mismo contenido el 2 de octubre. Se cuestionaba la moción
N° 2775 porque esta había sido presentada
antes que el ministro termine su exposición y,
además, que el congresista Aldo Estrada firmara la moción sin haber participado de la
sesión.
En lo que va del presente periodo constitucional y parlamentario 2011-2016, se han presentado dos mociones de censura. La primera de
ellas es la moción multipartidaria N° 713 contra la entonces ministra Aída García Naranjo,
sustentada –en términos de la propia moción–
por su responsabilidad política en las muertes
de niños cajamarquinos, su falta de sensibilidad ante estos hechos, por mentir y responsabilizar a las madres de familia de envenenar
a sus hijos, en conclusión, su falta absoluta
de capacidad para liderar su sector. En este
caso, solo votaron a favor 28 congresistas, 54
en contra y 14 abstenciones.
La segunda moción de censura, muy reciente
a la fecha de elaboración del presente artículo,
es la N° 2947 presentada el 3 de mayo, promovida multipartidariamente contra los entonces ministros de Interior y de Defensa, Daniel
Lozada y Alberto Otárola, respectivamente,
sustentándose –según señala la moción– por
su comprobada incapacidad, falta de liderazgo
y estrategia para conducir sus respectivas carteras, originando, entre otras, graves negligencias de consecuencias irreparables, la muerte y el abandono de miembros de las Fuerzas
Armadas y Policía Nacional, así como la exposición de toda la población al flagelo violentista del terrorismo. Esta censura no fue votada porque el 10 de mayo ambos ministros
renunciaron.
REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIONES
La naturaleza de la censura es esencialmente
política, está recogida en la Constitución, que
GACETA CONSTITUCIONAL N° 53
es el documento jurídico-político por excelencia, y sus caracteres esenciales están positivizados jurídicamente, además, en el Reglamento del Congreso, constituyendo así pautas
procedimentales rígidas e ineludibles que garantizan un adecuado trámite. La censura es,
por ello, una cuestión política no justiciable.
La institución de la censura en nuestro país
viene cumpliendo una función efectiva de control político del Parlamento al Ejecutivo, aun
cuando esta no se apruebe en el Pleno, o no
llegue a votarse por la renuncia del cuestionado. Basta la presentación de una moción
de censura, siendo deseable su debate en el
Congreso, para que se cumpla con la función
parlamentaria de control político.
Contrario a lo que establece el Reglamento
del Congreso, la presentación de una moción
de censura no requiere interpelación previa.
Como se ha explicado oportunamente, y lo demuestran reiterados antecedentes parlamentarios, la naturaleza de la censura no requiere que un ministro o el gabinete responda un
pliego de preguntas, es decir, la censura como
mecanismo de control político no tiene como
presupuesto cumplir con otro mecanismo de
control político (interpelación). Por el contrario,
si bien es perfectamente posible que el Parlamento, tras una interpelación, se sienta insatisfecho con la actitud o el proceder del ministro y como consecuencia de ello presenten
moción de censura.
Desde que el Tribunal Constitucional determinó la existencia del juicio político como procedimiento a cargo del Parlamento, que tiene
como finalidad despojar del cargo al alto funcionario que cometa falta política, sancionar
por responsabilidad política, tenemos que hay
puntos de contacto con la censura. Es decir,
para responsabilizar políticamente a un ministro en ejercicio es posible ir por la vía de juicio político o por la censura. Evidentemente,
por ambos mecanismos es posible despojar
del cargo al ministro, por razones y consideraciones o faltas puramente políticas. Lo que tenemos aquí es que, si bien el juicio político implica la posibilidad de sancionar –además con
inhabilitación para el ejercicio de la función
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P RÁCTICA CONSTITUCIONAL
pública– el procedimiento resulta extenso. La
vía de la censura, en cambio, es idónea para
retirar del cargo al ministro por la misma causa
y es un procedimiento rápido, pero no permite inhabilitar. Dada esta circunstancia, cabría
preguntarse si una vez censurado un ministro,
el Congreso podría o no presentar una denuncia constitucional por juicio político ya no con
la finalidad de despojarlo del cargo, sino inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública
hasta por diez años.
BIBLIOGRAFÍA
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Constitución de 1993: Análisis comparado.
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la columna La Tribuna del diario Expreso. También publicado en la página web
<http://www.expreso.com.pe/blog/la-tribuna-72>, del 14 de mayo de 2012.