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ÍNDICE
Presentación
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I. Las fronteras importan:
una aproximación conceptual
Rolando Sánchez Serrano
II.
Frontera Bolivia con Brasil, nuevos
esquemas fronterizos en el marco
de la integración continental
y nacional: el ejemplo de Pando
Laetitia Perrier Bruslé
Diego Pacheco Balanza
7
47
III.La consolidación de tierras y bosques
para indígenas y campesinos
en la Amazonía norte boliviana
68
IV. Frontera, seguridad y gobiernos
locales en México
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Socorro Arzaluz Solano
Gabriela Zamora Carmona
Agencia para el Desarrollo de las
Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF)
Revista semestral: Estudios Fronterizos: Bolivia
Vol. 1, No. 1, julio-diciembre de 2011
Reseñas
D.L.: 4-3-43-12
ISSN: 2227-4294
América Latina y el Caribe: cooperación
transfronteriza, de territorios de división
a espacios de encuentro. Josette Altmann
y Tatiana Beirute Director General Ejecutivo: Juan Ramón Quintana Taborga
Director Técnico Nacional: Ariel Rocabado Zannier
Por: John Freddy Caraballo Gonzalez
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En busca de una senda segura:
la comunicación terrestre y fluvial
entre Cochabamba y Mojos (1765-1825).
Hans van den Berg
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Concentración y extranjerización
de la tierra en Bolivia. Miguel Urioste
139
Por: Daniel Atahuichi Quispe
Por: Roxana Liendo
Coordinador de la Revista: Rolando Sánchez Serrano
Comité Editorial:
Maya Davy Nemtala C.
Daniel Fernández R.
Alfonso Albarracín G.
Luis Paz Y.
Diseño y diagramación:
2
Fernando Flores B.
www.ademaf.gob.bo
Impresión: diciembre de 2011
Pedro Salazar, Esq. Andrés Muñoz N° 631
Edif. FNDR piso 9
Tel./Fax (591-2) 2128655 – 56 2145738 – 2145762
La Paz – Bolivia
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PRESENTACIÓN
La revista Estudios Fronterizos: Bolivia, es promovida por la Agencia para el
Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), para abrir el
debate académico sobre el tema de fronteras en general y sobre las regiones
fronterizas de Bolivia en particular, a fin de conocer y comprender la complejidad regional transfronteriza y sus dimensiones temporales, en la perspectiva de
aportar con información y conocimientos para el diseño y la implementación de
una política de Estado de frontera que priorice las tareas de desarrollo regional
y de seguridad. A través de este medio se publican trabajos académicos relacionados con el asunto de fronteras en sus diferentes dimensiones: territorial,
económica, social, cultural, política, histórica, demográfica, geográfica, administrativa, entre otras. Se pretende que esta revista se convierta en un espacio de
deliberación analítica y reflexiva sobre la compleja realidad de las fronteras, a
partir de discusiones teóricas, avances de investigación y evaluaciones de implementación de políticas públicas de desarrollo y seguridad en las regiones
fronterizas del país, donde el Estado boliviano tuvo una presencia institucional
muy débil en el pasado y que la baja densidad poblacional y la situación de pobreza fue una característica singular.
Este es el primer número de la revista Estudios Fronterizos: Bolivia, donde se
reúne cuatro trabajos que versan sobre la problemática fronteriza; iniciando de
este modo el debate académico sobre el tema de fronteras y la situación fronteriza del país. El primer artículo es una reflexión interpretativa sobre las tendencias teórico-conceptuales sobre el tema en cuestión y la condición fronteriza
boliviana. Mientras que en el segundo artículo, se aborda de manera específica
la frontera entre Bolivia y Brasil, mostrando los antecedentes históricos y las
posibilidades de integración del noreste boliviano a la vida nacional. En tanto
que, en el tercer artículo se expone de manera concreta el acceso a los recursos colectivos de tierras y bosques, por parte de las comunidades campesinas
e indígenas, en un contexto de cultura económica extractivista y de relaciones
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conflictivas. Y en el último artículo, se muestra la situación de seguridad en los
municipios fronterizos del Estado de Tamapulipas en la frontera México-Estados Unidos, donde la violencia generada por los cárteles de droga ha puesto en
vilo a la población.
Se espera que los trabajos que reúne este primer número de la revista semestral, sean un aporte para entender mejor el tema de fronteras geopolíticas y
la situación fronteriza boliviana; porque en la actualidad, los escenarios fronterizos parecen complejizarse cada vez más dentro del proceso de globalización
y la transnacionalización del crimen organizado. Es decir, las fronteras no deberían ser un asunto menor sino una prioridad estatal, tanto para los gobiernos
como para la sociedad civil. Y justamente, a esto responde la iniciativa de esta
revista.
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I.
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LAS FRONTERAS IMPORTAN
Una aproximación conceptual
Rolando Sánchez Serrano*
En otras palabras, detrás de la paz se debe saber ver la guerra; la guerra es la cifra misma de la
paz. (…) No existe un sujeto neutral. Somos necesariamente el adversario de alguien.
Michel Foucault
Así, las características adscriptivas, como el sexo, la edad, el color de la piel y también los grupos
de vecindad y los grupos de pertenencia profesional, sirven a la construcción y delimitación
de comunidades, al establecimiento de comunidades de comunicación que se autoprotegen
en forma de subculturas, buscando condiciones propicias para el desarrollo de una identidad
personal y colectiva.
Jürgen Habermas
Resumen
Las fronteras geopolíticas han sido un componente consubstancial del proceso de conformación y consolidación de las comunidades políticas, y tienen
vigencia en la actualidad, a pesar del empuje de las fuerzas económicas transnacionales y globalizantes. Todavía no hay una aldea global sin fronteras. En
el presente trabajo se hace una reflexión interpretativa sobre la problemática
fronteriza, sus formas de configuración y el debate teórico, tomando en cuenta
los diferentes estudios que se han hecho, particularmente en torno a la frontera México-Estados Unidos. Asimismo, se muestra la situación fronteriza de
Bolivia y las políticas de Estado que se están implementando con el gobierno
de Evo Morales, en una visión de desarrollo de las regiones fronterizas y de
fortalecimiento de la presencia estatal en la periferia. Actualmente, las fronteras se tornan más complejas, porque en las poblaciones y ciudades fronterizas
se han establecido una diversidad de redes socioeconómicas y culturales, así
como delincuenciales, las mismas que trascienden la línea divisoria internacional; donde los habitantes de ambos lados de frontera construyen diariamente la
realidad regional transfronteriza.
Palabras clave: frontera, comunidad política, red transnacional, región,
Bolivia.
*Doctor en Ciencia Social con especialidad en sociología, Jefe de Unidad de Estudios Estratégicos (ADEMAF) y
docente de la Universidad Mayor de San Andrés. Correo electrónico: [email protected]
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Introducción
En este trabajo se hace una reflexión interpretativa sobre la compleja –si es
que no complicada– situación de los espacios socio-territoriales fronterizos
que dividen y unen a los países del mundo, mostrando aquellos aspectos más
relevantes, recurrentes y problemáticos. Pues, en la actualidad, las fronteras
geopolíticas adquieren cada vez mayor importancia como efecto de los procesos
de globalización económica, sociocultural y comunicacional, dando lugar a la
conformación y extensión de redes productivas, comerciales, financieras, sociales, culturales y de servicios, que van más allá de las líneas de división internacional. Pero al mismo tiempo, esos espacios transfronterizos se han convertido
en lugares idóneos para la perpetración de actividades ilícitas de contrabando,
narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas y crimen organizado, poniendo
en riesgo permanente a los pobladores que viven en frontera.
En las últimas dos décadas, las fronteras se tornaron más atractivas para las
personas y familias que buscan mejorar su situación económica y nivel de vida,
dado que ahí existen oportunidades de emprendimiento económico; pero también son lugares de tensión social e inseguridad, generadas por la presencia de
inmigrantes indocumentados que tratan de cruzar la línea divisoria y los actos
criminales cometidos por las bandas de narcotraficantes y delincuentes; como
ocurre por ejemplo en las ciudades de frontera México-Estados Unidos.
Así, la cuestión fronteriza ha sido estudiada en sus diversos aspectos y ámbitos, sobre todo en función de la frontera entre México y Estados Unidos, y
también en relación a las fronteras internas y externas de la Unión Europea,
sosteniéndose que las fronteras no se reducen a los límites físicos de división
entre estados nacionales, sino que se amplían más allá de dichos límites a partir del establecimiento de ciudades gemelas y áreas de influencia transfronteriza, donde los habitantes desarrollan cotidianamente las diferentes actividades
entre ambos lados de frontera y construyen una realidad fronteriza específica.
También se ha indagado el asunto de migración clandestina de indocumentados
procedentes de países del Tercer Mundo que se dirigen hacia las naciones desarrolladas. Asimismo, se ha explorado en parte, el problema del surgimiento y la
irradiación de cárteles del narcotráfico y bandas del crimen organizado.
En cambio, sobre las fronteras de países sudamericanos se ha trabajado
poco, abordando algunos aspectos de la actividad comercial, la prestación de
servicios, el intercambio sociocultural, así como el movimiento del narcotráfico
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y sus vínculos delictivos. De igual forma, se tiene escasos estudios respecto a las
fronteras de Bolivia, los mismos que se centran más en los tratados y convenios
internacionales y ciertos contornos de desarrollo local e identidades culturales.
De hecho, las fronteras de este país estuvieron olvidadas y abandonadas por mucho tiempo, hasta que en la vigente Constitución Política del Estado –aprobada
por referendo el año 2009– se considera como un asunto de gestión prioritaria
estatal, el desarrollo fronterizo; lo cual ha dado lugar a la creación de la Agencia
para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), como
entidad gubernamental encargada del impulso de planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social de las regiones fronterizas.
En esta perspectiva de cognición de las fronteras complejas, se argumenta que
éstas van ganando cada vez mayor importancia porque constituyen nodos de separación y articulación, diferenciación e intercambio y de confrontación e integración entre ambos lados de la línea divisoria internacional, donde los actores
económicos y sociales tejen y refuerzan diariamente la red de flujos de interacción e intercambio que configura la región transfronteriza. De manera que, las
fronteras perduran, pero no sólo como líneas físicas de división entre comunidades políticas sino también como regiones socioeconómicas transnacionales que
se extienden más allá del límite, donde se desarrollan actividades tanto lícitas
como ilícitas; porque en la medida que las áreas de frontera se desarrollan, también se crean resquicios favorables para el surgimiento de bandas delictivas. Por
tanto, es necesario que las políticas estatales se dirijan hacia los diferentes ámbitos de la realidad fronteriza como el desarrollo socioeconómico, la construcción
de ciudades binacionales, la seguridad o la integración transfronterizas.
1. Límites territoriales y comunidades políticas
En el planeta tierra, todavía no hay un Estado y gobierno de una aldea global,
como parece vislumbrarse desde la perspectiva de la globalización económica
y cultural, sino que hoy en día, la humanidad sigue dividida en países y estados independientes que hacen prevalecer la condición de soberanía geopolítica,
donde las líneas divisorias constituyen límites jurisdiccionales de cada Estado
nación. Desde luego, las sociedades en el mundo no tienen una sola pertenencia
sociopolítica y territorial, sino que se hallan comprendidas en 193 países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y otros no miembros1.
1. En el mundo existen 243 entidades territoriales, que comprende a los 194 estados independientes con
reconocimiento internacional general, y de éstos, 193 son miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU);
mientras que el resto (49) no está reconocido.
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Cada Estado nación ejerce su dominio dentro de una jurisdicción territorial delimitada por las fronteras estatales, donde las decisiones políticas administrativas se determinan de forma autónoma y válidas solamente para los habitantes y
estantes del país soberano: la comunidad política que ocupa un espacio geográfico. Esto significa que las fronteras físicas que dividen países y estados, pueden
aflojarse, modificarse, variar o fortificarse, pero no hay signos de su desaparición; por el contrario, con motivo del incremento de la migración internacional,
el tráfico de drogas, el comercio ilegal de armas, la delincuencia organizada y el
terrorismo internacional, las fronteras estatales se han endurecido, sobre todo
las de los países desarrollados como los Estados Unidos –que levantó muros
metálicos en ciertos lugares de la frontera con México– y la Unión Europea en
su cordón externo –particularmente en el sureste–. Además, las fronteras han
dado lugar a la configuración de realidades singulares en los contornos de la
línea divisoria, con el surgimiento de ciudades gemelas y regiones socioeconómicas transfronterizas que van más allá de las empalizadas.
Asimismo, los seres humanos tienden a levantar fronteras de diversos tipos en
busca de diferenciación respecto a los otros, por ejemplo las fronteras económicas,
sociales, culturales, étnicas, religiosas, ideológicas, políticas, territoriales, e incluso
de género y generacionales. Esto ha hecho que la sociedad sea más heterogénea
que homogénea en los diferentes campos y dimensiones. Sin embargo, las fronteras nacionales son más visibles y palpables, toda vez que las personas no pueden
recorrer libremente atravesando los países y continentes, sino que deben pasar
por una variedad de dispositivos de control fronterizo para cruzar de una nación
a otra; de hecho, cada persona tiene una determinada nacionalidad –en algunos
casos doble nacionalidad– dada por el país de origen. Por ejemplo, los datos personales que se registran en los controles fronterizos, son principalmente el nombre,
la nacionalidad, la situación del viajero (nacional o extranjero), el motivo del viaje,
el equipaje y el monto de dinero que lleva; obviamente, previa presentación de documentos migratorios como el pasaporte o el formulario de declaración aduanera.
Algunos puntos de control son más duros, mientras que otros son más flexibles;
pero los controles fronterizos existen, donde los individuos que evaden esos controles son declarados como ilegales en el país de acogida, propensos a ser perseguido por la migra2, capturados y deportados (Izcara, 2009; Laufer, 2006).
2. Las personas que cruzan ilegalmente las fronteras, como en la frontera México-Estados Unidos, reconocen con
el denominativo de migra a los efectivos o personeros que trabajan en tareas de control de indocumentados,
dependientes de las entidades estatales de control de migración; de manera que para los que tratan de cruzar
ilegalmente la frontera, la migra se relaciona con una especie de verdugos fronterizos que persiguen, capturan,
castigan, expulsan e incluso matan a los ilegales.
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En este sentido, la diversidad de fronteras que se establecieron en la historia
de la humanidad, obedece principalmente a los procesos de apropiación y organización del espacio de reproducción de las condiciones de supervivencia y de
constitución de comunidades etnoculturales y sociopolíticas que han originado
principios de pertenencia entre los miembros de la sociedad, así como criterios
de diferenciación entre personas, familias, grupos y sociedades, como “nosotros” y “otros”, “propio” y “ajeno”, o “amigos” y “enemigos”. Esto produjo una
multiplicidad de conflictos, peleas y guerras entre identidades sociopolíticas
que se asumen diferentes respecto a los “otros”, “foráneos”, y viceversa, dejando cicatrices de invasión, despojo, sometimiento y exclusión; lo cual finalmente dio lugar al reconocimiento y perpetuación de las fronteras entre estados
nacionales; por ejemplo la constitución de Estados nación en Europa durante
los siglos XVII y XVIII, sobre la desintegración del orden político medieval consumada por el triunfo de la Revolución Francesa. Así, en la era moderna se han
establecido los estados nacionales, sobre ese legado histórico de tensiones sociopolíticas y guerras de ocupación, conquista, colonización, posesión, así como
de defensa, resistencia, emancipación o simplemente la capitulación ante los
más poderosos. Pero en la resolución de las tensiones geopolíticas, también se
dieron acuerdos y tratados entre contendientes, aunque dejando siempre frustraciones, heridas históricas y sentimientos de enemistad y reivindicación, que
podrían ganar fuerza en el devenir. Esto significa que las fronteras geopolíticas
no están definitivamente consolidadas, porque dependen del carácter de la dinámica económica, social, política y cultural que puede terminar alterando los
límites fronterizos, y con mayor razón en tiempos de globalización económica
(Ohmae, 2005; Vásquez, 1997; Bauman, 1999; Abínzano, s.f.).
El surgimiento del Estado nación en la época moderna ha dado lugar a la
configuración de comunidades políticas en referencia a las entidades estatales
de pertenencia, como los países independientes y soberanos que tienen territorio, población y organización política; pues: “La frontera por excelencia en el
mundo moderno y en la extensión de la sociedad capitalista es la que se establece en función del predominio de un Estado nacional. Esa frontera aparece como
legítima y legal, ya que está reconocida por las convenciones internacionales y
permite que el Estado ejerza el poder en el territorio que le compete”. (Tejeda,
2004: 80). De modo que las poblaciones quedaron comprendidas dentro de una
determinada jurisdicción geopolítica y bajo el dominio de una autoridad político gubernamental, que genera procesos de inclusión y exclusión de personas
a partir de la diferenciación entre nacionales y extranjeros, donde los nativos
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de un Estado nación tienen más privilegios que los foráneos, en la medida
que son reconocidos como ciudadanos pertenecientes a la comunidad política
(Kimlicka, 2006). Según el autor de referencia, tanto el liberalismo como el comunitarismo reconocen la calidad de ciudadanía sólo a los que nacen dentro
de una jurisdicción del Estado nación; cuando las prerrogativas –como los derechos humanos– deberían extenderse más allá de las fronteras, en términos
de conformación de una ciudadanía cosmopolita a partir del fortalecimiento
de valores políticos de libertad, igualdad, equidad y justicia en toda la comunidad mundial. Es decir, un Estado nación brinda derechos civiles-políticos,
protección y bienes públicos a las personas reconocidas como ciudadanos nacionales, excluyendo a los extranjeros.
A pesar que las barreras o los accidentes geográficos se convirtieron en una
suerte de fronteras naturales de las entidades geopolíticas, como los océanos,
mares, lagos, ríos, montañas y cordilleras, las fronteras en sí son resultados de
procesos sociohistóricos y construcciones sociopolíticas de espacios de pertenencia (Medina, 2006; Diener y Hagen, 2010). De manera que, las fronteras
geopolíticas son demarcaciones selladas por desavenencias políticas y contiendas bélicas que han definido el cordón fronterizo de un Estado nación; así: “…las
fronteras siempre permanecerán como cicatrices de la historia, venero de enseñanza y destino turístico”. (Higueras, 2008: 7). Las definiciones de fronteras
territoriales se han hecho en un escenario de confrontación, lucha, sacrificio y
muerte, donde los protagonistas han sido los gobernantes, las fuerzas militares
y la sociedad civil en su conjunto. Es decir, el establecimiento de las fronteras ha
costado recursos económicos, sangre y vidas humanas ofrendadas en defensa
de una comunidad política; así: “Con esta concepción, nace también la noción de
Estados-nación y su consecuente búsqueda de la soberanía en independencia
cultural, política y social. Surgen, así, las luchas por la conquista de territorio y
de grupos humanos para el desarrollo lineal y progresivo de los países. Es ahí
cuando se establecen los límites que separan a los Estados y nacen las fronteras
entre las naciones”. (Diesbach, 2002: 17).
El poder político, económico y tecnológico de ciertos estados nacionales ha
permitido expandir sus dominios territoriales mediante la invasión armada a
las naciones débiles con poca capacidad de defensa y resistencia, conduciendo a
la capitulación y aceptación de las condiciones del agresor, bajo el argumento de
que la victoria bélica otorga derechos al vencedor. Esto fue más notable durante
la constitución de países soberanos, como ocurrió en América Latina en el Siglo
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XIX, porque las guerras de independencia republicana no definieron automáticamente las fronteras sino que éstas dependían de la herencia administrativa
colonial3, la voluntad política de los nuevos estados, la visión geopolítica de las
élites gobernantes, las posibilidades de aprovechamiento de recursos naturales, la capacidad militar y el grado de integración sociopolítica (gobernantes y
gobernados). Así, los países con ambiciones de expansión territorial y búsqueda de más recursos naturales han incidido bastante en la demarcación de las
fronteras, obteniendo inmensos beneficios a costa de los estados más débiles4.
Por ejemplo, en el tiempo de definición de límites fronterizos entre los países
latinoamericanos, una de las entidades estatales de mayor importancia, fue el
ministerio o la secretaría de guerra, que se encargaba de los asuntos bélicos de
defensa o invasión territorial. Se puede decir que las guerras han sido un elemento consubstancial al asunto de demarcación de fronteras internacionales.
Cada Estado nación tiene una determinada jurisdicción fronteriza donde
ejerce autoridad política y administrativa sobre el territorio, los recursos naturales y la población, haciendo prevalecer las normas constitucionales del Estado, aunque sin tener el mismo alcance ni fuerza en todo el territorio nacional;
eso que Guillermo O’Donnell (2007) ha identificado como estados fuertes y débiles según su capacidad de ejercicio de poder en el espacio geográfico, sosteniendo que la presencia del Estado es tenue en algunas zonas, donde prevalecen
formas de organización fácticas, patrimoniales e incluso delictivas que desafían
la autoridad estatal. Esto significa que el Estado no llega con la misma fuerza ni
efectividad a todos los rincones de su jurisdicción porque existen barreras físico-naturales, precariedad de vías de comunicación, lejanía y resistencias sociopolíticas regionales, donde las élites locales y organizaciones sociales asumen
ciertas responsabilidades de ordenamiento social, de atención de requerimientos sociales y resolución de conflictos internos, en suma: ejercen poder.
En esta perspectiva, las fronteras son límites hasta donde alcanza la autoridad
política estatal y hasta donde la población puede desplazarse libremente, porque en la línea fronteriza se han levantado puestos de control que hacen cumplir
las leyes de cada país, caso contrario se aplican las sanciones a los infractores.
3. En el sistema administrativo colonial, los límites territoriales de los virreinatos, audiencias, capitanías generales
y gobernaciones no estaban claramente definidos, eran dominios con delimitaciones ambiguas; además las
capitanías y gobernaciones estaban dentro de los virreinatos de Nueva España o México, Perú, Nueva Granada y
Río de la Plata. Por tanto, esa definición ambigua de límites espaciales ocasionó en parte los conflictos limítrofes
entre los nuevos estados nacionales independientes.
4. Por ejemplo, a mediados del Siglo XIX, los Estados Unidos se expandió hacia sur, donde México perdió más de la
mitad de su territorio original, estableciéndose como límite el río Bravo o río Grande; casi la misma suerte corrió Bolivia,
en la segunda mitad del Siglo XIX, perdiendo más del 50% de su territorio con que nació a la vida republicana.
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En consecuencia, los puntos de control fronterizo son lugares de tensión y violencia –si es que no de violación de derechos humanos– para los que pretenden
cruzar la línea de manera ilegal (Izcara, 2009; Linares, 2009).
En todo caso, a pesar del empuje de las fuerzas de la globalización económica
y cultural, hoy en día las fronteras tienden a convertirse en asuntos centrales,
tanto para los gobiernos como para la sociedad civil, porque la demarcación
fronteriza sigue siendo importante en tanto que permanecen y se refuerzan
los sistemas y mecanismos de control, sobre todo por parte de los países desarrollados. La frontera adquiere una cualidad de institución fundamental para
contener la oleada de migrantes de los pueblos del Tercer Mundo y el tráfico
de drogas: “La frontera en este sentido es una zona de retención y un filtro”.
(Balibar, en Tejeda, 2004: 83).
Las fronteras geopolíticas que dividen a países están regularmente resguardadas por fuerzas policiales o militares (patrullas), cercas metálicas, binoculares y controles, a fin de evitar el ingreso de indocumentados y el comercio ilegal5. Incluso, se difunden discursos político ideológicos paranoicos que tipifican
a los migrantes ilegales como “invasores” que buscan asentarse en el país de
acogida: “Existen tantas fronteras geopolíticas en el mundo como países en él;
sin embargo, pocas han sido tan hostiles y agresivas como la frontera norte de
México. Es tan evidente y real esta ‘línea’, que se intenta frenar el incesante flujo
migratorio hacia Estados Unidos con una malla de alambre y placas de acero,
formando una representación física y violenta de la separación entre ambas
naciones”. (Diesbach, 2002: 18). En esta misma orientación, Michaelsen y Johnson (2003), sostienen que las fronteras son a la vez construcciones históricas
y simbólicas de larga data, que suponen procesos de disputa, confrontación y
resolución de conflictos territoriales; y que unas fronteras son duras y otras
blandas, donde se va configurando una especie de multiculturalismo, en tanto
que las zonas fronterizas son espacios de encuentro entre propios y extraños
que intercambian bienes, experiencias, conocimientos y pautas socioculturales. Es decir, las fronteras son lugares de demarcación entre estados nacionales,
pero también son escenarios de articulación y/o conflictividad internacional;
5. A lo largo de la historia, se establecieron fronteras de separación de dominios territoriales, desde la antigüedad
hasta la época contemporánea; por ejemplo se levantaron muros y fortificaciones de protección contra los posibles
invasores en las ciudades antiguas como Jerusalén o Roma; en el Medioevo también existieron ciudades fortificadas
con murallas; de la misma manera fue erigida la Gran Muralla China, con una extensión superior a los 6.000 Km.
Y en la actualidad se siguen levantando muros o cercas para evitar el libre tránsito de personas, como ocurre en
algunos lugares de la frontera México-Estados Unidos; pero esta frontera al mismo tiempo es una región de cinturón
industrial, donde se explota la mano de obra barata de migrantes mexicanos, pero con inversión norteamericana.
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por ejemplo: “El caso de la frontera entre México y Estados Unidos representa
uno de los ejemplos de recurrencia. Es un lugar que ve nacer una identidad cultural propia de los habitantes tanto del sur de Estados Unidos como del norte
de México. Y es que la frontera representa también la existencia de redes de
interrelación y no sólo de aislamiento o separación”. (Diesbach, 2002: 12).
Por otra parte, las proyecciones de un mundo sin fronteras no tienen mucho
sustento, porque los conflictos territoriales entre estados aún persisten en el
escenario internacional. Además, las fronteras han sido creadas por las comunidades políticas, y mientras éstas tengan vigencia habrán fronteras geopolíticas:
“El límite, la línea y la frontera van a existir siempre. Lo novedoso es que ahora
se vuelven más permeables y más pletóricas (…) La frontera adquiere más relevancia y el centro se ve impactado por ese efecto de desplazamiento hacia los
contornos.”. (Tejeda, 2004: 78-79).
Las fronteras se reavivan y exhiben de manera concreta en la medida que
las entidades estatales ejercen control en los lugares de tránsito fronterizo; incluso generando violencia contra los infractores de normas migratorias. Cada
país levanta edificaciones que expresan la presencia estatal en la frontera; de
manera que: “…la frontera se manifiesta a medida que aumenta la presencia
institucional-estatal, a través de la construcción de retenes fronterizos, escuelas, puestos de salud o la colocación de símbolos nacionales”. (Lauret, 2009: 22).
Esto significa que la acción estatal de una comunidad política está restringida
por sus límites territoriales y sus fortificaciones de control.
Sin embargo, la poca presencia de instituciones estatales en los lugares de
tránsito fronterizo, puede ocasionar incursiones de extranjeros que buscan aprovechar los recursos naturales existentes. Esto hace que las fronteras no sean estáticas, porque pueden expandirse o contraerse conforme con el empuje de las
fuerzas económicas y políticas de cada país. Así como plantea Añorve (2010), que
la permeabilidad o impermeabilidad, la rigidez o flexibilización de las fronteras
internacionales dependen mucho de las proyecciones y ambiciones de los estados nacionales y sus capacidades de poderío; lo cual implica la probabilidad de
modificación de la cartografía fronteriza. Es decir, los límites fronterizos no están
dados de una vez para siempre, sino que están susceptibles a alteraciones6.
6. Los límites territoriales que se pueden constatar físicamente, además implican demarcaciones de carácter
simbólico, toda vez que las divisiones geográficas y geopolíticas están influidas por otras separaciones imperceptibles
y sutiles, que se reconocen como fronteras imaginarias o simbólicas, dadas por las fuerzas económicas, el movimiento
demográfico, la trascendencia de pautas culturales, la práctica de lenguajes y la expansión de creencias religiosas;
incluso las pretensiones ideológicas y políticas. Puede verse a José Tejeda, “La línea, la frontera y la modernidad”,
Estudios Fronterizos, Vol. 5, No. 10, julio-diciembre de 2004, Mexicali-México, pp. 73-90.
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Además, muchos espacios fronterizos latinoamericanos se convirtieron en
lugares de refugio de actividades delincuenciales como el contrabando, el narcotráfico, el tráfico de armas y la trata de personas, donde la integración de mercados está afectada por esas actividades delictivas y la migración clandestina
(Cueva, 2005). Esto ocurre por ejemplo en las fronteras entre México y Estados
Unidos o entre Colombia y Ecuador, por mencionar algunas. Los mecanismos
de vigilancia y control, así como de registros y fiscalización de operaciones en
lugares de tránsito fronterizo, se dan en relación a los flujos de intercambio,
tanto lícitos como ilícitos.
En esta perspectiva, el territorio es un elemento estructurado por las fuerzas
socioeconómicas, políticas y culturales, por la memoria individual y colectiva de
ambos lados de la frontera, es el espacio consagrado socialmente tanto en su dimensión legal como ilegal; porque el territorio donde las personas viven y desarrollan sus actividades se humaniza, generando representaciones simbólicas de
asentamiento y apropiación del mismo (Medina, 2006; García, 2011). Por tanto,
no existen solamente fronteras físicas sino también mentales, imaginarias; por
lo mismo no hay una delimitación precisa de territorialidades socio-históricas,
sino de espacios caracterizados por su indeterminación, porque más allá del espacio delimitado geopolíticamente se configura un imaginario transfronterizo.
Las actitudes, expectativas, emociones y experiencias de los sujetos fronterizos
se desarrollan a diario, configurando justamente ese imaginario trascedente. Es
decir, las fronteras no son reductibles a una sola visión que puedan proyectar
las sociedades de ambos lados, porque cada espacio de intersubjetividad fronteriza conforma una realidad particular según sus dinámicas socioculturales
locales (Grimson, 2003; García Canclini, 2000).
La frontera México-Estados Unidos
En relación a la extensa frontera entre México y Estados Unidos se han hecho muchos estudios que abordan diferentes ámbitos y aspectos de la situación
fronteriza, como las ciudades gemelas –Twin Cities–, la migración ilegal, el intercambio comercial, el comercio inmobiliario, la inversión en la franja fronteriza,
el empleo transfronterizo, el aprendizaje técnico-industrial, el intercambio educacional, el intercambio sociocultural, la delincuencia, el narcotráfico, las políticas de migración, entre otros temas. Es decir, en esta región fronteriza se han
realizado diversas investigaciones sobre el tema de fronteras.
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FIGURA 1: FRONTERA MEXICO – ESTADOS UNIDOS7
En torno a la dilatada frontera entre México y Estados Unidos se ha conformado un área de influencia transfronteriza a partir de la interacción e intercambio socioeconómico entre actores económicos y sociales de ambos lados de la
línea divisoria, sobre todo en las ciudades conexas o gemelas8, originando de
manera continua –día a día– cambios en la región fronteriza y la vida de la población. En las ciudades conexas se desarrolla una variedad de actividades relacionadas con el comercio, la industria, la inversión, los servicios, la migración,
el empleo, la seguridad ciudadana, el impacto medioambiental, el narcotráfico
y la cooperación entre gobiernos locales, más allá de las políticas bilaterales
de Washington y México, D.F., constituyendo finalmente una región fronteriza
dinámica y pujante, aunque con mejores condiciones de bienestar social en el
lado estadounidense que en el lado mexicano (Anderson y Gerber, 2008; Izcara, 2009; Carreon, 2008; Delgado y Mañán, 2007; Arroyo y Bracamontes, 2006;
Texis y otros, 2011; Goldberg, 2001; entre otros). El estudio de Anderson y Gerber (2008), aborda desde una perspectiva histórica la importancia de la vida
cotidiana en la construcción de una región fronteriza, donde la actividad diaria
que desarrollan los pobladores ha dado lugar al surgimiento de una suerte de
comunidades transfronterizas mediante el establecimiento de una red de relaciones de comercio, trabajo, vecindad, amistad, parentesco y profesión. Es decir,
8. A lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos existen 80 municipios mexicanos y 48 condados de EEUU,
así como 14 ciudades gemelas conurbadas, Twin Cities, por ejemplo Tijuana-San Diego, Mexicali-Calexico, Agua
Prieta-Duoglas, Ciudad Juárez-El Paso, Nuevo Laredo-Laredo o Matamoros-Brownsville, entre otros; puede verse
<www.infofrontera.org/php/level>
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la región económica y social transfronteriza se construye desde la acción cotidiana que desarrollan las poblaciones de ambos lados de la frontera, más allá de
los acuerdos bilaterales entre México y Estados Unidos.
Asimismo, otros estudios sobre la frontera México-Estados Unidos, abordan las
prácticas laborales en los centros industriales instalados en la frontera, donde por
ejemplo los empleados asimilan las técnicas y capacidades productivas, en términos
de aprendizaje y cualificación de recursos humanos, en particular los trabajadores
mexicanos que irradian en el lado mexicano los conocimientos productivos adquiridos en las empresas norteamericanas (Texis y otros, 2011; Hualde, 2001; Arroyo y
Bracamontes, 2006). También se ha investigado desde un enfoque de género, la inserción laboral de las mujeres mexicanas en el mercado de trabajo transfronterizo,
y la explotación y violencia que sufren en las maquiladoras, así como el embarazo
de las mujeres, que empeora la situación laboral (Monárrez, 2007; Denman, 2008).
De igual manera se ha indagado sobre el problema de inmigración de México hacia
Estados Unidos, mostrando las estrategias de internación y los riesgos que enfrentan los migrantes en el intento de cruzar la frontera, en busca de mejores oportunidades de empleo y bienestar en el lado estadounidense (Izcara, 2009; Zamorano,
2008; Laufer, 2006). Se ha estudiado asimismo, los escenarios de la actividad criminal y el narcotráfico en la frontera México y Estados Unidos, analizando la situación
de seguridad, el crimen organizado y los cárteles de tráfico de drogas, y sus efectos
en el entorno social y el comportamiento político electoral de los fronterizos (Carreón, 2008; Bailey y Godson, 2000; Valdez y Paniagua, 2011).
Los estudios que se han realizado sobre la frontera entre México y Estados
Unidos desde diferentes enfoques, componen un acervo de información y conocimientos que delinean una orientación teórico conceptual acerca de la cuestión fronteriza y sus distintas dimensiones. De hecho, algunos trabajos consideran que ese escenario fronterizo se ha convertido en un laboratorio de generación
de conocimiento sobre la problemática fronteriza, y que puede ser tomado como
un paradigma para abordar la misma en otras regiones9. Sin embargo sobre esto,
Grimson (s.f.) sostiene que las investigaciones de la frontera México-Estados Unidos, no necesariamente pueden ser modelos a seguir en otras latitudes, arguyendo que cada frontera tiene sus propias particularidades, como la asimetría entre
mexicanos y estadounidenses, donde los primeros tratan de cruzar la frontera,
9. Sobre el planteamiento de los estudios de la frontera de México-Estados Unidos, a ser tomados como
modelos para estudiar otras fronteras, puede verse a Robert Alvarez, “The Mexican-US Border: The Making of an
Anthropology of Borderlands”, en Annual Review of Anthropology, Vol. 24, 1995, pp. 447-470.
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en cambio los segundos –a través de sus entidades estatales– fortalecen los mecanismos de control migratorio, incluso militarizando los lugares de tránsito10. Se
plantea además que las fronteras en los diferentes lugares del mundo (América
Latina, Europa, África y Asia) son heterogéneas; por ejemplo, el problema de la
guerrilla y el narcotráfico en las frontera colombianas o el libre tránsito de bienes
y personas en las fronteras internas de la Unión Europea11. Empero, no se puede
negar los importantes avances de investigación que se han hecho en relación a la
frontera México-Estados Unidos, explorando los distintos campos y aspectos de
la problemática fronteriza.
La ampliación de fronteras en la Unión Europea
Entre los países miembros de la Unión Europea (UE)12 se ha determinado
levantar las fronteras para la libre circulación de ciudadanos europeos de la
Unión, mediante el tratado Schengen, y Schengen II13, en la perspectiva de eliminar los controles fronterizos dentro de este espacio. De modo que, ya se habla de
la UE sin fronteras pero al mismo tiempo de mayor seguridad en la periferia:
Caen las fronteras pero al mismo tiempo aumenta la seguridad. Eso se traduce en
una cooperación policial funcional, un intercambio más rápido de información a través del sistema de cómputo, SIS, y un mayor control policial al interior de cada país,
para que la libertad de movilidad no se traduzca en una mayor movilidad delictiva.
(…) La Unión Europea se convierte así en una gran fortaleza de bienestar que blinda
10. Pero los indocumentados tienen de algún modo la posibilidad de cruzar la frontera, a veces sin mucho
problema, dependiendo de los trances o arreglos fronterizos que puedan hacer con los grupos de traficantes de
indocumentados, como los llamados coyotes o polleros, que trabajan en complicidad con los agentes de vigilancia
migratoria. Véase a Simón Izcara, “Militarización de la frontera e inmigración ilegal: los jornaleros tamaulepecos”,
en Estudios Fronterizos, Vol. 10, No. 20, julio-diciembre de 2009, Mexicali-México, pp. 9-45.
11. Las oleadas de migración poblacional surgen desde los países pobres para dirigirse hacia los más prósperos,
donde los inmigrantes buscan mejores oportunidades de empleo y bienestar social, como ocurre en la frontera
México-Estados Unidos y en el sur de la Unión Europea. Sobre la importancia y el aporte de los migrantes al
desarrollo socioeconómico de los países de acogida y el mejoramiento de las condiciones de vida de los inmigrantes,
puede verse PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2009: superando barreras, movilidad y desarrollo humanos,
PNUD, New York, 2009.
12. La Unión Europea tiene 27 países miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca,
Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania Y Suecia), y 501.062.000
habitantes, y ocupa una extensión territorial de 4.324.782 Km2; siendo la tercera potencia política y económica del
mundo; véase <www.europa.eu/index_es.htm>, última consulta julio de 2011.
13. El Tratado de Schengen fue firmado por los países miembros en 1985, y Tratado de Schengen II en 1990,
cuyo propósito es levantar las fronteras dentro la Unión Europea, pero al mismo tiempo se trata de establecer un
blindaje de control fronterizo en el margen del espacio de las naciones de la Unión; sobre esto puede verse <www.
cidob.org/es/actividades/migraciones/>
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sus fronteras exteriores ante los intentos de desesperados inmigrantes económicos,
sobre todo aquellos provenientes de África, Asia o América Latina. (UE, 2007).
También se plantea una perspectiva de “ampliación de frontera” respecto a
las naciones no miembros que circundan a la Unión, en procura de disminuir
el sentimiento de exclusión y prevenir conflictos de discriminación, mediante
la estrategia de vecindad: “…la idea ya está lanzada por parte de la UE. Esa lógica de frontera flexible que inspira la propuesta, que pretende vencer el sentimiento de exclusión con la construcción de una nueva identidad (vecindad)…”
(Barbé, 2004). El debate acerca de la cuestión fronteriza está centrada en las
posibilidades de ampliación del espacio de la Unión y por tanto de la frontera
externa de la Unión, viendo ventajas y desventajas para los países miembros
y los ciudadanos europeos, así como para generar una mayor cooperación en
investigación, preservación del medio ambiente, producción de energía, telecomunicación, transporte y salud pública; lo cual supone la posibilidad de incorporación de otros estados –capacidad de absorción– en la UE y el control de
las oleadas de migración provenientes del sur, pues existe la preocupación de
mantener la paz en la región europea y garantizar un ambiente más seguro y
prevenir el ingreso de grupos terroristas y delincuenciales (Missé, 2008; López,
2008; Rocha, 2008; Barbé, 2004).
Se quiere flexibilizar y ampliar las fronteras a favor de la vecindad internacional con los estados no miembros, pero previniendo la seguridad dentro del
territorio de la Unión:
La relación privilegiada con los vecinos se fundará en el compromiso mutuo con
valores comunes, principalmente en los ámbitos del Estado de Derecho, de la buena
gobernanza, el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías, el fomento de las buenas relaciones de vecindad, así como los principios de la
economía de mercado y del desarrollo sostenible. Se trabajará asimismo por lograr
compromisos en ciertos aspectos fundamentales de la acción exterior de la UE, particularmente la lucha contra el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción
masiva, además de la observancia del Derecho internacional y los esfuerzos a favor
de la resolución de conflictos. (Comisión Europea, 2004).
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FIGURA 2: UNIÓN EUROPEA, 201114
En cualquier caso, se puede sostener que los territorios fronterizos constituyen una realidad socioeconómica, política y cultural sui géneris, en relación
a otras regiones del interior de un país, porque para los pobladores y las autoridades locales fronterizos no sólo cuenta el escenario nacional al que pertenecen, sino también el ámbito que se encuentra al otro lado de la frontera. En
consecuencia, las fronteras son lugares de encuentro, interacción, intercambio
y conflicto entre poblaciones con características disímiles por lo general, donde por ejemplo hablan idiomas diferentes; configurando finalmente una nueva
realidad socio-histórica a partir de las proyecciones y acciones de los fronterizos. Para la gente que vive en frontera, cuenta tanto su país como el país vecino,
de donde pueden obtener ventajas y beneficios conforme con sus orientaciones
del presente y futuro.
En otras palabras, a pesar del empuje de las fuerzas de globalización económica, social y cultural, las fronteras geopolíticas que dividen comunidades polí-
14. Sobre el mapa de referencia puede verse <www.europa.eu/index_es.htm>
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ticas se mantienen vigentes, y en muchos casos con mayor fortaleza como ocurre
sobre todo en las fronteras de países desarrollados. Los “ciudadanos del mundo”
aún no pueden recorrer libremente a través de los diferentes países. Las fronteras territoriales existen, porque los estados nacionales mantienen con vigor sus
condiciones de soberanía y dominio territorial. No obstante, también es cierto
que en función de los límites fronterizos se han establecido ciudades y regiones
socioeconómicas transfronterizas, que van más allá de los límites interestatales.
2. Regiones fronterizas y redes
Como se ha enunciado antes, en la actualidad las fronteras se consideran no
sólo como líneas de división entre estados nacionales, sino también como espacios de contacto, interacción, comunicación, cooperación e integración entre gobiernos y poblaciones que tratan de aprovechar las oportunidades de apertura
y ampliación de mercados, en procura de alcanzar resultados favorables. De hecho, las poblaciones fronterizas han desarrollado una dinámica económica, social y cultural significativa a partir de la interacción continua entre poblaciones
de frontera, donde el intercambio comercial, la inversión privada, la innovación
tecnológica, la actividad laboral y la imbricación sociocultural han dado lugar a
la conformación de una red de convivencia transfronteriza. En consecuencia, se
han conformado y consolidado ciudades conexas interdependientes, que tienen
influencia socioeconómica y cultural sobre un área más amplia.
Las fronteras pensadas como áreas socio-territoriales, abarcan un espacio
más extenso, conforme con la dinámica de los flujos económicos, sociales y culturales que se desarrolla en ambos lados de frontera, generada por el movimiento de mercaderías, capitales, servicios y personas (Goldber, 2001; García,
2011). En este sentido, se ha planteado que las diversas actividades que se realizan en las fronteras se desterritorializan, en tanto que traspasan los límites
geopolíticos; es decir: “El que vive en la frontera se aleja del centro, se mueve
hacia los contornos y establece un roce más constante con otras comunidades
humanas, ante las que también establece una identidad propia”. (Tejada, 2004:
76). Este autor sostiene que con la variedad de términos que aluden al asunto
de desterritorialización de procesos fronterizos15, se trata de describir los espa15. Las nociones como transnacional, transterritorial, multinacional, interdependiente, intercultural, multicultural,
entre otras expresiones, se han formulado para caracterizar los procesos de globalización económica, social y
cultural, que estarían marcando la conformación de una aldea global; término que fue acuñado por el filósofo
canadiense Marshall McLuhan. Véase a Marshal McLuhan y Bruce Powers, Aldea global, Gedisa, Barcelona,
1990; Ohmae, Kenichi, El próximo escenario global: desafíos y oportunidades en un mundo sin fronteras, Norma,
Colombia, 2005.
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cios socioeconómicos, políticos y culturales que se configuran en ambos lados
de la línea fronteriza, en forma de una red socioeconómica transfronteriza facilitada por las tecnologías de información y comunicación.
En esta perspectiva, las fronteras no sólo son límites internacionales de tensión geopolítica sino también “puentes” de contacto e intercambio socioeconómico y cultural entre un “nosotros” y “otros”, donde la circulación de bienes, capitales, servicios y personas influye notablemente en la forma de pensar, sentir
y actuar de la gente que vive en frontera, sobre todo en lo que toca al consumo,
schopping-supermarket (Donnan y Wilson, 1999; Abínzano, s.f.). Asimismo, las
asimetrías cambiarias y comerciales entre ambos lados de frontera, motivan a
los pobladores a aprovechar las ventajas, empleándose o comprando en otro
lado. La existencia de “puentes” de conexión transfronteriza, permiten la conformación de identidades socioculturales y religiosas más o menos diferenciadas, pero con un alcance que va más allá de la frontera (Grimson, 2003). Sobre
este tema, Goldberg (2001) afirma que los efectos de las identidades transfronterizas, como las formas de pensar, hablar, vestir, divertirse y consumir, marcan
las diferencias entre poblaciones de ambos lados de frontera y entre estamentos sociales, en diversos ámbitos de interacción social.
Los actores fronterizos contribuyen cotidianamente a la construcción de una
región socioeconómica transnacional; es decir: “Las fronteras pueden desplazarse,
desdibujarse, trazarse nuevamente. Pero no pueden desaparecer, son constitutivas
de toda vida social”. (Grimson, s.f.: 22). De hecho, una buena parte de los fronterizos
hablan más de un idioma, conocen los tipos de cambio y precios de ambos lados
de frontera, cruzan constantemente la línea con motivos laborales, comerciales y
educativos, establecen relaciones de amistad y parentesco, realizan actividades socioculturales y comparten algunos servicios públicos. En la frontera predominan
más las acciones concretas de los habitantes que las normas de control.
En ese contexto de construcción social transfronteriza, los pobladores se
hacen representaciones de la situación fronteriza, mismas que puede ir mucho
más allá de la línea divisoria, o en su caso retraerse hacia el interior del país
de pertenencia; por ejemplo, para los países que miran más allá, la identidad
nacional puede extenderse hasta donde llegan sus empresas transnacionales,
fundaciones o fuerzas armadas, en cambio para un indígena fronterizo su representación no va más allá de su terruño (Cueva, 2005). Esto significa que, el sentido de frontera está dada por las representaciones fronterizas que comparten
los habitantes; estos es lo que se reconoce como fronteras simbólicas. En este
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sentido, la frontera es un espacio construido socialmente a partir de diversas
actividades, vivencias y experiencias productivas de los sujetos que viven en
esos escenarios limítrofes.
Por otra parte, las fronteras como lugares de tránsito de migrantes, son también afectadas por el flujo humano, porque se van estableciendo relaciones entre los lugareños y foráneos, en ocasiones de forma clandestina en torno a las
actividades ilegales, donde cada quien trata de sacar beneficios. Asimismo, en
las ciudades gemelas se generan problemas medioambientales ocasionados por
las industrias, el parque automotor, las aguas servidas y los desechos sólidos
que contaminan el espacio transfronterizo; lo cual demanda una acción conjunta de los gobiernos locales de ambos lados de frontera.
Es más, las fronteras son lugares donde proliferan las actividades ilícitas,
generando violencia y terror en la población local que sufre las consecuencias
funestas de la acción criminal de los cárteles del narcotráfico y las bandas delincuenciales (Beck, 2003; Glenny, 2008; Curbet, 2006). Las bandas del crimen
organizado tienen eslabones en ambos lados de frontera; como ocurre en la
frontera México-Estados Unidos y las fronteras de países sudamericanos Colombia-Ecuador, Perú, Brasil y Venezuela16; o Bolivia-Brasil17.
En cualquier caso, en torno a las fronteras se han establecido redes de interacción e intercambio transfronterizo, a partir de los flujos económicos, financieros, sociales y culturales que abarcan un escenario socio-territorial que se
extiende hacia ambos lados de frontera, donde los pobladores desarrollan sus
actividades diarias en función de la dinámica socioeconómica y cultural transfronteriza, tomando en cuenta tanto lo que sucede en el país de pertenencia
como lo que ocurre al otro lado18. Esto significa que hay un espacio transfronteriza donde las ciudades conexas se han convertido en centros de gravitación
económica y social con un área de influencia regional, que puede extenderse
más todavía hacia el interior de cada país.
16. En las fronteras colombianas se establecieron redes de guerrilla y narcotráfico; Puede verse a Sander Lauret,
La frontera norte ecuatoriana ante la influencia del conflicto colombiano: las sorprendentes dimensiones de la
dinámica transfronteriza entre la provincia de Carchi y el departamento de Nariño, Abya Yala, Quito, 2009.
17. Las rutas del narcotráfico peruano e incluso colombiano atraviesan el territorio boliviano con destino hacia
Brasil principalmente, donde la actividad del narcotráfico está movida por peruanos, colombianos y brasileros;
es más, en la extensa frontera entre Bolivia y Brasil, incluso se abrieron pistas clandestinas para avionetas. Véase
Nuevo Día, mayo de 2011, Santa Cruz, Bolivia.
18. En la frontera México-Estados Unidos, la influencia sociocultural transfronteriza se expresa por ejemplo en
la comunicación cotidiana, donde hay una suerte de mezcla entre el idioma español e inglés, reconocido como
spanglish; o la importación del taco mexicano en las cadenas norteamericanas de fast food. Véase a Nicole
Diesbach, “Frontera: ¿muro divisorio o tejido de relaciones?”, Estudios Fronterizos, Vol. 3, No. 5, julio-diciembre de
2002, Mexicali-México, pp. 9-42.
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La cuestión fronteriza en Sudamérica
En los países sudamericanos, el asunto de frontera se ha tratado principalmente en términos de soberanía nacional y acuerdos de integración de áreas de
mercado; la soberanía territorial en función a la línea de división geopolítica y el
impulso de cooperación para el desarrollo económico. Es en esta visión de apoyo mutuo, que se establecieron por ejemplo la Comunidad Andina de Naciones
(CAN), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), o los nuevos acuerdos como
la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) y la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR), buscando una mayor integración socioeconómica y
política. También hay la preocupación de crear una red de infraestructura vial
para promover un desarrollo más equitativo entre los países, como la Iniciativa
de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) o las Zonas
de Integración Fronteriza (ZIF) en el marco de la CAN. En esta orientación de integración entre países, por ejemplo ha promovido la iniciativa medioambiental
de Madre de Dios, Acre y Pando (MAP) entre Perú, Brasil y Bolivia, así como la
integración energética entre Bolivia, Brasil y Argentina (Longaric, 2008; Torres,
2000). En cualquier caso, la problemática fronteriza ha sido tratada protocolarmente entre cancillerías de los estados, porque como integración concreta de
regiones transfronterizas se ha avanzado muy poco, como en el caso de las ZIF.
No obstante, en las fronteras de Argentina-Brasil, Argentina-Paraguay, Uruguay-Brasil, y Colombia-Ecuador, se han hecho algunos estudios referidos a la
situación fronteriza. El trabajo de Grimson (2003; s.f) plantea que en la frontera
entre Argentina y Brasil existen intercambios de prácticas culturales, pero que
en cada lado de frontera adquieren un propio sentido dichas prácticas, como
por ejemplo las de carnaval brasileño, pues cada ciudad fronteriza busca construir una identidad propia en función a la nación a la que pertenece; de manera
que no habría una cultura transfronteriza homogénea, sino sólo una “cultura
de contacto” a partir de ciertas formas de relaciones entre personas y grupos.
Asimismo, Linares (2009), sostiene que en las ciudades fronterizas de Posadas
(Argentina) y Encarnación (Paraguay), unidas por un puente internacional, se
generan conflictos con motivo de las actividades comerciales formales e informales que se incrementaron dentro del marco de MERCOSUR, donde los sindicatos de comerciantes de Posadas y Encarnación tratan de sacar más ventajas y
ganancias económicas, pero son las “paseras”19 las que más sufren la violencia
19. Se reconoce como “paseras” a las mujeres paraguayas que se dedican al traslado de mercaderías de un lado a
otro, en el puente internacional.
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de la gendarmería argentina; además, cada ciudad trata de establecer una frontera
simbólica entre un “nosotros” frente a los “otros”, en la que los argentinos se sienten
invadidos por los paraguayos. Por su parte, Sander Lauret (2009) considera que en
la frontera entre Colombia y Ecuador, las poblaciones limítrofes están influidas por
la actividad del narcotráfico y la guerrilla, donde los grupos irregulares colombianos
buscan abastecerse (alimentos y equipamiento) o refugiarse en lado ecuatoriano en
un ambiente de tensa calma, dado que también está la presencia del ejército ecuatoriano para evitar la entrada de los desplazados colombianos. De hecho, las fronteras
colombianas están marcadas por el narcotráfico, la guerrilla y el tráfico de armas,
que en los últimos diez años ha empeorado20; y a esto obedece en parte que Colombia tenga una Ley especial de fronteras desde 1995, para promover el desarrollo
económico, social, científico, tecnológico y cultural en las zonas fronterizas21. Con el
ascenso de las actividades ilícitas en frontera, la preocupación de países sudamericanos se dirige hacia el control de las fronteras como algo prioritario; por ejemplo
la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, ha planteado luchar decididamente contra el
narcotráfico y las drogas en las fronteras, a partir de una acción de cooperación mutua con los países vecinos, en particular con Paraguay, Bolivia, Perú y Colombia22.
Bolivia y sus fronteras
En lo que respecta a las fronteras de Bolivia, existen pocos trabajos que abordan –en particular– aquellos asuntos relacionados con los convenios bilaterales y los acuerdos de cooperación, intercambio comercial, control fronterizo,
preservación del medio ambiente, migración, entre otros; y no se ha indagado
mucho las condiciones de región fronteriza y las potencialidades de desarrollo
en frontera. Es decir, hay escasos estudios sobre la situación de las poblaciones
de frontera desde un enfoque de región o área fronteriza.
Los estudios que tratan el tema fronterizo en términos de área de influencia
regional, son los trabajos hechos en el norte y sur del país. Se ha investigado la
20. Pude verse: www.aresprensa.com/cms/cms/front_content.php?idart=47
21. Puede verse a Andrés Botero y otros, “La Ley de Fronteras (Ley 191 de 1995): comentada y compilada”, en
dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=292006. También Venezuela tiene una Ley Orgánica de Fronteras
decretada por la Asamblea Nacional (2009). Asimismo, Argentina cuenta con una ley de promoción de desarrollo
fronterizo, desde 1970)
22. Se estima que en Brasil cerca a medio millón de personas son adictos al crack (un derivado de cocaína); de
manera que, en febrero de 2011, la presidenta Dilma Rousseff declaró “llevar una lucha sin cuartel contra el
crack”, para ello decidió implementar medidas de combate al tráfico de sustancias ilícitas y al crimen organizado,
reforzando la Policía Federal para el control de fronteras. Un segundo problema para el gobierno brasileño es
el tráfico de armas. Asimismo, cuando el entonces presidente electo del Perú, Ollanta Humala se reunió con la
presidenta de Brasil, en su gira internacional, acordaron que era urgente reforzar el control fronterizo para luchar
de manera sostenible contra el narcotráfico y la delincuencia organizada.
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influencia y los efectos que tuvo en Pando la iniciativa de preservación medioambiental amazónica de Madre de Dios, Acre y Pando (MAP)23, en una orientación de desarrollo regional sostenible e integración trinacional (Perú, Brasil y
Bolivia), para fortalecer las capacidades locales, la transferencia de tecnologías
y las prácticas solidarias entre poblaciones y autoridades locales del área fronteriza. La iniciativa del MAP permitió la creación del Comité Trinacional de los
Municipios de Frontera de la región MAP, en la perspectiva de una acción compartida en la cuenca del río Acre y la promoción de un nuevo modelo de gestión
de recursos naturales y de tratamiento de desechos sólidos (Chávez y otros,
2005). Asimismo, en la frontera entre Bolivia y Argentina se hizo un diagnóstico
socioeconómico, político y cultural en el área de influencia de las provincias de
Salta y Jujuy (Argentina) y los departamentos de Potosí y Tarija (Bolivia), planteando un plan de desarrollo regional transfronterizo (EPYPSA, 2009).
En cambio, otras investigaciones tocan el asunto secundariamente, atendiendo
más otros ámbitos como el aprovechamiento sostenible de recursos naturales, la
gestión municipal, el desarrollo local, las identidades territoriales comunitarias,
las ventajas comparativas, así como el tráfico de drogas y armas en la frontera
con Brasil. En el estudio de PNUD (2007), se sostiene que el Estado boliviano –en
sentido de Estado nación– tuvo una formación discontinua, fragmentada y atravesada por disputas políticas, grupales, regionales y étnicas, donde muchas tensiones sociopolíticas aún no han sido resueltas; por ejemplo el dominio de recursos
naturales, la multiculturalidad, la inclusión de grupos étnicos y la descentralización del Estado. Se considera que la presencia burocrática estatal es débil en los
extremos del territorio nacional, creándose una suerte de Estado “con huecos”,
donde las organizaciones sociales, indígenas y regionales negocian la autoridad
del Estado conforme con sus intereses. Y esta debilidad estatal es más notable en
las fronteras del país, donde las comunidades, pueblos indígenas, sindicatos, empresarios y terratenientes explotan los recursos naturales de manera ilegal.
Por otra parte, se abordó las posibilidades de abrir nuevas alternativas de aprovechamiento de recursos naturales de manera sostenible, viendo las experiencias
productivas de algunas regiones del país, por ejemplo el trasquilado de fibra de
vicuña en Sajama, la producción de quinua orgánica en Oruro, la recolección de
23. La iniciativa del MAP, como un movimiento social transfronterizo en la Amazonía del noroeste boliviano, se dio
con motivo de las investigaciones ecológicas brasileñas y la creación de Experimento de Gran Escala de la BiosferaAtmosférica en la Amazonía, en Brasil (1998), sustentado en acuerdos internacionales de cooperación científica, con el
objetivo de producir conocimientos acerca del funcionamiento climatológico, ecológico, hidrológico y biogeoquímico
en la Amazonía, pero sobre todo la conservación de la naturaleza y desarrollo sostenible; aspectos que son discutidos
en los encuentros trinacionales (MAP I, II, III y IV). Sobre esto puede verse www.idh.pnud.bo/webportal/link
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castaña en Pando, la extracción de madera certificada en Santa Cruz, entre otras
(PNUD, 2008). Sobre la explotación forestal en la amazonía y las tierras bajas del
oriente boliviano, Pacheco y otros (1998) sostienen que las medidas normativas de
gestión forestal no responden adecuadamente a las formas de manejo de recursos
forestales, por lo que persisten los conflictos; además no habría una visión de desarrollo local basada en el aprovechamiento de recursos naturales, donde los indígenas originarios y campesinos tienen escasa capacidad de decisión en la definición
del uso de dichos recursos. También se ha trabajado sobre la deforestación y pérdida de la biodiversidad con motivo de extracción selectiva de árboles maderables y
el incendio de bosques en la región fronteriza de San Matías del departamento de
Santa Cruz, dado que los pobladores han adaptado patrones de explotación forestal
y ganadera provenientes del lado brasileño (Martínez y otros, 2003).
En la perspectiva de territorialidad o identidades territoriales, se ha explorado la
apropiación y control del territorio dentro del marco legal de Tierras Comunitarias
de Origen (TCO)24 en las comunidades de Parapetiguasu en el municipio fronterizo
de Charagua del departamento de Santa Cruz, donde la gestión de territorios indígenas estaría aún en proceso de construcción, dado que las TCO abarcan diferentes
espacios locales y regionales (Inturias y Ledezma, 2003). Se ha mostrado también
que las identidades territoriales en la Amazonía del noreste boliviano son diversas, en tanto que se configuran en relación a distintos referentes de articulación,
como la demanda autonómica, los grupos étnicos, las ciudades intermedias y las
ideologías de “nación camba”, dando lugar a prácticas de ciudadanía multicultural;
de modo que lo amazónico no es un factor de identificación dominante, sobre todo
entre los pobladores de las ciudades de Cobija, Trinidad, Riberalta y Guayaramerín,
donde prevalece la pertenencia al centro urbano (Molina y otros, 2008). Igualmente se estudió el papel de los gobiernos municipales y la participación de actores
económicos y sociales en la promoción de planes y proyectos de desarrollo local
en los municipios de región fronteriza de Cobija, Puerto Rico y Gonzalo Moreno
del departamento de Pando, así como en la región del altiplano (Jesús de Machaca
y Pucarani), frontera con Perú; es decir cómo en esas secciones municipales las
autoridades ediles van distribuyendo los recursos de coparticipación en función a
las demandas e influencias que tienen los habitantes y las organizaciones sociales
en la definición e implementación de políticas municipales (Carlo y otros, 2005;
Sánchez, 2005). También se analizó la actividad comercial que se desenvuelve en
el departamento fronterizo de Oruro (frontera con Chile), mostrando la ubicación
24. En Bolivia se reconoce legalmente las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) a favor de las poblaciones
indígenas que ocuparon los espacios territoriales desde sus ancestros, mediante la Ley del Servicio Nacional de
Reforma Agraria de 1996; modificado en el año 2006 como Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA),
incorporando nuevas disposiciones.
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estratégica que tiene en relación al mercado interno y externo, por donde circulan
más del 35% de mercaderías exportadas e importadas, lo cual otorga una ventaja
comparativa respecto a otros departamentos del país (Sanjinés y otros 2002).
Y específicamente sobre la cuestión de frontera, se hizo una descripción y reflexión acerca de la situación de los municipios fronterizos, señalando que los
territorios fronterizos de Bolivia fueron tradicionalmente descuidados y abandonados, debido a la débil presencia estatal en las regiones limítrofes, la geografía
accidentada, la escasa vertebración caminera, el letargo económico, la precariedad de servicios básicos y el continuo despoblamiento (Seoane y otros, 2000).
En el trabajo de Seoane y otros, también se ven las iniciativas fronterizas que se
trataron de implantar en el país, por ejemplo el Consejo Nacional de Fronteras
(1977), el Plan Soberanía (1989) o el Plan Tutelar de Fronteras (1991) que buscaban impulsar un desarrollo integral fronterizo con la contribución de las Fuerzas
Armadas; pero quedaron sólo en propuesta, sin resultados tangibles.
En todo caso, Bolivia es un país fronterizo, dado que 8 departamentos –de los 9 que
tiene–, 33 provincias y 70 municipios25 colindan con 5 países; al noreste con Brasil, al
sureste con Paraguay, al sur con Argentina y al oeste con Chile y Perú (véase mapa).
MAPA 1: MUNICIPIOS FRONTERIZOS DE BOLIVIA26
25. Después de las elecciones municipales de 4 de abril de 2010, entraron en vigencia 10 municipios de reciente creación,
de los cuales 4 son fronterizos y están en el departamento de La Paz; del municipio de Puerto Acosta (provincia Camacho)
se desprendieron 2 secciones municipales, Escoma y Humanata; y de Achacachi (provincia Omasuyos) también 2,
Huarina y Santiago de Huata. De manera que, actualmente existen 70 municipios fronterizos de un total de 337 que tiene
Bolivia, que comprende aquellos que están contiguos al lago Titicaca, donde viven 1.013.075 habitantes, de un total de
10.426.155 que tiene Bolivia (según población proyectada al 2010, sobre la base del censo 2001, INE).
26. El mapa de referencia de municipios fronterizos de Bolivia, fue laborado por la ADEMAF, 2011.
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Los municipios fronterizos están distribuidos a lo largo del perímetro del
territorio nacional que abarca aproximadamente 6.918 Km lineales27; pero la
mayoría de las secciones municipales están en la frontera con Perú y Brasil, tal
como se muestra en el cuadro 1.
CUADRO 1: BOLIVIA: PROVINCIAS Y MUNICIPIOS FRONTERIZOS, POR DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO
PROVINCIA
N°
No Fronteriza
MUNICIPIO
Fronteriza
N°
No fronterizo
Fronterizo
PAIS FRONTERA
Chuquisaca
10
9
1
29
28
1
Paraguay
La Paz
20
10
10
85
56
29
Perú y Chile
47
47
35
29
6
Chile
Cochabamba*
16
16
Oruro
16
13
3
Potosí
16
11
5
40
32
8
Chile y Argentina
Tarija
6
3
3
11
5
6
Argentina y Paraguay
Santa Cruz
15
11
4
56
51
5
Brasil y Paraguay
Beni
8
5
3
19
13
6
Brasil
Brasil y Perú
Pando
5
1
4
15
6
9
TOTAL
112
79
33
337
267
70
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Anuario Estadístico 2007, INE; Bolivia: atlas estadístico de
municipios 2005, PNUD - INE.
* Departamento no fronterizo.
En el contorno del país, existen dos tipos de fronteras: activas e inactivas. Las activas o abiertas son lugares importantes de intercambio comercial, prestación de servicios básicos y movimiento poblacional; mientras que las inactivas o cerradas son
espacios que comprenden a comunidades rurales aisladas donde la interacción con
los pobladores del otro lado de frontera es exigua. Las fronteras activas son espacios
de tránsito de mercaderías y personas, como Desaguadero, Kasani y Puerto Acosta
en la frontera con Perú; Charaña, Tambo Quemado, Pisiga y Avaroa en la frontera
con Chile; Santa Rosa del Abuná y Bolpebra en la frontera con Brasil y Perú; y Puerto
Busch en la frontera con Brasil. Asimismo, en las ciudades conexas, los pobladores
de ambos lados de frontera comparten un ambiente ecológico similar y efectúan un
intercambio comercial y sociocultural constante, como ocurre en Villazón-La Quiaca,
Bermejo-Aguas Blancas y Yacuiba-Salvador Mazza (frontera con Argentina); CobijaBrasileia, Guayaramerín-Guajará-Mirim, San Matías- Cáceres y Puerto Quijarro-Corumbá (frontera con Brasil). En cambio, los municipios que conforman las fronteras
inactivas son preponderantemente rurales, con débil presencia institucional y esca27. Instituto Geográfico Militar (IGM).
30
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sa conexión caminera; son territorios donde la gente se siente abandonada (Orías,
2001). Además, las fronteras de Bolivia geográficamente presentan diferencias notables sobre todo entre el oriente y occidente; pues, las regiones orientales son tierras
bajas y boscosas atravesadas por los ríos de la cuenca amazónica, mientras que los
territorios occidentales están en la meseta altiplánica rodeados de las montañas elevadas como la cordillera Occidental, las riberas del lago Titicaca y el salar de Uyuni.
En cualquier caso, la mayor parte de las regiones fronterizas de Bolivia tiene escasa
población, en particular las aisladas e inactivas28.
Por otra parte, la mayoría de las poblaciones fronterizas tienen precarias
condiciones de vida, donde el Índice de Desarrollo Humano (IDH) –en promedio– es de 0,555, aunque algunas ciudades alcanzan a 0,725, como Cobija, Magdalena, Puerto Quijarro y Puerto Suárez, similar a las capitales de departamento
del eje central, como La Paz con 0,730, Cochabamba con 0,765 y Santa Cruz con
0,759 (PNUD, 2008). Es decir, los municipios fronterizos de mayor intercambio
comercial con el país vecino tienen mejor situación socioeconómica en relación
a los marginados como Pelechuco en La Paz, Turco en Oruro o San Pablo de Lípez y Mojinete en Potosí que tienen 0,475.
Además, las fronteras bolivianas son lugares donde también se perpetran
actividades ilícitas como el comercio ilegal, el narcotráfico, el saqueo de recursos naturales (madera, oro), la delincuencia (negocio de vehículo robados), el
tráfico de armas y trata de personas, sobre todo en los puntos de poco control
aduanero y policial, por ejemplo Puerto Acosta en La Paz (frontera con Perú),
Puerto Quijarro y San Matías en Santa Cruz, y Guayaramerín en Beni (frontera
con Brasil) (Orías, 2000; Dreyfus y Bandeira, 2006: 46-55). Por ejemplo, desde Perú, los narcotraficantes entran por el norte del departamento de La Paz
(Apolo e Ixiamas) y la región del Lago Titicaca (Puerto Acosta, Copacabana y
Desaguadero), para luego trasladar la mercancía a Brasil y Chile, atravesando el
territorio nacional29.
En cualquier caso, las regiones fronterizas han sido legendariamente descuidadas y abandonadas por las instituciones estatales, porque desde la colonia y
durante el período republicano decimonónico, el núcleo socioeconómico y político se conformó en torno a la actividad minera asentada en el altiplano boliviano;
recién a fines del Siglo XIX y principios del XX se explora el noreste boliviano con
28. En general, Bolivia tienen una densidad media poblacional de 7.6 hab/Km²; mientras que en las regiones
fronterizas se estima que la densidad es de 0.9 hab/Km2 en promedio (INE, Censo 2001).
29. Periódico Nuevo Día, mayo de 2011, Santa Cruz-Bolivia.
31
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motivo de explotación de quina y goma. Las fronteras que no reportaban ganancias
económicas quedaron olvidadas, lo cual fue favorable para el saqueo de recursos
naturales e invasión territorial por parte de los países vecinos, como ocurrió en la
costa del Pacífico y la Amazonía30. No obstante, con motivo de la Revolución Nacional de 1952, se ha dado la llamada “marcha hacia el oriente” conforme con las
directrices de desarrollo del Plan Bohan31 que ya se venía implementando desde
1942, que consistía sobre todo en la apertura y mejoramiento de carreteras hacia
las tierras bajas de Santa Cruz y la colonización de éstas.
Por tanto, se ha planteado con recurrencia que el abandono histórico de las
fronteras del país obedece a la poca vertebración de vías de comunicación, la
herencia del enclave minero centrado en 4 departamentos (Potosí, Oruro, La
Paz y Cochabamba), la escasa población civil en la franja fronteriza, la situación
de pobreza, la falta de visión de futuro y la lucha por el poder político entre élites políticas (Ministerio de Defensa Nacional, 1991; Seoane y otros, 2000). De
hecho, Bolivia es uno de los países latinoamericanos con mayor déficit en vertebración caminera, cuestión que ha ocasionado el aislamiento y la postergación
de sus regiones fronterizas.
En lo que respecta a las relaciones internacionales, el Estado boliviano ha
tratado de establecer vínculos de cooperación y desarrollo con los países vecinos, creando por ejemplo los Comités Fronterizos en procura de mejorar el
control aduanero, policial y de migración, así como promover proyectos de
desarrollo. En la frontera con Chile, se estableció el Control Integrado boliviano-chileno –aunque con ciertas falencias de infraestructura–, por ejemplo
en Charaña-Visviri, Tambo Quemado-Chungará y Avaroa-Ollagüe; también se
busca implementar un sistema de comunicación entre complejos fronterizos
(Hito Cajones-San Pedro de Atacama y Avaroa-Ollagüe), para controlar de tráfico de drogas y vehículos robados. Asimismo, se plantea la necesidad de implantar la Tarjeta Única Migratoria y la Tarjeta Vecinal Fronteriza, así como
30. Bolivia perdió más de la mitad (53,52%) de su territorio original establecido por la independencia, reduciéndose de
2.363.769 a 1.098.581 Km2, cediendo extensas áreas y cuantiosa riqueza natural por vía diplomática o por derrota militar.
31. El denominado Plan Bohan fue realizado por una comisión económica norteamericana en Bolivia, bajo la
dirección de Merwin L. Bohan –al que debe su nombre–, que buscaba crear las condiciones para el desarrollo
económico y social de Bolivia, viendo al oriente boliviano como un espacio propicio para impulsar el deseado
desarrollo a partir de la construcción de una carretera asfaltada Cochabamba-Santa Cruz (en ese entonces el país
no contaba con ninguna vía asfaltada interdepartamental), el fomento a la producción agrícola y ganadera, el
establecimiento de agroindustrias y entidades de crédito, y desarrollo de campos petroleros en la región de Santa
Cruz. El Plan Bohan fue aprobado por el gobierno Enrique Peñaranda (1942). Y con motivo de ese plan, se creó por
ejemplo la Corporación Boliviana de Fomento. Véase a GTZ, Aproximación histórica a los procesos de planificación
en Bolivia: aportes conceptuales y metodológicos de la Cooperación Técnica Alemana-GTZ, PADEP, La Paz, 2009.
32
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la preservación ambiental, la promoción turística, la cooperación en salud y
educación, entre otros temas32. Igualmente, en la frontera con Argentina se
está impulsando un macro-programa de integración y desarrollo en la región
fronteriza, mediante el Plan Maestro de Integración y Desarrollo Fronterizo
en las provincias de Salta y Jujuy de Argentina, y los departamentos de Potosí y Tarija de Bolivia; en una primera etapa se quiere mejorar las vías de
comunicación norte-sur, chaqueño-occidental, planes estratégicos de las tres
ciudades binacionales (Villazón-La Quiaca, Bermejo-Aguas Blancas, YacuibaSalvador Mazza)33.
En la frontera con Paraguay, se pretende acelerar la integración y el desarrollo en el área fronteriza, mejorando el tránsito de mercaderías, vehículos
y personas, la hidrovía del río Pilcomayo, así como el control de contrabando,
narcotráfico y crimen organizado34. De igual forma, en la región fronteriza con
Brasil, las iniciativas bilaterales de integración y desarrollo se orientan hacia
la cooperación en la comercialización de mercaderías y el control de actividades ilícitas (contrabando, asentamientos irregulares, tráfico de drogas y armas,
internación de vehículos robados y trata de personas); esto en los puntos más
vulnerables como Cobija-Brasileia, Guayaramerín-Guajará Mirin, San MatíasCáceres y Puerto Quijarro-Corumbá; también se quiere aunar esfuerzos para
mejorar la atención de salud y educación, la transferencia tecnológica y el manejo ambiental, en el marco de la iniciativa Madre de Dios, Acre y Pando (MAP)35.
De igual forma, en la franja fronteriza con Perú, se prevé impulsar el desarrollo
de la región de frontera a fin de elevar el nivel de vida de la población y mejorar sus instituciones, en el marco de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF)
de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), mediante la implementación de
programas de cooperación y control aduanero, migratorio y policial, así como
promover el cuidado del medio ambiente; por ejemplo el “Proyecto Integral de
Gestión Ambiental de Residuos Sólidos en la Ciudad Binacional de Desaguadero
32. Véase: “X Reunión de Comité de Frontera Bolivia-Chile”, La Paz, 27 y 28 de agosto de 2009, donde se establecen
los avances y necesidades de mejoramiento del control fronterizo y la cooperación binacional en el intercambio de
información, defensa del medio ambiente, salud, capacitación y educación.
33. Véase EPYPSA, Plan maestro de integración y desarrollo fronterizo: provincias de Salta y Jujuy (Argentina) y
departamentos de Potosí y Tarija (Bolivia), CAF, 2009.
34. Véase “Acuerdo entre la República de Bolivia y la República del Paraguay para la creación de un Comité de Frontera”,
19 de marzo de 2009; “Declaración conjunta de los presidentes del Estado Plurinacional de Bolivia y de la República del
Paraguay”, 12 de julio de 2009.
35. Véase “Acta de la III Reunión del Comité de Frontera Cobija-Brasileia-Epitaciolandia”, Cobija, 15 y 16 de agosto de
2005; “Acta de la III Reunión del Comité de Frontera Guayaramerín-Guajará Mirin”, Guayaramerín, 18 y 19 de agosto de
2005; “Convenio de Cooperación No 001/2005”, Río Branco, Acre (Brasil), 12 de agosto de 2005.
33
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Bolivia-Perú”36. También se quiere crear los Centros Binacionales de Atención
en Frontera (CEBAF), para hacer un control integrado de salida y entrada de
mercaderías, vehículos y personas en los puntos de tránsito37. Pero estas intenciones de desarrollo y control fronterizo tuvieron pocos resultados concretos.
Sin embargo, en los últimos 5 años, en Bolivia se han dado varios cambios
de carácter estructural38, y uno de éstos, tiene que ver justamente con la elaboración y aprobación de la vigente Constitución Política del Estado, donde se
contempla el asunto fronterizo como una prioridad de política estatal. De hecho, el Art. 264 de dicha Constitución, señala que: “El Estado establecerá una
política permanente de desarrollo armónico, integral, sostenible y estratégica
de las fronteras, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de su población y en especial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos
fronterizos”. Y en correspondencia a ese mandato constitucional, el gobierno de
Evo Morales creó la Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas
Fronterizas (ADEMAF), mediante el D.S. Nº 0538 (junio de 2010), para que se
encargue de: “…promover e impulsar el desarrollo estratégico económico y
social de las Macroregiones y Zonas Fronterizas de forma articulada a los planes y políticas públicas”. (Art. 4). De manera que, la ADEMAF ha desarrollado
varias acciones orientadas a la gestión de desarrollo de las regiones fronterizas,
apoyando las iniciativas productivas en coordinación con las gobernaciones departamentales, los gobiernos municipales y las organizaciones sociales; también ha coordinando con las Fuerzas Armadas y la Policía Boliviana los operativos de control fronterizo, sobre todo en la frontera con Brasil y Perú. Asimismo,
se promulgó la Ley N° 100 de Desarrollo y Seguridad de las Fronteras (abril de
36. Véase “Decisión 459” de Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo, del Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores, Cartagena de Indias (Colombia), 21 de mayo de 1999; “Decisión 501” de
Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina, del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores, Valencia (Venezuela), 22 de junio de 2001; Comunidad Andina de Naciones, Proyecto Integral de Gestión
Ambiental de Residuos Sólidos en la Ciudad Binacional de Desaguadero Bolivia – Perú (PIGARSD), CAN.
37. Véase “Decisión 502” de Centros Binacionales de Atención en Fronteras (CEBAF) en la Comunidad Andina, del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, Valencia (Venezuela), 22 de junio de 2001.
38. Con la asunción de Evo Morales a la Presidencia de Bolivia en enero de 2006 y su reelección en diciembre
de 2009 –gestión de gobierno 2010-2015–, en el país se han implementado políticas de cambio estructural en
los diferentes campos, desde la estructura institucional hasta los beneficios sociales a favor de los sectores más
empobrecidos; por ejemplo la aprobación de una nueva Constitución Política del Estado (2009), la nacionalización
de empresas estratégicas (YPFB, ENTEL), la creación de nuevas empresas públicas, la constitución de autonomías
(departamentales, regionales y de pueblos indígena originarios), los bonos de solidaridad para sectores de bajos
ingresos, la construcción y mejoramiento de carreteras, entre otras acciones gubernamentales. Puede verse a
Álvaro García, Las tensiones creativas de la revolución: la quinta fase del proceso de cambio, Vicepresidencia del
Estado Plurinacional, La Paz, 2011; PNUD, Informe nacional sobre desarrollo humano en Bolivia: los cambios detrás
del cambio, PNUD-Bolivia, La Paz, 2010.
34
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2011), para establecer mecanismos de articulación institucional y de concreción de políticas de desarrollo integral y seguridad en las fronteras, como el
control de actividades ilícitas, a fin de evitar el saqueo de recursos naturales y
el contrabando.
Así, para que los actores locales manifiesten sus iniciativas de desarrollo, la
ADEMAF ha organizado foros para discutir las necesidades de los municipios y
las regiones, en coordinación con los gobiernos municipales, las gobernaciones
departamentales, las entidades del Órgano Ejecutivo y las organizaciones sociales. En los foros se plantearon problemas y alternativas de desarrollo local
y regional, sobre todo en temas relacionados con la producción, los servicios
básicos y la construcción de caminos; donde el Estado asume protagonismo en
la promoción del desarrollo productivo, la generación de riqueza, la diversificación productiva y la distribución equitativa de excedentes. En este sentido, se
ha preparado, socializado y validado el Plan de desarrollo integral de la macroregión amazónica, con la participación de entidades públicas y organizaciones
sociales; el mismo que ya se va implementando por ejemplo con la creación de
empresas públicas39.
En suma, las fronteras bolivianas que estuvieron descuidadas y abandonadas
por las instituciones estatales durante la época republicana, hoy en día, ya en la
época del Estado Plurinacional, son espacios socio-territoriales que se reconocen como parte importante de la construcción del desarrollo y la integración
nacional. Porque con la creación de la ADEMAF y la promulgación de la Ley de
Desarrollo y Seguridad de las Fronteras, las regiones y municipios fronterizos
son escenarios de presencia y acción gubernamental, donde se están impulsando y concretando diferentes programas y proyectos de desarrollo socioeconómico regional, así como operativos de control fronterizo, con la participación
activa de gobernaciones departamentales, gobiernos municipales, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y organizaciones sociales; en términos de concurrencia
interinstitucional y social. Pero, las entidades gubernamentales involucradas en
tareas de desarrollo fronterizo, también tienen previsto incorporar a los empresarios locales en los programas y proyectos de desarrollo económico, en la
perspectiva de generar experiencias de economía plural, donde participen el
Estado, las comunidades rurales, las cooperativas o asociaciones productivas y
los empresarios.
39. En la macroregión amazónica se establecieron empresas públicas para promover el desarrollo económico y social, como
la Empresa Boliviana de Almendra (2009), la Empresa Boliviana del Oro (2010) y el Proyecto de Transporte Público Fluvial
(2011). Puede verse ADEMAF, Plan de desarrollo integral de la macroregión amazónica, 2011. (documento preliminar).
35
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3. Los retos fronterizos
Como se ha argumentado antes, el establecimiento de fronteras geopolíticas
tiene raíces históricas signadas por conflictos, invasiones, ocupaciones, colonizaciones, resistencias, gritos libertarios independentistas y arreglos diplomáticos, que dieron lugar a la constitución de comunidades políticas. En este sentido, las fronteras interestatales son construcciones históricas que comprenden
disputas territoriales y tensiones políticas, ideológicas, sociales y culturales,
que influyeron en la demarcación de fronteras conforme con el empuje de las
relaciones de fuerzas y estrategias de apropiación del espacio de sobrevivencia.
Empero, en torno a las fronteras se han conformado regiones socioeconómicas
que traspasan los límites territoriales; lo cual se ha reconocido como proceso
de desterritorialización. En este sentido, las fronteras son escenarios complejos
atravesados por diversos flujos socioeconómicos y culturales que configuran
una realidad particular en relación a las regiones internas de cada país, toda vez
que los habitantes y sus autoridades locales no sólo viven en función de lo que
ocurre en el país al que pertenecen, sino también en relación a lo que sucede al
otro lado de la frontera.
En la actualidad, las fronteras se consideran como espacios de importancia
para los gobiernos de países colindantes, en la medida que los problemas fronterizos se han incrementado con motivo de la globalización económica, la revolución de tecnologías de información y comunicación, y el hilvanamiento de
redes socioculturales que conectan a los cibernautas de diferentes puntos del
mundo. El mundo de hoy en día, vive simultáneamente procesos de integración
económica y exclusión social basados en lógicas de pertenencia nacional, donde
las fronteras constituyen justamente las vallas de segregación entre los conciudadanos y los foráneos considerados como amenaza a la convivencia pacífica de
una determinada comunidad política.
Los espacios fronterizos se tornan más complejos porque los agentes sociales que buscan mejores oportunidades de vida están más informados sobre lo
que ocurre en el otro lado de frontera y el ámbito mundial; lo cual ha originado
por ejemplo nuevas oleadas de migración desde los países del Tercer Mundo hacia las naciones desarrolladas, así como la transnacionalización del crimen organizado que se instala en las fronteras. Y esto, hace que los gobiernos planteen
políticas para afrontar la problemática fronteriza, como el desarrollo regional, el
intercambio comercial, la situación laboral, los servicios básicos, la contaminación ambiental, así como la migración ilegal, el contrabando, la internación de
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vehículos robados, el narcotráfico, la delincuencia organizada y la trata de personas. Por ejemplo en el norte de Marruecos (país africano), frontera con España y
la Unión Europea, se han impulsado políticas y programas de cooperación para
mejorar las condiciones de bienestar social, con la contribución de instituciones
internacionales como la ONU y el bloque económico de la Unión Europea, con el
propósito principal de levantar un anillo de seguridad en esa región fronteriza,
para detener la corriente migratoria africana hacia los países de la Unión; en el
marco de la política europea de vecindad40 (López, 2008:43). Esta política de reforzamiento de fronteras contra los inmigrantes del Tercer Mundo, también se da
en la frontera Estados Unidos-México; por ejemplo la persecución y deportación
de miles de inmigrantes indocumentados mexicanos.
En las fronteras de países sudamericanos, también se ha incrementado el comercio transfronterizo, la interacción entre ciudades conexas y el intercambio
sociocultural, haciendo que las regiones fronterizas se conviertan en lugares
de atracción para los migrantes del interior de cada país, que buscan nuevas
oportunidades económicas y mejores opciones de vida. De modo que, el asentamiento de inmigrantes –compuesto en su mayoría por personas jóvenes– en las
poblaciones y áreas urbanas fronterizas, influye en la expansión de éstas, donde
aquéllos tratan de encontrar una actividad económica que les permita obtener
ingresos más o menos expectables. Además, los que viven en frontera tienen
ciertas ventajas en la compra de bienes de consumo, en la medida que pueden
comprar en ambos lados de frontera, según la variación del tipo de cambio y
los precios de productos (Correa, 2006). Pero al mismo tiempo, las ciudades
fronterizas se han convertido en espacios de proliferación de actividades ilícitas, poniendo en riesgo la seguridad de las poblaciones de frontera, donde ya
hay muestras de violencia con armas de fuego; por ejemplo los homicidios de
“arreglo de cuentas” entre bandas del narcotráfico. Es más, los narcotraficantes
se abren camino a través sus nexos internacionales para llegar hasta los países
40. Después de la ampliación de la Unión Europea hacia el oriente, la Comisión de la Unión promovió la estrategia
de la Nueva Política Europea de Vecindad, en busca de fortalecer las relaciones de cooperación y control fronterizo
con los países vecinos del entorno, tanto del sur del Mediterráneo como del oriente; se trata de encauzar los
descontentos de las naciones limítrofes mediante la creación de incentivos y programas que permitan extender los
beneficios de la integración hacia las áreas externa de la Unión, en procura de fortalecer la buena gobernabilidad y
estabilidad política de los países vecinos. Puede verse: Comisión Europea, Trabajo en común: la Política Europea de
Vecindad, Comunidades Europeas, Bélgica, 2006. Asimismo, la Comisión Europea ha promovido desde 1996 –en el
marco de la diplomacia externa de la Unión– el Encuentro Asia- Europa, con el propósito de crear mecanismos de
diálogo interregional entre dos bloques económicos (Asia del Este y Europa), viendo la importancia del desarrollo
económico de países asiáticos. Véase a Manuel Rocha, “La política interregional de la Unión Europea en el encuentro
Asia-Europa (ASEM)”, Estudios Fronterizos, Vol. 9, No. 17, enero-junio de 2008, Mexicali-México, pp. 9-42.
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de ultramar, como Europa y Estados Unidos. Pero también está la amenaza de
grupos irregulares vinculados al tráfico de drogas y armas de fuego, como la
guerrilla en las fronteras colombianas.
Asimismo, la situación fronteriza boliviana se vuelve cada más compleja,
por una parte se generan posibilidades de desarrollo socioeconómico, pero por
otra, se incrementan las actividades ilícitas. En Bolivia, las ciudades fronterizas
se conformaron en función de la actividad comercial principalmente, donde los
inmigrantes del interior –sobre todo del occidente, kollas41– se han establecido
en las regiones fronterizas del sur inicialmente, luego en el oriente y noreste
del país, dedicándose al comercio informal. De hecho, los kollas están prácticamente en todas las poblaciones y ciudades fronterizas, moviendo el comercio
transfronterizo, internando y sacando mercadería, y en buena parte mediante
contrabando. De manera que, en las fronteras hay una dinámica socioeconómica generada por el comercio y transporte, así como por el entorno agropecuario,
forestal y minero; por ejemplo, en el noreste boliviano la actividad agroforestal
(castaña) y la extracción de oro aluvial son parte importante de la economía
regional.
Pero las poblaciones y ciudades fronterizas del país, también se han convertido en lugares favorables para el embate de actividades ilícitas; por ejemplo el
narcotráfico que transita por las fronteras con Perú y Brasil, así como el contrabando de recursos naturales (madera y oro), combustible subvencionado por el
Estado y alimentos hacia Brasil y Perú. En la frontera con Chile, se da la internación de mercaderías y vehículos usados, de contrabando. En consecuencia,
frente a la dilatada frontera y el incremento de los ilícitos, las acciones gubernamentales de control no son suficientes para erradicar los ilícitos.
En otras palabras, los desafíos fronterizos tanto para los gobiernos como
para los habitantes, se enmarcan en dos ámbitos de actividades: a) el ámbito
legal de producción de condiciones de bienestar social y desarrollo regional,
y b) el ámbito de lo ilícito y clandestino que pone en riesgo la convivencia
humana transfronteriza. En el primer ámbito, las personas desarrollan sus
tareas cotidianas conforme con las normativas vigentes en ambos lados de
frontera, en el desenvolvimiento de la producción, el comercio, los servicios,
las finanzas, la educación y el movimiento poblacional; en lo posible, tratan
41. Kolla es un término con que se reconoce a las personas que proceden del occidente boliviano, sobre todo aymaras
y quechuas del altiplano, departamento de Oruro y partes de los departamentos de La Paz, Potosí, Cochabamba y
Chuquisaca, en contraposición de los habitantes de tierras bajas orientales denominados como cambas.
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de ajustarse a lo que mandan las leyes. En cambio, en el segundo ámbito, la
gente aprovecha las oportunidades que ofrece la situación fronteriza de manera clandestina y violenta, quebrando las normas; se trata de sacar grandes
ganancias económicas con poco esfuerzo y en corto tiempo, para lo cual incluso se sacrifican vidas humanas. Por tanto, es muy compleja la situación fronteriza para promover el desarrollo regional a partir de la implementación de
políticas gubernamentales, porque en la medida que una población o ciudad
fronteriza mejora las condiciones de bienestar social, pronto surgen las actividades delincuenciales; y peor en aquellos lugares donde la presencia estatal
es escasa y débil.
En consecuencia, es necesario implementar políticas públicas de desarrollo económico y social en las regiones fronterizas, pero también es primordial
fortalecer la presencia de entidades estatales en la frontera, en términos de
prevención y control, para evitar la proliferación de bandas del crimen organizado transnacional. En la medida que las instituciones públicas se involucren
con mayor fuerza en tareas de desarrollo y control fronterizo, los habitantes
tratarán de formalizar sus actividades económicas. Lo contrario significa dejar los espacios fronterizos y a los ciudadanos honestos a merced del dominio
económico y social –si es que no político– de los contrabandistas y las bandas
de narcotraficantes y delincuentes que parecen adueñarse de las ciudades de
frontera, como está ocurriendo en las urbes fronterizas del norte mexicano.
Es decir, hoy más que antes, las fronteras necesitan ser tomadas en cuenta
y atendidas con prioridad por las instituciones estatales, toda vez que la globalización económica que empeora las asimetrías entre países, las redes socioculturales y el crimen organizado transnacional, convierten a las fronteras en
espacios muy vulnerables. Es más, en la actualidad, las posibilidades de desarrollo de un país dependen no sólo de lo que se haga en las regiones internas de
la nación, sino también de la situación de sus fronteras. La lógica del desarrollo
socioeconómico y territorial parece haber cambiado, ya no es tanto desde el
centro hacia las periferias, sino desde éstas hacia lo interno, dado que hoy en
día se está dando un proceso de descentramiento en los diferentes niveles de
la sociedad, en tanto que las redes socioeconómicas y culturales se extienden a
través de muchos puntos de articulación, donde cada punto de enlace tiene su
importancia. Y justamente, las fronteras constituyen esos nodos de conexión y
separación, de flexibilidad y rigidez, y de expansión y restricción, que finalmente determinan la situación fronteriza.
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Conclusiones
La cuestión de las fronteras ha dado lugar a abordajes teórico conceptuales
disímiles, que van desde el establecimiento histórico de las divisiones geopolíticas hasta las dinámicas socioeconómicas de trascendencia internacional,
pasando por las posibilidades de expansión y contracción de las fronteras, la
conformación de ciudades, el desarrollo económico regional, la configuración
de redes socioculturales, los vínculos del crimen organizado transnacional,
entre otros. Las fronteras han sido motivo de realización de muchos estudios,
sobre todo en relación a la frontera México-Estados Unidos y las fronteras internas y externas de la Unión Europea. Por lo general, esos estudios consideran
la cuestión fronteriza en términos de áreas de influencia que van más allá de
línea divisoria; incluso algunos trabajos plantean que se estaría configurando
identidades culturales transfronterizas, en particular en las ciudades conexas
o gemelas. También se ha argumentado que con motivo del proceso de globalización económica y sociocultural, las fronteras geopolíticas estarían perdiendo
sentido, en tanto que para las fuerzas económicas y financieras transnacionales
casi ya no cuentan las fronteras.
No obstante, por el mismo hecho de trascendencias socioeconómicas, políticas y culturales, la problemática fronteriza adquiere importancia para los gobiernos y los ciudadanos, toda vez que por el aumento de asimetrías entre países
se han producido nuevas oleadas de migración demográfica desde las naciones
empobrecidas hacia las desarrolladas, ocasionando expectativas de éxodo en las
primeras y preocupación en las segundas, porque los pobladores de los lugares
de acogida se sienten invadidos por los foráneos. Además, las percepciones de
desconfianza y rechazo por parte de las autoridades gubernamentales y los habitantes respecto a los inmigrantes del Tercer Mundo, han hecho que se refuercen
las fronteras. De igual forma, el crecimiento y la expansión del narcotráfico, el
tráfico de armas, la delincuencia, el terrorismo y el crimen organizado transnacionales, han creado inquietud y temor casi en todas las sociedades y gobiernos
del mundo. En consecuencia, pronto se implantaron políticas estatales de control de las fronteras, particularmente en los países desarrollados como Estados
Unidos en su frontera con México y la Unión Europea en el sureste del cordón
externo de la Unión, donde el objetivo principal es detener la avalancha de inmigrantes indocumentados y clandestinos procedentes del hemisferio Sur; incluso
se han levantado muros metálicos, por ejemplo en la línea que divide a las ciudades gemelas de Tijuana (México) y San Diego (Estados Unidos).
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Asimismo, la situación fronteriza de los países sudamericanos se ha complicado como efecto del incremento de actividades ilícitas como el contrabando
de mercaderías, el narcotráfico, el tráfico de armas de fuego, la explotación de
recursos naturales, la delincuencia, el comercio de vehículos robados y la incursión de grupos de guerrilla; por ejemplo en las fronteras colombianas y peruanas, sobre todo. Las fronteras se han convertido en lugares propicios para la perpetración de hechos delictivos y el refugio de bandas delincuenciales. De hecho,
en las ciudades fronterizas ya se cometen los homicidios de ajuste de cuentas
entre grupos de narcotraficantes. De manera que, los gobiernos han empezado
a implementar algunas políticas de seguridad fronteriza, como Colombia, que
cuenta con una ley de fronteras desde 1995; en Venezuela, la Asamblea Nacional también decretó una ley orgánica de fronteras el año 2009; Argentina también tiene una ley de desarrollo de zonas fronterizas desde 1970, aunque más
orientada a la promoción de programas de desarrollo. Empero, la preocupación
fronteriza de los gobiernos se relaciona particularmente con los problemas del
narcotráfico, tráfico de armas y contrabando; por ejemplo la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, recientemente planteó efectuar una lucha permanente contra el narcotráfico, a partir del reforzamiento del control fronterizo.
En esta misma orientación, en Bolivia –después de décadas de abandono de
sus fronteras– se está implementando una política de Estado sobre las fronteras, conforme con los preceptos de la vigente Constitución Política de Estado,
aprobada mediante referendo el año 2009, durante la gestión del gobierno de
Evo Morales. Así, en el primer año de la gestión (2010-2015) del presidente
Morales se creó por Decreto Supremo (junio de 2010) la Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), con el objetivo
de promover planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social
en las regiones fronterizas del país. Además, esta entidad gubernamental fue
reforzada en sus atribuciones y funciones con la promulgación de la Ley de Desarrollo y Seguridad de las Fronteras (abril de 2011), para que se convierta en
una instancia de articulación interinstitucional para la concreción de programas y proyectos de desarrollo socioeconómico y de seguridad fronteriza, en la
perspectiva de mejorar las condiciones de vida y reducir las actividades ilícitas
en las regiones de frontera.
De manera que, la ADEMAF está trabajando en los municipios fronterizos
y macroregiones en coordinación con las gobernaciones departamentales, los
gobiernos municipales y las organizaciones sociales, posibilitando la ejecución
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de proyectos productivos y de vías de comunicación, así como la realización
de operativos de control fronterizo. En la Bolivia de hoy, ya no se puede decir
que sus fronteras estén olvidadas y abandonadas, porque se ha dado un reconocimiento y reapropiación estatal de los espacios socio-territoriales fronterizos. Ahora las fronteras son importantes para el Estado Plurinacional, aunque
la sociedad civil en su mayoría todavía sigue con la visión centrada en el eje
socioeconómico conformado por las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y
Santa Cruz. Vale decir, es posible también construir el desarrollo del país desde
sus fronteras.
Finalmente, las fronteras entre comunidades políticas permanecen vigentes
a pesar del empuje de las fuerzas del proceso de globalización. Es más, la desterritorialización de límites físicos internacionales han hecho que las fronteras
adquieran mayor importancia y que los controles fronterizos se refuercen, porque la transcendencia de flujos económicos, redes socioculturales y vínculos
delictivos influye notablemente sobre la definición de una determinada situación fronteriza. Además, por la misma dinámica transfronteriza, las poblaciones
y ciudades de frontera se han convertido en lugares de inversión económica y
movimiento comercial, pero también en espacios de refugio de narcotraficantes
y bandas del crimen organizado; y este último se agrava cuando la presencia
estatal es escasa y débil. Dicho en otros términos, las fronteras se tornaron más
complejas, porque no son sólo líneas de división internacional, sino también
escenarios de configuración de redes socioeconómicas y culturales que unen
ambos lados de frontera.
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II.
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Fronterizos:
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FRONTERA BOLIVIA CON BRASIL, NUEVOS
ESQUEMAS FRONTERIZOS EN EL MARCO DE
LA INTEGRACIÓN CONTINENTAL Y NACIONAL
El ejemplo de Pando
Laetitia Perrier Bruslé*
Car les frontières, lieux de mémoire, sont du Temps inscrit dans l’Espace, ou, mieux, des temps
inscrits dans des spaces.
Porque las fronteras, como lugares conmemorativos, son el Tiempo inscrito en el espacio, o,
mejor dicho, las épocas inscritas en los espacios.
Foucher 1991
Resumen
En Bolivia, las fronteras orientales con Brasil siempre tuvieron una posición
paradójica: pertenecieron al espacio ideal de Bolivia pero no fueron ocupadas
por el Estado; aunque sirvió para la construcción del espacio imaginario de
la nación. En el norte amazónico, el auge del caucho hizo que Bolivia pierda
191.000 km² de territorio a favor de Brasil, en 1903. Esa historia dejó en la
memoria colectiva boliviana la idea de que la frontera norte tenía que ser fortalecida y defendida; porque esa frontera no ha sido una barrera sino un puente.
Sin embargo, a principios de los años noventa, con motivo de apertura de la carretera a Cobija se da la oleada de migración desde el Occidente hacia el Noreste
del país, cambiando el contexto fronterizo, porque los migrantes infunden sentimientos nacionalistas en procura de establecer barreras capaces de garantizar
la soberanía del país. Paralelamente, el contexto institucional cambió de manera compleja, donde las elites locales tratan de mantener su poder acogiéndose
en las autonomías departamentales, pero al mismo tiempo la elección de Evo
Morales significó el regreso de un Estado fuerte que busca sentar la soberanía
territorial en las fronteras, afectando justamente a esos poderes locales. Así, en
función del juego de los actores, el ambiente de frontera cambia totalmente: el
puente puede volverse barrera.
* Doctora en Geografía, docente en la Universidad Nancy II e Investigadora del Instituto de Investigación para el
Desarrollo (IRD), laboratorio PRODIG. Correo electrónico: [email protected]
47
I.
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Palabras clave: frontera, Bolivia, Pando, Estado, integración, migración-asentamiento.
Introducción
La frontera de Bolivia con Brasil se ubica en la parte central del continente,
en una zona donde las densidades humanas siempre han sido bajas porque la
sociedad colonial no llegó a ocupar esos espacios alejados de los centros de
poder. A nivel de Bolivia, esa frontera de más de 3.400 kilómetros está ubicada
en la parte oriental del país, en la zona que siempre estuvo menos ligada al núcleo nacional boliviano. El alto nivel de desvinculación territorial hace de este
espacio fronterizo una zona de margen dentro del territorio nacional. Pero las
cosas cambian rápidamente: la construcción de carreteras, la migración, la integración continental son motores de dinámicas territoriales nuevas. Poco a poco
los esquemas de desarrollo se inscriben en nuevas escalas y nuevos territorios,
nacional y mundial.
Es sabido que todas las fronteras tienen la misma ambivalencia de constituir
al mismo tiempo una separación y una unión entre dos espacios vecinos. Charles Malamoud, a propósito de las fronteras de los reinos de la India, nos hace recodar este punto: “En sánscrito una de las palabras para frontera es sima, lo que
según una traducción literal significa surco. El libro del Nirukta nos enseña que
sima proviene de la raíz siv que significa coser. La frontera en ese sentido es la
costura entre dos desas, dos países o posesiones”. (Malamoud, 2000: 1159). Eso
significa que al contrario de la interpretación común de la frontera, ese límite no
crea solamente una separación entre dos países, sino también una vinculación.
La frontera de Bolivia con Brasil es un ejemplo paradigmático de esa ambivalencia. En función de la escala en la que la miramos la frontera puede ser un
puente o una barrera: a nivel nacional, por ejemplo, la frontera Bolivia-Brasil,
desde la época republicana fue concebida como una barrera necesaria para cerrar el territorio al Este. Por lo tanto en la escala local, el aislamiento de los pueblos fronterizos obligó a sus habitantes de los dos lados a intercambiar lo poco
que tenían para sobrevivir. A ese nivel la frontera era más bien un puente que
favorecía el comercio ilegal entre los dos países. Si bien las escalas espaciales
son importantes para entender el polimorfismo de la frontera, también hay que
tomar en cuenta el contexto temporal. La función de la frontera y su representación varían en función de los paradigmas geopolíticos que son versátiles en
el tiempo. Después de la guerra del Chaco, se impone la idea que Bolivia, en el
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corazón de América del Sur, tiene que ser un país de contactos y no de antagonismos para sobrevivir como nación (Ostria Gutierrez, 1946). Para cumplir con
este papel de país de contactos las fronteras deben abrirse. Pero en otras épocas
de la historia de Bolivia, el paradigma principal es el de la fortaleza sitiada. Las
fronteras son las primeras barreras y líneas protección del macizo andino y deben ser herméticamente cerradas (Mendoza, 1935).
En este texto vamos a presentar la ambivalencia de la frontera e intentar
demostrar que la oposición tradicional y sencilla entre una frontera barrera a
nivel nacional y una frontera puente a nivel local se complejizó mucho en las
últimas décadas. No solamente se complejizó la alternativa binaria entre apertura y cierre, sino también el balance histórico entre el reto de la integración y
el del enclaustramiento. Otra alternativa que surgió es la integración defensiva.
Vamos a reflexionar sobre esas evoluciones partiendo del caso de la frontera
Bolivia-Brasil del departamento del Pando. Es el departamento más pequeño
de Bolivia y tiene la densidad poblacional más baja. Recién en 1992 se vinculó
físicamente con el resto del país. Desde esta fecha, se fueron dando cambios
en la organización social, política y económica de la zona, sobre todo porque la
carretera abrió las compuertas de la inmigración interna. Las recomposiciones
espaciales y fronterizas son rápidas y permiten dar cuenta de las evoluciones
del concepto de frontera. Primero habría que presentar el contexto general en
torno a las fronteras en Bolivia, después mostrar como históricamente esa zona
fronteriza fue un puente entre los países vecinos, y al final reflexionar sobre las
reconfiguraciones de la frontera en el contexto actual1.
Las fronteras de Bolivia: entre el descuido y la integración simbólica
Roberto Aguilar, ministro de educación del gobierno boliviano, visitó en 2008
una escuela en una localidad alejada de la zona fronteriza de Bolivia con Chile. Era
la localidad de Cosapa Chico en el municipio de Charaña. El ministro quedó conmovido con la declamación de una niña quien le dijo: “en esas estepas frías, nosotros
somos la patria”. La localidad era pobre y los siete estudiantes del sector no tenían
nada como material pedagógico para trabajar. En esa ocasión el ministro resolvió
armar un proyecto de “paquetes patrióticos” para que cada escuela de Bolivia tenga
una bandera boliviana, un escudo, los símbolos patrios y un paquete de mapas. La
distribución empezó en abril 2011. Los paquetes patrióticos llegaron prioritariamente a las unidades educativas de los pueblos fronterizos del país.
1. Las fuentes utilizadas para desarrollar nuestra reflexión vienen de encuestas de campo hechas en 2003 y 2011.
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De esa anécdota podemos destacar dos hechos importantes. El primero es
que, a pesar de estar sin material geográfico ni mapas modernos, los habitantes
de los pueblos fronterizos saben desde niños que tienen una misión que cumplir: la de guardar y proteger las fronteras porque es la condición para asegurar
la integridad del territorio boliviano. El segundo hecho es que dentro de todas
las formas de medir la pobreza extrema en los pueblos fronterizos, la ausencia
o el quiebre de las instituciones públicas del estado es una de las más evidentes.
El descuido de las unidades educativas es un ejemplo entre otros. La coexistencia de estos dos rasgos, abandono por una parte e importancia simbólica por
otra parte, da a las zonas fronterizas de Bolivia una complejidad que debemos
tener en mente. Esa paradoja es tan importante que se enraíza en una historia
desde hace mucho tiempo.
La incapacidad del Estado de proyectarse hacia sus fronteras
La incapacidad del Estado boliviano de proyectarse hacia sus fronteras no
es algo nuevo. Cuando se funda la República de Bolivia en 1825, hereda una
organización territorial dual en la cual los espacios de márgenes y de fronteras
se oponían a los del centro. Los primeros eran desconocidos o poco vinculados a los centros de poder. En la Audiencia de Charcas, los márgenes orientales
siempre fueron de poco interés para la sociedad colonial. Toda la riqueza del
Alto Perú se concentraba en el Altiplano y las vías de exportación principales y
autorizadas pasaban por el Pacífico. Es la razón por la cual los espacios orientales no fueron ocupados y que los reyes españoles permitieron a los misioneros
asentarse en esa zona. Esta situación empezó con la fundación de la primera
Audiencia de Charcas en 1559 que tenía como centro la cuidad de Charcas (Chuquisaca) cerca de las minas de Potosí. La reducción progresiva de la extensión
de la Audiencia de Charcas muestra la incapacidad de los poderes coloniales,
ubicados en el Altiplano, de controlar y apropiarse de los márgenes orientales.
Dos mapas del fin del Siglo XVII y del Siglo XVIII demuestran claramente la diferencia de ocupación espacial entre los Andes y el Oriente. En la parte oriental
la toponimia desaparece lo que demuestra no solamente una débil ocupación
de estos espacios pero también un alto nivel de desconocimiento. En el mapa
de Guillaume Sanson podemos notar el desplazamiento de la ciudad de Santa
Cruz de la Sierra hacia el occidente (Sanson, 1668). En el mapa de Nicolás de
Fer se nota que el “país de las Amazonas” pertenece a las tribus salvajes y no a
la sociedad colonial (De Fer, 1719).
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Fronterizos:
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Con la creación de la república las cosas no cambiaron mucho. El famoso
mapa Linares de 1859, que lleva el nombre del presidente quien lo hizo diseñar,
enseña al mismo tiempo la hipertrofia de los espacios fronterizos del Este y el
alto nivel de desconocimiento de los espacios orientales. En varios lugares, los
topónimos se sobreponen sobre regiones desconocidas: el territorio Otuquis y
las extensiones desérticas del Chaco. Sobre un brazo del Pilcomayo está escrito
“probable brazo de que hablan Patiño y otros viajeros” y más abajo “Segundo
brazo supuesto del Pilcomayo”. El colmo de la ignorancia cartográfica está en
el norte, donde el cartógrafo puso el escudo nacional boliviano sobre las regiones totalmente desconocidas del Norte. Todos los historiadores insisten en este
alto nivel de desconocimiento. “Aún en 1859 - año de la publicación del primer
mapa de la Bolivia Republicana, era evidente que existían grandes territorios
desconocidos total o parcialmente para la sociedad republicana”. (Garcia Jordan, 2001: 255), ver también (Roux, 1997; 1996).
Lo que muestra el mapa Linares es la dualidad del territorio boliviano entre el macizo andino y las tierras de agregación. El concepto de dualidad del
territorio es central en el pensamiento geopolítico boliviano desde el Siglo XX.
Jaime Mendoza (1925, reedición en 1978) en su obra El factor geográfico en la
nacionalidad boliviana de 1925, explica que la esencia de la nación queda en el
macizo andino. El autor usa la distinción entre los márgenes y el macizo andino
para aminorar las enormes segregaciones de que ha sido víctima el país. Dice
que las tierras perdidas “no constituían una parte esencial para la nación boliviana”. (Mendoza, 1978) Después de la guerra del Chaco, que concluyó con las
últimas pérdidas territoriales de Bolivia, Ostria Gutierrez (1946) persiste en la
idea que la verdadera Bolivia queda en los Andes. Es la razón por la cual ningún
ejército foráneo consiguió ocupar el Altiplano boliviano en toda su historia. El
autor evoca dos ejemplos: la difícil penetración de las armadas libertadoras entre 1810-1817 que vinieron de Buenos Aires y la imposibilidad para el ejército
peruano de Agustín Gamarra de tomar el altiplano en 1841 (Ostria Gutierrez,
1946; 353). Esta representación del territorio conduce a hacer de los márgenes
de Bolivia zonas tampones o de amortiguadora entre el núcleo central y los vecinos amenazadores de Bolivia (Fifer, 1976: 398).
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EL MAPA LINARES, TERRITORIO IMAGINARIO DE LA NACIÓN BOLIVIANA
Mapa simplificada del Mapa Linares (1859), diseñada a partir del mapa original - Escala inicial 1/1 833 000
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Integración simbólica y papel de las fronteras en la construcción del
territorio
Lo paradójico es que esa reconstrucción intelectual del territorio que
permite justificar las pérdidas territoriales, coexiste con una representación
popular de las fronteras totalmente opuesta. Ella fue promovida en el seno
de las instituciones públicas de educación (mediante las escuelas y el ejército nacional quien provee una formación básica a los reclutas). En esa representación las fronteras son concebidas como zonas que necesitan una atención especial. Después de tantas pérdidas territoriales, las fronteras tienen
que ser barreras herméticas para cerrar el territorio y protegerlo. ¿Cómo no
podría ser de otra manera cuando todos los libros escolares se abren sobre
el mapa de los territorios perdidos, convenciendo a los bolivianos, desde
niños que las fronteras tienen sus debilidades y que nada en la geografía del
país está seguro?
Si el territorio y las fronteras son utilizados, como en otros países de América del Sur, para fortalecer y dar una identidad a la nación, las funciones de
la frontera van más allá en Bolivia. En cierto modo, el país pidió más a sus
fronteras. No solamente tienen que definir la nación, sino que permitir que
el país siga existiendo. En un país que perdió en el primer siglo de su vida
independiente más de la mitad de su territorio, ese poder de las fronteras es
primordial. Lo paradójico es que esas fronteras demostraron sus debilidades
durante toda la historia de Bolivia (siempre se han retirado) cuando su papel
era el de asegurar la permanencia de Bolivia. Todo el pensamiento geopolítico
de Bolivia, que se transmite a los niños, radica en el axioma que dice que Bolivia seguirá existiendo mientras tenga un territorio. El problema es que, desde
su nacimiento, todo era dudoso en Bolivia: la legitimidad de su creación, la
existencia de su nación y sobre todo su porvenir. Había solamente una cosa
que no era dudosa: su existencia en el tiempo presente. El territorio boliviano
es prueba de esta realidad y esto da una materialidad al país. Esa idea es el
cimiento del pensamiento geopolítico boliviano y el principio de la construcción ideal del país. Todas las dudas que existen sobre Bolivia desaparecen con
la materialidad del territorio. Es así que las fronteras, que dan al territorio
su materialidad, siempre sirvieron de garantes de la permanencia de Bolivia.
Por esta razón son zonas que necesitan una atención especial por parte de los
ciudadanos bolivianos.
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1. La frontera Bolivia-Brasil, un puente entre dos países
Localmente, estas reflexiones sobre el papel de la frontera en el destino del
país siempre tuvieron pocos efectos, como tuvo poco efecto la representación
de las fronteras barreras, anclada en el imaginario geográfico popular boliviano. Para demostrarlo, vamos a orientar nuestra reflexión a una escala local. La
parte norte de la frontera de Bolivia con Brasil, es decir la zona de separación
y contacto entre el departamento de Pando y el estado del Acre, puede servir
de ejemplo. Esta zona, fue un puente entre los dos países. Los rasgos culturales,
sociológicos e históricos siguen siendo determinados por el alto nivel de intercambio entre Brasil y Bolivia. La ausencia del Estado, la desvinculación física
con el centro del país hicieron imprescindible este intercambio para asegurar la
sobrevivencia de los pueblos de frontera.
El calificativo de frontera no se refiere solamente a una situación geográfica, sino que describe un espacio transicional de unión de dos espacios
simbólicos, el conquistado poblado de personas civilizadas y el espacio no
sometido que representa la no-socialización. Los pueblos de fronteras son
en consecuencia “dispositivos de civilización reales y simbólicos de reificación”. (Boccara, 2005). Esos pueblos llevan el proyecto de conquista imperial y después nacional. Esta situación tiene dos consecuencias. Primero, al
contrario de los espacios indígenas, los pueblos de frontera no pueden vivir
desconectados, aprovechando solamente los productos locales. Están, por
las condiciones de su creación, en estado permanente de carencia. Segundo,
los pueblos de frontera de ambos lados comparten un mismo proyecto “civilizador”, lo que facilita el intercambio, la comunicación y el apoyo histórico
entre ellos.
En Pando, este contexto cambió mucho cuando empezó la migración interna de gente del Occidente (en los años noventa). Pero la memoria de una
frontera puente sigue siendo fuerte. Algunos rasgos de la región se explican
por esa historia: la autonomía, el intercambio informal y un campo cultural
mestizo.
La autonomía de un margen aislado
La historia de los pueblos fronterizos entre Bolivia y Brasil es la historia
de una imposible integración al resto del país. Eso justifica el alto sentimiento de autonomía de los habitantes y sobre todo de las elites locales. La ausencia de las instituciones del estado, o su carencia en el mejor de los casos, dio
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más libertad y poder a los responsables políticos locales. La verdad es que,
en este contexto de ausencia de poder institucional, se constituyó otro tipo
de poder, asentado no sobre una legitimidad política sino sobre un poder
económico. Así se conformó una elite local que construyó su poder sobre la
ausencia del Estado. Esta elite sigue teniendo un rol clave en la sociedad de
frontera. Su autonomía era la base de su poder y la defendió vigorosamente.
El grado alto de ilegalidad en la zona es una herencia de esta elite. Es tan
fuerte la tradición de vivir transgrediendo las leyes, a tal punto que se han
convertido en un habitus fronterizo, en el sentido que da Bourdieu a este
término. Un rasgo que estructura la sociedad, “como un conjunto interior y
estable de disposiciones intelectuales, comportamentales y morales” (Lévy
et Lussault, 2003: 442), más allá de una costumbre algo de “potentemente
generador” (Bourdieu, 1980: 134).
Tenemos que subrayar un hecho sorprendente. Esta fuerte autonomía a
nivel local coexiste con una integración simbólica fuerte al espacio ideal.
Cualquier visitante que descubre la ciudad de Cobija por primera vez se da
cuenta inmediatamente de la importancia para sus habitantes del papel de
la ciudad en la historia nacional. Cobija fue la defensora de la bolivianidad
en estas tierras alejadas y amenazadas. Esto empieza con el nombre mismo
de la ciudad. Fue bautizada con el nombre del único puerto boliviano perdido durante la guerra del Pacifico, como si la ciudad amazónica tuviera el
papel de curar las heridas nacionales ligadas a la pérdida del mar. El nombre del departamento, herencia de José Manuel Pando, presidente boliviano
(1899-1904) y uno de los exploradores del Noreste boliviano. Él intentó,
entre otras cosas, deshacer el sistema inicuo del enganche y luchó para imponer la ley nacional a las elites locales, los industriales de la goma. En 1990,
Chelio Pizarro publicó la segunda edición de su libro en defensa del estatus
de capital departamental de Cobija, a pesar de las reivindicaciones de Riberalta. Su argumento principal es que Cobija defendió durante la guerra del
Acre el territorio nacional. En la tapa de su libro, hay la ilustración de un
siringuero humilde que coloca el mástil de la bandera boliviana en el suelo
pandino (Luna-Pizarro, 1990).
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TAPA DE LIBRO: LA AFIRMACIÓN DEL HECHO NACIONAL EN LA FRONTERA
Portada del libro La capital de Pando, de Chelio Luna Pizarro Crespo, 1990.
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Lo más sorprendente es que la tradición de autonomía no entra en conflicto
con el fuerte patriotismo de los pueblos pandinos de fronteras.
La importancia del intercambio comercial ilegal
“El comercio sigue la bandera” (Ancel, 1938: 102). Esta sentencia de uno
de los primeros geógrafos franceses que escribieron sobre las fronteras, no se
aplica para nada en el caso de la frontera de Bolivia con Brasil. Si bien en el
viejo continente y durante la colonización de los imperios coloniales en África,
el esquema general era la ocupación militar y después el aprovechamiento económico por parte de los comerciantes, es lo contrario que ocurrió en el caso de
la frontera de Bolivia con Brasil. La construcción del hecho fronterizo empezó
con el intercambio comercial. En estos pueblos de frontera, para sobrevivir era
necesario intercambiar. Hasta hoy día el nivel de especialización en el comercio
de los pueblos fronterizos sigue siendo fuerte. En Cobija la parte de la población
económicamente activa que se dedica al comercio alcanza el 16%, lo que representa el doble de la tasa a nivel nacional. Si tomamos en cuenta todos los municipios del Oriente boliviano, los que tienen el más alto nivel de concentración de
la población económicamente activa en el comercio, son varios municipios de la
frontera de Bolivia con Brasil.
CUADRO 1: MUNICIPIOS Y POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA
MUNICIPIO
POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE
ACTIVA
PORCENTAJE DE LA PEA EN EL
COMERCIO
Puerto Quijarro
4.813
Guayaramerín
13.495
17,5%
Puerto Suárez
6.793
15,9%
Cobija
Total Bolivia
28,8%
8.555
15,4%
6.001.470
8,06%
Fuente: Censo 2001, INE.
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MAPA 1: POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE
ACTIVA QUE SE DEDICA AL COMERCIO EN
LOS MUNICIPIOS ORIENTALES, EL PESO
DE LAS CIUDADES DE FRONTERA
(CENSO 2001)
Laetitia Perrier Bruslé 2004 - fait avec Philcarto, données du PNUD Bolivie
Durante mucho tiempo este alto nivel de comercio de los pueblos de frontera
era ilegal, porque los reyes españoles impidieron el intercambio entre los dos
imperios. Cuando llegaron los Jesuitas a las tierras del Oriente, aprovecharon
de sus lazos con la parte altiplánica para desarrollar el contrabando de la plata de Potosí. “Aunque los intercambios comerciales eran prohibidos entre las
dos colonias, representaban la piedra angular del funcionamiento de la frontera. En 1740 los Portugueses llegan hasta la misión de San Rafael de Chiquitos
para proponer relaciones comerciales”. (Vazquez Machicado, 1990: 75). En la
misma época el auditor de Cuiabá, João Gonçalves Pereira, fue amonestado por
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el capitán superior de Sao Paulo porque desarrolló relaciones comerciales con
los españoles (Goes, 1991; Davidson, 1973). En el siglo siguiente, el caucho fue
también un pretexto para desarrollar el comercio ilegal y no registrado entre
los dos lados. En 1915, un informe de la delegación nacional en el territorio de
Colonias del Noroeste subraya la importancia del contrabando y la ausencia del
Estado. El delegado general Carlos Gutiérrez, afirmó: “Impresionado por la falta
de acción de la soberanía y leyes bolivianas y el inmenso contrabando que se
hacía en aquellas fronteras, decidí organizar a la Policía fluvial entre Santa Rosa
y Fortaleza del Abuna”. (Gutiérrez, 1916: 61)
Desde hace tiempo la ausencia del estado justifica ideológicamente el contrabando (el abandono del estado no deja otra posibilidad) y permite al mismo
tiempo la existencia de la actividad ilegal. “En Bolivia toda la mercadería entra
por contrabando. Tenemos que aceptar este hecho y adaptar la ley a esta realidad” me comentaba Felipe Saucedo Gutiérrez, ex prefecto de Pando (entrevista,
4 de abril de 2003). En 2010, el presidente interino de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB), Carlos Villegas, denunció a Cobija como uno de los
tres puntos fronterizos más importante de contrabando de combustibles subvencionado por el Estado boliviano, lo que representa una pérdida de 150 millones de dólares anuales de subvención. Para los contrabandistas, el negocio es
interesante. “En Cobija, por ejemplo, los privados ganan por semana 8.000 bolivianos, 32.000 bolivianos mes”, afirmó Carlos Villegas2. Siempre el contrabando
se justifica por la difícil situación fronteriza de los pueblos. “El contrabando de
hidrocarburos se da porque lamentablemente hay gente que no tiene con qué
vivir” dijo Jaime Ortiz, encargado de la Aduana que vigila la frontera del Puente
Internacional, que conecta a Brasil con Bolivia (Benavides, 2010).
Un espacio mestizo
El último rasgo de la zona que se explica por la memoria de una frontera
puente se refiere al contexto socio-cultural. El alto nivel de intercambio comercial se acompaña de un alto nivel de intercambio cultural y sociológico, en el
sentido que los pueblos de los dos lados de la frontera se mezclan.
En Pando el espacio mestizo se constituyó básicamente durante la época de
la goma. En esa época, antes del tratado de Petrópolis (1903), los limites de
Bolivia quedaban mucho más al norte y la zona supuestamente boliviana era en
realidad mayormente ocupaba por migrantes del noreste brasilero. El descono-
2. Periódico Digital Erbol, 2011, en <www.erbol.com.bo>
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cimiento de la zona hacía difícil de delimitar físicamente las fronteras. De todas
maneras la presencia del Estado boliviano era demasiado débil para cuidar esas
fronteras que sólo existían en los mapas. En 1899, cuando Luis Gálvez en nombre de la “Junta Central revolucionaria del Acre » atacó el puesto aduanero boliviano de Puerto Alonso, había solamente 5 soldados y 5 funcionarios bolivianos
para defenderlo. En esa época, por la difícil definición de la zona, se conformó
un espacio mestizo que sigue existiendo hasta ahora. Los habitantes de los dos
lados participan del mismo sistema económico y territorial. Los brasivianos,
que hablan portugués y viven en el lado boliviano de la frontera son una herencia de esa época; en Pando se estima que existen entre 6.000 y 10.000 (Esteves Gomes, 2001; Paz V., 1999; Revello Alcoreza, 1998). Las estimaciones son
difíciles porque en general los brasivianos es gente indocumentada, humildes
recolectores de castaña. Además el número de brasileros depende del grado de
angustia que genera su presencia. Los militares hablan de la “invasión pacífica”
y ven como muy peligrosa para el espacio nacional la presencia de los “súbditos
de amarillo”; los otros, que conocen mejor la realidad del terreno, avanzan en
número menos impresionante.
El hecho que Pando ha sido la última región a ser vinculada por carretera al
resto del país, hace que el mestizaje continúe siendo fuerte. Los viejos pandinos
hablan bien brasilero. Siempre viajan al otro lado para aprovechar los productos y distracciones que ofrecen las ciudades brasileras (Epitaciolândia, Brasiléia
Placido de Castro, Rio Branco). Los habitantes utilizan también los servicios
públicos de salud del Brasil. En Cobija la ausencia de un sentimiento regionalista fuerte aumenta más la porosidad a la cultura brasilera. “Cobija es una ciudad
joven. No existe tradición, tampoco un sentimiento regionalista. En la época de
su fundación la ciudad era cosmopolita” explicó José Luis Padilla Mejido3.
2. Evolución paradójica de la frontera Bolivia-Brasil
En septiembre de 2008, una marcha de simpatizantes del gobierno es atacada
en el departamento de Pando. Los marchistas se dirigieron a la ciudad de Cobija
para defender la política gubernamental (referéndum constitucional, rechazo
de los estatutos autonómicos, etc.) Pocos kilómetros antes de llegar a la capital
departamental, en Porvenir, fueron atacados con armas de fuego por personas
armadas de la prefectura de Pando. La comisión de investigación mandada por
UNASUR concluyó en una matanza deliberada de parte de los opositores a la
política del gobierno de Morales. Fueron asesinadas 19 personas y hubo más
3. Declaración del ex prefecto de Pando, 5 de julio de 2003.
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de 50 heridos. Las consecuencias de la masacre de Pando, a nivel nacional, fue
grande, en la medida que marcó el fin de las protestas de la Media Luna contra
la política de Evo Morales (Uggla, 2009). Pero estos acontecimientos tuvieron
una resonancia fuerte al nivel local. Fue un dato revelador de la tensión creada
por los cambios de la sociedad de frontera, cambios ligados a su integración nacional. La toma de la sede del INRA por los “cívicos” es considerada por Rafael
Vidal, defensor del pueblo de Cobija, “como el hecho que desencadena el llamado a asamblea de los campesinos y la organización de la marcha”4. En realidad,
la lucha entre los campesinos recién llegados que aprovecharon la política de
distribución de tierras por parte del Estado (mediante el INRA) y los cívicos,
que representan la vieja elite pandina, se jugaba sobre dos escenas: a escala nacional era un enfrentamiento entre las defensores del MAS y los partidarios de
los departamentos autonomistas de la Media Luna; a escala local se confrontaban porque también tenían visiones opuestas del porvenir de la región. La vieja
elite pandina, representada por la prefectura, defendía su autonomía (herencia
de siglos de ausencia del Estado) y su rechazo de la política estatal de utilizar
su región para solucionar los problemas de tierras del país, política sustentada
por la representación de Pando como una región de tierras baldías. Los recién
llegados defendieron las promesas de un mejor porvenir en Pando que en su
departamento de origen, promesas ligadas a la representación de Pando como
un El Dorado en el imaginario popular – “Pando, el porvenir de Bolivia” dice la
canción “Salve oh Patria” de José Aguirre Acha (Aguirre Acha, 1980: 10). La contradicción entre estos dos puntos de vista era tan fuerte que explica en parte la
matanza en Pando. La verdad es que la sociedad local de Pando se acostumbró a
vivir por sí misma de una manera casi autónoma, y con sus propias reglas, porque el Estado boliviano era incapaz de imponer su control en estas periferias.
Desde su fundación, Pando pertenece al espacio ideal boliviano y hasta ahora es
visto por la sociedad boliviana como la tierra prometida.
La fuerza del conflicto permite darse cuenta de las transformaciones sociales, económicas y culturales de Pando. Esas transformaciones influyeron sobre
la representación y la función de la frontera. Al nivel local la frontera puente,
que era un lazo dentro de un espacio mestizo boliviano-brasilero se transformó
en una frontera barrera, punto avanzado de la bolivianidad en tierra de reconquista. Pero esa nueva configuración se acompañó de nuevos papeles asignados
a la frontera a nivel nacional que no son totalmente compatibles con la visión de
una frontera barrera.
4. Comisión UNASUR, para el esclarecimiento de los hechos de Pando 2008, pág. 22.
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Migración y proceso de colonización: otra vez el esquema de la
frontera-barrera
La migración de gente del Occidente empezó con la construcción de la carretera en 1992 y cambió totalmente el rostro de la región. Primero, el número
total de población en Pando aumentó fuertemente. Entre 1992 y 2010 la población se duplicó (de menos de 40.000 habitantes hasta más de 80.000) y las
proyecciones estiman que va a triplicar hasta 2030 (140.000 habitantes).
GRAFICO 1: EVOLUCIÓN DEMOGRÁFICA DEL DEPARTAMENTO DE PANDO
Fuente: Elaboración propia en base de los datos del INE.
En el mismo tiempo la tasa de urbanización aumentó. En 1992 una cuarta
parte de la población vivía en la ciudad de Cobija que totalizaba 10.000 habitantes. En 2010 la tasa de urbanización sobrepasa el 50% y nuevas ciudades se
adhirieron a la lista: Porvenir, Puerto Rico, Filadelfia, etc. Es así que el rostro de
la región cambió: de una zona de baja densidad, con población diseminada en
el espacio rural en razón de la extensión de las actividades rurales (recolección
de los productos del bosque) a una población concentrada en su mayoría en los
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centros urbanos y dedicada al comercio. Esta población de migrantes vino, por
una parte, del departamento vecino de Beni y, por otra, de los departamentos
del Occidente del país.
GRAFICO 2: REPARTICIÓN DE LA POBLACIÓN PANDINA SEGUN DEPARTAMENTO DE
NACIMIENTO (CENSO 2001)
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del INE, censo 2001.
En la provincia Nicolás Suarez, donde queda la capital de Cobija, la parte de
la población de inmigrantes procedentes del Occidente es la más importante,
porque llegan a representar 16% de la población. Esta población andina se concentra en los centros poblados de la frontera: Cobija, Bolpebra, Montevideo (en
el municipio de Santa Rosa de Abuna). Se dedican al comercio, aprovechando
sus vínculos con las redes comerciales informales del Altiplano hasta Iquique
(Chile). Llegan a esas zonas fronterizas con una fuerte conciencia nacionalista.
Sus representaciones de la región están influenciadas por el imaginario popular
boliviano que dice que las fronteras son zonas donde hay que asentar y defender la soberanía nacional. Además no comparten la misma historia con los Brasileros del otro lado, tampoco con los viejos habitantes pandinos. Por estas dos
razones hacen que la frontera sea más hermética. Las relaciones comerciales
con el Brasil son fuertes, el contrabando también, pero el intercambio cultural
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es bajo. En esta selva amazónica, son ellos los centinelas de la bolivianidad, porque como la niña del municipio de Charaña, saben que tienen que representar
y defender la patria.
Nuevas representaciones de la frontera a nivel nacional
Con la llegada de la gente del Occidente el ambiente de frontera cambió profundamente en el sentido de un cierre de la frontera y de un antagonismo más
fuerte entre los pueblos vecinos. Por lo tanto, a nivel nacional las evoluciones
desde 2005 han sido más complejas y no permiten una lectura sencilla.
Por una parte, el primer gobierno de Evo Morales marcó el regreso de un
Estado central poderoso con una real ambición de actuar y ordenar el territorio,
especialmente en las zonas de frontera. Después de una década de gobiernos
neoliberales que impulsaron la gobernanza a nivel local (Ley de participación
popular; creación de los municipios etc.) el cambio de rumbo es fuerte. La creación de la ADEMAF (Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas
Fronterizas) en 2010 es la señal más evidente de la nueva visión territorial
estatal. La Agencia tiene como propósito dar un impulso estatal al desarrollo
de las regiones de fronteras y fiscalizar también estas regiones. La figura del El
Dorado prometido de los márgenes reaparece. Explotación del oro, del hierro
del Mutún y de los hidrocarburiferos en el Beni y Norte La Paz. El propósito no
es solamente impulsar el desarrollo económico en los pueblos de frontera, para
luchar contra la pobreza, sino también asentar la soberanía nacional. La figura
del espacio mestizo tiene que ceder el paso a una frontera barrera, bastión de la
bolivianidad, con el apoyo del gobierno nacional.
Pese a esta postura nacionalista, que utiliza las fronteras para demonstrar
el regreso de un estado poderoso y para aprovechar de la popularidad de los
temas soberanistas (popularidad ligada a la fuerza de las representaciones del
territorio en defensa de la cultura nacional-popular), sigue también el paradigma integracionista. Desde 2005, jamás se desdijo la voluntad del gobierno de
seguir el camino de la integración continental, lo que significa que las fronteras
orientales del país tienen que abrirse. Otra vez resurge la figura del puente, de la
frontera en posición de formar un vínculo entre varios países para asegurar un
mejor porvenir para Bolivia entera. Esta integración es promovida dentro de la
UNASUR, que es una unión defensiva y combatiente contra el peligro del imperialismo norteamericano y el de la globalización. En Pando, el corredor bioceánico que pasa por Brasil y Perú, colinda con el país y lleva una nueva esperanza
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para la región; de alejada de todos podría aprovechar por primera vez su posición central y clave en el continente. Dentro de este esquema de integración
regional, las fronteras pueden abrirse pero solamente a un país amigo, y Brasil
es uno de ellos. El que dijo con la voz de su presidente “Una América del Sur
unida moverá el tablero de poder en el mundo, no en beneficio de uno u otro de
nuestros países, sino en beneficio de todos. Juntos seremos más soberanos”5.
Conclusión
Así la ambivalencia de las fronteras, zona de contacto y solución de continuidad entre dos espacios, tiene su dinamismo propio en la frontera de Bolivia
con Brasil. La historia nos enseña que las dos configuraciones, el puente y la
barrera, pueden coexistir porque se inscriben en varios espacios y se leen en
varias escalas.
Pero el ejemplo de Pando nos indica que de las dos configuraciones se están
inventando en Bolivia, en la frontera con Brasil, una tercera vía entre la frontera
puente y la barrera. La de una frontera que se abre para proporcionar una integración defensiva, donde el encuentro del otro país se sustenta de una visión
común del mundo y del camino hacia la globalización. En esa nueva vía las fronteras son el centro de la construcción de una integración combatiente que tiene
como fin mitigar los efectos negativos de la apertura de los países al espacio
global.
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III.
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LA CONSOLIDACIÓN DE TIERRAS Y
BOSQUES PARA INDÍGENAS Y CAMPESINOS
EN LA AMAZONÍA NORTE BOLIVIANA
Diego Pacheco Balanza*
Resumen
Este documento tiene como objetivo describir y analizar los procesos de los
últimos años que han permitido a los grupos campesinos e indígenas del norte
amazónico boliviano acceder y consolidar recursos de tierra y bosques titulados colectivamente. Tradicionalmente esta región se ha caracterizado por su
economía extractiva de la goma y castaña, pervivencia de estructuras de servidumbre, elites de poder vinculadas a la gran concentración de la tierra, y por ser
una de las más conflictivas del país con relación a disputas por tierra y recursos
forestales. Este documento identifica los múltiples factores que han ayudado a
la consolidación de derechos propietarios por parte de indígenas y campesinas
de una importante cantidad de tierras y bosques a través fundamentalmente
del reconocimiento y titulación de áreas colectivas. Entre ellos se destaca la
complementariedad de estrategias radicales y moderadas de actores campesinos e indígenas, el uso pragmático y estratégico del marco legal, y la influencia
de procesos económicos, políticos y jurídicos.
Palabras clave: indígenas, reforma agraria, tenencia de la tierra, barraqueros.
Introducción
Bolivia comprende un área de 1.098.581 Km2, de la cual el 70% se encuentra
debajo de los 500 msnm, correspondiendo a lo que se conoce como a las tierras bajas y que comprende a los departamentos de Santa Cruz, Beni, y Pando.
Las otras dos regiones del país son el altiplano y los valles. Aproximadamente
el 80% de los bosques se encuentran localizados en las tierras bajas (MDSMA,
* Doctor en Políticas Públicas, investigador y experto en temas de desarrollo rural, gestión territorial y recursos
forestales. Correo electrónico: [email protected]
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1995). En esta área se encuentran asentados aproximadamente 30 grupos indígenas, productores agrícolas pequeños, medianos, y empresas agropecuarias,
asentamientos de colonización, comunidades campesinas del lugar, además de
haberse entregado concesiones forestales y definido áreas protegidas.
La Amazonía boliviana está ubicada en el extremo Norte del país. Limita al
Norte y al Este con la Republica del Brasil y al Oeste con la Republica del Perú.
La superficie total de la región que denominamos como Amazonía norte es de
82.621 Km2, que incluye el departamento de Pando y la provincia Vaca Diez del
departamento del Beni, representando el 5,8% de la superficie del territorio
boliviano1. El clima de la región es tropical húmedo cálido, la altitud varía entre
los 90 y 289 msnm, y los suelos se caracterizan por las planicies y llanuras aluviales (MDSP, 1997).
MAPA 1: LAS TIERRAS BAJAS DE BOLIVIA Y FORMAS DE
PROPIEDAD DE LA TIERRA Y BOSQUES
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del INRA y ABT.
1. La Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) define como Amazonía la totalidad del
departamento de Pando, la provincia Iturralde del departamento de La Paz y las provincias Vaca Díez y Ballivián del
departamento del Beni (Art. 390, CPE).
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En la Amazonía, pequeños agricultores practican actividades agrícolas de tala
y quema, principalmente para la subsistencia, y la ganadería se restringe a un área
muy reducida, pero sin lugar a dudas la actividad más importante de la región es
el aprovechamiento de los recursos forestales no maderables y recientemente los
maderables.
La principal actividad económica en la región fue la explotación de la quinina y
posteriormente la industria de la goma (1870s). La extracción de la goma (oro negro) alcanza sus niveles más importantes hacia fines del siglo XIX abasteciendo la
demanda de mercados europeos y de los Estados Unidos, sin embargo, a partir de
1910 esta actividad disminuye considerablemente con la fuerte caída en el precio
del producto debido a la influencia en el mercado de las plantaciones asiáticas.
La segunda guerra mundial produce un corto ciclo de expansión de la actividad
gomera, luego del cual la castaña comienza a ser el ingreso más importante de la
región, que de actividad complementaria se convierte en actividad principal. Pese
a ello, la goma se continuó explotando hasta la década de los 80 en tanto que los
extractivistas bolivianos aprovecharon de los precios subsidiados aplicados por
el gobierno brasilero a sus siringueros (Pacheco, 1992; Stoian, 2000).
El periodo de la goma en el Acre brasilero y boliviano ha sido resumido de la
siguiente manera: “costó miles de vidas, erigió un costoso teatro de ópera en el
medio de la jungla, redujo decenas de miles de hombres al salvajismo, construyó
una vía de tren soportada sobre esqueletos humanos y causó a la republica de
Bolivia perder un tercio de su patrimonio nacional” (Tambs, 1966).
Los asentamientos en la región para la recolección de la goma se establecen a
principios del siglo XIX a través de la ocupación de las áreas próximas a los ríos
para luego ir avanzando sobre los bosques más profundos, lo cual enfrenta a los
siringueros extractores de goma con las poblaciones locales indígenas2, que se
vieron integradas a las barracas3 o aniquiladas (Heath, 1882; Markham, 1910).
Miles de siringueros venidos de otros lugares del país establecieron su residencia en las barracas en condiciones de trabajo servidumbral o de esclavitud
2. Tales como los Araonas que vivían en la ribera norte del río Madre de Dios, Guarayos que navegaban los ríos Mamoré y
Madre de Dios, mientras que los Cavinas fueron dados como auto-esclavizados en la extracción de goma en las riberas de
los ríos Orton y Manuripi.
3. Pacheco define a las barracas como a las explotaciones gomero-castañeras compuestas por un número variable de
centros de producción, cada centro compuesto por un número de colocaciones, y todos los centros conectados por una
red de caminos o sendas que confluyen en un núcleo principal, tradicionalmente a la orilla del río, donde se encuentra
la casa del administrador y la pulpería. Pablo Pacheco, Integración económica y fragmentación social: el itinerario de las
barracas en la Amazonía boliviana, CEDLA, La Paz, 1992.
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encubierta con formalidades casi legales, basada en el sistema del habilito4
(Fifer, 1970). Es difícil distinguir si los indígenas trabajaron en las barracas
voluntariamente o forzadamente pero se conoce que muchos siringueros Pacahuaras y Movimas fueron secuestrados cuando eran niños y tratados como
mascotas hasta que tuvieron la edad suficiente para trabajar (Evans, 1903).
Otros indígenas fueron trasladados desde regiones más lejanas, por ejemplo
de la Chiquitanía (departamento de Santa Cruz), hacia los establecimientos
gomeros (Heath, 1882).
Bolivia, como otros países de América Latina, confiscó la propiedad de los
recursos naturales del área tropical para el dominio de la nación siguiendo una
conducta que caracteriza a los estados extractores de riqueza (Weingast, 1995).
Luego, la política predominante fue transferir estas áreas en calidad de usufructo
o propiedad absoluta a terceras personas. En la práctica esta política consolida
una estructura de tenencia basada en la gran concentración de los bosques a través de acciones de facto y en menor medida de derechos formales, que se inicia
con la delimitación de los establecimientos gomeros. Pocos grandes barraqueros
monopolizan los recursos forestales del área para la extracción de la goma y luego de la castaña, comercializada principalmente en mercados internacionales. A
principios del siglo XX la Casa Suárez controlaba aproximadamente el 75% de las
áreas forestales (Pacheco, 1992). A partir de la década de los 40 el imperio Suárez
se fragmenta en medianas y pequeñas barracas, y las tierras sobrantes dan lugar
a la formación de las conocidas como comunidades campesinas libres (Stoian,
2000). Estas comunidades estaban formadas por los antiguos siringueros de las
barracas que se componía de poblaciones indígenas de la región y de otros lugares del país, y de población no indígena asentada en el área. Así, las comunidades
campesinas al ser una mezcla de diferentes poblaciones han creado su propia
identidad amazónica.
De este modo, hasta principios del siglo XXI se consolida en la región una estructura latifundiaria que caracterizó la estructura de tenencia de la tierra mas
inequitativa, injusta y conflictiva del país, en la que compiten campesinos, indígenas, barraqueros, ganaderos y madereros por el acceso a los recursos naturales
especialmente de bosques.
4. Pacheco menciona que “El habilito es una especie de crédito usurero que se valúa por el precio de las mercancías
ofertadas en habilito, comprometiendo el retorno de productos primarios por un valor similar al entregado
originalmente; el secreto del cálculo consiste en el encarecimiento del precio de los bienes de consumo ofertados y
la fijación de precios siempre menores al valor de la producción de los bienes demandados” (p. 126). Ibid.
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En el año de 1996 se aprueba en Bolivia la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, también conocida como Ley INRA, que inaugura un proceso de
regularización del derecho propietario a través del saneamiento de la propiedad
agraria5. En general es un proceso que se ha caracterizado por ser altamente burocrático, costoso y lento, y por lo mismo no ha alcanzado los resultados esperados.
Sin embargo, y pese a las características de la región que hacían prever un intenso
conflicto de intereses que a su vez complicaría y prolongaría el saneamiento de
la propiedad agraria a niveles críticos, el saneamiento en la Amazonía boliviana
ha avanzado bastante rápido con relación al promedio nacional6. Esto no quiere
decir que no hubiera existido conflicto (Assies, 2002) pero no en la dimensión en
que se hubiera previsto.
Finalmente, se aprueba la Constitución Política del Estado en el año 2009 que permite consolidar las dinámicas de titulación comunitaria y los avances en los procesos
de autogestión indígena originaria campesina. Asimismo, pone en cuestión el acceso
a tierra y bosques por parte de los tradicionales grupos de poder económico en la
región, aún cuando todavía existe un escenario de incertidumbre con relación a este
tema, creándose un escenario de tensión entre los diversos actores regionales.
En este contexto, este documento analiza los factores que han apoyado a la
consolidación por parte de campesinos e indígenas de una importante cantidad
de tierras y bosques fundamentalmente a través del reconocimiento y titulación
de áreas colectivas. Esto es posible a través del uso por separado de estrategias
radicales y moderadas por parte de los actores indígenas y campesinos, respectivamente, pero complementarias en la práctica, así como del empleo pragmático y
estratégico del marco legal por parte de los campesinos. Sin embargo, los factores
más importantes están relacionados con la influencia de los procesos económicos, políticos y jurídicos sobre la estructura de la tenencia de la tierra. Es la correlación de cambios en el conjunto de estos ámbitos lo que a su vez permite explicar
los cambios en la estructura de tenencia de la tierra.
5. El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) es la entidad responsable de llevar a cabo el saneamiento
de la propiedad agraria, la cual se realiza en tres modalidades: (1) Saneamiento Simple (SAN-SIM) de oficio o a
pedido de parte; (2) Saneamiento Integrado al Catastro (CAT-SAN); y (3) Saneamiento de Tierras Comunitarias
de Origen (SAN-TCO). Mientras que los dos primeros son formas de saneamiento para cualquiera de los tipos de
propiedad definidos en la ley (pequeña propiedad, mediana, propiedad comunaria, mediana propiedad y empresa
agropecuaria), el último es realizado solamente en comunidades indígenas.
6. La superficie objeto de saneamiento comprende 107.474.470 has. A fines del 2003, en un periodo de 7 años
solamente se inició el proceso de saneamiento en 31.690.150 has, de las cuales se titularon 6.756.273 has,
aproximadamente el 6%. MDSP, Plan Nacional de Saneamiento, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación,
La Paz, 2003.
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Este documento se encuentra dividido en cinco partes incluyendo esta introducción. En la segunda parte se presenta la historia larga que da lugar hasta principios del siglo XXI a la conformación en la región de una estructura de tenencia
de la tierra latifundiaria. La tercera parte introduce una descripción de las estrategias de los actores en el marco de la historia corta de la región relacionada con
el saneamiento de la propiedad agraria, mediados de la década de 1990 hasta el
presente que permite la puesta en marcha de un proceso redistributivo de tierra
y bosques en el norte amazónico boliviano. La cuarta parte presenta un balance
de la influencia de los procesos económicos, políticos y jurídicos en la región a
partir del auge de la economía de la goma, fines del siglo XIX hasta la actualidad, y
su influencia en el cambio de la estructura de tenencia de la tierra. Finalmente se
presentan las conclusiones.
1. El proceso de concentración de la tierra y bosques en las barracas
Con el propósito de comprender los factores que dieron lugar a la estructura
de tenencia de la tierra latifundiaria en el norte amazónico se identifican cuatro
periodos históricos, cada uno de los cuales se relaciona con la puesta en marcha
de una política de tierras. El primer periodo, que comprende desde la fundación
de la Republica de Bolivia (1825) hasta 1952, se caracteriza por una visión andino-centrista en la administración del país y por la aplicación de las ideas liberales
en la asignación de la propiedad de la tierra. El segundo periodo, que comprende
desde 1952 hasta aproximadamente mediados de la década de 1980, es el intento
por consolidar el estado-nación con la integración y desarrollo del oriente boliviano, además de afectar el latifundio de occidente y eliminar el pongueaje a través
de la aplicación de la Reforma Agraria de 1953 (Bolivia, 1953). El tercer periodo
se inicia a mediados de la década de 1980 y dura hasta el año 2005 enmarcado en
la implementación de un modelo económico neoliberal y la incorporación de los
recursos naturales a fuertes dinámicas de mercantilización. Este período se caracteriza por el contexto de la implementación del Programa de Ajuste Estructural promovido por el Banco Mundial, en el que destaca un nuevo marco legal para
la regularización del derecho propietario de tierras y asignaciones de nuevos derechos forestales, a través de la Ley INRA (Bolivia, 1996a) y Ley Forestal (Bolivia,
1996b). Finalmente, el cuarto período se inicia el año 2006 con un nuevo modelo
de Estado y sociedad con el gobierno de Evo Morales Ayma que se consolida con
la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado el año 2009 que funda
un Estado plurinacional social y comunitario en Bolivia.
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Los rasgos sociales actuales de las tierras bajas de Bolivia, así como la estructura de tenencia de la tierra y los bosques en el norte amazónico boliviano son el
resultado de la sobreposición de las políticas implementadas en el país durante
estos periodos.
CUADRO 1: PRINCIPALES ASPECTOS POR PERIODOS HISTÓRICOS Y SU INFLUENCIA EN EL NORTE AMAZÓNICO BOLIVIANO
PRIMER PERIODO:
ANDINO
CENTRISMO
(1825-1950)
SEGUNDO
PERIODO:
ESTADO
NACIÓN
(1950-1985)
TERCER PERIODO:
DESCENTRALIZACIÓN
(1985-2005)
CUARTO PERIODO:
ESTADO
PLURINACIONAL
SOCIAL COMUNITARIO
(2006 AL PRESENTE)
CONSECUENCIAS
EN EL PAÍS
CONSECUENCIAS
EN EL NORTE
AMAZÓNICO
El paradigma predominante
considera a las tierras bajas de Bolivia como tierras vacantes y mal
habitadas. Este paradigma tiene
efectos directos en la distribución
de tierras y bosques, y de poder
político en la región.
Poblaciones indígenas cercadas
por propiedades
de “terceros” y
desplazadas de
sus originales
asentamientos.
Patrones de
asentamiento
caracterizados por
la presencia de barracas y poblaciones
empadronadas o
altamente dependiente de barracas
y grupos indígenas
desplazados.
Políticas para sujetar a las
poblaciones indígenas a áreas especificas fueron desarrolladas por
los misioneros disminuyendo los
largos movimientos de estas poblaciones por extensas regiones.
Cambio gradual
de las poblaciones indígenas
hacia medios
de subsistencia
más agrícolas y
nucleamiento.
Incorporación
de la población
indígena como
trabajadores de
las barracas y
desindigenizacion
de la región.
Constitución de
una estructura
latifundiaria en el
oriente boliviano
con el tamaño
máximo permitido
de propiedad de
50.000 hectáreas.
Acaparamiento
de la tierra y
bosques por parte
de los empresarios barraqueros.
Problemas de
sobreposición
de jurisdicciones
municipales y
jurisdicciones
indígenas.
Redistribución
de los recursos
naturales con un
proceso paralelo de
democratización del
poder político en el
ámbito municipal.
Protección del estado boliviano hacia
las poblaciones indígenas y políticas de
distribución de las tierras consideradas
fiscales.
Titulación de las
tierras comunitarias
y reconocimiento
de las autoridades
comunitarias.
Consolidación de
tierras comunitarias
y reconocimiento de
autonomías indígena
originario campesinas
Fuente: Elaboración propia.
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Demandas de
campesinos e indígenas de derechos
propietarios sobre
áreas de tierras
fiscales y áreas
con derechos
expectaticios.
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El primer periodo se caracteriza por un conjunto de acciones para la redistribución de tierras que se inicia con las políticas de desvinculación de Bolívar
(1825) y Melgarejo (1866-1868) que promueven la división de la propiedad comunal andina y su asignación a través de derechos individuales. Posteriormente, la Ley de Exvinculación de tierras de comunidades aplicada en el gobierno
de Frías (1874) se constituiría en el instrumento que facilitaría la consolidación
del latifundio en el occidente del país (Hernáiz, 2000). Las tierras tropicales,
denominadas como tierras de colonias, recibieron otro tratamiento aunque en
el marco de la misma política impulsora del mercado libre de tierras. Adicionalmente se realizarían esfuerzos para la identificación de áreas de colonización
(Decretos Supremos de 1905 y 1907), medición de las propiedades y registro
de títulos para el cobro de impuestos (Resolución de 1912, y Leyes de 1915 y
1917). Posteriormente las regulaciones sobre las tierras de colonias fueron paralizadas hasta la Reforma Agraria de 1953.
Durante las primeras décadas que siguen a la fundación de la Republica de
Bolivia los recursos forestales se mantuvieron inexplotados. Los bosques fueron considerados prácticamente inaccesibles debido a las distancias (Church,
1904), a la presencia de indígenas casi fuera del alcance de la civilización (Nordenskiold, 1906), dificultades de navegación en los principales ríos, insalubridad de los bosques y riesgos naturales (Edwards, 1913).
El andino centrismo que caracterizó a las políticas gubernamentales durante
este periodo no fue más que un reflejo de un país basado en los ingresos de la
economía minera. Esta visión fue favorecida por las dificultades de transporte a través de los ríos que imposibilitaba la apertura de flujos comerciales y
de exportación, cruzando el territorio brasilero, a través del océano atlántico.
La mayor parte de la goma era exportada, cruzando las montañas andinas, a
través del océano pacifico, lo mismo que los suministros que llegaban a la región tropical (Bowman, 1910). Este periodo se basa en el paradigma de que las
tierras bajas del país estaban vacantes y habitadas por poblaciones enfermas7.
En esta repugnante expresión del darwinismo social las poblaciones indígenas
fueron consideradas incivilizadas y tribales y por tal razón sin derecho alguna
a la propiedad de la tierra y de los bosques, y tan solo valuada como mano de
obra, debido a que la recolección de la goma era un proceso altamente intensivo en el uso de fuerza de trabajo. Así, mientras que la población indígena fue
7. Siguiendo este mismo paradigma social Darwiniano, Alcides Arguedas escribió el ensayo denominado “Pueblo
Enfermo” para destacar los defectos de la población andina de Bolivia a principios del siglo XX.
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considerada incapaz para transformar productivamente los bosques, debido a
su poca habilidad para trabajar sin supervisión (Mather, 1922), la población no
indígena fue concebida como la solución para la explotación de los recursos de
la región pese a su dudoso valor como mano de obra (Fawcett, 1910).
La preocupación principal de los gobiernos andino-centristas fue la protección de la soberanía de la región del Acre, anteriormente perteneciente a la
Amazonía boliviana, debido a los conflictos limítrofes con el vecino Brasil desde
mediados del siglo XIX8. Esta preocupación definiría las tres mayores políticas
de gobierno de este periodo.
En primer lugar, la entrega de las áreas del trópico en calidad de concesiones,
con opciones de adquisición de propiedad, a personas individuales o entidades
privadas en compensación por la protección de la anhelada soberanía bajo dos
modalidades. Por una parte, a través de la entrega de enormes extensiones de tierra y bosques, y por la otra, distribuyendo concesiones de bosques en áreas más
pequeñas. En segundo lugar, con la promoción de asentamientos de colonización
con ciudadanos europeos. En tercer lugar, con el apoyo a la exploración del todavía desconocido territorio boliviano y sobre todo de sus ríos navegables.
Al poco tiempo de la independencia del país (1825), se promueve en el año
de 1832 una iniciativa dirigida a desarrollar la virtualmente inhabitada frontera
del este. El Congreso boliviano entrega a perpetuidad una concesión de colonización a un ciudadano argentino que comprendía un área de 40.000 Km2 a lo
largo del río Paraguay, pero quien nunca pudo tener acceso a esta área por las
dificultades de comunicación (Tambs, 1966). En 1890 se entregó a otra compañía toda la región al este de los Andes para su desarrollo y administración,
comprendiendo un área total de 751.530 Km2 entre el Acre al norte y el río
Bermejo al sur (ibid.). Este proyecto también fracasaría al no contar con ningún
interés de inversionistas extranjeros. Nuevamente, el año de 1900 el gobierno
Boliviano negoció un contracto para el desarrollo del Acre (contrato Aramayo)
ofreciendo al denominado Sindicato Boliviano la concesión por treinta años del
territorio del Acre (75.000 millas); el Sindicato podía además comprar a 10 centavos por hectárea toda la región del Acre (ibid.). Este proyecto, como los anteriores, culmina como un absoluto fiasco.
8. Este conflicto se iniciaría el año de 1880, cuando pioneros brasileros cruzaron las líneas fronterizas para explotar
la goma, y se prolongaría hasta 1903, fecha en la que se firma el tratado de Petrópolis por el cual se redefine
el antiguo límite impuesto entre los imperios Español y Portugués. I. Bowman, “Trade Routes in the Economic
Geography of Bolivia”, Part I, Bulletin of the American Geographical Society, 42 (1), 1910, pp. 22-37.
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El gobierno boliviano buscó afirmar la soberanía de las tierras del Este contratando en 1844 una compañía de colonización para el asentamiento de inmigrantes europeos en un millón de acres en suelo boliviano (Ullrick, 1918). Otros
intentos fueron desarrollados hacia fines de dicho siglo para atraer colonizadores a esta región concediendo privilegios especiales a compañías extranjeras.
Sin embargo, pocas personas se aventuraron a asentarse en el área (Edwards,
1913). Paralelamente a la caída de la industria de la goma, a partir de 1910, las
políticas de colonización fueron detenidas y se paralizaron completamente en
1930. El gobierno definió que estas áreas debían ser consideradas áreas de reserva para su entrega a futuros pioneros (Romecin, 1929).
La exploración del territorio amazónico resultó ser la política más exitosa
culminando en la elaboración de un mapa del norte Amazónico y sus más importantes ríos a principios del siglo XX, como resultado del esfuerzo conjunto
de exploradores bolivianos y extranjeros (Church, 1901). Estas exploraciones
favorecieron la expansión de los siringueros debido a sus detallados reportes
sobre las conexiones de los ríos y áreas no habitadas por nativos hostiles, promoviendo vías para el asentamiento de barracas y el transporte de la goma.
Nicolás Suárez, un empresario que cruzó la frontera andina en 1872 tomó
real ventaja de estos descubrimientos creando la empresa “Nicolás Suárez y
Hnos.”, compañía que se consolidó con el crecimiento de la explotación de la
goma a partir de la década de 1880. Sus cuarteles fueron establecidos en Cachuela Esperanza manteniendo agencias a lo largo de la Amazonía en el Acre,
Manaus, Belén y oficinas en Londres. Esta empresa que llegó a controlar por lo
menos 5 millones de has de goma y otras áreas de tierras para la explotación
agrícola y pecuaria (Melby, 1942), fue denominada como el “Imperio de la Casa
Suárez” y sus propietarios los barones de la goma (Fifer, 1970). Este imperio
declinó en la década de 1910 con la caída de los precios de la goma.
A principios del siglo XX estas tierras ya no fueron consideradas inhabitadas
debido a que la mayoría ya habían sido parceladas como concesiones de gomas
con fronteras muchas veces sobrepuestas (Edwards, 1913), donde prevalecía
“la ley de la jungla” (Heath, 1882). La formación de misiones a cargo de la iglesia
católica tuvo el objetivo contradictorio de proteger a los indígenas pero también
de facilitar el ingreso de la población no indígena a la región tropical, intentando prácticamente sujetar a los indígenas a áreas territoriales especificas, modificando su tradicional estrategia de movilización sobre territorios extensos, y
enseñarles la religión y costumbres del hombre blanco (Church, 1901; Mather,
1922). Pero no siempre los misioneros fueron exitosos.
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La Revolución Nacional de 1952 se caracteriza porque el estado es el planificador central y coordinador del desarrollo económico. Los intereses nacionales fueron dirigidos a la sustitución de la importación de productos agrícolas,
promoción del desarrollo agroindustrial y al movimiento de población de las
tierras altas hacia las tierras bajas. Estos esfuerzos confrontaron enormes limitaciones y no fueron del todo cumplidos (Pacheco, 1992). Sin lugar a dudas el
mayor resultado de la revolución nacional fue social. La revolución promovió un
proceso de movilización social dirigido a configurar una Bolivia homogénea en
el marco de la consolidación de un estado-nación. Los principales instrumentos
de la revolución fueron la nacionalización de las minas, el voto universal y la
Reforma Agraria.
La Reforma Agraria estuvo enfocada a eliminar el trabajo servidumbral de
los trabajadores de las haciendas y a revertir las tierras de los grandes latifundios del occidente del país para su entrega a los colonos sin tierra (Hernáiz,
2000). Sin embargo, este proceso no fue implementado de forma similar en las
tierras tropicales del oriente ya que la Reforma Agraria protegía a los empresarios progresistas. En la década de 1960 no fue difícil encontrar grandes haciendas donde los títulos previos a la revolución fueron ratificados (Fifer, 1967).
Con relación a la Amazonía se estableció la reversión de todas las concesiones gomeras y de castaña al dominio público de la nación, definiéndose nuevas
reglas para la entrega de las concesiones. La política de concesiones fue dirigida
de manera preferente a los siringueros (trabajadores de la goma). El Estado
boliviano podía establecer sociedad con empresarios privados si alguna tierra
luego de su entrega especial a los siringueros permanecía en propiedad del Estado. Un dato que orienta respecto a la débil aplicación de la Reforma Agraria en
la Amazonía es el hecho que las afectaciones realizadas hasta fines de la década
de 1970 no sobrepasaron el 2% de la superficie del departamento de Pando
(CNRA, 1970).
La implementación de la Reforma Agraria favoreció la constitución y legalización de nuevos latifundios en el oriente al aplicarse los mismos criterios de
la afectación en la dotación de la propiedad. Esto quiere decir que los tamaños máximos permitidos por ley en el marco de la afectación de la propiedad
también fueron aplicados para la dotación, contraviniendo lo dispuesto por el
marco legal. De este modo se podía dotar en el trópico a quien lo solicitara y de
forma gratuita extensiones de hasta 50.000 hectáreas (Hernáiz, 2000). Adicionalmente, pese a que las leyes desconocían la doble dotación de propiedades y
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otras regulaciones contra el acaparamiento de tierras, estas disposiciones no
se cumplieron en la práctica. Más aún, derechos sobrepuestos sobre tierras y
bosques produjeron un escenario caótico en la asignación de los derechos propietarios debido a que diferentes entidades estatales fueron encargadas de la
asignación de derechos sobre las tierras y los bosques públicos9. El problema
de la poca coordinación se agudiza con la entrega de estos recursos como un
favor político y sin control por parte de los sucesivos gobiernos de turno lo que
provoca la intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) el año
de 1992.
Según datos del Instituto Nacional de Reforma Agraria (Balderrama, 2002)
para el departamento de Pando al año 2002 la superficie mayor a las 20.000
hectarias correspondía a 6 personas que acapararon el 34.10% del total del
departamento (235.599 hectáreas). En el periodo dictatorial, que transcurre
de 1970 a 1982, se entregaron un total de tierras que corresponde aproximadamente al 36% de la superficie del departamento a favor del 18.4 del total
de beneficiarios (334 personas). Sin embargo, la mayor cantidad de tierra fue
distribuida en el periodo democrático que se extiende entre 1982 hasta la intervención del CNRA, correspondiendo al 53% de la superficie y favoreciendo al
46% del total de beneficiarios.
Ese periodo coincide con el lanzamiento del Programa de Ajuste Estructural
iniciado en 1985 con el soporte del Banco Mundial, dirigido a poner en práctica
políticas macroeconómicas para combatir la inflación. Este programa económico fue complementado con las denominadas Reformas de Segunda Generación,
conjunto de políticas desarrolladas para mitigar los efectos económicos del
ajuste sobre la pobreza de la población y el medio ambiente (Pacheco, 1998).
En el marco de un modelo económico neoliberal, estas reformas transforman a
Bolivia de un país altamente centralizado a uno descentralizado en la administración municipal a través de la aprobación de la Ley de Participación Popular
(Bolivia, 1993) y la Ley de Descentralización (Bolivia 1995). Este proceso es
complementado con la aprobación de otras leyes como la Ley Forestal y la Ley
INRA que tienen como objetivo sanear los derechos sobre los bosques y tierras
para su incorporación al mercado de los recursos naturales en manos fundamentalmente de medianos y grandes propietarios.
9. El Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) fue el encargado de dotar tierras fiscales, el Instituto Nacional
de Colonización (INC) estuvo a cargo de la adjudicación de tierras fiscales, y el Centro de Desarrollo Forestal (CDF)
de autorizar licencias de empresas forestales.
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La Ley INRA promulgada el año 1996 inicia un proceso de regularización y
titulación de la propiedad agraria en la totalidad del país en un periodo de diez
años (hasta el 2006), en el marco de la fusión de los derechos sobre la tierra y
los bosques. Esta ley reconoce varias formas de titulación de la propiedad agraria, como ser: solar campesino, pequeña propiedad, mediana propiedad, empresa
agropecuaria, propiedad comunaria y Tierras Comunitarias de Origen (TCO)10.
La figura de las TCOs es incorporada a la Ley INRA en el marco de un proceso de
movilización indígena convirtiendo a esta ley en un marco legal que por una parte
impulsa el mercado de tierras a través del saneamiento de la propiedad agraria
y legaliza tierras obtenidas de manera dudosa e ilegal y por otra reconoce la propiedad colectiva al margen del mercado. Los dos últimos tipos de propiedad hacen referencia a tierras tituladas colectivamente y que no pueden ser revertidas,
enajenadas, gravadas, embargadas, ni adquiridas por prescripción. La diferencia
entre estos dos tipos colectivos de propiedad es que se reconoce a las TCO el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
renovables existentes en ellas, tomando en cuenta las reglas de la comunidad de
acuerdo a sus normas y costumbres (CPE, Art. 171 y 171, Ley 1715, Art. 3.III)11.
Las demandas de TCO realizadas por las poblaciones indígenas afiliadas a la
Central de Pueblos Indígenas Regional Amazonía Boliviana (CIRABO) son seis,
de las cuales solo dos de ellas se encuentran en el norte Amazónico (YaminahuaMachineri y Multietnico II), la primera en su totalidad y la segunda sólo en parte.
Estas demandas han afectado significativamente la estructura de tenencia de la
tierra en la región, en la medida que se han entregado a los indígenas bosques
que muchos de ellos se encontraban en poder de los barraqueros.
10. (1) El Solar Campesino constituye el lugar de residencia del campesino y su familia; (2) la Pequeña Propiedad
es la fuente de recursos de subsistencia del titular y su familia; (3) la Mediana Propiedad es la que pertenece a
personas naturales o jurídicas y se explota con el concurso de su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales
o permanentes y empleando medios técnico-mecánicos, de tal manera que su volumen principal de producción se
destine al mercado; (4) la Empresa Agropecuaria es la que pertenece a personas naturales o jurídicas y se explota
con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos; (5) las Tierras
Comunitarias de Origen son los espacios geográficos que constituyen el hábitat de los pueblos y comunidades
indígenas y originarias, a los cuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus
propias formas de organización económica, social y cultural, de modo que aseguran su sobrevivencia y desarrollo.
Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, compuestas por comunidades o mancomunidades,
inembargables e imprescriptibles; y, (6) las Propiedades Comunarias son aquellas tituladas colectivamente
a comunidades campesinas y ex haciendas y constituyen la fuente de subsistencia de sus propietarios; son
inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, inembargables e imprescriptibles.
11. La titulación de la propiedad colectiva se realiza en el marco de los tipos de sujetos jurídicos definidos en la
Ley de Participación Popular: comunidades indígenas y comunidades campesinas. Las primeras pueden solicitar
la dotación de tierras como TCO mientras que las otras como propiedades comunarias. Las diferencias entre
comunidades indígenas y campesinas son en la práctica bastante sutiles y muchas veces difíciles de distinguir. Es el
estado boliviano, a través de la entidad correspondiente, el que certifica la condición étnica de los solicitantes.
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CUADRO 2: TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN DEMANDADAS POR LA CIRABO
PUEBLO
INDÍGENA
UBICACIÓN
PRESENTACIÓN
DE LA
DEMANDA (A)
SUPERFICIE
RECOMENDADA
(B)
SUPERFICIE
DEMANDADA
TITULADA
NO.
COMUNIDADES
Pueblos indígenas titulados a la promulgación de la Ley 1715 sujetos a proceso de saneamiento58
Araona
La Paz
(Iturralde)
09-04-1996
95.036.4000
0
19
Solicitudes de TCOs interpuestas con posterioridad a la Ley 1715 (1996)
Cavineno
Beni (Ballivián
y Vaca Diez)
11-14-2002
523.249.3612
338.068
0
21
ChacoboPacahuara
Beni (Vaca
Díez y
Yacuma)
09-04-1996
510.895.1986
243.646
0
9
YaminawaMachineri
Pando
(Nicolás
Suárez)
09-04-1996
41.920.5928
22.492
25.675.0166*
2
Esse-Ejja,
Tacana,
Cavineno
(Multietnico
II)
Beni (Madre
de Dios)
y Pando
(Manuripi y
Vaca Díez)
09-04-1996
441.174.0000
407.585
289,470.9480**
21
Nuevas demandas (a partir 2002)
Tacana II
La Paz (Iturralde)
06-22-2001
549.464.8338
0
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA, 2000.
(a) Área solicitada por el propio pueblo indígena; (b) Área recomendada por el Informe de Necesidades Espaciales
de la entidad correspondiente del gobierno boliviano para su titulación.
* 27 de julio de 2001.
** 23 de febrero de 2001.
MAPA 2: AMAZONÍA NORTE Y TIERRAS
COMUNITARIAS DE ORIGEN
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA y ABT.
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No existen datos confiables de la distribución de tierras en la Amazonía boliviana. Cálculos aproximados han mostrado que de un total de aproximadamente 6.887.000 hectáreas, el 41% de la tierra se encontraba en manos de los
barraqueros, solamente el 9% en posesión de campesinos e indígenas, mientras
que casi el 50% (3.452.000 hectáreas) de las tierras estaba destinada a concesiones forestales y áreas protegidas (Pacheco, 1998).
Debido a la ausencia de información confiable nos remitimos a datos oficiales del año 2002 con relación a la distribución de tierras en el departamento de
Pando que comprende el 74% (63.827 Kms2) del territorio de la Amazonía norte, sobre una superficie de 986.979 hectáreas. La distribución de tierras hasta
dicho año favorecía notablemente a la empresa agropecuaria tomando en cuenta que un 70% de la superficie se encontraba destinada aproximadamente al
6% de los productores, siguiendo de lejos la mediana propiedad con casi el 13%
de la superficie y el 21% de beneficiarios, la pequeña propiedad con el 6% de la
superficie y el 34% de beneficiarios, y propiedades comunarias campesinas con
aproximadamente el 8% de superficie y el 18% de beneficiarios. Finalmente,
propiedades colectivas indígenas corresponden solamente a un 3% de la superficie y el 21% de beneficiarios, incluyendo solamente datos de la TCO Yaminawa
que es la que se encuentra en dicho Departamento (Balderrama, 2002). Estas
tierras habrían sido distribuidas en su mayoría por el antiguo CNRA, 94 % de la
superficie de este departamento, favoreciendo al 78% de beneficiarios, y un pequeño porcentaje por el reciente creado INRA, 6% de la superficie, beneficiando
al 22% de productores.
CUADRO 3: SUPERFICIE DISTRIBUIDA EN EL DEPARTAMENTO
DE PANDO EN HECTÁREAS (1953-2002)
CLASES DE PROPIEDAD
NÚMERO DE
EXPEDIENTES
NO
BENEFICIARIOS
%
BENEFICIARIOS
SUPERFICIE
DISTRIBUIDA
%
SUPERFICIE
PROMEDIO
Pequeña
365
621
34,20%
60.490
6,10%
97
Mediana
208
372
20,50%
127.464
12,90%
343
Empresa
86
108
5,90%
690.871
70,00%
6.397
Propiedad Comunaria
224
18
334
18,40%
74.697
7,60%
Tierra Comunitaria de Origen
1
378
20,80%
25.675
2,60%
68
Sin Clasificación
4
4
0,20%
7.782
0,80%
1.946
682
1817
100 %
986.981
100 %
543
Total
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CNRA e INRA.
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Hasta esta misma fecha del total de tierras distribuidas en el departamento
de Pando, aproximadamente un millón de hectáreas, con el 26,7% de la superficie, correspondía a propiedades de uso agrícola, el 1,9% a propiedades ganaderas, un 70,2% a propiedades de uso mixto, en las que se incluyen las barracas
extractoras de goma y castaña, y solamente el 1,2 % a otros usos (íbid).
2. La lucha de campesinos e indígenas por la redistribución de la
tierra y bosques
Los barraqueros percibieron que la inmovilización del área de saneamiento
de la TCO Multietnico II12 el año de 1997 era la primera señal de los inminentes
cambios a la estructura de tenencia de la tierra de la región, y no estuvieron
equivocados. La reacción no fue directa sino por intermedio de los gobiernos
municipales que cuestionaron el hecho de que una gran cantidad de tierra estaba siendo transferida a los indígenas. Así, se paralizó la entrega de personerías
jurídicas a comunidades indígenas, quienes por ley son las únicas con derecho a
la dotación como TCO. Las pericias de campo en esta área indígena se iniciaron
el año de 1998, durarían dos años. Un total de 113 propietarios individuales
y comunidades habían solicitado 210.000 has (48% de la tierra demandada)
al interior de esta TCO. De acuerdo a información de la base de datos del INRA
solamente se consolidaron derechos de 16 comunidades campesinas (86.084
has) y 87 propietarios individuales (13.200 has).
La defensa de los derechos propietarios sobre la tierra y bosques por parte
de los barraqueros se puede dividir en tres periodos. El primero está relacionado con la aprobación del denominado “Decreto Barraquero” (DS. No.
25532) en octubre de 1999; el segundo con la promulgación de una Resolución Ministerial por parte del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP) que aprueba el manejo forestal de la castaña a inicios del 2003.
El tercero, con la presentación de la propuesta de modificación de la función
económica-social por parte de los productores agropecuarios de Riberalta
(ASAGRI) el año 2003. Cabe destacar que los conflictos son más intensos en el
primer periodo pero gradualmente van disminuyendo debido al debilitamiento del sector barraquero y a la progresiva fortaleza del sector campesino-indígena. Sin embargo, hasta la fecha continúa la movilización de los barraqueros
para el reconocimiento de las áreas de recolección de productos forestales no
maderables como es la castaña.
12. La inmovilización constituye el primer paso del proceso de saneamiento de la propiedad agraria.
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El conocido como “Decreto Barraquero” promulgado por el gobierno nacional reconocía a los establecimientos gomeros castañeros (barracas) como concesiones forestales de productos no maderables, disponiendo su incorporación
voluntaria al régimen forestal, y establecía los requisitos que debían cumplir
quienes se acojan a esta disposición legal en un plazo de seis meses. Se estimaba que con la aplicación de este Decreto Supremo más del 50% de tierras
de la región, 3.4 millones de hectáreas, hubieran terminado en manos de los
barraqueros, 249 personas, y que las tierras de comunidades campesinas hubieran quedado nuevamente capturadas en las concesiones barraqueras (CIPCA, 2000). Este proceso que hacia invisibles a las comunidades campesinas al
interior del área solicitada por las barracas fue revertido y, por el contrario, con
el saneamiento de la propiedad agraria se logró visualizar a las comunidades
campesinas y hacer invisibles las áreas de barracas.
Los barraqueros defendieron este Decreto Supremo afirmando que “donde
empieza el departamento de Pando termina la Ley INRA”, lo que quería decir
que las Leyes INRA y Forestal no habían considerado las peculiaridades productivas de la región para la explotación de productos forestales no maderables. La
estrategia de los barraqueros fue la de intentar introducir reformas al marco
legal que incluyera la figura de las concesiones forestales de productos no maderables como medio para conservar la propiedad del bosque. Paradójicamente, la lejanía geográfica de Pando, en que se sustentó durante más de un siglo
el monopolio de la elite local sobre la institucionalidad política y los recursos
naturales de la región, jugó un papel gravitante en la desestructuración de esta
estructura agraria feudal, en tanto que la Amazonía estuvo al margen de las nuevas disposiciones legales, a lo que se sumó el cauto silencio de los barraqueros
(Pavez y Bojanic, 1998).
Los barraqueros se pueden diferenciar en dos amplios grupos, los barraqueros grandes agrupados en la Asociación de Productores de Goma y Almendra
(ASPROGOAL), y vinculados a las empresas beneficiadoras de la castaña, con
base en la localidad de Riberalta, y los barraqueros pequeños afiliados a la Asociación de Productores de Goma y Almendra de Pando (ASPROGOALPA). En la
práctica las iniciativas de defensa del sector estuvieron lideradas y monopolizadas por los barraqueros grandes. Los pequeños intentaron establecer una
posición propia a través de la presentación de un proyecto de Ley complementario a la Ley 1700 (Ley Forestal) que solicitaba que el régimen de constitución
voluntaria en concesiones forestales en el plazo de 90 días en extensiones que
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no podrían sobrepasar un máximo de 5.000 has, que no tuvo en los hechos ninguna trascendencia.
La estrategia de los campesinos fue contradictoria a la posición mayoritaria
del movimiento campesino nacional ya que se sustentaba en que se diera estricto cumplimiento a la Ley INRA, mientras que la Confederación Sindical Única de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la entidad matriz de los campesinos del país, pedía la anulación de la Ley INRA o al menos su modificación.
La actitud moderada, negociadora y pro-ley INRA de los campesinos originó el
inicio del saneamiento de la propiedad agraria en la región. Mientras que la estrategia de los indígenas fue más radical y provocadora a las intervenciones del
gobierno, dirigida a controlar la mayor cantidad de tierra posible, en contraposición a la posición moderada de la organización matriz indígena denominada
Consejo de Pueblos Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB). Para simplificar el
análisis estos dos grupos serán denominados como moderados y radicales13.
El aspecto crucial que origina el distanciamiento definitivo de ambos grupos
tiene que ver con las estrategias que irían poniendo en práctica para detener el
Decreto Barraquero. Mientras que los moderados iniciaban negociaciones con los
barraqueros, entidades del estado y Defensoría del Pueblo, en el entendido que no
se podían otorgar concesiones forestales sin el previo saneamiento de las tierras
campesinas e indígenas, la estrategia de los radicales se sustentó en la presentación de un recurso de inconstitucionalidad del mencionado Decreto para que se
paralice su ejecución. Tomando en cuenta que este recurso en la práctica no hubiera logrado paralizar la aplicación del Decreto Supremo debido a la lentitud de
los procedimientos judiciales, este grupo impulsaría la realización de la Tercera
marcha indígena, campesina y de colonizadores14, que saldría el 28 de junio del
año 2000 desde la ciudad de Cobija (Pando), solicitando la derogatoria de este
decreto entre otras demandas, con dirección a la capital del país, La Paz.
Mientras tanto los moderados ya habían logrado negociar dos puntos con el
gobierno, que intentaba impedir la salida de la marcha; el primero, la realización
13. En el grupo de los radicales se incluye a la ONG Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS)
y la Central Indígena de la Región Amazónica Boliviana (CIRABO), que es asesorada por CEJIS. El grupo de los
moderados se encuentra liderizado por la ONG Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA
Norte) y la Federación Regional Sindical Única de Trabajadores Campesinos de la Provincia Madre de Dios-Pando,
que es asesorada por CIPCA. Cabe aclarar que CIPCA además asesoró al Obispo de Pando. Otras ONG inicialmente
más pro-barraqueras se incorporaron luego al grupo de los moderados (SNV, IPHAE), mientras que otras se
mantuvieron del lado de las barracas como PROMAB. Caritas Pando afiliada al Vicariato de Pando mantuvo una
posición más cercana al grupo radical.
14. La tercera marcha indígena denominada así en adelante a la marcha indígena, campesina y colonizadora del
oriente y la Amazonía de Bolivia “por la tierra, territorio y los recursos naturales”.
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del saneamiento en la región (INRA, Res. Adm. No. 078/2000), y el segundo, la
entrega de hasta 500 hectáreas de tierra por campesino (INRA, Res. Adm. No.
079-2000) considerando que la norma previa solamente permitía la entrega de
50 hectáreas como tamaño máximo de la pequeña propiedad. Pese a ello, los
moderados no tuvieron otra alternativa que plegarse a la marcha rechazando
las ofertas del gobierno para conservar su legitimidad con las organizaciones
sociales. La plataforma regional de la marcha fue la siguiente: “(1) abrogación
del DS 25532 que ilegalmente convierte a las barracas en concesiones forestales; (2) inicio inmediato y simultaneo del saneamiento en 556 comunidades
campesinas e indígenas; (3) reconocimiento y titulación de las comunidades
campesinas e indígenas tomando como base una unidad mínima de dotación de
500 hectáreas por familia; y, (4) inicio del saneamiento y titulación de todos los
territorios indígenas del norte amazónico (Chacobo-Pacahuara, Cavineno, Yaminahua-Machineri, Multietnico II y Araona)”. (Convocatoria a la tercera marcha).
La marcha continuaría por Trinidad y Santa Cruz __las dos ciudades más
importantes del oriente boliviano__ donde se plegaron delegaciones indígenas,
campesinas y colonizadoras de dichos departamentos, y finalmente arribaría
a la localidad de Montero (45 Km. al norte de la ciudad de Santa Cruz) donde
se realizaron las negociaciones con las autoridades de gobierno en un diálogo
que duró dos días. Los principales acuerdos regionales logrados fueron: (1) el
no-reconocimiento de las áreas forestales destinadas a los establecimientos gomeros y castañeros (barracas) mientras no concluya el proceso de saneamiento
y titulación de las Tierras Comunitarias de Origen y tierras campesinas, y la
abrogación del DS. 25532 (DS 25838 del 10 de julio del 2000); (2) previa ejecución del proceso de saneamiento la dotación a cada comunidad campesina
de la Amazonía con quinientas (500) hectáreas por cada familia extractivista
que la componga (INRA, Res. Adm. 097/2000); y (3) el reconocimiento de una
Comisión de Saneamiento Interinstitucional (INRA, Res. Adm. No. 096/2000),
entre otros aspectos.
En esta dirección, el Decreto Supremo Nº 25848 de 18 de julio de 2000 establece que en el Norte Amazónico del país que comprende el Departamento
de Pando, la Provincia Vaca Diez del Departamento del Beni y el Municipio de
Ixiamas en la Provincia Iturralde del departamento de La Paz, la unidad mínima
de dotación por familia en comunidades campesinas e indígenas se establece
en 500 hectáreas.
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Con estas disposiciones y aprobado el saneamiento se conforma la Comisión
de Saneamiento el año 2000 presidida por el Vicariato de la Iglesia Católica de
Pando, con la participación de las organizaciones indígenas y ONG de la región,
en la que convergieron moderados y radicales. Al poco tiempo, los radicales
abandonan esta comisión aduciendo que este tipo de saneamiento no incumbe
a los indígenas. A partir de ese momento se diferencian y consolidan las estrategias de ambos sectores tanto en términos de plataformas institucionales como
de agendas políticas, lo cual incorpora de manera continua cuestionamientos
mutuos a su conducta ética y moral.
En términos estratégicos esta división ha funcionado en la práctica de manera complementaria. Una actitud completamente moderada-negociadora por
un lado, o radical por el otro, no hubiera logrado alcanzar el objetivo de redistribuir la tierra. Es posible que sin la presión indígena no se hubiera conseguido
anular el “Decreto Barraquero”, por ejemplo, pero tampoco se hubiera logrado
cuestionar profundamente las bases de sustento de la elite local con el monopolio sobre los recursos naturales, si es que no se apoyaba de forma pragmática
una ley y un proceso imperfectos. De este modo, las conquistas campesinas nutren al movimiento indígena y viceversa. Queda como pregunta sin respuesta
cuál hubiera sido el resultado si la propia ley INRA hubiera contemplado las
particularidades de la Amazonía con figuras especiales de propiedad y de saneamiento.
Los actores identifican tres aspectos que han permitido la realización de un
saneamiento bastante rápido, tomando en cuenta su duración de tres años promedio, más aun si se considera que es el área más conflictiva del país con relación al tema tierras, y que la duración de otros saneamientos emprendidos en el
país no es menor a los cinco años. Primero, la voluntad de los campesinos que
estuvieron dispuestos a realizar el saneamiento de la propiedad agraria cuestionado en otras regiones del país; segundo, la conformación de un Comité de
Saneamiento que permitió articular las propuestas de los grupos beneficiarios
del saneamiento con la entidad operativa, el INRA; y tercero, la existencia de
financiamiento para encarar el proceso, considerando que en otras regiones del
país no se pudo iniciar el saneamiento por falta de recursos financieros.
Iniciado el saneamiento de la propiedad agraria, la segunda arremetida legal
de los barraqueros se realizó a través de una norma de menor jerarquía como
es la Resolución del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP,
Res. Min. No. 164, 11 de noviembre de 2002) en la que se aprueba el “Formato
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para la Presentación del Plan de Manejo para el aprovechamiento del Recurso
Forestal No Maderable de la Castaña”, el mismo que complementa las prescripciones contenidas en las Normas Técnicas de la Ley Forestal para la elaboración de los planes de manejo. Esta aprobación abría la posibilidad de que los
barraqueros presenten ante el INRA el Plan de Manejo Forestal como prueba
del cumplimiento de su función económico-social (FES)15, permitiéndoles titular sus posesiones de bosques ya no como concesiones sino como propiedades
privadas.
Un bloqueo de caminos realizado en abril de 2003 por la Federación de Campesinos de la Provincia Madre de Dios-Pando logra que el propio MDSP promulgue una nueva resolución (No. 023/2003) dejando en suspenso la anterior
hasta que se realice la validación de dicho documento con la participación de las
organizaciones indígenas y campesinas en un acto público.
La tercera reacción de los barraqueros es más intrascendente y se encuentra
camuflada en una propuesta para el verificativo del cumplimiento de la Función-Económica y Social (FES) demandada por los productores agropecuarios
agrupados en la Asociación Agropecuaria de Riberalta (ASAGRI), población capital de la provincia Vaca Diez (Beni), y dirigida al MDSP en mayo de 2003. Esta
propuesta solicita se detenga el saneamiento en la provincia Vaca Diez y en toda
la región Amazónica hasta que no se rediseñe el formato de la FES. Lo único
que sugiere es que al momento de realizarse las pericias de campo se tome en
cuenta la actividad forestal que se practica en la zona –recolección de castaña, plantas medicinales y la reforestación de especies maderables– y no abocarse simple y discriminatoriamente al verificativo de la producción agrícola
(ASAGRI, 2003). Los barraqueros han argumentado que el verificativo de la FES
no permite verificar la actividad extractiva de los productos no maderables ya
que esta solamente considera inspecciones a la infraestructura de las barracas
y no al volumen recaudado, lo cual efectivamente podría demostrar el cumplimiento de actividad económica en los bosques, en tanto que son actividades que
no requieren altas inversiones en infraestructura.
Los municipios, entidades cívicas, urbanas –como las juntas vecinales–, y privadas –como las beneficiadoras de almendras– se aliaron con los barraqueros,
mientras que la Iglesia Católica es actualmente vista con susceptibilidad por su
15. La función económico-social en materia agraria corresponde al empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de
actividades agropecuarias, forestales, y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección
de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la
sociedad, el interés colectivo y el de su propietario (Ley 1715, Art. 2.I y II).
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parcialización con los campesinos. En algunos periodos críticos los trabajadores gomero-castañeros respaldaron la demanda de los barraqueros debido a su
relación obrero-patronal, pero últimamente se consolidaron como grupo independiente, motivados por la posibilidad de que puedan recibir las tierras de las
barracas revertidas al estado. Un convenio suscrito entre el INRA y las organizaciones campesinas e indígenas de la región establece que se dará prioridad a
los zafreros de la castaña en la redistribución de la tierra (Riberalta, octubre de
2002). Sin embargo, también es parte del debate que la tierra fiscal a ser identificada durante el saneamiento podría ser entregada como concesiones a los
barraqueros afectados en el proceso. La distribución dependerá de la capacidad
de los actores locales para negociar el acceso a estos recursos.
En este contexto se conformaron dos plataformas institucionales como son,
por una parte, el Organizaciones Campesinas e Indígenas del Norte Amazónico
de Bolivia (BOCINAB) en marzo de 2003, que puede significar un nuevo punto
de convergencia entre radicales y moderados; y por otra parte, el Comité de
Apoyo al saneamiento de la tierra impulsado por la Alcaldía de Riberalta, con la
participación de organizaciones campesinas, Iglesia, alcaldía, entidades locales
de gobierno, ONG, y productores privados (castañeros, agrícolas, y ganaderos),
con excepción de los indígenas. El propósito de los empresarios privados, incluyendo a los barraqueros fue el de incluirse en escenarios locales de concertación una vez que las gestiones nacionales no les dieron ningún resultado.
Más adelante, el Gobierno de Carlos Mesa aprueba el 17 de junio del año
2004 el Decreto Supremo No. 27572 considerando que en la región Norte Amazónica de Bolivia se habría generado un clima de inseguridad jurídica durante la
ejecución del saneamiento y la necesidad de regular el aprovechamiento de los
recursos forestales no maderables, principalmente castaña por parte de usuarios tradicionales y su incorporación al régimen forestal. En este sentido, este
Decreto Supremo reglamenta la aplicación de la unidad mínima de dotación por
familia y dispone el reconocimiento de un procedimiento expedito de dotación
y titulación por tierra insuficiente a favor de las organizaciones comunales cuyas familias no habrían recibido la superficie mínima de 500 hectáreas por familia (Art. 17 al 19). Con relación al derecho de acceso al aprovechamiento de
recursos forestales no maderables por personas individuales o colectivas, se
dispone que esto será realizado en tierras fiscales una vez que se haya concluido
con el procedimiento de dotación por tierra insuficiente, entregando el Estado
los derechos de uso y aprovechamiento sobre concesiones forestales a través
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del reconocimiento excepcional de derechos forestales expectaticios (personas
individuales y colectivas que aprovechan áreas fiscales cinco años antes de la
promulgación de la Ley 1700 que data del año 1996 (Art. 20 al 22). Finalmente,
se establece que las tierras fiscales sobrantes sean distribuidas bajo la modalidad de dotación ordinaria (Art. 33).
El saneamiento de la propiedad agraria en la región del norte amazónico
se inicia el año 2000, incluyendo un total de 102 comunidades y 467 propiedades individuales en una superficie aproximada de 6.085.496 hectáreas16. De
acuerdo a información preliminar el proceso de saneamiento en la región ha
significado la transferencia de aproximadamente un millón de hectáreas como
propiedades colectivas a favor de las comunidades campesinas de la región17,
además de la titulación como TCO de un área aproximada de 315.145 hectáreas
(véase cuadro 2).
De este modo, el saneamiento habría logrado triplicar la cantidad de tierra
poseída por comunidades campesinas y consolidar el 5% de tierras para los indígenas, afectando la estructura latifundiaria de la región, en tanto que el saneamiento también ha identificado tierras fiscales que serán revertidas al dominio
de la nación.
La familia Hecker, considerada en los últimos cincuenta años como la familia
barraquera propietaria de las mayores extensiones de tierras y bosques, más
acaudalada y más influyente en el ámbito político de la región, es una muestra
del impacto del saneamiento sobre este grupo de propietarios. La información
preliminar e incompleta, muestra que de una superficie de aproximadamente
91.169 hectáreas acaparada por esta familia habrían logrado conservar solamente 11.130 hectáreas, es decir, un 12% de sus antiguas posesiones de tierras
y bosques.
16. Información oficial proporcionada por el Director INRA-Pando.
17. Esto también se encuentra influido por una disposición conseguida en la tercera marcha indígena, a la que se
hace referencia mas adelante, con relación a que se demandó al gobierno nacional que se dote con 500 hectáreas
de tierras a familias pertenecientes a comunidades. Las disposiciones legales solamente permitían una dotación de
50 hectáreas como tamaño máximo de la pequeña propiedad.
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CUADRO 4: CAMBIOS EN LOS TAMAÑOS DE PROPIEDAD EN LA AMAZONÍA BOLIVIANA EN
HECTÁREAS (EJEMPLO DE LA FAMILIA HECKER)
TAMAÑO
PROPIEDAD
SANEAMIENTO
NOMBRE
DE LA
PROPIEDAD
DPTO.
Federico Hecker
(Seiler Cia)
Fortaleza
Pando
Madre de
Dios
1968
Dotación
614
614
Federico Hecker
(Seiler Cia)
Fortaleza
Pando
Madre de
Dios
1968
Dotación
614
614
Federico Hecker
(Seiler Cia)
Conquista
Pando
Manuripi
1968
Dotación
1110
1110
Hecker y Hnos.
Conquista
Pando
Manuripi
1968
Dotación
3100
3100
Federico Hecker
(Seiler Cia)
Ethea
Pando
Madre de
Dios
1972
Dotacion
80
80
Hecker y Hnos.
Nueva Ethea
Pando
Madre de
Dios
1991
Dotación
3100
2
Res. Anulatoria y
Conversión *
Hecker y Hnos.
Mangal
Pando
Madre de
Dios
1991
Dotación
32481
33
Res. Anulatoria y
Conversión *
Hecker y Hnos.
Corpus
Pando
Madre de
Dios
1991
Dotación
2116
0
Res. Anulatoria y
Conversión *
Hecker y Hnos.
Crucero
Pando
Compra
3758
3
Adjudicación simple
Hecker y Hnos.
El Mira
Pando
Madre de
Dios
Dotación
7244
1
Adjudicación Simple
(dentro TIM II)
Hecker y Hnos.
La Cruz
Pando
Madre de
Dios
Compra
2566
0
Resolución Anulatoria
Hecker y Hnos.
Naranjal
Pando
Manuripi
Dotación
4729
0
Improcedencia
Adjudicación
Hecker y Hnos.
Navidad
Pando
Madre de
Dios
Dotación
0
Improcedencia de la
Adjudicación
Hecker y Hnos.
Rosario I
Dotación
5.081
0
Hecker y Hnos.
Soledad
Pando
Madre de
Dios
Compra
4784
1
Hecker y Hnos.
Tambo
Pando
MadredeDios
Compra
2.219
0
Hecker y Hnos.
Villa Cotoca
Dotación
9501
119
Peter Hecker Hasse
La Sorpresa II
Beni
Vaca Diez
1991
Dotación
5
2219
Hecker y Hnos.
El Turi
Beni
Vaca Diez
1991
Compra
2549
15
Emilia Hecker
Canandacito
Pando
MadredeDios
1991
Dotación
3.169
3169
Hecker y Hnos.
Exaltación
Pando
Madre de
Dios
1992
Dotación
2349
50
91.169
11.130
NOMBRE DEL
PROPIETARIO
PROV.
FECHA
TIPO
PRE
1991
1991
TOTAL
OBSERVACIONES
POST.
Res. Anulatoria y Conversión *
Res. Anulatoria, y
Conversión
Fuente: Elaboración propia en base a datos del CNRA e INRA.
* Propiedades al interior de TIM II. Tribunal Agrario Nacional anuló la Resolución Final de Saneamiento del INRA.
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Más tarde el gobierno de Evo Morales aprueba la Ley 3545 de Reconducción
Comunitaria de la Reforma Agraria en noviembre de 2006 en la que se realizan
ajustes procedimentales para la agilización del saneamiento y se establece que
las tierras fiscales serán dotadas comunitariamente o adjudicadas por el INRA
con base a los planes de uso del suelo y capacidad de uso mayor de la tierra (Art.
25). Esta disposición no tiene mayores implicaciones para el norte Amazónico
de Pando sino el consolidar la distribución de la tierra y bosques y el proceso
de saneamiento de la propiedad agraria realizado con anterioridad. El gobierno
impulsa la conformación de asentamientos humanos como es el caso del asentamiento “Bernardino Racua”. Tampoco se toman acciones concretas con relación al replanteo del saneamiento de la propiedad agraria y definiciones sobre
los derechos expectaticios aprobados con anterioridad.
Asimismo, la disposición transitoria octava de la Constitución Política del Estado dispone que en el plazo de un año desde la elección del Órgano Ejecutivo
y del Órgano Legislativo, las concesiones en el país, incluyendo aquellas sobre
recursos naturales, deberán adecuarse al nuevo ordenamiento jurídico sin desconocer derechos adquiridos. En el caso de las concesiones forestales el Decreto
Supremo No. 726 de diciembre de 2010 eliminó las concesiones forestales y las
sustituyó por la “autorización transitoria especial”.
Entonces, la estructura de tenencia de la tierra en el norte amazónico ha
cambiado sustancialmente en los últimos años producto de las movilizaciones
campesinas e indígenas, proceso que se va consolidando progresivamente con
el nuevo marco legal. Sin embargo, todavía quedan temas pendientes en la distribución de tierras y bosques en esta región. Entre las principales demandas
de las organizaciones sociales y sectores de la región que tienen que ver todavía
con este proceso inconcluso tenemos las siguientes:
• La solicitud de Indígenas y campesinos de reversión de las concesiones forestales (actualmente denominadas autorizaciones transitorias especiales)
y la no otorgación de autorizaciones para el aprovechamiento de productos
no maderables. Esto implica el desconocimiento de los derechos expectaticios reconocidos por el D.S. 27572. Asimismo, indígenas y campesinos de
Pando no quieren el ingreso de zafreros y barraqueros del Beni para la zafra
en dicho departamento, y lo propio campesinos de Abel Iturralde se oponen
al ingreso de zafreros y barraqueros de Pando y Beni a este departamento.
• Los zafreros y barraqueros piden el reconocimiento de derechos expectaticios. Además, los zafreros además piden reconocimiento de áreas para
aprovechamiento no maderables.
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• A su vez, existe un proceso migratorio permanente de comunidades interculturales al Departamento de Pando para la conformación de comunidades y solicitud de dotación de áreas.
• Otro problema es que no hay marco legal para la otorgación de nuevas
concesiones, pues las Constitución no las reconoce, sin que exista la posibilidad de continuar con el proceso a fin de otorgarlas o rechazarlas.
3. Influencia de los procesos económicos, políticos y legales en los
cambios de la tenencia de la tierra y bosques
La región del norte amazónico boliviano puede ser considerada como una de
las regiones más fuertemente vinculadas a los flujos internacionales de capital
en todas las épocas. En los periodos históricos que se han identificado previamente existen fuertes vinculaciones de esta región a los mercados internacionales de productos, los que han tenido una importante influencia en la estructura
de la tenencia de la tierra y bosques, conjuntamente con los procesos nacionales y reivindicaciones locales de los movimientos sociales.
CUADRO 5: INFLUENCIA DE LOS ASPECTOS ECONÓMICOS, POLÍTICOS, Y SOCIALES
GLOBALES POR PERIODOS
PROCESOS
PRIMER PERIODO:
ANDINO CENTRISMO
(1825-1950)
SEGUNDO PERIODO:
ESTADO NACIÓN (19501985)
TERCER PERIODO:
DESCENTRALIZACIÓN
(1985-2005)
CUARTO PERIODO:
ESTADO
PLURINACIONAL
SOCIAL COMUNITARIO
(2006 AL PRESENTE)
Procesos
económicos
Existe una alta integración
de las empresas diversificadas extractivas con capitales
europeos particularmente
ingleses pero no se puede
afirmar que fue un proceso
de globalización económica.
Existe una moderada articulación de las barracas
con capitales comerciales
brasileros.
Existe una alta dependencia en la exportación
de los productos a mercados internacionales, es
particularmente sensible
la variación de los precios internacionales.
Construcción de un nuevo modelo económico
regional de la castaña
menos dependiente de
la propiedad de la tierra
y bosques.
Procesos
políticos
Implementación de las
ideas europeas (británicas)
para la protección de los
derechos de los trabajadores de la goma.
Total aislamiento regional
de procesos políticos nacionales e internacionales,
que favorecen la reproducción de las elites locales
aisladas del contexto
nacional e internacional
Fuerte influencia en la
región de la apertura del
país a las ideas relacionadas
con los derechos indígenas
a través de la implementación de convenios internacionales como el Convenio
169 de la OIT.
Cambio en la estructura política regional con
mayor influencia en la
toma de decisiones de
los grupos campesinos e
indígenas.
Consolidación de un
Estado paternalista y
proteccionista de los
intereses de los grandes
barraqueros.
Influencia de normas
jurídicas internacionales
que benefician sobre
todo a las poblaciones
indígenas.
Las prioridades de desarrollo de la Amazonía está
incorporada en la nueva
CPE y consecuentes normas
sectoriales y regionales.
Procesos
jurídicos
Fuente: Elaboración propia.
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A principios del siglo XIX, Bolivia se caracterizaba por ser un estado feudal
basado en la explotación de los minerales de las tierras altas. Población sin tierra
y peonaje caracterizan el paisaje rural hasta la revolución de 1952 (Fifer, 1967).
Los efectos políticos y económicos de la modernización solamente ocurren con
posterioridad a 1880 alterando el sistema que resultó de la colonización española (Grieshaber, 1980), aunque se ha manifestado que desde la fundación de
la Republica se constituyeron dos Bolivia(s), la primera vinculada a mercados
internacionales a través de la explotación de la plata, estaño, goma, y la segunda
indígena atrapada en la producción para la subsistencia (Kohl, 2002).
En la Amazonía el funcionamiento de las empresas para la explotación de
la goma, en el primer periodo, fue extremadamente dependiente de volúmenes significativos de capital de operaciones para solventar el empleo extensivo de mano de obra y la introducción de tecnologías básicas de transformación (Pacheco, 1992). Los capitales externos funcionaron como una forma de
financiamiento a la extracción y recolección, dada la escasa capitalización de
la organización empresarial extractora de goma. Por otra parte, pese a que la
economía barraquera promovió un proceso de autoabastecimiento de sus más
importantes necesidades de consumo, muchos bienes básicos y suntuarios eran
de procedencia europea.
Este proceso de articulación económica de la actividad productiva de la goma
con capitales extranjeros se encuentra a tono con el hecho de que a principios del
siglo XX se produce uno de los periodos de mayor globalización mundial, a través
del flujo de capitales europeos y de mano de obra hacia los países en desarrollo
(Masson 2001). Una nueva versión tan dinámica de la globalización solamente se
haría presente a escala mundial en el último cuarto de fines del siglo XX (Mussa,
2000; Rothschild, 1999). Para Bolivia, sin embargo, resulta más apropiado referirse a una articulación de capitales que a una globalización económica.
A principios del siglo XX los capitales europeos, y particularmente británicos, se dirigen progresivamente al financiamiento del proceso de extracción gomera en el Asia debido a las condiciones más favorables de producción en dicha
región, lo cual ocasiona el colapso de la actividad gomera en el norte amazónico.
Dicho capital fue sustituido con el proveniente de grupos empresariales y casas
comerciales de la vecina frontera amazónica brasilera, en el marco de un convenio de producción subsidiado de la goma hasta el año de 1986 (Pacheco 1992).
Los capitales progresivamente se desplazan hacia la recolección de la castaña
como actividad sustitutiva de la explotación de la goma, lo que provoca también
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un desplazamiento de la mano de obra siringuera hacia la actividad de la zafra
de la castaña.
En el segundo periodo histórico analizado (1952-1985), la transferencia de
capitales brasileros jugaría un papel central en la reproducción de la economía
de la goma, mientras que en el tercer periodo (1986-2005) la falta de capital
es sustituida con un mayor desarrollo de actividades diversificadas tales como
la agroforestería y agrosilvicultura, con la explotación de la castaña, palmito o
madera, el financiamiento de la banca comercial, e incentivos de créditos internacionales. De este modo se ha producido un proceso descendente respecto al
flujo de capitales externos hacia la región aunque se mantiene su alto grado de
dependencia con los mercados internacionales.
Estos flujos económicos han tenido una importancia significativa en la región
en tanto que en torno a la movilización de recursos financieros se han construido élites de poder que retuvieron el control sobre la mayor parte de tierra y
bosques, siendo poco permeables a la influencia de las normas que atentaban
contra sus intereses. Por ejemplo, el sistema de la deuda empleado para retener
la fuerza de trabajo en las barracas, debido a la gran movilidad de la mano de
obra indígena, y el trato inhumano que se daba a estos trabajadores fue denunciado por los países involucrados en el comercio internacional de la goma. Un
ejemplo de esas presiones es la ley promulgada en 1883 determinando derechos propietarios sobre la tierra a favor de las poblaciones indígenas del oriente
boliviano y derechos sociales para los siringueros, como producto de las gestiones con el gobierno británico del coronel P.H. Fawcett quien exploró esta región
del país (Evans, 1903; Fifer, 1970). Estas normas nunca se pusieron en práctica
ya que cada barraca constituía una especie de feudo cerrado o un micro-poder
que imponía las normas y sanciones en el grupo de trabajadores empatronados.
Esta misma lógica se difundió hacia la región debido a que los barraqueros impusieron las reglas de gobierno durante más de un siglo.
Actualmente no existe un flujo de capitales externos en el proceso de producción pero sí se constituye en una región fuertemente dependiente del comercio
internacional de la castaña. Las nuevas relaciones económicas en la región han
permitido que los antiguos barraqueros sean menos dependientes de la necesidad de contar con derechos propietarios de las tierras y bosques de la región.
A la fecha, el denominado modelo de integración vertical que mantenían las
beneficiadoras de castaña articuladas a los grandes barraqueros, que les permitía controlar desde la cosecha hasta la transformación del producto, y que se
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basaba en el control de grandes propiedades de tierra en poder de estas beneficiadoras, está en cuestión. La mayor competitividad global está influyendo en el
cambio de la lógica empresarial regional. Las más grandes beneficiadoras prefieren comprar la castaña para procesarla, que cosecharla y además procesarla.
Este cambio en la dinámica productiva regional tiene un importante efecto en la
redistribución de los recursos naturales de la región y deja anacrónico al sector
de los grandes barraqueros, en sentido que éste se encuentra a contracorriente
de las más renovadas dinámicas empresariales regionales.
Este proceso económico construyó en la región una élite política de patrones
barraqueros cuyas decisiones eran incuestionables e incontestables, favorecidos por el aislamiento del norte amazónico boliviano. Posteriormente, el poder
de los barraqueros se dividiría entre los grandes y los pequeños; los primeros
seguirían manteniendo el control de las decisiones macro-regionales, mientras
que los segundos mantendrían solamente un fuerte control en el nivel micro, es
decir, en sus barracas. La aparición de las denominadas “comunidades libres”,
por otra parte, no logra la total independencia de la población con respecto al
control barraquero, en tanto que en su condición temporal de zafreros se subordinarían nuevamente al control patronal.
Uno de los aspectos más importantes que influiría en el cambio del poder
político monopólico fue el de la descentralización política en el país que formaliza el reconocimiento de las juntas vecinales, comunidades campesinas e
indígenas, como actores fundamentales del desarrollo local, y el voto popular
para la elección de las autoridades municipales. Esto sin lugar a dudas consolida un escenario favorable para comunidades campesinas e indígenas en la medida en que se modifica el tradicional escenario de monopolio de los grandes
barraqueros sobre las decisiones locales, aunque sin lugar a dudas también se
construyen nuevas élites políticas en torno al área de influencia de esta nueva
estructura de poder departamental y municipal. Si bien los gobiernos municipales son todavía aliados importantes de los barraqueros, la legalización de
otros escenarios políticos va creando nuevos escenarios de interpelación al poder político tradicional.
En el ámbito político existe una influencia relativa de otros procesos que
hacen que la región ya no esté completamente aislada del entorno nacional e
internacional. El proceso de redistribución de tierra no tendría los mismos resultados si es que no existiera un importante flujo de ideas e información que
ha favorecido prioritariamente a actores anteriormente marginales, como los
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indígenas y campesinos. Los sectores radicalizados sin duda son quienes mejor
integran los procesos de la globalización social en sus estrategias políticas.
Sin lugar a dudas este es un proceso parecido al que vivieron los empresarios gomeros desde principios del siglo XX hasta su colapso, años más tarde, y
que además tiene una influencia significativa en el nivel operacional. Esto en
parte explica la debilidad de los grandes barraqueros en las negociaciones de la
propiedad agraria con anterioridad y durante el proceso de saneamiento, y su
imposibilidad de tomar acciones innovadoras que hubieran podido frenar los
ímpetus de campesinos e indígenas.
Finalmente, las normas del Estado boliviano no han tenido un impacto directo sobre el cambio en la estructura de tenencia de la tierra y los bosques en el
norte amazónico boliviano sino hasta principios de la década del 2000. Primero, porque la Reforma Agraria de 1953 estableció la redistribución de las tierras
de barracas y su entrega a los siringueros, pero por otra parte permitió la nueva
consolidación de una estructura latifundiaria. Segundo, porque en las leyes de
tierras y forestal se omitió la formulación de políticas para áreas de productos
forestales no maderables, y se mantuvieron los arcaicos límites máximos para
la propiedad establecidos previamente.
En la movilización social indígena campesina de la región para reorientar la
normativa, sin lugar a dudas es importante el Convenio No. 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, el cual ha marcado un
hito en la historia contemporánea de la población indígena boliviana. Este convenio fue aprobado como Ley de la República No. 1257 en julio de 1991. El artículo 1 de la Constitución Política del Estado (CPE) modificada el año de 1995
redefinió a Bolivia como un país plurilingüe y multicultural; a su vez el artículo
171, modificado incorporó los derechos para el aprovechamiento de los recursos naturales renovables para las poblaciones indígenas.
Conclusiones
Este documento aunque optimista sobre los cambios en la estructura de tenencia de la tierra Amazonía norte, sobre todo en la afectación al sector tradicional barraquero grande, no tiene el propósito de predecir que la estructura
inequitativa de distribución de tierra en la región haya concluido.
Este documento presenta una situación donde efectivamente se vienen produciendo importantes cambios impensables pocos años atrás. Por una parte,
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el total aislamiento de la región, el absoluto poder patronal barraquero y la debilidad de las políticas nacionales, hacían prever una situación en la que continuaría el mismo domino político y del monopolio de los recursos naturales por
parte de una elite minoritaria. Las imperfecciones de la Ley INRA y de la Ley
Forestal, por otra parte, hacían prever una situación en la que, a falta de específicos mecanismos legales para contemplar el reconocimiento de áreas destinadas a la extracción de productos forestales no maderables, hubiera paralizado la
regularización de derechos propietarios casi indefinidamente. Por el contrario,
se puede estimar que una definición legal más clara sobre la materia hubiera
permitido una redistribución más efectiva de las tierras de la región.
Dichos cambios son visibles en la consolidación de propiedades colectivas
para campesinos e indígenas y son más importantes si se considera que pocos
años atrás esta población seguía viviendo en condiciones de semi-esclavitud y
capturadas en el espacio y dominio barraquero. Por lo mismo, cualquier cambio
no puede ser explicado de manera simplista y tan sólo como resultado de la
influencia de un número limitado de factores.
Hemos formulado una explicación que permite visualizar el hecho de que los
cambios son en realidad producto de una articulación de diferentes procesos.
Son resultado, por una parte, de la ineficacia de la estrategia de los grandes barraqueros, hecho que a su vez se nutre del cambio de lógicas empresariales en
la región, y por otra parte, de la efectividad de las estrategias de los campesinos
e indígenas, pero a su vez de una interacción compleja de procesos económicos,
políticos y jurídicos.
La estrategia barraquera privilegió el ámbito legal, en el intento de modificar las normas legales para la defensa de sus derechos, descuidando los niveles
operacionales donde efectivamente se coordinaron las reglas regionales para
regularizar los derechos propietarios. Esto se debió a los vínculos políticos de
los barraqueros grandes con el poder político nacional. Los barraqueros omitieron las estrategias locales, las que de manera tardía, a la casi conclusión del saneamiento, recién se intentarían implementar. Esto favoreció, sin lugar a dudas,
el logro de los objetivos campesinos e indígenas que privilegiaron los niveles
operacionales sobre los estrictamente legales más aún tomando en cuenta la
influencia de la Iglesia Católica en el medio regional y su activa participación
en el proceso de saneamiento. La creación del Comité de Saneamiento permite
balancear espacios institucionales para la toma de decisiones, con efectivo reconocimiento por parte de las entidades de gobierno. En este marco se logra
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la apertura de un escenario donde se coordina e implementan las reglas del
saneamiento de la propiedad agraria.
La estrategia campesina también estuvo fuertemente focalizada en el nivel
operacional. El punto central de la estrategia tiene que ver con la demanda de
acceso a las 500 hectáreas por familia, así como en la participación en las pericias de campo y en la revisión de las carpetas de saneamiento, actividades en las
que se realizan las observaciones pertinentes al trabajo del INRA. Este fue sin
lugar a dudas un proceso continuo de aprendizaje que tuvo importantes efectos
en los resultados del saneamiento. De acuerdo a la opinión de los comunarios
del municipio Gonzalo Moreno son las acciones del día a día, durante el proceso
de saneamiento, lo que les permitió consolidar sus tierras y bosques.
La Constitución Política del Estado actual fortalece la etapa previa de consolidación de recursos colectivos en favor de campesinos e indígenas y garantiza
una nueva proyección económica y política para la región, en tanto que: a) trasciende una visión donde la sociedad es pluricultural y el Estado monocultural
a una visión donde el Estado, el poder político y las instituciones, son plurinacionales18; b) reconoce la autonomía indígena originaria campesina como una
forma de autogobierno y el ejercicio de la libre determinación de las naciones
y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias (Art. 289, CPE); c) consolida un sistema de
tenencia de la tierra y bosques que favorece fundamentalmente a campesinos e
indígenas al definirse la sustitución de las concesiones forestales por derechos
de uso y aprovechamiento (Art. 349, CPE); y d) dispone que el Estado implemente políticas especiales en beneficio de las naciones y pueblos indígena originario campesinos de la región para generar las condiciones necesarias para
la reactivación, incentivo, industrialización, comercialización, protección y conservación de los productos extractivos tradicionales (Art, 392 , CPE).
Como en ningún otro lugar del país, en el caso del norte amazónico boliviano
los cambios no solamente se han dado en el papel en el nivel constitucional, sino
que se han traducido en acciones concretas que han influido sobre la transformación de la estructura de la tenencia de la tierra y bosques.
18. El Art. 1 de la CPE establece que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia
se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso
integrador del país”.
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La batalla por el acceso a los recursos de tierra y bosques en el norte amazónico está lejos de haber terminado ya que las estrategias de todos los actores,
más o menos efectivas, siguen en operación y en movimiento. Hacia delante, sin
embargo, se tiene que tomar en cuenta que más tierra y bosques están en poder de los campesinos e indígenas de la región como resultado de los procesos
vividos a partir de 1997, año en el que se inicia el saneamiento de la primera
propiedad colectiva en la región.
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IV.
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FRONTERA, SEGURIDAD Y GOBIERNOS
LOCALES EN MÉXICO
Socorro Arzaluz Solano*
Gabriela Zamora Carmona**
Resumen
El ensayo tiene como objetivo describir y analizar el fenómeno de la violencia en la frontera México-Estados Unidos, especialmente en el estado de Tamaulipas. Se parte de la idea que la gran heterogeneidad del gobierno local mexicano se refleja en gobiernos locales de características desiguales que se ubican
en la zona fronteriza. Los gobiernos locales en Tamaulipas han enfrentado a la
violencia con pocos recursos y escasa atención de parte de las autoridades federales. Hay otras ciudades que sin duda tienen un peso demográfico importante
(Tijuana, Juárez) y que sienten también la escalada de violencia, no obstante, a
diferencia de Tamaulipas, reciben mayor atención y recursos.
Palabras clave: frontera, cárteles de droga, violencia armada, Tamaulipas, México.
Introducción: frontera y seguridad en México
Son pocos los trabajos en materia de seguridad en los municipios de México,
menos aún se encuentran análisis especializados sobre el tema en la zona fronteriza con Estados Unidos que es sin duda el sitio más afectado. Entre los pocos
estudios destaca el documento “Los retos en materia de seguridad pública para
la gestión municipal en México” (Quintana et al. en Cabrero y Arellano, 2011).
Ese análisis señala seis condiciones para la gestión municipal de la seguridad:
1) fortalecer las capacidades de las instituciones municipales de seguridad pública, 2) enfrentar fenómenos delictivos complejos en el ámbito municipal, 3)
impulsar los procesos de reforma policial en el ámbito municipal, 4) diagnosticar los problemas de infraestructura en las policías municipales, 5) identificar
* Doctora en Sociología, adscrita al ICGDE de la BUAP, correo electrónico: [email protected]
**Doctora en Filosofía con orientación en políticas de bienestar social, egresada de la UANL, correo electrónico:
[email protected]
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la relación entre violencia social e incidencia delictiva, y 6) superar los problemas de coordinación de las policías municipales entre sí y con sus contrapartes
estales y federales. Este documento analiza la Encuesta INEGI 2009 en torno a
las capacidades de los municipios en México, aunque la información es derivada
exclusivamente de este instrumento, los resultados alertan sobre la situación
actual del tema en los gobiernos locales.
Ya a finales del siglo pasado, Manuel Castell planteaba el nuevo papel de
México en el crimen organizado global; en su texto La era de la información,
indica que desde la década de los sesenta México cultivaba y exportaba marihuana, para los años ochenta, la formación de las redes de droga globales y el
aumento de la presión estadounidense sobre las rutas caribeñas y centroamericanas llevó a los cárteles colombianos a compartir parte del comercio con los
cárteles mexicanos. Entonces el tráfico se disparó y se organizaron poderosos
cárteles mexicanos: Tamaulipas con García Abrego, Ciudad Juárez con Amado
Carillo y Tijuana con los Arellano Félix (Castells, 1999: 311).
De acuerdo con un estudio reciente, los estados fronterizos del norte de México se
han visto afectados por problemas de seguridad pública, seguridad nacional y por la
política de seguridad fronteriza de parte del gobierno de Estados Unidos desde 2001.
Se identifican como algunos de los factores estructurales que han detonado el clima de
violencia en la frontera norte, el tráfico de drogas, la migración laboral hacia Estados
Unidos y el tráfico de armas y el lavado de dinero. José María Ramos enfatiza que las
limitadas capacidades institucionales de los gobiernos municipales y estatales, además
de la ausencia de cooperación intergubernamental en México en materia de prevención
y seguridad, han llevado a que la inseguridad aumente. (Ramos, 2011: 73).
Sin duda este fenómeno de la inseguridad y violencia que se experimenta a
nivel nacional, tiene manifestaciones más claras en la frontera norte, donde las
ciudades como Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Matamoros, han experimentado índices de violencia superiores a la media nacional. Lo contradictorio
en estos casos es que hay ciudades y municipios que han tenido mayor atención
que otros en varios niveles, desde la opinión pública hasta el diseño de políticas
específicas, como en el caso de Ciudad Juárez con el programa Todos Somos
Juárez que se implementó a inicios de 20101.
1. Durante febrero de 2010, a raíz de las protestas surgidas después de la matanza de 16 jóvenes en la colonia Villas
de Salvacar, se instalaron mesas de trabajo con diversos sectores de la sociedad juarense y las autoridades de los
tres niveles de gobierno lo que derivó en los 160 compromisos que fueron la base para fijar la Estrategia Todos
Somos Juárez. La Estrategia Todos Somos Juárez, Reconstruyamos la ciudad, es un proyecto de acción integral del
gobierno federal con la participación de los gobiernos estatal y municipal, en su versión inicial, dicha estrategia
comprende 160 acciones divididas en varios rubros (véase anexo 1).
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Fernando Escalante (2009) alude a la existencia de patrones territoriales característicos del delito o una geografía de la violencia que no obedece a ningún
principio en general, pero ante la imposibilidad de saber qué factores tienen
mayor peso para definir esta geografía de la violencia, resulta importante observar cómo han ido variando las cifras de la criminalidad a través del tiempo.
Lo que es indudable es que la frontera norte de México merece un análisis especial, dadas sus características. De esta forma, Escalante hace un apunte especial
sobre el fenómeno de la frontera, para analizar los factores que pudieran ser detonantes del aumento de la criminalidad en esta zona. Se destaca como primera observación el peso demográfico de algunas ciudades: Tijuana, Juárez, Matamoros,
Nuevo Laredo y Reynosa. Entre 1994 y 1995 se da un incremento en el número
de víctimas que pasa de 657 en 1993 a 931 en 1995 y de ahí en adelante (exceptuando 2007) la cifra no baja de 800. El aumento de la violencia en esos años es
notable sobre todo por los casos en Tijuana y Ciudad Juárez. Pero no hay una correlación directa entre el tamaño de las ciudades y el índice de homicidios.
Una de las conclusiones del estudio de Escalante, es que las ciudades de la
frontera norte tienen índices de homicidios más altos que en el resto del país y
con una tendencia distinta y a veces contraria a la nacional. Para este análisis, el
autor presenta los datos de las principales ciudades fronterizas para mostrar la
situación de seguridad. No obstante, consideramos que tres tareas complementarían esta investigación: 1) actualizar las cifras hasta el 2011 por el repunte
del delito en los últimos dos años, 2) indagar datos del resto de los municipios
fronterizos, especialmente en Tamaulipas, y 3) establecer la proporción de homicidios por número de habitantes. Con esto se tendría una idea más clara del
fenómeno en la frontera y se harían visibles los espacios que no figuran en ninguna estadística pero que sin duda adolecen problemas muy graves.
El documento tiene la siguiente estructura: en el primer apartado se hace
una breve reflexión sobre el tema de la violencia y su aparición en la frontera
México-Estados Unidos; en el siguiente, se describen las características demográficas de esta frontera; y en el subsiguiente se hace un recuento de los principales hechos ligados al crimen organizado que han tenido como escenario la
frontera tamaulipeca. En las reflexiones finales se establecen algunas líneas de
investigación que pueden ser desarrolladas en el futuro.
1. Conformación de la frontera México-Estados Unidos
En México, el municipio está considerado como la célula básica de la división
territorial, de organización política y administrativa de los estados y la federa105
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ción. Las principales atribuciones y obligaciones que pertenecen a este nivel de
gobierno, se establecen en la Constitución Política, particularmente en el artículo 115, aunque cada estado tiene la facultad de establecer las adecuaciones
pertinentes en las constituciones locales, siempre y cuando no vulneren lo establecido en el nivel federal.
Actualmente existen en México 2.440 municipios, distribuidos de desigual
manera a lo largo de todo el territorio nacional. En los extremos, Baja California
y Baja California Sur, estados con una enorme extensión territorial, tienen solamente 5 municipios cada uno, mientras que el estado de Oaxaca, cuenta con
570. Atendiendo a estos datos notamos una enorme disparidad en el número de
municipios que componen todo el territorio nacional.
Más aún, los tres mil kilómetros de frontera con Estados Unidos presenta enormes contrastes: seis entidades son consideradas fronterizas en el norte; se trata de
los estados de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Sonora y Baja California, estos estados contemplan 39 municipios fronterizos en el norte de México.
CUADRO 1: ESTADOS Y MUNICIPIOS FRONTERIZOS EN EL NORTE DE MÉXICO
BAJA
CALIFORNIA
COAHUILA DE
ZARAGOZA
1.Mexicali
4.Acuña
11.Ascensión
2.Tecate
5.Guerrero
3.Tijuana
CHIHUAHUA
NUEVO
LEÓN
18.Anáhuac
SONORA
TAMAULIPAS
19.Agua Prieta
29.Camargo
12.Guadalupe
20..Altar
30.Guerrero Gustavo Díz
Ordaz
6.Hidalgo
13.Janos
21.Cananea
31.Matamoros
7.Jiménez
14.Juárez
22.Naco
32.Mier
8.Nava
15.Manuel
Benavides
23.Nogales
33.Miguel Alemán
9.Ocampo
16.Ojinaga
24.Puerto
Peñasco
34.Nuevo 35.Laredo
10.Piedras
Negras
17.Praxedis G.
Guerrero
25.San Luis Río
Colorado
36.Reynosa
26.Santa Cruz
37.Río Bravo
27.Saric
38.Matamoros
28. Gral. Plutarco
Elías Calles
39.Valle Hermoso
Fuente: elaboración propia.
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FIGURA 1: FRONTERA MÉXICO-ESTADO UNIDOS2
Como se observa, hay una gran disparidad en el número de municipios en
entidades fronterizas, que van de sólo uno en Nuevo León a once en Tamaulipas
y diez en Sonora, pero las desigualdades se dan también en otros aspectos como
el nivel de urbanización y el tamaño de la población, así como en la complejidad
de sus administraciones locales.
En lo que respecta a la superficie de municipios fronterizos, encontramos
grandes contrastes, que va desde territorios grandes como Ascensión, Ojinaga y
Ocampo –ubicados en Chihuahua y Coahuila– hasta territorios pequeños como
Gustavo Díaz Ordaz y Camargo en Tamaulipas. La densidad más notoria encontramos en Piedras Negras (Coahuila) y Ciudad Juárez (Chihuahua).
Los datos del INEGI establecen que la población total de esa zona para 2010
era de casi siete millones de habitantes, cuando en el año 2000, ésta había contabilizado 5.564.070 personas, es decir se detecta el aumento de más de un millón en 10 años. Esto muestra que hay mayor dinamismo en esa zona.
Pero esta población se distribuye en forma desigual en estos 39 municipios,
por un lado, Tijuana tiene más de un millón y medio de habitantes, Ciudad Juárez
2. Véase <www.mapas.owje.com/339_frontera-de-mexico-estados-unidos>
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casi la misma cantidad y Mexicali casi un millón. En Tamaulipas las ciudades
con mayor población son Reynosa (608.891), Matamoros (489.193) y Nuevo
Laredo (384.033). Estos seis municipios concentran casi el 80% de la población
fronteriza de México, son ciudades con gran dinamismo económico y punto importante del cruce migratorio a los Estados Unidos, también son las zonas más
afectadas por el crimen organizado en los últimos años. En el otro extremo, 12
de estos 39 gobiernos locales tienen menos de 5 mil habitantes.
Por ejemplo, hay municipios en Chihuahua que apenas pasan los mil habitantes, de estos municipios pequeños es poco lo que se sabe ya que la atención
se centra siempre en las grandes ciudades ya mencionadas, incluso a nivel de
los medios de comunicación. De manera que, ante el crecimiento de la criminalidad en esta zona, la atención se dirige hacia los municipios de mayores dimensiones; cuando por la precariedad con que subsisten y los pocos recursos que
reciben, los gobiernos de pequeña escala han sido también muy afectados en
esta oleada de violencia experimentada por México en los últimos tiempos.
De acuerdo con el índice de marginación generado por el Consejo Nacional de
Población (CONAPO) en 2010, estos municipios tienen niveles de vida superiores
a los de otras zonas de México, esta fuente indica que de los 39 municipios, 24
presentan índices de muy baja marginación, 11 de baja y sólo 4 se ubican en el
rango medio, éstos se encuentran ubicados en Coahuila y Chihuahua. Al revisar
con detenimiento los indicadores utilizados para elaborar esta tipología, se observa que de estos 39 municipios, en varios de ellos hay un rango importante de
la población con un ingreso hasta de dos salarios mínimos. En las ciudades identificadas como las más densamente pobladas, este indicador varía. Tijuana es la
mejor ubicada con sólo el 18% de la población en esta situación, lo que contrasta
con Juárez con el 42%; por otra parte, Matamoros, Nuevo Laredo y Reynosa, tienen alrededor del 30% de la población en este estado. Esto debido principalmente al empleo generado en las maquiladoras, situación que empieza a cambiar con
la crisis en el 2008. Destaca que son los municipios urbanos los mejor ubicados
en esta escala. No obstante no debe perderse de vista que al tratarse de grandes
ciudades, éstas contienen en su interior contrastes urbanos muy marcados, con
un crecimiento que se dio sobre todo con base en la especulación urbana.3
Respecto a las actividades económicas predominantes, encontramos que en
casi todos domina la actividad terciara, mientras que con actividad económica
3. Al respecto el documento de Arzaluz y Jurado (2006), analiza la situación de Nogales y Ciudad Juárez.
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secundaria aparecen Juárez, Matamoros, Nuevo Laredo, Reynosa, Nogales y Ciudad Acuña que destacan por la producción industrial. Estos casos contrastan
con los otros territorios donde predomina la actividad primaria, como Santa
Cruz, Saric y Ascención ubicados en Sonora, Janos y Manuel Benavides en Chihuahua, y Guerrero en Coahuila (véase anexo 2).
2. Seguridad en la frontera noreste: un relato de los últimos años
en Tamaulipas
Después de realizar esta descripción dedicamos este apartado a relatar la
historia del deterioro de la seguridad, especialmente en la frontera entre Tamaulipas (México) y Texas (Estados Unidos). No olvidemos que se trata de una
zona con gran extensión y con gobiernos locales de dimensiones pequeñas, donde tres ciudades sobresalen (Nuevo Laredo, Reynosa, Matamoros). Actualmente
es una zona poco atendida por parte del gobierno federal que ha concentrado
recursos materiales y humanos en ciudades como Juárez y Tijuana.
El narcotráfico es uno de los grandes problemas que México tiene actualmente. La complejidad de la realidad merece un análisis exhaustivo que sobrepasa los
objetivos de este documento, no obstante se apuntan algunos elementos para entender la situación que se vive en los municipios de Matamoros y Valle Hermoso
del estado de Tamaulipas. Por la dimensión de la problemática, en este apartado
sólo se destacan algunos hechos que por su magnitud fueron publicados por el
Grupo Reforma en el periódico El Norte de Monterrey entre 2010 y 2011.
Por su ubicación geográfica Matamoros y Valle Hermoso son municipios “estratégicos” para los cárteles de la droga. Valle Hermoso colinda con Matamoros al este;
Río Bravo al oeste; San Fernando al sur y, al norte es frontera con el río Bravo y Texas.
Por ser una zona dedicada predominantemente a la agricultura, tiene caminos rurales y brechas que son utilizadas como rutas alternativas de acceso a la frontera
chica (Gustavo Díaz Ordaz, Camargo, Miguel Alemán, Mier y Guerrero, Tamaulipas).
Matamoros colinda al este con el Golfo de México, al oeste con Valle Hermoso y Río
Bravo, al sur con San Fernando y al norte también con el río Bravo y Texas.
El narcotráfico en la zona tiene presencia desde hace varias décadas, no obstante tras la captura de Osiel Cárdenas (líder del cártel del Golfo) en 2003, la
disputa por el territorio entre el actual líder del cártel, los simpatizantes de la
familia Cárdenas, el cártel de los Zetas (derivado del propio cártel del Golfo)
y, la lucha de las fuerzas armadas mexicanas contra los cárteles de las drogas,
agravan la situación en la entidad. Así, mientras que cada grupo lucha contra
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los otros y contra las fuerzas armadas y, el ejército mexicano contra todos los
cárteles, las comunidades de Matamoros y Valle Hermoso –como muchas otras
de México– permanecen relegadas en medio de todos los bandos.
Los cárteles de la droga
Fuentes como la Subprocuraduría de Investigación Especializada contra la
Delincuencia Organizada de México (SIEDO) y la DEA (Drug Enforcement Administration) señalan que México es la ruta principal por la que pasan diversas
drogas que tienen como destino Estados Unidos. Por lo mismo, diversos cárteles mexicanos buscan introducir la mayor cantidad de droga a ese país (Montenegro y Durán, 2008). A continuación se presentan los cárteles del narcotráfico
que actualmente predominan en México.
CUADRO 2: CÁRTELES DEL NARCOTRÁFICO EN MÉXICO
CÁRTEL
PROCEDENCIA
DROGA
RIVALIZA
TERRITORIO CON
INFLUENCIA DETECTADA
EN EU
Cártel de Sinaloa
Sinaloa
Cocaína, heroína
y metanfetaminas
Cártel de Tijuana;
Cártel de los Zetas
Pacífico; Central Oeste;
Sureste; Suroeste; Grandes
Lagos; Nueva York y Nueva
Jersey; Medio Atlántico;
Nueva Inglaterra; Caribe
Cártel de Los Zetas
Tamaulipas
Cocaína y
mariguana
Cártel del Golfo
Sureste; Suroeste; Grandes
Lagos; Caribe
Cártel del Golfo
Tamaulipas
Cocaína y
mariguana
Cártel de Los Zetas
Sureste; Suroeste Nueva York y
Nueva; Jersey; Medio Atlántico;
Nueva Inglaterra; Caribe
Cártel de Juárez
Chihuahua
Cocaína y
mariguana
Cártel de Tijuana
Pacífico; Central Oeste; Sureste;
Suroeste; Grandes Lagos;
Nueva York y Nueva Jersey
Cártel Beltrán Leyva
(Cártel del Pacífico
Sur)
Sinaloa
Cocaína, heroína
y mariguana
Cártel de Sinaloa
Sureste; Suroeste
Cártel de
La Familia
Michoacana
Michoacán
Cocaína, heroína,
mariguana y
metanfetaminas
Cártel de Tijuana
Baja
California
Cocaína, heroína,
mariguana y
metanfetaminas
Cártel del Milenio
(Valencia)
Michoacán
Marihuana y
amapola
Sureste; Suroeste
Cártel de Sinaloa y
Cártel de Juárez
Pacífico; Sureste; Suroeste;
Grandes Lagos
Nueva York; Central Oeste
Fuente: Elaboración Propia con datos de National Drug Threat Assesment 2011, Departamento de Justicia de EU
(El Norte, 8 septiembre 2011); Montenegro y Durán (2008).
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FIGURA 2: CÁRTELES DE LA DROGA EN TAMAULIPAS
Fuente: elaboración propia con datos del periódico El Norte, 7 de noviembre de 2010.
Historia de uniones y desuniones: los cárteles en Tamaulipas
El cártel del Golfo es quizás uno de los más antiguos de México, sus orígenes
se remontan a la década de 1930 con el contrabando de alcohol a Estados Unidos
como consecuencia de la “Ley seca” en ese país. Pese a que nunca se le comprobó el
tráfico de licor, armas, tabaco o drogas, Juan Nepomuceno Guerra fue considerado
fundador y líder del cártel de Matamoros -posteriormente cártel del Golfo- hasta su
muerte en 2001. Durante los años ochenta, bajo el mando de Juan García Abrego
(sobrino de Juan Nepomuceno Guerra), el cártel se estableció como una gran organización dedicada al tráfico de drogas (Peralta, 2001; Castillo y Torre, 2003).
Tras la captura de García Abrego en febrero de 1996, y mientras los cárteles
de Tijuana y Juárez se fortalecían, el cártel del Golfo sufrió una recomposición,
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varios de sus miembros se disputaron el control por la zona y el liderazgo. Salvador Gómez, asumió el mando pero fue asesinado en 1998, su muerte se le atribuye a Osiel Cárdenas Guillén –ex miembro de la PGR y creador de Los Zetas-,
quien asumió el control del cártel hasta 2003 cuando fue capturado. En 2005 el
gobierno de México le concede a Estados Unidos la extradición de Cárdenas, no
obstante, ésta no se lleva a cabo hasta 2007 después de haber enfrentado diversos procesos penales y amparos en el país (Castillo y Torre, 2003).
Después de la captura de Cárdenas, y hasta la fecha, Jorge Eduardo Costilla
Sánchez “el Coss” ha estado al mando del grupo. De acuerdo al Reporte de Cárteles 2011, de la agencia Stratfor, el cártel del Golfo pasa por una división en su
interior derivada de la lucha entre “Los Metros”, liderados por Jorge Eduardo
Costilla “el Coss”, y “Los Rojos”, fieles a la familia Cárdenas Guillén. La pugna
surge cuando Rafael “el Junior” Cárdenas busca hacerse del control del cártel
tras la muerte de su tío Antonio Ezequiel Cárdenas Guillén, (“Tony Tormenta”,
hermano de Osiel Cárdenas Guillén) en noviembre de 2010. (Castillo y Torre,
2003; Díaz, 2011).
La historia de Los Zetas, de acuerdo con Ravelo (2007), comienza entre 1997 y
1999, cuando el presidente Zedillo intenta reforzar la lucha contra el narcotráfico
a través de las Fuerzas Armadas. El Gobierno fortaleció a las corporaciones policiacas con militares de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) que se incorporaron a las delegaciones de la Procuraduría General de la República (PGR).
Por su parte, Osiel Cárdenas Guillén (líder del Cártel del Golfo en esa época)
buscaba para sí y para su organización a los mejores hombres, los cuales formaban parte de los grupos de élite de militares. Así, el cártel del Golfo reclutó a la
primera generación de Los Zetas, ex miembros del Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (GAFE) y del Grupo Anfibio de Fuerzas Especiales (GANFE) del
Ejército Mexicano. Una vez miembros del cártel, estos ex militares comenzaron
a reclutar a otros miembros del equipo que la SEDENA había enviado para reforzar la lucha contra el narcotráfico. Este selecto equipo, no sólo le brindaba
protección a Cárdenas Guillén, también lo mantenía informado de los planes del
Ejército.
Tras extradición de Cárdenas Guillén, Los Zetas dejaron de ser el brazo armado del cártel del Golfo y disputaron el liderazgo y las plazas del mismo con
Eduardo Costilla “el Coss”. Liderados por Heriberto Lazcano Lazcano, los Zetas
dominan la mayor parte del territorio de Tamaulipas y Nuevo León (Montemo112
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relos, Cadereyta, China, Los Herrera, Linares, Cerralvo, Sabinas, Villa Aldama,
Lampazos y Anáhuac), plazas que también pelean con el cártel de Sinaloa.
La lucha por el territorio
Desde su ruptura, el cártel del Golfo y Los Zetas, se disputan el control de
Tamaulipas. De acuerdo con Jiménez (2010) hoy en día Valle Hermoso es “territorio” de Los Zetas, al igual que Río Bravo, San Fernando (municipios colindantes), Mier, Miguel Alemán, Camargo y Gustavo Díaz Ordaz (municipios que
conforman la llamada frontera chica).
Nuevo Laredo, San Fernando, Soto La Marina, Ciudad Victoria, El Mante,
Tampico y Ciudad Madero, están dominados por el cártel del Golfo. Reynosa
y Matamoros (ambos municipios fronterizos y con 33.8 % de la población del
Estado) se encuentran sin control de los grupos principales.
El hecho de que en San Fernando imperan los dos grupos rivales y en Matamoros permanezca la disputa por el territorio vulnera aún más la situación
de Valle Hermoso puesto que en “la lucha contra el narcotráfico” y en la lucha
entre cárteles, la mirada del país –y por consiguiente las acciones estatales y federales– se vuelven hacia aquellas localidades que tienen industrias y generan
mayores ingresos; por lo tanto, tienen mayor importancia. Así, Valle Hermoso
–como muchos otros municipios del norte del país– sigue siendo un municipio
rural, con pocos habitantes y prácticamente olvidado por los gobiernos.
Daños colaterales
En Tamaulipas la lucha por el territorio ha tomado tal magnitud que la violencia entre los cárteles se ha convertido en algo “habitual” en las comunidades
afectadas. Muchas de las disputas –por miedo a las represalias o por la cotidianidad del crimen– han dejado de ser noticia y no saltan a la luz pública. No obstante, algunos acontecimientos han sido tan trágicos que traspasaron fronteras.
A continuación se describirán brevemente algunos de estos hechos ocurridos en
2010 y 2011 en Valle Hermoso, Matamoros y en todo el estado de Tamaulipas.
Valle Hermoso
Asesinato del candidato a la presidencia municipal de Valle Hermoso
Durante meses, el PAN y el PRD habían denunciado amenazas de los cárteles
en la mayoría de los municipios tamaulipecos. El 13 de mayo de 2010, José Mario
Guajardo Varela candidato panista a la Presidencia Municipal de Valle Hermoso
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fue ejecutado en su negocio Proveedora Agrícola Guajardo, ubicado en la carretera a San Fernando. Los sicarios también asesinaron en ese lugar a Luis Mario
Guajardo Adame de 27 años (hijo del candidato) y Fernando Arturo Treviño, de
54 años, empleado de Guajardo. José Mario Guajardo había recibido amenazas
del crimen organizado. El candidato era considerado incluso por sus adversarios
priistas, una persona “limpio” de narconexos (El Norte, 14 de mayo, 2010).
En febrero de 2011, nueve meses después del asesinato, la Policía Ministerial
del Estado presentó a Mario Zúñiga Rodríguez de 20 años, uno de los implicados en el homicidio del candidato panista José Mario Guajardo Varela, su hijo y
su empleado (El Norte, 10 de febrero, 2011).
La guerra en Valle Hermoso
La guerra entre el cártel del Golfo y Los Zetas, por el control de este municipio retomó fuerza en enero de 2011. Según reportaron los habitantes que se
refugiaban en Matamoros o en ciudades del Valle de Texas, se registraron “levantones” en diferentes puntos; el saldo de los enfrentamientos fueron casas,
comercios y vehículos quemados. Los levantados eran miembros de las bandas
en conflicto, que quedaron heridos durante la balacera o fueron sacados de algunos domicilios. La actividad en la ciudad se paralizó, los comercios no abrieron y las clases en las escuelas públicas y privadas fueron suspendidas ante el
temor de que se registraran más balaceras (El Norte, 1° de febrero, 2011).
Seis días de violencia
Los últimos días de febrero y primeros de marzo de 2011, Valle Hermoso
vivió violentos enfrentamientos en zonas cercanas a la cabecera municipal y
sectores rurales entre grupos armados y efectivos de la Marina y el Ejército,
que dejaron al menos 32 muertos. De manera oficial, la Secretaría de Marina
informó que fueron abatidos ocho sicarios, donde resultó lesionado un efectivo
castrense. En esta acción, la Infantería de Marina incautó cinco vehículos, armas, municiones y cargadores.
De acuerdo con reportes de las redes sociales y testigos, Valle Hermoso tuvo
jornadas violentas durante seis días, aunque oficialmente esto no se dio a conocer por las autoridades. Asimismo, 10 pistoleros de un grupo delictivo resultaron
muertos al enfrentarse con sus rivales en brechas que conducen a Valle Hermoso.
Dos de los pistoleros habrían muerto quemados vivos, luego de ser rociados con
gasolina cuando se encontraban amarrados (El Norte, 3 de marzo, 2011).
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Matamoros
Ejecuciones en Matamoros
El 29 de julio de 2010, 15 cuerpos de personas acribilladas a balazos aparecieron en la carretera Matamoros-San Fernando, 13 de los mismos con vestimenta de camiseta blanca con la letra Z pintada en la espalda. Entre las personas
ejecutadas había dos mujeres. Los cuerpos presentaban evidencias de tortura
y heridas de bala, todos estaban amordazados con las manos hacia atrás, con
cinchos y sus rostros cubiertos por vendas.
El 12 de julio de 2010, los cuerpos de 11 hombres y una mujer de entre 20 y
35 años de edad fueron localizados ejecutados sobre la carretera “Las Yescas”,
que divide los municipios de Matamoros y Valle Hermoso. Las víctimas tenían
los ojos vendados, presentaban huellas de tortura y disparos de arma de fuego
de grueso calibre, así como el tiro de gracia en la cabeza. Algunos vestían camisetas con la letra “Z” (El Norte, 30 de julio, 2010).
Asesinato de Tony Tormenta
A finales de octubre y principios de noviembre de 2010 los enfrentamientos
entre pistoleros de “Tony Tormenta” y Los Zetas se intensificaron en municipios
de la frontera chica de Tamaulipas, provocando salidas masivas de estos pueblos.
El viernes 5 de noviembre de 2010 columnas de humo negro se levantaron
en distintos puntos de Matamoros, mientras que al otro lado de la frontera, las
autoridades estadounidenses cerraron por unas tres horas, tres de los cuatro
puentes internacionales y la Universidad de Texas en Brownsville suspendió
sus clases. Antonio Ezequiel Cárdenas Guillén, “Tony Tormenta”, uno de los
principales líderes del cártel del Golfo, cayó abatido en Matamoros durante una
jornada de más de seis horas de enfrentamientos entre sicarios y las Fuerzas
Armadas. Las batallas que oficialmente dejaron de 10 muertos (5 sicarios, 3
marinos, un soldado y un civil), fue tal que el periódico The Brownsville Herald
reportó en su portal de internet que durante la jornada de violencia en Matamoros murieron al menos 47 personas, aunque sin mencionar fuente.
De acuerdo con fuentes militares, en una acción desesperada, “Tony Tormenta” ordenó a sus sicarios dirigir más de 20 narcobloqueos en el centro, sur y
poniente de Matamoros con el fin de proteger una eventual huida. Incluso, sus
pistoleros atacaron la Guarnición Militar, ubicada en el Centro, para evitar el
despliegue de más soldados. Caravanas de camionetas con sicarios a bordo fue115
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ron vistas tratando de buscar calles para huir de las Fuerzas Armadas, que por
aire y tierra cerraban los caminos.
“Tony Tormenta” fue acorralado cerca del Centro, y a las 18:00 horas se confirmó su muerte, tras una intensa balacera que duró más de una hora. La Armada señaló que 150 efectivos navales participaron en los operativos del primer
círculo de acción, de un total de 660 desplegados en el área, así como tres helicópteros y 17 vehículos (El Norte, 6 de noviembre, 2010).
Tamaulipas
Asesinato Dr. Torre Catú
Un comando de al menos 15 hombres a bordo de dos camionetas ejecutó el 28 de junio de 2010 al candidato del PRI-PVEM-PANAL al Gobierno de
Tamaulipas, Rodolfo Torre Cantú, al Diputado local Enrique Blackmore y a
tres escoltas: Gerardo Soltero Subiate, Rubén López Zúñiga y Francisco David
López Catache.
El ataque ocurrió frente a la Universidad Politécnica de Ciudad Victoria, en la
carretera Victoria-Soto La Marina, a 15 kilómetros del aeropuerto. Por la forma
en la que quedaron los cuerpos, se presume que fueron bajados de las camionetas y posteriormente acribillados. Los proyectiles usados son de grueso calibre y antiblindaje, disparados desde armas automáticas y de gran alcance, se
informó. Tras la emboscada fueron trasladados al Hospital General el secretario
privado de Torre, Alejandro Martínez, Enrique de la Garza Montoto, funcionario
de la campaña, y los escoltas Aurelio Balleza Díaz y Dante Quiroz Aguilar (El
Norte, 29 de junio de 2010).
Masacre de San Fernando
Un joven ecuatoriano, único sobreviviente de la masacre de migrantes indocumentados en Tamaulipas, narró a las autoridades la forma cómo un comando armado interceptó el camión en el que se trasladaban hacia la frontera
con Estados Unidos, para robarlos y posteriormente asesinarlos: “Éramos un
grupo de 75 personas aproximadamente. Nos bajaron del camión con violencia
para pedirnos dinero, pero nadie traía. Después nos ofrecieron trabajar para
ellos. Dijeron que eran zetas, que nos pagarían mil dólares por quincena, pero
no aceptamos y nos dispararon”.
A todos los indocumentados, incluyendo a 14 mujeres, les vendaron los ojos
y les ataron los pies y manos para después asesinarlos. El sobreviviente ecuato116
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riano se salvó al fingir que estaba muerto, después de haber recibido un tiro en
la mandíbula. De acuerdo con la Marina, el joven llegó hasta un filtro de revisión
que se ubica en la carretera San Fernando-Ciudad Victoria, para pedirles auxilio,
explicándoles la zona donde se encontraban los cadáveres.
En su incursión hacia el rancho, los marinos sorprendieron a unos 15 gatilleros armados con fusiles y se desencadenó el enfrentamiento en el que murieron
un infante y tres sicarios. Al llegar, localizaron los 72 cuerpos (El Norte, 26 de
agosto, 2010).
Descubrimiento de 145 cuerpos en fosas clandestinas
El hallazgo de 59 cuerpos en fosas clandestinas, el 6 de abril de 2011 en San
Fernando, sacó a la luz una nueva modalidad del crimen organizado: el secuestro y asesinato de pasajeros de autobuses que circulan por carreteras del noreste de Tamaulipas. Pasajeros de al menos nueve camiones han desaparecido en
las carreteras de esta región de San Fernando desde el 2010.
Empleados de la Central de Autobuses de Matamoros señalaron que han tenido reportes de que serían cuatro los transportes plagiados en la región, incluyendo dos unidades de Ómnibus de México que salieron del centro del País el
23 de marzo de 2011. El testimonio de un pasajero de esos autobuses, describe
cómo al llegar a San Fernando, fueron interceptados por comandos armados
que seleccionaron a gente y los obligaron a bajar.
Aunque las fosas fueron ubicadas por la Procuraduría del Estado desde el 1°
de abril de 2011, luego de detenciones de los primeros nueve delincuentes, de
un total de 14, la información se dio a conocer a medias recién el 6 de abril (El
Norte, 8 de abril, 2011).
El 14 de abril de 2011 se encontraron 23 cuerpos más, para sumar 145 cadáveres. Sin señalar cuándo fueron descubiertos, el Secretario General de Gobierno, aseguró que los restos se localizaron en lugares distintos al Ejido La Joya,
donde se hallaron las primeras 59 víctimas. La Procuraduría de Tamaulipas
detalló que los 23 cadáveres adicionales localizados en San Fernando fueron
desenterrados de otras 12 fosas y que se vincularían al secuestro de viajeros en
la región a finales de marzo (El Norte, 15 de abril, 2011).
En el otro extremo de la frontera tamaulipeca está la Ciudad Juárez como sitio de referencia cuando se habla del crimen organizado. Juárez ha sido motivo
de amplios análisis desde hace varios años a raíz del fenómeno de las mujeres
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asesinadas4. Esta ciudad ha sido la sede de uno de los grupos criminales más importantes, el cártel de Juárez, actualmente es vigilado por varias corporaciones
policiacas de diferentes niveles de gobierno e incluso estuvo bajo el control del
ejército durante algún tiempo; actualmente destaca la presencia de la Policía
Federal, esto ha hecho que los índices de criminalidad empiecen a disminuir
después de años de mantenerse en alza.
3. Seguridad, desigualdad y frontera
El tema de la seguridad ha puesto a prueba a los gobiernos locales y su vulnerabilidad en las fronteras de México. Si bien por la magnitud del fenómeno
es un tema que compete a los tres niveles de gobierno, el local ha sido el más
afectado por esta situación. En el caso de Tamaulipas, se trata de ayuntamientos
con escasas capacidades y una sociedad civil poco organizada, al contrario de lo
que sucede en Ciudad Juárez o Tijuana. No son comparables las capacidades de
los gobiernos de estas ciudades grandes, con los recursos y profesionalización
de las autoridades, como en los municipios pequeños de Tamaulipas.
Aunado a esto, es poca la información con que se cuenta de esta parte de la
frontera, a pesar del alto número de municipios que aquí se ubican. La atención
se centra en ciudades grandes, destinando mayor presupuesto y recursos públicos. Para este análisis observamos estas dos caras de estas desigualdades,
temas que quedan pendientes para futuras investigaciones, se trata de: 1) la
capacidad organizativa de la sociedad civil y 2) los recursos públicos destinados
al tema de seguridad.
Respecto al primer punto, se sabe que Ciudad Juárez ha tenido históricamente una forma organizativa muy importante, donde el surgimiento de grupos desde la sociedad civil data desde la década de los setenta y su origen se asoció a
tres momentos estratégicos: 1) la necesidad de impulsar medidas protectoras
para las trabajadoras de las maquiladoras, 2) la pugna por reformas legislativas para mejorar las condiciones laborales de la maquila, y 3) la gestión ante
el municipio para solucionar problemas de equipamiento y servicios urbanos
(Castillo, 2010: 301).
Entre las primeras organizaciones surgidas en esta ciudad está el Centro de
Orientación de la Mujer Obrera (COMO), fundado en 1973. Posteriormente, han
surgido un gran número de organismos con objetivos de protección de dere-
4. Al respecto se puede consultar una amplia bibliografía y varios documentales; además el caso ha inspirado filmes
de ficción., como el titulado Bajo la Sal, dirigida por Mario Múñoz y estrenada en el 2008.
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chos de las mujeres. También tienen importancia los grupos eclesiales de base,
dedicadas a la promoción de derechos humanos y laborales, así como a la lucha contra la violencia familiar y la discriminación de los potadores de VIH. De
esos grupos, destaca la Organización Popular Independiente (OPI), formada en
1987. En síntesis, el estudio de Castillo destaca el alto potencial de la sociedad
civil organizada en Ciudad Juárez, aunque el análisis territorial muestra una distribución desigual5.
El caso opuesto a esta pluralidad de organismos se da en la frontera tamaulipeca, especialmente en los municipios antes mencionados. Los datos del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) (2011), muestran que en México
hay registradas 15.943 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Las entidades que cuentan con mayor número de OSC son: Distrito Federal (21%), México
(7%), Veracruz (7%) y Oaxaca (5%); lo que representa 40% del total.
En Tamaulipas, la Comisión de Fomento de las actividades de OSC, a través
del Registro Federal de las OSC del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL)
reconoce 226 OSC, lo que equivale a 1% del total nacional. Pero de éstas, 66 se
encuentran en inactividad, por falta de presentación de informes anuales recientes (INDESOL, 2011). Los datos del Consejo Mexicano de Filantropía (2011)
indican que en la entidad hay registradas 185 organizaciones filantrópicas (2%
del total del país). De todas las OSC registradas en el Estado por el INDESOL,
10% se encuentran en el municipio de Matamoros y 2% en Valle Hermoso.
Aunque no se encontró un padrón de las organizaciones asistenciales por
parte de los municipios, pero en base a otros registros6 se detectó que en el
municipio de Matamoros existen 119 centros asistenciales. Entre estas OSC se
incluyen al DIF Matamoros, el Instituto Tamaulipeco de la Juventud (ITJUVE), el
Centro de Atención a la Juventud (CEPAJUF), el Instituto Municipal de Atención
a la Juventud (IMAJ) y el Consejo para el Desarrollo de la Mujer. En el municipio
de Valle Hermoso, INDESOL tiene reconocidas 4 OSC7.
5. Actualmente se detectan en la Ciudad Juárez, 250 organizaciones sociales, de las cuales 188 se dedican a rubros
como desarrollo social, salud, educación, trabajo, capacitación, arte y cultura, que trabajan con familias niños,
jóvenes, mujeres y adultos mayores. Por otra parte, 232 se ocupan de desarrollo social (salud, educación, trabajo,
capacitación, arte y cultura (Castillo, 2010: 310).
6. Fundación Comunitaria de Matamoros, A.C., Consejo de Organizaciones Civiles de H. Matamoros, A.C., Centro
Mexicano para la Filantropía (CEMEFI) y Registro Federal de las OSC de INDESOL.
7. Centro de Rehabilitación para Niños con Parálisis Cerebral Infantil Nueva Vida, A.C.; Faunativa, A.C.; Hermanas
Unidas De Valle Hermoso, A.C. y Movimiento en Beneficio de la Libertad Anticipada de los Internos Sentenciados,
en los Distintos Ceresos y Ceferesos del País, A.C.
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No obstante del reducido número de las OSC, los miembros de estas instituciones y los pobladores manifiestan que esas organizaciones realizan acciones
en pro de la comunidad; por ejemplo los organismos filantrópicos de Estados
Unidos (Bomberos de San Benito Texas y Cupsmission) brinda apoyo al municipio. Las acciones comunitarias que realizan las OSC en Matamoros y Valle
Hermoso, se orientan más hacia el mejoramiento de calidad de vida de personas
de escasos recursos y la lucha contra la pobreza8.
Los servicios que prestan las OCS a la comunidad son de gran importancia
para los municipios, porque la incapacidad del estado es insuficiente para atender las demandas sociales y la ciudadanía reclama mayor participación en el
diseño, ejecución y seguimiento de las políticas públicas de desarrollo social
(Arteaga y otros, 2007). Además, las OCS refuerzan los valores de solidaridad
en la población y fortalecen la cohesión social; y en cierto sentido, también se
convierten en grupos de presión para que los problemas sociales sean considerados en las agendas políticas.
Como se observa, existen más organizaciones sociales en los grandes municipios fronterizos en contraste con los pequeños como Valle Hermoso. Habría
que preguntarse si este fenómeno tiene alguna relación con el surgimiento de
la violencia; pero este es un tema que requiere ser tratado en una investigación
de mayor alcance.
Otro elemento que hace que esta región fronteriza reciba una atención diferenciada por parte del gobierno federal, tiene que ver con el apoyo a temas
de seguridad como el subsidio a los municipios que se aplica desde 2008. Este
fondo tiene como objetivo profesionalizar y equipar a las instituciones policiales de los beneficiarios, mejorar su infraestructura, así como desarrollar y aplicar políticas públicas para la prevención del delito con participación ciudadana.
Hacer un análisis del destino de estos recursos llevaría un ensayo completo, no
obstante se presentan algunos datos derivados del informe del primer ejercicio
de 2011. En Tamaulipas el total de la primera ministración de 2011 fue de $
82.525.594,53, de los cuales, poco más de 18 millones fueron para Matamoros
y 4 millones para Valle Hermoso. Cabe señalar que sólo 10 municipios de la entidad son beneficiados de ese subsidio. Por otra parte, el total para Chihuahua
en este mismo ejercicio fue de $ 78.639.122.66 que se ejercieron en seis mu-
8. Las OCS de Matamoros enfocan sus servicios en atención de salud, asistencia social y educación; y en Valle
Hermoso, también trabajan en atención de salud y asistencia social.
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nicipios y correspondieron a Ciudad Juárez 38 millones9. Si bien es un recurso
proporcional a las dimensiones y la población del municipio, se observa una
enorme diferencia entre los casos Juárez, Matamoros y Valle Hermoso, considerando además que Juárez recibió más de 300 millones de pesos del programa
emergente Todos Somos Juárez, señalado anteriormente.
Con estos datos se muestra las enormes diferencias entre los municipios de
la frontera norte de México, lo cual se hizo más visible en los últimos años como
producto de la violencia armada. Es decir, los municipios pequeños quedaron
abandonados por las instituciones estatales y federales como los de Tamaulipas, donde los habitantes han tenido que refugiarse en otras poblaciones ante
las amenazas del crimen organizado; de igual forma, las estructuras de gobierno
se han visto afectadas en estos casos, con alcaldes amenazados y funcionarios
asesinados, lo cual produce actualmente una crisis del ejercicio de gobierno en
los ayuntamientos fronterizos10.
4. Reflexiones finales
La frontera mexicana es extensa y en sumo heterogénea, la cercanía con el
país más poderoso del mundo ha traído como consecuencia que esta zona se
haya convertido en espacio de disputa de los grupos criminales en los últimos
años. La institución municipal se ha visto seriamente afectada con estos hechos,
más aún en aquellos pequeños espacios fronterizos que sin lugar a dudas son
actualmente los más vulnerables del territorio nacional.
Si bien en todo México se han experimentado hechos muy violentos que han
dejado una gran cantidad de víctimas (alrededor de 40 mil, según la prensa nacional) los efectos sobre la población han sido diferenciados y no se han dimensionado adecuadamente las consecuencias en una gran ciudad de más de un millón de
habitantes, en una ciudad media y en un sitio que apenas alcanza unos miles de
habitantes. El tamaño, concentración de la población y las vialidades con que se
cuenta, son algunos de los elementos que hacen que en una zona los efectos sean
marginales, mientras que en otras –pequeñas–, toda la ciudad quede literalmente
sitiada cuando sucede algún enfrentamiento armado; lo grave es que esto puede
durar días o meses, donde la población queda prácticamente aislada.
9. La información del total de esta ministración se puede consultar en http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/
es/SecretariadoEjecutivo/Depositos_de_la_Primera_Ministracion_de_Subsemun_2011
10. En agosto de 2011 fue asesinado el director de deportes del Ayuntamiento de Matamoros, la prensa local
apenas dio cobertura a este hecho. Es más, diversas fuentes relatan el éxodo de la población de Ciudad Mier, que
pasó de seis mil a mil habitantes durante los meses febrero-noviembre del 2010; una reseña completa se puede
consultar en http://www.gatopardo.com/ReportajesGP.php?R=75
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No obstante, a pesar del conocerse los hechos trágicos ocasionados por los
cárteles de drogas, los municipios tamaulipecos como Mier y Valle Hermoso, siguen abandonados por la autoridad federal, por ejemplo en términos de recursos han sido muy poco atendidos. Asimismo, la prensa nacional apenas informa
algo sobre ellos; además que hay pocos estudios académicos sobre esta zona.
Se trata de una frontera olvidada, abandonada, que sobrevive con los pocos habitantes que decidieron quedarse o porque no tuvieron oportunidad para irse
a otro lado, como sucede con los ancianos, las familias pobres y las mujeres
solas. De manera que, en ese escenario de abandono y desolación, los cárteles
de drogas parecen apropiarse de esos territorios descuidados por las entidades
estatales y federales, que incluso a veces pueden extorsionar o eliminar simplemente a los candidatos a presidencias municipales, cuando entienden que la
propuesta de gobierno que pregonan éstos va contra los intereses de la organización criminal.
Porque las fuerzas de seguridad se encuentran concentradas en algunas zonas
del país. Así, mientras en Juárez se tiene a la policía federal, estatal y municipal,
y hasta hace poco al ejército, en Matamoros y particularmente en Valle Hermoso,
nadie vigila. La policía militar se ha hecho cargo de la seguridad pública de esta
zona, pero no ha detenido los actos delincuenciales y criminales, por el contrario
los delitos “comunes” (robo, violencia doméstica, peleas) han aumentado.
En síntesis, la situación de la frontera tamaulipeca refleja la desigualdad de
las condiciones institucionales y los recursos que disponen los gobiernos locales de México para enfrentar la oleada de la violencia criminal, en particular en
los municipios fronterizos. Se detecta que necesitamos de análisis más rigurosas para conocer las peculiaridades de los grupos criminales organizados en
esta zona, su trayectoria y su forma de operación, relacionando con la historia
política del lugar, el grado de pobreza, el tipo de migración y la crisis del empleo
en esas regiones fronterizas.
En este ensayo se ha mostrado que la vulnerabilidad de los de municipios
pequeños –que de hecho ya tenían los gobiernos locales de México– se torna
más grave ante el embate de los grupos criminales. También hay que señalar
que la frontera mexicana no se debe reducir solamente a Tijuana y Ciudad Juárez, puesto que abarca un espacio más amplio, donde los ciudadanos que sufren
los ataques del crimen organizado, necesitan igualmente la protección estatal
y federal.
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_________ “Vive Valle Hermoso seis días de violencia”, Periódico El Norte, en “Nacional”, Monterrey,
3 de marzo de 2011.
_________ “Reviven cárteles la narcoguerra en Valle Hermoso”, Periódico El Norte, en “Nacional”,
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_________ “Matan a capo; arde frontera”, Periódico El Norte, en “Primera”, Monterrey, 6 de noviembre de 2010.
_________ “Sólo escuchaba súplicas”, Periódico El Norte, en “Nacional”, Monterrey, 26 de agosto de
2010.
_________ “Dicen no al narco... y los masacran”, Periódico El Norte, en “Primera”, Monterrey, 26 de
agosto de 2010.
_________ “Ejecutan a 15 en Matamoros”, Periódico El Norte, en “Nacional”, Monterrey, 30 de julio
de 2010.
_________ “Embosca comando a convoy de Torre”, Periódico El Norte, en “Nacional”, Monterrey, 29
de junio de 2010.
_________ “Cumplen amenaza: Matan a candidato”, Periódico El Norte, en “Primera”, Monterrey, 14
de mayo de 2010.
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ANEXO 1: COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA TODOS SOMOS JUAREZ
ÁREA
NÚMERO DE ACCIONES
PRESUPUESTO 2010 (MILLONES DE PESOS)
Seguridad
12
870
Economía
11
215
5
92
Empleo
Salud
40
706
Educación, cultura y deporte
72
800
Desarrollo social
20
700
Total
160
Fuente: Gobierno Federal, Todos Somos Juárez, Avances a los 100 días, 2010.
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ANEXO 2: INDICE DE MARGINACION DE MUNICIPIOS FRONTERIZOS
MUNICIPIO
POBLACIÓN
TOTAL
ÍNDICE DE
MARGINACIÓN
GRADO DE
MARGINACIÓN
ÍNDICE DE MARGINACIÓN
ESCALA 0 A 100
LUGAR QUE OCUPA
EN EL CONTEXTO
NACIONAL
Mexicali
936 826
-1.7544
Muy bajo
7.8488
2 405
Tecate
101 079
-1.4951
Muy bajo
10.7789
2 313
Tijuana
1 559 683
-1.8166
Muy bajo
7.1457
2 420
136 755
-1.3788
Muy bajo
12.0920
2 276
Guerrero
2 091
-0.7905
Bajo
18.7404
1 868
Hidalgo
1 852
-0.8871
Bajo
17.6481
1 945
Jiménez
9 935
-0.2634
Medio
24.6958
1 427
Nava
27 928
-1.4629
Muy bajo
11.1420
2 307
Ocampo
10 991
-0.6329
Medio
20.5205
1 730
Acuña
Piedras Negras
Ascensión
Guadalupe
152 806
-1.7111
Muy bajo
23 975
-0.9254
Bajo
8.3382
2 392
17.2158
1 975
6 458
-0.6794
Medio
19.9958
1 769
Janos
10 953
-0.7444
Bajo
19.2607
1 824
Juárez
1 332 131
-1.6036
Muy bajo
9.5528
2 347
Manuel Benavides
Ojinaga
Praxedis G. Guerrero
1 601
0.1740
26 304
-1.5311
Medio
29.6392
1 040
Muy bajo
10.3713
2 326
4 799
-0.7039
Bajo
19.7185
1 795
Anáhuac
18 480
-1.1415
Bajo
14.7744
2 127
Agua Prieta
79 138
-1.5255
Muy bajo
10.4345
2 324
9 049
-1.2823
Muy bajo
13.1828
2 218
Caborca
81 309
-1.3014
Muy bajo
12.9669
2 231
Cananea
32 936
-1.8847
Muy bajo
6.3764
2 434
6 401
-1.7226
Muy bajo
8.2080
2 396
Altar
Naco
125
Revi sta
Est ud i os
Fro n t eri zos :
Nogales
Puerto Peñasco
San Luis Río Colorado
Boli vi a
220 292
-1.5870
Muy bajo
9.7397
2 341
57 342
-1.5347
Muy bajo
10.3304
2 327
178 380
-1.4061
Muy bajo
11.7836
2 285
Santa Cruz
1 998
-0.9877
Bajo
16.5123
2 026
Sáric
2 703
-0.8103
Bajo
18.5169
1 883
General Plutarco Elías Calles
15 652
-1.3012
Muy bajo
12.9696
2 230
Camargo
14 933
-1.2316
Bajo
13.7560
2 186
Guerrero
Gustavo Díaz Ordaz
Matamoros
Mier
Miguel Alemán
4 477
-1.2058
Bajo
14.0473
2 173
15 775
-1.2563
Muy bajo
13.4764
2 199
2 312
489 193
-1.4910
Muy bajo
10.8246
4 762
-1.3661
Muy bajo
12.2364
2 268
27 015
-1.6240
Muy bajo
9.3218
2 356
Nuevo Laredo
384 033
-1.5743
Muy bajo
9.8837
2 336
Río Bravo
118 259
-1.2529
Muy bajo
13.5146
2 197
Reynosa
608 891
-1.5971
Muy bajo
Valle Hermoso
63 170
-1.1855
Bajo
Total población
6.780.355
Fuente: CONAPO, 2010.
126
9.6261
2 345
14.2765
2 160
R ev i sta
Est u dios
Fronterizos:
Bol ivia
RESEÑAS
ALTMANN, Josette y Tatiana Beirute (eds.), América Latina y el Caribe:
cooperación transfronteriza, de territorios de división a espacios de
encuentro, Teseo-CAF- FLACSO, Buenos Aires, 2011, 252 p.
John Freddy Caraballo Gonzalez*
La publicación objeto de esta reseña es producto de la socialización de experiencias concretas sobre estudios fronterizos y su debate por parte de un
conjunto de analistas participantes del II Congreso Latinoamericano y Caribeño
de Ciencias Sociales, organizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), México, D.F. del 26 al 28 de mayo de 2010. En esta ocasión
se incorporó a la discusión académica el tema de las fronteras y la cooperación
bajo la idea de problematizar las concepciones/acciones gestadas por países y
actores concretos, en función de la integración latinoamericana.
La estructura del texto permite identificar dos partes centrales. En la primera se relacionan claramente cuatro experiencias fronterizas, precedidas por
un apartado introductorio sobre la relación entre gobernabilidad, convivencia
democrática y fronteras. En la segunda parte de la obra destaca otro bloque de
estudios sobre frontera que incluyen análisis externos a la región latinoamericana. Adicional a los análisis expuestos, al final aparecen dos textos anexos bajo
la autoría de una de las editoras, Tatiana Beirute Brealey, que tiene el merito de
proponer una conceptualización aplicada a la discusión de fronteras y cooperación municipal transfronteriza.
Cada uno de los aportes conceptuales y empíricos de los autores ha pretendido contribuir a la reflexión académica y política sobre el intrincado asunto de
las fronteras y los esfuerzos de cooperación entre países que comparten proximidad geográfica. Más allá de los tradicionales debates en la ciencia política
y en el área de las relaciones internacionales sobre la disyuntiva ¿frontera o
* Licenciado en Ciencias Sociales (Geografía e Historia) por la Universidad Pedagógica Nacional (Colombia) y
candidato a Magister en Geopolítica de los Recursos Naturales, Instituto de Investigaciones Geográficas de la
Universidad Mayor de San Andrés (Bolivia).
127
Revi sta
Est ud i os
Fro n t eri zos :
Boli vi a
límites?, los planteamientos desarrollados concitan a la revisión analítica de experiencias históricas concretas de interacción fronteriza, direccionamiento de
los poderes nacionales/regionales/locales e interdependencia de regiones con
especificidades, problemas y necesidades a ser resueltas con base en el marco
de la cooperación y la construcción de enfoques contextualizados de desarrollo
integral sostenible.
Las experiencias concretas de análisis fronterizo presentadas en la primera
parte del libro, aportan al actual debate sobre las estrategias de la integración.
La conceptualización introductoria del primer apartado, desarrollada por José
Luis Rhi-Sausi (Director del Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) de
Roma, Italia) señala las implicaciones del poder político y su ejercicio (gobernabilidad) en espacios fronterizos, aunado esto a la necesidad de implementar
mecanismos de participación democrática efectiva que integren a las comunidades en la planeación y control social de la función pública en los márgenes de
las naciones. Asimismo, Rhi-Sausi concibe la frontera como un área estratégica
que posibilita el bienestar, la paz y el desarrollo desde un enfoque de cohesión
social y territorial. De acuerdo con estas ideas, se propone la superación de las
visiones militaristas de las fronteras y un cierto distanciamiento del economicismo que en algunos periodos de la historia ha centrado la atención sólo en los
recursos y fuerzas productivas al margen de la dimensión sociocultural y política del territorio. El autor propone superar los distanciamientos entre territorios, instituciones y actores a partir de una nueva concepción de las fronteras
que permita superar la marginalidad en procura de la cooperación integral.
Luego, se desarrollan cuatro experiencias analíticas sobre espacios concretos
de América Latina. En primera instancia se aborda la experiencia de integración
fronteriza entre Argentina y Chile, a cargo de Luis Maira, quien divide en tres
momentos históricos el decurso post-independentista de la relación fronteriza
entre aquellas naciones: 1) nacimiento simultáneo de los países, 2) tensiones
limítrofes, y 3) Tratado de Paz binacional. El autor propone la experiencia de
estos países como referente en el manejo de la diplomacia y la política exterior,
para estados que deseen asumir la experiencia de la cooperación como un trabajo colectivo de planeación estratégica; esto es posible en tanto se estimule la
participación democrática de diversos actores, lo cual otorga mayor grado de
legitimidad a las decisiones y acciones de los respectivos gobiernos.
Las relaciones fronterizas en la región latinoamericana, contrario a lo afirmado por Maira en el apartado anterior, no siempre han estado marcadas por la
128
R ev i sta
Est u dios
Fronterizos:
Bol ivia
confluencia de intereses, antes bien, la constante ha sido la tendencia al conflicto y litigio en temas como las ambigüedades en la delimitación o la ocupación de
territorios por parte de actores dedicados a algún tipo de ilegalidad. Este es el
caso de la relación binacional colombo-venezolana, analizada por Francine Jácome, bajo el supuesto de comprender la historicidad de estos territorios como
una “tendencia cíclica de conflictividad y acercamiento”; lo primero agudizado
en la última década por los intereses contrapuestos de los dos gobiernos, mientras que la situación de acercamiento se torna más esquiva en las relaciones exteriores de las repúblicas hermanas. Entre los factores de apartamiento de esta
“zona heterogénea”, Jácome señala la presencia de actividades ilegales con fuerte incidencia en las fronteras, como es el caso del narcotráfico, la insurgencia
armada colombiana, la delincuencia común y el contrabando. Tales elementos
han sido objeto de tratamiento militarista por parte de ambos gobiernos, antes
que de resolución diplomática, lo cual se evidencia en el deterioro de las relaciones binacionales a partir del año 2008. Entre las propuestas de la autora, resulta
importante mencionar la necesidad de superar las tensiones a partir de la aplicación de la diplomacia y el reconocimiento bilateral de las problemáticas de la
frontera; la cuestión de la movilidad de personas y las dinámicas económicas
presentan grandes desafíos a la política exterior colombo-venezolana, así como
la superación del excesivo centralismo en los estilos de gobernabilidad. Como
resultado de este análisis es preciso reafirmar que las tensiones entre Colombia
y Venezuela han tenido un fuerte impacto sobre la región, generando incluso
potenciales distanciamientos entre otras repúblicas, así como la constante amenaza de un conflicto que pudiera escalar a la confrontación armada directa.
El lugar de México en la historia de la integración latinoamericana es un
asunto de enorme complejidad debido a factores como la posición geográfica,
el fuerte legado histórico precolombino y las recientes transformaciones de su
estructura económica a raíz de la firma del Tratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos (1994). No obstante, Raúl Benítez Manaut ha centrado la
atención no sólo en la tradicional perspectiva de análisis de la frontera norte de
México –con Estados Unidos–, sino que considera trascendental este momento histórico para revisar las relaciones con el país del sur, Guatemala. Según el
autor, estos dos países han estado condicionados más por relaciones de corte
“geodiplomático” que por intereses geoeconómicos, lo cual se evidencia en la
falta de eficacia al momento de buscar soluciones concretas a flagelos como el
narcotráfico y la delincuencia común (Maras). Se ha impuesto, también en este
caso, el enfoque de “securitización” de las fronteras, con la creciente criminali129
Revi sta
Est ud i os
Fro n t eri zos :
Boli vi a
zación de otras expresiones socioculturales que terminan asociadas al tráfico
de narcóticos, este último a razón de las mediciones contemporáneas del fenómeno de la violencia que suelen ubicar en la cabeza de la lista al territorio
mexicano-guatemalteco. A partir de lo planteado por Benítez, urge reconfigurar
la visión fronteriza en función de concretar lazos de cooperación que permitan
superar la percepción constante de amenaza que se cierne sobre la porosidad
de estos territorios contiguos. Queda para la discusión una afirmación sugestiva
del autor, quien considera que en los últimos años México ha venido perdiendo
influencia geopolítica sobre la región mesoamericana.
Al otro lado de Centroamérica, se encuentran dos países con historias diferentes y con mucho por hacer en términos de relaciones fronterizas y cooperación, de acuerdo con el estudio realizado por Sergio Moya Mena. Es el caso de la
frontera entre Costa Rica y Panamá, espacio que sin duda ha estado influenciado desde mediados del siglo XX por la doctrina de seguridad nacional. En el lado
panameño ha sido más frecuente el problema de la inestabilidad política asociada, en muchos casos, a los efectos del narcotráfico. Mientras que Costa Rica ha
sido referenciada más por su litigio fronterizo con Nicaragua, particularmente
en la coyuntura de posesión presidencial de Laura Chinchilla, mandataria costarricense desde 2010. Como en la mayoría de los países de la región, estos dos
territorios también presentan serios problemas en cuestiones de ilegalidad, de
manera específica por el crimen organizado y la trata de personas. Tal situación
se agrava por la limitada competencia de algunos mandatarios locales en zonas
de frontera, quienes aún conciben el problema de la seguridad como asunto del
estado central. Moya propone la construcción conjunta de un marco analítico
conducente a la identificación de la problemática fronteriza para su posterior
tratamiento con base en mecanismos de cooperación transfronteriza.
La segunda parte del libro recoge algunas disquisiciones fundamentadas en
estudios realizados principalmente fuera de la región latinoamericana, pero
que en todo caso se relacionan con países de ésta parte del mundo. En un primer momento, Carlos Torres Jiménez enfoca el análisis sobre las importantes
transformaciones del territorio europeo en asuntos de cooperación e integración, destacando asimismo los vacíos en materia de inclusión de ciertos actores
y las tensiones propiciadas por el espacio económico común. Las iniciativas de
cooperación-integración europea se han materializado en acuerdos no sólo de
tipo económico, sino en plataformas políticas de relacionamiento que trascienden los bordes fronterizos, como la experiencia de la Asociación de Regiones
130
R ev i sta
Est u dios
Fronterizos:
Bol ivia
Fronterizas de Europa (ARFE). Torres Jiménez busca relacionar los aportes
europeos con la situación de América Central, región que aun presenta enormes vacíos debido a factores como los elevados niveles de pobreza, la ausencia estatal en zonas periféricas y la débil participación local en la planeación y
ejecución de acciones que posibiliten mayores índices de desarrollo humano.
Como propuesta, el autor invita a que los gobernantes locales se fortalezcan y
coordinen medidas de empoderamiento de las poblaciones fronterizas con el
ánimo de lograr un mejor conocimiento de las problemáticas concretas, reales y
cotidianas que padecen las poblaciones; al igual que superar la idea obtusa que
concibe las fronteras como “zonas de paso”. Desde un enfoque integrador las
sugerencias del autor se concretarían en la definición de marcos de cooperación
intermunicipal transfronteriza.
Para un análisis más global de las tensiones y desafíos de la región central
y caribeña latinoamericana, Mercedes Peñas, directora de la Fundación DEMUCA (Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe), elabora algunos planteamientos conducentes a señalar que existen agudas carencias en materia de desequilibrios
económicos, puesto que persiste el trato centralista de la economía nacional y
el apoyo estatal a los denominados “polos de desarrollo”, no siempre ubicados
en zonas de frontera. De otro lado, es importante destacar los interrogantes sugeridos por Peñas (¿Cuál es el papel de los territorios y de los gobiernos locales
en todo este proceso de integración y desarrollo de la región? ¿Cómo abordar
la situación de los municipios fronterizos en este marco de integración? ¿Cuál
es y cuál puede ser el papel de los municipios, de las mancomunidades y de las
asociaciones nacionales para impulsar las fortalezas de estos territorios, desde
la gestión local y más allá de las fronteras?), cuyo debate y resolución supera el
espacio mesoamericano y del Caribe, es decir, son preguntas que conciernen al
presente y futuro de las posibilidades de cooperación e integración del conjunto
de países de la región latinoamericana.
El tema de la cooperación intermunicipal transfronteriza –mencionado de
forma sucinta por Carlos Torres Jiménez– es profundizado por Miriam Hirezi,
a partir de la comprensión de las dinámicas de la mancomunidad Trinacional
de Guatemala, Honduras y Salvador, vinculada por el río Lempa. Para este espacio, la autora propone varios elementos asociados a la capacidad política de
los gobiernos y de las autoridades locales (administraciones municipales) en
términos de la formulación de políticas que tiendan a garantizar el desarrollo
131
Revi sta
Est ud i os
Fro n t eri zos :
Boli vi a
integral sostenible de las municipalidades fronterizas y la cohesión con los municipios allende las fronteras. Para efectivizar este planteamiento se requiere
de la participación tanto de las autoridades políticas estatales/interestatales
como del apoyo técnico y económico de organizaciones no gubernamentales,
entes de cooperación internacional y líderes comunitarios; estos últimos como
base para fundamentar planes, programas y proyectos incluyentes, reales y que
den respuesta a las demandas de las comunidades intermunicipales transfronterizas.
En línea de continuidad con lo presentado por M. Hirezi, Hernando Arciniegas Serna enfoca su análisis en algunas experiencias de cooperación municipal transfronteriza desarrolladas en un buen número de países de la subregión
sudamericana (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay),
que en su accionar político y económico han concretado acuerdos de cooperación y desarrollo regional integrado, particularmente en la dimensión económica (G3, MERCOSUR, CAN, ALBA). El autor parte de la premisa de considerar las
fronteras como espacios geográficos “con potencialidades para la consolidación
de procesos en América del sur”. Propósito que no se reduce a la perspectiva de
vinculación económica, sino que inserta serios planteamientos desde la cultura
y la política.
Uno de los casos de mayor tratamiento en la geopolítica internacional fronteriza ha sido, sin lugar a dudas, el de la frontera México-Estados Unidos. Contribuyendo a profundizar el debate sobre este particular, al final de la segunda
parte del libro Carlos Camacho elabora una importante reflexión sobre la cooperación municipal fronteriza entre México y Estados Unidos, señalando que
aun es incipiente la realización de cambios significativos que garanticen la resolución de problemas delicados como el frecuente flujo migratorio sur-norte y
los efectos del TLC sobre las economías locales en las zonas de frontera. Como
elemento propositivo, el autor advierte sobre el necesario estímulo que debe
darse a la cooperación descentralizada, así como también sugiere ampliar los
niveles de participación en el desarrollo costero y de los puertos mexicano-estadounidenses. Otro aspecto clave de la argumentación elaborada por Camacho, y
que es tema pendiente en la reflexión académica y política, es el relacionado con
la construcción –siguiendo a Jaques Derridá, agregaríamos “deconstrucción”–
de las identidades fronterizas y la formación de mentalidades, basamento de
las interacciones humanas, la memoria individual y la historia colectiva. Este
asunto no es de poca monta, más aún en tiempos en que las relaciones entre lo
132
R ev i sta
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Fronterizos:
Bol ivia
global y lo local se hacen cada vez más complejas, debido, en gran medida a la
intensidad de los flujos de información y las cada vez mayores posibilidades de
conexión física entre los territorios.
Además de los aportes conceptuales expuestos por los autores, desde la metodología de estudio de caso y la perspectiva comparativa, el texto reseñado
se convierte en referente significativo para replantear tanto la discusión académica sobre temas como la cooperación y la integración regional, como para
encausar nuevamente la estructuración de políticas estatales e interestatales
sobre el rol de las fronteras en una época signada por la retórica de la globalización, las prácticas del comercio mundial y el reforzamiento de controles a la
migración en los países desarrollados. Asimismo, es preciso afirmar que el texto
deja abierta la posibilidad para incluir discusiones importantes –no elaboradas
por los autores del mismo– y cuya pertinencia es indiscutible; entre los temas
a tratar con agudeza se puede mencionar: 1) reconfiguración espacial de áreas
fronterizas en cuanto apropiación, uso y usufructo de territorios fronterizos;
2) impactos socioambientales de la intensificación del comercio fronterizo; 3)
dinámica política de las relaciones de poder entre el Estado, las fuerzas militares y la sociedad civil; 4) efectos de la extranjerización de tierras e instalación
de megaproyectos en zonas de frontera con alto valor estratégico en términos
de biodiversidad; y 5) transformación sociocultural a raíz de los intercambios
económicos y las interacciones cotidianas en espacios de comunicación transfronteriza. Cada uno de estos elementos sugiere no sólo la creación de escenarios académicos de debate –ciertamente necesarios–, sino de forma vital, una
agenda de concertación de las fuerzas políticas, económicas y socioculturales
latinoamericanas que permita concretar el sueño del libertador Simón Bolívar,
la “Patria Grande” unida por lazos de cooperación, transparencia y fortalecimiento mutuo a partir del respeto a las diferencias y a la soberanía.
133
Revi sta
Est ud i os
Fro n t eri zos :
Boli vi a
VAN DEN BERG, Hans, En busca de una senda segura: la comunicación
terrestre y fluvial entre Cochabamba y Mojos (1765-1825), PluralUniversidad Católica San Pablo, La Paz, 2008, 276 p.
Daniel Atahuichi Quispe*
El autor de la obra, padre agustino y entusiasta por el papel que ha cumplido
la Iglesia Católica en su encomiable aporte histórico de “abrir sendas” en el territorio boliviano, utiliza un lenguaje preciso y claro, siendo muy adecuado para
abrir nuevos debates y propuestas de investigación desde distintos ámbitos de
las ciencias.
Hans van den Berg ha estructurado su libro –ilustrado con abundante documentación historiográfica de aquella época, como ser autos, decretos, oficios,
cartas, diarios, mapas etc.– en dos partes. La primera parte aborda un minucioso estudio histórico sobre el tema caminero Cochabamba – Mojos (17651825), divididos en doce títulos. La segunda parte del libro, presenta una serie
de transcripciones de un conjunto de documentos relevantes. Por otra parte,
el libro incorpora cinco mapas trazados en la época a que se refiere el estudio,
como complemento de la investigación.
Van den Berg, académico, preocupado por la historia caminera boliviana, en
la parte introductoria escribe: “El actual camino de Cochabamba al Chaparé sigue ocasionando todavía con frecuencia dificultades para el tránsito, en especial en la época de lluvias y en determinados tramos, como por ejemplo en el ya
famoso Sillar, lo que significa que también en nuestras épocas se debe seguir
buscando una senda segura para comunicar Cochabamba con sus tierras bajas”.
(Pág.12). Habla de un problema actual, pero que sus orígenes proceden de hace
más de doscientos cuarenta años atrás, lo cual es significativo en términos de
trayectoria histórica de larga data.
* Consultor en seguridad fronteriza de la Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas.
134
R ev i sta
Est u dios
Fronterizos:
Bol ivia
De hecho, el presidente Juan Pestaña de la Real Audiencia de Charcas, ya:
A comienzos de Abril de 1765 (…) mandó un oficio al gobernador de Cochabamba, Gabriel de Herboso, pidiéndole hacer averiguaciones acerca de
noticias que se tenía en Charcas sobre dos caminos que se hubiesen abierto
en el pasado desde Cochabamba hacia las llanuras de Mojos y acerca de las
posibilidades de restablecer a la brevedad posible uno de estos caminos. Se
trataba concretamente de la vía ‘por las partes de San Jacinto y Misiones que
fueron de los padres dominicos, que colindaban con la de los Mojos’ y ‘la otra
por el valle de Sacaba y lugar nombrado Colomi’. El 11 de abril, Gabriel de
Herboso hizo entregar un oficio a los señores del cabildo de Cochabamba, y
otro al superior de la Compañía de Jesús de la misma ciudad, el padre Antonio García, pidiéndoles le ayudaran en la atención satisfactoria de la solicitud
que le había hecho el Presidente de la Real Audiencia. En el oficio dirigido a
los señores del Cabildo, Herboso les sugirió convocar a los ‘vecinos ancianos
y de mayor representación en la república’, mientras que el superior pidió
informarle personalmente de sus conocimientos sobre los mencionados caminos, hallándose ‘V.P.R. experto en mucha parte de una y otra vía por especulación personal y noticias verosímiles’ y acumular a su parecer lo que
hubiesen de exponer los sujetos de este su colegio según la práctica que tuviesen o se hallasen impuestos por noticias ciertas”. (Pág. 15).
En el primer título denominado “Una búsqueda retrospectiva”, Van den Berg
nos informa que los caminos requeridos por Pestaña eran los caminos de San
Jacinto y Colomi. En donde, el camino San Jacinto había sido explorado por el
padre fray Francisco del Rosario; pues: “El Padre del Rosario inició su excursión
en julio de 1676, acompañando a una fuerte tropa de soldados y esclavos negros
(…) por más que se dijese en el título de su relación que se trataba de una conquista espiritual, de hecho los expedicionarios iban en busca de minas de oro y
plata…”. (Pág. 16). Mientras que el camino de Colomi rumbo a Mojos había sido
explorado por el capitán Francisco de Angulo el año 1588.
El segundo título “Las exploraciones del año 1765” hace referencia a las exploraciones realizadas por Juan Antonio Saavedra, Joaquín Arrazola, Quiroga,
Baltasar de Peramas, Mateo Romero y de Juan Cristóbal Borda. En el tercer título “La Apertura del camino de los Tarateños (1766)” se aborda la apertura del
camino hacia Tarata en tres etapas, con la finalidad de navegar hacia Mojos.
El cuarto título está dedicado a la “Navegación de Nicolás de Castro desde
San Nicolás de Bari a Loreto (1767)”. Aquí se indaga sobre la coordinación que
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Revi sta
Est ud i os
Fro n t eri zos :
Boli vi a
hubo entre Gabriel de Herboso gobernador de Cochabamba y Antonio Aymerich gobernador de Mojos para la navegación desde el Puerto de San Nicolás de
Bari hasta el Puerto de Loreto de Mojos, pero que solo llegó hasta el Sillar.
En el título quinto “Controversias sobre la comunicación terrestre y fluvial
entre Cochabamba y Mojos”, se relata sobre la búsqueda de desarrollo agrícola
en los Yuracares y de la necesidad de impulsar el comercio entre Cochabamba
y Mojos. Al final no se desarrollaría la agricultura en la Montañas de los Yuracares. Mientras que en el título sexto “la Reapertura del Camino de los Tarateños”,
nos invita a conocer la iniciativa de los hermanos Moscoso para reabrir la ruta
Cochabamba-Mojos debido a su importancia y utilidad.
En el titulo séptimo “Nuevas Controversias”, se pone en tela de juicio, de nuevo, la utilidad o perjuicio de una ruta entre Cochabamba y Mojos. Asimismo, en
el capitulo octavo “Miguel Zamora y sus intentos de conseguir la reapertura del
intercambio comercial entre Mojos y Cochabamba”, se comenta sobre la Fundación de la Misión de San Francisco de Asís en el Mamoré ubicada en las Montañas de los Yuracarés y de las inundaciones producidas en Mojos.
En el titulo noveno “Un nuevo intento de restablecer el comercio entre Mojos
y Cochabamba”, se hace hincapié a la propuesta de Pedro Velasco Administrador
de los Pueblos de Trinidad y San Javier, para restaurar el comercio entre Cochabamba y Mojos. En tanto que en el décimo título “La entrada del gobernador
Pedro Pablo Urquijo”, nos explica acerca de la desintegración de las Misiones
de San José del Chimoré y San Francisco de Asis del Mamoré, ocurrida en 1803.
Así, la Audiencia de Charcas preocupada por tales desintegraciones, optó por
nombrar como gobernador a Pedro Pablo Urquijo, y éste escogió el camino de
Cochabamba a las Montañas de Yuracarés para trasladarse a Mojos.
De manera profusa, Hans van den Berg, en el titulo onceavo “Buscando sendas alternativas” nos da a conocer la exploración de otras sendas seguras entre
Cochabamba y Moxos, distinto al construido por Ignacio Flores y Antolin Peralta, como ser: el camino de Arepucho, la propuesta de un nuevo camino de las
Misiones de Yuracarés promovida por Juan Carrillo de Albornoz, la exploración
del Padre Francisco Lacueva y las exploraciones realizadas por el padre José
Boria.
Hans van den Berg, en sus conclusiones sostiene que la comunicación terrestre y fluvial entre Cochabamba y Moxos (1765-1768), fue caracterizada por
la búsqueda y exploración de un camino que permita conectar de manera más
136
R ev i sta
Est u dios
Fronterizos:
Bol ivia
óptima el valle de Cliza con las montañas de los yuracarés; dicho caminó se
concluyó en 1767. Asimismo, plantea que en la segunda mitad del Siglo XVIII
se llevaron a cabo dos expediciones oficiales por río, entre Loreto (Moxos) y las
Montañas de yuracarés, una que partió desde Moxos y otra desde las montañas
yuracarés, para interconectar. Sin embargo, los trabajos de apertura de camino
no solamente perseguían la comunicación entre ambas regiones, sino también
se quería facilitar la fundación de una misión en el área de poblaciones indígenas de las montañas de yuracarés.
En el periodo 1780-1793, se dio lugar a la construcción de un nuevo camino
para comunicar Cochabamba con Mojos, el mismo que fue concluido en 1781,
con el propósito de favorecer el comercio de productos entre Cochabamba y
Moxos y establecer una receptoría en las montañas de yuracarés. Sin embargo,
entre los años 1793-1805, desde la Real Audiencia de Charcas se ordenó la prohibición de exploración y apertura de nuevos caminos de Cochabamba a Moxos;
lo cual hizo que las vías de comunicación abiertas pierdan su importancia y
utilidad, porque las incursiones hacia Moxos deberían ser autorizadas por la
mencionada Audiencia. En tanto, los franciscanos siguieron tratando de encontrar nuevas alternativas de ingreso Moxos, para facilitar el acceso a las misiones
de los Yuracarés, desde Cochabamba.
Siguiendo con las conclusiones, Van den Berg plantea que en relación a la
construcción de y mejoramiento de caminos entre Cochabamba y Mojos existían dos posiciones contrapuestas, una que apoyaba la construcción y otra que
se oponía. Los que argumentaban a favor señalaban que el mejoramiento de la
vía permitiría movilizar de manera más directa a las tropas desde Los Andes a
Moxos para luchar contra los portugueses, además de dinamizar el comercio
entre ambas regiones; mientras los que impugnaban, sostenían que dicho mejoramiento facilitaría más bien la invasión militar portuguesa a Los Andes, favoreciendo además el comercio ilegal y afectando la relación comercial entre Moxos
y Santa Cruz. Esto se planteaba en correspondencia con la amenaza latente de
un enfrentamiento bélico entre españoles y portugueses. Pero, una vez que se
concluyó el segundo camino de conexión entre Cochabamba y las montañas de
yuracarés en 1781, pronto empezaron a establecerse las haciendas en las inmediaciones de dicho camino.
Finalmente, hay que destacar los esfuerzos históricos y la memoria de los hechos descritos en los diferentes capítulos del libro, que nos permiten entender
la necesidad histórica de la integración entre regiones a través de una “senda
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Boli vi a
segura” de comunicación entre el valle de Cochabamba y los llanos de Moxos,
que sigue siendo una tarea pendiente en el Siglo XXI. Hay que reivindicar y, si es
posible, acelerar y profundizar, pues esas expediciones de apertura de caminos
han servido para afianzar los trazos de conexión interregional. Se trata de aunar
esfuerzos para integrar el territorio plurinacional y no de obstruir la convivencia intercultural entre las diferentes identidades etnoculturales; algo que Hans
van den Berg ha logrado rescatar, y que los amantes de las “sendas seguras”
podemos seguir abriendo nuevas rutas de comunicación e integración.
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Fronterizos:
Bol ivia
URIOSTE, Miguel, Concentración y extranjerización de la tierra en
Bolivia, Fundación TIERRA, La Paz, 2011, 86 p.
Roxana Liendo*
Este estudio forma parte de un conjunto de estudios similares en los países
de la región latinoamericana, auspiciado por la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para América Latina.
El fenómeno de acaparamiento a gran escala por parte de capitales foráneos,
es una tendencia mundial de presión comercial sobre la tierra que conduce a su
transnacionalización y crea un nuevo escenario donde entran en contradicción
los intereses de los capitales transnacionales, las políticas nacionales de seguridad alimentaria y las necesidades alimentarias de los pequeños agricultores.
El problema principal que trata el estudio se refiere a si es que el land grabbing –entendido como las compras de tierras por Estados o inversionistas extranjeros en países del tercer mundo, a partir del auge de los precios de los alimentos y la crisis financiera mundial de los años 2008-2009-, ha tenido efectos
en el mercado de tierras en Bolivia y cuáles han sido éstos.
La conclusión a que llega el autor, es que en Bolivia desde hace casi dos décadas ocurre un lento pero sostenido proceso de concentración de las mejores
tierras agrícolas y ganaderas en manos de inversionistas transnacionales, principalmente brasileños, menonitas –provenientes de diversos países–, argentinos y más recientemente colombianos. Estas adquisiciones masivas de tierras,
estimuladas en sus inicios por los bajos precios, comenzaron a mediados de
1990, en un contexto en el que las políticas públicas nacionales impulsaron la
incorporación de nuestro país a la liga de los productores de oleaginosas.
El estudio levanta preguntas importantes: ¿qué efectos tienen estas adquisiciones de tierras en la seguridad y soberanía alimentaria nacional?, ¿cómo afec-
* Experta en proyectos de desarrollo y participación ciudadana y ex viceministra de Desarrollo Rural y Agropecuario.
Correo electrónico: [email protected]
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tan en las decisiones de la economía agraria sobre qué y para quién producir?
¿Cuál el impacto sobre la soberanía nacional y la seguridad fronteriza?
Enfoque teórico metodológico
El documento parte de la caracterización sobresaliente del agro boliviano y
su reciente cambio en la estructura productiva; breves antecedentes históricos
sobre el acceso a la tierra durante todo el transcurso del siglo XX; la orientación
y principales logros de la Revolución Agraria impulsada por el gobierno del presidente Evo Morales a partir del año 2006; la primacía otorgada a la titulación
colectiva de Territorios Indígenas; la redistribución de tierras a comunidades
campesinas; los cambios introducidos en materia agraria en la nueva Constitución Política del Estado y la contradictoria legalización jurídica del latifundio.
Seguidamente se analizan los principales cambios en la agropecuaria cruceña: cómo funciona el mercado de tierras en esta región; la debilidad institucional del Estado en el registro de las transferencias de tierras; los anuncios de
compra venta de tierras en el periódico El Deber de Santa Cruz; la inseguridad
jurídica de los propietarios de tierras medianos y grandes; y se concluye con
un análisis específico de la concentración de tierras en manos de ciudadanos
extranjeros, especialmente brasileños a partir de 1993 con la rápida expansión
del cultivo de la soya. Al final se anotan las conclusiones y se explica por qué,
en términos estrictos en Bolivia no existe land grabbing pero sí concentración y
extranjerización de la tierra durante los últimos 20 arios.
El estudio está restringido a los datos existentes y no comprende el levantamiento de información primaria. A pesar de susceptibilidades existentes entre los propietarios de la tierra, en visita a cuatro de los municipios fronterizos
del departamento de Santa Cruz-Bolivia con el Brasil: Ascensión de Guarayos,
Concepción, San Ignacio de Velasco y San Matías, se realizaron entrevistas a autoridades municipales, productores agropecuarios y líderes indígenas y campesinos. En algunas regiones de estos municipios la presencia del Estado boliviano es muy frágil y se perciben ciertas actividades ilícitas. Estas entrevistas en
los municipios fronterizos tuvieron un formato flexible y los encuentros fueron
más casuales, a modo de observación en terreno y pláticas informales. En la
ciudad de Santa Cruz se entrevistó durante el mes de agosto de 2010 a 20 actores clave del sector agropecuario y agroindustrial aplicando un cuestionario
de 18 preguntas. La gran mayoría de los entrevistados no permitieron que sus
respuestas fueran grabadas pues se observó cierta suspicacia, relativa descon140
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fianza, sensibilidad política y marcadas diferencias de opinión, particularmente
con las autoridades del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y del gobierno nacional en La Paz.
Otra herramienta metodológica es, la clasificación y análisis de todos los
anuncios de ventas de tierras en el periódico El Deber de Santa Cruz desde
el año 2004 al 2010 y se los ha comparado con los de hace dos décadas atrás
(1980-1999).
Aportes relevantes
El documento hace una breve descripción de las tres etapas de la presencia
brasileña en Bolivia, la inicial y exploratoria de los años ochenta del siglo pasado, la segunda y más importante de compras de tierras principalmente para
el cultivo de la soya que se inicia el año 1993 y concluye a principios del nuevo
siglo. La última o tercera etapa que se inicia por los años 2005 y 2006 hasta el
2010, principalmente para la compra de tierras de uso ganadero.
Además de la renovada presencia brasileña, en este último período de tiempo destaca la creciente presencia de inversionistas argentinos y en mucha menor medida la de los colombianos, en busca de tierras para la ganadería.
Muchos empresarios bolivianos vendieron sus mejores tierras por que estaban endeudados y los bancos no les daban nuevos créditos porque sus tierras, o
ya estaban hipotecadas y sus créditos en mora o no estaban debidamente tituladas y no tenían seguridad jurídica. En ese entonces (años 90) Brasil ya había experimentado más de una década de incursión exitosa en el agronegocio soyero,
existían técnicos y profesionales brasileños formados y capacitados y con gran
apoyo de los centros estatales de investigación (EMBRAPA) y vínculos con las
empresas privadas brasileñas; además estos empresarios estaban plenamente
integrados al mercado mundial y al agronegocio de los commodities. Fueron
algunos de esos técnicos y profesionales, atraídos por el muy bajo precio de las
tierras, los que emigraron a Bolivia. En este proceso de expansión de la frontera
agrícola de Santa Cruz, el subsidio estatal al precio del diesel y el congelamiento
de su precio desde hace dos décadas es clave. El subsidio gubernamental al diesel es de medio dólar por litro, lo que implica que todos los productores de soya,
el año 2009, con una superficie sembrada de un millón de hectáreas, incluidos
los brasileños, están recibiendo un subsidio cercano a 20 millones de dólares. Si
se considera las siembras de verano e invierno, la suma es mayor.
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El estudio cita a la estudiosa brasileña Heloisa Marques Gimenez, quien indica que la presencia brasileña en la agropecuaria cruceña no sería resultado de
una estrategia de expansionismo del Estado del Brasil, sino mas bien fruto de
un movimiento migratorio espontáneo e individual, ocasionado principalmente
por el bajo precio de la tierra a principios de la década de los noventa, accesible a productores brasileños pequeños y medianos, cuyo núcleo ha conformado
una elite de poder local, con conexiones internacionales, con el ramo productivo
respectivo en el Brasil.
Conclusiones del autor
1. En Bolivia no existe —”land grabbing”— entendido como la compra de
tierras directamente por Estados o gobiernos extranjeros. Sin embargo,
basados en información no oficial y acudiendo a herramientas complementarias como otras investigaciones, avisos en los periódicos, trabajo
de campo, pero sobre todo las entrevistas realizadas, se concluye que
desde hace casi dos décadas, en Bolivia hay un progresivo acaparamiento extranjero de las mejores tierras agrícolas, especialmente por parte
de ciudadanos brasileños y argentinos, quienes recientemente han iniciado un ciclo de compras de tierras para la cría y engorde de ganado.
Estos extranjeros poseerían más de un millón de hectáreas de las mejores tierras agrícolas y ganaderas de Bolivia.
2. No existen estadísticas oficiales sobre este fenómeno de concentración y
extranjerización; sin embargo, es probable que haya información en los
gremios de productores (CAO, ANAPO, FEGASACRUZ, FEGABENI, CONFEAGRO) quienes –ante el argumento de que los municipios no tienen
las capacidades instaladas– son colectores del esmirriado impuesto a la
tierra mediante el auto avalúo y mantienen su base datos virtualmente
en secreto. No existe información disponible de tierras de uso forestal en
propiedad o concesión de ciudadanos extranjeros.
3. A pesar de que en Bolivia el año 1996 se inició un proceso de regularización del derecho propietario y de construcción de un catastro de las
tierras rurales, este aún no ha concluido y el catastro, está aún en ciernes
con el peligro de que los registros ya estén desactualizados. No existe
información oficial actualizada y de libre acceso sobre el saneamiento
de tierras de unidades empresariales, y menos aún un catastro, que permita conocer con precisión la evolución de las ventas y compras de tie142
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rras clasificadas por tipo, tamaño, nacionalidad y año. En las fichas de
registro de transferencias de tierras de la Unidad de Catastro del INRA
no existe la identificación del propietario por nacionalidad.
4. A pesar de la cada vez mayor cantidad de tierras en manos de extranjeros, en Santa Cruz los mayores concentradores de la propiedad de la tierra siguen siendo principalmente los productores ganaderos nacionales,
quienes además de trabajar parte de ellas, las venden o alquilan al mejor
postor para uso mixto, destacándose su rápida conversión a tierras de
uso agrícola.
5. En los últimos quince años, los principales compradores de tierras son inversionistas brasileños que han promovido el salto de la frontera agrícola
en el departamento de Santa Cruz, de apenas 143.000 hectáreas sembradas
con soya y otras oleaginosas el año 1990, hasta cerca de un millón en 2009.
6. La inauguración del “corredor de exportaciones transoceánico” Santa
Cruz-Puerto Suárez, que unirá por carretera a Bolivia y Brasil, presionará para que a los bordes de esta vía de cerca de 600 kilómetros y en
regiones aledañas, se siga expandiendo la frontera agrícola soyera y de
la ganadería. También es previsible una ampliación de la frontera agrícola soyera y ganadera extranjera hacía regiones específicas del vecino
departamento del Beni, al noreste de Santa Cruz.
7. Este acaparamiento de tierras vía compra y la reciente modalidad de
alquiler de tierras de bolivianos a extranjeros, no ha sido desalentado
por la inseguridad jurídica que deriva de la falta de títulos de propiedad
saneados.
8. La presencia de la Cancillería brasileña para proteger las inversiones y
los derechos de posesión de tierras de los ciudadanos brasileños en Bolivia, es tan resaltada y requerida por estos inversionistas.
9. Existe la percepción que, la gran mayoría de las utilidades obtenidas por
los ciudadanos extranjeros en el agronegocio de la soya y el negocio ganadero, serían repatriadas a sus países de origen.
10.Muchos de los hijos de los brasileños exitosos que inmigraron a principios de los años 1990, nacidos y educados en los colegios y universidades de Bolivia, posiblemente se queden definitivamente en el país, como
ciudadanos bolivianos descendientes de brasileños.
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11.Existen varias condiciones que desalientan un mayor acaparamiento extranjero de tierras en Bolivia como la normativa nacional a favor de los
pueblos indígenas y su empoderamiento; la creciente conciencia del deterioro ecológico debido a la deforestación; la reforma agraria en marcha; la
gran distancia y malas carreteras, entre las zonas productivas y los puertos de exportación; y los bajos rendimientos agropecuarios locales.
12.Y, también otras condiciones que favorecen el acaparamiento de tierras
en Bolivia como son los bajos precios de la tierra, la abundancia de tierras no trabajadas y posibilidad de ampliación de la frontera agrícola y
ganadera, en relación a las condiciones existentes en los países vecinos;
la inexistencia de impuestos a la tierra y a las utilidades de las exportaciones agroindustriales; el favor del Estado y de sectores empresariales
para vender a extranjeros tierras agrícolas; el subsidio del Estado boliviano al precio del diesel; y el liderazgo brasileño en la producción de
oleaginosas y toda la cadena productiva, que inciden en un relativo acceso al poder local e influencia en políticas públicas regionales y nacionales; y por último, la existencia de mercados de tierras no transparentes
que impiden la regulación del Estado.
13.En los últimos años, a pesar del discurso político gubernamental contrario al latifundio y al agronegocio, la inversión extranjera directa destinada a la compra de tierras continúa siendo protegida por el Estado.
Ninguna hacienda de ciudadanos argentinos o brasileños ha sido “avasallada” por campesinos sin tierra.
14.Todas las normas agrarias, incluidas la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria de 2006 y la nueva CPE de 2009, permiten
la libre compra venta de tierras entre privados, independientemente de
su nacionalidad, siempre y cuando el comprador extranjero resida en
el país, salvaguarda que es fácilmente resuelta contrayendo matrimonio
con ciudadanas bolivianas y obteniendo así automáticamente la naturalización.
15.La reversión de tierras latifundiarias improductivas para impedir la concentración de las tierras en pocas manos, no ha sido una política pública
aplicada de modo generalizado, basada en criterios técnico-jurídicos.
16.Recién hace dos años y medio (enero 2008-julio 2010), el Estado ha implementado un sistema de registro de las transferencias de tierra que
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dan cuenta de un total de apenas 795 registros, de los cuales 229 son el
departamento de Santa Cruz. Las fichas de transacciones de tierras no
registran la nacionalidad del comprador o vendedor, aunque sí su cédula
de identidad, hecho que revela la poca importancia que el Estado boliviano le da al tema de la extranjerización de la propiedad de la tierra.
17.En el departamento de Santa Cruz, en general, consideran que la presencia de los ciudadanos extranjeros en el agronegocio –particularmente de
la cadena de la soya– es altamente favorable al desarrollo departamental
y nacional. Especialmente los inversionistas brasileños (y últimamente
también los argentinos) son socialmente apreciados y respetados por
sus pares nacionales, porque ellos han traído capital, conocimientos,
tecnología, contactos comerciales, visión empresarial y modernidad.
18.Existe una percepción generalizada entre los productores medianos y
grandes del departamento de Santa Cruz, de que el INRA está politizado
y no ofrece garantías de neutralidad y objetividad en su trabajo de certificación de la legalidad de la propiedad de la tierra.
19.Las autoridades del INRA y del gobierno afirman que en los últimos cuatro años se ha cambiado la estructura de la propiedad de la tierra en
Bolivia, favoreciendo a los pueblos indígenas con la dotación de más de
16 millones de hectáreas en sus territorios. Las tierras efectivamente
redistribuidas alcanzan a 3.9 millones de hectáreas que han sido recortadas (no revertidas) a grandes propietarios que no lograron demostrar
la plenitud de los derechos que alegaban sobre ellas.
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Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF)
www.ademaf.gob.bo
La Paz – Bolivia
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Ver Archivo - agencia para el desarrollo de las macroregiones y

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