LA NAClONALlZAClON EN AMERICA LATINA, INSTRUMENTO

LA NAClONALlZAClON EN AMERICA LATINA, INSTRUMENTO

PRAXIS 27-28
,.
'Ju&jDiciembre. 1983
PP. 9-14
L A NAClONALlZAClON
EN AMERICA LATINA,
INSTRUMENTO PARA
LA INDEPENDENCIA
ECONOMICA
'
I
(ALGUNOS PROBLEMAS JURlDlCOS D E
ORDEN NACIONAL E INTERNACIONAL)
I
A
partir de la década del 60, América Latina ve intensificarse las medidas de nacionaiización. Sin dejar d e señalar experiencias anteriores, como las nacionalizaciones llevadas a cabo por Méjico en 1938 y
7olivia en 1952, entre otras, es notorio que en el
iarco de la agudización de la crisis general del calitalismo las nacionalizaciones se hayan hecho aún
iás comunes.
.
- e
Los años posteriores al triunfo de l a revolu-ión cubana vieron u n aumento de estas medidas y
dejaron en evidencia que la experiencia de Cuba
gnificó u n impulso importante a este proceso.
Si bien es cierto que las raíces de la nacionalización son fundamentalmente económicas, es válid o decir que el Estado nacionalizadqr debe, para
desarrollarla, resolver MJ pocos problemas que a s de el punto de vista legal se hacen imprescindibles a
fin de materializar esta medida,,-*-
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Los problemas jurídicos que se plantean a los
Estados latinoamericanos que nacionalizan merecen ser analizados, considerando dos elementos que
se encuentran estrechamente unidos entre sí. Este
análisis debe comprender las normas jurídicas establecidas por los Estados en materia de nacionalizaciones y al conjunto de normas de derecho interna-
cional surgidas fundamental mente como resultado
de la confrontación de dos sistemas sociales distintos y de su expresión concreta en los cambios ocurridos en la correlación de fuerzas a nivel mundial.
Junto a los dos factores mencionados, nos encontramos con la acción constante del imperialismo, y la elaboración por parte de éste de nuevas
concepciones jurídicas cuyo objetivo principal
constituye entorpecer la aplicación de las medidas
de nacionalización. Complementando esto tenemos
además todo el arsenal de medidas que el imperialismo aplica directamente contra los países que nacionalizan.
El proceso de nacionalizaciones en América
Latina permite constatar el hecho de que pasajes de
la legislación de diversos Estados sirvieron y sirven
de base para materializar las medidas de nacionalización, principalmente apoyándose en las Cartas
Fundamentales.
A esto hay que agregar los acuerdos de integración, que configuran un serio intento en cuanto
a consolidar los anhelos de los Estados latinoamericanos por alcanzar una mayor independencia en el
plano económico.
Las acciones nacionalizadoras de los países latinoamericanos se han apoyado en las resoluciones
de las Naciones Unidas sobre el derecho de los Estados a disponer libremente de sus riquezas naturales y recursos, esto fundamentalmente a partir de la
Resolución 1.803 (XVI 1 ) "Soberanía permanente
sobre los recursos naturales", aprobada en el año
1962. Si bien es cierto que en la mayoría de los casos estos acuerdos tienen sólo carácter de recomendaciones, pueden servir de apoyo a los países que
nacionalizan.
También la reciente Curtu de los derechos ecodeberes de los Estados es una contribución efectiva a la justa-lucha de los Estados latinoamericanos nacionalizadores, al incluir el derecho de
los Estados a nacionalizar propiedades extranjeras .
nómicos
'
Por último, el derecho internacional contem-poráneo le entrega un elemento jurídico de vital
importancia a los Estados nacionalizadores de
América Latina, con la aprobación y vigencia de los
pactos internacionales, y en especial del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, de los cuales son miembros la mayoría
de los países latinoamericanos. El Pacto Internacio-
nal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
incluye, al igual que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 1, el derecho
de los pueblos a determinar libremente su desarrollo económico y a disponer de sus riquezas y recursos naturales
-
El imperialismo, por su parte, ha creado, a fin
contrarrestar el efecto de las nacionalizaciones,
foso un complicado sistema de protección a sus in~ersiones,que en la práctica reduce seriamente la
"capacidad de los Estados latinoamericanos a decidir
sobre sus propias economías.
, de
El desarrollo de las nacionalizaciones muestra
que el imperialismo ha hecho del pago de las indemnizaciones por los bienes nacionalizados, el
problema central. Hablan en este caso de una indemnización "rápida, efectiva y adecuada" 3 .
Dentro de las medidas legales propuestas por
éste, quizás la más grave y lesiva para los Estados
que nacionalizan lo constituyen los "Acuerdos interestatales de protección del inversionista extranjero". También aquí puede ubicarse la fórmula propuesta por los países capitalistas altamente desarrollados de llevar los conflictos entre Estados nacionalizadores y compañías afectadas ante el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BI R F )
y resolver de acuerdo con el arbitraje propuesto
por su Convención 4 .
La práctica ha ido dejando en evidencia que
hoy los Estados imperialistas no pueden negar la
validez jurídica de las nacionalizaciones latinoamericanas, pero han readecuado su táctica frente al
problema. Primero tratan de reducir al máximo las
posibilidades de los Estados latinoamericanos para
nacionalizar y de obtener el mayor número de garantías para sus inversiones. Después, de no ser posible impedir las nacionalizaciones, trasladan el problema al pago de indemnizaciones en condiciones
óptimas para las compañías extranjeras.
Este ha llegado a ser el eslabón central de la
confrontación. Paralelo o posterior a esto está la
aplicación, por parte del imperialismo, de una serie
de medidas que escapan a los márgenes mencionados. Aquí deben considerarse las acciones de presión sobre los Estados latinoamericanos, la "agresión económica", los embargos a los bienes del Estado nacionalizador, el cierre de créditos, etc.
Las compañías extranjeras afectadas por la nacionalización se ciñen con dificultad a los canales
jurídicos ofrecidos por el Estado receptor y tratan
por todos los medios de llevar el problema al plano
internacional o de derecho internacional, con lo
cual la situación se complica, por cuanto el problema queda planteado a nivel de Estados. Los acuerdos interestatales de protección a las inversiones
extranjeras constituyen un peligroso instrumento
legal, cuya aplicación en los países latinoamericanos lleva consigo una grave limitación de la función
del Estado en cuanto a determinar sobre su propia
economía.
Por el contrario, estos tratados o convenios ponen a las compañías extranjeras en una situación
privilegiada por cuanto, sin considerar los problemas económicos internos y necesidades del Estado
receptor, ellas permanecerán al margen de cualquier medida estatal tendiente a modificar las estructuras económicas y sus relaciones jurídicas.
Cualquier intento por parte del Estado receptor de
modificar esta situación puede ser considerado por
la otra parte contratante como una violación del
derecho internacional, y dar, por consiguiente, lugar a la respuesta de las metrópolis imperialistas.
No se puede hablar de una obligación internacional para indemnizar, ésta es una cuestión fundamentalmente interna que debe ceñirse a la legislación nacional cuando ésta dispone su otorgamien'
to.
No hay sobre este punto normas que obliguen
a los Estados a indemnizar, por el contrario, la tendencia general del derecho internacional muestra
que este problema debe resolverse en los marcos de
la relación Estado-compañía extranjera como persona jurídica, es decir, en el plano interno y teniendo
como elemento prioritario los intereses del Estado
receptor, en este caso las necesidades de los Estados latinoamericanos en cuanto a resolver sus problemas económicos.
Sin embargo, los planteamientos norteamericanos incluidos en los tratados bilaterales para la
protección de sus inversiones son bastante claros al
señalar que sólo podrá afectarse la propiedad privada previo pago de una "justa" y "oportuna" compensación.
Esta situación es mucho más grave cuando se
observa la gran cantidad de Estados latinoamericanos que han firmado este tipo de tratados. Hasta el
año 1963, diecisiete países latinoamericanos habían suscrito convenios de protección al inversionista extranjero por un monto de 2.785 millones
de dólares '.
La tendencia muestra que este proceso continúa desarrollándose, poniendo en serio peligro los
intentos independentistas de algunos países latinoamericanos.
Por otra parte, es evidente que los criterios para determinar el monto de una indemnización son
muy dispares. Desde el punto de vista jurídico norteamericano, nacionalizaciones como la nacionalización del cobre en Chile tienen características de
confiscación 6 , en circunstancias que ella se ajustó
tanto a las normas de derecho nacional como internacional.
El concepto de "exceso de ganancias", elemento fundamental de la Doctrina Allende, se ajust ó fielmente a la tasación de los bienes de las compañ ías nacionalizadas hecha a través del estudio de
los libros de contabilidad de estas empresas. De
acuerdo con esto, se logró determinar que las ganancias de las compañías extranjeras eran excesivas.
En el caso de l a Kennecott, ésta tenía ganancias
anuales de un 9 O 1 0 en otras regiones. En Chile sus
ganancias anuales durante el período 1955-1971
fueron de un 52,8 O/o. El Estado chileno consideró
que una ganancia anual superior al 12 010 era excesiva.
Este cálculo permitió al presidente Allende,
haciendo uso de sus poderes constitucionales, declarar el "exceso de ganancias" de las empresas extranjeras '.
En los márgenes de la compleja problemática
jurídica se plantea frente a los Estados latinoamericanos nacionalizadores el problema del reconocimiento de las leyes de nacionalización fuera de sus
propias fronteras. El enorme poder de las multinacionales es,capaz de poner en tensión una serie de
medios judiciales a su alcance a fin de entorpecer la
acción de estas leyes. Esto ocurrió ya en el pasado,
pero sus dimensiones en la actualidad permiten caracterizar esta situación, tal como señalara el presidente Allende, como una verdadera "agresión económica" '.
Lo ocurrido en el caso chileno es una advertencia de lo que puede suceder en situaciones similares.
También en las acciones emprendidas por las
compañías extranjeras a través de tribunales extranjeros contra las nacionalizaciones chilenas, centro del problema fue la indemnización que llevaron
a estos tribunales a calificar las medidas realizadas
por el gobierno chileno como "discriminatorias y
arbitrarias" 9 .
Esta situación reviste particular gravedad por
cuanto significa que cualquier tribunal extranjero
puede entrar a cuestionar la legitimidad de las medidas de nacionalización, significa de hecho llevar
el carácter de concesión otorgado por un Estado a
una compañía extranjera al nivel de un tratado (en
circunstancias que estos sólo pueden ser firmados
entre Estados) y pone en una difícil situación a los
Estados nacionalizadores que ven limitadas sus posibilidades de comercialización de los productos nacionalizados y que deben dedicar parte importante
de sus presupuestos para costear gastos de la defensa de sus bienes sujetos a embargos 'O.
El problema de las indemnizaciones ha llegado
a ser el asunto central en la confrontación de los
Estados latinoamericanos y las compañías extranjeras.
El camino seguido ha sido el de llegar a un entendimiento con las compañías en el curso de las
negociaciones. La solución a este problema otorgando indemnización, ha sido f undamentalmente
una salida política que tiene como objetivo fundamental el no empeorar las relaciones de los Estad.os
nacionalizadores latinoamericanos con los países de
origen de las compañías afectadas, en especial con
E.E. U.U.
Además del fundamento económico y su expresión jurídica se hace necesario no perder de vist a el trasfondo pol ítico-social de nacionalización
como fenómeno.
Sólo conjugando estos factores podrá entenderse el proceso de nacionalizaciones y sus particularidades.
En la situación latinoamericana puede decirse
que las nacionalizaciones realizadas por una serie
de Estados expresan en buen grado las contradicciones de las burguesías locales y el imperialismo.
Muestran, a su vez, el relativo desarrollo de estas
burguesías y se encuentran situadas en una constante lucha de los sectores democráticos que presionan por la aplicación de medidas que signifiquen
una mayor independencia en el plano económico.
De este modo la nacionalización es en manos
del Estado nacionalizador un medio a través del
cual pueden realizarse profundas transformaciones
a las estructuras económicas del país. En términos
generales, y sin detenerse a analizar en particular
sus matices, ellas se orientan en América Latina a la
creación de economías nacionales modernas, que
posibilitan a los grupos sociales que las impulsan la
realización de sus propias metas económicas.
La necesaria diferenciación de las clases y grupos, así como el carácter del Estado nacionalizador, permiten comprender mejor qué se agita tras
el proceso de nacionalizaciones. Este análisis permit e anticipar en alguna medida el destino final de los
rubros nacionalizados. También permite comprender la forma legal que adquieren estas medidas.
Sólo las clases consecuentemente antiimperialistas (el proletariado y sus aliados) pueden llevar
adelante las medidas de nacionalización en América
Latina. Dado el carácter dependiente del capitalismo latinoamericano, las medidas económicas de las
burguesías locales en cuanto a realizar sus propios
objetivos económicos, adolecen de serios vacíos.
Las nacionalizaciones realizadas por las burguesías locales latinoamericanas son, sin embargo,
una medida positiva en cuanto a crear las bases de
una economía nacional y posibilitan el accionar
conjunto de las fuerzas sociales avanzadas por una
efectiva independencia económica.
Esto se ha visto, por ejemplo, en el proceso de
nacionalizaciones ocurrido en Venezuela y es una
comprobación más de lo sostenido en la Conferencia
de los Partidos Comunistas de América Latinay del
Caribe, en 1975, donde se afirmaba que "sectores
d e las burguesías latinoamericunas q u e , ante. /u colltradicción d e sus intereses c o n los d e l imperialisnzo.
adoptan posiciones q u c convergen con las d c l proletariudo, los cumpc~.rinosJ. d o las capas n o cupitulistus d e Iu poblución, e n Iu 1 u c . h ~antiimpc~rialistu
por la conqui.ctu d e lu irzdcpendcncia e c o n ó n z i c , .L.
~
lu c,onzplctu soberunrá nucional" " .
Para que la nacionalización cumpla sus objetivos debe romper con la dependencia tecnológica, limitar y controlar la política de inversiones extranjeras, controlar la comercialización de los productos nacionales y ampliar el mercado de los países
latinoamericanos hacia los países del área, países
socialistas y otros países en vías de desarrollo. Junto a ello es necesario crear todo un sistema jurídico
en condiciones de garantizar la defensa y el desarrollo de los rubros nacionalizados. Esto es válido
tanto para las medidas legales de orden nacional,
como en la esfera del derecho internacional.
La nacionalización por sí sola no resuelve los
problemas esenciales de las economías Iatinoamericanas, pero puede transformarse en un elemento dinámico del desarrollo en la medida que junto a ella
haya una correlación pol ítico-social consecuente y
dispuesta a realizar por lo menos parte de las tareas
anteriormente mencionadas. La nacionalización como elemento aislado no garantiza independencia
económica.
La experiencia de las nacionalizaciones latinoamericanas viene a comprobar que sólo el socialismo puede realizar plenamente los objetivos de estas
medidas y crear las bases para una efectiva independencia en el plano económico.
CONCLUSIONES
El fenómeno de las nacionalizaciones ocupa
hoy un lugar destacado dentro de la problemática
latinoamericana.
Estas medidas son el resultado de las profundas contradicciones existentes entre diversos sectores sociales latinoamericanos y el imperialismo representado por los monopolios internacionales.
En este cuadro se hace necesario diferenciar
bien al conjunto de clases y grupos sociales que las
impulsan. Las burguesías latinoamericanas buscan
fortalecer el capitalismo local, satisfacer sus propias
necesidades y alcanzar una independencia relativa
del imperialismo.
Los sectores democráticos más avanzados ven
en estas medidas la posibilidad real de alcanzar una
plena independencia económica y salir del atraso y
romper con la dependencia de todo orden. Ven, tal
como señalara Lenin, "pasos" hacia el socialismo,
sin significar de por sí el socialismo ' l . La práctica ha demostrado que la única clase
capaz de llevar adelante y de fortalecer las medidas
de nacionalización es la clase obrera. La experiencia de Cuba así lo demuestra en América Latina, y
sirve de ejemplo a los países del área que buscan
una salida efectiva a sus complicados problemas
económicos.
En el plano jurídico, a pesar de la aceptación
formal de la nacionalización por parte de los Estados imperialistas, siguen surgiendo nuevos artificios
legales.cuyo objetivo principal es limitar y en los
hechos neutralizar los afanes independentistas de
los países nacionalizadores. El problema principal
es la indemnización y la forma en que ésta se materializa. Junto con plantear la "obligatoriedad" muy
discutible de ésta, dan curso a una serie de nociones de tipo represivo,cuya realización en sí constituye una seria violación del derecho internacional y
del derecho de los Estados que nacionalizan.
Las medidas del imperialismo atentan contra
el derecho a nacionalizar de los Estados latinoamericanos, derecho que es un atributo de la soberanía
del Estado, cuyo poder se extiende sobre las personas o cosas que se encuentran bajo su jurisdicción
territorial.
Las nacionalizaciones latinoamericanas tienen
un sólido fundamento jurídico en el derecho nacional y en las normas de derecho internacional contemporáneo.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
Artículo 1 de la Carta de las Derechos económicos y
deberes de los Estados, aprobada en la X X l X Asamblea General de las Naciones Unidas, el 9 de diciembre de 1974.
6.
En lnternationale Konvention über wirtschaftliche,
Soziale und Kulturelle Rechte. Volkerrecht. Dokumente. Teil 2. Staatsverlag der DDR. Berlín. 1973. S.
923.
LILLICH, Richard. The Valuation of the Copper
Companies in the Chilean Nationalizations. American
Journal of lnternational Law. Washington. Sonderheft. 1972. P. 221.
7.
GEDICK, Al y HAAVELSRUD, Magnus. The Multinational Corporation and the Nation State: The Case
of Anaconda and Kennecott in Chile. Madison. U.S.
USA. 1974. P. 36.
8.
ALLENDE, Salvador. Discursos. Editorial de Ciencias
Sociales. La Habana. 1975. P. 540.
9.
HOHENVELDERN, lgnaz Seidl. Chilean Copper Nationalizations Cases before Gerrnan Courts. American
Journal of lnternational Law. Washington. 1975. S.
110.
10.
COLLINS, D. Joseph. Estudio de un caso: La guerra
económica contra Chile. Revista Mejicana de Ciencias
Políticas y Sociales. Méjico. 21. 1975. 81. Pp. 131135.
11.
Documentación de la Conferencia de los Partidos Comunistas de América Latina y del Caribe. En Boletín
de Información. Editorial Paz y Socialismo. Prag.
1975112. Pág. 43.
12.
LEN 1 N, V. l. Las tareas del proletariado en nuestra revolución. Obras escogidas. Tomo I l. Editorial Progreso. Moscú. 1960.
Esta posición de la doctrina jurídica burguesa actual
se expone claramente en las obra de: PRZETACNIK,
Franciszek. Responsability of the State for Nationalization of a foreign property. Rev. Droit International.
S.C. Diplomatique e t polit. Genf. 1973. KRONFOL,
Zouhair A . Protection of Foreign investment. A Study i n international Law. Leiden. 1972.
El jurista norteamericano Cherian Joy entrega en su
obra lnvestment Contracts and Arbitration. The
World Bank Convention on the Settlement of Investrnent Disputes, una serie de antecedentes que muestran el gran poder de decisión de los Estados imperialistas en esta organización y las mínimas posibilidades
que tienen los países en vías de desarrollo. A pesar de
que el autor hace una apología del BIRF, queda la impresión de que para los países en vías de desarrollo est e es el camino menos apropiado para resolver los
conflictos producidos por la nacionalización. En JOY,
Cherian. lnvestment Contracts and Arbitration.\The
World Bank Convention on the Settlement of Investment Disputes. Leyden. Sijthoff. 1975.
GONZALEZ Aguayo, Leopoldo. La nacionalización
de bienes extranjeros en América Latina. Tomo 1
UNAM. Méjico. 1969. P. 348.