(Ed.), 2007, “La mondialisation, l`int

Globalización y gobernabilidad
Isabelle Milbert
En impresión, en Cadène, Philippe, (Ed.), 2007, “La mondialisation,
l’intégration des pays en développement”, DIEM Collection, Paris, SEDES
Es normal asociar estrechamente a la globalización con la gobernabilidad, en el
campo de la economía, la política y las relaciones internacionales (GEMDEV,
1999, Graz, 2004), pero es más complicado formalizar su relación en el ámbito
de los estudios de desarrollo. El uso del término gobernabilidad es ambiguo,
hasta tal punto que la mayor parte de los autores se encuentran con la obligación
de ampliar su argumentación incluyendo una definición del concepto y
describiendo su formación (Hufty 2007). La Comisión sobre la Gobernabilidad
Global define la gobernabilidad como “la suma de las diferentes formas en las
que los individuos y las instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos
comunes. Se trata de un proceso continuo de cooperación y acomodamiento
entre intereses variados y conflictivos. Incluye a instituciones oficiales y a
regímenes dotados de poderes ejecutivos al igual que acuerdos informales sobre
los que las personas y las instituciones están de acuerdo o que consideran de su
interés” (1995, 2-3). El Banco Mundial retoma una definición también amplia de
la gobernabilidad: “la forma en que se ejerce el poder en la gestión de recursos
económicos y sociales de un país” (1992).
La globalización ha provocado tales cambios tecnológicos (NTIC), económicos
(liberalización, consumo) y geográficos (deslocalización, integración) que éstos
tienen una repercusión en el orden político nacional e internacional. La
globalización permite la diseminación de modelos, métodos y de estrategias, y
crea redes que ponen en contacto a actores del Norte y el Sur con intereses y
objetivos muy diferentes. La globalización va acompañada de la
desreglamentación, las privatizaciones y la liberalización de muchas esferas de
competencias que, sin embargo, coexisten relativamente en la organización del
espacio público. Las fronteras de lo público y lo privado se desdibujan. La
creación de normas y su aplicación son cada vez más complejas y la dirección
de las políticas públicas se transforma. En los PED, más que en los países más
ricos, la globalización de flujos económicos y financieros fundamentales hace
más difícil el control del equilibrio económico fundamental y de las políticas
sociales en el marco estricto de las fronteras del Estado. Los Estados se
1
encuentran atrapados entre relaciones de dependencia que modifican las
modalidades de elaboración y el contenido de sus políticas públicas.
La evolución de los actores se traduce en la internacionalización de las
empresas, en movimientos sociales, en la importancia creciente de
organizaciones internacionales que intentan difundir y generalizar normas
elaboradas a nivel transnacional. Las estructuras estatales, en este contexto, se
han visto atacadas en el fondo, es decir, en sus capacidades y competencias, y en
su financiación, por medio de ajustes estructurales1.
Los usos tan variados del término “gobernabilidad” acentúan las ambigüedades:
los autores y políticos hablan tanto de “gobernabilidad de la empresa” (Meisel,
2004 , 15), para nombrar las relaciones entre el consejo de administración, la
dirección, la presidencia, los accionistas... como de “buena gobernabilidad”,
para describir los principios de gestión pública, la participación, transparencia,
eficacia, equidad y respeto de la ley (PNUD, 1996). En definitiva, “en el plano
analítico, el concepto de investigación intenta proporcionar una tabla de
interpretación nueva de la política y las relaciones entre lo político establecido y
lo que no es político. Desde el punto de vista descriptivo, la noción intenta
subrayar las transformaciones reales de las formas de gobierno.
Normativamente, la teoría defiende que estas transformaciones son positivas y
que se deben respaldar” (Merrien, 1998 : 63).
Este último punto subraya el hecho de que el paso del “gobierno” a la
“gobernabilidad”, en términos analíticos, muchas veces se ha interpretado como
un ataque en toda regla a los medios ultra-liberales contra el monopolio del
Estado sobre la acción de interés público. De hecho, durante los últimos años, el
interés de los analistas y los que participan en los asuntos públicos ha pasado del
gobierno a la gobernabilidad: de la formación y del ejercicio de reglas definidas
por la autoridad para el interés público, a los procedimientos de participación y
negociación que intentan ampliar el consenso en las elecciones e incluir en el
proceso de toma de decisiones a los actores públicos y privados.
La crisis del Estado
Un análisis rápido nos hace pensar que el Estado pierde o delega una parte
creciente de sus competencias a favor de diversos actores, ya sean actores
1
El ajuste estructural es una respuesta a la crisis financiera sobre todo al endeudamiento de los PED. Conduce a
préstamos bajo condiciones cuyo objetivo principal es cerrar las finanzas públicas. Se traducen en un conjunto de
reformas que intentan establecer los grandes equilibrios macro-económicos y financieros y poner a la economía
en una senda sostenible de crecimiento. Sus efectos macro-económicos se tienen que distinguir de sus pesadas
consecuencias sociales. “El ajuste comprende varios apartados que se deben diferenciar: los equilibrios
financieros, las reformas que buscan aumentar la competitividad, la apertura exterior y los cambios de tipo
institucional” (Hugon, Pagès, 1998, 2).
2
públicos locales, nacionales e internacionales, privados, o grupos de interés,
(stakeholders groups) que funcionan en diferentes redes. ¿Se puede afirmar que
después del debilitamiento del concepto de soberanía de tipo westfaliano2, el
Estado ha quedado relegado definitivamente a funciones mínimas de regulación,
como el orden, el marco reglamentario de la acción de los actores y la
organización de los auxiliares de policía, de los foros de debate públicos? Hufty
responde que “la forma de conducir las políticas públicas o de regular los bienes
públicos a cambiado de forma muy rápida en los últimos veinte años. Muchos
mecanismos de regulación de bienes públicos se desarrollan dentro de un Estado
que, hasta hace poco, reclamaba el monopolio. Éstos coexisten y se superponen.
En muchos campos, la racionalidad jerárquica del Estado da lugar a redes de
actores autónomos e interdependientes, a acuerdos llamados asociaciones a nivel
nacional o a regímenes a nivel internacional (Jessops 1998), de las cuales los
Estados se han hecho dependientes. Este es el sentido que toma la
“gobernabilidad moderna” en Kooiman (1993) o Rhoes (1996)” (2006). Ante el
“vaciado” del Estado debido a las políticas neoliberales (apertura comercial,
descentralización, nueva gestión pública, privatizaciones, etc.), algunos autores
hasta han defendido la hipótesis de un derecho de la globalización que sería un
derecho sin Estados (Michalet 2002).
La globalización cuestiona la existencia del Estado, como orden político, y el
aumento de los flujos internacionales tanto materiales como inmateriales. Ya se
trate de migraciones, de comercio, de transportes, de flujos de capital o de
comunicación, el Estado ya no es el actor principal y aparece “debilitado,
incluso obsoleto” (Laroche, 2003, 14). Sin duda, los Estados más poderosos son
capaces de ejercer una mayor influencia que los otros en estos procesos,
mientras que en el caso de muchos países en desarrollo, el uso de las
herramientas metodológicas de la gobernabilidad no hacen más que confirmar
los contrastes entre las apariencias y la realidad del funcionamiento de las
instituciones estatales (Badie, 1992, Bayart, 2004), y permite analizar por fin la
forma de funcionamiento de todos los componentes del poder.
El refuerzo de las compañías multinacionales y la presión del sector privado les
permite amenazar directamente a las políticas públicas del Estado. “ De este
modo, pasaríamos de una relación de poder centralizada y jerarquizada a una
nebulosa de instituciones y redes que asumirían diversas funciones para alcanzar
objetivos convergentes” (Sénarclens 2003 :73).
2
Según el Tratado de 1648 que formalizó el concepto moderno de Estado soberano.
3
Los investigadores que se encuentran obligados a combinar un análisis de tipo
político, que favorece la existencia del Estado de Derecho, la responsabilidad
del gobierno, la buena administración, la transparencia y la imputabilidad, y
métodos que se acercan a la antropología. De hecho, estos elementos tienen en
cuenta, a pesar de todo, la existencia de interacciones continuas, muchas veces
escondidas, de juegos de acomodamiento entre actores y sobre todo la
diversidad de actores implicados: los actores informales, especialmente
numerosos en los países del Sur, actúan estrechamente con el sector organizado
y modifican los circuitos de la toma de decisiones. Por ejemplo, el
mantenimiento del comercio callejero o la obtención de un permiso de
construcción en ciudades como Lima o Delhi sólo se pueden entender
plenamente teniendo en cuenta procesos informales, a veces sorprendentes, entre
el derecho y la costumbre.
El debilitamiento del papel del Estado se traduce en muchas formas: el interés
general no reside solamente en el gobierno y los funcionarios. La negociación y
las responsabilidades se mezclan entre la parte supranacional y la parte
infranacional: esto constituye la “gobernabilidad multi-niveles”. En
consecuencia, la gobernabilidad permite analizar el papel del Estado tomando,
por un lado, la proliferación de los actores (dimensión horizontal) y, por otro, la
transformación de la norma jurídica y el reparto del poder entre diferentes
niveles, del internacional al local. 3
La proliferación de los actores
El marco analítico de la gobernabilidad permite tomar como argumento la
multiplicación de los actores y las especificidades de sus estrategias y de sus
alianzas: por un lado, el Estado, por supuesto, entendido en sus diferentes
formas institucionales, llenas de contradicciones. Ni la dispersión de la autoridad
del sector público, ni el aumento de formas de regulación del tipo del sector
privado han disminuido el poder de la burocracia (Scholte 2000). Aunque los
principios de la nueva gestión pública (new public management) hayan
pretendido racionalizar las actividades de los agentes del Estado y las hayan
criticado, al final las han vuelto a reproducir en todos los niveles y muy a
menudo agravado. Le Galès (1995) ha demostrado claramente la proliferación
3
Este reparto se hace oficial a través de diferentes técnicas que abarcan desde la delegación
de responsabilidades hasta la privatización.
El objetivo de la delegación es confiar responsabilidades a organizaciones especializadas en
un sector o ámbito de competencia particular. Por ejemplo: servicio técnico del Estado
(vinculado a la desconcentración).
La privatización es la transferencia de la responsabilidad pública del Estado en un campo de
producción de servicios o bienes a organizaciones privadas, con una mayor o menor pérdida
de control por parte del Estado - Hibou 1998: 152).
4
de actores, los cuales poseen una parte de legitimidad y de poder, financiero o
simbólico. Por otro lado, la globalización ha fomentado el aumento de
actividades de regulación a través de organismos no-oficiales. Diferentes
“stakeholders 4” forman este paisaje, al que se refieren a veces como “sociedad
civil”: ONGs, movimientos de ciudadanos, empresas multinacionales, actores
del mercado mundial, capitales, medios de comunicación...
Estos actores se reagrupan en redes: en diferentes niveles de responsabilidad
política, los “mediadores” de las políticas públicas (es decir, utilizando la
terminología de P. Muller (1984), los actores o grupos de actores que elaboran la
política) constituirían oficialmente conjuntos relativamente institucionalizados
en los que podríamos identificar fácilmente a los agentes y las competencias.
Enseguida, los investigadores constatan que durante la fase de liberalización, a
principios de los años 90, el “papel de los mediadores institucionales sigue
siendo fundamental, pero su importancia se contrarresta con la de las redes
informales y fluctuantes de actores públicos, profesionales y sociales” (Delorme,
2004).
Los juicios favorables respecto a este nuevo equilibrio advierten que, según
M.C. Smouts (1998 : 93), el nuevo equilibrio tendería a ocultar las relaciones de
dominio entre los grupos sociales, mientras que los intereses mejor organizados
prevalecerían. Susan Strange propone un examen minucioso del alcance de los
límites de la autoridad no estatal (1996) y Graz insiste en “la confusión sobre los
elementos a tener en cuenta para definir el poder de los actores no estatales a
nivel mundial” (41) Sénarclens (2003 :75) nos previene de una “valoración
implícita del orden establecido y la creencia ingenua de que estos diferentes
actores no estatales y los movimientos sociales que los apoyan, podrían
contribuir a una forma de regulación eficaz y consensuada que destronase la de
los Estados”.
Marco I
Los actores no estatales
Hoy en día, los desafíos de las políticas públicas recaen sobre una variedad de
actores que reivindican su legitimidad para participar directamente en su
elaboración. De este modo, las ONGs participan en la redacción de tratados
internacionales (cf. Amnistía Internacional, en la Convención Internacional
contra la Tortura). Científicos juzgan cómo los que toman las decisiones
políticas deberían prepararse para enfrentarse a un problema (por ejemplo, el
4
El inglés ha impuesto el término stakeholders, las “partes interesadas” que deben participar
en el proceso de regulación. Si, en teoría, podemos considerar a todos los individuos como
partes interesadas, en la práctica sólo los stakeholders groups y los key stakeholders, los
“actores clave” llegan a dialogar y a participar en la toma de decisiones.
5
cambio climático); grupos de presión influyen en negociaciones internacionales
(como por ejemplo el Acuerdo de la OMC sobre la Propiedad Intelectual –
Trade-Related Intellectual Property, TRIPS); movimientos de protesta bloquean
la apertura y la realización de una conferencia internacional (OMC, Seattle,
USA, 1999); redes terroristas ponen en peligro la doctrina de seguridad de
grandes potencias ; un movimiento social ataca a una multinacional
(Cochabamba, Bolivia…). Todos estos ejemplos son testigo de los rápidos
cambios en el papel y las interacciones de los actores no estatales.
La neblina institucional surgida de estas transformaciones es tal que obliga al
investigador a analizar sistemáticamente, para cada actor, su nivel de legitimidad
(nivel de aceptación social de las instancias representativas: forma de escrutinio,
vínculos familiares, de clan, religiosos), sus funciones y competencias
(atribuciones formales de las instancias) y sus capacidades y medios en el
contexto de sus funciones (recursos potencialmente movilizadores, de tipo
financiero, material, humano, cognitivo...).
Del derecho a la regulación
El Estado está fundado sobre el derecho para ejercer su autoridad, aunque a
pesar de todo, éste se ve desbancado en varios niveles. Para comenzar, en los
PED, se debe comprobar la importancia de la superposición de derechos de
costumbre, coloniales y post-coloniales que no ayudan a fomentar el respeto de
una norma gubernamental contemporánea, como lo demuestran Etienne Le Roy
en el derecho de la propiedad en África Occidental o Baudouin Dupret en el
sistema judicial del Medio Oriente (Dupret, 2000). El debilitamiento del Estado,
a partir de ajustes estructurales, contribuyó al resurgimiento de los procesos
normativos de costumbre y/o informales, más aún cuando la seguridad de los
ciudadanos a través del “Estado de Derecho” se iba reduciendo, y el derecho
nacional no se consideraba como un instrumento neutro aplicable de forma
equitativa a todos.
Además, el derecho ha sufrido los ataques directos de la liberalización, porque
se le consideraba como un obstáculo para la libertad de la empresa. Los Estados
tuvieron que aplicar la “desreglamentación”. Por ejemplo, en la India de hoy en
día, algunas leyes urbanas, con o sin razón, se consideran como los principales
obstáculos para el dinamismo económico.
Al situar sus prácticas al mismo nivel que las de los actores privados, los
Estados han permitido que se instalen amplios campos de “autorregulación” que
acentúan la porosidad de los territorios. Por lo tanto, la pérdida de pertinencia e
incluso de legitimidad del derecho de los Estados es evidente cuando se necesita
6
aplicar marcos regulativos en ámbitos como el comercio, las finanzas o las
comunicaciones inmateriales.
Con la aparición de numerosas cuestiones nuevas, y con la incapacidad de los
Estados para tratarlas, aumenta el imperativo de la reglamentación multilateral,
mientras que el sistema internacional no ha alcanzado todavía la madurez
necesaria. Esto se traduce en el desarrollo del “derecho blando” (soft law) que
los Estados saben distinguir perfectamente de las reglas obligatorias. La falta de
instrumentos formales de delimitación contribuye a la denigración de esta
actividad normativa, que se acentúa con la reafirmación de la impotencia, por
ejemplo, en el ámbito del medio ambiente, del comercio de armas o del tráfico
de seres humanos.
El resultado de los estos puntos es un deslizamiento del derecho hacia la
“regulación jurídica”. Jacques Chevallier (2001) expone claramente como este
“concepto borroso y polisémico” refleja la profusión de reglas provenientes de
múltiples actores, situados en diferentes marcos jurídicos, que tiende en última
instancia a privar al derecho, por una parte, de su eficacia con grandes
consecuencias en su función reguladora.
El movimiento hacia
“desterritorialización”
una
gobernabilidad
internacional
y
una
Queda claro que se necesitan nuevos instrumentos para hacer frente, más allá de
las fronteras nacionales, a las numerosas cuestiones “globales”. Cuando tratan la
“gobernabilidad internacional”, los investigadores hacen referencia a la
regulación de las relaciones internacionales, a la creación y al funcionamiento de
las instituciones internacionales y a las normas que se elaboran a esta escala, que
son aplicables a todos (Sindzingre, 2001). Actualmente, nos encontramos ante
una situación en la que los que toman las decisiones en diferentes niveles
dependen los unos de los otros y tienen que coordinar sus estrategias y
decisiones forzosamente, de acuerdo a procesos de “gobernabilidad multinivel”: “se construye una política multi-nivel cuando los actores de diferentes
niveles dependen los unos de los otros para llevar a cabo sus tareas y se
encuentran obligados a coordinar sus políticas” (Jessop 2004 :50) 5.
La proliferación de los actores va acompañada de la aplicación de nuevos
instrumentos (Le Galès, 1995, Gaudin, 1999), sobre todo agencias de
regulación, políticas de agentes auxiliares, estructuras de asociación y foros de
debate público. Por ejemplo, la Cities Alliance, promovida por el Banco
Mundial y otras agencias de cooperación, insiste en la creación de estrategias, de
técnicas de negociación y de puesta en marcha de proyectos considerados
5
Traducción original en francés del autor.
7
innovadores en el campo de la gestión local urbana y de la vivienda a precios
asequibles. Los proyectos incluyen a investigadores e interesados, ciudades del
Norte y del Sur y diferentes niveles de instituciones (nacionales,
internacionales). Se hace hincapié en el método de acción para la creación de
políticas públicas más que en la búsqueda de la importante financiación que se
necesita para las infraestructuras urbanas.
Estos procesos desembocan en una “desterritorialización” de las políticas, que se
refuerza con la creación de normas internacionales y de “best practices” que
muchas veces se imponen a los PED sin considerar el contexto y las
sensibilidades locales. “La desterritorialización de las políticas públicas significa
que el sentido político se refiere más a lo que se produce más allá de los
espacios de referencia. Estas políticas constituyen segmentos de sistemas
elaborados en los que la lógica se apoya en un “más allá” que es incapaz de una
apropiación local y que descalifica las conductas tradicionales (...) La
manifestación geográfica y temporal de un orden que rehuye la localización, de
los servicios, las finanzas internacionales y de la tecnología punta, representa de
una cierta manera la nueva faceta del poder: el poder de lo más lejano”
(Rouban 1994 :76, cité par Badie, 1995).
Marco 2
Las Naciones Unidas y el mundo de los negocios
En los últimos años las Naciones Unidas se han embarcado en proyectos de
colaboración con las empresas bajo la denominación ambigua de “asociaciones
empresariales de UN” (Un-Business partnerships). Éstas abarcan iniciativas
variadas que incluyen cooperaciones sectoriales, programas de salud de
envergadura mundial o proyectos plurilaterales como el Pacto Mundial, el
« Global Compact » iniciado por el Secretario General de la ONU Koffi Annan
en el que participan unas cincuenta compañías multinacionales sobre nueve
principios referentes a los derechos humanos, al derecho del trabajo y del medio
ambiente. La ONU hace hincapié sobre el hecho de que se trata de una
operación de asociación y no prevé controlar o sancionar a las empresas que se
comprometan.
Estas nuevas relaciones han sido muy criticadas. Algunos analistas ven en ellas
un medio práctico para sensibilizar a la comunidad de los negocios y poder
actuar frente al impacto negativo de las actividades empresariales
transnacionales. Para otros, las empresas no tienen que demostrar nada con
acciones concretas y las asociaciones constituyen para ellas una forma de influir
en los procesos políticos y de mejorar su imagen y su agravio comparativo
(Richter, 2003).
8
La globalización económica va de la mano con el fuerte aumento del
multilateralismo en la gobernabilidad mundial. El papel del Estado parece
disminuir en el sentido de que la mayor parte de los problemas sobre las agendas
políticas de los PED transcienden sus fronteras. Mientras que, al contrario que
los países europeos por ejemplo, el Estado del Sur nunca ha conseguido asumir
su objetivo social y su papel de distribuidor único de bienes públicos, el Estado
ahora debe asumir también el papel de regulador estratégico haciendo frente a
un abanico de intereses, incluidos intereses que no son nacionales y que pueden
entrar en contradicción con los intereses locales.
Además, las instituciones internacionales todavía no han conseguido encontrar
la legitimidad para proponer soluciones a los nuevos problemas. Mientras que
las empresas privadas se benefician de la desregularización del Estado, el
sistema internacional continua presentándose fragmentado e incompleto al
mismo tiempo que es criticado: “las instituciones que tienen el mandato de
regular el curso (de la política internacional) se ven incapaces de asumir
plenamente esta misión porque no disponen de recursos suficientes. Las grandes
potencias les imponen también estrategias de desarrollo incoherentes o nefastas”
(Sénarclens 2003 :97). El hecho de que la mayor parte de los países del Sur
sufren dificultades para llevar a buen puerto sus funciones de integración
política y asegurar un desarrollo sostenible, hace que dependan aún más de las
organizaciones universales, las Naciones Unidas, las instituciones de Bretton
Woods y la OMC. Ahora bien, estas organizaciones “poseen una naturaleza
compuesta; tienen programas sectoriales, muy a menudo imprecisos y llevan a
cabo proyectos contradictorios. Disponen de medios muy desiguales para
cumplir su mandato y tienen una autonomía muy débil para aplicarla a los
Estados, sobre todo en lo que se refiere a las grandes potencias que poseen una
influencia política decisiva en sus actividades normativas y sus programas
operacionales” (Sénarclens, 2003 : 98). Parece que aún queda lejos la reforma y
construcción de un edificio institucional internacional sólido, que sea capaz de
combatir la debilidad de los recursos de la mayoría de las organizaciones
internacionales, la incoherencia de las estrategias de lucha contra la pobreza y
las contradicciones entre las políticas que gestionan las diferentes
organizaciones.
Marco 3
Las grandes conferencias internacionales
El objetivo de las grandes conferencias internacionales es tratar los problemas
globales que se consideran urgentes, tales como los problemas relativos a los
derechos humanos, la demografía, el medio ambiente, la situación de la mujer, la
urbanización... Estas conferencias son de hecho ejemplos de la
multilateralización de los intercambios. Los Estados siguen siendo el centro de
9
atención del proceso, ya que son sus delegaciones las que elaboran y firman los
protocolos, que más tarde, en el plano nacional, transforman en legislación y en
políticas públicas. Generalmente, estas conferencias reúnen a más de 200
delegaciones estatales, y a miles de representantes de ONGs, el sector privado,
grupos de presión, organismos de investigación, medios de comunicación; el
valor simbólico de estas conferencias es enorme y constituyen un lugar
privilegiado para la difusión de ideas. Las Naciones Unidas y las instituciones
de Bretto-Woods han contribuido enormemente. Estas conferencias mundiales
se construyen sobre la tradición diplomática inter-estatal, pero también tienen
dimensiones innovadoras ya que se concentran en los desafíos para los que no
existe una solución diplomática diseñada. Podríamos decir que aportan un rayo
de sol a estas cuestiones, aparte de las idas y venidas típicas de las
negociaciones internacionales, y por lo tanto participan en la concienciación de
la existencia de un problema transnacional que se debe tratar conjuntamente con
los Estados y los diferentes niveles de actores.
El movimiento hacia una localización y una “re-territorialización”
B. Badie (1995) ha subrayado el factor de tensión creado por la
“desterritorialización” de las políticas y por la “re-territorialización “ que tiene
lugar a través de las políticas de descentralización. Esto “implica una
transferencia de la autoridad, de poderes discrecionales y de responsabilidad de
las unidades territoriales, que poseen una personalidad jurídica propia,
gobernadas por cuerpos elegidos, y que se encargan de asuntos locales con un
alto nivel de autonomía financiera y administrativa” (Jacob, 1998:140).
La descentralización, en los PED, ha respondido a dos exigencias: por una parte,
la de los planes de ajuste estructural, ya que esto permite la disminución del
peso de las administraciones centrales y la transferencia de los costes del
desarrollo a nivel local; y por otra, la de la democratización y la creación de
asociaciones locales. En el caso de las autoridades descentralizadas se trata de
situarse cerca de los usuarios, responsables directos de las elecciones,
responsables de las peticiones de los habitantes. Las municipalidades, a menudo
de creación reciente en los PED, deben saber apreciar las necesidades de los
habitantes, adaptar las formas de intervención, anticipar los riesgos, redefinir la
acción nacional a nivel local y establecer un vínculo directo entre la percepción
del impuesto local y servicios para que los votantes los puedan identificar
claramente: reconocer las funciones que necesitan financiación a partir de un
consenso ciudadano es una visión que las municipalidades europeas han tardado
más de un siglo en construir y que está lejos de ocurrir en los países del Sur.
10
En los PED, estas políticas de descentralización se han promovido de forma
estandarizada a través de organizaciones internacionales y sólo raramente se han
instaurado por demanda popular. La India constituye un caso aparte, porque las
políticas de descentralización se realizaron desde el Estado central junto a
movimientos ciudadanos, mientras que las instancias federadas se mostraban
reticentes a la reforma.
El análisis de la descentralización reúne, de nuevo, a un abanico de actores: las
estructuras administrativas y los servicio técnicos desconcentrados, las
estructuras político-administrativas descentralizadas, las organizaciones del
sector privado, las comunidades de adhesión y las comunidades de pertenencia,
sin olvidar las estrechas relaciones con los niveles nacional e internacional
(Milbert 2006). La descentralización no ha disminuido los desafíos del poder,
solamente ha creado un escalón de decisión suplementario. Hoy en día, somos
testigos de las luchas violentas en los PED entre diferentes actores que aspiran a
controlar los puestos clave de la descentralización, que permiten el acceso a los
recursos locales (por ejemplo, la madera en Camerún).
La descentralización ha acentuado el contraste entre instituciones públicas sin
medios (la debilidad de la financiación de las municipalidades del sur es notoria)
y las poderosas empresas privadas, que alcanzan fácilmente sus objetivos, como
es el caso de las multinacionales del turismo. En algunos casos, la
descentralización se acompaña de movimientos de repliegue que reflejan la
derrota y la exclusión de ciertas comunidades frente a la globalización:
ocupación por etnias de los espacios públicos, separación en facciones,
fragmentación del espacio urbano.
Sin embargo, la descentralización también ha fomentado el desarrollo de la
participación, gracias al acceso a la discusión pública. Así, más que anclada en
un territorio determinado, participa indirectamente en el refuerzo de la
ciudadanía y los movimientos sociales, los cuales tienen la capacidad de romper
fronteras.
El desarrollo de la ciudadanía y los movimientos sociales
La ciudadanía se transforma profundamente, en unión con el proceso de
globalización. Los “beneficiarios”, cuya una capacidad de agregación o reacción
se encontraba dormida, despiertan a la ciudadanía: ya no son sólo un conjunto de
personas que pertenecen a una sociedad según unos criterios formales
(nacionalidad, origen, educación, trabajo...) y disponen de un conjunto de
derechos iguales en el ámbito civil, político y social como describiría Marshall
en 1950. Es más un sentimiento de pertenencia a la misma comunidad política,
con los mismos objetivos de interés general (derecho de la mujer, solidaridad
11
religiosa, derechos humanos...), que les empuja a actuar en la municipalidad, en
el Estado o a nivel internacional. Un buen ejemplo de esta lógica de solidaridad
renovada sería el movimiento de apoyo a las mujeres condenadas a lapidación
en Nigeria, que ha engendrado, por medio de Internet, una vasta campaña
internacional de protesta contra el gobierno nigeriano.
Con el mismo espíritu, asistimos a la multiplicación de movimientos sociales,
esta forma de participación política que “contribuye de manera poderosa a la
definición de los problemas que precisan la acción del Estado y representa
espacios en los que se expresan y se cristalizan las identidades colectivas y las
formas de vivir en la sociedad” (Neveu, 1996). Estos movimientos sociales se
internacionalizan rápidamente. En general, el objetivo de este activismo
transnacional es la adaptación y la aplicación de normas internacionales que
promuevan el cambio social (Khagram et al, 2002, 4), para obligar a los Estados
a que legislen a su favor (cf. el movimiento de los pueblos indígenas o el
movimiento feminista). Estos movimientos sociales transnacionales contribuyen
a la complicación de las esferas de la autoridad y el poder.
Conclusión
Aunque parece difícil decidir cuál es el nivel más adecuado para la acción
política (Laroche, 18), es cierto que los Estados conservan el papel de encargado
del interés general y siguen siendo el paso intermedio obligatorio para la
construcción de las políticas públicas.
Todos reconocen el imperativo de un Estado regulador y capaz de asegurar la
realización de sus funciones básicas, a menudo amenazadas por los ajustes
estructurales, como por ejemplo: el respeto del derecho y la justicia, el
mantenimiento en función de los principales servicios públicos de
abastecimiento de agua, de educación y de salud pública, que son los únicos que
pueden reducir de algún modo las desigualdades sociales. Por una parte, los
fracasos del mercado y las limitaciones de la globalización obligan, sin
embargo, a los Estados a aplicar políticas públicas específicas y a intervenir y
legislar en ámbitos en los que no lo habían hecho anteriormente.
El marco de la gobernabilidad no podría reemplazar al análisis del gobierno y de
sus procesos democráticos, solamente podría aportar elementos
complementarios, por ejemplo una atención renovada a las asociaciones
multinivel, la multiplicación de las responsabilidades, el peso de las
organizaciones informales. También permite, en un contexto de globalización,
discutir la existencia de una jerarquía institucional y política simbólica de la
unicidad del gobierno y del poder del pueblo. El análisis de acontecimientos, de
negociaciones y de políticas públicas parece que se enriquece con el concepto de
12
gobernabilidad. De hecho, tiene en cuenta el hecho de que existen diferentes
formas de legitimidad (Horeth, 1998) y que las instancias que poseen el poder
real no coinciden con las que son titulares de la soberanía. También integra la
eliminación de las fronteras entre el sector público y el sector privado y las
organizaciones sin ánimo lucrativo y toma en cuenta todos los elementos, desde
la concepción hasta la aplicación, de las políticas públicas con metodologías
multidisciplinarias.
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